De luie monopolist

Stephan Schouten Master of Crisis and Disaster management 10 Oktober 2009

De luie monopolist

1

De luie monopolist

2

De luie monopolist Scriptie geschreven in het kader van de Masteropleiding Crisis and Disastermanagement. www.mcdm.nl

De luie monopolist

3

Voorwoord Geschoold als marketingcommunicatiemanager begon ik met ruim tien jaar commerciële ervaring op zak na het afronden van de officiersopleiding in 2003 bij de brandweer. De cultuurschok was enorm. Mijn bewuste keuze voor de brandweer bevestigde dat het werk van de brandweer zinvoller was dan het najagen van steeds meer omzet in een commerciële omgeving. Zowel tijdens de stageperiodes als later in het werk proefde ik diezelfde ideële overtuiging bij veel collega´s. Op de eerste werkdag viel mij de toch wel enigszins gebrekkige organisatie van het bedrijf op. Wanneer dit bedrijf werkzaam zou zijn in de commerciële sector, zou het waarschijnlijk al failliet zijn geweest! Ik kon niet begrijpen dat je als ’monopolist´ op het gebied van brandveiligheid zo weinig motivatie in de organisatie terugvindt om elke dag de beste te willen zijn? Iedereen weet dat brandweermensen tot het uiterste gaan onder repressieve omstandigheden. Dat verdient alleen maar hulde! Dit gebeurt echter teveel vanuit hún eigen visie op wat goed is voor de burger. Dat is vast goed bedoeld, maar mist daardoor de verlangde reflectie. Waarom niet zo nu en dan de vraag: doen we het eigenlijk (nog) wel goed? Bij tijd en wijle beginnen brandweermensen zich die vraag overigens wel te stellen. We doen het tenslotte voor de burger, echter die burger wordt nooit gevraagd wat hij wil en wat hij van onze inzet vond. De samenleving (maatschappij) vraagt in de toekomst om een andere georganiseerde brandweer. We staan in 2010, 25 jaar na de Brandweerwet 1985, aan de vooravond van een episode die de brandweer ingrijpend zal beïnvloeden. Het is nu eens niet de technische ontwikkeling die voor de verandering zorgt, maar het zijn eerder de dominante, maatschappelijke omgevingsfactoren. Met andere woorden: het gaat de burger (nog steeds) niet zozeer om hoe we ons werk doen als wel om wat de brandweer bijdraagt om zijn veiligheid te waarborgen. Hier wordt langzaam de verschuiving van belangen zichtbaar van taakoriëntatie naar outcome-oriëntatie. Ik vind het brandweervak echt geweldig. Aan de ene kant misschien `koud en technisch´, maar het heeft tegelijkertijd ook een `warm hart´ voor onze samenleving. We zullen leren van hetgeen wat op ons afkomt, maar of het ook voldoende is om overeind te blijven……De tijd zal het leren. Een woord van dank gaat vooral ook uit naar mijn vrouw. Zonder haar was het nooit mogelijk geweest om zoveel tijd te besteden aan dit mooie vak. Zij organiseerde het gezin rondom mijn activiteiten, mijn studie en mijn worsteling met deze scriptie. Stephan Schouten, Lochem, 30 september 2009

De luie monopolist

4

Inhoudsopgave Voorwoord 3 Samenvatting 6 Inleiding 9 Hoofdstuk 1 – Uitgangspunten en werkwijze 10 1.1 Denkkader en probleemstelling 10 1.2 Centrale vraagstelling 11 1.3 Methode van onderzoek 12 1.4 Leeswijzer 14 Hoofdstuk 2 – De luie monopolist 15 2.1 Is de brandweer een monopolist? 15 2.1.1 Wat is eigenlijk een monopolist? 15 2.1.2 Kenmerken van een monopolist 16 2.2 Kenmerken van een luie monopolist 17 2.3 `Lui´ volgens anderen 20

2.3.1 Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) 20 2.3.2 Twynstra Gudde 20 2.3.3 Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) 21

2.4 Schuivende panelen 23 2.4.1 Contingentie 23 2.4.2 Toeval als verklaring voor verandering 24 2.4.3 Contingentie en de overheid 24 2.5 Samenvatting 26 Hoofdstuk 3 – Het product brandweer 27 3.1 Inleiding 27 3.2 Een historische schets van de brandweer 27 3.3 Motieven voor vrijwilligheid 29

3.3.1 Dwang 29 3.3.2 Altruïsme en eigen belang 29 3.3.3 Reciprociteit en vrijwilligheid 30

3.4 Wat is een dienst voor een soort product? 31 3.4.1 Bedrijfsmatig werken 32 3.4.2 Het product brandweer 32

3.4.3 Keuzevrijheid 33 3.4.4 De productlevenscyclus 34 3.5 Reflectie: voor altijd brandweer? 36 Hoofdstuk 4 - Prestatie-indicatoren of pressie-indicatoren? 37 4.1 Inleiding: De wil van de minister is … 37 4.2 New Public Management als leidend bedrijfsmodel 38 4.3 Programma De andere overheid 43

4.3.1 Programma Vernieuwing Rijksdienst 43 4.3.2 Centraal of decentraal? 44

4.4 Prestatie, toetsing en verantwoording 45 4.4.1 Kwaliteit 45

4.4.2 Toetsing en inspectie 46 4.4.3 You cannot manage what you cannot measure: other practices 49

De luie monopolist

5

4.5 Aan alles komt een eind; is private brandweer een oplossing? 51

4.5.1 Politieke druk 51 4.5.2 Differentiatie 51 4.5.3 Marktonderzoek 52 4.6 Per saldo! 53 Hoofdstuk 5 - “We zitten vast” 55 5.1 Inleiding 55 5.2 Onze bijdrage aan veiligheid 56 5.3 Professionaliseren 58 5.4 De sluipende olifant 60

5.4.1 Overdreven identificatie 61 5.4.2 Window dressing 61

5.5 Het vastzitten verklaard 62 5.5.1 Eenzijdige oriëntatie op techniek 62 5.2.2 Individualisme 62 5.5.3 vertrouwensbreuk? 63 5.5.4 Mentale representatie; ontwikkeling van het gekozen trauma 63

5.6 Individuatie als verklaring 65 5.6.1 Onthechting oftewel de tweede separatiefase 65

5.6.2 Identiteitsontwikkeling 66 5.7 De intermediaire wereld 67 5.8 Reflectie 68 Hoofdstuk 6 – Naar een brandweer 2.0 69 6.1 Tijd voor een nieuw paradigma 69 6.2 Een nieuwe beheersingsstrategie voor de brandweer 71 6.3 Burgerparticipatie 72 6.3.1 Wisdom of crowds; betrokkenheid organiseren 72

6.3.2 Repressieve celdeling 74 6.4 Zelfredzaamheid 75 6.5 Informatiemanagement 78 6.5.1 Strategische conversatie 80 6.5.2 INVOLvD-methode als doorontwikkeling van INK 81 Geraadpleegde bronnen 82 Bijlagenoverzicht: 85 Bijlage 1 : Brandweerwet 1985; 25 jaar professionele beleidsontwikkeling 86 Bijlage 2 : Casus: De monopolist bedreigd; casus ANWB versus RouteMobiel 92 Bijlage 3: Aanzet tot Strategische conversatie MCDm X; 97 Crisisbeheersing 2029; MCDm X constateert een ontsporing tussen hulpvraag en hulpaanbod. Aparte bijlage: Werkboek INVOLvD-methode

De luie monopolist

6

Samenvatting Is de brandweer een luie monopolist? Een vraag die beantwoord moet worden in een tijd waarin burgers belang hechten aan verantwoording en keuzemogelijkheden. Het antwoord biedt een goed vertrekpunt om de echt belangrijke onderzoeksvraag te beantwoorden. Namelijk, hoe ontwikkelt de brandweer zich naar een `brandweer 2.0´? De term `2.0´ gaat over een innovatieve manier om de brandweerzorg en hulpverlening te organiseren. Dus niet méér van hetzelfde of alleen implementatie van vernieuwde techniek, maar hulpverlening organiseren vanuit een geheel nieuw denkkader. Dat vraagt om een nieuw paradigma en een andere strategie. In het huidige paradigma bepalen termen als risico-inventarisatie, slagkracht en maatramp ons beeld van de reactie op voorstelbare en voorspelbare incidenten. Over de hoofden van 17 miljoen burgers heen bepalen professionele partijen samen met de overheid hoe ons veiligheidslandschap eruit ziet. Maar bereiden ze zich ook voor op onvoorstelbare en onvoorspelbare rampen? Is daarmee de klassieke risico-inventarisatie nog wel het enige vertrekpunt om ons voor te bereiden in de toekomst? Brandweer behoort als enige aanbieder van brandweerzorg vanuit moreel oogpunt iedere dag het maximale te doen wat in haar macht ligt om brandweerzorg te leveren voor een acceptabele prijs. Alleen je best doen is daarbij niet genoeg. Als een burger vast zit in zijn auto moet het in één keer goed gaan. Tijd en ruimte voor fouten is er niet. Daarnaast heeft de burger (die het overleeft) vervolgens geen keuze voor een andere brandweer. Een monopolie positie hoeft dus helemaal niet verkeerd te zijn. Vanuit het collectiviteitprincipe bezien is er ook helemaal geen reden om de brandweer bijvoorbeeld te privatiseren. lui zijn daarentegen is echter wel schadelijk. Binnen de private sector zijn bijvoorbeeld voldoende krachten werkzaam die luiheid tegengaan. Dus toch maar privatiseren, dan? Drie waarnemingen die passen bij het oude paradigma deel ik met u: 1. Onvoldoende structureel monitoren van de omgeving De risico-inventarisatie van ons verzorgingsgebied is het vertrekpunt voor planvorming, preparatie en repressie. Een strategische risico-inventarisatie wordt daarentegen misschien wel gedaan door individuen binnen de brandweer, maar de resultaten worden onvoldoende gedeeld met de hele organisatie. Het `rondom verkennen´ van het veiligheidsveld levert informatie op waarmee een positiebepaling van de brandweer mogelijk is. Dit vertrekpunt samen met de visie van de top bepaalt vervolgens de koers van de organisatie. Eind 2004 is de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding gestart met visieontwikkeling (De `Strategische Reis´) over de toekomst van de brandweer richting 2040. Deze is in 2007 verder geconcretiseerd met de instelling van een kleine projectgroep. De brandweer gunt zichzelf een cadeau, zoals ze zelf zeggen, om in een turbulente tijd stil te staan bij de positie van de brandweer. Het toekomstig bedrijfsmodel, dat begin 2010 gedeeld wordt met het brandweerveld, is dan weliswaar het eindproduct van 5 jaar stil rijpen in de top, maar valt het `beneden´ bij de leden ook in de smaak? Was bijvoorbeeld een strategische conversatie van onderaf met vierhonderdveertig brandweercommandanten een oplossing geweest? De versnippering van de brandweer in autonome franchisenemers wordt ook wel eens aangehaald als oorzaak voor de moeizame opstap naar één landelijke brandweer met één visie. Al die koninkrijkjes in ruim vierhonderd gemeenten doen het toch nog bij voorkeur op hun eigen manier. Hoewel we al sinds het begin van de vorige eeuw een NVBR hebben, lukt het nog onvoldoende om onze bijna 17 miljoen leden te interesseren voor de ontwikkeling van de brandweer. Hoe anders doet de ANWB dat met haar miljoenen leden!

De luie monopolist

7

2. Weinig initiatief tot innovatie Technische innovatie lijkt nog het meest voor de hand te liggen, omdat de brandweer als technisch georiënteerde doener vooral gericht is op vooruitgang in techniek. Na honderd jaar ontwikkeling van de brandweer constateer ik dat er sporadisch sprake is van innovaties die landelijk worden ingevoerd. Deze terughoudendheid voorkomt ook dat we ervaring opdoen met nieuwe techniek en zo werken aan kennisontwikkeling (al doende leert men). Ed Oomes geeft een aardige verklaring voor het feit dat innovatie uitblijft. Een gebrek aan meetbare kwaliteitscriteria werkt in de hand dat er een stelsel ontstaat van ongeschreven regels opgebouwd uit samengestelde ervaringen en meningen. Innovaties zouden dan opgevat worden als een nieuwe mening die moet concurreren met gevestigde meningen en opvattingen. In elke professionele organisatie kom je ze tegen: mensen die roepen dat `ze het zo altijd doen´ en geen reden zien voor verandering. 3. Beperkte kennisontwikkeling in het hart van de organisatie Om te ontwikkelen is kennis nodig. Om dit in huis te krijgen moet je voldoende data willen verzamelen en dit in een haast chemisch proces laten indikken tot informatie. Dé grondstof voor kennis. Kennis kan uiteindelijk alleen maar in huis gehaald worden wanneer de brandweer in ieder geval geïnteresseerd is in zijn eigen `productiedata´. De CBS-data zijn een begin, maar onvoldoende nauwkeurig en altijd een jaar te laat om er strategisch mee te sturen. De interesse voor brandonderzoek is in die zin een teken dat het de goede kant opgaat. In deze scriptie vergelijk ik de brandweer veelvuldig met een commerciële organisatie. De belangrijkste reden hiervoor is om zo zicht te krijgen op de drijvende krachten. Ik wil antwoord op de vraag welke dieper liggende motivatie er ten grondslag ligt aan deze bijzondere organisatie. Wat beweegt brandweermensen om elke dag de beste te zijn? Of zijn er juist te weinig stimuli of de verkeerde? De invoering van New Public Management betekent een rationele benadering van het vak brandweer. In de ogen van veel brandweermensen gaat hierbij de aandacht voor de professie en de kwaliteit verloren ten gunste van de meetbare werkelijkheid. Mede door een enorm hoge plandruk lijken we eerder bezig met window dressing dan met organiseren vanuit kracht. Hier dreigt een sluipende olifant. Eentje die vergelijkbaar is met hebzucht in de financiële wereld. We weten inmiddels allemaal hoe het daar afliep… De motor van de brandweer draait op volle toeren. Maar omdat er geen tijd is om af te koelen en de verwachtingen hoger lijken dan de (mogelijke) prestatie, dreigt de krukas uit zijn lagers te lopen. Voor je het weet zitten we vast! Wie heeft het lef om op de dodemansknop te drukken? Het is tijd voor een nieuw paradigma. De heer Van Vollenhoven en anderen roepen het al langer; een herverdeling van verantwoordelijkheden. Een nieuw paradigma voor brandweerzorg en hulpverlening. Voor de brandweer betekent dat een stap die vergelijkbaar is met de tweede individuatiefase. De adolescente die volwassen wordt en los komt van zijn ouders. Op eigen benen dus, zonder je afkomst te verloochenen. Vooral ook houden wat goed is, maar tegelijk meer de regie nemen en je eigen toekomst bepalen. Transparantie en verantwoording zijn daarom op zichzelf strevenswaardig. Ze bieden je de kans om in alle eerlijkheid te communiceren met je klanten over kwaliteit en maatschappelijke waarde. Deze kans ontploft echter in je gezicht wanneer keer op keer uit onderzoek blijkt dat de organisatie van de brandweer (en rampenbestrijding) te wensen over laat. Verlies van vertrouwen in de overheid is dan ook naar mijn mening een worst case scenario. Veiligheid is beleving en daarmee per definitie niet te kwantificeren. Perceptie van veiligheid is wel in kaart te brengen met kwalitatieve meetmethoden. Tegelijk is veiligheid meer dan het paraat hebben van hulpdiensten. Burgers met een handelingsperspectief zijn door de keuze die ze hebben ook meer in control. Dit sterkt hun (zelf)vertrouwen en maakt hen tot

De luie monopolist

8

natuurlijke hulpverleners in plaats van de door ons gepercipieerde weerloze en passieve burger. Een essentiële voorwaarde is dat het handelingsperspectief vóór de ramp al gecommuniceerd is met die burger. Wanneer we spreken over rampbestrijdingsprocessen, dan doen we dat door taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden te beschrijven. Hierdoor ontstaat een statische beeld van hoe het zou moeten lopen. Informatie-uitwisseling maakt echter de processen pas dynamisch. Wat onderschat wordt, is de invloed die communicatie heeft op de resultaten van die processen. Zo kan het gebeuren dat de techniek er is, dat de juiste mensen in place zijn, maar dat het resultaat te wensen over laat. Naar mijn mening kan de brandweer, maar zeker ook de rampbestrijdingsorganisatie als geheel, pas professionaliseren door de essentie van informatiemanagement te willen begrijpen. Hierdoor worden de communicatieprocessen in beeld gebracht die bepalend zijn voor de kwaliteit van uitvoering. Vanuit mijn communicatieachtergrond ben ik altijd geïnteresseerd geweest in hoe hulpverleners omgaan met informatiemanagement. Omdat ik kennis en informatie als grondstof niet terug vond in het INK-model, besloot ik om zelf een model te ontwikkelen. Het Informatie Volwassenheidsdiagram (INVOLvD) treft u als bijlage aan. De beeldspraak die ik gebruik is die van de raket met zes stuwmotoren. Deze motoren moet samen de raket tot grote hoogte brengen. Maar, dit kan alleen gecontroleerd en in samenhang. Een brandweer die gevraagd wordt zich meer op de maatschappij te richten en in de toekomst de dialoog met de burger moet aangaan, zal in het belang van community safety het vak communicatie moeten zien als één van de kerntaken. Deze scriptie wil duidelijk maken dat er wel degelijk manieren zijn om veilig te groeien maar dat er ook eerst een interne dialoog voor nodig is om in alle eerlijkheid te bepalen waar we staan. Een organisatie van onverschrokken brandweermensen zou niet bang moeten zijn voor de toekomst, maar de crisis kans aangrijpen om als de Fhoenix from the flames te herrijzen.

De luie monopolist

9

Inleiding Waarom de titel: De luie monopolist? Het bedoelde beeld gaat over een aanbieder van een product die, door het uitblijven van natuurlijke vijanden, zijn weerstand en veerkracht verloren heeft om zich nog aan te passen aan de nieuwe omstandigheden. Het gaat hierdoor roemloos ten onder zodra er een nieuwe, sterke speler op de markt komt. ‘Tja, zult u zeggen: that’s life’. In onze sterk geïndividualiseerde wereld waarin alleen aandeelhouderswaarde lijkt te tellen, geldt nu eenmaal het principe van ‘survival of the fittest’. Echter hier hebben we het over een collectief product genoemd ‘brandweer’ dat geleverd wordt door slechts één organisatie. Het is dus ondenkbaar dat onze maatschappij het zonder brandbestrijders en hulpverleners moet doen. Dit betekent overigens niet dat daarmee de toekomst van de brandweer is veilig gesteld. De combinatie van lui en monopolist doet al het ergste vermoeden en lijkt indicatief voor de toon van dit verhaal. Het is niet mijn bedoeling de brandweer in een kwaad daglicht te stellen en dit met een onderzoek te benadrukken. Het gaat namelijk niet om het gelijk van de auteur. De motivatie om het uit te zoeken heeft te maken met de beleving van een ‘stroperige’ ontwikkeling en de vraag of dit komt door de cultuur van de organisatie of dat het een gevolg is van de relatie met de overheid. Soms worden kenmerkende aspecten beter zichtbaar door ze te bekijken vanuit een ander perspectief. Door op afstand te kijken naar de eigen organisatie en te kijken naar vergelijkbare situaties in de commerciële omgeving, wil ik mijn scriptie in het kader van de master-opleiding (MCDm) afronden met een aantal interessante inzichten. Met deze scriptie doe ik vooral het appèl op de brandweer eens verder om zich heen te kijken te beginnen binnen de eigen organisatie. Brandweer, bent u bewust van het feit waar we nu staan en wat we zelf kunnen doen om de rijke historie te eren door te transformeren, zodat we ook over 20 jaar met trots kunnen omkijken.

De luie monopolist

10

Hoofdstuk 1 – Uitgangspunten en werkwijze 1.1 Denkkader en probleemstelling

Wat gebeurt er met mensen wanneer er geen noodzaak bestaat (door gebrek aan urgentiebesef?) om te innoveren? En parallel hieraan; wat gebeurt er met een organisatie waar deze mensen werken? In deze scriptie gaat het over de brandweer van Nederland die net als alle andere hulpverleningsorganisaties te maken heeft met een permanent veranderende omgeving (contingentie H2). Nu zult u wellicht denken dat de brandweer bij uitstek door de aard van het werk gewend is aan onzekerheid en aan verandering. Dat is

in zekere zin op uitvoeringsniveau het geval, maar de druk van buitenaf (lees: maatschappij en overheid) op het management van de brandweerorganisatie om zich in een bepaalde richting aan te passen, is wel sterk toegenomen de laatste 10 tot 20 jaar. Deze druk kent meerdere verschijningsvormen, zoals plandruk (bijlage 1) of prestatiedruk van de overheid (H4). Naast druk van binnenuit het systeem ervaren we soms ook druk van buitenaf, bijvoorbeeld de mediadruk na een incident. Het optreden wordt openlijk ter discussie gesteld, al dan niet naar aanleiding van een inspectie of een incidentonderzoek.

In 2010 bestaat de Brandweerwet 1985 vijfentwintig jaar. Valt er wat te vieren? Brandweertaken en de regierol bij de voorbereiding op de rampenbestrijding waren hiermee duidelijk gelegd bij de brandweer. Voorheen was er sprake van een autonome brandweer die taakgericht en redelijk onzichtbaar functioneerde binnen de vertakking van een gemeentelijke organisatie. Deze positie in de luwte was in zekere zin comfortabel en rustig. Nu is de brandweer meer zichtbaar binnen de veiligheidsregio en wordt ook

nadrukkelijker aangesproken op haar optreden. Zij transformeert, al dan niet onder druk van buitenaf, in een maatschappij- en klantbewuste dienstverlener. Uit de luwte, op het speelveld van de veiligheidsregio, ervaren we de druk om mee te veranderen. Niet in de laatste plaats ontstaat die druk door de nieuwe Wet veiligheidsregio’s (WVr) die begin 2010 van kracht wordt. Hiermee verdwijnt de vanzelfsprekendheid dat alleen de brandweer verantwoordelijk is voor de regie op rampenbestrijding en crisisbeheersing. Deze ontwikkelingen binnen de veiligheidsregio verlopen niet helemaal soepel; belemmeringen bepalen vaak als eerste onze agenda. Toch zijn er minstens zoveel kansen.

Is stilstand achteruitgang? Moet de brandweer innoveren? Past het in ons tijdbeeld dat overleven alleen mogelijk is als we blijven hollen? Het leveren van brandweer is niet onderhevig aan mode. Brandweer en hulpverlening zullen ook in de toekomst nodig zijn, in welke vorm dan ook. Dat vraagt om een robuuste organisatie die (mede) de randvoorwaarden schept voor een veilige samenleving. Het is goed om stil te staan bij de relevante driving

forces1 en ons niet te laten verleiden tot verandering op basis van wensen van `emotionele bestuurders´ na incidenten. Het uiteenspatten van de internet zeepbel (zie kader verderop) is een schokkende gebeurtenis die een drijvende kracht ineens van koers kan doen veranderen.

1 Peter Schwartz in The art of the long view (1991).

De luie monopolist

11

Bovenstaande vragen schetsen het denkkader van de scriptie. In de centrale vraagstelling komen deze deelvragen weer aan de orde. 1.2 Centrale vraagstelling

In onze digitale maatschappij staat `2.0´ voor een duidelijk vernieuwde versie. Een situatie waarin niet alleen de spelregels maar ook het speelveld veranderd zijn. Wanneer zelfs het speelveld wijzigt, spreken we ook wel van een paradigmashift. Omdat `innovatie´ en `vernieuwing´ nogal eens door elkaar

gebruikt worden, is het goed om hier aan te geven dat deze scriptie bij het gebruik van de term `2.0´ uitgaat van een innovatieve manier om de brandweerzorg en hulpverlening te organiseren. Dus niet méér van hetzelfde of alleen implementatie van vernieuwde techniek, maar hulpverlening organiseren vanuit een geheel nieuw denkkader. Wat is 2.0 ? Op 30 september 2005 sprak Tim O’Reilly over de ontwikkelingen in de ICT en kwam eind 2001 hij als één van de eersten tot de typering `2.0´ om aan te geven dat een aantal nieuwe ontwikkelingen echt het verschil (gaan) maken. Anno 2009 wordt de typering `2.0´ te pas en te onpas gebruikt als label voor ‘nieuw’. Maar waar gaat 2.0 nu eigenlijk in essentie over?

Hoe ontwikkelt de brandweer zich naar een brandweer 2.0 ?

The bursting of the dot-com bubble in the fall of 2001 marked a turning point for the web. Many people concluded that the web was overhyped, when in fact bubbles and consequent shakeouts appear to be a common feature of all technological revolutions. The concept of "Web 2.0" began with a conference brainstorming session between O'Reilly and MediaLive International. Dale Dougherty, web pioneer and O'Reilly VP, noted that far from having "crashed", the web was more important than ever, with exciting new applications and sites popping up with surprising regularity. What's more, the companies that had survived the collapse seemed to have some things in common. Could it be that the dot-com collapse marked some kind of turning point for the web, such that a call to action such as "Web 2.0" might make sense? We agreed that it did, and so the Web 2.0 Conference was born. In the year and a half since, the term "Web 2.0" has clearly taken hold, with more than 9.5 million citations in Google. But there's still a huge amount of disagreement about just what Web 2.0 means, with some people decrying it as a meaningless marketing buzzword, and others accepting it as the new conventional wisdom. Web 2.0 is about:

• Services with cost-effective scalability, not packaged software, • Control over unique, hard-to-recreate data sources that get richer as more people

use them • Trusting users as co-developers • Harnessing collective intelligence • Leveraging the long tail through customer self-service • Software above the level of a single device • Lightweight user interfaces, development models, AND business models

The next time a company claims that it's "Web 2.0," test their features against the list above. The more points they score, the more they are worthy of the name. Remember, though, that excellence in one area may be more telling than some small steps in all seven. Tim O'Reilly, tim@oreilly.com. http://www.web2summit.com/web2008/

De luie monopolist

12

Valerie Frissen, bijzonder hoogleraar ICT en Sociale Verandering aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en onderzoeker bij TNO, heeft in opdracht van het ministerie van BZK in het voorjaar van 2008 onderzoek gedaan naar de gevolgen van web 2.0 voor de overheid. Uiteraard besteedt Frissen in haar rapport Naar een user generated state ook aandacht aan definiëring. Ze heeft het over het `sociale web´, waarbij wordt uitgegaan van netwerken, een open omgeving en ruimte voor gebruikers om bij te dragen. Web 2.0 is volgens haar1:

• het ontstaan van platforms op internet waar gebruikers zich kunnen organiseren, samenwerken, vriendschappen onderhouden, delen, ruilen, handelen en/of creëren, die

• open toegankelijk zijn en decentraal georganiseerd, • waardoor een actieve inbreng van gebruikers mogelijk is en • waar alles wat op die platforms gebeurt maximaal geëxploiteerd wordt.

Web 2.0 biedt volgens Frissen dus mogelijkheden voor burgers om zich decentraal te organiseren, gezamenlijk aan producten te werken (co-creatie), bijdragen (user generated content) te verzamelen en her te gebruiken (remixability) en verder te bouwen op bestaande diensten. Drie woorden die het meest opvallen2:

1. open: toegankelijk en transparant 2. sociaal: uitgaande van mensen en de contacten daartussen 3. gebruiker centraal: mogelijkheden in handen van gebruikers geven om ‘hun ding’

te doen. In hoofdstuk 6 worden de daarin voorgestelde initiatieven langs de maatlat gelegd van wat 2.0 is. 1.3 Methode van onderzoek Deze scriptie is het resultaat van een onderzoek dat twee jaar heeft geduurd. Ondanks dat het nooit de bedoeling was om de scriptie uit te stellen, heeft het langere rijpingsproces wel bijgedragen tot een beter inzicht. Dit licht ik hieronder toe. Literatuuronderzoek is een goede aanpak om iets te weten te komen over het verleden. De diversiteit van bronnen in de lijst met geraadpleegde bronnen weerspiegelt de zoektocht naar het noodzakelijke brede perspectief om een toekomstverkenning mee te starten. Gesprekken. In het onderzoek is gesproken met de volgende personen:

• prof. Ira Helsloot MCDm, Hoogleraar Crisisbeheersing en Fysieke Veiligheid aan de Vrije Universiteit in Amsterdam, naar aanleiding van zijn oratie met als titel: Voorbij de symboliek.

• Drs. Ben Janssen MCDm, Directeur van de Gezamenlijke Brandweer in Rotterdam-Rijnmond, naar aanleiding van hun werkwijze gericht op de publiek-private samenwerking in het Rijnmondgebied.

• Dr. Astrid Scholtens, naar aanleiding van haar lectorale rede met als titel: Samenwerking in crisisbeheersing, overschat en onderschat.

• Drs. Ed Oomes MCDm, Commandant Brandweer Schiphol, naar aanleiding van zijn aanstelling als Lector Brandweerkunde aan het NIFV Nibra en zijn lectorale rede met als titel: De vanzelfsprekendheid van alledag.

• Dr. Roland van Duijn, Programmamanager programmamanager Academie voor Leiderschap Veiligheidsregio's bij het NIFV Nibra, naar aanleiding van

1 Uit het boek: Ambtenaar 2.0, hoofdstuk 3: kenmerken van web 2.0. 2 Opmerking van de auteur, Davied van Berlo.

De luie monopolist

13

zijn doctoraalscriptie Filosofie met als titel: De virtuele realiteit van modern (politie)management: de noodzaak van een nieuw handelingsparadigma.

• Dr. Paul Verlaan MCDm, Regionaal commandant brandweer Midden- en West-Brabant, naar aanleiding van het NVBR-project: de Strategische reis van de brandweer.

• Bijeenkomst met projectleden van de Strategische Reis op 7 september 2009 over aanpak en resultaten van toekomstverkenning.

Congresbezoek De veranderende omgeving ten aanzien van veiligheid vormt regelmatig een dankbare aanleiding voor het organiseren van congressen. Ik heb de volgende congressen in dit kader bezocht:

• Landelijke oefendag op 13 december 2007 op Papendal in Arnhem. Dit bood inzicht in het feit dat Defensie als partner in de veiligheidsregio een grote rol zou kunnen spelen op het gebied van: opleiden, oefenen, trainen en operationele, logistieke vraagstukken.

• Veiligheidscongres BZK op 13 november 2008 in het WTC in Rotterdam waar werd ingezoomd op de thema’s zelfredzaamheid en burgerparticipatie.

• WRR-symposium met als thema: ´Onzekere veiligheid´ op 13 mei 2009 in het Kurhaus te Scheveningen.

• Innovatiecongres Veiligheid van BZK op 24 juni 2009 in de Van Nelle-fabriek in Rotterdam.

• NVBR-jaarcongres met als thema: Kiezen en delen op 1 en 2 oktober 2009 in Veldhoven.

• Veiligheidscongres BZK op 10 november 2009 in het World forum in Den Haag met als thema: Werk in uitvoering.

MCDm stages De stage bij de ANWB was bedoeld om informatie te krijgen over hoe de ANWB omging met sterke veranderingen in de omgeving. De opkomst van RouteMobiel (zie bijlage 2) laat zien hoe de ANWB zich aanpast aan veranderende omstandigheden. De buitenlandstage in IJsland heeft het inzicht opgeleverd dat de rol van burger in het hulpverleningsproces opnieuw overwogen moet worden. De vraag ontstaat of onze enorme professionaliseringdrang er niet toe heeft geleid dat er een beeld is ontstaan van een paternalistische overheid die wel weet wat goed is voor de burger? `Mentaal puzzelen´ Iets zinnigs roepen over de toekomst vraagt een andere benadering dan een scriptie schrijven waarin je iets wilt verklaren over een thema in het verleden. Het was bijvoorbeeld zinvol om deze individuele scriptie gelijk op te laten lopen met de groepsopdracht van MCDm 10. Het onderwerp van de groep heeft de titel meegekregen: Crisisbeheersing in 2029. Een multidisciplinaire toekomstverkenning die werkwijzen in de tijd probeert te vergelijken met behulp van de DESTEP-methode. Daarnaast is het doel om door een strategische conversatie met het (ruime) werkveld te komen tot een robuuste strategie gebaseerd op voorstelbare scenario´s. De uitwerking van de groepsopdracht heeft zinvolle bijdragen opgeleverd voor deze individuele scriptie die gericht is op de monodisciplinaire ontwikkeling van de brandweer richting 2029. Het mentaal puzzelen noem ik hier apart omdat het staat voor de noodzakelijke activiteit van iedere keer weer de verzamelde inzichten bij elkaar leggen en kijken of er nog stukjes missen om een betekenisvol plaatje van de toekomst, een scenario, te krijgen. Peter Schwartz noemt deze activiteit information hunting and – gathering1 als een fase om te komen tot scenario´s en hij noemt ontmoetingen met remarkable people omdat ze verrassende percepties kunnen delen met je.

1 Peter Schwartz, The art of the long view (1991).

De luie monopolist

14

1.4 Leeswijzer De titel luie monopolist vraagt om een toelichting. Die deel ik met u in hoofdstuk 2. Tegelijk wordt de term lui toegelicht. Hiermee worden ontwikkelrichtingen aangegeven die moeten voorkomen dat de brandweer 2.0 wederom als lui wordt bestempeld. Het zal duidelijk zijn dat een blik op de toekomst niet zonder een analyse kan van het verleden (hoofdstuk 3). Zeker omdat er in het verleden aanwijzingen zijn voor de drijvende kracht achter het bestaan van de brandweer, zoals de diepere motivatie achter vrijwilligheid. Een toelichting van het product brandweer geeft de richting aan waar hoofdstuk 4 op doorgaat: de dans met de overheid. New Public Management als het dominant kader voor moderne bedrijfsvoering heeft zo zijn effect op dienstverlening in het publieke domein. Het gezag leidt de dans en de brandweer volgt, zo luidt het oude paradigma. Aan de hand van de relatie van beide danspartners zal ik in hoofdstuk 5 een voorzet geven voor het antwoord op de vraag hoe de brandweer zich veilig kan ontwikkelen. Via een intermediaire wereld kan de brandweer die ingekapseld zit in de overheid de stap zetten naar een brandweer 2.0 (hoofdstuk 6) zonder de relatie met de overheid te verbreken.

Zonder meteen het Ei van Columbus aan te bieden, is er een aparte bijlage (3) bijgevoegd met de INVOLvD-methode. Dit is een systematische methode die enerzijds helpt groeien langs een kwalitatieve lijn, maar het anderzijds ook mogelijk maakt om kleine groeistappen te verantwoorden naar het bestuur en directie (en daarmee ook naar het ministerie van BZK). Tot slot. De tiende lichting masters van de MCDm-opleiding heeft als thema voor de gezamenlijke eindopdracht gekozen voor: Crisisbeheersing in 2029.

In tegenstelling tot de monodisciplinaire focus in deze scriptie, gaat het gezamenlijk eindproduct in op de ontwikkeling van de veiligheidspartners in de veiligheidsregio ten aanzien van crisisbeheersing. Met behulp van de Strategische conversatie proberen we te doorgronden welke paradigmashift nodig is voor crisisbeheersing 2.0. De werkwijze van de gezamenlijke opdracht sluit in die zin goed aan bij het thema van deze scriptie.

De luie monopolist

15

Hoofdstuk 2 – De Luie monopolist 2.1 Is de brandweer een monopolist? Ofschoon de Europese regelgeving fel gekant is tegen monopolisten (de claims die Euro-Commissaris Neelie Smit-Kroes uitdeelt zijn niet mals) zijn er nog steeds organisaties met een min of meer monopolistisch karakter. Uit onderstaande theorie en voorbeeld blijkt dat dit geen probleem hoeft te zijn, mits ze gehouden zijn aan een aantal afspraken. 2.1.1 Wat is eigenlijk een monopolist? Een natuurlijk monopolie1 is een monopolie dat zich voordoet als er bij de productie van een bepaald goed steeds schaalvoordelen blijven optreden, ongeacht welke omvang de productie ook heeft. Hoe meer een bedrijf uitbreidt, hoe meer de gemiddelde kosten per eenheid product dalen. In zo'n situatie is het efficiënter dat de markt in handen is van één producent dan van twee of meer. Deze ene producent kan echter wel, als monopolist, een prijs vragen die veel hoger is dan op basis van de gemiddelde kosten acceptabel is. Het is goed om stil te staan bij dit morele bezwaar.

1 Wikipedia

Van PTT naar KPN De huidige economische doctrine leert dat een monopolie inefficiënt is voor een land als geheel. Een bedrijf met een zuiver monopolie kan zijn prijs zo hoog maken als het zelf wil: de klant moet de dienst toch afnemen. Ook bestaat bij het bedrijf geen prikkel om klanten zo goed mogelijk te helpen. Toen KPN nog een zuiver monopolie had op (vaste) telefonie, was de klantenservice traag, bleven monteurs soms weg en waren er veel klachten over de service. Nu KPN de hete adem van de concurrenten heeft gevoeld, kan het zich dit niet meer permitteren, en is genoodzaakt betere service te bieden. Daarnaast kan een monopolist de markt afsluiten. Wanneer een nieuwe speler op de markt komt, kan hij zijn prijzen sterk verlagen (waardoor iedereen bij hem koopt), om ze vervolgens te verhogen als de concurrent van de markt gedrukt is. Ten slotte zijn monopolies zeer schadelijk voor de technische vooruitgang en vernieuwing. Een bedrijf heeft immers geen reden om een nieuw product op de markt te brengen als iedereen het oude moet afnemen. Als monopolist diende de PTT haar diensten universeel – dat wil zeggen onder redelijke en niet-discriminerende voorwaarden aan alle inwoners van het land – aan te bieden. Deze verplichting had ook een sociale dimensie. De `weduwe in Appelscha´ had recht op een betaalbare telefoonaansluiting, ook al was het rendement ervan gering. Het wettelijke monopolie van de PTT moest voorkomen dat concurrenten enkel de rendabele markten (in de Randstad) zouden exploiteren, waardoor de PTT met de onrendabele buitengewesten zou achterblijven. Cream skimming heet dat. Wat de liberalisering van de telecommunicatiemarkt ons ook heeft geleerd, is dat door het vrij maken van de markt de noodzaak van toezicht en regulering allerminst verdwijnt. De voormalige 'incumbent' blijft lange tijd 'aanmerkelijke marktmacht' behouden, en is gemakkelijk geneigd die te misbruiken. Krachtig mededingingsrechtelijk toezicht, liefst sectorspecifiek, is dus geboden. De universele dienstverlening komt door vrije mededinging onder druk te staan. Dit sociale aspect – deze solidariteit – kan een reden zijn een monopolie van overheidswege in stand te houden.

De luie monopolist

16

2.1.2 Kenmerken van een monopolist De volgende kenmerken van een monopolist komen voorbij in de KPN-tekst:

• Er is sprake van een collectief goed. Hier geldt het solidariteitsprincipe. Iedereen in Nederland heeft ongeacht zijn status recht op de dienst. Brandveiligheid is als onderdeel van integrale veiligheid door de overheid aangemerkt als collectief goed.

• Er is sprake van één leverancier. De brandweer is de enige leverancier van brandveiligheid en technische hulpverlening. Er is sprake van gedwongen winkelnering.

• De leverancier bepaalt de prijs. De prijs voor brandweer komt in feite tot stand op basis van een kostprijsberekening zonder winstoogmerk. In het samenspel tussen budgetvrager (brandweer) en verstrekker (overheid) wordt de prijs bepaald. De burger heeft geen invloed op de prijs via een marktmechanisme. De enige invloed is via de lijn van de volksvertegenwoordiging.

• Er is geen marktwerking die invloed heeft op de prijs en kwaliteit van het product (lees: dus ook geen urgentie om te vernieuwen/innoveren). Ook al zou de brandweer geprivatiseerd worden, dan nog zou er geen marktwerking zijn op de manier zoals die bestaat in de consumentenmarkt. Ondanks beperkte mogelijkheden om het product te differentiëren, blijft het een dienst met een collectief karakter. Die effecten zie je duidelijk bij voorbeelden van privatisering in het verleden, zoals met ziektekostenverzekeringen, stroom/energie of de post.

• De monopolist heeft een landelijk distributienet. Dit punt is van belang om het collectieve goed of dienst te distribueren. De brandweer beschikt in vrijwel iedere gemeente over een post.

• Er is sprake van een suboptimaal product. Urgentie om te streven naar het best mogelijke product is niet aanwezig. De klant heeft geen keuze. Dit kan er toe leiden dat een monopolist lui wordt. Bij de brandweer is dit met name merkbaar aan de wijze waarop wij omgaan met technische vernieuwing. Die wordt grotendeels geïnitieerd door onze toeleveranciers. Kennisontwikkeling en innovatie gebeurt aan de grenzen van ons domein of zelfs daarbuiten. Ondanks dat er intussen repressieve ventilatie, high ex foam en de blusbom bestaat om brand op een andere manier mee te bestrijden, kiezen wij al honderd jaar voor water. Weliswaar zeer effectief en goedkoop, maar niet per se de beste optie onder alle omstandigheden.

• Voor concurrentie is geen plaats. Zoals uit de casus: ANWB versus RouteMobiel blijkt (bijlage 2), lijken alle tactieken geoorloofd om een toetredende partij te weren; bij ons doen wij dat zo1. De gevestigde orde is dan ook zelden hartelijk voor nieuwelingen. De rechter komt er vrijwel altijd aan te pas om geschillen te beslechten. Het is voorstelbaar dat ook de brandweer zo reageert. Een signaal dat hier op duidt, is de wijze waarop de brandweer omgaat met kritiek van binnenuit. Wie zijn nek uitsteekt door openlijk de traditie ter discussie te stellen, loopt een risico. De kritiek op luis in de pels Fred Vos2 of op de Vakvereniging voor Brandweer Vrijwilligers VBV leidt tot typisch gedrag: inkapselen (bagatelliseren en kleineren), excommuniceren of iemand buiten plaatsen.

1 Jaap Peters en Rob Wetzels in: Niets nieuws onder de zon, p. 69. 2 Ex-brandweerofficier die regelmatig uithaalt in de media naar de brandweer (Schipholbrand, Enschede en scheepsbrand in Velsen).

De luie monopolist

17

De brandweer scoort op al deze kenmerken van een natuurlijk monopolist. Vanuit het solidariteitsbeginsel is het ook wenselijk om brandweerzorg door één organisatie uit te laten voeren. Onze welvaart is tenslotte mede te danken aan een democratie die een aantal randvoorwaarden voor ons allemaal regelt, waaronder (brand)veiligheid. De burger zal het een zorg zijn wie zijn brand blust. Op dat moment heeft hij geen tijd om te kiezen en wil gewoon dat een professionele organisatie zijn probleem oplost. Verplichte winkelnering staat echter haaks op de verworven vrijheid van de consument om te kunnen kiezen. De prijselasticiteit voor monopolistische producten wordt dus bepaald door de morele grenzen die de maatschappij stelt. Niet de in onze ogen eerlijke werking van vraag en aanbod, maar de perceptie van wat iets mag kosten bepaalt dan de prijs. Naarmate we vinden dat alle burgers recht hebben op die dienst, zullen ook de morele bezwaren toenemen wanneer de monopolist probeert winst te maken. Moet veiligheid dan altijd kostendekkend zijn en wie bepaalt dan wat veiligheid mag kosten? Ter bescherming van de consument was zo'n natuurlijke monopolie (railvervoer, gas- en elektriciteitsvoorziening, telecommunicatie) vaak een overheidsbedrijf. Laten we even niet vergeten dat dit ook gelijk een morele claim legt op de overheid! De laatste jaren bestaat de tendens om natuurlijke monopolies te privatiseren. Wel worden deze nieuwe bedrijven onderworpen aan regulering ter voorkoming van excessen. Ondanks de privatisering behouden deze bedrijven nog grote macht en invloed. In Nederland speelt bijvoorbeeld de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) een belangrijke rol als toezichthouder. In de laatste decennia hebben we een reeks van privatiseringen gezien. In essentie zouden deze bedrijven aan flexibiliteit moeten winnen om zo de concurrentie beter aan te kunnen. Het marktmechanisme zou een helende werking hebben; consumenten hebben iets te kiezen en de prijzen blijven acceptabel. Ondanks dat hier ook best goede voorbeelden van zijn, zijn de resultaten niet altijd in lijn met de verwachtingen. Afschaffen van het ziekenfonds heeft laten zien dat marktwerking en concurrentie tussen ziektekostenverzekeraars wel leidt tot hele dure corporate communicatiecampagnes maar dat er voor de consument in essentie geen gedifferentieerd productaanbod ontstaan is. Laat staan een transparant aanbod! Maar is de brandweer ook een luie monopolist? En nog belangrijker, accepteert de maatschappij ook dat we lui zijn? De negatieve connotatie van lui in onze hardwerkende, op calvinistische peilers gefundeerde maatschappij leidt per definitie tot afwijzing. Dat vraagt dus in het licht van deze scriptie om toelichting. 2.2 - Kenmerken van een luie monopolist Brandweer behoort als enige aanbieder vanuit moreel oogpunt iedere dag het maximale te doen wat in haar macht ligt om brandweerzorg te leveren voor een acceptabele prijs. Ed Oomes1 geeft bijvoorbeeld aan dat `maatschappelijke taak´ en `beroepseer´ redenen zouden moeten zijn om kritisch te kijken naar het eigen functioneren. Ik licht er drie (persoonlijke) waarnemingen uit, omdat ik van mening ben dat juist deze passen bij de morele plicht van elke professionele brandweerman/vrouw. Ze zijn ook nadrukkelijk onderdeel van wat brandweer 1.0 is. 1. Onvoldoende structureel monitoren van de omgeving Wat de brandweer structureel doet op operationeel niveau ten aanzien van `verkennen´ (taakuitvoeringsniveau), doen we onvoldoende op strategisch niveau (organisatieniveau). De risico-inventarisatie van ons verzorgingsgebied is het vertrekpunt voor planvorming,

1 De vanzelfsprekendheid voorbij. Lectorale rede van Ed Oomes pagina 6.

De luie monopolist

18

preparatie en repressie. Een strategische risico-inventarisatie wordt daarentegen misschien wel gedaan door individuen binnen de brandweer, maar de resultaten worden onvoldoende gedeeld met de hele organisatie. Het `rondom verkennen´ van het veiligheidsveld levert informatie op waarmee een positiebepaling van de brandweer mogelijk is. Dit vertrekpunt samen met visie bepaalt de koers van de organisatie. Nogmaals, individuen zullen beslist bezig zijn met die koers, maar in de vakliteratuur kom ik de motiverende boodschap van de brandweertop niet tegen om het noodzakelijke draagvlak te genereren. Dit is `lui´ gedrag van de top wanneer je van mening bent dat toch op zijn minst de topambtenaren capabel moeten zijn om draagvlak te creëren. Dit veronderstelt misschien dat we autonoom kunnen opereren als waren we een private onderneming in een vraaggestuurde omgeving. Dit is onjuist. Strategische beslissingen over de toekomst van de brandweer worden op departementaal niveau genomen. Daar komen zowel het wettelijk kader als het geld vandaan. Van daaruit wordt tevens de toetsing op kwaliteit geïnitieerd (IOOV). Maar ook wanneer wij slechts een uitvoeringsorgaan zouden zijn, is structurele omgevingsverkenning essentieel om ons vak naar behoren uit te kunnen oefenen. De regionaal commandanten hebben dan de taak om als professionele bedrijfsdeskundige de beslissers in Den Haag te informeren. De versnippering van de brandweer in autonome franchisenemers wordt ook wel aangehaald als oorzaak voor de moeizame opstap naar één landelijke brandweer. Al die koninkrijkjes in circa 440 gemeenten doen het toch nog bij voorkeur op hun eigen manier. Blijkbaar is het voor lokale commandanten geen issue om een gezamenlijke strategie te ontwikkelen. Hoewel we al sinds het begin van de vorige eeuw een Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) hebben, lukt het nog onvoldoende om onze bijna 17 miljoen leden te interesseren voor de ontwikkeling van de brandweer. Hoe anders doet de ANWB dat met haar miljoenen leden! NB: Eind 2004 is de NVBR gestart met visieontwikkeling (De `Strategische Reis´) over de toekomst van de brandweer1. Een maatschappij die blijvend in verandering is en complexer wordt, zijn natuurlijk redenen om de koers te herijken, maar dienen zich niet zomaar ineens aan. De urgentie om er in 2004 mee te starten komt dan ook voort uit een opeenstapeling van bedreigingen die eigenlijk al veel eerder hadden moeten zorgen voor bijsturing. 2. Weinig initiatief tot innovatie Ondanks een Landelijk Netwerk Materieel binnen de NVBR kennen we geen technisch innovatieplatform. In 1958 startte men met een beproevingsstation2 waar fabrikanten maar al te graag hun brandweerproducten lieten testen. Een positief testresultaat was cruciaal om producten verkocht te krijgen aan gemeenten. Minstens zo belangrijk was het effect op de relatie tussen vrager en aanbieder. Door op deze plek de belanghebbenden bij elkaar te brengen ontstond er een goede relatie tussen de brandweer en de toeleveranciers. Tegenwoordig zou een beproevingsstation ook een welkom platform kunnen zijn om ruimte te bieden aan gezamenlijke belangen. Eén daarvan zou de gezamenlijke ontwikkeling kunnen zijn van het materiaal en materieel voor de toekomst. TNO is bijvoorbeeld een partij die werkt aan innovatieve ontwikkelingen die ook bruikbaar zijn voor de brandweer. De vraag blijft waarom dergelijke gezamenlijke allianties niet verder worden uitgewerkt? Technische innovatie wordt hier aangehaald omdat de brandweer als technisch georiënteerde doener vooral gericht is op vooruitgang in techniek. Na honderd jaar ontwikkeling van de brandweer constateren we dat er sporadisch sprake is van innovaties die landelijk ingevoerd worden. Een sterke focus op de kosten van brede invoering ligt hieraan ten grondslag. Deze terughoudendheid voorkomt ook dat we ervaring opdoen met 1 `Brandweer aan zet; visie van de Regionaal Commandanten op de toekomst van de brandweer in Nederland´. 2 Vijftig jaar inspectie voor het brandweerwezen, pagina 135. Gerard Koppers.

De luie monopolist

19

nieuwe techniek en zo werken aan kennisontwikkeling (al doende leert men). Zo kan de Cobra-blusmethode (2009) voor veel korpsen interessant zijn en hoeft landelijke introductie niet per se plaats te vinden. NB: Met het project: Innovatie Moed en een `Jan van der Heijden-innovatieprijs´ in het vooruitzicht geeft de NVBR in 2009 de aanzet om de brandweer te bewegen innovatieve ideeën te melden. Ed Oomes geeft een aardige verklaring voor het feit dat innovatie uitblijft1. Een gebrek aan meetbare kwaliteitscriteria werkt in de hand dat er een stelsel ontstaat van ongeschreven regels opgebouwd uit samengestelde ervaringen en meningen. Innovaties zouden dan opgevat worden als een nieuwe mening die moet concurreren met gevestigde meningen en opvattingen. In elke professionele organisatie kom je ze tegen: mensen die roepen dat `ze het zo altijd doen´ en geen reden zien voor verandering. 3. Beperkte kennisontwikkeling in het hart van de organisatie Brandweertechniek hangt nauw samen met de kernactiviteiten. Maar omdat de brandweer tegenwoordig meer wordt aangesproken op haar organisatorische, zeg maar `softe´, kwaliteiten (soft hier als tegenhanger van de typering van techniek als zijnde `hard´) is het verstandig om ook ruimte te bieden aan innovatieve organisatieontwikkelingen. Het NVBR-project: Innovatie Moed heeft deze overigens al als aparte categorie benoemd. Een paar zaken vallen op:

• Opleiden vindt voornamelijk plaats buiten de brandweerkorpsen in regionale opleidingsinstituten en bij het NIFV Nibra. De komst van een nieuw opleidingstelsel2 biedt perspectief. Hierin speelt de leerwerkplek in het korps een belangrijke rol, waardoor leren op de werkvloer weer mogelijk wordt.

• Het NIFV Nibra heeft een monopoliepositie als het gaat om het maken van de les- en leerstof.

• Een centrale en complete brandweerbibliotheek is er niet (meer). Ondanks de initiatieven van het NIFV Nibra met Infopunt Veiligheid en de NVBR met Brandweerkennisnet3, bestaat er niet zoiets als één portal waar je als brandweer terecht kunt voor kennis en informatie.

• Landelijke brandweernetwerken die ressorteren onder de NVBR zijn alleen voor leden toegankelijk. Die geslotenheid bevordert niet de kennisontwikkeling.

• We leren niet structureel van onze eigen ervaring; zelfs de single learning loop wordt niet gerond. In de regio worden incidenten niet structureel geëvalueerd waardoor geen leerinformatie beschikbaar komt die, eenmaal centraal gebundeld, tot kennis `ingedikt´ kan worden.

Dit laatste punt verdient hier extra uitleg, omdat het de basis is van kennisontwikkeling. Met tegenzin worden veelal de CBS-rapporten ingevuld. Hierdoor is er geen fatsoenlijk landelijk beeld voorhanden van het brandweeroptreden. Cijfers brandweerstatistiek onbetrouwbaar,4 kopte het artikel in het vakblad Brand & Brandweer. Maar zelfs al zouden de CBS-gegevens valide en relevant zijn, dan nog komt de informatie altijd een jaar te laat. Verder moeten we ons afvragen of we het verzamelen van onze sturingsdata bij een externe partij laten of dat we hiervoor zelf verantwoordelijkheid willen dragen. Los van deze vraag van de organisatie, is er de onderliggende vraag die op individueel niveau beantwoord moet worden door brandweermensen: welke informatie/kennis heb ik nodig om veilig een inzet te 1 De vanzelfsprekendheid voorbij. Lectorale rede van Ed Oomes (2006) pagina 43. 2 Zie voor info de site van www.infopuntveiligheid.nl, dossier `Kwaliteit brandweerpersoneel´. 3 www.brandweerkennisnet.nl. 4 Brand & brandweer december 2008 pagina 638/639.

De luie monopolist

20

kunnen doen? Ed Oomes schreef in zijn column over de vergetende organisatie1 als reflectie op het begrip lerende organisatie. Hij stelt terecht de vraag: ‘Een lerende organisatie is goed, maar hoe voorkomen we een vergetende organisatie?’ In zijn lectorale rede2 beschrijft hij het begrip socialisatie als de dominante leervorm binnen de brandweer. ‘Er is heel veel informatie bij de brandweer aanwezig, maar er staat weinig kennis op papier.’ 2.3 - ´Lui´ volgens anderen Omdat de voorgaande drie punten onderdeel zijn van mijn persoonlijke beleving, wil ik de punten toetsen aan hetgeen de IOOV, Twynstra Gudde en de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) erover geschreven hebben. Zowel de IOOV als Twynstra Gudde komen met een reflectie op de ontwikkeling van de brandweer. De Adviesraad voor Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) beschrijft in: Meer laten gebeuren, innovatiebeleid voor de publieke sector3, verschillende manieren waarop de overheid innovaties in het publieke domein kan stimuleren. Bijgaand een overzicht. 2.3.1 Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) In 2006 publiceerde de inspectie de Rapportage risicoanalyse domein brandweerzorg 2006. Met behulp van het instrument Group Decision Room vroegen zij vijftig experts afkomstig uit verschillende disciplines zich te buigen over wat zij noemen ‘de belangrijke knelpunten en afbreukrisico´s die het functioneren van de brandweer bedreigen.’ De volgende bedreigingen kwamen hierin naar voren:

• Brandweer leert slechts beperkt van eigen en andermans ervaringen. • Strategisch kader (brandweermanagement) heeft niet altijd de juiste

competenties. Dit wreekt zich op bestuurlijk en op bedrijfsmatig vlak. • Er is weinig aandacht voor het georganiseerd innoveren. • Organisatie en personeel zijn niet altijd in staat om externe ontwikkelingen

(met name toegenomen complexiteit) goed te volgen. • Gemeentelijke autonomie is bedreiging voor daadkrachtig en uniform

optreden. • De informatiehuishouding is onvoldoende op orde. • Cultuur is de reden dat op diverse onderdelen minder goed wordt

gepresteerd. Opvallend aan het document is de toon. Conclusies zijn in essentie keihard, maar worden verzacht door de wijze waarop ze zijn opgeschreven. Ze zijn keihard omdat ze betrekking hebben op het wezen van de organisatie. Aan deze bedreigingen kan dus alleen maar het hoofd worden geboden door strategisch ingrijpen. 2.3.2 Twynstra Gudde Met de zeven brandweerdilemma´s4 in Rood aan zet beschrijven zij belemmerende factoren om snel te kunnen transformeren. In het kort gaat het om: 1. Landelijke ambitie versus lokaal maatwerk. Het betreft hier de lokale taak (gemeente) versus de rampbestrijdingstaak (overheid). We touwtrekken over wie nu eigenlijk over de brandweer gaat. Veel energie wordt gestoken in de vorm-discussie die daardoor niet gestoken kan worden in de kwaliteit van de dienst.

1 Ed Oomes in Brand & Brandweer november 2008 pagina 577. 2 De vanzelfsprekendheid voorbij. Lectorale rede van Ed Oomes (2006) pagina 7. 3 AWT uitgave 73 van maart 2008. 4 Twynstra Gudde, Rood aan zet, pagina 30 en verder.

De luie monopolist

21

2. Regionaal versus gemeentelijke organisatie. De schaal-discussie gaat onder meer over de kans om kennis en expertise beter te borgen op het niveau van de veiligheidsregio. De recent verschenen verkoopbrochure van de veiligheidsregio Regionalisering van de brandweer, wie durft?, van BZK1 voert een aantal pro-argumenten aan die de McDonaldisering2 van de brandweer realiseren: streven naar efficiëntie, standaardisatie en controleerbaarheid tot in de puntjes. Dit alles vanuit een klantvriendelijk standpunt. Fundamentele borging en groei van kennis en expertise is nauwelijks een issue in die argumentatie. Dit dilemma komt verderop aan de orde bij de reflectie op het AWT-rapport (de spagaat van de overheid). 3. Zelfstandigheid versus verwevenheid. Voor de nieuwe taken (crisisbeheersing) is een grotere openheid en een extrovertere houding nodig, terwijl de bestaande cultuur van de brandweer zich daar eigenlijk (nog) tegen verzet3. Hieruit spreekt ons onvermogen uit om de consequenties van de veranderende omgevingsfactoren te internaliseren. 4. Warm versus koud. Accentverschuiving in werkzaamheden maakt het lastig om het warme deel meer los te laten. Brandweermensen hebben zich vereenzelvigd met de warme taken. Het loslaten van taken die zo nadrukkelijk met uiterlijke symbolen omgeven zijn, zal een paradigmawisseling in hoge mate belemmeren. Het aspect symboliek wordt verderop in deze scriptie uitvoeriger besproken. Hier spreekt uit dat we eigenlijk zelf willen bepalen hoe ons takenpakket eruit ziet, zoals we dat gewend waren vanuit onze taakoriëntatie. In deze bespiegelingen van Twynstra Gudde herken je de organisatieadviseur. Waar de IOOV meer rapporteert over organisatie-instrumenten, zit de organisatieadviseur op een hogere vlieghoogte en beschouwt de systeemdiscussie. Wat deze dilemma´s wel duidelijk maken, is dat er sinds de start van de vorming van de veiligheidsregio´s door het management van de brandweer een enorme hoeveelheid energie is gestoken in de vorm-discussie. De perceptie dat in die periode de inhoud en ontwikkeling van het brandweervak onderbelicht is geraakt, is daarom ook begrijpelijk. 2.3.3 Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) De centrale vraag van `Rapport 73´ is hoopgevend. Hier vraagt de overheid (ministeries van Economische zaken en BZK) zich af hoe innovatie in het publieke domein gestimuleerd kan worden. Verderop geef ik aan dat er een morele claim rust op een overheid die zich verantwoordelijk stelt voor het leveren van collectieve goederen en diensten. In paragraaf 3.3.3 stel ik dat het gat tussen levering en verwachting relatief gezien even groot kan blijven, terwijl het absolute kwaliteitsniveau kan stijgen. Dit roept het beeld op van een overheid die het eigenlijk nooit (voor iedereen) goed kan doen. Het is daarom wel hoopgevend om te zien dat `Den Haag´ 1 BZK, Regionalisering van de brandweer, wie durft?, december 2008. 2 George Ritzer 1993. 3 Rood aan zet, pagina 35.

Brandonderzoek Een bijzondere vermelding is op zijn plaats voor het initiatief om zelf brandonderzoek uit te gaan voeren. De veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland heeft als eerste regio een brandonderzoeksteam opgezet. Hier heeft men begrepen dat kennis over brand(ontwikkeling) en effecten nodig is om een lerende organisatie te worden. Ze zijn over grenzen heen gegaan en hebben in Engeland kennis over brandonderzoek gevonden. Ze raken daarmee aan domeinen van politie, Openbaar Ministerie en verzekeraars. Hierdoor ontstaat vanzelf interactie en (hopelijk) kennisuitwisseling op basis van expertise en wederzijds vertrouwen.

De luie monopolist

22

worstelt met het thema (maatschappelijke) verantwoordelijkheid. Hieruit komen thema´s voort als: burgerparticipatie, zelfredzaamheid en de vorming van veiligheidsregio´s. Wat zegt het AWT-rapport over mijn waarnemingen: onvoldoende monitoring, gebrekkige innovatie en beperkte kennisontwikkeling? Interessant is wat er in hoofdstuk 2 geschreven wordt over ‘de richting van innovatie in de publieke sector’. Met name de spagaat is aardig: Toegenomen opleidingsniveau, emancipatie en de mogelijkheden van de ICT bewegen ons aan de ene kant naar een complexe netwerksamenleving. Vanuit een evolutionaire gedachte zou je kunnen stellen dat we nu oud en wijs genoeg zijn om als burger onze eigen beslissingen te kunnen nemen. Dat vraagt dus een overheid die faciliteert in plaats van een overheid die dicteert. Dit veronderstelt dus dat burgers ook ten aanzien van collectieve goederen behoefte hebben aan meer maatwerk en de mogelijkheid om te kiezen. Aan de andere kant zien we de risicomaatschappij. Ongeacht koopkracht, kleur of leeftijd; een overstroming raakt ons allemaal in principe even hard. Dit vraagt van een overheid een robuust beheersingssysteem. Het spreekt voor zich dat bestuurders vanwege een toegenomen afrekencultuur graag zo´n systeem volledig waterdicht timmeren. Kenmerkend aan een robuust systeem is de eenvoud. Elke vorm van differentiatie is per definitie bedreigend voor een bestuurder die wil controleren wat er gebeurt. Bedreigend in de zin dat de complexiteit toeneemt en daarmee ook de faalkans van het controlerend apparaat. De spagaat wordt als volgt samengevat op pagina 22: ‘Burgers wensen dus meer kwaliteit en ruimte voor eigen inbreng, zonder dat de kosten uit de hand lopen of de toegankelijkheid wordt beperkt. De overheid stuurt daarentegen vooral op beheersing van kosten en risico´s, en ziet kwaliteit en personalisering van dienstverlening eerder als randvoorwaarden.’ Mijn eerste waarneming dat de omgeving niet structureel in beeld wordt gebracht, moet dus genuanceerd worden. Er wordt wel degelijk in kaart gebracht wat de positie van de brandweer is. Zie hiervoor ook de resultaten van de expertmeeting georganiseerd door de IOOV en het project De Strategische reis van de brandweer. Het enige kritiekpunt dat overeind blijft is mijn veronderstelling dat 80% van de brandweermensen geen idee heeft waar het naartoe moet. De onvrede over de wijze waarop de brandweertop bijvoorbeeld regionalisering van de brandweer en de vorming van de veiligheidsregio communiceert, is voor mij de verklaring waarom de Vereniging van Brandweer Vrijwilligers (VBV) toch uiteindelijk ook aandacht van de minister heeft gekregen. Omdat een `exit-strategie´1 geen optie is voor brandweermensen (er is tenslotte geen alternatief) is `voice´ de enige optie om kritiek te uiten op de gang van zaken. De spagaat van de overheid zal echter ook voor brandweermensen herkenbaar zijn. Twee krachten die haaks op elkaar staan, maken het ook lastig om een visie te ontwikkelen en een koers te bepalen. De repressieve organisatie verlangt vanuit de risicobenadering een robuuste aanpak; gelijkvormige bouwstenen en een eenduidige commandostructuur. Sturing, controle en verantwoording zijn de sleutelwoorden. De vorming van de veiligheidsregio, de sturingsincentives van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (subsidie en inspectie) en de aangepaste wetgeving passen wat dat betreft helemaal bij een strategie van risicobeheersing. En passant ook bedoeld om de verantwoordelijkheid voor veiligheid te decentraliseren. De netwerkbenadering vraagt een soepele, hybride opstelling. Slimmere oplossingen met (kleinere?) bouwstenen bieden een meer gedifferentieerde oplossing en een hogere klanttevredenheid. Resultaten van de brandweer zijn niet altijd gelijkvormig en niet 1 Albert Hirschman spreekt in 1970 over drie relatietypen die duiden op een kwaliteitsverhogende terugkoppeling: `exit´, `voice´ en `silence´ in relatie tot de mate van loyaliteit aan de organisatie.

De luie monopolist

23

stapelbaar in staafdiagrammetjes. Bij gebrek aan een goed instrument om de klanttevredenheid te meten, is het aannemelijk dat de brandweer/de overheid hier minder sturing en controle ervaart. De tweede waarneming dat zowel technische als organisatorische innovatie maar moeizaam van de grond komt, wordt genuanceerd in hoofdstuk 3.1 van het AWT-rapport. De drie legitieme redenen voor de trage innovatie, zijn:

• Risicotolerantie. Er is geen alternatief voor de brandweer. Burgers zijn aangewezen op onze organisatie. Burgers zouden een lagere tolerantie hebben voor risico. Dat maant tot voorzichtigheid en daarmee dus tot terughoudendheid bij innovatie.

• Publieke waarden.‘Waar innovatie kan bijdragen aan meer kwaliteit en maatwerk, maar dit ten koste gaat van de toegankelijkheid of gelijke behandeling, is het legitiem om op de rem te trappen.’

• Stabiliteit. ‘Voor iedereen is het belangrijk dat het publieke domein begrijpelijk, coherent, voorspelbaar en betrouwbaar is.’ Dus, niet teveel geëxperimenteer in het veiligheidsdomein!

De drie genoemde redenen zijn naar mijn mening relevant. Wat ze echter vooral bewerkstelligen is consolidatie van een verwachtingspatroon. Het zijn toch nog vooral de waarden en normen die passen bij een paternalistische overheid; zorgzaam, voorzichtig en behoudend. Op zich niets mis mee, maar ze maken het lastig om te bewegen. En voor transformatie is bewegingsruimte nodig. Ruimte om iets nieuws neer te zetten zonder het oude af te hoeven breken. De Belastingdienst heeft in die zin een aardig voorbeeld gesteld met hun campagne: ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’. Zonder aan soliditeit in te boeten hebben ze wel het keuzearrangement toegevoegd. Met andere woorden: we doen nog steeds in essentie hetzelfde, maar u als klant mag zelf (tot op zekere hoogte) bepalen hoe u het hebben wilt. 2.4 - Schuivende panelen Iedere organisatie (lees: tijdelijke samenstelling van mensen) heeft te kampen met onzekerheden die we proberen te vermijden. Onze (individuele) onzekerheid ten aanzien van veiligheid is te herleiden naar onze angst dat veronderstellingen met een negatief effect op de continuïteit, waar blijken te zijn. Maar hoe vermijd je iets waarvan je niet zeker weet óf het gebeurt, waar het gebeurt en hóe het zich manifesteert? Bovenstaande vraag weerspiegelt heel mooi de worsteling van beleidsmakers over hoe om te gaan met onzekerheden op het veiligheidsvlak. Een begrip dat in dat licht terecht aandacht krijgt, is contingentie. 2.4.1 Contingentie Kern van contingentie: verandering is een vast gegeven. Niet het resultaat van een hogere macht, maar een resultaat van de immer nieuwsgierige mens die voor verandering zal blijven zorgen. Voor commerciële organisaties is onderkenning van de complexe, veranderende omgeving en het zelf mee veranderen (vernieuwen/innoveren) een eerste levensbehoefte geworden. Een redenering omtrent vergroting van organisatorische autonomie is ontleend aan de 'contingency'-benadering van organisaties. Centraal in deze benadering staat de wisselwerking tussen organisatie en omgeving: de organisatie dient zich aan te passen aan de situatie. Neem aan dat de relevante omgeving van een organisatie complex en dynamisch is. Neem aan dat die organisatie in sterke wisselwerking staat met de omgeving (de overheid interacteert met de politieke en maatschappelijke omgeving). Dan moet de

De luie monopolist

24

organisatie adaptief en flexibel zijn om zich intern te kunnen aanpassen aan de externe snelle en complexe ontwikkelingen. Adaptiviteit en flexibiliteit verhouden zich nu eenmaal slecht met hiërarchische centrale sturing en met bureaucratische standaardisatie en procedures. De autonomie van organisatieonderdelen moet dan worden vergroot. Bevoegdheden tot zelfstandig handelen moeten dan lager in de organisatie worden gelegd. Meer autonomie leidt tot meer flexibiliteit en adaptiviteit. 2.4.2 Toeval als verklaring voor verandering Volgens Richard Rorty1 (1933) bestaat er geen absolute waarheid en geen punt waar het

met de wereld naar toe gaat of zou moeten gaan. Alles is bij toeval voortgekomen uit evolutie. Contingent wil zeggen: ‘product van toevallige historische omstandigheden.’ Het aardige van hem is dat hij als filosoof vraagtekens zet bij zijn eigen vakgebied waar het gaat om de reikwijdte die filosofie zou hebben om te verklaren. Pragmatisch als hij is, raadt hij aan om ons te richten op de interpretatie van culturele producten.

Toeval + noodzaak = contingentie Het begrip contingentie is afkomstig uit de middeleeuwse wijsbegeerte. Het kreeg sinds zijn ontstaan een lading met een steeds wisselende rol voor de onderliggende begrippen toeval en noodzaak. In de context van het bovenstaande valt contingentie aldus te definiëren:

Elk verschijnsel, elk ding, elk wezen markeert het tijdelijk eindpunt van talloze reeksen voorvallen die alle bij toeval samenkomen en in hun knooppunt een oorzaak creëren. Deze oorzaak is een noodzaak die niet tevoren is gedetermineerd, maar die wel - in principe - achteraf determineerbaar is.

In deze omschrijving is elke oorzaak een noodzaak die bij toeval ontstaat. We zouden hoogstens achteraf haar ontstaansgeschiedenis kunnen ontrafelen als we alle details konden achterhalen. Maar dat laatste is in feite onmogelijk, daarvoor zijn de details te talrijk. Tegelijk is een ontstane oorzaak/noodzaak op haar beurt één van de talloze oorzaken/noodzaken die toevallig met talloze andere oorzaken/noodzaken samenkomen en in een nieuw knooppunt (ramp) weer een volgende oorzaak/noodzaak scheppen. Analyse van grote incidenten duiden op een unieke samenloop van omstandigheden. Heel veel `als´-en bij elkaar opgeteld zorgen voor een onvoorzien risico. Ondanks de Tripod-methode van Jop Groeneweg is één ding zeker; Niets is zeker! (met dank aan Delta Lloyd). 2.4.3 Contingentie en de overheid Voor overheidsonderdelen met een relatieve monopoliepositie wordt de urgentie om mee te veranderen veelal wat later onderkend. Want wat beweegt de brandweer om elke dag de beste te willen en zelfs te móeten zijn? Wordt deze morele plicht wel zo ervaren? Faillissement hangt ons tenslotte niet boven het hoofd zolang we het beleid netjes uitvoeren en onze bestuurders niet in gevaar brengen. ‘We think local and act local’, toch? Dat geldt misschien voor het strikte (repressieve) brandweerdomein, brand en hulpverlening. Door de focus op crisisbeheersing is echter global complexity het hulpverleningsdomein binnengebracht. Dus eerder: ‘think global, act central’. Maar wat moet de brandweer in gemeente X daar in godsnaam mee? Ons domein kenmerkt zich door natuur- en scheikundige wetmatigheid. Naast dat de betekenis hiervan bij traditionele rampenbestrijding afneemt, spelen deze wetten bij crisisbeheersing eigenlijk helemaal geen rol. Het domein van crisisbeheersing kenmerkt zich door menselijk gedrag, perceptie van risico, angst en behoud van vertrouwen in gezag. 1 http://www.fss.uu.nl/wetfil/96-97/rorty.htm

De luie monopolist

25

Interactie en communicatie met burgers is een cruciaal interventie-instrument geworden om de crisis onder controle te krijgen. Een interessant voorbeeld is terrorisme. Na `Volendam´ en `Enschede´ kwamen we na de aanslagen in New York in de ban van het internationaal terrorisme. Vrijwel direct vindt er een verschuiving plaats op de rijksbegroting ten aanzien van veiligheid. De bestuurlijke aandacht zwenkt en daarmee ook de financiering. Vanuit strategisch perspectief is hierdoor eerder sprake van reactief gedrag ten gevolge van ernstige en schoksgewijze veranderingen in de omgeving van hulpverleningsdiensten. Van strategische zelfsturing op basis van robuuste toekomstbeelden is geen sprake zolang het blijft voelen als `dansen naar de pijpen´ van de overheid. Het effect van het reactief gedrag van de overheid op de brandweer is het ministerieel appèl om ons ook voor te bereiden op effecten van terrorisme (terrorismegevolgbestrijding). Toen het stof neergedaald was, kon de brandweer alleen maar nuchter concluderen dat er operationeel gezien slechts sprake was van een ramp met een dader. Ondanks culturele en maatschappelijke veranderingen werkt de brandweer nog vanuit oude principes. In deze scriptie als brandweer 1.0 geïnterpreteerd. Met het principe van de brandweer: voor en door de burger is niets mis; het brandweerindividu zal zich altijd inspannen om de groep in stand te houden waartoe hij/zij behoort. Legitimiteit voor de brandweer wordt dus vooral binnen de groep gezocht en gevonden. Maar het is maar de vraag hoe de burger brandweer wil invullen en hoe dit wordt vertaald door de volksvertegenwoordiging. Met andere woorden: de brandweer is vanuit een technisch referentiekader gericht op de optimalisering van de taak terwijl de burger slechts geïnteresseerd in de veiligheid van zijn omgeving (oriëntatie op outcome). De verschuiving zit dus in de randvoorwaarden die het werkingsgebied bepalen voor het principe. Bijvoorbeeld, wat ervaren burgers als bedreiging voor hun veiligheid? Hoeveel heeft de burger over voor veiligheid? Wat kan en mag de brandweer dus nu en in de toekomst uitvoeren aan taken? Maatschappelijke perceptie van `veiligheid´ en `betaalbaarheid´ staan dus op het palet van de schilder die daarmee de huidige positie van de brandweer schetst. Anders gezegd, in welk toneelstuk heeft de brandweer een rol? De waarneming dat we te maken hebben met een brandweer die beduidend trager reageert op een veranderende maatschappij dan wenselijk is, duidt er op dat de brandweer een `luie monopolist´ is. In ieder geval verandert de relatie met de burger (veranderde verwachtingen) en hebben we te maken met incidenten die niet passen in ons rijtje van `klassiekers´ (als gevolg van onze lage adaptiesnelheid). De eerste constatering kan getypeerd worden door bijvoorbeeld de moeite die het kost om het aantal vrijwilligers op peil te houden. Steeds minder mensen identificeren zich blijkbaar met de brandweer. Dit kan versterkt worden door de tweede constatering. Hierdoor kan het beeld ontstaan van een organisatie die achter de feiten aanloopt. Wie wil bij zo´n club werken? Ik noem hier bewust niet de praktische bezwaren van mensen omdat ik van mening ben dat die vooral vragen om een organisatorische oplossing. Dat is dus een kwestie van visie en willen, of leiderschap met lef zo u wilt. In 2005 verscheen een reflectie van Twynstra Gudde op de ontwikkeling van de brandweer onder de titel: Rood aan zet. Daarin wordt de groter wordende kloof beschreven tussen verwachtingen en realisatie. De brandweer lijkt nieuwe problemen steeds te willen aanpakken met oude oplossingen. In die zin zit de brandweer vast in het bestaand paradigma (zie hoofdstuk 5). Onder de vlag van professionalisering worden aspecten genoemd die ons zouden moeten helpen om ons aan te passen. Zoals in hoofdstuk vijf zal blijken, wordt deze professionaliseringsslag gemaakt vanuit het `oude´ paradigma. Het monopolistische karakter speelt een belangrijke rol bij onze moeizame stap naar een brandweer 2.0.

De luie monopolist

26

2.5 - Samenvattend Monopolist oké, lui nee. Lui wordt in mijn ogen gekenschetst door drie zaken: 1. onvoldoende structureel monitoren van de omgeving, 2. weinig initiatief tot innovatie en 3. beperkte kennisontwikkeling in het hart van de organisatie. In dit hoofdstuk heb ik de legitimiteit van deze drie zaken willen aantonen. Tegelijk heb ik willen aantonen dat ze onderdeel zijn van brandweer 1.0 die vasthoudt aan tradities. Tradities die op zijn minst toe zijn aan herijking. Het gebruik van de toevoeging `lui´ slaat dan ook op de brandweer die nalaat zelf het initiatief te nemen om deze tradities zelf ter discussie te stellen. Ik hoef hier niet te onderbouwen dat een organisatie die het lef heeft dit zelf te doen een sterkere indruk maakt dan een organisatie die op een x-moment gedwongen wordt in de spiegel te kijken. De brandweer wekt bij een historische beschouwing de indruk vooral achter de feiten aan te lopen. Sterk is in reactief handelen op uitvoeringsniveau, maar ook reactief op strategisch niveau. Een hoge beleidsdruk maakt dat de brandweer altijd oude denkbeelden aan het implementeren is of `brand aan het blussen is´ na incidenten die bestuurders onaangenaam verrasten. Bestuurders houden niet van verrassingen, zeker niet van het type die hun carrière kunnen schaden. Daar waar zekerheid ingebouwd kan worden, zullen ze dat niet nalaten. Een voorspelbare werkwijze van de brandweer met een gedefinieerde output helpt de bestuurder op het moment dat verantwoording moet worden afgelegd. In het volgende hoofdstuk zal ik de brandweer verder duiden in termen die passen bij een bedrijfsmatige werkwijze. Contingentie is in dit hoofdstuk aangehaald omdat het beleid rechtvaardigt dat gericht is op het ontwikkelen van een toekomstvisie. Bestaande uit toekomstige risico´s zoals de WRR1 doet, maar ook toekomstige bedrijfsmodellen zoals de NVBR nu doet met de Strategische reis. Een brandweer 2.0 probeert dus om `vóór het probleem te komen´, omdat in toenemende mate ook de brandweer steeds minder van verrassingen houdt. Innovatie lijkt het toverwoord. Voorlopig door de NVBR gespecificeerd met technische en organisatorische innovatie2. In de volgende hoofdstukken probeer ik te onderbouwen dat dit hooguit leidt tot Brandweer 1.1 maar dat er voor Brandweer 2.0 eerder sprake moet zijn van een meer fundamentele verschuiving (paradigmawisseling). 1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Onzekere veiligheid, 2008. 2 NVBR-project: Innovatie Moed 2009.

De luie monopolist

27

Hoofdstuk 3 - Het product brandweer 3.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk pleitte ik voor minimaal de kritische herijking van de brandweertraditie. Een riskante onderneming wanneer je jezelf rekent tot de incrowd! De stigmatisering van iemand als Fred Vos is daar een voorbeeld van. Dat het ook minder risicovol kan, bewijst Ed Oomes met zijn lectorale rede: De vanzelfsprekendheid van alledag. Mijn appèl van herijking heeft te maken met de wens om te begrijpen waarom brandweer op aarde is. Hulpverlening aan burgers is een elementaire drijfveer voor mensen in het algemeen en brandweermensen in het bijzonder. Wat zijn de psychologische en sociologische motieven van brandweermensen? Wat valt er in relatie tot de maatschappelijke context te zeggen over: motivatie, behoeften, belangen en verwachtingen? Hierover wordt in specifieke brandweerliteratuur eigenlijk nauwelijks gesproken. De traditie wordt voornamelijk versterkt door niet van de gebaande paden af te wijken. De ontwikkelingen ten aanzien van verantwoording duiden op een behoefte in de maatschappij om de reden van bestaan te motiveren. De noodzaak voor het hebben van een brandweer hangt tegenwoordig af van de risicoanalyse. Wel beschouwd is dit een kenmerkend instrument in een maatschappij die vertrouwt op harde wetenschap. Kansen maal effect bepalen hier de ranking. In de commerciële omgeving van de `verkoopkunde´ (marketing) wordt echter wel meer studie gemaakt van menselijke motivatie. Zeg maar de meer `zachte´ wetenschap. Kennis over koop- en gebruiksgedrag is namelijk heel waardevol. Maar zijn dit soort marketingprincipes ook toepasbaar voor de brandweer? Waar blijft de veiligheidsbeleving in het verantwoordingsarrangement? Burgers begrijpen best dat er grote en kleine risico´s zijn. Maar, snappen hulpverleners ook dat niet alle burgers deze ook gelijkwaardig percipiëren? Deze vragen wil ik graag beantwoorden omdat het huidige en toekomstige bedrijfsmodel voornamelijk rationeel van aard is. Maar past het ook bij het soort werk en bij de producten? In dit hoofdstuk schets ik een profiel van de brandweer in Nederland anno 2009. In een historische beschrijving is er met name aandacht voor de dieper liggende motieven voor vrijwilligers om bij de brandweer te gaan. Verder zal in dit hoofdstuk met name aandacht zijn voor innovatie als drijvende kracht achter transformatie. Een interessant punt lijkt de productlevenscyclus. Het beeld van een cyclus is krachtig en universeel. Deze cyclus veronderstelt, net als in het leven, dat er een begin en een eind is aan een product of organisatie. Dat zou dus veronderstellen dat dit ook geldt voor de brandweer als organisatie. Maar wie durft te veronderstellen dat er na ruim honderd jaar ook een eind komt aan de brandweer? 3.2 Een historische schets van de brandweer Brand en hulpverlening is van alle tijden. De rijke historie van de brandweer kent vele verschijningsvormen van hulpverlening. Zonder nu meteen de hele historie te beschrijven, dat hebben trouwens anderen al gedaan1, is de verschijningsvorm van de brandweer zoals we die nu kennen vooral ontstaan door de verstedelijking in de Middeleeuwen. Voor die tijd was er slechts sprake van zelfredzaamheid. Door het ontstaan van beroepen (gilden) in de steden vond er taakspecialisatie plaats en kreeg men al snel door dat het slim was om bepaalde gezamenlijke belangen te verdedigen door samen te werken. In dichtbevolkte

1 Gerard Koppers heeft een mooie bijdrage geleverd aan de historische beschrijving van de brandweer. Meer op www.nbdc.nl.

De luie monopolist

28

gebieden waar huizen bestonden uit brandbare materialen was brandveiligheid echt een issue. Uit lijfsbehoud moesten er maatregelen genomen worden. Zo ontstond eigenlijk de eerste vorm van georganiseerde brandweer; voor en door de burgers. Dr. Gerrit Haverkamp (1955) schreef hierover het volgende in zijn dissertatie1: `Het is waarschijnlijk dat bij mensen die in toenemende mate van elkaar afhankelijk zijn geworden, het wederzijds vertrouwen groeit.´ (…) `In een dergelijke samenleving zullen mensen een grotere bereidheid hebben om zich vrijwillig in te zetten voor anderen´. Dit principe van vrijwilligheid ligt meer dan 100 jaar later, nog steeds ten grondslag aan het functioneren van de brandweer. Goed principe zou je zeggen. Met name het feit dat de belangen van de brandweerorganisatie volledig in lijn lagen met de belangen van de burgers, geeft het een stevig fundament. Het intermezzo (zie kader hieronder) laat zien dat er inmiddels barstjes zijn ontstaan in dat fundament. De maatschappij is altijd in verandering en intussen structureel veranderd; collectieve belangen van burgers zijn grotendeels gemandateerd aan de overheid zodat het individu alle ruimte heeft om zich te ontwikkelen. Individualisering heeft dan ook bijgedragen aan verdere verzakelijking van de maatschappij. Niet dat burgers ineens alle medemenselijkheid hebben verloren, maar de overheid heeft een verzorgingsstaat gecreëerd die mogelijk aan veerkracht heeft ingeboet. In een tijd van toenemende onzekerheid kunnen brandweermensen echter wel wat hulp gebruiken bij de uitvoering van hun taken.

In 2009 is de Nederlandse brandweer een organisatie van circa 27.000 mannen en vrouwen met een rang. Circa 80% is vrijwilliger2. Die vrijwilligheid staat steeds meer onder druk door toegenomen kwaliteitseisen. Dat betekent dat vrijwilligers een groot deel van hun vrije tijd moeten willen opofferen voor de `goede zaak´. Dan moeten daar toch wel hele sterke persoonlijke motieven aan ten grondslag liggen?

1 Dissertatie: Vuur als gemeenschappelijk vijand, door Gerrit Haverkamp, oktober 2005. 2 Centraal Bureau voor de Statistiek; brandweerstatistiek 2007.

Een filosofisch intermezzo… Een interessant fenomeen van de laatste paar jaar is agressie tegen hulpverleners. Rond de discussie over regionalisering van de brandweer wordt de bedreiging van de lokale verankering aangehaald om regionalisering tegen te houden. Maar, als de brandweer ook echt van ons en voor ons is, dan zouden raddraaiers zich dus nu tegen de eigen groep keren…. Blijkbaar ziet men op bepaalde momenten de brandweer als een onderdeel van een andere groep en vertegenwoordigt de brandweer het centraal gezag dat mensen beperkt in hun vrijheid. Is agressie tegen de brandweer (en andere hulpdiensten) een negatief neveneffect van een ontwikkelende maatschappij waarin het belang van collectieve zorg niet meer door iedereen wordt gedeeld? Verandert daarmee ook de rol van gezagsdragers en zijn de gezagsverhoudingen definitief verschoven? Als die lokale verankering van de brandweervrijwilliger echt zo´n kernwaarde is zoals de vrijwilligers aangeven, ligt hier dan ook niet een schone taak voor de vrijwilliger om binnen zijn eigen leefgemeenschap actie te ondernemen richting zijn medeburger?

De luie monopolist

29

3.3 - Motieven voor vrijwilligheid Om iets te snappen van de brandweer kan ik niet om de diepere achtergronden van vrijwilligheid heen. Al ruim een eeuw bestaat het overgrote deel van de brandweer uit mensen die om verklaarbare redenen veel vrije tijd steken in hun `tweede beroep´. 3.3.1 Dwang Haverkamp haalt de joodse socioloog Norbert Elias aan: er was een langdurig proces nodig om van `dwang van buitenaf´ (Fremdzwang) via `zelfdwang´ (selbstzwang) te komen tot (…) ‘het vrijwillig en in georganiseerd verband verrichten van gevaarlijk werk in soms zeer moeilijke omstandigheden.’ (…) ‘Mensen komen niet spontaan tot noodzakelijk samenwerking, zeker niet als dat risico´s voor hen inhoudt’. Het spreekt voor zich dat de overheid ook toen al gebruik maakte van formele dwang om zaken te organiseren. Tegelijk wordt ook onderkend dat zelfdwang ‘sterker en effectiever’ is op langere termijn dan dwang van buitenaf. Interessant in de beschrijving van Haverkamp is dat het genoemde langdurige proces kan worden beschouwd als een beschavingsproces. Dit ontwikkelen van de beschaving lijkt zich echter vooral te richten op sociale veiligheid1 waarbij de rechtstaat en rechtshulp voorop staan. Het genoemde ontwikkelingsproces vertoont ook weer overeenkomsten met de ontwikkeling van behoeften van mensen. Ondanks dat er een aantal behoeftetheorieën ontwikkeld zijn2, is die van Maslow nog steeds het meest aansprekend. Dit beschavingsproces lijkt op het stapsgewijs veilig stellen van doelen waarbij men pas aan een nieuw doel toekomt wanneer het lager gelegen doel gerealiseerd is. In het verleden moest het centraal gezag dus een beetje druk uitoefenen om mensen te motiveren bij de brandweer te gaan. In het heden zijn er geen incentives of stimuli vanuit de overheid en komt de motivatie om bij de brandweer te gaan dus helemaal vanuit het individu zelf. Of toch niet? 3.3.2 Altruïsme en eigen belang Altruïsme past bij de brandweercultuur. Het op een onbaatzuchtige manier bieden van onderlinge hulp. Tegelijkertijd kunnen we ons (vanuit het huidige maatschappelijke perspectief) niet voorstellen dat brandweermensen dit doen zonder enige vorm van eigen belang. Edward O. Wilson deed in 1975 nogal wat stof opwaaien met zijn boek: Sociobiology: the new synthesis3. ‘Mensen zijn gewoon primaten die in steeds grotere gemeenschappen samenleven. Ze stammen af van hominiden die altruïsme, ruilhandel, bedrog oplichting en steeds ingewikkelder sociale vaardigheden ontwikkelen’. Een verklaring voor altruïstisch gedrag is dat de aangeboren neiging tot altruïsme ten behoeve van verwanten de reproductie en overleving ten goed komt. Het eigen belang zit hier dus in het in stand houden van de soort. Wilson verklaarde dit aan de hand van experimenten met eekhoorns. Zo bleken vrouwtjes eekhoorns meer alarmkreetjes te slaken in situaties waarin meer familieleden (die haar genen delen) aanwezig waren dan in situaties waarin dit niet het geval was. Hiermee zou ook verklaard worden waarom altruïsme afneemt naarmate de genetische verschillen toenemen. Zijn visie was destijds omstreden, maar waarom voelen we ons dan meer betrokken bij buurvolken dan bij volken verder weg? Hoe verhoudt zijn visie zich tot de utopie van de harmonieuze multiculturele samenleving? Zoals in 3.2 al is aangegeven heeft de vorming van dorpen en steden ook bijgedragen aan het ontstaan van solidariteit op basis van nabuurschap. ‘Verwantschap en naburigheid geven mensen het gevoel dat ze bij elkaar horen en dat ze samen anders zijn dan anderen’4. Het proces van aaneensluiting en uitsluiting is van alle tijden. `Wij´ wordt daarbij altijd boven `zij´ geplaatst. Identificatie speelt daarbij een cruciale rol. Het toekennen van eigenschappen aan 1 Weblog jan Marijnissen, Pijlers onder de beschaving. 2 Giep Franzen, Motivatie; denken over drijfveren sinds Darwin. Hoofdstuk 5 op pagina 89 en verder. 3 Verwijzing in Giep Franzens´ boek over motivatie op pagina 39. 4 Idem pagina 51 in een paragraaf over aaneensluiting en uitsluiting.

De luie monopolist

30

groepen met als doel het onderscheid aan te geven, is zo´n mechanisme. ‘ Andere vormen van identificatie ontstonden in de laatste paar eeuwen in samenhang met nieuwe sociale formaties als natie, geloof, klasse, ras of etniciteit’1. Samenwerking binnen de `wij-groep´ kan een verklaring vinden in de oorzaak van altruïstisch gedrag. ‘Hoewel we binnen de groep coöperatief zijn, is het voor ons moeilijk om samen te werken in grote maatschappelijke verbanden waarvan we deel uitmaken. We kunnen ons maar moeilijk met de belangen van buitenstaanders identificeren - omdat er geen genetisch zelfbelang mee gediend is’.2 Zit in deze quote enige logica waarom de samenwerking tussen culturen binnen de veiligheidsregio maar moeizaam van de grond komt? Puur altruïsme oftewel de goede, barmhartige Samaritaan komt bijna niet voor. In de hedendaagse motivatietheorieën staan de verwachte consequenties van bepaald gedrag centraal. Heinz Heckhausen3 wijst in 1991 op een zevental consequenties waarvan er twee puur altruïstisch zijn. Bijvoorbeeld het hebben van een goed gevoel wanneer je helpt (positieve zelfevaluatie) of emotionele empathie met de ontvanger van de hulp. In veel andere gevallen rekent het individu wel degelijk op resultaat. 3.3.3 Reciprociteit en vrijwilligheid Die verwachtingen van wederkerigheid hebben dan bijvoorbeeld betrekking op onze verwachting dat anderen vinden dat wij goed doen (maatschappelijk aanzien en/of status). Wanneer sociale verantwoordelijkheid voor afhankelijken de norm is in onze maatschappij, dan stijgen wij in aanzien door vrijwilligerswerk. In onze zorgmaatschappij hebben we echter alle zorg voor afhankelijken `uitbesteed´ aan de overheid waarmee de primaire zorg voor onze naasten niet meer in eerste instantie bij onszelf ligt. Reciprociteit, oftewel wederkerigheid, kan ook een motief zijn zodat ook wij op hulp kunnen rekenen wanneer wij hulpbehoevend zijn. Maar bijvoorbeeld ook simpelweg de constatering dat hulp ook zichtbaar helpt, kan een motief zijn voor altruïsme. De toegenomen individualisering zorgt op zijn zachtst gezegd echter voor schuivende panelen. Alle motieven om anderen te helpen staan onder druk omdat we blijkbaar vooral eerst voor onszelf willen zorgen. Ondanks dat de overheid intussen al veel basisbehoeften van burgers regelt of daar op zijn minst gunstige randvoorwaarden voor creëert, stelt het autonome individu tegelijkertijd steeds hogere eisen aan de overheid en met name aan die organisaties die de veiligheid moeten garanderen. Dit kan er dus in theorie toe leiden dat de afstand tussen verwachtingen en aanbod even groot blijft en we net zo ontevreden blijven terwijl het absolute zorgniveau stijgt! De `gepamperde´ burger ziet het blijkbaar als een vanzelfsprekendheid dat we dit niveau van welvaart hebben bereikt zonder daar (vrijwillig) iets voor terug te hoeven doen. We accepteren eigenlijk geen belemmeringen bij het bestormen van de maatschappelijke ladder. En al helemaal geen opstoppingen waar we de overheid (of een ander) voor verantwoordelijk kunnen houden. De interpretatie van het begrip verantwoordelijkheid is op zijn minst gaan schuiven. De burger is mondiger. Dit impliceert ook een verharding van de maatschappij: verwachtingen worden explicieter benoemd en we zijn niet te beroerd om elkaar af te rekenen wanneer we vinden dat er slecht werk wordt geleverd (Gemakshalve vergeten we maar even dat we daar dan ook zelf een aandeel in hebben). In die zin dringt de verantwoordingscultuur ook door in de overheidssector. Maar is de brandweer daarmee geholpen? Verantwoorden op zich is goed, maar naast de traditionele hiërarchische lijn van verantwoording (verticaal) lijkt de horizontale variant aan terrein te winnen. Onze diensten worden namelijk in toenemende mate door de media doorgelicht 1 Giep Franzen: Motivatie; denken over drijfveren sinds Darwin. pagina 51. 2 Giep Franzen: Motivatie; denken over drijfveren sinds Darwin. pagina 51. 3 Giep Franzen: Motivatie; denken over drijfveren sinds Darwin. pagina 270.

De luie monopolist

31

waarbij het regelmatig gebeurt dat maatschappelijke druk invloed heeft op bestuurders. De brandweer hobbelt zo van de ene inhaalslag naar de andere. 3.4 - Wat is een dienst voor een soort product1?

In rapport 73 van de AWT2 wordt in hoofdstuk 2 de fundamentele vraag gesteld of ‘innovatie in de publieke sector wel een probleem is’. In dat licht worden vijf eigenschappen aan publieke dienstverlening toegekend: sociale rechtvaardigheid, doelmatigheid, burgergerichtheid, accountability en kwaliteit. Het zal niet verbazen dat met name de laatste, kwaliteit en vooral het meetbaar maken van de kwaliteit van een dienst, op zijn zachtst gezegd een uitdaging is. Deze vijf eigenschappen zijn echter niet uniek voor publieke dienstverlening. Ze zijn wel degelijk ook van toepassing op commerciële producten en diensten, waarbij `sociale rechtvaardigheid´ hier toelichting verdient. Het rapport zegt daarover: ‘(…) de toegankelijkheid en behandeling moet afhangen van behoeften en niet van koopkracht’. Het verschil zit ´m in de keuze die door de overheid gemaakt wordt vóór de burger en niet door de klant zelf. Primair vanuit de gedachte dat er bepaalde voorzieningen zijn die voor iedereen beschikbaar moeten zijn. Bijvoorbeeld: stel, mobiliteit is een verworven recht. Afhankelijk van je koopkracht kun je in een consumentenmarkt de invulling van je mobiliteitsbehoefte net zo duur maken als je zelf wilt. Auto´s zijn er tenslotte voor elke beurs. Ten aanzien van een collectieve dienst bepaalt de overheid echter voor u: u krijgt van ons het instapmodel. Hier spreekt dus impliciet uit dat de overheid uw behoeften ten aanzien van mobiliteit kent! Maar wat als de burger graag zou willen kiezen? Spijtig; aan differentiatie kunnen we niet beginnen. Dit voorbeeld laat zien dat de private sector dus net zo goed sociaal rechtvaardig kan zijn afhankelijk van de differentiatiegraad. Tegelijk gaat het ook over diensten waartussen burgers willen kiezen. Doelmatigheid en accountability zijn eigenschappen die er op gericht zijn dat we de middelen slim inzetten om onze doelen te bereiken en daarvoor op een inzichtelijke wijze verantwoording willen afleggen. Burgergerichtheid laat al meer ruimte voor interpretatie. Namelijk, benadert de overheid dit vanuit zijn eigen referentiekader (interpretatie van de behoefte van de burger) of daadwerkelijk vanuit de gemeten behoeften van de burger? Het programma: Andere overheid (zie hoofdstuk 4) is indicatief voor een verschuiving die zichtbaar is. De overheid die beseft niet alwetend te zijn wil burgers meer mede verantwoordelijkheid bijbrengen. (decentralisatie van verantwoording). Wanneer burgers dus niet kunnen kiezen is er ook geen sprake van concurrentie tussen aanbieders. Concurrentie blijkt echter een hele fundamentele driving force te zijn voor aanbieders om te investeren in de ontwikkeling van de organisatie en haar producten. De fundamentele vraag aan het begin van deze paragraaf is dus nog niet zo gek. `Overleven´ is voor een onderneming een belangrijk motief om bedrijfsmatig te werken. De angst om uit de markt gestoten te worden bepaalt in hoge mate hoe het bedrijfsmodel eruit ziet. 1 Grondslagen van het marketing management, Verhage en Cunningham, pagina 216. 2 Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid. Rapport 73, Meer laten gebeuren; innovatiebeleid voor de publieke sector.

Een niet tastbaar product, in dit geval dus een dienst, vertegenwoordigt in de ruimste zin een bepaalde mate van nut of voldoening voor de koper. In overdrachtelijk zin koopt de klant niet het product als wel de voordelen die het product hem oplevert en komt daarmee tegemoet aan de wens van de klant om zijn ´probleem´ op te lossen.

De luie monopolist

32

Maar wat motiveert de brandweer waarom zij toch kiest voor bedrijfsmatig werken? 3.4.1 Bedrijfsmatig werken Een belangrijke stap in het rationaliseringsproces van brandweer is de productbenadering. Als brandweer in gelijkvormige eenheden te produceren zou zijn, moet het ook mogelijk zijn om de afwijkingen te meten en het productieproces daarop aan te passen. Het antwoord hebben we gevonden met de introductie in de non-profitsector van `bedrijfsmatig werken´. Voordat de brandweer eerst zelf kon bepalen wat dat voor onze organisatie precies betekent, werden de planning & control instrumenten naar binnen gereden via de gemeente. In de productbegrotingen staat brandweer steevast als geleverd product in de lijst. Bij prestatie-indicatoren staan dan het aantal branden en hulpverleningen. Clean teruggebracht tot meetbare eenheden alsof deze prestatie een ijkpunt kan zijn voor toekomstige prestaties! Met die drift om verder te standaardiseren vliegen de handboeken, protocollen, leidraden en procedures brandweermensen om de oren. Bij implementatie van bedrijfsmatig werken ontstaat zo wrijving; de professional herkent zich niet meer in de organisatie en vraagt zich af wat het strikte kader gaat bijdragen aan de kwaliteit van zijn vak. Marktprincipes zijn in dat geval strijdig met de principes die naar zijn mening gelden in de sfeer van zijn vakgebied. Verantwoording lijkt door te schieten door te ver doorgevoerde `boedelscheiding´ en we worden afgeleid van de inhoud. Natuurlijk is het begrijpelijk dat als je formeel werkt met een productbegroting je de items op die begroting noteert als producten. Maar het gaat verder dan dat. De drang om procesbeschrijvingen op te stellen, wekt de indruk als zou het product brandweer, onze dienst of voorziening langs een strak geregisseerde route tot stand kunnen komen. 3.4.2 Het product `brandweer´ Eén van de uitvloeisels van bedrijfsmatig werken binnen de overheid is dat er gesproken wordt over het product brandweer. Concreet komen we de term product tegen in de verantwoordingssfeer (begroting, jaarrekening, jaarverslag). Zoals de definitie aangeeft moet er sprake zijn van nutbeleving bij de ontvanger. Kort gezegd: je krijgt iets (product) of kunt iets (dienst) waar je wat aan hebt. Maar wat is paraatheid dan? Het spreekt voor zich dat onze klant nut herkent op het moment dat we zijn huis blussen, maar van enige keuzevrijheid is geen sprake. De brandweer `annexeert´ de incidentlocatie, zet er voor de zekerheid een lint omheen en uw eigendom is tot het sein `brand meester´ niet meer van u. De klant heeft onvoldoende kennis van ons product om te kunnen beoordelen of onze prestatie van voldoende kwaliteit is. In toenemende mate is men echter wel kritisch en stelt de vraag of het niet beter had gekund. Zelfs voor brandweermensen is het lastig om objectief te kunnen beoordelen of onze repressieve taak van goede kwaliteit is. Een argument is vaak dat er veel variabelen zijn die van invloed zijn op het resultaat. Het blijft maatwerk, tenslotte. Anderzijds zal een organisator van een evenement de vergunning die de gemeente samen met de brandweer afgeeft, wel degelijk herkennen als een product van de brandweer temeer hij daar ook specifiek leges voor betaalt. Hierdoor lijkt `voorspelbare levering´ een rol te spelen in de bepaling of de brandweer concrete producten heeft of niet. In het geval van de vergunningen die de brandweer afgeeft, is het te voorspellen hoeveel werk er op de afdeling preventie gedaan kan worden. Op basis van gegevens uit gemeentelijke registers is te herleiden hoe groot de werkvoorraad is. Door gebruik te maken van het Prevap (Preventie Activiteiten Plan) is de behandeling van de werkvoorraad in de tijd te plannen. Echter ook bij dit product is er voor de klant geen keuzevrijheid. De wetgeving bepaalt nu eenmaal dat hij langs het loket van de gemeente moet om in ieder geval legaal te kunnen werken. In ieder geval is er ten aanzien van de diensten van de brandweer pas sprake van een product wanneer er een levering plaatsvindt aan een burger. Diensten worden tenslotte

De luie monopolist

33

direct aan de klant geleverd (zijn daarmee niet te vervreemden), kunnen niet opgeslagen worden en verschijnen nooit als halffabricaten. Omdat vanuit het marketing perspectief het met name de keuzevrijheid van de consument is die bepaalt of iets een product is, kunnen we concluderen dat `brandweer´ als zodanig geen product is. Door de wijze waarop het gefinancierd wordt en de ongedifferentieerde aanbieding aan de markt, is er eerder sprake van een voorziening; afhankelijk van de mate van pech die de klant heeft, maakt hij in meer of mindere mate gebruik van deze voorziening. Voor aanvullende dienstverlening zoals een vergunning wordt dan vaak nog een symbolisch bedrag gevraagd in de vorm van leges. Symbolisch omdat ze in geen verhouding staan tot de werkelijke kostprijs van de handling. 3.4.3 Keuzevrijheid Keuze en keuzevrijheid is verworden tot een recht. Hiermee wordt het mogelijk om onze drang om te individualiseren ook echt vorm te geven. Het individu is daarom op zoek naar producten die onze identiteit zo goed mogelijk representeren. Dat op een consumentenmarkt de grenzen van differentiatie worden opgezocht zien we wel aan goederen als: melk, bronwater of aardappelen. Goederen die voorheen geen andere waarde hadden dan voorzien in dagelijkse levensbehoeften krijgen nu toegevoegde waarde. De toevoeging zit dan in de mogelijkheid om naar jezelf en naar anderen uiting te geven van een bepaalde (gezonde) levensstijl. Naast intrinsieke productkwaliteit (melk met toegevoegd calcium) speelt beleving ook een steeds grotere rol in het keuzeproces. Het beeld van een vrouw die net moeder is geworden en een glas bronwater drinkt omdat dat ook goed is voor de moedermelk, is toch iets heel anders dan gewoon een glaasje kraanwater omdat je dorst hebt. Bovenstaande is tekenend voor een tendens die gekenschetst wordt door fragmentatie van het aanbod omdat marketingmensen willen geloven dat de markt ook steeds meer gefragmenteerd raakt. Bedrijven beroepen zich op dit `geloof´ om te onderbouwen dat hun investeringen in productdifferentiatie terecht zijn. Naast een oververhitte markt met allerlei onzinnige producten leidt de constante zoektocht naar nieuwe producten gelukkig ook tot innovatieve oplossingen. In zijn meest extreme vorm heeft de Tweede Wereldoorlog, toen overleven letterlijk een motief was om de `concurrent´ voor te blijven, een aantal doorbraken opgeleverd waar we nu nog steeds van profiteren. De kanttekening die op zijn plaats is ten aanzien van publieke dienstverlening, is dat mensen niet altijd willen kiezen. ‘Mensen willen (ook ten aanzien van brandweer, auteur) geen keuze, ze willen kwalitatieve goede dienstverlening’.1 (…) ‘De ervaring leert ons dat mensen een minimum aan vrijheid verlangen, eerder dan een maximum’. (…) ‘Velen lijken er de voorkeur aan te geven dat de meeste beslissingen voor hen worden genomen, en bijna allen geven er de voorkeur aan dat enkele beslissingen voor hen worden genomen’. ‘De prikkel tot het leveren van goede diensten, en daarmee tot verbetering en innovatie, komt voort uit de mogelijkheid van `exit´ die burgers naast de optie van `voice´ hebben; de mogelijkheid om te kiezen voor een alternatieve aanbieder’.2 Verzelfstandiging van publieke diensten wordt mede gemotiveerd door de positieve effecten die marktwerking zou hebben op de kwaliteit van dienstverlening. Bijkomstig effect zou zijn dat concurrentie een gunstig effect heeft op het temperen van prijsstijging. Concurrentie op het gebied van telefonie, energie en zorgverzekeringen hebben in ieder geval geleid tot minder transparantie omdat producten slecht vergelijkbaar zijn door detailverschillen. Daar komt bij dat de onderlinge concurrentie de marketingkosten heeft doen stijgen. Per saldo: wat is de winst voor de consument? 1 Citaten vermeld in AWT-rapport 73 verwijzen naar uitspraken van Carl J. Friedrich. 2 AWT-rapport 73, pagina 49.

De luie monopolist

34

Of het nu gaat om een concreet product of om een voorziening, het is voorstelbaar dat de 'levensweg' van een product de lijn volgt van de levenscyclus. 3.4.4 De productlevenscyclus De productlevenscyclus geeft grafisch het verband weer tussen omzetontwikkeling en de tijd die een product op de markt is. Die omzet is afhankelijk van het `tempo waarin klanten innovaties accepteren´1. Maar is dan de volgende veronderstelling juist of onjuist: ‘de ontwikkeling van de brandweer is gehouden aan de gedachte van de productlevenscyclus’. De stelling gaat er van uit dat een product of een onderneming op termijn verdwijnt of zich transformeert.

Naarmate een grotere groep kiest voor het product zal ook de omzet toenemen (ondanks dat dit vaak gepaard gaat met een prijsdaling). Kijk bijvoorbeeld naar de introductie van de compact disc speler. Daarvan was de introductieprijs hoog en ook de CD´s waren relatief duur en slecht verkrijgbaar. Naarmate de prijs van het apparaat daalde overwogen meer mensen om het apparaat aan te schaffen omdat ook steeds meer CD´s verkrijgbaar waren tegen een steeds aantrekkelijkere prijs. Door de markt `af te romen´ werden zo ook de ontwikkelingskosten voor een belangrijk deel terug verdiend. Door steeds weer een nieuwe groep klanten aan te boren, kan ook de fabricage en distributie in de pas blijven lopen met de stijgende vraag. In de volwassen fase is de markt verzadigd. Nu niets doen betekent dat het apparaat wordt ingehaald door een nieuwe techniek, zoal gebeurde met de introductie van de DVD. Dit moment kan nog even worden uitgesteld door differentiatie: apparaten met dubbele CD lade of integratie in mobiele apparatuur. De levenscyclus van de CD-speler was enkele decennia. De brandweer doorloopt deze curve ook, alleen trager. Brandweer ontstond in de Middeleeuwen op plaatsen waar de noodzaak het grootst was. Door de bevolkingsgroei en de verstedelijking ontstond er op steeds meer plaatsen behoefte aan brandweer. Uiteindelijk heeft ons welvaartsniveau en het gelijkheidsprincipe geleid tot brandweer in iedere gemeente en van vergelijkbare kwaliteit. De brandweer zit na een paar honderd jaar in de volwassen fase. Het belang dat burgers hechten aan brandbestrijders

1 Grondslagen van het marketing management, Verhage en Cunningham, pagina 274.

De luie monopolist

35

loopt echter gestaag terug. Mede door technische mogelijkheden om er zelf preventief iets aan te doen. Door specialisaties hebben we ons portfolio verbreed maar krijgen we door de prestatiedruk en nadelige gevolgen van verantwoording steeds meer last van onze specialisaties. Voorkomen lijkt het in de toekomst te winnen van bestrijden. Brandweer heeft in de geschiedenis van haar bestaan wel degelijk een ontwikkeling doorgemaakt. Zowel op technisch als op organisatorisch gebied. Deze lijn volgt echter niet de lijn van de productlevenscyclus zoals die hierboven geschetst is. Zo is de fase van `verval´ (nog) niet zichtbaar. Omdat brandweer een voorziening is ten behoeve van het algemeen nut, zou je kunnen stellen dat de brandweer kunstmatig in leven wordt gehouden. Vrij handelsverkeer heeft zo geen vat op het bestaan van de brandweerorganisatie, maar dat wil niet zeggen dat er geen dominante omgevingsfactoren zijn die van grote invloed zijn op de dienstverlening in de toekomst. Zo is er een robuuste organisatie ontstaan die gebouwd is op vertrouwde methoden. Een (nog steeds) op repressie georiënteerde organisatie die zich voor de maatschappij inzet voor een prijs die (nog) acceptabel is. Maar wat als er een aantrekkelijk alternatief komt? Een organisatie die bijvoorbeeld sociale én fysieke veiligheidsproblemen aankan. Die ook de alledaagse problemen van burgers helpt oplossen. Meerwaarde voor de individuele burger zit vaak in kleine dingen. Een kat uit de boom halen of een kelder leegpompen mag dan voor de professional stuiten op allerlei bezwaren. Voor de burger betekent het de oplossing voor zijn als erg gepercipieerd probleem. En waarom ook niet? Die hoogwerker en die tankautospuit zijn toch al betaald. Stilstaand in de remise hebben ze geen meerwaarde voor de maatschappij!

De luie monopolist

36

3.5 - Reflectie: voor altijd brandweer? Een sterk fundament is gelegd door de brandweer te bouwen op de intrinsieke motivatie van burgers om elkaar te helpen. De betrokkenheid van de vrijwilligers heeft in de afgelopen eeuw gezorgd voor een solide en veerkrachtige organisatie. Brandweerzorg georganiseerd voor en vooral door burgers. Maar dit fundament raakt langzaam beschadigd; vrijwilligers zijn moeilijker te krijgen en kunnen zich steeds minder identificeren met het werk van de brandweer. Om nog maar niet te spreken van het fenomeen `agressie tegen hulpverleners´. Al jaren is er een kleine, maar gestage daling van het totaal aantal brandweermensen waarneembaar waardoor het aannemelijk is dat de brandweer kleiner wordt in de toekomst. Marktwerking wordt bereikt door keuzemogelijkheden en keuzevrijheid. Door de directe relatie tussen klant en leverancier is de klant tegelijk de scheidsrechter die invloed heeft op de kwaliteit van het product. Concurrentie en overlevingsdrang zorgen in een commerciële omgeving voor productverbetering en innovatie. Klanten van brandweerzorg bepalen echter dat de volksvertegenwoordiging gemandateerd is om brandweerzorg te leveren van een bepaalde kwaliteit. Omdat er geen directe relatie is tussen brandweer en `klant´ ontstaat er een complex verantwoordingsarrangement waarin op basis van interpretaties van hulpvragen door de overheid enerzijds de brandweerzorg wordt ingevuld en anderzijds op een overzichtelijke wijze gerapporteerd moet worden over de invulling van die gedelegeerde verantwoordelijkheid. Bedrijfsmatig werken heeft dus primair een functie bij de verantwoording omdat het een procesmatige manier van werken voorstaat waar taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zo geëxpliciteerd worden dat een zekere mate van beheersing gesimuleerd wordt. Verantwoording komt in het volgende hoofdstuk aan de orde. Burgers, overheid en brandweer houden dus samen het huidige paradigma in stand omdat blijkbaar de veronderstelde meerwaarde opweegt tegen de negatieve effecten (nutsbepaling). Wat ik tot nu toe heb willen schetsen is dat de tussenkomst van de overheid een aantal effecten heeft gehad op de positie van de brandweer in de samenleving. Het monopolistisch karakter is er één van. Door tussenkomst van de overheid in de klant-leveranciersrelatie is de brandweer in toenemende mate afhankelijk geworden van de wensen en de grillen van de overheid. Complexiteit wordt verder vergroot doordat de veiligheidswensen van burgers in de politieke arena ook nog eens politiek gekleurd worden en er een verantwoordingsinstrument nodig is die over de hoofden van de brandweer en burgers heen bepaalt wat brandweerzorg van goede kwaliteit is. Wat was brandweerzorg dan transparant toen het nog echt door de burgers zelf georganiseerd was! De brandweer levert maatwerkoplossingen voor unieke vragen. Soms zo uniek dat ze van tevoren qua plaats en tijdstip niet te benoemen zijn. Een veerkrachtige organisatie hebben we daarom 24 uur per dag klaar staan om unieke hulpvragen te beantwoorden. Het geldend paradigma gaat uit van levering door de overheid. Hierdoor is brandweerzorg dus geen product dat door vraag en aanbod tot stand komt op een consumentenmarkt met concurrentie. De primaire taken van de brandweer zullen tot ver in de toekomst blijven bestaan. Als was het alleen maar omdat de maatschappij nooit risicovrij is. In toenemende mate werkt de brandweer er door brandpreventie aan mee dat brandbestrijding steeds minder nodig is. Technische ontwikkeling staat ook niet stil waardoor risico´s voor burgers ook sneller gedetecteerd worden en ingrijpen van de brandweer dus minder noodzakelijk wordt. Dit maakt het noodzakelijk dat de brandweer zelf het initiatief neemt om haar redenen van bestaan opnieuw te definiëren.

De luie monopolist

37

Hoofdstuk 4 - prestatie-indicatoren of pressie-indicatoren? Don Berghuijs stelt voor om eerst maar eens vast te stellen hoe goed, `goed´ nu eigenlijk is1. In hoofdstuk 2 heb ik laten zien dat de brandweer lijkt op een monopolist en zelfs ten aanzien van innovatie `lui´ te noemen is. Tegelijk is ook duidelijk geworden dat dit helemaal nog niet zo´n probleem is. De `spagaat´ die de overheid ervaart door de wensen van de burger die zowel `robuustheid´ als `keuzevrijheid´ verwacht, geldt wat mij betreft nog niet voor de brandweer omdat de overheid daar als vangnet tussen zit. De burger wil waarschijnlijk niet hoeven te kiezen en met die robuustheid zit het wel goed bij de brandweer. Dit betekent overigens niet dat alle argumenten om te verder te bewegen nu van tafel zijn! De rol van de overheid in onze democratie zal in deze scriptie niet expliciet beschreven worden. Dat die rol in beweging is bewijst de overheid zelf door het programma `Andere overheid´ met ferme hand ten uitvoer te brengen. Eén ding is zeker: de relatie tussen de overheid en de brandweer is aan verandering onderhevig. In dit hoofdstuk wordt duidelijk op welke wijze de overheid druk zet op de brandweer om mee te bewegen.

Uit dit voorbeeld blijkt dat zolang de kaders gelijk blijven, we niet moeten verwachten dat mensen uit zichzelf tot verbetering zullen komen. 4.1 Inleiding: de wil van de minister is….

Met de Wet Veiligheidsregio´s komt er vanaf 2010 een nieuw wettelijk kader voor de organisatie van hulpverlening binnen de veiligheidsregio´s. De prestatie- en kwaliteitseisen worden geregeld in de Algemene Maatregelen van Bestuur; het besluit Veiligheidsregio´s (opkomsttijden en minimumeisen aan de rampenbestrijding en crisisbeheersing) en het besluit personeel(kwaliteit brandweerpersoneel). Met de IOOV heeft de minister een instrument in huis om er op toe te zien dat de regels worden nageleefd.

1 Don Berghuijs, Van rood of voor paars?, pagina 15.

Prestatienormen…. ‘Zelf heb ik nog een staartje van de `goede oude tijd´ mogen meemaken als student met een vakantiebaantje bij de Post. Wat ik me daar vooral van herinner is het eindeloze gekaart. Klaverjassen. We waren door de PTT ingehuurd om in de nacht de containers met post van de trein te halen en dat betekende voornamelijk: wachten. Misschien dat er gedurende een hele nacht drie treinen binnenkwamen, die we doorgaans binnen een kwartier konden lossen. En dan konden wij weer verder met ons spelletje. Wel dubbel betaald krijgen natuurlijk.’ (Uit: De gedroomde emancipatie van de arbeider door Ben Kuiken. Artikel in Slow Management herfst 2008)

De luie monopolist

38

Maar voor het zover is, moeten regio´s aan de bak om te voldoen aan een minimum niveau. Minister Ter Horst van BZK is er namelijk naar aanleiding van een tussenrapport1 van de IOOV van overtuigd: ‘de kwaliteit van de rampenbestrijding moet van een 6- naar een 7+’. Eind 2009 moet die op orde zijn in alle 25 veiligheidsregio´s. Met een subsidie worden regio´s in de aanloop naar 2010 lekker gemaakt om de 7+ te halen2. Om voor de subsidie in aanmerking te komen worden ambitieuze verbeterplannen opgesteld en via de site van BZK gecommuniceerd (let u even op het dwingend effect van publicatie!). De Inspectie gaat in 2008 en 2009 alle regio´s toetsen met het project RADAR (Rampenbestrijding Doorlichtings Arrangement) om te kijken in hoeverre de ambitieuze plannen hebben geleid tot verbetering. Je zou kunnen stellen dat er nadrukkelijk pressie wordt uitgeoefend om de doelstelling van minster Ter Horst te halen… Geld om binnen twee jaar de kwaliteit te verbeteren klinkt hoopvol, maar het is maar de vraag in hoeverre dit lukt. Kwaliteit verbeteren is een traag proces dat op gang komt omdat mensen eerst bereid moeten zijn te willen veranderen voordat ze kunnen verbeteren. De noodzakelijke cultuurverandering komt pas op gang wanneer brandweermensen zelf beseffen dat kwaliteitsverbetering begint met het investeren in jezelf door middel van kennisontwikkeling. Van de brandweerorganisatie vraag je dat ze dit individuele proces faciliteren. De inzet is absoluut zichtbaar geweest de laatste jaren, maar fundamentele verbetering kost echt meer tijd dan de twee, drie jaar die de minister in gedachte heeft. Is er straks niet sprake van een flinterdun resultaat mede door professioneel window dressing? Dit hoofdstuk belicht de dominante ontwikkeling binnen de overheid die we kennen als New Public Management (NPM) en breng deze in verband met de producten van de brandweer. Er is sinds de omarming van het NPM veel geschreven over de worsteling van de publieke sector met marketingdenken en marktwerking. En, naast dat er enkele voordelen zijn, concluderen we ook dat het niet overal even goed toepasbaar is. Gaan bijvoorbeeld transparantie, accountability en prestatie-indicatoren de brandweer helpen? Hoe krijgen begrippen als concurrentie, winst en productkwaliteit invulling als de brandweer als bedrijf wordt benaderd? 4.2 New Public Management als leidend bedrijfsmodel ‘New Public Management stamt uit Nieuw Zeeland, waar in de jaren tachtig een nieuwe managementcultuur werd ontwikkeld, ontleend aan de private sector. De nadruk lag daarbij op het stellen van heldere doelen voor onderscheiden organisatieonderdelen, decentrale budgetverantwoordelijkheid, contractachtige arrangementen om prestatieprikkels in te bouwen en op afrekenmechanismen (accountability).’3 Dit bedrijfsmodel is beslist toepasbaar in een commerciële omgeving. Los van of je aanhanger bent van het Angelsaksisch organiseren of van het Rijnlands-model; dit model biedt mogelijkheden om een organisatie te structuren, te stimuleren en voeling te houden met het voortbrengingsproces. Belangrijk daarbij is kostenbeheersing. Door hoge kosten voor arbeid, constante kosten en hevige concurrentie moet een onderneming zeer alert zijn op de kostenontwikkeling. Winstmarges zijn soms relatief klein en een geringe terugval in afzet kan het rendement al onder druk zetten. Het netto rendement is waar we het tenslotte voor doen. Dat heet met een mooi woord winstmaximalisatie. Hoe je het ook wendt of keert, een commerciële onderneming wil nu eenmaal winst maken. Of het nu gaat om doelen als een goede naam opbouwen of continuïteit van de onderneming; deze doelen staan altijd ten dienste van het primaire doel, winst maken. 1 ADR, De stand van zaken 2003 – 2005, januari 2006. 2 Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, mei 2009, pagina 12. Halen de Veiligheidsregio’s

de 7+?. 3 AWT-rapport 73, pagina 28.

De luie monopolist

39

Stel je dus voor dat we de publieke sector in de geest van dit model gaan organiseren. Er zijn dan een paar zaken die op zijn minst een uitdaging zijn:

• het leidend motief oftewel de primaire prikkel • definitie van winst • externe prikkels • de productdefinitie en • de flexibiliteit van ondernemen.

Deze punten worden hieronder toegelicht. Kwaliteit wil ik aan dit rijtje toevoegen in paragraaf 4.4.1. 1. Het leidend motief oftewel de primaire prikkel Een ondernemer kan een set van stimuli inzetten om zijn medewerkers te sturen. De beste incentives zijn extra geld of een auto van de zaak. De ondernemer zelf zal met name gestimuleerd worden door het bedrijfsresultaat en eventueel de waardevermeerdering van zijn onderneming (goodwill). Wanneer winst de primaire prikkel is om te ondernemen, is het laten meedelen in die winst een krachtig instrument om je personeel harder te laten werken. In de publieke sector is dit per definitie onmogelijk omdat er geen winst gemaakt wordt in geld. Natuurlijk zijn er meer redenen om te willen werken dan geld alleen. Zinvol werk of waardering van klanten draagt absoluut bij aan hoe werk wordt beleefd, maar de primaire reden waarom wij werken is geld verdienen waarmee we in ons levensonderhoud kunnen voorzien. Al het andere noemen we afgeleide motieven. Omdat meedelen in de winst wegvalt als primaire prikkel, zal de overheid de afgeleide motieven moeten opwaarderen. Dat kan bijvoorbeeld door iemand status te verschaffen. Een uniform helpt of een mooie kamer in Den Haag. Het aardige van status is dat het zichtbaar onderscheid aanbrengt. William A. Niskanen (1933), voormalig adviseur van de regering Reagan, is één van de grondlegger van de economische theorie van de bureaucratie. Deze theorie zegt dat de bureaucratie een gefragmenteerd geheel is van ambtenaren en afdelingen, die elk onderling strijdige belangen kunnen hebben. Wat in deze omgeving speelt, wordt ook wel genoemd: het homo economicus-postulaat. Individuen trachten zo goed mogelijk hun eigen belang te verwezenlijken. Met andere woorden, individuen streven louter een door henzelf welbegrepen belang na, wat tot uitdrukking komt in 'systematisch' gedrag. Volgens Niskanen kan het gedrag van ambtenaren worden begrepen alsof zij streven naar een zo omvangrijk mogelijk budget voor hun afdeling of departement (budgetmaximalisatie). Dit gedrag is het gevolg van het feit dat nogal wat zaken die voor ambtenaren van belang zijn, zoals hun salaris, reputatie, macht en hun mogelijkheden om beleid te voeren, afhankelijk zijn van de omvang van het budget. Een aantal stellingen van Niskanen is misschien achterhaald of minder van toepassing op onze huidige Nederlandse situatie, maar de zaken die hij noemt rondom eigen belang zijn wel degelijk actueel als het gaat om de vraag of en hoe bedrijfsmatig werken in de publieke sector succesvol kan zijn. De mate waarin bijvoorbeeld het personeel zich vereenzelvigd met de primaire doelen is een sterke morele incentive (saamhorigheid). Daarnaast zijn er natuurlijk ook meer tastbare incentives die een stimulerend effect hebben. De subsidies die de minister heeft verdeeld, zijn daar een nadrukkelijk voorbeeld van. 2. De productdefinitie Een product biedt de koper toegevoegde waarde of nut. Dat geldt ook voor een dienst zoals de brandweer. Het belangrijkste onderscheid tussen een tastbaar product en een dienst is dat bij een dienst de koper ook tevens gebruiker is. Verder laten diensten zich lastig opslaan in een pakhuis. Dit laatste aspect speelt een rol bij de vraag hoe je de `productie´ van de brandweer efficiënt kunt afstemmen op de vraag.

De luie monopolist

40

Voor een overheid is het heel normaal dat zij diensten levert. Deze kun je beschrijven ook al zijn ze niet zo direct zichtbaar. Maar hoe zit dat bij een voorziening als de brandweer? Is het paraat hebben van zes brandweermensen met een auto ook een product? Zolang ze in afwachting zijn van een oproep en er dus geen direct contact met de afnemer van de dienst plaatsvindt, is er geen sprake van een product. ‘Paraatheid is de wachttijd tussen de levering van twee producten’, schreef Ed Oomes1. Het in de lucht houden van een systeem (voorziening) is daarmee dus echt iets anders dan een productlevering. In de boekhouding van de gemeente komt het product `brandweer´ voor. Dan staat in een jaarrapportage het aantal branden en technische hulpverlening. Daarbij vergeleken zijn verleende vergunningen nog niet eens zo´n apart onderdeel van die rapportage. Daar kun je nog wel verdedigen dat er sprake is van `productie´. Verder is het natuurlijk bijzonder dat de brandweer vanuit een bedrijfsmatige optiek er alles aan doet om de repressieve tak door brandpreventie overbodig te maken. Nota bene de core business! Hoe ga je dat boekhoudkundig oplossen? Eigenlijk komt het er op neer dat naarmate er minder brandjes worden geblust, de gemiddelde kostprijs stijgt en de brandweer dus duurder wordt. 3. Definitie van winst Met winst kun je nuttige en plezierige dingen doen. Je kunt het aan medewerkers uitkeren, opnieuw investeren of weggeven aan een goed doel. De brandweer streeft ernaar het budget vooral niet te overschrijden. Budget overhouden kan dan ook als winst worden beschouwd om uit te keren of te investeren. De subsidieverlener verplicht de brandweer echter dat ’hun winst’ wordt teruggestort in het algemene fonds. Geld dat weer gebruikt kan worden om andere financiële gaten mee te dichten. Het maakt dus weinig uit of je als brandweer je best doet om geld te besparen. Sterker nog, zuinigheid en efficiency worden eigenlijk direct bestraft. Hierdoor let de brandweer erg goed op de kosten en zorgt ervoor dat het geld aan het eind van het jaar om is. Jammer, want het overgehouden budget zou een mooie incentive zijn voor innovatie. De al eerder aangehaalde term budgetmaximalisatie door William Niskanen beschrijft het aanvragen van een ruimer budget door ambtenaren dan eigenlijk voor efficiënte productie nodig is. De achterliggende motieven worden niet helemaal duidelijk. Het mechanisme lijkt ook niet bedoeld om bewust de `zaak te flessen´ maar om met name aan de veilige kant te blijven bij het budgetteren. Het zou vooral mogelijk zijn doordat de inhoudelijk ambtenaren veel dieper in de materie zitten dan de sponsor (minister en kabinet). Hierdoor zouden zij meer inhoudelijke argumenten kunnen aandragen die hun budgetverzoek onderbouwen. De extra ruimte, die ook wel organizational slack wordt genoemd, moet dan natuurlijk wel op wanneer blijkt dat de uitvoering ruim binnen het budget blijft. Dat kan bijvoorbeeld door meer personeel aan te stellen dan strikt genomen noodzakelijk is, medewerkers kunnen hoger worden ingeschaald, door onnodig dure huisvesting of het geven van hogere representatiekosten (bedrijfseconomische inefficiëntie). Hier zitten de incentives, zogezegd de krenten in de pap, die in een commerciële omgeving waarschijnlijk beter in de hand te houden zijn, alhoewel men zich kan afvragen of professionals in grote ondernemingen zich ook niet vergelijkbaar gedragen. Naarmate afdelingen meer gespecialiseerd zijn, zullen ook zij een kennisvoorsprong hebben ten opzichte van de directie. 4. Externe prikkels Concurrentie houdt de ondernemer scherp. Een euro bij de buurman uitgegeven, komt zeker niet meer in zijn kassa. Een tevreden klant blijft ook eerder hangen. Competitie is voor een onderneming van levensbelang. Het maakt de ondernemer alert op ontwikkelingen in zijn omgeving. Zijn er verkoopkansen dan springt hij daar op in. Is er een interessante productinnovatie, dan volg je die of je onderzoekt of je er een nieuwe toepassing voor kunt verzinnen. Ook voor mensen in de publieke sector is een vorm van competitie van levensbelang. In de literatuur wordt wel gesproken over quasi-markten, een fictieve 1 De vanzelfsprekendheid voorbij. Lectorale rede van Ed Oomes, pagina 29.

De luie monopolist

41

marktwerking in situaties met meerdere aanbieders. Maar de brandweer is monopolist op het gebied van brandbestrijding en technische hulpverlening. Zij heeft te maken met klanten die geen tijd hebben om te kiezen, maar vragen om de best mogelijke hulp. Je kunt daarom stellen dat concurrentie ten aanzien van de repressieve taken in eenzelfde verzorgingsgebied niet wenselijk is. Het is wel voorstelbaar dat wanneer brandweer is gedefinieerd in meetbare prestatie-indicatoren1, de opdracht gaat naar de beste aanbieder. Door meetbaar te worden markeer je ook meteen de doelen voor de concurrentie. Budgetmaximalisatie kan ook uitgelegd worden als de competitiestrijd tussen departementen en zelfs op departementsniveau tussen ambtenaren. Wie krijgt het grootste deel van de koek? Concurrentie en competitie zouden dus in de publieke sector zitten tussen beleidsafdelingen en maatschappelijke thema´s. Het tijdig aanbieden van een oplossing (beleid) voor de problemen van het kabinet kan er dus toe leiden dat de klant (in dit geval het kabinet) zijn budget stuurt naar het winnend beleidsplan. In Nederland loopt dit niet zo´n vaart; ministers zullen in een coalitieakkoord altijd streven naar een evenwichtige budgetverdeling. In ons politiek polderlandschap voorkomt dat disbalans. Soms profiteert een departement van een window of opportunity. Deze `marktkans´ moeten ze dan pakken. Dat doet de brandweer tenslotte ook na een ramp of groot incident. Flexibel zijn, dat is waar het op neer komt. 5. Flexibiliteit van ondernemen Ondernemen is alert reageren op relevante bewegingen die zich voordoen in de markt. De concurrentie zit tenslotte niet stil! Eerder was de beperkte innovatie- en adaptiesnelheid van de overheid / brandweer al aan de orde. Maar wat moet je met de spagaat van de overheid, wanneer de burger robuustheid en maatwerk verwacht.? Robuustheid ten aanzien van veiligheid en maatwerk ten aanzien van minder levensbedreigende problemen die hij/zij met behulp van de overheid wil oplossen. In het eerder aangehaalde AWT-rapport staat een passage die verklaart waarom marktwerking in de publieke sector niet past. Bij dienstverlening is de directe relatie tussen klant en leverancier noodzakelijk om de dienst te kunnen verlenen. Volgens de Amerikaans politiek filosoof Michel Walzer kent elke markt zijn eigen sfeer, Spheres of justice, die wordt gekleurd door een scala aan relationele aspecten. Waarden en normen over hoe je op die markt met elkaar omgaat, hoe de gezagsverhoudingen liggen, et cetera. In het kort komt het erop neer dat het niet past wanneer er een ethisch bezwaar wordt beleefd. Marktprincipes introduceren in een andere sfeer kan dan strijdig zijn met waarden die we in die andere sfeer belangrijk vinden. Bijvoorbeeld wanneer het gelijkheidsprincipe in het geding komt. Persoonlijk ben ik er van overtuigd dat deze beschrijving een plausibele verklaring is voor het gevoel dat er iets niet klopt. Maar, doordat waarden en normen langzaam verschuiven is het goed mogelijk dat publiek-private combinaties in de toekomst breder toegepast gaan worden. Daarnaast ben ik van mening dat eigen belang altijd vóór gezamenlijk belang gaat. Dus, wanneer er een keuzemogelijkheid is en persoonlijke belangen maar zwaar genoeg wegen, zullen morele bezwaren vanzelf als minder relevant beschouwd worden. Het volgende voorbeeld schetst deze bewering.

1 Lees bijvoorbeeld meer over het NVBR-project Aristoteles dat grote kans van slagen heeft.

De luie monopolist

42

Beperkte kennisontwikkeling in het hart van de organisatie als derde persoonlijke waarneming uit hoofdstuk 2, wordt in het AWT-rapport ingeleid door de beschrijving van New Public Management (NPM) als een minder legitieme oorzaak voor het trage verloop van innovatie in de publieke sector. Een aantal kenmerkende citaten: ‘De overheid heeft trekken aangenomen van een groot bedrijf, de bureaucratische-bedrijfsmatige logica past niet op de professionele logica(lees: sfeer), `boedelscheiding´: strikte scheiding en toedeling van verantwoordelijkheden, standaardisering en protocollering, meetbare prestaties en indicatoren.’ In relatie tot de beperking van kennisontwikkeling zijn de volgende punten van belang:

• risicoaversie. De risicomaatschappij heeft de overheid aangezet tot beheersing van kosten en risico´s. Omdat de NPM-werkwijze, evenals andere Angelsaksische managementmodellen, gestoeld is op `geïnstitutionaliseerd wantrouwen´, worden taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden (TVB) volledig dichtgetimmerd. Herkent u de managers die de mond vol hebben van transparantie? Dit schept een klimaat van risicoaversie; iedereen doet vooral wat strikt binnen zijn functieomschrijving staat. Wie minder doet wordt beslist bestraft. Wie meer doet en andere gebieden verkent, komt op de TVB´s van anderen en dat past niet bij het procesdenken waarin strikt gescheiden is wie wat doet.

• fragmenteren van verantwoordelijkheden leidt tot verkokering. Professionals worden niet meer gestimuleerd om nieuwe oplossingen te bedenken voor oude problemen nu ze nog maar verantwoordelijk zijn voor een deel van het probleem. De veiligheidsketen is een prima manier om ons domein logisch te ordenen. Deze ordening heeft alleen geleid tot even zoveel eilanden als er schakels zijn. Daar kun je nog zoveel procesdenken tegenaan gooien; zolang mensen niet zien wat hun contributie is aan het geheel, zullen zij nooit worden uitgedaagd tot innovatief denken.

• gebrekkige kenniscirculatie. Departementen zijn alleen nog maar systeemverantwoordelijk en sturen op processen. Uitvoerende processen zijn steeds verder van het departement af komen te staan waardoor daar de inhoudelijke expertise verdwijnt. ‘Het primaire proces staat los van het management, beleidsontwikkeling en toezicht. Dat leidt tot kennisvernietiging en ondermijnt het leervermogen van het systeem1.’

1 Citaat in AWT-rapport met verwijzing naar WRR-rapport: Bewijzen van goede dienstverlening uit 2004.

Een interessant fenomeen is de retoriek die Amerikaanse presidenten gebruiken. Na `nine eleven´ en toen de bankencrisis acuut was, spraken Bush en Obama de taal van de `straatvechter´ en van de `ondernemer´. Het ‘Yes we can’ zette de bedachtzame beleidsafweging onder druk en maakte alles ineens vloeibaar. Doelen waren ineens helder en er was even geen ruimte voor nuance. Het volk gaat daar in mee en het Congres kon daar in beide gevallen weinig meer aan doen. In een recente publicatie van Niskanen (Slow Down the Political Response to a Perceived Crisis, Cato Institute, 9 feb. 2009) noemt hij Obama´s reddingsplannen de vijfde keer in zijn leven dat een president een operatie start die vooral bedoeld is om de effecten te bestrijden waar het slimmer was geweest om eerst af te koelen en vooral de onderliggende oorzaken aan te pakken. De financiële erfenis van een onmogelijk in te lopen schuld die wij onze kinderen en kleinkinderen opleggen, noemt hij fiscal child abuse.

De luie monopolist

43

4.3 Programma: `Andere overheid´ Begin 2004 is door de toenmalige Minister van Bestuurlijke vernieuwing en koninkrijksrelaties, Thom de Graaf, het programma `Andere overheid´1 gestart, met als doel de hele overheid efficiënter en beter te laten werken. ‘Het kabinet wil een overheid die beter in staat is de grote maatschappelijke problemen adequaat aan te pakken. Om dit te bereiken is het nodig dat de overheid kritisch naar zichzelf kijkt: naar haar taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, en de kwaliteit van de uitvoering van het overheidsbeleid. Concreet gezegd: de overheid wil selectiever en beter presteren voor de burger en het bedrijfsleven. Ook de interne organisatie en werkwijze moeten beter en eenvoudiger.’ Een vitale coalitie van VNG en Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGs) heeft daarop gereageerd met een manifest: `De slagvaardige overheid: perspectief op prestatie´. Doel is het streven naar een andere overheid ‘die gewaardeerd en gerespecteerd wordt door de burger’.2 Een interessante uitspraak daarin is: ‘controle is goed, maar vertrouwen nog veel beter’. Doelend op de ergernis ten aanzien van ‘gedetailleerde bemoeienis vanuit Den Haag’. Gemeenten zijn overbodige regelgeving en overdadige verantwoording meer dan zat. (lees: pressie). Gedurende de afgelopen jaren waren de meeste brandweerkorpsen nog gewoon onderdeel van een gemeente. In die zin heeft ook de brandweer haar portie meegekregen van nieuwe regelgeving en beleidsinitiatieven vanuit Den Haag. De titel van het manifest zegt het eigenlijk al: Overheid, wat wil je nu eigenlijk? Verder doorgaan op de oude weg met alleen maar meer regels en toezicht of kiezen voor een nieuw paradigma? In 2007 is dit programma gestopt waarna het programma vernieuwing rijksdienst in beeld komt (april 2007). 4.3.1 Programma Vernieuwing Rijksdienst Het credo is: het kan beter met minder mensen. Een reductie van 20% op het aantal beleidsfuncties is dan ook fors te noemen. ‘(…)Vertrouwen dient leidraad te zijn voor veel overheidsbeleid én toezicht. De overheid moet wel optreden waar het nodig is. Maar de overheid kan en moet niet gezien worden als de oplosser van alle problemen en moet ook niet de indruk wekken deze rol op zich te kunnen nemen.(…)’3 ‘(…) De overheid moet ten aanzien van de samenleving uitgaan van vertrouwen, niet van wantrouwen. Het vertrouwensprincipe indachtig wordt dan ook een drastische reductie van het toezicht doorgevoerd. De taakstellingen in deze gebieden zitten tussen de 20 en de 30% van het huidige aantal functies.(…)’ Zo lijkt de brandweer er als uitvoeringsorganisatie nog genadig van af te komen: ‘(…)Vanuit het belang dat de regering hecht aan een zorgvuldige uitvoering van beleid is besloten de uitvoering zoveel mogelijk te sparen. Wel is het uitgangspunt gehanteerd dat elke overheid en dus ook elke uitvoeringsorganisatie in vier jaar een efficiencyslag kan maken van 5%, maar daarboven is aanzienlijk gedifferentieerd. Eveneens zijn bepaalde diensten geheel of nagenoeg geheel buiten beschouwing gelaten. Zo is een groot deel van veiligheidsketen ongemoeid gelaten. (…)’ ‘(…)Het kabinet heeft in het Coalitieakkoord stevige ambities neergelegd voor de ontwikkeling van de overheidscommunicatie.’(…) Hiermee bevestigen ze mijn stelling dat professionalisering van de brandweer alleen mogelijk is wanneer informatiemanagement en doelgroepgerichte communicatie als kernactiviteit worden opgenomen. 1 www.andereoverheid.nl 2 De slagvaardige overheid: perspectief op prestatie, VNG en VGS, manifest mei 2004. 3 Citaten uit inleiding van Nota Vernieuwing Rijksdienst BZK 2007.

De luie monopolist

44

4.3.2 Centraal of decentraal? Niemand zal echter kunnen ontkennen dat er een grote ambitie uitgaat van enerzijds de noodzaak van een robuuste, centrale overheid en anderzijds de wens om op lokaal niveau maatwerk te leveren (de spagaat van de overheid). In het spectrum zie je dus twee uitersten: volledig centrale sturing en strakke controle versus volledig gedecentraliseerde overheid met lokale verantwoording. Ook binnen de vorming van de veiligheidsregio´s is men op zoek naar het juiste compromis. Aan de twee uitersten van het spectrum bestaat nog het minst onduidelijkheid, maar naarmate je naar het midden opschuift, wordt het vooral voor een `polderend´ Nederland al gauw mistig. Omdat er geen goed of fout bestaat en partijen veelal weinig gedeelde belangen hebben, lopen deze processen een eeuwigheid. En terwijl men liever controle verkiest boven vertrouwen, spijkert men de samenwerking alleen maar weer meer dicht met nieuwe afspraken over een taakverdeling, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op drie niveau´s: landelijk, provinciaal en lokaal. We zoeken dus naast een heldere taakstelling en taakverdeling ook een overzichtelijk stelsel van prestatie-indicatoren om te voorkomen dat de samenwerking wederom dichtgetimmerd wordt. Tegelijk is het wenselijk om te kijken of afspraken nagekomen worden. Maar is het mogelijk om een toetsingsarrangement te ontwikkelen voor de brandweer dat rekening houdt met het divers karakter van dienstverlening? De VNG en de VGs zijn in hun manifest redelijk concreet: ‘schrap toezicht en inspectie: streef er naar dat bestuurslagen zo in elkaar zitten dat kwaliteitszorg als het ware vanzelf ontstaat: invoering van een set van maximaal 50 indicatoren en van een burgertevredenheidsonderzoek kunnen daarin belangrijke instrumenten zijn.’ Deze en nog zeven andere aanbevelingen moeten volgens het manifest ruimte bieden voor innovatie en ontwikkeling. Ondanks dat het allemaal heel acceptabel klinkt, is het tegelijk onzinnig om te veronderstellen dat kwaliteitzorg vanzelf ontstaat op gemeentelijk niveau. Verderop in het manifest zagen ze nog een poot onder hun eigen stoel vandaan door simpelweg voor te stellen om inspectie en toezicht als instrument af te schaffen. Om vervolgens maar eens te kijken waar het mis zou lopen zonder inspectie (…) ‘Laat gemeenten zelf een systeem van kwaliteitszorg ontwikkelen’, wordt nog geopperd zonder echter zicht te geven op een geniaal alternatief… Die zorg voor kwaliteit komt in mijn optiek echter tot stand door de permanente interactie tussen partijen die vanuit hun ketenverantwoordelijkheid voor veiligheid hun aandeel leveren in het voortbrengingsproces. Dan doorleef je samen wat gezamenlijke verantwoordelijkheid is. Dat is lastig en complex omdat het juist kennisdeling en informatievoorziening is dat zorgt voor een goed product. Dat vraagt veel communicatieve vaardigheid van mensen in een tijd waarin we grote veranderingen plaatsvinden op het vlak van intermenselijke communicatie. Veranderingen die ons weliswaar meer mogelijkheden bieden om te communiceren maar die ook leiden tot verarming van de uitdrukkingsvaardigheid ten gevolge van de `telegramstijl´ waarin we met elkaar communiceren onder meer via SMS en e-mail. De anonimisering van het intermenselijk contact door internet en (mobiele) telefonie is een niet te missen aandachtspunt wanneer je, zoals ik, in deze scriptie claimt dat professionalisering van hulpverlening slechts mogelijk is wanneer hulpverleners investeren in de kwaliteit van communicatie. Ondanks al onze inspanning gedurende het lopende voortbrengingsproces, bepaalt uiteindelijk de burger of onze output van voldoende kwaliteit is. Over kwaliteit gaat de volgende paragraaf.

De luie monopolist

45

4.4 – Prestatie, toetsing en verantwoording ‘kwaliteit’ is een typisch voorbeeld van wat wel wordt aangeduid als een ‘intrinsiek betwist begrip’1. Na verdere bestudering van stukken van Mark van Twist over onder andere Verbale vernieuwing wordt duidelijk dat wat voor kwaliteit geldt eigenlijk geldt voor alle containerbegrippen. Wanneer wat iets is, wordt pas duidelijk wanneer we er door het gebruik van taal overeenstemming over bereiken. In deze paragraaf wil ik schetsen waarom de huidige wijze van kwaliteitsduiding past binnen de culturele context van de veiligheidssector. 4.4.1 Kwaliteit In 2005 verscheen een commandeursscriptie van Dennis van Zanten: Bekwaam of competent?2 In zijn onderzoek naar vakbekwaamheid en stuurelementen binnen een brandweerorganisatie komt hij (onder andere) tot de volgende conclusie: ‘Er is niet één bepaalde, beste manier om problemen aan te pakken, omdat de manier van aanpak sterk afhankelijk is van de situatie én het oordeel van de professional. Hierdoor is het meetbaar maken en het komen tot een waardeoordeel extra complex.’ Zijn conclusie heeft echter vooral betrekking op de manier waarop een resultaat wordt bereikt (de route naar het doel). Daarin onderscheiden professionals zich van elkaar. Hierin spelen kennis, ervaring en leiderschap een rol. Reflectie en collegiale toetsing kan dan een organisatie-instrument zijn om structureel dit eigen handelen tegen het licht te houden waardoor geleerd kan worden van de eigen ervaring. Dit is echter een van de interpretaties van prestatie en dan vanuit het oogpunt van taakuitvoering. De prestatie waar ik in deze scriptie op doel is de gepercipieerde prestatie door de afnemer, de klant van de brandweer (het doel). Prestatie vanuit het klantperspectief kan alleen leiden tot een positief resultaat wanneer de brandweer weet wat de klant wil (zowel op inhoud als vorm van de prestatie). Met die gedachte vraag ik mij af of het nieuwe regionale risicoprofiel3 ook de veiligheidsissues inzichtelijk maakt waar onze burgers zich zorgen over maken. Het zou een gemiste kans zijn als veiligheidsprofessionals de paternalistische houding van de overheid overnemen en vervolgens gaan bepalen wat de burger onveilig vindt. Dan gaat er iets fundamenteel mis met klantgerichtheid. Het vertrekpunt voor een gelijkwaardige relatie met de burger is de inhoudelijke dialoog over gepercipieerd risico. Hierdoor wordt ook duidelijk wat professionals en burgers voor elkaar kunnen betekenen waardoor een degelijke basis wordt gelegd voor burgerparticipatie. Maar hiermee loop ik misschien iets te snel op het onderwerp vooruit. Daarover in hoofdstuk 6 meer. Ook is de vraag of mijn standpunt (klantperspectief) ook niet een te eenzijdig beeld geeft van wat kwaliteit is. Mark van Twist en Philip Marcel Karré4 schetsen het dilemma als volgt: ‘Kwaliteit is voor professionele organisaties een buitengewoon belangrijk, maar tegelijk ook bijzonder lastig begrip. Alle partijen in het krachtenveld waarin zij moeten functioneren (en ook de verschillende onderdelen binnen een uitvoeringsorganisatie zelf), hebben immers eigen (en soms ook tegenstrijdige) ideeën over wat kwaliteit is en wanneer de organisatie in zijn optreden kwalitatief hoogwaardig heeft gehandeld. Dit hangt samen met het feit dat ‘kwaliteit’ een typisch voorbeeld is van wat wel wordt aangeduid als een ‘intrinsiek betwist begrip’. Kwaliteit is een waardegeladen, meervoudig en complex begrip’ (…) ‘Het kan daarom alleen gedefinieerd worden met oog voor de (uiteenlopende) opvattingen en belangen van betrokkenen.’(…)

1 Artikel in SIGMA april 2009: Kwaliteit door verbinding in de publieke sector, Mark van Twist en Philip Marcel Karré. 2 Bekwaam of competent?, MCDm scriptie van Dennis van Zanten, november 2005. 3 Met het van kracht worden van de wet Veiligheidsregio´s. 4 Artikel in SIGMA april 2009: Kwaliteit door verbinding in de publieke sector, Mark van Twist en Philip Marcel Karré.

De luie monopolist

46

‘Kwaliteit is bij uitvoeringsorganisaties natuurlijk altijd uiteindelijk vooral een kwestie van het primaire proces. Waar het immers om gaat is dat de dienstverlening goed verloopt.’ Deze laatste zienswijze brengt mij ertoe om mijn standpunt te specificeren. Als u het klantperspectief vasthoudt, zult u begrijpen dat de brandweer pas concreet een prestatie levert op het moment dat zij hulp biedt of een advies geeft. De brandweer streeft wel naar kwaliteit, maar bepaalt niet de perceptie van kwaliteit. Dat is namelijk fundamenteel het domein van de partij die de hulp ontvangt (de klant). Zijn beleving van onze dienst bepaalt zijn mate van tevredenheid en is daarmee indicatief c.q. bepalend voor onze kwaliteit. Wanneer dus een klant zegt dat de brandweer `snel ter plaatse´ is zou het best zo kunnen zijn dat ze er langer over gedaan heeft dan de gestelde normtijd. Maar in de beleving van tijd van onze klant valt onze opkomsttijd dan toch binnen de kwaliteitsnorm die hij/zij stelt. Wanneer we dus een rationeel bedrijfsmodel hanteren in onze veiligheidssector, die voor zijn toetsing slechts gebruik maakt van kwantificeerbare indicatoren, gaan we hiermee voorbij aan de kwaliteitsperceptie van onze burgers. In zekere zin is dit een bewijs van sociale armoede dat past bij het huidige, oude paradigma. Ten aanzien van veiligheid heeft de overheid nog steeds een paternalistische houding. Zonder het besef dat ook veiligheid een containerbegrip is, bepaalt zij voor ons hoe wij de kwaliteit van veiligheid moeten interpreteren. Denk aan de veiligheidsmanagers die achter hun dashboard genieten van alle metertjes die op groen staan. Het target is gehaald; procedures gevolgd, patiënt overleden! Wat Mark van Twist en Philip Marcel Karré toevoegen in hun artikel is een toetsingarrangement dat bestaat uit verbindingen met relevante partijen in de omgeving van de organisatie. In zekere zin beschrijven zij de noodzaak van een permanente, strategische conversatie. In de volgende paragraaf zal ik hun standpunt verder gebruiken. 4.4.2 Toetsing en inspectie De werkelijkheid ten aanzien van de verantwoording van de prestatie wordt gedomineerd

vanuit de financiële verantwoording richting het Rijk. Krijgt de overheid waar voor haar geld? Maar wordt het niet eens tijd om de prestaties ook eens te bezien vanuit een toetsingskader met kwalitatieve indicatoren? ‘(…)Oorspronkelijk waren de inspecties opgezet als de ogen en oren van de minister, met als taak te rapporteren over de ‘staat’ waarin een bepaald beleidsterrein zich bevond en het aangeven van middelen ter verbetering

van die staat. Daar is gaandeweg de verantwoordelijkheid voor handhaving bijgekomen.’(…)1 (…)‘En tenslotte kan tevens het uitgaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen een rol spelen, zeker in combinatie met het meer vertrouwen op het zelfregulerend vermogen van beroepsgroepen of branches. Als een beroepsgroep, een branche of een individueel bedrijf, een goed kwaliteitssysteem heeft en is gecertificeerd, is de behoefte om nog intensieve inspecties uit te voeren minder. Dat geldt ook als er binnen de beroepsgroep of branche zelf voorzieningen zijn getroffen op het vlak van kwaliteit en handhaving.’(…) (…) ‘Voor het Rijk wordt aangekoerst op een minder omvangrijk inspectieapparaat dat met nieuwe, hoogwaardige methoden en met een kwalitatief hoogwaardige staf de inspectiefuncties vervult. Belangrijk deel van het werk van de Inspectieraad is het ontwikkelen van een zgn. domeinbenadering waarbij er naar gestreefd wordt om per domein een zodanige werkwijze te hebben dat bedrijven in dat domein nog maar met één loket te 1 Nota Vernieuwing Rijksdienst BZK 2007, blz. 33.

De luie monopolist

47

maken hebben dat namens de rijksinspecties als voordeur naar het totale inspectieapparaat functioneert.’(…) Het ziet er dus naar uit dat er een tendens is naar interne verzelfstandiging. Verantwoordelijkheden ten aanzien van uitvoering en besteding van budgetgelden worden verder gecentraliseerd. Via een soort zakelijke overeenkomsten zal de veiligheidsregio aangeven wat ze gaat inzetten om het veiligheidsniveau te handhaven. Het verplichte regionale risicoprofiel (vanaf 2010) zal de grondslag worden voor regionaal veiligheidsbeleid. De overheid geeft aan dat regio´s ook zelf een verantwoordelijkheid hebben om een goed kwaliteitssysteem te hebben. Binnen de veiligheidsregio is inmiddels (2008-2009) het project Aristoteles geïntroduceerd: ‘Informatie over kwaliteit en prestatie is vaak wel aanwezig binnen de regio´s alleen is het nog teveel versnipperd. Dat is straks verleden tijd. Er komt een uniform meetinstrument binnen de veiligheidsregio´s.’1 Ook Aristoteles wil straks op een à twee A4-tjes de prestatie van de regio (brandweer en GHOR) inzichtelijk maken. Los van de aard van de indicatoren is het natuurlijk goed om regio´s met elkaar te kunnen vergelijken. Naast dat het goed is om te weten of je het goed doet, heb je een referentiekader nodig om te relativeren hoe goed `goed´ nu eigenlijk is. Ook deze verantwoordingwijze wordt echter nog steeds gedomineerd vanuit de financiële verantwoording richting het Rijk, toegespitst op doelmatigheid en accountability. Krijgt de overheid waar voor haar geld? Een in mijn ogen erg rationele benadering. Door de vertaling te maken van kwalitatieve prestaties naar rationele indicatoren gaat juist de belangrijkste informatie over de prestatie verloren, namelijk de verandering in de veiligheidsbeleving van onze burgers in de veiligheidsregio. Dit wordt ook wel `outcome´ genoemd in plaats van `output´. Hiermee krijgt het gepercipieerde effect van veiligheid de aandacht die het verdient. Met andere woorden: er komt door de aandacht voor burgergerichtheid en kwaliteit meer balans in de verantwoording. Wordt het daarom niet eens tijd om de kwalitatieve prestatie los te koppelen van de rationele verantwoording en daarmee het rationaliseringproces te stuiten? Hoe ver we kunnen doorschieten in transparantie, bewijst ook het woord ‘benchmarking’. Een professional die denkt vanuit de inhoud, heeft hier niets op tegen. Voor hem gaat benchmarking namelijk over de dialoog met vakbroeders, over het vak, de specifieke vraagstukken en de verkenning van bijvoorbeeld alternatieve oplossingen. Voor de overheid gaat benchmarking echter vooral over de incentive van competitie. Eerst hadden we de kwantitatieve verantwoording; wat is je output voor het geld dat je krijgt? Maar het lijkt wel of de overheid ‘Ranking with the stars’ (red.: TV-programma) wil spelen. Welke veiligheidsregio is het meest doelmatig en efficiënt? Ik snap dat een minister niet zit te wachten op vijfentwintig verschillende kwaliteitsverhalen. Liever alles overzichtelijk in een dashboard en een top 25. Wie komt er dit jaar met stip binnen in de top drie? Gaat het nog ergens over? Wat Mark van Twist en Philip Marcel Karré2 aanhalen is beslist interessant omdat het een goed alternatief is, maar het is tegelijk ook ambitieus: ‘Om de kwaliteit van dienstverlening te vergroten, moeten publieke uitvoeringsorganisaties verbindingen aangaan met wetenschappers, belangengroepen, bestuur en politiek. Deze kunnen legitimiteit en steun bieden in klantenfora, raden van advies, kennisnetwerken en visitatiecommissies. Vooral kennisnetwerken en visitatiecommissies helpen bij het creëren van draagvlak.’ 1 Rieks Schuinder (projectleider Aristoteles) in Brand & Brandweer november 2008 pagina 610. 2 Artikel in SIGMA april 2009: Kwaliteit door verbinding in de publieke sector, Mark van Twist en Philip Marcel Karré.

De luie monopolist

48

Op deze wijze worden uiteenlopende opvattingen en belangen van betrokkenen naast elkaar gezet. De visie op prestatie en verbetering wordt zo vanuit verschillende gezichtspunten benaderd. Dit is een benadering die meer recht doet aan het product brandweer dan alleen een kwantitatieve benadering. Maar tegelijk is het bijzonder ambitieus omdat het een organisatiemodel veronderstelt dat al helemaal is ingericht op het werken in een netwerk. Ondanks dat de brandweer langzaam stappen zet in die richting, is er nog steeds sprake van een hiërarchisch model. ‘Om uit te werken hoe in dat licht kwaliteit bij publieke instellingen concreet geborgd kan worden door verbindingen aan te gaan met de verschillende groepen uit hun krachtenveld, gaan we uit van drie onderscheiden ambities. Deze kunnen ten grondslag liggen aan het streven van een organisatie om haar kwaliteit te verhogen door middel van een versterkte (ver)binding met (groepen in) de omgeving. Een eerste ambitie is de wens om zich te verantwoorden in een verantwoordingsrelatie. In een dergelijke relatie voelt een organisatie zich gedwongen (of is zij feitelijk gedwongen) zich te rechtvaardigen aan een boven- of nevengeschikt controlerend orgaan. Een tweede ambitie kan zijn de wens om door leren aanvullende, inhoudelijke en professionele kennis en vaardigheden te verwerven. Een derde ambitie kan zijn de wens om zich extern te legitimeren. Zodoende creëert een organisatie draagvlak voor haar handelen, kan zij haar bestaansrecht en haar professionele onafhankelijkheid verdedigen.’ De eerste ambitie is wel degelijk heel concreet aanwezig bij de brandweer. De eerder genoemde ontkoppeling (prestatie los koppelen van kwantitatieve verantwoording) ten aanzien van verantwoording vraagt dan idealiter om twee soorten rapporten:

1. De financiële rapportage. De kwantitatieve informatie over de wijze waarop de voorziening brandweerzorg en rampenbestrijding in stand gehouden wordt. De verantwoording over hoe de allocatie van mensen en middelen heeft plaatsgevonden om de voorziening ‘brandweer’ in stand te houden.

2. De kwalitatieve rapportage. Een terugkoppeling aan bestuur en overheid over de mate waarin burgers tevreden zijn over onze daadwerkelijke dienstverlening. Door daarnaast ook reflectie en collegiale toetsing toe te passen, werken we ook aan een referentiekader. Voor een uniek incident wordt de tevredenheid van de klant naast onze eigen tevredenheid gelegd. Zowel bij een afwijking als bij overeenstemming is het interessant om te blijven kijken op basis van welke indicatoren beide partijen een incident waarderen.

Die ontkoppeling is nodig omdat we het bij de verantwoording over twee verschillende dingen hebben. Een voorbeeld: als ik van mijn ouders € 25 krijg om een cadeau voor mijn broer te kopen, dan moet ik mijn uitgave financieel aan hen verantwoorden en het geld dat over is in ieder geval melden. Ondanks dat ik mijn ouders een dienst bewijs door een cadeau te kopen is het uiteindelijk wel de tevredenheid van mijn broer die bepaalt of ik mijn best heb gedaan. Als ik mij niet verdiep in zijn wensen, is het risico aanwezig dat hij het cadeau als `flut´ bestempelt. Per saldo: geld verantwoord besteed (output: OK), resultaat marginaal (outcome: slecht).

De luie monopolist

49

De tweede ambitie is binnen de brandweer als wens beslist aanwezig. Het nieuwe besluit brandweerpersoneel gaat uit van `blijvend leren´. Daarnaast speelt de NVBR in op de actualiteit in met het project leeragentschap1. Echter van geïnstitutionaliseerd leren is nog geen sprake. Met andere woorden, de `lerende organisatie´ en single and double loop learning zijn nog eerder wens dan realiteit. Professioneel benchmarken past uitstekend bij deze tweede ambitie. De strategische conversatie die in hoofdstuk 6 wordt toegelicht past hier als middel goed bij. De derde en laatste ambitie past in corporate communication2 beleid. Eerlijke en betrouwbare informatie over de brandweerorganisatie die ingezet wordt om de Public Relations (PR) te bevorderen heeft in de commerciële wereld al bewezen van grote waarde te zijn. In feite zou de brandweer met deze ambitie aangeven bereid te zijn om zich kwetsbaar op te stellen richting de maatschappij. Dit zou de brandweer kunnen concretiseren door een (digitaal) podium te creëren voor de dialoog met burgers. Zodat zij ook nadrukkelijk worden uitgenodigd om mee te praten over kwalitatieve brandweerzorg (zie hoofdstuk 6 crowd sourcing). Wat Mark van Twist en Philip Marcel Karré met deze drie ambities ook aangeven is dat het voor een organisatie zinvol is om te streven naar een uitgebalanceerde aanpak ten aanzien van communicatie. Die balans is noodzakelijk omdat iedere vorm van communicatie zich richt op specifieke doelgroepen. Door bijvoorbeeld zwaar het accent te leggen op bestuurlijke communicatie kan bij andere publieksgroepen het idee ontstaan dat de organisatie partijdig is. Dit komt de betrouwbaarheid en onafhankelijkheid van de brandweer niet ten goede. In de aparte bijlage 3 treft u de door mijzelf ontwikkelde INVOLvD-methode aan die juist uitgaat van het principe van balans. 4.4.3 You cannot manage what you can not measure3: other practices De wijze waarop wij onze rampenbestrijding en crisisbeheersing hebben georganiseerd is in de vorige eeuw gekleurd door de wijze waarop dat in Angelsaksische landen werd gedaan. Het is dan ook niet verwonderlijk dat ook wij de daarbij horende sturingsprincipes hebben overgenomen. Voorbeelden als NPM en de aandacht voor marketing vanaf de jaren zestig spreken voor zich. Wanneer je nu constateert dat deze landen op deze onderwerpen nog steeds voorop lopen, kun je nu dus ook iets leren voor je toekomstige werkwijze. Ervaring, zowel positief als negatief, moet natuurlijk in het licht gezien worden van de cultuur daar, maar het is interessant om te zien hoe ze daar omgaan met verantwoording. Aan de werkwijze in Angelsaksische landen valt vooral op dat ze verder in hun ontwikkeling zijn met burgerparticipatie in relatie tot community safety. Met andere woorden: het 1 http://www.nvbr.nl/fe/index.aspx?Contentid=2000&Chapterid=1197&Filterid=974 2 Communicatie van de organisatie waaronder PR en interne communicatie gericht op specifieke doelgroepen. 3 Artikel Eelco Dyksta in Nieuwsbrief crisisbeheersing mei 2006, pagina 10.

Een aardig initiatief is de `brandweermonitor´. In vijf brandweerregio’s in Nederland is in de zomer van 2004 een monitoronderzoek uitgevoerd onder burgers, bedrijven en burgemeesters naar de kwaliteit van de brandweerzorg. Het onderzoek werd uitgevoerd door het Haagse adviesbureau B&A in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR). Het onderzoek is gefinancierd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Belangrijke thema’s van het onderzoek zijn risicobewustzijn van het publiek en de bedrijven, tevredenheid over contacten met de brandweer, imago van de brandweerorganisatie en de relatie van de brandweer met het lokale bestuur.

De luie monopolist

50

organiseren van veerkracht door doelgroepgericht communiceren en het bieden van een handelingsperspectief aan de burger. In het Verenigd Koninkrijk zijn The Neighbourhood and Home watch1 of de Home Office2 interessante organisaties om te volgen. ‘Community Safety is about delivering local solutions to local problems that have been identified by local people.’3 The definition: ‘Community safety means preventing, reducing or containing the social, environmental and intimidatory factors which affect people's right to live without fear of crime and which impact upon their quality of life. It includes preventative measures that contribute to crime reduction and tackle anti-social behaviour.’ Een zijstap naar de commercie laat zien dat het meten van productbeleving keuzes kan beïnvloeden. Marketing is in een vroeg stadium van productontwikkeling al geïnteresseerd in wenselijke nieuwe toepassingen die mensen zien. Ze worden uitgenodigd voor een testpanel om een product te testen of om deel te nemen aan groepsdiscussies. Door precies te weten welke product-markt combinaties het meest succesvol zijn, kunnen ze hun middelen zo doelmatig mogelijk inzetten. Gedurende de levensfase van het product meet men vervolgens de klanttevredenheid om te bepalen of het product tegemoet komt aan de wensen van verschillende groepen klanten. Twee zaken vallen hieraan op: 1. de producent voelt de urgentie om te willen weten wat de burger beweegt en 2. heeft de bereidheid om de eigen werkwijze aan te passen. Terug naar de brandweer. Deze twee punten hebben de volgende consequenties voor een brandweer die op een bedrijfsmatige manier wil werken en ook bereid is om dit consequent en consistent te doen:

• er is een permanente dialoog nodig tussen brandweer en burgers waardoor burgers weten dat er naar hen wordt geluisterd en dat zij een rol kunnen hebben

• Al wetende wat de perceptie van burgers beïnvloedt, wordt de organisatie zo ingericht dat burgers zich in ieder geval veiliger gaan voelen (en dus waarschijnlijk ook veiliger zullen zijn). Dit gaat dus verder dan output waarin je puur prestatie beoordeelt op productniveau. Maar dit gaat over outcome die eerder gericht is op omstandigheden die we met elkaar willen creëren.

Dit hoeft dus niet te betekenen dat we ons productaanbod verregaand differentiëren! Het bieden van een handelingsperspectief is daarentegen wellicht veel zinvoller. De keuze voor de burger om een rol van betekenis te spelen bij de bestrijding van rampen en crisis, klein of groot. Op basis van informatie en gerichte aanwijzingen zullen burgers met voldoende zelfvertrouwen een keuze kunnen maken. Dat is dus een onderdeel het nieuwe grote verhaal achter de moderne hulpverleningsorganisatie die op een moderne wijze geborgd is in de maatschappij. Robuust door zijn professionele kwaliteiten en flexibel door zijn communicatieve kwaliteiten. In hoofdstuk 6 zal ik dit behandelen bij de introductie van de `repressieve cel´. Naast de Angelsaksische stroming is er ook weer meer aandacht voor een tegenstroom; het Rijnlands model. Dit is een Europees model dat het vakmanschap van de professional meer centraal zet. Vakmanschap is overigens nooit verdwenen, maar door de sterke dominantie van de rationele bedrijfsmodellen wel enigszins ondergesneeuwd. De beursval na het 1 http://www.mynhw.co.uk 2 http://www.homeoffice.gov.uk/crime-victims/reducing-crime/community-safety 3 http://www.communitysafetyni.gov.uk

De luie monopolist

51

uiteenspatten van de ICT `zeepbel´ in 2001 en de beursval na de kredietcrisis in 2008 hebben zo op het eerste oog een zalvende werking. Ondanks dat er tekenen van moreel herstel zijn, is het maar de vraag hoelang dit stand houdt. Korte-termijn winst en eigenbelang zijn te aanlokkelijk om in te ruilen voor duurzaamheid en collectief belang. De tijd zal het leren. Door de vergelijkingen die ik maak met commerciële organisaties zou de indruk kunnen ontstaan dat ik een voorstander ben van privatisering. In de volgende paragraaf schets ik een aantal kritische aandachtspunten. 4.5 Aan alles komt een eind; is private brandweer een oplossing? Een belangrijk obstakel voor commerciële uitvoering van brandweerzorg lijkt de angst voor cream skimming. Alleen de `krenten in de pap´ worden genuttigd en op onrendabele plaatsen is geen brandweerzorg meer. Leidt privatisering wel tot meer kwaliteit en effectiviteit of speelt het alleen maar in op de wens om kosten te beperken? Met andere woorden, leidt privatisering nog wel tot een organisatie met oog voor het collectief belang? Is er nog wel iemand verantwoordelijk voor het totaal? Voorbeelden van de organisatie Falck in Denemarken en de gezamenlijke brandweer in het Rijnmond-gebied bewijzen dat publiek-private samenwerking mogelijk is. In deze paragraaf wil ik een aantal onderwerpen bespreken die van grote invloed zijn op privatisering van de brandweer, zonder daarmee gelijk een eenduidige uitspraak te doen of privatisering dé oplossing is. 4.5.1 Politieke druk De kosten voor brandweerzorg en rampenbestrijding zijn in circa twintig jaar sterk gestegen. Tegelijkertijd is het aantal branden niet noemenswaardig afgenomen en het aantal slachtoffers niet gedaald. Dit kan de vraag oproepen of belastinggeld wel goed wordt besteed. De bekende `appels en peren´ komen dan om de hoek kijken. Want hoe verhoudt het redden van een x-aantal mensen zich tot de kosten? De resultaten van een Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR) uitgevoerd door de inspectie OOV schetsen een beeld van de voorbereiding op de repressieve taak. Maar dat wil nog niet zeggen dat een goede voorbereiding ook een garantie is voor minder brand en minder slachtoffers. Met name de uitkomsten van het arbeidstijdenbesluit voor de brandweer zijn aanleiding voor de veronderstelling dat de brandweer alleen nog maar duurder wordt in de toekomst. Zolang het politiek standpunt wordt gedomineerd door deze veronderstelling dat het eind van de kostenstijging nog niet in zicht is, komt er ruimte (hoe minimaal ook) voor een partij die aantoonbaar goede brandweerzorg kan leveren voor een concurrerende prijs. Daarnaast heeft de langlopende discussie over het Functioneel Leeftijds Ontslag (FLO) het imago van de brandweer weinig goed gedaan. Ik doel hier met name op de openlijke gedragingen van brandweermensen die het publiek via de media opzochten om steun te verwerven1. Het is aannemelijk dat ze het tegenovergestelde bereikt hebben bij de politiek. Als de brandweer niet in staat is om kwalitatieve prestatie-indicatoren op de agenda te krijgen en de overheid alleen maar geïnteresseerd is in kwantitatieve informatie, dan staat de deur voor toetreding van een commerciële alliantie alleen maar verder open. Het meetbaar worden van de brandweer heeft daarmee ook een bedreiging in zich. Partijen die de markt willen betreden hebben dan duidelijk aan welke kwaliteitscriteria ze moeten voldoen om een kans te maken. Dat dit misschien niet zo´n vaart loopt, komt door de slechte ervaring die eind vorige eeuw is opgedaan met privatisering. In het manifest op www.stopdeuitverkoop.nl 1 Denk aan de acties van brandweerpersoneel in Amsterdam (december 2005), waar de korpsleiding besloot om kazernes te bemensen met Defensiepersoneel.

De luie monopolist

52

wordt een beeld geschetst van de negatieve effecten van privatisering op de kwaliteit en beschikbaarheid van algemene voorzieningen. Wat ik hier wil aangeven, is dat ook brandweerzorg en rampenbestrijding georganiseerd wordt in het krachtenveld van bestuurlijke afwegingen. Belangen verschuiven en legitimiteit moet permanent `bevochten´ worden in de politieke arena. 4.5.2 Differentiatie De privatisering van de post en telefonie heeft laten zien dat beschikbaarheid geen probleem hoeft te zijn, mits er goede afspraken worden gemaakt over landelijke dekking van basiszorg. Daarnaast is het niet verkeerd om te kijken hoe het aanbod afgestemd kan worden op de vraag. Productdifferentiatie is in de marketing hét instrument om op basis van een sterk basisconcept varianten te ontwikkelen die tegemoet komen aan de wens van groepen consumenten om zich te onderscheiden. Differentiatie is enerzijds bedoeld om zoveel mogelijk aan (verschillende) consumentenwensen tegemoet te komen. Hiermee worden enerzijds de initiële ontwikkelingskosten van het basisconcept verdeeld over meer eenheden (lagere kostprijs) en anderzijds zijn concurrenten minder geneigd om toe te treden. Immers, een sterke partij die al veel consumenten aanspreekt is lastig te `bevechten´. Anderzijds is differentiatie juist een erkenning voor het feit dat `problemen van klanten´ een divers karakter hebben. Andere problemen vragen dan ook om aangepaste oplossingen. Dat geldt ook voor de brandweer op lokaal niveau. Differentiatie is een heel logisch gevolg van onze wens om efficiënt om te gaan met de beschikbare collectieve gelden. Brandweer is op dit moment in zekere zin al gedifferentieerd; ze is niet overal even snel, even goed opgeleid of even kundig door ervaring. Een gedifferentieerd aanbod op basis van specifieke risico´s kan maatwerk opleveren zonder dat aan de modulaire structuur wordt gesleuteld. Het zal in veel gevallen een bewuste allocatie van specialismen vragen, maar dat gebeurt in principe nu ook al. Differentiatie kan echter nog een stap verder gaan, doordat er gespecialiseerde steunpunten ontstaan op basis van de preparatie op unieke risico´s. Denk aan natuurbrandbestrijding, hulpverlening op hoogte of incidentbestrijding in de petrochemische industrie. 4.5.3 Marktonderzoek Differentiatie is in theorie slechts mogelijk wanneer wordt onderzocht welke doelgroepen behoefte hebben aan welk product. Juist het belang van kostenefficiënt werken dwingt de commerciële aanbieder nauwkeurig te kijken naar het gewenste niveau van zorg per gebied of locatie. Het is juist de commerciële partij die zich kwetsbaar zou moeten voelen, omdat het aangaan van een contract met de overheid immers altijd een tijdelijk karakter heeft. Hierdoor zou er een extremere gezagsverhouding ontstaan dan de bestaande verhouding tussen brandweer en overheid. Niet voldoen aan de resultaatverplichting kan dan dus betekenen dat een andere partij de opdracht krijgt (zie ook de contracten in het ambulancevervoer). Marktonderzoek in het kader van veiligheid levert een risico-inventarisatie op in de regio. Hier rolt een risicoprofiel uit wat indicatief zou moeten zijn voor de regionale beleidsvoornemens. Dit is slechts een professionele toets, c.q. interpretatie van de werkelijkheid, zonder dat veiligheidsperceptie van burgers een rol speelt. Het staat voor mij vast dat dit voor de toekomst niet houdbaar is. Resumé: Is naar aanleiding van de voorgaande drie punten ruimte ontstaan voor een private brandweer of een PPS-constructie? Kijkend naar Falck in Denemarken en naar de gezamenlijke brandweer1 in Rotterdam-Rijnmond denk ik van wel. Simpel gezegd: als de brandweer niet in staat is om aan de verwachtingen te voldoen, dan zal een alternatief een kans krijgen op termijn. Ondanks de transparantie die we voorstaan, is het nog lang niet inzichtelijk voor het publiek dat we op veel plaatsen onder de maat presteren. Zodra we, 1 http://www.gezamenlijke-brandweer.nl/

De luie monopolist

53

mede op eigen initiatief (!), de prestatiemeting uit gaan voeren, zal er ook ruimte ontstaan voor andere partijen om een aantoonbaar beter product te leveren. Kostenbeheersing, marktgeoriënteerd zijn en aanpassingsvermogen zullen deel uit maken van het pakket verwachtingen. Vooralsnog scoort de brandweer matig op deze onderdelen. De meerwaarde van een nieuwe alliantie zal niet liggen in het aanbieden van brandweerzorg. Die is namelijk al zo ver doorontwikkeld dat het voor een nieuwe partij lastig wordt om dat te verbeteren. Een alliantie die echter oog heeft voor een portfolio met veiligheidsproducten zou in theorie brandweerzorg kostendekkend kunnen aanbieden en de winst halen uit andere producten uit het portfolio. Eerdere MCDm-scripties hebben ook het nodige geschreven over publiek-private samenwerking1. Het dienen van het collectieve belang staat hierin centraal. Men veronderstelt (vanuit angst en wantrouwen ten aanzien van het onbekende) dat een private (commerciële) onderneming zich slechts richt op die doelgroepen die het meest profijtelijk zijn voor de organisatie. Dat moet ook wel, omdat de kosten anders hoger worden dan de opbrengsten. Maar zoals bij andere privatiseringen het geval is, zal ook de private brandweer gehouden zijn aan kaders om te voorkomen dat zij haar monopoliepositie misbruikt. Een organisatie die realistisch kijkt naar zijn mogelijkheden, moet kritisch durven zijn. Ook als het gaat over het eigen voortbestaan. Als een publiek-private (tussen)oplossing meerwaarde oplevert voor de brandweer, moeten we die optie durven doorrekenen en zo nodig lef tonen. Pas dan geven we ook echt invulling aan klantgerichtheid. 4.6 Per saldo! Gedetailleerde bemoeienis vanuit Den Haag. Gemeenten zijn overbodige regelgeving en overdadige verantwoording meer dan zat. Uitspraken uit het manifest van de VNG spreken voor zich. Er is de laatste tien jaar nogal wat druk gezet op uitvoeringsorganisaties. De ene beleidsnotitie was de gemeentegrens nog maar net gepasseerd of de volgende kwam er al achteraan. De brandweer heeft bij monde van de NVBR ook al meerdermalen aangegeven

dat de implementatiesnelheid van nieuw beleid in de regio het tempo van beleidsontwikkeling niet bij kon houden. Het verzoek is duidelijk; eerst maar eens afmaken wat we begonnen zijn voordat we iets nieuws gaan doen. De brandweer die slechts een klein onderdeel is van een gemeentelijke organisatie kreeg te maken met sturingsmodellen die niet geheel passen bij de producten die worden geleverd. Ook de regionale brandweren hebben eigenlijk nooit een vuist kunnen maken om hier weerstand aan te bieden. De trouwe dienaar die de brandweer is, heeft het beleid geïmplementeerd en zich pas later afgevraagd of

het wel goed was. Tijd en aandacht om het vanuit eigen visie vorm te geven was er nooit. De brandweer is een bereidwillige organisatie die graag meewerkt aan het verbeteren van de kwaliteit. Als we de balans opmaken van de hele discussie rondom prestatiemeting en kwaliteit, dan vallen een paar zaken op:

• De brandweer wil graag transparant zijn en is niet vies van prestatiemeting. • Onze dienstverlening laat zich goed kwalitatief omschrijven maar is lastig te

meten met een kwantitatieve indicator. We vinden dan dat er te veel factoren buiten beschouwing gelaten worden die er toe doen.

1 Concurrentie in veiligheidsland? Van Peter Entius MCDm 8, januari 2007.

De luie monopolist

54

• De brandweer zit in een defensieve positie en heeft geen goed alternatief voor de rationele benadering van de overheid ten aanzien van verantwoording.

• De brandweer heeft moeite met het incorporeren van verantwoording. Door een weinig consistente mix van hiërarchie en `ons kent ons´ heeft afrekenen een negatieve connotatie.

• De brandweer mist voldoende kennis op centraal niveau van het eigen functioneren. De brandweer meet ten eerste niet structureel haar eigen optreden. Slechts beperkt wordt er kwantitatieve informatie verzameld (aantal uitrukken en uitruktijden). Wat vrijwel volledig ontbreekt is het beschikbaar stellen van deze data voor wetenschappelijk onderzoek. Ondanks moedige pogingen van een lector brandweerkunde en een lector crisisbeheersing is er anno 2009 nog weinig van terecht gekomen.

Feit is wel dat er aandacht is bij de overheid voor een andere visie die wellicht leidt naar een nieuw paradigma. Het programma Andere overheid en Vernieuwing Rijksdienst laat doorschemeren dat er ruimte is voor een andere rol van de overheid. Een overheid die eerder faciliteert dan dicteert. Dus naast verantwoording over gelden (accountability) dus ook aandacht voor outcome (burgergerichtheid). De professional lijkt weer meer naar het middelpunt van de belangstelling op te schuiven, net als het Rijnlands organisatiemodel voorstaat. Het gaat in de praktijk echter niet om te kiezen voor een bepaalde stroming, maar om in ons huidige tijdsgewricht steeds weer de balans te vinden. Houd het goede van twee werelden en streef naar een verantwoordingsmodel dat tegemoet komt aan transparantie, maar ook aan waardering voor de complexiteit van de klant-leverancier relatie. Voor iemand die niet weet waar hij heen wil, is elke weg de goede1. In het licht van de luie monopolist bedoel ik hiermee te zeggen dat als we blijkbaar onvoldoende gebrand zijn op informatie en kennis over ons vak en presteren, het ons dus blijkbaar ook niet interesseert hoe de weg naar de toekomst eruit ziet (of wie ons daar naartoe leidt…). Met andere woorden: blijkbaar vinden we dat de rol die de overheid speelt tussen ons en de klant ons meer `brengt´ dan ons `kost´. Dat kan er dus toe leiden dat de brandweer wordt gedwongen om zich aan te passen. De Wet Veiligheidsregio (WVr) en de vorming van de veiligheidsregio´s zijn in ieder geval indicatief voor het delen van regie na een periode van vijfentwintig jaar als regisseur op de voorbereiding van de rampenbestrijding (25 jaar Brandweerwet 1985). In het volgende hoofdstuk beschrijf ik hoe de brandweer omgaat met de druk van het centrale gezag. Hoe geven wij invulling aan professionalisering als reactie op de wil van de minister? Welke mogelijkheden hebben we zelf om regie te hervatten en invloed uit te oefenen zodat onze visie op prestatie meer aandacht krijgt?

1 Alice in Wonderland, Lewis Carrol.

De luie monopolist

55

Hoofdstuk 5 - “ We zitten vast”

5.1 Inleiding In een kort tijdsbestek zijn veel initiatieven over de brandweer uitgestort. In bijlage 1 is een overzicht gegeven van alle relevante initiatieven vanaf de oorlog. De overheid heeft op zijn zachtst gezegd niet stil gezeten. Sinds de start van het Project Versterking Brandweer in 1999 stonden de initiatieven richting de brandweer steevast in het teken van

professionalisering. De leidraad oefenen, het besluit brandweerpersoneel, congruentie en de vorming van de veiligheidsregio zijn slecht een paar voorbeelden. En alsof de druk nog niet hoog genoeg was, werd met de oprichting van de Inspectie OOV de druk verder opgevoerd. Met de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding kregen de verse regio´s een spiegel voorgehouden. (Het beeld stemde niet iedereen tot tevredenheid…) Met de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (WKR) in 2004 zette de overheid nog een tandje bij en sorteerde de overheid voor om de nieuwe wet veiligheidsregio´s in de steigers te zetten. Wat opvalt aan het overzicht is de versnelling na 1985. Een stortvloed van nota´s, projecten en informele wetgeving hebben ongetwijfeld bijgedragen aan een professionelere brandweer. Tegelijk zijn ook de kosten flink gestegen, terwijl het niet bewezen is dat hierdoor ook een veiligere samenleving ontstaan is. De transparante verantwoordingsstructuur moet echter voorkomen dat de veiligheidsregio ontspoort. Maar zijn we inmiddels al niet ontspoord door een teveel aan professionalisering op ons baanvak? Nooit beloofde een werkwoord zoveel goeds en was de praktijk zo weerbarstig. Professionaliseren wordt te pas en te onpas gebruikt om aan te geven dat er maar één richting is die ons het beloofde brengt en dat is (vaak) naar boven. Groeien moeten we! Het symboliseert in beweging blijven om maar niet ingehaald te worden; `stilstand is achteruitgang´. Merkt u ook dat u minder details waarneemt als u rent? Laat staan dat u de valkuilen onderweg niet tijdig ziet wanneer u ook nog eens te hard loopt. Vaak helpt even stil staan bij het goed waarnemen van onze omgeving. Met andere woorden: een moment van bezinning biedt een kans om uit te vinden waartoe de brandweer nu eigenlijk op aard is? Zoals in dit hoofdstuk zal blijken, professionaliseert de brandweer vanuit het `oude´ paradigma. De hiërarchie tussen overheid en de uitvoerende brandweer maakt dat elke opgelegde taak op een projectmatige wijze wordt uitgevoerd. Een setting die vergelijkbaar is met een `ouder-kind´-relatie. De vorming van de veiligheidsregio´s betekent ook een verandering van de relatie met de overheid; eerder faciliteren dan regisseren. Ze laat ons weliswaar niet gelijk los, maar de brandweer gaat zogezegd wel voor het eerst `op kamers´ met een aantal andere onbekenden! Het monopolistische karakter van de brandweer speelt dan een belangrijke rol bij onze moeizame stap naar een brandweer 2.0. De brandweer is naar binnen gericht geweest en ten aanzien van de prestatie gericht geweest op de goedkeuring van de minister en de inspectie. Naast deze verticale verbintenis wordt de brandweer echter ook in toenemende mate gevraagd te investeren in horizontale verbintenissen en de organisatie aan te passen zodat ze past in een netwerkomgeving. Maar is de brandweer wel in staat om zich aan te passen of zit de brandweer vast? In dat netwerk van hulpdiensten is het goed om eerst duidelijk te hebben wat de toegevoegde waarde is van al die diensten. Waar ligt de toegevoegde waarde van de brandweer?

De luie monopolist

56

5.2 Onze bijdrage aan veiligheid Wat doet de brandweer tot nu toe goed? Als de brandweer een collectieve voorziening is, valt ook te verklaren wat de toegevoegde waarde van de brandweer is. Een collectieve voorziening brandweer heeft iets van een primaire levensbehoefte. Zeker in een geïndustrialiseerd land als Nederland is behoefte aan een functioneel veiligheidssysteem. Om te visualiseren op welk niveau de brandweer dienstbaar is, geldt de behoeftehiërarchie van Maslow1 als een zeer herkenbaar beeld voor mensen. De haast gedoodverfde hiërarchie die een piramidevorm heeft, kent vijf lagen2. Maslow gaat er van uit dat een mens, en dus ook een consument, pas gemotiveerd is om een trede omhoog te gaan wanneer aan zijn behoefte op de huidige trede is tegemoetgekomen. Wat interesseert `brandveiligheid´ je, bijvoorbeeld, als je elke dag weer de strijd aan moet gaan om je kostje bij elkaar te scharrelen? In onze complexe maatschappij die van strakke koppelingen3 aan elkaar hangt, is het haast vanzelfsprekend dat er incidenten zijn. Brandweer moet (mede) voorkomen dat onze zelfontplooiing iedere keer weer wordt verstoord. Obstructie van continuïteit wordt steeds minder geaccepteerd.

De behoefte aan veiligheid is na de fysiologische behoeften de tweede trede op de piramide. Het is aannemelijk dat brandveiligheid als collectieve voorziening hier geplaatst kan worden. Op de tweede trede horen alle zaken thuis die de consument beschermen tegen persoonlijke bedreigingen. Alle hulpverleningsdiensten inclusief de brede geneeskundige kolom komen daarmee samen op de tweede trede. Om het onderscheid helder te krijgen: een cosmetische correctie aan je uiterlijk komt tegemoet aan de behoefte op de hoogste trede, de behoefte aan zelfactualisatie, ondanks dat de ingreep zelf in de medische kolom wordt uitgevoerd! De in een eerder hoofdstuk aangehaalde Gerrit Haverkamp plaatst een aantal motieven in een ontwikkelingskader van onze beschaving. Eerst richtte de vrijwilliger zich op individuele waarden; lijfsbehoud en behoud van eigendommen. Hij noemt hier ook ‘avontuurlijk en spannend werk met een hoge maatschappelijk waardering’ bij de individuele waarden. Vervolgens leiden deze individuele waarden tot sociale waarden. Men richt zich daarna meer op hulp verlenen aan anderen. De status die het brandweervrijwilligerswerk hieraan heeft ontleend, is ook onderdeel van de motivatie van de vrijwilliger om zijn behoefte aan 1 Abraham H. Maslow leefde van 1908-1970. 2 Marketing en detailhandel, Van der Ster & Van Wissen, pagina 42. 3 Perrow.

De luie monopolist

57

zelfactualisatie te vervullen. Werken voor de brandweer is daarmee niet altruïstisch en is er ook geen sprake van zelfopoffering, maar wordt het vooral gekenmerkt door wederkerigheid. In onze moderne samenleving vinden we dat een centraal orgaan als de overheid tegemoet moet komen aan onze behoefte aan veiligheid. Ons welvaartsniveau is inmiddels ook zo hoog dat we het ook als een morele plicht beschouwen om iedereen even veel recht te geven op (brandweer)zorg. Dat zijn beide uitspraken die horen bij het geldende paradigma. Het hoogste morele doel van de brandweer is dan ook ‘het redden van mens en dier’. Ed Oomes zet overigens in zijn lectorale rede een aardige kanttekening bij dit hoogste doel. Zo zet hij vraagtekens bij de mate waarin de brandweer slaagt in het bereiken van dit doel afgezet tegen de inspanning (lees: professionalisering). Waar ik aan toe wil voegen dat in de Brandweerwet 1985 niet gesproken wordt over redden, maar over het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren (artikel 1 lid 4b). De gepercipieerde werkelijkheid van wat brandweer is, kon door burgers wel eens minder heroïsch beschouwd worden dan door brandweermensen zelf… Maar welke behoeften blijven er over wanneer we ons (zoals nu het geval is) al geruime tijd op de hoogste trede van de piramide bevinden? Maslow heeft namelijk niet voorzien in een cyclische oplossing. Van de piramide afvallen en weer beneden beginnen, lijkt een voor de hand liggende aanname. Naast ridicuul is er echter ook wat voor te zeggen. Los van een doemscenario als een derde wereldoorlog of de volgende ijstijd is het voorstelbaar dat de consument zijn behoeften op lagere treden steeds herformuleert als gevolg van veranderende omstandigheden. Onder de huidige omstandigheden kan herformulering nodig zijn om de randvoorwaarden te scheppen zodat zijn `behoefte aan zelfactualisatie´ blijvend wordt veiliggesteld. Dit impliceert dat ook de brandweer steeds opnieuw moet kijken naar haar rol op het gebied van veiligheid. Om dit cyclisch karakter te illustreren, wil ik een aantal veronderstellingen met u delen:

Ondanks dat de aarde voor het grootste gedeelte bestaat uit water, is maar een paar procent drinkbaar. De schaarste van drinkwater zal in toenemende mate zorgen voor opdrijving van de prijs. Nu al wordt er gesproken over de enorme problemen die megasteden hebben om voldoende drinkwater aan te voeren en steden blijven een magnetische

aantrekkingskracht houden. Na de oorlogen over olie, kunnen de volgende conflicten wel eens over zoet water gaan en dan heb ik het nog niet eens over de interesse van terroristen in drinkwatervoorziening. Gezonde voeding en voedselveiligheid. Ondanks onze inspanning voor veilig voedsel heeft globalisering ook gezorgd voor razendsnelle verspreiding van dier- en plantenziekten. Zelfvoorziening kan een oplossing zijn in de vorm van de moestuin. De rijken hebben natuurlijk straks hun eigen agrarische bedrijven…

Fossiele brandstof voor warmte, mobiliteit en andere toepassingen raakt op. Of in ieder geval de makkelijk winbare voorraden. Het einde van het tijdperk van fossiele brandstof dwingt ons tot alternatieven. Dat betekent ook dat aardolieproducten over enkele decennia niet meer gebruikt worden voor allerlei brandbare producten in onze woning. Rukken we dan nog wel uit voor woningbrand? Ondanks dat energiebedrijven zullen streven naar brede

beschikbaarheid van alternatieve energie, is zelfvoorziening met zonnepanelen een alternatief. Deze drie voorbeelden in de behoeftesfeer van trede 1 geven aan dat zelfs primaire behoeften aan verandering onderhevig kunnen zijn en in min of meerdere mate bedreigd kunnen worden. Zonder een extreme bedreiging van het voorbestaan van onze maatschappij

De luie monopolist

58

zullen we er samen voor zorgen dat wij in de westerse wereld in ieder geval goed bedeeld blijven. De behoefte aan onafhankelijkheid van het individu kan kansen creëren voor aanbieders van producten op het vlak van zelfvoorziening. Zonnepanelen zijn hiervan het meest tastbare voorbeeld. Het bovenstaande kan een verklaring zijn voor het feit dat burgers in de tijd steeds hun fundamentele behoeften herdefiniëren. Concreet betekent dit dat de behoefte aan veiligheid dus niet verdwijnt, maar dat de verwachting ten aanzien van veiligheid dienende partijen wel verandert. Een toekomstscenario waarin aandacht is voor zelfredzaamheid en burenhulp hoeft dus helemaal niet onrealistisch te zijn. Zeker niet wanneer het vertrouwen in de overheid onder druk komt te staan zoals tijdens de kredietcrisis. De mensen die in IJsland hun spaargeld hadden staan zullen ondanks de garantie van de overheid wel gedacht hebben dat ze het beter zelf konden beheren in een sok op zolder…. Minister Bos maakte voor de zekerheid heel duidelijk dat geen middel te dol was om het vertrouwen in de overheid veilig te stellen. Dat zegt genoeg over de kwetsbare positie van de overheid in onze democratie. Zelfvoorziening door burgers en behoefte aan onafhankelijkheid (bijvoorbeeld het recht in eigen hand!) heeft een nauwe relatie met vertrouwen in de overheid. Zeker wanneer deze de monopolie heeft op veiligheid. De grootste bedreiging voor hulpdiensten is daarom het verlies van vertrouwen bij burgers. Bestuurders beseffen dat die kans altijd aanwezig is en dat planvorming een goed middel is om de eerste aanval op hun verantwoordelijkheid te pareren. En u maar denken dat de vaak symbolische planvorming vooral bedoeld was om de brandweer echt te professionaliseren! Het huidige paradigma werkt als volgt: verwachtingen en behoeften van burgers ten aanzien van veiligheid worden door de volksvertegenwoordiging geïnterpreteerd en in veiligheidsbeleid omgezet. Dit is een lange route met kans op ruis en kans op politisering van veiligheid. En dat terwijl burgers veeleisender worden. Wordt het daarom niet tijd dat de brandweer de band met onze bijna 17 miljoen leden aanhaalt? 5.3 Professionaliseren Er wordt al decennia gesproken over professionalisering van de brandweer. In de vorige twee hoofdstukken is gekeken naar het product brandweer en is prestatie en verantwoording beschreven. Hieruit is toch vooral het beeld ontstaan van een uitvoeringsorganisatie die vanuit zijn technische oriëntatie heel lang professionalisering heeft gelijkgetrokken met technische ontwikkeling. Pas met de komst van de regionale brandweren en het denken over de veiligheidsregio´s krijgt de organisatieontwikkeling meer aandacht. Met het Project Versterking Brandweer is er bijvoorbeeld nadrukkelijk geïnvesteerd in hoger management (officieren). Een analyse van het hoe en waarom zou stof opleveren voor een tweede scriptie, maar het zal niemand ontgaan zijn dat beide organisatorische opschalingvormen niet zonder slag of stoot worden geaccepteerd door de brandweer. Wat frappant is omdat ze beide door de overheid gepresenteerd worden als professionaliseringsslag en niemand principieel tegen professionaliseren kan zijn, lijkt mij. Vanwaar dan de weerstand? In essentie gaat het bij professionaliseren om de stimuli die verbetering van de uitvoering in gang zetten. Dit proces heeft bevestiging nodig in de vorm van tastbare of meetbare resultaten. Grofweg zijn die te verdelen in twee groepen: willen en moeten.

De luie monopolist

59

Willen Hieronder vallen alle stimuli die het individu aansporen. Het zijn de interne factoren, zogezegd. Het gaat dan om de dieperliggende wil van de mens om progressie te zien, naar een doel toe te werken. In principe kun je stellen dat iedereen die van zijn werk houdt ook graag beter wil worden in de uitvoering van dat werk. Individuele waardering speelt een belangrijke rol bij het op gang houden van dit proces. Deels is dat de persoonlijke beleving van progressie; je merkt dat je beter wordt in je werk. En deels is dat de waardering die je vanuit je omgeving krijgt. Dat kan een rang zijn op je schouder, de acceptatie van een groep mensen of soms een uitgesproken woord van waardering door je leidinggevende. Moeten Hierbij gaat het meer om de omgevingsfactoren die de organisatie dwingen zich aan te passen. Het zijn die factoren die worden gespiegeld aan de doelstelling van de onderneming. Vormen ze een bedreiging of bieden ze een kans? Hoe kunnen we onze werkwijze zo fijnslijpen of vernieuwen zodat we onze overlevingskansen kunnen maximaliseren? Het doelgericht werken is voor een organisatie net zo van belang als voor het individu. De waardering voor een organisatie zit bijvoorbeeld in de marktpositie of in het bedrijfsresultaat. Een fundamenteel aspect van waardering zit in het feit dat er pas van waardering sprake kan zijn door de dialoog met jezelf of met een ander. Een andere partij is in staat om te bevestigen wat we graag bevestigd willen zijn. Namelijk, dat we goed bezig zijn. In alle gevallen zal een individu of een organisatie pas zijn energie aanwenden om een doel te bereiken wanneer het nut hiervan bewezen is. Is er overtuigend bewijs dat we ons in een bepaalde richting moeten ontwikkelen? Welke rationele en emotionele argumenten hebben mij voldoende overtuigd? Het zal duidelijk zijn dat communicatie binnen een organisatie van essentieel belang is om mensen te motiveren om in een bepaalde richting mee te bewegen. Een relevant voorbeeld is de vorming van de veiligheidsregio en de regionalisering van de brandweer. Beide doelen worden nadrukkelijk gekoppeld aan professionalisering. Maar hoe zit het met de argumentatie en motivatie? De complexiteit van deze twee processen wordt vaak genoemd als argument waarom het allemaal zo lang heeft moeten duren. Die complexiteit valt uiteen in twee aspecten:

1. Het gaat om herverdeling van macht en (minimaal) om behoud van positie. Voorstanders zien hun macht toenemen en tegenstanders veronderstellen dat hun zeggenschap zal afnemen door centralisatie. De belangentegenstelling (die soms aanwezig is) samen met de wens van de minister om er vooral samen uit te komen, leidt tot een traag verlopend proces waar veel energie in wordt gestoken. Elke partij streeft naar een waardige positie in het geheel voordat het ja-woord wordt gegeven. Borging in wetten en convenanten moet garanderen dat de ander zich houdt aan de mondelinge afspraken.

2. De veronderstelde resultaten van beide processen berusten op aannames en niet op aantoonbare voordelen. Efficiencyvoordeel door centralisatie van (overhead)taken, effectiviteitwinst en uniformiteit zijn allemaal vermeende voordelen die passen bij een bedrijfsmatige aanpak. Deze voordelen worden uit de natuurlijke sfeer van de commercie (zie hoofdstuk 4.2 bij punt 5) geëxporteerd naar een omgeving die niet vanzelfsprekend is. Zoals in hoofdstuk 3 en 4 al is aangegeven, gaat het om rationele argumenten die voor de brandweer maar ten dele voordelen zullen opleveren.

De luie monopolist

60

Het is niet verwonderlijk dat brandweermensen sceptisch zijn. De weg die is ingeslagen moet zorgen voor een andere organisatie van hulpverlening met een hoger niveau van veiligheid als outcome. De aandacht die de twee processen krijgen wekt de indruk dat er onevenredig veel energie gestoken wordt in de vorm en dat de inhoud achterblijft. De oprichting van de Vakvereniging voor Brandweer Vrijwilligers is dan ook een luid protest tegen de in hun ogen gebrekkige aandacht voor de man op de werkvloer. Sinds er in 2003 daadwerkelijk is begonnen met de vorming van de veiligheidsregio´s en de regionalisering van de brandweer is er blijkbaar onvoldoende collectieve ambitie ontstaan. Dat zoiets niet kan liggen aan de hoeveelheid communicatie is duidelijk, want er is wat `afgecommuniceerd´ in elke regio. In paragraaf 4.3.2 over de keuze tussen centraal of decentraal heb ik al aangehaald dat er zowel argumenten voor als argumenten tegen aan te dragen zijn. Ik heb dan ook niet de illusie om hier het `goed´ of het `fout´ te verkondigen. Wat echter wel typerend is dat de argumenten voor de veiligheidsregio en regionalisering maar door een beperkt aantal mensen ook echt als winst gezien worden. Het proces van vereenzelviging met de doelen is in ieder geval een traag proces. Het is vanzelfsprekend dat het bereiken van een nieuwe setting ook tijd kost. De overheid heeft echter een belangrijk punt nagelaten. Door een nieuw `groot verhaal´ te schrijven waarin het nieuwe paradigma tot uiting komt in de beschrijving van de gedeelde belangen, zou de samenwerking meer zijn gestimuleerd. Geprobeerd wordt nu op om rationele gronden de strijd te winnen, maar dat stuit terecht op veel vragen omdat de vermeende resultaten niet voor iedereen vanzelfsprekend zijn. Om te komen tot een nieuw `groot verhaal´ kan het helpen om alvast aannemelijke toekomstscenario´s met elkaar te schetsen. Hierdoor gaat de toekomst leven en komt er via de taal ruimte om uiting te geven aan wenselijke denkbeelden. In dat nieuwe `grote verhaal´ zullen we echter aandacht moeten besteden aan het elimineren van de `weeffouten´ in het oude paradigma. Vanzelfsprekendheden die in essentie `ziek´ zijn, hebben kans gezien om in ons systeem binnen te sluipen. Twee `weeffouten´wil ik hier noemen omdat ze de professionalisering in de weg staan. het zijn de vrijwel onzichtbare valkuilen die sluipende olifanten genoemd worden. 5.4 De sluipende olifant Olifanten zijn in staat om zich heel stil voort te bewegen. Van nature niet gewelddadig maar eenmaal kwaad zullen zij niets ontziend te werk gaan. Door sluipende olifanten zien we onze fundamentele problemen zelf niet meer en blijven risico´s ongezien die wel van belang zijn. Hebzucht in de financiële wereld is bijvoorbeeld een sluipende olifant1. Iedereen profiteerde van het systeem dat in essentie ziek was. Stilletjes sloop het onheil naderbij en deed de financiële wereld op haar grondvesten trillen toen het klapte. Wie het onheil zag, hield of zijn mond en profiteerde mee of werd door de incrowd weggehoond…

1 Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2009, pagina 44. De sluipende olifant.

Noot bij de stelling dat het allemaal zo traag gaat. Bezien vanuit een tijdsperspectief van `100 jaar brandweer´ is er na de start van het Proces Versterking Brandweer in 1995 toch ook al wel heel veel verbeterd. Ondanks ‘(…) dat er veel suggestie van beweging was (…)’ zoals Don Berghuijs beschrijft in zijn visiestuk: Van rood of voor paars ter ere van het lustrumcongres van de NVBR, zijn er toch grote stappen voorwaarts gezet. Maar zoals hij ook aangeeft in één van zijn conclusies: ‘het is van groot belang om eens vast te stellen hoe goed, ´goed´ nu eigenlijk is.’ Of anders gezegd: goed management van verwachtingen in de relatie met de samenleving.

De luie monopolist

61

5.4.1 Overdreven identificatie Overdreven identificatie of vereenzelviging met de brandweer is een sluipende olifant. Professionalisering van de brandweer gaat in zijn algemeenheid over de verbetering van de dienstverlening aan onze klanten en niet om de bedreiging van onze hobby of speeltje. Maar, kom niet aan de brandweer, dan kom je aan ons! Wanneer we professie en emotie niet kunnen loskoppelen, zien we verandering al gauw als iets persoonlijks. Op posten die gerund worden door vrijwilligers was dit nog het meest zichtbaar. Ondanks het belang van de lokale brandweer kan ook de lokale brandweervrijwilliger zijn ogen niet sluiten voor het `grote plaatje´. Ontwikkelingen tegenhouden vanuit de emotie zal op termijn als een boemerang terugkomen, zo is mijn overtuiging. Dat werd of wordt zichtbaar rondom het arbeidstijdenbesluit. De weerstand die landelijk gemobiliseerd werd, kreeg zelfs later een formele status in de VBV. De Vakvereniging voor Brandweer Vrijwilligers is opgericht in de periode dat de brandweer betrokken is bij de vorming van de veiligheidsregio´s en de regionalisering van de brandweer. Deze twee ontwikkelingen zijn nadrukkelijk gelabeld door de overheid en door de brandweer als belangrijke stappen om verder te professionaliseren. Er is bij monde van de VBV veel kritiek op de brandweer die veel te eenzijdig zou kijken naar professionalisering. Wordt het `smeergeld´ van de minister, zoals ze de subsidies noemen om de 7+ te halen, daar eigenlijk wel voor gebruikt? Het gedachtegoed van Albert O. Hirschman verklaart heel mooi welk handelingsperspectief medewerkers hebben. De voice van de VBV is zo goed te verklaren. Eigenlijk is het opmerkelijk dat in een cultuur waarin het not done is om van binnenuit kritiek te leveren, een vereniging in staat is om te worden geaccepteerd door de minister! De boodschap van deze sluipende olifant is de waarde van kritiek op het eigen functioneren. Een structureel gevoerde strategische conversatie brengt als het goed is de sluipende olifanten in beeld en maakt de brandweer in staat om flexibeler om te gaan met veranderende omgevingsfactoren. De gevolgen van niet willen zien kunnen verstrekkend zijn. Zo heeft de brandweer bijvoorbeeld in 25 jaar Brandweerwet 1985 niet onomstotelijk kunnen bewijzen dat zij de enige partij is om de regierol in te vullen als het gaat om de organisatie van de rampenbestrijding. Of: de slag om de arbeidstijden heeft misschien op korte termijn een betere financiële positie opgeleverd, maar heeft de brandweer niet de 24-uursdienst en de `ploeg´ op het spel gezet? Wat rest, is de vraag of de professionalisering van de brandweer zoals de overheid die jarenlang heeft geïnitieerd ook daadwerkelijk wordt beleefd als een poging om de dienstverlening aan onze burgers te verbeteren? Of is het toch vooral een poging van de overheid om grip te houden op de uitvoering van brandweertaken? 5.4.2 Window dressing Uiterlijke schijn en symbolische veiligheid worden in één adem genoemd. Het is de sluipende olifant van window dressing die ook wel vergeleken wordt met planfixatie. Iedereen in `veiligheidsland´ weet dat als het op papier geregeld is dat nog niet betekent dat de praktijk hetzelfde is. Bij een onderzoek na een incident staat echter niemand als eerste op om de hand in eigen boezem te steken, maar vraagt zich net als iedereen af hoe het toch kan dat het zo slecht is georganiseerd. Het stond nog wel zo goed beschreven in de plannen! Het landelijk beraad crisisbeheersing beschrijft de planfixatie mooi in: Meerwaarde in plaats van meerwerk (2006). Ira Helsoot heeft ook een mooi boekje geschreven over de rol van symboliek1. Op pagina 51 brengt hij de stelling in dat de planfixatie door de WKR (2004) juist versterkt is omdat deze wet sterk focust op versterking van planvorming! De media schiet de brandweer in zekere zin te hulp. In alle onderzoeken van de laatste jaren wordt de werkelijke repressieve inzet vergeleken met de plannen. Vrijwel altijd verloopt de repressieve inzet niet volgens het boekje. Na het geruststellende onderzoek gaan we al snel 1 Voorbij de symboliek, oratie van Ira Helsloot in 2007.

De luie monopolist

62

weer over tot de orde van de dag. De vraag is wanneer de brandweer leert van dit fenomeen? Willen we het moment van `schade en schande´ voor zijn of niet? 5.5 Het vast zitten verklaard Vastzitten wordt voornamelijk als onprettig ervaren. Tegelijk kan deze ervaring energie mobiliseren om vrij te komen. In de voorgaande paragrafen is ook al een aantal aspecten behandeld die ertoe hebben bijgedragen dat de brandweer nu in de hoek van de boksring staat. De volgende vier aspecten hebben niet specifiek een negatief effect. Het zijn wel fundamentele aandachtspunten die onze huidige positie verklaren. Tijd dus om ze onder ogen te zien en daarna de ruimte opzoeken in het midden van de boksring! 5.5.1 Eenzijdige oriëntatie op techniek Zoals in hoofdstuk 3 in de historische schets is beschreven, komt de brandweer in de middeleeuwen voort uit de samenwerken van beroepsgroepen. In deze gilden organiseren handwerklui hun eerste `bedrijfsbrandweer´. Later sterk beïnvloed door de industriële revolutie krijgt de ontwikkeling van de brandweer vooral een impuls vanuit de technische hoek. Om deze technische ontwikkeling te kunnen volgen en te kunnen toepassen werkt er voornamelijk technisch georiënteerd personeel binnen de brandweer. Vanaf het ontstaan van de brandweeracademie werd deze technische oriëntatie van het management alleen maar versterkt omdat men de voorkeur gaf aan officieren met een technische achtergrond. Zolang er van de brandweer alleen maar verwacht wordt dat zij haar technische taak goed uitvoert, is het zinvol om te zorgen dat de organisatie voorbereid is op het goed uitvoeren van die taak. Grofweg hangt die uitvoering af van het optimaliseren van twee componenten; materieel en een gedisciplineerde organisatie. Niet onlogisch als je bedenkt dat brandbestrijding en hulpverlening soms plaatsvindt in een risicovolle omgeving. Door de technische oriëntatie zit het met het materieel wel goed en door de ontvlechting uit een militaire omgeving in de jaren 50 hielden we de discipline en de sterke hiërarchie. Maar er is nadrukkelijker behoefte aan softe wetenschap in een organisatie die transformeert van een hiërarchische organisatie naar een partner in een netwerk. Kennis van sociale structuren, klantpsychologie en communicatie zijn zo maar een paar essentiële zaken waar een gebrek aan is binnen de brandweer. 5.5.2 Individualisme Na de wederopbouw in de jaren 50 ontstond er langzaam meer ruimte voor persoonlijke ontwikkeling. De consumentenmarkt onder invloed van Amerikaanse stimuli groeide enorm. Er kwam keuzevrijheid, vrijheid van denken en daarmee ruimte voor het individu. Het aardige van de behoeftehiërarchie van Maslow is, dat deze zo goed past op de ontwikkeling van het individu in na de oorlog. Sinds de jaren 60 is de weerstand tegen een centrale overheid die alles bepaalt, alleen maar toegenomen. Men zag dat een dominante overheid bijvoorbeeld de stem van het volk onvoldoende respecteerde. Falend beleid van met name De Verenigde Staten in Vietnam heeft mensen gesterkt in hun weerstand tegen centraal gezag. Daarnaast ontwikkelde de maatschappij zich na de oorlogsjaren heel sterk. Men had pijnlijk ervaren wat er gebeurt als we ons massaal scharen achter één ideaal… nee zo moest het in ieder geval niet meer!

De term individualisme was geboren en wordt nog steeds gebruikt om te refereren aan een ontwikkeling die leidt tot een machtige positie van het individu. Het individualisme heeft er wel voor gezorgd dat zowel de commercie als de overheid meer rekening is gaan houden met (groepen) individuen.

Maar, in essentie is de mens een sociaal wezen gebleven. Dat betekent ook dat communicatie een cruciale rol speelt bij de vorming en behoud van groepen individuen.

De luie monopolist

63

Waarden moeten gedeeld worden om groepen bij elkaar te houden en men heeft de regelmatige interactie nodig om de legitimatie van de groep te blijven bevestigen. Net als een bloeiend verenigingsleven in onze maatschappij kent de brandweer ook een rijke traditie van vrijwilligers. Individualisme zorgt in toenemende mate voor risico-aversie en intolerantie van burgers ten aanzien van verstoring van de maatschappelijke continuïteit. Verder heeft de brandweer last van de onvoorstelbare mogelijkheden die vrijwilligers nu hebben om zich als individu te ontwikkelen. De keuze voor de brandweer staat daarmee onder druk in een tijd waarin we eigenlijk nog meer inspanning van de vrijwilligers willen vragen uit naam van professionalisering. Het CBS laat al jaren een lichte maar constante daling zien van het aantal brandweervrijwilligers1. 5.5.3 vertrouwensbreuk? Het ogenschijnlijk belangeloos dienstbaar zijn aan de burgers van je gemeente heeft de brandweer een zeer hoge score opgeleverd op de betrouwbaarheidsladder. In circa 95% van de gevallen noemt men de brandweer betrouwbaar. Een score vergelijkbaar met artsen en piloten! Een rijk gebruik van symbolen, indrukwekkende prestaties, maar ook een ondoorzichtige werkwijze maken dat de brandweer nog steeds een ijzersterk imago heeft. Maar de keerzijde is, dat het fundament van die hoge betrouwbaarheid oude denkbeelden bevat. Met andere woorden: mensen hebben een verouderd beeld van wat de brandweer is en doet. Niets doen om het imago in lijn te brengen met de veranderende identiteit kan grote gevolgen hebben voor het vertrouwen van het publiek met de brandweer. In termen van winst en verlies is naar mijn mening het verlies aan vertrouwen een worst case scenario. Maar ook de hechting met de eigen achterban, de vrijwilligers, is sterk afhankelijk van imago en identiteit. Het archetype van de held al te snel verlaten kan er voor zorgen dat steeds meer brandweermensen moeite hebben om zich te identificeren met de organisatie en eruit stappen. Hiermee is voor hen de mythe ontkracht en het vuur van de motivatie gedoofd. 5.5.4 Mentale representatie; ontwikkeling van het gekozen trauma Dit thema wordt apart behandeld omdat ik van mening ben dat onze fixatie op de binnenaanval bij woningbrand vroege wortels heeft in de geschiedenis. Het idee komt vanuit de psychologie. Het stelt vast dat een individu na het ervaren van een ramp, oorlog of een andere schokkende gebeurtenis mogelijk een posttraumatische stress-stoornis (PTSS) ontwikkelt. In situaties waarin gemeenschappelijke catastrofes worden doorleefd, stellen onderzoekers vast dat zich in deze getroffen samenleving processen of gedrag voordoet die in gang gezet worden door veranderingen in de gemeenschappelijke geestesgesteldheid van de getroffen personen. De emotionele schokgolven na de dood van John F. Kennedy en prinses Diana zijn voorbeelden van `rampen´ veroorzaakt door het overlijden van belangrijke leiders. Ten derde, kunnen getraumatiseerde mensen, meestal onbewust, hun nageslacht dwingen de psychologische taken uit te voeren met betrekking tot het gemeenschappelijk trauma. Taken die nog niet zijn volbracht door de direct getroffen en getraumatiseerde generatie2. Latere generaties na een oorlog moeten leven met het beeld van de voormalig bezetter. Ze worden als het ware geacht de boosheid van de getroffen generatie over te nemen en de polariteit ten opzichte van de vijand in stand te houden. (transgenerationele overdracht). Hoeveel generaties heeft het gekost om de Duitsers niet meer te zien als de vijand? 1 Zie de brandweerstatistieken via de website van het CBS (www.cbs.nl). 2 Vamik D. Volkan; Getraumatiseerde samenlevingen en psychologische zorg, 2001.

De luie monopolist

64

Het is met name dit laatste punt dat mij interesseert. Vuur als gemeenschappelijke vijand, is de titel van een boek van Gerrit Haverkamp. Hij, maar ook anderen1, beschrijven waarom deze titel zo treffend is gekozen. Het geeft aan dat de mens eeuwen lang nodig heeft gehad om het vuur onder controle te krijgen. En nog moeten we bij bosbranden met lede ogen aanzien dat het vuur onze gemeenschap bedreigt. Ten tijde van de vroege mens ontstond vuur in de natuur, door blikseminslag bijvoorbeeld. Gaandeweg hebben we vuur leren maken en vuur leren verplaatsen. Vuur als één van de vier (letterlijk) ontzagwekkende elementen in onze natuur moet een geweldige impact hebben gehad op de vroege mens. Niet voor niets zagen ze het als het werk van de goden! Doordat generaties achter elkaar het vuur ook als een verwoestende vijand heeft ervaren die bestreden moet worden, is dit aan te merken als een gekozen trauma2. De mentale representatie wordt door de eeuwen heen opgebouwd uit: herinneringen, percepties, verwachtingen, wensen, angsten en andere emoties verbonden met gemeenschappelijke beelden van de catastrofe uit het verleden. De vormen van afweer ertegen, oftewel de mentale representatie van die gebeurtenis, kunnen een belangrijk identiteitskenmerk gaan vormen van een groep. Als een groep in situaties terechtkomt die appelleert aan deze beelden, dan reactiveert hij zijn gekozen trauma om zo de bedreigde groepsidentiteit te consolideren en te versterken. Dit beeld is wel heel erg zwaar, maar het gaat dan ook op voor groepen die na een menselijk conflict zoals een oorlog weer in conflict raken. De gelederen worden direct gesloten en men maakt zich collectief op voor de confrontatie met de vijand. Met brand is sprake van een meer milde reactie maar in essentie is deze hetzelfde. Brand in de middeleeuwen die steden verwoestte werd terecht gezien als een vijand die bij een volgende confrontatie toch zeker verslagen moest worden. Naarmate de steden aan belangrijkheid wonnen, nam ook deze vastberadenheid toe. Het vertrouwen in de brandweer en het maatschappelijk aanzien anno 2009 zijn naar mijn mening te herleiden tot de tijd waarin de vroege mens vuur leerde kennen als vriend en als vijand. De brandweer staat in die zin nog steeds te boek als de beschermer van de individuele leefomgeving. Het is daarom in mijn ogen ondenkbaar dat de brandweer de binnenaanval afzweert. De focus ligt tegenwoordig op het rationeel discussiëren over risico´s en over de worst case scenario´s. Hierdoor krijgt de vijand enorme proporties waardoor eigenlijk alleen maar duidelijker wordt dat er een nog grotere inspanning wordt gevraagd om deze vijand te vuur en te zwaard te bestrijden! De actuele rationalisering van alles wat met brand bestrijden te maken heeft, staat dus haaks op de dieperliggende gevoelens van brandweermensen! De brandweer zal zich nooit gewonnen geven, na generaties lang strijd geleverd te hebben. Dit is ook een verklaring voor de waarde die de brandweer hecht aan de repressieve inzet. De directe aanval op het vuur is al eeuwen een bewezen methode en komt het meest tegemoet aan de diepe wens om strijd te leveren met het vuur. Vraag een brandweerman maar waar hij voor kiest: vuur blussen of rookmelders plaatsen! 1 Brandweer, studies over organisaties, functioneren en omgeving, P. 25 hoofdstuk 1 e.v. door J. Goudsblom. 2 Volkan: 1997, 1999.

De luie monopolist

65

5.6 Individuatie als verklaring De overheid heeft de brandweer lange tijd afgeschermd voor de `boze´ buitenwereld. Al geruime tijd is zij systeem verantwoordelijk en vangt de klappen op als het mis gaat. De hand die ons voedt, zegt wat we moeten doen en stelt ons gerust wanneer het goed gaat. Maar wat als de overheid het ook niet meer weet en twijfelt over de koers? Of wat wanneer de overheid het tijd vindt dat we `onze eigen boontjes moeten doppen´ in de veiligheidsregio? Dan is het tijd voor de grote stap naar volwassenheid. Wanneer gesproken wordt over een paradigmashift, bedoelen we ook eigenlijk dat we gevoelsmatig een grens over moeten. Dit bracht mij op de vergelijking met adolescenten die de moeilijke grens naar volwassenheid over moeten. Een aardig boek, over een grens1, beschrijft aspecten van de lastige weg die jongeren moeten gaan om volwassen te worden. Kaplan wees daar in 1985 op, dat de adolescentie vooral een fase is van vernieuwing en transformatie. Mijn stelling is dat deze zogenaamde tweede individuatiefase momenteel ook doorlopen wordt door de brandweer in haar ontwikkeling naar een volwassen organisatie. Ik zal deze stelling vanuit een viertal gezichtspunten onderbouwen: 5.6.1 Onthechting oftewel de tweede separatiefase De ontwikkeling van een kind tot volwassene kent verschillende stadia. Ten aanzien van de onthechting worden grofweg twee stadia genoemd. De eerste separatiefase als kleuter en de tweede separatiefase als puber. Het kind moet dus los komen van zijn ouders en volwassen worden. De ouder-kind relatie is onder normale omstandigheden een zeer sterke relatie. In de pubertijd lijkt die niet altijd even sterk, maar schijn bedriegt. Door te experimenteren met gedrag en de polen op te zoeken verkent de puber de mogelijkheden. De volgende vier tegenstellingen van polen zijn interessant: Vrijheid / onafhankelijkheid – gebondenheid / afhankelijkheid Eigen leden – leden van anderen Fantasie – realiteit Grootheid – nietigheid De motieven om zelf te willen kiezen worden sterker naarmate de brandweer zich meer bewust wordt van haar eigen identiteit. De brandweer is geen plantsoenendienst en vraagt zich af waarom zij dan in hemelsnaam aan dezelfde vader in de gemeente verantwoording moet afleggen! `Nee´ zeggen lijkt een methode om de banden te verbreken, maar zo makkelijk gaat dat niet. De omgeving houdt de brandweer vast. Maar ook de brandweer vindt het lastig en zit vast in tegenstrijdige verlangens. Niet wetende wat je krijgt als je het huidige loslaat, is ten slotte best vervelend. Tegelijk wordt een beperking ervaren die verzet oplevert. De brandweer verzet zich openlijk door aan te geven dat de overheid wel heel veel vraagt van de brandweer (plandruk). Maar er is ook stil protest door te doen alsof het geregeld is. De ouders zijn in de veronderstelling dat de brandweer goed bezig is omdat er suggestie van beweging is. In de praktijk doet de brandweer het minimale en de rest van de schijn wordt hooggehouden door symbolisch gedrag. Het zal duidelijk zijn dat het tijdens incidenten duidelijk wordt; de brandweer heeft niet altijd even goed zijn huiswerk gedaan. Het lijkt alsof de ouders dit gedrag zat zijn. De IOOV inspecteert al een aantal jaren op locatie om te kijken of de brandweer zijn huiswerk goed maakt. Daar komt bij dat de ouders een deal hebben gesloten met hun kind; ze hebben overeenstemming bereikt over criteria die aan moeten geven wanneer het huiswerk goed gemaakt is. Streng en onverbiddelijk

1 Over een grens; psychotherapie met adolescenten, 2001.

De luie monopolist

66

gedrag van de ouders wordt echter toch ervaren als een onvrije erfenis. Als reactie zien we bij de brandweer geen wetteloos gedrag of het uit de band springen, maar we hebben wel bedongen dat de ouders niet onverbiddelijk zullen sanctioneren als het eens mis gaat. In `polderland´ delen we de smart en de schande. Maar: het moet beter met die rampenbestrijding in 2009! Maar wat als de indicatoren uitwijzen dat dat helemaal niet gelukt is ondanks het extra zakgeld1? De brandweer zorgt er natuurlijk wel voor om buiten het gezichtveld van de ouders te blijven en te schermen met hoe lastig het is om onze toch unieke prestaties in te schalen. Hierdoor blijft er, onzichtbaar voor de buitenwereld, altijd rek in de prestatie en komen we weg met het feit dat het allemaal niet te meten is. Je ouders bedonderen is nog tot daar aan toe. Maar wat als je op eigen benen staat? Als volwassen organisatie heb je dus alleen jezelf er mee wanneer je niet doet wat je omgeving verwacht. Zit daar niet de angst van de brandweer om deels los te komen van de overheid en zich te richten op de `partners´ in de veiligheidsregio en de burger aan wie wij direct verantwoording moeten afleggen? Het eigen leden – andere leden heeft te maken met de identiteitsontwikkeling. Het uiterlijk speelt hierbij een nadrukkelijke rol. Het naar buiten toe uitdragen van de identiteit wordt versterkt door de collectieve afspraak tussen de eigen leden. Brandweerpakken, glimmende helmen en rode auto´s. Maar het mag ook weer niet te gelijk zijn, want subculturen hou je altijd! Waar in de literatuur wordt gesproken over het gericht zijn op anderen in de zin van `helden´ of `idolen´ waarmee men zich wil identificeren veronderstel ik dat de brandweerman of vrouw zich wil identificeren met het archetype van de held, de redder. Net als de puber leert ook de brandweer dat we niet kunnen worden als onze helden, maar dat we onze eigen identiteit verder moeten ontwikkelen. Hierover meer in de volgende paragraaf. Volwassen worden betekent (deels) afscheid nemen van fantasie. De wereld is echt anders dan dat de brandweermens hem ziet. De toenemende interactie met de omgeving maakt hem dat duidelijk. Daarnaast streeft ook de brandweer naar erkenning in de huidige omgeving. Die erkenning wordt gevonden in de rationele benadering van het vak die zo eigen is aan een maatschappij die sterk leunt op wetenschappelijke realiteit (als het niet te meten is, bestaat het niet!) Het bestaan wordt gerechtvaardigd door de wetenschappelijke toets aan de hand van kwantitatieve indicatoren. Hierdoor wordt de mythe van de brandweer steeds meer ontkracht. Grootheid werd ervaren toen de brandweer nog de enige was op zijn gebied. De monopolist die als enige de strijd aandurft met het vuur. De tendens naar verbreding van het werkveld veiligheid vraagt in de toekomst om een hulpverlener met een integrale blik op veiligheid, een ontkleurde hulpverlener als het ware. We worden teruggezet en zijn de nietige zandkorrel in de woestijn! De grijze muis waar de adolescent zich al die jaren zo tegen afgezet heeft, nota bene! Het is helemaal niet ondenkbaar dat brandweer minder aandacht besteed aan eigen veiligheid in de toekomst. De weerzin om een grijze muis te worden kan juist stimulerend werken op het nemen van risico´s om te onderstrepen waarom wij echt anders zijn. 5.6.2 Identiteitsontwikkeling Het kind identificeert zich lang met zijn ouders en gaat uit van hun waarden en normen. De brandweer is weliswaar niet onzichtbaar geweest in de gemeentelijke organisatie maar heeft zich nooit bewust bezig gehouden met de identiteit als zodanig. Als onderdeel van gemeente en overheid (`de ouders´) heeft de brandweer zich decennia lang gevoegd naar de normen en waarden die in die kringen golden. 1 De subsidies die de minister verleent aan de hand van gemaakte prestatieafspraken in 2007.

De luie monopolist

67

Door de vorming van de veiligheidsregio komt de brandweer, net als pubers, in contact met andere groepen buiten het gezin. De maatschappij die in toenemende mate de brandweer ter verantwoording roept, wordt daarmee ook een groep waar de brandweer zich mee geconfronteerd ziet. Hierdoor ervaart de brandweer bewust onderscheid. Is dan wel een onderdeel van de gemeente, maar dan toch op zijn minst heel anders dan de andere onderdelen! Het onderscheid brengt ook met zich mee dat de brandweer interesse krijgt voor het `ik´, of de identiteit. Zoals ik stel in de vorige paragraaf is het archetype van de redder of de held het beeld van de ander waarmee de adolescent zich graag identificeert. In de actuele praktijk blijkt die glansrol maar voor heel weinigen weggelegd. Tegelijk wordt in de ontwikkeling van een volwassen veiligheidsorganisatie gesproken over de hulpverlener in plaats van over de brandweermens. Ten aanzien van de identiteitsontwikkeling zal het nog lastig zijn om stappen voorwaarts te maken zolang niet duidelijk is wat het beeld van die hulpverlener inhoudt. En dan niet zozeer op taakniveau als wel op het zingevingniveau. Een belangrijke relatie is die tussen imago en identiteit. Kort door de bocht kun je zeggen dat dit het onderscheid weergeeft tussen het `ik´ en het `ik beeld dat zichtbaar is voor anderen´. Het mag duidelijk zijn dat wanneer de identiteit van de brandweermens zich ontwikkelt naar brede hulpverlener dat dit consequenties heeft voor het imago van de brandweer. Omdat het actuele imago nog grotendeels leunt op het beeld van de stoere redder, zal de brandweer niet snel geneigd zijn om toe te geven aan een minder aantrekkelijke identiteit. De nieuwe veiligheidsorganisatie moet het beeld gaan communiceren van de hulpverlener waar zowel de brandweer, politie als geneeskundige zich in herkennen. Dit beeld moet een nauwkeurige samenstelling zijn van archetypische beelden. Dit zal ondoenlijk zijn zonder op zoek te gaan naar de gedeelde drijfveren. Deze zijn een solide basis voor een nieuwe gezamenlijke identiteit. Wanneer dit proces van identiteitsverandering te snel gaat, ontstaat een zeker schizofrenie. Men herkent zich niet meer in de brandweermens die men was. Deze teleurstelling kan allerlei ontwikkeling remmende effecten hebben. 5.7 De intermediaire wereld In de adolescentiefase pingpongt de jong volwassenen dus tussen de extreme polen op zoek naar ervaringen die hem maken tot wie hij is. Het verbinden van deze polen is in dit proces absoluut noodzakelijk. Dat kan door het scheppen van een intermediaire wereld 1. Een wereld die de mogelijkheid tot schuilen biedt. Waarin pijnlijke ervaringen kunnen worden verwerkt. De intermediaire wereld biedt verder de mogelijkheid om ervaringen, gedachten, gevoelens en fantasieën te integreren. Het is ook een broedplaats voor nieuwe perspectieven op zichzelf en op de wereld. Voor creatieve oplossingen en antwoorden op vragen met betrekking tot (de zin van) het menselijk bestaan. Deze `tussenwereld´ zoals die door Kaplan geschetst wordt, lijkt veel op de veilige omgeving die zo noodzakelijk is voor de strategische conversatie. In het laatste hoofdstuk zal ik toelichten waarom dit voor de toekomst van de brandweer van belang is.

1 Kaplan 1985.

De luie monopolist

68

5.8 Reflectie De brandweer is reactief zeer sterk. De `flitsslagkracht´ is een uniek kenmerk van onze organisatie. Samen met een sterk ontwikkeld vermogen om te improviseren maakt ons dat tot een partij die in staat is om te komen met snelle oplossingen voor korte termijn problemen. Dat betekent ook dat de brandweer als geen ander beseft dat de complexiteit van de repressieve werkelijkheid onmogelijk te vatten is in een paar indicatoren. De maatschappij is echter in hoog tempo verzakelijkt. Individualisering en mondialisering hebben intermenselijke relaties onder druk gezet met gevolgen voor de wijze waarop wij contact onderhouden. Een maatschappij gefundeerd op wederzijds respect en vertrouwen maakt plaats voor een contractmaatschappij waarin wantrouwen de boventoon voert. Het `vastzitten´ van de brandweer heeft daarom ook alles te maken met deze verschuiving. Brandweermensen voelen wel degelijk de morele plicht om er het beste van te maken en decennia lang was dit ook voldoende voor de maatschappij. De overheid is echter van mening dat een zakelijke benadering van overheidsdiensten een positieve invloed heeft op het vertrouwen van de burger in de overheid. Het overheidsbreed introduceren van New Public Management heeft beslist voordelen vanuit het standpunt van regievoering. Het komt echter minder goed uit de verf in de omgeving van publieke dienstverlening. Maatwerk laat zich nu eenmaal lastiger meten dan gelijkvormige eenheden. Maar wie heeft dan eigenlijk het meest baat bij de ontwikkeling van de laatste decennia? Komt het tegemoet aan de nadrukkelijk wens van de burger om de overheid ter verantwoording te kunnen roepen? Is het inderdaad zo dat het meetbaar maken van de prestaties van de brandweer een positief effect heeft op de perceptie van veiligheid? Of is het de overheid zelf die uit oogpunt van aansprakelijkheid weerbaar wil zijn tegen claims? Die relatie met de overheid is interessant om nader te beschouwen. Wanneer de antwoorden op bovenstaande vragen resulteren in een beeld van een overheid die eerder professionalisering belemmert dan bevordert, moeten hulpdiensten zich afvragen in welke mate en op welke manier we deze intermediair nog nodig hebben in de toekomst.

De luie monopolist

69

Hoofdstuk 6 – Naar een brandweer 2.0 De centrale onderzoeksvraag is: hoe ontwikkelt de brandweer zich naar een `brandweer 2.0´? In hoofdstuk 1 heb ik aangegeven dat de term `2.0´ uitgaat van een innovatieve manier om de brandweerzorg en hulpverlening te organiseren. Dus niet méér van hetzelfde of alleen implementatie van vernieuwde techniek, maar hulpverlening organiseren vanuit een geheel nieuw denkkader. Dat vraagt om een nieuw paradigma en een andere strategie. In de voorgaande hoofdstukken zijn onderwerpen behandeld die motiveren waarom het noodzakelijk is om juist nu te streven naar een radicaal andere werkwijze. Deels hebben die te maken met de levensfase waarin de brandweer zit en deels gaat het om dwingende omgevingsvariabelen. Door de hoofdstukken heen is de relatie met de overheid ook beschreven. De druk die de overheid zet op de brandweer om te voldoen aan de eisen en de wijze waarop de brandweer daarop reageert, resulteert in een situatie waarin de brandweer vast is komen te zitten. Ruimte voor ontplooiing is nodig om van een jong volwassen organisatie te groeien naar een volwassen niveau. Het huidige paradigma biedt niet de spelregels om daar te komen. 6.1 Tijd voor een nieuw paradigma In het huidige paradigma bepalen termen als risico-inventarisatie, slagkracht en maatramp

ons beeld van de reactie op voorstelbare en voorspelbare incidenten. Over de hoofden van 17 miljoen burgers heen, bepalen professionele partijen samen met de overheid hoe ons veiligheidslandschap eruit ziet. Maar bereiden ze zich ook voor op onvoorstelbare en onvoorspelbare rampen? Is daarmee de klassieke risico-inventarisatie nog wel het enige vertrekpunt om ons voor te bereiden? Het WRR-rapport Onzekere veiligheid (2008) en Nuchter omgaan met risico´s (RIVM) werpen een ander licht op de klassieke omgangswijze met risico´s.

Tekenend voor de laatste tien jaar is de focus op de organisatievorm waarbij de aandacht voor de menselijke maat op het tweede plan kwam. Zoeken naar een toekomstbestendig alternatief begint met introspectie; een realistische kijk op onze rol in de maatschappij. Is deze visie leidend (hiërarchisch) of dienend (faciliterend en ondersteunend)? De brandweer is zich er wel langzaam van bewust dat de organisatie met haar gedetailleerde uitwerking van interventieplannen nooit alleen tegemoet kan komen aan de eisen van de complexe ramp. Laat staan dat we voorbereid zijn op nog onbekende risico´s (Zie ook de aanbevelingen van de WRR in het rapport Onzekere Veiligheid). Dit beheersingsconflict dwingt ons daarom terug naar het domein van het individu als zijnde de ruimte die overzichtelijk, beïnvloedbaar is en waar introspectie mogelijk is. Op dat niveau moeten we op zoek naar generieke kwaliteit die ongeacht het incident (aangepast) inzetbaar is. Alles wat geschreven is over burgerparticipatie en zelfredzaamheid is van toepassing op dit niveau, de menselijke maat. Een sterk willen (visie) in combinatie met vakkennis (liefde voor het vak) en de wens om 'goed te doen' (onze morele plicht om dienstbaar te zijn), zouden wel eens de kern van succes kunnen zijn. Hier herken je authenticiteit en wordt natuurlijk leiderschap herkend, óf vanuit de inhoud (autoriteit op zijn vakgebied) óf vanuit aangeboren leiderschap (de man/vrouw met visie). Wat helpt is een permanente dialoog met jezelf en een dialoog met de omgeving. Kennis, kunde maar ook onkunde kan zo gekoppeld worden aan verwachtingen. Deze strategische conversatie leidt bij permanente toepassing tot kennisontwikkeling en tot taalvernieuwing. De

De luie monopolist

70

paradigmashift wordt zo mede door de brandweer ingezet waardoor schetsen ontstaan van een levensvatbaar toekomstperspectief. Een alternatieve toekomst waarbinnen ons personeel wederom op een zinvolle wijze invulling kan geven aan de behoefte om dienstbaar te zijn aan de maatschappij.

Het uiteenspatten van de `internet-zeepbel´ (zie kader in hoofdstuk 1) was een keerpunt in het denken. Blijkbaar is er een crisissituatie voor nodig die mensen direct raakt om tot het inzicht te komen dat de ingeslagen weg niet leidt tot het gewenste resultaat. Een interessante kanttekening hierbij, is dat in de aanloop naar het uiteenspatten velen het `gewenste resultaat´ wel gehaald hebben. Namelijk: het op korte termijn verdienen van veel geld door opstuwing van fictieve waarde. In zijn ergste vorm hebben we dit zien gebeuren in 2008/2009 tijdens de kredietcrisis. De enorme, zowel letterlijke

als figuurlijke, overschatting van waardeobjecten heeft ertoe geleid dat veel mensen met open ogen alle realiteitszin verloren. Het geloof in de belofte van de illusie bleek sterker dan de stem van het gezond verstand. Deze twee voorbeelden zijn hopelijk aanleiding voor morele bezinning. Maar ik heb zo mijn twijfels…. Toch hoeven deze indrukwekkende gebeurtenissen niet alleen maar negatieve effecten te hebben. De crisis als kans durven zien in plaats van een bedreiging werpt een heel ander licht op rampen en onvoorziene gebeurtenissen. Zo zal een goed leider wachten op de `window of opportunity´1. Verhoging van de AOW-leeftijd en beperking van de hypotheekaftrek waren regeerperiode na regeerperiode onbespreekbaar. De kredietcrisis heeft het niet alleen bespreekbaar gemaakt, maar er worden ook afspraken gemaakt over een pakket aan maatregelen om de AOW in de toekomst betaalbaar te houden. Wat de Amerikaanse president Obama doet, werd eigenlijk voor zijn aantreden ook voor onmogelijk gehouden. Maar ook het gemak waarmee president Bush het land achter zich kreeg om Osama Bin Laden als staatsvijand nummer 1 te bestempelen om zo en passant in het Midden-Oosten zijn olieleveringen veilig te stellen. Een ramp of crisis kan alleen direct als kans worden aangegrepen wanneer we alert zijn op de mogelijkheden. De strategische conversatie zoals Shell die in de jaren tachtig voerde, leverde een aantal mogelijke scenario´s op. Om deze scenario´s uit te laten komen veronderstelde men politieke verschuivingen waarvan de kans klein was. Toen de politieke verschuivingen plaatsvonden, boden de gevolgen kansen voor Shell. Door het onmogelijke voor mogelijk te houden creëert men flexibiliteit van geest. Strategen binnen de brandweer zouden dus de beheersingsstrategie moeten loslaten om zich meer richten op de ontwikkeling van een veerkrachtige samenleving. Hierdoor neemt ook de mentale druk op hulpverleners af als zouden zij de enige redder in nood zijn. Door de voorstelbare en oplosbare risico´s te mandateren aan de samenleving creëren we ruimte in ons portfolio. Hierdoor kunnen we onze expertise inzetten voor de ingewikkelde risico´s. Namelijk de risico´s die (nog) onvoorspelbaar zijn maar wel voorstelbaar zijn. Hierdoor betrekken we de burger op een zinvolle manier bij hulpverlening en dagen we onze eigen experts uit om te excelleren. 1 Crisis als kans? De gevaren van daadkrachtig leiderschap. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing maart 2009, pagina 47.

De luie monopolist

71

6.2 Een nieuwe beheersingsstrategie voor de brandweer De zorg voor veiligheid is burgers bijna letterlijk uit handen genomen door de overheid bij de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Maar er zijn best risico’s waar burgers zelf intussen voor kunnen zorgen. Deze risico’s zitten zogezegd aan het eind van hun levenscyclus. Met risicoacceptatie is het net als met productacceptatie; naarmate grotere groepen in de tijd vertrouwd raken met een risico zullen ook steeds meer mensen accepteren dat dit risico een normaal onderdeel is van onze samenleving. Een hulpdienst moet daarom een risico teruggeven aan de burger wanneer zijn licentie verlopen is? Ik zal dit toelichten. Een risico is in het begin onbekend en onwaarschijnlijk; kansen en effecten door gebrek aan ervaring een gok. Deze twee typeringen kunnen veranderen richting bekend en waarschijnlijk. Dat betekent dus dat er bepaalde incidenten zijn waarvan we weten hoe ze eruit zien en dat ze met enige regelmaat voorkomen. Botsingen tussen auto´s en woningbrand zijn hiervan twee voorbeelden. Aan het begin van de levenscyclus van het risico wordt een risico door één van de hulpdiensten toegeëigend. Duiken en incidenten met gevaarlijke stoffen zijn zo bij de brandweer terechtgekomen. Nieuwe risico’s zijn namelijk hard nodig om het productportfolio van een hulpdienst gevuld te houden. Hierdoor krijgt een hulpdienst een unieke licentie om een product te leveren voor dit specifieke risico. Het risico komt verder in zijn cyclus. Naarmate de monopolist beter zijn best doet, wordt het risico meer en meer beheersbaar. Gerichte inspanning leidt namelijk tot vermindering van negatieve effecten. De overheid en het bedrijfsleven helpen mee. Dit kan tot gevolg hebben dat het risico op den duur als minder bedreigend wordt gepercipieerd. Daarnaast hebben burgers zelf intussen de tools om de beheersbaarheid te beïnvloeden. Je koopt een veilige auto, doet trouw je gordel om, voor in huis koop je rookmelders, et cetera. (zeg maar de betere doe-het-zelver vraagt in de toekomst naast bouwmarkten ook naar veiligheidsmarkten). Dit leidt tot differentiatie: de ingewikkelde risico´s worden door de tijd vanzelf eenvoudige en beheersbare risico’s die door de doe-het-zelver opgelost worden en de specialistische klussen blijven werk voor de specialist. Moet bijvoorbeeld het risico op woningbrand niet weer terug worden gegeven aan burgers? Of in ieder geval niet meer tot de kerntaak van de brandweer gerekend worden? Bouwregelgeving, brandveiligheidseisen, techniek en kennis over risicoveroorzakers in woningen maken het risico op woningbrand inmiddels beheersbaar. Kijkend naar de oorzaken van woningbrand (brandweerstatistiek van CBS) moeten we constateren dat vrijwel altijd menselijk handelen van de bewoner zelf ten grondslag ligt aan brand. Dit veronderstelt dat als wij menselijk gedrag kunnen corrigeren we in staat zijn om woningbrand vrijwel volledig uit te bannen. Is het in de toekomst niet gewoon de taak van de brandweer om ten aanzien van woningbrand de zelfredzaamheid van mensen te bevorderen en helpen nadenken over het veiligstellen van onvervangbare eigendommen? Outcome-oriëntatie dus. Omdat zich steeds weer nieuwe risico’s aandienen moet de brandweer steeds zijn portfolio tegen het licht houden. Lever ik met mijn set van producten een maximale bijdrage aan de gepercipieerde veiligheid in onze samenleving? Moet ik producten afstoten die nog maar beperkte toegevoegde waarde en waarvan de licentie verlopen is? Op deze manier kunnen we mensen en middelen vrij maken om ons te verdiepen in nieuwe risico’s. Doen we dan niet meer waar we voor zijn aangesteld als experts in gespecialiseerde hulpverlening?

De luie monopolist

72

6.3 Burgerparticipatie In het nieuwe paradigma is aandacht voor de prestatie van de burger bij de hulpverlening. Het BZK-congres stond in 2008 niet voor niets in het teken van zelfredzaamheid van de burger. Enerzijds lijkt dit een signaal van de overheid dat zij erkent niet voor 100% in te kunnen staan voor de veiligheid van burgers en zo weer een deel verantwoordelijkheid terug wil geven aan de burger. Anderzijds markeert de overheid hiermee ook het moment dat de verandering van de historisch rol van de overheid in beweging is. Hiermee lijkt er een einde te komen aan een tijdperk waarin hulpverleningsorganisaties centraal werden aangestuurd. Daarmee slaat de minister meerdere vliegen in één klap:

1. De claim van de burger ten aanzien van maximale veiligheid wordt handig teruggelegd bij de burger. Dat hebben wij als burgers natuurlijk te danken aan onze jarenlange kritiek op het betuttelend gedrag van het centraal gezag. In een toenemende claimcultuur wordt daarmee de overheid in de toekomst ook minder vatbaar voor juridische aanvallen (een veronderstelling).

2. Door de klant als procespartij te introduceren dwingt de overheid ook de brandweer om te communiceren met die partij. Hiermee wordt op korte termijn bereikt dat de brandweer haar interne en technische oriëntatie deels moet loslaten en toe moet naar een open en op communicatie gerichte organisatie. Een fundamentele voorwaarde om in een multidisciplinaire omgeving te kunnen overleven!

3. Kostenbeheersing. Een strikt functionele organisatie als de brandweer zal alles in het werk stellen om te overleven. Dit doet zij door zoveel mogelijk taken naar zich toe te halen. Hiermee tracht de brandweer haar bestaan te legitimeren en anderzijds de geldstroom te verbreden. De voorzichtige ontvlechting van de brandweer uit de gemeentelijke organisatie heeft het risico in zich dat een gebrek aan concurrerende belangen leidt tot verkokering en fixatie op eigen taken. Hierdoor kunnen de kosten voor de brandweer exploderen. Door de financiering van de brandweer te plaatsen in het kader van integrale veiligheid binnen de veiligheidsregio ontstaat daarmee weer een kader van belangen. In dit geval belangen van hulpverleningsdiensten. Hierdoor zal er altijd een afweging moeten plaatsvinden over allocatie van middelen.

6.3.1 Wisdom of crowds; betrokkenheid organiseren

Wisdom of Crowds1, gaat uit van het eenvoudige, maar radicale principe dat een groep mensen, onder de voorwaarde dat de groep divers, onafhankelijk en gedecentraliseerd is en de resultaten uiteindelijk geaggregeerd worden, slimmer is en betere beslissingen neemt dan een enkele of beperkte groep experts. In het boek worden tal van leuke voorbeelden aangehaald waaruit zou moeten blijken dat de collectieve intelligentie inderdaad hoger is dan die van een enkele expert. Zo wordt een voorbeeld aangehaald waarbij het gewicht van een os moet worden geraden. Het gemiddelde van alle schattingen benaderde het exacte gewicht tot op 0,1 gram. Deze gemiddelde schatting was beter dan de schatting van de beste individu. Maar ook voor meer complexere zaken weet Surowiecki voorbeelden te noemen.

1 Wisdom of crowds, Surowiecki.

Uit: The wisdom of crowds: “Hoe meer macht je een enkel individu geeft in situaties van complexiteit en onzekerheid hoe groter de kans is dat slechte beslissingen zullen worden genomen” “Onder de juiste omstandigheden zijn groepen opmerkelijk intelligent, en vaak slimmer dan de slimste in hun midden.”

De luie monopolist

73

Het lijkt alsof organisatievormen zoals we die nu kennen hun langste tijd gehad hebben. ‘Om te overleven, zullen organisaties zichzelf opnieuw moeten uitvinden’ (…) ‘ze zullen hem (de werknemer, red.) een uitdaging moeten bieden die die werkgever zelf zinvol acht1.’ Er wordt ook wel gesproken over waarden gedreven organisaties. In toenemende mate zal de brandweer een kennisorganisatie worden die op basis van specifieke kennis waardevolle adviezen kan geven aan burgers en bedrijven. Niet dat we de organisatievorm er al op hebben aangepast; die is nog steeds geënt op de principes van een functionele, taakgeoriënteerde organisatie. Dat zie je wel aan de organisatieharkjes met strikt gescheiden domeinen. Dat betekent in de toekomst dat de brandweer bestaat uit een uitvoerende dienst en een kenniscentrum. Meer dan nu zichtbaar is, zijn er dan verschillende soorten professionals in huis. De kenniswerker maar ook de meer traditionele technisch professional. Om sturing te geven aan zowel de professionals als aan de kenniswerker, zijn we op zoek naar de collectieve ambitie2 binnen een organisatie. Brandweermanagement zal zich in de toekomst dus meer moeten gaan richten op een coachende taak, dan op de strikt leidinggevende taak zoals die gebruikelijk is in de huidige hiërarchische structuur. Een schuivend perspectief op de vlakken (eigen) verantwoordelijkheid en medezeggenschap is het gevolg. Het zal duidelijk zijn dat er een cultuuromslag nodig is die zijn tijd nodig heeft. Communicatie speelt een cruciale rol in die moderne netwerkomgeving. Het denken over communicatie in relatie tot processen is nog maar het begin. Veel organisaties beseffen nog niet eens dat communicatie en informatieoverdracht de cruciale sleutel is om van statische processen een dynamisch en output leverend proces te maken! Die vragen zich af waarom processen minder goed werken dan ze op papier bedachten… Kennis en informatie delen tussen professionals gebeurt in toenemende mate op het `digitale web´ en minder in daadwerkelijk fysiek overleg. Vakbroeders vinden elkaar in een community en leren sneller van elkaar omdat het enerzijds hun eigen keuze is om deel te nemen aan die digitale interactie. Niets motiveert beter dan de eigen vrije wil. Anderzijds is er geen hiërarchisch onderscheid in een community. Als deelnemer in deze (soms afgeschermde) netwerken, vormen zij de linking pin tot kennis en informatie die van belang is voor de brandweerorganisatie. Hierdoor kan hij daadwerkelijk toegevoegde waarde bieden. Met name het determineerbaar zijn van die toegevoegde waarde, draagt bij aan zingeving van zijn professioneel bestaan. Met andere woorden: nu tastbaar is geworden wat hij/zij bijdraagt, is het werk ook `waardeerbaar´ geworden. NB: het adagium kennis is macht is achterhaald. Medewerkers worden beoordeeld op het delen, het verder brengen, van informatie en kennis. Het gaat er dus niet meer om wat je weet, maar wat je met die kennis doet om de wenselijke outcome te bereiken. De praktijk is echter dat de brandweer deze professionals nog onvoldoende erkent als de portal tot specialistische kennis. Een tussenoplossing is er wel voordat we een netwerkorganisatie zijn. dat begint met het inzichtelijk maken van het sociale web van de organisatie. Tijdens het kantelen van de organisatie wijzen we een specifiek vakgebied toe aan een medewerker. We vragen de medewerker om periodiek verslag uit te brengen aan directie en collega´s over dominante ontwikkelingen op een bepaald vakgebied en eventueel een advies te geven over hoe te handelen. Clay Shirky, een Amerikaanse internetexpert, gaat nog een stap verder wanneer hij het heeft over cognitief surplus3. Hiermee doelt hij op het (nog) ongebruikte potentieel van 6,7 miljard 1 Ben Kuiken in zijn artikel in Slow Management: De gedroomde emancipatie van de arbeider. 2 Mathieu Weggeman: Leidinggeven aan professionals? Niet doen! 3 Clay Shirky aangehaald in een artikel van Marike van Zanten three is a crowd (Slow Management).

De luie monopolist

74

wereldbewoners. Het World Wide Web maakt het in principe al mogelijk om via open online communities denkkracht te organiseren. Hij geeft ook aan waar dan minimaal aan moet zijn voldaan:

• Diversiteit: een vraagstelling moet vanuit voldoende verschillende denkrichtingen benaderd kunnen worden.

• Onafhankelijkheid: als hoeder voor groupthink en kuddegedrag. • Decentralisatie. Mensen moeten zich kunnen specialiseren en lokaal

verzamelde kennis kunnen aftappen. • Aggregatie. Het mechanisme om de individuele bijdragen te kunnen omzetten

in een collectieve beslissing. Hoort u het oude management van de brandweer al tegenstribbelen wanneer de collectieve beslissing ook nog eens bindend is? Wanneer het ooit zo ver komt betekent dit dus exit `oud management´. Wie weet het beter, denkt u? Vijf slimme brandweerkoppen of een paar duizend weldenkende mensen? Is het niet de arrogantie van de macht waar we afscheid van moeten nemen? Het is ten slotte al vaker gebleken dat mensen van buiten de organisatie en zelfs van buiten de branche heel fris tegen problemen aan kunnen kijken. Als ze tenminste weten dat hun inbreng serieus genomen worden. Ook dit is een fundamenteel onderdeel van de strategisch conversatie; het open staan voor inzichten vanuit onverwachte hoek. In paragraaf 6.5.1 besteed ik daar meer aandacht aan. Binnen de brandweer kan een vorm van crowd sourcing1 het management nu al ondersteunen. Laat medewerkers vrij hun inbreng leveren over hoe het beter kan. Naast een stimulans om meer betrokken te worden bij de bedrijfsvoering geeft het ook mogelijk nieuwe suggesties om onze processen te verbeteren. De strategische conversatie is de term voor het middel die het mogelijk moet maken om de organisatieontwikkeling structureel te faciliteren door zoveel mogelijk relevante actoren te vragen naar hun mening. Belangrijk aspect bij het organiseren van betrokkenheid is het inzichtelijk maken van de persoonlijke toegevoegde waarde van het individu. In de regel betekent het, dat iemand met een goed idee ook gewoon de credits krijgt. 6.3.2 Repressieve celdeling Het oude paradigma rekent nog steeds met de inzet van zes man als eerste repressieve eenheid. Door opschaling met eenheden kan de hiërarchische hulpverlenerboom groeien tot compagnieën, maar dat kost wel de nodige tijd en vooral capaciteit. Een dominante motivatie hierachter is het opbouwen van een hiërarchische commandostructuur. Dit leidt er gek genoeg toe dat een Officier van Dienst die verder van het incident af staat dan zijn (maximaal vier) bevelvoerders uiteindelijk wel verantwoordelijk is voor de hele inzet! Verantwoordelijkheidsverdeling over verschillende niveaus brengt ook met zich mee dat de hiërarchische relatie gevoed moet worden met relevante en actuele informatie. Dit zorgt al jaren voor kostenopdrijvende investeringen in informatiemanagementsystemen waarvan nog niemand heeft kunnen bewijzen dat dit ook daadwerkelijk leidt tot een kwalitatief betere repressieve prestatie. In paragraaf 6.5 zal ik dit verder toelichten. Maar het kan ook anders. De grondhouding bij een repressieve inzet is: eerst de incidentlocatie veiligstellen voor hulpverleners. Hiermee wordt zowel letterlijk als figuurlijk een barrière opgeworpen tussen professionele hulpverleners en natuurlijke hulpverleners (burgers). En passant gaan hulpverleners er aan voorbij dat deze burgers intussen al de nodige hulp hebben geboden. Die hulp verdwijnt dus resoluut achter het rood-witte lintje. Het

1 Slow Management Herfst 2008, pagina 37.

De luie monopolist

75

spreekt voor zich dat oude risico´s zoals woningbrand niet bestormd wordt door zes brandweermensen en evenzoveel burgers. Omdat we het zo ver laten komen, is de inzet te gevaarlijk geworden voor burgers. In de vorige paragraaf heb ik al gesteld dat de licentie op woningbrand voor de brandweer is verlopen is en burgers zelf verantwoordelijk zijn voor hun eigen woningbrand. In de toekomst komt het dus niet meer zover. Nee, het gaat om risico´s van een andere orde. Neem nu de dreiging anno 2009 van een griep die mogelijk dermate ingrijpende effecten heeft dat één op de drie burgers ziek thuis komt te liggen. In die gevallen komt het niet aan op flitskracht en kennis van de branddriehoek. Dan komt het aan op sociale vaardigheden en organisatorische kwaliteiten. Dan heb je dus een kennisorganisatie nodig die kennis weer terug kan vertalen naar informatie voor burgers en ze zo een handelingsperspectief biedt. De repressieve celdeling is dan een effectiever responsmodel voor de brandweer. Repressieve celdeling gaat over het verbreden van het handelingsperspectief van hulpverleners met als doel om ook burgers een handelingsperspectief te bieden. Dit hoeft dus niet te betekenen dat we ons productaanbod verregaand differentiëren! Het bieden van een handelingsperspectief is wellicht veel zinvoller. Namelijk, de keuze voor de burger om een rol van betekenis te spelen bij de bestrijding van rampen en crisis, klein of groot. Op basis van informatie en gerichte aanwijzingen zullen burgers met voldoende zelfvertrouwen een keuze kunnen maken. In de praktijk zou dan een eenheid van zes zich kunnen splitsen in zes hulpverleningscellen. Elke brandweerman of vrouw heeft een van tevoren gedefinieerd gebied waar hij /zij in het kader van community safety al langer bekend is. Ten tijde van een grieppandemie helpt hij/zij samen met andere hulpverleningsorganisaties en bereidwillige burgers om alledaagse problemen op te lossen. Burgers doen het in essentie zelf. Door informatie, wijkgericht organiseren en een beetje hulp van buiten wordt voorkomen dat kleine problemen escaleren. Veerkracht vergroten en vertrouwen bewaren (in eigen handelen en in de overheid) zijn dus onderdeel van het nieuwe grote verhaal achter de moderne hulpverleningsorganisatie die op een eigentijdse wijze geborgd is in de maatschappij. Robuust door zijn professionele kwaliteiten en flexibel door zijn communicatieve kwaliteiten. Dat betekent dus wel dat hulpdiensten hun hiërarchische dominantie moeten beperken en meer moeten investeren in de breedte in plaats van in de strikte commandolijn. Zelfredzame burgers betekent overigens niet dat professionele hulpverleners niet meer nodig zijn. Maar een verschuiving van input-oriëntatie naar outcome-oriëntatie betekent gewoon andere taken. Voor de hulpverlener die zichzelf als de redder in nood ziet, is dit even slikken… 6.4 Zelfredzaamheid Ira Helsloot schreef in een artikel1 over de worsteling van de overheid over hoe om te gaan met zelfredzaamheid. Hij schrijf dat het denken in termen van zorg in plaats van verantwoording beter past bij de moderne maatschappij. Hiermee wil hij het belang van burgerparticipatie bij crisisbeheersing opwaarderen. Dit sluit aan bij mijn conclusie dat brandweer op zichzelf geen product is maar eerder een voorziening. De zorg is aanwezig voor diegene die het nodig heeft (anticipatie). Helsloot typeert de voorziening verder door het kenmerk inspanningsverplichting te kiezen boven resultaatverplichting. Eerder heb ik al geconstateerd dat het aantal uitrukken van de brandweer eigenlijk geen resultaat is, maar een exponent is van een inspanningsverplichting. De brandweer zorgt ervoor dat ze klaar is voor actie. De geschiedenis toont aan dat er jaarlijks aanspraak wordt gedaan op onze hulp. Aan het eind van het jaar wordt pas inzichtelijk hoe vaak er aanspraak is gedaan op die voorziening. Een doorgedraaide administrateur gebruikt wel eens graag de indicator: `kosten 1 Van verantwoordelijkheid naar zorgzaamheid (…) artikel in Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, december 2008.

De luie monopolist

76

per uitruk´ voor benchmarking met andere korpsen. Inspanning van de brandweer om het aantal loze meldingen terug te dringen zou vanuit die optiek vooral leiden tot kostenstijging! In hetzelfde artikel beschrijft Helsloot het subtiele verschil tussen verantwoordelijkheid en zorg. Hierbij refereert zorg met name aan de mens die zich het lot aantrekt van zijn medemens. Binnen deze gelijkwaardige relatie is sprake van hulp aan elkaar op basis van verbondenheid. Hierbij houdt elk individu zijn zelfstandigheid en daarmee zijn keuzevrijheid. Critici die menen dat de individualisering van de maatschappij heeft geleid tot onverschilligheid, hebben maar deels gelijk. Het is een filosofische discussie waard om te bespreken of individualisering niet gewoon de schuld is van een overheid die gezorgd heeft voor een liberale verzorgingsstaat. Schuld moet je hier dan misschien lezen als effect van een keuze. Individualisering van burgers heeft tenslotte zowel positieve als negatieve effecten. Onverschillig kan dan ook uitgelegd worden als een bewuste keuze van burgers om al dan niet te helpen. Ten tijde van een echte crisis is men echter nog wel degelijk bereid geweest om elkaar te helpen. De stroomstoring in de Bommelerwaard (december 2007) heeft aangetoond dat een gemeenschap voldoende veerkracht vertoont om een incident op te vangen. Essentieel is hierbij dat de overheid kan blijven communiceren met de burger. Belangrijk onderdeel van de boodschap aan de burger is informatie over de hulp waar burgers op mogen rekenen. Hulp moet weer meer een gedeelde verantwoordelijkheid worden. Bij een horizontale verantwoordelijkheidsrelatie is sprake van een technische afspraak; wie doet wat. Hiërarchie door zeggenschap over het handelen van een ander, geeft de relatie een verticale dimensie. Hierdoor levert minimaal één partij zelfstandigheid in en neemt de keuzevrijheid (flexibiliteit) af ten gunste van voorspelbaarheid. Er is niet veel inlevingsvermogen voor nodig om te beseffen dat naarmate er meer protocollen gebruikt worden door de brandweer om die verantwoordelijkheidsrelatie te versterken, de creativiteit om probleemoplossend gedrag te vertonen omgekeerd evenredig afneemt. Dit effect speelt dus in ieder geval binnen de organisatie. In het kader van toenemende maatschappelijke verantwoording is hier ook wel wat voor te zeggen. Maar laten we niet de fout maken door te denken dat in de professionalisering van de relatie met de burger deze werkwijze ook effectief is. Sterker nog, protocollen zullen alleen maar contraproductief werken. Burgers willen een handelingsperspectief en geen opdracht. De worsteling van de overheid gaat dus met name over de beperking van de regeldrift ter faveure van de winst aan creativiteit bij burgers. Dat betekent dus ook accepteren dat er onzekerheid is over het gedrag van de burger ten tijde van crisis. Dit hangt nauw samen met het vertrouwen dat we als overheid en professionals moeten hebben in de zelfredzaamheid van burgers. Als professional komt onze taak in een heel ander daglicht te staan wanneer we constateren dat ook de burger in principe professioneel is voorbereid (van nature hulpverlener). De burger slaagt hierin door menselijke kwaliteiten te mobiliseren wanneer het er echt toe doet en zo zorgt voor zijn directe omgeving. Als iedereen nu eens voor zijn naasten zorgt, dan hoeft de professionele hulpverlener zich alleen maar te bekommeren om de verminderd zelfredzamen. Maar, die regeldrift past echter ook nog steeds bij een overheid die zich tegelijk langzaam bewust wordt van het feit dat met faciliteren meer bereikt wordt dan met normeren. Astrid Scholtens 1 omschrijft dit als volgt: ‘Door het stellen van eisen aan burgers wordt (impliciet) geprobeerd de normatieve aanpak van de overheid te plakken op zelfredzaamheid. Maar één van de belangrijke kenmerken van zelfredzaamheid is dat het `spontaan´ gebeurt en daarmee zich slecht laat normeren.’ 1 Artikel in Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing december 2008, pagina 3.

De luie monopolist

77

Intermezzo: veiligheid op IJsland De buitenlandstage in het kader van de MCDm-opleiding op IJsland (zomer 2008) heeft één ding bevestigd: `niets is zeker´. Zo kan een land failliet gaan, kunnen banken `omvallen´ en heeft de kredietcrisis verregaande consequenties. Onrust onder de bevolking heeft er in januari 2009 voor gezorgd dat daar de regering viel. Dat had en heeft verregaande gevolgen voor de toekomst van het land en in termen van persoonlijke consequenties (betaalbaarheid van huizen). Het onderzoeksdoel van onze stage was om te kijken in hoeverre een klein modern land waarin 300.000 mensen wonen op een oppervlak tweeënhalf maal groter dan Nederland, zich voorbereidt op kleine en grote rampen. Wij konden toen echter niet vermoeden dat er zich onder onze ogen een werkelijke ramp voltrok. Eén van de rationele conclusies is, dat met name de geografische omstandigheden samen met het klimaat van grote invloed zijn op de wijze van voorbereiding op klassieke incidenten en rampen. De hulpdiensten kunnen er nooit snel zijn, vandaar dat er actief wordt gewerkt aan veiligheidsbewustwording bij burgers. Een emotioneel aspect ligt in de Viking-cultuur. Onverschrokken doeners die wilde zeeën bevoeren schrikken niet zo van een rampje. Het is dan ook niet zo verbazingwekkend dat IJslanders veel belang hechten aan zelfredzaamheid. Door de grote invloed van de Amerikanen na de Tweede Wereldoorlog zijn veel aspecten van community safety gekopieerd en is er een net van lokale hulpverleners ontstaan. Belangrijk is nu om te monitoren hoe de IJslanders nu omgaan met een ramp die hun trots en zelfstandigheid aantast. Het vertrouwen in de overheid is dermate geschaad dat anarchie op de loer ligt en radicalisering van denkbeelden de democratie in gevaar kan brengen. Het dreigend faillissement van het land roept verder de vraag op of dit ook gevolgen heeft voor de financiële investeringen van de overheid in veiligheid? Het is tenslotte voorstelbaar dat een economie die zulke harde klappen krijgt, ook moet snijden in de veiligheidsbegroting. Maar hoe doe je dat wanneer ook het vertrouwen in de overheid weg is? Hoe vanzelfsprekend is dan onze veiligheid in Nederland? De overheid streeft er al jaren naar om het begrotingstekort te beperken om toekomstige problemen als de vergrijzing en de daarmee samenhangende explosie van zorgkosten te beteugelen. Het begrotingstekort is anno 2009 groot en zit boven de veilige norm die wij op Europees niveau hebben afgesproken. De financiële injecties in de economie (in 2008 en 2009 naar aanleiding van de kredietcrisis) zijn echter korte termijn acties die een negatief effect hebben op de voorbereiding van de overheid op met name deze grote toekomstige vraagstukken. Dit zou bijvoorbeeld voor de toekomst kunnen betekenen dat de overheid er belang bij heeft dat veiligheid anders wordt gedefinieerd (beïnvloeding van risicoperceptie), dat zelfredzaamheid en burgerparticipatie de overheidsinzet beperkt en dat publiek-private initiatieven veiligheid kunnen brengen tegen een lagere prijs. Wat beslist interessant is om te onderzoeken, is wat dit soort maatschappelijke incidenten doet met het vertrouwen in de overheid. Kordaat optreden van Bos heeft banken behoed voor faillissement en de garantieregeling voorkwam een volksopstand. Toch heeft het vertrouwen van burgers in de overheid en in banken een forse deuk opgelopen. Ondanks dat de burger ook zelf zijn gezond verstand moet gebruiken, heeft de overheid de taak van toezichthouder verzaakt. Gezien vanuit crisis als kans, kan de situatie ook aangepakt worden voor het ontwikkelen van zelfredzaamheidprojecten in de maatschappij.

De luie monopolist

78

6.5 Informatiemanagement Informatiemanagement gaat over de structureel georganiseerde interactie tussen mensen. Veelal ingezet om doelen van organisaties te realiseren. Werknemers van afdelingen die samen een product maken, zorgen er zo voor dat noodzakelijke informatie meereist met halffabricaten. Denken in processen is daarmee de trend. World Wide Web, het internet, en het feit dat elk huishouden tegenwoordig een PC heeft, leidden zo tientallen jaren geleden een paradigmashift in. Dit heeft gevolgen voor macht van personen en daarmee van organisaties. De hiërarchie van de organisatie legt het daarom op termijn af tegen de kracht van het web. Macht wordt anders verdeeld en internet biedt ruimte voor nieuwe verhoudingen. Contacten in een netwerk weven zo een ijzersterk geheel. Ter illustratie: ooit wel eens gezien hoe carbon wordt gemaakt? Dunne lamellen worden kruislings over elkaar aangebracht. Het resultaat is sterk, licht en veerkrachtig. De brandweer, maar vooral de hulpverlening als geheel, zou op zoek moeten gaan naar het carbon om de organisatie mee te vernieuwen. Welke hulplagen kunnen we vanuit verschillende invalshoeken over elkaar heen leggen? Binnen de hulpverlening wordt al jaren hard getrokken aan het verbeteren van de informatievoorziening. Een aantal grote incidenten begin deze eeuw maakte duidelijk dat daar nog veel winst te halen viel. De Pavlov-reactie van de brandweer was in de beginjaren vooral het binnenhalen van spullen; technisch en tastbaar. Waar vrijwel iedereen aan voorbij gaat is de essentie van informatievoorziening. Dit is het eenvoudigste communicatiemodel van de zender en de ontvanger. Van effectieve communicatie is pas sprake wanneer de ontvanger ook handelt conform de bedoeling van de zender of wanneer uit de terugkoppeling blijkt dat de ontvanger heeft begrepen wat de zender wil. Wat oubollig en fundamenteel misschien, maar onverminderd van kracht. Wat met de introductie van e-mail en SMS ondertussen ook is veranderd, is de manier waarop we met elkaar zijn gaan communiceren. De noodzakelijke feedback is volledig verdwenen evenals de toegevoegde waarde van de non-verbale communicatie. Berichten van en naar de meldkamer worden door hulpverleners nog wel herhaald, maar dit was noodzakelijk in het pre-C2000 tijdperk. Hoe weten we nu of de ontvanger ons ondanks die herhaling écht heeft begrepen? Het zou een onderzoek waard zijn om te bekijken in hoeverre de algemene verarming van communicatie schuldig is aan het onvermogen van professionele hulpverleners om multidisciplinair te communiceren. Het gaat tenslotte standaard verkeerd bij de incidenten die er echt toe doen. Dit is des te meer belangrijk omdat interpretatieverschillen tussen hulpverleners verregaande consequenties kunnen hebben. Tegelijk zijn we in staat om straks alle beschikbare informatie ook daadwerkelijk te ontsluiten op de rampplek. En dat kon wel eens veel meer informatie zijn dan dat wij mensen kunnen verwerken. Die overvloed stelt ons weer voor geheel nieuwe problemen. Dilemma’s van een nieuwe werkelijkheid1 zijn, bijvoorbeeld:

• Als alles beschikbaar is, wat kies je dan? • Als alles zichtbaar is, hoe vind je het dan? en • Als je hebt verzameld wat je nodig hebt, hoe weet je dan dat je volledig bent?

Er is sinds de grote incidenten begin deze eeuw al onvoorstelbaar veel geschreven over informatiemanagement binnen het veiligheidsdomein. Een interessant document is het ACIR rapport: De vrijblijvendheid voorbij2. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de kans op slachtoffers en materiële schade en informatievoorziening. Slechtere informatievoorziening

1 Boek Ambtenaar 2.0, pagina 13. 2 Advies van de Adviescommissie Coördinatie ICT rampenbestrijding van maart 2005.

De luie monopolist

79

zou de kans hierop doen toenemen. Wie op pagina 6 van het rapport kijkt naar de elf knelpunten, komt hopelijk met mij tot de conclusie dat het een mission impossible is. Het houdt ons, populair gezegd, wel lekker van de straat. Een fundamentele afweging die naar mijn mening niemand maakt in veiligheidsland, is wat de effectiviteit is van alle energie, tijd en geld die we steken in informatiemanagement. Iedereen lijkt de urgentie te willen versterken, leveranciers voorop. Begrijp me goed; ik ben een voorstander van het delen van informatie ten behoeve van betere besluitvorming door professionals. Alleen niemand kan laten zien wat informatiemanagement bijdraagt aan een beter repressief resultaat. Dat repressief resultaat is vaak van zoveel niet beïnvloedbare omgevingsfactoren afhankelijk dat informatiemanagement niet het verschil gaat maken, naar mijn mening. Naast het eerder genoemde ontkennen van de essentie en het keuzedilemma, is er een derde oorzaak waarom het ook na jaren inspanning nog steeds niet werkt. Autonome hulpdiensten, al dan niet samengeperst in een veiligheidsregio, zijn voor hun functioneren afhankelijk van de stabiliteit van hun monodisciplinaire processen. Tussen de hiërarchische niveaus wordt verticaal al zoveel informatie gedeeld dat er domweg geen tijd en ruimte is voor horizontale empathie. De wil tot samenwerken is er vaak wel, maar die samenwerking ontstaat daar waar professionals fysiek bij elkaar zijn en er een gedeelde opdracht ligt. Op de motorkap, dus. Heel basaal komt het dan gewoon neer op je vak verstaan en elkaar kennen. Gezond verstand doet de rest. Kwaliteit van handelen wordt nadrukkelijk zichtbaar daar waar hulpverleners werk verzetten. Daar wordt gehandeld op basis van de actuele informatie die via alle zintuigen tot hen komt. Van meer informatie via mobiele terminals is tot nu toe niet bewezen dat dat fundamenteel bijdraagt aan kwalitatief betere hulpverlening. Ja, de wetenschap dat die informatie voorhanden is, geeft de hulpverlener wel meer zelfvertrouwen. Maar mij gaat het om de daadwerkelijke toelating van nieuwe informatie tot het besluitvormingsproces van de hulpverlener. Iedereen die zich een beetje verdiept in besluitvormingsprocessen, weet hoe delicaat en ondoorgrondelijk deze processen op individueel niveau kunnen zijn. Informatie heeft `last´ van: ervaring, perceptie, routine, actualiteit, relevantie, presentatievorm, enzovoorts. Toch investeren we honderden miljoenen euro´s in de technisch voorziening van het brengen van informatie terwijl we nauwelijks investeren in de verwerkingskwaliteit van de professional. Nogmaals. Als groot voorstander van informatievoorziening ben ik geneigd te veronderstellen dat er ook een grote symbolische waarde hecht aan de wijze waarop wij informatievoorziening bedrijven. Vroeg of laat schieten we in onze eigen voet omdat de perfecte techniek straks niets meer te verwijten valt. Professionalisering van hulpverlening wordt in verband gebracht met professionalisering van informatievoorziening. De hele denkwijze gaat uit van autonome organisaties die vanzelfsprekend eerst en vooral de operationele informatievoorziening tússen de eigen hiërarchische niveaus moeten regelen. Maar nog belangrijker, de informatievoorziening op de horizontale verbindingen brengt de zo noodzakelijke (?) professionalisering van de multidisciplinaire samenwerking tot stand. Dit zet enorm veel druk op de betrokken partijen. Die druk lijkt te ontstaan vanuit de motivatie van de autonome partners, maar schijn bedriegt. Het is met name het ministerie van BZK die via de Inspectie OOV de kaders stelt. Incidentevaluaties worden standaard getoetst aan deze kaders, maar er is nooit een onderzoek geweest dat de meerwaarde van informatiemanagement relativeert. Langzaam aan beseffen we dat de commandostructuur zo complex is of wordt, dat we toe moeten naar een vereenvoudigd model. De proef met de landelijke Operationele Staf (LOS)1 is hier een voorbeeld van. Daarmee houden we nog steeds vasthouden aan een hiërarchisch 1 Proef tijdens landelijke oefening `Waterproof´ in november 2008.

De luie monopolist

80

besturingsmodel. Sterker nog, door de vereenvoudiging wordt de hiërarchische bevelslijn alleen maar benadrukt! Ik veronderstel in deze scriptie dat een paradigmashift leidt tot een herverdeling van verantwoordelijkheid ten aanzien van veiligheid. Tegelijk gaat veiligheid over veel meer dan alleen fysieke veiligheid en verbreed het belangenkader zich (bijvoorbeeld: niet meer ten koste van alles willen blussen, terwijl daarmee het oppervlaktewater ernstig vervuild wordt). Daarmee verdwijnt de hiërarchische aansturing deels om plaats te maken voor een netwerksturing. Het vasthouden aan het organiseren van informatievoorziening in een hiërarchische structuur voorkomt dat we tijdig investeren in de sociale netwerkomgeving. In deze scriptie wil ik twee handreikingen doen die de brandweer kunnen helpen dit te voorkomen: de strategische conversatie en de INVOLvD-methode. De eerste is afkomstig van Peter Schwartz en helpt het denken over toekomst flexibel te houden. De tweede is door mijzelf ontwikkeld in een tijd waarin de brandweer ogenschijnlijk voorbij ging aan de essentie van informatiemanagement en zich massaal stortte op de tools. Door informatievoorziening breder te zien dan alleen operationele informatievoorziening en te streven naar gelijkmatige ontwikkeling op zes communicatievelden, bereidt de brandweer zich tijdig voor op het nieuwe paradigma. 6.5.1 Strategische conversatie

Het nadenken over de toekomst heeft alleen zin wanneer we open staan voor onvoorstelbare en onverwachte gebeurtenissen. Aannames en conventies slaan de discussie bij voorbaat dood. De kunst is dus om een veilige omgeving te creëren waarin mensen de ruimte krijgen (letterlijk en figuurlijk) om de toekomst te doorleven. Veilig betekent hier dat individuele deelnemers moeten kunnen inbrengen wat ze willen zonder dat deze inbreng (en de persoon!) wordt beoordeeld of bekritiseerd. Een strategische conversatie die onder deze condities wordt gevoerd bevordert de flexibiliteit van denken (en handelen). Door het juist te hebben over het onvoorstelbare, zijn mensen mentaal beter voorbereid en daarom ook sneller in staat te accepteren dat de wereld soms radicaal is veranderd. Organisaties in een markt met concurrentie moeten een palet aan opties open houden. Natuurlijk wel een keuze maken voor een strategie, maar ook constant monitoren op ontwikkelingen die invloed hebben op die opties. Tijdig bijsturen van de strategie kan van levensbelang zijn. Belangrijke auteurs zoals Schwartz en Van der Heijden werkten in de jaren tachtig van de vorige eeuw voor Shell en hebben met hun team bewezen dat strategische conversatie een goed hulpmiddel is bij strategieontwikkeling. In Nederland heeft Rijkswaterstaat de methode effectief toegepast1. Binnen de brandweer lijkt de strategische conversatie op gang te komen met: De strategische reis van de brandweer. Een NVBR-project waarvan de resultaten voor het eerst werden gedeeld op het NVBR-congres in 2009. In 2010 wordt de reis vervolgd wanneer het projectteam het land in gaat om de resultaten te delen met de achterban. Boeiend aan de strategische conversatie is dat toekomstscenario´s in fasen tot stand komen en dat elke fase in het proces zijn obstakels kent. Dat wordt mooi beschreven in het boekje over RWS. Ook de NVBR zal op haar reis nog obstakels tegenkomen die interessante informatie oplevert over het wezen van de brandweer. 1 Toekomstverkenning en organisatieontwikkeling: ontwerpkeuzes in het scenarioproject RWS 2020. NSOB 2009.

“I do not make predictions,” Schwartz insists. “I develop scenarios.” As the word implies, scenarios are stories about what the future might bring and how our choices might turn out. They are a way of helping people challenge their preconceptions and face the unknown with greater insight.

De luie monopolist

81

Wat ik hier graag apart wil aanhalen, is hoe nieuwe taal kan helpen om die verschillende toekomstbeelden te creëren. Mark van Twist schreef in zijn proefschrift over Verbale vernieuwing. Volgens hem krijgt de vernieuwing van de rijksdienst vaak ook vorm door het zoeken naar nieuwe taal. Dit is een actueel voorbeeld, maar geen uniek voorbeeld. De vernieuwing van de rijksdienst is net als organisatieontwikkeling eigenlijk gewoon een continue proces. Door de noodzakelijke ontwikkeling nadrukkelijk binnen (tijds)kaders te beschrijven, lijkt het echter uniek. Van Twist: “Je kunt cynisch concluderen dat vernieuwing alleen een papieren exercitie is, maar dat was niet mijn intentie. Bestuurlijke vernieuwing is ook verbale vernieuwing, zoeken naar nieuwe taal. De regels worden voor een deel steeds opnieuw geformuleerd. Begin jaren negentig gebeurde dat door na te denken over kerndepartementen. Taal beschrijft niet alleen, taal creëert ook. Je schept door de taal een beweging, op weg naar een nieuwe werkelijkheid.”1 Ik besteed hier in deze scriptie aandacht aan omdat het mij doet herinneren aan wat Don Berghuijs ooit zei in een college over het creëren van een nieuwe werkelijkheid. Beleid is een gefundeerde zienswijze over hoe de nabije toekomst eruit kan zien, maar het blijft tekst op papier. Nieuwe taal die door de betrokkenen wordt gebruikt samen met zichtbare (tastbare) signalen helpen bij het construeren van die nieuwe werkelijkheid. Tegelijk sterkt Van Twist mij in mijn overtuiging dat communicatie een kerntaak hoort te zijn van de brandweer. Zeker in de interactie met bijvoorbeeld de media is een zorgvuldige woordkeuze van belang. Dit biedt overigens geen garantie voor hoe incidenten in het nieuws komen. De media zijn de experts in het positioneren van incidenten en bepalen daarmee de perceptie van burgers. Die kracht van woord en beeld moeten we nu eens onderkennen en zelf zinvol toepassen. Fundamenteel voor een soepele transitie naar een nieuw hulpverlenersparadigma is het vertellen van een nieuw groot verhaal. De brandweercultuur is doorspekt met (beeld)taal die opnieuw geformuleerd moet worden wanneer we ons willen aanpassen aan de veranderde omstandigheden. De veiligheidsregio is een voorbeeld van een nieuw toneel. Op dit podium acteren meerdere partijen die allemaal een herkenbare rol willen spelen. De brandweer zou misschien nog steeds de heldenrol willen spelen, maar er zijn nu meer partijen om rekening mee te houden. Hoe schrijf je nu een nieuw heldenepos waarin iedereen volwaardig tot zijn recht komt? Dat is de werkelijke uitdaging! Niet de structuurdiscussie. 6.5.2 INVOLvD-methode als doorontwikkeling van INK Uit onvrede met het INK-model begon ik in 2004 aan de bewerking van dit model. De rol van communicatie bleef in mijn ogen onderbelicht. Ondanks dat het resultaatgebied in het INK-model aandacht besteed aan de monitoring van tevredenheid van publieksgroepen, werkte de brandweer netjes van links naar rechts en bleef voornamelijk hangen in de ontwikkeling van het organisatiegebied. De INVOlvD-methode, het Informatie VOLwassenheids Diagram, werkt met name het communicatiedeel uit en kan daarom heel goed naast het INK-model gebruikt worden. Het model staat voor een methode die er van uit gaat dat een organisatie zich slechts kan ontwikkelen wanneer haar medewerkers balans vinden in het ontwikkelen van hun kwaliteiten ten aanzien van zes communicatie, c.q. kennisgebieden. Dit model is met name bedoeld om partners in de veiligheidsregio bewustwording bij te brengen waar het gaat om hun informatievolwassenheid. Uit de beschrijving in de aparte bijlage zal blijken dat communicatie de sleutel is tot groei voor de brandweer. Groei op een manier die de brandweer de kennis geeft om zelf regisseur te zijn van haar eigen ontwikkeling. 1 Mark van Twist over vernieuwing van de rijksdienst in SER magazine januari 2009.

De luie monopolist

82

Geraadpleegde bronnen ACIR-commissie, De vrijblijvendheid voorbij, Ministerie van BZK, Den Haag, maart 2005. Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT), Meer laten gebeuren - Innovatiebeleid voor de publieke sector (advies 73), Den Haag, 2008 Berghuijs, J., Van rood of voor paars; op weg naar het veiligheidsbestel in 2015, visiedocument ter ere van het eerste lustrumcongres van de NVBR in oktober 2006. Berlo, D. van, Ambtenaar 2.0; Nieuwe ideeën en praktische tips om te werken in overheid 2.0, Brand & Brandweer november 2008, Project: Aristoteles: verantwoorden van prestaties, p. 610, SDu uitgevers Crainer, S., Invloedrijke denkers; visie op managementthema´s, Sdu Uitgevers bv, Den Haag, 2006 Duijn, R. van, De virtuele realiteit van modern (politie) management: de noodzaak van een nieuw handelingsparadigma, Doctoraalscriptie Filosofie, Sassenheim, 2006 Entius, P., Concurrentie in veiligheidsland? Een verkenning van ontwikkelingen in publieke en private uitvoering van veiligheidstaken, Masterscriptie, Hoorn, 2007 Haverkamp, G. Vuur als gemeenschappelijk vijand, dissertatie, Elsevier Overheid, 2005. Heijden, K. van der, Scenarios; the art of strategic conversation (tweede druk), John Wiley & Sons, Ltd., Chichester, 2005 Helsoot, I., Voorbij de symboliek, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007 Helsloot, I. en Van ´t Padje, B, Van verantwoordelijkheid naar zorgzaamheid; conceptueel kader voor omgaan met zelfredzaamheid door de overheid, artikel in magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, december 2008, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 2008 Helsloot, I. en Ruitenberg, A.W.G., Zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, COT en Regionale Brandweer Amsterdam e.o., Kluwer, Den Haag, 2004. Ingenieursbureau/adviesbureau SAVE en adviesbureau Van Dijke, Leidraad maatramp; i.o.v. Ministerie van BZK, Den Haag, augustus 2001 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, Rapportage risicoanalyse domein brandweerzorg 2006, Ministerie van BZK, 2006 Koppers, G., Vijftig jaar inspectie voor het brandweerwezen, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, 1990

De luie monopolist

83

Landelijk Beraad Crisisbeheersing, Basisvereisten Crisismanagement; De decentrale normen benoemd, Den Haag, 2006 Landelijk Beraad Crisisbeheersing, State of the art: Meerwaarde in plaats van meerwerk! Den Haag, 2005 Marijnissen, J. Pijlers onder de beschaving, (weblog) http://www.janmarijnissen.nl/boeken/nieuw-optimisme/pijlers-onder-de-beschaving/ Marijnissen, J., Fosko, B., De Jonge, F. e.a., manifest: stop de uitverkoop van de beschaving, www.stopdeuitverkoop.nl, 2001 Ministerie van BZK, Nota Vernieuwing Rijksdienst, Den Haag, 2007 Ministerie van BZK, Regionalisering van de brandweer, wie durft?, Den Haag, 2008 Van Twist, M. e.a., Toekomstverkenning en organisatieontwikkeling: ontwerpkeuzes in het scenarioproject RWS 2020, NSOB, Den Haag, 2009. NVBR, Normenboek brandweer, voor brandweerzorg, rampenbestrijding en bedrijfsvoering, Arnhem, 2006 NVBR, Brandweer aan zet; visie van de Regionaal Commandanten op de toekomst van de brandweer in Nederland, Arnhem, 2004. Oomes, E., De vanzelfsprekendheid van alledag; een beschouwing in drie delen over de gewoonten in het brandweervak, Lectorale rede op 15 september 2006 in Arnhem Peters, J. en Wetzels, R., Niets nieuws onder de zon en andere toevalligheden; Strategie uit chaos, Business contact, Amsterdam/Antwerpen, 2004 Roosen, C.J.A, e.a., Over een grens; psychotherapie met adolescenten, Koninklijke Van Gorcum bv, Assen, 2001 Rozendal, J. e.a., Rood aan zet; over de toekomst van de brandweer, Twynstra Gudde, Amersfoort, 2005. SAVE, Van Dijke, NlvU en Nibra, Leidraad operationele prestaties, i.o.v. Ministerie van BZK, Den Haag, 2001 Scholtens, Dr. A., Burgerparticipatie en (zelf)redzaamheid bij rampen en crises, artikel in magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, december 2008, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 2008 Schouten, S.P.J., INVOLvD: informatievolwassenheidsdiagram, (niet gepubliceerd), Lochem, 2005 Schwartz, P. The art of the longview; planning for the future in an uncertain World, Currency Doubleday, New York, 1991 Seydel, E.R., De kunst van het duiden, artikel in magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, april 2009, BZK, Den Haag, 2009 Slow Management; stilstaan bij organiseren. Magazine verschijnt vier maal per jaar, MainPress bv, Schiedam, 2007/2008

De luie monopolist

84

Ster, Van der & Wissen, Marketing & detailhandel, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1987 Veiligheidsberaad / Twynstra Gudde, `Aan het roer van de brandweer´, position paper, 2008 Weggeman, M., Leidinggeven aan professionals? Niet doen!, Scriptum, Schiedam, 2006 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Onzekere veiligheid; verantwoordelijkheden rond fysieke veiligheid, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2008 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2004 Verhage en Cunningham, Grondslagen van het marketing management, Stenfert Kroese bv, Leiden/Antwerpen, 1984 Zanten, D. van, Bekwaam of competent?, commandeursscriptie, MCDm leergang

De luie monopolist

85

Bijlagenoverzicht: Bijlage 1: Brandweerwet 1985; 25 jaar professionele beleidsontwikkeling Bijlage 2: Casus ANWB versus RouteMobiel Bijlage 3: Aanzet tot Strategische conversatie MCDm X; Crisisbeheersing 2029; MCDm X constateert een ontsporing tussen hulpvraag en hulpaanbod. Aparte bijlage: Werkboek INVOLvD-methode

De luie monopolist

86

Bijlage 1: Brandweerwet 1985; 25 jaar professionele beleidsontwikkeling Achtergronden en ontwikkelingen In de eerste helft van de jaren negentig bleek uit diverse rapportages dat de kwaliteit van de rampenbestrijding onvoldoende was om een adequaat veiligheidsniveau te kunnen garanderen. Om de kwaliteit van de rampenbestrijding te verbeteren werden het Project Versterking Brandweer (PVB) en het Project Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (PGHOR) gestart. Naar aanleiding van de Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, De veiligheidsketen gesmeed, de onderzoeken naar de Vuurwerkramp en de Nieuwjaarsbrand en de Kabinetsstandpunten daarover, en het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, zijn tal van nieuwe projecten (versneld) gestart om te komen tot kwaliteitsverbetering van onderdelen van de rampenbestrijding. In de diverse kolommen binnen de rampenbestrijding wordt gewerkt aan de kwaliteit van het eigen monodisciplinaire proces en is men bezig met het ontwikkelen van referentiekaders voor het optreden tijdens de bestrijding van rampen en met het ontwikkelen van eigen kwaliteitszorgsystemen. Hierbij kan gedacht worden aan de ontwikkeling van een kwaliteitssysteem voor de basisbrandweerzorg, het certificeringschema voor de GHOR, de referentiekaders Conflict- en Crisisbeheersing van de politie, en een referentiekader voor gecolokeerde meldkamers. Daarnaast zijn er initiatieven gericht op de verbetering van de totale kwaliteit van de voorbereiding op de rampenbestrijding, zoals het doorlichtinginstrument van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV), het systeem van bestuurlijke rapportage en de provinciale toetsingskaders voor de planvorming. Een achterliggende samenhangende visie op kwaliteit binnen de rampenbestrijding ontbreekt op dit moment. In de Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004 wordt daarom een samenhangend systeem van kwaliteitszorg en kwaliteitsborging in het vooruitzicht gesteld. In het Actieprogramma Bewust veiliger wordt de noodzaak van een samenhangend kwaliteitsstelsel nogmaals herhaald. Een chronologische volgorde van documenten die in 25 jaar Brandweerwet 1985 hebben bijgedragen aan verdere professionalisering van brandweer en rampenbestrijding.

De luie monopolist

87

1952; Wet bescherming bevolking http://wetten.overheid.nl/BWBR0002096/geldigheidsdatum_25-08-2009 1975; Nota hulpverlening bij ongevallen en rampen (BZK), Tweede Kamer http://www.nbdc.nl/cms/show?id=695192#content695916 Project reorganisatie rampenbestrijding (1983– 1991) Overkoepelend project met 205 deelprojecten. Kijk bij: 1986-1991 Reorganisatie rampenbestrijding http://www.nbdc.nl/cms/show?id=695192#content695923 1985; Brandweerwet 1985 (Wet van 30 januari 1985, houdende nieuwe regel met betrekking tot het brandweerwezen), Staatsblad 1985, nr. 88 http://wetten.overheid.nl/BWBR0003764/geldigheidsdatum_15-08-2009 1985; Rampenwet ; Wet rampen en zware ongevallen (voorheen rampenwet) (30 januari 1985), houdende regels inzake de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop), Staatsblad 88, in werking getreden 22-02-1985, staatsblad 101 http://wetten.overheid.nl/BWBR0003765/geldigheidsdatum_15-08-2009 Veel informatie over bovenstaande twee wetten op: http://www.nbdc.nl/cms/show?id=695192#content695916 1990; Handleiding Rampenbestrijding, Den Haag Niet digitaal beschikbaar. Zie: Nieuw Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding: http://www.bzk.nl/actueel/nieuws--en/2543/nieuw_handboek 1991; Handleiding Oefenen, “Samenwerking is noodzaak”; Module brandbestrijding (en meerdere modules), BZK, Directie Brandweer. http://www.nifv.nl/upload/152213_668_1237295708576-Oefenen_Samenwerking_is_noodzaak_-_sept._1991.pdf 1991; Besluit brandweerpersoneel http://wetten.overheid.nl/BWBR0005073/geldigheidsdatum_25-08-2009 1991; Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (wet houdende regels inzake de organisatie en uitvoering van de geneeskundige hulpverlening bij rampen alsmede de voorbereiding daarop), Staatsblad 1991, nr. 653 http://wetten.overheid.nl/BWBR0005276/geldigheidsdatum_25-08-2009 1992; Handleiding Brandweerzorg, Ministerie van Binnenlandse Zaken Origineel niet digitaal beschikbaar: kijk voor de evaluatie uit 2003 http://www.minbzk.nl/actueel/publicaties/2766/rapport_evaluatie 1992; Gemeentewet (wet van 14 februari 1992, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten), Staatsblad 1992, nr. 96 http://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/geldigheidsdatum_25-08-2009

De luie monopolist

88

1994 – 1996 Diverse brandbeveiligingsconcepten http://www.nifv.nl/web/show/id=152316 1993; Rapport: “De brandweer verlegt haar grenzen”. Afstemmingsorgaan regionale brandweren. 1994; Rapport: “De keten rammelt” Inspectie voor de Gezondheidszorg over de spoedeisende medische hulpverlening http://www.acutezorg.nl/upload/pdf/De_keten_rammelt.pdf 1995; Project Versterking Brandweer (PVB) (BZK en NVBR), Den Haag, Directie Brandweer en rampenbestrijding Plannen die met het Project versterking brandweer zijn geïntroduceerd, zijn: organisatieplannen, activiteitenplannen en invoeringsplannen. Met het project 'versterking brandweer' wordt gestreefd naar een betere samenwerking tussen hulpverleningsdiensten die betrokken zijn bij de bestrijding van een ramp. 1996; Handleiding Brandweerzorg; Aanvulling Technische Hulpverlening, Ministerie van Binnenlandse Zaken. Handleiding is niet digitaal beschikbaar. Kijk voor de evaluatie op: http://www.minbzk.nl/actueel/publicaties/2766/rapport_evaluatie 1996; Model verordening brandveiligheid en hulpverlening van de VNG; groene reeks nr. 122 http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Minderregels/2009/Modelverordening_brandveiligheid_en_hulpverlening.pdf 1996; Project versterking Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (PGHOR) gestart http://www.minvws.nl/rapporten/cz/rapportage_resultaten_monitor_voorbereiding_rampenbestrijding_2003.asp 1996; Leidraad Brandweercompagnie, NIBRA i.o.v. BZK, Directie Brandweer en rampenbestrijding. http://www.nifv.nl/web/show/id=152316 1997; Nota: Met zorg verbonden; naar een nieuwe structuur voor ambulancezorg, traumazorg en geneeskundige hulpverlening bij rampen' http://www.ggdkennisnet.nl/kennisnet/paginaSjablonen/raadplegen.asp?display=2&atoom=2399&atoomsrt=2&actie=2 Het streven naar een slagvaardige geneeskundige kolom binnen de rampbestrijding is verder uitgewerkt in de nota Met zorg verbonden uit 1997. Belangrijke verbeterpunten zijn de kwaliteit van de afzonderlijke schakels in de geneeskundige hulpverleningsketen, de samenhang van de schakels binnen de keten en het totstandbrenging van één bestuurlijke en organisatorische structuur. Met de afronding van de projecten PVB en PGHOR is een belangrijk proces van kwaliteitsverbetering in de rampenbestrijding in gang gezet. 1998; Opleidingen crisisbeheersing en rampenbestrijding (OCR). NIBRA, Organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding (Reader)

De luie monopolist

89

1998; Leidraad Geneeskundige Combinatie, Stichting Opleidingen Scholing Ambulancehulpverlening i.o.v. BZK, Directie Brandweer en Rampenbestrijding http://www.nifv.nl/web/show/id=152316 1999; Besluit rampbestrijdingsplannen inrichtingen, houdende regels met betrekking tot rampbestrijdingsplannen voor bepaalde categorieën inrichtingen die vallen onder de reikwijdte van richtlijn nr. 96/82/EG van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken), Staatsblad 1999, nr. 237 1999; Eindrapportage Project Versterking Brandweer: Stuurgroep PVB, Van project naar proces. Input voor Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004. 1999; Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, De veiligheidsketen gesmeed, BZK http://www.ggdkennisnet.nl/kennisnet/uploaddb/downl_object.asp?atoom=9496&VolgNr=1 2000; Leidraad Oefenen, Nibra i.o.v. BZK, Uit het rapport “Beter oefenen bij de Brandweer” (1999) van het Ministerie van BZK is landelijk de Leidraad Oefenen ontwikkeld en in juli 2000 verschenen. http://www.nifv.nl/web/show/id=64099 2000; Leidraad Maatramp, Ingenieurs/Adviesbureau SAVE en Adviesbureau Van Dijke http://www.nifv.nl/web/show/id=152316 2001; Leidraad Operationele Prestaties, AVD/ SAVE/ NlvU/ NIBRA, i.o.v. BZK http://www.nifv.nl/web/show/id=152316 2001; Melding en opschaling, informatie en communicatie bij acute rampen; Over onderschatting van "groot opschalen", interregionaal en interdisciplinair samenwerken, het ontbreken van informatiemanagement en één meld- en opschalingscentrum, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding, BZK, IBR http://www.minbzk.nl/contents/pages/5044/eindrapport_melding_samenvatting_9-01.pdf 2001; Leidraad ongevalbestrijding gevaarlijke stoffen, BZK, Directie Brandweer en rampenbestrijding en Nibra, Richtlijn voor de organisatie van de ongevalbestrijding gevaarlijke stoffen. http://www.nifv.nl/upload/152206_668_1237293784419-Leidraad_ongevalsbestrijding_gevaarlijke_stoffen_-_juli_2001.pdf 2002; HKZ Harmonisatiemodel, Stichting HKZ Basismodel voor externe kwaliteitsbeoordeling. Gericht op certificatie in de sectoren zorg en welzijn http://www.hkz.nl/content/view/22/ 2002; 'In goede banen' Competenties voor repressieve brandweerfuncties. PLATO (Platform Opleiding, Onderwijs en Organisatie), Rapportage fase 1 http://www.minbzk.nl/contents/pages/2041/eindrapportage_competenties_repressieve_brandweerfuncties_10_02.pdf 2002; Actieprogramma rampenbeheersing en brandweer 2002-2006, Bewust veiliger, BZK. http://www.minbzk.nl/actueel/kamerstukken?ActItmIdt=69865

De luie monopolist

90

2002; Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen. Vereniging van Nederlandse Gemeenten i.s.m. Nibra, Een strategische visie uit gemeentelijk perspectief op de zorg voor brandweer, geneeskundige hulpverlening en rampenbestrijding in de kabinetsperiode 2002-2006, VNG-commissie Brouwer. www.ghorzhz.nl/stream/download.php?d=24 2003; Handboek Voorbereiding rampenbestrijding (vervangt handleiding rampenbestrijding van 1990), BZK (interne link naar dossier) http://www.nifv.nl/web/show/id=151734 2004; Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (WKR), BZK (Wetswijzigingen van de Brandweerwet 1985, de Wet rampen en zware ongevallen en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen, wijziging van de Wet Ambulancevervoer) http://www.minbzk.nl/@1233/inleiding_wkr http://www.minbzk.nl/onderwerpen/veiligheid/brandweer/planvorming 2004; Beleidsplan Crisisbeheersing 2004 – 2007. BZK http://www.minbzk.nl/contents/pages/9070/definitievetk-versiecrisisbeheersingsdu-eindversie-25juni2004.pdf 2004; Normenboek Brandweer, NVBR Digitale versie vervangen door de herziene versie van 2006. 2006; Herziene versie Normenboek Brandweer, NVBR http://www.brandweerkennisnet.nl/publish/pages/346/normenboek.pdf 2006; Basisvereisten Crisismanagement, De decentrale normen benoemd. Landelijk Beraad Crisisbeheersing i.o.v. BZK. Het gaat om de processen die de hoofdstructuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing vormen: melding en alarmering; op- en afschaling; leiding en coördinatie; informatiemanagement. De minister heeft toegezegd dat er prestatienormen voor deze processen ontwikkeld moesten worden. http://www.minbzk.nl/actueel?ActItmIdt=104381 2007; Herziene versie van de Leidraad Oefenen, BZK (formeel naar verwachting eind 2007). http://www.nifv.nl/web/show/id=152316 2007; herziene versie handleiding repressieve basisbrandweerzorg. BZK http://www.brandweerkennisnet.nl/thema's_bkn/2_4_of_6_op_een_ts/@2456/leidraad_repressieve/. http://www.nifv.nl/web/show/id=152316 2007; Wet Veiligheidsregio´s, BZK (wetsvoorstel) http://www.minbzk.nl/onderwerpen/veiligheid/veiligheidsregio's/wetsvoorstel 2007; Beleidsplan crisisbeheersing 2008 – 2011. BZK (nog niet beschikbaar) 2008; herziene versie model brandbeveiligingsverordening http://www.vng.nl/eCache/DEF/89/839.html 2009; april, Wet Veiligheidsregio´s goedgekeurd door de Tweede Kamer http://www.minbzk.nl/onderwerpen/veiligheid/veiligheidsregio's/wetsvoorstel

De luie monopolist

91

2009; Besluit personeel http://www.minbzk.nl/onderwerpen/veiligheid/veiligheidsregio's/besluit-personeel 2009; Besluit Veiligheidsregio’s http://www.minbzk.nl/onderwerpen/veiligheid/veiligheidsregio's/besluit 2010: Wet veiligheidsregio´s die de Brandweerwet 1985 vervangt (naast de Wet Rampen en Zware Ongevallen en de wet GHOR)

De luie monopolist

92

Bijlage 2: Casus ANWB versus RouteMobiel

Concurrentie is van alle tijden. Opvallend is echter de concurrentie die (bijna) monopolisten te duchten hebben. Zo kennen we de `prijsvechters´ in de luchtvaart, Tango in de brandstofhoek en Route Mobiel versus de ANWB. Deze dienstverlening kenmerkt zich door hoge investeringen, een groot verkoopnetwerk en mensen om de dienstverlening überhaupt mogelijk te maken. Normaal gesproken schrikt dit nieuwelingen af omdat het simpelweg te lang duurt voordat een invechtactie rendeert. Toch geven de voorbeelden aan dat er lef is om een poging te wagen. Of is het niet alleen een kwestie van geld en lef?

Hieronder beschrijf ik mijn ervaringen tijdens de binnenlandstage bij de ANWB. Vervolgens vertaal ik die naar de brandweer. Tot slot wordt de initiatiefnemer van zowel Tango als RouteMobiel, Marc Schröder, geciteerd. De casus ANWB versus RouteMobiel is een voor de hand liggende keuze in het licht van deze scriptie over de brandweer. De ANWB kent net als de brandweer een lange traditie; in 2008 bestaat de Algemene Nederlandse Wielrijders Bond 125 jaar. Vooral door de Wegenwacht is de ANWB uitgegroeid tot een organisatie met een hoog consumentenvertrouwen. Verder heeft de ANWB door het karakter van een vereniging met leden ook een breed maatschappelijk draagvlak. Wat opvalt, is dat de Wegenwacht in essentie weinig verschilt van de brandweer. Zo kennen ze een landelijke dekking met hulpvoertuigen, aangestuurd vanuit een professionele, landelijke meldkamer. Door middel van de statusbox worden verschillende zaken geregistreerd. Bijvoorbeeld de aanrijtijd, de reparatietijd per klant en het soort klacht. Naast deze zichtbare kenmerken valt het op dat de persoonlijke motivatie van de wegenwachter om andere mensen te helpen, duidelijk overeenkomt met de motivatie van brandweermensen. Het enige echte grote verschil met de brandweer, is dat de ANWB haar dienstenpakket baseert op de wensen in de markt. Wat veel mensen niet weten, is dat het blad De kampioen een tijdschrift is met één van de grootste oplages en daarmee één van de duurste bladen is om in te adverteren. De uitgeverij is dan ook naast de Wegenwacht de tweede peiler onder de organisatie. Daar is in de laatste 10 tot 15 jaar ook nog de shop bij

De monopolist bedreigd! Casus ANWB versus RouteMobiel

De luie monopolist

93

gekomen; ANWB vestigingen die langzaam werden getransformeerd tot winkels gericht op reizen.

Maar allereerst: is de ANWB te bestempelen als een ´luie monopolist´? In haar 125-jarige bestaan is het bedrijf nooit openlijk in `zwaar weer´ geweest.

Tegen de vier miljoen mensen zijn lid van de vereniging en de kern van de organisatie, de Wegenwacht, is een ijzersterke dienst. Door de explosieve toename van de mobiliteit is deze dienst sinds de jaren 50 uitgegroeid tot één van de hoofdpeilers onder de organisatie. Het is voor de ANWB dan ook letterlijk van levensbelang om deze pijler te koesteren. Maar een klantenbestand van bijna 3,9 miljoen leden is tegelijkertijd ook een interessante doelgroep om te bevechten. Nu was dat de 60 jaar daarvoor nooit echt een probleem; de Wegenwacht-service bleek betrouwbaar en de verzekering bij pechgevallen was voor een betrekkelijk laag bedrag te koop. De ANWB doet wel haar best om deze leden en Wegenwachtklanten te behouden. Het magazine voor leden, De kampioen, draagt voor een belangrijk deel bij aan de binding. In die zin is de ANWB geen luie monopolist. Maar in het ruim 60-jarige bestaan van de Wegenwacht hebben zij op dat vlak ook nooit een tegenspeler van formaat gekend. Daar kwam echter op 14 september 2004 verandering in toen RouteMobiel op de markt kwam. Pechhulp die mensen aanspreekt die ontevreden zijn over de verplichting om ook lid te zijn van de ANWB om toegang te krijgen tot de Wegenwacht. RouteMobiel koos voor een slim moment zodat veel mensen nog voor 1 januari hun lidmaatschap bij de ANWB konden opzeggen. Daarnaast waren ze nog goedkoper ook; € 50 tegen € 81,40 bij de ANWB. Dit was in beginsel een succesvolle actie; ongeveer 65.000 mensen meldden zich in 2004 om hun abonnement op te zeggen. In 2005 volgden er nog eens 62.000 overstappers en verloor de ANWB over dat jaar in totaal 200.000 leden. Een pijnlijke tik die diep voelbaar was in de organisatie. De ANWB kreeg in 2004/2005 te maken met een aantal opmerkelijke aandachtspunten:

• De `agressieve´ manier waarop RouteMobiel zich de markt invocht. Ongeoorloofde vergelijkingen met de ANWB werden dan ook bestraft door de Reclame Code Commissie. Maar het rumoer was er….

• Het gevolg hiervan was dat de ANWB vooral eerst in de verdedigende rol geduwd werd en ook niet direct een passend antwoord klaar had.

• Personeel voelde zich persoonlijk geraakt en verweet de organisatie dat ze te soft reageerde. Wegenwachters dreigden hun baan te verliezen en er is zelfs sprake geweest van een dreigende staking. Zij vonden dat RouteMobiel best met gelijke munt terugbetaald mocht worden.

• Het regende opzeggingen bij de ANWB. Er was dus daadwerkelijk iets aan de hand waarvan men niet wist waar het zou stoppen. Nu er een alternatief was, kwam pas aan het licht dat een deel van de klanten ontevreden genoeg was om de overstap te wagen. Daarnaast waren er ook klanten die niet overstapten, maar hun Wegenwacht-lidmaatschap gewoon opzegden. Door het rumoer waren ze zich wellicht bewust geworden van het feit dat ze het hadden.

De echte concurrent van de ANWB…. Alle berichtgeving in de media rondom RouteMobiel doet vermoeden dat de ANWB

een zware concurrent heeft aan RouteMobiel, maar achter de schermen is er een nog een zwaardere concurrentiestrijd aan de gang. Die concurrentiestrijd richt zich met name op de zakelijke rijder, met als inzet de lucratieve contracten met auto-importeurs (service- en hulpverlening aan autokopers) en leasemaatschappijen. Deze contracten vertegenwoordigen een waarde van vele tientallen miljoenen euro's. Door het samengaan van de Verzekeraars

De luie monopolist

94

Hulpdienst (VHD), die nu al alle schadegevallen op de Nederlandse wegen afhandelt, met de Franse pechhulpgigant Europ Assistance, wordt deze nieuwe combinatie in één klap nummer twee in Nederland. De ANWB blijft weliswaar marktleider in zowel de zakelijke als particuliere markt, maar de nieuwe combinatie EA/ VHD krijgt een sterke troef in handen om het de ANWB uiterst lastig te gaan maken. Een echte concurrent is deze combinatie niet voor RouteMobiel omdat Europ Assistance al voor hen als uitvoerende partij werkt langs de snelweg. Zonder nu het verdere verloop van de strijd helemaal te beschrijven, schetst dit wel dat zelfs een sterk merk kwetsbaar is. Klanten, in welke hoedanigheid ook, bepalen uiteindelijk het lot van het merk. De ANWB heeft uiteindelijk de schade weten te beperken. Geholpen door het consumentenprogramma Kassa, die een aantal claims van RouteMobiel ontkrachtte, en het hoge consumentenvertrouwen liepen de verliezen al snel terug. Maar dat neemt niet weg dat er wel permanent verlies geleden is; RouteMobiel claimt medio 2007 250.000 klanten en streeft naar 400.000 klanten eind 2009. SNS Reaal heeft in 2006 via autoverzekeringsdochter Proteq het bedrijf overgenomen en geeft ook in eigen persverklaringen te kennen van de agressieve benadering af te stappen.

Hoe uniek is deze casus? Niet uniek. Ook de twee eerder genoemde voorbeelden, waarvan Tango een

opmerkelijke is omdat deze door dezelfde ondernemer is gestart als RouteMobiel (!), bewijzen dat er altijd ruimte op de markt is. De keuze om toe te treden zal echter altijd afhangen van de kosten-baten analyse. Dat hoeft overigens niet altijd te betekenen dat ook het nieuwe merk winst moet maken! Toegang tot een nieuwe markt of het completeren van een dienstenpakket kunnen evengoed voldoende motivatie zijn. Zo´n nieuwe dienst past dan in het bredere portfolio en krijgt een periode de kans om te renderen. Andere divisies met renderende producten zorgen dan in tussentijd voor voldoende cash flow om de invechtoperatie te betalen. In alle gevallen komen deze aanbieders tegemoet aan de wens van een grote groep consumenten die ook tevreden zijn met een ´uitgeklede´ dienst in ruil voor een lagere prijs. Kenmerkend aan dit soort producten is de vrije keuze van de consument en het product voorziet niet in een basisbehoefte. Het is daarmee in marketingtermen een luxe goed.

Maar wat leert de organisatie brandweer hiervan? In ieder geval dat ook de brandweer gewoon een dienstverlenende organisatie is die

per definitie onderhevig is aan verandering en dus ook te maken kan krijgen met veranderende omgevingsfactoren die drastische gevolgen kunnen hebben. Vooralsnog is de dienst afgeschermd van het marktmechanisme omdat de wet de monopolie garandeert. Daarnaast zit de dienst in de sfeer van een noodzakelijk goed dat ongedifferentieerd beschikbaar moet zijn voor alle burgers. In de behoeftehiërarchie van Maslow is brandweerzorg te plaatsen op de tweede trede, die van de ´veiligheid´.

Wat doen ze slim bij de ANWB? Door een koppeling van de Wegenwachtservice aan het ANWB-lidmaatschap

kunnen ze gelegitimeerd het informatiemagazine de Kampioen toesturen. Door zijn enorme oplage ook één van duurste magazines voor adverteerders! Hierdoor zijn er toch maandelijks contactmomenten met de organisatie zonder dat de klant in contact komt met de organisatie via de Wegenwacht. Elke burger is toch ook al gauw voor €60 per jaar ´geabonneerd´ op de brandweer. Wat doet de brandweer met zijn 17 miljoen klanten?

De luie monopolist

95

Door een gedisciplineerd gebruik van de statusbox op hulpverleningsvoertuigen heeft de ANWB gedetailleerde informatie over de geleverde prestatie. Wachttijd voor de klant, aanrijtijd, hulpverleningstijd. Piektijden zijn inzichtelijk door de registratie van de meldingen zodat de personeelsplanning meer of minder personeel in dienst kan roepen. De ´kille´cijfers geven precies weer welke klant een probleem heeft, hoe vaak en wat de problemen zijn. Daarnaast belt men structureel klanten na om inzicht te krijgen in de klantbeleving. Als professional hebben we vaak een heel andere beleving van de geleverde prestatie dan onze klant? Welk korps belt na een woningbrand of beknelling zijn klanten na? Borging van inhoudelijke kennis. Naast structurele bijscholing onder andere in voertuigtechniek en nieuwe auto´s beheert de ANWB een register in een back office. Hierin kan een Wegenwachter 24 uur per dag informatie ophalen.

Vertaling naar de brandweerpraktijk Door transparantie wordt steeds meer inzichtelijk voor de burger wat brandweer

kost. Het wordt echter interessanter wanneer daar de prestaties tegenover worden gezet. De brandweer werkt daar zelf hard aan mee binnen de discussie over meetbare prestaties. Zodra de brandweer zelf heeft bepaald waaraan zij wil voldoen, heeft zij gelijk de piketpaal geslagen voor de concurrentie. Een aanbieder die ,nu nog in theorie, in staat is om een gelijkwaardig product aan te bieden tegen een lagere kostprijs, trekt daarmee de aandacht van diegenen die nu verantwoordelijk zijn voor de financiering. Nogmaals, dat hoeft dus geen partij te zijn voor wie winst het eerste doel is. Brandweerzorg aanbieden aan 16 miljoen Nederlanders is een zeer interessante markt om open te breken. Zeker wanneer je nog andere producten in je portfolio hebt om aan te bieden. In Denemarken bestaat bijvoorbeeld de organisatie Falck, die een groot deel van de brandweerzorg voor haar rekening neemt. Daar past brandweerzorg in een portfolio van aanverwante dienstverlening. Marketing heeft er in de laatste tientallen jaren voor gezorgd dat wij een ruime productkeuze hebben. Voor luxegoederen zijn we dat als vanzelfsprekend gaan vinden. Maar mede door privatisering en de wens van marktwerking in de collectieve sector, is het niet ondenkbaar dat ook de brandweer te maken gaat krijgen met concurrentie. Dat zou dan veronderstellen dat de consument ook tevreden is met een goedkoper pakket aan brandweerzorg. De consument is in deze nog wel de gemeente of de overheid, maar meer en meer krijgt de burger een stem in de samenstelling van het dienstenpakket door de overheid. Is bijvoorbeeld gebleken dat onze dienstverlening sterk is verbeterd door meer in professionalisering te investeren? Een vraag die lastig is te beantwoorden, temeer we er zelf nog niet uit zijn in welke meetbare grootheid we die (verbeterde) prestatie dan inzichtelijk willen maken. Een kwantitatieve indicator als uitruktijd komt maar deels tegemoet aan de vraag, juist omdat we vinden dat de winst op het meer abstracter niveau van kwaliteit is geboekt. Maar ja, wat is dan kwaliteit? Feit is wel dat ‘de kosten voor een uitruk van de brandweer sinds 1990 twee keer over de kop is gegaan’1 maar dat heeft niet geleid tot een substantiële daling van het aantal slachtoffers. Of is dit niet het wenselijke resultaat van onze kerntaak, het `redden van mens en dier´? Dan zou namelijk de relatie tussen kosten en slachtoffers onzinnig zijn. Hier hebben we gelijk een punt te pakken waar we als organisatie meer en meer last van (gaan) krijgen. Heel lang zijn wij een productie-georiënteerde organisatie geweest. De brandweer (de gemeente) heeft heel lang bepaald wat goed was voor onze burgers. Vanuit die zogenaamde productoriëntatie hebben wij steeds meer taken omarmd en geld gekregen om die taken uit te voeren. Er is dus nooit marktonderzoek gedaan naar de consumentenbehoefte. Wel is er altijd vanuit gegaan dat uitvoering van deze taken zouden 1 Caroline van der Wiel in haar toespraak op de Strategische conferentie (20-11-2008).

De luie monopolist

96

leiden tot meer veiligheid en dat de burger daar nooit op tegen kon zijn. Natuurlijk leven we in een rijk land en kunnen we het betalen. Verder is er door de brandweer te financieren vanuit de gemeentelijke begroting altijd sprake geweest van een gewogen besluit en is in die zin sprake van enige relativering. Nu is dit verklaarbaar vanuit de soort dienstverlening; brandweer wordt gezien als een collectieve dienst die overal in het land beschikbaar moet zijn voor de bevolking. Maar deze zienswijze zou mogelijk kunnen wijzigen. De uitdager aan het woord

Marc Schröder (1972) vertelt in een aantal interviews over zijn motivatie. Hieronder wordt een aantal opmerkelijke uitspraken puntsgewijs behandeld en zo mogelijk vertaald naar de brandweerpraktijk.

• `Evidente inefficiëntie´. Markt waar weinig innovatie wordt doorgevoerd. Waarschijnlijk het meest kenmerkende aan een `luie monopolist´. Omdat er voor de klant geen keuze is, is hij afhankelijk van de monopolist. Doordat de onderneming de kosten en investeringen laag kan houden en de markt stabiel blijft, realiseert hij een goed rendement. Dit lukt alleen in markten die door een hoge drempel lastig te betreden zijn.

• Innovatie komt altijd van buiten de branche. Wie van buiten naar binnen kijkt of andersom, ziet meer. Bedrijfsblindheid is de grootste belemmering voor vernieuwing en innovatie. Sterker nog; consolidatiedrift voorkomt zelfs dat hulp van buiten de kans krijgt om advies te geven. De basisreactie is toch vaak: ‘zo doen we het al jaren, en zo gaat het goed’.

• De arrogantie van de heersende macht. De monopolist dicteert de werkwijze, omdat het juist die werkwijze is die rendeert. Een `splinter in de hiel van de reus´ zal dus koste wat het kost worden verwijderd. Wie het lef heeft om het gevecht met de monopolist aan te gaan, kan rekenen op grote weerstand. Het financieel uithoudingsvermogen van de reus is vele malen groter en zijn wortels zitten diep in de markt. Een splinterpartij zal dus slim en behendig moeten zijn.

De luie monopolist

97

Bijlage 3: Crisisbeheersing in 2029: MCDm X constateert een ontsporing tussen hulpvraag en hulpaanbod 13 november 2009 ronden collegae van brandweer, politie, gemeente, provincie en defensie de Masterstudie Crisis and Disaster Management (MCDm) af. De leergangen van MCDm bestaan al meer dan tien jaar uit professionals die zich bezighouden met hoe integrale veiligheidszorg kan worden verbeterd en toekomst bestendig kan worden gemaakt. Het doel van onze eindopdracht is het starten van een strategische conversatie over crisisbeheersing in het jaar 2029. De tiende leergang van de MCDm (MCDm X) constateert namelijk dat er een discrepantie dreigt te ontstaan tussen de ontwikkeling van de maatschappij en de ontwikkeling van de crisisbeheersing. Zij hebben daartoe niet alleen naar het verleden gekeken om van daaruit leerpunten voor de toekomstige crisisbeheersing te destilleren, maar eveneens hebben ze toekomstverkenningen van gerenommeerde instituten geïnterpreteerd. Deze korte discussienota van MCDm X heeft tot doel het starten van een strategische conversatie over de toekomstige crisisbeheersing. Crisisfunctionarissen kijken naar maatschappelijke impact van strenge winters In het laatste novemberweekend van 2005 heeft Nederland te maken met een voor Nederlandse begrippen grote hoeveelheid sneeuw. De winterstorm veroorzaakt een van de langste avondspitsen in Nederland ooit: meer dan 800 kilometer file. Pas de volgende ochtend zijn alle files opgelost. Honderden (trein)reizigers brengen de nacht door in opvangplaatsen als hotels, sporthallen, stations, het Leger des Heils en bij bekenden. De maatschappelijke impact van de sneeuwval was groot. Maar is dan de conclusie te trekken dat onze huidige maatschappij 20 centimeter sneeuwval niet meer aan kan? En als dat zo is, waarom dan niet? Want als we oma Prins van 89 jaar moeten geloven, dan viel het in 2005 allemaal wel mee. “Een sneeuwstorm in 2005? De jeugd van tegenwoordig weet niet eens wat een echte winter is. De winter van 1963 die was pas koud en in 1979 lag er pas echt veel sneeuw”. De opmerking van oma Prins geeft een interessante paradox aan: meer sneeuw, minder overlast. Wat betekent deze constatering voor onze toekomst? De crisisbeheersing van drie specifieke situaties is geanalyseerd: de strenge winters van 1963 en 1979 en de sneeuwstorm in het laatste novemberweekend van 2005. Daarnaast is niet alleen naar het verleden gekeken om leerpunten voor de toekomstige crisisbeheersing te destilleren, maar betrok eveneens toekomstverkenningen om de uitkomsten tegen elkaar af te zetten. Kwetsbaarheidparadox: sneller ontwrichte samenleving door modernisering Waar de sneeuwstorm van eind november 2005 de nodige impact had, hebben de gevolgen van de strenge winters van 1963 en 1979 de samenleving nauwelijks ontwricht. De winter van 1963 was de strengste winter van de vorige eeuw: het IJsselmeer vroor dicht en door de extreme sneeuwval raakten dorpen geïsoleerd van de buitenwereld. Toch voelde dit alles niet als een ontwrichte samenleving. Mensen waren gewend aan strengere winters. Ze deden bijvoorbeeld niet dagelijks hun boodschappen, want de meesten hadden een voorraad voor enkele dagen vanwege hun eigen moestuin en de gevulde wekflessen. Wel was sprake van overlast en enige mate van verstoringen op (boven)lokaal niveau, maar de nationale effecten waren beperkt. In 1963 en 1979 verrichtten traditionele hulpverleningsorganisaties relatief weinig inspanningen om de gevolgen van de sneeuwstorm te beperken. Dit was wel anders in 2005. In het beruchte novemberweekend maakten afhankelijkheden van de gas- en energielevering de kwetsbaarheid van onze samenleving zichtbaar. Op vele plaatsen

De luie monopolist

98

ontstonden kabelbreuken, met als gevolg stroomstoringen. Communicatie - van overheden met burgers, maar ook tussen crisisbeheersingsorganisaties onderling - werd vrijwel onmogelijk. Een tekort aan (nood)stroom zorgde onder meer voor problemen voor burgers die afhankelijk waren van medische hulpmiddelen, zoals beademing- of dialyseapparatuur. Tevens kwamen voor de veestapel van boeren de melkbeurten in het gedrang. Ondanks dat we steeds meer kunnen als gevolg van technologische ontwikkelingen zijn de gevolgen van een verstoring ook steeds groter. Zo heeft een stroomstoring van meerdere dagen catastrofale gevolgen voor de water- en gasvoorziening in ons land. Het is de al langer bekende kwetsbaarheidparadox: door de modernisering van de samenleving, neemt de kans op gebeurtenissen, waarbij de samenleving ontwricht, toe. Hoe minder persoonlijke of organisatorische capaciteit burgers hebben om met een ongewenste situatie om te gaan, hoe kwetsbaarder ze zijn. De mate van kwetsbaarheid wordt daarbij grotendeels bepaald door de maatschappelijke ontwikkelingen van demografische, ecologische, sociologische, technologische, economische en politicologische factoren. Als een sneeuwstorm plaatsvindt dan moet je weinig kwetsbaar zijn om de gevolgen de baas te blijven. De overheid concludeert ook meer en meer dat ze niet alle gevolgen kan aanpakken, daarom zullen burgers het vooral zelf moeten doen. Zelfredzaamheid is het nieuwe toverwoord. Echter, kunnen burgers het nog wel zelf? Een steeds minder krachtige samenleving? In 1963 en 1979 was men meer gericht op de directe omgeving en was men hier vaak ook afhankelijk van. Buurtschappen, dorpen en wijken kenmerkten zich vooral door een grote mate van sociale cohesie. Door individualisering is deze cohesie veranderd. Er heeft een transitie plaatsgevonden van een collectief sociaal netwerk naar persoonlijk netwerk. Individualisering sluit groepsvorming, en daarmee sociale cohesie, echter niet uit. Individuen maken meer onderdeel uit van virtuele netwerkstructuren en minder van fysieke lokale structuren. Op wie kunnen we in onze omgeving terugvallen als de overheid ook vindt dat we het zelf moeten oplossen? Hoeveel mensen zijn voorbereid op een stroomuitval van enkele dagen? De overheid onderkent de trend dat ze niet meer alle risico’s kan beheersen en dat de burgers zelfredzamer moeten worden. De introductie van het ‘Denk vooruit’ noodpakket is een voorbeeld van een poging van de overheid om mensen van deze twee feiten bewust te maken. De campagne leverde echter niet de gewenste trendbreuk op. Iedereen kijkt naar zijn eigen toekomst Om het verleden te kunnen plaatsen in de toekomst van 2029, is allereerst gekeken wat die toekomst dan precies is. Dit bleek geen eenvoudige opgave. Onbekende en onvoorspelbare toekomstige ontwikkelingen hebben invloed op de verdere toekomst. Met name bepalende factoren als technologische en economische ontwikkelingen zijn moeilijk met zekerheid in te schatten. Om deze reden zijn er weinig onderzoekinstanties die voorspellingen doen voor 2029.

De crisisbeheersingsorganisaties zélf houden zich - een uitzondering daar gelaten - ook niet met deze vraag bezig. Als de traditionele hulpverleningsorganisaties überhaupt al aan toekomstverkenningen doen dan blijken ze vooral vanuit het eigen organisatieperspectief te verkennen. Iedereen kijkt naar de ‘eigen’ toekomstige organisatie, zonder daarbij de invloed van alle te verwachten maatschappelijke ontwikkelingen mee te nemen. Er wordt niet over de eigen grenzen heen wordt gekeken en/of wordt samengewerkt tussen organisaties om een globaal en gezamenlijk toekomstbeeld te schetsen.

De luie monopolist

99

Grotere discrepantie tussen hulpvraag en hulpaanbod De verwachting is dat in 2029 de discrepantie tussen het aanbod en de vraag naar hulp vanuit de samenleving groter zal zijn. Het is niet duidelijk hoe en wat precies, maar het is een punt van zorg. De discrepantie is al waarneembaar bij grote rampen in de westerse wereld. Denk daarbij aan de aardbeving in Japan en de orkaan Katrina in de Verenigde Staten. MCDm X vraagt zich af of andere crisisfunctionarissen zich herkennen in deze zorg. Of hebben zij wellicht een optimistischer beeld. Kan de overheid inderdaad nog veel meer dan ze nu laat zien bij rampen en crises? Of gaat de zelfredzaamheid en veerkracht in de samenleving toenemen en zullen een veranderende mentaliteit en toekomstige technische ontwikkelingen de toekomstige problemen beperken of zelfs oplossen? Hoe in 2029 zal worden omgegaan met de gevolgen van bijvoorbeeld een sneeuwstorm, hangt voor een groot deel af van de keuzes die de crisisbeheersingsorganisaties nu (moeten) maken. Maar maakt de crisisbeheersing op dit moment wel keuzes, laat staan de goede? MCDm X zet graag een strategische conversatie in gang over de crisisbeheersing van 2029. Want niet alleen zijn de crisisbeheersingsorganisaties nauwelijks toegerust op de toekomst, maar ook bieden de onderzoeksinstituties nauwelijks soelaas. Het is een reden om de kracht van de samenleving opnieuw te vergroten. Het is een plicht van professionals die zich vakmatig bezighouden met risico’s en kwetsbaarheden om ook vooruit te denken en het voortouw te nemen. Daarom is het absoluut noodzakelijk om een strategische conversatie aan te gaan. Maar het kan natuurlijk ook zijn dat 2029 voor u ook nog (te) ver weg is…….. MCDm X nodigt iedereen uit om daarover na te denken. Meer weten?, benader één van de MCDm-ers, of kijk op: www.crisisbeheersingnederland.ning.com www.linkedin.com/groups?gid=1330137&trk=hb_side_g (LinkedIn Group MCDm)