Deloitte - Gemeente Dordrecht Koninkrijksrelaties (BZK) getracht de transparantie bij gemeenten te...

DeloitteLokaal Bestuur

Gemeente GovernanceHandboek Verbonden partijen

'Twee voeten in één sok'

Accountants. Belastingadviseurs. Consultants. Financieel Adviseurs.

Gemeente Governance

Handboek Verbonden partijen

Voorwoord

Gemeenten zijn, net als de rijksoverheid, actief in netwerken van beleids- en uitvoerings-organisaties. Met een groot deel van die organisaties onderhouden ze bestuurlijke of financiëlebanden. Die verbindingen staan te boek als 'verbonden partijen'. In de praktijk zijn hetvaak stichtingen, publiekprivate samenwerkingsverbanden, overheidsvennootschappen enGemeenschappelijke Regelingen.

Verbonden partijen voeren meestal gemeentelijke taken uit met een groot politiek belang.Ze leveren een forse bijdrage aan de realisatie van maatschappelijke doelen. Participatiein verbonden partijen levert gemeenten niet alleen voordelen op, maar ook financiële enbestuurlijke risico's. Om voordelen optimaal te benutten en risico's te beheersen is aandachtvoor de sturingsrelatie met en risicobeheersing bij verbonden partijen belangrijk. In de nieuweregelgeving voor gemeenten - het Besluit begroting en verantwoording 2004 - staal dat overde relatie met deze verbonden partijen moet worden gerapporteerd aan de gemeenteraad.

Door middel van de wet dualisering heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties (BZK) getracht de transparantie bij gemeenten te verbeteren. Dit resulteerdein een duidelijker rolverdeling tussen raad en college. Ook de herkenbaarheid van het lokalebestuur, inclusief het politieke karakter, is versterkt. Het ministerie van BZK was blij met hetinitiatief van Deloitte om het Handboek 'Gemeente Governance - Verbonden partijen' teschrijven. Dit is gebeurd in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten(VNG), het Kenniscentrum 'Publiek Private Samenwerking' (PPS) van het ministerie vanFinanciën en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit handboekmet de titel 'Gemeente Governance - Verbonden partijen, Twee voeten in één sok....' biedtverbetervoorstellen om als gemeente meer 'in control' te komen richting verbonden partijenen de relatie met deze partijen inzichtelijker te maken.

Ik hoop dat dit handboek u veel leesplezier bezorgt en u tot steun is bij de vormgeving van uwsturings- en verantwoordingsrelatie met uw verbonden partijen.

Drs. Leon van HalderDirecteur-Generaal Koninkrijksrelaties en BestuurMinisterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Gemeente Governance


Managementsamenvatting

'Twee voeteninéén sok.../Gemeenten voeren veel taken uit viazogeheten verbonden partijen. Dit zijnpartijen die gemeentelijke taken inopdracht van de gemeente uitvoeren.Het gaat om tijdelijke of langdurigesamenwerkingsverbanden. Een dergelijkesamenwerking kan worden aangegaanmet andere gemeenten, overheden, non-profitorganisaties of private partijen. Op datmoment is het voor de gemeente belangrijkom inzicht te hebben en te houden in derealisatie van doelstellingen, activiteiten,financiën, risico's, bestuursverantwoordelijk-heden en bevoegdheden van die verbondenpartij. We hebben het immers overbesteding van publieke middelen.

Verbonden partijen:wie, wat, waarom en hoeveel ?Verbonden partijen kunnen verschillendejuridische vormen hebben. Denk aanGemeenschappelijke Regelingen, vennoot-schappen, stichtingen en Publiek PrivateSamenwerkingen (PPS). Sinds de komst vanhet Besluit begroting en verantwoording2004 (Bbv) moet de gemeenteraad meerinzicht krijgen in verbonden partijen. Doordeelname aan dergelijke partijen dient degemeente niet alleen een publiek belang,maar ook het belang van die verbondenpartij moet worden gediend. Daarmee zittengemeenten vaak met 'twee voeten in éénsok'.

Regelmatig ontbreekt het zicht op hoeveelen welke verbonden partijen er zijn. Als ditoverzicht er al is, is meestal niet duidelijkwie de gemeente daar met welk mandaatvertegenwoordigt. Daarnaast ontbreektvaak inzicht in bestuurlijke, beleidsmatigeen financiële risico's. Het komt regelmatigvoor dat er geen systematische rapportageszijn over realisatie van doelen en de risico'sdie de gemeente loopt. Naast rolvermengingtussen publieke verantwoordelijkheid enhet belang van de verbonden partij treedtbovendien menig keer rolvermenging opdoor onduidelijkheid over taken.Verantwoordelijkheden en bevoegdhedenvan aandeelhouder, toezichthouder enbestuurder van een verbonden partij zijn

niet altijd helder. Soms hebben collegeledende neiging om op alle stoelen tegelijk tewillen zitten.

Er zijn genoeg voorbeelden van verbondenpartijen die in financiële of bestuurlijkeproblemen terechtkwamen. Vaak krijgtde gemeente vervolgens de rekeninggepresenteerd. Het managen van de balanstussen gemeente en verbonden partijen,ofwel de governance, is dan ook eenbelangrijke opgave.

Wanneer we uitgaan van het publiekebelang dat de gemeente dient en depublieke taken waarvoor zij verantwoordelijkis - of waarvoor zij zich verantwoordelijkvoelt - is de kring van verbonden partijennog veel groter. Er zijn allerlei publieke enprivate, profit- en non-profitorganïsatiesdie - omdat ze een publieke taak voor hunrekening nemen - ook de uitvoering vangemeentelijk beleid meebepalen. Dit brengtfinanciële en bestuurlijke risico's met zichmee voor de gemeente. Dit vraagt danook om een gemeentelijke regisseursrol,inclusief het daarbij horende governance-instrumentarium voor de omgang metverbonden partijen.

Sturen, beheersen, verantwoorden entoezicht houdenIn de relatie tussen gemeenten enverbonden partijen gaat het om sturen,beheersen, verantwoorden en toezichthouden. Sturing betekent vooraf duidelijkeafspraken maken over prestaties enbudgetten. Die afspraken worden meestalbeperkt vastgelegd in prestatie- ofmanagementcontracten. Maar, daar horenook afspraken bij over output, afbakeningvan taken, verantwoordelijkheden enbevoegdheden, net als eisen die aan inhouden frequentie van de rapportage wordengesteld. Dit laatste is essentieel in hetkader van de beheersing. Maatregelen enprocedures zijn nodig om bijsturing mogelijkte maken om zo het gedefinieerde doelte kunnen realiseren. Ook afspraken overhet omgaan met risico's horen erbij. Allemogelijkheden om gaande de rit te kunnenbijsturen moeten dus vooraf in een contractzijn vastgelegd. Voor sturing en beheersingis het bovendien essentieel dat de gemeentegenoeg kennis bezit om als opdrachtgever

Gemeente Governance


goed te kunnen sturen. Onafhankelijkeexterne specialisten of medewerkers vaneen Gemeenschappelijke Regeling kunnenhierbij van nut zijn, maar een kern vankundige medewerkers moet elke gemeentezelf in huis hebben.

Bij verantwoording gaat het om inzichtin rechtmatigheid, doelmatigheid endoeltreffendheid. Hier horen afspraken bijover hoe wordt omgegaan met tekorten ofoverschotten in de jaarrekening, de kwaliteitvan dienstverlening, certificering vanwerkprocessen en integriteit.

Tot slot is er toezicht in breed verband.Welk toezicht oefent de gemeente uitop de verbonden partij en hoe neemt zedeel in een dergelijke partij? Het toezichtricht zich op continuïteit, met een langetermijn perspectief op de kwaliteit van detaakinvulling door de verbonden partij. Dietaakinvulling moet op termijn geborgd zijn.De gemeente kijkt vooral naar de financiëlepositie van de verbonden partij, maar heeftdaarnaast oog voor de vraag of de relatiegecontinueerd moet worden en zo ja, onderwelke voorwaarden. Ook gaat het ominvulling van functies binnen het AlgemeenBestuur, Dagelijks Bestuur, de Raad vanToezicht, Raad van Commissarissen,Algemene vergadering van Aandeelhoudersen het bestuur of de directie van deverbonden partij. In de praktijk komt hetregelmatig voor dat de directeur Ruimte alsparttime directeur namens de gemeentein een Publiek Private Samenwerking (PPS)zit, terwijl hij gelijktijdig als ambtenaarverantwoordelijk is voor toetsing van devergunningaanvragen van die PPS. Ookgebeurt het nogal eens dat de wethoudercommissaris, vennoot en aandeelhouderis in een Besloten Vennootschap (BWCommanditaire Vennootschap (CV) en tege-lijkertijd portefeuillehouder in het college.

De gemeente heeft ten opzichte van deverbonden partij een rol als afnemer/klant,dienstverlener - bijvoorbeeld door hetleveren van medewerkers - en als financier.Al deze rollen moeten in de governance-afspraken helder worden vastgelegd.Onze stelling is dat gemeenten de neiginghebben om meer dan gewenst met sturingen beheersing van verbonden partijen bezig

te zijn, omdat ze meestal geen heidereafspraken maken over verantwoording entoezicht.

Dualisme in het kwadraatBinnen de gemeente is de toezichthoudendeen kaderstellende rol enerzijds en deuitvoering anderzijds gescheiden. Zo moetook de opstelling van de gemeente richtingverbonden partij zich meer richten opdie toezichthoudende en kaderstellenderol, in plaats van het willen meesturen enbeheersen binnen de verbonden partij.Een combinatie van functies moet wordenvermeden, zowel vanuit transparantie alsvanuit risicobeheersing.

Aanbevelingen om te komen tot'dualisme in het kwadraat!'De gemeenteraad kan in een Notaverbonden partijen algemene en specifiekeuitgangspunten vastleggen. Hierbij gaathet bijvoorbeeld om wanneer en hoe eenrelatie met een verbonden partij wordtaangegaan en welke toezichthoudendeen bestuurlijke verantwoordelijkheden degemeente heeft. Vervolgens kan zij doormiddel van een standaard formatvoor deParagraaf verbonden partijen vastleggenwelke informatie zij per verbonden partijwil. Tot slot kan de lokale rekenkamer debeleïdseffectiviteit van verbonden partijenperiodiek aan een audit onderwerpen omde effectiviteit van uitgaven inzichtelijk temaken.

Voor het college geldt dat zij enerzijdsuitvoerder is van het gemeentelijke beleiden anderzijds richting verbonden partijeneen kaderstellende en toezichthoudende rolheeft. Dit is het dualisme in het kwadraat!In dat geval is het handig om een quick scanop de governanee-aspecten ten aanzien vanverbonden partijen uit te voeren om inzichtte krijgen in de risico's. Om de quick scangeen eenmalige actie te laten zijn, is hetgoed om de sturingsrelatie op continue basiste monitoren. Deze sturing wordt verankerdin de controlefunctie en de opzet van deinformatieverstrekking. Om zicht te houdenop gemaakte afspraken kan gebruik wordengemaakt van een contracten register.Vanwege de tweede rol van het collegeis het van belang dat een internescheiding wordt aangebracht tussen de

rol als opdrachtgever/klant en die vaneigenaar, die de gemeente heeft richtingverbonden partijen. Leg bijvoorbeeld detoezichthoudende taak bij de wethouderFinanciën en de opdrachtgever-/klantrolbij de vakinhoudelijk verantwoordelijkewethouder. Op die manier wordenwethouders niet langer met elkaarconflicterende rollen geconfronteerd.

Wees als gemeente duidelijk enconcreet Wat wil je als gemeente?Zorg dat dit wordt vastgelegd in hetcontract met de verbonden partij!'

Ir. R.H.M. Leenen, senior adviseurmilieu, gemeente Amersfoort

Gemeente Governance


l Inleiding

Faillissement DunyaRotterdam -De stichting Dunya, onder andere organisator van het jaarlijksegelijknamige festival in Rotterdam, is failliet.

De organisatie heeft dit laten weten. Hoe het verder gaat met het festival, is nogonbekend. De gemeente Rotterdam heeft laten weten het evenement voor de stadte willen behouden. De stichting is in 1996 opgericht na een fusie tussen tweeRotterdamse evenementen op het gebied van muziek en poëzie, Poetry Park en Festivalaan de Maas. Het Dunya festival in het park bij de Euromast staat bekend als het'oudste en grootste wereldculturenfestival' van Nederland en trekt jaarlijks meer dan250.000 bezoekers. Door het ontbreken van structurele subsidies is de stichting vanmeet af aan kwetsbaar geweest.

Copyright: Algemeen Dagblad

1.1 Waarom dit handboek?

Gemeenten voeren veel taken uit viazogeheten verbonden partijen. Dit zijnpartijen die gemeentelijke taken uitvoerenin opdracht van de gemeente. Het gaatom tijdelijke of langdurige samenwerkings-verbanden. Een dergelijk samenwerkings-verband wordt aangegaan met anderegemeenten, overheden, non-profit-organisaties of private partijen. Op datmoment is het voor de gemeente belangrijkom inzicht te hebben en te houden in derealisatie van doelstellingen, activiteiten,financiën, risico's, bestuursverantwoordelijk-heden en bevoegdheden van die verbondenpartij. We hebben het immers overbesteding van publieke middelen.

Dualisme en de regelgeving rond verant-woording - onder andere het Besluitbegroting en verantwoording (Bbv) -hebben gezorgd voor meer aandacht voortransparantie. Het gaat om helderheidvan doelstellingen, realisatie van die doel-stellingen, risico's en de manier waaropgemeenten met die risico's omgaan.Het belang van verantwoording afleggen- door het college - en goed toezicht -door de gemeenteraad - is hierdoor sterktoegenomen. Het sturen en beheersenvan, verantwoording afleggen over entoezicht houden op verbonden partijenwordt gedefinieerd als governance. indit handboek staat de governance vanverbonden partijen centraal.

Volgens het Bbv is sprake van eenverbonden partij als de gemeente bij diepartij een financieel en bestuurlijk belangheeft. Zo telde de gemeente Rotterdamin 2001 maar liefst tweeën negentigvennootschappen, stichtingen enopenbare lichamen waarin de gemeenteparticipeerde'. Vaak ontbreekt het zichtop de risico's die worden gelopen. Volgensde verplichte risicoparagraaf in het Bbv ende verplichte Paragraaf verbonden partijenmoet dit wel aan de orde komen. Voorgemeenten is het daarom onontbeerlijk omeen visie op dit onderwerp te ontwikkelen.

Gemeenten participeren alleen in verbondenpartijen als deze een toegevoegde waardehebben. Ze werken vaak samen metverbonden partijen om risico's te spreidenof om financiële middelen in de vormvan leningen of vermogen van anderedeelnemers te generen. Verbonden partijenhebben echter ook hun eigen belangen,prioriteiten en focus. Een Publiek PrivateSamenwerking (PPS) van een gemeente,corporatie en ontwikkelaar is vaak meerbezig met de bouw van een nieuwe woon-wijk, dan met het belang van leefbaarheiden duurzaamheid. Daarom is het belangrijkdat de gemeente als vertegenwoordigervan het algemene belang de regie van dezenetwerken in handen houdt en het netwerkadequaat regisseert.

Het vraagstuk met betrekking tot het opafstand plaatsen en aansturen van publieketaken (waaronder verbonden partijen) valtbinnen het 'Public Governance kader'.Centraal staat de waarborg van de belangenvan burgers en politiek, wanneer gemeente-lijke taken door zelfstandige organisatiesworden uitgevoerd. Dit alles weegt nogzwaarder wanneer de verbonden partijeen publieke taak uitvoert waarvoor degemeente een wettelijke zorgplicht heeft.Denk aan de inzameling van afval. Eenduidelijke regie en heldere afsprakenvormen een solide basis voor dit soortnetwerken van met elkaar verbondenpartijen, zowel publiekpubliek alspubliekprivaat.

Rekenkamer Rotterdam, Besturen in veelvoud,

april 2002.

Gemeente Governance


In dit handboek gaat het over de relatietussen gemeenten en verbonden partijen,inclusief mogelijkheden en knelpunten.Ook de toezichthoudende rol van de raadkomt aan bod, net als de bestuurlijkerol van het college, de afweging tussenpubliek en privaat belang en de dubbelepettenproblematiek. Omdat het bij eenrelatie altijd gaat om twee of meer partijen,wordt eveneens aandacht besteed aan depositie van de verbonden partij. Zo komtgoed opdrachtgeverschap aan de orde inhet kader van sturing en vormgeving vansamenwerkingsrelaties.

Gemeenten worstelen niet alleen met ditvraagstuk, ook het parlement. Het kabinetheeft verbetering van de samenwerkingtussen publieke entiteiten dan ook gekozenals één van de thema's voor het programma'Andere Overheid'. Uit het rapport van deCommissie Kohnstamm* blijkt namelijk datministeries vergelijkbare problemen hebbenmet Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO's).Eén van de adviezen uit dit rapport luidt:regel de publieke sturing goed. Dit geldtook voor gemeenten. In de praktijk bestaatnamelijk het risico dat verbonden partijeneen door de gemeente uitgeschrevenblanco cheque zijn. Gemeenten springenbij als er exploitatietekorten, faillissementenen onvoorziene uitgaven zijn. Gemeentenmoeten vooraf sturen en maatregelennemen om potentiële risico's te minima-liseren. Dit handboek geeft inzicht in risico'sen tips voor toezicht, verantwoording,planning en beheersing. Hopelijk wordensoms duistere relaties tussen verbondenpartijen en overheden verlicht en draagt deinhoud bij aan een nog beter functionerendopenbaar bestuur.

'De relatie met verbonden partijenheeft eigenlijk een griezelig lagebelangstelling.'

Ph. Huisman, provinciaal toezichthouder,Provincie Zuid-Holland

Commissie Kohnstamm, 'Een herkenbare staat:

investeren in de overheid'.

1.2 Wat zijn verbonden partijen?

Een verbonden par t i j is oen priya.itrechtel i jke of publiekrechteli jkeorganisat ie WiKirin de provincieorniet scheiden! ijk gemeente eenbestuurl i jk on een fin.moeel bel.mcjheeft. ( B b v o r t . 1 . )

Wat zijn verbonden partijen eigenlijk?Volgens het Besluit begroting en verant-woording (Bbv) zijn dit partijen waarin degemeente een financieel en bestuurlijkbelang heeft. We spreken van een directfinancieel belang als de gemeenteaansprakelijk is bij niet nakoming vanverplichtingen of als er geen verhaal is bijfaillissement. We spreken van een bestuurlijkbelang als de gemeente zeggenschap heeft,bijvoorbeeld als een wethouder, raadslid ofambtenaar zitting heeft in het bestuur ofnamens de gemeente stemt. Van indirectbestuurlijk belang is sprake als de verbondenpartij een wettelijke taak van de gemeenteuitvoert of publieke dienstverlening verzorgtdie beslissend is voor het realiseren van eenbestuurlijk doel.

Dit handboek gaat over verbonden partijenwaarmee een direct financieel en bestuurlijkbelang bestaat. De aanbevelingen zijnoverigens ook bruikbaar voor verbondenpartijen waarbij sprake is van een indirectbelang, met als belangrijkste uitzonderingde juridische bevoegdheden en juridischeaansprakelijkheid.

Gemeenschappelijke regelingen, NaamlozeVennootschappen (NV's), Besloten Vennoot-schappen (BV's), Commanditaire Vennoot-schappen (CV's) en Vennootschappen onderFirma (VOF's) zijn voorbeelden van verbondenpartijen. Ook stichtingen, verenigingen enPubliek Private Samenwerkingen (PPS)kunnen verbonden partijen zijn. Soms heeftbijvoorbeeld een PPS geen juridische entiteitin de vorm van een vennootschap. Eensamenwerkingsovereenkomst zondereen dergelijke juridische vorm is echterbestuurlijk en financieel net zo relevant.Formeel is ook bij leningen en garant-stellingen geen sprake van een verbondenpartij, hoewel ook daar sprake moet zijn van

monitoring van de risico's. Bij gemeentelijkbenoemingsrecht of voordrachtsrechtis formeel eveneens geen sprake vaneen verbonden partij, hoewel hieraanwel bestuurlijke en politieke risico's zijnverbonden.

Wanneer de enge definitie van verbondenpartijen wordt gehanteerd, blijft eenaantal samenwerkingsverbanden buitenbeschouwing. Daarom worden in dithandboek verbonden partijen in ruimezin besproken. Het uitgangspunt is debenadering van verbonden partijen vanuitde optiek van risicobeheersing op devier aspecten van governance: sturen,beheersen, verantwoorden en toezichthouden.

1.3 Governance en verbondenpartijen

De relatie tussen de gemeente enverbonden partijen bekijken we vanuit hetoogpunt van netwerksturing en ketenregie.De gemeente moet er binnen het netwerkvan private en publieke partijen voor zorgendat de publieke taak wordt uitgevoerdbinnen de wettelijke kaders. Het beeld vande traditionele overheid als lijnorganisatieklopt dan ook niet meer, wanneer mensamenwerkt met een netwerk van publiekeen private partijen. Bij veel programma'sen artikelen in de programmabegrotingzijn tegenwoordig immers meer sectorenen wethouders betrokken. Dit komt onderandere omdat gemeenten als gevolg vanverzelfstandigingen niet meer helemaalzelfstandig de uitvoering van publiekeactiviteiten verzorgen. Dit is deels ook hetgevolg van toenemende maatschappelijkecomplexiteit en van een integrale aanpak.Hierdoor is een rijke schakering aanorganisaties in het publieke veld actief. Doordeze omslag komen in vrijwel alle gevallenvraagstukken van good governance aande orde. Hoe kan men in een dergelijkeomgeving met verschillende partijen goedbestuur en resultaten garanderen? In figuur lop de volgende pagina is het kaderschematisch weergegeven.

Gemeente Governance


Beleidskolom

Privateuitvoerder

Publiekeuitvoerder

Netwerk gericht opuitvoering Publieke taak

Publiekpubliekeuitvoerder

Publiekprivateuitvoerder

Figuur 1: Schematische weergave public governance kader

In de beleidskolom wordt onderscheidgemaakt tussen drie niveaus waarop sprakemoet zijn van good governance. Dit zijn debeleidskolom waarin alle stakeholders van deverbonden partij zijn vertegenwoordigd, hetnetwerk dat zorg draagt voor realisatie vande publieke taak en de uitvoeringsorganisatie.

BeleidskolomIn de beleidskolom wordt ingezoomd opbestuurslagen die de basis vormen voorde uiteindelijke uitvoering door verbondenpartijen. Er is sprake van ketenregie.Hoe wordt het beleid in de keten van debeleidskolom consistent gehandhaafd,afgestemd en uitgevoerd?

De beleidskolom bestaat uit bestuurslagenen organisaties die allemaal een rol spelen:van beleidsvaststelling door de volks-vertegenwoordigers tot de uiteindelijkeuitvoerders. De beleidskolom bij verbonden

partijen loopt van de wetgevende macht- parlement, Tweede Kamer en gemeente-raad - via het college en de ambtelijkeorganisatie naar de uitvoerders. Vanuit dezebeleidskolom heeft de gemeente bovendiente maken met medebewindstaken. Het rijklegt de gemeente namelijk taken op metdaaraan verbonden kwaliteitsnormen enrapportageverplichtingen. Het belang vandeze medebewindstaken neemt toe, denk indeze kabinetsperiode alleen al aan de nieuweWet werk en bijstand (WWB) en aan de Wetmaatschappelijke ondersteuning (WMO).Voor zover deze taken door verbondenpartijen worden uitgevoerd, vergroot dit hetbelang van goede aansturing.

Netwerk, gericht op realisatiepublieke taakGemeenten hebben vanaf midden jarentachtig diverse taken op afstand gezet.Bepaalde taken worden uitgevoerd doorpublieke en private partijen. Gemeentenzijn als publiek regisseur verantwoordelijkvoor samenwerking en afstemming binnendit netwerk. Zij moeten er voor zorgen dathet publieke belang op een efficiënte eneffectieve manier wordt gediend. Als publiekregisseur worden van gemeentebestuurdersen ambtenaren nieuwe competentiesgevraagd en andere eisen gesteld om dezenetwerksturing te kunnen vormgeven.

De uitvoeringsorganisatieOm een optimale bijdrage te leveren aanhet netwerk moet de uitvoeringsorganisatie'in control' zijn. Zijn er maatregelen genomenin de zin van risicomanagement, internecontrole en planning & control? Ook moetde verbonden partij in staat en bereid zijn ominformatie over de uitvoering van de publieketaak, inclusief financiële verantwoording, bijte houden en tijdig en in de juiste vorm aande gemeente door te geven. De inrichtingvan de organisatie van de verbonden partijwordt in dit handboek niet behandeld. Welwordt aandacht besteed aan de risico's diesamenhangen met de organisatievorm vande verbonden partij.

1.4 Leeswijzer

Het handboek bestaat uit negenhoofdstukken. De governance in debeleidskolom komt in hoofdstuk 2 aan de

Gemeente Governance


orde. In hoofdstuk 3 komen de verschillenderollen en belangen van de gemeente richtingverbonden partijen aan bod. Hoofdstuk 4schetst de verschillende aspecten die bijgood governance aan de orde zijn: sturen,beheersen, verantwoorden en toezichthouden. Bovendien biedt dit hoofdstuk eenantwoord op concrete vragen en praktischechecklisten. Onder andere een quick scanom uit te voeren op de onderlinge relatiemet verbonden partijen om zo risico's en

witte vlekken bloot te leggen.

Hoofdstuk 5 gaat in op de verschillendevormen van verbonden partijen, inclusiefkenmerken en risicoprofielen. Ook bevatdit hoofdstuk een format voor de paragraafverbonden partijen. In hoofdstuk 6 staanrisico's en risicomanagement van verbondenpartijen centraal. Hoofdstuk 7 gaat in oprechtmatigheid in relatie tot de informatie-voorziening. Hoofdstuk 8 besteedt aandachtaan het verschil tussen theorie en praktijken geeft een aantal beschrijvingen vanvalkuilen. Op papier kan alles namelijk goedgeregeld lijken, terwijl de praktijk heel andersis. Tot slot volgen in hoofdstuk 9 praktischeaanbevelingen.

In de bijlagen zijn opgenomen een formatvoorde Paragraaf verbonden partijen, eenformat voor een lijst verbonden partijen,de quick scan risico's verbonden partijen,checklisten governance-deel processen en eenrisico-inventarisatie met beheersmaatregelen.

fGemeente Governance


2 Sturen op afstand:dualisme in het kwadraat!

Dualisme kan worden gezien als herinrichtingvan de in hoofdstuk 1 besproken beleids-kolom. Voor de zelfstandige taken van eengemeente gaat dualisme in op het eerste deelvan de beleidskolom, met de gemeenteraadals beleidsbepaler en toezichthouder tegen-over het college als Dagelijks Bestuur. Voormedebewindstaken gaat het om dualismeop het middenniveau: van controle op deinrichting van de uitvoering door het college.Verzelfstandiging en sturing op afstand zijngericht op de laatste delen van de beleids-kolom, tegen het uitvoerende niveau aan.Bij governance in de beleidskolom staat devraag centraal of het toezicht van de raadwordt waargemaakt en of de raad via degovernanee-structuur de uitvoering vanbeleid kan beïnvloeden.

2.1 Het duale stelsel

In het duale stelsel is een scheidingaangebracht tussen raad en college. De raadheeft kaderstellende en controlerende takenen het college bestuurlijke en uitvoerende. Ditis ook van toepassing als het om verbondenpartijen gaat. Het college is verantwoordelijkvoor planning en uitvoering van taken binnende door de raad gestelde kaders. Voormedebewindstaken geldt hetzelfde, maardan binnen de door het rijk of de regelgevinggestelde kaders. De feitelijke uitvoeringvindt vaak plaats door verbonden partijen.De verantwoordelijkheid voor de uitvoeringbetekent in dit post-Tabaksblat tijdperkdat de wethouders 'in control' moeten zijnmet betrekking tot werkzaamheden doorverbonden partijen. Zij managen de risico'svoor publieke taken en zorgen voor goedtoezicht op hoog niveau.

Schematisch is de rolverdeling als volgt:

Rolpatroon

Actor

Raad

College

MT

van:

AlgemeenBestuur

naar:

Raad vanToezicht

Dagelijks Bestuur Raad vanBestuur

Ambtelijke Top Directieuitvoerings-organisatie

Functie

ondersteuning van:

allocatie/kaderstellenautoriseren/vaststellencontroleren

uitvoeren beleidbeheersen uitvoering

onderzoeken,plannen, uitvoeren,verantwoorden

Figuur 2: Rolpatroon raad en college bij een duaal stelsel

10

Gemeente Governance


2.2 De rolverdeling tussen raad encollege bij verbonden partijen

Taken gemeenteraad

Taken college

Figuur 3: Verdeling governance-deelprocessen tussen raad en college

zich bovendien, in het kader van goedopdrachtgeverschap, verplaatsen in depositie van de verbonden partij. Op basisvan die inzichten krijgt de samenwerkingmet de verbonden partij zo effectief enefficiënt mogelijk vorm.

De gemeenteraad controleert of de verbon-den partij de taak conform de gesteldekaders uitvoert en of het college dit goedbewaakt en zo nodig bijstuurt7. De gemeen-telijke begroting en het jaarverslag vormende basis voor deze controle. Daarnaastkan de raad periodieke evaluaties van deverbonden partij gebruiken om het collegete controleren. De raad moet per verbondenpartij een balans zien te vinden tussen hetpolitieke belang dat de raad hecht aan degemeentelijke taak die de verbonden partijuitvoert en de frequentie en intensiteit vande controle. De raad kan uiteraard nietrechtstreeks ingrijpen bij de verbondenpartij. Het college vertegenwoordigt immersde gemeente. Bovendien zijn die mogelijk-heden afhankelijk van de vorm van deverbonden partij, het aantal deelnemersen de afspraken die in de statuten van debetrokken partij zijn vastgelegd.

Wanneer een gemeente werkt met verbon-den partijen is het goed om onderscheidte maken tussen de aanloopfase en deuitvoeringsfase3. De aanloopfase is deperiode waarin de gemeente toewerkt naareen besluit tot deelname aan een verbondenpartij. In de uitvoeringsfase is die deelnameeen feit. Vervolgens voert de verbondenpartij bepaalde taken uit. Deelname kanuiteraard worden gewijzigd of beëindigd.

Rolverdeling in de aanloopfaseDeelname aan een verbonden partij iseen manier om een gemeentelijk doel tebereiken. Dit betekent in een duaal stelseldat de beslissing tot deelname, inclusiefde aansturing van de verbonden partij,een taak is van het college4. De wetgeverschrijft dat het college beslist5, maar datde raad bepaalt wat bij de publieke taakhoort en de kaders stelt. Dit betekent dat deraad zich bij elk voornemen tot deelnameeen oordeel moet vormen over de vraagof de activiteiten die de verbonden partijvoor de gemeente gaat uitvoeren wel

bij het publieke belang horen. Vandaardat het college beslist over deelname '...nadat de raad zijn wensen en bedenkingenkenbaar heeft gemaakt' en '...na verkregentoestemming van de gemeenteraad'6.

Daarnaast stelt de raad kaders, zowelalgemene als specifieke, bij een concreetbesluit tot deelname. De raad kan aandachtbesteden aan algemene uitgangspuntenen aan de manier waarop de raad tijdensde aanloop- en uitvoeringsfase betrokkenof geïnformeerd wil worden. Denk bijspecifieke kaders aan het meerjarigvaststellen van gemeentelijke doelen diede verbonden partij moet realiseren en deprestaties die zij moet leveren, inclusiefkosten en beheersing van financiële risico's.

Rolverdeling in de uitvoeringsfaseNadat de verbonden partij aan de slag isgegaan, is het de taak van het college omzicht te houden op uitvoering, prestaties,kosten en risicobeheersing. Zo nodigstuurt het college bij. Het college moet

Handreiking Verbonden Partijen, Ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Hierbij kan worden aangetekend dat bij

Gemeenschappelijke Regelingen ook de raden of

6e burgemeesters van gemeenten kunnen

besluiten delen van hun takenpakket en bevoegd-

heden in een gemeenschappelijke regeling onder

te brengen (Wgr art. 1). Het leeuwendeel van de

taken die aan verbonden partijen worden

gedelegeerd zijn echter collegetaken.

Gemeentewet art, 160 lid 1, Provinciewet art. 158

lid 1, Wgr art. l lid 1.

Gemeentewet art. 160 lid 2, Provinciewet art. 158

lid 2, Wgr art. 1 lid 2.

Sommigen menen dat bij Gemeenschappelijke

Regelingen het college geen zicht hoeft te houden

op de taakuitvoering en er ook niet op hoeft bij

te sturen, omdat het hele bestuur van de regeling

bestaat uit gemeentelijke vertegenwoordigers.

Dit is o.i. een misverstand: ook Gemeenschappe-

lijke Regelingen hebben een democratische

legitimatie nodig en in een duaal stelsel kan

uiteindelijk alleen de controle door de raden van

de deelnemende gemeenten die verschaffen.

11

Gemeente Governance


2.3 Dualisme in het kwadraat!

Het college van burgemeester enwethouders krijgt bij de verbonden partijeen vergelijkbare rol als de raad heeft tenopzichte van het college. Dit wil zeggeneen kaderstellende en controlerende rol enmeer afstand bij de uitvoering. Met anderewoorden: meer aandacht voor toezicht enverantwoording en een grotere afstand opsturingen beheersing.

Gemeente

Verbonden Partij

Transparantie overuitvoering en werkwijze

Figuur 4: Dualisme in het kwadraat!

Van oudsher probeert de gemeente invloeduit te oefenen op verbonden partijen. Zijdient door deelname aan een verbondenpartij naast het publieke belang ook hetprivate belang van de verbonden partij.Dit is een situatie waarin de gemeente'met twee voeten in één sok' zit. Hetuitgangspunt was de gedachte 'Laat eengemeentebestuurder plaatsnemen in hetbestuur van de verbonden partij om debelangen van de gemeente veilig te stellen'.Maar hiermee, zo bleek in het verleden,kunnen bestuurders in de problemen

komen door dubbele petten. Vanuit hetdenken over governance zijn de afgelopenjaren dan ook vraagtekens geplaatst bij dituitgangspunt.

Maatschappelijke ontwikkelingenvragen om aandacht voor mogelijkeschaduwzijden. Immers, de wethouder dieoptreedt als bestuurder van de verbondenpartij moet primair doen wat goed isvoor de verbonden partij. Dit heeft temaken met de rol eigenaar/bestuurder,maar dit is niet per definitie hetzelfde als

12

Gemeente Governance


dat wat goed is voor de gemeente, dieook de rol klant/opdrachtgever heeft.De gemeente die langs deze weg zijnbelangen als klant/opdrachtgever probeertveilig te stellen, kan bedrogen uitkomen.Omgekeerd kan privaatrechtelijk de ver-bonden partij die een wethouder in haarbestuur heeft de schijn op zich ladendaarvan voordelen te ondervinden, diemaatschappelijk onaanvaardbaar zijn. Denkaan functievermenging. Dit roept vragenop over de onafhankelijkheid en daarmeede integriteit van de wethouder - tweerollen - en vragen over de objectiviteit vanaanbesteding door de gemeente.

Tegen deze achtergrond heeft het kabinetbesloten om op rijksniveau terughoudendte zijn met vertegenwoordiging doorbestuurders en ambtenaren in privaat-rechtelijke rechtspersonen. Als het echtniet anders kan, moet volgens het kabinetiemand van een ander vakdepartementdan het departement dat de deelnemingin beheer heeft, als vertegenwoordigeroptreden8. Wil de gemeente toch per se eencollegelid in het bestuur? Dan kan ze eenfunctiescheiding aanbrengen. De wethouderFinanciën kan bijvoorbeeld plaatsnemenais lid van het Algemeen Bestuur en devakwethouder in het Dagelijks Bestuur. Eenvariant hierop is een raadslid als Algemeen

Een wethouder, en dus collegelid,is lid van het Algemeen Bestuurvan een belangrijke, deels door degemeente gesubsidieerde, verbon-den partij. Het Algemeen Bestuurvergadert drie keer per jaar.Welke voor- en nadelen levert ditde gemeente op?

Het collegelid heeft als voordeel dathij of zij minstens drie keer per jaarwordt geïnformeerd. Het is overigensde vraag in hoeverre die informatiein het voordeel van de gemeentemag worden gebruikt. Het AlgemeenBestuur vertegenwoordigt namelijkprimair het belang van de verbondenpartij. Het collegelid zit hier 'met tweevoeten in één sok'. De gemeentedraagt de subsidielast.

Bestuurder en collegeleden in het DagelijksBestuur. De mogelijkheden zijn overigensafhankelijk van het soort rechtspersoon. Bijeen Gemeenschappelijke Regeling als open-baar lichaam moet het Dagelijks Bestuurvoortkomen uit het Algemeen Bestuur.

Bij deelname in het bestuur van eenprivaatrechtelijke entiteit wordt de vraagrelevant of beide belangen - het publiekeen private - kunnen worden gedienddoor één en dezelfde persoon. Hiervoorkan, naast de richtlijnen op rijksniveau,ook worden gekeken naar vergelijkbarerichtlijnen voor het ondernemingsbestuur.Zo is in de Code Tabaksblat een aantalcriteria opgenomen voor het toezicht enbestuur van ondernemingen. Uitgangspuntis het Burgerlijk Wetboek, Boek 2, Titel 4:'Naamloze Vennootschappen' en Titel 5:'Besloten vennootschappen met beperkteaansprakelijkheid'. Artikel 2:140, lid 2 enartikel 2:250, lid 2 omschrijven de taakvan commissaris van een naamloze enbesloten vennootschap als 'toezicht (...)houden op het beleid van het bestuur enop de algemene gang van zaken in devennootschap en de met haar verbondenonderneming. Bij de vervulling van huntaak richten commissarissen zich naar hetbelang van de vennootschap en de met haarverbonden onderneming.'

Dezelfde situatie, maar nu wordtde verbonden partij uitsluitend doorde gemeente gesubsidieerd. Welkevoor- en nadelen zitten hieraanvoor de gemeente?

Het voordeel is de korte communicatie-lijnen. Voor de beeldvorming ligt ditlastiger. Belangen zullen sneller alsconflicterend worden beschouwd.

Es het wenselijk dat ambtenarenin het bestuur zitten van door hengesubsidieerde verbonden partijen?

Hier kunnen dezelfde problemenontstaan als in de situatie met hetcollegelid.

ledere commissaris voert zijn of haar functieuit als een onafhankelijke persoon. Dit wilzeggen zonder last of ruggespraak en nietals vertegenwoordiger van groeperingen oforganisaties waarbij hij of zij is betrokken.Hij of zij mag volgens Tabaksblat geendeelbelangen vertegenwoordigen, bijvoor-beeld op grond van voordracht van eenbepaalde groepering. De Raad van Com-missarissen moet bestaan uit deskundigeonafhankelijke leden, die zich bij deuitoefening van hun taken uitsluitendmogen laten leiden door de belangen vande onderneming in zijn geheel en alleaandeelhouders als collectief. Commissa-rissen stellen zich kritisch op, zowel tegen-over elkaar als ten opzichte van de directie.

De Code Tabaksblat heeft een aantalonafhankelijkheidscriteria opgesteld.De belangrijkste zijn dat de commissarisgeen bestuurder of werknemer van devennootschap is of recent is geweest.Daarnaast mag deze persoon geen zakelijkerelatie met de vennootschap hebben, geenaandelen bezitten en geen bestuurder,commissaris of vertegenwoordiger zijn vaneen rechtspersoon die minstens tien procentvan de aandelen van de vennootschap bezit.Ook moeten commissarissen iedere vormen schijn van belangenverstrengeling tussenvennootschap en henzelf vermijden.

Hieronder een paar praktijkvoorbeelden,voorzien van commentaar in de geest vanhet voorgaande.

Dezelfde situatie, maar nu met dewethouder in het Dagelijks Bestuur,dat wekelijks en ad hoc bijeenkomt.Welke voor- en nadelen zijn hieraanverbonden voor de gemeente?

Voordelen zijn er bijna niet. Deze situatieleidt onvermijdelijk tot problemen.Zeker wanneer de wethouder ookportefeuillehouder van het betreffendebeleidsterrein is.

Nota deelnemingenbeleid Rijksoverheid

d.d, 12 december 2001.

13

Gemeente Governance


2.4 Dualisme bij GemeenschappelijkeRegelingen

In het rapport 'Democratische LegitimatieIntergemeentelijke Samenwerkingsverban-den'9 van het ministerie van BinnenlandseZaken en Koninkrijksrelaties (BZK) staanadviezen om de democratische legitimatievan gemeenschappelijke samenwerkings-verbanden te vergroten. In dit rapport gaathet vooral om Gemeenschappelijke Rege-lingen. Het kabinet staat op het standpuntdat het bestuur van een GemeenschappelijkeRegeling monistisch moet zijn. Een Gemeen-schappelijke Regeling is volgens het kabineteen verlengstuk van lokaal bestuur. Ditbetekent dat het Dagelijks Bestuur wordtgevormd uit het Algemeen Bestuur. De rolvan eigenaar/bestuurder en klant/opdracht-gever wordt door eenzelfde bestuurder- meestal een lid van het college - ingevuld.Om toch de democratische legitimatie vanGemeenschappelijke Regelingen te verster-ken, worden andere maatregelen voorgesteld.

Zo kan het bestuur van de Gemeenschappe-lijke Regeling raadsleden actief bij deregeling betrekken. Het bestuur luistert naarraadsleden, ontwerpt lesmodules, maaktinformatie via internet toegankelijk en stuurtagenda's en verslagen aan de raadsleden.Daarnaast worden raadsleden in een vroegstadium betrokken bij belangrijke besluitenvan het Algemeen Bestuur.

Ook is het belangrijk dat gemeenteradenvia een Nota verbonden partijen meerjarigekaders stellen. Hierin worden duidelijkeafspraken gemaakt. Denk aan de rol alseigenaar/bestuurder, klant/opdrachtgever,te ontvangen diensten en producten,financiële bijdrage, tijdigheid en kwaliteitvan informatievoorziening, begroting (vóór15 september), tussentijdse rapportages,jaarrekeningen (vóór 15 april), risico's enuittredingsbepalingen. In de Paragraafverbonden partijen in begroting en jaar-rekening kunnen dezelfde onderwerpenjaarlijks terugkeren op de agenda. In dezeparagraaf wordt het meerjarenbeleid, zoalsopgenomen in de Nota verbonden partijen,per verbonden partij ingevuld voor hetkomende jaar en wordt de uitvoering vanen door de Gemeenschappelijke Regelingverantwoord en geëvalueerd.

Het is goed wanneer de raad hetfunctioneren van een GemeenschappelijkeRegeling periodiek evalueert. Hierbijkan de rekenkamer eveneens een rolspelen. Ook kan een werkgroep wordengevormd, bestaand uit ambtenaren vande deelnemende gemeenten. Zij schrijveneen deskundig advies voor het collegebij begroting, jaarrekening - inclusiefaccountantsrapportage - en tussentijdserapportages. Inbedding van het beleid enhet toezicht op de taken van een Gemeen-schappelijke Regeling in een afdeling ofsector geeft de gemeente helder zicht ophet functioneren van de regeling. Binnende gemeentelijke organisatie is danduidelijk wie er aandacht voor heeft enverantwoordelijk is.

Een ander advies is dat ministeries financiëlemiddelen voor medebewindstaken - dusspecifieke uitkeringen - niet rechtstreeksaan Gemeenschappelijke Regelingen uit-keren, maar altijd aan de deelnemendegemeenten. Gemeenten sluizen deze gelderdoor en worden zo gedwongen over debesteding verantwoording af te leggen. Ditverstevigt de aandacht voor de governance-aspecten: sturen, verantwoorden en toezicrrhouden. Veel adviezen om de governancebij gemeenten van GemeenschappelijkeRegelingen te versterken zijn overigens ookuitstekend bruikbaar voor andere verbonderpartijen. In de volgende hoofdstukkenkomen diverse adviezen dan ook terug.

Notitie: 'Democratische Legitimatie Inter-

gemeentelijkeSamenwerkingsverbanden',

Ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties.

14

Gemeente Governance


3 Het rollenconflict:de gemeente als regisseur

Verbonden partijen hebben wat de publieketaak betreft allemaal eigen doelstellingen enuitgangspunten. Het is dan ook onvermijdelijkdat ze op onderdelen een andere visie op deinvulling van hun activiteiten hebben dan degemeente. De gemeente moet vanuit haarverantwoordelijkheid voor het totale resultaatvan het hele netwerk als publieke regisseur deonderlinge relatie met partijen zo inrichten,dat elke partij een optimale bijdrage levertaan het eindresultaat. Soms is een gemeentegeneigd om dit allemaal 'dicht te regelen' omzo volledig zelf aan het stuur te blijven. Omin voetbaltermen te spreken wil de gemeentedan niet alleen coach en speler zijn, maar ookspelverdeler en keeper.

Om dit te voorkomen is het belangrijk omeen adequaat governance-instrumentariumin te zetten. Dit betekent heldere afsprakenmaken met verbonden partijen over terealiseren doelen. Daarnaast moetener voldoende bevoegdheden zijn om tekunnen corrigeren als de verbonden partijzich niet aan de afspraken houdt. Het kannamelijk zijn dat bijsturing nodig is vanwegeaanpassing van gemeentelijk beleid of van debeleidsinstrumenten. Het gaat om de aloudebalanceerkunst van loslaten en verbinden.

Allereerst wordt kort ingegaan op de vorm-geving van onderlinge relaties. Daarna komende verschillende belangen en rollen vangemeente en verbonden partijen aan bod.Bewust omgaan met rollen en belangen isnodig om te komen tot een goede invullingvan de governanee-aspecten, zoals die in hetvolgende hoofdstuk aan de orde komen.

3,1 Hoe richt je de onderlinge relatieeffectief in?

Voor een effectieve en efficiënte samenwer-king tussen gemeente en verbonden partijis de kwaliteit van de publieke regiefunctieeen belangrijke succesfactor. Deze kwaliteithangt allereerst af van duidelijke afsprakenrond de output, op afspraken gebaseerdeen heldere informatievoorziening entransparante verantwoording. Dankzij eengoede inrichting van de publieke regiefunctie,inclusief controlemechanismen, kunnenverbonden partij en gemeente elkaar hetvertrouwen geven dat zij de zaken doelmatigen effectief uitvoeren en 20 het belang

van het hele netwerk dienen. De inrichtingvan de publieke regiefunctie moet echteroptimaal worden afgestemd op de specifiekeeigenschappen van de structuur van elkeverbonden partij.

De kwaliteitvan de publieke regiefunctiehangt eveneens af van het vertrouwen tussenpartijen en de wil om samen de publieketaak goed in te vullen. Van Publiek PrivateSamenwerkingen (PPS) wordt nog wel eensgezegd dat ze zijn gebaseerd op wantrouwen

en controle. Om een werkbare samenwerkingte creëren is het van belang om naast deformele inrichting van de relatie wederzijdsvertrouwen op te bouwen. Om dit te kunnendoen is een aantal zaken belangrijk. Allereersthet inzichtelijk maken van de meerwaarde,het creëren van een onafhankelijke endeskundige uitvoeringsorganisatie, hetverzekeren van de continuïteit van desamenwerkingspartners en het maken vanscenarioafspraken. Tot slot biedt ook goedrisicomanagement meer zekerheid.

Organisatie: - Structuur (§ 3.2.1)- Rollen en competenties (§ 3.2.2)

Figuur 5: Schematische weergave kwaliteit publieke regiefunctie10

Bovenstaande aspecten - controlemecha-nismen en vertrouwen - vormen de pijlersvan de kwaliteit van de publieke regiefunctie.In figuur 5 is de onderlinge verhoudingweergegeven. Uitgangspunt bij dit modelis dat invulling niet leidt tot starheid enineffidency. Het gaat om het vinden van dejuiste balans tussen flexibiliteit en heldereafspraken en tussen transparantie en hetvoorkomen van bureaucratie.

Drs. P.J. Linker, Resultaten onderzoek

'Sturingsrelaties tussen departementen en ZBO's',

april 2005.

15

Gemeente Governance


Waarborgfonds Sociale Woningbouw, een idee voor gemeenten en verbondenpartijen?

Woningcorporaties moeten voor de financiering van hun woningen, bij nieuwbouw enherstructurering, lenen op de kapitaalmarkt. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw(WSW), opgericht in 1983, stelt corporaties met de status 'toegelaten instelling' instaat gemakkelijk toegang te krijgen tot deze kapitaalmarkt en te lenen tegen zolaag mogelijke kosten. Dit doet het WSW door bij leningen die corporaties aangaanvoor volkshuisvesting, borg te staan voor aanspraken van financiers. Omdat hetWSW hiermee risico loopt, stelt het fonds hoge eisen. Het WSW beoordeelt jaarlijksde financiële positie van de woningcorporatie. Corporaties moeten volgens eenvoorgeschreven model de informatie jaarlijks voor l juli indienen bij het WSW. Netals de systematiek van de Waarborgfondsen in de corporatiesector, zorgsector enkinderopvang kunnen gemeenten ook eisen stellen aan inhoud en vormgeving van deinformatievoorziening van verbonden partijen.

3.2 Organisatie

De kwaliteit van de publieke regiefunctiehangt dus af van de manier waarop dezewordt ingevuld met controlemechanismenen onderling vertrouwen. De controle-mechanismen verschillen per situatie enper type verbonden partij. Om de juistemechanismen te kunnen inzetten, moetenze zijn afgestemd op de eigenschappenvan de verbonden partij en op de relatietot de gemeente en de doelstelling. Hetcontrolemechanisme bij een overheids-vennootschap die niet direct een relatieheeft tot nieuw beleid, bijvoorbeeld eenreinigingsbedrijf, wordt meer op afstand,maar met hardere financiële regelingeningericht, dan de relatie met een stichtingwelzijn waarin de welzijnstaken vaneen enkele gemeente op afstand zijngezet. In alle gevallen moet, om optimaalgebruik te kunnen maken van decontrolemechanismen, de gemeentelijkeorganisatie adequaat zijn ingericht. Ditkan door het scheiden van de rollen vaneigenaar en opdrachtgever/klant. Ook moetde gemeente de juiste competenties in huishebben om de uit te voeren taak goed tekunnen controleren.

3.2.1 Structuur

Het kader waarbinnen de regiefunctievorm krijgt is de organisatiestructuur vande verbonden partij. In hoofdstuk 5 wordtingegaan op de kenmerken per verbondenpartij. Ze hebben namelijk allemaalspecifieke eigenschappen en risicoprofielen.

De organisatiestructuur schept de rand-voorwaarden waarop de sturingsrelatiewordt afgestemd.

3.2.2 Rollen en competenties

Rol eigenaar versus opdrachtgeverZoals gezegd is een belangrijke factorbij de inrichting van de regiefunctiede organisatorische scheiding van degemeentelijke rollen: enerzijds eigenaaren anderzijds opdrachtgever/klant van deverbonden partij. Vanuit de klantrol wil degemeente namelijk dat de kwaliteit vande dienstverlening en de hoogte van detarieven voor de burgers op peil blijven.Dit zijn beleidsmatige aspecten. Ze rakende effectiviteit van de uitvoering van de opafstand gezette taak. De gemeente heeft erals eigenaar belang bij dat de continuïteitvan de organisatie stabiel is en dat deze dusgeen structureel verlies lijdt. Hiervoor zijngoede bedrijfsvoering, voldoende omzet,kostenbeheersing, marketing en innovatienodig. Dit zijn allemaal beheersmatigeaspecten die de efficiency van de op afstandgezette taak raken.

In tabel 1 staan activiteiten om de regie-functie in te vullen, gezien vanuit hetperspectief als opdrachtgever/klant.

Gemeente als opdrachtgever/klant

Een gemeente wil een aantal effectenverwezenlijken, zoals geformuleerd inhet beleid. Om dit te kunnen bewerk-stelligen, moeten producten of dienstenworden geleverd. In het geval vaneen verbonden partij wordt de dienst-verlening opgedragen aan een derde,waardoor de gemeente optreedt alsopdrachtgever/klant.

1 Beleid formuleren. De gemeenteformuleert de beoogde effecten ente realiseren producten.

2 Contracten opstellen. Aan deverbonden partij als opdrachtnemerworden de gewenste productenof diensten - samen met aanvullenderandvoorwaarden, zoals bijvoorbeeld

16

Gemeente Governance


klachtenregeling en responstijden -opgedragen door middel vaneen contract. Daarnaast wordenprijsafspraken gemaakt rondsubsidie, begrotingsbijdrage of

verkoop.

3 Bewaking van levering. Degemeente, in de rol van opdracht-gever/klant, bewaakt in welke mateafgesproken prestaties in de praktijkworden gerealiseerd. Afhankelijkvan de soort prestaties vindtbewaking van de levering plaatsaan de hand van eigen metingen ofverantwoordingrapportages vanuitde verbonden partij.

4 Prijsbeoordeling. De gemeenteheeft een kritische instelling watbetreft de prijs voor de dienst-verlening. Beoordeling van deprijsstelling vindt plaats aan de handvan begrotingen en jaarrekeningenof vergelijkingen met marktprijzen,inclusief de marktconforme toets.

5 Beoordeling positie verzelf-standigde eenheid. Vanuit hetbelang van de gemeentelijkeafnemers moet periodiek wordengeëvalueerd in welke matepositionering en invulling van deregiefunctie tegemoet komt aande gestelde doelen. De uitkomst kanaanleiding geven tot herpositionering- verdergaande privatisering - of eenwijziging in de regiefunctie.

Tabel l: Overzicht activiteiten met de

gemeente in de rol van opdracht-

gever/klant"

Vanuit de rol als klant wordt dus nietgestuurd op de interne bedrijfsvoering vande verbonden partij. Er_yvordt gestuurd ophet halen van de afgesproken prestatiesbinnen gestelde financiële kaders.

De gemeente kan, zowel letterlijk alsf|guurlijk, haar rol als eigenaar invullen. Inletterlijke zin zal de gemeente inzicht willenhouden, vanwege het financiële belangdat zij in de verbonden partij heeft. Van

eigenaarschap in figuurlijke zin is sprakeals de continuïteit van de verbonden partijvan belang is, wanneer bijvoorbeeld bijfaillissement van de verbonden partij degemeente in een maatschappelijke discussieterechtkomt.

In tabel 2 staan activiteiten om deregiefunctie in te vullen, gezien vanuit hetperspectief als eigenaar. In het voorbeeld isuitgegaan van een overheidsvennootschap.

Gemeente als eigenaar

De gemeente bezit, al dan nietmet andere partijen, aandelen inde verbonden partij en is daarmeemede-eigenaar. Vanuit dit belangis de gemeente gebaat bij eenverbonden partij die geen problemenheeft met de continuïteit. Gezien heteigendom heeft de gemeente belangbij zeggenschap. Dit betekent dat degemeente via juridische mogelijkhedenkan ingrijpen in de besluitvormingvan de verbonden partij, wanneerbijvoorbeeld realisatie van de beoogdemaatschappelijke effecten in gevaarkomt. Deze mogelijkheid is beperktwanneer de organisatie niet helemaalin handen is van de gemeente.

1 Besluitvorming als aandeel-houder. Hierbij gaat het om debesluitvormingsmogelijkheden vande aandeelhouders.

2 Bewaking continuïteit Degemeente bewaakt het rendementen de continuïteit van de verbondenpartij aan de hand van periodiekerapportages, begroting en jaar-rekening.

3 Voorbereiding aandeelhouders-vergaderingen.

Tabel 2: Overzicht activiteiten met de

gemeente in de rol van eigenaar

Wanneer binnen de gemeente één bestuur-der twee belangen vertegenwoordigt, kandus een rolconflict ontstaan. Met andere

woorden: dan zit hij met 'twee voeten inéén sok'. Het sluiten van een compromisof het maken van een optimale keuze inhet voordeel van één van beide partijen, isonvermijdelijk. Het ligt voor de hand dat eenbeleidswethouder de financiële zakelijkheiden het financiële risicomanagement minderprioriteit geeft dan de inhoud, terwijleen afdeling middelen of een wethouderFinanciën daar juist prioriteit aan geeft.Bovendien is het bij vermenging van functiesmoeilijker om ervoor te zorgen dat verschil-lende belangen op een transparante manierworden behartigd.

CompetentiesHet is goed om er als gemeente voor tewaken dat, ondanks het feit dat takenniet langer binnen de eigen organisatieworden uitgevoerd, een kritische massaaan expertise binnen de eigen gelederenbehouden blijft. Die expertise is namelijknodig om adequaat te kunnen sturen. Inveel gemeenten blijkt bij het uitbestedenvan taken de expertise te zijn meeverhuisdrichting verbonden partij. Het optredenals eigenaar en opdrachtgever wordt ineen dergelijk geval bemoeilijkt. Binnen degemeente ontbreekt op dat moment immerselementaire kennis van uitvoeringsaspecten.

11 Verder weg, Govemance instrumenten voor

samenwerking gemeenten en uitvoerders publieke

taken, met praktijkcases uit de gemeente

Roosendaal. Deloitte/Nijenrode/Roosendaal.11 Verder weg, Governance instrumenten voor

samenwerking gemeenten en uitvoerders publieke

taken, met praktijkcases uit de gemeente

Roosendaal. Deloitte/Nijenrode/Roosendaal.

17

Gemeente Governance


Dit kan worden opgevangen door afsprakente maken met de nieuwe organisatie. Diekan bijvoorbeeld onder vooraf gedefinieerdevoorwaarden medewerkers beschikbaarstellen voor ondersteuning bij beleids-vorming. Wel moet er altijd een minimumaan eigen expertise en onafhankelijkeondersteuning gewaarborgd zijn.

18

Gemeente Governance


4 De governance-aspecten:sturen, beheersen, toezichthouden en verantwoorden

Invulling van de regiefunctie metcontrolemechanismen is bedoeld omde doelmatigheid van de organisatie enhet netwerk als geheel te verbeteren ensamenwerkingsrisico's te minimaliseren.Het gaat om het juiste samenspel tussensturen, beheersen, verantwoorden entoezicht houden. Dit zijn de vier elementenvan good governance. De invulling vangood governance is in de publieke sectoruiteraard gericht op specifieke eisen die aangoed overheidsbestuur worden gesteld.De Wetenschappelijke Raad voor hetRegeringsbeleid (WRR) benoemt vijf eisen.Dat zijn:• democratische legitimatie (kiesrecht,

democratische sturing enverantwoording);

• rechtsgelijkheid (wettelijke basis,scheiding van machten, scheiding politieken bestuur binnen de uitvoerende machten gelijkheidsbeginsel);

• rechtszekerheid (zekerheid van rechtenen plichten van de burger tegenoverde overheid);

• effectiviteit (realisatie van doelstellingendoor gevoerd beleid en inzet vanmiddelen);

• efficiëntie (optimale aanwending en inzetvan middelen).

4,1 Het begrip governance

De vier deelprocessen van governance zijnte verdelen over twee oriëntatierichtingen:interne of externe organisatie, voor de korteof lange termijn. In elk kwadrant kan eendeelproces worden geplaatst. De onderlinge

samenhang is te zien in figuur 6. Eendimensie die door dit schema heenloopten alle vier deelprocessen van governanceraakt, is die van risicomanagement. Inhoofdstuk 6 wordt hier verder op ingegaan.

Nadruk ligt op:-Verantwoording- Toezicht en- Transparantie

Verantwoorden

M^

v Nadruk ligt op:£ - Prestatie-"S managementg1 - Planning en Control

Aan onder meer- Gemeente(n)- Rijksoverheid- Parlement

Beheersen

Lange termijn

Nadruk ligt op:-AQflC- Risicomanagement- Planning enControl

Korte termijn

Figuur 6: Onderlinge verhouding governance-deelprocessen

19

Gemeente Governance


De in te zetten controlemechanismenworden verdeeld over de vier deelprocessenvan governance. In figuur 7 is te zien hoede deelprocessen zich verhouden tot de rolvan klant en eigenaar. Uiteraard is overlapmogelijk. Verantwoordingsactiviteitenvinden bijvoorbeeld ook plaats binnen de rolals eigenaar en worden niet alleen vanuit deopdrachtgeve r/k la ntrol gedefinieerd.

ActiviteitenActor -4-

Gemeente

Verbondenpartij

Activiteiten vanuiteigenaarrot

Invulling geven en uitvoeringvan toezichthoudende functie(inzicht in balanspositie &continuïteit van uitvoerder).

Zorgdragen voor een goedefinanciële positie.Zorgdragen voor continuïteit.

Activiteiten vanuitopdrachtgever/klantrol

Invulling geven aan en zorg-dragen voor de sturing,beheersing en verantwoording.

Zorgdragen voor de afgespro-ken dienstverlening.Zorgdragen voor de afgespro-ken informatievoorziening.

Figuur 7: Onderlinge verhouding deelprocessen en eigenaaren

opdrachtgeve rrol

We bespreken nu de controlemechanismenaan de hand van de verschillende deel-processen per rol: eigenaar of klant.

4.2 Sturen

Stuur op hoofdlijnen!

'Maak vooraf duidelijke afsprakenen zorg voor transparante verant-woording. Doe je dit niet, dan loopje het risico dat wethouders ofverantwoordelijke ambtenaren teveel op details sturen en alles willenweten. Door elkaar te houden aande afgesproken informatiestromenwordt de efficiency van de sturinggeborgd.'

Drs. F.L.W. Meijer, senior adviseurBedrijfsvoering, gemeente Bergen opZoom

Het sturen bestaat uit alle activiteitenwaarbij de gemeente richting geeft aande verbonden partij. De kracht van sturingligt in het op tijd maken en contractueelvastleggen van output-afspraken. Alsheldere afspraken namelijk niet voorafworden gemaakt en vastgelegd, kun je alsgemeente gedurende het begrotingsjaarslechts beperkt bijsturen. De volgendeaspecten zijn van belang bij het opstellenvan een contract:

• Aanwezigheid van duidelijke beleids-kaders, meerjarenplannen (wat willenwij?);

• Werken met transparante meerjareninstellingsbegrotingen (wat bieden zij?);

• Werken met heldere output-afsprakenen expliciete en liefst gekwantificeerdemeerjarendoelstellingen (wat krijgenwij?);

• Benoemen en verdelen van de dienst-verleningsrisico's (financieel enbestuurlijk);

• Het verwerken van voorwaarden enrichtlijnen (wat is de afspraak?).

Een contract kan worden opgesteld inde vorm van een managementcontract,dienstverleningsovereenkomst, Service LevelAgreement (SLA) of subsidiebeschikking.Gemeenten maken over het algemeenweinig gebruik van prestatiecontractenwaarin specifieke voorwaarden vooruitvoering en levering worden vastgelegd.Vaak wordt alleen gebruik gemaakt van eenbegroting of jaarplan. Door in het contractde nadruk te leggen op het te realiserenresultaat - de output - en naast financiënook op kwalitatieve afspraken te sturen,wordt minder aandacht besteed aanbedrijfsvoeringsaspecten. Op deze manierwordt eveneens aangesloten bij degemeentelijke programmabegroting en deverantwoording daarover.

20

Ge meent* Govemance


De onderstaande checklist bestaat uit criteria die aandacht verdienen in het contract.

Sturen Afspraken

Informatie

Meetbaarheidoutput

Zijn afspraken met en taken van de verbonden partij formeelvastgelegd in een contract?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de bijdrage van deverbonden partij aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen?

Is als doel van de verbonden partij in haar statuten vastgelegd hetleveren van een bijdrage aan doelen van deelnemende gemeenten?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de beoogde effectenvan de producten of dienstverlening?

Staan er afspraken in het contract over te leveren prestaties enfinanciering van de activiteiten?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd rond risico's, risicoverdelingen de wijze waarop deze worden beheerst?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over beïnvloedingsmogelijk-heden?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over eventuele tussentijdseevaluaties?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de informatie-voorziening, zowel kwantitatief als kwalitatief en frequentie?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over beëindiging vandeelneming aan de verbonden partij?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over frequentie en aard vande overlegstructuur?

Worden er eisen gesteld aan certificeren bedrijfsvoering?

Zijn er afspraken over:• wanneer en hoe vaak de informatie moet worden geleverd?• aan wie de informatie moet worden geleverd?• welke informatie moet worden geleverd met betrekking tot derealisatie, met andere woorden: de inhoud van de rapportages?• evaluatie op basis van de geleverde informatie?

Zijn er naast financiële afspraken ook meetbare kwalitatieve afsprakengemaakt over te leveren prestaties?

Opdrachtgever-/klantrol &Eigenaar

21

Gemeente Governance


r

Deelproces Criteria , Toelichting ; Rol

Sturen Coördinatie

Escalatie

Taken,verantwoordelijk-heden enbevoegdheden

Heeft de gemeente de mogelijkheid en bevoegdheid:• tot het geven van directe aanwijzingen bij de uitvoering?• tot het opstellen van richtlijnen voor de uitvoering van activiteiten

waarvoor subsidie wordt verstrekt?• tot het geven van opdrachten aan de gesubsidieerde instelling?• om aanvullende informatie te vragen?• om een bestuurder te benoemen of te ontslaan?• tot vormgeving van de uitvoeringsprocessen?

In hoeverre zijn deze mogelijkheden wettelijk vastgelegd?

Wie is financieel of bestuurlijk verantwoordelijk als het mis gaat?• gemeente;• verbonden partij;• beide.

Zijn er afspraken over de wijze waarop het risico wordt gedeeld?• gemeente is aansprakelijk;• verbonden partij is aansprakelijk;• gedeelde aansprakelijkheid.

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over niet- reguliereinformatievoorziening van de verbonden partij aan de deelnemers alsdoelen van deelnemers niet gehaald dreigen te worden of financiëleen andere risico's zich dreigen te manifesteren?

Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voldoendeafgebakend?

Is er sprake van een functiescheiding binnen de gemeenten tussendegene die beleidsmatig samenwerkt met de verbonden partij endegene die de rapportages beoordeelt en het college adviseert?


Tabel 3: Checklist deelproces sturen

4.3 Beheersen Beheersen bestaat uit een stelsel vanmaatregelen en procedures. Zo heeft degemeente de zekerheid dat de verbondenpartij blijvend de goede kant op gaat. Metandere woorden: de beleidsdoelstellingenen de in het contract vastgelegde af-spraken realiseert. Krijgt de gemeentefeedback? Kan de gemeente bijsturenwanneer werkelijkheid en planning uitelkaar gaan lopen? Gemeenten krijgende informatie in principe via rapportagesen overlegplatforms. De eerste vraag diemoet worden gesteld is of dit inderdaad

22

Gemeente Gover na nee


het geval is. De volgende vraag is of derapportages inhoudelijk voldoen aan degestelde eisen en of ze als zodanig ookworden beoordeeld. Zo ja, door wie? Ishierbij sprake van functiescheiding tussendegene die beleidsverantwoordelijk is voorde verbonden partij versus degene diede rapportages beoordeelt en adviseringrichting college en raad voor zijn rekeningneemt? De daarna volgende vraag is of erintegraal verslag wordt gedaan aan collegeen raad.

Gemeenten maken weinig gebruik vanrapportages om de voortgang gedurendehet uitvoeringsjaar - en zelfs van jaar totjaar - te monitoren. Doen ze dit toch, danbeperkt de informatie zich meestal totfinanciële gegevens en komen kengetallenmet betrekking tot de realisatie vandoelstelling en prestatieafspraken nauwelijksaan bod. Om als gemeente afstand tekunnen houden en toch voldoende inzichtin de realisatie van doelstellingen te hebben,moeten rapportages naast financiëleinformatie ook kwalitatieve informatiein de vorm van kengetallen bevatten. Inde praktijk blijkt namelijk dat wanneerprestatiemaatstaven in een contract zijnopgenomen - en tijdens uitvoering opkwantitatieve en kwalitatieve aspectenwordt gerapporteerd - gemeenten meertevreden zijn13.

Daarnaast hebben gemeenten vaak geenspecifieke bevoegdheden om te kunneningrijpen en bij te sturen. Dit is op te lossendoor in het contract in elk geval afsprakente maken over;

« juridische bevoegdheden van het bestuurvan de verbonden partij, inclusiefbesluiten die het bestuur eerst aan degemeente moet voorleggen;

• de mogelijkheden en voorwaarden voorbeëindiging van deelname, inclusief devoorwaarden waaronder de gemeentegeld beschikbaar stelt.

'J 'Sturen op afstand bij Nederlandse gemeenten',

drs. M.S. de Lange en dr, p. Smidt, september

2004.

23

Gemeente Governancc


In de onderstaande checklist staan debelangrijkste criteria rond beheersen.

Deelproces Toelichting

Beheersen Informatiebeheer

Borging van kennis

Beïn vloed ings-mogelijkheden

Is vastgelegd dat de verbonden partij moet rapporteren over deuitvoering?

Ontvangt de gemeente periodiek tussenrapportages ten aanzien van:• realisatie van de beleidsdoelstellingen;• prestatieafspraken;• realisatie versus budget?

Waarover moet gerapporteerd worden?• financiële informatie;• operationele informatie;• kengetallen over bedrijfsvoering;• kengetallen over prestaties;• rechtmatigheid;• fiscale aangelegenheden, onder andere BTW-compensatiefonds.

Is de gewenste detaillering en frequentie van rapporteren vastgelegd?

Vinden evaluatiegesprekken plaats aan de hand van de rapportages?

Is er sprake van een inddentenmeldplicht?

In hoeverre worden aangeboden cijfers getoetst op juistheid,volledigheid en tijdigheid?

Is de informatiebehoefte voor financiële middelen van ministeriesafgestemd op de specifieke eisen van de ministeries?

Zijn er voldoende formele afspraken over deling en borging van kennis?

Zijn de taken van de verbonden partij ingebed in een afdeling of sectorvan de gemeente?

Zitten de mensen met de juiste competenties op de juiste plaats?

Heeft de gemeente voldoende kennis in huis om adequaat te reagerenwanneer zich calamiteiten voordoen bij de verbonden partij?

Heeft de gemeente voldoende mogelijkheden om in te grijpenwanneer zich afwijkingen voordoen, zoals bij beëindiging vandeelname?

Is de gemeente bevoegd om bestuurders voor te dragen voorbenoeming en ontslag?

Zijn de juridische bevoegdheden van het bestuur van de verbondenpartij vastgelegd in bijvoorbeeld een directiestatuut?

Opdrachtgever/klant

Eigenaar

24

r Gemeente Governance


Toelichting

Beheersen Risico-management

Interne organisatie

Beschikt de verbonden partij over een interne risicomanagement-methode waarbij risico's worden geïnventariseerd en geconsolideerd,inclusief de wijze waarop monitoring plaatsvindt?

Is vastgelegd wie verantwoordelijk is voor het risicomanagement?

Heeft de gemeente voldoende kennis en expertise om tijdig dreigendeontsporingen bij de verbonden partij te onderkennen?

Is er een adequate verdeling van taken, bevoegdheden enverantwoordelijkheden binnen de organisatie?

Zijn er integriteitregels in de vorm van gedragscodes met betrekkingtot:« onafhankelijkheid van commissarissen;• onafhankelijkheid van accountants;• adequaatheid beloningsstructuur, het tegengaan van zelfverrijking?

Is er een stelsel van interne controlemaatregelen om te kunnen toetsenof financiële rapportages betrouwbaar zijn en men zich aan de wettenen regels houdt?

Wordt over de werking van interne controlemaatregelengeapporteerd?

Is er een interne audit om na te gaan in hoeverre volgens procedureswordt gewerkt?

Eigenaar

Opdrachtgever/klant

Tabel 4: Checklist deelproces beheersen

4.4 Verantwoorden

Over alle gedelegeerde taken enbevoegdheden moet informatie wordenverschaft. Op basis hiervan kan degemeente nagaan in hoeverre takenconform afspraken zijn uitgevoerd en watde financiële situatie is van de verbonden

partij. De verantwoording bestaat uittwee aspecten: de rechtmatigheid van debestedingen en de effectiviteit en efficiëntie.De rechtmatigheid kan worden getoetst opbasis van het jaarverslag, inclusief goed-keurende accountantsverklaring, en bijeindafrekening van het contract.

Verantwoording rond effectiviteit en effi-ciëntie kan worden getoetst door midde! van:• het periodieke volgen of Denenmarken

van afspraken;• een jaarlijkse externe audit van de

kwaliteit van diensten, organisatie enkostenniveau;

• certificering van werkprocessen: wordtde kwaliteit duurzaam geleverd?

25


In de onderstaande checklist staan de belangrijkste criteria rond verantwoorden.


Verantwoorden Inhoud

Effectiviteit enEfficiency

Externei nf ormatiebe hoefte

Beoordeling opzetverantwoording

Administratie

Waarover vindt verantwoording plaats?• resultaten van het beleid;• doelmatigheid van inzet van middelen;• rechtmatigheid van inzet van middelen.

Waarover moet informatie worden geleverd?• financiën;• operationele informatie;• kengetallen over bedrijfsvoering;• kengetallen over prestaties;• rechtmatigheid.

Wordt de verbonden partij op basis van deze verantwoordings-tnformatie geëvalueerd?

Wordt gecontroleerd in hoeverre de activiteiten zijn uitgevoerd binnende beleidskaders?

Bevat de verantwoord i ngsinforrnatie voldoende informatie voor hetstuurproces?

Wordt vaak en ad hoc om aanvullende informatie gevraagd?

Heeft de gemeente voldoende zicht op effectiviteit en efficiëntie?• Maakt de gemeente gebruik van benchmarks?• Maakt de gemeente gebruik van externe audits, als beleidsevaluatie

en financiële doorlichting?

Is de kwaliteit en kwantiteit van de externe informatiebehoefteduidelijk omschreven?

Zijn er afspraken met betrekking tot:• tijdigheid, relevantie, volledigheid, getrouwheid en onderlinge

vergelijkbaarheid van de informatie;• voorschriften rond inhoud van verslaglegging, zowel financieel als

beleidsmatig;• frequentie van de informatie?

De verantwoordingsinformatie:• geeft inzicht in het gevoerde beleid;• draagt bij aan transparantie;• ondersteunt toezicht;• geeft voldoende informatie voor het stuurproces.

Wordt vaak en ad hoc om aanvullende informatie gevraagd?

Is er sprake van een certificering van de informatie?Is er een aparte accountantsverklaring voor de verbonden partij?

Opdrachtgever/klant & Eigenaar

Tabel 5: Checklist deelproces Verantwoorden

26

Gemeente Governance


4.5 Toezicht houden

Voor alle partijen is het van belang dat decontinuïteit van de verbonden partij wordtgewaarborgd. De toezichthouder richt zichdaarom niet alleen op marginale toetsingvan kwaliteit en inhoudelijke risico's, maarvooral ook op de balanspositie (onder anderesolvabiliteit en liquiditeit) van de verbondenpartij, dus op het financiële vlak. De gemeen-te kan haar taak als toezichthouder concreetvormgegeven door zitting te nemen in:• het Algemeen Bestuur;• het Dagelijks Bestuur;• de Raad van Toezicht;• Raad van Commissarissen;• de Algemene vergadering van

Aandeelhouders.

Bij de invulling van taken, verantwoordelijk-heden en bevoegdheden van de toezicht-houder is het goed om mogelijkheden in tebouwen voor het treffen van corrigerendemaatregelen. Mogelijkheden tot ingrijpen zijn:- aanwijzingen, correctiemaatregelen en

sancties;- ontslag van bestuurders;- inlichtingen, inzage bevoegdheid en

controlerechten;- goedkeuring jaarrekeningen en

begrotingen;- controlebevoegdheden.

27

Gemeente Governance


In de onderstaande checklist staan de belangrijkste criteria rond toezicht houden.


Toezicht houden Onafhankelijktoezichthouder

Taken,Verantwoorde-lijkheden enbevoegdheden

Controle

Toetsen

Is er een onafhankelijke toezichthouder aanwezig?• Algemene vergadering van Aandeelhouders;• Algemeen Bestuur;• Raad van Toezicht.

Eigenaar

Wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van detoezichthouders?* De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het nemen van

corrigerende maatregelen.• De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het uitvoeren van

sancties bij uitvoerende organisaties.• De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het ontslaan van

bestuurders.* De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het goedkeuren van

jaarrekeningen en begrotingen.

Hoe is in relatie tot het realiseren van de beleidsdoelstellingenhandhaving van naleving van wettelijke voorschriften geregeld?• Wordt voldaan aan de voorwaarden van spontane naleving?« Welk handhavingsysteem is of wordt gekozen: bestuurlijk,

strafrechtelijk of privaatrechtelijk?• Is het gekozen handhavingsysteem toegesneden op de inhoud

van het beleid?• Wie zijn belast met handhaving?• Zijn zij daarop ingesteld?

Beschikken de toezichthouders over de juiste informatie om te kunnencontroleren:• hoe de organisatie presteert;• of het bestuur goed functioneert;• of de risico's goed worden gemanaged;• of de financiële toestand solide is;• of de organisatie 'in contra!' is?

Wordt door toezichthouders gerapporteerd en verantwoordingafgelegd?

Worden toezichthouders geëvalueerd op hun functioneren?

Heeft de gemeente de mogelijkheid om toezichthouders tevervangen?

Zijn accountantsrapporten beschikbaar?

Zijn de oordelen rond toezicht van de provincie beschikbaar?

Tabel 6: Checklist deelproces Toezicht houden

28

Gemeente Governance


4,6 Vertrouwen

Naast de vormgeving van de regiefunctiemet controlemechanismen is, zoals gezegd,

wederzijds vertrouwen een belangrijk

aspect, waardoor de kwaliteit van deregiefunctie wordt bepaald. Vertrouwen

is gebaseerd op drie aspecten, namelijk

vaardigheid, welwillendheid en integriteit.

Het geloof in eikaars kennis en vaardig-heden is afhankelijk van eerdere ervaringen

die men met elkaar heeft opgedaan. Geloof

in eikaars welwillendheid wordt bepaald

door zaken als de bereidheid om energiete steken in een goede verstandhouding,

verwantschap, initiatieven die door beide

partijen worden ontplooid, inclusief het

gevoel dat de andere partij je tegemoet wilkomen.

Het geloof in eikaars integriteit wordt

bepaald door zaken als de mate waarin

men onaangenaam wordt verrast door de

andere partij, het met één mond spreken,continuïteit in standpunten, beleidslijnen

en uitvoering, inclusief openheid en het

nakomen van afspraken. In de praktijk blijkt

dat vertrouwen bepalend is voor de

onderlinge relatie. Verzelfstandigde diensten

en verbonden partijen hebben vaak mindervertrouwen in de aansturende overheids-

instanties dan omgekeerd. Men geeft aan

dat onvoldoende kennis bij overheids-

instanties, het niet nakomen van afspraken

en het onaangenaam verrast worden in demedia de belangrijkste redenen zijn14.

4.7 Toetsingskader voor governance-structuur

Hoe krijg je als gemeente vat op een

verbonden partij? Welke risico's loopt de

gemeente als zij met verbonden partijen

werkt? Eén ding is duidelijk: de risico'szijn beperkter als de samenwerking goed

functioneert en er voldoende draagvlak

is om met elkaar samen te werken. Zijn

bovendien de deelprocessen van degovernanee-structuur helder ingevuld?

Dan ontstaat vanzelf een toetsingskader.

Draagvlak

Taken, verantwoordelijk-heden en bevoegdheden

l/Onafhankelijk

toezichthouder

Afspraken/doelen

Meetbaarheid/output

Coördinatie

Controle Effectiviteit& Efficiency

Onafhankelijkheid

Wet- en regelgeving

't-Governance

Positionering

Bewaking

Escalatie Informatie-beheer

Taken, verantwoordelijk- Beïnvloed ings-heden en bevoegdheden mogelijkheden

Goed functioneren

Inhoud

Administratie

Integriteit &transparantie

Transparantie

Externeinformatiebehoefte


Risicomanagement

Kennisborging

lInterne organisatie

Figuur 8: Toetsingskader quick scan verbonden partijen

Om een eerste indruk te krijgen van derisico's is het niet meteen nodig om een

gecompliceerd toetsingskader op te stellen.Wel is het goed met een aantal gerichtevragen een indicatie te krijgen van de moge-lijke risico's. In de quick scan in bijlage 3

zijn per deelproces de belangrijkste vragenopgenomen. Door het uitvoeren van deze

scan worden snel witte vlekken in degovernance-aspecten, inclusief de risico's

van verbonden partijen, zichtbaar. Drs. P.J. Linker, Resultaten onderzoek 'Sturings-

relaties tussen departementen en ZBO's', april 2005.

29

Gemeente Governance


5 Verbonden partijen:eigenschappen en kenmerken

In dit hoofdstuk besteden we aandacht aande verschillende soorten verbonden partijen,inclusief hun eigenschappen en kenmerken.Zo kan voor elke hoofdvorm een risicoprofielworden opgesteld. Die kan de gemeentebij de keuze voor een verbonden partijmeenemen.

5.1 Voor- en nadelen van verbondenpartijen

Net als elke samenwerkingsvorm brengtook deelname aan een verbonden partijvoor- en nadelen met zich mee. Mogelijkevoordelen15 zijn:• Risicospreiding. Het delen van

financiële risico's met andere partijen.• Efficiencyvoordeel. Bijvoorbeeld samen

met andere gemeenten een socialewerkplaats exploiteren of samen deafvalinzameling organiseren.

• Kennisvoordeel. De gemeente kangebruik maken van kennis enexpertise die ze zelf niet in huis heeft.Bij gebiedsontwikkeling in PPS verbandis dit bijvoorbeeld kennis van civieletechniek, de markt en kennis van grond-en bouwexploitaties.

• Katalysatorfunctie. De gemeentebrengt samen met semi-publïeke enprivate organisaties activiteiten op gangdie zonder de initiërende rol van degemeente niet of moeilijker van degrond zouden komen. Na verloopvan tijd kan de gemeente haar deelnameeventueel beëindigen.

Mogelijke nadelen liggen in de praktijkvooral in verlies aan controle en dedubbelrol van de gemeente.• Door de afstand zijn informatie-

voorziening en beïnvloedingsmogelijk-heden minder vanzelfsprekend dan bij deeigen gemeentelijke dienst.

• De gemeente moet meer moeite doenom zijn rol als opdrachtgever/klant waarte maken. Tegelijkertijd is zij alsbestuurder/eigenaar wel medeverant-woordelijk voor het reilen en zeilen vande verbonden partij.

• Financiële risico's, zoals opdraaien voormogelijke tekorten.

• Bestuurdersaansprakelijkheid.

5.2 Lijst verbonden partijen

De gemeente moet in haar begrotingen verantwoordingsstukken een lijst vanverbonden partijen opnemen waarin devolgende informatie is opgenomen:

Naam en vestigingsplaats;Het openbaarbelang dat wordt gediend;Mutaties in het belang van de gemeente;Eigen en vreemd vermogen;Het resultaat.

In bijlage 2 is een format opgenomen hoeeen dergelijke lijst verbonden partijen er uitkan zien.

5.3 Format Paragraaf verbondenpartijen

Elke gemeente is verplicht om een aparte'Paragraaf verbonden partijen' in hetjaarverslag op te nemen. Deze paragraafbevat in elk geval:• De visie op de verbonden partij in

relatie tot de realisatie van dedoelstellingen die zijn opgenomen inde begroting, het programmaplanDe gemeente mandateert de verbondenpartij voor het uitvoeren van het beleid,maar blijft eindverantwoordelijk voor hetrealiseren van de doelstellingen. Ookmoet de gemeente aangeven of dedoelstellingen van de verbonden partijencorresponderen met die van degemeente en of de gemeentelijke doelenvia de verbonden partijen gerealiseerdzijn.

• De beleidsvoornemens en -realisatieDe gemeente vermeldt de beleids-voornemens en gerealiseerdeveranderingen omtrent verbondenpartijen. Dit kan een verandering in dedoelstelling, in de relatie, het voort-bestaan en/of eigenstandigheid van eenverbonden partij zijn.

11 Handreiking Verbonden Partijen, ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

30

Gemeente Governance


• Het financiële belangBij het financiële belang gaat het omkosten en financiële risico's die degemeente met verbonden partijen kanlopen, inclusief de daaruit voortvloeiendebudgettaire gevolgen. Zonder eenParagraaf verbonden partijen kan eenleemte ontstaan, waardoor de raad haartaken niet goed kan uitvoeren. Daarnaastis het zo dat in een monistisch stelselde raad de besluiten tot deelname aanbijvoorbeeld een NV moest goedkeuren.In een duaal stelsel is dit niet meer hetgeval. Door de Paragraaf verbondenpartijen oefent de raad invloed uit doorkaders te stellen. Die invloed geldt nietmeer per individueel geval, maar voorhet totaal.

In bijlage 1 is een format opgenomen hoeeen dergelijke paragraaf er uit kan zien.

5.4 Typen verbonden partijen

Het type verbonden partij bepaalt rnedede inrichting van de governance. Er zijnnamelijk veel soorten verbonden partijen.Allemaal brengen ze hun eigen bestuurlijkeen financiële risico's voor de gemeente metzich mee. Participatie kan consequentieshebben voor de transparantie van hetgemeentebestuur. Helderheid is eveneensvereist in de manier waarop de gemeentezich ervan verzekert dat de publiekebelangen worden gewaarborgd. Een NVwaarin de gemeente voor honderd procentdeelnemer is, is namelijk een heel andereorganisatie dan een stichting waarin degemeente om louter representatieveredenen participeert. Om inzicht te gevenin de eigenschappen en consequenties vanverschillende verbonden partijen worden demeest voorkomende samenwerkingsvormenbehandeld.

Nr. Verbonden partij

1 . Stichtingen en verenigingen2. Vennootschap (BV, NV)3. Gemeenschappelijke Regeling4. Publiek Private Samenwerking (PPS)

Rechtsvorm

PrivaatrechtelijkPrivaatrechtelijkPubliekrechtelijkPrivaatrechtelijk

Belang

Publiek Privaat

X

X

X

X X

Tabel 7: Onderschelden hoofdvormen verbonden partijen

Uit recent onderzoek van Deloitte16 naarde aanwezigheid van verschillende typenverbonden partijen blijkt dat gemeentenvooral participeren in GemeenschappelijkeRegelingen, 94% van de ondervraagde

gemeenten, en in PPS'en, 78%. Stichtingenen vennootschappen blijven achter. In tabel8 staat de participatiegraad van gemeentenop basis van dit onderzoek.

Verbonden partij Aanwezigheid

StichtingVennootschapGemeenschappelijke RegelingPPS

25%37%94%78%

Tabel 8: Overzicht participatie gemeenten in verbonden partijen

In de volgende paragrafen besprekenwe per verbonden partij de bestuurlijkebetrokkenheid en het financiële belang,inclusief de voor- en nadelen. In paragraaf5.5 staat het risicoprofiel dat aan elk typeverbonden partij kleeft.

5.4.1 Stichtingen" en verenigingen

Een stichting en een vereniging zijn privaat-rechtelijke rechtspersonen. Oprichting vindtplaats via een notariële akte. Een gemeenteals medeoprichter van een stichting ofvereniging heeft goedkeuring nodig vanGedeputeerde Staten (GS), volgens artikel160 lid 3 Gemeentewet. Een informelevereniging (beperkte rechtsbevoegdheid)kan zonder notariële akte worden opgericht.Een vereniging heeft een duaal karaktermet een algemene ledenvergadering eneen bestuur. Een stichting heeft een meermonistisch karakter met alleen een bestuur.Stichtingen kunnen overigens ook meerduaal worden ingericht met een Raad vanToezicht en een directeuiybestuurder.

Beleidsmatig opereren stichtingen enverenigingen vaak als vormen van 'verlengdbestuur' op terreinen die de overheid alsdie van haar beschouwt. Deze vorm komtvoor in de sport, het vrijwilligerswerk,vrijetijdscircuit, sociaal-cultureel en maat-schappelijk werk. De gemeente zit vaak inhet bestuur. Het financiële belang bestaatuit een subsidierelatie of een garantstelling.In onderstaand overzicht staan de voor- ennadelen, inclusief het risicoprofiel.

16 'Sturen op afstand bij Nederlandse gemeenten',

drs. M.S. de Lange en dr. P. Smidt, september

2004 en 'Risicomanagement bij publiek-private

gebiedsontwikkelingen in de praktijk',

drs. M. Schapendonk en drs. B. Nauta in Building

Business, december 2004.

" In dit handboek richten wij ons specifiek op

stichtingen en laten wij verenigingen buiten

beschouwing.

31

Gemeente Governance


Bestuurlijkebetrokkenheid

Financiële relatie Voordelen Nadelen Risicoprofiel

Zitting in het bestuurvan de stichting. In destichtingsstatuten kanstaan dat er kwaliteits-plaatsen in het bestuurvoor raadsleden zijngereserveerd.

Subsidierelatie tussengemeente en stichtingof vereniging metmogelijk aanvullendeafspraken met betrek-king tot:- het dekken van

onvoorzieneexploitatietekorten;

- incidentele uitgavenals gevolg van re-organisaties;

- garantiestellingen.

De financiële consequen-ties zijn nihil. Alleenfinanciële aansprakelijk-heid voor verstrektemiddelen. De stichting isformeel verantwoordelijkvoor exploitatierisico's.In de praktijk blijktechter dat gemeenteneen deel van dit risicoinformeel of via aanvul-lende afspraken dragen.

Eenvoudig en goedkoopop te richten.

Een stichting of vereni-ging heeft zelden eenbuffer om exploitatie-tekorten of onvoorzieneuitgaven op te vangen.Per definitie kloppen zijbij gemeenten aan. Bijgarantiestelling is ditrisico directer.

Financieel

Laag/Gemiddeld,vanwege beperktefinanciële risico's.

Bestuurlijk/organisatorisch

Laag/Gemiddeld

Bestuurders zijn alleenaansprakelijk als ersprake is van wanbeleid.

De wetgever heeft nietvoorzien in een toezicht-mechanisme. Er is nietsformeel vastgelegdmet betrekking tot definanciële informatie-voorziening.

Tabel 9: Overzicht kenmerken stichting

5.4.2 Vennootschappen (NV en BV)11

Een NV en BV zijn een rechtspersoon, duszelfstandig drager van rechten en plichten,die onder eigen naam deelnemen aanhet rechtsverkeer. Bij een NV worden deaandelen uitgegeven aan toonder of opnaam en deze zijn vrij verhandelbaar, tenzijde overdraagbaarheid van de aandelenop naam is beperkt. Bij een BV worden deaandelen op naam uitgegeven en deze zijnniet vrij verhandelbaar.

Vennootschappen zijn vooral actief opterreinen die niet bij de primaire gemeente-lijke taken horen, zoals levering van energieen water, afvoer van afval, bankieren(BNG) en grond- en bouwexploitaties.Bedrijfsmatigheid en autonomie zijn debelangrijkste overwegingen om samente werken met dit type verbonden partij.Eventuele opbrengsten vloeien in degemeentekas en zijn vaak als 'zeker'aangemerkte inkomsten in de paragraafFinanciering. De Ava beslist echter over debestemming van de winst en dus over de

uitkering hiervan aan de aandeelhouders.Oprichting vindt plaats via een notariëleakte. Hiervoor is een raadsbesluit en eenverklaring van geen bezwaar van Justitievereist en goedkeuring door GedeputeerdeStaten (GS).

De gemeente is als aandeelhouder- of via commissariaten - bestuurlijkbetrokken bij dit type verbonden partij. Degemeente houdt via een meerderheids- ofminderheidsbelang in de aandeelhouders-vergadering een stem, omdat de overheids-vennootschap belangrijke taken uitvoertvoor de gemeente. Daarnaast heeft degemeente vaak recht van voordrachtof benoeming van commissarissen.Afstemming in beleidsvorming tussengemeentelijke organisatie en de zelfstandigeeenheid is van groot belang. Daarnaastkunnen besluiten worden afgedwongen

De Commanditaire Vennootschap wordt bij de PPS

besproken, gezien hel feit dat van een CV vaak

alleen bij grondexploitaties gebruik wordt gemaakt.

32

Gemeente Governance


die directe consequenties hebben voor debedrijfsvoering. Dit kan van invloed zijnop prijs en rendement van de te leverenproducten. Daarnaast kunnen ook fiscalemotieven meespelen bij de keuze vooreen overheidsvennootschap. Het gaatvaak om marktgedreven activiteiten,waarbij het maken van winst één vande hoofddoelstellingen is. Bijna allegemeentelijke activiteiten waarbij hetgaat om diensten die ook door privatepartijen kunnen worden geleverd, kunnenin deze vorm worden georganiseerd. Debestuurlijke betrokkenheid is beperkt totaandeelhouderschap en commissariaten.

De gemeente is bij een NV en BV (mede)-eigenaar. Dit zou tot een kleinere afstand tothet bestuur van de gemeente en daarmeehet gemeentelijk beleid moeten leiden tenopzichte van een stichting. In de praktijkligt het risicoprofiel van een vennootschapvaak hoger dan van een stichting. Ditwordt voornamelijk veroorzaakt door deaard van de activiteiten, de omvang, debestuursfilosofie en -structuur en deautonome positie die een vennootschapvaak inneemt.



Aandeelhouder Aandelen (BV en NV) De taak wordt meer opafstand geplaatst.Financiële voordelendoor winstdeling endividend.

De vaak beperkte beïn-vloedingsmogelijkheid.

Financieel

Gemiddeld, vanwegehet feit dat de gemeen-te alleen risico looptover het ingebrachtegeld.

Commissariaten Minder vanuit debestuurlijke rol. Meervanuit de rol als toezicht-houder betrokken bij devennootschap.

De Raad van Bestuurheeft wettelijk veelbevoegdheden en moetprimair handelen vanuithet private belang vande onderneming.


Gemiddeld/hoog. Inmaatschappelijke discus-sies kan de bestuurlijkerelatie een belangrijkerol spelen. Gezien degrote afstand tussengemeente en vennoot-schap is het moeilijkerpublieke doelstellingenin het oog te houden.

Tabel 10: Overzicht kenmerken vennootschappen

33

Gemeente Governance


5.4.3 Gemeenschappelijke Regelingen

Gemeenten kunnen met elkaar samenwerkenin de vorm van een GemeenschappelijkeRegeling. Aan een GemeenschappelijkeRegeling kunnen ook andere openbarelichamen deelnemen. Private rechtspersonenkunnen alleen participeren als zij daartoebij Koninklijk Besluit zijn gemachtigd. BijGemeenschappelijke Regelingen gaathet vaak om primaire gemeentelijketaken met een uitvoerend karakter. Denkaan sociale dienst, gemeentearchief,muziekschool, geneeskundige dienst ensociale werkvoorziening. Intergemeentelijkesamenwerking op basis van de WetGemeenschappelijke Regelingen (WGR) iseen vorm van verlengd lokaal bestuur,waarbij de vrijwilligheid van desamenwerking voorop staat.

In grote lijnen zijn er gezien vanuit de doel-stelling en de aard van de activiteiten driesoorten Gemeenschappelijke Regelingen teonderscheiden:• gericht op gemeenschappelijke beleids-

vorming, zoals regionaal ruimtelijk beleiden gemeenschappelijke planontwikkeling.

• gericht op uitvoering van activiteiten tenbehoeve van de deelnemers, zoals desociale werkvoorziening.

• gericht op de uitvoering van regionaleactiviteiten in opdracht van hogereoverheden, zoals de regionale brand-weer, de gemeenschappelijke genees-kundige dienst en in de toekomst deveiligheidsregio's.

De samenwerkingsvormen zijn divers.De WGR biedt het juridische kader voorverschillende samenwerkingsvormen tussenbestuursorganen van gemeenten, provincies,en waterschappen19. De verschillendevormen maken het mogelijk de zwaarte vanhet organisatorisch verband af te stemmenop de aard van de gezamenlijk te behartigentaken. In artikel 8 van de WGR worden devolgende varianten onderscheiden. Ookkomen combinaties van varianten voor.Een paar voorbeelden:

Centrumgemeente constructieIn de 'centrumgemeente constructie'worden de taken van verschillendegemeenten uitgevoerd door één gemeente.

Een nieuwe rechtspersoon is hierbij niet aande orde. In feite is sprake van mandaat vanbevoegdheden door het ene aan het anderegemeentebestuur. Voor de activiteiten hoeftgeen begroting of jaarrekening te wordenvastgesteld. De overdracht van taken,bevoegdheden en de informatieverant-woordingsplicht richting deelnemendegemeenten wordt in een bestuursakkoordmet de centrumgemeente vastgelegd.Dit is dus geen voorbeeld van een verbon-den partij.

Openbaar lichaamBij een 'openbaar lichaam' met eenAlgemeen Bestuur, een Dagelijks Bestuuren een voorzitter ontstaat een nieuwerechtspersoon. Deze moet voldoen aanwettelijke voorschriften, zoals verplichtedelegatie, geleed bestuur, begroting enjaarrekening. Gemeenten kunnen aan eenopenbaar lichaam - behoudens enkelewettelijke uitzonderingen - alle gemeente-lijke taken en bevoegdheden overdragen.Voorbeelden zijn regionaal opererendesociale diensten, milieudiensten, veiligheids-regio's, sociale werkvoorzieningschappenen geneeskundige diensten. Dit is de meestvoorkomende vorm van een GR. Eenopenbaar lichaam is een verbonden partij.

Gemeenschappelijk orgaanDe derde variant is een 'gemeenschappelijkorgaan'. Een dergelijk orgaan wordt in depraktijk vaak ingezet als intergemeentelijkoverleg- of adviesorgaan. Dit vanwegehet feit dat het geen rechtspersoonlijkheidbezit. Aan een dergelijk orgaan kunnengeen regelgevende bevoegdheden wordengedelegeerd, hooguit beschikkingsbevoegd-heden. Gemeenten kunnen aan eengemeenschappelijk orgaan derhalve we!taken en bevoegdheden overdragen,behalve de bevoegdheid tot belastingheffingen het vaststellen van andere algemeenbindende voorschriften. Vanwege hetontbreken van rechtspersoonlijkheid wordtniet het gemeenschappelijk orgaan, maarde deelnemende gemeenten gebonden aande effecten van de besluitvorming door hetalgemeen orgaan. Een gemeenschappelijkorgaan dient minimaal te beschikken overeen algemeen bestuur en een voorzitter.Een gemeenschappelijk orgaan dient eenbegroting en jaarrekening vast te stellen.

34

Gemeente Governance


Lichte regelingTot slot is er de zogeheten 'lichte regeling'.Hierbij wordt geen organisatorisch verbandopgericht. Alleen bepaalde afsprakenworden vastgelegd. In dit geval is er sprakevan een bestuursovereenkomst in de vormvan een Gemeenschappelijke Regeling. Ookdit is geen verbonden partij, het is namelijkgeen zelfstandige entiteit. Aan de regelingkunnen geen taken of bevoegdhedenvan deelnemende gemeenten wordenovergedragen. De deelnemende gemeenten

worden in beginsel niet gebonden doorde besluitvorming van de regeling. Voorgezamenlijk beleid of binding daaraanis gelijkluidende besluitvorming door deafzonderlijke deelnemers nodig. De lichtegemeenschappelijke regeling hoeft niet tevoldoen aan wettelijke voorschriften, zoalsgeleed bestuur, verschaffen van informatie,begroting en jaarrekening.

Gemeenten zijn vaak in het 'bestuur'vertegenwoordigd. Het risicoprofiel is hoog

vanwege de financiële aansprakelijkheid.Om daar grip op te krijgen en te houdenstellen sommige gemeenten een toezichts-orgaan in bij een centrumgemeente ofexterne organisatie. Het toezichtsorgaanfunctioneert als intermediair voor decontrole-informatie van alle in de regiofunctionerende GemeenschappelijkeRegelingen. Het voordeel zit in de conti-nuïteitsgarantie en objectiviteit van deinformatie.



Algemeen Bestuur Jaarlijkse bijdrage be-kostiging exploitatie.

Veel bestuurlijke/beleidsmatige invloedmet mogelijkheid totsturing aan de voorkant.

Bijdrage ten behoevevan bekostiging jaar-lijkse activiteiten iseen verplichte uitgave.Bij verlies of hogereuitgaven zijn de parti-ciperende gemeentenverplicht om het verschilbij te leggen.

Financieel

Hoog, vanwege het feitdat de participerendegemeenten volledigfinancieel aansprakelijkzijn en de bekostigingvan de jaarlijkse acti-viteiten een verplichteuitgave is.

Dagelijks Bestuur

Voorzitter Bestuur

Uitgelezen vorm om opvoet van evenredigheiden gelijkwaardigheidsamen te werken metpublieke partijen vooreen publiek belang.

Schaalvoordelen: inkoop,expertise en fte.

Qua besluitvorminglange procedures enverplichte verantwoor-dingslijnen. Met anderewoorden: bureaucra-tisch.

Als kleine gemeentevaak beperkte zeggen-schap.


Hoog. Afhankelijk vande gekozen GR bestaater een regeling voorterugroeping van ledenvan het Algemeen ofDagelijks Bestuur: motievan wantrouwen ofontslag door de raadart. 49 Gemeente Wet.In alle gevallen bestaater een inlichtingen- enverantwoordingsplicht.

Tabel 11: Overzicht kenmerken Gemeenschappelijke Regelingen (openbaar lichaam)

" Ook het rijk en privaatrechtelijke rechtspersonen

kunnen aan een gemeenschappelijke regeling

deelnemen, volgens artikel 93 en 94, Wet

gemeenschappelijke regelingen.

35

Gemeente Governance


5.4.4 Publiek PrivateSamenwerkingsverbanden

Een bijzondere vorm van verbonden partijenzijn die waaraan naast de overheid ookprivate partijen deelnemen. Het gaat omzogeheten Publiek Private Samenwerkingen(PPS). Steeds vaker worden PPS'eningezet om overheidsdoelstellingente realiseren. Een veel voorkomendvoorbeeld van PPS zien we in lokalegebiedsontwikkeling. Hierbij is sprake vaneen samenwerkingsverbintenis tussenbijvoorbeeld gemeente, woningcorporatie,grondeigenaar/projectontwikkelaar, bouwersen andere partijen. Op hoofdlijnen wordentwee soorten PPS onderscheiden: de PPS-concessie en de PPS-alliantie.

De PPS-concessieBij een PPS-concessie is de gemeentelijkeinmenging en sturing tijdens de realisatie-fase relatief gering. De gemeente kanervoor kiezen om zich bij de ontwikkelingvan een plangebied te beperken tot hetstellen van randvoorwaarden, zowelinhoudelijk, planologisch als financieel.Binnen die randvoorwaarden wordt deintegrale ontwikkeling, grondexploitatie enbouwexploitatie, overgelaten aan privatepartijen. Dit model is vooral interessantbij kleinschalige infrastructurele projectenof ontwikkelingen op deelplanniveau. Dekans op onvoorziene omstandigheden - endaarmee de behoefte aan publiekrechtelijkebijsturing - is tijdens de rit vrij klein.

De PPS-alliantieDe PPS-alliantie kent de mogelijkheden vaneen bouwclaim of een joint venture. In deeerste situatie is geen sprake van eenverbonden partij. Er worden afsprakengemaakt over grondinbreng en terugleveringvan bouwrijpe kavels. Hierbij gaat het omgemeentelijke grondexploitatie, een samen-werkingsovereenkomst en een informelestuurgroep. Dit betekent een informelebestuurlijke binding en een duidelijkfinancieel belang in de samenwerking. Er isdus geen sprake van een privaatrechtelijkeof publiekrechtelijke entiteit.

In de tweede variant gaat het meestal welom een privaatrechtelijke entiteit. Hierbijwordt in gezamenlijkheid grond ingebracht.

meestal een Grondexploitatiemaatschappij(GEM) of Grondontwikkelingsmaatschappij(GOM). De onderneming maakt de grondbouwrijp en geeft bouwkavels uit. In hetgeval van een GOM worden de kavelsontwikkeld via een gezamenlijke vastgoed-exploitatie. Voor een dergelijke exploitatie-maatschappij wordt vaak een Comman-ditaire Vennootschap (CV) opgericht, waarbijde beherende vennoot een rechtspersoonis, meestal een BV. Inbreng, zeggenschapen risico zijn vaak in gelijke mate verdeeldtussen de partijen. Een CV is dus geenrechtspersoon.

De CV kent commanditaire vennoten,ook wel stille vennoten genoemd, eneen beherende vennoot, meestal eenBV. De commanditaire vennoten zijnverantwoordelijk voor de besluitvormingen houden zich niet bezig met de bedrijfs-voering van de onderneming. Daaromzijn ze beperkt aansprakelijk, namelijk totde hoogte van het door hen ingebrachtekapitaal. De beherende vennoot isverantwoordelijk voor de bedrijfsvoeringvan de CV en voert het beheer uit. Hijis hoofdelijk aansprakelijk en kan dusaansprakelijk worden gesteld voor alleschulden van de CV

Kenmerk van de Besloten Vennootschap,de BV, is dat de aandeelhouders beperktaansprakelijk zijn. Dus daar waar de BVals beherend vennoot in de CV hoofdelijkaansprakelijk is, lopen de aandeelhoudersvan de BV slechts risico over de aandelendie zij van de BV bezitten. Om dit risico tebeperken wordt weinig kapitaal ingebracht.

Om niet het risico te lopen om alscommanditair vennoot toch beheerdadenuit te voeren - en hierdoor alsnog hoofdelijkaansprakelijk te zijn - is het zaak om taken,verantwoordelijkheden en bevoegdhedenvan de partijen in de CV te onderscheidenvan die in de BV Daarom is het verstandigom participatie van de commanditairevennoten in de CV te laten plaatsvindendoor groepsvennootschappen van de in deBV participerende partijen. De personendie namens een partij participeren in deBV kunnen zo nooit dezelfde zijn als depersonen die namens een partij participerenin de CV

36

Gemeentt GovcrnanceHandboek Verbonden partijen

Lnltiatieffase

Haalbaarheidsfase •

Realisatiefase

-{ 1 Initiatief

2 Visie en programma

3 Planuitwerking

4 Grondexploitatie

5 Projectontwikkeling

6 Bouw

Publieke PPS ConcessieOntwikkeling (DBFM)(Traditioneel)

PPS Coalitie PPS Alliantie Private(Bouwclaim) (Joint venture) Ontwikkeling

(Zelfreallsatie)

Beheerfase Beheer openbaar gebieden infrastructuur

Regie in handen van:

Gezamenlijk

Overheid

Markt

Figuur 9: Mogelijke PPS-samenwerklngsverfaanden

, speelveld voor publiek private samenwerking

De samenwerkingsvormen verschillen op

punten als:

• Omvang van de investering voor

gemeenten en private partijen;

* Zeggenschap en regie over het project;

* Risicoverdeling;

• Verdeling financieel resultaat en bijdrage

aan verevening.

Ook hier is het risicoprofiel hoog. Naast

risico's zijn er echter ook kansen die

doorslaggevend kunnen zijn bij de keuze

voor deze vorm van verbonden partij.

37

Gemeente Governance




Aandeelhouder Investering: eigenvermogen bij BV en inlegbij CV.

Risicodeling in financieringen uitvoering.

Commissariaten Aandelen (bij NV) Deskundigheid enhaalbaarheid projectvergroten.

(Mede) eigenaar Verhoging van de toe-gevoegde waarde, zoalsintegraal denken onderandere in ontwerpfasen.

Soms langere trajecten,vooral in het geval vande eerste PPS voor debetrokken partijen. .

Financier neemt meestalgeen genoegen met eenminimaal gekapitaliseerdeBV: vennoten CV moetengarant staan voorfinanciering.

Goed inrichten vansturingsrelatie ombeleidsaspecten/doelrealisatie te waar-borgen. Vooral ookvanwege mogelijktegenstrijdige belangenvan de private partij.

Financieel

Hoog, vanwege hetfeit dat de gemeenterisico loopt over hetingebrachte geld,maar tevens rekeningmoet houden met hetprivate belang dat kanafwijken van de eigendoelstellingen. Daarnaastis vaak sprake van relatiefforse exploitatiewinstenwaarin de gemeente kanmeedelen.


Gemiddeld/hoog.In maatschappelijkediscussies kan debestuurlijke relatie eenbelangrijke rol spelen.Gezien de grotere afstandtussen gemeente en PPS- en het private belangdat kan conflicteren metde publieke doelstellingen- is het moeilijk om degemeentelijke doelstellingte laten voorgaan.

Bestuurder Meedelen in de winst.

Tabe! 12: Overzicht kenmerken PPS'en

5.5 Overzicht van de risicoprofielenverbonden partijen

Op basis het voorgaande kan wordengeconcludeerd dat de risicoprofielen vanverbonden partijen redelijk uiteenlopen.

38

Gemeente Governance


f Stichting

PPS V

Gemeenschappelijke regeling

Ve inootschap

Figuur

Laag Bestuurlijk / organisatorisch risico

10: Overzicht risicoprofielen verbonden partijen

Hoog

Bij stichtingen lopen gemeenten uitsluitendrisico over de aan de stichting verstrektemiddelen en zijn bestuurders alleenaansprakelijk wanneer er sprake is vanwanbeleid. Dit wil niet zeggen dat vanuitde gemeente geen aanvullende maatregelengewenst zijn om de risico's te beheersen.Een stichting heeft namelijk zelden eenbuffer om exploitatietekorten of onvoor-ziene uitgaven op te vangen, hoewel zehier formeel verantwoordelijk voor is. Definanciële informatie moet daarom adequaatinzicht bieden in exploitatie en continuïteit.Daarnaast moet de gemeente het initiatiefnemen om de toezichthoudende functieadequaat in te vullen.

Het risicoprofiel van vennootschappen enPPS'en is, vergeleken met een stichting,hoger. In principe wordt voor een PPSgekozen orn tot risicodeling te komen. Bijeen PPS is tevens sprake van een privatepartij met eigen doelstellingen. De proble-matiek van dubbele petten kan echter inalle vormen van verbonden partijen een rolspelen. Financieel loopt een gemeente bijeen PPS alleen risico over het geïnvesteerdevermogen. Bij een vennootschap/PPS isdit bedrag, vergeleken met een stichting,relatief hoog vanwege de activiteiten diein de vorm van een vennootschap wordengeëxploiteerd. Daarnaast is in het geval vangebiedsontwikkeling vaak sprake van eenvooraf bekend positief exploitatiesaldo. Ditkunnen behoorlijke bedragen zijn. Voorhet realiseren van deze geprognosticeerdewinsten is een goede interne sturing,beheersing en belangenbehartiging vanuitde gemeente noodzakelijk. In die zin is hetfinanciële belang van een gemeente in eenPPS vaak groot te noemen. Daaraan zitwel het risico dat de exploitatiesaldi eerstgerealiseerd moeten worden, voordat er

sprake is van winst. Het risico is hier nietzozeer tekorten oplopen, maar minder danvoorziene winsten realiseren. Overigensis deze risico-indeling relatief. Dit wilzeggen ten opzichte van risico's bij anderevormen van verbonden partijen. Bij een PPSgebiedsontwikkeling kan het risicoprofielin vergelijking met andere vormen vanverbonden partijen hoger zijn. Dit wil echterniet zeggen dat de gebiedsontwikkeling inPPS-vorm voor een gemeente een hogerrisicoprofiel heeft dan bij een zelfstandige,publieke ontwikkeling.

Gemeenschappelijke Regelingen kenmerkenzich door een hoog risicoprofiel. Vooral hetfinanciële risico is groot. Gemeenten zijnnamelijk volledig financieel aansprakelijkvoor de Gemeenschappelijke Regeling.Wel is het zo dat de gemeente slechtsproportioneel hoeft op te draaien voortekorten.

De bovenstaande risicoprofielen zijn,naast de specifieke eigenschappen vande verschillende samenwerkingsvormen,van invloed op de keuze voor het typeverbonden partij en de manier waarop depublieke regiefunctie (hoofdstuk 4) kanworden vormgegeven.

39

Gemeente Governance


6 Risico's en risicomanagement20

Zoals gezegd bestaan er risico's binnenhet netwerk van verbonden partijen.Deze zijn onder meer afhankelijk van derisicoprofielen die de hoofdvormen vanverbonden partijen kenmerken. Maar,draagvlak creëren, vertrouwen opbouwenen afspraken rond risico's in kaart brengenmaken goede samenwerking mogelijk.

6.1 Opbouwen van vertrouwen

Bij een succesvol samenwerkingsverbandgaat het allereerst om het vinden van eengemeenschappelijk belang en vertrouwentussen de partijen. Vee! samenwerkings-verbanden lijken op gedwongen huwelijken.Daarbij wordt al in de verlovingsfasegesproken over de echtscheidingsvoorwaar-den. Ondanks dat moeten partijen binneneen dergelijk verstandshuwelijk op zoeknaar echte liefde. Maar, van echte liefde isalleen sprake als de samenwerking voor allepartijen een zichtbare meerwaarde heeft.Het gaat dus om het meetbaar formulerenvan gezamenlijke doelstellingen. Bij devormgeving van samenwerking gaat het omvier elementen:• Het SMART - Specifiek, Meetbaar,

Aanvaardbaar, Realistisch, Tijdgebonden -formuleren van het gemeenschappelijkedoel.

• Het kiezen van de juiste samenwerkings-vorm, inclusief een heldere afwegingtussen publiekrechtelijk of privaat-rechtelijke vormen of een combinatiedaarvan.

« Het opbouwen van wederzijdsvertrouwen.

• Duidelijke afspraken over een optimaletaak- en risicoverdeling. De risico'sworden vooraf in kaart gebracht.

Het opbouwen van wederzijds vertrouwenvindt plaats op basis van een open discussie.De thema's zijn gemeenschappelijke eneigen belangen en het creëren van eenonafhankelijke uitvoeringsorganisatie. Alledeelnemers moeten ervan overtuigd zijn datde uitvoeringsorganisatie de gezamenlijkebelangen behartigt en niet als verlengstukopereert van één van de partijen. Ookmoeten afspraken worden gemaakt over decontinuïteit van de samenwerkingspartners.Dit betekent het gezamenlijk in kaartbrengen van de risico's, die realisatie van

de gemeenschappelijke doelstelling ingevaar kunnen brengen. Dit alles wordtvoorzien van scenarioafspraken: wat doenwe als één van de risico's zich voordoet?Risicomanagement is daarbij een middel omtot 'assurance' - vertrouwen en zekerheid -te komen.

6.2 Risico's en risicoanalyse

Naast de eerder genoemde zijn er ookrelatief abstracte risico's. Die staan verder afvan het project. Denk aan ontwikkelingenin weten regelgeving en de risico's die desamenwerking met zich mee brengt. Hierbijgaat het om het gegeven dat er wordtsamengewerkt en om de kwaliteit van deorganisatie waarmee wordt samengewerkt.Met andere woorden: het gaat omomgevingsrisico's, samenwerkingsrisico's enverbonden partij risico's.

In de onderstaande checklist staan deelementen van deze risicogroepen. Het iseen handig hulpmiddel om een risicoanalysevan de verbonden partijen te maken. Opbasis van de uitslag worden de belangrijksterisico's scherp in de gaten gehouden enworden waar nodig beheersmaatregelengetroffen.

Figuur 11

10 Kenniscentrum PPS Ministerie van Financiën,

Handleiding Risicomanagement. 2004.

40

Gemeente Governance


Niveau Risicosoorten

iil

Omgevingsrisico s

Netwerkrisico's

Verbonden partij risico's

Politieke, bestuurlijke en maatschappelijke risico'sDenk aan het politieke en maatschappelijke draagvlak, zoals nieuw overheidsbeleid rond de activiteit die deverbonden partij uitvoert.

Economische risico'sBij economische risico's gaat het om factoren die de gezamenlijke doelstelling kunnen bedreigen.Voorbeelden zijn: afzetrisico's bij een PPS, ontwikkeling van de arbeidsmarkt en de conjunctuur bij een socialewerkvoorziening.

Wet- en regelgevingWijzigingen in weten regelgeving kunnen consequenties hebben op de randvoorwaarden waarbinnen deverbonden partij haar activiteiten uitvoert, bijvoorbeeld milieunormen.

Samenwerkingsrisico'sBij verbonden partijen wordt samengewerkt met belanghebbende publieke en private partijen. Een gemeentekan het risico lopen dat op een gegeven moment bij de betrokken partijen commitment ontbreekt of debelangentegenstellingen te groot zijn voor gezamenlijke uitvoering.

Constructierisico'sMet het functioneren van de verbonden partij kunnen risico's samenhangen. In de praktijk kunnen bijvoor-beeld tegengestelde belangen ontstaan die de samenwerking onder druk zetten. Ook kan de samenwerkings-overeenkomst onvolkomenheden bevatten.

DoelmatigheidIs de gemeenschappelijke doelstelling SMART geformuleerd, zodat periodiek beoordeeld kan worden of enin welke mate de doelstelling wordt bereikt?

EfficiencyIs de inzet van de middelen duidelijk en meetbaar in het kader van realisatie van het doel? Is de gekozensamenwerking efficiënt voor alle partijen?

StructuurBij structuur gaat het om een adequate verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnende organisatie.

ProcessenDe processen hebben betrekking op de administratieve organisatie, communicatie en informatievoorziening,de planning & controlcyclus en de kwaliteit van interne controlemaatregelen.

CultuurBij de cultuur van de organisatie gaat het om de binnen de organisatie heersende normen, waarden,managementstijl en besturingsfilosofie. Is er voldoende afstand tot de deelbelangen van de deelnemers?

PersoneelHierbij gaat het om de kwaliteit en capaciteit van medewerkers, continuïteit en de externe partijen.

Tabel 13: Riskosoorten bij verbonden partijen

41

Gemeente Governance


6.3 De cyclische uitvoering vanrisicomanagement

Vanwege de dynamische omgeving ensamenwerkingsrelatie is het goed om deomgeving periodiek te scannen. Zo wordenmogelijke bedreigingen en tegenvallerstijdig gesignaleerd. Maar, risicomanagementis meer dan alleen het in kaart brengenvan risico's, het is een continu proces. Metandere woorden: risicoanalyse is geen foto,maareen film.

Niet alleen signalering van bedreigingenis van belang, maar ook signalering vankansen en meevallers die hier tegenoverstaan. Kansen benutten is een effectievemanier om op bedreigingen in te spelen.Voordat risico's echter kunnen wordenbenoemd, is een analyse van projectdoel-stellingen en randvoorwaarden nodig.Bij een risicoanalyse hoort eveneenseen beheersstrategie, op basis waarvanbeheersingsmaatregelen worden genomen.Omdat doelstellingen en omstandighedentijdens de levensduur van een verbondenpartij kunnen veranderen, moet voortdurend

informatie worden verzameld. Alleendan is een actueel inzicht mogelijk inde effectiviteit van beheersmaatregelenen risicoprofiel. Informatieverzamelingvindt plaats bij de verbonden partij enbij de gemeente voor wat betreft desamenwerkingsrelatie en governance.Voor alle partijen betekent dit datrisicomanagement niet een incidenteleactiviteit is, maar een 'tweede natuur'. Ditvraagt om voortdurend risicobewustzijn.De cyclus van risicomanagement bestaatuit zes stappen. In figuur 12 worden zeschematisch toegelicht.

Stap 1: Analyseer de doelstellingenOm de risico's in kaart te kunnen brengenis allereerst inzicht in doelstellingen enrandvoorwaarden nodig. Hierbij gaat hetom de gemeenschappelijke doelen vande verbonden partij en de zelfstandigedoelstellingen van de gemeente alsdeelnemende partij. Deze analyse vormtde input voor de eerste inventarisatie vanmogelijke risico's, die realisatie van dedoelstellingen in de weg kunnen staan.

Figuur 12: Cyclus van risicomanagement

42

Gemeente Governance


Stap 2: Inventariseer potentiële risico'sDe nadruk in de tweede stap ligt op deidentificatie van potentiële kansen enbedreigingen. Het gaat om de risico'sop beleidsmatig, bestuurlijk/politiek,maatschappelijk, juridisch en financieelgebied. De indeling in risicosoorten, zoals inchecklist 1, kan een handig hulpmiddel zijn.

Stap 3: Maak een risicoanalyseOm de lijst, zoals samengesteld in stap 2,hanteerbaar te maken, kan een risicoanalyseworden uitgevoerd. Een dergelijke analyseordent de potentiële risico's. In de analysespelen de kans dat de risico's zich voordoen,inclusief hun impact, een belangrijke rol. Erkunnen verschillende risicoanalysemethodenworden gebruikt. Welke methode hetwordt, is afhankelijk van de fase waarinde samenwerking zich bevindt en de aardvan de informatie die de analyse moetopleveren. Op deze manier ontstaat zicht opde belangrijkste risico's.

Stap 4: Houd risico-indicatoren scherp inde gatenOm het risicomanagement goed van degrond te krijgen, is het van belang datwordt bepaald op welke wijze en met welkefrequentie de risico's in de gaten wordengehouden, de zogeheten monitoring. Opbasis van adequate monitoring kan wordenbeoordeeld in welke richting de kansenen risico's zich bewegen. Het risicoprofielblijft zo actueel en wordt bovendien steedsconcreter. Hoewel monitoring hier als éénstap in de cyclus wordt voorgesteld, is diteveneens een continue activiteit. Hierbij gaathet om twee niveaus: de risico's voor deverbonden partij zelf en de risico's voor degemeente als deelnemende partij.

Stap 5: Maak een keuze voor uitvoeringvan beheersmaatregelenOm op kansen en bedreigingen te kunneninspelen wordt een beheersstrategieopgesteld. De risicoanalyse vormt de basis.Op grond hiervan worden maatregelenvastgesteld om kansen te kunnen benuttenen bedreigingen te kunnen vermijden,te verkleinen of over te dragen aan eenandere partij. Beheersing van risico's kentvijf hoofdstrategieën. De gekozen strategiebepaalt in sterke mate de te kiezenbeheersmaatregel:

• Vermijden (afstand doen);• Behouden (accepteren);• Reduceren (verspreiden, beheersen);• Overdragen (bijvoorbeeld verzekeren);• Exploiteren (bijvoorbeeld toewijzen,herontwerpen, beïnvloeden).

De beheersmaatregelen komen terug in deuitwerking van de governanee-aspecten,zoals die in het volgende hoofdstuk aanbod komen. Zo komen in toezicht enverantwoording afspraken rond monitoringvan risico's aan de orde. In de sturings- enbeheersingsvraagstukken komen afsprakenrond taken, verantwoordelijkheden enbevoegdheden aan bod.

Stap 6: Evalueer de beheersmaatregelenIn stap 6 van de cyclus worden de effectenvan de beheersmaatregelen periodiekgeëvalueerd. Zijn ze op het juiste momentgenomen en hebben ze het gewensteeffect? Deze evaluatie draagt bij aan deeffectiviteit van beheersmaatregelen in detoekomst. Daarnaast geeft de evaluatieinzicht in hoeverre de eerder gesignaleerderisico's nog actueel zijn. Met deze zesdestap is de hele cyclus voor de eerste maaldoorlopen.

Terug naar stap 1 of stap 3Wanneer doelstelling, reikwijdteof risicoprofiel van de verbondenpartij significant is gewijzigd, is hetverstandig om de hele cyclus opnieuw tedoorlopen, dus vanaf stap 1. In anderegevallen vindt actualisatie van de eerderuitgevoerde risicoanalyse plaats vanafstap 3. De evaluatie van de effecten vande genomen beheersmaatregelen enmonitoring van de risico's vormen deinput voor actualisatie. Aan de hand vande geactualiseerde risicoanalyse wordtde beheersstrategie herijkt en wordende beheersingsmaatregelen opnieuwvastgesteld.

6.4 Risico-inventarisatie enbeoordeling op hoofdlijnen

Risico-inventarisatie en beoordeling ophoofdlijnen kan met behulp van een aantalgerichte vragen worden uitgevoerd. Deonderstaande checklist is een handighulpmiddel bij een dergelijke inventarisatie.

De uitkomst kan aanleiding geven tot eenverdiepingsanalyse.

43

Gemeente Governance


Onderwerp Vraagstelling

Inventarisatie 1 Welk beleid bestaat er ten aanzien van verbonden partijen?2 Bestaat er inzicht in de verbonden partijen?3 Zijn de voorwaarden van deelname in beeld?4 Wat is de aard en omvang van de verbonden partijen?5 Bestaan er langlopende contracten?6 Garanties?7 Bestaan bij ontbinding/liquidatie bepaalde risico's, zoals overname van personeel en afschrijving van activa?

Rolverdeling 1 Is een heldere rolverdeling tussen partijen afgesproken?2 Zijn in het verleden geschillen ontstaan?

Informatievoorziening 1 Waaruit bestaat de informatievoorziening van de verschillende partijen?2 Is men in het verleden met verrassingen geconfronteerd?

Overeenkomsten 1 Bestaan er samenwerkingsovereenkomsten?2 Zijn er verplichtingen en garanties gesteld bij liquidatie?3 Idem voor wat betreft bijdrage in tekorten?

Meerjarenplanning 1 Is er inzicht in de meerjarenplanning van de verbonden partijen?2 Zijn effecten van deze meerjarenplanning meegenomen in de gemeentelijke begrotingen?3 Bestaan er mogelijke knelpunten?

Externe ontwikkelingen 1 Ontwikkelingen: veiligheid, C2000.2 Nieuwe taken?

Tabel 14: Checklist risico-inventarisatie

Niet alle risico's hebben hetzelfde gewichten hoeven ook niet te worden beheerst.Factoren die een rol spelen zijn de omvangvan de verbonden partij - bijvoorbeeld dooreen beperkte geldstroom die plaatsvindt -en de soort taken die de partij uitvoert.In onderstaand overzicht is een aantal onder-kende risico's opgenomen met mogelijkebeheersmaatregelen per governance-proces.

44

Gemeente Governance


• Financiële tekorten bij verbonden partijen.• Verbonden partijen realiseren taken, doelstellingen en prestaties niet.• Onvoldoende sturingsmogelijkheden van verbonden partijen door de organisatievorm (bijvoorbeeld een minderheidscoalitie bij• een Gemeenschappelijke Regeling) of een onvoldoende op de verbonden partij afgestemd sturingsinstrumentarium.• Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn bij verbonden partijen en gemeenten onduidelijk of niet goed gescheiden.• Democratische legitimatie van de verbonden partij is niet transparant.• Informatievoorziening van verbonden partijen is onvoldoende of niet tijdig.• Onvoldoende zicht op de risico's ten aanzien van verbonden partijen.• De betrokkenheid van de gemeente bij de verbonden partijen is te laag.

De risico's zijn uitgewerkt naar de aspecten van governance: organisatie, sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden.Bij de verschillende risico's zijn tevens de mogelijke beheersmaatregelen aangegeven.

Risico Beheersmaatregel

Organisatie

Onduidelijkheid over aansturing, bevoegdheden en verant-woordelijkheden door vermenging van rol als eigenaar en rolals opdrachtgever/klant: dubbele petten.

Functiescheiding doorvoeren binnen het college.De wethouder financiën krijgt de verantwoordelijkheidvoor het toezicht en de vakinhoudelijke wethouder voorhet opdrachtgeverschap.Het bestuur van een verbonden partij 'dualistisch' inrichten.Het Algemeen Bestuur, de Raad van Toezicht of Raadvan Commissarissen bestaat uit andere mensen dan hetDagelijks Bestuur, de Raad van Bestuur, of bestuur/directie.Op ambtelijk niveau aangeven en vastleggen wie de rappor-tages beoordeelt en wie rapportages voor de gemeenteraadopstelt.

• Onvoldoende aansturing en toezicht door de gemeente opde verbonden partij als gevolg van tekort aan expertise bij degemeente.

Benodigde competentieprofielen en capaciteit binnen degemeentelijke organisatie vastleggen om sturing te kunnengeven aan de verbonden partij, rapportages te kunnen beoor-delen en verantwoording te kunnen afleggen aan de raad.Expertise versterken door samen met andere gemeentenaansturing, beoordeling van rapportages en het opstellen vanverantwoordingen uit te voeren.Regelmatig kennis- en voorlichtingssessies laten organiserendoor de uitvoerende verbonden partij of gespecialiseerdederden.

Deelproces Sturen

Onduidelijke doelstellingen en kaders voor de verbondenpartijen door het ontbreken van concreet geformuleerderesultaatverwachtingen, kaders en richtlijnen.

* Een vierjarige beleidsnota voor verbonden partijen opstellen.In deze nota geeft de gemeenteraad de doelstellingen,aansturing en kaders voor verbonden partijen aan.

45

Gemeente Govemance



De gemeenteraad stelt kaders ten aanzien van wie degemeente mag vertegenwoordigen in verbonden partijen enmet welk mandaat.Verbonden partijen benaderen de geröeenteraad actief methoorzittingen, presentaties en lesmodules. Ook de agenda's enverslagen van toezichthoudende organen worden aan de raadgezonden.

Onvoldoende mogelijkheden tot tussentijdse sturing.Geen sturing mogelijk bij afwijkingen van beleidsdoelstellingen.Sturen op details in plaats van op hoofdlijnen.

Afspraken over wie, wanneer en hoe tussentijdse sturing magplaatsvinden vastleggen in een contract of overeenkomst.Afspraken maken met betrekking tot de realisatie vandoelstellingen, prestaties en financiële randvoorwaarden.

Gemeente draagt een relatief hoog risico van extra lasten,onder andere bij PPS'en.

Verbonden partijen jaarlijks een risico-inventarisatie latenopstellen en de rapportage agenderen voor college-vergaderingen.Risicoverdeling tussen partijen vastleggen in een samenwerkings-overeenkomst.Afspraken vastleggen rond omgang met risico's waarvoor noggeen afspraken zijn vastgelegd.Risico-inventarisatie van de verbonden partijen opnemenin de Paragraaf verbonden partijen en in de Paragraafweerstandsvermogen en eventueel grondbeleid.

Onvoldoende inzicht in gemaakte afspraken met verbondenpartijen.

Een integraal en gestructureerd contracten register, inclusiefalle afspraken met verbonden partijen.

Deelproces Beheersen

Onvoldoende inzicht in realisatie van beleidsdoelstellingentijdens de uitvoering.

Afspraken maken rond tussentijdse informatievoorziening -frequentie en inhoud - en deze vastleggen in een contract.Naast financiële informatie ook aandacht besteden aaninformatie over kengetallen met betrekking tot de doelstellingenen prestaties.

Tussentijdse bijsturing vindt onvoldoende plaats. Tussentijdse rapportages van verbonden partijen agenderen voorcollegevergaderingen. Bespreking en acties vastleggen.Rapportages van verbonden partijen inbedden in reguliereplanning & controlcyclus van de gemeente.

Onvoldoende onafhankelijke advisering aan college en raad. Scheiding aanbrengen tussen de beleidsverantwoordelijkeambtenaar en de ambtenaar die de rapportages van alleverbonden partijen beoordeelt,

46

Gemeente Governance


Beheersmaatregel

Het ontbreken van specifieke bevoegdheden om bij verbondenpartijen te kunnen ingrijpen bij calamiteiten of wanprestaties.

Onvoldoende zicht op risico's en risicobeheersing doorverbonden partij.

Vastleggen van afspraken over bevoegdheden en verant-woordelijkheden van het toezichthoudend orgaan en hetbestuur/management van een verbonden partij.Vastleggen van afspraken over mogelijkheden tot beëindigingvan deelname aan een verbonden partij.Vastleggen van de randvoorwaarden over de door de gemeentebeschikbaar gestelde gelden.

Verbonden partijen of onafhankelijke deskundige jaarlijks eenrisico-inventarisatie laten opstellen.Gemeente neemt jaarlijks kennisvan de risico-inventarisatie.De verbonden partij rapporteert jaarlijks op welke wijze

Deelproces Verantwoorden

Onvoldoende zicht op de rechtmatigheid van bestedingen. Jaarverslag en jaarrekening met goedkeurende accountants-verklaring.Verbonden partijen leggen met een specifieke rapportageverantwoording af over de rechtmatige besteding van detoegekende gelden.

• Onvoldoende zicht op de effectiviteit en efficiëntie van debestedingen.

Rapportages met kengetallen over doelstellingen en prestatiesbeoordelen.Benchmark op kengetallen uitvoeren.Periodiek de kwaliteitvan diensten, organisatie en kostenniveaulaten toetsen en beoordelen .Certificering van werkprocessen bij de verbonden partij. Wordtde kwaliteit duurzaam geleverd?Periodieke controle van de rekenkamer op beleidseffectiviteit endoelmatigheid.

Inhoud van de verantwoordingsinformatie is onvoldoende De gemeenteraad een format laten vaststellen voor de tussen-tijdse informatievoorziening van verbonden partijen en voor deParagraaf verbonden partijen.

Deelproces Toezichthouder!

Toezichthoudende verantwoordelijkheid wordt door degemeente onvoldoende ingevuld.

Invulling, deelnemers, verantwoordelijkheden en bevoegdhedenvan het Algemeen Bestuur, de Raad van Toezicht, Raad vanCommissarissen of Algemene Vergadering van Aandeelhoudersen van de Raad van Bestuur, Dagelijks Bestuur of bestuur/directiegoed vastleggen.Het mandaat van de toezichthouder namens de gemeentegoed vastleggen. Wie mag met welk doel de gemeentevertegenwoordigen?Maximale zittingstermijn en competentieprofielen voortoezichthouders vaststellen.

47

Gemeente Governance



Jaarrekening, jaarverslag en tussentijdse rapportages agenderenvoor collegeen raadsveragderingen.Verbonden partijen benaderen de gemeenteraad actief methoorzittingen, presentaties en lesmodules. Ook de agenda'sen verslagen van toezichthoudende organen worden aan deraad gezonden.Periodiek evalueren college en raad het functioneren van eenverbonden partij.Periodieke evaluatie van de rekenkamer op verbonden partijen.

Onvoldoende waarborging van de continuïteit van de verbondenpartij: bestuurlijk risico.

Deskundigen jaarlijks de balanspositie, resultatenrekening,risicoanalyse en tussentijdse financiële en niet-financiëleinformatie laten beoordelen.Kennis nemen van de accountantsverklaring bij de jaarrekening

van een verbonden partij.

Te weinig mogelijkheden om als toezichtouder corrigerendemaatregelen te treffen.

Bevoegdheden met betrekking tot aanwijzingen, correctie-maatregelen en sancties vaststellen en vastleggen.Bevoegdheden met betrekking tot het ontslaan van bestuurdersdoor de toezichthouder vaststellen en vastleggen.Afspraken met betrekking tot inlichtingen, inzagebevoegdheiden controlerechten vaststellen en vastleggen.Afspraken met betrekking tot goedkeuring van de jaarrekeningen de begroting door de toezichthouder vaststellen en

Tabel 15: Risico's, inclusief beheersmaatregelen

48

Gemeente Governance


7 Rechtmatigheid eninformatievoorziening

Be lei cisbegroting, programma begrotingen paragrafen zijn belangrijke sturings-instrumenten voor de gemeenteraad. Om debetrouwbaarheid van deze verantwoordings-informatie te waarborgen is een adequaatsysteem van interne beheersing nodig. Ditsysteem bestaat uit: risicomanagement,administratieve organisatie, interne controleen interne informatievoorziening. Metdit systeem moet de gemeente kunnenaantonen dat financieel beheer rechtmatigplaatsvindt. Naast eigen regelgeving vande raad wordt de norm van rechtmatigheidgevormd door externe wetten en rege-lingen. Daarin komen eveneens de uitgangs-punten rond informatievoorziening vanverbonden partijen aan de orde, net alshet subsidiebeleid. Het normenkader voorrechtmatigheid bestaat dus uit alle voor degemeente relevante weten regelgeving.

Rechtmatigheid voor verbondenpartijenDit normenkader geldt ook voor verbondenpartijen. Soms moeten deze partijen vanrechtswege zelf de rechtmatigheid van hunfinancieel beheer aantonen. Als voorbeeldnoemen we de GemeenschappelijkeRegeling. Dit is rechtmatigheid in deeerste lijn. Wanneer er geen sprake is vanrechtmatigheid in de eerste lijn, moet degemeente aanvullende afspraken makenmet de verbonden partij, bijvoorbeeldvia een contract. In dit contract wordenafspraken vastgelegd die te maken hebbenmet verantwoording en tussentijdseinformatievoorziening. Het is namelijk vanbelang dat de gemeente zeker weet datverantwoording en informatievoorzieningbetrouwbaar zijn. De betrouwbaarheid kanworden vergroot door het meeleveren vanaccountantsverklaringen.

Dilemma subsidieafrekeningen enspecifieke uitkeringenEen dilemma ontstaat als tijdens deafronding van de gemeentelijke jaarrekeningBlijkt dat van bijvoorbeeld verstrektesubsidies de afrekeningen nog niet binnenzijn of de accountantsverklaring nog nietbeschikbaar is. Hoe ga je hiermee om?Het uitgangspunt is dat de legitiemeafwezigheid op zich niet tot een fout inde rechtmatigheid leidt.21 Een voorbeeld ishet subsidieverslag van de gesubsidieerde

instelling dat nog niet binnen is. Wel moetin dat geval naar andere wegen wordengezocht om voldoende zekerheid te krijgenover de rechtmatigheid van de bestedingvan de subsidie.

Voorbeeld

Het subsidieproces kent een aanvraag,beschikking en subsidievaststelling.Voorschotten worden verleend ensoms wordt ook tussentijdse informatiegevraagd aan de gesubsidieerde.De gemeente maakt vervolgens eeninschatting rond de rechtmatigheid.Die wordt gestaafd met eerderopgedane ervaringen en tussentijdseinformatie, zowel schriftelijk en monde-ling. Is dit positief? Dan heeft degemeente op dat moment voldoendeonderbouwd dat er sprake is vanrechtmatig financieel beheer.

De gemeente kan grenzen stellen aande verantwoordingsplicht van verbondenpartijen. Kleinere partijen kunnen wordenvrijgesteld van een uitgebreide rechtmatig-heidverantwoording.

Toetsingskader toezichtVoor de correcte uitoefening van toezichtis het goed dat de raad heldere stuur- enbeheersingsinformatie krijgt van het college.Het college spreekt dus met de verbondenpartijen af dat informatie op tijd wordtaangeleverd. Er wordt van uitgegaan datelke gemeente beschikt over een systeem"waarin wordt gestuurd op de realisatie vandoelen met meetbare prestaties23 en waarde belangrijkste risico's worden beheerst.De raad kan dit beoordelen als ze door hetcollege op de hoogte wordt gesteld vangepland en gerealiseerd beleid. Dit gebeurtop basis van de programmabegroting,het programmaverslag, de Paragraafverbonden partijen, meerjarenbegroting,treasurystatuut, bestuursrapportages ennotities. De raad kan zich zo een oordeelvormen over het te voeren en gerealiseerdebeleid. De gemeenteraad beoordeelt dus:• of de benodigde en gevraagde

informatie op tijd binnen is;• of deze volledig en rechtmatig is;

• of deze inhoudelijk aansluit op debehoefte.

Systeemgericht toezichtBij systeemgericht toezicht stelt de raadzich allereerst de vraag of het college eenadequaat sturings- en beheersingssysteemheeft ingericht. Dit blijkt bijvoorbeeld uitde manier waarop het college informatieverstrekt over doelstellingen en beleid,prestaties, risico's en beheersmaatregelen.Wij noemen dergelijke vragen'systeemvragen'. Het gaat om vragen als:• Is het beleid vertaald naar concrete,

meetbare strategische doelen?• Geven de prestatie-indicatoren goed

zicht op realisatie van de doelstellingen?• Zijn alle relevante en potentiële risico's

meegenomen in de analyse?• Zijn risico's van prioriteiten voorzien

en zijn acties ter verbetering van derisicobeheersing geformuleerd?

Blijven belangrijke systeemvragen onbeant-woord, dan is het aan de raad om op datpunt meer gegevensgerichte vragen testellen.

Gegevensgericht toezichtHeeft het college geen antwoord paraatop bepaalde systeemvragen? Dan gaatde raad over op een gegevensgerichteaanpak. Concreet betekent dit dat deraad naar eigen inzicht kan bepalen watde relevante prestaties en risico's voor degemeente zijn. Vervolgens wordt vastgesteldop welke manier prestaties en risico'sworden gerealiseerd of beheerst en hoede gemeente de bewaking waarborgt.Wanneer het college wel de benodigdeinformatie levert, beoordeelt de raad of dezevolledig is en of zij het hiermee eens is.

J1 Bron: kadernota rechtmatigheid 10 oktober 2005

van het Platform Rechtmatigheid Provincies en

Gemeenten (PRPG).

" Een systeem van mensen, procedures, structuren,

IT, etc.21 Zowel financieel als niet-financieel.

49

Gemeente Governance


8 Valkuilen in de praktijk

'Leg afspraken vast en archiveer.Het blijkt dat afspraken die niet zijnvastgelegd snel worden vergeten enniet worden nagekomen.'

Ir. R.H.M. Leenen, senior adviseurmilieu, gemeente Amersfoort

Discussies over governance hebben te vaakhet karakter van enorme lijsten met nieuweverplichtingen en procedures. Vergeet nietdat een groot deel van good governanceinformeel kan worden geregeld en vaakal jaren op die manier geregeld is. Denkbijvoorbeeld aan informele contacten tussenpolitiek en verbonden partijen en tussenambtenaren en verbonden partijen overzich ontwikkelend beleid of over de indrukdie men heeft van de prestatie van deverbonden partij. Het is goed om dit soortinformele governanee-instrumenten eenplaats te geven en er zo veel mogelijk vante profiteren. Juist dit informele stuk is desmeerolie die zorgt voor vertrouwen. Waaker wel voor dat de contacten inderdaadplaatsvinden en transparant zijn. In codes,zoals die van Tabaksblat, zien we dit aspectopduiken in regels over contacten die plaatsmoeten vinden, bijvoorbeeld tussen eenRaad van Commissarissen en de accountant.

De informele contacten kenmerken zichdoor niet voorgeschreven uitwisselingenvan feiten, meningen en wensen. Decommunicatie beperkt zich daarbij niet totde eigen rol en positie. Voorbeelden zijnoverleggen op management- en ambtelijk

niveau, waarbij niet is geregeld wie metwie communiceert, waarover en hoeverantwoording en toezicht plaatsvinden.Hier wrikt de schoen. Bijvoorbeeld wanneereen collegelid via informeel contact eenmondelinge toezegging doet aan eenbestuurder van een verbonden partij,bijvoorbeeld een toezegging met enormestrategische en economische consequenties.

' ^*i'ï-!ï*^SS^ '' •- •<:y^g^^wsii^m!lSSSS^^^^K:-\

Anderzijds geldt ook dat afspraken oppapier prima in orde kunnen zijn, maardat de praktijk laat zien dat ze nietworden nageleefd, zijn ingehaald doorontwikkelingen of ze zijn zelfs niet meerbekend. Hierbij gaat het niet alleen omafspraken rond verantwoording - bij-voorbeeld het niet ontvangen van tussen-tijdse rapportages - maar ook ommogelijkheden tot tussentijds ingrijpen.Tot slot een aantal geanonimiseerdepraktijkvoorbeelden om te laten zien datde praktijk vaak weerbarstiger is dan de leer.Ze geven inzicht in de mogelijke risico's.

50

r

Gemeente Governance


Gemeenschappelijke Regeling sociale werkvoorziening

'Spreken is zilver,informeren is goud!'Zeven gemeenten voeren de Wet sociale werkvoorziening(Wsw) uit in de Gemeenschappelijke Regeling'Resultaatgericht'. De Gemeenschappelijke Regeling heefteen Algemeen Bestuur, bestaande uit de wethouders socialezaken van de zeven gemeenten. Het Dagelijks Bestuur wordtgekozen uit het Algemeen Bestuur en bestaat uit drie leden. Dedirecteur van de Gemeenschappelijke Regeling is een krachtige,energieke persoonlijkheid en sterk commercieel ingesteld.In 2001 nam de directeur het initiatief om enkele BV's op terichten, met de intentie daarin commerciële activiteiten onderte brengen. De resultaten zouden een positieve bijdrageaan de mogelijke tekorten van het werkvoorzieningschapkunnen leveren. De Gemeenschappelijke Regeling is eigenaarvan een Holding BV. De Holding BV is eigenaar van driewerkmaatschappijen, drie BV's. Het Dagelijks en AlgemeenBestuur hebben in 2001 met de oprichting van de BV'sen de commerciële activiteiten ingestemd. De Raad vanCommissarissen van de Holding BV bestaat uit het DagelijksBestuur van de Gemeenschappelijke Regeling. De directeur vande Holding BV is tevens de directeur van GemeenschappelijkeRegeling. De Gemeenschappelijke Regeling stuurt jaarlijks debegroting en jaarrekening naar de deelnemende gemeenten.Wethouder O. N. Bevangen van gemeente 'Ambitieus' heeftonder andere de portefeuilles financiën en sociale zaken.Hij is ook lid van het Algemeen en Dagelijks Bestuur van deGemeenschappelijke Regeling 'Resultaatgericht' en is één vande commissarissen van de Holding BV. De gemeenteraad vande gemeente 'Ambitieus' wordt vanaf 2004 bij de begroting enjaarrekening via de Paragraaf verbonden partijen geïnformeerdover het reilen en zeilen van de Gemeenschappelijke Regeling.

De directeur van de Gemeenschappelijke Regeling 'Resultaat-gericht' presenteert in februari 2004, voorafgaand aan hetsamenstellen van de begroting 2005, een overtuigend verbeter-plan met een reorganisatie en sanering in de BV's. Dit betekentdat 2004 in plaats van kostendekkend vermoedelijk een tekortvertoont. In het laatste kwartaal van 2004 moeten de eersteresultaten zichtbaar worden. De Raad van Commissarissenvan de Holding BV, het Dagelijks en Algemeen Bestuur zijn

overtuigd van het slagen van het plan. De begroting 2004wordt in mei van dat jaar dan ook bijgesteld, goedgekeurd envastgesteld. De bijgestelde begroting 2004 en de begroting2005 worden in juni 2004 naar de deelnemende gemeentengestuurd.

De directeur financiën van de gemeente 'Ambitieus' krijgt inapril 2004 de jaarrekening 2003 van 'Resultaatgericht' onderogen. De jaarrekening 2003 van de gemeente is dan al klaaren naar de gemeenteraad gestuurd. In juni 2004 ontvangt hethoofd financiën de bijgestelde begroting 2004 en de begroting2005 van de Gemeenschappelijke Regeling 'Resultaatgericht'.De directeur financiën voelt zich wat onbehaaglijk bij deinformatie en resultaten en vraagt zich af of de gemeenteraadniet moet worden geïnformeerd. Ook voor het samenstellenvan de Paragraaf verbonden partijen in de begroting 2005 vande gemeente 'Ambitieus' heeft hij meer informatie nodig. Uitde toegezonden informatie constateert hij dat de resultatenvan de BV's allerminst rooskleurig zijn. Hij vraagt zich dan ookaf op welke manier de besluitvorming voor de oprichting vande BV's bij 'Resultaatgericht' heeft plaatsgevonden en of degemeenteraad van 'Ambitieus' niet expliciet geïnformeerd hadmoeten worden. Of misschien zelfs wel had moeten instemmenmet de oprichting van deze BV's. Hoe zit het eigenlijk met debevoegdheden en competenties?

In augustus 2004, na de vakantieperiode, spreekt de directeurfinanciën van de gemeente 'Ambitieus' met wethouder O.N.Bevangen over 'Resultaatgericht'. De wethouder realiseertzich dat hij drie petten op heeft. Maar, omdat hij het volstevertrouwen heeft dat de reorganisatie bij de Gemeenschappe-lijke Regeling een succes wordt, wil hij het onderwerp nietop de agenda van college en raad. Ook wil hij dat in deParagraaf verbonden partijen van de begroting 2005 van degemeente 'Ambitieus' een positieve toon ten aanzien van'Resultaatgericht' wordt opgenomen. De directeur financiënverlaat het overleg met een onbehaaglijk gevoel...

In maart 2005 valt de jaarrekening 2004 van de 'Resultaat-gericht' met grote tekorten op de mat.... En ja, de vragenvermenigvuldigen zich. Toch maar weer in gesprek gaan metwethouder O.N. Bevangen? Moet het college niet wordengeïnformeerd en moet de raad niet worden ingelicht? Komtde raad straks niet met het verwijt dat ze te laat is ingelicht?Houden de verliezen nog een keer op? Zijn de begrotingen vande gemeenschappelijke regeling wel betrouwbaar?

51

Gemeente Governance


Publiek Private Samenwerking

Theorie en praktijkEen kleine gemeente is een samenwerkingsverband aangegaanmet een private partij voor de ontwikkeling van een woonwijk.De ontwikkelaar had een grondpositie en de gemeente heeftbesloten om in een joint venture (CV/BV) samen te werken. Eris een goede samenwerkingsovereenkomst gesloten, waarinstaat dat er een aparte projectorganisatie bij de CV/BV komtdie paritair wordt vormgegeven. De gemeente levert onderandere de financiële administratie en financiële rapportage. Deprivate partij levert ondermeer de projectleider civiele werken.Daarnaast is er een tweehoofdige directie, ieder twee dagenper week. Beide partijen kunnen iemand voordragen. In deplankosten is rekening gehouden met vergoedingen voorde inzet van beide partijen, zodat de gemeente iemand kaninhuren.

De gemeente besluit, na het sluiten van de samenwerkings-overeenkomst, de gemeentelijke directeur Grondgebiedzakente benoemen tot directeur in de PP5. Hij kan echter slechtséén dag per week vrijmaken en krijgt geen vervanging. De

vergoeding - die is gebaseerd op twee dagen in de week -wordt ingeboekt ten gunste van de algemene middelen. Deprivate partij besluit om een zeer ervaren projectleider, die alvijfentwintig jaar in dit vak zit, bij de PPS te benoemen. Hijgaat drie dagen per week aan de slag als projectleider civielen voor de overige twee dagen als directeur. Hiermee heeft deprivate partij deze persoon fulltime in het project zitten, terwijlde gemeentelijke vertegenwoordiger te weinig tijd heeft voorzijn directiefunctie en dus achter de feiten aanloopt. Tevensis hij als directeur verantwoordelijk voor de publiekrechtelijkehandelingen rond de ontwikkeling van de woonwijk. Plannendie door de GEM worden ingediend bij de gemeente - medenamens de gemeentelijke PPS-directeur - worden vervolgensonder verantwoordelijkheid van diezelfde directeur getoetsten niet akkoord bevonden. De private partij beroept zichvervolgens op het feit dat de plannen toch door diezelfde PPS-directeur zijn goedgekeurd en aangeboden aan de gemeente.Zij vindt dat ze er dus van uit mag gaan dat de plannen doorde gemeente snel en volledig worden goedgekeurd. Er ontstaatdiscussie en vertraging in de plan uitvoering. Na de nodigevertraging moeten de plannen worden aangepast. Gevolg isextra plankosten en rentekosten. Tevens besluit de gemeentealsnog om een andere gemeentelijke vertegenwoordiger aan tewijzen als directeur in de PPS, het hoofd Projectbureau.

Overheidsvennootschap

Een verontreinigde relatieEr zijn gemeenten die de gemeentelijke reinigingsdienstenhebben verzelfstandigd in de vorm van een overheids-vennootschap, ten behoeve van regionale schaalvergroting.Deze Overheidsvennootschap voert de afvalinzameling enstadsreiniging uit. Daarnaast is zij verantwoordelijk voor deongedierte- en gladheidsbestrijding binnen de gemeenten.Bij de start is een Service Level Agreement (SLA) per gemeenteopgesteld. Hierin zijn specifieke afspraken rond prijs eninformatievoorziening vastgelegd.

Na een aantal jaren blijkt dat de onderlinge relatie met eenSLA niet zo goed werkt als gedacht. Jaarlijks wordt het budgetvoor de huidige activiteiten namelijk geïndiceerd op basisvan inflatiecijfers. Aanvullende werkzaamheden worden als'meerwerk' toegevoegd aan het contract op basis van eenvastgesteld tarief met gedetailleerde rapportagevereisten.De aanvullende werkzaamheden namen echter sterk toe enbestaan op dit moment uit ruim 25% van het totale budget.

De SLA's zijn hierdoor steeds dikker en ondoorzichtigergeworden, omdat geen directe relatie tussen prijs en prestatiekan worden gelegd door het ontbreken van prestatieafsprakenin het contract.

De ondoorzichtigheid van het contract blijkt in de praktijkop twee manieren. Ten eerste worden de arbeidintensieve,specifieke rapportages door de vennootschap rond hetmeerwerk conform contract opgeleverd aan de verschillendegemeenten. Vanwege het hoge detailniveau belanden dezeechter ongelezen en zonder terugkoppeling in de kast. Tentweede vindt jaarlijks bij het vaststellen van het contracteen onbevredigend overleg plaats tussen gemeenten enreinigingsdienst. De partijen begrijpen niet meer wat er in hetcontract staat en op welke wijze nieuwe activiteiten in hetcontract moeten worden verwerkt. Elke aanvullende activiteitwordt daarom uitgebreid beschreven, waardoor het contractsteeds minder transparant en dikker wordt.

Omdat voor alle partijen de opbouw van het budget nietmeer inzichtelijk is en eikaars werkzaamheden niet op waardeworden geschat, is het vertrouwen de laatste jaren verderafgenomen, terwijl de kosten steeds verder oplopen...

52


Welzijnsstichting

Achter de muziek aanlopenIn een middelgrote gemeente is een brede welzijnsinstellingactief. De instelling verzorgt een scala aan activiteiten,variërend van sociaal-cultureel werk via peuterspeelzaalwerk totvluchtelingenwerk. De instelling draait voor negentig procentop gemeentelijke subsidie.

Jaar na jaar draait de instelling met een negatief resultaat.De eigen vermogenspositie is lang niet meer toereikend omtekorten zelf op te vangen. De laatste jaren heeft de gemeentemeerdere keren het tekort moeten opvangen. De situatie isonhoudbaar en het moet afgelopen zijn met de onverwachttetekorten. De vraag is hoe de situatie te keren is.

Het speelveld in de sturingsrelatie is complex. De instellingheeft te maken met zeven beleidsgebieden. Elk met hun eigenverantwoordelijke beleidsmedewerkers, die belast zijn met hetmaken van subsidieafspraken over de gewenste dienstverleningen bijbehorende middelen. De beleidsvelden zijn ondergebrachtbij drie vakwethouders. Zij hebben grote ambities in het

ontplooien van een diversiteit aan welzïjnsactiviteiten. ledervoor zich hebben ze directe contacten met de directeur vande welzijnsinstelling. Toezeggingen voor nieuw beleid zijn snelgemaakt. Naast de drie vakwethouders heeft de wethouderfinanciën zich tot doel gesteld 'orde op zaken te stellen'.

Ambtelijk wordt de verbeterslag voorbereid door nadrukkelijkermet een accountmanager te werken, die het integralecontract met de welzijnsinstelling beheert en beheerst. Dezepersoon coördineert beleidsvragen vanuit de verschillendebeleidsmedewerkers richting één contract en zorgt ervoor datde gevraagde informatie gedurende de realisatie vanuit deinstelling wordt aangeleverd aan de beleidsveldverantwoorde-lijken.

Qua structuur lijkt de goede weg ingeslagen. De praktijklaat echter zien dat deze functionaris de meest ongelukkigemedewerker werd in het gemeentehuis. Bestuurlijke ambitieszijn immers moeilijk te beteugelen. Bovendien, waarom zou jede relatie met een instelling verbureaucratiseren? De directeurvan de instelling heeft toch immers genoeg aan het woordvan de vakwethouder? En eigenlijk vinden de individuelebestuurders dat prima. Onze accountmanager liep nog enigetijd achter de muziek aan, de rekening kwam later...

53

Gemeente Governance


9 Aanbevelingen voorgood governance bijverbonden partijenDe mogelijkheden en risico's van gemeenten enverbonden partijen zijn helder. We sluiten af met eensamenvatting van de aanbevelingen. Gemeenteraad

1 Stel een Nota verbonden partijen vastIn deze nota worden algemene en specifiekeuitgangspunten opgenomen.

2 Stel een format Paragraaf verbonden partijen vastDoor middel van een standaard format is de gemeenteraadverzekerd van de juiste informatie per verbonden partij omoptimaal toezicht te kunnen houden en op de hoogte teblijven van actuele ontwikkelingen.

3 Laat de lokale rekenkamer periodiek een audituitvoeren naar de effectiviteit van verbonden partijenOm de effectiviteit van uitgaven met betrekking tot deverbonden partij inzichtelijk te maken kan de rekenkamereen audit uitvoeren.

4 Stel een normenkader op voor rechtmatigheid voorverbonden partijenDoor middel van een normenkader geeft de gemeenteraadde kaders aan waarbinnen het college haar bedrijfsvoeringkan inrichten.

5 Stel een code op in de lijn van TabaksblatDe raad stelt kaders voor wie de gemeentevertegenwoordigt in verbonden partijen en met welkmandaat.

54

Gemeente Governance

Handboek Verbond*"1 OiVTiit-n

College van burgemeesteren wethouders1 Voer de quick scan verbonden partijen uit voor de

huidige verbonden partijenOp basis van de quick scan wordt nagegaan in hoeverrevoor de huidige verbonden partijen de publieke regiefunctieadequaat is vormgegeven en waar de gemeente risico'sloopt.

2 Inventariseer per verbonden partij de huidige risico'sAan de hand van een risico-inventarisatie wordt nagegaanwelke risico's de verbonden partij loopt. Ga vervolgens na ofdeze risico's voldoende worden beheerst.

3 Borg de aansturing door deze in te bedden in decontrolefunctieOm de quick scan en risico-inventarisaties geen eenmaligeactie te laten zijn, is het raadzaam om de sturingsrelatie opcontinue basis te monitoren. Deze sturing wordt verankerd inde controlfunctie en de opzet van de informatievoorziening.

4 Breng een scheiding aan tussen de rollen van opdracht-gever/klant en eigenaarBeleg bijvoorbeeld de toezichthoudende taak bij dewethouder financiën en de rol van opdrachtgever/klant bijde vakinhoudelijk verantwoordelijke wethouder.

5 Leg taken, verantwoordelijkheden en bevoegdhedenvan bestuurders en toezichthouders van verbondenpartijen goed vastLeg vast wie de gemeente vertegenwoordigt in verbondenpartijen en met welk mandaat,

6 Contracten registerLeg contracten vast in een contracten register, zodat opelk moment kan worden nagegaan welke afspraken metverbonden partijen zijn gemaakt.

7 Doel verbonden partij = doel gemeenteZorg dat het realiseren van gemeentelijke doelen als raisond'etre is opgenomen in het oprichtingsdoel van deverbonden partij, bijvoorbeeld in statuten of eenGemeenschappelijke Regeling.

Stappenplan bij de keuzevoor een verbonden partij1 Inventariseer het risicoprofiel van de verbonden partij.2 Beslis wat het juiste type verbonden partij is om het

gemeentelijke doel te realiseren3 Definieer een gezamenlijk doel dat beide partijen

onderschrijven.4 Maak duidelijke prestatieafspraken en leg deze vast.

Houd rekening met:a. prestaties en kwalitatieve afspraken;b. afbakening van taken, verantwoordelijkheden en

bevoegdheden;c. afspraken rond risico's, risicoverdeling en de wijze

waarop deze worden beheerst;d. afspraken over evaluatie van de sturingsrelatie;e. de omgang met 'what if'-scenaho's;f. omgang met ontbindingsvoorwaarden.

5 Stem de informatievoorziening af op de afspraken.Naast kwantitatieve aspecten moet ook overkwalitatieve aspecten - klachten, knelpunten enprestatie-indicatoren - worden gerapporteerd.

6 Maak afspraken over periodieke benchmarks en auditsom de efficiency en effectiviteit te borgen.

7 Breng een scheiding aan tussen de rol van klant/opdrachtgever en eigenaar binnen de gemeentelijkeorganisatie. Geef deze aan de juiste mensen met dejuiste competenties.

8 Zorg voor voldoende kennis en expertise ten aanzienvan de uit te voeren taak binnen de gemeentelijkeorganisatie.

9 Evalueer de verbonden partij eens in de vier jaar,bijvoorbeeld aan de hand van de quick scan verbondenpartijen.

10 Inventariseer periodiek de risico's ten aanzien van deverbonden partij.

11 Zorg dat afspraken rond uittreding goed zijn geregeld.

Gemeente Governance

Bijlage l Format Paragraafverbonden partijen

Format Paragraaf verbonden partijen

Gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen, stichtingen, verenigingen en Publiek Private Samenwerkingen (PPS)

Vul de gegevens per verbonden partij m op basis van onderstaand format:

Doel

Partijen

Bestuurlijk belang

Financieel belang

Voorgang

Risico's

Ontwikkelingen

Beleidsvoornemens

Rapportages

Statuten, samenwerkingsovereenkomst, oprichtingsakte.

Bij welk onderdeel van het begrotingsprogramma hoort de verbonden partij?

Aan welke programmadoelen en activiteiten binnen het programma levert de verbonden partij een bijdrage?

Wie zijn de gemeenten, publieke of private partijen in de verbonden partij?

Deelname in Algemeen Bestuur, Dagelijks Bestuur, Raad van Toezicht, Raad van Commissarissen, AlgemeneVergadering van Aandeelhouders of directie. Door wie met welk mandaat?

Besluitvorming over deelname bij raadsbesluit.... sinds....?

Bijdrage in begroting verbonden partij.... op basis van ...J subsidie.

Omvang aandeel in aandelenkapitaal, garantiestelling of leningen.

Realiseert de verbonden partij haar aandeel in het begrotingsprogramma?

Doet zij dit binnen de financiële kaders?

Welke risico's kunnen zich voordoen?

Wat zijn relevante actuele ontwikkelingen?

Wat zijn voorgenomen veranderingen in de doelstelling?Wat zijn voorgenomen veranderingen in de huidige relatie?Wat zijn voorgenomen veranderingen in het voortbestaan en/of eigenstandigheid?Wat zijn voorgenomen veranderingen in activiteiten en prestaties?

Jaarverslagen, tussentijdse rapportages en begrotingen,

Gemeente Governance

Bijlage 2 Format Lijstverbonden partijen

Format Lijst verbonden partijen

Gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen, stichtingen, verenigingen en Publiek Private Samenwerkingen (PPS)

Vul de gegevens per verbonden partij in op basis van onderstaand format:

* Minirnadl voorrjPüchreven vulyens artikel 69 vdn het Bbv

Naam*

Vestigingsplaats"

Doelstelling

Openbaar belang dat wordt behartigd*

Bestuurlijk belang

Financieel belang

Deelnemende partijen

Activiteiten en prestaties

Veranderingen gedurende het begrotingsjaar

in het belang dat de gemeente in de

verbonden partij heeft"

Eigen vermogen begin en einde

begrotingsjaar*

Vreemd vermogen begin en einde

begrotingsjaar*

(Financiële) resultaat verbonden partij*

Toekomstperspectief en ontwikkelingen

Beleidsvoornemens

Risico's in samenhang met hetweerstandsvermogen

Overige relevante gegevens (medewerkers,informatievoorziening, kwaliteit

bedrijfsvoering etc.)

s?

Gemeente Governance

Bijlage 3 Quick scanverbonden partijen

Criteria Score Toelichting

Sturen Afspraken/doelen

Informatie

Taken, verant-woordelijkheden enbevoegdheden

Meetbaarheid/output

Escalatie

Coördinatie

4%

II

Zijn er afspraken over uitvoering en doelen gemaakt en vastgelegd in de vormvan een contract?

Zijn er afspraken over informatievoorziening, certificering e.d.?

Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van bestuur entoezichthouders duidelijk vastgelegd?

Zijn er (naast financiële afspraken) ook (meetbare) kwalitatieve afspraken overte leveren prestaties/output gemaakt?

Wie is financieel en/of bestuurlijk verantwoordelijk als het mis gaat en zijn erafspraken gemaakt over risïcoverdeling?

Welke bevoegdheden zijn er om tussentijds in te grijpen (aanwijzingen, goed-keuringsbevoegdheden, ontslag bestuurders etc.)?

Beheersen Risicomanagement

Beïnvloedingsmogelijk-heden

Informatiebeheer

Kennisborging

Interne organisatie

Is er sprake van systematisch risicomanagement binnen de Verbonden Partij endoor wie ?

Zijn er duidelijke mandaten voor directie. MT leden etc. (bv. directie-statuut) enheeft u voldoende mogelijkheden om in te grijpen indien er zich afwijkingenvoordoen?

ijn er duidelijke afspraken over informatievoorziening en rapportages mbtfrequentie, inhoud en actor ?

Zijn er voldoende (formele afspraken) over deling en borging van kennis enzitten de mensen met de juiste competenties op de juiste plaats?

Is de verantwoordelijkheid en invulling van de planning en contra!, alsook definanciële functie adequaat?

58

Gemeente Governancedtxwk VerLxinden parsjp'i

Criteria Score Toelichting

Toezicht Onafhankelijktoezichthouder

Is er een (onafhankelijke) toezichthouder aanwezig?

Taken, verant-woordelijkheden enbevoegdheden

Hebben de toezichthouders voldoende mogelijkheden om adequaat toezichtte kunnen houden (bv. Goedkeuren begroting/Jaarrekening) en zijn de taken,verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouders vastgelegd?

Toetsen Beschikken de toezichthouders over toereikende informatie om te kunnencontroleren?

Controle Is in relatie tot het realiseren van de beleidsdoelstellingen, de handhaving vande naleving van wettelijke voorschriften geregeld?

Inhoud Is er een verantwoording naar behaalde doelen, output en middelen?

Administratie Is er sprake van een certificering van de informatie en worden de jaarrekeningenvoorzien van een accountantsverklaring?

Verant-woorden

Transparantie Zijn er afspraken over inhoud van de verantwoording? Is er een risicoparagraafin de verantwoording ?


Draagt de verantwoord!ngsinformatie bij aan de transparantie engeeft het voldoende inzicht in het gevoerde beleid?

Externe informatie-behoefte

Op welke wijze worden stakeholders geïnformeerd ?

Efficiency en Effectiviteit Vindt er verantwoording plaats omtrent efficiency en effectiviteit van deuitvoering door middel van benchmarks of audits?

Volledig gerealiseerd Niet geredigeerd '-'•;/ Beperk! of indirect aanwezig Gedeoitelijk aaanwezig

Gemeente Go ver na nee

HóncJbOfrt Verbonden pd!tr>pn

Bijlag 4 Checklistengovernance-deelprocessen

Checklist: governanceproces sturen

Deelproces Criteria Toelichting

Sturen Afspraken

Informatie

Zijn afspraken met en taken van de verbonden partij formeelvastgelegd in een contract?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de bijdrage van deverbonden partij aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen?

Is ais doel van de verbonden partij m haar statuten vastgelegd hetleveren van een bijdrage aan doelen van deelnemende, gemeenten?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de beoogde effecten vande producten of dienstverlening?

Staan er afspraken m het contract over te leveren prestaties enfinanciering van de activiteiten?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd rond risico's, risicoverdeiingen de wijze waarop de/e worden beheerst?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over beinvloedmgsmogelijkheden?

wZijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over eventuele tussentijdseevaluaties?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over deinformatievoorziening, /owel kwantitatief als kwalitatief enfrequentie?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over beëindiging vandeelneming aan de verbonden partij?

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over frequentie en aard vande overlegstructuur?

Worden er eisen gesteld aan certificeren bedrijfsvoering'7

Zijn er afspraken over• wanneer en hoe vaak de informatie moet worden geleverd?• aan wie de informatie moet worden geleverd7

• welke informatie moet worden geleverd mei betrekking tot derealisatie, met andere woorden de inhoud van de rapportages7

• evaluatie op basis van de geleverde informatie?

Meetbaarheid Zijn er naast financiële afspraken ook meetbare kwalitatieve a'sprakenoutput j ge-naakt over te leveren prestaties?


60

Gemeente Goverrtance

ciboek Vfrhonrlt-n par'ijeri

Sturen Coördinatie

Escalatie

Toelichting

Heeft de gemeente de mogelijkheid en bevoegdheid:« tot het geven van directe aanwijzingen bij de uitvoering?• tot het opstellen van richtlijnen voor de uitvoering van activiteiten

waarvoor subsidie wordt verstrekt?• tot het geven var-, opdrachten oan de gesubsidieerde instelling"?• on aanvullende informatie te vragen'• om een bestjuraer te benoemen of te ontstaan'• tol vormgeving van de uitvoeringsprocessen'

In hoeverre zijn deze mogelijkheden wettelijk vastgelegd'

Taken,verantwoordelijk-heden enbevoegdheden

Wie is financ;ecl o' bestuur'.iik verantwoordelijk a!s net rns gaat7

• gemeente,• verbonden part;);• beide

Zijn er afspraken over de wijze waarop het MSICO wordt gedoeld'• gemeente is (aansprakelijk;• verbonden partij is aansprakelijk;• gedoelde aansprakelijkheid.

Zijn er afspraken gomaaks en vastgelegd over met-reguliereinforuviiievoor.'ieriini) van t Ie verbonden partij aan de deelnemers nisdoelen van deelnemers rnet gehaald dreiger. te worden of financiëleen einde!e risico's 7<cn dreigen te manifesteren'

Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voldoendeafgebakend?

Is er sprake van een functiescheiding binnen de gemeenten tussendegene die beleidsmatig samenwerkt met de verbonden partij endegene die de rapportages beoordeelt en het college adviseert'


Gemeente Governance

Handboek vM'oncJen pjr

Checklist g overna nee proces beheersen

Deelproces Criteria

Beheersen Informatiebeheer

Borging van kennis

Beïnvloed i ngs-mog el ij kneden

Toelichting

Is vastgelegd dat de verbonden partij moet rapporteren over deuitvoering?

Ontvangt de gemeente periodiek tussenrapportages ten aanzien van:• realisatie van de beleidsdoelstellingen;• prestatieafspraken;• realisatie versus budget?

Waarover moet gerapporteerd worden?• financiële informatie;• operationele informatie;• kengetallen over bedrijfsvoering;• kengetallen over prestaties;• rechtmatigheid;• fiscale aangelegenheden, onder andere BTW-compersatiefonds.

Is de gewenste detaillering en frequentie van rapporteren vastgelegd7

Vinden evaluatiegesprekken plaats aan de hand van de rapportages'

Is er sprake van een mcidentenrneldpkhi?

In hoeverre worden aangeboden cijfers getoetst op juistheid,volledigheid en tijdigheid?

Is de informatiebehoefte voor financiële middelen van ministeriesafgestemd op de specifieke eisen van de ministeries?

Zijn er voldoende formele afspraken over deling en borging vankennis?

Zijn de taken van de verbonden partij ingebed in een afdeling of sectorvan de gemeente?

Zitten de mensen met de juiste competent.es op de juiste plaats7

Heeft de gemeente voldoende kennis m huis om adequaat te reagerenwanneer zich calamiteiten voordoen bij de verbonden partij?

Heeft de gemeente voldoende mogelijkheden om in te grijpenwanneer zich afwijkingen voordoen, zoals bij beëindiging vandeelname?

Is de gemeente bevoegd om bestuurders voor te dragen voorbenoeming en ontslag?

Opdrachtgever/klant

Eigenaar

62

Gemeente Governance


Toelichting

Beheersen Zijn de juridische bevoegdheden van het bestuur van de verbondenpartij vastgelegd in bijvoorbeeld een directiestatuut?

Eigenaar

Risico-management

Beschikt de verbonden partij over een internerisicomanagementmethode waarbij risico's worden geïnventariseerd engeconsolideerd, inclusief de wijze waarop monitoring plaatsvindt?

Is vastgelegd wie verantwoordelijk is voor het risicomanagement?

Interne organisatie Heeft de gemeente voldoende kennis en expertise om tijdig dreigendeontsporingen bij de verbonden partij te onderkennen?

Is er een adequate verdeling van taken, bevoegdheden enverantwoordelijkheden binnen de organisatie?

Zijn er integriteitregels in de vorm van gedragscodes met betrekkingtot:• onafhankelijkheid van commissarissen;• onafhankelijkheid van accountants;« adequaatheid beloningsstructuur, het tegengaan van zelfverrijking?

Is er een stelsel van interne controlemaatregelen om te kunnen toetsenof financiële rapportages betrouwbaar zijn en men zich aan de wettenen regels houdt?

Wordt over de werking van interne controlemaatregelengeapporteerd?

Is er een interne audit om na te gaan in hoeverre volgens procedureswordt gewerkt?

Opdrachtgever/klant

63

Gemeente Governance

Hor'uboek Verbonden partijen

Checklist: governanceproces verantwoorden

Deelproces

Verantwoorden

Criteria Toelichting

Inhoud

Effectiviteit enEfficiency

Externeinformatiebehoefte

Beoordelingopzetverantwoording

Administratie

Waarover vindt verantwoording plaats?• resultaten van het beleid;• doelmatigheid van inzet van middelen,• rechtmatigheid van in/et van middelen

Waarover moet informatie worden geleverd?

• financiën;• operationele informatie;• kengetallen over bedrijfsvoering;• kengetallen over prestaties,• rechtmatigheidWordt de verbonden partij op basis van deze verantwoordings-informatie geëvalueerd?Wordt gecontroleerd in hoeverre de activiteiten z'jn uitgevoerd binnende beleidskaders?Beval de verantwoordingsinforrnatte voldoende informatie voor hetstuuiproces?Wordt vaak en ad hoc om aanvullende informatie gevraagd?

Opdrachtgever/klant & Eigenaar

Heeft de gemeente voldoende zicht cp effectiviteit en efficiëntie?• Maakt de gemeente gebruik van benchmarks7

* Maakt de gemeente gebruik van externe audiis. a's beleidsevaluatieen financiële doorlichting?

Is de kwaliteit en kwantiteit van de externe informatiebehoefteduidelijk omschreven?

Zijn er afspraken met betrekking tof« tijdigheid, relevantie, volledigheid, getrouwheid en onderlinge

vergelijkbaarheid van de informatie;• voorschriften rond inhoud van verslaglegging, zowel fmancieei als

beleidsmatig;• frequentie van de informatie'

De verantwoordingsinformatie:• geeft inzicht in het gevoerde beleid.• draagt bij aan transparantie;• ondersteunt toezicht;• geeft voldoende informatie voor het stuurproces

Wordt vaak en ad hoc om aanvullende informatie gevraagd7

Is er sprake van een certificering var. de informatie7

Is er een aparte accountantsverklaring voor de verbonden partij?

64

Checklist: governanceproces toezicht houden

Gemeente Govcrnance

-i,i--rtr;r'(il' Vt^tnr"!»''. p.-ir'-t'i


Toezicht houden Onafhankelijktoezichthouder

Taken,Verantwoorde-lijkheden enbevoegdheden

Controle

Toetsen

is er een onafhankelijke toezichthouder aanwezig ?• Algemene vergadering v<an Aandeelhouders;• Algemeen Bestuur;• Raad van Toezicht.

Eigenaar

Wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van detoezichthouders?• De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het nemen van

corrigerende maatregelen,• De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het uitvoeren van

sancties bij uitvoerende organisaties.« De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het ontslaan van

bestuurders.• De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het goedkeuren van

jaarrekeningen en begrotingen.

Hoe is in relatie tot het realiseren van de beleidsdoelstellingenhandhaving van naleving van wetlelijke voorschriften geregeld?• Wordt voldaan aan de voorwaarden van spontane naleving?• Welk handhavingsysteem is of wordi geko/en: bestuurlijk,strafrechtelijk of privaatrechtelijk?• Is het gekozen handhavingsysteem toegesneden op de inhoud varhet beleid?• Wie zijn belast met handhaving?• Zijn zij daarop ingesteld?

Beschikken de toezichthouders over de juiste informatie om te kunnencontroleren:• hoe de organisatie presteert;• of het bestuur goed functioneert;• of de risico's goed worden gemanaged;• of de financiële toestand solide is;• of de organisatie 'in control' is?

Wordt door toezichthouders gerapporteerd en verantwoordingafgelegd?

Worden toezichthouders geëvalueerd op hun functioneren?

Heeft de gemeente de mogelijkheid om toezichthouders tevervangen?

Zijn accountantsrapporten beschikbaar?

Zijn de oordelen rond toezicht van de provincie beschikbaar?

65

Gemeente Governance

Handboek Verbonden pdr'ij

Risico-inventarisatieen beheersmaatregelen

Kernrisico's

Financiële tekorten bij verbonden partijen.Verbonden partijen realiseren taken, doelstellingen en prestaties niet . .Onvoldoende sturingsmogelijkheden van verbonden partijen door de organisatievorm (bijvoorbeeld een minderheidscoalitie bijeen Gemeenschappelijke Regeling) of een onvoldoende op de verbonden partij afgestemd sturingsinstrumentarium.Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn bij verbonden partijen en gemeenten onduidelijk of niet goed gescheiden.Democratische legitimatie van de verbonden partij is niet transparant.Informatievoorziening van verbonden partijen is onvoldoende of niet tijdig.Onvoldoende zicht op de risico's ten aanzien van verbonden partijen.De betrokkenheid van de gemeente bij de verbonden partijen is te laag.

De risico's zijn uitgewerkt naar de aspecten van governance: organisatie, sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden.Bij de verschillende risico's zijn tevens de mogelijke beheersmaatregelen aangegeven.


Organisatie

1 Onduidelijkheid over aansturing, bevoegdheden en verant-woordelijkheden door vermenging van rol als eigenaar en rolals opdrachtgever/klant: dubbele petten.

Onvoldoende aansturing en toezicht door de gemeente opde verbonden partij als gevolg van tekort aan expertise bij degemeente.

Deelproces Sturen

Onduidelijke doelstellingen en kaders voor de verbondenpartijen door het ontbreken van concreet geformuleerderesultaatverwachtingen, kaders en richtlijnen.

Functiescheiding doorvoeren binnen het college.De wethouder financiën krijgt de verantwoordelijkheidvoor het toezicht en de vakinhoudelijke wethouder voorhet opdrachtgeverschap.Het bestuur van een verbonden partij 'dualistisch' inrichten.Het Algemeen Bestuur, de Raad van Toezicht of Raadvan Commissarissen bestaat uit andere mensen dan hetDagelijks Bestuur, de Raad van Bestuur, of bestuur/directie.Op ambtelijk niveau aangeven en vastleggen wie de rappor-tages beoordeelt en wie rapportages voor de gemeenteraadopstelt.

Benodigde competentieprofielen en capaciteit binnen degemeentelijke organisatie vastleggen om sturing te kunnengeven aan de verbonden partij, rapportages te kunnen beoor-delen en verantwoording te kunnen afleggen aan de raad.Expertise versterken door samen met andere gemeentenaansturing, beoordeling van rapportages en het opstellen vanverantwoordingen uit te voeren.Regelmatig kennis- en voorlichtingssessies laten organiserendoor de uitvoerende verbonden partij of gespecialiseerdederden.

Een vierjarige beleidsnota voor verbonden partijen opstellen.In deze nota geeft de gemeenteraad de doelstellingen,aansturing en kaders voor verbonden partijen aan.De gemeenteraad stelt kaders ten aanzien van wie degemeente mag vertegenwoordigen in verbonden partijen enmet welk mandaat.

66

Gemeente Governance



Verbonden partijen benaderen de gemeenteraad actief methoorzittingen, presentaties en lesmodules. Ook de agenda's enverslagen van toezichthoudende organen worden aan de raadgezonden.

• Onvoldoende mogelijkheden tot tussentijdse sturing.• Geen sturing mogelijk bij afwijkingen van beleidsdoelstellingen.• Sturen op details in plaats van op hoofdlijnen.

Afspraken over wie, wanneer en hoe tussentijdse sturing magplaatsvinden vastleggen in een contract of overeenkomst.Afspraken maken met betrekking tot de realisatie vandoelstellingen, prestaties en financiële randvoorwaarden.

Gemeente draagt een relatief hoog risico van extra lasten,onder andere bij PPS'en.

Verbonden partijen jaarlijks een risico-inventarisatie latenopstellen en de rapportage agenderen voor college-vergaderingen.Risicoverdeling tussen partijen vastleggen in een samenwerkings-overeenkomst.Afspraken vastleggen rond omgang met risico's waarvoor noggeen afspraken zijn vastgelegd.Risico-inventarisatie van de verbonden partijen opnemenin de Paragraaf verbonden partijen en in de Paragraafweerstandsvermogen en eventueel grondbeleid.

Onvoldoende inzicht in gemaakte afspraken met verbondenpartijen.

Een integraal en gestructureerd contracten register, inclusiefalle afspraken met verbonden partijen.

Deelproces Beheersen

• Onvoldoende inzicht in realisatie van beleidsdoelstellingentijdens de uitvoering.

Afspraken maken rond tussentijdse informatievoorziening- frequentie en inhoud - en deze vastleggen in een contract.Naast financiële informatie ook aandacht besteden aaninformatie over kengetallen met betrekking tot de doelstellingenen prestaties.

Tussentijdse bijsturing vindt onvoldoende plaats. Tussentijdse rapportages van verbonden partijen agenderen voorcollegevergaderingen. Bespreking en acties vastleggen.Rapportages van verbonden partijen inbedden in reguliereplanning & controlcyclus van de gemeente.

Onvoldoende onafhankelijke advisering aan college en raad. Scheiding aanbrengen tussen de beleidsverantwoordelijkeambtenaar en de ambtenaar die de rapportages van alleverbonden partijen beoordeelt.

Het ontbreken van specifieke bevoegdheden om bij verbondenpartijen te kunnen ingrijpen bij calamiteiten of wanprestaties.

.Vastleggen van afspraken over bevoegdheden en verant-woordelijkheden van het toezichthoudend orgaan en hetbestuur/management van een verbonden partij.

67

Gemeente Governance

Hdiiübut'k V-?fbonde<' Ba


Vastleggen van afspraken over mogelijkheden tot beëindigingvan deelname aan een verbonden partij.Vastleggen van de randvoorwaarden over de door de gemeentebeschikbaar gestelde gelden.

Onvoldoende zicht op risico's en risicobeheersing doorverbonden partij.

Verbonden partijen of onafhankelijke deskundige jaarlijks eenrisico-inventarisatie laten opstellen.Gemeente neemt jaarlijks kennis van de risico-inventarisatie.De verbonden partij rapporteert jaarlijks op welke wijzerisicomanagement in de interne organisatie is ingebed enwordt toegepast.

Deelproces Verantwoorden

Onvoldoende zicht op de rechtmatigheid van bestedingen. Jaarverslag en jaarrekening met goedkeurende accountants-verklaring.Verbonden partijen leggen met een specifieke rapportageverantwoording af over de rechtmatige besteding van detoegekende gelden.

Onvoldoende zicht op de effectiviteit en efficiëntie van debestedingen.

Rapportages met kengetallen over doelstellingen en prestatiesbeoordelen.Benchmarkop kengetallen uitvoeren.Periodiek de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveaulaten toetsen en beoordelen .Certificering van werkprocessen bij de verbonden partij. Wordtde kwaliteit duurzaam geleverd?Periodieke controle van de rekenkamer op beleidseffectiviteit endoelmatigheid.

Inhoud van de verantwoordingsinformatie is onvoldoende De gemeenteraad een format laten vaststellen voor de tussen-tijdse informatievoorziening van verbonden partijen en voor deParagraaf verbonden partijen.

Deelproces Toezichthouder!

Toezichthoudende verantwoordelijkheid wordt door degemeente onvoldoende ingevuld.

Invulling, deelnemers, verantwoordelijkheden en bevoegdhedenvan het Algemeen Bestuur, de Raad van Toezicht, Raad vanCommissarissen of Algemene Vergadering van Aandeelhoudersen van de Raad van Bestuur, Dagelijks Bestuur of bestuur/directiegoed vastleggen.Het mandaat van de toezichthouder namens de gemeentegoed vastleggen. Wie mag met welk doel de gemeentevertegenwoordigen?Maximale zittingstermijn en competentieprofielen voortoezichthouders vaststellen.

68

Gemeente Governance



Jaarrekening, jaarverslag en tussentijdse rapportages agenderenvoor^pllege- en raadsveragderingen.Verbonden partijen benaderen de gemeenteraad actief methoorzittingen, presentaties en lesmodules. Ook de agenda'sen verslagen van toezichthoudende organen worden aan deraad gezonden.Periodiek evalueren college en raad het functioneren van eenverbonden partij.Periodieke evaluatie van de rekenkamer op verbonden partijen.

Onvoldoende waarborging van de continuïteit van de verbondenpartij: bestuurlijk risico.

Deskundigen jaarlijks de balanspositie, resultatenrekening,risicoanalyse en tussentijdse financiële en niet-financiëleinformatie laten beoordelen.Kennis nemen van de accountantsverklaring bij de jaarrekening

van een verbonden partij.

Te weinig mogelijkheden om als toezichtouder corrigerendemaatregelen te treffen.

Bevoegdheden met betrekking tot aanwijzingen, correctie-maatregelen en sancties vaststellen en vastleggen.Bevoegdheden met betrekking tot het ontslaan van bestuurdersdoor de toezichthouder vaststellen en vastleggen.Afspraken met betrekking tot inlichtingen, inzagebevoegdheiden controlerechten vaststellen en vastleggen.Afspraken met betrekking tot goedkeuring van de jaarrekeningen de begroting door de toezichthouder vaststellen envastleggen.

69

Gemeente Governance


Bijkge 6 Literatuurlijst

Bakker, J.M. (2002), 'Intergemeentelijke samenwerking in vele maten'. Bestuursmiddelinummer 11, 24 december 2002.

Bossert, J. (2003), 'Public Governance: de leidraad voorgoed bestuur en management.Oratie Universiteit Nyenrode, 13 februari 2003.

Commissie Corporate Governance (Tabaksblat) (2003), 'De Nederlandse CorporateGovernancecode: Beginselen van deugdelijk ondernemingsbestuur en best practicebepalingen'. 9 december 2003.

Commissie Kohnstamm (2004), 'Een herkenbare staat: investeren in de overheid'. 20C

De Lange, M.S. en P. Smidt (2004), 'Sturen op afstand bij Nederlandse gemeenten'. Nseminar Vrije Universiteit Amsterdam, 2004.

Deloitte/N i jen rode/Roosendaal (2003), 'Verder weg, Governance-instrumenten voorsamenwerking gemeenten en uitvoerders publieke taken, met praktijkcases uit de gemtRoosendaal'. Amersfoort, 2003.

Deloitte (2004), 'Handboek Corporatie Governance: Handboek voor commissarissen erbestuurders'. Dordrecht, 2004,

Deloitte/Harvard (2005), 'Governing by network: The new shape of the public sector'.2005.

Linker, PJ. (2005), 'Resultaten onderzoek 'Sturingsrelaties tussen departementen en ZBapril 2005.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005), 'HandreikingVerbonden Partijen'. Den Haag, 2005 of www.finveen.nl.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Notitie: 'DemocratischeLegitimatie Intergemeentelijke Samenwerkingsverbanden'. Den Haag, 2005.

International Federation of Accountants (2000), 'Corporate Governance in the publsector: a governing body perspective'. Proposed international Public Sector Study, New '2000.

Kenniscentrum PPS Ministerie van Financiën (2004), 'Handleiding RisicomanagemeiDen Haag, april 2004.

Rekenkamer Rotterdam (2002), 'Besturen in veelvoud'. Rotterdam, april 2002.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000), 'Het borgen van publiekbelang'. Den Haag Sdu, 2000.

70

Gemeente Governance


Participanten in de totstand-koming van de publicatie

Opdrachtgevers

Ministerie van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksretatiesDrs. J.M. Berkenbosch - Afdeling financiële organisatie binnenlands bestuurHet ministerie van BZK is verheugd over het verschijnen van het handboek 'GemeenteGovernance - Verbonden partijen: met twee voeten in één sok...'. Verbonden partijenvoeren namelijk vaak gemeentelijke taken uit met een groot politiekbestuurlijk belang. Zijkosten de gemeente geld en brengen soms behoorlijke financiële en bestuurlijke risico's metzich mee. Tegelijkertijd lijken verbonden partijen nog niet altijd de aandacht van ambtenarenen bestuurders te krijgen die ze verdienen. Het handboek van Deloitte biedt concreteinformatie en praktijkvoorbeelden om als gemeente meer 'in control' te komen. Daaromheeft het ministerie van BZK ook een bescheiden bijdrage aan de totstandkoming van hethandboek geleverd. Speciaal voor raadsleden werkt het ministerie van BZK aan een seriehandreikingen over de paragrafen bij de duale begroting. Deze kunt u vinden op www.ftnveen.nl .

Ministerie van FinanciënMr. P. Oussoren - Gebiedscoördinator Kenniscentrum PP5Op het snijvlak van publiek en privaat beginnen zich steeds meer zaken af te spelen inonze samenleving. De directie Financieringen van het ministerie van Financien beschouwtdit snijvlak als haar expertise, waarbij een meer bedrijfseconomische benadering en hetefficiënter besteden van overheidsgelden uiteraard voorop staat. Zowel aan overheidskantals bij het bedrijfsleven bestaat veel ondutdelijkeid over wat binnen dit speelveld kan, magen moet. Het handboek 'Gemeente Governance - Verbonden partijen' is daarom eenwelkome aanvulling op de beschikbare literatuur voor met name de gemeentelijke overheiden biedt een helder overzicht van aanbevelingen, kansen en bedreigingen.

Vereniging van Nederlandse GemeentenC. (Kees) Huisman, Senior beleidsmedewerker gemeentefinanciënHet handboek besteedt onder meer aandacht aan sturen, beheersen en verantwoorden.Als verbonden partij is het voor een gemeente van groot belang om bij de start van eenproject te beoordelen of het verantwoordelijke organisatieonderdeel in voldoende mate istoegesneden inzicht te bieden in de kwantïtieve en kwalitatieve aspecten, de voortgangen financiële ontwikkeling daarvan. Met behulp van dit handboek verwachten wij concretehandreikingen te bieden om dit te realiseren.

Auteurs Deloitte

Drs. R.H. (Rob) Dubbeldeman CMCRob Dubbeldeman (1973) is senior manager bij Deloitte Consultancy. Sinds 1996 is hijals adviseur werkzaam voor gemeentelijke organisaties. De afgelopen jaren heeft hijvooral gemeenten ondersteund bij de realisatie van substantiële bezuinigingsoperaties enreorganisaties. Aandacht voor het op orde krijgen en houden van de bedrijfsvoering heeftaltijd een belangrijke plaats gehad in de advisering. Rob is binnen Consultancy betrokken bijde aansturing van het adviesteam in het Lokaal en Midden Bestuur. Vernieuwing van onzedienstverlening neemt hierbij een centrale plaats in.

Drs. F.J.M. (Frank) ten HaveFrank ten Have (1959) is als adviseur binnen Deloitte Consultancy actief op het terrein vangebiedsontwikkeling, publiekprivate samenwerkingen en risicomanagement bij gemeenten,provincies, rijksoverheid en corporaties. Daarvoor was hij onder andere wethouder enraadslid in de gemeente Voorschoten. Tevens was hij werkzaam bij de gemeente DenHaag als dienstcontroller bij de dienst Stedelijke Ontwikkeling en bij het ministerie vanFinanciën. Frank komt in de praktijk bij gemeenten veel problemen tegen op het gebied vangovernance, PPS'en en risicoverdeling en is daarom medeinitiator van het handboek.

71

Gemeente Governance


Drs. M.S. (Mathijs) de LangeMathijs de Lange (1978) studeerde bedrijfseconomie aan de Vrije Universiteit in Amsterdamen is werkzaam als seniorconsultant bij Deloitte Consultancy bij het onderdeel FinancialManagement and Control. Mathijs is gespecialiseerd in vraagstukken rond publicgovernance. Hij is onder andere betrokken bij adviesopdrachten met betrekking tot desturingsrelaties tussen overheden - zowel gemeenten als ministeries - en verzelfstandigdeeenheden. Via het Public Governance Research Instituut van de Universiteit Nyenrodeheeft Mathijs onderzoek gedaan naar de aansturing van verzelfstandigde diensten doorgemeenten en verschillende publicaties met betrekking tot dit onderwerp uitgebracht.

Drs. R.M.J. (Rein-Aart) van Vugt RARein-Aartvan Vugt (1967) is gevolmachtigde bij Deloitte Accountants BV Sinds 1991is hij betrokken bij de controle van onder andere gemeenten. Tot zijn cliënten behorengemeenten variërend in grootte van 10.000 tot 50.000 inwoners, GemeenschappelijkeRegelingen, woningcorporaties, welzijnsinstellingen en cliënten in de profitsector.Rein-Aart was betrokken bij adviesopdrachten op het gebied van planning & control,Gemeenschappelijke Regelingen, samenwerkingsovereenkomsten, verbetertrajecten,productbegrotingen en grondexploitaties. Daarnaast heeft Rein-Aart diverse publicaties opzijn naam staan over rechtmatigheid. Besluit begroting en verantwoording en de financiëleverordening ex. artikel 212 Gemeentewet. Hij is medeauteur van de Deloitte-uitgaven'Een boekje open over Rechtmatigheid', 'Vooruit met rechtmatigheid' en 'Een wijze raad'.

Wij zijn dank verschuldigd aan dr. P. Smidt (trekker competentie Governance DeloitteConsultancy en onderzoeksmanager/coördinator van het Public Governance ResearchInstitute van de Universiteit Nyenrode), ir. P. Smit (Deloitte Consultancy) en mr. P.M.B.Schrijvers (gevolmachtigde Deloitte, juridisch adviseur public sector) voor hun input opspecifieke onderdelen.

72

Deloitte is met ongeveer 6.000medewerkers en kantoren door heelNederland de grootste organisatie op hetgebied van accountancy, belastingadvies,consultancy en financiële advisering.Deloitte Nederland is een onafhankelijkemembérfirm van Deloitte ToucheTohmatsu, met 120.000 medewerkers envestigingen in 150 landen.

DeloitteLokaal BestuurAdmiraliteitskade 50Postbus 20313000 CA RotterdamTel: {010)2721295Fax:(010)2721128

E-mail: [email protected]

www.deloitte.nl

O Deloitte, mei 2006Eerste druk

Nabestelling €53,-

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatiu, a Swiis Verein, rts member firms, and their respectivesubsidiaries and affiliatei. Aï a Swiss Verein (asiociation), neither Deloitte Touch* Tohmatsu nor any of rts member firmshas any llabilrty for each other's acts or omiisions. Each of the member firms ii a separate and independent legal entityoperatin g under the names 'Deloltte," "Delortte & Touche," 'Delottte Touche Tohmatiu," or other related names. Member ofServices are provided by the member firms or their lubsidiaries or affiliatei and not by the Deloitte Touche Tohmatsu Verein. Deloitte Touche Tohmatsu

Deloitte - Gemeente Dordrecht Koninkrijksrelaties (BZK) getracht de transparantie bij gemeenten te...

Documents

Transcript of Deloitte - Gemeente Dordrecht Koninkrijksrelaties (BZK) getracht de transparantie bij gemeenten te...