DISCUSSIENOTITIE VOOR BESTUURDERS...

VARIANTEN UNIFORME PARTICIPATIEREGELING

DISCUSSIENOTITIE VOOR BESTUURDERS G32 Opdrachtgever: G32-Sociale Pijler Opdrachtnemer: Themagroep Breed Participatiebeleid Projectleider: Alinda van Bruggen Datum: 14-12-2010

DISCUSSIENOTITIE G32 UNIFORME PARTICIPATIEREGELING

http://www.pdfcomplete.com/cms/hppl/tabid/108/Default.aspx?r=q8b3uige22

DISCUSSIENOTITIE G32 UNIFORME PARTICIPATIEREGELING PAGINA 2 VAN 34

Inhoudsopgave _Toc280128522

1. Ten geleide ................................................................................................................. 3 2. Voorgeschiedenis en achtergrondinformatie ................................................................ 3

2.1. Voorgeschiedenis ............................................................................................... 3 2.2. Achtergrondinformatie Uniforme participatieregeling ........................................... 4

3. Varianten voor de nieuwe uniforme regeling ................................................................ 6

3.1. Inleidend ............................................................................................................. 6 3.2. Vier theoretische varianten ................................................................................. 6

4. Doelgroepen en prikkels .............................................................................................. 8 4.1. Doelgroepen van de nieuwe uniforme regeling .................................................... 8

4.2. Stimulering van de doelgroepen binnen de vier varianten .................................. 10 5. Stimuleren van stakeholders ..................................................................................... 12

6. Beleidsruimte, verantwoording en risico’s .................................................................. 13 6.1. Beleidsruimte in de vier varianten ..................................................................... 13

6.2. Risico’s voor gemeenten ................................................................................... 15 7. Naar een waardering van de varianten ...................................................................... 17

8. Discussiepunten voor bepaling lobby-inzet ................................................................ 18

Bijlage 1: Posities belangrijkste actoren in het veld ................................................... 20 Bijlage 2: Cliëntgroepen in de Wwb, WIJ, WAJONG en Wsw .................................... 24

Bijlage 3: Overzicht verschillen Loondispensatie en loonkostensubsidie ................... 25 Bijlage 4: De relatie met Wsw, Wajong, Wmo en Awbz ............................................. 26

Bijlage 5: Verwachtingen ten aanzien van budget en financieringswijze .................... 30 Bijlage 6: Deelnemers Themagroep Breed Participatiebeleid G32 ............................ 34



1. TEN GELEIDE

Dit document is in opdracht van de bestuurlijke trekkers van het G32-dossier Wwb en Wsw opgesteld door de themagroep Breed Participatiebeleid, een groep van circa 25 ambtenaren en externe adviseurs vanuit en rondom de G32. Het document is bedoeld als discussiestuk voor de portefeuillehouders Werk en Inkomen van de G32, ten behoeve van de gezamenlijke meningsvorming en positiebepaling over de principes die leidend zouden moeten zijn bij de vormgeving van een nieuw te vormen uniforme participatieregeling. Volgens de laatste berichten is het kabinet voornemens de nieuwe regeling al op 1 januari 2012 te laten ingaan. De staatssecretaris heeft aangegeven dat hij in januari 2011 al met de contouren en hoofdlijnen wil komen. Er wordt door het rijk geen tijd genomen voor een principe-discussie met de steden. Des te belangrijker is het dat de G32 de implicaties van verschillende varianten en de eigen belangen en wensen scherp voor ogen hebben op het moment dat de contouren en hoofdlijnen door het rijk worden gepresenteerd. Deze discussienotitie beoogt daaraan bij te dragen. Deze notitie brengt de belangrijkste principiële afwegingen en discussiepunten volgens de themagroep Breed Participatiebeleid in beeld. Daarbij is gezocht naar het juiste niveau van detail om de dilemma’s te kunnen uitleggen en toelichten zonder zich te verliezen in casuïstiek, techniek of uitvoeringskwesties. De schrijvers zijn zich ervan bewust dat over ieder aspect veel meer informatie beschikbaar is en dat deze notitie voor de afzonderlijke aspecten geen recht doet aan de volledige complexiteit.

2. VOORGESCHIEDENIS EN ACHTERGRONDINFORMATIE

2.1. VOORGESCHIEDENIS In oktober 2008 bracht de Commissie Fundamentele herbezinning Wsw (beter bekend als de Commissie-De Vries) haar rapport Werken naar Vermogen uit. In dit rapport (www.werken-naar-vermogen.nl) deed de Commissie een aantal constateringen. Ten eerste dat in het huidige stelsel mensen met vergelijkbare problemen in verschillende regelingen belanden, met verschillende polisvoorwaarden en verschillende mate van reactivering. Tussen cliënten die in de ene of de andere regeling belanden bestaan in de meeste gevallen geen verschillen die dit rechtvaardigen. Ten tweede dat een tweedeling bestaat tussen de cliënten die al dan niet een Wsw-uitkering ontvangen. En ten derde dat binnen enkele jaren een tekort aan arbeidskrachten zal ontstaan als gevolg van demografische ontwikkelingen. Die drie constateringen combinerend adviseerde de commissie om werken beneden het wettelijk minimumloon mogelijk te maken voor mensen met een (tijdelijk) beperkte arbeidsproductiviteit. De commissie de Vries stelt voor om iedereen die niet in staat is om het wettelijk minimumloon te verdienen, maar wel in staat is om betaalde arbeid te verrichten dezelfde



mogelijkheden tot ondersteuning bij werk te geven. Dat betekent dat de ondersteuning niet langer afhankelijk is van de regeling waarin iemand zit. Maatwerk is alleen mogelijk als voor iedereen dezelfde uitgangspunten van kracht zijn: werk boven inkomen en de werkzoekende en de werkgever centraal. Alleen op die basis is het mogelijk om te komen tot een sluitend en efficiënt stelsel van werk en inkomen met gelijke kansen op participatie en ontwikkeling voor iedereen. Volgens de commissie kunnen op die manier zo’n 400.000 mensen met een beperking aan de slag. Op dit moment zijn er dat zo’n 150.000, waarvan 100.000 in de Wsw. Dit voorstel heeft veel aandacht gekregen en is inmiddels door veel spelers in het veld omarmd. Over de nadere invulling en de consequenties ervan bestaat nog discussie (zie bijlage 1 voor standpunten van de belangrijkste actoren). Ook de VNG en de G32 hebben zich voor deze ene regeling uitgesproken. Het kabinet-Rutte heeft in het regeerakkoord aangekondigd de ene regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt te willen invoeren. Daarbij wordt, in navolging van de varianten die zijn verkend in de Brede Heroverwegingen, uitgegaan van een nieuwe regeling waarbij de polisvoorwaarden grosso modo gelijk gesteld zullen worden aan die van de Wwb. Daarbij is echter niet uitgegaan van evenredige harmonisering van de budgetten voor re-integratie en uitvoering naar het niveau van de Wwb. 2.2. ACHTERGRONDINFORMATIE UNIFORME PARTICIPATIEREGELING In de ontwikkeling naar een nieuwe uniforme participatieregeling gaat het om uniformering van ten minste de volgende regelingen: Wwb, WIJ, Wsw en Wajong. In hoeverre kleinere regelingen zoals de Wia en andere daaraan zullen worden toegevoegd is nog onzeker. Vooralsnog gaan wij in deze notitie uit van de bovengenoemde regelingen. Onderstaande tabellen geven een indicatie van het aantal cliënten en de omvang van de budgetten waar het om gaat:

Tabel 1: Omvang huidige doelgroepen

Wet 2007 2008 2009 WWB1 305.000 292.000 317.000 Wajong w.v. met arbeidspotentie2

166.805 178.590 192.500 115.500

WSW w.v. zonder indicatie beschut werken3

100.100 102.738 103.750 72.625

Totaal 571.905 573.328 612.750

1 Bron: CBS Statline 2 Dit betreft de inschatting van het kabinet dat 60% van de populatie niet duurzaam en volledig arbeidsongeschikt is. 3 Dit betreft de inschatting van het kabinet dat op termijn 70% van de huidige populatie kan werken zonder WSW constructie.



Tabel 2: Budgetten huidige regelingen na bezuinigingen Prinsjesdag(x miljoen euro) Regeling 2010 per cliënt (2009/2010) 2011 2012 WWB-Inkomensdeel 3.704 +/- 11.684 3.682 3.772 W-deel participatiebudget 1.435 +/- 4.526 1.336 1.122 Wajonguitkeringslasten 2.688 +/- 13.963 2.730 2.897 Wajong re-integratiemiddelen UWV

114 +/- 592 165 142

WSW 2.480 +/- 23.903 2.345 2.361 Deze schattingen maken duidelijk

• hoe groot het totale volume is waarover het in de nieuwe participatieregeling zal gaan;

• dat de gemiddelde uitkeringen per regeling uiteenlopen; en • dat de middelen die per cliënt worden ingezet voor re-integratie en voor uitvoering

zeer sterk verschillen tussen de regelingen. Dit laatste roept de vraag op of daarvan niet ten minste een deel inherent is aan de mogelijkheden en behoeften van de doelgroep, en zo ja, of deze verschillen ook in een nieuwe uniforme participatieregeling niet toch deels zullen terugkeren als gevolg van de noodzaak tot maatwerk.

De meest genoemde en te verwachten basiskenmerken van de beoogde uniforme regeling zijn als volgt samen te vatten:

• De regeling zal gericht zijn op de doelgroepen van de huidige Wwb, Wsw, Wajong, WIJ, waarbij gesproken wordt over beperking van de regeling tot de cliënten met een verdiencapaciteit tussen 20% en 100% WML;

• Kern van de polisvoorwaarden4 zal zijn het verstrekken van loondispensatie bij een verdiencapaciteit onder 100%WML, door middel van aanvullende uitkering of loonkostensubsidie.

• Het uitkeringsniveau zal geharmoniseerd worden op het niveau van het huidige Wwb-regime (50%, 70%, 100% netto WML, afhankelijk van huishoudenstype). De toeslagen in het kader van Wwb worden daarbij buiten beschouwing gelaten.

• Naar verwachting zal het budget voor re-integratie gehandhaafd worden, mogelijk met andere inzet van deze middelen.

De beoogde uniforme regeling biedt kansen. Voor de doelgroep (de cliënten) biedt de nieuwe regeling de kans voor een grotere groep om met financiële ondersteuning aan het werk te komen. Het realiseren van loonwaarde wordt voor de doelgroep beloond door deze daadwerkelijk zelf te verdienen. Daarbij blijft de uitkering aanvullend. Voor gemeenten biedt de uniforme regeling de potentie dat meer burgers actief worden, dat op uitkeringslasten kan worden bespaard (afhankelijk van eventuele afroming vooraf). Voor het Rijk is de potentie van de regeling dat meer burgers actief worden op de reguliere arbeidsmarkt, dat kan worden bespaard op uitkeringslasten en op re-integratiemiddelen. Voor werkgevers lijkt de uniforme regeling in potentie aantrekkelijk omdat een groter effectief aanbod ontstaat.

4 De term polisvoorwaarden roept bij sommige bestuurders weerstand op, maar drukt het meest precies uit waar het om gaat. Daarom wordt de term in deze notitie toch gebruikt.



Op voorhand zijn echter ook een aantal risico’s van de uniforme regeling te verwachten. Het evidente risico voor de doelgroep is dat men een lagere of geen uitkering meer zal ontvangen, doordat bij harmonisatie volgens de huidige regels van de Wwb de huishoudenstoets en de vermogenstoets voor alle cliënten zullen worden toegepast, waar dat nu nog niet het geval is. Daarnaast loopt men het risico dat ook met goede inzet en wil geen werk gevonden wordt. De gemeente loopt een risico op verhoogde uitkeringslasten; tekort aan re-integratiemiddelen en problemen in de exploitatie van het SW-bedrijf. Een ander risico, dat kan ontstaan door de nadruk op maximale verloning en door de gebruikte terminologie, is dat ondergesneeuwd raakt dat voor een aanzienlijk deel van de doelgroep maatschappelijke participatie geen alternatief maar een noodzakelijke flankering is van arbeidsparticipatie.

3. VARIANTEN VOOR DE NIEUWE UNIFORME REGELING

3.1. INLEIDEND Het voornemen om een aantal regelingen voor participatie, werk en inkomen samen te voegen tot een uniforme regeling heeft van veel kanten een positief onthaal gekregen. Ook de G32 heeft in het participatiestatement dat zij in september 2010 heeft uitgesproken bij het Binnenhofontbijt haar steun uitgesproken voor het vormen van één uniforme participatieregeling. De precieze vormgeving van die nieuwe regeling, die de Wsw, de Wajong en andere regelingen zou vervangen, staat echter nog niet vast. De G32 zal haar invloed aanwenden om de nieuwe regeling zo dicht mogelijk naar de wensen en behoeften van de steden te doen vormgeven. Er schuilt echter een gevaar in de voorgeschiedenis van de regeling: het lijkt vanzelfsprekend bij de lobby ten aanzien van de nieuwe regeling uitsluitend te sturen op een meer effectieve en stuurbare vormgeving van elementen van de huidige regelingen die daarin op moeten gaan. In dat geval wordt de nieuwe regeling vormgegeven in het verlengde van de huidige situatie. Een ander gevaar, zeker onder de tijdsdruk die nu op de totstandkoming van de nieuwe regeling wordt gelegd, is dat de discussie zich vrijwel direct zal toespitsen op de techniek van de regeling (inclusief de financiële aspecten), en dat de meer fundamentele discussie wordt overgeslagen. Een ingrijpende stelselwijziging als deze biedt een goed moment om breder te kijken: hoe ziet het stelsel er uit waar wij het liefst naar toe zouden willen? Kan de nieuwe regeling worden vormgegeven als stap op weg naar een stelsel zoals de steden dat wensen? Om de inzet van de G32 in de lobby over de vormgeving van de nieuwe uniforme participatieregeling is het zinvol niet alleen na te denken over de details van de regeling maar ook over de onderliggende principes. 3.2. VIER THEORETISCHE VARIANTEN Als aanzet voor dat denken worden in dit document vier varianten geschetst, die zich onderscheiden op twee criteria: de breedte van de doelstelling en de vraag of de bepaling van de verdiencapaciteit bij de gemeente of bij een andere partij wordt belegd.



Bij de breedte van de doelstelling gaat het om de vraag of de regeling zich moet richten op de participatie van alle cliënten van de huidige regelingen, ongeacht hun verdiencapaciteit, of alleen op (gedeeltelijk) verloonbare participatie van de cliënten waarvoor dat redelijkerwijs denkbaar is, bijvoorbeeld met een verdiencapaciteit boven 20% van het WML. Belangrijk is te constateren dat de breedte van de doelgroep onlosmakelijk verbonden is met de breedte van de doelstelling, vice versa. Zou de doelstelling alleen verloning van verdiencapaciteit betreffen, dan is het onzinnig de regeling ook van toepassing te doen zijn op mensen waarvoor dit blijvend onhaalbaar is. Als de regeling ook voor die mensen moet gelden, dan is het onvermijdelijk dat meer variatie in de te bereiken participatiedoelstelling wordt gegeven. Bij de verantwoordelijkheid voor de indicatiestelling, de bepaling van de verdiencapaciteit, gaat het om de vraag of de gemeente dit doet of een andere (centrale?) partij. Als de gemeente de verdiencapaciteit van haar cliënten beoordeelt en vaststelt kan zij daardoor zelf de omvang van haar opgave meebepalen, evenals de verwachtingen of eisen die de cliënt worden opgelegd. Voordelen hiervan zijn logistieke efficiëntie; vergroting van de kans dat de gemeente alle cliënten in beeld krijgt; en de mogelijkheid om de verdiencapaciteit te relateren aan de kansen die de regionale arbeidsmarkt biedt. Nadelen zijn dat hiermee de mogelijkheid om gemeenten af te rekenen op de mate waarin zij de verdiencapaciteit van cliënten weten te verlonen wegvalt; dat de vergelijkbaarheid van informatie over de doelgroep gering is en daardoor de beleidsinformatie slecht; en dat rechtsongelijkheid tussen burgers ontstaat. Deze twee criteria leiden tot vier5 varianten:

Tabel 3: varianten voor uniforme participatieregeling

5 In elk van de varianten is het mogelijk om efficiënter om te gaan met de uitvoering van de inkomensverstrekking. Dat betreft echter vooral een organisatievraagstuk. Veel pleit voor loskoppeling van dit uitvoeringsonderdeel, zodat meer efficiëntie en eenduidigheid kan ontstaan. Dat kan op verschillende manieren. In theorie zouden gemeenten ook hiervoor ook zelf een 'administratiekantoor' kunnen oprichten die het voor alle gemeenten uitvoert, maar het is logischer om aan te sluiten bij wat er al is (SVB, belastingdienst, UWV). 6 Gedefinieerd naar hun verdiencapaciteit: groep 1 gedefinieerd als de cliënten met een verdiencapaciteit ≥ 100% van het wettelijk minimumloon (WML); groep 2 de cliënten met een verdiencapaciteit die tijdelijk onder het WML ligt; groep 3 gedefinieerd als de cliënten wiens verdiencapaciteit permanent tussen 20% en 100% WML ligt; en groep 4 de cliënten met permanent een verdiencapaciteit onder 20% van het WML. Indeling ontleend aan Maurits Depla, BMC.

Nieuwe regeling betreft: Brede participatiedoelstelling: bevordering van zo veel mogelijk verloonbare arbeid en participatie van alle cliënten, ongeacht verdiencapaciteit

Smalle participatiedoelstelling: toeleiding naar zo veel mogelijk verloonbare arbeid voor cliënten met verdiencapaciteit > 20% WML 6

Bepaling verdiencapaciteit bij gemeente

Variant 1 Variant 2

Bepaling verdiencapaciteit door andere partij

Variant 3 Variant 4



Variant 1: Er is één regeling voor maatschappelijke participatie en arbeidsparticipatie. Alle cliënten met afstand tot de arbeidsmarkt vallen onder deze uniforme regeling, ongeacht hun verdiencapaciteit. De gemeente is verantwoordelijk voor de bepaling van de verdiencapaciteit en voor de ondersteuning.

Variant 2: Er is een regeling voor maatschappelijke participatie en een regeling voor arbeidsparticipatie. Voor de helderheid in de discussie gaan wij er in deze notitie van uit dat de knip wordt gelegd op 20% WML (dit percentage is arbitrair gekozen en kan ook hoger of lager zijn, voor de principiële discussie maakt dat geen verschil). Alle cliënten met een verdiencapaciteit boven 20% WML vallen onder de regeling voor arbeidsparticipatie. Cliënten met een verdiencapaciteit onder 20% WML vallen buiten de regeling. Voor hen is uiteraard wel nog altijd sprake van een inkomensvoorziening. De gemeente is verantwoordelijk voor de bepaling van de verdiencapaciteit en voor de ondersteuning.

Variant 3: Er is één regeling voor maatschappelijke participatie en arbeidsparticipatie. De gemeente is daarbinnen verantwoordelijk voor de ondersteuning, maar niet voor de bepaling van de verdiencapaciteit.

Variant 4: Er is een regeling voor maatschappelijke participatie en een regeling voor arbeidsparticipatie. De gemeente is daarbinnen verantwoordelijk voor de ondersteuning, maar niet voor de bepaling van de verdiencapaciteit.

In de volgende paragrafen worden de mogelijkheden en beperkingen van de vier varianten systematisch in beeld gebracht, en in verband gebracht met de kansen en belangen van doelgroepen en stakeholders.

4. DOELGROEPEN EN PRIKKELS

4.1. DOELGROEPEN VAN DE NIEUWE UNIFORME REGELING De nieuwe uniforme participatieregeling beoogt de huidige Wwb, WIJ, Wajong en Wsw en nog enkele kleine regelingen te vervangen. Het is belangrijk zich te realiseren dat de toekomstige toestroom naar de nieuwe regeling niet identiek zal zijn aan de fictieve toekomstige toestroom naar de oude regelingen indien die zouden worden voortgezet, en dat het verschil tussen beide groter of kleiner zal zijn afhankelijk van de vormgeving en de polisvoorwaarden van de nieuwe regeling. De huidige cliënten kunnen worden ingedeeld naar hun verdiencapaciteit (zie ook bijlage 2):



Tabel 4: Verdeling cliënten naar verdiencapaciteit (schatting) Verdiencapaciteit WWB / WIJ WAJONG WSW Totaal Groep 1 (≥ 100% WML) 20 0 10 12 Groep 2 (tijdelijk < 100% WML) 25 10 5 17 Groep 3 (blijvend <100% WML en > 20% WML 25 50 65 40 Groep 4 (blijvend < 20% WML) 30 40 20 32 100 100 100 100

Bron: Maurits Depla, BMC, presentatie tbv G32, november 2010 In de varianten 1 en 3 behoren alle huidige doelgroepen, ongeacht hun verdiencapaciteit, tot de doelgroep van de nieuwe uniforme regeling. In totaal gaat het daarbij om circa 613.000 mensen (op basis van cliënten-aantallen 2009, zie tabel 1). In de varianten 2 en 4 valt de groep met een verdiencapaciteit onder 20% WML daarbuiten. De doelgroep telt dan circa 417.000 mensen. Hierbij is echter alleen gekeken naar de huidige verdiencapaciteit en niet naar het ontwikkelperspectief van cliënten. Wordt het ontwikkelperspectief in de beschouwing betrokken, dan dienen zich nieuwe vragen aan. Zou een cliënt met een progressieve ziekte, wiens verdiencapaciteit nu op 50% WML zit, maar volgens medische prognoses in enkele jaren naar 10% zal dalen, onder hetzelfde stimuleringsregime moeten vallen als een cliënt met een even grote verdiencapaciteit maar een positief ontwikkelperspectief? Of, is het reëel dezelfde verloningsambities te stellen voor een cliënt met 60% verdiencapaciteit die blijvend intensieve begeleiding nodig heeft om te kunnen werken, als voor een cliënt met eenzelfde verdiencapaciteit maar een groot ontwikkelpotentieel? De huidige en toekomstige cliënten kunnen echter ook worden ingedeeld naar andere criteria, zoals leeftijd of huishoudenssamenstelling. Inzicht in de leeftijdsopbouw van de populatie is relevant vanwege de activeringsambities en economisch potentieel; huishoudenssamenstelling is met name relevant vanwege de te verwachten inkomensveranderingen als de polisvoorwaarden worden geharmoniseerd met die van de Wwb. Versobering van de polisvoorwaarden kan immers betekenen dat cliënten die een partner met voldoende inkomen hebben of die bij hun ouders wonen niet meer in aanmerking komen voor een uitkering, zich daarom niet meer zullen melden bij de gemeente en daardoor ook voor activering en re-integratie uit beeld verdwijnen. Dit zelfde risico bestaat overigens ook doordat eveneens de vermogenstoets voor alle cliënten van toepassing wordt. Voor beide criteria ontbreken ons op dit moment adequate data om een schatting van de verdeling te geven. Het is echter aannemelijk dat een gedeelte van de huidige doelgroepen vanwege dit gedragseffect feitelijk buiten de nieuwe regeling zal vallen. Ook niet-uitkeringsgerechtigden (Nuggers) zijn te beschouwen als een belangrijke doelgroep. Zij kosten de gemeenten en de samenleving weliswaar geen uitkeringen, maar vertegenwoordigen wel een arbeidspotentieel dat onbenut blijft. De vormgeving van de nieuwe regeling bepaalt mede of het aantal Nuggers daalt of zal stijgen. Daarnaast kunnen gehandicapten en GGZ-cliënten als specifieke doelgroep worden beschouwd. Naar verwachting is een groot deel van de totale doelgroep van de nieuwe participatieregeling ook bekend bij de gemeente als afnemer van Wmo-voorzieningen.



Precieze cijfers hierover zijn (nog) niet beschikbaar, maar onderzoek van Den Uijl (..) naar de overlap tussen de Wwb-populatie en de cliënten van individuele Wmo-voorzieningen geeft een indruk: Figuur 1: Verhouding WWB populatie vs. Wmo populatie

De kans dat de meest kwetsbaren voor wie de regeling gaat gelden binnen de cirkel van gebruikers van individuele Wmo-voorzieningen vallen is redelijk groot. Resumerend: de doelgroepen voor de uniforme regeling zijn te onderscheiden naar verdiencapaciteit, ontwikkelingsperspectief, leeftijd, huishoudenssamenstelling, en aanwezigheid van handicaps of psychiatrische stoornis. Daarnaast is het van belang te kijken naar de Nuggers. Bij iedere variant dient te worden nagedacht over wat deze zal bieden voor deze doelgroepen. 4.2. STIMULERING VAN DE DOELGROEPEN BINNEN DE VIER VARIANTEN De sturingsmogelijkheden die gemeenten kunnen inzetten richting cliënten zijn limitatief. Een gemeente kan klanten beperkt belonen en sanctioneren om bepaald gedrag te stimuleren. Belangrijk is dat gemeenten binnen de nieuwe regeling belonings- en sanctioneringsmogelijkheden behouden. Daarnaast wordt de effectiviteit van beleid vaak bepaald de door de interventies ten aanzien van randvoorwaarden. Dit markeert het verschil tussen directe sturing en indirecte sturing.

Punten voor principe-discussie: • (Hoe) willen we rekening houden met het ontwikkelperspectief /

ontwikkelpotentieel van cliënten? Hoe willen wij dat zelf in de uitvoering een plaats geven en wat betekent dat voor de wijze waarop wij willen worden afgerekend/aangestuurd op verloning van de verdiencapaciteit van ons cliëntenbestand?

• Is het acceptabel als een deel van de huidige cliënten en de potentiele cliënten buiten de regeling gaat vallen, hetzij op grond van te geringe verdiencapaciteit, hetzij als gevolg van huishoudenssamenstelling, inkomens- of vermogenstoets?



De vier varianten die in paragraaf 3 zijn geschetst verschillen ten aanzien van de omvang en breedte van de doelgroep waarop de gemeente prikkels zou moeten inzetten en op de doelstellingen die de gemeente daarmee beoogt te bereiken. In de varianten 1 en 3 hebben we te maken met de volledige breedte van de huidige cliëntenpopulatie. Daarbij geldt een brede participatiedoelstelling – de opgave voor de gemeente - namelijk het bevorderen van maximale verloning van verdiencapaciteit, èn van maatschappelijke participatie van degenen met een te geringe verdiencapaciteit (<20% WML). In de varianten 2 en 4 hebben we te maken met een doelgroep die qua arbeidspotentieel minder heterogeen is (>20% WML) en kwantitatief circa 30% kleiner is. De participatiedoelstelling – de opgave voor de gemeente – is in deze varianten eenduidiger: maximale verloning van de verdiencapaciteit. De varianten verschillen in principe niet ten aanzien van de mogelijke prikkels op maximale verloning van verdiencapaciteit. Zij verschillen echter wel enigszins in de mogelijkheden om cliënten te belonen voor ontwikkeling (groei) van verdiencapaciteit. De varianten 1 en 2 kunnen een mogelijkheid bieden aan de gemeente om cliënten voor gerealiseerde groei van verdiencapaciteit te belonen door enigszins te ‘spelen’ met de snelheid waarmee dit formeel wordt vastgesteld door middel van een herindicatie. Daarbij is echter medebepalend of de regeling zal gaan werken met loonkostensubsidie of met loondispensatie als techniek om het verschil tussen werkelijke verdiencapaciteit en WML te compenseren7. Bij loondispensatie krijgt de werkgever toestemming om de werknemer te betalen naar diens werkelijke productiviteit, dus onder het WML, en ontvangt de werknemer/cliënt daarnaast een aanvullende uitkering. De uitkering wordt verstrekt aan de cliënt. Bij deze vorm heeft de cliënt er belang bij dat zijn verdiencapaciteit groeit, tenzij dit direct in mindering wordt gebracht op zijn aanvullende uitkering. Bij loonkostensubsidie wordt een subsidie verstrekt aan de werkgever waarmee het verschil tussen het aan de werknemer/cliënt betaalde WML en diens werkelijke (lagere) productiviteit wordt gecompenseerd. Voor de cliënt is dit eenvoudiger: hij ontvangt zijn salaris uit een hand. Bij deze vorm ontbreekt echter de prikkel voor de cliënt om te werken aan vergroting van de verdiencapaciteit. Het (tijdelijke) voordeel van een groei van de daadwerkelijke verdiencapaciteit komt bij de werkgever terecht. Voor de overheid is het belangrijk dat ofwel de cliënt ofwel de werkgever, maar liever beiden, voordeel halen uit een groei van de verdiencapaciteit, als prikkel om bij te (blijven) dragen aan een vermindering van uitkeringslasten op langere termijn.

7 In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de belangrijkste verschillen tussen loondispensatie en loonkostensubsidie.



5. STIMULEREN VAN STAKEHOLDERS

De kansen en risico’s van verschillende varianten voor de nieuwe uniforme regeling worden mede bepaald door de wijze waarop deze tegemoet komt aan de belangen van verschillende stakeholders en door de mate waarin stakeholders in stelling gebracht kunnen worden om bij te dragen aan de doelen van de regeling. Zeker nu gemeenten rekening moeten houden met vermindering van budgetten terwijl de opgave wordt vergroot, is het van belang dat de nieuwe regeling optimaal ruimte biedt om andere partijen vanuit hun eigen belang te betrekken en te laten bijdragen aan het gemeenschappelijke doel. Ten aanzien van de mogelijkheid voor de gemeente om samen te werken met andere stakeholders maakt het uiteraard verschil of de uniforme participatieregeling een brede participatiedoelstelling en brede doelgroep heeft (varianten 1 en 3) of dat deze beperkt is tot cliënten met een verdiencapaciteit boven 20% WML (varianten 2 en 4). In het eerste geval is er zowel een focus op werk als op meedoen in de wijk. Daarbij is het aantal stakeholders groter en gevarieerder dan bij de smallere varianten. Met name ten aanzien van de doelstelling van maatschappelijke participatie, het meedoen in de wijk, is er een breed palet aan stakeholders, die bovendien over het algemeen sterk intrinsiek of ideologisch gedreven zijn. Zeker in de ontwikkeling naar een terugtredende overheid met beperkte budgetten kunnen gemeenten het zich nauwelijks veroorloven om de inzet van deze stakeholders niet te benutten8.9 Om stakeholders te stimuleren bij te dragen aan de maximale verloning van de verdiencapaciteit van cliënten en – in de varianten 1 en 3 – aan verhoging van de maatschappelijke participatie van cliënten met een te geringe verdiencapaciteit, kunnen diverse middelen ingezet worden, variërend van informatie en overtuiging, naming and shaming, tot extra gemeentelijke dienstverlening, voorrang bij verlening van opdrachten door de gemeente, naming and shaming, vertraging van herindicering van cliënten/werknemers met een groeiende verdiencapaciteit tot wellicht zelfs het instellen van quota en beboeten indien dit niet behaald wordt. Naarmate gemeenten meer risico dragen voor daadwerkelijke verloning van de in de populatie aanwezige verdiencapaciteit, is het zaak dat de gemeenten ook meer autonomie hebben ten aanzien van het inzetten van verschillende prikkels. In alle varianten is daarbij vooral van belang dat gemeenten om ook (semi-) financiële prikkels richting werkgevers te kunnen inzetten. In de varianten 1 en 3 hebben gemeenten daarnaast ook nadrukkelijk mogelijkheden nodig om krachtige prikkels in te zetten richting welzijnsorganisaties en andere partners om hen te bewegen tot het creëren van mogelijkheden voor maatschappelijke participatie en het begeleiden van cliënten daarbij. 8 Hier doet zich een dilemma voor: juist als de overheid cq. gemeente zelf minder wil en kan doen, is het niet per se logisch de breedte van de eigen opdracht te beperken. Wil de gemeente andere stakeholders optimaal benutten, dan zal zij ten minste toch eigen doelstellingen, taak en regie moeten houden. 9 Inhoudelijk is te verwachten dat bij een brede participatiedoelstelling sneller verbindingen worden gelegd met doelstellingen ten aanzien van zorg, welzijn en ondersteuning, zoals het inzetten van cliënten met een lage verdiencapaciteit bij welzijnsactiveiten of maatschappelijke ondersteuning van Wmo-cliënten. Of de verbindingen ook makkelijker en effectiever tot stand komen dan wanneer de doelstelling tot verloning van verdiencapaciteit sterker is onderscheiden van doelstellingen ten aanzien van maatschappelijke participatie en welzijn valt echter te betwijfelen.



De keuze tussen de inzet van loondispensatie en loonkostensubsidie (zie bijlage 3 voor een uitleg) bepaalt deels de mogelijkheden om werkgevers te stimuleren tot het aannemen en helpen ontplooien van cliënten. Bij loondispensatie hebben zowel de werkgever als de cliënt er belang bij te werken aan ontwikkeling van een hogere productiviteit. De werkgever heeft er in dit geval echter geen belang bij om een stijging van de productiviteit te melden. Tot het moment van herindicatie profiteert de werkgever van de gestegen productiviteit. Dit kan als een systeemfout worden beschouwd, maar ook als een juist optimale prikkel. In het geval van loondispensatie kan juist de tijdelijke afroming van gestegen capaciteit een prikkel vormen voor werkgevers om cliënten in dienst te nemen en om vervolgens te helpen bij het vergroten van de verdiencapaciteit. Bij loonkostensubsidie is eveneens sprake van een prikkel voor de werkgever om de verdiencapaciteit van de cliënt te vergroten en om een stijging van de verdiencapaciteit niet te melden. De prikkel die dit biedt aan werkgevers om cliënten in dienst te nemen is – ten minste in theorie – iets zwakker dan bij toepassing van loondispensatie, omdat hier de prikkel voor de cliënt om de eigen verdiencapaciteit te ontwikkelen ontbreekt en daardoor de kans dat de werkgever tijdelijk kan profiteren van een gegroeide verdiencapaciteit minder groot is. Naarmate de financiële risico’s van de nieuwe participatieregeling zwaarder bij gemeenten worden belegd is het van belang dat gemeenten meer sterke (financiële) prikkels kunnen inzetten om stakeholders te mobiliseren. De mogelijkheid om de frequentie van herindicering van geplaatste cliënten10 of uitstel daarvan te bepalen, zou door gemeenten kunnen worden gebruikt als een effectieve prikkel richting werkgevers om cliënten in dienst te nemen.

6. BELEIDSRUIMTE, VERANTWOORDING EN RISICO’S

6.1. BELEIDSRUIMTE IN DE VIER VARIANTEN De vier varianten die in deze discussienotitie worden besproken verschillen wezenlijk ten aanzien van de beleidsruimte die gemeenten hebben.

10 Herindicering om vast te stellen of de verdiencapaciteit is gegroeid en derhalve de loonkostensubsidie of loonsuppletie kan worden verlaagd.

Punten voor principe-discussie: • Willen gemeenten dat de uniforme participatieregeling de

betrokkenheid en rol van diverse stakeholders bij de realisatie van de beleidsdoelstellingen dwingend regelt, of willen zij dat zelf bepalen en organiseren?

• Welk belang moet prevaleren bij de keuze voor loondispensatie (makkelijker voor werkgever, meer ontwikkelingsprikkel voor cliënt) of loonkostensubsidie (makkelijker en gunstiger voor cliënt, prikkel op ontwikkeling en aannemen cliënten bij werkgever)?



In variant 1 wordt feitelijk alles op het gebied van participatie onder één noemer gebracht. De beleidsruimte voor de gemeente is in deze variant het meest vergaand. Dat heeft als voordeel dat gemeenten hun beleid optimaal kunnen afstemmen op wat zij denken nodig te hebben. Het is dan bijvoorbeeld mogelijk om een groter deel van het budget in te zetten voor arbeidsparticipatie, ten koste van maatschappelijke participatie en vice versa. Handig is ook dat gemeenten in deze variant zelf de verdiencapaciteit bepalen. Deze kan de gemeente dan optimaal afstemmen op wat gerealiseerd kan worden. In deze variant speelt de gemeenteraad een grote rol11, want die moet de doelen en ambities bepalen, afwegen hoeveel wordt ingezet op maatschappelijke participatie en hoeveel op arbeidsparticipatie en moet bepalen wat de inhoud van de ondersteuning is.

In variant 2 wordt de beleidsruimte beperkt ten opzichte van variant 1. De uniforme participatieregeling beperkt zich tot arbeidsparticipatie cq. verloning van verdiencapaciteit. De mensen waarvoor dit blijven onmogelijk is vallen buiten de uniforme participatieregeling, maar gemeenten blijven vanuit de Wmo verantwoordelijk voor En daarnaast is er dan een regeling die gaat over maatschappelijke participatie. Feitelijk betekent dit dat de inzet gericht op maatschappelijke participatie wordt beschermd tegen mogelijke prioritering ten gunste van inzet op arbeidsparticipatie, zoals in variant 1 mogelijk is. Bescherming van het doel arbeidsparticipatie is in variant 2 ook aan de orde, maar de kans op een hogere prioriteit voor inzet op maatschappelijke participatie boven inzet op arbeidsparticipatie is minder groot als gemeenten risico lopen op de inkomensverstrekking. En dat risico is ook in de nieuwe regeling waarschijnlijk op één of andere wijze aan de orde. Het nadeel van deze variant is dat gemeenten die zwaarder willen inzetten op arbeidsparticipatie, zij daarvoor geen beroep kunnen doen op een gemeentelijke herprioritering binnen een algemeen budget voor participatie. Die prioriteit is dan immers al bepaald door het Rijk. De gemeenteraad gaat hier dan dus ook niet meer over. De gemeenteraad gaat nog wel over de doelen en ambities die gehaald moeten worden binnen de afzonderlijke wetten en moet bepalen wat de inhoud van de ondersteuning is.

In variant 3 is ook sprake van een beperking van de beleidsruimte, maar die richt zich ten opzichte van variant 1 op de bepaling van de verdiencapaciteit. Die wordt in deze variant bepaald door een andere partij dan de gemeente (bijvoorbeeld het UWV). En dat betekent feitelijk dat een belangrijk deel van de beleidsruimte wordt ontnomen. De gemeenteraad kan in deze variant nog wel een groter deel van het budget inzetten op arbeidsparticipatie, ten koste van inzet op maatschappelijke participatie en kan de inhoud van de ondersteuning bepalen, maar heeft veel minder te zeggen over de doelen en ambities die moeten worden gehaald, want die komen feitelijk voort uit de vastgestelde verdiencapaciteit van de doelgroep.

In variant 4 hebben gemeenten minder te zeggen hebben over doelen en ambities, want die worden in belangrijke mate elders bepaald. Bij tekortschietend budget heeft de gemeenteraad ten opzichte van variant 3 geen ruimte om te kiezen voor minder inzet op maatschappelijke participatie, want die wordt hier beschermd met een eigen regeling. De gemeenteraad gaat nog wel over de inhoud van de ondersteuning in deze variant, maar een belangrijk deel van de doelen (verhoging van verdiencapaciteit) en de omvang van het budget voor arbeidsparticipatie en van het Wmo-budget van waaruit de inzet op maatschappelijke participatie zal moeten gefinancierd zijn door het rijk bepaald.

11 De grootte van die rol roept zelfs de vraag op of het budget van de regeling niet aan het gemeentefonds moet worden toegevoegd.



6.2. RISICO’S VOOR GEMEENTEN Beleidsruimte voor gemeenten gaat in principe altijd samen met verantwoordelijkheden. Het is realistisch te verwachten dat de gemeenten ook financiële verantwoordelijkheden zullen krijgen ten aanzien van de uniforme participatieregeling. In de Wwb hebben gemeenten aangetoond daarmee in beginsel uitstekend uit de voeten te kunnen; in ieder geval zolang de verantwoordelijkheden een logische samenhang hebben met enerzijds de eigen beleidsdoelstellingen van de gemeenten en anderzijds de invloed op de uitkomsten waarop men wordt afgerekend. Als het gaat om de uniforme participatieregeling ligt het voor de hand dat gemeenten zullen worden afgerekend op de mate waarin zij er in slagen de vastgestelde of geschatte verdiencapaciteit van hun cliëntenbestand te verlonen. Dit kan zowel doordat vooraf de te realiseren loonwaarde wordt ingehouden op het budget dat gemeenten krijgen voor de inkomensvoorziening als door achteraf de gerealiseerde loonwaarde te verrekenen. In het laatste geval loopt de gemeente minder of geen risico; in het eerste geval wordt het risico geheel bij de gemeente gelegd. Het is echter de vraag in hoeverre gemeenten de realisatie van de potentiële loonwaarde in de hand hebben. Zij zijn daarvoor altijd afhankelijk van werkgevers, maar ook van structurele componenten van de regionale arbeidsmarkt en economie. Er is veel voor te zeggen dat ook werkgevers ten minste gedeeltelijk financiële verantwoordelijkheid voor het realiseren van de potentiele loonwaarde zouden dragen. Deze verantwoordelijkheid zou ofwel rechtstreeks vanuit het rijk bij werkgevers belegd kunnen worden, bij voorbeeld door middel van een quotum, van belastingdifferentiatie of anderszins; ofwel door gemeenten aan werkgevers overgedragen kunnen worden. De laatste vorm biedt voordelen ten aanzien van lokaal maatwerk, krachtige lokale en regionale coalities en integrale werkgeversbenadering. Het kan echter de verhouding gemeente – werkgevers ook extra belasten en bij grote werkgevers is de schaal van de gemeente niet altijd toereikend. Een andere afweging die gemeenten zouden moeten maken ten aanzien van het nemen van financiële verantwoordelijkheid voor de realisatie van de potentiele loonwaarde, is de afbakening van de doelgroep. Voor de zwaksten uit de huidige regelingen, die een zeer geringe verdiencapaciteit hebben (< 20% WML), is de realisatie van zelfs die geringe loonwaarde in de meeste gevallen niet of nauwelijks haalbaar. Het is daarom de vraag of gemeenten voor deze allerzwakste doelgroep risicodragend willen zijn. Vanuit dit perspectief verdient een smallere variant van de regeling de voorkeur. Er zijn echter ook andere prestaties denkbaar waarop gemeenten zich zouden kunnen willen verantwoorden en afgerekend zouden kunnen worden. Te denken valt aan

• Toename van de totale arbeidsdeelname binnen de gemeente: hierbij wordt het aantrekkelijk zoveel mogelijk burgers, inclusief nuggers en cliënten aan de randen van de regeling (die bij eigen indicatiestelling door de gemeente binnen of buiten de doelgroep kunnen worden geplaatst!) naar betaalde arbeid te geleiden. Dit criterium sluit goed aan bij de doelstellingen van de commissie De Vries, maar dreigt door budgettaire krapte uit beeld te verdwijnen. Als gemeenten risicodragend

Punten voor principe-discussie: • Welk belang moet prevaleren: beleidsvrijheid van gemeenten of

bescherming van de zwakste groepen (cq van de inzet op maatschappelijke participatie)?

• Kan aan gemeenten de bepaling van de verdiencapaciteit worden toevertrouwd? Dilemma: meer beleidsvrijheid en beloningsmogelijkheden versus meer mogelijkheden tot oneigenlijk gebruik daarvan?



zouden worden voor de onbenutte verdiencapaciteit onder hun burgers doemen trouwens wel politiek gevoelige dilemma’s op ten aanzien van autonomie van burgers en de rol van de overheid; maar ook ten aanzien van de prioritering tussen groepen. Er is overigens geen logische samenhang tussen een eventuele keuze voor dit verantwoordingscriterium en een van de vier varianten;

• Toename van de totale verdiencapaciteit binnen het bestand of binnen de gemeente: hierbij wordt niet alleen de realisatie van eenmaal vastgestelde verdiencapaciteit afgerekend, maar ook de positieve ontwikkeling van die verdiencapaciteit. Naast ‘iedereen aan het werk’ wordt hierbij ook ‘iedereen ontwikkelt zich’ leidend. Het is waarschijnlijk dat gemeenten meer grip hebben op de realisatie van dit doel dan op de realisatie van verdiencapaciteit. In een situatie waarin gemeenten makkelijk iedereen aan het werk krijgen is het toevoegen van dit criterium zeer relevant, om te voorkomen dat gemeente en werkgevers achterover zouden gaan leunen in plaats van in te zetten op verdere ontwikkeling van de werknemers/cliënten. Echter, in een situatie waarin gemeenten er slechts met veel moeite in slagen cliënten naar betaalde arbeid toe te leiden riskeren we dat dit criterium het makkelijker maakt te blijven investeren in de individuele ontwikkeling van cliënten zonder dat dit ooit tot uitstroom uit de uitkering leidt.

Naast de keuze voor een of meer verantwoordingscriteria of risico’s die de gemeenten bereid zijn op zich te nemen, is het ook van belang een scherp beeld te hebben van de risico’s die de gemeenten niet kunnen dragen en van de wijze waarop zij daartegen beschermd willen worden. Het gaat dan om vragen als:

• Hoe groot mag het financiële risico cq. de prikkel voor gemeenten worden? • Tot hoever mogen onverklaarbare uitkomsten in een verdeelmodel naar boven en

beneden worden afgetopt en hoe worden gemeenten beloond voor hun inspanningen?

• Welke situatiekenmerken moeten meegewogen worden in de afrekening van gemeenten (denk aan regionale economische structuur, selectieve economische impulsen vanuit het rijk, effecten van krimp, nationale economische ontwikkeling etc)?

In bijlage 5 wordt ingegaan op de mogelijke financieringswijze van de uniforme participatieregeling en de bepaling van het macrobudget.

Punten voor principe-discussie: • Voor welke prestaties, resultaten of outcomes willen gemeenten

verantwoordelijk zijn? • Hoe kunnen verantwoordelijkheden en risico’s in balans worden

gehouden; welke ventielen zijn daarvoor nodig? • Waarom wilden wij dit – een uniforme participatieregeling – ook al

weer? Is te verwachten dat de regeling zoals die zich nu aftekent voldoet aan die ambities en doelstellingen?



7. NAAR EEN WAARDERING VAN DE VARIANTEN

Op basis van de argumentaties in de voorgaande paragrafen en van de discussies die daarover in de themagroep zijn gevoerd, kan een voorzichtige vergelijking worden gemaakt van de voor- en nadelen van de vier onderscheiden varianten: Tabel 5: Tentatieve vergelijking varianten Variant 1: brede

doelstelling, bepaling verdiencapaciteit bij gemeente

Variant 2: smalle doelstelling, bepaling verdiencapaciteit bij gemeente

Variant 3: brede doelstelling, verdiencapaciteit elders bepaald

Variant 4: smalle doelstelling, verdiencapaciteit elders bepaald

Doel: max.verloning verdiencapaciteit bestand

+/-

+/-

+/-

+/-

Doel: iedereen actief

++ - + -

Gemak voor cliënt + + - - Iedereen in beeld ++ + - - Beleidsruimte gemeente

++ + + -

Bescherming inzet voor zwaksten

- + - +

Mogelijkheden inzet stakeholders

++ + +/- -

Balans verantwoordelijkheid – invloed

-/+

+

--

+

Ruimte voor ontwikkeling verdiencapaciteit

++

+

+/-

-

Flexibiliteit systeem mbt ontwikkeling cliënten

+

+/-

+

-

Totaalscore (ongewogen!)

++

+

-

-

De relatieve scores van de varianten op de gehanteerde criteria zijn in eerdere paragrafen beargumenteerd of volgen uit de argumentaties die daar zijn weergegeven. De totaalscore in de onderste rij van dit overzicht betreft een ongewogen score. Als de vergelijkingscriteria worden gewogen naar hun politieke prioriteit kan de uitkomst anders zijn.



8. DISCUSSIEPUNTEN VOOR BEPALING LOBBY-INZET

1) Is het wenselijk dat de uniforme participatieregeling wordt beperkt tot mensen met

minimaal bepaalde verdiencapaciteit? • Zo ja, hoe hoog moet de knip dan liggen? • Zo niet:

° Realiseert u zich dat de principiële keuze voor de stelling dat iedereen ontwikkelperspectief heeft, politieke en financiële risico’s met zich meebrengt?

° Hoe is dan te waarborgen dat daadwerkelijk wordt ingezet op begeleiding van de minst kansrijke cliënten, ook bij budgettaire krapte?

2) Is het wenselijk dat de indicatiestelling cq. bepaling van de verdiencapaciteit bij de

gemeente wordt belegd of bij een andere actor? Kan aan gemeenten de bepaling van de verdiencapaciteit worden toevertrouwd? Dilemma: meer beleidsvrijheid en beloningsmogelijkheden versus meer mogelijkheden tot oneigenlijk gebruik daarvan?

3) Is het wenselijk dat de participatieregeling uitgaat van loondispensatie of van

loonkostensubsidie? • Zo ja, welk belang moet prevaleren bij de keuze voor loondispensatie (makkelijker

voor werkgever, meer ontwikkelingsprikkel voor cliënt) of loonkostensubsidie (makkelijker en gunstiger voor cliënt, prikkel op ontwikkeling en aannemen cliënten bij werkgever)?

• Of moet de regeling beide mogelijk maken (naar behoefte in te zetten door gemeenten)?

4) Wat dient de doelstelling te zijn van de uniforme participatieregeling: (a) maximale

verloning van verdiencapaciteit; (b) maximale groei van verdiencapaciteit; (c) zoveel mogelijk mensen – inclusief nuggers – aan het werk, of op een combinatie van deze doelen? Welk doel moet prioriteit krijgen?

5) (Hoe) willen we rekening houden met het ontwikkelperspectief / ontwikkelpotentieel van

cliënten? Hoe willen wij dat zelf in de uitvoering een plaats geven en wat betekent dat voor de wijze waarop wij willen worden afgerekend/aangestuurd op verloning van de verdiencapaciteit van ons cliëntenbestand?

6) Is het acceptabel als een deel van de huidige cliënten en de potentiele cliënten buiten

de regeling gaat vallen, hetzij op grond van te geringe verdiencapaciteit, hetzij als gevolg van huishoudenssamenstelling, inkomens- of vermogenstoets?

7) Hoe dient de betrokkenheid en rol van stakeholders worden geregeld:

• Door de stakeholders nu te betrekken bij het ontwerp van de regeling; • Door in de regeling verplichtingen op te nemen, waarmee hun inzet dwingend

wordt geregeld; • Door iedere gemeente voor zich, mobiliseren is lokaal maatwerk?



8) Welk belang moet prevaleren: beleidsvrijheid van gemeenten of bescherming van de zwakste groepen (cq van de inzet op maatschappelijke participatie)?

9) Voor welke prestaties, resultaten of outcomes willen gemeenten verantwoordelijk zijn?

Hoe kunnen verantwoordelijkheden en risico’s in balans worden gehouden; welke ventielen zijn daarvoor nodig?

10) Wat betekent de harmonisering (komst van uniforme participatieregeling) voor de

activeringsambities van gemeenten? In hoeverre leidt harmonisatie naar de polisvoorwaarden van de Wwb ertoe dat juist mensen uit beeld verdwijnen?

11) Dient de G32 de lobby te richten op de nieuwe uniforme participatieregeling op zich, of

op het gehele stelsel van regelingen en voorzieningen voor participatie en maatschappelijke ondersteuning? Welke waarborgen willen wij voor samenhang met de andere decentralisatiedossiers en wat is nodig om gezamenlijke blinde vlekken daarin te voorkomen? (In hoeverre zijn bijvoorbeeld de mensen de door de nieuwe uniforme participatieregeling bij de gemeente uit beeld raken dezelfden die ook door de pakketmaatregelen Awbz uit beeld raken?)



BIJLAGE 1: POSITIES BELANGRIJKSTE ACTOREN IN HET VELD Diverse actoren hebben al visies, verkenningen en voorstellen geschreven over nut, noodzaak en mogelijke invulling van een uniforme participatieregeling. De belangrijkste daarvan zijn: Commissie Fundamentele herbezinning Wsw De commissie de Vries stelt voor om iedereen die niet in staat is om het wettelijk minimumloon te verdienen, maar wel in staat is om betaalde arbeid te verrichten dezelfde mogelijkheden tot ondersteuning bij werk te geven. Dat betekent dat de ondersteuning niet langer afhankelijk is van de regeling waarin iemand zit. Maatwerk is alleen mogelijk als voor iedereen dezelfde uitgangspunten van kracht zijn: werk boven inkomen en de werkzoekende en de werkgever centraal. Alleen op die basis is het mogelijk om te komen tot een sluitend en efficiënt stelsel van werk en inkomen met gelijke kansen op participatie en ontwikkeling voor iedereen. http://www.werken-naar-vermogen.nl/advies/Hoofdstuk2_Samenvatting.pdf Kabinet In het regeerakkoord kiest het kabinet voor maatregelen die eraan bijdragen dat iedereen zo veel mogelijk naar vermogen participeert in de samenleving. Mensen mogen niet afhankelijk worden gemaakt van een uitkering. Voorkomen moet worden dat mensen te snel worden afgeschreven en permanent langs de kant staan. Het kabinet wil toe naar één uniforme participatieregeling, die de WWB, Wajong en de WSW hervormt. Hierdoor kunnen de gemeenten meer mensen laten participeren, budgetten gerichter en effectiever inzetten en kosten besparen. Voor jongeren die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn blijft de Wajong bestaan. Mensen met een indicatie voor een beschutte werkplek houden toegang tot de WSW. Huidige WSW-ers worden niet herkeurd en kunnen gewoon op hun WSW-werkplaats blijven werken. Arbeidsgehandicapten met een beperkte verdiencapaciteit worden zoveel mogelijk via loondispensatie aan de slag geholpen bij reguliere werkgevers. Voor deze groep is een regeling voor begeleid werken beschikbaar, met loonaanvulling tot maximaal het wettelijk minimumloon en persoonlijke voorzieningen (begeleiding, aanpassing werkplek). Overige middelen voor re-integratie worden alleen nog selectief ingezet voor kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. Commissie Arbeidsparticipatie De Commissie Arbeidsparticipatie (Cie-Bakker) adviseert in haar rapport ‘Naar een toekomst die werkt’ om zo snel mogelijk alles op alles te zetten om meer mensen aan het werk te krijgen en toekomstgericht te investeren in duurzame inzetbaarheid. Hiervoor worden 3 samenhangende sporen onderscheiden:

• Eerste spoor: Zo snel mogelijk meer mensen aan het werk Fors investeren in de ondersteuning van mensen bij het vinden van werk en het met concrete maatregelen aantrekkelijker en beter mogelijk maken om langer en meer uren te werken.

• Tweede spoor: Werkzekerheid voor iedereen Hiertoe stelt de commissie drie manieren voor: 1) Alle werknemers een Werkbudget te geven om hun inzetbaarheid op peil te houden; 2) De WW om te vormen tot een Werkverzekering die werkgevers en werknemers stimuleert om werkloosheid te



voorkomen; 3) De verantwoordelijkheid en het financiële risico voor de reïntegratie van mensen die moeilijk aan het werk komen bij één partij te beleggen.

• Derde spoor: Duurzame arbeidsparticipatie O.a. het ophogen van de pensioenleeftijd. Zie: http://w3.tue.nl/fileadmin/dpo/optue/Advies-Commissie-Arbeidsparticipatie.pdf Divosa Divosa is een groot voorstander van uitvoering van die ene participatieregeling in de vorm van een samenvoeging van Sw, Wajong en WWB. Zij is van mening dat door die samenvoeging soortgelijke gevallen op soortgelijke wijze behandeld kunnen worden. Ook zal vanuit de regiefunctie van de gemeenten werkgevers op een eenduidige wijze kunnen worden benaderd en tussenorganisaties zoals re-integratiebureaus. Daardoor zou aanzienlijk op de uitvoering en op het Participatiebudget kunnen worden bespaard. De besparing zou zelfs kunnen worden vergroot als ook de andere taken van het UWV Werkbedrijf: WW en WIA aan de gemeente zou kunnen worden toegevoegd. Evenals bij de SW moet er in dat geval een oplossing gevonden worden voor die polissen die nu nog uitkeren boven WML. Alle uitkeringen tot WML kunnen zonder meer – aldus Divosa - worden overgenomen door de gemeenten. Er is een tegenbeweging binnen Divosa die aangeeft dat de gemeentelijke uitvoering van de administratie natuurlijk ook buiten de deur gezet kan worden waardoor gemeenten op hun eigen uitvoering en administratie kunnen besparen. Als ontvangende organisaties worden genoemd het UWV-Werkbedrijf, de SVB en de Belastingdienst. De aansturing zou dan nog immer vanuit de gemeente kunnen plaatsvinden. Varianten zouden dan zijn met en zonder risico voor de uitvoerder. In het eerste geval zou het risico bij gemeenten weg worden gehaald. Voor het rijk een onaantrekkelijke kant. Divosa richt zich niet enkel op de uitstroom naar werk en het toepassen van loondispensatie. Divosa is ook voorstander van een brede benadering van het probleem door ook de inzet van participatie voor te staan Divosa staat loondispensatie voor volgens de berekening: (100% - zelf verdiend loon als % WML) * uitkering. Als basis uitkering gaat Divosa uit van de WWB-uitkering (50%WML alleenstaande, 70% WML alleenstaande ouder; 100% gehuwden).

Cedris Cedris bepleit binnen een nieuwe uniforme participatieregeling toepassing van loonkostensubsidie, waarbij de beloning op 100% WML ligt. Eventueel kan tijdelijk loondispensatie worden toegepast. Cedris pleit voor blijvend investeren in de re-integratie van mensen met grote afstand tot de arbeidsmarkt. Met de toenemende krapte op de arbeidsmarkt, kunnen we de talenten van deze groep van zo’n 300.000 mensen niet missen. Daar komt bij dat werk juist voor de meest moeilijke groep een grotere meerwaarde heeft. Als mensen werken, krijgen gezondheidsklachten, schulden, verslavingen en overlast voor de omgeving minder kans. Ook dat is maatschappelijke winst. Cedris is voor één uniforme participatieregeling. De uitvoering van de regeling moet eenduidig worden belegd. In de regeling moeten in ieder geval de huidige WWB, Wajong, Wij en Wsw opgaan. Dat is rechtvaardiger. Nu is de regeling het uitgangspunt in plaats van de problemen waar mensen mee te kampen hebben. Het gevolg is dat mensen in min of meer dezelfde situatie niet het recht hebben op dezelfde begeleiding en arbeidsvoorwaarden. Ook is één regeling eenvoudiger voor gewone werkgevers die



mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt aan werk willen helpen. In het huidige stelsel zien zij vaak door de bomen het bos niet meer. De meest kwetsbare groep moet als er een nieuwe regeling is een waarborg houden op werk. Anders bestaat het risico dat alleen mensen met het meeste potentieel aan de slag geholpen wordt en dat de mensen die onze hulp het hardste nodig hebben en daar het meeste bij winnen buiten de boot vallen. Cedris wil dat de nieuwe regeling mensen uitdaagt het beste uit zichzelf te halen. Daarom moet werk ook financieel lonen. Mensen die naar vermogen werken moeten op termijn in ieder geval het minimumloon verdienen. Mensen die werken, moeten ook niet gevangen blijven in een uitkering, ook al zijn ze minder productief dan ‘gewone’ werknemers. Werkgevers kunnen voor dat verlies in productiviteit gecompenseerd worden met loonkostensubsidie. Voor gewone werkgevers moet het aantrekkelijk zijn om mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt in dienst te nemen. De administratieve belasting moet tot een minimum worden teruggedrongen. Ook kan de overheid door aanbestedingen en voorbeeldfunctie stimuleren dat werkgevers mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt aan de slag helpen. Voor huidige Wsw’ers moet er een goede en zorgvuldige overgangsregeling komen.

Brede Heroverwegingen

De werkgroep Op afstand van de arbeidsmarkt heeft in 2009/2010 in het kader van de Brede Heroverwegingen het geheel van regelingen voor inkomensondersteuning voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt onderzocht. De opdracht aan de werkgroep was een beleidsvariant te ontwikkelen waarin structureel 20% van de netto uitgaven in 2010 worden bespaard. Er is voornamelijk gekeken naar de Wajong, WWB, WSW, WAO en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Het rapport van de werkgroep 12hanteert als uitgangspunt dat de beschreven maatregelen moeten bijdragen aan een activerende sociale zekerheid. De werkgroep constateert dat de verschillende regelingen voor mensen op afstand van de arbeidsmarkt sterk verschillen in de polisvoorwaarden en dat zowel het doel om financiële besparingen te realiseren als het doel om activering en uitstroom te bevorderen zou kunnen worden bereikt door de polisvoorwaarden voor de Wajong, de Wsw en de WIA te harmoniseren met de (soberder) polisvoorwaarden van de Wwb. De werkgroep beschrijft op een aantal aspecten de te verwachten effecten van deze uniformering, in verschillende varianten. De effecten van de maatregelen voor de opgave, de budgetten en de financiële risico’s voor gemeenten en de armoede-effecten van de maatregelen worden in het rapport van de werkgroep niet beschreven13. De werkgroep doet geen beleidsaanbevelingen op basis van de verkenningen. VNG – Commissie Werk en Inkomen De commissie Werk en Inkomen heeft uitgebreid gesproken over het proces de komende maanden. Nu de vormgeving van de regeling in een stroomversnelling lijkt te komen, is het van belang om niet in een reactieve stand te komen en meegezogen te worden in het tijdpad van de staatssecretaris. De VNG stelt dat het kabinet gemeenten nodig heeft om een succes te kunnen maken van de regeling. Daarbij verwijst zij naar het succes van de WWB, dat samenhing met de manier waarop gemeenten die wet uitvoerden.

12 Zie http://www.minfin.nl/dsresource?objectid=79898&type=org 13 De G32 heeft in april 2010 een eigen verkenning naar deze effecten laten doen. Het rapport hierover is beschikbaar.



Op basis van ervaringen uit de praktijk heeft de VNG de volgende randvoorwaarden geformuleerd voor de nieuwe regeling. Zonder deze randvoorwaarden geen succes:

1. Werk moeten lonen. Voor de mensen zelf, voor werkgevers én voor gemeenten; 2. De regeling is eenduidig en eenvoudig en leidt niet tot bureaucratie; 3. Verantwoordelijkheid voor gemeenten betekent ook beleids- en handelingsvrijheid.

Gemeenten bieden transparantie over geboekte resultaten. 4. De WSW is onderdeel van de nieuwe regeling; 5. Voldoende middelen voor re-integratie, begeleiding, compensatie voor lagere

productie en uitvoeringskosten. Ontschotten van het I-deel en W-deel is noodzakelijk;

6. Permanente betrokkenheid van gemeenten bij de totstandkoming van de regeling; 7. Besluiten over andere dossiers staan ook in het teken van inzet op werken naar

vermogen a) sociaal akkoord met sociale partners b) afspraken met onderwijs c) schuldhulpverlening d) kinderopvang

De commissie Werk en Inkomen is daarnaast van mening dat gemeenten zelf gaan over de instrumenten die ze inzetten, of dat nu loondispensatie of loonkostensubsidie is. Een aantal commissieleden benadrukt het belang van voldoende financiën in relatie tot de totale lijst aan randvoorwaarden. Er staat grote druk op het I-deel op dit moment, van de WMO wordt veel gevraagd, maar ook dat budget staat onder druk. Keuzevrijheid en ruimte is prima, maar als gemeenten veel te weinig geld krijgen, wordt het alsnog erg lastig uit te voeren. Raad voor Werk en Inkomen De RWI heeft onderzoek gedaan naar loonwaardemethodieken en daarover aanbevelingen gedaan. Zie http://www.rwi.nl/CmsData/CmsData/Onderzoekrapport%20''Aan%20de%20slag%20met%20loonwaardemeting'',%20printversie.pdf Rijk Interessant te weten is dat de Pilot loondispensatie van het ministerie van SZW loondispensatie voorstaat waarbij wordt uitgegaan van 100% (gehuwden), 87,5% (alleenstaande ouder) of 62,5% (alleenstaande) maal het verschil tussen het zelfverdiende loon en WML.



BIJLAGE 2: CLIËNTGROEPEN IN DE WWB, WIJ, WAJONG EN WSW Volgens recent onderzoek en schattingen door BMC kunnen de huidige cliënten van Wwb, WIJ, WAJONG en WSW als volgt worden onderverdeeld naar verdiencapaciteit:

Tabel 6: Typologie cliënten naar verdiencapaciteit Categorie Verdiencapaciteit Gemiddelde

verdiencapaciteit Instrument

Groep 1 ≥ 100% WML ≥ 100% WML Risicobeperkende maatregelen

Groep 2 Tijdelijk < 100% WML 60% WML Tijdelijke ondersteuning

Groep 3 Permanent < 100% WML en > 20% WML

40% WML Blijvende ondersteuning

Groep 4 Permanent < 20% WML < 20 % WML Dagbesteding

Tabel 7: Verdeling cliëntgroepen over huidige regelingen Verdiencapaciteit WWB / WIJ WAJONG WSW Totaal Groep 1 20 0 10 12 Groep 2 25 10 5 17 Groep 3 25 50 65 40 Groep 4 30 40 20 32 100 100 100 100 Bron: Maurits Depla, BMC, november 2010. Presentatie voor themagroep Breed Participatiebeleid G32.



BIJLAGE 3: OVERZICHT VERSCHILLEN LOONDISPENSATIE EN LOONKOSTENSUBSIDIE

Tabel 8: Vergelijking loondispensatie en loonkostensubsidie Loondispensatie Loonkostensubsidie Hoe werkt het Werkgever krijgt toestemming de

cliënt te betalen naar werkelijke productiviteit, onder het WML. De cliënt ontvangt een aanvullende uitkering (=loonsuppletie).

Werkgever krijgt subsidie waarmee het verschil tussen het aan de werknemer/cliënt betaalde WML en diens werkelijke (lagere) productiviteit wordt gecompenseerd.

Effect op cliënt De cliënt ontvangt naast salaris ook een uitkering. De cliënt heeft er (daardoor) belang bij dat zijn verdiencapaciteit toeneemt, mits de werkgever daarvoor betaalt en tenzij dit direct in mindering wordt gebracht op zijn aanvullende uitkering. Beperkte opbouw ww-rechten, pensioen etc omdat loon < WML?

Client ontvangt volledig WML van werkgever: eenvoudiger en beter voor eigenwaarde. De loonkostensubsidie bevat geen prikkel voor de cliënt om verdiencapaciteit te vergroten. Opbouw ww-rechten, pensioen en andere rechten op basis van 100% WML

Effect op werkgever

De werkgever heeft er alleen belang bij dat de verdiencapaciteit van de cliënt toeneemt als hij de grotere productiviteit niet direct hoeft uit te betalen.

De werkgever heeft belang bij toename van de productiviteit van de werknemer, want het (tijdelijke) voordeel van een groei van de daadwerkelijke verdiencapaciteit komt bij de werkgever terecht.

Aantrekkelijkheid voor cliënt

Administratief ingewikkelder, minder opbouw van rechten en kleinere kans dat werkgever investeert in groei

Makkelijker, meer opbouw van rechten en grotere kans dat werkgever investeert in groei

Aantrekkelijkheid voor werkgever

Administratief eenvoudiger. Meer kans dat werknemer/cliënt gemotiveerd is eigen productiviteit te vergroten.

Administratief bewerkelijker. Meer kans om zelf te profiteren van productiviteitsgroei.

Effect op uitkeringslasten op lange termijn: Aantrekkelijkheid voor gemeente

Weinig verschil. Werkgever makkelijker over de streep te halen door minder rompslomp, kans op blijvende of groeiende inzet werkgever kleiner.

Weinig verschil. Meer nodig om werkgever over de streep te halen ivm meer rompslomp, maar door grotere voordelen meer kans op blijvende inzet werkgever.



BIJLAGE 4: DE RELATIE MET WSW, WAJONG, WMO EN AWBZ 4.1. EEN UNIFORME REGELING EN DE WSW Vooraf. – cijfers WSW Ultimo 2009 werken 103.750 WSW-geïndiceerden met een SW dienstverband. De laatste jaren is de toename plusminus 1000 tot 1500 cliënten per jaar. 48% van de WSW-geïndiceerden werkt op een beschutte of beschermde werkplek, of is daarvoor geïndiceerd. Ultimo 2009 staan 18.718 personen op de wachtlijst. In 2009 kwamen er 12.085 personen op de wachtlijst bij en verdwenen er 10.149 personen van de wachtlijst. In 2009 stroomden 7615 personen in in een WSW-dienstverband. 52% daarvan beschermd/intern geplaatst. In 2009 stroomden 7.050 personen uit een WSW-dienstverband. 79% overige reden (verhuizing, pensionering en overlijden) Ultimo 2009 werkten 11.000 professionals binnen SW bedrijven. Kabinetsplannen Het kabinet wil de huidige populatie WSW-geïndiceerde met een SW dienstverband ongemoeid laten. Deze populatie zal afnemen (uitstroom) met zo’n 7000 personen per jaar. Het kabinet wil alleen die personen die in aanmerking komen voor beschut of beschermd werken in aanmerking laten komen voor de WSW. Volgens het kabinet is dat zo’n 30%. Volgens de opgave van SW-bedrijven 48%. De overige nieuwe aanmeldingen komen in de ene regeling. In het debat over de SZW-begroting op 9 december 2010 heeft de staatssecretaris aangegeven dat dit kabinet niets zal veranderen aan de rechten en plichten van de mensen die op dit moment in de WSW zitten. Dat geldt in principe ook voor mensen op de wachtlijst; deze vallen onder de oude regeling. De bekostiging per WSW-plaats zal door het kabinet worden verlaagd naar circa € 21.000,- per standaardeenheid per jaar. Het wordt niet duidelijk of en zo ja welk deel van de budgetten voor begeleiding over gaan naar de “ene regeling” c.q. de gemeenten. Gevolgen De SW-populatie wordt afgebouwd en beperkt tot degenen die aangewezen zijn op beschut werken. De arbeidsprestatie van deze groep is relatief laag. Dat betekent een steeds minder gekwalificeerde en oudere doelgroep WSW-ers. Dat betekent ernstige problemen voor het verdienmodel voor de SW-bedrijven. Bovendien heeft dit gevolgen voor het aantal professionals. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de tekorten. De WSW-indicatie is vrijwillig. Het is onduidelijk of deze vrijwilligheid blijft bestaan en of de beperking tot beschut werken gevolgen heeft voor het aantal aangevraagde indicaties. Op grond van bovenstaande cijfers zal 70% van het jaarlijks aantal personen op de wachtlijst (12.000) in aanmerking komen voor de ene regeling. Dat betekent vanaf 2012 een toename van het aantal ene-regeling klanten van 8400 per jaar vanuit de WSW-wachtlijst. De WSW-populatie zal per jaar met 7.000 afnemen( huidige uitstroom) en met 3600 (beschut werken= 30% van de huidige indicaties) toenemen. Naar schatting duurt het dus nog jaren voordat een substantiële besparing in zowel aantallen als kosten is bereikt. De indicatie is belegd bij een derde instelling. Gemeenten hebben geen invloed op de instroom. Gevolgen voor de SW-bedrijven SW-bedrijven worden hoe dan ook geconfronteerd met een teruglopend bestand (het tempo is vooralsnog onduidelijk) met minder verdienmogelijkheden. Dat heeft ingrijpende



gevolgen voor het verdienmodel (tarieven) en het soort werkzaamheden (alleen die werkzaamheden die in een beschutte omgeving verricht kunnen worden). Het bedrag per standaardeenheid per jaar zal dalen, terwijl de kosten voor begeleiding van juist de doelgroep die is aangewezen op beschut werken hoog zijn (werkplekaanpassing, coaching). Wanneer de SW-bedrijven zich versneld ontwikkelen tot “mensontwikkelingsbedrijven” kunnen zij wel een stevige rol spelen in de uitvoering van de “ene regeling”. Dat zal echter tegen lagere budgetten moeten dan nu het geval is. Vergelijking varianten vanuit perspectief Wsw en SW-bedrijven Bij variant 1 en 3 geldt dat ruim 30% van de doelgroep niet re-integreerbaar is naar werk, en dus (blijvend) is aangewezen op bijv. dagbesteding. De kosten voor permanente begeleiding zijn daarbij hoog en waarschijnlijk zijn ook substantiele kosten noodzakelijk voor werkplekaanpassing. Voor de Wsw / SW-bedrijfen geldt in deze varianten een relatief hoge bijdrage uit het I-deel of via loonkostensubsidie (naar schatting ca. 60%). Bij variant 2 en 4 vallen de cliënten met een verdiencapaciteit beneden 20% WML niet onder de regeling. Dit zijn bij uitstek de cliënten die zijn aangewezen op dagbesteding. Ook hier zijn de kosten voor permanente begeleiding hoog; hierin verschillen de vier varianten niet. De kosten voor werkplekaanpassing zullen waarschijnlijk iets minder zijn dan in de varianten 1 en 3. De bijdrage vanuit het I-deel of loonkostensubsidie zal in deze varianten lager maar nog steeds relatief hoog uitkomen, op ongeveer 50%. 4.2. EEN UNIFORME REGELING EN DE WAJONG Vooraf – cijfers Wajong Volgens de recente Wajong-monitor (UWV, nov. 2010) waren er eind 2009 191.957 wajongers. Van deze doelgroep was 24,8% werkend. (47.614). Van deze werkende groep waren er 21.961 werkzaam bij een reguliere werkgever (11,4% van het totaal) en 25.653 in de WSW (13,4% van het totaal). Het is ons op dit moment niet bekend hoeveel van de in de WSW werkzame wajongers de indicatie beschut werken heeft. De instroom wordt –na de invoering van de nieuwe Wajong begin 2010- geschat op plm. 16.700 per jaar. Tot nu toe (eerste half jaar 2010) wordt van de nieuwe instroom 13% in de uitkeringsregeling geplaatst en de rest in de werk- of studieregeling. Men verwacht echter- gelijk aan de situatie na invoering van de WIA- na enkele maanden of jaren weer een doorstroom van werken studie-regeling naar de uitkeringsregeling. Kabinetsplannen Het kabinet gaat er van uit dat 30% van de wajongers langdurig en duurzaam arbeidsongeschikt is. 70% van het bestaan heeft volgens het kabinet nog enige verdiencapaciteit c.q. “loonwaarde”. Deze 70% is –na herkeuring- aangewezen op de “ene regeling”. Deze groep wajongers zou met behulp van het loondispensatie aan de slag moeten bij werkgevers. De keuring, indicatiestelling, claimbeoordeling lijkt bij UWV te blijven, alsmede de verantwoordelijkheid voor de “uitkeringsregeling”. Voor wajongers in de “werkregeling” lijken de gemeenten verantwoordelijk te worden door middel van opname in de “ene regeling”. Het is niet duidelijk wat er met de wajongers in de studieregeling gebeurt De re-integratiemiddelen, waarover nu UWV nog beschikt lijken over te gaan naar de gemeenten (€ 150 miljoen op jaarbasis). Gevolgen. Gemeenten krijgen de re-integratieverantwoordelijkheid plus de betaling –in geval van geen baan- van de uitkering voor een grote groep wajongers, gemeten naar de stand van 2009 plm. 140.000 personen, stijgend per jaar met plm. 12.000 personen.



Het re-integratiebudget van nu € 150 miljoen, wordt overgezet naar de gemeenten; echter uit cijfers van de Wajongmonitor blijkt dat slechts voor 28% (instroom 2008) – 22% (instroom 2009) een traject is ingezet. Voor 12% (instroom 2008) resp. 7% (instroom 2009) betreft dit de inzet van een jobcoach. Vermoed wordt dat het budget dus substantieel te laag zal zijn om alle wajongers een traject aan te bieden. 4.3. EEN UNIFORME REGELING EN DE WMO Waar de WWB de plicht tot arbeid wettelijk verankert, schept de Wmo het morele kader voor participatie en maatschappelijke verantwoordelijkheid. Er zijn sterke overeenkomsten tussen Wwb en Wmo. Beide wetten richten zich inhoudelijk op participatie van iedere burger in de maatschappij; meedoen is het devies. Beide benadrukken het belang van de eigen verantwoordelijkheid van elke burger en het nemen van regie over het eigen leven. Pas wanneer dat niet lukt maakt men aanspraak op een participatie bevorderend (zorg-)aanbod vanuit de gemeente (Den Uyl e.a., 2005:14-15). Beide wetten worden uitgevoerd op lokaal niveau, waarbij gemeenten de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid hebben om een aantal facetten toegespitst op de lokale situatie vorm en inhoud te geven. Gemeenten bedienen vanuit beide wetten voor een deel dezelfde groepen kwetsbare, uitkeringsafhankelijke en zorgafhankelijke burgers (Den Uyl e.a., 2005). Wwb cliënten maken in potentie veelvuldig gebruik van Wmo-voorzieningen. Ze vormen echter, enkele uitzonderingen daargelaten, geen dominante doelgroep van deze voorzieningen. ‘De theoretisch mogelijke overlap van de WWB-doelgroep met de WMO doelgroep is 100%. Omgekeerd is dat slechts iets meer dan 20% (Den Uyl e.a., 2005:84).

Figuur 1: Verhouding WWB populatie vs. Wmo populatie

De kans dat de meest kwetsbaren voor wie de regeling gaat gelden binnen de Wmo cirkel vallen is redelijk groot. Er zijn ook verschillen tussen beide wetten: De Wmo kent geen wettelijke rechten en plichten, en beschikt nauwelijks over financiële middelen. De Wwb daarentegen beschikt zowel over financiële middelen als een wettelijk kader van rechten en plichten waarmee activering afgedwongen kan worden. Met andere woorden; de Wmo ontbeert ‘centen en instrumenten’ waar de Wwb en straks de nieuwe uniforme participatieregeling wel over beschikt. Recent is een toename zichtbaar van het aantal projecten waarbij Wwb-clienten worden ingezet ten behoeve van de doelstellingen van de Wmo. Hierbij zijn het vaak de wettelijke kaders van de WWB die mensen verplicht tot deelname aan deze projecten. Zeker bij aanvang is het vaak alleen vanwege de dreiging van een korting op de uitkering dat deze



cliënten gaan deelnemen aan Wmo projecten. De realisatie van de Wmo uitgangspunten voor deze projecten is volledig afhankelijk van de ‘centen en instrumenten’ van de Wwb. De Wmo biedt een ‘verzachtend’ complement op de Wwb en de nieuwe uniforme participatieregeling door dat zij ideologische legitimatie biedt voor een menselijke maat in de begeleiding van de meest kwetsbare groep mensen die langdurig afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. In plaats van de nagenoeg onbereikbare opdracht om aan het werk te gaan, worden andere mogelijkheden geboden die bijdragen aan het vermogen om te participeren. Via maatwerk, training, groepswerk en vrijwilligerswerk krijgen cliënten een kans om te werken aan hun zelfvertrouwen, structurering van hun tijd, sociale vaardigheden en ook opleiding. Daarbij hoort handelingsvrijheid van de begeleidende professionals en een positieve cliëntbenadering. Een belangrijke vraag vanuit het perspectief van de Wmo is of de maatschappelijke activering kan blijven rekenen op synergie met de nieuwe participatieregeling. 4.4. EEN UNIFORME PARTICIPATIEREGELING EN DE AWBZ Vooraf – over Awbz en arbeidsmatige dagbesteding De meest relevante relatie van de Awbz met de nieuwe regeling is de plek die wat nu heet arbeidsmatige dagbesteding zal krijgen. Er is momenteel sprake van zowel een grijs gebied tussen Wsw en arbeidsmatige dagbesteding, als tussen arbeidsmatige dagbesteding en participatiebevordering vanuit de Wmo en Wajong. Voor groepen die vanwege hun lichamelijke of geestelijke beperking niet betaald kunnen werken, bestaat de mogelijkheid om onbetaald te werken in een aangepaste omgeving. Dit werk wordt vaak arbeidsmatige dagbesteding genoemd. Deze vorm van dagbesteding wordt gefinancierd vanuit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Het biedt activiteiten in een werksfeer waarbij producten en/of diensten worden geleverd, in een omgeving die is ingericht voor mensen met beperkingen. Het ziet er naar uit dat dagbesteding de komende jaren uit de AWBZ wordt geschrapt. De verwachting is dat gemeenten die taak gaan overnemen vanwege hun verantwoordelijkheid voor het bevorderen van de maatschappelijke deelname van kwetsbare burgers (Wmo). Arbeidsmatige dagbesteding is verankerd in wetgeving. Momenteel vindt de dagbesteding zijn wettelijke basis in de AWBZ, als mogelijkheid binnen de functie begeleiding Er is een CIZ-indicatie nodig om in aanmerking te komen voor arbeidsmatige dagbesteding vanuit de Awbz. Daarbij wordt onder meer beoordeeld of er gebruik kan worden gemaakt van een voorliggende voorziening. Daarbij gaat betaald werk boven onbetaald werk c.q. een uitkering. De meest concrete voorliggende voorziening betreft een indicatie vanuit de Wsw. In beginsel betekent die indicatie dan uitsluiting van dagbesteding. Als een indicatie wordt toegekend kan de cliënt zelf een vorm van dagbesteding kiezen. De AWBZ kent geen werkplicht. Volumeschattingen dagbesteding vanuit de Awbz Mensen met een (licht) verstandelijke, lichamelijke, zintuiglijke of psychiatrische beperking kunnen deelnemen aan arbeidsmatige dagbesteding. Het is niet bekend hoeveel mensen hieraan meedoen. Vilans schat in dat het aantal mensen dat nu deelneemt aan enige vorm van arbeidsmatige dagbesteding tussen de 30.000 en 50.000 ligt. Volgens Vilans zou 10 tot 20% van de cliënten van arbeidsmatige dagbesteding in staat moeten zijn betaald werk te verrichten. Hiervoor is wel een ruime toepassing van het re-integratie-instrumentarium en gerichte begeleiding nodig



Rijksbeleid Sinds 2009 zijn participatieactiviteiten zoals arbeidsmatige dagbesteding voor mensen met lichte ondersteuningsvragen en psycho-sociale problematiek uitgesloten van de AWBZ. De overheveling van de begeleidingsfunctie naar de Wmo zal naar verwachting met een forse verlaging van het beschikbare budget gepaard gaan. Consequentie van de verschuivingen is dat de arbeidsmatige dagbesteding een andere positie krijgt in het veld van Wsw, AWBZ en Wmo. Gemeenten zijn/worden verantwoordelijk voor de maatschappelijke deelname van mensen die dat nu doen door arbeidsmatige dagbesteding. Gemeenten moeten hun iets aanbieden (compensatiebeginsel). Dagbesteding en de uniforme participatieregeling De wijze waarop gemeenten met de vraag naar arbeidsmatige dagbesteding om willen en kunnen gaan zal mede bepaald gaan worden door de invulling van de nieuwe uniforme participatieregeling. Wanneer de nieuwe uniforme participatieregeling voor alle cliënten gaat gelden, ongeacht hun verdiencapaciteit, ligt het voor de hand dat de gemeenten de arbeidsmatige dagbesteding primair vanuit de nieuwe regeling gaan oppakken en vormgeven. Daarbij is het echter wel een vraag hoeveel ruimte de budgetten en afrekensystematiek zullen laten om daadwerkelijk ook te investeren in de groep die is aangewezen op dagbesteding. Wordt de uniforme participatieregeling smaller ingezet, alleen voor mensen met een verdiencapaciteit boven 20% WML, dan zijn gemeenten toch, op grond van de Wmo, verantwoordelijk voor de maatschappelijke participatie van alle cliënten met een lagere verdiencapaciteit (dit zijn er circa 189.000). Gemeenten zullen dan, vanuit hun Wmo-middelen moeten voorzien in voorzieningen voor de maatschappelijke participatie van deze groep. Dit zal alleen mogelijk zijn indien daarvoor voldoende middelen worden toegevoegd aan de huidige Wmo-budgetten. Vanuit het perspectief van Wmo en Awbz zijn er diverse aspecten van de beoogde uniforme participatieregeling die reden geven tot zorg of ten minste tot oplettendheid. Niet alle cliënten uit de doelgroep van de uniforme participatieregeling zijn geschikt om taken te verrichten voor cliënten van de Wmo en Awbz. De kwaliteit van de dienstverlening in het kader van Wmo en Awbz dient bewaakt te worden, ook als dat betekent dat dan niet alle cliënten van de participatieregeling kunnen worden ingeschakeld. Naarmate van meer cliënten als tegenprestatie voor hun uitkering een maatschappelijk nuttige inzet wordt geëist, zullen de vrijwilligers die in maatschappelijke organisaties actief zijn vaker geconfronteerd worden met ongemotiveerde of anderszins minder goed functionerende mede-werkers. Er dient voor gewaakt te worden dat dit tot afhaken van de huidige vrijwilligers leidt. Tegelijk dient zich de vraag aan of er daadwerkelijk voor alle cliënten maatschappelijk zinvolle activiteiten beschikbaar zijn. Als dit niet het geval is bestaat het risico dat kunstmatig activiteiten gecreëerd moeten worden om iedereen een plek te geven. Dan gaat het echter niet meer om maatschappelijk nuttige activiteiten maar om werkverschaffing. Tot slot zijn er vragen over de administratieve en financiële aspecten wanneer cliënten met behulp van loonkostensubsidie of loondispensatie worden ingezet bij Wmo-cliënten met een PGB. BIJLAGE 5: VERWACHTINGEN TEN AANZIEN VAN BUDGET EN FINANCIERINGSWIJZE



VERWACHTE OMVANG BUDGET Het is aannemelijk dat het rijk het budget als volgt zal gaan benaderen: Macrobudget = p x q (aantal x gemiddelde prijs), waarbij in de gemiddelde prijs de geschatte loonwaarde van het totaal is verrekend.

Tabel 9: Theoretische loonwaarde in miljoenen euro

Wwb/WIJ WAJONG Wsw Totaal Groep 1 1092 0 185 1277 Groep 2 811 215 55 1081 Groep 3 546 537 148 1230 Groep 4 0 0 0 0 2449 751 388 3588

Bron: Maurits Depla, BMC, presentatie tbv G32, november 2010

Als het macrobudget op deze wijze zou worden berekend, wordt door de vermindering met de totale geraamde loonwaarde een taakstelling bij de gemeenten neergelegd. Gemeenten zouden deze loonwaarde vervolgens moeten realiseren door te zorgen dat hun cliënten hun volledige verdiencapaciteit daadwerkelijk gaan verlonen. De risico’s zouden daardoor volledig bij de gemeenten worden gelegd.

Voor gemeenten is het veel aantrekkelijker als het macrobudget niet op voorhand wordt verminderd met de geraamde verdiencapaciteit. Achteraf wordt de verkregen loonwaarde verdisconteerd met het rijk, waarbij over de verdeelsleutel nog valt te onderhandelen (van 50/50 – 25/75). Zowel bij gemeenten als het rijk zijn dan meevallers te verwachten die op een andere wijze kunnen worden ingezet of als wisselgeld kunnen fungeren. FINANCIERINGSWIJZE De financieringsmethodiek van de vigerende regeling WWB als neergelegd in het bestuursakkoord 2007 staat in gemeenteland zwaar ter discussie. Rijk en gemeenten zijn het vooral niet eens over de wijze van berekening van het macrobudget. De toename in volume als gevolg van de crisis wordt toegerekend aan gemeenten als effect van hun beleid. Het eigen risico blijkt daardoor veel groter dan het veronderstelde maximum van 12.500 uitkeringen, namelijk ter grootte van 25.500 uitkeringen. Een continuering onder de thans geldende voorwaarden lijkt niet reëel. Desondanks zullen de gemeenten zich moeten beraden op hun inzet op dat punt. De nieuwe regeling zal op 1 januari 2012 naar verwachting ruim 600.000 uitkeringsgerechtigden omvatten: twee keer zoveel als de huidige populatie in de WWB. Bij de vaststelling van macro- en gemeentelijk budget moet derhalve rekening worden gehouden met een verdubbeling van het beschikbare budget. Daarbij gaat het zowel om het I- als om het W-deel. De wijze van verdeling van de budgetten over de gemeenten en de prikkelwerking in het verdeelmodel worden dan van eminent belang. Die prikkelwerking hangt nauw samen met de beleids- en sturingsvrijheden die gemeenten gaan verkrijgen in de nieuwe regeling. In paragraaf 6.1. wordt uitgelegd dat er onderscheid kan worden gemaakt naar meerdere varianten. Wat een adequaat verdeelmodel en wijze van budgettoedeling zijn verschilt per variant.



Tabel 10: Re-integratie budget (bij benadering) Re-integratie

(mln) 2010 Doelgroep Budget per persoon

Doelgroep 1 regeling

2.080 590.000 3.525

Doelgroep – 4 2.080 404.000 5.155 Doelgroep 2 + 3 2.080 335.000 6.218

Bron: Maurits Depla, BMC, presentatie tbv G32, november 2010 Een optie zou kunnen zijn het volledige budget over te hevelen naar het Gemeentefonds en gemeenten zelf laten beslissen hoe ze beleid en uitvoering vormgeven. Doordat ingeboekte besparingen vooraf deel uitmaken van het beschikbare budget wordt langs deze lijn een optimale beleidsvrijheid gegarandeerd. De prikkelwerking zit er in dat resultaten onderdeel uitmaken van de gemeentelijke middelen, ten positieve en ten negatieve. Voorwaarde zou kunnen zijn te komen tot een ontschotting van het W- en het I-deel. Gemeenten moeten verliezen zelf opvangen. Het lijkt niet waarschijnlijk dat het kabinet voor deze weg kiest. In de brief aan de Kamer maakt de minister al duidelijk in te willen grijpen in de beleidsvrijheid bij de besteding van de participatiegelden. Dat budget moet deels worden besteed aan de SW (begeleidend budget) en deels aan aan te wijzen groepen. Het ziet er naar uit dat dat budget niet meer besteed mag worden om klanten met een korte afstand tot de arbeidsmarkt te laten uitstromen. Naar het zich laat aanzien wordt het macrobudget I-deel taakstellend en langs de lijn van de rijksbegroting beschikbaar gesteld: de ingeboekte bezuinigingen worden één op één op macroniveau doorvertaald en onder de gemeenten verdeeld. Naar het zich laat aanzien zal een budgetverdeling plaatsvinden op eenzelfde wijze als nu in de huidige Wwb: objectieve maatstaven. Waarschijnlijk zullen extra maatstaven worden toegevoegd of zullen historische gegevens meegewogen worden. Er lijkt een aantal modellen mogelijk: 1. De budgetverdeling wordt geregeld bij bestuurlijk akkoord analoog aan de huidige

regeling: voor de komende vier jaar. Bezuinigingen worden al in mindering gebracht op het macrobudget. Gemeenten moeten zelf inverdienen. Er vindt geen ontschotting plaats. Wellicht mogen gemeenten zelf de verdiencapaciteit vaststellen. Bepalend wordt echter of er voldoende uitkeringsgerechtigden bij werkgevers kunnen worden weggezet en tegen welke vergoeding om het weggevallen budget te verdienen. Het verdeelmodel wordt in dit geval cruciaal: wordt er in voldoende mate rekening gehouden met de verdeling over Nederland qua potentie in werkgelegenheid en omvang van de verschillende delen van het volume? Welke ventielen worden aangebracht en hoe hoog is de prikkel alvorens het ventiel in werking treedt?

2. Jaarlijks worden de budgetten vastgesteld aan de hand van de realisaties uit het voorgaande jaar. De winsten en verliezen kunnen op die wijze worden beperkt tot incidentele resultaten. Van de zijde van het Rijk zullen aanvullende voorwaarden worden gesteld omdat het rijk niet de gemeentelijke uitvoering wil compenseren. Ook zullen meer verantwoordingsregels worden opgesteld. Als aanvullende maatstaven zullen daadwerkelijke uitstroom, aandeel loonkostensubsidies en loondispensatie een prominente rol spelen. Stijging op de participatieladder van belang worden en een verdieping naar de resultaten per groep ,20%; 20- 50% 50-80% >80% loonwaarde zouden aanvullende maatstaven kunnen worden.



3. Het gemeentelijk budget wordt geraamd als onder 1 maar verdeeld op basis historische gegevens. Hiervoor zal het rijk veel meer indicatoren willen opstellen.

4. Een vierde mogelijkheid is een verdeling op grond van een mix historisch en

objectief. Een aantal vragen zal bij de onderhandelingen over het te kiezen verdeelmodel een rol gaan spelen:

• Hoe groot wordt de gemeentelijke beleids- en budgetvrijheid? • Blijven de de regelingen IAU en MAU van kracht en welke percentages gaan

daarvoor gelden? • Mag de loondispensatie gefinancierd worden uit het I-deel? • Kunnen de budgetten I- en W-deel worden ontschot? • Worden de budgetten meerjarig vastgesteld of jaarlijks? • Hoe wordt de gemiddelde prijs van de uitkering vastgesteld?



BIJLAGE 6: DEELNEMERS THEMAGROEP BREED PARTICIPATIEBELEID G32 De discussienotitie is tot stand gekomen dankzij bijdragen van: Sumer Chaban, Almere Shanon Klein Goldewijk, Deventer Nicole Weigergangs, Ede Joris Vogel, Eindhoven Henk Grooten, Enschede Herma Scholten, Enschede Joop Wikkerink, Hengelo Rudy Slegers, ’s Hertogenbosch Hans Loef, Nijmegen Arjen van den Broek, Schiedam Marleen Munneke, Zwolle Corinne Tijsseling, Zwolle Mathilde van de Ven, VNG Margreet Aangeenbrug, VNG Kosha Schipper, Nautus Maurits Depla, BMC Ilona Goessens, BMC Freek Delhez, BMC Marjet van Houten, Movisie Frans Kuiper, Stimulansz Jet Nauta, Radaradvies Alinda van Bruggen, WagenaarHoes


DISCUSSIENOTITIE VOOR BESTUURDERS...

Documents

Transcript of DISCUSSIENOTITIE VOOR BESTUURDERS...