38'

Delegatie van wetgevende bevoegdheid in, Nederland

. Preadvies van mr. W .. J. ván. Eijkern

Preliminaire opmerkingen . . . . 1 .. De opdracht is algeme,en geformuleerd en .strekt tot· een. beschrij­

ving van de .. delegatie van. wetgevende bevoegdheid, zoals die zich in alle onderdelen van het staatsrecht voordoet. Daardoor wordt de stof benaderd op een voor Nederland ongebruikelijke wijze. In het algemeen worden bij ons b.v. de delegatie door de algemene wetgever en die door de gemeentelijke, provinciale wetgevers enz. afzonderlijk bezien en wor­den de uitkomsten op di~ deelgebieden slechts in beperkte mate met el-kaar in verband gebracht. · ' Dit heeft ook wel goede redenen. De historische achtergrond is bij de delegatie door de· algemene wetgever . geheel verschillend van die bij de delegatie. elders. Hetzelfde geldt voor het politieke en maatschappelijke kader, waarbinnen de delegaties in de onderscheidene rechtskringen van onze staat moeten worden bezien.

Er is bij mijn weten slechts één schrijver, die de stofhoofdzakelijk groe­peert naar de door de onderscheidene organen .van de staat vervulde functies en die dan ook een beschouwing over de delegatie in ha~r alge­meenheid vooropzet 1

• Deze methode kan bij het bestaande positieve reeht slechts leiden tot een soort interne rechtsvergelijking, die overigens stellig haar nut heeft, en niet tot een synthese. . .

Dit rapport behandeld dus een materie, die in de sta-atsrechtelijke prak­tijk homogeniteit mist. V oor het gestelde doel is dit geen 'Qezwaar: ver­gelijking met vreemd recht brengt immers mede, dat de traditionele groepering van de stof geheel . of gedeeltelijk moet. worde11. losgelaten. De consequentie is natuurlijk wel, dat het geheel weinig doorûchtig is.

De Nederlandse beoefenaar van het staatsrecht denkt, wanneer het onderwerp delegatie van wetgevende bevoegdheid ter sprake komt, in de eerste plaats en dikwijls vrijwel uitsluitend aan de delegatie door de wet aan de algemene maatregel van bestuur.

De mate, waarin deze delegatie geoorloofd is, is een van de oudste strijdpunten in ons staatsrecht. De beschouwingen over dat punt hebben in het algemeen niet uitgemunt door helderheid, ook al omdat het vaak mede als een vraag van staatkunde, onderscheiden van staatsrecht, is opgevat.

De belangstelling voor het leerstuk heeft een intermitterend karakter.

1 Dr. J. R. STELLINGA, Grondtrekken van het Nederlandse staatsrecht, 1953, blz. 89 e.v.

39

Jaren lang pleegt er weinig of geen aandacht aan t~ wo,rden besteed en. mist het in elk geval actualiteit. Maar dan kan het opeens. wel d.e alge­mene bel3;ngstelling trekken, meestal naar aanleiding van een geval, dat niet alleen staatsrechtelijk maar ook politiek controversieel is. Het geeft dan korte tijd stof voor meestal emotionele en, vermoedelijk .daarom, ver-warde discussies. ,

In de jaren veertig is <;lit nog eens duidelijk gedemonstreerd aan de hand . van de parlementaire behandeling van de. Noodwet. Indonesië en de Wet op de Bedrijfsorganisatie.

De materie is dan ook, vanuit het oogpunt van zuivere rechtsbeoefe­ning bezien, eigenlijk weinig, interessant. Prof. DoNNER windt er geen doekjes om, als hij het een taai onderwerp noemt,· dat op een rommel­zolder of misschien ook wel in een ijskast wordt bewaard 1

..

Een bezwaar van de behandeling van deze materie in een beknopt bestek en bestemd voor een buitenlands publiek is, zoa.ls thans één pre­adviseur tot zijn schade ondervindt, dat. zij zich niet gemakkelijk laat isoleren van de .rest van het staatsrecht.

2. Dit preadvies beperkt zich tot het staatsrecht van Nederland, der­halve van het Europese deel van het Koninkrijk.

Voorts blijven buiten beschouwing bijzondere rechtstoestanden als de staat van oorlog en de staat van beleg.

Tenslot~e lijkt het aanbevelenswaardig de Belgische lezers erop ·te wijzen, dat in de jaren 1940-1945 Koninklijke besluiten zijn tot stand gekomen met de kracht van een wet, de z.g. wetsbesluiten, waarvan er thans nog een aantal geldt .en die met het delegatievraagstuk niets te· maken hebben. Deze wetsbesluiten vinden geen steun in het geschreven staatsrecht en zijn gebaseerd op staatsnoodrecht.

l. BEGRIPSBEPALING VAN DE DELEGATIE

1. Delegatie veronderstelt een voorafgaande attributie of primaire verdeling van bevoegdheden. De .attributie is dan de fundamentele rangschikking van de taken van wetgeving en bestuur over de diverse organen van de Staat. Delegatie is de als incidenteel bedoelde uitionde­ring daarop, waarbij een lager orgaan een functie uitoefent, die naar de "normale" regels "eigenlijk" door een hoger orgaan zou of in elk geval kan worden vervuld, terwijl dit geschiedt door toedoen van dat hogere orgaan.

Zo zal de omschrijving van· de . verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad in artikel 168 van de Gemeentewet en die van het bestuur van een bedrijfslichaam in artikel 95 van de Wet op de Bedrijfsorganisa­ties als een attributie van bevoegdheid moeten worden beschouwd. Deze bepalingen vloeien rechtstreeks voort uit de visie van het staatsrecht -m.n. van de Grondwet - op de gemeenten en de bedrijfslichamen in het totale staatsbestel.

Anderzijds is b.v. een willekeurige bepaling in een regeling bij de wet,

1 Preadvies voor de Nederlandse Juristen-Vereniging 1951. Dr. STELLINGA was toen de andere preadviseur. .

40

waarbij voor e'eri onderdeel de nadere regeling wordt overgelaten aan eeri algemene maatregel van bestuur, een delegatie. .

Het verschil tussen delegatie en attributie is niet altijd even duidelijk.· De in het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (Stb. F. 214) -een wetsbesluit als genoemd in de preliminaire opmerkingen- om­schreven bevoegdheid van het College van Rijksbemiddelaren tot het ma­ken van voorschdften over de lonen kan zowel een delegatie als een attri­butie worden genoemd. Evenzeer dubieus is de figuur in artikel 45 van dè Landbouwwet (Stb. 1957, 342) van het overdragen van ministeriële be-voegdheden aan de bedrijfslichamen. .

2. Tot de algemene kenmerken van de delegatie behoort, dat er een overdracht van bevoegdheid van het delegerende ·aan het gedelegeerde gezag plaats vindt, en dat dit laatste de verkregen bevoegdheid verder op· eigen verantwoordelijkheid uitoefent.

3. Hierin ligt een verschil met het in de laatste twintig jaar als een afzonderlijke rechtsfiguur onderkende publiekrechtelijk mandaat. Daarbij wordt in opdracht en onder de verantwoordelijkheid van een orgaan een aan het orgaan toegekende bevoegdheid uitgeoefend door een ander, meestal ondergeschikt orgaan.

Een voorbeeld uit de praktijk is, dat een secretaris-generaal van een ministerie in opdracht van de minister bepaalde van diens bevoegdheden' uitoefent. Het publiekrechtelijk mandaat is vrijwel steeds een buiten­wettelijke figuur en de grenzen ervan staan dan ook in genen dele vast.· Sociologisch is het natuurlijk de uitdrukking van de institutionalisering van het bestuursbedrijf: niet "de minister" maar "het ministerie" beslist.

Soms wordt nog onderscheid gemaakt tussen publiekelijk mandaat en publiekrechtelijke machtiging, al naar het bevoegd gemaakte orgaan verplicht dan wel bevoegd is de hetzelve toegekende bevoegdheden uit te oefenen 1

•

Een mooi voorbeeld van een geval, waarin delegatie, de nog te bespre­ken subdelegatie en het publiekrechtelijk mandaat naast elkaar een rol spelen (het geheel was een soortstaatsrechtelijke viertrapsraket), geeft het arrest van de Hoge Raad van 8 mei 1953, N.J. 614, inzake vergoeding door' het Rijk aan gemeenten van bij de uitvoering van de Distributiewet 1939 gemaakte kosten. '

4. Bij de delegatie valt nog te onderscheiden delegatie in de vorm van, een bevoegdheid van de gedelegeerde tot handelen en die, welke de gede­legeerde tot handelen verplicht. Beiden figuren komen voor.

5. Het bestaan van de delegatie als rechtsfiguur doet welhaast automa­tisch de vraag rijzen, of ook de gedelegeerde op zijn beurt mag delegeren,' of m.a.w. subdelegatie geoorloofd is. Naar Nederlands staatsrecht is. subdelegatie van een door de wet gedelegeerde bevoegdheid in abstracto. niet verboden. Het is een vraag van uitlegging van de bepaling, waarin de' "moeder-delegatie" is vervat, of zij ook in· concreto is toegestaan. Wan­neer b.v. een wet bepaalt, dat "bij of krachtens algemene maatregel van

1 Over deze gehele materie handelen de preadviezen van de Vereniging voor Administra­tief Recht voor 1962 van Mr. W. F. LEEMANS en Mr. W. M. J. C. PHAF, Figuren als over-dracht. machtiging en opdracht met betrekking tot bestuursbevoegdheden. ·

--------------=-=----,=-==="-~=================~~~=~~~~~~~

41

bestuur" zekere regels kunnen worden gesteld,is subdelegatie door een alge~ mene maatregel van bestuur aan b.v. een minister uitdrukkelijk voorzien.

Is de wetstekst minder expliciet, dan zullen alle gebruikelijke methoden van wetsuitlegging te hulp moeten worden geroepen om tot een conclusie te komen. In het aangehaalde arrest overwoog de Hoge Raad b.v. dat "voormeld artikel 10, lid 2, (van de Distributiewet 1939), mede gelet op de aard der voorziening, niet kan worden geacht de Kroon te verplichten zelve alle de bedoelde regelen te stellen en niet de nadere uitwerking op bepaalde punten van de gegeven regels over te laten aan de Minister".

In een beroemd ouder arrest, over de petroleumkachels van Jamin, een bekend filiaalbedrijf van snoepwinkels (25 januari 1926, N.J. blz. 246), kwam de Hoge Raad tot een andere conclusie. Krachtens de Ar­beidswet 1919 (Stb. 624) was vastgesteld een algemene maatregel van be-­stuur, het Arbeidsbesluit (Stb. 1920, blz. 694). Zonder dat dit besluit daar­voor een aanknopingspunt gaf, stelde een districtshoofd van de arbeids­inspectie, welke dienst met de uitvoering van de wet was belast, regels over de verwarming van fabrieksruimten. De Hoge Raad achtte die regels onverbindend, omdat de wetgever, toen hij de Kroon tot regeling bevoegd verklaarde kennelijk "een alge:rp.een geldende regeling heeft gewild en niet een regeling, afhankelijk van de inzichten der verschillende districtshoof­den". Door een wijziging van de Arbeidswet is later subdelegatie aan de districtshoofden uitdrukkelijk mogelijk gemaakt.

6; In dit rapport komt alleen delegatie van wetgevende bevoegdheid aan de orde en blijft delegatie van bestuursbevoegdheden buiten beschouwing.

Als delegatie van wetgevende bevoegdheden zou ik in het verband van dit rapport willen beschouwen, het delegeren van de bevoegdheid tot het geven van algemeen werkende regels, waarbij voor een van te voren onbe­kende reeks -personen of gevallen iets bepaald wordt 1

• Onder deze regels vallen dus ook niet naar buiten werkende regelingen van algemene strek­king.

7. Bij delegatie van wetgevende bevoegdheid krijgt het gedelegeerde orgaan, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald, altijd in zoverre een geringere bevoegdheid dan het delegerende, dat de voorschriften, die het krachtens delegatie maakt, niet kunnen derogeren aan de voorschriften van het delegerende orgaan zelf (en vanzelfsprekend ook niet aan voor­schriften van nog hogere orde). In dit opzicht draagt het delegerende orgaan dus altijd minder recht over dan het zelf heeft.

Dit hangt samen met de, overigens nauwelijks in geschreven recht neergelegde, maar in het Nederlandse staatsrecht niettemin sterke notie van een hiërarchie tussen de onderscheidenen soorten wettelijke voorschriften.

Vanzelfsprekend kan de wet uitdrukkelijk anders bepalen. In een aantal gevallen, dat overigens in het niet zinkt bij het totaal der delegaties bij de wet, is dat ook gebeurd. Het is de vraag of deze figuur, nl. die van de algemene maatregel van bestuur, die de wet opzij mag zetten, wel te rijmen is met artikel 78 van de Grondwet. Volgens dat artikel mag de Kroon slechts met machtiging van de wet dispensatie

1 In deze geest o.a. VAN DER PoT-DONNER, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 1962.

---

42

van wetsbepalingen verlenen· en moet die wet de bepalingen noemen, waar­qver de bevoegdheid tot dispensatie zich uitstrekt.

V oorzover een algemene maatregel van bestuur inbreuk mag maken op bestaande wetten, geschiedt dit, doordat hij in feite als later wetgeven,d produkt die wet, wanneer hij daarmede strijdt, opzij zet. Hij laat de wetstekst dus formeel in stand.

Een recente eenzame uitzondering.hierop is de wet van 23 juni 1960 (Stb. 262), houdende voorzieningen op het terrein van de invoerrechten en accijnzen ter uitvoering van het Benelux-Unieverdrag en andere inter­~ationale overeenkomsten, ook wel genoemd de Machtigingswet 1960. Deze wet geeft de Kroon de bevoegdheid d~ fiscale wetgeving in over­eenstemming te brengen met Nederland verbindende internationale over­eenkomsten en besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Il. SOORTEN DELEGATIES

A. Door de Grondwet

Het is een miskenning van het karakter van de Grondwet om daar waar zij onderwerpen ter regeling opdraagt of overlaat aan de gewone wetgever of aan cle Kroon, het bestaan van een delegatie aan te nemen. Deze gedachtengang zou immers impliceren, dat alle bevoegdheden van wetgevende aard primair bij de Grondwetgever behoren. Die visie is duidelijk onhoudbaar 1 • De Grondwet is een heterogeen en vooral 'histo­risch bepaald document met als voornaamste inhoud zekere waarborgen voor de staatsorganen tegenover elkaar en voor de burger tegenover de staat. ·

Hoogstens kan een delegatie worden gezien in een grondwettelijke· bepaling, die de essentialia voor de waarborg naar de wet verwijst. Zo bepaalt artikel 91 van de Grondwet, dat de Tweede Kamer wordt "ge­kozen op grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen". In feite- en zo is het voorschrift ook bedoeld­maakt de gewone wetgever dan uit, in hoeverre kleine partijen recht op een vertegenwoordiging in de Kamer hebben;

De bedenkelijke kanten van zulk een verwijzing naar de gewone wet­gever behoeven geen betoog.

B. Door de gewone wetgever

a. Aan de Kroon (bij algemenemaatregel van bestuur)

1. Een algemene maatregel van bestuur is een species van het genus Koninklijk besluit. Hij heeft als kenmerken, dat hij niet wordt vastge­steld dan nadat de Raad van State erop is gehoord en dat hij wordt afge­kondigd in het Staatsblad.

Bovendien bepaalt het Reglement van Orde van de Raad van Ministers (Stb. 1956, 309) dat ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur

1 Aldus o.a. prof. DoNNER in ziin aangehaald preadvies, blz. 153, en over de positie vàn de Grondwet in het staatsrecht in het algemeen: ,Prof. Dr. J. J. M. VAN DER HoEVEN. De plaats van de Grondwet in het constitutionele recht, 1958.

43·

in die raad worden behandeld, voordat zij naar de Raad van State worden gezonden.

Dit is alles een uitwendige beschrijving van de algemene maatregel van bestuur. Op de vraag of hij ook een materieel kenmerk vertoont, m.n. of Koninklijke besluiten van wetgevende strekking alleen de vorm van een algemene maatregel van bestuur mogen hebben, kom ik hieronder, onder b, terug.

De delegatie door. de wet aan de algemene maatregel van bestuur is de normale figu:ur van. delegatie door de gewone wetgever. Zoals hiervoor reeds opgemerkt, 4eeft de politieke en wetensèhappelijke strijd over het leerstuk van de delegatie zich vooral rondom deze figuur afgespeeld. Zij wordt daarom onder punt IV van dit opstel afzonderlijk behandeld.

2. In de moderne wetgeving wordt de delegatie él:an de algemene maatregel van bestuur met zoveel woorden genoemd. In oudere wetten is dit soms niet het geval en wordt er gewerkt met formules als "door Ons kunnen nadere regels worden gesteld", "Wij behoudens Ons voor regels te stellen omtrent" e.d. Ook met deze bewoordingen heeft men vrij­wel steeds de algemene maatregel van bestuur op het oog. In hoeverre dat niet het geval kan zijn, wordt hieronder besproken.

b. Aan de Kroon (bij gewoon Koninklij~ Besluit)

1. · Een Koninklijk Besluit, dat niet de uiterlijke kenmerken van een algemene maatregel van bestuur vertoont, heet in de wandeling een "ge­woon" of "klein" Koninklijk besluit.

Het is op het eerste gezicht ongerijmd, dat de algemene maatregel van bestuur en het gewone Koninklijk besluit als produkten van wetgeving naast elkaar kunnen bestaan. Sommige schrijvers trekken dan ook. de consequentie, dat een gewoon Koninklijk besluit met· een wetgevende inhoud onverbindend is 1

• Zij menen dus, dat een algemene maatregel van bestuur zich behalve om zijn uiterlijk ook om zijn inhoud in dier voege van het gewone Koninklijk ·besluit onderscheidt, dat het laatstgenoemde geen wetgevende inhoud kan hebben.

2. In de praktijk komt het echter, zoals dr. STELLINGA t.a.p. aantoont, vrij vaak voor, dat onbelangrijke uitvoeringsvoorschriften bij gewoon Koninklijk besluit worden vastgesteld.

En niet alleen onbelangrijke uitvoeringsvoorschriften. Bij de reeds genoemde Machtigingswet 1960 wordt de wijziging van de tarieven van invoerrechten en de gehele. of gedeeltelijke schorsing van die rechten ter aanpassing van deze rechten aan internationale afspraken en besluiten· van de belastingwetgeving overgelaten aan het gewone Koninklijk be­sluit.

3. Van belang in dit verband is, dat de Hoge Raad een gewoon Ko­ninklijk besluit, ook als dit van wetgevende strekking is, niet beschouwt als een wet in de zin van artikel99 van de Wet op de rechterlijke organisa-

1 B.v. VAN DER PoT-DONNER, t.a.p. blz. 367, Evenzo arrest H.R. 27 maart 1922, N.J. blz. 385. Anders STELLINGA, Grondtrekken, blz. 128, prof. mr. P. J. OuD, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden. 1947-1948, II, blz. 210, en Centrale Raad van Beroep, 17 ianuari 1934, A.B. blz. 465.

--I· __ _

I

44

tie. Dit betekent, dat.áver schending van zulk een besluit niet in cassatie kan worden geklaagd 1

•

Voorts heeft deze opvatting gevolgen voor het strafprocesrecht, nl. met betrekking tot de inrichting van de dagvaarding en de kwalificatie van het strafbare feit in de rechterlijke uitspraak 2

•

C. Aan de minister

1. Voor daden van wetgeving van de minister wordt sinds kort de term "ministeriële verordening" gebruikt 3

, vroeger sprak men gewoon­lijk van "ministeriële beschikking". Zonder dat de Grondwet de minister als wetgever noemt, is er een zekere praktijk ontstaan van delegatie door de gewone wetgever aan een minister of, indien het een onderwerp betreft, dat meer dan één departement raakt, bepaalde ministers gezamen­lijk, dan wel één minister, handelende na overleg of in overeenstemming met bepaalde ambtgenoten.

Formele vereisten voor de ministeriële verordening zijn er niet. In het algemeen behoeven de ontwerpen de Ministerraad niet te passeren.

De gangbare opvatting is overigens, dat delegatie rechtstreeks door de wet aan de ministeriële verordening, noodwetten, die juist vèrgaande dele­gaties aan de ministers plegen in te houden, daargelaten, minder fraai is. Er komen echter in de praktijk delegaties aan een minister van zeer verre strekking voor, zoals in de Landbouwwet en in de Prijzenwet (Stb. 1961, 135). Vaker komt subdelegatie voor, het geval m.n., dat de algeme­ne maatregel van bestuur bepaalde details bij ministeriële verordening laat uitwerken.

2. In de laatste decennia heeft de ministeriële verordening enige bete­kenis gekregen als conservatoire wetgevende maatregel. Zij strekt er dan toe een voorziening te treffen, welke het mogelijk maakt een ordenings­maatregel, die b.v. bij algemene maatregel van bestuur moet worden tot stand gebracht, rustig te overwegen en voor te bereiden, zonder dat het publiek op de komst van die maatregel kan anticiperen.

Dergelijke ministeriële verordeningen kennen wij in de Vestigingswet Be­drijven 1954 (Stb. 99), de Prijzenwet en dein- en uitvoerwet (Stb. 462, 295).

De Vestigingswet b.v. maakt het mogelijk de vestiging in een bedrijfstak bij algemene maatregel van bestuur aan een vergunning te binden. V oor de totstandkoming van zulk een maatregel kent de wet een uitvoerige, ge­deeltelijk openbare procedure.

De wet voorziet erin, dat, voordat deze procedure wordt ingeleid, een ministeriële "vestigingsbeschikking" wordt uitgevaardigd, die slechts een bij de wet bepaalde, korte looptijd heeft, en waarbij nieuwe vestigin­gen in de betrokken bedrijfstak aan een vergunning worden gebonden 4

•

1 Zie b.v. H.R., 11 november 1927, N.J. 1928, blz. 392. 2 Zie over dit onderwerp laatstelijk prof. mr. J. V. RIJPPERDA WIERDSMA, Sociaal-Econo­

mische Wetgeving, mei 1963. 3 Op het voetspoor van de dissertatie van Mei. mr. J. M. C. VAN DRJEL, De ministeriële

verordening, 1956. 4 Voor een overzicht van delegaties door de wet aan de minister op sociaal-economisch

gebied zij verwezen naar prof. mr. J. VALKHOFF, Sociaal-Economische Wetgeving, juli/ augustus 1962.

45

3. De Hoge Raad .beschouwt een ministeriële verordening wel als een wet in de zin van de cassatie-wetgeving I.

d. Aan andere organen

Deze delegatie komt praktisch niet voor. Ik wees reeds op het dubieuze geval van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen, waar dit de bevoegdheid verleent aan het College van Rijksbemiddelaars om loon• voorschriften te maken.

Frequenter is, ofschoon toch nog zeldzaam, . de subdelegatie aan een ambtelijke autoriteit, zoals bij de arbeids- en veiligheidswetgeving, welke ook al ter sprake kwam.

C. Door provinciale staten aan gedeputeerde staten

Artikel 84 van de nieuwe Provinciewet (Stb. 1962, 17) verklaart Pro­vinciale Staten bevoegd in hun verordeningen te bepalen, dat gedeputeerde staten nopens "Qepaalde, in die verordeningen aangewezen onderwerpen, nadere regels kunnen stellen. Deze bepaling is ontleend aan het hieronder te bespreken artikel 169 van de Gemeentewet~

D. Door de gemeenteraad aan burgemeester en wethouders

De vraag, of de gemeenteraden aan het college van burgemeester en wethouders wetgevende bevoegdhdd mogen delegeren, is in ons staats­recht lang omstreden geweest. Een uitvoerige jurisprudentie van de Hoge Raad nam aan, dat een regelgeving. door dat college, die als uitvoering van een verordening van de raad was aan te merken, een onderdeel was van de bij de wet aan het college opgedragen uitvoerende taak en daarom rechtsgeldig was. Deze constructie laboreerde natuurlijk aan de prakti­sche moeilijkheid hoe in concreto dient te worden uitgemaakt, of de op­dracht of overlating van het stellen van regels aan het college van burge­meester en wethouders het toekennen van een uitvoerende taak is.

Bij een breed opgezette wijziging van de Gemeentewet van 31 januari 1931, Stb. 41, heeft de wetgever al deze vragen naar de geschiedenis ver­wezen door in artikel 169 van die wet te bepalen, dat de raad in een ver­ordening het college bevoegd kan verklaren om nadere regels te stellen nopens bepaalde daarin aangewezen onderwerpen. Deze·formule maakt

· de regelgevende werkzaamheid van het college los van zijn uitvoerende taak. De term "nadere" regels waarborgt, dat een abdicatie van wetgeven­de bevoegdheid door de gemeenteraad op een bepaald gebied ten behoeve van het college van burgemeester en wethouders onmogelijk is. In feite zal de wetgevende bevoegdheid van dit laatste niet verder kunnen gaan dan uitwerking van bij de verordening van de raad aangegeven hoofdlijnen.

E. Door de Sociaal-Economische Raad

Volgens artikel3 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie heeft de Sociaal­Economische Raad als bijzondere organen, de voorzitter, het dagelijks

1 Aldus reeds arrest van 10 juni 1929, N.J. 1919 blz. 647.

46

b ~stuur, de algemeen. secretaris en commissies uit ·zijn midden. · In de artikelen 35 en 37 is de mogelijkheid geopend, dat de raad aan die orga­nen taken delegeert. Hiervan is echter de bevoegdheid tot het maken van verordeningen uitdrukkelijk uitgesloten. Daarmede is bedoeld, dat de delegatie niet tot wetgevend optreden mag strekken.

F. Door he.t bestuur van een produkt< een hoofdbedrijf- of een bedrijfschap

De bedrijfslichamen hebben behalve een bestuur- de parallel van de Sociaal-Economische Raad- als organen, die met een bestuurlijke taak kunnen worden belast, de voorzitter, het dagelijks bestuur, een ·of meer secretarissen, commissies uit het midden van het bestuur en, indien de in­stellingswet of het instellingsbesluit hierin voorziet, andere organen.

Aanvankelijk was de regeling voor de delegatie in de wet (artikelen 95 en 98) dezelfde als bij de Sociaal-Economische Raad en was delegatie van wetgevende bevoegdheid dus uitgesloten.

Bij de wet van 7 juni 1954, Stb. 329, is dit verbod gedeeltelijk opgehevei1. De besturen m9gen nu aan de overige organen de bevoegdheid overdra­gen of opdragen tot het geven van nadere voorschriften omtrent bij eén verordening geregelde onderwerpen. Deze formule is kennelijk geïn­spireerd op die van de Gemeentewet.

In een zeer recent arrest heeft de Hoge Raad (N.J. 1963, no. 20) uitge­sproken, dat, indien de n:adere voorschriften slechts voor de werking van de verordening noodzakelijke bepalingen bevatten, zij niet zelf .kunnen worden beschouwd àls een wet of een wettelijke regeling. De staatsrech­telijke betekenis· van deze verrassende uitspraak is voorhands niet te overzien 1

•

G. Door anderen

Delegatie van wetgevende bevoegdheid voor andere wetgevers dan de hierboven genoemd, blijft buiten beschouwing. Voor de waterschap­pen geldt, dat zij geen uniform wettelijk statuut hebben, zodat in dit ver­band een onderzoek naar de wettelijke mogelijkheid of het feitelijk be­staan van delegaties weinig zin heeft. De overige wetgevers, zoals de Orde van Advocaten en de Sociale Verzekeringsraad, zijn in het totaal van het staatsbestel van te geringe betekenis om ze in dit overzicht te be­trekken.

III. WAAROM WORDT GEDELEGEERD?

De oorzaken van de enorme vlucht; die de figuur van de delegatie heeft genomen, liggen voor de hand en zijn algemeen bekend.

De overheidstaak breidt zich steeds verder uit en ook de aard van de overheidsbemoeiing noopt tot steeds verdergaand wetgevend ingrijpen. Geen parlement kan het wetgevende werk, dat hieruit· voortvloeit, nog aan. Daartoe is dat werk te omvangrijk en vereist het te zeer een gespecia­liseerde kennis. In die situatie is de delegatie een noodzaak, welke be-

1 Het arrest wordt bestreden door prof. RJJPPERDA WIERDSMA,.t.a.p.

47

zwaren er op het stuk van een terugdringen van betekenis van het parle­ment en toeneming van ambtelijke invloed ook het gevolg van mogen zijn.

Behalve de overwegingen van kwantiteit en kwaliteit, die de wetgever steeds verder de weg van de delegatie opdringen, zijn er andere motieven, die een ruimere toepassing van deze rechtsfiguur in de hand werken. Sommige regelingen eisen een voortdurende snelle aanpassing aan steeds wisselende omstandigheden, andere zouden haar effect missen, als het publiek op haar totstandkoming zou kunnen vooruitlopen.

Het is duidelijk, dat juist op de gebieden die de staat het meest recent ·heeft betreden, de gebieden dus waar de staat als actieve verzorger op­treedt, de delegatie het frequentst wordt aangetroffen. Dit is in het bij­zonder het terrein van de sociaal-economische-wetgeving, waa~ de dele­gatie dan ook meer regel dan uitzondering is. Doch ook op ander gebied wordt de delegatie van steeds grotere befekenis. Zo werd bij de parlemen­taire behandeling van de zeer recente Wet tot regeling van het voortgezet onderwijs (Stb. 1963, 40) de verzuchting geuit, dat zoveel belangrijke punten aan regeling bij algemene maatregel van bestuur worden overge­laten.

Overigens is de veelvuldige toepassing van ·de figuur van de delegatie niet alleen als een politiek en bestuurskundig verlies te beschouwen. Veel moderne wetgeving heeft slechts voor groepen van de samenleving betekenis. Dit heeft er toe geleid aan de representanten van die groepen, in al dan niet geïnstitutionaliseerde vorm, een plaats in te ruimen bij de voorbereiding van die wetgeving. De figuur van de delegatie is voor de inschakeling van de belanghebbenden zeer goed bruikbaar. ,

Het zou dan ook een vertekening van de werkelijkheid zijn gedelegeerde wetgeving als uitsluitend ambtelijk geïnspireerd te beschouwen. In feite

·wordt daarvoor door vertegenwoordigingen van allerlei groepen van de bevolking mede verantwoordelijkheid gedragen.

Hierdoor zijn de exponenten van groepsbelangen bij voortduring ver­plicht hun verlangens te confronteren met het algemeen belang en met de belangen van andere groepen. De praktijk wijst uit, dat die confrontatie in veel gevallen voor de volksgemeenschap als ·geheel heilzame resultaten oplevert, al zal men zich, de mens nemende zoals hij nu eenmaal is, op dat punt moeten hoeden voor idealisering.

Zo gezien is de delegatie niet een in het systeem van het staatsrecht kwalijk passende kunstgreep om voor zekere praktische moeilijkheden een oplossing te vinden, doch veeleer een middel tot verwezenlijking van een rechtsorde, waarin met elk belang op evenwichtige wijze rekening kan worden gehouden 1

•

IV. DELEGATIE DOOR DE WET AAN DE ALGEMENE MAATREGEL VAN BESTUUR

a. Geoorloofdheid van de delegatie

1. Zoals reeds enige malen werd opgemerkt, is de delegatie door de wet aan de algemene maatregel van bestuur maatschappelijk en politiek

1 Een goed beeld van het optreden van de pressiegroepen in de modernestaat geeft prof, dr. J, PEN, Harmonie en conflict, 1962,

•

48

de belangrijkste en uit staatsrechtelijk oogpunt d~ meest bestudeerde vorm van delegatie.

De a.m.v.b.'s kunnen worden verdeeld in drie categorieën: A. de zelfstandige a.m. v.b., die dus geen steun vindt in een bepaling in

een wet; .· B. de a.m.v.b., vastgesteld krachtens delegatie bij een wet, die een onderwerp regelt, waarva1;1 de Grondwet de regelingopdraagt of overlaat aan de gewone wetgever; , . ·

c. de a.m.v.b., vastgesteld krachtens delegatie bij een atidere wet dan bedoeld onder B.

2. Categorie A,de zelfstandige maatregel, valt eigenlijk buitenhet ka­der van dit preadvies. In feite is het terrein yan deze maatregel zeer be­perkt. Hij mag niet de zeer talrijke gebieden betrecien,. die de, Grondwet voor de wet reserveert, hij m~g u•iet door strafrente handl).aven bepalingen inhouden (artikel 57 van de Grondwet, waarover aanst.ouds) en hij mag geen belastingen opleggen (artikel.188 van de Grondwet, dat hieronder ook nog ter sprake komt)~· Tenslotte mag hij niet in strijd komen met een bestaande wet. De mogelijkheid om in zulk een a.m. v.b. tot de burgers ge-richte normen op te nemen, is dus uiterst gering. .

Het belangrijkste geval, dat onder deze categorie a.m.v.b.'s is te bren­gen, is, ofschoon het zich in werkelijkheid slechts zelden voordoet, de regeling van de uitkering van bepaalde gelden. De onlangs uitgevaardigde regeling voor de verdeling van het bedrag, dat de Duitse Bondsrepubliek als smartegeld voor slachtoffers van het nationaal socialisme heeft be­schikbaar gesteld, heeft de vorm van een niet op een wet gebaseerde a.m.v.b. (Stb. 1963, 220).

In een enkel geval draagt de Grondwet uitdrukkelijk regeling van een onderwerp aan de a.m.v.b. op, m.n. de bezoldiging van de Rijksambte­naren (art. 72).

De hierboven weergegeven opvatting omtrent de zelfstandige a.m.v.b. is in overeenstemming met de praktijk en is, als ik goed zie, in de weten'­schap de heersende 1

•

Zij impliceert, dat in artikel119 van de Grondwet, inhoudende, dat de wetgevemie macht gezamenlijk door de Koning en de Staten-Generaàl 'wordt uitgeoefend, het begrip wetgevende macht alleen formele betekenis heeft, t.w. ::tlleen er toe strekt aan te wijzen, welk orgaan moet handelen, wanneer de Grondwet het maken van een wet verlangt.

In de theorieën, die deze opvatting bestrijden en die geen plaats zien voor de zeJfstandige a.m.v.b., behalve waar de Grondwet die uitdrukke­lijk noemt, laat zich tweeërlei richting onderscheiden. Enerzijds is ge­poogd aan het begrip wetgevende macht een materiële inhoud te geven 2

•

Anderzijds is wel betoogd, dat elke daad van wetgeving door de Kroon niet anders kan zijn dan uitvoering van een wet, zij het in materieel wet­gevende vorm 3

•

1 VAN DER PoT-DoNNER, blz. 362. 2 Prof. mr. J. Th. BuYs, De Grondwet I, blz. 348, 1883-1888, prof. mr. R. J. KRANEN­

BURG, Nederlands staatsrecht 1958, blz. 69. 3 Dr. J. R. STELLINGA, Preadvies 1951, blz. 133. Deze opvatting is ook g.t;osso modo terug

te vinden in het hierna te noemen arrest van de Hoge Raad van 1879.

49

3. Categorie B omvat de a.m.v.b.'s, vastgesteld krachtens delegatie door een rechtstreeks uit de Grondwet voortvloeiende wet.

V oor deze delegatie biedt de Grondwet geen algemeen aanknopings­punt. In de 19de eeuw is 111et een beroep op het adagium, dat publiek­recht publieke. plicht is, wel betoogd, dat zulk een delegatie niet geoor: loofd is. Al sinds lang zijn de praktische consequenties van dit standpunt onhoudbaar gebleken. . .

Algemeen wordt dan ook aangenomen, dat naar ongeschreven staats­recht of, zo men. wil, door teleologische interpretatie van de Grondwet, delegatie is toegestaan. Over de mate, waarin zij geoorloofd is, bestaat grote onzekerheid.

Het meest gangbaar is de mening, dat delegatie van regeling van details geoorloofd is, . behalve voor. die gevallen, waarin de Grondwet. een uit­puttende regeling door·, de ·wetgever heeft gewild 1

• Sommige schrijvers gaan echter verder: prof. KRANENBURG 2 meent, dat de gewone wetgever met regeling van de ·hoofdl,ijnen mag volstaan, prof. Ou:n 3 zi.et de dele­gatie, zolang de algemene wetgever niet alle macht uit handen geeft en dus abdiceert, eerder als een kwestie van.beleid dan van recht.

De juridische waarde van deze formules is betrekkelijk. Zij zijn zelf niet objectief bepaalbaar: welke maatst~f bestaat e:t; om

vast te stellen, wat hoofdzaak en wat detail is, wat wel of niet tot de hoofd­lijnen behoort? Zelfs in het begrip abdicatie zit nog wel enige speling 4•

Bovendien kunnen zij nooit op haar juridische juistheid worden be-oordeeld, omdat, zoals wij nog nader zullen zien, de rechter de wet niet aan de Grondwet mag toetsen. ·

De parlementaire behandeling van wetsontwerpen met delegatie-clau­sules biedt evenmin veel houvast, omdat in de debatten de staatsrechtelij­ke geoorloofdheid en de politieke wenselijkheid van een delegatie dikwijls hopeloos zijn dooreengemengd.

4. De laatste gelegenheid, waarbij de delegatie in een wetsontwerp aanleiding heeft gegeven tot een breed debat in en buiten het Parlement, was de behandeling in 1949 van artikel 67 van het ontwerp der Wet op de Bedrijfsorganisatie (Stb. K 22).

Volgens artikel 159 van de Grondwet kan de wet openbare lichamen voor delen van het bedrijfsleven instellen. Bij het genoemde artikel 67 werd de mogelijkheid (niet de verplichting) geopend bepaalde in het wets­ontwerp beschreven lichamen in te stellen bij algemene maatregel van bestuur.

Dit artikel is tenslotte met een vrij krappe meerderheid aanvaard. Een belangrijk juridisch gezichtspunt was nog, dat het begrip instelling

op het eerste gezicht ondeelbaar is 5 en dat artikel159 van de Grondwet dus eo ipso delegatie, die in casu niet anders dan abdicatie kan zijn, uit­sluit. Daartegen is echter aangevoerd, dat in artikel 67 van het ontwerp

1 VAN DER PoT- DoNNER, blz. 370. 2 Nederlands staatsrecht, blz. 81. " Constitutioneel recht, II. blz. 215. 4 Zoals prof. VAN DER HoEVEN, t.a.p., blz. 129, aantoont. • Men kan zelfs, zoals prof. OuD in het parlementaire debat deed, betwijfelen of instelling

wel een daad van wetgeving en niet veeleer een bestuursdaad is.

50

het begrip instelling beperkter moet worden opgevat dan in artikel·159 van de Grondwet, een wel buitengewoon verfijnde interpretatie. ·

5. Mij is slechts één reeks gevallen bekend, waarin na 1949 bij de voor­bereiding van een wet, de vraag van de geoorloofdheid van de delegatie is gerezen. Het ging hier steeds om zeer ver gaande delegaties, strekkende tot het opleggen van heffingen.

Artikel188 van de Grondwet bepaalt, dat geen belastingen ten behoeve van 's Rijks kas kunnen worden geheven dan uit kracht van een wet. Reeds de redactie van deze bepaling geeft, anders dan in de meeste andere gevallen, waarin de Grondwet naar de wet verwijst, ruimte voor een zekere delegatie.

In een drietal wetten vindt er vrijwel volledige overdracht van de be­voegdheid tot het opleggen van heffingen plaats, nl. in de wet, houdende regelingen tot heffingen ter egalisatie van kolenprijzen (Stb. 1953, 144), de Landbouwwet en de In- en uitvoerwet. Het gedelegeerde orgaan is hier niet de Kroon, doch de minister; dit maakt echter voor de hier aan de orde zijnde problematiek van de delegatie geen verschil.

De in deze wetten omschreven heffingen hebben geen fiscaal doel, doch zijn slechts hulpmiddelen voor het verwezenlijken van een bepaald beleid. Zij zijn dan ook alleen beperkt naar de motieven, op grond waarvan kan worden geheven, doch kennen overigens geen materiële begrenzing.

Alleen bij de parlementaire behandeling van de Landbouwwet zijn betreffende deze delegatie opmerkingen gemaakt, die als constitutionele bezwaren kunnen worden opgevat. Deze hebben echter het lot van het wetsontwerp niet beïnvloed.

6. Wij komen nu tot categorie C: de algemene maatregel van bestuur, die steunt op een wet, welke een materie regelt, waarvoor de Grondwet niet een wet eist.

Er bestaat historisch een nauw verband tussen deze en de zelfstandige a.m. v.b.

Artikel 73 van de Grondwet van 1815 veronderstelt het bestaan van "algemene maatregelen van inwendig bestuur" 1

• De Koning meende hieraan - volgens de huidige theorie, zoals wij zagen, niet geheel ten onrechte - de bevoegdheid te kunnen ontlenen op al die gebieden als wetgever op te treden, die de Grondwet niet aan de gewone wetgever had voorbehouden. Daarbij vond hij een hinderpaal op zijn weg, nl. het feit, dat strafsancties slechts bij de wet konden worden vastgesteld. Daarin werd echter voorzien door de wet van 6 maart 1818, Stb. 12, die een blanco strafsanctie· op overtredingen van niet reeds elders met straffen gesanctioneerde algemene maatregel van bestuur inhield. Door dit wetje werd in feite het gehele terrein van het administratieve recht voorwerp van regeling door de Kroon.

De verbindendheid van aldus gesanctioneerde a.m.v.b.'s werd aan­vankelijk in de rechtspraak aangenomen. Bij de grondwetsherziening van 1848 werd een poging gedaan het wetgevend optreden van de Kroon

1 Het woord "inwendig" is later vervallen.

5.!.

in te perken door invoeging van het tegenwoordige artikel .56: "De uit­voerende macht berust bij de Koning". Over de strekking van die bepa­ling bestond destijds en bestaat nog steeds verschil van mening. De wet van 1818 bleef echter bestaan; zij is pas ingetrokken bij de invoering van het Wetboek van Strafrecht in 1886 I.

In 1879 ging de rechtspraak evenwel om. In het beroemde zg. Meeren­berg-arrest (13 januari 1879, W. 4330) verklaarde de Hoge Raad, dat ingevolge het stelsel van de Grondwet, het niet de vraag is, of de bevoegd­heid tot wetgeving de Koning door enige uitdrukkelijke bepaling is ont­zegd, maar of zij hem toegekend is en alzo steunt hetzij op enig bestand­deel van 's Konings in de Grondwet omschreven macht, hetzij op enige directe of indirecte delegatie van de wetgever, in verband met 's Konings bevoegdheid als uitvoerende macht.

Te bedenken valt, dat dit arrest kwam, nadat in de jaren zestig van de 19de eeuw het parlementaire stelsel in Nederland vaste voet had gekregen en dus nadat de verhouding tussen Kroon en Parlement op ingrijpende wijze was veranderd.

Bij de grondwetsherziening van 1887 is gepoogd de leer van de Hoge Raad in de Grondwet vast te leggen door in het huidige artikel 57 in. te voegen, dat bepalingen door straffen te handhaven in algemene maatrege­len van bestuur niet worden gemaakt dan krachtens de wet en dat de wet de op te leggen straffen regelt.

Deze poging is in zoverre mislukt, dat de bewuste aanvt1lling in de Grondwet een sanctiewet als die van 1818 geenszins uitsluit. Er is immers niet voorgeschreven, dat de strafsanctie in dezelfde wet staat als die waar­in de delegatie is vervat. Verder is het opmerkelijk, dat de aangehaalde beperking de figuur van delegatie door de wet aan de Kroon eerder als bestaand veronderstelt dan dat zij haar zelf schept.

In de praktijk is echter het middel van de algemene sanctiewet tot dus­verre niet ter hand genomen.

Wel vindt het instituut van de delegatie in het administratieve recht voortdurend ruimer toepassing en doet zich steeds meer de figuur voor van een wet, die moeilijk anders dan als een machtigingswet kan worden bestempeld 2

• In zulk een wet wordt de Kroon- of zoals wij reeds zagen, in bepaalde gevallen zelfs een minister- gemachtigd ter behartiging van een bepaald belang wetgevend op te treden en worden voorts enkele regels opgenomen voor de procedure bij de totstandkoming van die gedelegeerde wetgeving, alsmede bij de uitvoering daarvan en worden verder het toe­zicht op de naleving, de strafsancties en soms ook de administratieve rechtspraak geregeld. Voorbeelden hiervan liggen voor het grijpen. Naast de reeds in dit preadvies terloops genoemde wetten, zoals de Prijzenwet, de In- en uitvoerwet en de Vestigingswet Bedrijven 1954, kunnen worden genoemd de Warenwet (Stb. 1935, 793) en de Veiligheidswet 1934 (Stb. 352).

1 Artikel22 van de in voeringswet (Stb. 1886, 64). 2 Prof. mr. F. J. F. M. DUYNSTEE, Ned. Juristenblad 1949, blz. 15, beschouwt dan ook deze

delegatie als een beleidsvraag.

_-.,.-.

----.

52

. Al deze w6tte~ llgg~n ·op· het gebied Van de sociale en economische wetgev:ing .. Dit is geen toeval, ·omdat, zoals reeds· onder de aandacht werd gebracht, dit het belangrijkste gebied van staatsbemoeiing is, dat eerst in de laatste decennia is ontstaan en waarover de Grondwet· geen bepalingen inhoudt. De gedelegeerde wetgeving is dan ook een van de voornaamste· middelen, waarmede .de moderne welvaarsstaat wordt ge-realiseèrd· 1 • ·

7: Het gebruik, dat van de delegatie aan de a.m.v.b. heden ten: dage wordt gemaakt, heeft de vraag doen rijzen, of het niet de voorkeur ver­diênt voor de Kroon een breder. eigen gebied van zelfstandige wetgeving in te·ruimen 2 •· '

De Staatscommissie tot herziening van de Grondwet, die van 1950-1954 optrad, heeft mogelijkheden in die 'richting bezien 3

• Zij heeft daarbij speciaal de wenselijkheid onderzocht van een vereenvoudigde wetgeving do'or algemene maatregelen van bestuur, die de kracht van een wet zou­den hebben en die voor· haar uitvàardiging de stilzwijgende 'bekrachti­ging van de Staten-Generaal zouden behoeven. Zij zouden dáartoe in ontwerp aan het Parlement moeten worden· voorgelegd. Indien binnen b.v: twee maanderi geen bezwaren van een bepaald minimum.:.aantal Kamerleden zouden inkomen, zou de maatregel kunnen worden uitge­vaardigd. Anders zou de materie alsnog bij een gewone wet moeten wor­den geregeld 4

•

De staatscommissie heeft echter in overgrote meerderheid deze gedach­te van de hand gewezen.

b. Modaliteiten van de delegatie

1. De enige eisen, die voor alle algemene maatregelen van bestuur gelden, zijn, zoals wij zagen, dat het ontwerp de Ministerraad passeert, dat daarna de Raad van State wordt gehoord en dat zij in het Staatsblad worden afgekondigd.

Bij de huidige vlucht, die de delegatie heeft genomen en die ertoe heeft geleid, dat het grootste deel van de voor de burger onmiddellijk belangrij­ke bepalingen in gedelegeerde wetgeving wordt neergelegd, terwijl het ook niet doenlijk is de delegatie in de delegerende wet materiëel sterk te be­perken, is een dergelijke volledig interne wijze van voorbereiding van een a.m.v.b. natuurlijk in de meeste gevallen onbevredigend. Zonder dat hieraan enig vooropgesteld plan ten grondslag ligt en dan ook volstrekt .casuïstisch, zijn thans in vrijwel alle administratieve wetten voorzieningen opgenomen, die beogen de bezwaren, verbonden aan het niet-openbare karakter van de voorbereiding van de a.m.v.b., geheel of ten dele weg te nemen.

Ofschoon in de diverse wetten allt::rlei uiteenlopende oplossingen wor-

1 Over de praktijk van de a.m.v.b. op dit gebied handelt prof. VALKHOFF, De algemene maatregel van bestuur in het publieke recht van het bedrijfsleven, 1959.

2 Prof. mr. A. L. DE BLOCK, intree-rede, Tilburg 1938, VAN DER PoT-DONNER, blz. 363. • Eindrapport, blz. 64. 4 Dit was een denkbeeld van jhr. rrir. M. VAN DER GOES VAN NATERS, ontleend aan de

Engèlse parlementaire praktijk.

53c

den gekozen en er dus in het geheelniet veellijn valt te ontdekken, ver­draagt deze materie langzamerhand een behandeling.naar bepaalde alge-mene gezichtspunten. .

Daarbij moet nog worden bedacht, dat de hieronder te bespreken technieken niet slechts worden toegepast, wanneer zij in de betrokken wet zijn voorgeschreven, doch dikwijls ook zonder dat een wettelijke bepaling daartoe dwingt. In het bijzonder de Sociaal-Economische Raad heeft bij de voorbereiding van zijn adviezen over komende wetgeving en in die adviezen zelf aan de hier bedoelde modaliteiten van de delegatie grote aandacht besteed.

2. De modaliteiten van de delegatie laten zich onderverdelen in drie hoofdgroepen 1

•

A. strekkende tot grotere openbaarheid; B. strekkende tot inspraak van georganiseerde belanghebbenden en

buiten de overheid staande deskundigen; bij de voorbereiding C. strekkende tot het opene~ van betere mogelijkheden voor een

politieke toetsing van de wetgeving door het Parlement. 3. De best denkbare openbaarheid is vanzelfsprekend de publikatie

van een voorontwerp met toelichting. Voorschriften, die hiertoe dwingen, zijn zeldzaam. Artikel68, tweede lid, van de Wet op de Bedrijfsorganisatie wordt b.v. aldus gelezen, dat de Socjaal-:Economische Raad een ontwerp­advies tot instelling van een produkt-, een hoofdbedrijf- of een bedrijf­schap in zijn geheel publiceert.

V oor de sociaal-economische sector is echte~ van betekenis, dat de Sociaal-Economische Raad alle ontwerpen, welke hem voor adviezen worden voorgelegd, vooraf bekend maakt, tenzij de regering daartegen bezwaar. heeft.

4. Op nagenoeg elk gebied van het maatschappelijk leven bestaan officiële adviescolleges. Artikel 87 van de Grondwet bepaalt, dat de instel­ling van vaste colleges voor advies en bijstand· aan de regering geschiedt krachtens de wet, die tevens regels inhoudt omtrent hun benoeming, sa­menstelling, werkwijze en bevo.egdheid.

De wet geeft gewoonlijk aanwijzingen, hoe in het adviescollege de ver-1{0uding is tussen de representanten van de overheid, indien deze daarin zitting hebben, en de overige leden en de verhouding tussen de vertegen­woordigers van bepaalde maatschappelijke organisaties en de onafhanke­lijke deskundigen, terwijl in de wet meestal ook een aanduiding is opge­nomen van de organisaties, welke voor representatie in aanmerking ko­men.

In praktisch alle administratiefrechtelijke wetten is de verplichting tot het horen van zulk een adviescollege op de ontwerpen van krachtens haar tot stand te brengen gedelegeerde wetgeving opgenomen. Soms is het ho­ren van een algemeen adviescollege, zoals de Sociaal-Economische Raad 2

,

1 Zie over de modaliteiten in· het algemeen de reeds genoemde publikaties van proL VALKHOFF.

2 In het algemeen heeft de regering trouwens de plicht de Sociaal-Economische Raad te horen over belangrijke sodaal-economische maatregelen, die zij voornemens is te treffen (artikel 41 Wet op de Bedrijfsorganisatie).

54'

soms het horen van een adviescollege ad hoc (b.v. in de Warenwet en in de Wet economische mededinging) voorgeschreven.

Daarnaast voorzien de meeste wetten in het horen van publiekrechtelij­ke of privaatrechtelijke organisaties van belanghebbenden. Soms moet de regering dit rechtstreeks doel)-, soms w~rdt dit horen in de wet gedelegeerd aan het adviescollege. · · : c -_,

In enkele gevallen is voorgeschreven, dat een regeling alleen mag wor­den uitgevaardigd op verzoek van een geïnteresseerde publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organisatie (zoals in de Vestigingswet Bedrijven 1954).

Een geheel op zichzelf staand geval is de instelling bij algemene maat­regel van bestuur van een hoofdbedrijf- of een bedrijfschap (artikel 68 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie). Instelling op deze wijze is slechts mogelijk bij een gunstig advies van de Sociaal-Economische Raad, uitge­bracht in overeenstemming met een naar het oordeel van de raad vol­doende representatieve organisatorische vertegenwoordiging van de be­trokken ondernemers en van de betrokken werknemers. In werkelijkheid is hier niet de Kroon de wetgever, doch wordt een afzonderlijk wetgevend orgaan voor deze instellingsbesluiten gecreëerd.

5. Als middelen tot een meer effectief maken van de parlementaire controle kunnen de volgende worden genoemd.

In sommige wetten is de regering opgedragen een periodiek rapport (b.v. een jaarrapport) aan het Parlement uit te brengen over de wijze, waarop zij de haar toevertrouwde bevoegdheden heeft gehanteerd (aldus b.v. de Wet economische mededinging en de Prijzenwet).

Soms dient tegelijk met de afkondiging van de a.m.v.b. een officiële nota van toelichting te worden gepubliceerd (b.v. Prijzenwet, Landbouw­wet, Wet op de Bedrijfsorganisatie). Dit gebeurt ook wel onverplicht, b.v. bij de uitvoering van de Vestigingswet Bedrijven 1954.

In één enkel geval moet tussen de afkondiging van de a.m.v.b. en zijn inwerkingtreding tenminste twee maanden verlopen nl. bij het besluit tot instelling van een hoofdbedrijf- of een bedrijfschap, opdat in die ter­mijn eventuele bezwaren in het Parlement kunnen worden naar voren gebracht.

In het verleden kende de wet een enkele maal de figuur van de bekrach­tiging bij de wet van een algemene maatregel van bestuur. Deze figuur bleek echter in de praktijk grote bezwaren te hebben. In de gevallen, waar­in zij geen formaliteit is, heerst er immers grote rechtsonzekerheid, zolang niet over de bekrachtiging is beslist. Bij de parlementaire behandeling van dè Landbouwwet is dit middel van versterking van de parlementaire controle dan ook bewust van de hand gewezen.

Een enkele maal· is de werkingsduur van het krachtens delegatie te maken voorschrift in de wet beperkt (in de Prijzenwet voor prijsvoor­schriften één jaar, in de Wet economische mededinging voor generieke onverbindendverklaringen van kartels vijf jaren), zodat na afloop van de wettelijke termijn de door het voorschrift gegeven regeling alleen in de vorm van een gewone wet kat?. worden, gecontinueerd.

c. Politieke toetsing

De verantwoordelijkheid van de bettokken minister 'voor het gebruik, dat van een delegatie door de Kroon of door hemzelf wordt gemaakt, is een onderdeel van zijn normale verantwoordelijkheid voor zijn beleid tegenover het Parlement.

Het oordeel van het Parlement komt op de gebruikelijke wijze tot uit­drukking, m.n. door vragen, interpellaties, moties, vota van vertrouwen of wantrouwen en, in bepaalde gevallen, door hantering van het budget­recht.

Intrekking van de wet, die de grondslag vormt van de gedelegeerde wetgeving, komt om voor de hand liggende redenen als parlementair correctiemiddel in de praktijk niet in aanmerking.

d. Rechterlijke toetsing

1. Van de delegatie

Toetsing door de rechter van een in de wet vervatte delegatie kan geen andere zijn dan toetsing van die wet aan de Grondwet of eventueel aan ongeschreven staatsrecht. Deze toetsing sluit artikell31, tweede lid, van de Grondwet, luidende: "De wetten zijn onschendbaar", uitdrukkelijk uit. Dit betekent niet, dat Koning en Staten-Generaal naar believen de Grondwet terzijde kunnen stellen, doch alleen, dat de authentieke inter­pretatie van de Grondwet bij hen is gemonopoliseerd.

Een subtiele dogmatische vraag is, of de rechter een voorschrift in een wet, dat aan een a.m.v.b. onschendbaarheid verleent, aan de Grondwet mag toetsen. In het algemeen wordt die vraag bevestigend beantwoord 1

•

Volledigheidshalve zij erop gewezen, ·dat delegaties verleend in een wetgevend produkt van lagere orde dan een wet, steeds ten volle op haar rechtmatigheid door de rechter kunnen worden getoetst.

2. Van het gebruik van een delegatie

De vraag van de toetsing van een in delegatie gemaakt voorschrift gaat geheel op in die van rechterlijke toetsing van lagere voorschriften dan de wet in het algemeen. Deze voorschriften wijken voor een voorschrift van hogere orde, wanneer zij daarmede strijden. De rechter mag die strijd constateren en op grond daarvan het lagere voorschrift buiten toepassing laten.

Er valt natuurlijk niet veel te generaliseren over de vraag, in welke ge­vallen de rechter tot het constateren van bedoelde strijdigheid, m.n. strijdigheid in die zin, dat het gedelegeerd orgaan de aan hetzelve gedele­geerde bevoegdheid heeft overschreven, zal overgaan. De enige algemene opmerking, die ik zou durven maken, is, dat de rechter de overigens be­grijpelijke neiging heeft in noodwetten vervatte gedelegeerde bevoegdhe­den zeer ruim uit te leggen 2

•

1 Zij heeft gespeeld bij de voorbereiding van de eerste grenscorrectiewet (Stb. 1949, J 180). 2 Een duidelijk voorbeeld geeft prof. DoNNER in zijn preadvies, blz. 182: een niet gepubli­

ceerd arrest van de Hoge Raad van 15 februari 1943 betreffende de Distributiewet 1939.

56

Soms worden pogingen gedaan door de formulering van een dele­gatie in een wet bepaalde vragen tot beleidsvragen te maken en ze daar­mede in feite aan het oordeel vàn de -rechter te onttrekken. Zo bepaalt artikel 2 van de In- en uitvoerwet, dat de Kroon van de daar verleende delegatie gebruik kan maken, indien bepaalde feitelijke omstandigheden daartoe "naar Ons oordeel" nopen.

Het is echter dubieus, of het beoogde doel met deze formule volledig wordt bereikt en of de rechter de vraag, of de Kroon in de gegeven om­standigheden redelijkerwijs tot het bewuste oordeel had kunnen komen, toch niet aan zich zal trekken.

57

INHOUD

PRELIMINAIRE OPMERKINGEN

1. Algemene opmerkingen over de plaats van het leerstuk in het staatsrecht 38

2. Buiten beschouwing gelaten onderdelen, wetsbesluiten 39

I. BEGRIPSBEPALING VANDÈ DELEGATIE

1. Definitie van delegatie; delegatie en attributie 39 2. Delegatie als overdracht van verantwoordelijkheid 40 3. Delegatie en publiekrechtelijk mandaat 40 4. Delegatie als plicht en als bevoegdheid tot regeling . 40 5. Subdelegatie. 40 6. Definitie van wetgevende bevoegdheid 41 7. Verhouding tot hogere voorschriften . 41

II. SOORTEN DELEGATIES

A. Door de Grondwet . 42 B. Door de gewone wetgever . 42

a. Aan de Kroon (bij algemene maatregel van bestuur) 42 1. Definitie van a.m.v.b. . 43 2. Aanduiding van delegatie aan a.m. v.b. 43 b. Aan de Kroon (bij gewoon Koninklijk Besluit) . 43 1. Bestaanbaarheid van wetgevend gewoon K.B. 43 2. Praktijk . 43 3. Houding van de rechter . 43 c. Aan de Minister 44 1. De ministeriële verordening 44 2. De ministeriële verordening als conservatoire maatregel . 44 3. Houding van de rechter . 45 d. Aan andere organen 45

C. Door provinciale staten aan gedeputeerde staten . 45 D. Door de gemeenteraad aan burgemeester en wethouders 45 E. Door de Sociaal-Economische Raad 45 F. Door het bestuur van een produkt-, een hoofdbedrijf- of een

bedrijfschap . 46 G. Door anderen 46

58

Ili. WAAROM WORDT GEDELEGEERD? • • • . • . • . . • • • . . 46 IV. DELEGATIE DOOR DE WET AAN DE ALGEMENE MAATREGEL VAN

BESTLRTIR . . . . . . . . . . .

a. Geoorloofdheid van de delegatie

47

1. Categorieën a.m.v.b.'s . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2. Zelfstandige a.m.v.b.'s . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 3. A.m.v.b.'s krachtens e~n wet, voortvloeiend uit de Grondwet 49 4. Artikel 67 Wet op de Bedrijfsorganisatie . . . . . . . . . 49 5. Toepassing artikel188 van de Grondwet . . . . . . . . . 50 6. A.m.v.b.'s krachtens een wet, niet voortvloeiende uit de Grond-

wet. . . . . . . . . . . . 51 7. Vereenvoudigde wetgeving. . ... 52 b. Modaliteiten van de delegatie 52 1. Algemene opmerkingen . . . 52 2. Indeling van de modaliteiten . 53 3. Voorzieningen met het oog op meer openbaarheid 53 4. ·Voorzieningen met het oog op de inspraak van belanghebbenden

en deskundigen . . . . . . .............. · 53 5. Voorzieningen met het oog op een meer effectieve parlementai-

re controle . . . . 54 c. Politieke toetsing . . 55 d. Rechterlijke toetsing 55