14

Delegatie van wetgevende bevoe~dheid in België

Preadvies van Dr. K. Mees

§ 1. Begripsbepaling

In het samengestelde begrip "wetgevende bevoegdheid" vergt alleen de term "wet" nadere verklaring.

Vanzelfsprekend wordt hier niet gedacht aan de wet in haar formele betekenis : elk besluit dat·, met inachtneming van de vormen voorgeschre­ven door de Grondwet, door beideWet gevende kamers genomen en door de Koning bekrachtigd en afgekondigd is. Uit die definitie zelfvloeit voort dat de wet, aldus gezien; alleen het werk van genoemde organen kan zijn; van zodra zij op een andere wijze o.m. door toedoen van een ander, zij het gedelegeerd orgaan tot stand komt is zij geen wet meer.

Hier kan alleen sprake zijn van de wet, in de materiële betekenis van het woord: elke regeling, uitgaande van enig bevoegd openbaar gezag, die bij wijze van algemene en abstracte bindende voorschriften, de rechten en verplichtingen van de particulieren en de overheid bepaalt.

Geen bevoegdheid tot het treffen van een zodanige regeling, of zij nu behoort aan de wetgevende macht, aan de Koning, aan de provinciale raden of aan de gemeenteraden zal dus buiten beschouwing worden gela­ten ; er zal echter meer aandacht worden besteed aan die regelingen welke moeten uitgaan van de wetgevende macht, hetzij krachtens een uitdruk­kelijke bepaling van de Grondwet, hetzij omdat geen ander orgaan be­voegd is om ze te treffen tenzij de wetgever zelf anders erover beschikt.

In de ruimste zin is delegatie van wetgevende bevoegdheid het toeken­nen door de normaal bevoegde overheid van een gedeelte van haar be­voegdheid aan een andere overheid met dien verstande dat zij de aldus toegekende bevoegdheid steeds kan terugnemen.

Subdelegatie is aanwezig telkens wanneer de overheid die een bevoegd­heid op die wijze heeft verkregen deze op haar beurt verder aan een derde overheid toekent.

Gezien in het raam van de grondwettelijke inrichting van de Belgische Staat lijkt die omschrijving niet bruikbaar voor ons betoog, indien zij niet wordt gepreciseerd.

Luiden'> artikel 25 van de Grondwet gaan alle machten uit van de Natie en worden zij uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald, terwijl de artikelen 26, 29, 30 en 31 respectievelijk bepalen dat de wetge­vende macht gezamenlijk wordt uitgeoefend door de Koning, de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat, dat de uitvoerende macht

15

berust bij de Koning, dat de rechterlijke macht wmdt uitgeoefend door de hoven en rechtbanken en dat de uitsluitend gemeentelijke of prov1ncia­le belangen door de gemeenteraden of de provincieraden worden geregeld. Die bepalingen worden zo uitgelegddat de soevereine Natie, belichaamd door de Grondwetgever, de uitoefening van alle machten en bevoegd­heden heeft gedelegeerd .aan genoemde gezagsorganen. In die opvatting is alle verdere toekenning van wetgevende bevoegdheid nog slechts sub­delegatie.

Hier past derhalve een onderscheiding. De zogenaamde delegatie van wetgevend~ bevoegdheid door de grond­

wetgever is te beschouwen als een primaire bevoegdheidsregeling en valt als zodanig buiten het bestek van dit preadvies. Hetzelfde geldt voor de regeling van de bevoegdheid der provinciale raden en gemeenteraden in zuiver provinciale en gemeentelijke aangelegenheden die door de wetge­ver werd getroffen ter aanvulling en uitvoering van de artikelen 31 en 108 van de Grondwet. · · ·

Als gedelegeerde wetgeving komen ongetwijfeld in aanmerking de regelingen in opdracht van de wetgevende macht getroffen met betrek­king tot aangelegenheden die ingevolge de Grondwet door of kràchtfms een wet moeteri worden geregeld, a_lsmede de verordeningen uitgevaar-digd door de Ministers in opdracht van de Koning. ·

Al kan men van oordeel zijn dat, wanneer de wetgever overeenkomstig artikel 78 van de Grondwet aan de Koning bevoegdheid verleent om rege­lingen te treffen die vallen buiten zijn eigen bevoegdheid tot het fil.aken van de verordeningen diè nodig zijn voor de uitvoeting v~m de wetten, op een gebied waarin alleen de wetgever kan optreden omdat de Grondwet geen ander gezagsorgaan daartoe heeft bevoegd gemaakt, of wanneer hij aan een minister of een publiekrecl).telijk lichaam een soortgelijke bevoegdheid toekent, eetder aan primaire bevoegdheidsregeling dan aan delegatie moet worden. gedacht, wil het ons toch voorkomen dat die ge­vallen moeten worden. gelijkgesteld met de reeds vernoemde gevallen van delegatie. De wetgever immers ontleent zelf zijn bevoegdheid aan de Grondwet en is hier een. schakel tussen de grondwetgever en het orgaan dat de regeling treft. · ·

De bevoegdheid van de Koning om de verordeningen te maken die nodig zijn voor de uitvoering van de wetten vloeit daarentegen onmiddel­lijk voort uit artikel 67 van de Grondwet; zij is dus geen gedelegeerde bevoegdheid in de beperkte zin die hier aan dit begrip wordt gegeven. Toch wordt zij best mede betrokken in dit overzicht, wijl, hoe grondig ook het theoretisch verschil is tussen haar en de op grond van artikel 78 ver­kregen bevoegdheid, beide in de praktijk te zeer met elkaar zijn verstren­geld.

Ten slotte moge nog worden opgemerkt dat de hierboven gegeven definities tot uitsluiting nopen van de eigenlijke besluitwetten d.z. de wetgevende handelingen verricht door de Koning alleen, zonder mede­werking van de Wetgevende kamers tijdens de oorlog 1914-1918 en door de in Raad vergaderde ministers, buiten de Kamers en ·de Koning om, gedurende de tweede wereldoorlog. De Koning en de Ministers zijn als-

16

dan opgetreden in hun hoedanigheid van enige en hoogste gezagsorganen die in de gegeven omstandigheden de Natie konden vertegenwoordigen en voor de bestendigheid in het beleid van de Staat konden instaan. Derhalve moeten bewuste handelingen worden . gelijkgesteld· met wetten in de formele betekenis van het woord en is de bevoegdheid om ze te verrichten onmiddellijk aan de grondwettelijke inrichting van de Belgische Staat ontleend.

§ 2. VERSCHILLENDE SOORTEN VAN DELEGATIE

A. Delegatie door de Wetgever aan de Koning

Deze gevallen van delegatie zijn veruit de talrijkste en voornaamste. Zij vormen echter lang geen homogene groep, doch verschillen onder­

ling voornamelijk door de omvang en de aard van de opgedragen be-voegdheid. -

Alvorens die verschillende soorten van delegatie, door de wetgever aan de Koning verleend, op te sommen, is het wellicht niet ongepast eraan te herinneren dat de voor delegatie in aanmerking komende be­voegdheid m.a.w. de bevoegdheid die de Grondwet op het gebied van wetgeving toekent aan de gezamenlijk optredende organen van de wet­gevende macht, met name de Wetgevende kamers en de Koning, een twee-voudig aspect vertoont. .

Tal van artikelen van de Grondwet bepalen uitdrukkelijk dat deze of gene aangelegenheid door of krachtens een wet moet worden geregeld 1

•

Benevens die aan de wetgever voorbehouden onderwerpen, omvat diens bevoegdheid al wat de Gron,dwet niet onder de bevoegdheidssfeer van een ander openbaar gezag doet ressorteren. Naar Belgisch Staatsrecht immers komt de residuaire bevoegdheid aan de wetgever toe. Op het ge­bied van de wetgeving betekent dit - de bevoegdheid van de provinciale raden en de gemeenteraden in. zuiver provinciale en gemeentelijke aan­gelegenheden buiten beschouwing gelaten- 2 dat ook de regeling van al wat niet behoort tot het domein van de uitvoering der wet bij koninklijke verordening (artikel67 G.W.) moet uitgaan van de wetgever.

Dit brengt ons dan meteen tot de verhouding tussen de wet en de ver­ordening gemaakt ter uitvoering of aanvulling van de wet al dan niet op grond van een opdracht van de wetgever (artikelen 67 en 78 G.W.).

1 Artikei 3.- (grenzen van Rijk, provinciën en gemeenten)- artikel 9 (invoering van straffen) - artikell 0 (huiszoeking) - artikelll (onteigening) - artikel 17 (openbaar onder­wijs op Staatskosten) - Artikel22 (schending van bdefgeheim) - artikel23 (taalgebruik) -artikel 93 (uitzonderingen op de bevoegdheid van de rechtbanken inzake geschillen over politieke rechten)- artikell02 (bezoldiging van de rechters)- artikellOS (provinciale en gemeentelijke instellingen) - artikelen 110-112-113 (belastingen) artikel 114 (pensioenen) e.a.

2 Wij laten hier eveneens buiten beschouwing de bevoegdheid van de Koning om uit eigen gezag de Rijksbesturen in te richten, alsmede de trouwens door sommigen betwiste stelling dat de Koning een zelfstandige verordenende bevoegdheid heeft ter handhaving van de open­bare rust en veiligheid.

17

. 1. Gewone uitvoering van de wet bij koninklijke verordening

Artikel 67 van de Grondwet bepaalt dat de Koning de verordeningen maakt.en de besluiten:neemt die voor de uitvoering van de wetten nodig zijn, zonder ooit de wetten zelf te mogen schorsen afvrijstelling van hun uitvoering te mogen verlenen.

Luidens artikel 78 heeft de Koning geen andere macht dan die welke de Grondwet en de bijzondere wetten, krachtens de Grondwet uitgevaardigd, hem uitdrukkelijk toekennen. Die bepaling impliceert dat d~~wetgever aan de Koning ook op het gebied van de wetgeving - bij verordening __:__ een bevoegdheid kan verlenen die hij niet onmiddellijk aan de· Grondwet (artikel 67) ontleent.

Uit artikel 67 vloeit voort dat de Koning, van zodra de wetgever een voorschrift heeft uitgevaardigd, bevoegd is om, zonder enige bijzondere opdrach( van de wetgever, alle verordeningen te maken die voor de uit­voering van dit Voorschdft nodig zijn.

Aal! die bevoegdheid zijn geen andere perken gesteld dan de volgende: 1 o. De Koning mag. de wetten zelf niet schorsen; 2o. Hij mag geen vrijstelling van hun uitvoering verlenen; , 3o. Hij mag aan het wettelijk voorschrift niets toevoegen dat er ,niet

reeds ten minste impliciet in vervat is.

De eerste twee beperkingen staan uitdrukkelijk in de· Grondwet ver­meld; de laatste· is een uitvloeisel van het bepaalde in artikel 78. Al die beperkingen kunnen. echter door de wetgever overeenkomstig laatst­genoemd artikel worden opgeheven in bijzondere gevallen.·

Het is niet zo gemakkelijk de juiste draagwijdte van laatstvermelde beperking te bepalen. Anders gesteld, luidt de vraag: wat is'in elk concreet geval nodig voor de uitvoering van de wet?

Volgens een arrest van het Hof van Cassatie staat het de uitvoerende macht, al is het haar niet geoorloofd de draagwijdte van de wet te ver­ruimen of te beperken, uit de beginselen en de algemene strekking van de­zelve de gevolgen te trekkf~n die er natuurlijkerwijze uit voortvloeien we­gens de geest waarin zij werd opgevat en het doel dat zij nastreeft 1.

Dit is een zeer ruime opvatting van de eigen verordeningsmacht van de Koning; een los verband tussen de verordening en het wett'elijk voor­schrift wordt voldoende geacht om eenberoep op artikel 78 van de Grond-wet overbodig te maken. · ·

In feite zijn de gevallen waarin geen enger verband tussen het uitvoe­ringsbesluit en de wet aan te wijzen is zeer gering in aantal; wat meeris·, de verordeningen die tot stand zijn gekomen ingevolge een opdracht of een uitdrukkelijke uitnodiging van de wetgever zijn veel talrijker dan de­gene die de Koning uit eigen beweging ter uitvoering van wettelijke voor­schriften heeft gemaakt.

Wat betreft de uitvoering van de wetten over onderwerpen die voor-

1 Cass. 18 november 1924- Pas. 1925-1-25. Hierbij wordt de wettigheid erkend van een koninklijk besluit dat het dragen van de identiteitskaart oplegt en dat in 1919 genomen is ter uitvoering van een wet die dagtekent uit 1856 en zich ertoe beperkt het inrichten van volks­tellingen en het houden van bevolkingsregisters voor te schrijven.

... _-.,. ...

-_-.,;

18

behouden zijn aan de wetgever, ligt de verklaring voor de hand. Al is de hier beschouwde bevoegdheid van de Koning precies dezelfde voor deze wetten als voor alle overige wetten, zal men begrijpelijkerwijze schroom­vallig staan tegenover de toepassing, ook op dit gebied, van bovenvermel­de opvatting over het voldoende verband tussen de verordening en de wet. Blijkbaar wordt hier het zekere voor het onzekere genomen.

Ook een meer algemene factor doet zich gelden: meestal heeft de wet­gever zijn eigen opvatting over hetgeen nodig is voor de uitvoering van zijn voorschriften.

Hij kan die opvatting verwerkelijken door zelf niet alleen de beginselen te bepalen doch ook de algemene maatregelen te treffen die de toepassing ervan moeten verzekeren. Zodoende kan hij in bepaalde gevallen het ge­bied bestreken door de eigen verordeningsmacht van de Koning in zulke mate doen inkrimpen dat er praktisch weinig of niets van overblijft.

Terloops zij opgemerkt dat daardoor de spontane uitoefening door de Koning van zijn verordenende bevoegdheid en zijn optreden ingevolge een uitdrukkelijke opdracht, al is hun rechtsgrond theoretisch nog zo verschillend, in de praktijk de ene zowel als het andere afhangen van de wil van de wetgever. Die wil komt alleen maar anders tot uiting, door blote onthouding in het ene, door een uitdrukkelijke bepaling in het ande­re geval.

Meestal zal de wet nauwkeurig aangeven welke verdere punten bij koninklijk besluit moeten worden geregeld. Behalve wanneer het gaat om een echte aanvulling van de wet of om een afwijking ervan, kan daarin geen toepassing van artikel 78 van de Grondwet worden gezien. Wel blijkt daaruit welke verordeningen, naar het oordeel van de wetgever, moeten of kunnen worden gemaakt ter uitvoering. van de wet.

Zodanig optreden van de wetgever betekent niet dat de Koning zijn verordeningen ter uitvoering van die wetten maakt krachtens een op­dracht van de wetgever en niet langer op grond van de eigen bevoegdheid die artikel 67 hem toekent.

Het heeft evenwel tot gevolg dat de uitvoerende macht, althans politiek gezien, bezwaarlijk kan weigeren de regelingen te treffen die de wetgever heeft aangewezen.

Voorts biedt het dit voordeel dat het alle twijfel wegneemt over de vraag of de Koning, wanneer hij een bepaalde regeling treft, binnen de perken van zijn grondwettelijke _bevoegdheid blijft. Meteen maakt het alle verder onderzoek naar de ultieme rechtsgrond van de verordening (artikel67 of 78 van de Grondwet) overbodig.

Nog een ander gevolg daarvan is, vooral wanneer de door een wet in uitzicht gestelde koninklijke verordeningen talrijk zijn, dat, hoewel in beginsel geen afbreuk kan worden gedaan aan de bevoegdheid van de Koning om nog "proprio motu" andere verordeningen te maken ter uit­voering van die wet, onvermijdelijk de vraag rijst of het opzet van de wet daarvoor in feite nog enige speelruimte laat 1 •

1 Zo vermeldt de wet van 21 mei 1955 betreffende het rust- en overlevingspensioen voor arbeiders, die slechts 28 artikelen telt, niet minder dan vijfenveertig onderwerpen die door de Koning moeten of kunnen worden geregeld.

19

Alles wel beschouwd kan men in dergelijke gevallen gewagen van een regeling door de wetgever van de uitoefening van de verordeningsmacht van de Ko.ning. Daaromtrent is zelfs geen twijfel mogelijk wanneer de wet bepaalt dat de verordening slechts met inachtneming van ' zekere vormen, zoals na advies van bepaalde lichamen of op voordracht van een of meer bepaalde ministers, kan tot stand komen.

2. Kaderwetten

Met die benaming duidt de rechtsleer wetten aan die op het door hen omschreven gebied, enkel de hoofdbeginselen bepalen die bij koninklijk besluit nader zullen worden uitgewerkt. Men kan o.i. bezwaarlijk beweren dat die wetten een wel omlijnde, afzonderlijke categorie vormen. Het zijn, per slot van rekening gewone wetten waarbij aan de verordeningsmacht van de Koning meer speelruimte wordt gelaten dan gebruikelijk is. Nie­mand kan zeggen van welke graad van beknoptheid of van omstandig­heid af een wet moet of niet langer kan worden beschouwd als een kader­wet.

Ook het onderscheid tussen de kaderwetten en de eigenlijke opdracht­wetten, waarover verder, is in de praktijk niet zo scherp afgelijnd als de rechtsleer het wil doen voorkomen.

De op grond van een kaderwet tot stand gekomen verordeningen zou­den gewone uitvoerings besluiten zijn als bedoeld in artikel 67 van de Grondwet. In de meeste gevallen zal dat wel zo zijn; niets echter belet de wetgever in een kaderwet, zoals trouwens in om het even welke wet, be­palingen in te voegen die onmiskenbaar een opdracht van bevoegdheid inhouden in de betekenis van artikel 78 van de Grondwet 1 •

Kortom het begrip kaderwet is geen eigenlijk rechtsbegrip; het ressor­teert uitsluitend onder de wetgevingstechniek. Natuurlijk zal elke wet die zich er toe beperkt enige hoofdbeginselen aan te geven tot een ruime in­terpretatie nopen van de verordenende bevoegdheid van de Koning met betrekking tot de uitvoering van die wet; of zodanige wet nu al dan niet kaderwet wordt geheten is in dit opzicht zonder belang.

3. Opdrachtwetten

Dit zijn wetten die aan de Koning, op grond van artikel 78 van de Grondwet, de bevoegdheid toekennen regelingen te treffen die niet kunnen worden beschouwd als strekkende tot uitvoering van een wet in de zin van artikel67 van de Grondwet, m.a.w. regelingen die de Koning in geen ge-

1 Een voorbeeld hiervan is de wet van 10 juni 1937 tot uitbreiding van de gezinsvergoedin­gen tot de werkgevers en de niet-loontrekkenden. Een zestal artikelen geven de hoofdbegin­selen aan. Artikel 9 bepaalt dat de Koning, op de voordracht van de in Raad vergaderde ministers, de nodige maatregelen zal vaststellen om, onder billijke voorwaarden, het bij de wet ingevoerd stelsel voor kindertoeslagen te regelen. Deze bepaling is slechts een bevestiging van de bevoegdheid door de Koning aan artikel 67 van de Grondwet ontleend. Artikel 5 stelt evenwel verschillende regelen die de Koning bij het treffen van die maatregelen zal moeten nakomen. Andere artikelen dragen aan de Koning een bevoegdheid op die verder reikt dan de eenvoudige uitvoering van de wet (uitbreiding van het toepassingsgebied van de wet, stellen van straffen, wijziging van wetsbepalingen).

I

2o

val zonder uitdrukkelijke opdracht van de wetgever zou kunhen tot stand brengen~

In enge ziri zijn het alleen die wetten welke zich ertoe beperken zodanige ·bevoegdheid toe te kennen. Deze wetten· zijn zeer gering in aantal 1·•

Zoals blijkt uit wat voorafgaat komt het echter vaak voor dat in gewone wetten of kaderwetten bepalingen vervat zijn die een dergelijke bevoegd­heid toekennen. Aangezien de aldus toegekende bevoegdheid en de grondwettelijke rechtsgrond daarvoor gans dezelfde zijn, is er geen reden om ook die wetten, althans gedeeltelijk, niet als opdrachtwetten te be-:schouwen. · · · · ·

. D,e regelingen die op grond van zodanige bevoegdheidsopdracht zijn tot stand gekomen hebben meestal betrekking·op aangelegenheden die onder de r~siduaire bevoegdheid van de wetgever vallen; er zijn evenwel geval­lenaante wijzen waarin zij slaan op onderwerpen die aan de wetgever zijn voorbehouden 2

•

Wat nu de inhoud van de bevoegdheidsopdracht betreft, meestal wordt "aan de Koning opgedragen een tot dàn onaangeroerd onderwerp te rege­len of een reeds bestaande wettelijke regeling aan te vullen. Soms wordt hij ertoe gemachtigd een bestaande wet tè wijzigen 3

• '

De opdracht kan voor onbeperkte tijd zijn verleend of slechts voor een beperkte tijd gelden. ·

Vaak zijn aan de uitoefening van de opgedragen bevoegdheid vorm­vereisten verbonden, zeials voorafgaand overleg in de ministerraad of het inwinnen van bepaalde adviezen.

Soms bepàalt de opdrachtwet dat· de Koning slechts kan optreden in geval van nood of in spoedeisende gevallen 4

•

·Het komt ook voor dat de koninklijke besluiten, die krachtens de op­dracht zijn genomen, binnen een bepaalde tijd aan de Wetgevende Ka­mers voor bekrachtiging moeten worden voorgelegd 5

•

In een geval bepaalt de wet niet alleen dat de koninklijke besluiten aan de Wetgevende Kamers ter bekrachtiging moeten worden voorgelegd, 'doch bovendien dat zij eerst in werking treden nadat zij kracht van wet hebben verkregen 6 • In de grond is er tussen een dergelijk optreden van de Wetgevende Kamers en de gewone regeling bij wet geen ander noemens­waardig verschil dan dat de Wetgevende Kamers in dit geval niet over alle

.. 1 Een voorbeeld hiervan is de wet van 16 juni 1937, die de Koning e.rtoe machtigt om, zelfs in vredestijd, alle maatregelen te nemen om 's Lands mobilisatie en de bescherming van de bevolking in geval van oorlog te verzekeren en die verder niets bevat dan een niet beperkende opsomming van de oogmerken die moeten worden nagestreefd en een strafbepaling.

2 Wetten die aan de Koning opdracht geven om aan de wetgever voorbehouden onder­werpen te regelen zijn o.a. de wet van 1 juni 1894 betreffende de herziening van de tarieven in criminele zaken, de wet van 16 juni 1919 betreffende de gerechtskosten in strafzaken en in burgerlijke zaken.

a Zo in de reeds vermelde wet van 16 juni 1919, in de wet van 10 juni 1937 betreffende de inrichting en de bevoegdheid van sommige instellingen tot nut van 't algemeen en in de wet van 28 april1958 betreffende de sociale zekerheid van de mijnwerkers.

4 Krachtens de wet van 30 juni 1931 kan de Koning, wanneer in buitengewone en abnor­male omstandigheden de levensbelangen van het land in het gedrang zijn, de uit-, in- en doorvoer van alle goederen reglementeren.

6 Ibidem- en reeds vermelde wet van 10 juni 1937 (instellingen tot nut van 't algemeen). "Wet van 14 februari 1961 (artikel91). Het gaat hier om samenvoeging van gemeenten bij

koninklijk besluit. ·

21_

artikelen van de ontwerpen afzonderlijk stemmen, zoals artikel41 van de Grondwet het voorschrijft. ·

4. Wetten tot toekenning van speciale machten Is de bevoegdheid die aan de Koning door een wet wordt toegekend

niet beperkt tot de regeling van een wel bepaalde aangelegenheid, dan spreekt men niet langer van een opdrachtwet doch van een wet. tot toe­kenning van speciale machten.

Als zodanig zijn te vermelden de wetten van: 1°. 4 augustus 1914- Machten verleend door de duur der vijandelijk­

heden- Zij impliceerden de mogelijkheid bestaande wetten te wijzigen, hoewel die bevoegdheid niet uitdrukkelijk was erkend.

2°. 16 juli 1926- Machten verleend voor de duur van zes maanden­De te treffen regelingen bestreken verschillende gebieden doch hun onderwerp was bijna steeds nauwkeurig omschreven. Slechts op een punt was wijziging van de geldende wetgeving toegelaten.

3°. 30 december 1932- Machten verleend voor slechts een vijftiental dagen (tot 15 januari 1933). De Koning verkreeg de bevoegdheid om een nieuwe belasting, nationale crisisbelasting geheten, in te voeren en om de nodige maatregelen te treffen opdat andere belastingen elk een bepaald aantal millioenen ·frank meer zouden opbrengen. Binnen drie maanden moest over het gebruik van die machten verslag worden uitgebracht bij de Kamers. De koninklijke besluiten konden eerst worden genomen na be­raadslaging van de Ministerraad.

4°. 17 mei 1933- Machten verleend voor de duur van drie maanden. Zij maakten het de Koning mogelijk de wetgeving te wijzigen en aan te vullen op vetschillende punten, de openbare diensten te reorganiseren; leningen op te nemen, enz. Overleg in de Ministerraad was vereist.

5°. 31 juli 1934 - aangevuld op 7 december 1934, 15 en 31 maart 1935- Totale duur twintig maanden. De verleende bevoegdheid~ die het mogelijk maakte de geldende wetten te wijzigen en aan te vullen, strekte zich uit over zeer talrijke gebieden (belastingen, leningen, bezoldigingen en pensioenen ten laste van openbare besturen, openbare boekhouding, provinciale en gemeentelijke instellingen, handelsrecht, burgerlijk proces­recht, prijzenbeheersing, hypotheekrecht, muntomloop, haast alle secto­ren van de economie, enz .... )- De maatregelen van fiscale aard behoef­den evenwel bekrachtiging bij de wet. Opnieuw was bepaald dat de ko­ninklijke besluiten worden genomen na beraadslaging van de Minister­raad.

6°. 1 mei 1939- Duur zeven maanden. Het gebied waarover de aan de Koning toegekende bevoegdheid zich uitstrekte was ongeveer even uitgebreid als sub 5°. Voor het overige vindt men dezelfde kenmerken terug. Een nieuwigheid is dat alle koninklijke besluiten die op grond van die wet waren genomen door een wet moesten worden bevestigd 1

•

1 Het merendeel van die besluiten werden vanaf de dag waarop zii' in werking waren ge­treden bevestigd door de wet van 16 iuni 1947.

Sommige werden door dezelfde wet gewijzigd of opgeheven met ingang van de datum van inwerkingtreding van die wet. · '·

22

7° .. 12 maart 1957 ·- Die wet. voerde een "conjunctuurtaks" in en bevatte bovendien vier artikelen, waarbij aan de Koning tot 31 december 1957, bevoegdheid werd verleend om, bij in Ministerraad overlegde besluiten, alle nuttige maatregelen en schikkingen te nemen ter verwezen­lijking van verschillende oogmerken, o.m. op het gebied van de sociale zekerheid, de bevoorrading van het land, de regeling van de prijzen en de lonen. Wijziging van sommige wetten was toegelaten.

Het valt dadelijk op dat er ook tussen de gewone opdrachtwetten en de wetten tot toekenning van speciale wetten geen scherpe scheidingslijn kan worden getrokken, vooral niet uit een juridisch oogpunt.

Voorafgaand overleg in de Ministerraad is, althans sedert 1932, steeds voorgeschreven in laatstgenoemde wetten. Niemand zal echter beweren dat dit een wezenlijk kenmerk ervan is. Het komt trouwens ook voor in gewone opdrachtwetten.

De verplichting de verordeningen die gemaakt zijn op grond van specia­le machten door de Wetgevende kamers te doen bekrachtigen kan al dan niet bestaan. Hetzelfde geldt voor de verordeningen die ingevolge gewone opdrachtwetten zijn tot stand gekomen.

De wetten tot toekenning van speciale machten maken het meestal mogelijk bij koninklijk besluit wijzigingen aan te brengen in wetten. Haast altijd is het uitdrukkelijk bepaald. Zonder uitdrukkelijke of im­pliciete machtiging zou de Koning daartoe niet bevoegd zijn. Doch zoals reeds werd aangetoond verlenen ook sommige gewone opdrachtwetten zodanige bevoegdheid aan de Koning. Het enige, hier aan te wijzen ver­schil, is een verschil in frequentie.

Grondiger is het verschil dat gelegen is in het al dan niet stellen van een tijdsbeperking aan de vervulling van de opdracht. In gewone opdracht­wetten treft men zodanige beperking zelden aan. De duur van de speciale machten is tot dusver steeds beperkt geweest en men kan zich moeilijk het tegenovergestelde voorstellen.

Het grootste verschilligt evenwel in de uitgestrektheid en de belang­rijkheid van het gebied dat voor de verordenende macht van de Koning wordt opengesteld.

Door speciale machten toe te kennen laten de wetgevende Kamers tijde­lijk de vervulling van een belangrijk gedeelte van hun taak over aan de uit­voerende macht. Bij gewone opdrachtwetten ligt de zaak anders; alleen voor wel bepaalde en meestal niet zo gewichtige aangelegenheden wordt dè regeling aan de Koning opgedragen 1

•

5. Wetten tot toekenning van buitengewone machten.

Benevens de reeds vermelde wetten tot toekenning van speciale machten aan de Koning zijn et nog twee wetten, namelijk die van 7 september 1939, gewijzigd en aangevuld bij die van 14 december 1944, en die van

1 Daarom is het niet zo zeker dat de wet van 30 december 1932 en de wet van 12 maart 1957 moeten worden aangemerkt als wetten tot toekenning van speciale machten. Vooral eerstgenoemde schijnt, wegens de eerder beperkte en wel omschreven, hoewel gewichtige opdracht die zij de Koning geeft, met evenveel recht als een gewone opdrachtwet te kunnen worden beschouwd.

23

20 maart 1945, welke, volgens hun opschrift, aan de Koning buitengewone machten toekennen.

Beide bepalen dat de Koning, om zekere oogmerken die zij opsommen te bereiken, ,,wanneer het nodig en spoedeisend is, bij besluit genomen op de voordracht van de in raad vergaderde Ministers, bepalingen kan ver­ordenen die kracht van wet hebben".

De wet van 7 september 1939 beperkt de duur van de toegekende mach­ten "tot op de dag bij koninklijk besluit bepaald voor het terugbrengen van het leger op voet van vrede" 1

; in de wet van 20 maart 1945 is hun duur op zes maanden vastgesteld.

De wet van 7 september 1939 treedt niet in bijzonderheden; zij beperkt zich ertoe in zeer algemene bewoordingen acht na te streven oogmerken aan te duiden en verleent voorts aan de Koning bevoegdheid om correctio­nele straffen te stellen op -de overtreding van sommige besluitwetten. Hoewel slechts in een geval op uitdrukkelijke wijze afwijking van wets­bepalingen in uitzicht wordt gesteld, is het duidelijk dat de wet, door aan de koninklijke besluiten kracht van wet te geven, het mogelijk maakt wijzigingen aan te brengen in wetsbepalingen of daarvan af te wijken. De wet van 14 december 1944 is veel uitvoeriger; zij vult de opsomming van de na te streven oogmerken aan, doch draagt bovendien aan de Ko­ning de regeling op van een groot aantal tamelijk nauwkeurig omschreven aangelegenheden, waaronder tal van wijzigingen van wetten.

Blijkbaar werd de aldus toegekende bevoegdheid nog onvoldoende ge­acht. De wet van 20 maart 1945, die gedurende zes maandentezamen met die van 7 september 1939 - 14 december 1944 gelding heeft gehad, be':' paalt de na te streven oogmerken als volgt:

1°. de voortzetting van de oorlog verzekeren, 2°. de hervatting van de economische bedrijvigheid bevorderen, 3°. 's lands bevoorrading en de ravitaillering van de bevolking verze­

keren, 4°. de personen wier bedrijvigheid tijdens de vijandelijke bezetting

's lands belangen ernstig geschaad heeft uit het openbaar leven te ver­wijderen,

5°. 's lands zedelijke en stoffelijke wederopbouw te verzekeren. Het hoeft geen betoog dat, hoewel met geen woord werd gerept over de

mogelijkheid de geldende wetten te wijzigen of ervan af te wijken, de af­werking van zulk programma niet verenigbaar was met de nakoming van de geldende wetten. Ook hier ging het trouwens om besluiten die kracht van wet hadden.

De wet van 20 maart 1945 verschilde voorts van alle overige wetten tot toekenning van speciale of buitengewone machten hierdoor dat de rege­lingen die krachtens die wet moesten tot stand komen, slechts gelding hadden tot de dag bij koninklijk besluit bepaald voor het terugbrengen van het leger op voet van vrede.

1 Een wet van 10 maart 1947 echter heeft op 28 februari 1947 een einde gemaakt aan de uitoefening van die buitengewone machten, vroeger dus dan de datum- 15 iuni 1949-waarop het besluit van de Regent van 1 juni 1949 het leger op vredesvoet heeft teruggebracht.

24

Indien uit die bepaling het opzet moest bliJken krachtens die wet alleen tijdelijke regelingen te zien tot stand komen, dan werd dit opzet bij het hanteren van de buitengewone machten uit het oog·verloren; Voor een groot aantal besluitwetten is dan ook een wet nodig geweest om hun ook na de gestelde datum gelding te verlenen 1

•

Waarin verschillen nu buitengewone machten van speciale machten? De wetten van 7 september 1939, ·14 december 1944en 20 maart 1945

leggen ni€t, zoals sommige wetten tot toekenning van speciale machten, aan de Regering de verplichting op verslag uit te brengen aan de Wet ge­vende kamers over het gebruik van de verleende machten; zij bepalen evenmin dat de door de Koning getroffen regelingen bekrachtiging door een wet behoeven.

In tegenstelling met laatstgenoemde wetten bepalen zij dat enkel in ge­val van nood en wanneer spoed vereist is kan worden opgetreden. Nood en spoed zijn evenwel feitelijke begrippen die uitsluitend ter beoordeling van de Koning staan. Aan dit voorschrift is formeel voldaan van zodra in de aanhef van de besluitwet is vastgesteld dat de te treffen maatregelen noodzakelijk en spoedeisend zijn. Hieraan moet dus niet veel belang wor­den gehecht; ook sommige gewone opdrachtwetten stellen trouwens soort­gelijke voorwaarden 2

•

Terwijl de verordeningen op grond van speciale machten uitgevaar­digd koninklijke besluiten zijn, worden de besluiten, die krachtens de wetten tot toekenning van buitengewone machten worden genomen en naar de bewoordingen zelfvan die wetten kracht van wet hebben, besluit­wetten geheten.

Dit betekent echter niet dat het formeel wetten zijn zoals de besluit­wetten tijdens beide wereldoorlogen door de Koning of de Ministers in ballingschap uitgevaardigd; in tegenstelling met. deze besluitwetten, zijn hetgeen handelingen van de wetgevende doch van de uitvoerende macht. Zowel als de besluiten genomen op grond van speciale machten moeten die zogenaamde besluitwetten door de rechter getoetst worden aan de machtigingswet. Van zodra echter vaststaat dat de besluitwet de perken, die de machtigingswet aan de uitoefening van de buitengewone machten stelt, niet te buiten gaat is alle verder onderzoek naar hun overeenstem­ming met de Grondwet of met de geldende wetten uitgesloten. Die regel geldt evenwel ook voor de koninklijke besluiten genomen op gro11d van speciale machten. Het enige verschil is dat die grenzen uitera,ard, wegens de ruimere. bewoordingen van de machtigingswet, verder liggen ·voor de besluitwetten. .

Tussen beide soorten van machten is er dus eerder een verschil in graad dan een verschil.in wezen; betekent de toekenning van speciale machten de tijdeljjke overdra,cht van een belangrijk gedeelte van de wetgevende taak der Kamers aan de uitvoerende macht, dan komt het verlenen van buitengewone machten praktisch neer op. de haast volledige uitschakeling van hun optreden als wetgever voor de duur van die machten.

· 1 Wet van 1 juni 1949. 2 Suprap. 9·:

25

B. Delegatie aan Ministers door de wetgever of door de Koning, op grond van speciale of buitengewone machten

Hoewelartikel67 van de-Grondwet, met betrekking tot de verordenin­gen die nodig zijn voor de uitvoering van de wetten, alleen de Koning ver­noemt, komt het niet zelden voor dat de wet niet aan de Koning doch aan een of meer Ministers rechtstreeks sommige regelingen opdraagt die on­miskenbaar verband houden met de uitvoering van de wet in de betekenis van genoemd artikel 1 • Al gaat het hier bijna steeds•om regelingen van zeer onqergeschikt belang, toch komt dit neer op een bevoegdheidsregeling met betrekking tot de uitvoering van de wet.

Het gebeurt ook dat de wetgever in aangelegenheden waarin zelfs de Koning niet verordenend kan optreden zonder uitdrukkelijke opdracht, zoals vrij stellingen van belastingen, aan een Minister opdracht geeft zeke­re regelingen te treffen 2

•

Heeft de verordenende bevoegdheid door de wet zelf aan de Ministers verleend haast altijd betrekking op zaken van ondergeschikt belang, dan kan hetzelfde niet worden gezegd van vele regelingen die aan de Ministers door de Koning werden opgedragen op grond van aan hemzelf toegeken­de speciale of buitengewone machten 3

•

Zodanige opdrachten behoren nochtans in een adem te worden ge­noemd met die welke rechtstreeks van de wetgever uitgaan, ten minste wanneer zij betrekking hebben op onderwerpen die de Koning in geen geval zonder máchtiging van de wetgever kan regelen. De besluitwet of het koninklijk besluit immers kan alsdan, na het verstrijken van het tijds­bestek waarvoor de buitengewone of bijzondere machten waren verleend, nog alleen door een wet worden gewijzigd.

Materieel gezien staan dergelijke ministeriële besluiten, of zij nu hun ontstaan danken aan een wet dan wel aan een besluitwet of een koninklijk besluit genomen op grond van speciale machten, gelijk met de koninklijke besluiten als bedoeld in artikel 67 van de Grondwet of met korrinklij ke besluiten genomen op grond van een uitdrukkelijke opdracht.

C. Delegatie aan de Koning bij besluitwet of bij koninklijk besluit genomen . krachtens speciale machten

Een regeling die de Koning tot stand brengt op grond van speciale of buitengewone machten, heeft, voor zover zij binnen de perken blijft die aan de uitoefening van die machten gesteld zijn, dezelfde kracht als een wet en ligt op hetzelfde niveau als deze ten opzichte van alle andere rege­lingen.

1 Twee tamelijk recente voorbeelden ziin te .vinden in artikel 5 van de wet van 5 februari 1961 houdende oprichting van een landbouwinvesteringsfonds (reglement betreffende de comptabiliteit van het Fonds) en in artikel 58 van de wet van 27 december 1961 houdend{' statuut van de onderofficieren van het actiefkader der land-, lucht- en zeemacht.

• De laatste jaren bevatten de wetten houdende de Rijksmiddelenbegroting steeds een bepaling krachtens welke de Minister van Financiën alle fiscale vrijstellingen kan verbinden aan de Schatkistbons die hij uitgeeft.

3 De meest treffende voorbeelden hiervan ziin de zeer talrijke ministeriële besluiten ge­nomen krachtens de besluitwet van 22 januari 1945 betreffende "het beteugelen van elke inbreuk op de reidementering betreffende de bevoorrading van het land".

26

V oor haar uitvoering zowel als voor die van een wet kunnen ver orde., ningen nodig zijn, die de Koning kan maken of hij al dan niet zichzelf daarmede belast of daartoe uitnodigt. Zolang die verordeningen blijven binnen de perken van de uitvoering in de betekenis van artikel67 van de Grondwet lijkt dit vanzelfsprekend. ·

Er zijn evenwel gevallen aan te wijzen waarin de Koning bij besluitwet of bij besluit genomen op grond van speciale machten, aan zichzelf een verordenende bevoegdheid toekent van dezelfde aard als die welke hem door de machtigingswet is verleend, m.a.w. een bevoegdheid die hij in geen geval uit zichzelf bezit en die hij slechts op grond van een opdracht als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet kan uitoefenen 1 •

D. Delegatie aan publiekrechtelijke lichamen door de wetgever of door de Koning, op grond van speciale of buitengewone machten

In dit verband mogen worden vermeld: 1°. de wet van 13 augustus 1928, waarbij aan de Dienst van de scheep­

vaart een beperkte verordenende bevoegdheid wordt toegekend met be­trekking tot "de vaart en het stilliggen der vaartuigen". De verordeningen zijn onderworpen aan de goedkeuring van de Ministers.

2°. de wet van 16 november 1961, krachtens welke het Directorium voor de Kolennijverheid o.m. de verkoop en het gebruik van koolachtige produkten kan reglementeren. Deze reglementen hebben echter slechts bindende kracht indien de Minister hun die verleent.

3°. het koninklijk besluit van 9 juli 1935, gewijzigd bij koninklijk be­sluit van 30 november 1939, beide genomen op grond van speciale mach­ten, die verordenende bevoegdheid verlenen aan de Bankcommissie (verhouding tussen de liquide middelen van de banken en hun verbinte­nissen op zicht of korte termijn, tussen hun kapitaal en reserven en ge­noemde verbintenissen, enz.)- De verordeningen zijn onderworpen aan goedkeuring van twee Ministers.

4°. de besluitwet van 9 juni 1945, die aan de paritaire comité's be­voegdheid verleent om regelingen te treffen inzake arbeidsvoorwaarden en lonen. Wanneer die regelingen bij koninklijk besluit bindend zijn ver­klaard moeten zij door alle werkgevers en werknemers van de betrokken bedrijfstak worden nagekomen. Zelfs wanneer zij niet bindend zijn ver­klaard, gelden de collectieve overeenkomsten en de akkoorden gesloten in de paritaire comité's als wet voor al wat niet door de werkgever en de werknemer is bedongen.

Ook hier treft de wetgever of de Koning, krachtens zijn speciale of buitengewone machten, een bevoegdheidsregeling met betrekking tot de uitvoering van de wet of delegeert hij zelfs verordenende bevoegdheid van dezelfde aard als die welke krachtens artikel 78 aan de Koning kan wor-

1 Als voorbeeld hiervan kan artikel 7 van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de sociale zekerheid worden aangehaald. Die bepaling machtigt o.m. de Koning om correc­tionnele straffen te stellen op de overtreding van de controlemaatregelen die hij treft met be­trekking tot de vaststelling van de werkloosheid en om de bepalingen te wijzigen van een vroeger koninklijk besluit dat genomen was op .grond van speciale machten e:o derhalve met een wet moest worden gelijkgesteld.

27

den opgedragen, aan gedecentraliseerde gezagsorganen d.z. organen die geen deel uitmaken van de uitvoerende macht in de betekenis van de Grondwet.

Als enige band met de artikelen 67 en 78 van de Grondwet blijft de be­paling volgens welke de aldus tot stand gekomen regelingen de instem­ming van de uitvoerende macht behoeven.

E. Delegatie door de wetgever aan ondergeschikte gezagsorganen van de uitvoerende macht

In dit verband kan alleen worden gewezen op de impliciete toekenning aan de provinciegouverneurs en de arrondissementscommissarissen van de bevoegdheid om politieverordeningen uit te vaardigen, welke voort­vloeit uit de wet van 5 juni 1934 die straffen stelt op de overtreding van zodanige verordeningen.

F. Delegatie door de Koning aan de ministers

Hier zijn alleen bedoeld de gevallen waarin de Koning bij de uitvoering van een wet of op grond van een gewone opdrachtwet, zelf aan de minis­ters opdracht geeft om in zijn plaats zekere regelingen te treffen.

Die gevallen zijn legio. Meestal gaat het om regelingen van bijkomstige of aanvullende aard.

Volgens de rechtspraak is die opdracht van bevoegdheid trouwens alleen onder die voorwaarde grondwettelijk aanvaardbaar.

Naargelang de bevoegdheid is toegekend door een koninklijk besluit als bedoeld in artikel 67 van de grondwet of op grond van een opdracht­wet, bevindt men zich voor een delegatie of een subdelega tie.

G. Delegatie door de Koning aan publiekrechtelijke lichamen

De besluitwet van 6 oktober 1944, die zelf aan de Koning opdracht geeft om de controle op· alle wisselverrichtingen te organiseren, machtigt hem tevens ertoe, bij in ministerraad overlegd besluit, aan het Belgisch­Luxemburgs Wisselinstituut de bevoegdheid te delegeren om reglementen dienaangaande uit te vaardigen. Een besluit van de Regent van dezelfde datum delegeert die bevoegdheid zonder beperking, wat sommige aan­gelegenheden betreft I, en bepaalt voorts dat het Instituut in overleg met de Minister van Financiën en volgens diens richtlijnen, de reglementen neemt die vereist zijn voor de toepassing van dit besluit en welke ertoe strekken de controle der wisselverrichtingen te verzachten, naarmate de omstandigheden zulks mogelijk maken 2

•

De wet van 4 juli 1956 voegt in de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de sociale zekerheid der arbeiders, een artikel 6bis in, dat o.m. de Koning ertoe machtigt aan de verschillende organen van de ver­zekering tegen ziekte en invaliditeit de bevoegdheid te verlenen om bij reglement de regelen van ondergeschikt belang te bepalen. Van die

1 Artikel 3, gewijzigd bij besluit van de Regent van 4 juni 1946. • Artikel19.

28

machtiging werd herhaaldelijk gebruik gemaakt 1• De reglementen zijn

onderworpen aan de goedkeuring van . de· Minister. Naast die delegaties van verordenende bevoegdheid aan publiekrechte­

lijke lichamen waartoe een wet of besluitwet de Koning uitdrukkelijk machtigt, dient nog een soortgelijke delegatie te worden vermeld die ver­leend is bij koninklijk besluit, zonder uitdrukkelijke opdracht gegeven door een wet of een besluitwet. Bedoeld is hier de verordenende bevoegd­heid die verschillende bepalingen van het organiek besluit van de Rijks­dienst voor Arbeidsvoorziening aan het Beheerscomité van die dienst :verlenen 2

• De meeste reglementen van het Beheerscomité behoeven de goedkeuring van de Minister.; soms echter is er geen goedkeuring ver-eist 3 • ·

H. Delegatie door de provinciale raad aan de bestendige deputatie en door de gemeenteraad aan het college van burgemeester en schepenen

De gemeentewet kent alleen aan de gemeenteraad en, in een bijzonder geval, aan de burgemeester verordenende bevoegdheid toe. Soms wordt de regeling van punten van zeer ondergeschikte aard door de gemeente­raad aan het college van burgemeester en schepenen gedelegeerd~ De geldigheid van een aldus beperkte delegatie wordt door de rechtspraak aanvaard 4•

Hetzelfde geldt voor de delegatie aan de bestendige deputatie döor de provinciale raad.

§ 3. RECHTERLIJKE TOETSING

Luidens artikel107 van de Grondwet passen de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toe in zover zij met de wet~en overeynstemmen.

Krachtens àrtikel 9 van de wet van 23 december 1946 is de Raad van State. bevoegd om de reglementen van de administratieve overheden te vernietigen wegens overtreding van de hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven·vorm'en,. overschrijding of afwending van macht. · .

In hoever kan de gewone of de administratieve rechter, op grond van die bepalingen, uitspraak doen over de geldigheid van de delegatie en over de regelmatigheid van pet gebruik dat het gedelégeerde orgaan ervan· maakt?

A. Geldigheid van de delegatie

Wat dit betreft dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de ver-scl;lillende soorten van delegatie. ·

1 Or~aniek besluit van de verzekering tegen ziekte en invaliditei~. Art. 2, vierde lid -Art. 7. Art. 44.

2 O.m. artikelen 29 -74sexies -75 -75sexies -77ter, § 2 en§ 4-88 ---"103ter. -3 Art. 77ter, § 2-88 en 103ter. 4 Cass. 26-1-903. Pas. 1903. 1--45.

29

De geldigheid van de delegatie door de provinciale raad of de gemeente­raad respectievelijk aan de· bestendige deputatie of aan het college van burgemeester en schepenen wordt steeds getoetst aan de wettelijke bepa­lingen die de bevoegdheid van genoemde organen van het provinciaal en plaatselijk bestuur vaststellen. Slaat de delegatie op andere dan zeer bijkomstige maatregelen,· dan wordt zij als onwettig beschouwd.

·ook de geldigheid van delegatie door de Koning staat ter beoordeling van de rechter.

Wanneer- de Koning.· aan een minister verordenende bevoegdheid op­draagt in een besluit als bedoeld in artikel 67 van de Grondwet, dan is het onderzoek naar de geldigheid van de delegatie beperkt tot de vraag of zij slaat op het wezen zelf van de bevoegdheid die de Koning aan dat artikel ontleent dan wel op bijkomstige of aanvullende maatregelen. Alleen in het laatste geval wordt de delegatie als todaatbaar beschouwd 1 •

Geschiedt nu de delegatie aan een minister of aan een publiekrechtelijk lichaam op grond van een opdrachtwet of van een wet tot toekenning van speciale of buitengewone machten danmoet eerst worden onderzocht of en in hoever· de opdracht, de speciale of buitengewone machten het ver­lenen van delegatie mogelijk maakten. Het onderzoek naar de geldigheid van de delegatie valt in zover samen met dit naar de regelmatigheid van het gebruik dat de Koning heeft gemaakt van de opdracht of van de spe­ciale of buitengewone machten op grond waarvan hij verordenende be­voegdheid verder delegeert.

Hetzelfde geldt voor opdracht van verordenende bevoegdheid aan de Koning bij besluitwet of bij ·besluit genomen op grond van speciale machten.

Indien, wat delegatie aan ministers betreft, uit dit eerste onderzoek niet blijkt dat er hoegenaamd geen delegatie veroorloofd is noch dat een zeer .ruime delegatie is toegelaten, dan zal de maatstaf, die reeds vermeld is met betrekking tot de delegatie bij gewoon uitvoeringsbesluit worden aange­legd.

De vraag of de verschillende delegaties van wetgevende bevoegdheid die door de wetgever zelf zijn verleend al dan niet met de grondwettelijke voorschriften overeenstemmen ontsnapt evenwel aan de beoordeling van de rechter. Zoals hierboven reeds werd aangetoond oordeelt daarover alleen de wetgever 2

•

B. Regelmatigheid van het gebruik dat van de delegatie wordt gemaakt

Of nu de delegatie geldig is dan wel de beoordeling van haar geldigheid aan de rechter is onttrokken, moet nog alleen worden nagegaan of het gebruik dat het gedelegeerd orgaan ervan heeft gemaakt regelmatig is. Afgezien van de nakoming van de voorgeschreven vormen, komt zulks neer op de vraag tot hoever de delegatie reikt en of de grenzen die eraan gesteld zijn niet werden overschreden.

Het voorwerp van die vraag is tweevoudig: 1°. welke onderwerpen mo-

1 Brussel 20-9-1930, Pas. 1931-II-69. 2 Supra p, 14 en Cass. 10 januari 1939 (Pas. 1939-1-.4).

30

gen op grond van de gedelegeerde bevoegdheid worden geregeld; 2°. houdt de delegatie in dat de te treffen regeling niet in overeenstemming moet zijn met een bepaalde of met enige rechtsnorm gesteld door het delegerend gezagsorgaan of door een ander orgaan met hogere verordenende be­voegdheid.

Het eerste voorwerp stelt een kwestie van interpretatie van de bewoor­ding~n waarin het onderwerp dat door het gedelegeerd orgaan mag wor­den geregeld, of, wanneer het om speciale of buitengewone machten gaat~ het gebied waarop dit orgaan mag optreden, is omschreven. Zoals uit de onder § 2 gegeven uiteenzetting blijkt is de omschrijving in dit laatste geval soms zo ruim dat het moeilijk valt met zekerheid de grens van be­wust gebied te bepalen.

Wat het tweede voorwerp betreft is de zaak verschillend naar gelang het gaat om delegaties die onmiddellijk of middellijk uit de wet voortvloeien of om de overige delegaties.

Bij deze laatste zal uiteraard alleen moeten worden nagegaan of afwij­kingen van bepaalde voorschriften die uitgaan van het delegerend orgaan uitdrukkelijk werden toegelaten (afwijking bij ministerieel besluit van be­palingen van een koninklijk besluit).

V oor de regelingen getroffen krachtens eerstgenoemde delegaties zal echter steeds moeten worden nagegaan of zij mogen afwijken van hogere reglementaire of van wettelijke voorschriften en, zo ja, van welke; soms. zal blijken dat dit uitgesloten is, in andere gevallen dat van bepaalde voor­schriften kan worden afgeweken, in vele gevallen, namelijk bij gebruik van speciale of buitengewone machten, dat geen overeenstemming met andere wetten dan de machtigingswet is vereist. De strekking van de machtigingswet en alleszins de aard van de onderwerpen die het gedele­geerd orgaan mag regelen, zullen dit uitwijzen.

Het toetsingsrecht van de gewone en de administratieve rechter reikt niet verder. Van zodra hij tot de erkenning komt dat de besluitwet of het koninklijk besluit niet moet overeenstemmen met bestaande wetten en dat de tot stand gebrachte regeling betrekking heeft op een onderwerp dat mocht worden geregeld en geen andere door de machtigingswet gestelde perken te buiten gaat, is alle verder onderzoek naar de wettigheid ervan uitgesloten.

Zoals die van de delegatiewet zelf, wordt zelfs de grondwettigheid van dit koninklijk besluit of van die besluitwet "juris et de jure" vermoed.

Helemaal echter schijnt het onderzoek naar hun overeenstemming met de grondwettelijke voorschriften niet uitgesloten, doch alleen dan als. criterium bij het bepalen van de grenzen van de delegatie.

Procureur-generaal CoRNIL heeft zich hierover uitgedrukt als volgt 1:

"Bestaat er geen twijfel dat een of andere bepaling van een krachtens. bijzondere of buitengewone machten genomen besluit binnen de grenzen van de aan de Koning verleende machten blijft, dat staat de vraag naar de grondwettelijkheid van die bepaling noodzakelijkerwijze niet ter beoor­deling van de rechtbanken. Is de betekenis van de machtigingswet evenwel

1 Conclusies voor Cass. 20 april1950- Pas. 1950-1-560.

31

aan twijfel onderhevig, staat het niet vast of een wet tot toekenning van buitengewone machten aan de Koning de macht heeft verleend om zodani­ge bepaling te ·nemen, dan is de vraag naar de grondwettelijkheid van die bepaling aan de orde omdat de grondwettel,ikheid of de ongrondwette­lijkheid van de betwiste maatregel een der criteria is, met behulp waarvan kan worden uitgemaakt of de maatregel al dan niet binnen de perken van de buitengewone machten valt. Het feit dat een bepaling ongrondwette­lijk zou zijn doet onderstellen dat de wetgever de Koning niet de macht heeft verleend om ze te nemen".

§ 4. REeflTSLEER

In het bestek van dit preadvies is het niet doenlijk meer dan een zeer beknopt overzicht te geven van de standpunten door de rechtsleer inge­nomen met betrekking tot de delegatie van wetgevende bevoegdheid.

Over de toelaatbaarheid van delegatie van verordenende bevoegdheid door de Koning aan de ministers, door de provinciale raad aan de be­stendige deputatie en door de gemeenteraad aan het college van burge­meester en schepenen, binnen de perken aanvaard door de rechtspraak, bestaat er eensgezindheid.

Het onderscheid tussen de verordeningen door de Koning gemaakt respectievelijk krachtens artikel67 van de Grondwet en op grond van een opdracht als bedoeld in artikel 78 wordt vaak uit het oog verloren of al­thans niet scherp gesteld. Er is een neiging om in de ene· zowel als in de andere eenvoudig maatregelen ter uitvoering van de wet te zien.

Ten onrechte o.i., wanneer men aanneemt dat alle verordeningen be­doeld in artikel 67 door de Koning desnoods spontaan, zonder enige op­dracht of uitnodiging van de wetgever, kunnen worden uitgevaardigd. Elke verordening die niet op die wijze kan tot stand komen is dus iets anders dan eenvoudige uitvoering van de wet. Bovendien al kan de ver­vulling van een wel bepaalde opdracht door de wetgever aan de Koning gegeven desnoods worden beschouwd als een uitvoering van de wet, dan kan men zonder de logica geweld aan te doen hetzelfde niet beweren van het gebruik dat wordt gemaakt van de blote- doch onmisbare- mach­tiging. om deze of gene aangelegenheid al dan niet te regelen.

Sommigen betwijfelen of delegatie van verordenende bevoegdheid door de wetgever aan de ministers wel in overeenstemming te brengen is met artikel 25, tweede lid, en met artikel 67 van de Grondwet, dat alleen aan de Koning bevoegdheid verleent om de verordeningen te maken die nodig zijn voor de uitvoering van de wet. Paraconstitutioneel is die han­delwijze alleszins.

Hetzelfde geldt en met meer recht nog voor de delegatie van verorde­nende bevoegdheid aan publiekrechtelijke lichamen 1

•

O_ok tegen de erkenning door de wet van verordenende bevoegdheid in

1 Tekenend in dit verband is dat de memorie van toelichting van de wet van 20 september 1948 houdende organisatie van het bedrijfsleven, ujteenzet dat de toekenning van verorde­nende bevoegdheid aan instellingen waarvan "het bestaan niet gerechtvaardigd is door de beginselen van de Grondwet" als uitgesloten moet worden beschouwd.

.32

hoofçle van de provinciegouverneurs en de arrondissementscommissaris­sen worden soortgelijke bezwaren ingebracht.

Het wordt niet betwist dat opdrachtwetten rechtsgrond vinden in arti­kel 78 van de Grondwet. Aarzeling is slechts te bespeuren wanneer de .opdracht slaat op aan de wetgever voorbehouden regelingen, althans die welke, naar de bewoordingen van de Grondwet, niet·alleen.slechts krach­tens een wet .kunnen tot stand komen doch door een wet moeten worden getroffen.

· Het neteligste probleem is gesteld door de wetten tot toekenning van speciale of buitengewone machten. Men heeft allerlei theorieën uitge­dacht om een grondwettelijke rechtsgrond ervoor te ontdekken.

Sommigen menen die rechtsgrond te vinden in artikel67 van de Grond­wet: van zoqra de wet aan de Koning een machtiging verleent is al wat de Koning op grond van die machtiging tot stand brengt niets anders dan uitvoering van de wet. Bjj die theorie hoeft niet te worden stilgestaan; zij is .een aanfluiting van de logica en zou, tot het uiterste do.orgedreven, kunnen worden ingeroepen ter rechtvaardiging zowel van de volledige afstand voor onbepaalde tijd van de wetgevende bevoegdheid als van de gedeeltelijke afstand. ervan voor een beperkte tijd.

De meesten beroepen zich op artikel 78 van de Grondwet, hetwelk inderdaad e~n toewijzing van bevoegdheid aan de Koning mogelijk maakt. De struikelsteen is hier dat zodanige toewijzing niet mag slaan op onder­werpen die, krachtens de .Grondwet, alleen door een wet kunnen worden geregeld. Volgens die theorie zou, wat die onderwerpen betreft, het op­treden van de Koning binnen de perken van de uitvoering, als bedoeld in artikel 67, moeten blijven. Zij leidt dan ook tot de veroordeling wegens ongrondwettigheid van de speciale .en buitengewone machten in zover zij betrekking hebben op voorbehouden onderwerpen.

Volgens een derde theorie gaat het om delegatie en is deze geoorloofd. In zover zij beweert dat men hier tegenover delegatie staat, heeft die theo­rie tenminste de verdienste dat zij realistisch is. Een andere vraag is of del!,!gatie op zullee schaal overeen te brengen is met de grondwettelijke inrichting van de Belgische Staat. Artikel 25 van de Grondwet bepaalt immers dat de machten worden uitgeoefend op de wijze bij de Grond­wet bepaald. Neemt men eenmaal de grondwettigheid van ruime delegatie aan, d.at staat er geen rem meer op het vermogen van de wetgever de uit­oefening van de grondwettelijke machten en meteen het hele staatkundig bestel grondig en voor onbepaalde tijd te wijzigen.

Welnu, de Grondwet kan noch geheel, noch ten dele worden geschorst (artikel130) en kan slechts 'overeenkomstig artikel131 worden gewijzigd.

Een laatste theorie ziet de rechtsgrond van bedoelde wetten in de vast­stelling door de wetgever van een noodtoestand, voortvloeiend uit de psychologische of morele onmogelijkheid van de Wetgevende kamers om zelf het hoofd te bieden aan dringende moeilijkheden die een oplossing vergen. Zij leunt aan bij de rechtvaardiging van de eigenlijke besiuit­wetten, die wegens de materiële onmogelijkheid van de Wetgevende kamers om gedurende de vijandelijke bezetting te vergaderen, door de Koning of door de ministers werden uitgevaardigd. Die materiële on-

33

mogelijkheid was. echter een onontkoombaar feit; de psychologische of morele onmogelijkheid staat ter beoordeling van de wetgever en de er­kenning ervan berust per slot van rekening op een wilsuiting.· Hoewel deze theorie het voordeel biedt dat zij slechts kan worden ingeroepen tot vel'­'antwoording van buitengewone machten die in de tijd beperkt zijli en dat zij . het uitzonderlijke van zodanige machten met nadruk beklemtoont, verschilt zij voor het overige niet van de theorie der delegatie en kunnen tegen haar dezelfde bezwaren worden ingebracht. ·

§ 5. SLOTBESCHOUWINGEN

A.· Tn verband me{ het feitelijk verschil tussen gedelegeerde en niet gede­legeerde wetgeving·

Juridisch gezien is er een duidelijk en aanziertlijk verschil tussen niet gedelegeerde en gedelegeerde wetgeving; de ene gaat uit van het no:t;maal bevoegd gezagsorgaan, de andere niet. Wanneer men echter naspoort hoe beide in feite tot stand komen, komt men tot de bevinding dat het ver-

. schil, uit dit oogpunt beschouwd, vaak niet zo groot is als op het eerste gezicht lijkt.

Of nu een regeling bij ministerieel besluit dan wel bij koninklijk besluit wordt getroffen, in beide gevallen wordt zij meestal ontworpen door· de ministeriële diensten of door de rechtstreekse medewerkers van de minis­ters en dragen dezen de verantwoordelijkheid ervoor. Wel kan d(( Koning, wanneer het om een ontwerp van koninklijk besluit gaat, zijn bezwaren doen gelden en de gam~e regering voor haar verantwoordelijkheid plaat­sen. Ook wanneer voor een regeling bij koninklijk besluit overleg in de ministerraad vereist is, heeft de gehele regering medezeggenschap. Voorts wordt het spoedeisend karakter van de regeling lichter ingeroepen voor ontwerpen van ministeriële besluiten om het advies van de afdeling Wet­geving van de Raad van State niet te moeten inwinnen.

Het feitelijk verschil tussen een reglement van een publiekrechtelijk lichaam en een verordening bij koninklijk of ministerieel besluit is na­tuurlijk veel groter, zelfs wanneer het reglement door de minister nioet

· worden goedgekeurd. Beide soorten van regeling worden inderdaad door geheel verschillende diensten ontworpen. Het initiatiefvan eerstgenoemde regeling behoort aan het publiekrechtelijk lichaam en, eenmaal goedge­k~urd, kan zij niet meer worden gewijzigd zonder toedoen van dit laatste.

·Wat nu het feitelijk verschil tussen regelingen bij wet en regelingen bij besluitwet of bij koninklijk besluit betreft, men mag hierbij niet uit het oog verliezen dat de wetgevende macht gezamenlijk wordt uitgeoefend door de Koning, de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat, dat het recht van initiatief aan elk van hen behoort en dat mèer dan 90 pct. van de wetten voortkomen uit ontwerpen die door de regering zijn ingediend en derhalve door de regeringsdiensten zijn geconcipieerd. Wat het initiatief en de opstelling betreft is het verschil met de besluitwetten

·en koninklijke besluiten, die 100 pct. van de regering uitgaan, dus niet zo groot. Het grote verschil echter ligt hierin dat, waar de niet-gedelegeerde

'34

wetgeving in het openbaar tot stand komt en alle parlementsleden,. zowel 'äie van de oppositie als die van de regeringspartijen het hunne kunnen :bijdragen tot het maken van de wettenen alleszins hun bezwaren kunnen doen gelderi, de gedelegeerde wetgevirtg achter gesloten deuren wordt voorbereid, de leden van de oppositie daarin hoegenaamd geen mede­zeggenschap hebben en zelfs de meeste leden van de regeringspartijen~ al wordt er wel ruggespraak gehouden tussen de regering en de besturen van die partijen, weinig of geen invloed·daarop kunnen uitoefenen. '

V oor de rechtspracticus is het voorts niet zonder belang dat, terwijl de parlementaire voorbereiding van een wet de interpretatie daarvan meestal in aanzienlijke mate vergemakkelijkt, men, bij de interpretatie van be­sluitwetten en koninklijke besluiten, alleen op de tekst ervan of,in het gunstigste geval, op de eerder beknopte verslagen aan de Koning . die 'ér·­aan voorafgaan, is aangewezen .

. B. In verband met de· voor- en nadelen van gedelegeerde wetgeving Gelet op het eerder geringe feitelijk verschil tussen de regeling bij ko­

ninklijk besluit en die bij ministerieel besluit, kan niet worden verwacht dat de vervanging van de ene door de andere groot voordeel zal opleveren.

Een ministerieel besluit komt gemakkelijker, met minder formaliteiten en derhalve spoediger tot stand· dan een koninklijk besluit. Het verdient de ·voorkeur voor regelingen die ofwel van bijkomstig belang zijn of waarvan men voorziet dat zij herhaalde aanpassing aan de wisselende omstandigheden zullen behoeven.

In andere gevallen is het gemak waarmede een ministerieel besluit genomen en gewijzigd wordt eerder een nadeel; het werkt voortvarendheid bij het tot stand brengen van regelingen in de hand en is niet bevorderlijk voor de nochtans gewenste stabiliteit daarvan. Neemt men bovendien in aanmerking dat in die gevallen de grondwettigheid van de delegatie van verordenende bevoegdheid aan . de Minister bij wet, besluitwet of koninklijk besluit alles behalve zeker is, dan verdient de regeling bij minis­terieel besluit aldaar beslist geen aanbeveling.

Delegatie van verordenende bevoegdheid aan de bestendige deputatie en aan het college van burgemeester en schepenen komt in aanmerking in dezelfde gevallen en om ongeveer dezelfde redenen als delegatie aan de ministers.

Het toekennen van verordenende bevoegdheid aan publiekrechtelijke lichamen vertoont een ander uitzicht. Het voordeelligt hier in het beroep dat voor de regeling van technisch ingewikkelde vraagstukken, die liefst buiten alle politieke berekening blijven, wordt gedaan op experten, die niet alleen beter opgewassen zijn tegen de moeilijkheden dan de rege­ringsdiensten, doch van wie bovendien mag worden verwacht dat zij zich niet door politieke overwegingen zullen laten leiden.

Er schuilt echter wel enig gevaar in de te grote verbondenheid die kan bestaan tussen die experten en de belangengroepen waaruit zij voortko­men, zodat het algemeen belang wellicht uit het oog kan worden verloren. Aangezien zodanige verplaatsing van verordenende bevoegdheid boven­dien buiten de voorzieningen valt die de Grondwet heeft getroffen met be-

·35

KATH. UNIVERSITEIT LEUVEN Nederlandse afdeling

FAC. RECHTSGELEERDHElD BIBLIOTHEEK

trekking tot de uitoefening der machten, zouden de verordeningen van die publiekrechtelijke lichamen steeds aan de goedkeuring van de Koning of van de minister moeten onderworpen zijn en zou zelfs de verordenende bevoegdheid hun niet ·rechtstreeks bij wet doch eerder bij koninklijk besluit krachtens een wet moeten worden verleend.

De bevoegdheid om politieverordeningen uit te vaardigen, toegekend aan ondergeschikte gezagsorganen van de uitvoerende macht, kan worden verdedigd op grond van hun grotere vertrouwdheid met de toestand ter plaatse en van de mogelijkheid om spoedig in te grijpen. Uitdrukkelijke delegatie door de Koning krachtens een wet is echter te verkiezen boven de huidige zijdelingse erkenning van die bevoegdheid door de wet zelf, waardoor het hiërarchisch gezag wordt miskend.

Wegens de onvermijdelijke logheid van de parlementaire methode van wetgeving en de schaarste aan technici in het parlement zal de wetgevende arbeid ongetwijfeld veel doelmatiger zijn wanneer de wet zich ertoe be­perkt de hoofdbeginselen aan te geven en al het overige overgelaten wordt aan de uitvoerende macht. Men hoede zich evenwel voor veralgemening; bij regelingen ·met betrekking tot de Staatsinrichting, de grondwettelijke rechten van de burgers en, meer in 't algemeen, alle politiek geladene aangelegenheden is het beter dat de wetgevende macht, zelfs afgezien van de grondwettelijk~ bepalingen die haar sommige onderwerpen voorbe­houden, zich met te veel dan met te weinig bijzonderheden inlaat.

De speciale en buitengewone machten hebben het mogelijk gemaakt op verschillende gebieden volstrekt noodzakelijke maatregelen te treffen die, had de gewone wetgevende procedure moeten worden gevolgd, nooit of slechts met ondraaglijke vertraging zouden tot stand zijn gekomen. Het grondwettelijk uitzicht van de zaak terzijde gelaten, valt er voor de toekenning van zodanige machten in ·onbetwistbare crisisperioden heel wat te zeggen.

De schaduwzijde ervan is dat de verleiding groot is om zich niet te beperken tot hetgeen strikt noodzakelijk is en dat het onverhoopt gemak waarmede de regering allerlei nieuwe regelingen kan doen ingang vinden tot overhaasting en slordigheid leidt. Uit het oogpunt van de wetgevings­techniek is het gemiddelde gehalte van de besluitwetten en de koninklijke besluiten genomen op grond van speciale machten inderdaad lager dan dit van de wetten. Klaarblijkelijk wordt hier ook voor de afwezigheid van elk openbaar tegensprekelijk debat een tol betaald.

C. In verband met sommige moeilijkheden uit delegatie ontstaan Wanneer delegatie van wetgevende bevoegdheid plaats heeft buiten de

voorzieningen van de Grondwet kunnen daaruit toestanden ontstaan waarmede men niet onmiddellijk raad weet.

Zo kan men zich afvragen of een ministerieel besluit genomen krachtens een opdracht van de wetgever zelf, geheel of gedeeltelijk kan worden ver­vangen of ongedaan gemaakt door een koninklijk besluit. Al kan de Koning niet eigenmachtig optreden ter zake, toch komt het als onredelijk voor dat een koninklijk besluit, dat van hogere rang is dan een ministerieel besluit, niet hetzelfde als dit zou vermogen. Ten hoogste zou men kunnen

I /

36

·stellen dat het koninklijk besluit niet mag tot stand komen dan met de medewerking van de gedelegeerde Minister.

Een gewoon koninklijk besluit moet in overeenstemming zijn met de besluitwetten of de koninklijke besluiten genomen op grond van speciale machten zowel als met de wetten. Het kan voorkomen dat de Koning in een besluitwet of in een besluit genomen krachtens speciale machten maatregelen treft die hij ook krachtens of ter uitvoering van een vroegere wet bij gewoon besluit had kunnen nemen. Mag nadien nog van die aldus tot stand gekomen bepalingen worden afgeweken bij gewoon koninklijk besluit? Aangezien een wet tot toekenning van buitengewone of speciale ,machten stellig niet strekt tot beperking. van de verordenende bevoegd­heid van de Koning en in zover uit de besluitwet of het koninklijk besluit genomen op grond van speciale machten niet blijkt dat de Koning zich zodanige beperking heeft willen opleggen, moet het antwoord bevesti­gend luiden,

. Of die bepalingen bij gewoon koninklijk besluit formeel kunnen wor­den gewijzigd is echter twijfelachtig. Wat er ook van zij, men had goed geda.an met zodanige verwikkelingen te voorkomen door een oordeel­kundiger gebruik van de toegekende machten.

De toestand is bedenkelijker wanneer de Koning van de buitengewone of speciale machten gebruik heeft gemaakt om aan zichzelf of aan een minister verordenende bevoegdheid op te dragen.

Vanzelfsprekend moeten er verordeningen kunnen worden gemaakt ter uitvoering van besluitwetten of van koninklijke beslu1ten genomen krach­tens speciale machten zowel als ter uitvoering van wetten.

Tegen zodanige opdrachten is er dan ook geen bezwaar zolang zij blijven binnen de perken van de uitvoering in de betekenis van artikel 67 van de Grondwet, Sommige opdrachten echter zijn die perken beslist te buiten gegaan; zij komen neer op het verlenen van bevoegdheidom rege­lingen te treffen van dezelfde aard als die welke de wet tvt toekenning van buitengewone of speciale machten zelf veroorloven. Dit is gewoon subdelegatie van het wezen zelf van de gedelegeerde bevoegdheid en lijkt niet goed te praten.

De buitengewone of speciale. machten zijn immers alleen aan de Koning verleend en kunnen slechts worden uitgeoefend met nakoming van bepaalde vormen, zoals overleg in de ministerraad, en gedurende een beperkte tijd. Een dergelijke handelwijze, en dit is wel het ernstigste ver­wijt, heeft onvermijdelijk tot gevolg dat voor een beperkte duur toege­kende buitengewone machten gedeeltelijk worden bestendigd.

Men schijnt te hebben geoordeeld dat een besluitwet of een koninklijk besluit genomen op grond van speciale machten helemaal hetzelfde ver­mocht als de wet, wat ongetwijfeld op een begripsverwarring berust.

D. In verband met de huidige betekenis van delegatie in de Staats­rechtelijke praxis

Tegen het einde van de jaren dertig scheen wetgeving bij koninklijk besluit op grond van speciale machten een vast verschijnsel in het politieke leven te zijn geworden. De in 1939. toegekende buitengewone machten

.' r ' ~· J

37

waren ongetwijfeld gerechtvaardigd door de uiterst gevaarlijke inter­nationale toestand; het voortdurend gebruik tot half februari 1947 van die in 1944 en 1945 nog versterkte machten kon echter niet anders dan de vooroorlogse indruk bevestigen. Een schuchtere hervalling in 1957 ter zijde gelaten, werd evenwel die methode van wetgeving sedertdien niet meer aangewend 1.

Dit is wellicht hierdoor uit te leggen dat men over 't algemeen bewust of onbewust aanvoelt dat een zo ver strekkende delegatie van wetgevende bevoegdheid niet in overeenstemming is met de grondwettelijke beginse­len betreffende de Staatsinrichting, meer bepaald de uitoefening van de machten. Sommigen hebben die geestestoestand gekenmerkt door van "slecht geweten" te gewagen.

Mag daaruit worden afgeleid dat het hoofdstuk van de speciale mach­ten voor goed is afgesloten? Dit ware een al te voortvarende conclusie. Mochten er zich opnieuw buitengewoon ernstige moeilijkheden voordoen, dan zou wellicht opnieuw aan toekenning van speciale machten worden gedacht. Precedenten liggen er immers voor het grijpen.

Het ware te hopen dat de wetgever zich alsdan tot het toekennen van de strikt noodzakelijke machten zou beperken en dat de Regering ervan op correcte wijze gebruik zou maken. Het ware ook raadzaam de gelding van de op grond van de speciale machten tot stand gebrachte regelingen, behoudens bekrachtiging door de wetgever, in de tijd te beperken.

De meningen zi311 verdeeld over de wenselijkheid de toekenning van buitengewone of speciale machten te legaliseren ter gelegenheid van een herziening van de Grondwet. Men vreest, wellicht niet ten onrechte, dat het voordeel daarvan, het wegnemt:n van grondwettelijke bezwaren, niet opweegt tegen het nadeel, de verdere machtsverschuiving ten gunste van de uitvoerende macht die er onvermijdelijk zou uit voortvloeien en het democratisch Staatsbestel zou kunnen ondermijnen.

Bij de overige vormen van delegatie van wetgevende bevoegdheid be­hoeft verder niet te worden stilgestaan.

Wij verwijzen naar hetgeen daarover reeds in de loop van dit betoog is gezegd. Hier moge echter aan toegevoegd worden dat delegatie van ver­ordenende bevoegdheid aan publiekrechtelijke lichamen waarschijnlijk nog in andere gevallen zal worden verleend en dat het daarom gepast ware, ter gelegenheid van de herziening van de Grondwet, dàarin een be­paling in te voegen waarbij de mogelijkheid van zodanige delêgatie wordt erkend. , ,

1 In dit opzicht is het niet zonder betekenis dat de Regering EYSKENS in 1960, ofschoon de toestand alsdan o.m. wegens bet verlies van Belgisch-Congo ernstig werd geacht, niet om speciale machten heeft verzocht doch de noodzakelijk geoordeelde hervorming langs parle­mentaire weg heeft willen verwezenlijken (wet van 14 februari 1961).