DEEL 1: ECONOMISCHE KIJK OP DE ... - Gaming Commission BE€¦ · In juni 2014 koopt het nietige...

1

DEEL 1: ECONOMISCHE KIJK

OP DE KANSSPELSECTOR

Economische kijk op de kansspelsector (Kansspelcommissie)

De Kansspelcommissie vroeg aan de heer Karel Volckaert van het bureau riverrun om de economische invalshoek uit te diepen op een manier die de grotere economische trends in de sector moet verduidelijken.

Verschillende vragen kwamen hierbij aan bod, die werden gebundeld in dit onderdeel.


SAMENVATTING VOOR BELEIDSMAKERS Het verleden van de kansspelsector wereldwijd werd gekenmerkt door verbod, en als gevolg daarvan grijze zones zonder regelgevend kader of controle, en illegaliteit. De stijging van het besteedbare inkomen doorheen de bevolking en de liberalisering op ethisch gebied leidden na WO II tot een meer open marktstructuur waarin de traditionele overheidsmonopolies in loterijen een modus vivendi zoeken met kansspelen die ook door private operatoren worden uitgebaat. De regelgever probeert daarbij zo goed en zo kwaad als hij kan de maatschappelijke opdracht van staatsmonopolies om de gokdrift te kanaliseren te combineren met de bescherming van consumenten in een economisch duurzaam ecosysteem van gereguleerde private operatoren. Dat streven om de consument te beschermen door middel van kanalisering en gecontroleerde economische haalbaarheid is de laatste decennia in snelheid genomen door de komst van het informatietijdperk. De digitalisering en de zogenoemde beleveniseconomie – denk: gamification – hebben tot snelle structurele wijzigingen in de kansspelsector geleid. Een nieuw debat rond kansspelen dient zich aan. De levensvatbaarheid van een onderneming of organisatie wordt in toenemende mate bepaald door het evenwicht tussen gebruikerservaring, merkwaarde en zakenmodel. De technologische wedloop om de spelers de ervaring te bieden die ze willen, heeft alle operatoren bewust gemaakt dat die knowhow en specialisering niet voor iedereen weggelegd is. Door de schaalvoordelen en de netwerkeffecten die met digitale technologie gepaard gaan, verschuift de macht naar steeds grotere (buitenlandse) goktechnologieplatformen. Lokale spelers – operatoren, nationale loterijen en regelgevers – zullen een gezamenlijk front moeten vormen, willen ze niet herleid worden tot doorgeefluik, tot uitstalraam, tot dumb pipe voor het aanbod van mondiale mogols. Ons land is geen voortrekker gebleken op het (gok)technologische vlak. Op regelgevend vlak is de balans positiever. Onder het waakzame oog van het Europese Hof van Justitie kunnen de lidstaten immers een eigen beleid ontwikkelen dat recht doet aan de culturele eigenheid van het land1. De Belgische wetgever heeft in 1999 een degelijk kader gecreëerd en dat later geüpdatet in het licht van de technologische ontwikkelingen. De tweedeling tussen de Nationale Loterij enerzijds en de private sector die wordt gereguleerd door de Kansspelcommissie wordt vandaag opnieuw met grote uitdagingen van buitenaf geconfronteerd. Hoe kunnen de lords of the cloud – de algemene-technologieplatformen zoals Apple, Google, Amazon en Facebook, maar ook de specifiek goktechnologische platformen zoals GTECH/igt of Amaya/Rational – in het Belgisch model worden ingepast? Als de lidstaten zich ook in de toekomst op het beginsel van de subsidiariteit zullen willen beroepen, moeten ze aantonen dat ze die strijd aankunnen. Een legitiem kansspelbeleid vereist in het bijzonder een slagvaardige Kansspelcommissie die over de middelen en expertise beschikt om haar rol als “advies-, beslissings- en

1 Een landgebonden aandachtspunt is bijvoorbeeld de Belgische hang naar anonimiteit: het voornamelijk Scandinavische model waarbij spelers geregistreerd moeten zijn, stuit vele landgenoten tegen de borst.


controleorgaan inzake kansspelen” ten volle op te nemen. Een regulator die reglementair kan optreden om in te spelen op de innovatie en schaalvergroting in de sector en tegelijk oog heeft voor de bredere economische, maatschappelijke en technologische ontwikkelingen die een impact op de sector kunnen hebben. Het maatschappelijke belang is tweeledig: door het lokale socio-economische weefsel van de sector in stand te houden kan er effectiever controle worden uitgeoefend én blijven de geldstromen voor onze nationale en/of regionale economieën zoveel mogelijk behouden. Bij ongewijzigd beleid dreigt voor zowel de Nationale Loterij, de Kansspelcommissie als de lokale private operatoren het doembeeld van de irrelevantie. In een geglobaliseerde waardeketen waar producent en verdeler steeds vaker samenvallen, kan zelfs een staatsmonopolie niet op tegen het geweld waarmee de aanbieders van kansspelen hun waren pushen doorheen het distributiekanaal. De regionale regulator ziet zijn werking lamgelegd door procedureslagen. De plaatselijke exploitanten zijn niet meer dan een speelbal van oligopolies die stelselmatig sterker worden door onderling te fuseren. In ons land regeert nog te vaak de perceptie dat de Kansspelcommissie “aan de kant van” de private operatoren staat, tegen de Nationale Loterij in. Dat is het verkeerde strijdtoneel; de dreiging komt van over de landsgrenzen. De maatschappelijke opdracht van de Nationale Loterij is om een facilitator te zijn, geen dealer. De monopolierente, de subsidies en bijzondere bijdragen stellen haar in staat om kansen te creëren voor het lokale sociale en economische weefsel. De Kansspelcommissie is daarbij haar objectieve bondgenoot, niet in het minst door de excess rents (overmatige winsten gebaseerd op marktmacht) die de goktechnologieplatformen uit hun oligopolies puren af te romen. Een onafhankelijke toezichthouder die at arm’s length van de overheid kan werken, kan de lokale krachten bundelen. Een aantrekkelijke plaatselijke kansspelsector heeft nood aan een regulator die verder kijkt dan het controleren van de vergunde operatoren; die diepgaand en onafhankelijk onderzoek voert naar de evolutie van de marktstructuur, naar de “elasticiteit” van vraag en aanbod, naar preventie en begeleiding van probleemgedrag, naar het gepaste evenwicht tussen gebruikerservaring, merkwaarde en zakenmodel van alle operatoren; die ten slotte pro-actief reglementair op kan treden – uiteraard daarbij rekenschap gevend aan de parlementaire macht en regering..


SAMENVATTING VOOR BELEIDSMAKERS ..................................................................... 2

1. Inleiding. Een sterk staaltje blufpoker ................................................................... 6

2. Een “bijzondere” economische activiteit ............................................................... 9

1. De evolutie van het begrip kansspel ........................................................................................................................................... 9

Financialisering en gamification van de kansspelsector: spread betting en binaire opties ................................ 11

2. Mededinging in de kansspelsector ............................................................................................................................................. 13

De Nationale Loterij en de Belgische Kansspelcommissie .................................................................................. 13 De houding van Europa ......................................................................................................................................... 15 Het strijdtoneel verplaatst zich .............................................................................................................................. 17

3. Kansspelen in het informatietijdperk .................................................................. 19

3. De experience economy ..................................................................................................................................................................... 19

Always on: live, hybrid, social, community gaming en betting ............................................................................. 21

4. Traditionele trekkingsspelen verliezen marktaandeel ................................................................................................ 22

Instant gratification en live experience hertekenen de sector .............................................................................. 25

4. Competitieve analyse van de kansspelsector ....................................................... 28

5. Een ‘holistische’ kijk op kansspelen ........................................................................................................................................... 28

De economische samenhang van de kansspelsector – het begrip elasticiteit .................................................... 29

6. De dynamiek in de waardematrix .......................................................................................................................................... 3231

Marktvermogen en interdependentie ................................................................................................................ 3332

7. Gevalstudie: kanaliseren zonder marktverruimend te werken ....................................................................... 3736

Hoe “doorlatend” mogen de schotten tussen de marktsegmenten zijn? ......................................................... 3736

5. Welvaartsanalyse van kansspelen ................................................................... 4039

8. Hoe mensen omgaan met probabilistische keuzes .................................................................................................. 4039

9. Maatschappelijke wenselijkheid van kansspelen ....................................................................................................... 4241

Inspraak en legitimiteit – waar is het maatschappelijke debat? ....................................................................... 4241

10. ‘Negatief’ consumentensurplus (verslaving, uitbuiting) en producentensurplus (fraude, criminaliteit) ....................................................................................................................................................................................................... 4543

Rol van de overheid – negatieve externaliteiten en paternalisme ................................................................... 5149 Belastingen op kansspelen ............................................................................................................................... 5351

6. Een economische kijk op de regulator ............................................................. 5553

11. Een kansspelbeleid dat het evenwicht houdt tussen principes en regels ............................................... 5553

Alle evoluties die de kansspelsector aanbelangen opvolgen........................................................................... 5553 De sector segmenteren tussen criminalisering, private mededinging en staatsmonopolie ............................ 5654 Reguleren en controleren van de vergunninghouders ..................................................................................... 5755 Het algemeen belang borgen door gericht de markt te verstoren ................................................................... 5755


1. Inleiding. Een sterk staaltje blufpoker In juni 2014 koopt het nietige Amaya Gaming uit Montréal – omzet minder dan 150 miljoen dollar – de gokgigant Rational Group voor 4,9 miljard dollar in cash2. Rational Group’s vlaggenschepen PokerStars en Full Tilt Poker hebben meer dan twee derde van de wereldwijde online pokermarkt in handen. Hoe kon dat gebeuren? Meer dan 100 miljard pokerhands werden door het technologische platform van Rational gedeeld. Meer dan 90 miljoen spelers zijn bij hen geregisteerd – buiten de Verenigde Staten. Daar knelde het schoentje. De trigger voor de deal waren de moeilijkheden die Rational ondervond om een online licentie te bemachtigen in New Jersey. De Amerikaanse regelgever (en de overige private kansspeloperatoren) maakten er geen geheim van dat die licentie er niet zou komen zolang Isai Scheinberg, aandeelhouder en vader van de CEO van Rational, in beeld was. Isai was in 2011 aangeklaagd omdat hij de Illegal Gambling Business Act en de Unlawful Internet Gambling Enforcement Act had overtreden door PokerStars open te houden voor Amerikaanse spelers terwijl online gokken verboden was. Die UIGEA had in 2006 de hegemonie van PartyPoker, dat op vele miljarden werd gewaardeerd, met één pennentrek vernietigd. Kleinere concurrent Scheinberg’s PokerStars wilde niet opgeven en zocht zijn toevlucht tot “onorthodoxe” manieren om toch maar echt geld van en naar spelersrekeningen te versluizen. Ook Full Tilt deed dat maar viel om toen het gerecht de duimschroeven aandraaide. PokerStars schikte met de autoriteiten voor 731 miljoen dollar met de belofte dat zij ook de gedupeerde spelers van Full Tilt zouden vergoeden. Sinds die tijd werd Isai Scheinberg als een “bad actor” aanzien, en bleef de Amerikaanse markt voor PokerStars gesloten. Toen de aanvraag van Rational – gevestigd op het eiland Man – voor de online licentie in New Jersey werd afgewezen, zag de jonge CEO van Amaya Gaming zijn kans. Jaren daarvoor had hij het private equity powerhouse Blackstone, één van de absolute big shots van Wall Street, overtuigd om Amaya 110 miljoen dollar te lenen om de bouwer van spelautomaten Cadillac Jack over te nemen. Het aandeel Amaya op de beurs van Toronto verdubbelde in een paar maanden tijd. Rational was echter een prooi die twintig keer zo groot was. Toch slaagde hij erin Blackstone te overtuigen om financiering toe te zeggen voor minstens drie miljard dollar. Met dat commitment kon hij de Scheinbergs overtuigen het zekere voor het onzekere te nemen. De aankoop zou uiteindelijk worden gefinancierd door middel van

een lening in eerste rang van 2 miljard bij Deutsche Bank, Barclays Bank, en Macquarie Capital (USA), samen met een rollend krediet van 100 miljoen;

2 4,5 miljard dollar werd in contanten betaald; de overige 400 miljoen betroffen uitgestelde betalingen die 30 maanden na het sluiten van de overeenkomst of ten laatste in 2017 plaats zouden vinden. Dat de transactie in cash gebeurde, getuigt van het buitengewone vertrouwen dat Amaya en met name de financiers van Blackstone en BlackRock in het welslagen van het project hadden. Zo niet, was minstens een deel van het bedrag onder de vorm van aandelen van Amaya betaald.


nog een lening van 800 miljoen in tweede rang, volledig onderschreven door Deutsche Bank, Barclays, en Macquarie, met deelnemingen door Blackstone en vermogensbeheerder BlackRock;

1 miljard uit de uitgifte van verplicht converteerbare preferente aandelen bij met name Blackstone (600 miljoen) en vermogensbeheerder BlackRock (270 miljoen), die zouden worden omgezet in aandelen aan 24 Canadese dollar;

500 miljoen Canadese dollar door de uitgifte van inschrijvingsrechten die ook konden worden omgezet in gewone aandelen, met de optie voor de financiers om inschrijvingsrechten te kopen voor bijkomend 140 miljoen Canadese dollar;

een toezegging van Blackstone om gewone aandelen te kopen voor bijkomend 55 miljoen US dollar.

Wanneer alle rechten zouden worden uitgeoefend, zou Blackstone 20% en Blackrock 10% van het aandelenkapitaal van Amaya in handen hebben3. Dat is waar deze transactie om draait, en waarom deze transactie doorgaat: Wall Street gaat all in omdat ze brood zien in kansspelen – of preciezer: de sluipende versmelting van kansspelen met spelen tout court. De deal waardeerde PokerStars en Full Tilt op meer dan vier keer de omzet en meer dan elf keer de zogenoemde brutobedrijfskasstroom – het geld dat Rational verdiende voor rentelasten, afschrijvingen en belastingen in rekening werden gebracht. Die “multiples” zijn enkel te verantwoorden wanneer Amaya (lees: Blackstone) ervan uitgaat dat de nieuwe onderneming over een fors groeipotentieel beschikt. De aandelenmarkten waren overigens dezelfde mening toegedaan: de aandelenkoers van Amaya sprong van ongeveer 10 Canadese dollar voor de acquisitie naar 20 wanneer insiders lucht kregen van de transactie naar 30 Canadese dollar waar het aandeel nog altijd noteert. De visie van David Baazov van Amaya is zeer duidelijk:

We are a consumer–tech–focused company. We didn’t buy Rational because of gambling; we wanted it badly because it had 89 million consumers. I wouldn’t call them players or gamblers – they are consumers. […] Vision for Amaya is based on acquiring customers and cross selling ecosystem of offerings.

Ten tijde van het schrijven van dit rapport had Amaya al meer dan een half miljard dollar financiering terugbetaald met de opbrengsten van de verkoop van hun vroegere business-to-business activiteiten, zoals Cadillac Jack. Het nieuwe zakenmodel draait vanaf nu om de gebruikerservaring en de merkbeleving die met de goktechnologieplatformen gepaard gaat. Nog belangrijker dan het pokerspel zelf, is dat PokerStars meer dan 600.000 spelers tegelijk op zijn platform kan herbergen. Naast deze player liquidity is de consumententrouw bij Poker Stars ongezien: de meerderheid van de spelers ziet Poker Stars als een privacyrespecterende

3 David Baazov van Amaya bedankte zijn weldoener Blackstone met zo goed als gratis warranten die de investeerders nog eens 11 miljoen aandelen van Amaya in handen gaven.


organisatie met uitgebreide veiligheidsmaatregelen rond identificatie en gegevensbescherming, die tegelijk aantrekkelijke kansspelen ontwikkelt en aanbiedt. De prijs die Amaya en Blackstone betalen voor Rational is daarmee te vergelijken met recente overnames van vergelijkbare technologieplatformen zoals Whatsapp of Instagram. Door middel van social gaming zoals PokerStars Play op Facebook, met Cristiano Ronaldo en Neymar als uithangbord, wil Amaya/Rational ook andere segmenten van de kansspelsector aanboren. Een interne peiling wees uit dat bijna de helft van de PokerStarsspelers ook casino- of weddenschappenaccounts hebben op concurrerende platformen. Door ook in die segmenten binnen te breken, hoopt de groep een “one-stop shop for gaming” te worden. Die platformstrategie is tot nog toe succesvol rond de wereld. Meer dan 60% van de gross gaming revenue komt uit Europa. Meer dan 60% van de nieuwe gebruikers meldt zich via mobiele toestellen aan. Toch blijven de Verenigde Staten een jaar na datum nog altijd onontgonnen terrein voor de nieuwe groep. Amaya slaagt er vooralsnog niet in haar goede relaties als leverancier van spelen aan casino’s zoals Caesar’s aan te wenden om ook online licenties te verzilveren. Daarmee hapert de cross-selling vooralsnog in de VS, en blijft de immense player liquidity pool van PokerStars.com ontoegankelijk voor Amerikaanse spelers. Het geval Amaya illustreert heel wat van de facetten – opportuniteiten en bedreigingen – die de kansspelsector en in het bijzonder diens toezichthouder aanbelangen. De dynamiek in de online pokermarkt fungeert als mikrokosmos voor de volledige sector: met waardestuwers als gebruikerservaring, merkbeleving en monetiseringsstrategie; met de monopolistische of minstens oligopolistische marktstructuur; de maatschappelijke bekommernis om gokverslaving-annex-financiële problemen, om privacy; de verstrengeling van kansspelen met spelen en ontspanning in het algemeen; en met toezichthouders die pro-actief proberen in te spelen op technologische ontwikkelingen en de opmars van wereldwijde goktechnologieplatformen. Deze studie wil vanuit een economische insteek de rol van die toezichthouder kaderen in dat grotere geheel van socio-economische (r)evoluties die onze samenleving in het zogenoemde informatietijdperk loodsten.


2. Een “bijzondere” economische activiteit

1. De evolutie van het begrip kansspel

Waarom nemen mensen al millennia deel aan kansspelen? Al die tijd is het antwoord waarschijnlijk nooit anders geweest dan dat van het Culture, Media and Sport Committee van het Britse House of Commons4 begin deze eeuw: “that for many people it is good fun”. Wetenschappers en wetgevers breken zich haast even lang het hoofd over de beide centrale vraagstukken bij kansspelen: (1) tot op welke hoogte mogen kansspelen getolereerd, zonder daarmee aangemoedigd te worden, en (2) zo ja, wat is dan een “faire” verdeling van de opbrengst ervan? De twee overwegingen kunnen overigens niet los van elkaar worden gezien. Statistiek en waarschijnlijkheidsrekenen hebben zoals bekend hun oorsprong in kansspelen. Vanaf de zestiende eeuw zochten wiskundigen als Cardano, Tartaglia en Galileo, en later de Fransen Pascal en Fermat naar de “juiste” manier om de opgebouwde jackpot tijdens vaak bijzonder ingewikkelde kaarten dobbelspelen te verdelen onder de spelers. Ook de eerbiedwaardige economische tak die toepasselijk speltheorie heet, stamt van een kaartspel af. In 1713 ontwikkelde de Engelse edelman Charles Waldegrave voor het eerst immers een zogenoemde gemengde strategie, één van de sleutelbegrippen uit de speltheorie. Waldegrave toonde aan dat de beste manier om het kaartspel Le Her te winnen erin bestond om je strategie willekeurig te laten variëren: vijf op de acht keren vervang je de lagere kaarten in je hand, en drie op de acht keren hou je ze… Speltheorie is cruciaal in ieder kansspelbeleid: ze beschrijft immers de marktstructuur in de kansspelsector, waarbij oligopolies tactisch en strategisch met elkaar interageren. Meer algemeen houdt deze tak van de economie zich ook bezig met de rechtvaardige verdeling van de winst over spelers, operatoren en de bijdrage aan de samenleving. Dit rapport gaat hier verderop dieper op in. De belofte van de jackpot heeft daarnaast een keerzijde: kansspelen sluiten problematisch gokgedrag niet uit. De overheid betaalt een prijs voor een aantrekkelijke kansspelsector. Wetgevers worstelen met het evenwicht tussen kansspelen verbieden en ze gedogen. De geschiedenis heeft zowat alle mogelijke reacties tegen kansspelen zien passeren. De puriteinse Britse kolonie Massachusetts verbood het bezit van dobbelsteen en kaarten – alsook dansen en “onnodige” wandelingen op zondag – terwijl meer naar het Westen gokken symbool stond voor de avontuurlijkheid en risicobereidheid die samenhing met de frontier spirit. Voorstanders wezen op de democratische eigenschap dat alle deelnemers een gelijke kans kenden in het kansspel; tegenstanders stelden dat gokken wel alle nadelen maar niets van de voordelen van financiële speculatie met zich mee bracht. Al in de periode van de Verlichting werd deelname aan kansspelen veroordeeld als pathologisch gedrag dat als een besmettelijke ziekte behandeld moest worden.

4 House of Commons Culture, Media and Sport Committee (2002), The government’s proposals for gambling: nothing to lose?, 7th report of session 2001-2002.


Moralisten beschouwden de mogelijkheid van geldelijk gewin zonder enige inspanning als een vloek voor de werkethiek. De Engelse Unlawful Games Act uit 1541 verbood kansspelen maar ook behendigheidsspelen zoals bowlen, cricket en tennis omdat ze tot het verval leidden van de trots van Engeland sinds de slag bij Agincourt – het boogschieten5. Het duurde tot na de Tweede Wereldoorlog voor de wet werd opgeheven. Dat neemt niet weg dat liefdadigheidsinstellingen en lokale overheden veel geld ophaalden via loterijen. De Engelse toneelschrijver – en latere magistraat – Henry Fielding haalde in 1732 een fenomenaal succes op de bühne met The Lottery. In de eerste scène al omschrijft hij de (staats)loterij als een belasting in zijn vaak geciteerde: A Lottery is a Taxation Upon all the Fools in Creation; And Heav’n be prais’d, It is easily rais’d. Credulity’s always in Fashion; For, Folly’s a Fund, Will never lose Ground; While Fools are so rife in the Nation. We mogen daarbij niet uit het oog verliezen dat, ondanks de geregeld frauderende (private) operatoren, staatsloterijen van oorsprong een goede reputatie hadden waar welgestelden aan deelnamen uit ethische overwegingen. Het was een verteerbaardere en vrijwilligere vorm van “sociale bijdragen” dan expliciete belastingen zeg maar. Tot 1826 haalde de Britse overheid inkomsten op door middel van loterijen vooraleer inefficiëntie en misbruik een eind aan dat gebruik stelde. Pas in 1993 werd opnieuw een staatsloterij mogelijk. In heel wat andere landen slaagde de overheid er evenmin in de operatoren te reguleren, en werden loterijen verboden. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld gold tussen 1894 en 1964 een verbod op loterijen. Maar na de Grote Depressie steeg de publieke steun en in 1964 keurde een volksreferendum in New Hampshire met 76% opnieuw een staatsloterij goed. New York en New Jersey volgden enkele jaren later. In ieder van die gevallen was een belangrijke bestaansreden voor de loterij dat daarmee een toename van een omzetbelasting – een soort btw – werd vermeden. Voorstanders van een loterij zien de opbrengst niet als een belasting omdat het om een vrijwillige bijdrage zou gaan. Dat neemt niet weg dat bij iedere aankoop van een loterijticket een vaak aanzienlijk deel van de prijs van dat ticket naar de schatkist terugvloeit. Dat geldt a fortiori wanneer de loterijopbrengsten uitdrukkelijk dienen

5 Vergelijk met de zogenoemde spelexceptie (B.W. art. 1965-7) uit het Belgische wetboek die geen rechtsvordering toestaat voor een speelschuld of voor de betaling van een weddenschap tenzij het om “spelen die geschikt zijn tot oefening in de wapenhandel, de wedlopen te voet of te paard, de wedrennen met wagens, het kaatsspel, en andere soortgelijke spelen waarmee behendigheid en geoefendheid van het lichaam zijn gemoeid, alsook de kansspelen die zijn toegestaan ingevolge de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers.”


om het algemene belang te ondersteunen door middel van staatsgedirigeerde goede doelen en subsidies. Wegens de raakvlakken tussen loterijen en belastingen lijkt het voor de hand liggend dat de staat het monopolie op dergelijke activiteiten bezit. Het Europese Hof van Justitie maakte evenwel duidelijk dat de besteding van de opbrengst aan goede doelen op zich niet de reden mag zijn om het vrije verkeer van diensten te beperken. Niettemin beschouwt Europa het overdragen van de winst van een “gekanaliseerd” gokaanbod aan de overheid een beter middel dan het heffen van belastingen6. Dat neemt niet weg dat er ook andere pistes denkbaar zijn die misschien nauwer aansluiten bij de maatschappelijke opdracht van een staatsloterij: loterijleningen, waarbij het toeval de looptijd of de rentevoet bepaalt, werden in 1921 ook in ons land uitgegeven om de heropbouw te financieren. Of loterijrekeningen, waarbij het vaak kwetsbare doelpubliek van kansspelen subtiel richting sparen wordt geleid (nudging).

Financialisering en gamification van de kansspelsector: spread betting en binaire opties

De centrale vraagstukken uit de kansspelwereld – de “faire” verdeling en de tolerering of regulering – worden recent steeds scherper gesteld door de toenemende financialisering en gamification van “kansspelen,” om niet te zeggen: alle menselijke “transacties”. De grenzen tussen kansspelen, spelen in het algemeen en speculatie in financiële markten vervagen. De technieken en de instrumenten zijn in vele gevallen vergelijkbaar; enkel het onderliggende varieert. Waar weddenschappen vaak sportgebeurtenissen betreffen, nemen effecten zoals (financiële) opties posities in met betrekking tot financiële veranderlijken zoals beursindices of aandelenkoersen. Dat neemt niet weg dat gereguleerde financiële markten in afgeleide instrumenten ook de prijsevoluties van reële grondstoffen omvatten, gaande van houtprijzen tot varkensbuiken. Hoewel gokbeurzen nog niet overal wettelijk geregeld zijn, lijkt het slechts een kwestie van tijd voor ook de organisatie van de meeste kansspelen de weg opgaat van de kapitaalmarkten waar iconische beursvloeren met roepende traders dematerialiseren tot elektronische handelsplatformen met centrale clearing. Het belangwekkendste gevolg is dat ook de grenzen tussen landen vervagen. De lords of the cloud – de globale technologieplatformen Google, Apple, Facebook en Amazon, en hun tegenhangers in de kansspelsector zoals GTECH/igt of SGI – zijn groot genoeg geworden om de soevereiniteit van de natiestaten zelf in twijfel te trekken. Dat geldt misschien nog meer voor hun kleinere uitdagers, om Netflix, Alibaba en Uber niet te noemen.

6 Er bestaat een omvangrijke literatuur rond het impliciete belastingkarakter van met name staatsloterijen. Zie onder meer het werk van Charles Clotfelter en Philip Cook (1987), Implicit Taxation in Lottery Finance, National Tax Journal 40, p. 533-546, en uit 1990 On the Economics of State Lotteries, Journal of Economic Perspectives 4.4, p. 105-119. Een belangrijke vraag daarbij is of die belastingen regressief zijn, en algemener in hoeverre de overheidsontvangsten en bestedingen gelijk verdeeld zijn over de bevolkingsklassen.


Met ieder nieuw product uit het grensgebied tussen financieel effect en kansspel moet de financiële toezichthouder en de kansspelregulator overeenkomen: gaat het om een beleggingsinstrument of een kansspel? Met telkens de vraag wat een faire opbrengst is, en hoe het aanbod getolereerd of gereguleerd moet worden. Terwijl we dit schrijven, ligt de focus op binaire opties en spread betting. Binaire opties zijn beleggingsinstrumenten waarvan de opbrengst enkel afhangt van de vraag of het onderliggende wel of niet voorbij een vooropgestelde uitoefenprijs is geëvolueerd tijdens de duur van het contract. Doorgaans verliest men bij een ongunstige evolutie van het onderliggende de hele inzet; bij winst wordt een aanzienlijke fractie van de inzet als winst uitbetaald. Spread betting is vergelijkbaar met contracts for difference – financiële contracten ter verrekening van verschillen – al zijn de modaliteiten (aard van het onderliggende, uitoefenmoment, mogelijke opbrengst) soms afwijkend. Morgen zal het om andere producten gaan. Ons inziens kan de discussie ten gronde alleen beslecht worden door niet op de uiterlijke kenmerken te focussen maar naar de intrinsieke karakteristieken te kijken. De vorm zal altijd sneller evolueren dan eender welke wetgever kan bijbenen. Waar een product verhandeld wordt, hoe het heet, zijn uiteindelijk maar fenomenen van tweede rang. Intrinsiek gaat het om het fundamentele onderscheid dat de wetgever al dan niet wil maken tussen beleggingsinstrumenten en kansspelen (en spelen in het algemeen – zie verder). In het bestek van dit beknopte overzicht kan uiteraard geen recht worden gedaan aan een grondige bespreking hiervan. We willen hier volstaan met een aantal richtingen aan te geven waarin een oplossing eventueel kan worden gezocht. Zo is een noodzakelijke voorwaarde voor een winstgevende handel in (financiële) opties dat de operator niet zozeer een beter dan gemiddelde inschatting kan maken van de richting waarin het onderliggende evolueert, maar evenzeer over de snelheid waarmee dat gebeurt voor het financiële contract afloopt. Opties worden steeds minder waard naarmate de tijd vordert. Een belangrijke reden is dat het geld kost om een positie in een optie aan te houden. Soms moet het onderliggende fysiek worden opgeslagen – denk aan olie of hout. Daarnaast is er altijd de opportuniteitskost van het geld dat in de optie “opgesloten” ligt zolang het contract loopt en waarmee ondertussen geen andere winstgevende alternatieven kunnen worden nagestreefd. Deze carrying costs maken het noodzakelijk dat de optiehandelaar snel gelijk krijgt… Kan de mate waarin de koers van het onderliggende kan variëren en de kost om ondertussen een (optie)positie aan te houden een manier bieden om onderscheid te maken tussen beleggingsinstrumenten en kansspelen? Twee: beleggingsinstrumenten zoals opties “bestaan” doorgaans niet echt, ook al kan je er in handelen. Het zijn contracten die gesynthetiseerd worden – de facto nagebootst – door voortdurend te handelen in het onderliggende. Het vereist immens grote investeringsbanken om de miljoenen types afgeleide instrumenten die op de financiële markten worden aangeboden ook daadwerkelijk te fabriceren. Ook qua “productiemethode” is er misschien een wezenlijk verschil met kansspelen te


maken. Bovendien hangt de gevoeligheid van de optie voor koersbewegingen, het tijdsverval van de waarde, en de manier waarop de optie wordt gesynthetiseerd op een gecompliceerde manier met elkaar samen, die niet zozeer opgaat voor kansspelen. Uiteindelijk zal het debat moeten uitmonden in een nauwkeurig omschreven definitie van beleggingsinstrument en (kans)spel. Niet alleen welke producten onder welke toezichthouder vallen, maar ook de rol van de regulator hangen inherent met die definitie samen. We verwijzen naar de huidige definitie van kansspel uit de Belgische Kansspelwet (art. 2.1):

elk spel, waarbij een ingebrachte inzet van om het even welke aard, hetzij het verlies van deze inzet door minstens één der spelers, hetzij een winst van om het even welke aard voor minstens één der spelers, of inrichters van het spel tot gevolg heeft en waarbij het toeval een zelfs bijkomstig element is in het spelverloop, de aanduiding van de winnaar of de bepaling van de winstgrootte;

en weddenschap (art. 2.5):

kansspel waarbij elke speler een inzet inbrengt en waarbij winst of verlies wordt opgeleverd die niet afhangt van een daad gesteld door de speler, maar van de verwezenlijking van een onzekere gebeurtenis die zich voordoet zonder tussenkomst van de spelers;

Met name “het toeval” en de “verwezenlijking van een onzekere gebeurtenis”7 zijn voor interpretatie vatbaar en kunnen als breekijzer gelden. De vérreikende mogelijkheden waarbij bijvoorbeeld bij online en social gaming kunstmatige intelligentie het spelverloop kan “aanpassen” in functie van de speler roept om een bijsturing van de definitie. Valt alles buiten de rechtstreekse controle van de speler dan onder de noemer “toeval” of “onzekerheid” (of risico) vanuit zijn of haar gezichtspunt? Hoever mag de producent daarin gaan? En zijn alle kansspelen daarmee de facto weddenschappen?

2. Mededinging in de kansspelsector

De Nationale Loterij en de Belgische Kansspelcommissie

België richtte in 1934 de Koloniale Loterij op, waarvan de opbrengst bestemd was voor sociale en humanitaire werken in de vroegere kolonie. In 1962 zou die omvormen tot de Nationale Loterij, toevertrouwd aan de minister van Financiën. Met de Kansspelwet uit 1999 kwam er ook een Kansspelcommissie; het Belgische beleid inzake loterijen, wedstrijden, kansspelen en weddenschappen zoekt sindsdien een evenwicht tussen beide entiteiten. Enerzijds is er de Kansspelcommissie, die een beperkt aantal operatoren vergunt en toezicht houdt op hun activiteiten; en

7 Zo maken economen sinds Frank Knight’s beroemde dissertatie Risk, uncertainty and profit, gepubliceerd in 1921, een fundamenteel onderscheid tussen risico en onzekerheid.


anderzijds de Nationale Loterij die van overheidswege openbare diensten aanbiedt om gokkers een sociaal verantwoorde uitlaatklep te bieden, met oog voor de preventie en hulpverlening bij problematisch gokgedrag. De Nationale Loterij zorgt er in zekere zin voor dat “verkeerd gealloceerde” gelden (i.e. de inzetten bij spelen aangeboden door de Nationale Loterij) opnieuw constructief naar de samenleving worden afgeleid. De regering legt ieder jaar de monopolierente vast die de Nationale Loterij dient af te dragen. Tegelijk wordt onder de vorm van “subsidies” een percentage van de winst bestemd voor de financiering van ontwikkelingssamenwerking en voor “doeleinden van openbaar nut”, zoals een dotatie aan de Nationale Kas voor Rampenschade, de Koning Boudewijnstichting of het Belgisch Overlevingsfonds, en “bijzondere bijdragen” aan overige aangewezen verenigingen en instellingen. Een aanzienlijk deel daarvan komt toe aan de gemeenschappen en gewesten die op hun beurt culturele en sportieve organisaties zoals BLOSO/ADEPS ondersteunen.

Figuur 1 Monopolierente en subsidies bij de Nationale Loterij [MEUR]

Op een soortgelijke manier doneren de gezamenlijke leden van European Lotteries meer dan 2 miljard euro per jaar aan bijvoorbeeld sportorganisaties. Het parlement poogde het schot tussen de Nationale Loterij en de Kansspelcommissie hard te maken door toe te lichten8 dat

de Nationale Loterij GEEN kansspeloperator is, noch een concurrent van deze. Zogenaamde “unfaire” mededinging tussen beide is onbestaand. De scheidingslijn verloopt op een totaal ander niveau. De Nationale Loterij is belast bij wet met de exploitatie van overheidsloterijen, weddenschapen en wedstrijden en kansspelen teneinde de speeldrift te kanaliseren […]. Dit is een openbare dienst.

8 2000-2001 DOC 50 1339/001.

0

100

200

300

400

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Monopolierente

Subsidies


De kansspelcommissie is belast met het toezicht op de kansspeloperatoren, dit zijn private ondernemingen welke winst na streven […]. Beide instellingen staan derhalve naast elkaar en rapporteren aan verschillende ministers welke eveneens gelijken zijn van elkaar.

De wetgever wou de profitsector onder controle brengen van de Kansspelcommissie en de non-profit sector (lees: de Nationale Loterij) onder controle van de regering. De Nationale Loterij voert uit en baat uit wat de minister belast met de Nationale Loterij beoogt. Zelfs in het geval dat de regering private operatoren zou aanduiden om de openbare dienst die noodzakelijk is voor het algemene welzijn te verlenen, zou er met andere woorden geen sprake van concurrentie zijn zoals in pakweg een geliberaliseerde markt voor nutsvoorzieningen. Vanuit het oogpunt van de consument is er geen vergelijking mogelijk tussen een liberalisering van de gokmarkt en een liberalisering van de markt voor bijvoorbeeld energie of transport. Het tweede moet inderdaad leiden tot een betere service en lagere kosten. Die overwegingen zijn in het eerste geval misschien zelfs contraproductief: wat is een beter gokproduct voor de consument? Een product waarmee de speler sneller of meer kan winnen – of verliezen? De wetgever maakt een onderscheid tussen loterijen en wedstrijden die niet onder de Kansspelcommissie vallen, en kansspelen en weddenschappen die dat wel doen, ook als die door de Nationale Loterij worden georganiseerd. De segmenten van de overige kansspelen onderscheiden zich wettelijk verder in functie van het distributiekanaal: casino’s en renbanen, overige drinkgelegenheden, gokkantoren, de media en het internet waarbij de Kansspelcommissie een numerus clausus hanteert. Zo is het maximaal aantal vergunningen klasse A – de casino’s – vastgelegd op 9, al wil het meest recente regeerakkoord dat aantal verruimen tot 11 en een opening maken richting cruiseschepen. Belspelletjes op televisie kenden een piek in 2007 maar verdwijnen nu stelselmatig naar de achtergrond ten voordele van vaste kansspelinrichtingen en – vooral – online kansspelen. De wetgeving rond kansspelen in België is de laatste decennia een aantal malen bijgestuurd, onder druk van Europa en technologische (r)evoluties. De rol van de Nationale Loterij werd daarbij steeds opnieuw verfijnd. Met name de komst van het internet heeft veel gewijzigd, met de mogelijkheid om grensoverschrijdend kansspelen aan te bieden. Door kansspelen, loterijen en weddenschappen uit te sluiten van de richtlijn inzake elektronische handel heeft Europa het mogelijk gemaakt deze activiteiten te beperken tot het grondgebied van elke lidstaat. Het verdrag van Lissabon verduidelijkte dat “vrij verkeer” mag worden belemmerd wanneer het door een “evenwaardig” recht wordt vervangen.

De houding van Europa

De Europese Raad van Edinburgh in 1992 maakte al duidelijk dat het niet tot een Europese harmonisering van de wetgeving rond kansspelen zou komen. Een aantal uitspraken van het Europese Hof van Justitie, te beginnen met het cruciale arrest-Schindler uit diezelfde periode, lichtte de visie van Europa verder toe: monopolies in


deze sector zijn niet in tegenspraak met het Europese mededingingsrecht, en de landen beschikken over een aanzienlijke bewegingsvrijheid om het kansspelbeleid naar eigen goeddunken in te vullen, mits dit gebeurt omwille van het algemene belang, de bestrijding van fraude én op een geschikte, evenredige, niet-discriminerende manier. Beperkingen op vrij verkeer van diensten mogen, zolang ze passen in een coherent beleid. De Europese wetgeving geeft door de bank genomen het voordeel van de twijfel aan private operatoren. Maar het subsidiariteitsbeginsel heeft ertoe geleid dat de nationale wetgevingen erg uiteenlopen, van een gebetonneerd maar innoverend monopoliemodel in Finland dat alle loterijen en kansspelen omvat, tot een erg liberaal licentiebeleid in Denemarken. Wederzijdse erkenning van operatoren over de landsgrenzen heen is niet de algemene regel, om het zacht uit te drukken. Cruciaal is dat voor het Hof de typische vooronderstelling dat marktwerking altijd heilzaam is voor de economie niet opgaat9:

“Volgens mij heeft het gemeenschapsrecht niet tot doel kansen gokspelen aan de wetten van de markt te onderwerpen. De lidstaten hebben de Europese Economische Gemeenschap willen baseren op een zo open mogelijke markt omdat de mededinging, wanneer zij eerlijk verloopt, over het algemeen zorgt voor technologische vooruitgang en een verbetering van de kwaliteit van diensten of producten en tegelijkertijd een daling van de kosten waarborgt. […] Deze voordelen bestaan evenwel niet op het gebied van kansen gokspelen. Vrije mededinging tussen dienstverrichters op dit gebied zou hen er noodzakelijkerwijs toe brengen de consument steeds aantrekkelijker spelen aan te bieden om daar zoveel mogelijk winst uit te halen. Dit lijkt mij geen bron van vooruitgang en ontwikkeling. Ik zie evenmin in waarin de vooruitgang ligt wanneer het de consument gemakkelijker wordt gemaakt om deel te nemen aan de nationale loterij van elk lidstaat en te wedden op de uitslag van elke binnen de Unie georganiseerde paardenrace of sportwedstrijd. […] Kans- en gokspelen van hun kant kunnen slechts gedijen en blijven bestaan indien het overgrote deel van de spelers meer verliest dan wint. […] De afbakening van de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van kansen gokspelen heeft dus niet tot doel een gemeenschappelijke markt tot stand te brengen en deze activiteitensector te liberaliseren.

De kansspelsector is dus een “bijzondere economische activiteit” waarbij mededinging geen vrijgeleide krijgt. Op het eerste gezicht bevreemdend is dat de wetgever er daarbij vanuit gaat dat met het uitreiken en het beheren van een beperkt aantal vergunningen de kous af is. Een econoom had kunnen verwachten dat een marktstructuur die bewust afwijkt van 9 Conclusies van advocaat-generaal Bot in zaak C-42/07, European Court Reports 2009 I-07633, §245-249.


een model van pure competitie bijzonder actief wordt gereguleerd: de dynamiek die in monopolies of oligopolies heerst, heeft immers een bijzonder grote, vaak negatieve, impact op het consumentensurplus en het algemeen welzijn. De “oplossingen” die dergelijke marktstructuren kenmerken zijn doorgaans erg ver verwijderd van een sociaal optimum. Dat de zoektocht om daarnaast een gedragscode rond verantwoord gokgedrag door alle operatoren gevalideerd te krijgen moeilijk verloopt, helpt uiteraard niet.

Het strijdtoneel verplaatst zich

Het maakt integraal deel uit van de missie van een “advies-, beslissings- en controleorgaan inzake kansspelen” om de economische wetmatigheden die je in een dergelijke sector mag verwachten de nodige aandacht te geven. In dit rapport zullen er heel wat aan bod komen, naast het oordeel van het Europese Hof van Justitie dat het hier om een “bijzondere economische activiteit” gaat. We vernoemen er hier enkele, als voorsmaakje van wat nog volgt:

Dat monopolisten enerzijds hun markt willen beschermen door de intrede van kleinere operatoren te bemoeilijken, terwijl ze anderzijds graag laten uitschijnen dat zij maar in een kleine niche van dat monopolie kunnen genieten;

Dat de schotten tussen de niches in de kansspelsector niet waterdicht zijn en dat de uitbreiding naar naburige markten doorgaans niet zonder kleerscheuren plaats vindt;

Dat de concurrentie tussen oligopolisten gedomineerd wordt door strategische overwegingen, eerder nog dan puur geldelijke vergelijkingen;

Dat de netwerkeffecten in het informatietijdperk wereldwijde consolidering in de hand werken;

Dat de cloud en het internet-of-things – denk video-lottery terminals – mondiale goktechnologieplatformen maar ook het informele of illegale circuit in staat stellen om landgebonden spelinrichtingen te by-passen;

Dat het toenemende overwicht van de producenten-aanbieders van kansspelen zelfs organisaties als de Nationale Loterij wel eens zouden kunnen herleiden tot een louter uitstalraam voor hun producten. Eenzelfde goktechnologieplatform kan zo nodig in iedere regio of land kansspelen aanbieden die op dezelfde game engine draaien maar telkens achter een lokaal aangepaste front-end shell schuil gaan, met fragmentatie tot gevolg.

Het is zaak voor de toezichthouder en de overheid in het algemeen om die evoluties in goede banen te leiden. Een te repressief optreden wakkert het informele en illegale circuit aan. Consumenten, in het bijzonder gokverslaafden, die te weinig aan hun trekken komen met het bestaande aanbod zullen hun weg zoeken naar buitenlandse private operatoren. Een gebrek aan gezonde (binnenlandse) private operatoren zal de sector in tweeën splijten tussen een traditioneel staatsmonopolie enerzijds – en de grijze zone anderzijds.


De staat kan en moet innovatie in de digitale agenda pushen; vergeten we niet dat heel wat van de technologische knowhow die aan de basis van dit informatietijdperk ligt, in het bijzonder het internet zef, uit overheidsprogramma’s komt10. Als België tot de top-drie in Europa’s Digital economy and society index wil behoren11 komt een digitale strategie, met ook “Digital-friendly legislation,” “Digital confidence and digital security” en “Mobile internet for everyone”, niets te vroeg. Een rode draad in dit rapport is dat de strijd zich gaandeweg verplaatst. Waar vroeger de polarisering tussen staatsmonopolie en lokale gereguleerde private operatoren op de spits werd gedreven, ligt de frontlijn nu eerder tussen het lokale ecosysteem – met inbegrip van staatsloterij, toezichthouder en private operatoren – en de buitenlandse goktechnologieplatformen. Dat heeft gevolgen voor zowel de faire verdeling van baten en lasten, als voor de manier waarop de kansspelsector kan worden gereguleerd. Het verleden van de kansspelsector wordt gekenmerkt door verbod en illegaliteit. Die erfenis weegt nog altijd op de sector – en op de instellingen die er met de liberalisering toezicht op houden. Economen gaan ervan uit dat het aanbod aan kansspelen over het algemeen lager is dan wat een volledig vrije markt zou bieden. Dat brengt een grote verantwoordelijkheid met zich mee voor die toezichthouder die over de marktstructuur gaat – en de wetgever die beslist hoeveel monopolierente maar ook oligopolistische overwinst naar de schatkist moet vloeien. De verleiding voor de goede doelen waar die fondsen naartoe worden gekanaliseerd om zich paradoxaal genoeg te ontpoppen tot rent-seekers is niet denkbeeldig.

10 Zie onder meer Mariana Mazzucato (2013), The Entrepreneurial State, Anthem. 11 We verwijzen naar Digital Belgium (2015), de digitale strategie van de Belgische minister voor de Digitale Agenda.


3. Kansspelen in het informatietijdperk

3. De experience economy

De vraag naar kansspelen stijgt. Daar zijn meerdere redenen voor te vinden in economisch onderzoek: een hoger besteedbaar inkomen dat meer naar luxe en vrije tijd wordt gealloceerd; een grotere bereidheid vanwege de overheid om (private operatoren van) kansspelen toe te laten onder voorwaarden en mits het afdragen van belangrijke delen van de winst; en een minder uitgesproken morele afkeer van kansspelen. De belangrijkste stuwer de laatste decennia is de combinatie van twee seculiere tendenzen: de opkomst van de beleveniseconomie, waar kansspelen samengaan met sport, media en ontspanning; gekoppeld aan de explosie van de informatie- en communicatietechnologie waar iedereen over kan beschikken.

De digitalisering heeft, samen met de globalisering en de financialisering die er het gevolg van is, geleid tot het wegsmelten van wat economen frictie of inertie noemen. Heel wat barrières die handelen en verhandelen vroeger bemoeilijkten en vertraagden zijn weggevallen. Transactievergoedingen zijn gedaald tot op het niveau dat één seconde een eeuwigheid betekent voor een financiële trader. Productiekosten en in sommige gevallen transportkosten zijn tot (bijna) nul herleid voor software en andere kennisproducten. De asymmetrische toegang tot belangrijke informatie tussen producent en consument is geëffend. De eindgebruiker is empowered om haast ogenblikkelijk het aanbod te kunnen vergelijken én te becommentariëren – wat Google het zeroth moment of truth heeft genoemd. Het hoogst bereikbare in deze wereld is viraliteit op de sociale media. Reputatie is goud waard. Naast de druk vanuit de Europese Commissie om de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in andere lidstaten te promoten en vrij verkeer van diensten toe te laten – en de reactie van de nationale politiek – is het de consument die zelf de markt opent. Hij of zij wordt daarbij graag geholpen door de technologiegiganten en de mediamogols. De point-of-sales terminals die oorspronkelijk binnenlandse vraag en aanbod automatiseerden om zo de dagbladhandelaar te ontlasten, zijn nu vehikels geworden voor de verregaande virtualisering van kansspelen door globale spelers. Wanneer mobiele apps en VPNs volledig gepersonaliseerde kansspelen mogelijk maken, waar moet de overheid dan zijn campagnes tegen gokverslaving voeren? Op Twitter?


Figuur 2 Gross Gaming Yield van Interactieve Spelen [GEUR]12

Wie dacht daarmee in een soort walhalla voor de consument te zijn beland heeft het mis. De droom van de internetpioniers van een horizontale, geëgaliseerde samenleving heeft plaatsgemaakt voor een economie waarin nieuwe, globale monopolies heersen, met als boegbeelden de lords of the cloud – Google, Apple, Facebook en Amazon. De goederen en diensten die zij ons leveren zijn misschien revolutionair te noemen, ze komen met een stevig prijskaartje. In ruil bieden wij deze mogols een onvergelijkelijk inzicht in onze persoonlijke levenssfeer, onze vrienden, onze aankopen, ons gedrag tout court. Die informatie is goud waard voor adverteerders maar zeker ook voor partijen als kansspeloperatoren die hun inzicht in ons kunnen valoriseren door de “juiste” producten te ontwikkelen of ons langer in/aan hun spel te binden. In de kansspelsector heeft een recente consolidatiegolf op haar beurt gespecialiseerde goktechnologieplatformen gecreëerd die de sector domineren. Voorbeelden zijn het Italiaans-Amerikaanse GTECH/igt, of Amaya/Rational uit de inleiding. Conversie tot levenslange klanten die een steeds groter in-app engagement tonen is het doel; privacy is daarbij de nieuwe pasmunt geworden. Klantentevredenheid in de éénentwintigste eeuw wil zeggen: gebruikerservaring. Het sluitstuk tussen een levensvatbaar zakenmodel en een waardevol merk wordt gevormd door de manier waarop een goed of dienst naadloos aansluit bij de verwachtingen van de gebruiker en op die manier een verlengstuk vormt van zijn of haar eigen mogelijkheden. Denk aan hoe de one-buy click van Amazon het soms ingewikkelde koopproces herleidt tot één enkele handeling. De lat qua kwaliteit wordt iedere dag hoger gelegd en wie niet kan volgen, gaat er onverbiddelijk onderdoor.

12 Bron: h2GC Global Summary, maart 2015. De grafiek omvat zowel gereguleerde als niet-gereguleerde spelen. Het aandeel gereguleerde spelen neemt toe van ongeveer één op drie in 2010 tot naar verwachting één op twee in 2018.

0

10

20

30

40

50

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Mobiel

Desktop


De impact op de kansspelsector van dat streven naar de volmaakte gebruikerservaring is bijzonder groot. Dat streven is er niet gekomen met de komst van de computer: de manier waarop het casinomodel van Las Vegas halfweg de vorige eeuw uit de grond werd gestampt was al een schoolvoorbeeld ervan. Maar het informatietijdperk heeft die evolutie nog versneld en de dominante operatoren nog meer instrumenten geboden om die functionaliteit waar te maken. Lokale spelers, zelfs al zijn die zo groot als de Nationale Loterij, kunnen niet meer mee in die specialistische wapenwedloop. Het is daarom erg belangrijk om als toezichthouder de hele context in de hand te kunnen houden. Technologie stelt met name het informele en illegale circuit in staat om toch de spelers te bereiken, en hen een aanbod te doen – “onbeperkt uurverlies!” – waar problematische gokkers moeilijk neen kunnen tegen zeggen. De minste tolerantie voor dat illegale aanbod hypothekeert de levensvatbaarheid van de gereguleerde operatoren. Het kansspelbeleid moet dan ook krachtdadig kunnen optreden om de negatieve spiraal om te buigen die de eindgebruiker in de armen drijft van een gam(bl)ing experience die over de schreef gaat.

Always on: live, hybrid, social, community gaming en betting

De meeste evoluties in de kansspelsector kunnen worden ingeschreven in de tendens om de spelervaring te verhogen. Live, hybrid, social en community gaming of betting zijn alle exponenten van hetzelfde fenomeen. Operatoren streven een zo naadloos mogelijke integratie na van verschillende distributiekanalen en toestellen om de speler te allen tijde captive te houden. Het is een sign of the times dat de fusie eind juli tussen Ladbrokes en Gala Coral er kwam met behulp van Playtech, de online en mobiele-dienstenleverancier, en met als uitdrukkelijke doel de groei in “multi-channel technology” te versnellen. Daarbij wordt handig geprobeerd om de grens tussen computerspel en kansspel te versluieren. Social gaming is een doelbewuste strategie van spelontwikkelaars om hun product te monetiseren op sociale media. Niet enkel het spel op zich, maar de hele ervaring is van belang. De Europese samenwerking rond consumentenbescherming (CPC) maande Apple (iTunes) en Google (Play) aan om online spellen enkel als gratis te vermarkten waar de consument het spel kan spelen op de manier zoals hij of zij redelijk verwacht zonder aankopen in het spel te moeten doen13. Gebruikers moeten uitdrukkelijk toestemming geven bij in-app purchases en desgewenst een maximaal limietbedrag kunnen vooropstellen. Google heeft ondertussen de eerste wijzigingen in die zin doorgevoerd – het enthousiasme van Apple was overigens (nog) merkelijk minder groot. In essentie verschuift de macht van het analoge verkopersnetwerk van de traditionele nationale spelers naar virtuele platformen zonder grenzen. Dat leidt tot oorlogjes op verschillende niveaus. In het fysieke distributiekanaal worden de weinige plaatsen waar mensen toch nog naar toe gaan zeer waardevol. “Oude” kanalen zoals cafés worden tegelijk opgewaardeerd met point-of-service terminals

13 CPC Common Position van 9 december 2013.


die dezelfde spelen met behulp van de nieuwe technologie tot in het vertrouwde decor brengen. De Nationale Loterij bijvoorbeeld bereikt in ons land bijna iedereen die aan kansspelen deelneemt. Zij steunt daarbij in het bijzonder op het uitgebreide verdeelnetwerk van de dagbladhandelaars. Maar ook die traditionele afzetmarkt lijdt onder het digitale geweld. Daarom worden nu analoge kanalen zoals supermarktkassa’s, bioscopen of benzinestations – “waar veel mensen komen of waar ze lang moeten wachten” – ingeschakeld, met aandacht voor het bestaande netwerk van verdelers. Traditionele operatoren hebben het ook moeilijk op een tweede strijdtoneel: hoe de speler te bereiken? Technologische kansspeloperatoren weten dat hun doelgroep live experiences buitenmatig op prijs stelt. Naast hun relatief goedkope natuurlijke mobiele en sociale kanalen, verhogen ze hun aanwezigheid op traditionele media zoals televisie en doen ze ook aan sportmarketing. Reclame voor gokactiviteiten worden daar vooralsnog oogluikend toegelaten, en ze bereiken potentiële spelers in landen waar ze officieel niet aanwezig mogen zijn. Traditionele loterijen kunnen niet anders dan volgen. Ook de regulator en de wetgever moeten volgen, al is het maar omdat de ongrijpbare online fenomenen illegaliteit of minstens informaliteit in de hand werken. Goktoerisme en de dreiging van de anonieme digital by-pass belemmeren immers nationale toezichthouders die wél aan landsgrenzen gebonden blijven. De Kansspelcommissie wil greep krijgen op de situatie door doelbewust frictie en inertie in het systeem te injecteren: operatoren kunnen online kansspelen uitbaten mits ze eerst een vergunning voor een landgebonden inrichting bezitten van het type A (casino’s), B (spelautomaten) en F1 (weddenschappen). De virtuele gebeurtenis waarop wordt gewed, moet door een onafhankelijke organisatie worden ontwikkeld en verstrekt. En: de front-end server met daarop een aantal real-time loggegevens moet in België gelokaliseerd zijn om een doelgerichte en tijdige controle mogelijk te maken. Op die manier wordt ook het misbruik tegengegaan van technologie zoals thin clients die de blokkering van de site proberen te omzeilen. Door spelers te kanaliseren naar gelicentieerde operatoren, blijft de illegale sector in de meeste Europese landen op 5% tot hoogstens 10% steken. In België zijn er al meer dan een half miljoen geregistreerde spelers. Landen met een strikt monopolie of hevig gereguleerde online-only vergunningen lijken het moeilijker te hebben om het illegale circuit in te dijken. Hetzelfde geldt voor het versnipperde systeem in de Duitse Länder.

4. Traditionele trekkingsspelen verliezen marktaandeel

De wereldwijde omzet in de loterijmarkt werd ingeschat op zo’n 250 miljard dollar in 2014 14 en zou met bijna 9% per jaar toenemen in de komende jaren. Verantwoordelijk voor die groei is met name de opkomende middenklasse in het Verre Oosten; in Europa blijft de groei beperkt tot zo’n 7% (van 90 miljard dollar nu

14 Bron: Technavio (2015), Global lottery market 2015-2019.


tot bijna 130 in 2019). De Zuid-Europese en tot op zekere hoogte ook West-Europese markten zitten dicht tegen het verzadigingspunt aan; de verwachte groei komt dus uit het oosten.

Figuur 3 Gross Gaming Yield in het loterijsegment [per capita, per bbp] 15

Het aandeel van de Nationale Loterij in de totale bestedingen aan kansspelen in ons land neemt stelselmatig af: van meer dan vier op de vijf euro vroeger tot minder dan twee op drie. Vooral de traditionele trekkingsspelen hebben te lijden onder de verruiming van het aanbod. De Lotto is recent overvleugeld door Euromillions in de omzet van de Nationale Loterij, een voorbeeld van het winner-takes-alleffect dat uiteindelijk tot een monopolie onder de monopolies kan leiden16.

15 Bron: GTECH/igt. GGY is gross gaming yield, inzetten minus uitbetaalde prijzen. 16 Diezelfde overweging heeft Camelot, de lotto-operator in het Verenigd Koninkrijk, er recent toe aangezet om de traditionele trekking van 6 uit 49 getallen om te vormen tot 6 uit 59. Daarmee is de kans op het grote lot van 1 op 14 miljoen teruggebracht naar 1 op 45 miljoen waardoor de jackpot over meerdere weken kan accumuleren – en de gokbeleving intenser wordt.


Figuur 4 Verkopen Nationale Loterij – totaal en online (rechteras) [MEUR]

De snelle evolutie qua technologie en marktstructuur bemoeilijkt de opdracht van de Nationale Loterij om haar rol te spelen en een alternatief voor het private aanbod – laat staan het illegale circuit – aan te bieden. Kansspelen moeten aantrekkelijk blijven, en de hogere pay-out ratio van operatoren die niet rechtstreeks goede doelen steunen speelt daarbij een aanzienlijke rol. Van de 1,2 miljard inkomsten van de Nationale Loterij gaat 53% naar de spelers, 10% naar de ondersteuning van de winkeliers, en 28% naar goede doelen. (Ter vergelijking: de pay-out ratio van private operatoren overstijgt soms de 90%.) De grootste begunstigde blijft daarmee de overheid die zo’n 400 miljoen euro incasseert onder de vorm van taksen en btw, 135 miljoen euro subsidies en 205 miljoen euro monopolierente. De opbrengst van moderne staatsloterijen wordt overigens erg vergelijkbaar verdeeld: de New Hampshire loterij bijvoorbeeld verdeelt gemiddeld 53% als prijzengeld, 35% gaat naar de staat, en 12% dekt de werkingskosten – die percentages liggen erg dicht bij die van onze Nationale Loterij. De aanwezige schaaleffecten in acht genomen is het Britse Camelot misschien de meest efficiënte loterij-operator: het betaalt evenzeer een ruime 50% uit in prijzengeld maar heeft slechts 4% werkingskosten en 5% gaat naar commissies aan kleinhandelaars17. 12% gaat op in taksen en 28% naar goede doelen. Met iedere verruiming van het aanbod door private operatoren, stelt zich de vraag in hoeverre de Nationale Loterij nieuwe activiteiten moet ontwikkelen. Zo duurde het tien jaar voor de instelling de markt van de sportweddenschappen betrad. De wet van 2002 had nochtans uitdrukkelijk de bedoeling om de Nationale Loterij meer

17 Commissieregelingen voor de verdelers variëren van operator tot operator. Sommige operatoren nemen de kost van de vergunning van kleinhandelaars voor hun rekening, doorgaans in ruil voor exclusiviteit. Het commissiepercentage wordt soms berekend op basis van de inzet: onder andere Stanleybet (3-13%), de Nationale Loterij (6%), Bingoal en Ladbrokes (gemiddeld 11%) hanteren dit systeem. Anderen geven een percentage op het nettoresultaat, zijnde de inzet minus winsten en taksen: onder andere Betfirst (30-45%), Golden Palace en Betting Service (20%) werken op die manier. Ook deze overige kansspelen spijzen de schatkist. Weddenschappen moeten 15% van de bruto-inzet afdragen aan de gewesten. Speelautomaten moeten fiscale kentekens aankopen. Casino’s dragen door de bank 33% tot 44% van de brutospelopbrengst af, met afwijkende regels voor baccara en roulette en sommige kaartspelen.

0

20

40

60

80

100

120

900

1000

1100

1200

1300

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


armslag te geven in het kanaliseringsbeleid. De wetgever stelde de Loterij in staat om gebruik te maken van de nieuwe technologie en zo de online/digitale spelers een aantrekkelijk aanbod te bieden. Op die manier zou meer geld naar de overheid vloeien in plaats van naar private operatoren om dat kanaliseringsbeleid beter te voeren. We kunnen ons niet van de indruk ontdoen dat het beleid dat de wetgever voor ogen had niet de winnende strategie is gebleken. Een herevaluatie dringt zich op.

Instant gratification en live experience hertekenen de sector

Het is interessant dat de beleving door de consument op twee ogenschijnlijk tegenstrijdige manieren versterkt wordt: ofwel door hem of haar sneller met winst of verlies te confronteren, ofwel door een (grotere) winst net uit te stellen. Met name bij twintigers en dertigers verliest de Nationale Loterij terrein, en zet ze in op krasloten en e-games en op mobiel digitaal gokken. Dat krasbiljetten hun aandeel vrijwaren in de omzet van de Nationale Loterij, heeft veel te maken met hun instantkarakter18. Hoewel Euromillions en Lotto nog altijd goed zijn voor bijna 75% van de omzet, stijgen de krasloten boven de 20% uit. De Nationale Loterij reageert daarnaast op het toenemende verlangen – of beter de toenemende mogelijkheden om op dat verlangen in te spelen – naar instant gratification.

Figuur 5 De inzetten op krasbiljet "Gratta e Vinci" onder verschillende operatoren [MEUR]

Daarom zet de Nationale Loterij nu ook in op dagelijkse trekkingsspelen naast Keno en Pick3, en zoekt ze in te breken in de markt van de (sport)weddenschappen. Nergens is de real-time betrokkenheid van de toeschouwer-annex-speler immers groter. In-play statistieken verhogen de beleving van interactieve streaming van wedstrijden en stimuleren de innovatie in (live, hybride, interactieve, sociale) kansspelen die uit die beleving kunnen worden gepuurd.

18 Een instantloterij is een loterij waarbij het winnende lot al is bepaald voordat de loten worden uitgereikt. Krasbiljetten zijn instantloterijen, maar kunnen ook RNG-gedreven zijn, waardoor ze dan eerder als een kansspel kunnen worden beschouwd.

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

1994 1998 2002 2006 2010 2014

Lottomatica/GTECH

Italiaanse overheid


De omzet in de wereldwijde sportsector is goed voor zo’n honderdvijftig miljard dollar19. Bijna een derde komt nog uit de ticketverkoop, maar mediarechten en sponsorovereenkomsten bedragen samen meer dan de helft van de omzet, en groeien het snelst. Naast de vier Noord-Amerikaanse sportliga’s nemen de Europese topcompetities uit het voetbal het leeuwendeel van de uitzendrechten voor hun rekening. De sponsorovereenkomsten hangen ook steeds nauwer samen met de uitzendrechten en media-advertenties. Bovendien laten die deals een steeds belangrijkere verstrengeling zien tussen individuele sporters en prominente clubs, organisatoren van competities en events – en operatoren uit de kansspelsector. Het aantal kansspeloperatoren dat als (belangrijkste) shirtsponsor in de Europese topcompetities optreedt, is de laatste tien jaar van 1 tot bijna 30 geëxplodeerd. Een zorgwekkende evolutie is dat ook hier een winner-takes-all dynamiek uiteindelijk de sportcompetities zelf scheef trekt, omdat oligopolies de fair play en het level playing-field letterlijk onderuit halen. Sportorganisaties kijken met begerige ogen naar die ontluikende markten in de hoop een graantje mee te kunnen pikken van “hun” sport. Als ze geen geld krijgen voor hun “right to consent to bet” op hun competities, willen ze een faire vergoeding voor het gebruik van de namen van clubs en spelers, copyright en het gebruiksrecht van wedstrijdstatistieken, portretrechten… Een alternatieve piste vormen de zogenoemde integriteitsvergoedingen. Kansspeloperatoren zouden moeten betalen aan sportorganisaties om het goede verloop van de sportwedstrijden te waarborgen, en de bredere maatschappelijke inbedding van sport te verzekeren door de inkomsten overeenkomstig te herverdelen – analoog met de allocatie van de opbrengst van staatsloterijen zeg maar. De mogelijkheid die de technologische evolutie biedt om ook op negatieve in-play gebeurtenissen – gele en rode kaarten bijvoorbeeld – te gokken, draagt bij aan het verhitte karakter van de discussie. Match fixing maakt niet alleen de inrichters en deelnemers van de sportweddenschap tot slachtoffer. Op lange termijn zal de sport zelf aan geloofwaardigheid inboeten, en daarmee ook aan verdienpotentieel. Integriteit is dus niet enkel een morele zaak, maar bedreigt ook het zakenmodel van de sport. Toch moeten we het risico niet overroepen. Naar schatting 1% van de Europese voetbalwedstrijden is het voorwerp van match fixing – een percentage dat ook in het Amerikaanse college basketball terugkomt20. In de periode 2009 tot 2014 werden zo’n 1500 Europese voetbalwedstrijden gesignaleerd door het fraudedetectiesysteem van Sportradar. 1000 daarvan werden gespeeld in de hoogste klasse van de binnenlandse voetbalcompetitie21.

19 PwC, Changing the game – Outlook for the global sports market to 2015. 20 IRIS (2012), Sports betting and corruption: How to preserve the integrity of sport, Paris: l'Institut de Relations Internationales et Strategiques. Forrest, D. (2012, The threat to football from betting-related corruption, Int J Sport Finance 7, p. 99-116. 21 T.M.C. Asser Instituut (2015), The odds of match fixing: facts & figures on the integrity risk of certain sports bets.


Opmerkelijk is dat de Europese markt daarbij de bewegingen op de immense en ongereguleerde Aziatische markt voor weddenschappen volgt, zelfs wanneer het om Europese wedstrijden gaat! De pyramidale structuur van de Aziatische markt voor weddenschappen, waarbij steeds grotere actoren inzetten aggregeren in de stijl van clearing houses in de financiële markten maakt traceerbaarheid van individuele frauduleuze weddenschappen een onbegonnen zaak. Europese toezichthouders kunnen in de meeste gevallen dan ook alleen lijdzaam toezien.


4. Competitieve analyse van de kansspelsector

5. Een ‘holistische’ kijk op kansspelen

De gross gambling yield – de opbrengst na het uitbetalen van de prijzen – van de wereldwijde gereguleerde kansspelsector wordt op om en bij het half biljoen geschat22. (Het vermoeden is dat de niet-gereguleerde markt minstens even groot is.) Europa is voorlopig nog de grootste markt maar stagneert net onder de 100 miljard. Op wereldschaal zien we een verschuiving van het epicentrum naar Azië, met als uithangbord Macao dat stilaan de iconische rol van Las Vegas (en Atlantic City) usurpeert. Met name in de voornamelijk ongereguleerde (sport)weddenschappen spant Azië de kroon. Interpol schat de omzet op die markt op 500 miljard per jaar… Toch heeft Europa nog altijd nipt het grootste marktaandeel in het gereguleerde segment, met zo’n 40% van de wereldwijde markt voor weddenschappen. Hoewel de totale markt stevig groeit, blijft de segmentering tussen loterijen, casino’s en automaten, en weddenschappen grotendeels constant. Loterijen, weddenschappen en spelautomaten zijn in Europa wel relatief belangrijker dan casino’s: Monaco weegt niet op tegen paradijzen als Las Vegas of Macao. Maar binnen ieder segment is online (lees: mobiel) aan een opmars bezig. De schaalvoordelen en de netwerkeffecten van het digitale zakenmodel blijven niet beperkt tot de pure online operatoren. Sinds enkele jaren ziet de kansspelsector ook in het hybride segment een consolideringsgolf op zich afkomen. Paddy Power fuseert met Betfair, samen goed voor bijna vijf miljard pond en een omzet van meer dan één miljard; Ladbrokes en Gala Coral hebben we al vermeld; GVC won onlangs de strijd om Bwin met 888 Holdings. De strijd om de marktdominantie wordt voornamelijk gedreven door evoluties achter de schermen – letterlijk en figuurlijk. Het zijn de technologieleveranciers die de stuwende kracht zijn achter de consolidering: zij zijn de eersten die de vruchten van de schaalvergroting plukken. Hun missie is customer acquisition, en op die manier zoveel mogelijk markten aanboren voor hun productengamma. Zo zagen we Scientific Games in 2013 eerst WMS (1,5 miljard dollar) en een jaar later Bally Technologies (5,1 miljard dollar) kopen. GTECH, de Italiaanse marktleider in loterijtechnologie fuseerde in 2014 dan 80%/20% met de Amerikaanse spelproducent igt voor 6,4 miljard dollar om zo het grootste goktechnologieplatform ter wereld te vormen. Het nieuwe bedrijf stelde als strategie voorop “to take full advantage of governments’ growing need for revenue and desire to regulate gaming activity,” aldus de site. Naast het overwicht in het loterijsegment steunt GTECH/igt daarnaast op DoubleDown, het belangrijkste social game op Facebook, en op de meest succesvolle slot title aller tijden: Wheel of Fortune, om die strategie over meerdere marktsegmenten heen te kunnen

22 Global Betting and Gaming Consultants.


implementeren. De bedragen zijn niet min, en tonen opnieuw aan dat het grootkapitaal de kansspelsector – of preciezer: de entertainmentsector in het algemeen – als wingewest ziet. Om de complexe fusie te financieren, hoestten de banken Barclays, Credit Suisse en Citigroup meer dan 10 miljard dollar op. Om de verdere groei te financieren, was een syndicaat van 20 banken bereid om nog eens 2,6 miljard dollar kapitaal ter beschikking te stellen. Wie al te gefragmenteerd naar de kansspelsector kijkt, blijft blind voor deze krachten. Inzicht in de samenhang tussen de verschillende segmenten, en met “verwante” economische sectoren zoals de media, vrijetijdsbesteding of het verzekeringswezen23 zal onontbeerlijk blijken voor een integraal kansspelbeleid.

De economische samenhang van de kansspelsector – het begrip elasticiteit

Vanuit economisch oogpunt wordt de samenhang van de kansspelsector – en diens aantrekkelijkheid voor consument en producent – in belangrijke mate beschreven door het begrip elasticiteit. Daarmee wordt de neiging bedoeld van consumenten om op prijsverschillen over tijd en tussen de verschillende kansspelen in te spelen: hoeveel zal een consument procentueel minder besteden wanneer de prijs met 1% toeneemt? Elasticiteiten hangen samen met een van de centrale vragen rond kansspelen: wat is de “faire” prijs van een kansspel, absoluut en relatief gezien24? De econometrische onderzoeksliteratuur25 probeert dan ook al decennia om die prijsgevoeligheid in te schatten. Het is immers op basis van deze parameters dat het kostenmodel van het kansspelbeleid door de toezichthouder moet worden geëvalueerd. Wat is de prijs van een kansspel? Wanneer economen de vraag en het aanbod van kansspelen – net zoals ieder ander product of dienst – in kaart willen brengen, moet worden gedefinieerd wat « prijs » en « volume » van dat product of die dienst betekenen. Bij kansspelen zijn die begrippen niet zonder meer duidelijk. Wat volume betreft, is een tastbare maatstaf zoals het aantal lottoformulieren of het aantal paardenweddenschappen op zich niet voldoende. De hoogte van de inzet op

23 De analogie tussen de deelname aan een kansspel en het aangaan van een verzekering ligt voor de hand: je betaalt een kleiner maar vast bedrag om een pay-out te ontvangen als en wanneer zich een onzekere “gebeurtenis” voordoet die (tot op zekere hoogte) niet afhangt van de tussenkomst van de deelnemer. De economische wetenschap, met M. Friedman en L. Savage (1948), Utility Analysis of Choices Involving Risk, Journal of Political Economy 56.4, p. 279–304 op kop, breekt zich al decennia het hoofd over waarom dezelfde mensen zowel aan kansspelen deelnemen als zich verzekeren. Beide sectoren hebben daarmee een gemeenschappelijk objectief om kennis en expertise te delen rond het meten van risicotolerantie, het structureren van overeenkomsten, consumentenpsychologie of probleemgedrag zoals moral hazard. 24 Het concept “prijs” van een kansspel is overigens niet zonder meer eenduidig te definiëren – zie ook de definitie van kansspel zelf. Wat de consument moet “afgeven,” wordt traditioneel beschouwd als de operator zijn gross gambling revenue (i.e. de inzet die niet uitgekeerd wordt). De keerzijde van dezelfde medaille is dat de prijs in de ogen van de speler invers samenhangt met het verwachte rendement voor de speler. Dit verwachte rendement kan je onvoorwaardelijk berekenen, dus met inachtname van de kans dat je a priori iets wint, dan wel voorwaardelijk, zijnde de grootte van de jackpot waarbij wordt verondersteld dat de speler die wint. In ieder geval wordt de prijs grotendeels gezet door het spel tussen vraag en aanbod, eerder dan als een exogeen gegeven. De proportie inzet die niet uitgekeerd wordt, varieert van segment tot segment: voor landgebonden weddenschappen en casinospelen in het VK schommelt die rond de 16%, voor remote weddenschappen en spelen gaat het om ca. 4-6%. Voor de loterijproducten wordt de prijs gelijkgesteld met het verwachte verlies van net geen 50 cent per pond inzet. 25 Zie onder meer: Zwitsers Instituut voor Vergelijkend Recht (2006), Study of gambling services in the internal market of the European Union in opdracht van de Europese Commissie, of Frontier Economics (2014), The UK betting and gaming market: estimating price elasticities of demand and understanding the use of promotions voor HM Revenue and Customs.


die kansspelen is evenzeer van belang. Economen rekenen daarom met volumes uitgedrukt in termen van geld, zoals « totaal ingezet bedrag in de onderzochte periode ». Prijs is ook niet voor de hand liggend, en economen zijn teruggegaan naar het begrip prijs als datgene wat de koper aan de verkoper laat in ruil voor het geleverde goed of de geleverde dienst26. Dat maakt dat de prijs van een kansspel overeenkomt met de take-out rate, het huisvoordeel, zijnde het deel van de inzet dat de aanbieder voor zich houdt. Vanuit een macroeconomisch perspectief worden de uitgaven aan kansspelen dan gedefinieerd als volume maal prijs, zijnde het ingezet bedrag tijdens die periode dat door de aanbieders van kansspelen wordt verdiend – de gross gaming revenue. Uiteraard komt dit bedrag overeen met wat de spelers samen verliezen. Het zijn deze uitgaven aan kansspelen, het bedrag dat de spelers erbij in schieten, waartegen de maatschappelijke kosten voor de preventie en behandeling van gokverslaving moeten tegen worden afgezet. Gokverslaving is immers gerelateerd aan financiële moeilijkheden (volume maal prijs), eerder dan aan het volume op zich, of prijs op zich. Een lagere prijs vertaalt zich dan ook niet noodzakelijk in meer (of minder) uitgaven aan kansspelen. Alles hangt af van de mate waarin het volume wijzigt als reactie op een prijswijziging – dus van de elasticiteit van de vraag bij dat prijsniveau. Het is belangrijk om op te merken dat die elasticiteit niet dezelfde is voor iedere prijs. Typisch is de vraag elastischer bij hogere prijzen en neemt ze af naarmate we afdalen langs de vraagkromme. In niches waar slechts een beperkt aantal operatoren kansspelen aanbieden, zal die marktstructuur dicteren hoe elastisch de vraag is. In het extreme geval van een monopolie bijvoorbeeld kan die het prijspunt naar goeddunken vastleggen en daarmee tegelijk de elasticiteit van de vraag bepalen. Zijn leidraad daarbij is dat hoe hoger de kost is om een bijkomend aanbod te creëren, hoe hoger de prijs zal worden gezet en daarmee dus ook hoe elastischer de vraag is bij dat prijsniveau. Omdat die marginale kost vaak erg laag is, is de vraag doorgaans niet al te elastisch. Door een eventuele prijsdaling, bijvoorbeeld als gevolg van de intrede van meer operatoren in die niche, kan het prijspunt dan ook al snel met een inelastische vraag overeenkomen, waarbij een lagere prijs zich niét langer vertaalt in een hogere gross gaming revenue. Opnieuw, of de spelersverliezen in globo toenemen of afnemen door wijzigingen in de prijs en de marktstructuur van de verschillende niches van de kansspelsector kan alleen door empirisch onderzoek naar de elasticiteit worden gevalideerd. De economische theorie kan enkel het kader voor dat onderzoek dat door de toezichthouder moet worden verricht, aanreiken. Bovendien zal de toezichthouder met name geïnteresseerd zijn in de bescherming van de meest kwetsbare consumenten, en dus in de mate waarin zij reageren op wijzigende prijzen27. Het voor de hand liggende onderzoeksproject is of er op basis van de immer groeiende berg

26 David Forrest (2010), Competition, the price of gambling and the social cost of gambling,

EGBA Briefing Paper. 27 De Australische Productivity Commission suggereerde dat gokverslaafden minder gevoelig waren voor prijsdalingen dan doorsnee gokkers. Dat zou betekenen dat lagere prijzen hun totale verliezen zouden verminderen. Productivity Commission (1999), Australia’s Gambling Industries, Report no. 10, Canberra: AusInfo.


loggegevens van internetspelen meer aanwijzingen zijn om de elasticiteit bij gokverslaafden te schatten. Er wordt een verschil gemaakt tussen “eigen-prijs”gevoeligheid en “kruis-prijs”gevoeligheid: de eerste elasticiteit meet de gevoeligheid van consumenten voor een prijswijziging van het product zelf; de tweede voor een prijswijziging ten opzichte van andere kansspelen. De moeilijkheid bij het schatten van elasticiteiten is dat in de kansspelsector regulering dermate strikt is dat prijswijzigingen – wijzigingen in het huisvoordeel dus – niet zo vaak voorkomen. Econometrici moeten daarom bijvoorbeeld op consumentengedrag bij promoties afgaan. Een andere intrigerende bron is hoe het gokgedrag evolueert wanneer de jackpot in een loterij zoals EuroMillions wordt doorgerold zolang er geen winnaar is. Ter illustratie geven we hieronder de laatste schattingen voor de markt in het Verenigd Koninkrijk. Het onderzoek wees uit dat de consument het meest prijsgevoelig is wanneer het om producten van de loterij gaat (traditionele trekkingen en krasbiljetten) en in remote gaming zoals online casino’s of poker. Wat de kruisgevoeligheden betreft, vond Frontier Economics een substitutie-effect tussen producten van de loterij en landgebonden weddenschappen wanneer de prijs varieert, maar weinig tot geen tussen de andere segmenten van de kansspelsector. Al suggereert recent onderzoek dat bijvoorbeeld landgebonden casino’s en online poker mogelijk als complementair worden gezien door de speler28. In de VS, waar casino’s belangrijker zijn dan in Europa, zou de aanwezigheid van een casino in de buurt nefast zijn voor (landgebonden) weddenschappen. De eerste matrix geeft de elasticiteiten die Frontier op basis van eigen metingen berekende (voor de Short Run en de Long Run, i.e. nadat prijsschokken zich stabiliseerden):

Figuur 6 Gemeten schattingen van de elasticiteiten in de kansspelsector

28 Philander, K., & Fiedler, I. (2012), Online poker in North America: Empirical evidence on its complementary effect on the offline gambling market, Gaming Law Review and Economics 16(7-8), p. 415-423.


Na vergelijking met de gegevens uit de literatuur kwamen de onderzoekers tot de volgende voorkeursschattingen:

Figuur 7 Voorkeursschattingen van de elasticiteiten in de kansspelsector

De opkomst van het Internet heeft de competitie tussen de online operatoren aangewakkerd. De mogelijkheid om te vergelijken deed het consumentensurplus – een gevarieerder aanbod aan lagere prijzen – toenemen. Zo nam het verwachte verlies per inzet stelselmatig af, ten nadele van de inrichters van de weddenschappen. Omdat de markt voor weddenschappen wordt gekenmerkt door een elastische vraag, leidt een lagere prijs tot een meer dan evenredige stijging van de totale inzet. De marktstructuur – hoeveel en welk type operatoren er een bepaald type spel aanbieden – en de elasticiteit zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het zijn met name wijzigingen in die marktstructuur (het liberaliseren van een segment, of de intrede van nieuwe operatoren) die de belangrijkste bron van gegevens vormen om elasticiteiten te schatten. In een “bijzondere” sector zoals die van de kansspelen vormt die marktstructuur tegelijk een uitdaging én een opportuniteit voor de toezichthouder. De aanwezigheid van monopolies en oligopolies vereist dat de regulator strategisch en tactisch de marktwerking “verstoort.” Het is niet raadzaam in deze “bijzondere economische activiteit” om te vertrouwen op de veronderstelde zelfregulerende en welvaartsverhogende marktwerking. Tegelijk doet die complexiteit een regulator als de Kansspelcommissie een aantal wapens aan de hand. In wat volgt bespreken we eerst de marktstructuur. Verderop geven we aan hoe de regulator daarop kan inspelen.

6. De dynamiek in de waardematrix

We delen de kansspelsector op volgens onderstaande waardematrix

Loterijen en wedstrijden

Wedden- schappen

Casino’s en speelhallen

Grijze zone Illegaliteit

Kenmerken Merk Gebruikers-ervaring Live experience Social gaming Innovatie


Monopolie

Oligopolie Pay-out rules

Fysiek Dagbladhandelaars… Wedkantoren Vaste inrichtingen “Poker dens”

Digitaal VLTs Mobiele apps Hybrid gaming Sociale media Internet

Waardeketen Vendors – Terminals – Telco’s – Gambling platform – Game developers & Fintech

Big Data Spelerpersonalia en netwerk - Logs op apps en vaste inrichtingen – Spelstrategie (inzet- en biedgeschiedenis,

in-app purchases…) – Spelersegmentering en gepersonaliseerd aanbod

Figuur 8 Een waardematrix voor de kansspelsector

Binnen deze waardematrix zijn een aantal dynamieken zichtbaar, gedreven door de trends die we hierboven hebben uiteengezet:

Er is de mogelijkheid vanuit de staatsmonopolies om hun opdracht van openbare-dienstverlening uit te breiden naar andere segmenten van de kansspelsector;

Er is omgekeerd een tendens om innovatie, die vaak in de illegaliteit of in de grijze zone ontkiemt, te valoriseren in het legale milieu;

Er is de tendens om het fysieke kanaal uit te breiden met een digitaal of hybride aanbod in alle segmenten;

Er is ten slotte omgekeerd de tendens van met name de achterliggende technologieplatformen om de traditionele (fysieke) kansspelactoren te ondermijnen door de waardeketen (virtueel) over te nemen29.

Het beeld dat resulteert is dat van een gesegmenteerde markt waarbij in de meeste segmenten een monopolie of minstens een oligopolie heerst. In deze paragraaf willen we kort ingaan op de algemene economische analyse van dergelijke marktstructuren, zowel vanuit de bestaande actoren binnen ieder segment als de mogelijkheid – dreiging – van intrede door actoren uit naburige segmenten. Opzet is om duidelijk te maken welke kennis en expertise onontbeerlijk is voor een toezichthouder die een holistische kijk op de kansspelsector nastreeft.

Marktvermogen en interdependentie

Het kenmerkende economische element dat de structuur van monopolies en oligopolies onderscheidt van de theoretische omgeving van volmaakte concurrentie is dat die ondernemingen over het vermogen beschikken om de prijs van een product of dienst boven de marginale kost ervan te zetten, zonder dat dat noodzakelijkerwijs tot een verlies van omzet leidt. Ze beschikken over wat men market power (marktvermogen) noemt. De dominantie van een klein aantal operatoren in verschillende niches van de kansspelsector geeft ook daar aanleiding tot dat soort gedrag. Omzet en volume zijn niet noodzakelijk evenredig zoals in een competitieve markt. Wanneer de vraag naar een product erg prijsgevoelig is, zal een monopolist een iets lagere prijs vragen om op die manier méér omzet te draaien; wanneer de consument minder prijsbewust is, zal hij de prijs voldoende verhogen om de mindere vraag minstens te compenseren en opnieuw meer omzet te draaien. Die hogere prijs kan

29 De Belgische regelgeving sluit in die optiek niet uit dat een vergunde landgebonden kansspelinrichting de exploitatie van (soortgelijke) kansspelen online uitbesteed aan specifieke online-operatoren.


de vraag naar producten beperken tot onder het niveau dat de consument wil. Die beperking noemen economen het deadweight loss – dat in het geval van kansspelen misschien niet noodzakelijk ongewenst is. Het gaat om potentiële baten die niet naar de consument maar ook niet naar de producent/monopolist gaan. De inschatting van de prijsgevoeligheid en het overeenkomstige deadweight loss zijn belangrijke opdrachten voor een toezichthouder als de Kansspelcommissie. De verschillende kansspelactoren puren hun marktvermogen uit uiteenlopende oorzaken. De meest voor de hand liggende is dat de aanbieder – of een kartel van aanbieders – een aanzienlijk deel van de markt controleert, met als extreem geval de monopolist die als enige een bepaald product mag of kan aanbieden. Toch hoeft zelfs een overmatig marktaandeel geen vrijbrief te zijn om zich als een monopolist te gedragen: in zogenoemd betwistbare markten waar de barriers to entry voldoende laag zijn, kan de dreiging van andere spelers om die markt te betreden voldoende zijn om de incumbent ervan te weerhouden zijn prijs boven de competitieve prijs te laten uitstijgen. Quasi-monopolisten zullen dan ook hun best doen om die barrières – of minstens de perceptie ervan – hoog genoeg te houden om mogelijke nieuwkomers te ontmoedigen. Tactieken zoals dumping, koppelverkoop, of de moedwillige creatie van overcapaciteit zijn niet toegelaten in Europa (TFEU 102). Andere barrières daarentegen zijn dat wel. Schaalvoordelen zijn het voorbeeld bij uitstek: rijke en grote ondernemingen worden nog groter en rijker tot ze een onoverbrugbare voorsprong hebben opgebouwd door hun technologische superioriteit, netwerkeffecten of kostenvoordelen uit te buiten. Eigen technologie die een grootte-orde beter is dan die van de buur, geldt als de meest duurzame basis voor marktvermogen. Kennis van het precieze technologische voordeel van deze of gene kansspeloperator biedt de beste inkijk in de competitieve dynamieken die we hierboven schetsten. Netwerkeffecten – waarbij de waarde van een goed of dienst exponentieel toeneemt naarmate er meer gebruikers zijn – starten doorgaans in een kleine niche, waar je op het eerste gezicht de opportuniteit niet van inziet. Vaak gaat het om doorwinterde spelers die net dat ietsje meer waarderen dat geen enkele andere operator hen kan bieden. Omdat de marginale productiekost van een bijkomende kopie software naar nul neigt, kan een eenvoudige gebeurtenis die bijvoorbeeld viraal gaat de katalysator zijn voor exponentiële groei. Het woord disruptie valt al (te) snel in deze middens: de oude krokodillen een lesje leren. Toch ligt de grootste belofte doorgaans niet in je afzetten tegen wat er al was, maar door een nieuwe vraag te creëren naar een gebruikerservaring die eenvoudig niet binnen het heersende zakenmodel kan worden geleverd. Met de passende merkstrategie geraak je dan al erg ver. Het is dus zaak om alle maatschappelijke en technologische evoluties die van dicht of ver een weerslag zouden kunnen hebben op de kansspelsector zo snel mogelijk te identificeren.


Voor de regulator van een monopolie die het algemeen belang vooropstelt, is het volgende niet zonder relevantie. Het deadweight loss is het gevolg van het feit dat een monopolie standaard maar één prijs kan hanteren, ook al zijn sommigen bereid meer te betalen30. In wezen kan die “verstoring” worden “goedgemaakt” door middel van prijsdiscriminatie: als de monopolist iedere individuele consument zou kunnen identificeren samen met zijn individuele bereidheid om te betalen voor een gegeven volume, zou het deadweight loss verdwijnen. (Denk aan het vermarkten van éénzelfde vaccin in de derde wereld versus in het rijke Westen.) Tegelijk verdwijnt echter het consumentensurplus. De monopolist slokt met andere woorden alle sociale meerwaarde op in zijn producentensurplus. Het is dan aan de overheid om op fiscale wijze dat producentensurplus af te romen en te herverdelen over de samenleving. Het valt daarbij te onderzoeken of technologie zoals spelerspassen een regulator in staat kan stellen om vroegtijdig problematisch gokgedrag op te sporen. Dat het loggen van de individuele prijsgevoeligheid van in-app purchases bijvoorbeeld nu al gebruikt wordt voor minder nobele doeleinden (lees: precies het consumentensurplus van de gebruiker over te hevelen naar de producent) hoeft geen betoog. Zodra er meer dan één operator in het spel is, leert de speltheorie dat de resulterende marktstructuur erg uiteen kan lopen tussen de monopolistische en competitieve uitersten in. De welvaartsanalyse van oligopolies is bijzonder gevoelig voor de specifieke parameters van het marktgedrag, van de mate waarin productdifferentiëring wordt gepusht om toch maar kunstmatige monopolies te laten uitschijnen, van de manier waarop technologie vraag en aanbod kan sturen enzovoort. De essentie van oligopolie is de interdependentie: de beslissing van één partij beïnvloedt die van alle andere. Strategische interactie is belangrijker dan individuele prijs- en kostoverwegingen. Een prijsverlaging leidt al snel tot prijsoorlogen bijvoorbeeld. In andere gevallen zal een prijsverhoging door de ene zijn concurrenten niét aanzetten tot eenzelfde prijsverhoging waardoor de eerste marktaandeel moet inboeten. Tegelijkertijd kan de situatie anders uitdraaien bij een prijsverlaging. Omdat niemand volledige transparantie zal bieden aan de andere operatoren, wordt de zaak nog complexer. Alleen speltheorie31 kan hier minstens gedeeltelijk inzicht brengen. In het eenvoudigste geval – genoemd naar Bertrand32 – concurreren de oligopolisten op prijs. Het opmerkelijke resultaat is dat zodra we het monopolie verlaten, zelfs al gaat het maar om twee operatoren, we opnieuw in de pure competitieve situatie terechtkomen waarbij het miniemste prijsverschil tussen beide tot één winnaar leidt. Denk aan loterijen die uitbesteed worden aan meerdere private operatoren: ook

30 Zo merkte de State Gaming Control Board van Nevada dat het huisvoordeel op slot machines op The Strip in Las Vegas – waar toeristen gokken – aanzienlijk groter was dan op de Boulder Strip waar de locals thuis waren… 31 Zie met name het werk van Nobelprijswinnaar Jean Tirole : Fudenberg, D. en Tirole, J. (2004), Game theory, Cambridge: MIT Press, en diens The theory of industrial organization uit 1988. 32 Bertrand, J. (1883), Théorie mathématique de la richesses sociale, Journal des Savants 67, p. 499-508.


daar valt een monopolie haast niet te ontwijken. Hoe groter de prijs, hoe meer spelers worden aangetrokken, tot het kantelpunt wordt bereikt en uiteindelijk slechts één loterij overschiet. Winner takes all. De les is dat (de schijn van) productdifferentiëring of capaciteitsbeperkingen de sleutel bieden om oligopolies te begrijpen. Soms gaat het om kleine dingen met grote betekenis: de afstand tot de dagbladhandelaar was vroeger de doorslaggevende productdifferentiërende factor die onze lotto-aankopen stuurde. De komst van online en mobiele kansspelinrichtingen heeft een volledig andere invulling gegeven aan het begrip afstand als productdifferentiator. Maar ook de “fictieve” dagbladhandels en de problematiek van zombie speelhallen en drankgelegenheden die de spreidingsmaatregel omzeilen en rechtmatige inrichtingen in hun onmiddelllijke omgeving oneerlijke concurrentie aandoen horen hier thuis. De modellen die deze kenmerken incorporeren zijn genoemd naar Cournot33 en Edgeworth34. Zonder in detail te treden, tonen deze economische modellen aan dat de capaciteit van oligopolisten en de kostenkromme die daarmee overeenkomt, cruciaal zijn om de dynamiek te begrijpen. Een toezichthouder zoals de Kansspelcommissie zal dan ook de nodige aandacht besteden aan deze parameters. Tegelijk wordt duidelijk hoe groot de dreiging is die globale technologieplatformen voor lokale spelers in een betrekkelijk kleine markt als de Belgische betekenen. Wanneer de interactie tussen kansspeloperatoren in een oligopolistische niche zich herhaalt, wordt het spel dynamisch. Dan hangt de beslissing of er vandaag een agressieve prijs- of investeringsbeleid wordt gevoerd af van hoe zwaar eventuele toekomstige monopoliewinsten doorwegen. Niet onverwacht blijkt herhaalde interactie tot coöperatievere marktstructuren te leiden dan de bitsige strijd uit de theoretische one-off modellen of hit-and-runmodellen. Zogenoemde focal points35 bepalen veel: elementen die op het eerste gezicht slechts bijkomstig zijn maar die bijvoorbeeld wegens historische redenen suggereren waar een compromis te vinden is. Een mature sector zal eerder gekenmerkt worden door milde prijscompetitie, terwijl een nieuwe niche door investeringen in capaciteit (en volume). In de meeste marktsegmenten wordt het maximaal aantal operatoren door de wetgever en de regulator vastgelegd. Zolang intrede endogeen wordt bepaald, hangt het af van de opstartkosten of intrede ontmoedigd wordt of niet. Maar ook hier is de dynamiek niet triviaal: het kan best zijn dat het vooruitzicht op een meer intense competitie na intrede, er a priori voor zorgt dat er uiteindelijk weinig of (g)één deelnemers overwegen om in dat segment te opereren. Strategische precommitments zoals investeringen in capaciteit of nieuwe productontwikkeling kunnen de agressiviteit van de overige actoren fundamenteel beïnvloeden. In een volumemodel (een nieuw segment) zal een dergelijke agressieve houding doorgaans

33 Cournot, A. (1838), Recherches sur les principes mathématiques de la théorie des richesses. 34 Edgeworth, Y. (1897), La teoria pura del monopolio, Giornale degli Economisti 40, p. 13-31. (Engelse vertaling in Papers relating to political economy I, London: Macmillan, uit 1925.) 35 Schelling, T. (1960), The strategy of conflict, Cambridge : Harvard University Press.


helpen, getuige het beleid dat nogal wat monopolisten voeren in naburige markten. In een mature sector die al met overcapaciteit kampt, is het eerder een nadeel. Een interessant voorbeeld is de ontwikkeling van het casinowezen in Las Vegas versus Atlantic City. Terwijl in Nevada weinig tot geen beperkingen werden opgelegd aan de sector – met alle uitwassen vandien – koos New Jersey er in 1976 voor om casino-uitbaters specifieke eisen op te leggen qua omvang bijvoorbeeld om zo uitdrukkelijk een oligopolie te creëren. Schaalvoordelen zorgden er echter al snel voor dat ook in het competitieve Vegas een handvol majors op The Strip het leeuwendeel van de gross gaming revenues en winsten voor hun rekening namen36. Belangrijk voor de regulator is dat de theorie leert dat in ieder geval het aantal operatoren niét sociaal optimaal hoeft te zijn. Er kunnen er meer dan wat goed is zijn, of er kan er ééntje minder dan nodig zijn. Dat laatste is met name een probleem als er maar een winstgevende situatie is voor één monopoliespeler: als die alsnog niet uit eigen beweging deelneemt, krijgt de samenleving géén aanbod. De cruciale veronderstelling is opnieuw van strategische aard en wordt business stealing37 genoemd. In hoeverre verlagen bijkomende operatoren de verwachte omzet van de al werkzame ondernemingen? Als dat effectief zo is, ontstaat er een bijkomende prikkel om in dat segment actief te worden waardoor er dan weer té veel spelers aanwezig kunnen zijn. De huidige vraagstelling rond het aantal casinovergunningen past in dit plaatje. Ook de problematiek van andere fysieke gelegenheden, fictieve en reële, waar kansspelen worden aangeboden is hier niet vreemd aan.

7. Gevalstudie: kanaliseren zonder marktverruimend te werken

Hoe “doorlatend” mogen de schotten tussen de marktsegmenten zijn?

Artikel 5 van de beheersovereenkomst tussen de Nationale Loterij en België stelt:

De kanalisatieplicht van de Nationale Loterij houdt in dat ze via een modern en attractief aanbod de bestaande liefhebbers van loterijen, weddenschappen, wedstrijden en kansspelen aantrekt, zonder marktverruimend te zijn.

Doorgaans wordt daarmee verondersteld dat de Nationale Loterij alle bestaande vormen van kansspelen in de brede zin kan – en misschien moet – aanbieden. Nochtans heeft het bijvoorbeeld meer dan tien jaar geduurd voor de Loterij zich aan sportweddenschappen waagde.

36 Het is het vermelden waard dat ook aan de kant van de “vraag” naar met name casinospelen een beperkt aantal high rollers of whales de markt kunnen domineren. Casino’s gaan tot het uiterste om deze individuen aan te trekken, door hen gratis alle denkbare “complimentaire” diensten te verlenen. Naarmate het zwaartepunt ook bij casino’s verschuift van tafelspelen naar slot machines, lijkt de impact van whales af te nemen. 37 Mankiw, G. en Whinston, M. (1986), Free entry and social inefficiency, RAND Journal of Economics 17, p. 48-58.


Van overheidswege georganiseerde loterijen duldden historisch slechts een minimum aan gokgedrag met professionele operatoren naast zich. Exploitatie werd tegengegaan door de operatoren zo weinig mogelijk “kosten” uit de stakes weg te laten sluizen. De nationale loterij in Groot-Brittannië betoogde enkele jaren geleden nog dat het toelaten van side betting op de trekking, en de deregulering van lokale loterij-initiatieven, de uiteindelijke opbrengst voor de schatkist fors zou reduceren. Op dezelfde manier, zo luidt de redenering, zou het onderwerpen van een nationale loterij aan een eengemaakte toezichthouder tot een belangenconflict leiden tussen het maximaliseren van de opbrengst ten voordele van goede doelen en de commerciële vereisten van de rest van de sector. Economen verkiezen niet noodzakelijk een “institutionele” oplossing om een eventueel belangenconflict te vermijden. Het voordeel om de partijen strikt gescheiden in afzonderlijke instellingen onder te brengen weegt soms niet op tegen de nadelige tweede-orde effecten van een dergelijke betonnering. De meeste belangenconflicten in de economie – of het nu gaat om de politieke economie achter een staats(her)vorming dan wel de soms tegenstrijdige belangen van bijvoorbeeld pharmaceutische bedrijven in een consortium – worden beheerst door bekwame en integere mensen die het juiste evenwicht bewerkstelligen op basis van goed doordachte checks and balances. Goede afspraken rond samenwerking zijn vaak effectiever dan rigide structuren die onwerkbaar blijken in de praktijk. De idee dat monopolies in se slecht zouden zijn, is fout. Zelfs de propagator van het principe van creative destruction, de Oostenrijkse econoom Joseph Schumpeter38, kende monopolies een belangrijke rol toe: hun gepriviligieerde positie stelde ze in staat om langer en diepgaander te innoveren tot voordeel van iedereen. Google’s motto — Don’t be evil —is een marketing gimmick maar weerspiegelt anderzijds ook de mate waarin een succesvol monopolie het zich kan permitteren met ethiek bezig te zijn zonder zijn eigen bestaan te ondermijnen. Dat zou ook de monopolisten in de kansspelsector bezig moeten houden. Met name de “kruisbestuiving” tussen het landgebonden loterijmonopolie en de verruiming naar andere segmenten van de kansspelsector, met name online, trekt de aandacht van de mededingingsautoriteiten. In Frankrijk maakte de Autorité de la concurrence enkele jaren geleden de Pari Mutuel Urbain en Française des Jeux er attent op hun monopolie op de weddenschappen in wedkantoren niet te gebruiken om de online competitie te ondergraven en meer dan 80% van de markt in te nemen. Door de tien keer zo grote inzet van het fysieke kanaal te bundelen met die van het digitale kanaal kon de PMU in het bijzonder voor complexere weddenschappen op die manier een hogere pay-out aanbieden.

Afin de prevenir toute distorsion de concurrence dans l’hypothese de la diversification des activites du titulaire d’un monopole legal, le Conseil, puis l’Autorite de la concurrence ont regulierement recommande une separation etanche entre les activites liees au monopole et celles relatives a la

38 Schumpeter, J. (1942), Capitalism, socialism and democracy, Londen: Routledge. Voor een onverwachte moderne verdediger: Thiel, P. en Masters, B. (2014), Zero to One: Notes on Startups, or how to build the future, Crown Business.


diversification, une telle separation devant etre « a la fois juridique, materielle, comptable, financiere et commerciale »39.

Een belangrijke vraag waar de Kansspelcommissie zich mee geconfronteerd ziet in dit verband is in hoeverre de verschillende segmenten van de kansspelsector verschillende sociodemografische profielen aanspreken? Paradoxaal genoeg wordt de veronderstelling dat de online spelers uit andere geledingen van de samenleving 40 komen dan de traditionele loterijliefhebbers door zowel de loterijmonopolies als de private operatoren gebruikt in hun pleidooi. De monopolist probeert ermee zijn marktoverwicht doelbewust zwakker voor te stellen. De private operator beschuldigt de monopolist met datzelfde argument van marktverruiming. De situatie in ons land spitst zich al te vaak toe op de tweestrijd tussen de Nationale Loterij en de private inrichters die onder de hoede van de Kansspelcommissie opereren. Die vragen zijn zeker de moeite waard: hoe groot is de cross-over tussen de segmenten? Is de uitbreiding van het aanbod van de Nationale Loterij noodzakelijk om kannibalisering tegen te gaan? In hoeverre doen private operatoren afbreuk aan het potentieel van de Nationale Loterij om goede doelen te kunnen steunen? Maar in het licht van de toenemende dominantie van de globale goktechnologieplatformen, zouden we vooral de vraag moeten stellen hoe de Belgische marktstructuur in het voordeel van iedereen in het lokale ecosysteem kan werken. Monopolies hebben reden van bestaan in een snel veranderende wereld, waar ze hun producentensurplus gebruiken om in een volgende periode meer consumentensurplus te creëren. Kunnen andere lokale kansspeloperatoren bijvoorbeeld ingeplugd worden in het bestaande platform en distributiekanaal van de Nationale Loterij binnen het kader van de openbare dienst die de Nationale Loterij biedt bijvoorbeeld? Kan de Kansspelcommissie een rol spelen in het bundelen van de krachten?

39 Avis n° 11-A-02, art. 175, 20 januari 2011. 40 In de uitgebreide studie die het Zwitsers Instituut voor Vergelijkend Recht maakte van de kansspelsector in Europa in 2006 valt te lezen dat de “remote gaming companies […] reported an aggregate of 63% of all registered players to be within the 18-35 age group, 32% to be within the 36-55 age group, and 5% to be of age 56 and over.” Er valt mogelijk een analogie te maken met de (r)evoluties in de mediasector in het algemeen. De jaarlijkse enquêtes door middel van de Digimeter laten zien dat in Vlaanderen dezelfde dynamiek op gang komt als in de meer vooruitgeschoven mediamarkten van de Verenigde Staten of het Verre Oosten al langer opviel: er is een duidelijk golfpatroon te merken waarbij tieners en twintigers experimenteren met alle mogelijke toepassingen van de nieuwe technologie zolang dat gratis (desnoods illegaal of op hun ouders rekening) kan. Het is de cohorte van dertigers en jonge veertigers die stelselmatig in die golf wordt opgenomen én tegelijk over de middelen en de bereidheid beschikt om voor die producten en diensten te betalen. Uiteindelijk worden ook de vijftigplussers bekeerd – of verdwijnen uit de demografische steekproeven…


5. Welvaartsanalyse van kansspelen

8. Hoe mensen omgaan met probabilistische keuzes

Bijna negen op de tien mensen nemen ooit deel aan een kansspel, ook al is het maar sporadisch. De meerderheid daarvan heeft betrekking op de staatsloterij – ongeveer drie op vier namen deel aan trekkingsspelen, terwijl krasloten tot die verhouding aan het stijgen zijn – of op soortgelijke lokale loterijen, vaak geïnspireerd door een goed doel. Hoewel haast iedereen dus ooit wel eens aan een kansspel deelneemt, is een kleine minderheid van de bevolking verantwoordelijk voor gevoelig meer dan de helft van het totale ingezette bedrag. Dit fenomeen, dat economen associëren met zogenoemde machtwetten, is typisch voor wel meer consumentenproducten. De marketeers voor kansspelen spitsen zich dan ook op deze spelerspopulatie toe; de productinnovatie in de sector is dan weer voornamelijk bedoeld om minder actieve spelers te converteren tot die groep van frequente gokkers. De socioeconomische kenmerken van spelers zijn een dankbaar zij het enigszins omstreden onderzoeksonderwerp voor economen – en marketeers. Er is een duidelijke relatie tussen sociale klasse en (verschillende) kansspelen, zij het minder uitgesproken dan doorgaans wordt aangenomen. Ongeacht de onderzochte periode of het land, springt het omgekeerd evenredige verband met het onderwijsniveau er telkens uit. Het verband tussen ingezet bedrag en het beschikbare inkomen is dan weer niet consistent, waardoor de (impliciete) belasting van bijvoorbeeld staatstloterijen regressief wordt. Maar zelfs na controle voor dergelijke socioeconomische kenmerken blijkt er toch een deel van de bevolking ‘van nature’ aangetrokken tot kansspelen. De hervorming van de sector in België kreeg een boost door een onderzoek naar de prevalentie van gokken bij jongeren in 2009. Dat een kwart van alle tieners gokte, veroorzaakte de nodige ophef. Binnen de schoot van de Nationale Loterij werd het “Comité Verantwoord Spel” opgericht dat samengesteld is uit interne en externe experts. Dat zal in de toekomst versterkt moeten worden en zal nog meer op wetenschappelijke studies, die hieromtrent al lopende zijn, moeten steunen – aldus de minister van Begroting in 2014. Minimale vereisten voor programma’s voor verantwoord gokken41 zijn voorafbepaalde specifieke impactindicatoren zodat het succes van het programma – mensen ertoe brengen aan kansspelen deel te nemen binnen de grenzen van hun beschikbare tijd en middelen – geëvalueerd kan worden; een nauw omschreven doelgroep; een valide ontwerp van de interventies; en een evaluatiemethodiek waarmee de efficiëntie, de kosteneffectiviteit en de opbrengsten ervan kunnen worden vastgesteld. Daarbij wordt aangegeven dat vele landen dergelijke programma’s wel kennen maar dat zij doorgaans geen conceptueel kader hanteren en bij gebrek aan empirische data de inhoud ervan baseren op algemene ideeën.

41 Blaszczynski A., Collins P., Fong D., Ladouceur R., Nower L., Shaffer H., Tavares H., en Venisse J-L (2011), Responsible Gambling: General Principles and Minimal Requirements, J Gambl Stud 27, p. 565–573.

Met opmaak: Nederlands (België)


Het is belangrijk om op te merken dat het risico op verslaving persoonsgebonden is, maar ook afhangt van de kenmerken van het spel zelf alsook de kansspelomgeving (sociale controle, de toegankelijkheid van illegale en andere kansspelinrichtingen, en factoren zoals de mogelijkheid tot roken of het verduisteren van daglicht). Adequate informatie en een eerlijk spelverloop zijn daarbij niet voldoende, zoals we zullen zien. Sommige mensen moeten tegen zichzelf beschermd worden – zie verder. Ondanks alle maatregelen toonde mystery shopping aan dat in 26% van de gecontroleerde verkooppunten minderjarigen producten van de Nationale Loterij konden kopen. Ontwikkelaars en adverteerders van kansspelen maken maximaal gebruik – misbruik – van de wetenschappelijk onderbouwde kennis rond de manier waarop mensen omgaan met probabilistische keuzes. Mensen geven uit evolutionair oogpunt de voorkeur aan verhalen om hun begrip van de wereld rondom hen zo snel mogelijk in kaart te brengen. Wij veronderstellen lineaire causale verbanden en zoeken naar gelijkenissen, ook waar die er niet zijn. Waar we heel erg slecht in zijn, is redeneren met meerdere gegevens tegelijkertijd. Statistische redeneringen zijn daarbij het voorbeeld bij uitstek. Dergelijke hersenactiviteit vereist dermate veel inspanningen dat we die liever onderdrukken ten voordele van “snelle” returns op denkvermogen die “goed genoeg” zijn. Weddenschappen waarbij de tijdsspanne tussen het moment van inzet van geld en het kennen van het resultaat relatief kort is, zijn bijzonder riskant qua verslaving. Denk: online gokken, live betting, instantloterijen… Het feit dat we (moeten) beschikken over alle relevante informatie zoals de feitelijke statistische kans op winst, helpt ons paradoxaal niet vooruit. Ironisch genoeg valt het ons, mensen, zwaar om precies een belangrijke lineaire grootheid af te leiden uit de beschikbare gegevens, namelijk de verwachte waarde. Daarmee wordt de som bedoeld van alle mogelijke uitkomsten, ieder gewogen met de waarschijnlijkheid waarmee ze voorkomen42. Mensen verwarren de verwachte waarde daarentegen met de meest voorkomende uitkomst, of met een mogelijke uitkomst die op één of andere manier de aandacht trekt. Framing, de manier waarop de mogelijke uitkomsten worden voorgesteld, is daarom doorslaggevend. Dat kan ten goede gebeuren, zoals het afstaan van organen als default optie voorop te stellen, maar ook ten kwade. Door in social games zeer grote hoeveelheden spelitems aan te bieden aan een buitengewoon lage eenheidsprijs, wordt de totale inzet geframed als niet al te groot. Omgekeerd zet een grote jackpot meer mensen aan om deel te nemen. Ontwikkelaars zullen de illusie van controle versterken waardoor mensen de invloed van kunde overschatten ten voordele van de invloed van geluk en willekeur43.

42 Dat maakt de verwachte waarde van het gooien van een dobbelsteen gelijk aan 3,5, wat moeilijk te vatten blijkt voor heel wat mensen. 43 Het beruchte hoofdstuk 11 “The belief in luck” van Thorstein Veblen’s Theory of the leisure class uit 1899 opent met: “The gambling propensity is another subsidiary trait of the barbarian temperament […] This trait also has a direct economic value. It is recognized to be a hindrance to the highest industrial efficiency of the aggregate in any community where it pre- vails in an appreciable degree. […] In so far as the individual’s inherited aptitudes or his training incline him to ac- count for facts and sequences in other terms than those of causation or matter-of-fact, they lower his productive efficiency or industrial usefulness.”


Mensen gaan ervan uit dat ze een hogere winstkans bezitten als ze zélf de lottocijfers kiezen. Elektronische spellen zullen de indruk wekken dat deelnemers winnen omdat ze het goed (blijven) doen, en verliezen omdat ze niet voldoende inzet – letterlijk en figuurlijk – vertonen. De scheidingslijn tussen behendigheidsspelen en kansspelen wordt daarmee zo goed mogelijk versluierd. De binding door middel van het sunk cost of disposition effect wordt versterkt. Cruciaal bij deze spelen is het massive multi-player karakter ervan. Ons ingebouwde verlangen om beter te doen dan de buren wordt hier versterkt door de tegenwoordigheid van talloze “medespelers” die op hetzelfde ogenblik aanwezig zijn. Deelnemers ervaren de niet-geldelijke beloningen in dergelijke spelen – reputatie bijvoorbeeld – als evenwaardig aan geldelijke. De mogelijkheid om inzetten te variëren drijft spelers in het algemeen om meer en vaker in te zetten, zeker wanneer hij of zij de druk voelt om een verlies terug goed te maken. De ontwerpers van deze spelen bouwen daarbij kunstmatig hordes in – zoals wachttijden – die enkel door middel van een betaling (in valuta) te omzeilen zijn. Dat leidt tot een opbod tussen spelers, waarbij enkel het relatieve verschil in “inzet” de kans op winst en verlies bepaalt. We zijn in een speltheoretisch dilemma in de strikte zin beland waarbij het resultaat niet enkel afhangt van de eigen gekozen strategie maar evenzeer, zo niet meer, van de overeenkomstige respons van de anderen. Zoals in het gevangenendilemma is het “goedkope” evenwicht denkbaar waarin alle spelers een level playing field creëren door niét mee te gaan in het opbod. Maar doorgaans ontaardt de spelsituatie in de “keuze” voor het “dure” evenwicht waarbij de één de ander – alle anderen – probeert te overbieden. In het slechtste geval zetten de andere spelers evenveel in waardoor ook een level playing field ontstaat, zij het één waarbij met name de exploitanten van het spel aan de winnende hand zijn: de winstkansen voor de spelers zijn nu immers niet beter dan in het goedkope evenwicht.

9. Maatschappelijke wenselijkheid van kansspelen

Inspraak en legitimiteit – waar is het maatschappelijke debat?

Kansspelen laten weinigen onberoerd. Het debat heeft erg veel maatschappelijke raakvlakken en roept uiteenlopende vragen op van juridische, economische maar ook morele aard:

Wat is een kansspel? Een spel met de kans op winst, of zit het complexer in elkaar?

Moeten kansspelen worden toegelaten – welke, en onder welke voorwaarden?

Wie mag aan kansspelen deelnemen – en mag dat anoniem? Wie mag (of moet) die kansspelen aanbieden: de staat of private operatoren?

Door lokale of buitenlandse spelers? Mag er winst worden gemaakt door kansspelen aan te bieden? Mag er

reclame worden gemaakt voor kansspelen?


Hoe moet de (meer)opbrengst van die kansspelen worden belast en herverdeeld?

Hoe verhoudt de kansspelsector zich ten opzichte van andere, zoals sport, verzekeringen, technologie…?

Hoe gaat de samenleving om met risico- en probleemgokken, met fraude en misdaad? Is gokverslaving een individuele aandoening of een maatschappelijk probleem?

Wie moet toezicht houden op de kansspelsector: justitie, binnenlandse zaken, volksgezondheid, economie, financiën, begroting en overheidsbedrijven – of allemaal?

Het maatschappelijke debat rond de kansspelsector moet uitmonden in een conceptuele basis waarop het kansspelbeleid gegrond is. Zonder consensus over de meest fundamentele begrippen en principes wordt het moeilijk om een coherent beleid te ontwikkelen, uit te voeren – én te verdedigen. Je kan bijvoorbeeld een loterij zien als een manier om te beslissen in situaties waarin het filteren op basis van argumenten niet meer opbrengt. De rol die het toeval speelt in de samenleving en in de economie in het bijzonder, is immers groter dan mensen over het algemeen onder ogen willen zien44. Onzekerheid bijvoorbeeld behoort tot de essentie van ondernemen. Het gaat daarbij zelfs niet om risico in de strikte zin, waarmee de wetenschap de verwezenlijking van een gebeurtenis bedoelt uit een precies omschreven verzameling mogelijke uitkomsten ; onzekerheid gaat over de zogenoemde unknown unknowns, evoluties in de toekomst waar we vaak alleen het raden naar hebben45. Kansspelen zijn dan ook geen « randverschijnsel » in de samenleving. Bij iedere beurscrisis duikt de roep om meer aandacht in het onderwijs en in de media voor financiële geletterdheid op – en de verontwaardiging over de immense kosten om het financiële stelsel terug gezond te maken. Op dezelfde manier moet het kansspelbeleid oog hebben voor de bescherming van de consument vóór een mogelijke gokverslaving zich aandient en voor de nazorg van wie in financiële moeilijkheden is geraakt als gevolg van een dergelijke verslaving. In de kansspelsector is gokverslaving minder de resultante van een soort stepping stone theorie. Het gevaar schuilt met name in de structurele eigenschappen van kansen andere spelen die de speler captive maken : hem of haar stelselmatig in het spel zuigen door middel van in-app purchases, een snelle opeenvolging van winsten verliesberichten enzovoort. De toezichthouder moet over de armslag beschikken om waakzaam te zijn voor dit soort nefaste dynamiek in de hele sector en zelfs in aanpalende domeinen zoals sociale media of digitale spelletjes. Er is een voldoende mate van monitoring en effectieve handhaving nodig om zo snel mogelijk deze structurele dynamiek te herkennen en ertegen in te kunnen gaan. Dat de goktechnologie steeds meer

44 Nassim Nicholas Taleb (2001), Fooled by randomness. The Hidden Role of Chance in Life and in the Markets, Random House. 45 Frank H. Knight (1921), Risk, uncertainty, and profit, Hart, Schaffner & Marx; Houghton

Mifflin Co.


geconcentreerd wordt in een beperkt aantal (buitenlandse) handen, maakt de opdracht van de toezichthouder niet gemakkelijker. De goede bedoelingen van de wetgever in België aan het einde van het vorige millennium hebben zich jammer genoeg niet vertaald in een efficiënt kansspelbeleid. Het beleid heeft niet altijd voldoende duidelijke keuzes gemaakt – of de nodige middelen vrijgemaakt om die keuzes te realiseren. Op basis van een maatschappelijk debat kunnen sommige elementen uit het kansspelbeleid heroverwogen worden. De legitimiteit van kansspelen heeft immers ook repercussies op hoe de sector moet worden gestructureerd en gereguleerd. De Belgische “oplossing” waarbij grofweg de Nationale Loterij de not-for-profit- en de Kansspelcommissie de for-profit segmenten beheer(s)t, functioneert niet vlekkeloos. Beide instellingen bleven de laatste jaren in de samenleving – en in het bijzonder onder de volksvertegenwoordigers – niet onbesproken. Het onderwerp gokken ligt gevoelig. Het is dan ook een grondig, pragmatisch debat waard waarbij de bredere samenleving inspraak zou moeten krijgen. De lessen van het einde van de vorige eeuw46 worden slechts moeizaam verworven: de meeste landen voeren nog altijd een kansspelbeleid dat niet transparant genoeg is, dat eerder door lobbygroepen (ook binnen het politieke bestel) dan door een openbare raadpleging is geïnformeerd, en dat daardoor te weinig responsief is bij maatschappelijke en technologische omwentelingen. Het Europese Hof van Justitie heeft het subsidiariteitsbeginsel ingeroepen om nationale overheden in staat te stellen hun kansspelsector af te schermen van wat naar Europese normen een single market zou moeten zijn zoals voor andere goederen en diensten. Maar het Hof heeft de lidstaten wel verplicht om daarvoor het “juiste” argument te gebruiken. De historische staatsmonopolies op loterijen en de monopolierente die daarbij hoort, wordt door de staat gevat als aandeelhouder, door middel van belastingen of concessievergoedingen. Overheden zouden daarmee verleid kunnen worden om “in het algemeen belang” de status van die traditionele monopolies en de bijhorende kasstromen in stand te houden. Vaak worden daar moralistische tot paternalistische redenen aan gekoppeld. Het Hof verwerpt daarom iedere rechtvaardiging om de markt niet te openen die openlijk of niet een fiscale basis heeft. De argumentering dat het hogere consumentensurplus overweldigd zou worden door een hogere maatschappelijke kost van (probleem)gokken, heeft het Hof willen counteren door op een “evenredig” beperkend kansspelbeleid te hameren. Om dit debat ten gronde te kunnen voeren, zijn dan ook economisch geobjectiveerde redeneringen en cijfers nodig die de trade-offs tussen consumentensurplus en maatschappelijke kost transparant maken. Zal een zelfs gecontroleerde liberalisering de prijzen van kansspelen doen dalen en het aanbod 46 Wynne, H. (1997), Gambling as a public policy issue, The 2nd Bi-Annual Ontario Conference on Problem and Compulsive Gambling (June 2), Toronto. Dense, J. (1997), State lotteries, commercial casinos, and public finance: An uneasy relationship?, Gaming Law Review 3(5/6), p. 317-328.


gevarieerder maken? Zouden die lagere prijzen tot een actievere deelname aan kansspelen leiden, in het bijzonder door mensen in de risicogroep relatief ten opzichte van recreatieve deelnemers? Dat hangt cruciaal af van de elasticiteit van de vraag47. Met die onderbouwde cijfers in de hand, kan de samenleving dan op een gedegen manier kiezen welke kansspelsector ze wil en hoe die moet worden vormgegeven.

10. ‘Negatief’ consumentensurplus (verslaving, uitbuiting) en producentensurplus

(fraude, criminaliteit)

De meningen in de samenleving rond kansspelen lopen dus erg ver uiteen. Alleen door de plussen en de minnen tegenover elkaar af te wegen, kunnen we komen tot een evenwichtig oordeel. De socio-economische literatuur is in deze materie nog steeds onvolmaakt en finaal moet het gezond verstand een oordeel vormen waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met alle wetenschappelijke bevindingen. Er is nu eenmaal geen eensgezindheid over de kwantificering van de effecten op de gezondheid, sociale cohesie, veiligheid of andere domeinen. Waarden en morele kompassen variëren bovendien met de culturele context. De discussie spitst zich vaak toe op twee scheidslijnen. De eerste is het onderscheid tussen private en sociale kosten. Een private kost houdt hooguit een transfer in tussen individuen of organisaties binnen een land. Sommige van die “transfers” hebben evenwel ook een sociale dimensie. Diefstal bijvoorbeeld brengt ook maatschappelijke kosten met zich mee: de waarde die men hecht aan alle bezittingen in de maatschappij neemt immers af als de kans op ontvreemding significant groot is. Het andere twistpunt is het onderscheid tussen de impact op welvaart en die op de staatsbegroting. Een belastingopbrengst verhoogt niet zomaar de welvaart voor een land als daardoor de middelen van zij die de belastingen moeten ophoesten effectief gereduceerd worden. Een “gecreëerde job” kan ook niet zomaar als een baat gezien worden als geargumenteerd kan worden dat bij afwezigheid van de activiteit in de sector van met name de kansspelen de werknemer elders wel een baan had gevonden. De beleidsbeslissing over de mate waarin regulering kansspelactiviteit moet inperken, houdt dus slechts deels verband met de budgettaire impact: de netto-baten voor de hele samenleving zijn daarbij de geschikte maatstaf. Een aantal landen voerde een grootschalige economische evaluatie door, aangestuurd door hun kansspelcommissies of vergelijkbare organisaties48. Deze zogenoemde welvaartsanalyses brengen op een systematische manier de gevolgen van een activiteit zoals kansspelen voor de maatschappij in kaart. Onderstaande

47 Merk nogmaals op dat bij probleemgokkers de maatschappelijke schade in het bijzonder door financiële problemen wordt veroorzaakt; bij alcoholmisbruik bijvoorbeeld is volume de drijvende factor van de kost. In het eerste geval is de relevante grootheid de totale besteding aan kansspelen (prijs x aantal); in het tweede geval is aantal op zich al relevant. 48 UK Gambling Review Body (2001), Gambling Review Report, Department for Culture, Media and Sport Cm 5206; zie ook de Australische Productivity Commission (2010), Inquiry Report into Gambling.


tabel49 geeft een overzicht van de elementen die in de meeste welvaartsanalyses meegenomen worden.

Figuur 9 Elementen uit een welvaartsanalyse (Azmier et al.)

De figuur hieronder toont hoe de regulator conceptueel kan evalueren wat het optimale volume gokactiviteit is gegeven de baten en de kosten. Een belangrijk inzicht is dat als het saldo van baten en kosten negatief is dit niet per se betekent dat gokken verboden moet worden, wel dat door regulering het gokaanbod ingeperkt moet worden. Bij een volume Q0 aan kansspelen genereert de sector netto een baat B0 voor de samenleving. Bij een volume Q2 is dat (B0 + B1 –C1) wat meer dan wenselijk is omdat voor het volume boven Q1 de bijkomende sociale kosten hoger zijn dan de sociale baten. Regulering moet zich dus niet blindstaren op de premisse

49 Azmier, J. J., Kelley, R, & Todosichuk, P. (2001), Triumph, tragedy or trade-off? Considering the impact of gambling, Calgary, AB: Canada West Foundation.


dat kansspelen an sich wenselijk of onwenselijk zijn maar een evenwicht nastreven waarbij het aanbod net voldoende afgeremd wordt, in het geval van de figuur tot Q1.

De Australische onderzoekscommissie vergeleek in 1999 per kansspeltype de baten en kosten voor de samenleving in een belangrijk rapport50. Een niet te verwaarlozen “voordeel” is de vaststelling dat mensen plezier en ontspanning ervaren bij het deelnemen aan kansspelen zoals hierboven al gesteld Het bedrag dat eraan uitgegeven wordt, is niet alleszeggend. Het is wél veelzeggend dat in de economische discussie rond immateriële goederen de voorstanders van kansspelen onmiddellijk verwijzen naar secundaire effecten zoals tewerkstelling en investeringen terwijl ze de basis van die activiteit, namelijk het consumentensurplus, uit het oog verliezen.

Economen berekenen het voordeel dat de consument puurt uit zijn besteding, het zogenoemde “consumentensurplus”, als het verschil tussen het bedrag dat hij maximaal bereid was te betalen en wat hij werkelijk betaalt. Wanneer een consument vijf drankjes verbruikt, gaat de econoom ervan uit dat het genot van een zesde drankje niet meer opwoog tegenover de gevraagde prijs. Voor het eerste drankje was het verschil tussen de gevoelswaarde en de betaalde prijs het hoogste. De verdere evolutie van het consumentensurplus hangt cruciaal af van de mate waarin het verbruik gevoelig is voor de prijs (de prijselasticiteit). Voor typische schattingen van de prijselasticiteit – die niet zonder onzekerheid zijn – komt men in de buurt van een consumentensurplus dat de helft van de consumentenuitgaven betreft 51 . (Belastingopbrengsten kunnen als een (afgeroomd) consumentensurplus beschouwd worden.) Uiteraard moet de schade aangericht door probleemgokken in mindering gebracht worden. Doorgaans gaat de literatuur ervan uit dat minder strenge economische, juridische of competitieve beperkingen van de kansspelsector de bestedingen doen toenemen en tegelijk de verhouding van gross gambling revenues ten opzichte van bbp verhoogt. De beperkingen die op het aanbod wegen, roepen immers een monopolistische of oligopolistische prijszetting in het leven die in het nadeel van de consument speelt.

50 Productivity Commission (1999), Australia’s gambling industries, Report No 10, AusInfo: Canberra. 51 Dit is exact het geval wanneer de prijselasticiteit de waarde -1 aanneemt. Als de prijsgevoeligheid kleiner is, dan loopt het consumentensurplus hoger op.

Volume gokactiviteit

EUR

Kost per extra gokactiviteit

Baat per extra gokactiviteit

Figuur 10 Kosten- en batenanalyse schematisch voorgesteld


De Australische onderzoekscommissie kwam in haar rapport op een raming van deze baten van minstens 4,4 miljard dollar per jaar. Deze raming verdisconteerde de excessieve uitgaven van probleemgokkers. Het voornaamste voordeel dat individuele kansspelers dus realiseren is de entertainmentwaarde. Een belangrijke motivatie voor deelname is de “droom om te winnen”52 :

Motivatie Alle spelers (%)

Droom om te winnen 59

Sociale redenen 38

Voor liefdadigheid 27

De winstkansen overtreffen 9

Voorkeursactiviteit 10

Atmosfeer/opwinding 13

Geloof in eigen geluk 12

Verveling/tijdverdrijf 9

Gebruikers zullen bereid zijn een hogere prijs te betalen wanneer hun kans op winst toeneemt. Zolang de spelers zich goed bewust zijn dat ze geen positieve opbrengst mogen verwachten, blijft het een tijdsverdrijf dat gezien kan worden als een onderdeel van de erg belangrijk geworden vrijetijdseconomie53. Uiteraard is winnen net iets aantrekkelijker maar deze gebruikers van speelautomaten halen evengoed plezier uit het spel bij verlies54:

Tevredenheid Winnend Verliezend Even Onzeker

Erg plezierig 58 26 16 0

Redelijk plezierig 22 57 19 1

Niet erg plezierig 6 94 0 0

Helemaal niet plezierig 0 100 0 0

Wanneer er geen sprake is van vrije keuze of onvoldoende informatie over de winstkansen en de prijs wordt verstrekt, is er niet meer voldaan aan de voorwaarden om te spreken over “voordelen voor de gebruiker”. De nadelen wegen dan op tegen de voordelen. Een van de belangrijkste argumenten voor het tolereren van een legale kansspelsector is het vermijden van alle nadelen verbonden aan het onder de grond drijven van deze activiteiten. Bij de nadelen horen daarmee niet alleen het persoonlijke negatieve consumentensurplus, maar ook de maatschappelijke

52 Roy Morgan, in: Productivity Commission (1999), op.cit. 53 De toonaangevende private investeringsmaatschappij Waterland bijvoorbeeld participeert in het Duitse CasinoRoyal, het Nederlandse JVH Gaming (Jack’s Casino) en het in België gevestigde Napoleon Games. De investeringsfocus ligt daarbij op consolidering in markten “in beweging” als gevolg van één of meer van de trends “outsourcing & efficiency”, “vrije tijd & luxe” en duurzaamheid. 54 Productivity Commission (1999), p. 159.


gevolgen van gokverslaving, gaande van behandelingskosten tot productiviteitsverlies op het werk. In tegenstelling met ander wijdverspreid maar potentieel schadelijk gedrag – zoals roken en drinken – is er zeer weinig betrouwbare informatie rond normaal en problematisch gokgedrag beschikbaar. Volgens de British Gambling Prevalence Survey van 2010 zouden ongeveer 0,7-0,9% van de bevolking ouder dan 16 jaar probleemgedrag vertonen. Hetzelfde percentage gold in 2011 in Nederland55 voor risicospelers (92.000), met ongeveer 20.000 probleemspelers. Soortgelijke schattingen in andere landen komen doorgaans iets hoger uit: Australië zou 2,3% zijn, de VS 1,1%, Spanje 1,4%. Bij jongeren zou dat percentage oplopen tot 3-5%. We merken daarbij op dat gokverslaving nog altijd veel minder vaak voorkomt dan verslaving aan alcohol (15x) of cannabis (5x). Jongeren hebben meer dan 100x meer te maken met cannabisverslaving dan kansspelverslaving. De Britse Gambling Prevalence Survey peilt tegelijk naar het algemene geluksgevoel van de deelnemer: “Taking all things together, on a scale of 1 to 10, how happy would you say you are these days?” Mensen met gokproblemen scoren significant lager op deze vraag dan het algemene gemiddelden, ook wanneer gecontroleerd wordt voor omgevingsfactoren zoals gezondheid of tewerkstelling. Wie op een “veilige” of verantwoorde manier aan kansspelen deelneemt, laat daarentegen een net iets hogere score zien voor algemeen geluk… Drie meetinstrumenten worden veel gebruikt om problematisch gokken te identificeren:

De South Oaks Gambling Screen (SOGS, Lesieur & Blume, 2000) gebruikt 20 vragen om het verslavingsprofiel in te schatten. Recreatieve spelers scoren 0-2, risicospelers 3-4 en probleemspelers halen meer dan vijf punten;

De Canadian Problem Gambling Index (CPGI, Ferris & Wynne, 2001): meet per gokactiviteit de locatie, frequentie, duur en uitgaven in de afgelopen 12 maanden, maar legt de spelers ook een vragenlijst van 9 items met telkens 4 antwoordmogelijkheden voor die de ernst van de problematiek moeten inschatten (PGSI);

De DSM-IV en DSM-5 diagnostische criteria voor gambling disorder.

In 2000 vond in Canada een studie plaats om de baten en kosten van gokken te ramen56. De auteurs kwamen uit op 5% risicogevallen die tot probleemgedrag aanleiding konden geven. Zelfs hiermee rekening houdend kwamen ze op toch uit op netto-baten voor de Canadese samenleving van 3 miljard dollar. De studie stelde

55 Intraval (2011), Gokken in kaart: Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland. 56 Vaillancourt, F. en A. Roy (2000), Gambling and Governments in Canada, 1969-1998: How Much? Who Plays? What Payoff?, Canadian Tax Foundation: Toronto, Ontario.


bovendien dat een versoepeling van de regelgeving tussen 1989 en 1995 leidde tot een toename van die netto-baten van 526 miljoen. We benadrukken dat die cijfers met de nodige omzichtigheid moeten worden bekeken. De maatschappelijke kosten van probleemgokken zijn erg moeilijk vast te stellen. Grinols en Omorov57 kwamen uit per pathologische gokker op een jaarlijks bedrag tussen de 15.000 en 33.500 USD. Een complicatie is de co-morbiditeit: probleemgokken gaat immers vaak samen met andere psychosociale problemen58 zoals alcoholmisbruik of verhoogde criminaliteit in entertainmentcentra. Sommigen gewagen zelfs van de rol die genetische factoren spelen 59 . Dan is het erg problematisch om de verschillen in de bevolking toe te wijzen aan gokken als de enige oorzaak. Het Whistlercongres in 2000 maakte afspraken om internationaal tot een convergerende methodologie te komen bij het ramen van kosten en baten. Hoe wordt de lagere levenskwaliteit van gokverslaafden meegerekend? En de kosten van openbare hulpverlening en bijstand? Hoewel het stof nog niet is gaan liggen, gaat de zoektocht van onderzoekers verder naar een gepast conceptueel rigoureus kader met duidelijke definities om de socio-economische impact van gokken te bestuderen. Als het om gokverslaving gaat, toont internationale ervaring aan dat niet zozeer het type uitbater de risico’s bepaalt (staatsmonopolie versus private operatoren bijvoorbeeld) maar het type spel. Een erg belangrijke factor die meer onderzoek vereist is de differentiëring volgens type kansspel en spelers. Speelautomaten kennen bijvoorbeeld een veel groter risico op verslaving, wie ook de uitbater ervan is60. Spelers die menen een vorig verlies goed te kunnen maken door verder te spelen met spellen die geen automatisch einde kennen zijn in bijzondere mate problematisch61. Zo blijkt uit studies voor Nova Scotia dat 96% van de uitgaven voor video lottery terminal-spelen komt van slechts 25% van de spelers. Probleemspelers zouden instaan voor 50% van de ontvangsten62. Studies voor casino’s vinden zelfs dat 65% van de omzet gegenereerd wordt door 7% van de spelers63. Het internet en casino’s zijn internationaal de locaties bij uitstek waar verslaving optreedt, terwijl nummerloterijen het minst als “opstapje” naar risicovolle activiteiten worden ervaren.

57 Grinols, E., en J.D. Omorov (1996), Development or Dreamfield Delusions? Assessing Casino Gambling’s Costs and Benefits, Journal of Law & Commerce, 16.

58 Shaffer H.J., Hall M.N., en Bilt J.V. (1997), Estimating the Prevalence of Disordered Gambling Behavior in the Untied States and Canada: A Meta-analysis, Harvard Medical School Division on Addiction: Boston. 59 Commings D. E., Gade R., Wu S., Chieu C., Dietz G., Muhlleman D., Saucier G., Ferry L., Rosenthal R. J., Lesieur H. R., Rugie L. J., en MacMurray P. (1997), Studies of the potential role of the dopamine D1 receptor gene in addictive behaviours, Molecular Psychiatry 2, p. 44-56. 60 Fisher S. en Griffiths M. (1995), Current Trends in Slot Machine Gambling: Research and Policy issues. Special issue: Slot Machine Gambling, Journal of Gambling Studies 11(3), p. 239-249. 61 Lesieur H.R. (1984), The Chase:The Compulsive Gambler, Rochester: Schenkman Books. 62 Hayward K. en R. Colman (2004), The costs and benefits of gaming: a summary report from the literature review, Nova Scotia Gaming Foundation. 63 Fisher S. (2000), Measuring the prevalence of sector-specific problem gambling: a study of casino patrons, Journal of gambling studies 16(1), p. 25-51.


Een kansspelbeleid dat op dit soort welvaartanalyses kan steunen, kan mogelijk een groter draagvlak vinden bij de bevolking en bij de vertegenwoordigers van die bevolking. Vragen naar de optimale verhouding tussen investeringen in marketing en werving versus hulpvoorziening en preventie komen daarbij aan bod. Het opzichtig adverteren van kansspelopportuniteiten van overheidswege werkt gokproblemen in de hand64. Weegt de maatschappelijke meerkost van gokverslaving op tegen de opbrengsten uit de kanalisering ervan? Voor wie eraan zou twijfelen: naast het consumentensurplus bestaat er uiteraard ook een producentensurplus, de winst na aftrek van de kosten zeg maar. Het vergt wat oordeelsvermogen om daarbij dubbeltellingen te vermijden als gevolg van het vervangingseffect waarbij uitgaven aan kansspelen alternatief aan ander entertainment zou kunnen gespendeerd. Afhankelijk van de organisatie van de sector kan die winst opnieuw geïnvesteerd worden in nieuwe jobs en bijkomende activiteit. Het is echter een misverstand dat de baat van een economische activiteit gelijkgesteld kan worden met de middelen die ze behoeft. Dat neemt niet weg dat de tewerkstelling in de sector van de kansspelen evengoed op waarde moet geschat worden als elders in de economie. Als bovendien de economie hierin een competitief voordeel bezit tegenover andere landen dan kan de activiteit een belangrijke hefboom worden voor toekomstige welvaart. Bij afwezigheid van effectieve concurrentie kan een deel daarvan ook vertaald worden in extra gunstige voordelen voor personeel en management: “the best of all monopoly profits is a quiet life”65. In het geval van buitenlandse aanbieders, hoeft dat surplus bovendien niet in eigen land te blijven, met alle gevolgen vandien voor de belastingopbrengsten en de tweede-orde effecten in de economie. Toch probeert de overheid een belangrijk stuk van dit surplus te capteren in de vorm van allerlei heffingen. Net zoals we een bémol plaatsten bij het consumentensurplus zullen er ook aan de kant van de aanbieder mogelijk negatieve factoren in rekening gebracht dienen te worden. Het is daarbij zaak om na te gaan waar criminele fenomenen zoals geweld, fraude, of het witwassen van geld voorkomen in gereguleerde versus illegale kansspelinrichtingen.

Rol van de overheid – negatieve externaliteiten en paternalisme

Conflicterende visies over het belang van individuele vrijheid en de ernst van schade toegebracht door probleemgokken liggen aan de basis van belangrijke verschillen in de interventie van de overheid in deze activiteit over heel de wereld. Uit een Gallop-enquête bleek dat in de Verenigde Staten 29% van de respondenten een reductie tot volledig verbod bepleitte, 22% een expansie en 47% kon leven met de status quo.

64 Hertzke (1998), The theory of moral ecology, Review of Politics 60(4), p. 629-659. Campbell, F., & Lester, D. (1999). The impact of gambling opportunities on compulsive gambling, Journal of Social Psychology 139(1), p. 126-127. Clotfelter, C., & Cook, P. (1989), Selling hope: State lotteries in America, Cambridge, MA: Harvard University Press. 65 Hicks, J. R. (1935), Annual Survey of Economic Theory: The Theory of Monopoly, Econometrica 3(1), pp. 1-20.


Elk land zoekt een eigen evenwicht waarbij België op dit moment lijkt te kiezen voor een houding die gokken tolereert indien gekanaliseerd. Hierbij is men niet blind voor de mate waarin probleemgokken psychologische schade kan toebrengen aan spelers en hun omgeving. Zeker wanneer er zogenaamde “externaliteiten” optreden – sociale kosten die het spelende individu overstijgen – betwist niemand meer de noodzaak van regulering. In ons land is er ook een draagvlak om tussen te komen wanneer individuele spelers in die mate obsessief opgaan in het spel dat ze elke vorm van rationeel oordeel lijken op te schorten en alle tekenen van verslaving vertonen. Terwijl er van oudsher gepolariseerde ideeën zijn over kansspelen, komt het erop aan de lessen te trekken uit praktische ervaringen wereldwijd. Alleen dan vervalt men niet in de fouten van extreme keuzes. Complete deregulering wordt gekenmerkt met navenante uitwassen, ondermeer op het vlak van probleemgokken. Een totaalverbod zorgt er daarentegen alleen maar voor dat de activiteit ondergronds gaat met alle criminele gevolgen vandien. Het kan dan ook moeilijk anders dat iedere kansspelcommissie steevast het verwijt krijgt van ofwel te inperkend ofwel te laks te zijn. Toch is het een teken aan de wand dat zelfs eclatante politiesuccessen tegen misdaadorganisaties die van de moeilijk te vatten online kansspelmarkt gebruik maken om geld wit te wassen leiden tot de vraag om een gecontroleerde liberalisering van de sector onder toezicht van een daadkrachtige regulator. Stemmen gaan op dat de introductie van een nieuw kansspel gelijklopend zou kunnen zijn aan het vermarkten van een nieuw medicijn. De hamvraag daarbij is of er, bij gebrek aan bewijs dat het product “veilig” is, toelating moet worden gegeven; of omgekeerd, dat bij gebrek aan bewijs dat het “onveilig” is, dat competitie over prijs en kwaliteit kan waken. In die afweging zullen heel wat factoren aan bod komen:

Kansspelen moeten vrij zijn van fraude en criminaliteit, en “fair” zijn. Naast de menselijke factoren (denk: het screenen van personeel), vereist dit een werkelijk willekeurige Random Number Generator die correct wordt gebruikt;

Deelnemers moeten weten waar ze zich aan kunnen verwachten én daarop kunnen vertrouwen;

De werving moet “geschikt” zijn – op het gebied van informatieverstrekking, framing…;

Kwetsbare groepen in de samenleving moeten worden beschermd tegen het risico op verslaving en gokschulden. De maatschappelijke kost van de nadelige effecten van gokgedrag en de hulpverlening moeten daarbij in rekening worden gebracht;

De uitvoering van deze principes moet niet onderschat worden in een tijd van snelle globale technologische ontwikkelingen waar adequaat op ingespeeld dient te worden. Ze vereist een diepgaande vertrouwdheid met verschillende


wetenschappelijke disciplines, gecombineerd met grote terreinkennis. Een van de doelstellingen moet dan ook het vrijwaren van een internationale reputatie voor integriteit zijn. Het reguleren van kansspelen wordt bemoeilijkt door het delicate maatschappelijke karakter van gokgedrag, niet in het minst bij politici. Ondanks het feit dat eeuwenlange ervaring heeft aangetoond dat een totaalverbod contraproductief werkt. Het is niet eenvoudig om het paradoxale karakter van de “kanalisering” uit te leggen: waarom een aantrekkelijke kansspelsector de samenleving beter beschermt. Het is nog moeilijker om een open debat te voeren over de beleidskeuze om die kanalisering via een staatsmonopolie uit te voeren (op sommige deelsectoren dan wel de hele sector), dan wel om private operatoren in te schakelen. Kan de private sector, mits de toezichthouder ten volle zijn rol kan spelen, zelf een gereguleerde, betrouwbare en controleerbare kansspelomgeving creëren? Is het de taak van de overheid om kansspelen als openbare dienst aan te bieden, of eerder het kader te creëren waarin dat op een efficiënte en effectieve manier door derden kan gebeuren?

Belastingen op kansspelen

Belastingen op kansspelen zouden op het eerste gezicht weinig discussie mogen opleveren. Naast, en in sommige gevallen in plaats van, het gebruik van goederen waarvan het schadelijke effect meer dan alleen de speler zelf treft te reguleren of te criminaliseren, kan een financieel-economische prikkel bijzonder effectief zijn. Deze zogenoemde Pigouheffing 66 stuurt de productiekost en/of de prijs voor de eindverbruiker van kansspelen bij zodat de prijs na heffing alsnog de “randschade” incorporeert. De kosten voor de samenleving, gaande van preventie en hulpverlening tot het verlies van arbeidsproductiviteit, worden als het ware geprivatiseerd. Economen spreken van negatieve externaliteiten. De vraag is wel in hoeverre heffingen ad valorem (“op de waarde”) dan wel specifiek (bijvoorbeeld per spelbeurt voorzover de prijs niet evenredig zou zijn) moeten worden toegepast. Ad valorem heffingen ontmoedigen onderzoek en ontwikkeling maar wakkeren anderzijds prijsmededinging aan. Ze lijken dus het meest aangewezen wanneer er monopolies in het spel zijn en weinig productdifferentiatie. Specifieke heffingen krijgen de voorkeur wanneer kwaliteit primordiaal is of wanneer de externaliteit eerder met het volume dan met de waarde van het kansspel in kwestie samenhangt. Toch zijn belastingen of andere prijsverhogingen niet altijd te verkiezen boven regulering. Doorgaans gaat de voorkeur uit naar heffingen wanneer ze de groep kansspeloperatoren daadwerkelijk kunnen stimuleren om zelf de negatieve externaliteiten op te lossen. (Plus: ze zijn minder vatbaar voor regulatory capture door lobbyisten dan de regulering van individuele ondernemingen.) Idealiter gebeurt de heffing zo vroeg mogelijk in de waardeketen: eerder bij de leveranciers zoals de

66 Arthur Pigou (1920), The economics of welfare, Macmillan. Zie ook: William Baumol (1972), On taxation and the control of externalities, American Economic Review 62(3), p. 307–322.


goktechnologieplatformen dan in het wedkantoor zeg maar. De excess rents, de oligopolistische overwinst die soms ook in grijze zones wordt gemaakt, van die vaak buitenlandse platformen capteren, is een belangrijke uitdaging voor het kansspelbeleid. Marktmechanismen – hogere prijzen – onderscheiden zich daarbij van heffingen omdat de kost die de eindgebruiker moet betalen – of welke eindgebruiker de kosten betaalt – onzeker zijn. De inschatting van de totale kosten die met gokgedrag gepaard gaan, met inbegrip dus van die voor de omstaanders, is geen elementaire rekenkunde. Erg omstreden is daarbij dat problematische gokkers meer dan gemiddeld bij jongeren en andere kwetsbare groepen in de samenleving te vinden zijn67: hoe rechtvaardig en efficiënt is het om precies deze gebruikers te treffen? Heffingen daarentegen leiden tot een gekende hogere kost maar zonder de garantie op resultaat. Net zoals bij milieuheffingen wordt soms gewag gemaakt van een “dubbel dividend”68: ze zijn goed voor de samenleving én voor de fiscus die met dat geld overige belastingen zou kunnen verlagen. Maar als niemand meer zou gokken, verliest de staat een aanzienlijke bron van inkomsten. Paradoxaal genoeg kunnen dergelijke heffingen gokgedrag legitimeren precies “omdat we er toch voor moeten betalen.” Of we kunnen minder moeite doen om zelf verslaving tegen te gaan “omdat de overheid dat voor ons doet.” 69 De overheid (de Kansspelcommissie) moet daarom omzichtig te werk gaan en de elasticiteiten in de kansspelsector meten en opvolgen. Als gokgedrag ongevoelig is voor prijsverhogingen, zal het eerste dividend – de impact op de samenleving – navenant klein zijn, en zal al snel de perceptie groeien dat het de overheid alleen om het tweede dividend – méér belastingontvangsten – te doen is.

67 Een Ierse rechter formuleerde het als “the evil of tempting poor people to part with their limited resources in the remote expectation of gaining substantial rewards” (Seamus Flynn v. Michael Denieffe, Independent Newspapers plc and Eason and Son Ltd., [1989] IR 722, [1990] ILRM 391. 68 Zie de discussie tussen : A. Lans Bovenberg en Ruud A. de Mooij (1994), Environmental Levies and Distortionary Taxation, Am Econ Rev 84. 4, pp. 1085-1089 en Don Fullerton en Gilbert Metcalf (1998), Environmental Taxes and the Double-Dividend Hypothesis: Did You Really Expect Something for Nothing?, Chicago-Kent Law Rev 73.1, p. 221-256. 69 Agnar Sandmo (2011), Environmental taxes. Commentary, In: Institute for fiscal studies, Dimensions of tax design. The Mirrlees review, Oxford Univ Press, p. 536-547.

Met opmaak: Engels (Verenigde Staten)


6. Een economische kijk op de regulator

11. Een kansspelbeleid dat het evenwicht houdt tussen principes en regels

Het statuut en de rol van de regulator verschilt sterk van land tot land in Europa. De historische band tussen de overheid en de staatsloterij bracht vaak belangenconflicten met zich mee, die niet overal op dezelfde manier werden aangepakt70. Zo ging in het Verenigd Koninkrijk op 1 oktober 2013, nadat het publiek werd geraadpleegd, de National Lottery Commission op in de Gambling Commission. De eengemaakte toezichthouder moet zo beter en sneller inspelen op “rapid change and innovation” in de ganse kansspelsector, en een “common regulatory response to similar issues and risk factors” bieden. Een comité dat specifiek de Nationale Loterij behartigt, wordt daarbij door Chinese walls en firewalls afgeschermd van de gevoelige commerciële overwegingen van de overige kansspeloperatoren. De Belgische Kansspelcommissie werd opgericht als een “advies-, beslissings- en controleorgaan inzake kansspelen.” Die functie gaat verder dan het uitreiken en controleren van vergunningen aan kansspeloperatoren. Daardoor wordt de perceptie gewekt dat de commissie louter als de waakhond voor de private vergunninghouders optreedt – een waakhond die niet altijd over de volle bevoegdheid en middelen kan beschikken om zijn tanden te laten zien, en daardoor het gevaar loopt eerder als belastingontvanger te worden gezien dan als een volwaardige mede-actor in de kansspelsector. Het kansspelbeleid zoals uitgevoerd door de Kansspelcommissie zou economisch gezien minstens de volgende dimensies moeten omvatten:

Alle evoluties die de kansspelsector aanbelangen opvolgen

Uit het voorgaande mag duidelijk zijn dat de kansspelsector geen eiland in de economie vormt. Kansspelen hebben bij uitstek een multidisciplinair karakter, waarbij (digitale) technologie, recht, media, sociopsychologie, verzekeren en financiële producten hun inbreng hebben. Operatoren beschikken over deze verspreide expertise – of huren die in – maar niét om de negatieve externaliteiten voor de samenleving op te lossen. Een toezichthouder zoals de Kansspelcommissie moet over diezelfde kennis en vaardigheden kunnen beschikken. Big Data bijvoorbeeld verleent de technologische platformen de schaalbaarheid die hen goedkoop een miljardenpubliek in het vooruitzicht stelt. Hoe kan de regulator het evenwicht bewaken tussen informatievergaring die enerzijds spelers tegen fraude en tegen zichzelf beschermt, maar anderzijds de motor is van het zakenmodel van kansspeloperatoren? In hoeverre moet regulering consistent zijn met het verslavingsrisico van een spelvorm?

70 Campbell, C. S., & Smith, G. J. (1998), Canadian gambling: Trends and public policy issues, Ann Am Acad Pol Soc Sci 556, p. 22- 35: “The conflicting role of gambling operator and regulator played by governments is perhaps the biggest impediment to public interest-oriented gambling policies.”


Alle belanghebbende partijen, zoals de overheid maar ook de verschillende kansspeloperatoren en vergunninghouders zouden naast een tussenkomst in de kosten voor de werking van de Kansspelcommissie ook haar onderzoek en ontwikkeling moeten helpen financieren. Niet alleen technologische maar ook maatschappelijke evoluties die de doelstellingen van het kansspelbeleid dreigen te ondermijnen of anderzijds vooruithelpen, zouden in het vizier van de (onderzoeksafdeling van de) Kansspelcommissie moeten komen. Om op basis van die knowhow een pro-actief beleid te kunnen voeren, zou de toezichthouder autonoom op reglementaire wijze moeten kunnen optreden – uiteraard met rekenschap aan de regering en het parlement. Wet- en regelgeving kunnen immers nooit gelijke tred houden met de achterpoortjes die de technologische vooruitgang creëert. Een pragmatische maar beginselvaste benadering dringt zich op, waarbij de toezichthouder de actoren in de sector een grote vrijheid geeft om innoverende producten en diensten te ontwikkelen maar tegelijk duidelijke lijnen in het zand trekt.

De sector segmenteren tussen criminalisering, private mededinging en staatsmonopolie

De kansspelsector is een bijzonder economische activiteit: de marktstructuur wordt gekenmerkt door het naast elkaar bestaan van monopolie en oligopolie, eerder dan door pure mededinging. Anders dan een regulator van nutsbedrijven bijvoorbeeld is het vrijwaren van mededinging in de sector van de kansspelen geen uitdrukkelijke opdracht voor de Kansspelcommissie. Dat laat ruimte voor strategische en tactische overwegingen. In Duitsland bijvoorbeeld is het debat gaande rond de numerus clausus voor vergunningen uitgereikt door de toezichthouder. De vraag wordt luidop gesteld of er niet “van kwantitatieve naar [onbeperkte] kwalitatieve licentiëring” moet worden overgestapt. Onderliggend deze en andere discussies schuilt de hypothese dat gelijkaardige operatoren aan een gelijkaardige regelgeving onderworpen zouden moeten zijn. Tot op zekere hoogte kunnen we stellen dat haast alle kansspelen weddenschappen zijn geworden “waarbij winst of verlies wordt opgeleverd die niet afhangt van een daad gesteld door de speler.” Dat neemt niet weg dat de regulator de sector kan segmenteren door verschillende types van vergunningen uit te schrijven, ieder met hun eigen mogelijkheden en vereisten71. Op die manier kan de toezichthouder meer greep houden op de competitieve krachten die de sector intern en van buitenaf vorm geven. Een ultiem wapen is naming & shaming hardnekkige overtreders van de wet. Het belang van reputationeel kapitaal en merkperceptie is nog nauwelijks te overschatten, zeker voor beursgenoteerde ondernemingen. Strafrechterlijke procedures vormen een effectief afschrikkingsmiddel, mits ze op een relevante en

71 Op het gebied van productspecificaties (random number generators, adaptieve algoritmen), toezicht (on-site bezoeken, bijhouden van spelgegevens), pay-off profielen, consumentenbescherming, speleridentificatie, juridische en financiële bedrijfsinformatie, fit and proper tests voor leidinggevenden en medewerkers, marketing…


geloofwaardige manier worden ingezet. Omgekeerd: het publiek mag ook duidelijk weten wie zich aan de regels houdt. Technologie heeft de consument inzicht gegeven in het wereldwijd beschikbare aanbod aan kansspelen en de toegang verleend om effectief geld op dat aanbod in te zetten – en de winst terug te sluizen naar het officiële circuit. Iedere opening die de regulator laat naar het informele of illegale circuit zàl door de vindingrijke consument worden gevonden en benut. Daarmee wordt de gezondheid – en in extremis het ethische kompas – van het legale segment van de kansspelsector ondermijnd. Hoe het illegale aanbod gekanaliseerd moet worden, is geen evidentie. Een onbeperkt gemiddeld uurverlies bijvoorbeeld kan met name de problematische gokker blijven lokken naar illegale spelen. De best response is niet noodzakelijk om de “beste” aanbieders eenvoudig te vergunnen en te controleren. Het gebrek aan beperkingen maakt het illegale segment tot het meest innoverende. Hoe kan dit nadeel in een voordeel worden omgebogen? Misschien dient een nieuw zakenmodel zich aan dat de passende elementen uit het illegale aanbod overneemt en inbedt in een aanvaardbare marktstructuur72 die wel het keurmerk van de regulator draagt.

Reguleren en controleren van de vergunninghouders

Regulering vertrok historisch vanuit de idee om de speler te beschermen – tegen fraude en tegen zichzelf. De manier waarop de kansspelsector structureel evolueert, verlegt de focus van een pure consumentgerichte benadering (B2C) naar meer aandacht voor de achterliggende B2B-aspecten in de waardematrix. Onder meer de Belgische koppeling van online licenties aan landgebonden (Belgische) kansspelinrichtingen en operatoren. Belangrijk is dat de vergunning relevant blijft, ook voor grote buitenlandse actoren. De gunningsprocedure moet overzichtelijk blijven maar hameren op transparantie en het respecteren van de vereisten die met de functie gepaard gaan. Het spreekt voor zich dat de regulator over de vereiste competenties, bevoegdheden en hulpmiddelen moet kunnen beschikken om de vergunninghouders effectief te reguleren en controleren. De multidisciplinaire aspecten van de kansspelsector – van consumentenpsychologie over privacywetgeving tot speltheorie – kunnen daarbij in huis aanwezig zijn maar ook bij derden-experten waar de Kansspelcommissie een beroep op moet kunnen doen. Die kennis kan dan gedeeld worden met de departementen volksgezondheid, justitie en binnenlandse zaken, economie, financiën en overheidsbedrijven.

Het algemeen belang borgen door gericht de markt te verstoren

De wetgever heeft de Kansspelcommissie in het leven geroepen ten dienste van een kansspelbeleid dat het algemeen belang vooropstelt en bijvoorbeeld kwetsbare

72 De lezer vergelijke de revolutie die de muziekindustrie onderging om het hoofd te bieden aan de illegale peer-to-peer sharing networks. Het is niet al te kort door de bocht om te stellen dat (ook) daar een technologiebedrijf – Apple met iTunes – uiteindelijk een levensvatbaar zakenmodel oplegde aan de incumbents uit de muziek.


spelers beschermt tegen de uitwassen in de sector. Het evenwicht tussen de verschillende monopolistische en oligopolistische actoren bewaken vergt een diepgaande kennis van het speltheoretische – als economische discipline – evenwicht dat het beleid nastreeft en de best response strategieën die dat evenwicht met zich meebrengt. Het lijkt onontkoombaar dat de Kansspelcommissie actief die strategieën mee vorm geeft. Zo wordt het kansspelstelsel richting een good equilibrium gestuurd. Die benadering gaat verder dan enkel het illegale circuit marginaliseren en criminaliseren. In het licht van zowel de consumentenbescherming als het borgen van de economische haalbaarheid moet de toezichthouder bijzonder aandacht besteden aan de impact van de goktechnologieplatformen op de eigen regionale of nationale operatoren. De .country-benadering (in plaats van .com) wil dat grote ondernemingen zich aanpassen aan de geplogenheden binnen iedere lidstaat, en kleinere lokale ondernemingen een kans geven in gefragmenteerde markten. Uiteraard is de Kansspelcommissie niet in het leven geroepen om als uithangbord te dienen voor de gereguleerde operatoren. Maar in haar streven om de sector in zijn geheel gezond te houden, is de geloofwaardigheid en de legitimiteit van de Kansspelcommissie van groot belang voor de private operatoren. Ons land moet te allen prijze vermijden dat anderzijds in de internationale hoofdkwartieren van de technologieplatformen de perceptie wordt gewekt dat de “cost of doing business” te hoog ligt. Het risico is immers dat de kansspelsector polariseert tussen enerzijds de Nationale Loterij, die op wereldschaal te klein is om de kansspelinnovatie bij te houden, en een uitgebreide grijze of zwarte zone die nauwelijks levensvatbaar is. De eindafrekening voor het aanbod, de consumentenbescherming én de fiscus zouden in dat geval wel eens bijzonder negatief kunnen uitvallen.


Centrale persoon voor de uitvoering van bovenstaande analyses was dhr. Karel Volckaert (Bischoffsheimlaan 36 B-1000 Brussel +32–(0)474-555 555, [email protected]) van het adviesbureau riverrun.

riverrun riverrun werd in april 2014 opgericht om investeerders, organisaties en ondernemers wegwijs te maken in de opportuniteiten en de risico’s van de informatiesamenleving waarin wij leven. De digitale revolutie die tot deze samenleving heeft geleid, bunde lt een groot aantal nauw verwante ontwikkelingen die heel wat bestaande bedrijfsmodellen onder druk zetten of zelfs onderuit halen – van gepersonaliseerde medicijnen over gedecentraliseerde energiewinning tot de toenemende financialisering en digitalisering van menselijke interactie. Maar het zou kortzichtig zijn om de impact van die (r)evoluties te beperken tot ondernemingen, technologische en andere, of zelfs tot de economie. Er dient zich een grondige hertekening aan van de manier waarop heel onze samenleving georganiseerd wordt. De grote paradox waarmee de “high-tech high-touch” samenleving van morgen worstelt is dat de democratisering van de macht, van technologie, van energie, van informatie, tegelijk de ongelijkheid in de samenleving doet toenemen en de samenleving – binnen en tussen landen, regio’s, culturen – polariseert. De oplossing van deze paradox ligt niet binnen handbereik. Ze zal er wel toe leiden dat de begrippen die de voorgaande samenleving vorm gaven aan een nieuwe invulling toe zijn: arbeid en kapitaal, loon naar werken, grenzen aan de groei en aan de Aarde, privacy en community, vraag en aanbod, geld en schuld, welzijn en welvaart… Wij coachen beleggers, adviseren organisaties en waar bestaande organisaties geen antwoord kunnen bieden op een vraag van de markt, bouwen we met multidisciplinaire teams zelf ventures. Johan Peeters is partner bij riverrun, Johan helpt ondernemingen en organisaties om de brug te maken tussen digitale communicatie, (merken)strategie en productontwikkeling. Als Strategic Planner voor onder meer Young & Rubicam Brands Belgium en These Days werkte Johan de strategie uit rond de merkbeleving van toonaangevende merken zoals Miele, BNP Paribas Fortis of Telenet. Karel Volckaert studeerde af als burgerlijk natuurkundig ingenieur aan de Universiteit Gent. Na een aantal jaren als vorser aan de Universiteit te hebben gewerkt stapte hij in 2001 over naar de financiële wereld. Hij werkte als kwantitatief strateeg bij Bank Corluy (nu deel van ABN-AMRO) en vanaf 2004 als Senior Consultant en Director of Research bij een onafhankelijk waarderingsbureau (Strategus). Bij Econopolis, vanaf 2012, was hij lid van het Strategische Comité en verantwoordelijk voor algemene portefeuillestrategie en risico-analyse. Nikolaas Bellens was voordien institutional portfolio manager en senior consultant bij Econopolis. Bij Strategus evalueerde Nikolaas bedrijfsmodellen en begeleidde hij investeringsprojecten. Daarvoor beheerder hij het technologiefonds bij Bank Corluy Effectenbankiers NV (nu ABN Amro). Nikolaas is ook docent in diverse MBA-opleidingen rond waarde, risico en cyclisch marktgedrag. Gerrit Verlodt vervulde uiteenlopende opdrachten als zaken- en privébankier. Zo kan hij uitstekende resultaten voorleggen als CEO van de private bank Van Lanschot Bankiers NV. Hij trad ook op als crisismanager van de Britse stock broker Williams de Broë. Gerrit bouwde internationale ervaring op in Londen, Parijs, Toronto en New York. Zijn ruime kennis inzake vermogensbeheer en bedrijfsfinanciering stelde hij de laatste twee jaar in dienst van Econopolis.

mailto:[email protected]

DEEL 1: ECONOMISCHE KIJK OP DE ... - Gaming Commission BE€¦ · In juni 2014 koopt het nietige...

Documents

Transcript of DEEL 1: ECONOMISCHE KIJK OP DE ... - Gaming Commission BE€¦ · In juni 2014 koopt het nietige...