de federale Ombudsman...minister van Justitie de opdracht kreeg een "een voorontwerp van...
164
Het evenwicht tussen de veiligheid in gevangenissen en de waardigheid van de gedetineerden de federale Ombudsman NAAKTFOUILLERINGEN
Transcript of de federale Ombudsman...minister van Justitie de opdracht kreeg een "een voorontwerp van...
Het evenwicht tussen de veiligheid in gevangenissen en de waardigheid van de gedetineerden
de federale Ombudsman
de fe
dera
le O
mbu
dsm
an20
19On
derz
oek 0
4 - N
AAKT
FOUI
LLER
INGE
N
NAAKTFOUILLERINGEN
/
ONDERZOEK / 04
NAAKTFOUILLERINGENHET EVENWICHT TUSSEN DE VEILIGHEID IN GEVANGENISSEN
EN DE WAARDIGHEID VAN DE GEVANGENEN
de federale Ombudsman
Verantwoordelijke uitgevers: G. Herman en C. De BrueckerGrafisch ontwerp, lay-out en druk: Centrale drukkerij van de Kamer van volksvertegenwoordigers Reproductie voor onderwijskundige en niet-commerciële doeleinden is toegestaan mits de bron wordt vermeld. Het voorlopig verslag werd verzonden op 29 augustus 2019.Het is beschikbaar op www.federaalombudsman.be. Een papieren versie kan via [email protected] of 02 289 2727 gevraagd worden.Cette publication est également disponible en français sous le titre : Fouilles à nu - L’équilibre entre la sécurité des prisons et la dignité des détenus.Wettelijk depot: D/2019/13.380/1
de federale Ombudsman
Inhoudsopgave Voorwoord .......................................................................................................................................7
1. Onderzoekskader ....................................................................................................................91.1. Context ..............................................................................................................................10
1.1.1. Wettelijk kader ...................................................................................................111.1.2. Organisatie strafinrichtingen .....................................................................19
1.2. Reikwijdte van het onderzoek.........................................................................261.2.1. Onderzoeksvragen...........................................................................................271.2.2. Onderzoeksindicatoren .................................................................................27
1.3. Onderzoeksmethode ........................................................................... 381.3.1. Voorafgaand elektronisch onderzoek .....................................................391.3.2. Verkennende gesprekken ..............................................................................40 1.3.3. Terreinonderzoek .............................................................................................401.3.4. Tegenstelbaar karakter ....................................................................................43
2. Vaststellingen en analyse ...............................................................................................45
2.1. De beslissingen tot naaktfouillering .............................................. 462.1.1. Hiërarchische machtiging ............................................................................472.1.2. Voorafgaande machtiging en kennisgeving .........................................592.1.3. Noodzaak en evenredigheid .......................................................................632.1.4. Motivering van de beslissingen .................................................................83
2.2. De feitelijke naaktfouillering ........................................................... 922.2.1. Aangepaste ruimte .........................................................................................932.2.2. Aanwezigheid van het bewakingspersoneel ........................................982.2.3. Houding van het bewakingspersoneel .................................................1032.2.4. Gebruik van dwang ......................................................................................107 2.2.5. Kennis van de onderrichtingen en toepassing van de methodes ....1142.2.6. Kwetsbare gedetineerden ......................................................................... 132
3. Besluiten ...............................................................................................................................137 4. Samenvatting van de aanbevelingen ....................................................................145 Bijlagen .......................................................................................................................................151
7
VOORWOORDDe federale Ombudsman waakt erover dat de rechten van personen in hun relaties met de overheid worden nageleefd. Hij onderzoekt elke klacht over wat niet goed werkt bij de federale overheidsdiensten. Door middel van on-derzoeken werkt de federale Ombudsman samen met de autoriteiten aan de versterking van een verantwoordelijk, integer en rechtvaardig bestuur.
Net als elke andere overheidsdienst moet ook het bestuur van strafinrich-tingen zijn taken uitvoeren in overeenstemming met de regels en de alge-mene normen van goed bestuur.
Het Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI) is belast met de uitvoering van straffen en vrijheidsberovende maatregelen. De opdracht van het DG EPI is complex. Het moet immers de bescherming en de waar-digheid van de personen die onder zijn toezicht zijn geplaatst waarborgen. Het gaat om personen die volledig afhankelijk zijn van deze administratie tijdens hun vrijheidsberoving.
Tegelijkertijd moet het DG EPI toezien op de veiligheid van alle actoren in de gevangenis: gedetineerden, gevangenispersoneel, bezoekers en externe betrokkenen. De controlemaatregelen zijn dan ook een belangrijk instru-ment in de strijd tegen het binnenbrengen van gevaarlijke voorwerpen en tegen alle soorten handel van allerlei aard in een gesloten omgeving.
In tegenstelling tot andere controlemaatregelen zoals onderzoek van een cel of van de kledij is de naaktfouillering van een gedetineerde een veel ingrijpendere maatregel, die op zich reeds een aantasting van de waar-digheid inhoudt. De wetgeving daaromtrent bewijst dat ook de wetgever zich daarvan bewust is. Een naaktfouillering mag daarom niet routinema-tig worden uitgevoerd en is alleen in laatste instantie gerechtvaardigd, wanneer andere maatregelen ontoereikend zijn en er bijzondere aanwij-zingen zijn dat de gedetineerde in het bezit is van verboden of gevaarlijke substanties of voorwerpen.
Uit klachten van 2015 en 2016 van gedetineerden, hun families en ook van de verschillende commissies van toezicht, bleek dat naaktfouillering van
8
gedetineerden een bron is van veel spanningen in de gevangenissen en dat de praktijken tussen instellingen onderling sterk verschillen.Hoe valt het legitieme doel van veiligheid te rijmen met het noodzakelijke behoud van de waardigheid van de persoon, een grondbeginsel van elke democratische samenleving?
Supranationale normen regelen dit debat en leggen bepaalde algemene beginselen en beperkingen op aan het optreden van de staten en hun ad-ministraties. Artikel 3 van het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens bepaalt dat “niemand kan worden onderworpen aan foltering of aan onmenselijke of vernederende behandelingen”.
Het Europees Hof voor de rechten van de mens hamert erop dat naaktfouil-leringen moeten worden uitgevoerd volgens passende modaliteiten, zodat het niveau van lijden of vernedering voor de gedetineerden niet verder gaat dan wat deze vorm van legitieme behandeling onvermijdelijk inhoudt. Zoniet, gaat het om een inbreuk op artikel 3 van het Verdrag. Op basis van de signalen en klachten van gedetineerden, hun omgeving en de commissies van toezicht, heeft de federale Ombudsman onderzocht hoe de penitentiaire inrichtingen naaktfouilleringen uitvoeren en in hoeverre deze praktijken de noodzakelijke veiligheid binnen de gevangenis passend verzoenen met de bescherming van de waardigheid van gedetineerden.
Dit onderzoeksverslag illustreert de vastgestelde praktijken, toetst deze aan het regelgevend kader en aan de materiële en personeelsmiddelen waarover het bestuur van strafinrichtingen beschikt om zijn opdracht te vervullen. Voorts doet het een poging de struikelblokken binnen de cultuur van de organisatie te identificeren die beletten dat de naaktfouilleringen op een rechtvaardige en billijke manier verlopen.
De federale Ombudsman hoopt dat de besluiten uit zijn onderzoeksrapport en zijn aanbevelingen het publieke debat zullen verrijken, de besluitvor-mers zullen vooruithelpen en het DG EPI zullen helpen om zijn ambitie nog beter waar te maken om de wetten strikt te respecteren en de bescherming van de maatschappij, het personeel en de gedetineerden te waarborgen, met aandacht voor de menselijke waardigheid en gericht op herstel.
Catherine De BrueckerGuido Herman
9
/
1. ONDERZOEKSKADER
10
1.1. CONTEXT
11
1.1.1. WETTELIJK KADER
Naaktfouillering is een controlemaatregel met een lang verleden. De defi-nitie en modaliteiten ervan zijn echter pas sinds 2005 in een wettelijk kader vervat, na de werkzaamheden van de commissie Dupont.1 Sindsdien is het wettelijke en reglementaire kader regelmatig gewijzigd en geactualiseerd.
1.1.1.1. Definitie van naaktfouillering
De basiswet van 12 januari 20052 is in januari 2007 in werking getreden en voorziet in twee methodes voor de fouillering van gedetineerden3: - het ‘onderzoek aan de kledij’ bepaald in artikel 108, § 1, met als doel “na te gaan of de gedetineerde in het bezit is van voorwerpen of substanties die verboden of gevaarlijk kunnen zijn”;- de ‘fouillering op het lichaam’ of ‘naaktfouillering’4, bepaald in artikel 108, § 2, dat “toelaat de gedetineerde te verplichten om zich uit te kleden tot op het lichaam en de openingen en de holten van het lichaam uitwendig te schouwen.”
Met de term “laat toe” herinnert de basiswet er uitdrukkelijk aan dat er een wettelijke machtiging nodig is om iemand te kunnen verplichten zich uit te kleden en hem zonder zijn instemming te observeren. Zo’n machti-ging moet dus strikt worden geïnterpreteerd. Enkel een naaktfouillering die voldoet aan die strikte voorwaarden van de wet machtigt een lid van het bewakingspersoneel om de gedetineerde te verplichten zich voor zijn ogen uit te kleden; een gewoon onderzoek aan de kledij laat dat niet toe.
Zowel op basis van de letter als de geest van de basiswet heeft de federale Ombudsman naaktfouillering gekwalificeerd als: “Elke tijdens het onder-zoek vastgestelde praktijk, waarbij het bewakingspersoneel de uitgeklede gedetineerde visueel schouwt.” Het (gedeeltelijk of volledig) uitkleden en de visuele schouwing van het lichaam (ongeacht de intensiteit) zijn twee
1 Naar professor Lieven Dupont, die voorzitter was van de commissie die in 1996 van de toenmalige minister van Justitie de opdracht kreeg een "een voorontwerp van beginselenwet gevangeniswezen en tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties op te stellen".
2 Basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden.3 Om in algemene zin naar een persoon te verwijzen, gebruiken we ‘hij’, ‘hem’ en ‘zijn’.4 Om verwarring te vermijden met fouillering door het betasten van het lichaam waarvoor de gedetineerde
zich niet hoeft uit te kleden, verkiest de federale Ombudsman de term ‘naaktfouillering’, waarvoor de gedetineerde volledig naakt moet zijn.
12
cumulatieve criteria van naaktfouillering die voor dit onderzoek in aan-merking zijn genomen.
Ongeacht de naam die men eraan geeft of de gebruikte methode, verstaan de gedetineerden zelf onder naaktfouillering doorgaans elke procedure waarbij ze worden verplicht zich volledig uit te kleden voor (een) lid/leden van het bewakingspersoneel.
1.1.1.2. Evolutie van de reglementering
Tot in 2002 gebeurde naaktfouillering louter op basis van een koninklijk besluit dat voor elke fouillering andere dan een ‘oppervlakkig onderzoek aan de kledij’, enkel vereiste dat ze zou worden uitgevoerd “door een per-soneelslid van hetzelfde geslacht als de gefouilleerde”.5 Geen andere juridi-sche grondslag of juridisch instrument bepaalde de procedure of concrete modaliteiten ervan.
In 2002 kaderde de minister van Justitie met de omzendbrief nr. 1749 de naaktfouillering van gedetineerden, waarbij een duidelijk onderscheid werd gemaakt tussen drie types fouillering: “de oppervlakkige fouillering, de grondige fouillering en de volledige fouillering”.6 Daarin stond nauwkeu-rig de methode van volledige fouillering beschreven, die een naaktfouille-ring is:“De uitgedane kledij wordt grondig gecontroleerd (…)
− Protheses worden nagezien maar ze blijven in het bezit van de gede-tineerde. Indien nodig wordt de hulp ingeroepen van een lid van het verzorgend personeel (wanneer de gedetineerde bijvoorbeeld een ver-band draagt).
− De penitentiair beambte voert vervolgens een visuele schouwing van het lichaam van de gedetineerde uit. Deze schouwing omvat ook een oppervlakkige controle van de mondholte. Als de gedetineerde zijn haar heeft samengebonden, wordt hem gevraagd dit los te maken. De voetzolen, oksels en vingers worden gecontroleerd en de gedetineerde wordt gevraagd volledig om zijn as te draaien. De penitentiair beambte vraagt de gedetineerde verschillende keren door de knieën te buigen.
5 Artikel 5ter van het koninklijk besluit van 21 mei 1965 houdende het algemeen reglement van de strafinrichtingen.
6 Min. omz. nr. 1749 van 17 september 2002, Veiligheid - controlemaatregelen - fouillering.
13
− Na afloop van de fouillering mag de gedetineerde zich opnieuw aan-kleden. Hij zal wel andere kleren moeten aantrekken.”
Deze fouilleringsmethode is in het gevangeniswezen nog steeds een gang-bare praktijk.7
Tevens en in bepaalde omstandigheden staat deze omzendbrief nr. 1749 toe om deze fouillering stelselmatig uit te voeren: vóór aankomst in de gevangenis, vóór en na een bezoek aan tafel, vóór en na het bezetten van een werkpost, vooraleer een gedetineerde een isoleercel betreedt, vóór een overbrenging, …
In 2005 voorzag de basiswet in een juridische grondslag voor naaktfouil-lering8 maar beperkte die tot een maatregel in laatste instantie. Deze maatregel mocht dus enkel worden gelast “wanneer ingevolge specifieke omstandigheden of vermoedens het onderzoek aan de kledij niet volstaat”.9 Met de invoering van die wettelijke bepaling mocht naaktfouillering in principe dus niet langer stelselmatig worden opgelegd in een bepaald aan-tal omstandigheden, zoals dit in het verleden wel het geval was.
In afwachting van de inwerkingtreding op 15 januari 2007 van titel VI van de basiswet werd een nieuwe ministeriële omzendbrief goedgekeurd. De omzendbrief nr. 179210 maakte voortaan slechts een onderscheid tussen twee vormen van fouilleren van personen: ‘onderzoek aan de kleding’ of ‘fouillering op het lichaam’, daarbij vermeldend dat:
7 Zie punt 2.2.5.Kennis van de onderrichtingen en toepassing van de methodes.8 Artikel 108 van de basiswet (eerste versie): "§ 1. De gedetineerde mag wanneer dit in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid
noodzakelijk is, aan zijn kledij onderzocht worden door leden van het bewakingspersoneel, overeenkomstig de door de directeur gegeven richtlijnen. Dit onderzoek heeft tot doel na te gaan of de gedetineerde in het bezit is van voorwerpen of substanties die verboden of gevaarlijk kunnen zijn.
§ 2. Indien er individuele aanwijzingen zijn dat het onderzoek aan de kledij van de gedetineerde niet volstaat om het doel, zoals omschreven in § 1, tweede lid te bereiken, kan de directeur, bij afzonderlijke beslissing, een fouillering op het lichaam bevelen, zo nodig met ontkleding en het uitwendig schouwen van de openingen en de holten van het lichaam.
De fouillering op het lichaam mag enkel plaatsvinden in een gesloten ruimte bij afwezigheid van andere gedetineerden en moet uitgevoerd worden door minimum twee daartoe door de directeur gemandateerde personeelsleden van hetzelfde geslacht als de gedetineerde.
§ 3. Het onderzoek aan de kledij en de fouillering op het lichaam mogen geen tergend karakter hebben en dienen met eerbiediging van de waardigheid van de gedetineerde te geschieden. (…)."
9 Eindverslag van de Commissie "basiswet gevangeniswezen en rechtspositie van gedetineerden Eindverslag van de commissie", namens de Commissie voor de Justitie, Parl. St., Kamer, 2000-2001, 2 februari 2001, nr. 1076/001,p. 179.
10 Min. omz. nr. 1792 van 11 januari 2007, Basiswet - Titel VI: orde, veiligheid en gebruik van dwang. De omzendbrief is nog steeds van toepassing.
14
− “De fouillering op het lichaam wordt, bij een individuele, gemotiveerde beslissing bevolen door de directeur, in de gevallen waarin hij oordeelt dat er, met betrekking tot een bepaalde gedetineerde, individuele aan-wijzingen bestaan dat het onderzoek aan de kledij niet volstaat.”
− “De fouillering op het lichaam kan met zich meebrengen dat de ge-detineerde zich ontkleedt en dat de openingen en de holten van zijn lichaam het voorwerp uitmaken van een uitwendig onderzoek, met uitsluiting van elke vorm van aanraking. Elke inbrenging, welke ook, in de openingen en de holten van het lichaam van de gedetineerde is verboden. De fouillering op het lichaam mag enkel plaatsvinden in een gesloten ruimte (om redenen van discretie), door minimum twee per-soneelsleden van hetzelfde geslacht als de gedetineerde.”
Enkele weken later deelde het directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtin-gen (DG EPI) de penitentiaire inrichtingen via collectieve brief nr. 86, zijn nieuwe onderrichtingen ter zake mee.11 Daarin was niet langer sprake van twee types fouillering maar van vier: de oppervlakkige fouillering van de kleding, de grondige fouillering van de kleding, de volledige fouillering van de kleding en de naaktfouillering. Voor de volledige fouillering van de kle-ding en de naaktfouillering moest de gedetineerde zich volledig uitkleden.
Volgens de nieuwe onderrichtingen werd over naaktfouillering beslist: “in functie van een behoorlijk verduidelijkt specifiek gedrag van de gedetineer-de.” In tegenspraak met de voorschriften van de ministeriële omzendbrief en met flagrante schending van de basiswet, lieten de onderrichtingen ook stelselmatig naaktfouillering toe in bepaalde omstandigheden: onge-stoord bezoek, terugkeer van verlof of een uitgangsvergunning, bij opslui-ting van de gedetineerde… Het DG EPI voorzag in een model van beslissing tot naaktfouillering, met o.a. een lijst van omstandigheden die moesten worden aangevinkt. In de praktijk bleven naaktfouilleringen in de bedoelde omstandigheden stelselmatig plaatsvinden.12
Deze onderrichtingen brachten evenwel een grondige wijziging aan in de methode van fouillering: het 360° rond de as draaien en het (hurkend)
11 Collectieve brief nr. 86 van 19 februari 2007 betreffende het onderzoek aan de kledij – fouillering op het lichaam – onderzoek van de verblijfsruimte.
12 Deze praktijk is veroordeeld door de rechtbank van eerste aanleg van Leuven. Civ. Leuven (ref.), 16 juli 2007, R.G. 07/180/C, onuitgegeven.
15
door de knieën buigen werden niet langer stelselmatig uitgevoerd. Deze technieken moesten individueel worden gemotiveerd.
Later wijzigde de wet van 1 juli 2013 artikel 108 van de basiswet13, ener-zijds om de gedetineerde de beslissing van de directeur te kunnen meede-len nadat de fouillering had plaatsgevonden en anderzijds om stelselmatige naaktfouilleringen toe te staan in omstandigheden “waarin de gedetineer-de met personen die niet met personeelsleden gelijkgesteld kunnen worden in contact is geweest, zonder een specifiek en individueel risico te moeten aantonen”.14 De stelselmatige naaktfouilleringen zonder beslissing van de directeur waren in drie bijzondere gevallen toegestaan. In de andere ge-vallen waarin een beslissing was vereist, kon de directeur zijn beslissing binnen de 24 uur na de uitvoering van de naaktfouillering meedelen.
Ook in 2013 kregen de penitentiaire inrichtingen nieuwe onderrichtingen via collectieve brief nr. 125.15 Ze voorzagen in een beslissingsformulier voor de naaktfouilleringen die een motivering vereisten en die in de standaard-procedure van de naaktfouillering, opnieuw het 360° rond de as draaien en het hurkend door de knieën buigen opnamen.
Op 30 oktober 2013 schorste het Grondwettelijk Hof artikel 108, § 2, 1° van de basiswet zoals gewijzigd door de wet van 1 juli 2013.16 De volgende dag al meldde DG EPI aan de directies van de penitentiaire inrichtingen dat: “het Hof van mening is dat de stelselmatige [naakt-]fouillering op het
13 Voor de toepassing van artikel 5 van de wet van 1 juli 2013 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, luidt art. 108, § 2, van de basiswet als volgt:"Alle gedetineerden worden gefouilleerd op het lichaam:- bij het betreden van de gevangenis;- voorafgaand aan de plaatsing in een beveiligde cel of aan de opsluiting in een strafcel;- overeenkomstig de in de gevangenis geldende richtlijnen, na het bezoek van de in artikel 59 vermelde
personen, dat niet heeft plaatsgevonden in een lokaal voorzien van een transparante wand die de bezoekers van de gedetineerde scheidt.
De gedetineerde wordt gefouilleerd op het lichaam wanneer de directeur van oordeel is dat er individuele aanwijzingen zijn dat het onderzoek aan de kledij niet volstaat om het in § 1, tweede lid, omschreven doel te bereiken. De directeur bezorgt zijn beslissing schriftelijk aan de gedetineerde uiterlijk vierentwintig uur nadat de fouillering heeft plaatsgevonden.De fouillering op het lichaam laat toe de gedetineerde te verplichten om zich uit te kleden tot op het lichaam en de openingen en de holten van het lichaam uitwendig te schouwen.De fouillering op het lichaam mag enkel plaatsvinden in een gesloten ruimte bij afwezigheid van andere gedetineerden en moet uitgevoerd worden door minimum twee daartoe door de directeur gemandateerde personeelsleden van hetzelfde geslacht als de gedetineerde.”
14 Parl. St., Kamer, 2012-2013, nr. 2744/004,p. 23.15 Collectieve brief nr. 125 van 6 september 2013, Onderzoek aan de kledij – fouillering op het lichaam –
onderzoek van de verblijfsruimte.16 GwH, 30 oktober 2013, arrest nr. 106/2013.
16
lichaam (…) verder gaat dan wat strikt noodzakelijk is om de orde en veilig-heid te garanderen.” Bijgevolg mocht de naaktfouillering “enkel nog wor-den uitgevoerd na een gemotiveerde individuele beslissing van de directeur, die binnen de 24 uur na de fouillering schriftelijk moet worden betekend aan de gedetineerde.”
Na het arrest van het Grondwettelijk Hof van 29 januari 201417 dat artikel 108, § 2, eerste lid, schorste, werden via collectieve brief nr. 126 nieu-we onderrichtingen verspreid.18 Deze onderrichtingen bevestigden dat “de[naakt-]fouillering mogelijk is wanneer er individuele aanwijzingen zijn dat een onderzoek aan de kledij niet volstaat voor de handhaving van de orde of de veiligheid” maar voerden tegelijk een onuitgegeven regel in: de – individuele en gemotiveerde – beslissing om te fouilleren kon ofwel eenmalig ofwel terugkerend zijn. Deze nieuwe regel leidde tot twee dito documenten:-de beslissing inzake eenmalige naaktfouillering wordt binnen de 24
uur vanaf de uitvoering ervan ter kennis gebracht van de gedetineerde;-de beslissing inzake terugkerende naaktfouillering stelt een periode
vast tijdens dewelke de gedetineerde stelselmatig kan worden ge-fouilleerd op de in de beslissing vermelde tijdstippen. De beslissing wordt vóór de eerste naaktfouillering aan de gedetineerde betekend.
Wat de technieken betreft verbood het DG EPI voortaan weer en zonder uitzondering het hurkend door de knieën buigen om op die manier de waardigheid van de gedetineerde beter te respecteren.
Eind 2016 werd artikel 108, § 2, van de basiswet nogmaals gewijzigd. Volgens de wet van 25 december 201619 moesten de leden van het be-wakingspersoneel dat de naaktfouilleringen uitvoert niet langer “door de directeur daartoe gemandateerd zijn”.
De collectieve brief nr. 14120 van 30 januari 2017 maakte komaf met de beslissingen tot naaktfouillering van terugkerende aard en wijzigde het
17 GwH, 29 januari 2014, nr. 20/2014.18 Collectieve brief nr. 125 van donderdag 30 januari 2014, Onderzoek aan de kledij – fouillering op het lichaam
– onderzoek van de verblijfsruimte. De collectieve brief nr. 126 was van kracht tijdens de periode waarin het huidige onderzoek werd gevoerd.
19 Wet tot wijziging van de rechtspositie van de gedetineerden en van het toezicht op de gevangenissen en houdende diverse bepalingen inzake justitie.
20 Collectieve brief nr. 125 van 30 januari 2017, Onderzoek aan de kledij – fouillering op het lichaam – onderzoek van de verblijfsruimte.
17
model van beslissing. Aldus werd gevolg gegeven aan de kritische opmer-kingen van de Raad van State met betrekking tot het stelselmatig karakter van de fouilleringen en het bewijs dat de beslissing wel degelijk vooraf-gaand aan de fouillering was genomen.21 Onderstaande tabel geeft een overzicht van de wettelijke voorschriften en de administratieve onderrichtingen inzake naaktfouillering.
21 Zie punten 1.2. Reikwijdte van het onderzoek en 2.1.2.Voorafgaande machtiging en kennisgeving.
18
Ev
olut
ie v
an h
et w
ette
lijk
kade
r en
de
adm
inis
trat
ieve
ond
erric
htin
gen
over
de
naak
tfou
iller
ing
Jurid
isch
e gr
onds
lag
en
onde
rric
htin
gen
Artik
el 5
ter
van
het
koni
nklij
k be
slui
t va
n 21
/5/6
5Ba
sisw
et v
an 1
2/1/
05
Vana
f 1
5/1/
07 V
anaf
16/
9/13
Vana
f 30
/10/
13Va
naf
9/1/
17M
inis
terië
le o
mze
ndbr
ief
nr.
1749
van
17/
9/02
Colle
ctie
ve b
rief
nr. 8
6 va
n 19
/2/0
7Co
llect
ieve
brie
f nr
. 125
va
n 6/
9/13
Colle
ctie
ve b
rief
nr. 1
26
van
30/1
/17
Colle
ctie
ve b
rief
nr.
141
van
30/1
/17
Besl
issi
ng
Gee
n be
slis
sing
Met
indi
vidu
ele
vóór
de
foui
llerin
g m
eege
deel
de b
eslis
sing
- Zo
nder
bes
lissi
ng in
drie
ge
valle
n -
Met
na
de fo
uille
ring
mee
gede
elde
bes
lissi
ng
in d
e an
dere
gev
alle
n
Met
indi
vidu
ele
mee
gede
elde
bes
lissi
ng:
- na
de
foui
llerin
g al
s di
e ee
nmal
ig is
- vó
ór d
e fo
uille
ring
als
die
teru
gker
end
is
Met
indi
vidu
ele
na d
e fo
uille
ring
mee
gede
elde
bes
lissi
ng
Stel
selm
atig
ka
rakt
er e
n ge
ïndi
vi-
dual
isee
rde
aanw
ijzin
gen
Stel
selm
atig
e na
aktf
ouill
erin
gen:
-
bij b
inne
nkom
st-
bij o
nges
toor
d en
fam
iliaa
l be
zoek
- bi
j het
bez
ette
n va
n ee
n w
erkp
ost
en b
uite
n de
cel
voo
r be
paal
de g
edet
inee
rden
-
bij p
laat
sing
in e
en s
traf
cel22
- bi
j een
doo
rzoe
king
van
de
cel
Stel
selm
atig
e na
aktf
ouill
erin
gen:
-
bij b
inne
nkom
st n
a ee
n bu
itenc
onta
ct-
bij o
nges
toor
d en
fam
iliaa
l bez
oek
+ Stel
selm
atig
vol
ledi
g on
derz
oek
aan
de k
ledi
j:-
bij b
ezoe
ken
aan
tafe
l -
bij t
erug
keer
van
de
rech
tban
k of
tij
dens
een
ove
rbre
ngin
g
Stel
selm
atig
e na
aktf
ouill
erin
gen:
-
bij b
inne
nkom
st n
a ee
n bu
itenc
onta
ct-
bij o
nges
toor
d en
fa
mili
aal b
ezoe
k-
bij b
ezoe
ken
aan
tafe
l-
bij p
laat
sing
in e
en
stra
fcel
Gee
n st
else
lmat
ige
naak
tfou
iller
inge
n.
Naa
ktfo
uille
ringe
n,
even
tuee
l ter
ugke
rend
, en
kel o
p ba
sis
van
geïn
divi
dual
isee
rde
aanw
ijzin
gen
dat o
nder
zoek
aa
n de
kle
dij n
iet
vols
taat
vo
or h
et h
andh
aven
van
de
veili
ghei
d
Gee
n st
else
lmat
ige
naak
tfou
iller
inge
n,
noch
ter
ugke
rend
e na
aktf
ouill
erin
gen
Foui
llerin
gs-
met
hode
Ond
erbr
oek
van
de in
richt
ing
ter
besc
hikk
ing
Han
ddoe
k te
r bes
chik
king
na
het
volle
dig
uitk
lede
nH
andd
oek
ter b
esch
ikki
ng
na h
et v
olle
dig
uitk
lede
nH
andd
oek
ter b
esch
ikki
ng
na h
et v
olle
dig
uitk
lede
nH
andd
oek
ter
besc
hikk
ing
vóór
het
vo
lledi
g ui
tkle
den
acht
er e
en s
cher
m
- 36
0° ro
nd d
e as
dra
aien
- N
iet
360°
rond
de
as d
raai
en-
Nie
t m
et d
e ru
g na
ar d
e be
ambt
e ke
ren
- Sl
echt
s bi
j spe
cifie
ke m
otiv
erin
g 36
0° ro
nd d
e as
dra
aien
zon
der
hand
doek
- 36
0° ro
nd d
e as
dra
aien
zo
nder
han
ddoe
k-
Met
de
rug
naar
de
beam
bte
kere
n en
vo
orov
er b
uige
n
- 36
0° ro
nd d
e as
dra
aien
zo
nder
han
ddoe
k-
Nie
t m
et d
e ru
g na
ar
de b
eam
bte
kere
n, n
och
voor
over
bui
gen
Han
ddoe
k te
r be
schi
kkin
g vó
ór h
et
volle
dig
uitk
lede
n ac
hter
een
sch
erm
De m
ond
open
enDe
mon
d en
de
ande
re z
icht
bare
lic
haam
sope
ning
en o
pene
nDe
mon
d en
de
ande
re z
icht
bare
lic
haam
sope
ning
en o
pene
n
De m
ond
open
enDe
mon
d op
enen
Hur
kend
doo
r de
knie
ën b
uige
nN
iet
hurk
end
door
de
knie
ën b
uige
n,
beha
lve
spec
ifiek
e m
otiv
erin
gH
urke
nd d
oor d
e kn
ieën
bu
igen
Nie
t hu
rken
d do
or d
e kn
ieën
bui
gen
Nie
t hu
rken
d do
or d
e kn
ieën
bui
gen
22
‘Str
afce
l’ ve
rwijs
t naa
r een
bev
eilig
de c
el o
f naa
r een
cel
waa
rin e
en v
erda
chte
of e
en g
edet
inee
rde
een
tuch
tstr
af o
nder
gaat
.
19
1.1.2. Organisatie strafinrichtingen
Naaktfouillering maakt deel uit van een bredere waaier aan controlemaat-regelen waarvan de penitentiaire inrichtingen gebruik maken, die soms heel sterk verschillen van instelling tot instelling en dit in functie van de omstandigheden waarin ze moeten functioneren.23
Bovendien kan binnen éénzelfde inrichting de naaktfouillering op verschil-lende plaatsen en door verschillende personen worden uitgevoerd al naar-gelang de omstandigheden.
1.1.2.1. Bestuur strafinrichtingen
De 35 penitentiaire inrichtingen24 maken deel uit van het directoraat-ge-neraal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI) van de FOD Justitie, dat tevens het centrale bestuur omvat. De gevangenissen staan in voor de dagelijkse tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, terwijl het centraal bestuur vooral belast is met het toezicht op en de begeleiding van individuele dossiers van de gedetineerden en met het beheer van het penitentiair personeel. De drie gewestelijke directies (Noord, Centrum en Zuid) fungeren als schakel tussen beide polen. Ze zijn belast met de onder-steuning van het beleid van het directoraat-generaal en met de coördina-tie van de initiatieven van de inrichtingen, om een coherent detentiebeleid en een correcte toepassing van de reglementering te waarborgen.
De verschillende geledingen van het DG EPI staan onder volgend organi-gram gebundeld. De Dienst Gezondheidszorg Gevangenissen maakt deel uit van de Directie Kernopdrachten.
23 Zie punt 2.1.3.Noodzaak en evenredigheid, 2.1.3.1.4.Geiïndividualiseerde evaluatie van het risico, b) per inrichting waargenomen praktijken.
24 In juni 2016 heeft het DG EPI beslist de inrichtingen van Sint-Gillis, Vorst en Berkendael te laten samensmelten onder de noemer ‘Gevangenis Brussel’. Tijdens de terreinonderzoek was deze reorganisatie nog niet afgerond.
20
Organogram van het directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI)Bron: FOD Justitie, 2019
1.1.2.2. Types gevangenissen
De strafinrichtingen worden met zeer verschillende realiteiten geconfron-teerd. In functie van het publiek dat ze moeten opvangen, hun regime, hun infrastructuur… kan een onderscheid worden gemaakt. Het type gevange-nis heeft een impact op de getroffen controle- en preventiemaatregelen.
Niet alle gevangenissen zijn in dezelfde periode gebouwd. Van de bezoch-te gevangenissen dateren die van Aarlen, Marneffe, Sint-Gillis en Doornik van eind 19de, begin 20ste eeuw. Die van Lantin en Brugge dateren van eind 20ste eeuw. Marche-en-Famenne en Beveren behoren tot de meest recente gevangenissen. De configuratie van de gebouwen, de architectuur en de
16
Bron: FOD Justitie, 2019
1.1.2.2. Types gevangenissen
De strafinrichtingen worden met zeer verschillende realiteiten geconfronteerd. In functie van het publiek dat ze moeten opvangen, hun regime, hun infrastructuur… kan een onderscheid worden gemaakt. Het type gevangenis heeft een impact op de getroffen controle- en preventiemaatregelen. Niet alle gevangenissen zijn in dezelfde periode gebouwd. Van de bezochte gevangenissen dateren die van Aarlen, Marneffe, Sint-Gillis en Doornik van eind 19de, begin 20ste eeuw. Die van Lantin en Brugge dateren van eind 20ste eeuw. Marche-en-Famenne en Beveren behoren tot de meest recente gevangenissen. De configuratie van de gebouwen, de architectuur en de installaties, maar ook de geografische ligging spelen een rol in de veiligheid en de perceptie van het risico door het bewakingspersoneel.25 Een aantal penitentiaire inrichtingen zijn arresthuizen, waar beklaagden worden ondergebracht in afwachting van hun proces. Andere zijn strafhuizen, bestemd voor personen die veroordeeld zijn. De meeste gevangenissen bieden evenwel onderdak aan zowel beklaagden, als veroordeelden en dit in sterk verschillende verhoudingen. De inrichtingen verschillen sterk in grootte en de overbevolking verschilt eveneens van de ene tot de andere gevangenis.
25 Sommige gevangenissen worden door hun ligging blootgesteld aan een verhoogd risico op het lanceren van voorwerpen tot binnen het gevangeniscomplex (Doornik bijvoorbeeld).
21
installaties, maar ook de geografische ligging spelen een rol in de veilig-heid en de perceptie van het risico door het bewakingspersoneel.25
Een aantal penitentiaire inrichtingen zijn arresthuizen, waar beklaagden worden ondergebracht in afwachting van hun proces. Andere zijn strafhui-zen, bestemd voor personen die veroordeeld zijn. De meeste gevangenissen bieden evenwel onderdak aan zowel beklaagden, als veroordeelden en dit in sterk verschillende verhoudingen.
De inrichtingen verschillen sterk in grootte en de overbevolking verschilt eveneens van de ene tot de andere gevangenis.
Er bestaan drie types detentieregime: gesloten, halfopen en open. In de gevangenis van Sint-Gillis geldt een gesloten regime. Dit betekent dat de cellen van de gedetineerden overdag op slot blijven, tenzij voor de wande-ling of andere activiteiten. In Marneffe of Ruiselede daarentegen geldt een open regime en kunnen gedetineerden zich relatief vrij binnen de inrich-ting bewegen. Binnen eenzelfde gevangenis kunnen verschillende deten-tieregimes bestaan, al naargelang de vleugel of de afdeling.
Voor elke inrichting geldt dat het moeilijk is om een juist evenwicht te vin-den tussen de controlemaatregelen en de preventie- en detectiesystemen om de veiligheid van personen (bewakingspersoneel, gedetineerden, be-zoekers…) te waarborgen en het risiconiveau inherent aan elk gevangenis-systeem, tot een minimum te beperken, rekening houdend met wettelijke, budgettaire of praktische beperkingen.
Het verbod op stelselmatige naaktfouilleringen kenschetst die uitdaging. Het verplicht de strafinrichting op zoek te gaan naar een evenwicht tussen het streven naar de theoretisch hoogst haalbare veiligheid en orde (stre-vend naar een “nulrisico”) en het respect voor de menselijke waardigheid. Het beperken van de budgetten voor de beveiliging van een inrichting, het gebrek aan personeel en de mate van overbevolking kunnen die mogelijk-heden, en dus de keuzes inzake veiligheid, sterk reduceren.
25 Sommige gevangenissen worden door hun ligging blootgesteld aan een verhoogd risico op het lanceren van voorwerpen tot binnen het gevangeniscomplex (Doornik bijvoorbeeld).
22
1.1.2.3. Penitentiair personeel
Penitentiaire inrichtingen zijn piramidaal gestructureerde en sterk gehi-erarchiseerde organisaties, waar verschillende categorieën personeelsle-den werken.
• Bewakingspersoneel
Het bewakingspersoneel wordt vooral ingezet voor de ordehandhaving en het bewaken van de gedetineerden, en is onderverdeeld in volgende functies: -de bewakingsbeambte heeft rechtstreeks en permanent contact met
de gedetineerden. Hij is belast met de bewaking van en het toezicht op de gedetineerden, de verdeling van de maaltijden, de omkadering van de gedetineerden tijdens verplaatsingen en de activiteiten binnen de gevangenis.
-de kwartierchef staat in voor de coördinatie van de bewakings-beambten die binnen een afdeling of een vleugel (kwartier) van de gevangenis onder zijn verantwoordelijkheid staan en hij is ook hun aanspreekpunt. De kwartierchef staat de bewakingsbeambten recht-streeks bij in hun werk en fungeert ook als schakel met de penitentiair bewakingsassistenten.
-de penitentiair bewakingsassistent is verantwoordelijk voor een vlot verloop van de operaties binnen de gevangenis. Hij is ook de recht-streekse schakel tussen het bewakingspersoneel en de leden van de directie of de administratieve diensten van de gevangenis.
• Administratief en technisch personeel
Deze beambten staan op lokaal niveau in voor het beheer van de dossiers van de gedetineerden (o.a. de griffie) en ze vervullen ook alle ondersteu-nende functies binnen de gevangenis.
• Medisch, psychosociaal en paramedisch personeel
Dit betreft artsen, verpleegkundigen, apothekers, psychologen, sociaal as-sistenten, opvoeders… Een aantal onder hen staat in voor het verlenen van
23
gezondheidszorg aan de gedetineerden; anderen vervullen expertise- en evaluatietaken.26
• Directie
De hoofddirecteur staat in voor het dagelijkse beheer van de inrichting, daarin bijgestaan door één of verschillende andere directeurs, naargelang de grootte van de strafinrichting. De directie is ook verantwoordelijk voor de veiligheid en discipline binnen de gevangenis.
1.1.2.4. Controlemaatregelen
Naaktfouillering moet beletten dat verboden voorwerpen of substanties in de inrichting worden binnengebracht of er in omloop zijn. Ze maakt deel uit van een reeks controlemaatregelen en preventie- of detectiesystemen, om de veiligheid binnen de penitentiaire inrichting te waarborgen. Enkel door een combinatie van die maatregelen en systemen kan die doelstelling worden bereikt.
De controlemaatregelen zijn: - de doorzoeking van de cel;- het onderzoek aan de kledij;- de naaktfouillering.
Preventie- en detectiesystemen zijn o.a.: - de materiële infrastructuur zoals de architectuur (configuratie van de
locaties, hoogte van de muren rondom de gevangenis…), netten boven de binnenkoeren, deuren en poorten…;
- perimetrische (bewegings-) detectoren;- netwerk van bewakingscamera’s;- metaaldetectoren;- stoorzenders of ‘sweeping’27.
Indien nodig kan de directie andere, eenmalige maatregelen treffen, zoals het inschakelen van de hondenbrigade van de politie om de eventuele aan-wezigheid van drugs op te sporen.
26 Aangezien het moeilijk is om dit type personeel onder het stelsel van de overheidssector aan te werven, wordt een deel van die functies vervuld door externe dienstverleners met een dienstencontract.
27 Apparaat dat de aanwezigheid van een mobiele telefoon in een cel kan detecteren.
24
1.1.2.5. Omstandigheden van naaktfouillering
Er zijn verschillende omstandigheden die voor een gedetineerde in een strafinrichting tot een naaktfouillering kunnen leiden. In de vroegere ver-sie bepaalde artikel 108, § 2, van de basiswet, zoals gewijzigd door de wet van 1 juli 2013 - vooraleer die gedeeltelijk werd geschorst28 en vervolgens vernietigd - uitdrukkelijk bepaalde omstandigheden die tot een naaktfouil-lering konden leiden:
− bij binnenkomst in de gevangenis. Dat houdt verschillende mogelijk-heden in:
o de persoon biedt zich in de gevangenis aan met een opsluitingsbevel29;
o de gedetineerde wordt door de politie binnengebracht, op basis bijvoorbeeld van een door de onderzoeksrechter uitgevaardigd aanhoudingsbevel, of hij wordt door het Veiligheidskorps van de FOD Justitie binnengebracht (o.a. belast met de overbrenging tus-sen gevangenissen);
o de gedetineerde komt terug na een uitgaansvergunning of peni-tentiair verlof, of in het kader van een systeem van beperkte detentie.
− nadat de gedetineerde in een strafcel is geplaatst na een incident of gevaarlijke gedragingen;
− na een bezoek, wat betrekking heeft op twee mogelijke situaties: o een bezoek aan tafel in een gemeenschappelijk lokaal met came-
ra’s en in aanwezigheid van het bewakingspersoneel; o een bezoek zonder bewaking in een private ruimte waar de ge-
detineerde en zijn bezoeker (partner en/of familie) elkaar in een intieme sfeer kunnen ontmoeten.
Behalve die drie omstandigheden (binnenkomst in de gevangenis, plaat-sing in een strafcel en terugkeer na bezoek), wordt ook de terugkeer van een werkpost als een omstandigheid beschouwd met een verhoogd risi-co voor de veiligheid en de orde. De gedetineerde op een werkpost kan
28 Deze bepaling werd gedeeltelijk geschorst door een arrest van het Grondwettelijk Hof. Het Hof meende dat een naaktfouillering op de enkele grond dat de gedetineerde zich binnen één van de bedoelde omstandigheden bevond, verder gaat dan wat strikt noodzakelijk is om de orde en veiligheid te garanderen. Zie in dit verband punten 1.1.1.Wettelijk kader en 2.1.3.Noodzaak en evenredigheid.
29 Brief van het parket waarop de datum staat vermeld waarop de persoon zich in de gevangenis moet aanbieden.
25
contact hebben gehad met de buitenwereld (bezoekerszaal, tuinieren…) of toegang tot materiaal dat in de rest van de inrichting verboden is (atelier, linnenkamer, keuken…). Ook de terugkeer van een dergelijke werkpost met verhoogd risico kan dus tot een naaktfouillering leiden.
26
1.2. REIKWIJDTE
VAN HET ONDERZOEK
27
1.2.1. Onderzoeksvragen
Het onderzoek van de federale Ombudsman beoogde volgende centrale vraag te beantwoorden: blijft de aantasting van de waardigheid van ge-detineerden bij naaktfouilleringen in Belgische gevangenissen beperkt tot wat strikt noodzakelijk is om de veiligheid te waarborgen?
Het onderzoek heeft dan ook getracht een antwoord te bieden op volgende twee belangrijke vragen:
- voldoen de beslissingen om de gedetineerden naakt te fouilleren aan de wettelijke voorschriften?
- gebeuren de eigenlijke naaktfouilleringen door bevoegd personeel en in aangepaste omstandigheden?
1.2.2. Onderzoeksindicatoren
De federale Ombudsman heeft de beide vragen getoetst aan verschillende indicatoren die als evaluatiecriteria gelden.
Deze indicatoren zijn ontwikkeld op basis van de geldende reglementering inzake naaktfouillering, hoofdzakelijk aan de hand van de basiswet van 200530, verfijnd door de inzichten uit de parlementaire werkzaamheden, de rechtspraak van de hoven en rechtbanken zoals het Grondwettelijk Hof en de Raad van State, en aangevuld door de ombudsnormen31 die de federale Ombudsman gebruikt bij de evaluatie van klachten.
De indicatoren zijn ook gebaseerd op de regels en beginselen uit het in-ternationale recht zoals het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens en de interpretatie ervan door de hoven en rechtbanken, de Mandela Rules32 en de Europese gevangenisregels33.
30 Basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden. 31 Zie bijlage 3.32 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, de standaard-minimumregels van de Verenigde Naties voor
de behandeling van gevangenen (Mandela Rules) – Nota van het Secretariaat, A/C.3/70/L.3, 29 september 2015, raadpleegbaar op http://undocs.org/en/A/C.3/70/L.3.
33 Raad van Europa, Aanbeveling Rec (2006)2 van het Comité van Ministers aan de lidstaten over de Europese gevangenisregels (goedgekeurd door het Comité van Ministers op 11 januari 2006, tijdens de 952ste vergadering van de Afgevaardigden van de Ministers).
28
1.2.2.1. Voldoen de beslissingen om de gedetineerden naakt te fouilleren aan de wettelijke voorschriften?
Volgens artikel 108, § 1, van de basiswet moet de naaktfouillering zich beperken tot het nagaan of de gedetineerde in het bezit is van voorwerpen of substanties die verboden of gevaarlijk kunnen zijn. De bedoeling is om de veiligheid binnen de penitentiaire inrichtingen te garanderen.
Om een naaktfouillering te mogen uitvoeren moeten verschillende voor-waarden zijn vervuld. Deze zijn opgenomen in artikel 108, § 2,34 en worden via onderstaande indicatoren verder uitgewerkt.
• Hiërarchische machtiging
De eerste voorwaarde is dat een beslissing over een naaktfouillering door de directeur35 van de penitentiaire inrichting wordt genomen. Het is dus niet de beambte die de risicosituatie vaststelt, noch deze die de fouillering dient uit te voeren die op eigen houtje de beslissing mag nemen. De wet-gever heeft in een machtiging van de hiërarchie voorzien om te vermijden dat deze maatregel - die per definitie een aantasting van de waardigheid inhoudt - op een willekeurige en tergende manier zou worden genomen.
De Raad van State heeft zich moeten uitspreken over de machtiging van de hiërarchie. Verschillende malen heeft de Raad disciplinaire sancties ver-nietigd die na een fouillering tegenover gedetineerden werden genomen, omdat de penitentiaire administratie niet kon aantonen dat de directeur de naaktfouillering had toegestaan.36
Het onderzoek heeft gepoogd vast te stellen of een beslissing tot fouille-ring wel degelijk door de bevoegde hiërarchische overheid werd genomen en desgevallend, op welke manier die machtiging werd verleend.
34 Artikel 108, § 2, van de basiswet: "De gedetineerde wordt gefouilleerd op het lichaam wanneer de directeur van oordeel is dat er individuele
aanwijzingen zijn dat het onderzoek aan de kledij niet volstaat om [na te gaan of de gedetineerde in het bezit is van voorwerpen of substanties die verboden of gevaarlijk kunnen zijn]. De directeur bezorgt zijn beslissing schriftelijk aan de gedetineerde uiterlijk vierentwintig uur nadat de fouillering heeft plaatsgevonden. De fouillering op het lichaam laat toe de gedetineerde te verplichten om zich uit te kleden tot op het lichaam en de openingen en de holten van het lichaam uitwendig te schouwen. De fouillering op het lichaam mag enkel plaatsvinden in een gesloten ruimte bij afwezigheid van andere gedetineerden en moet uitgevoerd worden door minimum twee leden van het bewakingspersoneel van hetzelfde geslacht als de gedetineerde."
35 In concreto de op dat ogenblik dienstdoende directeur, met name het inrichtingshoofd of één van de andere directieleden.
36 Raad van State, 12 februari 2014, arrest nr. 226.395,De Paepe en arrest nr. 226.396,Ral.
29
• Voorafgaande machtiging en kennisgeving
Volgens artikel 108, § 2, van de basiswet moet elke naaktfouillering van een gedetineerde vóór de eigenlijke uitvoering ervan door de directeur worden goedgekeurd.
Deze verplichte voorafgaande machtiging is in 2015 in een arrest van de Raad van State bevestigd. Bij gebrek aan elementen waaruit moest blijken dat de beslissing vooraf door de directeur was genomen, heeft de Raad van State besloten dat de naaktfouillering onwettig was.37
Artikel 108, § 2, bepaalt trouwens uitdrukkelijk dat de directeur van de penitentiaire inrichting zijn beslissing uiterlijk vierentwintig uur nadat de fouillering heeft plaatsgevonden schriftelijk aan de gedetineerde moet bezorgen.
Het onderzoek beoogde zowel na te gaan of de beslissingen tot naaktfouil-leringen daadwerkelijk vóór de uitvoering van de eigenlijke fouillering zijn genomen, als of ze achteraf ook aan de gedetineerden zijn meegedeeld.
• Noodzaak en evenredigheid
Artikel 108, § 2, van de basiswet staat een naaktfouillering van een gedeti-neerde enkel toe wanneer er individuele aanwijzingen zijn dat een onder-zoek aan de kledij niet volstaat. De parlementaire werkzaamheden van de basiswet verduidelijken dat, in tegenstelling tot andere controlemaatregelen zoals onderzoek van een cel of aan de kledij, de naaktfouillering van een gedetineerde “een veel in-grijpender maatregel is, die op zich reeds een aantasting van het eergevoel inhoudt. Deze mag zeker niet routinematig uitgevoerd worden en is slechts gerechtvaardigd wanneer ingevolge specifieke omstandigheden of vermoe-dens het onderzoek aan de kledij niet volstaat.”38
Naaktfouilleringen mogen enkel worden uitgevoerd voor zover ze strikt noodzakelijk zijn om een veiligheidsrisico te voorkomen. Het is bijgevolg de
37 Raad van State, 18 februari 2015, arrest nr. 230.229,De Rouck.38 Eindverslag van de commissie "Basiswet gevangeniswezen en rechtspositie van gedetineerden", loc. cit.
30
directeur van de strafinrichting die vooraf moet onderzoeken of de maat-regel noodzakelijk is.
In 2013 oordeelde het Grondwettelijk Hof dat een naaktfouillering die enkel werd uitgevoerd omdat de gedetineerde zich in een bijzondere om-standigheid bevond (bij het betreden van de gevangenis, na een bepaald soort bezoek of bij plaatsing in een strafcel) en zonder precieze en concrete verantwoording die met zijn gedrag te maken heeft, een schending is van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, dat elke vernederende behandeling verbiedt.39
De Raad van State heeft verschillende tuchtsancties vernietigd tegenover gedetineerden die een naaktfouillering hadden moeten ondergaan, omdat het van oordeel was dat de beslissingen van de directeur niet, zoals de wet het voorschrijft, op individuele aanwijzingen waren gebaseerd, maar op “situaties die mogelijk een stelselmatige fouillering rechtvaardigen van elke gedetineerde die zich in dezelfde situatie bevindt.”40
Dit standpunt komt overeen met de norm ‘evenredigheid’ waarop de fede-rale Ombudsman zich bij de beoordeling van klachten baseert41 en die een gradatie in het gebruik van fouilleringsmiddelen impliceert. Het meest in-grijpende mag slechts in subsidiaire orde worden gebruikt als het wettelijk nagestreefde doel niet door de andere (minder ingrijpende) middelen kan worden bereikt. Dat houdt in dat met de bijzondere omstandigheden van de situatie moet worden rekening gehouden, zoals het persoonlijk gedrag van de gedetineerde, om zich ervan te verzekeren dat de maatregel perti-nent en noodzakelijk is in het licht van het beoogde doel.
De evenredigheid biedt een extra waarborg tegen willekeur. Door pas in laatste instantie tot naaktfouillering over te gaan, moet de penitentiaire administratie vermijden om gedetineerden buitensporige dwangmaatrege-len op te leggen die hun waardigheid zouden schenden.
Het onderzoek ging daarom na of het gebruik van naaktfouilleringen zich beperkt tot wat strikt noodzakelijk is én of naaktfouilleringen pas in laatste
39 GwH, 30 oktober 2013, arrest nr. 143/2013en 29 januari 2014, arrest nr. 20/2014.40 Zie o.a. RvS, 13 april 2016, arrest nr. 234.378,Koka Konde (vrije vertaling naar het Nederlands).41 Zie bijlage 3.
31
instantie worden uitgevoerd, na uitputting van een brede waaier aan an-dere maatregelen.
• Motivering
Uit artikel 8, § 1, lid 142, van de basiswet volgt dat alle beslissingen van de directie van de penitentiaire inrichting formeel worden gemotiveerd. De redenen die aanleiding gaven om een naaktfouillering voorop te stellen of te overwegen moeten door de directie verantwoord worden.43
Naast de vereiste van de formele motivering gebruikt de federale Ombuds-man als ombudsnorm het beginsel van de ‘afdoende motivering’44.
Volgens deze norm moet elke bestuurshandeling steunen op motieven die in rechte en in feite aanvaardbaar en redelijk zijn. Deze vereiste gaat ver-der dan de louter formele motivering en heeft betrekking op de kwaliteit van de motivering. Een goed gemotiveerde beslissing is een beslissing die begrijpbaar is. Het gebruik van standaardformules of te algemene formule-ringen is bijgevolg ontoereikend. Een bondige motivering kan volstaan als ze duidelijk is en aangepast aan de situatie van de gedetineerde.
Het onderzoek heeft de kwaliteit van de motivering van beslissingen inzake naaktfouilleringen onderzocht.
1.2.2.2. Gebeuren de naaktfouilleringen door bevoegd personeel en in aangepaste omstandigheden?
Volgens artikel 108 van de basiswet dienen het onderzoek aan de kledij en de naaktfouilleringen “te geschieden met eerbiediging van de waardigheid van de gedetineerde”, wat met name impliceert dat ze in gunstige omstan-digheden plaatsvinden.
42 Artikel 8, § 1, lid 1, van de basiswet: “Alle beslissingen die in het kader van deze wet worden genomen, zijn met redenen omkleed, behalve
in de gevallen waarin de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen geen motivering vereist, of in de gevallen waarin de kennisgeving van de motivering de veiligheid ernstig in gevaar zou brengen.”
43 Raad van State, 13 april 2016, op.cit., (vrije vertaling): “De redenen die aanleiding gaven tot dit vermoeden blijken niet uit de stukken waarvan de Raad van State inzage heeft.”
44 Zie bijlage 3.
32
Dit vereist minstens dat de naaktfouilleringen in een gesloten ruimte en in het bijzijn van minimum twee leden van het bewakingspersoneel van hetzelfde geslacht als de gedetineerde worden uitgevoerd.
• Aangepaste ruimte
Volgens artikel 108, § 2, lid 3, van de basiswet mag een naaktfouillering “enkel plaatsvinden in een gesloten ruimte bij afwezigheid van andere gedetineerden”.
Bijgevolg is tijdens het onderzoek nagegaan of de naaktfouilleringen in een private ruimte gebeuren en of de locatie de privacy van de gedetineer-de garandeert.
• Aanwezigheid van het bewakingspersoneel
De basiswet bepaalt dat de naaktfouilleringen moeten gebeuren in aan-wezigheid van minstens twee leden van het bewakingspersoneel van het-zelfde geslacht als de gedetineerde. De wet bepaalt geen maximaal aantal beambten dat tijdens de fouillering aanwezig mag zijn.
De wetgever heeft het tergende karakter van dat soort fouilleringen trach-ten te beperken door ervoor te zorgen dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de gedetineerde enkel door en in aanwezigheid van be-ambten van hetzelfde geslacht als de gedetineerde mag gebeuren. Deze vereiste wordt ook door de Europese en internationale normen inzake de-tentie bepleit.45
Het aantal aanwezige beambten is ook bepalend of de naaktfouillering in voor de gedetineerde aanvaardbare omstandigheden verloopt, dan wel of ze daarentegen een vernederend karakter heeft46. In een arrest heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat geen enkele
45 Zie o.a. Raad van Europa, Aanbeveling Rec (2006)2 van het Comité van Ministers aan de lidstaten over de Europese gevangenisregels, regel 54.5 en Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, de standaard-minimumregels van de Verenigde Naties voor de behandeling van gevangenen (Mandela Rules) – Nota van het Secretariaat, A/C.3/70/L.3, 29 september 2015, regel 52.
46 Association for the Prevention of Torture en Penal Reform International, Outil pratique de monitoring de la détention, fiche d’information “Fouilles corporelles – Lutter contre les facteurs de risque afin de prévenir la torture et les mauvais traitements”, p. 6.
33
gebruikelijke penitentiaire veiligheidsvoorwaarde een volledige ontkleding voor een groep beambten kan rechtvaardigen47.
Het onderzoek wou dus nagaan of enerzijds de naaktfouilleringen door leden van het bewakingspersoneel van hetzelfde geslacht als de gedeti-neerde gebeuren en of anderzijds, het aantal tijdens de fouilleringen aan-wezige beambten redelijk is.
• Houding van het bewakingspersoneel
Volgens artikel 108, § 3, van de basiswet mag geen enkele naaktfouillering een tergend karakter hebben en dient ze te geschieden met eerbiediging van de waardigheid van de gedetineerde.
Verschillende elementen kunnen bij gedetineerden die zich voor anderen moeten uitkleden de ervaring van ernstige schending van hun waardigheid teweegbrengen: een willekeurige beslissing tot fouillering, stelselmatige fouilleringen of ook de houding van de penitentiaire beambten tijdens de eigenlijke fouillering.
Tijdens de voorbereidende werkzaamheden op de basiswet heeft de wetge-ver herinnerd aan het verband tussen het klimaat van respect en het goede verloop van de veiligheidsmaatregelen: “(…) maar de wijze waarop deze bevelen en onderrichtingen gegeven en eventueel toegelicht worden zal de naleving ervan vergemakkelijken of bemoeilijken. Zo kunnen ook [naakt]fouilleringen of het doorzoeken van cellen als weinig respectvol of zelfs als vernederend worden ervaren, zowel door bewakingsagenten als door ge-detineerden. [De wet] bepaalt dan ook dat deze controlemaatregelen geen tergend karakter mogen hebben en dienen te gebeuren met eerbiediging van de waardigheid en de privacy van de gedetineerde.”48
Deze vereiste sluit aan bij de norm van de ‘hoffelijkheid’49 die de federale Ombudsman hanteert. Deze norm houdt in dat “de ambtenaar er tij-dens het contact met de burger voor moet zorgen dat hij de elementaire
47 EHRM D.H. arrest Iwanczuk t. Polen, 15 november 2001, nr. 25196/94. In deze zaak ging het om een groep van vier bewakers.
48 Eindverslag van de commissie "Basiswet gevangeniswezen en rechtspositie van gedetineerden", op. cit., p. 178.
49 Zie bijlage 3.
34
beleefdheidsregels die in onze maatschappij gangbaar zijn, naleeft. Zijn toon tijdens het gesprek en zijn houding moeten professioneel blijven, zodat er tussen hem en de burger een harmonieuze, respectvolle en menselijke verstandhouding blijft bestaan.”
Een professionele en hoffelijke houding van de penitentiaire beambten draagt duidelijk bij om het vernederende karakter van een naaktfouillering te verzachten en kan de eventuele spanningen wegnemen die een gebruik van fysieke dwang ten aanzien van de gedetineerde noodzakelijk kunnen maken.
Het onderzoek trachtte na te gaan of de houding van het bewakings-personeel dat naaktfouillering moet uitvoeren, het goede verloop ervan vergemakkelijkt.
• Gebruik van dwang
De artikels 119 en 120 van de basiswet laten het bewakingspersoneel toe om fysieke dwang te gebruiken om de orde of de veiligheid te handhaven, maar dan enkel in laatste instantie. Andere middelen moeten zijn uitgeput en de dwang moet eerst als “dreigmiddel” zijn gebruikt. De fysieke dwang moet, volgens de wet, redelijk zijn en in verhouding staan tot het beoogde doel.
De Mandela Rules beperken het gebruik van dwangmiddelen tot het strikt noodzakelijke. Ze mogen slechts in zeer specifieke omstandigheden wor-den toegepast, om te vermijden dat de gedetineerde zich verwondt, ande-ren letsels toebrengt of schade aanricht.50
Het onderzoek heeft de methodes en middelen van fysieke dwang onder-zocht die de penitentiaire inrichtingen gebruiken wanneer gedetineerden een naaktfouillering weigeren.
50 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, op. cit., regel 47.
35
• Opleiding
Kennis van de methodes en onderrichtingen en de correcte toepassing ervan door het penitentiair personeel, zijn essentieel voor het goede verloop van een naaktfouillering overeenkomstig de bovenvermelde verplichtingen.
De Europese gevangenisregels eisen dat het personeel dat de fouillerin-gen moet uitvoeren, is opgeleid om ontsnappingspogingen of pogingen om voorwerpen te verbergen op te sporen en te voorkomen. Daarbij moeten ze eerbied betonen voor de waardigheid van de gefouilleerde personen en hun persoonlijke bezittingen respecteren.51 De Mandela Rules eisen een opleiding over de “controletechnieken die het gebruik van dwangmidde-len onnodig zouden maken of die hun graad van intrusief gedrag zouden beperken.”52
Ook de door het DG EPI opgestelde omzendbrieven en collectieve brieven voorzien specifieke onderrichtingen inzake naaktfouilleringen. Deze onder-richtingen worden regelmatig gewijzigd en geactualiseerd.
Tijdens het onderzoek is nagegaan of het penitentiair personeel, in het licht van de aangeboden opleidingen, voldoende kennis heeft van de me-thodes en onderrichtingen inzake naaktfouillering.
• Kwetsbaarheid
Wegens bijzondere behoeften die met hun leeftijd, geslacht, lichamelijke of geestelijke toestand te maken hebben, moeten bepaalde groepen gede-tineerden als kwetsbaar worden beschouwd. Zij moeten dan ook bepaalde specifieke beschermingsmaatregelen genieten.
De internationale normen bepalen dat kwetsbare gedetineerden in aan-merking komen voor een aantal bijkomende waarborgen. Zo moeten de penitentiaire inrichtingen bijvoorbeeld over alle redelijke voorzieningen beschikken om gedetineerden met een lichamelijke, geestelijke of andere beperking op een billijke manier volledig toegang te verschaffen tot het gevangenisleven.53
51 Raad van Europa, op. cit., regel 54.3.52 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, op. cit., regel 49.53 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, idem, regel 5.2.
36
Ook het door België geratificeerde Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap beveelt redelijke aanpassingen aan voor personen met een handicap. Volgens het verdrag gaat het bij de aanpassingen om “nood-zakelijke en passende wijzigingen en aanpassingen die geen disproportio-nele of onevenredige, of onnodige last opleggen, indien zij in een specifiek geval nodig zijn(…)”.54
Bij het onderzoek is dan ook nagegaan of met de kwetsbaarheid van be-paalde groepen gedetineerden, met name personen met een handicap, per-sonen met geestesstoornissen en transgenders, rekening wordt gehouden bij de naaktfouilleringen en of de fouilleringsmethodes aan hun situatie zijn aangepast.
54 Artikel 2 van het Verdrag inzake de Rechten van Personen met een Handicap, goedgekeurd te New York op 13 december 2006 en bekrachtigd door de wet van 13 mei 2009, B.S., 22 juli 2009.
37
De verschillende indicatoren worden als volgt samengevat:
Voldoen de beslissingen om de gedetineerden naakt te fouilleren aan de wettelijke voorschriften?
Indicatoren
Zijn de beslissingen genomen door de bevoegde overheid?
Hiërarchische machtiging
Zijn de beslissingen genomen vóór de uitvoering van de fouilleringen en zijn ze achteraf aan de gedetineerden meegedeeld?
Voorafgaande machtiging en kennisgeving
Beperken de naaktfouilleringen zich tot wat strikt noodzakelijk is en worden ze pas in laatste instantie gebruikt?
Noodzaak en evenredigheid
Worden de beslissingen afdoende gemotiveerd?Motivering van de beslissingen
Gebeuren de naaktfouilleringen door bevoegd personeel en in aangepaste omstandigheden?
Indicatoren
Vinden de fouilleringen plaats in een aangepaste ruimte?
Aangepaste ruimte
Worden de fouilleringen uitgevoerd door leden van het bewakingspersoneel van hetzelfde geslacht als de gedetineerde en is het aantal aanwezige beambten redelijk?
Aanwezigheid van het bewakingspersoneel
Is de houding van de penitentiaire beambten van die aard dat ze de naaktfouilleringen vlot laten verlopen?
Houding van het bewakingspersoneel
Wordt in geval van weigering fysieke dwang op een doordachte wijze gebruikt?
Gebruik van dwang
Zijn de penitentiaire beambten in staat de methodes en onderrichtingen correct toe te passen?
Kennis van de onderrichtingen en toepassing van de methodes
Zijn de methodes aangepast aan de meest kwetsbare gedetineerden?
Kwetsbare gedetineerden
38
1.3. ONDERZOEKSMETHODE
39
Het onderzoek werd uitgevoerd samen met het externe auditbureau i-Force.55 I-Force heeft meegewerkt aan het opstellen van de onderzoeks-methode, de uitvoering van het terreinonderzoek, de analyse van de resul-taten en de rapportering. Het onderzoek doorliep meerdere fases:
− een voorafgaand elektronisch onderzoek bij de penitentiaire inrichtin-gen en de commissies van toezicht56;
− erkennende gesprekken met externe actoren; − terreinonderzoek in een twaalftal penitentiaire inrichtingen; − gesprekken met gedetineerden, leden van het bewakingspersoneel, directies van de gevangenissen, en met de verschillende diensten van het DG EPI;
− de analyse van een staal van beslissingen van naaktfouilleringen en fouilleringsplannen.
1.3.1. Voorafgaand elektronisch onderzoek
Op basis van volgende bronnen heeft het onderzoeksteam een aantal ri-sico’s van naaktfouilleringen voor de waardigheid van de gedetineerden geïdentificeerd:
− de klachten die de federale Ombudsman van gedetineerden ontving; − de bestaande wetgeving; − de nationale en internationale rechtspraak; − de administratieve onderrichtingen (omzendbrieven en collectieve brieven),
− gepubliceerde studies en verslagen over dit onderwerp, met inbegrip van verslagen van de commissies van toezicht.
Vooraf, van januari tot maart 2016, werden alle directies van de penitenti-aire inrichtingen en de commissies van toezicht elektronisch bevraagd via een kwalitatieve vragenlijst met meerkeuze- en open vragen waarop het antwoord kon worden verduidelijkt. 35 penitentiaire inrichtingen en 25 commissies van toezicht hebben die beantwoord.
55 https://i-force.be.56 In elke penitentiaire inrichting is een commissie van toezicht werkzaam, belast met een onafhankelijke
eerstelijnscontrole van de behandeling van de gedetineerden.
40
Via dit onderzoek konden de eerste gegevens worden ingezameld over de omstandigheden die tot naaktfouillering van de gedetineerden leiden en over de manier waarop de procedure verloopt.
1.3.2. Verkennende gesprekken
Vervolgens werd een tiental gesprekken gevoerd met externe actoren, allen met grote expertise over het gevangeniswezen. Ze hebben mee de gevolgde onderzoeksmethode tijdens de terreinbezoeken helpen te verduidelijken.57.
1.3.3. Terreinonderzoek
In totaal werden 12 gevangenissen geselecteerd: Aarlen, Beveren, Brugge, Lantin, de Centrale gevangenis van Leuven, Marche, Marneffe, Merksplas, Namen, Ruiselede, Sint-Gillis en Doornik. Het terreinonderzoek had dus betrekking op 35% van de bestaande penitentiaire inrichtingen.
De bezochte inrichtingen werden uitgekozen op basis van enerzijds ob-jectieve criteria (gewest, straf- of arresthuis, gesloten, open of halfopen regime, bouwjaar, capaciteit en mate van overbevolking, type populatie, aantal en samenstelling van de personeelsleden), en anderzijds op basis van antwoorden van de inrichtingen en commissies van toezicht op de voorafgaande elektronische bevraging.
Tussen 6 september 2016 en 18 januari 2017 heeft het onderzoeksteam die 12 penitentiaire inrichtingen bezocht. Aan de meeste bezoeken ging een gesprek vooraf met de commissie van toezicht van de gevangenis, voor zover er één was opgericht.58
Elk bezoek van een inrichting duurde twee of drie dagen en werd via vol-gende procedure georganiseerd59:
− een inleidend gesprek met (een lid van) de directie; − een voorbereidende rondleiding;
57 Zie bijlage 1.58 Het onderzoeksteam heeft de commissies van toezicht van volgende inrichtingen ontmoet: Aarlen, Brugge,
Doornik, Lantin, Marche-en-Famenne, Marneffe, Merksplas, Namen, Ruiselede, Sint-Gillis.59 De directie van de inrichting en de vakbondsafgevaardigden werden één week voor het bezoek op de hoogte
gebracht.
41
− algemene rechtstreekse waarnemingen (infrastructuur, interacties tussen gedetineerden en personeelsleden, nota’s op de valven in de gemeenschappelijke ruimten …);
− specifieke rechtstreekse waarnemingen (aanwezigheid tijdens naakt-fouilleringen, inspectie van de locatie van de fouilleringen, aanwezig-heid tijdens het plaatsen in een strafcel, inspectie van de strafcellen; dragen van de personeelsbadge…);
− individuele gesprekken (met gedetineerden, bewakingspersoneel, leden van de directie, personeel van human resources, artsen en verpleegkundigen…);
− het raadplegen en de analyse van de documenten (registers60, fouil-leringsplannen, interne onderrichtingen en dienstnota’s, dossiers van de gedetineerden en van leden van het bewakingspersoneel, andere informatie op basis van de ter plaatse uitgevoerde waarnemingen);
− een afsluitend gesprek met de directie.
De meest opvallende vaststellingen tijdens het bezoek werden bij het afsluitend gesprek aan de directie meegedeeld. Er werd ook bijkomende informatie en documenten opgevraagd. Een aantal directies heeft het onderzoeksteam vervolgens nog bijkomende informatie bezorgd of heeft nog gewezen op een aantal binnen hun inrichting inmiddels doorgevoerde veranderingen.
De bevraagde gedetineerden werden willekeurig uitgekozen, waarbij er werd op toegezien dat zij afkomstig waren uit de verschillende vleugels en afdelingen van de inrichting, en ook op basis van indicatoren die toelieten te besluiten dat ze onlangs mogelijk een naaktfouillering hadden onder-gaan: sinds kort in de gevangenis aangekomen, in een isoleer- of strafcel geplaatst, op een werkpost tewerkgesteld, terugkeer in de cel na een uit-gaansvergunning of ongestoord bezoek…
De beambten werden uitgekozen op basis van hun werkpost, hun functie en het team waarvan ze deel uitmaakten.
60 Registers van niet met redenen omklede beslissingen (artikel 8 van de basiswet), registers met precisering van de omstandigheden die tot het nemen van de veiligheidsmaatregel aanleiding hebben gegeven (artikel 115), plaatselijke registers van plaatsing in een individueel bijzonder veiligheidsregime (artikel 118), registers met tuchtsancties (artikels 132 en 146) en de registers met fouilleringen en de registers met incidenten.
42
Alle individuele gesprekken verliepen op basis van een vooraf opgestel-de, semi-directieve vragenlijst, en duurden gemiddeld 20 minuten. On-derstaande tabel geeft een overzicht van het totale aantal gedetineerden en leden van het bewakingspersoneel die door het onderzoeksteam zijn geïnterviewd.
Aantal individuele gesprekken per inrichting
Inrichting Gedeti-neerden
Leden van het bewakingsper-soneel
Datum
Marneffe 9 7 6 en 8 september 2016
Ruiselede 8 613 en 15 september 2016
Namen 14 722 en 23 september 2016
Marche-en-Famenne
12 9 13 en 14 oktober 2016
Beveren 11 11 18 en 21 oktober 2016
Sint-Gillis 18 13 25 en 26 oktober 2016
Lantin 26 208, 9 en 10 november 2016
Brugge 28 1916, 17 en 18 november 2016
Doornik 21 1424 en 25 november 2016
Merksplas 20 12 1 en 2 december 2016
Centrale gevangenis van Leuven
23 15 8 en 9 december 2016
Aarlen 22 13 17 en 18 januari 2017
Totaal: 12 212 146
43
1.3.4. Gesprekken met DG EPI - Tegenstelbaar karakter van het onderzoek
Tussen 8 september 2016 en 14 september 2017 heeft het onderzoeksteam in de marge van het in de 12 gevangenissen uitgevoerde terreinonderzoek gesprekken gevoerd met verschillende diensten van het DG EPI. Het doel van deze hieronder opgelijste gesprekken was o.a. om de eerste bevindin-gen van het onderzoek mee te delen en daaromtrent bijkomende informa-tie in te zamelen.
Gesprekken met de diensten van het DG EPI
Dienst van het DG EPI Persoon en functie Datum
Opleidingscentra voor Penitentiair Personeel (Marneffe)
Jean-Philippe Koopmansch, adviseur-generaal - directeur Didier Simon, lesgever
8/9/16 en 20/4/17
Directie Juridische Ondersteuning
Marie-Françoise Berrendorf, adviseur-generaal
16/6/17
Directie van de Dienst Gezondheidszorg Gevangenissen
Werner Van Hout, adviseur-generaalFrancis De Smet, directeur
22/6/17
Directie Personeel en Organisatie (P&O)
Kristel Verstraete, adviseur-generaal
29/6/17
Gewestelijke directies (Zuid, Centrum & Noord)
Christine Oliosi, gewestelijk directrice ZuidJohan Demuynck, gewestelijk directeur Noord
13/7/17
ICT directie Els Van Herck, adviseur-generaal
14/9/17
Om het tegenstelbaar karakter van het onderzoek te waarborgen, werd het voorlopige onderzoeksverslag voorgelegd aan het DG EPI, dat nog eventu-ele opmerkingen kon formuleren. Het ontvangen antwoord van het DG EPI gaat als bijlage.61
61 Zie bijlage 2.
45
2. VASTSTELLINGEN
EN ANALYSE
/
46
2.1. DE Beslissingen tot
naaktfouillering
47
2.1.1. HIËRARCHISCHE MACHTIGING
Het onderzoek beoogde vast te stellen of de beslissing om een naaktfouil-lering uit te voeren wel degelijk door de hiërarchische overste werd geno-men en zo ja, hoe deze toestemming werd verleend.
Het komt de beambte die de fouillering moet uitvoeren niet toe om over deze maatregel te beslissen. De wet plaatst deze bevoegdheid uitsluitend bij de leden van de directie. Enkel de directie mag op basis van de door de bewakingsbeambten verstrekte informatie nagaan of aan de voorwaarden inzake noodzakelijkheid en evenredigheid is voldaan om deze maatregel te rechtvaardigen.
De penitentiaire inrichtingen werken volgens een hiërarchisch gestructu-reerde piramide. De informatie wordt niet onmiddellijk aan de directeur overgemaakt maar verloopt via een strikte verticale as van de bewakings-beambte via de kwartierchef tot bij de penitentiair bewakingsassistent. Ook de beslissingen tot naaktfouilleringen van de gedetineerden volgen deze lijn. Het verzoek om toelating wordt aan de top van de hiërarchische piramide voorgelegd, waarna de beslissing aan de personeelsleden die de fouillering moeten uitvoeren wordt meegedeeld.62
Tijdens het terreinonderzoek in de 12 penitentiaire inrichtingen heeft de federale Ombudsman 146 leden van het bewakingspersoneel bevraagd: penitentiaire bewakingsassistenten, kwartierchefs en bewakingsbeambten. Het onderzoeksteam heeft aan iedereen gevraagd wie concreet de beslis-sing neemt om een naaktfouillering bij een gedetineerde te doen en om het proces te beschrijven beginnende bij de observatie van het gedrag van de gedetineerde tot en met de ondertekening van de beslissing.
In dit hoofdstuk maakt de federale Ombudsman een onderscheid tussen de fouilleringen uitgevoerd op basis van een algemene onderrichting en fouilleringen beslist op individuele basis.
62 De rol van elk lid van het bewakingspersoneel staat beschreven onder punt 1.1.2.Organisatie strafinrichtingen.
48
2.1.1.1. Vaststellingen
2.1.1.1.1 Naaktfouilleringen op basis van een algemene onderrichting
a) Stelselmatige fouilleringen na een individuele beslissing
In alle bezochte inrichtingen gebeurt een aantal naaktfouilleringen niet op basis van een individuele beoordeling maar wel volgens door het hoofd van de inrichting opgestelde interne onderrichtingen, fouilleringsplannen of dienstnota’s. Volgens deze onderrichtingen moeten alle gedetineerden die zich in een specifieke situatie bevinden een naaktfouillering onder-gaan: bij terugkeer van een uitgaansvergunning, na een ongestoord be-zoek… Het gaat hier om een algemene machtiging om een naaktfouillering uit te voeren in functie van de omstandigheden en niet om een individuele machtiging. De directeur die vervolgens de ‘individuele beslissing tot fouil-lering op het lichaam’ ondertekent, heeft deze specifieke fouillering niet toegestaan en heeft ook niet nagegaan of die voor deze gedetineerde wel nodig was. Hij formaliseert het feit dat een fouillering wordt uitgevoerd in één van de door de interne onderrichtingen bedoelde omstandigheden.
b) Aanverwante praktijken die niet door een individuele beslissing zijn gedekt
Indien de door de interne onderrichtingen voorziene fouillering niet als ‘naaktfouillering’ wordt gekwalificeerd, ondertekent de directeur geen en-kele beslissing. Uit het onderzoek is immers gebleken dat bepaalde maat-regelen zijn getroffen op basis van een fouilleringsplan of van een interne dienstnota, die, zonder dat ze als naaktfouilleringen worden gekwalifi-ceerd, er toch op neerkomen dat gedetineerden zich volledig ontkleden. De twee volgende vastgestelde praktijken zorgen soms voor verwarring voor wat hun kwalificatie betreft.
• Kledijwissel
In de vestiaire of het bad bij aankomst moet de gedetineerde die de inrich-ting binnenkomt zich omkleden en gevangeniskledij aantrekken of moet hij kledij en ondergoed aandoen die vooraf zijn gecontroleerd. Hij wordt gevraagd zich volledig uit te kleden en al zijn kledij aan het aanwezige
49
personeel af te geven. Deze kledingstukken worden onderzocht en vervol-gens opgeborgen. Deze procedure impliceert in principe dat een lid van het bewakingspersoneel controleert of de gedetineerde wel degelijk al zijn kledij heeft uitgedaan. Afhankelijk van de inrichting en van het personeel dat met de uitvoering is belast, kan het om een oppervlakkige, dan wel een min of meer grondige visuele inspectie van het lichaam gaan.
In de gevangenis van Namen bijvoorbeeld is elke nieuwe gedetineerde verplicht een douche te nemen en zich volledig uit te kleden onder toe-zicht van minstens één penitentiair beambte. Deze feitelijke naaktfouille-ring wordt als ‘grondige fouillering van de kledij’ gekwalificeerd. Volgens verklaringen van gedetineerden van de gevangenis van Namen gaat het omkleden nu eens gepaard met een snelle visuele inspectie, dan met het verplicht uitvoeren van alle handelingen die met een naaktfouillering sa-mengaan, of moeten ze soms ook hurkend door de knieën buigen. Het on-derzoeksteam heeft voor dit soort fouilleringen in hun dossier geen enkele beslissing gevonden.
In de gevangenis van Aarlen wordt gebruik gemaakt van een document met als titel “Fouille des détenus rentrants de congé/de permission de sortie” (fouillering van inkomende gedetineerden na een verlof/uitgaansvergun-ning) dat door de beambte die voor de vestiaire verantwoordelijk is wordt ondertekend. Het bewakingspersoneel voert nooit visuele schouwingen uit, ook al voorzien de onderrichtingen van de directie daarin. Slechts één van de 22 bevraagde gedetineerden verklaarde effectief een naaktfouillering te hebben ondergaan. In zijn dossier werd van geen enkele beslissing melding gemaakt maar het document dat in het dossier werd aangetroffen beves-tigde zijn verklaringen.
In de Centrale gevangenis van Leuven en Doornik, die op dezelfde manier tewerk gaan, wordt dit als naaktfouillering gekwalificeerd.
De directie van de inrichting in Merksplas heeft de kwalificatie in 2015 gewijzigd, nadat ze de directie Juridische ondersteuning van het DG EPI om informatie had gevraagd. Dit, na een gewelddadig incident met een gedetineerde die had geweigerd zich uit te kleden voor een beambte zon-der fouilleringsbeslissing. De directie Juridische ondersteuning heeft be-vestigd dat het omkleden met een visuele inspectie hetzelfde is als een
50
naaktfouillering. Sindsdien worden individuele beslissingen tot naaktfouil-lering aan de gedetineerde betekend. Beambten daarentegen voeren geen enkele visuele inspectie meer uit, waardoor er geen sprake meer is van naaktfouillering, ook al is een beslissing betekend. In de meeste bezochte inrichtingen heeft het onderzoeksteam een gebrek aan waakzaamheid vastgesteld vanwege het bewakingspersoneel dat toe-ziet op het omkleden van gedetineerden. Volgens verschillende beambten heeft dit te maken met het routinematige karakter van de procedure. Som-migen onder hen, ook bepaalde directies van inrichtingen, uiten overigens sterke twijfels bij de efficiëntie van dat soort fouilleringen.
Geen enkele van de 212 bevraagde gedetineerden had klachten over het omkleden zonder visuele inspectie. Te Lantin echter moeten vrouwelijke gedetineerden een ruim zittend hemd aantrekken, dat ze zonder onder-goed een aantal dagen moeten dragen, vooraleer ze hun burgerkledij te-rugkrijgen. De gedetineerden vinden het vernederend om in aanwezigheid van het penitentiair personeel onder deze schort naakt rond te lopen.
In alle inrichtingen moet de gedetineerde in de strafcel een apart plunje aantrekken.63 Ook het omkleden met visuele inspectie gebeurt soms zonder voorafgaande toelating van de hiërarchie en in het dossier van de gedeti-neerde zit dan ook geen enkele beslissing.
• Urinetests
In twee van de bezochte inrichtingen moeten bepaalde gedetineerden een uri-netest ondergaan om te controleren op drugsgebruik. Het gaat om gedetineer-den op een afdeling van de gevangenis van Brugge en de volledige inrichting te
Ruiselede, waar alle binnenkomende gedetineerden (eerste binnenkomst, terugkeer na een uitgaansvergunning, …) verplicht een drugstest onder-gaan. Ze moeten ook een verklaring ondertekenen waarbij ze ermee in-stemmen regelmatige tests te laten afnemen.
63 Voor de procedure voor opsluiting in de strafcel en de daarmee gepaard gaande naaktfouillering, zie punt 2.2.4.Gebruik van dwang.
VOOR DE URINETEST
MOETEN DE GEDETINEERDEN
ZICH VOLLEDIG UITKLEDEN
51
De urinetest wordt afgenomen in het lokaal bestemd voor de naaktfouil-leringen, dat uit twee hokjes bestaat, in aanwezigheid van twee leden van het bewakingspersoneel. De gedetineerde kleedt zich in het eerste hokje volledig uit en moet, voorbij een beambte, met grote passen tot aan het tweede hokje lopen. De gedetineerde moet in aanwezigheid van de andere beambte in een potje plassen dat zich in het tweede hokje bevindt. Hij trekt vervolgens nieuwe kledij aan en verlaat het lokaal in aanwezigheid van een beambte.
Op de vraag van het onderzoeksteam naar het verschil tussen naaktfouil-lering en de urinetest antwoordden de leden van het bewakingspersoneel dat, met uitzondering van de verplichting om te plassen, de twee procedu-res op dezelfde manier, in dezelfde lokalen, met dezelfde visuele inspectie en volgens dezelfde veiligheidsmaatregelen verliepen. Het onderzoeksteam vond in de dossiers van de gedetineerden die een drugstest hadden onder-gaan geen enkele voorafgaande toestemming.
2.1.1.1.2. Naaktfouillering op individuele basis
In alle penitentiaire inrichtingen worden naaktfouilleringen uitgevoerd om redenen die eigen zijn aan de gedetineerde: waargenomen gedrag, alge-mene gedragsverandering, interne aanklacht, reactie van een politiehond…
Het onderzoek trachtte na te gaan wie de toestemming had gegeven voor de naaktfouillering. Uit de gesprekken tijdens het terreinonderzoek af-genomen, bleken er drie verschillende situaties te bestaan wanneer het gaat over degene die een individuele beslissing tot naaktfouillering kan goedkeuren.
a)De machtiging is een zaak van de directie
De helft van de inrichtingen valt binnen deze categorie. De penitentiair bewakingsassistent vraagt de machtiging van de directeur ofwel tijdens de dagelijkse vergadering met de directie en de penitentiair bewakingsas-sistenten, ofwel op het ogenblik zelf. De directie neemt de beslissing over de naaktfouillering. Deze vaststelling moet evenwel worden genuanceerd in die zin dat de directies van die inrichtingen, behalve de directie van de
52
gevangenis van Aarlen, de toelating om een naaktfouillering uit te voeren bijna nooit weigeren. Wanneer de directie van de gevangenis van Aarlen een aanvraag om naaktfouillering voorgelegd krijgt, raadpleegt ze regelmatig het elektro-nische dossier van de gedetineerde om na te gaan of de waarnemingen of vermoedens van het personeel door andere elementen kunnen worden gestaafd.64 In zes gevangenissen (Aarlen, Marche en Famenne, Marneffe, Namen, Cen-trale Gevangenis Leuven en Ruislede) is het in geval van afwezigheid van de directeur niet ongewoon dat een penitentiair bewakingsassistent of een ander personeelslid (de verantwoordelijke van de griffie bijvoorbeeld) de toestemming voor de fouillering verleent. Het hoofd van de inrichting wijst het personeelslid aan dat de beslissing in afwezigheid van de directeur mag nemen.
b) De machtiging wordt gedelegeerd aan de penitentiair bewakingsassistent
In de andere helft van de bezochte inrichtingen zijn het doorgaans de penitentiair bewakingsassistenten die toestemming voor een naaktfouil-lering verlenen, zonder dat een directielid wordt gecontacteerd. De direc-ties delegeren deze bevoegdheid aan de penitentiair bewakingsassistenten omdat ze ervan uitgaan dat die een betere kennis van de gedetineerden en de beambten hebben en omdat naaktfouillering deel uitmaakt van de bewakingstechnieken waarvan zij ervaringsdeskundigen zijn.
De penitentiair bewakingsassistenten informeerden het onderzoeksteam dat ze, bij het beoordelen van de mate waarin een naaktfouillering nood-zakelijk is, uitgaan van de vaststellingen van de beambte die ter plaatse aanwezig is of van de eensluidende informatie waarover ze beschikken. Soms weigeren de penitentiair bewakingsassistenten een toestemming tot naaktfouillering, maar zo’n weigering is eerder uitzonderlijk.
De directies van Beveren en Lantin hebben een dienstnota opgesteld die heel precies het wettelijke kader van de naaktfouillering verduidelijkt en
64 Bijvoorbeeld: het personeel verdenkt de gedetineerde er van een gsm te verbergen. Gebruikt hij de telefoon van de afdeling veel minder? Als dat het geval is, dan wordt de toestemming verleend. Is dit niet het geval, dan zal de directie de fouillering op het lichaam niet noodzakelijk toestaan.
53
waarbij de bevoegdheid om te beoordelen of een naaktfouillering al dan niet nodig is - voor Beveren volledig65, voor Lantin gedeeltelijk66 - naar de penitentiair bewakingsassistent wordt gedelegeerd. De directie onderte-kent de ‘individuele beslissing tot fouillering op het lichaam’ altijd achter-af. Het personeel leeft deze onderrichting na en het onderzoeksteam heeft geen subdelegaties naar lagere niveaus binnen de hiërarchie vastgesteld. De directies rechtvaardigen deze maatregel verwijzend naar de zware administratieve werklast, omdat hun interventie geen enkele meerwaar-de heeft in dat soort beslissingen en omdat ze een volledig vertrouwen hebben in de penitentiaire bewakingsassistenten. Uit het onderzoek bleek overigens dat Beveren het minste stelselmatige naaktfouilleringen kent.67
Te Beveren hebben de directie en het personeel tijdens het bezoek van het onderzoeksteam strikt de wettelijke procedure willen toepassen. Na twee dagen heeft het hoofd van de inrichting laten weten nog meer achter zijn besluit te staan om de beslissing tot naaktfouillering volledig aan de peni-tentiair bewakingsassistenten te delegeren.
c) De penitentiair bewakingsassistenten geven beambten de toestem-ming naaktfouilleringen uit te voeren zonder voorafgaande toestem-ming van de hiërarchie
In vier inrichtingen (Brugge, Merksplas, Sint-Gillis en Doornik) waar het delegeren van de directie naar de penitentiair bewakingsassistent niet in een dienstnota is geformaliseerd, hebben penitentiair bewakingsassis-tenten verklaard dat ze de kwartierchefs of de bewakingsbeambten de toestemming geven zelf te beslissen een naaktfouillering uit te voeren wanneer deze dit nuttig achten.
Zo heeft een penitentiair bewakingsassistent in Sint-Gillis verklaard dat beambten soms naaktfouilleringen ‘zonder beslissing’ uitvoeren. Vijf van de 18 ter plaatse bevraagde gedetineerden stelden een naaktfouillering te hebben ondergaan waarover een beambte rechtstreeks had beslist. Voor drie onder hen werd de directie over de feiten geïnformeerd via verslagen van de beambten maar zonder dat er een beslissing tot naaktfouillering in het dossier zat. Dat bevestigt de verklaringen van de gedetineerden. Voor
65 Dienstnota nr. 20 “Fouilleringsplan” van 22 juli 2014. 66 Email van 14 januari 2016 van de personeelsdirectie.67 Zie punt 2.1.3 Noodzaak en evenredigheid.
54
twee van hen zat in hun dossier geen enkele vermelding van een naakt-fouillering: geen verslag aan de directie, noch een individuele beslissing tot naaktfouillering. Een van die gedetineerden had het over bedreigingen met represailles indien hij een beslissing zou eisen.
De beambten zelf hebben het onderzoeksteam een verklaring gegeven voor het ontbreken van een schriftelijk spoor van een niet door de hiërarchie toegestane fouillering:
‒ leidt de naaktfouillering tot het ontdekken van verboden voorwerpen of verboden substanties, of verzet de gedetineerde zich, dan stelt de beambte een verslag voor de directie op. Op basis daarvan kan dan worden beoordeeld of er tegenover de gedetineerde al dan niet een disciplinaire procedure moet worden opgestart. In het dossier is er dus een schriftelijk spoor.
‒gebeurt de naaktfouillering zonder verzet van de gedetineerde en le-vert die geen resultaat op, dan wordt er ook geen enkel document opgesteld. De directie wordt niet op de hoogte gebracht.
Gelijkaardige verklaringen werden opgetekend in de drie andere inrichtin-gen waar penitentiair bewakingsassistenten de toestemming geven voor door het penitentiair personeel besliste fouilleringen.
Bij situaties waar duidelijk blijkt dat geen enkele hiërarchische overste de naaktfouillering heeft toegestaan zijn de reacties van directies van de in-richtingen niet eensluidend.
De directie (Aarlen, Marche-en-Famenne, Marneffe, Namen, de Centrale gevangenis van Leuven, Ruiselede) 6De penitentiair bewakingsassistent (Beveren, Lantin) 2De bewakingsbeambte zonder voorafgaandelijke machtiging (Brugge, Merksplas, Sint-Gillis, Doornik) 4
6
2
4
Wie machtigt een naaktfouillering?
De directie (Aarlen, Marche-en-Famenne, Marneffe, Namen, deCentrale gevangenis van Leuven,Ruiselede)De penitentiair bewakingsassistent(Beveren, Lantin)
De bewakingsbeambte zondervoorafgaandelijke machtiging (Brugge,Merksplas, Sint-Gillis, Doornik)
55
In Sint-Gillis hebben de drie naaktfouilleringen die werden beslist door een penitentiair beambte en die aanleiding gaven tot een verslag aan de directie van de inrichting, geleid tot tuchtsancties voor de betrokken gedetineerde.
Te Aarlen heeft de directie het onderzoeksteam gewezen op een geval van een beambte die zonder akkoord van de directie een tweede naakt-fouillering had uitgevoerd. Hij deed dit door een eerdere beslissing tot naaktfouillering te kopiëren, in de stellige overtuiging dat hij het gezochte voorwerp ditmaal wel zou vinden. De gedetineerde legde hierover klacht neer. De directie lichtte na onderzoek de beambte andermaal de regels in-zake naaktfouillering toe en gaf de beambte een vermaning. Het onderzoek heeft geen enkele andere door een beambte van de gevangenis van Aarlen besliste naaktfouillering vastgesteld.
2.1.1.2. Analyse
a) Stelselmatige fouilleringen en aanverwante praktijken
Stelselmatige naaktfouilleringen zijn onwettig, ongeacht of ze al dan niet door een beslissing zijn gedekt. Dit aspect komt aan bod in punt 2.1.3 ‘Noodzaak en evenredigheid’.
Uit het onderzoek is bovendien gebleken dat er binnen bepaalde peniten-tiaire inrichtingen grote verwarring bestaat over de kwalificatie die aan bepaalde fouilleringspraktijken moet worden gegeven. De desbetreffende administratieve onderrichtingen worden regelmatig gewijzigd en bijge-werkt, wat de verwarring in de hand kan werken.
Wanneer in een praktijk de twee bestanddelen van naaktfouillering – ge-deeltelijk of volledig uitkleden en visuele inspectie – aanwezig zijn, moet die worden beschouwd als een naaktfouillering en zijn de wettelijke bepa-lingen van artikel 108, § 2, van toepassing met inbegrip van een te nemen individuele beslissing.
De penitentiaire inrichtingen beschouwen bepaalde controlemaatregelen van gedetineerden niet als naaktfouilleringen, hoewel beide elementen
56
toch aanwezig zijn. Concreet gaat het hier om stelselmatige kledijwis-sels en urinetests. Ook al is het doel van een urinetest niet hetzelfde als die van de eigenlijke naaktfouillering, toch zijn de gevolgde procedures gelijkaardig en moeten ze volgens de wet en de rechtspraak bijgevolg als naaktfouilleringen worden beschouwd.
De procedure voor de stelselmatige kledijwissel bij binnenkomst in de in-richting vormt op zich geen probleem, zolang die geen visuele inspectie, noch andere verboden technieken zoals het hurkend door de knieën buigen inhoudt. Klachten daaromtrent zijn er niet. Op basis van de waarnemin-gen van het onderzoeksteam en volgens sommige beambten wijst niets erop dat deze procedure minder efficiënt zou zijn dan de routinematige naaktfouillering zoals die in de meeste inrichtingen wordt toegepast. Het lijkt daarom gerechtvaardigd om van de kledijwissel een volwaardige con-trolemaatregel te maken, minder intrusief voor de gedetineerde dan een naaktfouillering en op vlak van veiligheid efficiënter dan een onderzoek van de kledij.
De tijdens het onderzoek vastgestelde beste praktijken tonen aan dat de wettelijke vereiste om een hiërarchische machtiging te verkrijgen voor de uitvoering van een naaktfouillering - wanneer die correct wordt toegepast - de beste waarborg is om onmenselijke of onterende behandelingen te vermijden. Tussen de directie en de penitentiair bewakingsassistent komt immers een dialoog tot stand, tijdens dewelke die laatste moet uitleggen waarom de gedetineerde volgens de beambten een naaktfouillering zou moeten ondergaan. De directie maakt een afweging van de belangen ter zake, rekening houdend met alle algemene en specifieke informatie over de gedetineerde waarover ze beschikt en niet enkel met de waarnemingen van de beambten.
De modus operandi daarentegen waarbij stelselmatig een telefonisch ak-koord van de directie wordt gevraagd, zonder dat die laatste om uitleg vraagt of een afweging van de belangen maakt, biedt niet meer waarbor-gen dan een algemene machtiging tot naaktfouillering. De directies moe-ten hun beoordelingsbevoegdheid uitoefenen zoals voorzien door de wet.
57
b) Opdrachtgever van de naaktfouillering
Behalve uitzonderlijke delegatie in geval van afwezigheid neemt in de helft van de inrichtingen de directie zijn verantwoordelijkheid op om naaktfouil-leringen toe te staan . In de andere penitentiaire inrichtingen delegeert de directie haar bevoegdheid om toestemming voor een naaktfouillering te verlenen volledig of gedeeltelijk aan de penitentiair bewakingsassistenten. Volgens de huidige wetgeving is deze delegatie onwettig. Op het terrein blijkt die evenwel onvermijdelijk, tenminste toch voor een aantal onmid-dellijk aangevraagde naaktfouilleringen. De procedure vereist immers een permanente beschikbaarheid van het/de lid/leden van de directie om in soms zeer korte tijdspanne de aanvragen voor een naaktfouillering te be-antwoorden. Aangezien de directie geen 24u/24 in de inrichting aanwezig is en haar kantoren soms redelijk ver liggen van het penitentiair kwartier, is deze permanente en onmiddellijke beschikbaarheid onhaalbaar.
Weigeringen van de directie om een fouillering toe te staan zijn overigens zeer uitzonderlijk. De directies hebben niet altijd voldoende regelmatig contact met de gedetineerden. Ze vertrouwen op de kennis van de peniten-tiair bewakingsassistenten over de gedetineerden en van de personeelsle-den die onder hun rechtstreeks gezag staan. Volgens hen bieden ze weinig meerwaarde bij de individuele beoordeling van het risico dat de gedeti-neerde vormt. Wanneer ze rechtstreeks bevoegd zijn om naaktfouilleringen te machtigen, zijn het vaker penitentiair bewakingsassistenten die een naaktfouillering weigeren dan de directies. Uit dit onderzoek blijkt niet dat zo’n delegatie aan de penitentiair bewakingsassistenten het risico op een willekeurige beslissing verhoogt.
Subdelegatie van de verantwoordelijk-heid naar de lagere niveaus binnen de hiërarchie, tot aan de kwartierchefs en bewakingsbeambten die rechtstreeks en permanent in contact staan met de gedetineerden, wordt evenwel best ver-meden. Te Beveren en Lantin, waar de delegatie van de verantwoordelijkheid duidelijk is georganiseerd en omkaderd door een dienstnota van het in-richtingshoofd, heeft het onderzoeksteam van de federale Ombudsman
BEWAKINGSAGENTEN doen
soms naaktFOUILLERingen
ZONDER TOESTEMMING
58
geen enkele subdelegatie opgetekend. Te Doornik, Sint-Gillis, Merksplas en Brugge daarentegen heeft het team een aantal naaktfouilleringen vastge-steld waartoe bewakingsbeambten zonder machtiging van de hiërarchie hadden beslist.68 Deze praktijk gaat niet alleen in tegen de wettelijke be-palingen, ze verhoogt bovendien danig het risico op willekeurige en ter-gende beslissingen. Deze naaktfouilleringen worden trouwens ook nergens geregistreerd. Behalve in geval van spontane klachten van gedetineerden of een bezoek van een extern toezichtsorgaan, kunnen ze volledig onder de radar van het bestuur strafinrichtingen verdwijnen.
Als de directie ermee instemt een gedetineerde te bestraffen voor feiten die te maken hebben met een onwettige naaktfouillering (verzet, ontdek-ken van verboden voorwerpen, enz.), verhoogt bovendien het risico sterk dat beambten naaktfouilleringen gaan uitvoeren zonder hiërarchische machtiging. De directie moet weigeren aan dergelijke praktijken toe te geven. Een intern toezicht door de directie op de handelswijze van de be-ambten is noodzakelijk om dit in te perken.
2.1.1.3. Aanbevelingen
− AA 19/01: het is aangewezen dat de kledijwissel een door de wet be-paalde volwaardige controlemaatregel wordt. De wet moet daarbij de visuele inspectie, voorbehouden voor de naaktfouillering, uitsluiten.
− OA 19/01: het DG EPI moet alle inrichtingen erop wijzen dat er een voorafgaand akkoord van de directeur nodig is voor elke maatregel die het volledig ontkleden koppelt aan een visuele inspectie van het lichaam.
− OA 19/02: na de kledijwissel moeten alle gedetineerden, in het bijzon-der de vrouwelijke gedetineerden, een volledige set gevangeniskledij krijgen, ondergoed inbegrepen.
− OA 19/03: de directies van de penitentiaire inrichtingen (of hun af-gevaardigde) moeten hun beoordelingsbevoegdheid daadwerkelijk uitoefenen wanneer ze een machtiging voor een naaktfouillering verlenen.
68 Zie punt 2.1.2.Voorafgaande machtiging en kennisgeving.
59
− AA 19/02: de wet moet ook in de mogelijkheid voorzien dat de direc-teur van de inrichting de bevoegdheid om een naaktfouillering toe te staan kan delegeren aan de functie of de persoon die hij aanstelt. Deze delegatie mag niet worden gegeven aan de bewakingsbeambte belast met de uitvoering van de naaktfouillering.
− OA 19/04: de directies van de penitentiaire inrichtingen moeten een register van naaktfouilleringen aanleggen, overeenkomstig de Man-dela Rules en regelmatig door hen geviseerd. Dit register moet voor de toezichtsorganen van de penitentiaire inrichtingen beschikbaar worden gesteld.
− OA 19/05: het DG EPI moet de directeurs van de inrichtingen eraan herinneren dat wanneer ze te maken krijgen met een duidelijk on-wettige fouillering, waarover dus door een penitentiair beambte of een kwartierchef is beslist, dit geen gevolgen mag hebben voor de gedetineerde. Een onwettige fouillering mag daarentegen niet zonder gevolg blijven voor het personeel, dat er minstens moet worden op gewezen de regels na te leven.
2.1.2. VOORAFGAANDE MACHTIGING EN KENNISGEVING
Het onderzoek beoogde na te gaan of de beslissingen tot naaktfouillerin-gen enerzijds effectief vóór de uitvoering van de fouillering zijn genomen, en anderzijds achteraf ook aan de gedetineerden zijn meegedeeld.
De machtiging om de gedetineerde naakt te fouilleren moet immers vóór de uitvoering van de fouillering door de hiërarchische overste worden gegeven. Het schriftelijke en gemotiveerde document hiertoe moet ech-ter pas binnen de 24 uur na de fouillering aan de gedetineerde worden overhandigd.
2.1.2.1. Vaststellingen
Voor bepaalde categorieën naaktfouilleringen heeft het onderzoeksteam belangrijke tekortkomingen maar ook goede praktijken op vlak van vooraf-gaande toestemming vastgesteld.
60
2.1.2.1.1. Stelselmatige naaktfouilleringen
Voor stelselmatige naaktfouilleringen is er geen enkele individuele machti-ging.69 Als ze correct als naaktfouillering worden geïdentificeerd, drukt de bewakingsbeambte doorgaans het beslissingsformulier af waarop de naam en voornaam van de gedetineerde reeds vermeld staan en voegt hij daar datum en uur van de fouillering aan toe. Hij overhandigt vervolgens het document aan de penitentiair bewakingsassistent. Die legt het de volgende dag ter ondertekening voor aan de directeur of tekent het ‘in opdracht’, zoals dat in Merksplas het geval is.
2.1.2.1.2. Naaktfouilleringen op basis van geïndividualiseerde aanwijzingen
In alle inrichtingen worden naaktfouilleringen vooraf gepland en vereisen geen overhaaste uitvoering. Ze worden gelast steunend op door de directie of de beambten bij andere gedetineerden of bij derden rechtstreeks verkre-gen informatie, op basis van het profiel, van een reeks aanwijzingen en/of antecedenten van de gedetineerden. Tijdens hun dagelijkse vergaderingen bespreken de penitentiair bewakingsassistenten en de directies regelmatig situaties of overlopen ze de lijst van gedetineerden die die dag de inrich-ting binnenkomen of die een gepland ongestoord bezoek krijgen. Tijdens deze vergadering beslissen ze of een fouillering op het lichaam moet wor-den uitgevoerd en zo ja, wanneer. Zo kan een fouillering op het lichaam bijvoorbeeld opportuun worden geacht bij vertrek van de gedetineerde op penitentiair verlof, bovenop de fouillering op het lichaam bij terugkeer in de inrichting. In het kader van het beleid om drugshandel te vermijden wordt de gedetineerde in kwestie trouwens soms vooraf verwittigd dat hij bij zijn terugkeer een naaktfouillering zal moeten ondergaan. De naakt-fouillering is dus gepland. In bepaalde inrichtingen beschikken de beamb-ten, vooraleer over te gaan tot de fouillering in het fouilleringslokaal, over een gemotiveerde en door een directeur ondertekende beslissing. Als de gedetineerde die vraagt, kan de beambte die voorleggen. Ze kan ook on-middellijk worden betekend. In andere inrichtingen daarentegen is het zo dat ook al is de naaktfouillering gepland, de beslissing pas achteraf wordt getekend en later aan de gedetineerde wordt overhandigd.
69 Zie punt 2.1.1.Machtiging van de hiërarchie.
61
Andere naaktfouilleringen vloeien voort uit de onmiddellijke waarneming van het gedrag van de gedetineerde en worden meteen uitgevoerd. De door de beambten beschreven en door het onderzoeksteam rechtstreeks waargenomen procedure om de machtiging van de hiërarchie te verkrijgen en de individuele beslissing tot fouillering te betekenen, volgt in principe de volgende stappen:
− de bewakingsbeambte of de kwartierchef belt de penitentiair be-wakingsassistent op om hem op de hoogte te brengen van zijn waarnemingen;
− de penitentiair bewakingsassistent geeft zijn voorakkoord om de ge-detineerde naakt te fouilleren en bepaalt de praktische modaliteiten ervan (locatie, aantal agenten…);
− de bewakingsbeambte of de kwartierchef vraagt bijstand van één of meerdere beambten;
− in principe gaat de penitentiair bewakingsassistent tot bij de direc-teur om hem zijn akkoord te vragen, soms met een vooraf ingevulde beslissing tot naaktfouillering met daarop de naam van de gedeti-neerde en de reden van de fouillering.70 Als de directeur afwezig is of zijn kantoor te afgelegen is, vraagt de penitentiair bewakingsas-sistent hem telefonisch om zijn akkoord. Is er geen directielid bereik-baar dan neemt hij op eigen verantwoordelijkheid de beslissing tot naaktfouillering;
− op hetzelfde moment brengt het team de gedetineerde naar het lo-kaal waar de fouillering kan plaatsvinden;
− de penitentiair bewakingsassistent belt de beambte om toestemming voor de fouillering te geven of gaat ter plaatse met de door de di-recteur ondertekende beslissing. Is er geen directielid bereikbaar, dan bereidt hij de beslissing voor en stuurt die naar de directie, die die binnen de 24 uur moet ondertekenen;
− de naaktfouillering wordt uitgevoerd; − de beslissing wordt (ondertekend door de directeur als dit nog niet is gebeurd) gekopieerd en binnen de 24 uur aan de gedetineerde betekend.
70 Van alle bezochte penitentiaire inrichtingen verklaart enkel de directeur van de gevangenis van Aarlen bij voorkeur zelf de beslissing tot naaktfouillering op te stellen, nog voor de eigenlijke fouillering wordt uitgevoerd.
62
Wanneer de machtiging tot naaktfouillering aan een penitentiair bewa-kingsassistent is gedelegeerd71, neemt de directeur achteraf, bij onderteke-ning van de beslissing, kennis van de naaktfouillering.
Wanneer de penitentiaire bewakingsassistenten de bewakingsbeambten de toestemming geven over een naaktfouillering te beslissen zonder hun voorafgaande machtiging, dan worden de bewakingsbeambten geacht de penitentiaire bewakingsassistenten daarvan in te lichten opdat deze laat-sten een beslissing zouden kunnen opstellen. Voor vijf gedetineerden die te Sint-Gillis hebben verklaard een door de beambten besliste naaktfouil-lering te hebben ondergaan, werden in drie gevallen verslagen opgesteld. In hun dossier werd echter geen enkele individuele fouilleringsbeslissing aangetroffen en werd er ook geen aan de gedetineerden betekend.72
In sommige inrichtingen is het overigens de gewoonte dat de beslissing enkel aan de gedetineerde wordt betekend op diens uitdrukkelijke vraag.
Soms vragen gedetineerden aan het bewakingspersoneel belast met de uitvoering van de naaktfouillering het bewijs dat de directeur de machtiging heeft gegeven. In dat geval antwoordt het personeel dat ze hen de beslissing pas na de eigenlijke fouillering moe-ten bezorgen en dat ze die binnen de
24 uur overhandigd zullen krijgen, zoals wettelijk bepaald. Een dergelijk antwoord kan voor verzet bij de gedetineerde of voor spanningen op het ogenblik van de fouillering zorgen.
Het bestuur strafinrichtingen rechtvaardigt deze termijn van 24 uur omdat een snelle interventie noodzakelijk is om resultaten te verkrijgen, waardoor er geen tijd is om de beslissing op te stellen en te ondertekenen. De naakt-fouillering zou aan doeltreffendheid inboeten als ze niet zo snel mogelijk wordt uitgevoerd. Volgens het bestuur kan een te lange periode tussen de waarneming van het gedrag en de fouillering tot nog meer spanning lei-den, omdat de gedetineerde in afwachting wordt geïsoleerd.
71 Zie punt 2.1.1 Machtiging van de hiërarchie.72 Idem.
IN SOMMIGE GEVANGENISSEN
KRIJGEN gedetineerden DE BESLISSING
enkel OP AANVRAAG
63
2.1.2.2. Analyse
Bij het ontbreken van een onmiddellijke betekening van de beslissing tot naaktfouillering kan de gedetineerde niet nagaan of de fouillering wette-lijk is. Deze situatie is met name mogelijk door het feit dat de gedetineerde wettelijk het recht niet heeft het bewijs van machtiging tot fouillering op te vragen, vooraleer die te hebben ondergaan.
Volgens het bestuur strafinrichtingen is de termijn van 24 uur voor de betekening van de beslissing tot naaktfouillering aan de gedetineerde noodzakelijk om de handtekening van de directeur te verkrijgen. Dat kan soms wat tijd in beslag nemen. Uit het onderzoek blijkt dat een betekening achteraf sommige naaktfouilleringen kan ‘dekken’, waarover zonder voor-afgaande controle van de hiërarchie is beslist. Vele naaktfouilleringen zijn overigens uren voor de uitvoering ervan gepland, zodat de termijn van 24 uur niet te verrechtvaardigen valt. In die gevallen kan de beslissing effec-tief vooraf worden opgesteld.
Een termijn is enkel gerechtvaardigd voor beslissingen tot naaktfouillering die worden genomen na de rechtstreekse waarneming van verdacht gedrag en bij hoogdringendheid. En zelfs in die gevallen is ook een wachttijd nodig om de toestemming tot naaktfouillering te verkrijgen en de gedetineer-de te isoleren, vóór de uitvoering van de eigenlijke fouillering. Deze tijd kan worden gebruikt om de beslissing tot naaktfouillering op te stellen en te ondertekenen. Het delegeren van de beslissingsbevoegdheid aan de penitentiair bewakingsassistent, door de besluitvormingsinstantie dichter bij het werkterrein te laten aansluiten, zou de termijn die nodig is om de beslissing op te stellen kunnen inkorten.
2.1.2.3. Aanbeveling
AA 19/03: de beslissing tot naaktfouillering moet aan de gedetineerde worden betekend op het ogenblik van de uitvoering van de fouillering.
2.1.3. NOODZAAK EN EVENREDIGHEID
Het onderzoek heeft nagegaan of enerzijds het gebruik van naaktfouillerin-gen zich tot het strikt noodzakelijke beperkt, op basis van een individueel
64
onderzoek van het risico op het binnenbrengen van verboden substan-ties of voorwerpen, en anderzijds of naaktfouilleringen pas in laatste in-stantie worden toegepast na uitputting van een brede waaier aan andere maatregelen.
2.1.3.1. Vaststellingen
2.1.3.1.1. Risico-omstandigheden
In alle penitentiaire inrichtingen heeft het onderzoeksteam stelselmatige naaktfouilleringen vastgesteld. Dit betekent dat ze niet op basis van enige individuele aanwijzing over het gedrag of het risicoprofiel van de gedeti-neerde worden getroffen. Deze fouilleringen worden enkel uitgevoerd omdat de gedetineerde zich in een bijzondere omstandigheid bevindt, zon-der verdere precieze en concrete rechtvaardiging over zijn gedrag. Onge-acht of voor deze naaktfouilleringen een voorafgaande individuele toelating is verleend, nooit wordt onderzocht in hoeverre deze maatregel voor de gedetineerde noodzakelijk is.
Tijdens zijn terreinonderzoek heeft de federale Ombudsman zeven om-standigheden73 geïdentificeerd die tot stelselmatige naaktfouilleringen kunnen leiden. Twee omstandigheden leiden er in alle inrichtingen steeds toe dat de gedetineerde naakt wordt gefouilleerd, met name bij aankomst in de inrichting wanneer hij uit vrij-heid terugkeert en bij plaatsing in een strafcel. Andere omstandigheden
zorgen op een meer variabele wijze voor stelselmatige fouilleringen, met name fouilleringen op basis van geïndividualiseerde aanwijzingen of zelfs willekeurige fouilleringen. De gewestelijke directies stellen geen stijging van het aantal incidenten vast in de gevangenissen die een einde hebben gemaakt aan de stelselmatige fouilleringen in bepaalde omstandigheden.
73 Zie punt 1.1.2.Organisatie strafinrichtingen.
alle GEVANGENISSEN ORGANISEREN
SYSTEMATISCH NAAKTFOUILLERINGEN
niettegenstaande dat
bij wet VERBODEN IS
65
* Een aantal penitentiaire inrichtingen ontvangen geen gedetineer-den na vrijheidsberoving. Dit betreft slechts vier van de twaalf bezochte inrichtingen.
a) Bij aankomst in de gevangenis met een opsluitingsbevel
Alle gedetineerden die zich met een opsluitingsbevel in de gevangenis aan-melden, worden bij aankomst stelselmatig naakt gefouilleerd, ongeacht de inrichting.74
b) In de strafcel75
De gedetineerde kan in de strafcel worden geplaatst als er zich een inci-dent voordoet of om tuchtredenen. De gedetineerde moet dan van kledij wisselen.76 Op de matras van de cel of daar vlakbij liggen kledij en onder-goed77 klaar voor de gedetineerde. Volgens de actoren op het terrein moet de naaktfouillering van de gedetineerde het risico op agressie en zelfver-wonding beperken. De fouillering gebeurt door de beambten van de vleugel of het interventieteam.
74 Bij vier inrichtingen gaat het om strafhuizen waarin niemand uit vrijheid binnenkomt: Beveren, de Centrale gevangenis van Leuven, Marneffe en Ruiselede.
75 ‘Strafcel’ verwijst naar een beveiligde cel of naar een cel waarin een verdachte of een gedetineerde een tuchtstraf ondergaat.
76 Artikel 136 van de basiswet bepaalt het volgende: “De directeur draagt er zorg voor dat de gedetineerde die in een strafcel is opgesloten: "1° (…), behoorlijke kledij en schoeisel van de gevangenis ter beschikking krijgt en zijn uiterlijk en lichamelijke hygiëne fatsoenlijk kan verzorgen".
77 Enkel in Lantin krijgen de gedetineerden geen ondergoed.
Pratiques de fouilles au corps
bij binnenkomst na vrijheidsberoving
bij binnenkomst met escorte
terugkeer van uitgaansvergunning of penitentiair verlof
ongestoord bezoek
bezoek aan tafel
opsluiting in de strafcel
‘risico’-werkpost
stelselmatig 8 4 8 4 0 12 3willekeurig 0 0 1 1 2 0 1bij aanwijzingen 0 8 3 7 10 0 8n/a 4 0 0 0 0 0 0totaal 12 12 12 12 12 12 12
Caractère des fouilles à nu (fouilles systématiques, aléatoires ou sur indices individualisés) selon 7 circonstances à risques
*N/A Certains établissements pénitentiaires n’admettent pas des détenus entrant de liberté. Sur les douze établissements visités, quatre sont concernés.
Aarlen 5Beveren 5Lantin 4Marneffe 4Brugge 3Merksplas 3Namen 3Ruiselede 3Sint-Gillis 3Marche-en-Famenne 2Centr. gevang. Leuven 1Doornik 0
8
4
8
4
12
3
1
1
2
1
8
3
7
10
8
n/a*
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
bij binnenkomst navrijheidsberoving
bij binnenkomst metescorte
terugkeer vanuitgaansvergunning of
penitentiair verlof
ongestoord bezoek bezoek aan tafel opsluiting in destrafcel
‘risico’-werkpost
Aant
al p
enite
ntia
ire in
richt
inge
n
Risico-omstandigheden
Aard van de naaktfouilleringen naargelang de risico-omstandigheden
stelselmatig willekeurig bij aanwijzingen
0
1
2
3
4
5
6
7
Aantal risico-omstandigheden per gevangenis waarbij de naaktfouillering enkel steunt op aanwijzingen
66
In de marge van de incidenten en disciplinaire plaatsingen heeft het on-derzoeksteam kunnen vaststellen dat de gedetineerden op eigen verzoek in de strafcel kunnen worden geplaatst om zich enkele uren te kunnen afzonderen. Dit heeft te maken met het permanent in eenzelfde cel ver-blijven met andere gedetineerden en met de aanzienlijke overbevolking in bepaalde gevangenissen. Ook in dat geval worden ze stelselmatig naakt gefouilleerd.
De Dienst Gezondheidszorg Gevangenissen van het DG EPI heeft het onder-zoeksteam erop gewezen dat het risico op zelfverwonding bij plaatsing van een gedetineerde in de strafcel geval per geval moet worden beoordeeld en dat een stelselmatige naaktfouillering derhalve niet gerechtvaardigd is.
c) Bij aankomst onder escorte
Bij aankomst onder escorte worden de gedetineerden in vier inrichtingen naakt gefouilleerd.78
Te Doornik heeft het onderzoeksteam het register met in beslag geno-men gevaarlijke en verboden voorwerpen kunnen inkijken. Daaruit blijkt dat gedetineerden de gevangenis binnenkomen met verboden substan-ties of voorwerpen, ook al stonden ze onder toezicht van de politie of het veiligheidskorps.
In de acht andere inrichtingen wordt over de naaktfouillering van de ge-detineerden pas beslist na een individuele evaluatie van hun profiel of gedrag, of op basis van informatie van de politie- of veiligheidsdiensten die hen begeleiden. Ook zij voeren naaktfouilleringen uit wanneer ze dat nodig achten.
d) Na een uitgaansvergunning, penitentiair verlof of beperkte detentie
Enkel de inrichting van Beveren heeft de stelselmatige naaktfouilleringen in die omstandigheid uitdrukkelijk uit haar onderrichtingen verwijderd. In de gevangenissen van Aarlen en Merksplas bleek uit de gesprekken met de gedetineerden en de beambten die verantwoordelijk zijn voor de vesti-aire, dat de beambten in die omstandigheid geen visuele inspecties meer
78 Brugge, Doornik, Namen en Ruiselede.
67
uitvoeren. Het gaat niet meer om een naaktfouillering maar om een een-voudige kledijwissel.
e) Na het werk
Een gedetineerde die in de gevangenis wil werken moet zich op een lijst inschrijven en daarna soms verschillende maanden geduld uitoefenen om te kunnen beginnen. Gedetineerden die werkposten bekleden die een verhoogd risico vertegenwoordigen door de contacten met de buiten-wereld (bv. een gedetineerde die toegang heeft tot de rondweg) of met families die op bezoek zijn, worden door de directie doorgaans uitgeko-zen op basis van hun gedrag tijdens de detentie. Het zijn zogenaamde ‘vertrouwensgedetineerden’.
Drie bezochte inrichtingen organiseren stelselmatige naaktfouilleringen van de gedetineerden die een werkpost invullen die contact met de bui-tenwereld vereist.
Een ‘diender’ die wordt ingezet bij de bezoeken79 bijvoorbeeld wordt meer-dere keren per dag door verschillende beambten naakt gefouilleerd. De beambten werken immers in shifts van 6-14u, 14-22u, 22-6u. De gedeti-neerde die als diender werkt moet zich volledig ontkleden, telkens hij van de bezoekerszaal naar het cellengedeelte gaat. Bij bezoeken in de voor- en namiddag en ’s avonds wordt hij door beambten van de ochtendploeg ge-fouilleerd alvorens naar zijn cel te gaan om het middageten te gebruiken en vervolgens door beambten van de avondploeg wanneer hij in de na-middag of ’s avonds van zijn dienst terugkomt. En zo keer op keer, elke werkdag.
Sommige directeurs tekenen een beslissing bij elke naaktfouillering, ande-re nemen beslissingen tot naaktfouillering van terugkerende aard80 om hun administratieve werklast te verlichten. Het onderzoeksteam heeft beslis-singen vastgesteld waarbij de dagelijkse naaktfouillering van bepaalde ge-detineerden wordt toegestaan voor een periode van verschillende maanden, tot soms zelfs een jaar. In het verleden stonden de onderrichtingen van het
79 Gedetineerde die werkzaam is in de zaal van de bezoeken aan tafel.80 De collectieve brief nr. 126 van het DG EPI stond naaktfouilleringen van terugkerende aard enkel toe voor een
periode van maximaal 7 dagen. Intussen is de collectieve brief vervangen. Zie punt 1.1.1.Wettelijk kader.
68
DG EPI fouilleringen van terugkerende aard enkel toe voor een periode van maximaal 7 dagen. In principe zijn ze intussen uitgesloten.
Uit verklaringen van deze gedetineerden blijkt dat de herhaling van deze naaktfouilleringen voor een aantal heel wat leed veroorzaakt. Bovendien hebben die fouilleringen een aan-zienlijke impact op hun werkmotivatie. Te Marche-en-Famenne liet een gedetineerde weten de stelselmatige naaktfouilleringen niet langer te verdragen. Hij wou daarom
van werkpost veranderen maar dat werd hem geweigerd. Een gedetineer-de van de Centrale gevangenis van Leuven wees er het onderzoeksteam ironischerwijze op dat met al die naaktfouilleringen op één dag, het be-wakingspersoneel zijn intieme delen intussen beter kende dan zijn eigen echtgenote. Hij heeft zijn werkpost opgegeven.
f) Na een bezoek aan tafel
Bij de bezoeken aan tafel heeft het onderzoeksteam geen enkele stelsel-matige fouilleringspraktijk vastgesteld maar wel twee gevallen van wille-keurige fouilleringen.81
g) Na een ongestoord bezoek
Gedetineerden kunnen ook bezoek krijgen zonder toezicht van de bewa-kingsbeambten, om hun familie of partner in strikte intimiteit te kunnen ontvangen. De meeste penitentiaire inrichtingen zijn van oordeel dat een onderzoek van de kledij van de gedetineerde na het bezoek volstaat. Vier inrichtingen passen na terugkeer van dit bezoek wel een stelselmatige naaktfouillering van de gedetineerde toe.
81 Zie infra.
DE NAAKTFOUILLERINGEN
ONTMOEDIGEN DE GEVANGENEN
OM TE WERKEN
69
2.1.3.1.2. Zogenaamde willekeurige fouilleringen
Binnen vijf van de bezochte inrichtingen heeft het onderzoeksteam vast-gesteld dat de beslissingen over naaktfouilleringen volgens de actoren op het terrein op een ‘willekeurige’ manier werden getroffen.
Een aantal gedetineerden dat zich in door deze praktijk bedoelde omstan-digheden bevindt, wordt door de penitentiair bewakingsassistenten en/of de directies ‘willekeurig’ uitgekozen om naakt te worden gefouilleerd. Dit gebeurt in volgende gevallen:
− bij terugkeer na een uitgaansvergunning of penitentiair verlof te Marneffe;
− na een ongestoord bezoek te Marche-en-Famenne; − na een bezoek aan tafel in de Centrale gevangenis van Leuven en te Doornik;
− bij terugkeer na het werk te Merksplas.
De gedetineerden worden in werkelijkheid op basis van verschillende cri-teria uitgekozen:
− te Marneffe kiest de directie, tijdens het ochtendrapport82, de gedeti-neerden uit die na een uitgaansvergunning of penitentiair verlof een naaktfouillering zullen ondergaan. De gedetineerde die de gevangenis voor het eerst verlaat wordt stelselmatig op de lijst geplaatst om een naaktfouillering op de dag van zijn terugkeer te ondergaan. Daarna is het zijn gedrag of de regelmaat waarmee hij de gevangenis verlaat die bepaalt of hij een ‘willekeurige’ naaktfouillering moet ondergaan.
− in de Centrale gevangenis van Leuven, te Marche-en-Famenne en te Doornik kan de penitentiair bewakingsassistent beslissen om de ge-detineerde in functie van zijn antecedenten op de lijst te plaatsen. Als een gedetineerde na een bezoek wordt betrapt in het bezit van verbo-den voorwerpen, in dronken toestand of onder invloed van drugs, zal hij sneller in aanmerking komen voor een naaktfouillering.
Wanneer geen van de gedetineerden een individueel risico vormt, wor-den in alle inrichtingen die willekeurige fouilleringen toepassen enkele
82 Dagelijkse vergadering van de directie en de penitentiaire beambten.
70
gedetineerden steekproefsgewijs uitgekozen op de lijst van binnenkomers of werknemers, of van gedetineerden die net bezoek hebben gekregen.
In de Centrale gevangenis van Leuven, te Marche-en-Famenne en te Marneffe houdt het bewakingspersoneel een register bij met daarin de zogenaamde willekeurige fouilleringen, om te vermijden dat eenzelfde gedetineerde al te vaak wordt gefouilleerd. Enkel in de gevangenis van Doornik gebeurt dit niet.
2.1.3.1.3. Collectieve fouilleringen
Het onderzoeksteam heeft ook vastgesteld dat verschillende gedetineer-den soms gelijktijdig en om dezelfde reden, naaktfouilleringen moeten ondergaan.
Te Merkplas hebben verschillende gedetineerden die eenzelfde cel delen verklaard regelmatig in groep naakt te worden gefouilleerd, omdat één van hen met verslavingsproblemen kampt. Volgens hen werken die herhaalde-lijke fouilleringen onderlinge spanningen in de hand en bemoeilijken ze het samenleven.
Te Beveren werd een collectieve naaktfouillering van alle gedetineerden uit de gevangenis aan het onderzoeksteam gemeld omdat er uit de keuken een mes was verdwenen.
In de inrichting van Doornik is het de gewoonte dat alle gedetineerden die op de binnenkoer aanwezig waren naakt worden gefouilleerd wanneer iemand van buitenaf een voorwerp over de gevangenismuur op de binnen-koer gooit. Aangezien dit soort incidenten zich herhaaldelijk voordoet, zien sommige gedetineerden af van de dagelijkse wandeling op de binnenkoer.
2.1.3.1.4. Geïndividualiseerde evaluatie van het risico
a) Instrumenten voor de evaluatie van het individuele risico
Gedetineerden staan geregistreerd in de centrale databank Sidis Suite, die behalve de tuchtprocedures, geen waarnemingen bevat over hun gedrag tijdens de detentie.
71
Alle inrichtingen werken met schriftjes, een soort logboek per afdeling of vleugel, waarin de beambten hun courante waarnemingen noteren om zo nuttige informatie over de gedetineerden aan elkaar door te geven. In geval van verdachte gedragingen die als ernstig worden beschouwd, stellen de beambten een waarnemingsverslag op voor de hiërarchie. Twee bezochte inrichtingen hebben die schriftjes per afdeling vervangen door elektroni-sche bestanden, die de hiërarchie rechtstreeks kan inkijken en waarin ze fulltext kan zoeken.
In een aantal inrichtingen volgen deze papieren of elektronische individu-ele waarnemingsfiches de globale evolutie van de gedetineerden binnen de inrichting.
Te Merksplas kunnen de beambten via een ‘Meldingsformulier agressief gedrag’ een geval van agressie vanwege een gedetineerde in categorieën onderverdelen en heel precies beschrijven.
De directie of de penitentiair bewakingsassistenten raadplegen de medi-sche dienst voor allerlei technische verificaties, vaak over het gebruik van de metaaldetectoren. Te Beveren heeft het onderzoeksteam vastgesteld dat de penitentiair bewakingsassistenten soms bij de medische dienst aan-kloppen om na te gaan of bepaalde gedragingen die hen ‘verdacht’ lijken, niet het gevolg zijn van een behandeling die de gedetineerde volgt of van medische symptomen. De geneesheer geeft hen dan een antwoord zonder het medisch geheim te schenden.
b) Per inrichting waargenomen praktijken
In het cellengedeelte worden in alle inrichtingen naaktfouilleringen uitge-voerd op basis van individuele waarnemingen (behalve collectieve fouille-ringen), die de directie of de penitentiair bewakingsassistenten overtuigen van de noodzaak van deze fouillering.
Behalve bij binnenkomst in de gevangenis en tijdens de plaatsing in de strafcel leiden de vijf andere omstandigheden, al naargelang de inrichting, tot een min of meer geïndividualiseerde evaluatie van het risico.
72
Pratiques de fouilles au corps
bij binnenkomst na vrijheidsberoving
bij binnenkomst met escorte
terugkeer van uitgaansvergunning of penitentiair verlof
ongestoord bezoek
bezoek aan tafel
opsluiting in de strafcel
‘risico’-werkpost
stelselmatig 8 4 8 4 0 12 3willekeurig 0 0 1 1 2 0 1bij aanwijzingen 0 8 3 7 10 0 8n/a 4 0 0 0 0 0 0totaal 12 12 12 12 12 12 12
Caractère des fouilles à nu (fouilles systématiques, aléatoires ou sur indices individualisés) selon 7 circonstances à risques
*N/A Certains établissements pénitentiaires n’admettent pas des détenus entrant de liberté. Sur les douze établissements visités, quatre sont concernés.
Aarlen 5Beveren 5Lantin 4Marneffe 4Brugge 3Merksplas 3Namen 3Ruiselede 3Sint-Gillis 3Marche-en-Famenne 2Centr. gevang. Leuven 1Doornik 0
8
4
8
4
12
3
1
1
2
1
8
3
7
10
8
n/a*
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
bij binnenkomst navrijheidsberoving
bij binnenkomst metescorte
terugkeer vanuitgaansvergunning of
penitentiair verlof
ongestoord bezoek bezoek aan tafel opsluiting in destrafcel
‘risico’-werkpost
Aant
al p
enite
ntia
ire in
richt
inge
n
Risico-omstandigheden
Aard van de naaktfouilleringen naargelang de risico-omstandigheden
stelselmatig willekeurig bij aanwijzingen
0
1
2
3
4
5
6
7
Aantal risico-omstandigheden per gevangenis waarbij de naaktfouillering enkel steunt op aanwijzingen
De gedetineerden van Beveren en Aarlen worden in vijf op de zeven risi-co-omstandigheden83 geval per geval naakt gefouilleerd. In Doornik leidt geen enkele risico-omstandigheid tot een individuele evaluatie van de noodzaak van de naaktfouillering.
Deze grote verschillen in praktijk hebben te maken met de globale con-text van elke inrichting. De gevangenissen van Beveren, Aarlen enerzijds en deze van Marche-en-Famenne, Doornik en de Centrale gevangenis van Leuven anderzijds liggen elk op het uiterste van het spectrum van waar-genomen praktijken.
• Gevangenis van Beveren
De gevangenis van Beveren ligt te midden van de velden en is in maart 2014 in gebruik genomen. Ze beschikt over de beste uitrustingen op vlak van passieve veiligheid van het penitentiaire vastgoedpark met talrijke gevarieerde en doeltreffende controlemiddelen.84 Behoudens uitzonderin-gen komen alle gedetineerden er terecht na overbrenging uit een andere inrichting.
83 Het gaat dus om de aankomst onder escorte, de terugkeer na een uitgaansvergunning, penitentiair verlof of beperkte detentie, bezoek aan tafel, ongestoord bezoek of het bekleden van bepaalde werkposten.
84 Zie punt 1.1.2.Organisatie strafinrichtingen.
73
De gevangenis van Beveren werkt volgens een klassieke manier van deten-tiebeheer, een regime dus met gesloten deuren en geleidelijke versoepelin-gen. De verplaatsingen van de gedetineerden wordt er streng gecontroleerd. De gedetineerden verblijven alleen in een cel, aanvankelijk met gesloten deuren. Zodra ze de cel verlaten en telkens ze hun vleugel binnenkomen, ondergaan ze een onderzoek van de kledij. Na een observatietijd verhuizen degenen van wie het gedrag het toelaat naar een afdeling waar de deuren in de voormiddag 45 minuten en ‘s avonds 2 uur open gaan. Ze mogen hun cel maar niet hun afdeling verlaten.
Naaktfouilleringen gebeuren er in alle omstandigheden enkel op basis van een individuele evaluatie van het risico, behalve bij opsluiting in de strafcel.
• Gevangenis van Marche-en-Famenne
Ook de gevangenis van Marche-en-Famenne ligt eveneens te midden van de velden en de middelen inzake passieve veiligheid zijn nagenoeg dezelfde als die van Beveren.
In tegenstelling tot Beveren werkt de gevangenis van Marche-en-Famenne volgens een degressief regime van open deuren. De gedetineerden verblij-ven alleen in de cel maar de celdeuren staan verschillende uren per dag open. De gedetineerden kunnen zich binnen de volledige vleugel en dus ook tussen afdelingen van eenzelfde vleugel verplaatsen. Deze bewegings-vrijheid van de gedetineerde wordt ingeperkt als uit zijn detentiegedrag blijkt dat dit regime voor hem ongeschikt is. In dat geval verhuist hij naar een meer gesloten afdeling.
De directie van de inrichting wees erop dat dit detentieregime onderzoek van de kledij in het cellengedeelte onmogelijk maakt door de bewegings-vrijheid die er geldt. Dit regime wordt daarentegen wel gebruikt om de gedetineerden te observeren, de evolutie van hun gedrag te beoordelen en desgevallend verdachte of risicovolle situaties te identificeren. Zoals reeds gemeld, worden die waarnemingen in een elektronisch bestand bijgehou-den dat de hiërarchie kan inkijken.
Tijdens het onderzoek stonden twee gedetineerden binnen de inrichting ge-seind als individuen die door medegedetineerden zwaar onder druk werden
74
gezet om verboden voorwerpen binnen te smokkelen. Op verzoek van de penitentiair bewakingsassistenten werden ze onder verhoogd toezicht ge-plaatst. Een penitentiair bewakingsassistent verklaarde in dit verband dat “een kwetsbaar gedetineerde van even nabij zal worden opgevolgd als een gedetineerde die in het verleden reeds verboden voorwerpen in zijn bezit heeft gehad”. De evolutie van de gedetineerde wordt geanalyseerd t.o.v. zijn gebruikelijke kader. Als hij zijn gedrag verandert of andere personen opzoekt is dit verdacht. Als hij vaak aankopen doet in de kantine85 terwijl dit vroeger niet het geval was, is dit misschien omdat hij een schuld heeft tegenover een andere gedetineerde, voor een verboden substantie of een usb-stick bij-voorbeeld. Tijdens de bezoeken krijgt het personeel dan de opdracht hem scherper in de gaten te houden. Als hij verdacht gedrag vertoont (zich zeer onrustig gedragen, van tafel naar tafel gaan, enz.), dan zal de penitentiair bewakingsassistent de toelating vragen een naaktfouillering uit te voeren, of zal de gedetineerde op de lijst worden geplaatst van gedetineerden die een willekeurige naaktfouillering moeten ondergaan.”.
Van deze geïndividualiseerde risicoanalyse wordt echter slechts in twee omstandigheden gebruik gemaakt om stelselmatige naaktfouilleringen te vermijden: tijdens bezoeken aan tafel en bij aankomst in de inrichting onder escorte, op voorwaarde dat de gedetineerde binnen de inrichting bekend is.
• Centrale gevangenis van Leuven
De Centrale gevangenis van Leuven is de enige bezochte inrichting die on-geveer volgens hetzelfde detentieregime als die van Marche-en-Famenne is georganiseerd, met name een open regime. In de inrichting komen enkel gedetineerden terecht die tot lange straffen zijn veroordeeld en die in staat worden geacht om in een groep samen te leven.
Het gaat om een 19de-eeuwse gevangenis in de stad, die op vlak van passieve veiligheid heel wat minder goed is uitgerust dan de nieuwe ge-vangenissen. De renovatiewerken in de gevangenis moesten vooral de leef-omstandigheden van de gedetineerden verbeteren.
85 Door de inrichting georganiseerde collectieve aankoopdienst.
75
De aankomst onder escorte is de enige risico-omstandigheid waarbij de gedetineerden van de Centrale gevangenis van Leuven niet stelselma-tig worden gefouilleerd. Dit gebeurt enkel op basis van aanwijzingen. In alle andere omstandigheden worden stelselmatig naaktfouilleringen uitgevoerd.
Een gedetineerde stelde dat hij in de gevangenis van Gent bijna nooit een naaktfouillering had ondergaan, terwijl hij in de Centrale gevangenis van Leuven voortdurend wordt gefouilleerd, zonder dat hem wordt uitgelegd waarom hij daar opvallend veel vaker wordt gefouilleerd.
• Gevangenis van Doornik
De situatie van de gevangenis van Doornik is de meeste kritieke van alle bezochte inrichtingen.
Net zoals de Centrale gevangenis van Leuven gaat het om een 19de-eeuw-se gevangenis in de stad, waarvan de middelen voor passieve veiligheid weinig ontwikkeld zijn. Het cellengedeelte van de gevangenis van Doornik is niet gerenoveerd en het nieuwe centrum met camerabewaking was tij-dens ons onderzoek nog niet operationeel.
Bovendien ligt de gevangenis van Doornik in een kom. Via het hoge hel-lende terrein langs de gevangenis is het makkelijk om voorwerpen van buitenaf de gevangenis in te gooien, waardoor de plaatsing van een net langs de muren volgens de Regie der Gebouwen nutteloos is. De directie en het personeel van de gevangenis lieten weten dat er geen week voorbij-gaat zonder dat er voorwerpen over de muur worden gegooid. De meeste daarvan zoals psychotrope stoffen, geneesmiddelen, gsm’s, wapens (in een tennis- of zelfs voetbal), enz. komen op de binnenkoer terecht.
Tussen 2012 en 2015 hebben er zich in de inrichting ook twee ontsnappin-gen voorgedaan met gijzelneming, drie overlijdens door ophanging en een overlijden na een overdosis. Volgens de directie heeft zich een algemene verontrusting meester gemaakt van het personeel, waardoor de stopzet-ting van de stelselmatige naaktfouilleringen onmogelijk is.
76
Op het ogenblik van zijn onderzoek te Doornik heeft de federale Ombud-sman vastgesteld dat zes van de als risicovol bestempelde omstandighe-den tot naaktfouilleringen leidden, zonder enige individuele analyse. De zevende, zijnde het bezoek aan tafel, leidde dan weer tot zogenaamde willekeurige fouilleringen.
• Gevangenis van Aarlen
Ook de gevangenis van Aarlen dateert uit de 19de eeuw en bevindt zich in de stad. Alle types gedetineerden komen er terecht in een gesloten regi-me met geleidelijke versoepelingen. Na een ontsnapping met een geweld-dadige gijzelneming in 2012 werden in 2015 grondige renovatiewerken uitgevoerd. Bij de renovatie van het gebouw stonden de veiligheid en alle verplaatsingen van de gedetineerden binnen de gevangenis centraal. Zo werd de gevangenis uitgerust met een uitgebreid cameranetwerk. De di-rectie van de inrichting hecht ook bijzonder veel belang aan de manier waarop de beambten met de gedetineerden omgaan.86
Net zoals te Beveren past ook de gevangenis van Aarlen een systeem van individuele evaluaties toe vooraleer er tot een naaktfouillering wordt overgegaan.
2.1.3.1.5. Laatste instantie
De fouilleringsmethode ‘onderzoek van de kledij’ wordt in geen enkele in-richting als een alternatief voor naaktfouillering beschouwd wanneer er individuele aanwijzingen zijn dat iemand in het bezit is van verboden sub-stanties of voorwerpen. Bepaalde inrichtingen of afdelingen kiezen voor het doorzoeken van de cel om te controleren of iemand voorwerpen in zijn bezit heeft als alternatief voor de naaktfouillering. Een aantal inrichtingen voert een naaktfouillering uit en doorzoekt tegelijk ook de cel.
Het onderzoek heeft aangetoond dat urinetests bij binnenkomst in de ge-vangenis van Ruiselede naaktfouilleringen waren. De directie van de ge-vangenis werd tijdens het exitgesprek na het bezoek aan de inrichting op de hoogte gebracht van deze vaststelling. Die heeft onmiddellijk beloofd op zoek te gaan naar een alternatief om een drugstest zonder naaktfouillering
86 Zie punt 2.2.3 Houding van het bewakingspersoneel.
77
te doen. Enkele weken later heeft de directie van de inrichting te Ruiselede de federale Ombudsman laten weten dat de stelselmatige drugstest voor alle gedetineerden op termijn aan de hand van een speekseltest zou ge-beuren. Naaktfouilleringen zouden dan enkel nog worden gelast op basis van een individuele aanwijzing dat iemand in het bezit is van verboden substanties of voorwerpen.
Diezelfde vaststelling geldt voor de drugsvrije afdeling van de gevangenis van Brugge. Eind februari 2017 heeft de directie van de gevangenis van Brugge de federale Ombudsman laten weten dat speekseltests werden af-genomen en dat ze de kwaliteitscontroletest hadden doorstaan om ze in de toekomst in alle drugsvrije afdelingen te kunnen gebruiken.
Voor het opsporen van gsm’s kunnen enkele bezochte inrichtingen gebruik maken van de ‘sweeping’ methode, waarmee het door een telefoon uitge-stuurde signaal op korte afstand kan worden gedetecteerd.
2.1.3.2. Analyse
Het bestaan van een algemeen veiligheidsrisico volstaat niet om tot een naaktfouillering te beslissen, zowel bij aankomst als in de penitentiaire inrichtingen. Het verbod op stelselmatige naaktfouilleringen is ingeschre-ven in de in 2007 in werking getreden basiswet en in een ministeriële omzendbrief van datzelfde jaar. Na de wetswijziging in 2013 waardoor het opnieuw een toegestane penitentiaire praktijk werd, heeft het Grond-wettelijk Hof geoordeeld dat het stelselmatig gebruik van fouilleringen in strijd is met artikel 3 van het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens, dat onmenselijke en vernederende behandeling verbiedt.87 De nood-zaak van een naaktfouillering moet voortvloeien uit het gedrag van de gedetineerde of uit het “verhoogde risico voor de veiligheid of de orde in de gevangenis”88 dat er bij hem bestaat. Toch werden op het ogenblik van het terreinonderzoek in de penitentiaire inrichtingen nog tal van stelselmatige naaktfouilleringen uitgevoerd.
87 Zie punten 1.1.1.Wettelijk kader en 1.2. Reikwijdte van het onderzoek.88 GwH. op. cit., "B.12. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat een fouillering op het lichaam in bepaalde
omstandigheden noodzakelijk kan zijn teneinde de orde en de veiligheid in de gevangenis te handhaven en het plegen van misdrijven te voorkomen, met name wanneer het gedrag van de gedetineerde daartoe aanleiding geeft" en B. 13 "(…) er kan immers niet worden aangenomen dat elk van die situaties, voor elke gedetineerde, een verhoogd risico voor de veiligheid of de orde in de gevangenis doet ontstaan.”
78
Uit het terreinonderzoek blijkt geen enkele omstandigheid op zich de prak-tijk van naaktfouilleringen zonder individuele beoordeling te rechtvaar-digen. Vier omstandigheden geven in een aantal inrichtingen niet langer aanleiding tot stelselmatige fouilleringen, waardoor men zich dus vragen kan stellen bij het voortzetten ervan in de andere inrichtingen:
− het voortzetten van stelselmatige naaktfouilleringen van een gedeti-neerde aan wie een werkpost wordt toevertrouwd omdat zijn gedrag vertrouwen inboezemt, kan in drie inrichtingen niet gerechtvaardigd zijn, wanneer wordt vastgesteld dat deze praktijk in de negen andere is stopgezet. Het hoge aantal naaktfouilleringen dat deze gedetineer-den dagelijks moeten ondergaan is ongetwijfeld een onmenselijke en onterende behandeling;
− de stelselmatige naaktfouilleringen van gedetineerden die onder es-corte van de ordediensten of veiligheidskorps worden binnengebracht, komt vooral door een gebrek aan coördinatie.89 In de andere inrich-tingen zorgt een efficiënte coördinatie voor een individuele evaluatie van de noodzaak van een naaktfouillering;
− na een uitgaansvergunning, penitentiair verlof en beperkte detentie moet de gedetineerde in drie inrichtingen die samen alle types ge-detineerden opvangen, van kledij wisselen zonder visuele inspectie;
− acht inrichtingen voeren geen stelselmatige naaktfouillering meer uit na een ongestoord bezoek.
In de ogen van de gedetineerde zijn die grote verschillen in praktijken tus-sen gevangenissen volledig arbitrair. De overbrengingen van gedetineerden tussen inrichtingen zorgen ervoor dat ze zich vragen stellen bij regels die in de ene inrichting gelden en niet in de andere. Bepaalde beambten heb-ben laten weten het beu te zijn dat bepaalde gedetineerden “denken dat ze de geldende regels beter kennen dan wij”. Deze ongelijke behandelingen leiden tot spanningen, en zelfs conflicten tussen penitentiaire beambten en gedetineerden. Individuele spanningen kunnen ook makkelijk in col-lectieve spanning ontaarden. Stelselmatige naaktfouilleringen kunnen dus veiligheidsrisico’s binnen de inrichting veroorzaken.
89 De wetgever in 2013 had de aankomst in de inrichting onder escorte uitgesloten als omstandigheid die tot stelselmatige naaktfouilleringen kon leiden. Zie GwH. Op. cit., B.10.
79
Enkel de aankomst met een opsluitingsbevel en het in een strafcel plaatsen leiden in alle inrichtingen tot stelselmatige naaktfouilleringen:
− de aankomst in de inrichting op basis van een opsluitingsbevel was de situatie die aan het Grondwettelijk Hof werd voorgelegd. Die heeft de naaktfouillering zonder enige band met het gedrag van de gede-tineerde of het aantonen van een verhoogd risico dat hij zou vormen uitgesloten, ook in deze omstandigheid en zelfs al is de gedetineerde nog niet gekend door het bestuur strafinrichtingen. De gewestelijke directies hebben benadrukt dat de eerste binnenkomst in een peniten-tiaire inrichting een groot risico vormt. Een stelselmatige kledijwis-sel zonder visuele inspectie die door de federale Ombudsman wordt aanbevolen90 zou het risico ongetwijfeld kunnen inperken, met dien verstande dat een naaktfouillering steeds mogelijk blijft op basis van een gedrag dat tijdens de procedure bij aankomst van de gedetineerde wordt waargenomen of van informatie die daarvoor is verkregen.
− uit het terreinonderzoek blijkt dat niet alle gedetineerden bij plaat-sing in de strafcel een risico vormen op agressie of zelfverwonding. Ook in die omstandigheid moet geval per geval worden beoordeeld.
Volgens de gewestelijke directies wordt geen toename van incidenten vastgesteld in de gevangenissen waar de stelselmatige fouilleringen zijn stopgezet, maar zou het wel nog wat tijd kosten vooraleer alle directies op het terrein daarvan overtuigd zijn. Platformen voor het delen van erva-ringen moeten de directies, waarvan sommige vragende partij zijn, helpen gebruik te maken van praktijken die in de volledige sector zijn ingevoerd om zich in overeenstemming met de wet te stellen.
Stelselmatige naaktfouilleringen lijken ook na verzending van de collec-tieve brief nr. 141 te worden toegepast en het onderzoek doet vermoeden dat het delen van ervaringen niet zal volstaan om de directies en het peni-tentiair personeel te overtuigen. Geen enkele omstandigheid rechtvaardigt weliswaar een naaktfouillering zonder geïndividualiseerd onderzoek maar we moeten beseffen dat naaktfouillering deel blijft uitmaken van een ar-senaal aan controlemaatregelen en -voorzieningen.91 Samen moeten ze vermijden dat illegale voorwerpen en substanties, die de orde en veiligheid binnen de inrichting in gevaar kunnen brengen, worden binnengesmokkeld
90 Zie punt 2.1.1.Hiërarchische machtiging.91 Zie punt 1.1.2.Organisatie strafinrichtingen.
80
of in omloop worden gebracht. Een combinatie van die maatregelen helpt personeel, bezoekers en gedetineerden aan deze doelstelling tegemoet te komen. Geen van deze maatregelen alleen kan dit bereiken.
Om de praktijk inzake naaktfouillering van elke in-richting goed te evalueren, moeten ze in de context van die inrichting worden bekeken. Ze zijn onder meer afhankelijk van de perceptie die het penitentiair personeel heeft van het globale risiconiveau binnen de inrichting. Deze perceptie hangt o.a. samen met het aantal en de verscheidenheid aan passieve vei-ligheidsvoorzieningen. Zo is de gevangenis van Mar-
che-en-Famenne uitgerust met dezelfde passieve veiligheidsvoorzieningen als die van Beveren, maar door het verschillend detentieregime is er meer beweging van personen en voorwerpen, wat het niveau en de perceptie van het risico binnen de inrichting verhoogt. De passieve veiligheidsmiddelen en de infrastructuur te Beveren en Marche-en-Famenne zijn weliswaar ongeveer dezelfde, de praktijken op vlak van fouillering te Marche-en-Fa-menne sluiten meer aan bij die van de Centrale gevangenis van Leuven. De gevangenis van Aarlen is wat tal van objectieve kenmerken betreft (lig-ging in de stad, gevangenispopulatie, detentieregime, historiek van ern-stige incidenten…) vergelijkbaar met die van Doornik maar in Aarlen zijn de problemen op vlak van inrichtingen en cultuur van dienstverlening wel grondig aangepakt. De gevangenis van Aarlen houdt er praktijken op vlak van fouillering op na die sterk lijken op die van Beveren, maar helemaal niet op die van Doornik. Die laatste heeft weinig technische controlemid-delen, een slechte ligging en een lange historiek van ernstige incidenten. Bovendien hebben de directie en het personeel het gevoel dat met hun moeilijkheden en verzoeken geen rekening wordt gehouden. Naaktfouille-ringen zijn er schering en inslag. De gewestelijke directies moeten dan ook de pijnpunten van elke inrichting identificeren, zowel op vlak van passieve en actieve veiligheid, als van de perceptie van het gevangenispersoneel, om elke inrichting te begeleiden bij het snel en volledig bannen van stelselmatige naaktfouilleringen. Uit-eindelijk mag van alle maatregelen die elke inrichting kan inzetten, alleen nog in laatste instantie gebruik worden gemaakt van naaktfouillering.
het NAAKTFOUILLEREN
gebeurt niet altijd
in laaTSTE INSTANTIE
81
Het onderzoek toont overigens ook aan dat bepaalde praktijken op vlak van stelselmatige naaktfouilleringen op een nuttige manier kunnen wor-den vervangen door andere stelselmatige maatregelen die de menselijke waardigheid niet aantasten. Zo is er het voorbeeld van de speekseltests ter vervanging van urinetests. “Sweeping”, een methode die wordt gebruikt om gsm’s op te sporen, is een ander voorbeeld.
De wet verplicht dat nauwgezet wordt onderzocht of de maatregel tegen-over de gedetineerde noodzakelijk is maar beperkt het begrip geïndividu-aliseerde aanwijzingen niet tot een rechtstreeks waarneembaar gedrag. Dit betekent dat de evolutie van het gedrag van de gedetineerde, ook zijn kwetsbaarheid, een aanwijzing kan zijn. De door het bewakingspersoneel ingezamelde aanwijzingen over het gedrag en de bijzondere omstandigheid waarin de gedetineerde zich bevindt moeten de directeur van de noodzaak van de naaktfouillering overtuigen. Uit het onderzoek blijkt dat de peni-tentiaire inrichtingen over slechts heel weinig instrumenten beschikken om aanwijzingen te verzamelen en om te evalueren in hoeverre een gede-tineerde een risico vormt. De schriftjes per afdeling en de logboeken zijn hiertoe weinig bruikbaar. De observatiebestanden van de gedetineerden die sommige penitentiair bewakingsassistenten bijhouden, volgen de over-gebrachte gedetineerden niet.
Uit het onderzoek blijkt dat in de meeste gevallen de zogenaamde wille-keurige fouilleringen helemaal niet willekeurig zijn. In realiteit worden ze uitgevoerd op basis van individuele observaties van gedetineerden. Deze goede praktijk, die werd vastgesteld in verscheidene penitentiaire inrich-tingen, garandeert naaktfouilleringen op basis van een reële evaluatie van het gedrag van de gedetineerde, in overeenstemming met de wettelijke voorschriften.
Als er echter geen of weinig gedetineerden met een ‘verhoogd risico’ kun-nen worden geïdentificeerd, worden gedetineerden willekeurig gekozen voor naaktfouillering. Enkel dat aspect van de zogenaamde willekeurige naaktfouilleringen is in strijd met de wet.
Het gebruik van een fouilleringsregister is overigens ook een goede prak-tijk. Dit verzekert de directie dat een gedetineerde niet systematisch on-derworpen wordt aan een naaktfouillering.
82
Ten slotte moet ook bijzondere aandacht uitgaan naar de collectieve naaktfouilleringen. Zo’n praktijk kan soms noodzakelijk zijn wanneer er bij een incident of een risicosituatie, waarbij heel wat gedetineerden zijn betrokken, verwarring ontstaat. De beslissing om zo’n maatregel te treffen moet evenwel op de situatie zijn afgestemd en mag niet worden genomen om een individuele evaluatie uit te sparen, die er minstens voor kan zorgen dat bepaalde gedetineerden van de collectieve fouillering gespaard blijven.
Na het terreinonderzoek heeft het DG EPI de penitentiaire inrichtingen een nieuwe collectieve brief toegestuurd, waarin nogmaals op het verbod op stelselmatige naaktfouilleringen wordt gewezen.92 In de nasleep van die nieuwe algemene onderrichtingen heeft een aantal inrichtingen de fede-rale Ombudsman hun nieuwe regels inzake naaktfouillering meegedeeld. De federale Ombudsman stelt een evolutie vast in de richting van een be-tere naleving van de wet. In één inrichting bijvoorbeeld is het voortaan de directie die beslist over de naaktfouilleringen na een ongestoord bezoek, uitgaansvergunning of penitentiair verlof – daar waar die tijdens het ter-reinonderzoek nog stelselmatig werden uitgevoerd – na raadpleging van de lijst van gedetineerden die ervoor in aanmerking komen. Stelselmatige naaktfouilleringen blijven echter bestaan, al is het maar door de foute kwalificatie die in bepaalde inrichtingen aan bepaalde maatregelen wordt gegeven.
2.1.3.3. Aanbevelingen
− OA 19/06: de gewestelijke directies moeten de fouilleringsplannen van de inrichtingen binnen hun rechtsgebied evalueren en aanpassen, om een einde te maken aan de stelselmatige naaktfouilleringen.
− OA 19/07: er moet opnieuw werk worden gemaakt van platformen voor het delen van ervaringen tussen directieteams als instrument voor het harmoniseren en versterken van goede praktijken inzake naaktfouillering.
− 0A 19/08: het DG EPI moet in elke inrichting nagaan wat de obstakels zijn voor het afschaffen van stelselmatige naaktfouilleringen, zoals de tekortkomingen op vlak van infrastructuur, en samen met de Regie der Gebouwen de toestand opvolgen.
92 Zie punt 1.1.1.Wettelijk kader.
83
− OA 19/09: het DG EPI moet het gebruik van alternatieve controle-maatregelen voor naaktfouillering aanmoedigen en veralgemenen.
− OA 19/10: uniforme instrumenten voor het inzamelen van waar-nemingen en voor de evaluatie van gedetineerden moeten worden ontwikkeld. Het resultaat moet in het penitentiair dossier van de ge-detineerde worden genoteerd, dat in geval van overbrenging met de gedetineerde wordt meegestuurd.
− OA 19/11: de penitentiaire inrichtingen mogen slechts in laatste in-stantie gebruik maken van de collectieve naaktfouilleringen, wanneer zo’n maatregel echt noodzakelijk is in het licht van het aan een situ-atie verbonden risico en het onmogelijk is het individuele risico van elke gedetineerde te beoordelen.
2.1.4. MOTIVERING VAN DE BESLISSINGEN
Een goed gemotiveerde beslissing is een beslissing die begrijpbaar is. Het onderzoek heeft dan ook de kwaliteit van de motiveringen van de beslis-singen inzake naaktfouilleringen onderzocht.
De collectieve brief nr. 126 van het DG EPI reikt een beslissingsmodel aan met herneming van het doel van de naaktfouillering. Behalve vermelding van de datum, plaats, naam en voornaam van de gedetineerde, moet de directeur op het document ook een feitelijke motivering vermelden, met name de redenen die tot de machtiging tot fouillering hebben geleid.
Tijdens zijn terreinonderzoek in 12 penitentiaire inrichtingen heeft de federale Ombudsman 1.187 getroffen beslissingen tot naaktfouillering verzameld genomen in 2015 en 2016. Het gaat dus om een ruime steek-proef van door de directeurs genomen motiveringstypes tot uitvoering van naaktfouilleringen.
De beslissingen zijn enerzijds ingezameld na raadpleging van de dossiers van de bevraagde gedetineerden die verklaard hebben te zijn gefouilleerd en anderzijds na een verzoek om toegang tot het klasseringssysteem (pa-pieren of elektronisch register van de fouilleringen, compilatie van de
84
beslissingen per periode…), dat in bepaalde gevangenissen, of soms slechts enkel in bepaalde gevangenisvleugels is ingevoerd.
2.1.4.1. Vaststellingen
Het onderzoeksteam heeft de kwaliteit van de motivering van elke ingeza-melde beslissing tot naaktfouillering onderzocht en vastgesteld dat die van beslissing tot beslissing sterk kan verschillen.
Het dossier van een gedetineerde uit Marche-en-Famenne illustreert de kwaliteitsverschillen bij de motivering van een naaktfouillering. Deze ge-detineerde werd verschillende keren betrapt op het bezit van drugs, met name na het bezoek van zijn vriendin. Dus werd beslist hem tijdens het bezoek scherper in het oog te houden. Zijn dossier telt zeven beslissingen tot naaktfouillering na het bezoek van zijn vriendin, die door verschillende directeurs zijn opgesteld, telkens met motiveringen die verschillende ma-nieren zijn opgesteld:
− “Gelet op de noodzaak zich te verzekeren dat hij geen verboden voor-werpen bij zich heeft”;
− “Vermoeden van bezit van verdovende middelen/verboden voorwerpen”;
− “Gelet op het hoge risico tot binnenbrengen van verdovende middelen“; − “Verdachte gedragingen tijdens het bezoek aan tafel”; − “Na bezoek aan tafel van bezoeker en zijn gedetineerde vriendin”; − “Gelet op de contacten met externe personen, gelet op de noodzaak na te gaan of hij geen gevaarlijke voorwerpen of verboden middelen bij zich heeft”;
− “Gelet op de contacten met een medegedetineerde met wie hij al ver-dovende middelen heeft uitgewisseld”;
Dit dossier illustreert dat een gevangene kan gefouilleerd worden voor een geldige reden op basis van zijn dossier, maar zonder dat het motief vermeld staat in de beslissing.
De 1.187 tijdens het onderzoek ingezamelde beslissingen tot naaktfouille-ring kunnen in vier categorieën worden onderverdeeld:
85
− beslissingen zonder motivering, de directeur heeft het daartoe in het document voorziene veld opengelaten;
− beslissingen met een stereotiepe motivering, gebaseerd op een stan-daardformulering zonder enig concreet element;
− beslissingen met een motivering die verwijst naar een informatie die niet kan worden meegedeeld;
− beslissingen gemotiveerd met een concreet feit dat tot de fouillering heeft geleid en op basis waarvan de gedetineerde de beslissing kan begrijpen.
De volgende tabel geeft de classificatie van het aantal ingezamelde beslis-singen volgens die vier motiveringscategorieën.93
93 De inrichting van Ruiselede werd niet in aanmerking genomen omdat het aantal ingezamelde beslissingen tot naaktfouillering zeer gering is (2). De meeste naaktfouilleringen gebeuren in het kader van urinetests, die tot geen enkele individuele beslissing aanleiding geven.
# décisions%1 Sans motivation 43 4% /2 Motivation stéréotypée, dont: 977 82%
a mention d'une circonstanc 881 74% "visite à table"b autre 96 8% "Vu la nécessité de s’assurer de l’absence d’objets interdits…"
3 Motivation stéréotypée avec p 91 8%a "suspicion" avec mention d 56 5% "suspicion de détention d'un gsm"b "comportement suspect" a 35 3% "comportement suspect à l'entrée de la prison"
4 Motivation avec information n 13 1% "informations portées à notre connaissance"5 Motivation avec faits concrets 63 5% "Vu le contact avec une co-détenue avec laquelle des échanges de stupéfiants ont déjà eu lieu"
1187 100%
1 Sans motivation 43 4%2 Motivation stéréotypée 1068 90%3 Motivation avec information n 13 1%4 Motivation avec faits concrets 63 5%
1187 100%0
EtablissementsMotivation
stéréotypée dont seule
# % # % # % # % # % # %Arlon 22 100 0 0% 13 59% 3 14% 6 27% 2 9%
Beveren 38 100 0 0% 25 66% 1 3% 12 32% 6 16%Brugge 97 100 0 0% 97 100% 0 0% 0 0% 32 33%Lantin 35 100 0 0% 28 80% 4 11% 3 9% 10 29%
Leuven Centraal 395 100 23 6% 372 94% 0 0% 0 0% 367 93%
Marche-en-Famenne 81 100 1 1% 51 63% 0 0% 2936% 29 36%
Marneffe 25 100 0 0% 18 72% 0 0% 7 28% 15 60%Merksplas 111 100 2 2% 108 97% 0 0% 1 1% 88 79%
Namur 20 100 1 5% 10 50% 5 25% 4 20% 0 0%Saint-Gilles 22 100 1 5% 20 91% 0 0% 1 5% 8 36%
Tournai 339 100 15 4% 324 96% 0 0% 0 0% 324 96%Médiane 1% 85% 0% 7%
Total 1187 100 43 1068 13 63 881
# moyenne (%)1 Sans motivation 43 22 Motivation stéréotypée 1068 813 Motivation avec information n 13 44 Motivation avec faits concrets 63 13
1187 100
zonder motivering 2%stereotiepe motivering 81%motivering met niet-mededeel 4%motivering met concreet feit 13%
1Total
Motivation information non communicable
Motivation faits concrets
Type de motivation décisions récoltées
Total
Qualité des motivations
Motivation stéréotypée
Types de motivation
Total
Total
décisions récoltées Sans motivation
2%
81%
4%
13%
Kwaliteit van de motivering bij beslissing tot naaktfouillering
zonder motivering
stereotiepe motivering
motivering met niet-mededeelbare informatie
motivering met concreetfeit
86
De volgende tabel geeft een overzicht per inrichting.
Binnen alle inrichtingen is de grote meerderheid van beslissingen tot naaktfouillering gebaseerd op een stereotiepe motivering. Er bestaan wel-iswaar verschillen tussen inrichtingen (gemiddeld van 59% tot 100% al naargelang de inrichting), toch is het aantal stereotiepe beslissingen bin-nen alle inrichtingen groot.
Tussen de verschillende soorten stereotiepe motiveringen kan een onder-scheid worden gemaakt:
− enkel de omstandigheid waarin de gedetineerde zich bevond toen de naaktfouillering werd gevraagd (bezoek aan tafel, aankomst in de ge-vangenis, …) wordt vermeld.
− enkel de doelstelling van de wet wordt vermeld, en/of bevat de be-palingen ‘verdachte gedragingen’ of ‘vermoeden’, eventueel met een verduidelijking bij het soort vermoeden of de bijzondere omstandig-heid (bijvoorbeeld: vermoeden van drugsbezit of vermoeden na een bezoek);
Te Brugge bijvoorbeeld worden alle beslissingen tot naaktfouillering van de gedetineerden binnen dezelfde vleugel als volgt gemotiveerd: “vermoe-den bezit van verdachte substantie of voorwerpen op het lichaam of in de verblijfsruimte”. In een andere vleugel is de formulering verschillend maar
Etablissementzonder motivering
stereotiepe motivering
motivering met niet-
motivering met concreet feit
Aarlen 0% 59% 14% 27%Beveren 0% 66% 3% 32%Brugge 0% 100% 0% 0%Lantin 0% 80% 11% 9%Marche-en-Famenne 1% 63% 0% 36%Marneffe 0% 72% 0% 28%Merksplas 2% 97% 0% 1%Namen 5% 50% 25% 20%Centrale gevangenis van Leuven 6% 94% 0% 0%Sint-Gillis 5% 91% 0% 5%Ruiselede 0% 100% 0% 0%Doornik 4% 96% 0% 0%Total
Qualité de la motivation des décisions de fouille à nu, par prison
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
Kwaliteit van de motivering bij beslissing tot naaktfouillering per gevangenis
motivering met concreet feit
motivering met niet-communiceerbare informatie’
stereotiepe motivering
zonder motivering
87
voor alle gedetineerden van eenzelfde vleugel worden de naaktfouillerin-gen met een typezin gemotiveerd. Deze motiveringen zijn in feite niet meer dan een standaardformulering en geven geen enkele aanwijzing over de herkomst van het vermoeden waarop de toelating is gebaseerd. Voor vijf penitentiaire inrichtingen gelden de stereotiepe motiveringen voor alle of bijna alle ingezamelde beslissingen tot naaktfouillering.94
Wanneer de Raad van State een disciplinaire beslissing schorst die is ge-nomen op basis van een stereotiepe beslissing tot naaktfouillering, dan deelt de Directie Juridische ondersteuning dit arrest enkel aan de betroffen instelling mee.
Behalve het aanzienlijke aantal stereo-tiepe motiveringen is er een variërend aantal beslissingen (tussen 0% en 25% al naargelang de inrichting) dat ver-wijst naar informatie die bewust niet in het document wordt meegedeeld (‘niet-communiceerbare informatie’). Het niet-meedelen van concrete aan-wijzingen in de motivering kan ge-rechtvaardigd zijn door het feit dat de terreinactoren hun informatiebron geheim willen houden (aanklacht door een andere gedetineerde of een familielid…).
Slechts twee inrichtingen beschikten over een door de wet verplicht ‘Re-gister van niet met redenen omklede beslissingen’95, waarin motiveringen worden opgenomen die niet op de beslissing zelf kunnen worden vermeld. In die registers was geen enkele beslissing tot naaktfouillering vermeld.
Tijdens het terreinonderzoek te Namen - de inrichting waar dat type moti-veringen het hoogst is (25%) - is het team net in gesprek met een peniten-tiair bewakingsassistent, wanneer die telefonisch informatie ontvangt dat één van de gedetineerden foto’s van hem in zijn cel op een sociaal netwerk aan het posten is. Hij is dus in het bezit van een gsm. Dit concrete element
94 In Brugge gaat dit om 100% van de ingezamelde beslissingen, in de Centrale gevangenis van Leuven om 94%, in Merksplas om 97%, in Sint-Gillis om 91% en in Doornik om 96%.
95 Artikel 8, § 1, 3de lid, van de basiswet.
VERUIT DE MEESTE BESLISSINGEN
ZIJN STEREOTIEP EN VERwijzen naar
GEEN ENKEL CONCREET FEIT
88
ontbreekt in de beslissing tot naaktfouillering die erop volgde: de enige vermelding in de beslissing is “Informatie die ons ter kennis is gebracht”96.
In een beperkt aantal ingezamelde beslissingen (tussen 0% en 5% al naargelang de instellingen), ontbreekt elke motivering in de beslissing: de ruimte waar de motivering moet komen is leeg. Dit geldt voor de helft van de bezochte inrichtingen: de Centrale gevangenis van Leuven, Mar-che-en-Famenne, Merksplas, Namen, Sint-Gillis en Doornik.
Het ontbreken van een motivering, een stereotiepe motivering of moti-vering zonder concreet feit betekent nog niet dat de naaktfouillering niet op concrete aanwijzingen is gebaseerd. Heel wat gedetineerden hebben zelf de redenen aangehaald die tot de naaktfouillering hebben geleid. Die redenen zijn hen soms mondeling meegedeeld door de beambten die de fouillering uitvoeren, ook al betwisten zij die. Die redenen staan echter zelden in de beslissingen vermeld.
Het onderzoeksteam heeft de dossiers van de betroffen gedetineerden ingekeken om na te gaan of de concrete elementen die tot de naakt-fouillering hebben geleid in andere documenten (zoals door de directie opgestelde verslagen) vermeld staan. In de meeste gevallen, zoals wanneer de naaktfouillering geen enkel resultaat heeft opgeleverd, staat de reële motivering van de naaktfouillering nergens in het dossier vermeld.
Tenslotte blijkt uit de analyse van de ingezamelde beslissingen dat in een minderheid van de beslissingen tot naaktfouilleringen minstens één con-creet feit vermeld staat, met zeer grote verschillen in praktijken tussen de inrichtingen. In geen enkele inrichting ligt het aantal door een concreet feit gemotiveerde beslissingen boven de 36 %.97
De beste praktijken zijn afkomstig van de inrichtingen van Aarlen en Mar-che-en-Famenne, met motiveringen zoals “regelmatig heen-en-weer-ge-loop naar het toilet tijdens het bezoek aan tafel, zowel hij als zijn bezoekster”, “verbergen van illegale substanties”, of “zenuwachtig gedrag; lijkt iets in
96 Vrije vertaling van : « Informations portées à notre connaissance. »97 De beste praktijken werden vastgesteld in de inrichtingen van Aarlen, Beveren, Marneffe en Marche-en-
Famenne, waar in 27 à 35 % van de beslissingen minstens één concreet feit vermeld stond.
89
zijn broek te willen verbergen”, of ook “verdachte geur bij het openen van de cel; geur die doet denken aan consumptie van illegale substanties”.98
2.1.4.2. Analyse
Het gebruik van stereotiepe formuleringen laat niet toe na te gaan of de redenen die aan de basis liggen van een beslissing tot naaktfouillering reëel, aanvaardbaar en redelijk zijn.
Enkel de beslissingen die onder de categorie ‘motivering met een concreet feit’ vallen, laten dit wel toe. Het betreft hier duidelijk een minderheid van de beslissingen (tussen nul en 36%, naargelang de inrichting). Dat geringe aantal concreet gemotiveerde beslissingen is zorgwekkend.
Het toepassen van stelselmatige fouilleringen verklaart voor een deel waarom een groot aantal beslissingen slecht gemotiveerd is. Deze beslis-singen worden namelijk enkel en alleen genomen op basis van een bijzon-dere omstandigheid waarin de gedetineerde zich bevindt (bij binnenkomst, tijdens een bezoek...). Het is hier bijgevolg vruchteloos zoeken naar een concreet feit dat de beslissing motiveert. Het verdwijnen van stelselmati-ge naaktfouilleringen zou dit aantal beslissingen in principe sterk moeten doen dalen.
Blijvende aandacht is echter vereist, want los van de praktijk van stelsel-matige naaktfouillering is er wel degelijk een structureel probleem met de kwaliteit van de motivering van de fouilleringbeslissing. Zo wordt in het onderzoek bijvoorbeeld vastgesteld dat bij gebruik van een standaardmoti-vering dit niet altijd hoeft te betekenen dat er geen concrete vaststelling is gedaan, of dat het sowieso een stelselmatige fouillering betreft. De nodige nuancering in de beoordeling is dus vereist.
Te Brugge bijvoorbeeld, waar alle beslissingen identiek zijn gemotiveerd, worden heel wat beslissingen op basis van individuele aanwijzingen geno-men. Deze aanwijzingen staan evenwel noch in de beslissing, noch in het dossier van een gedetineerde vermeld.
98 Vrije vertaling van : « Va-et-vient réguliers vers le WC durant la visite à table, lui comme sa visiteuse. Dissimulation de substance illicite », « Comportement nerveux; semble vouloir dissimuler quelque chose dans son pantalon », « Odeur suspecte à l’ouverture de la cellule; odeur faisant penser à la consommation de substance illicite »
90
In Marche-en-Famenne, kan een gedetineerde, zoals blijkt uit het hier-boven toegelicht dossier voor een precieze reden worden gefouilleerd, die wel degelijk in het dossier zit, maar niet in de beslissing wordt opgenomen.
Op basis van de vaststellingen blijkt dat de directeurs een opleiding moe-ten krijgen om de redenen die aan de basis liggen van hun beslissing helder te formuleren. In afwachting van een opleiding moeten ze allen minstens worden geïnformeerd over de lessen getrokken uit de desbetreffende rechtspraak.
Er zijn gevallen die uitzondering vormen op de verplichting om de beslis-sing te motiveren. Zo bijvoorbeeld als het motief van de beslissing niet mag worden meegedeeld. In dergelijk geval moet de directie deze motivering in het door de basiswet speciaal daartoe voorziene register inschrijven99 en die aan de algemene directie meedelen. Het betreft hier een variërend aantal beslissingen tot naaktfouillering (van nul tot 25%, naargelang de inrichting). Voor zover de motivering in het register wordt ingeschreven, zijn deze beslissingen dus geenszins problematisch. Deze verplichting werd echter in geen enkele inrichting nageleefd, volgens het onderzoek.
2.1.4.3. Aanbevelingen
− OA 19/12: de opleidingscentra voor penitentiaire beambten moeten een cursus organiseren over de motivering van bestuurshandelingen.
− OA 19/13: alle directeurs van de penitentiaire inrichtingen en be-ambten aan wie ze de machtiging om naakt te fouilleren delegeren moeten de opleiding motivering van bestuurshandelingen verplicht volgen.
− OA 19/14: de juridische dienst van het DG EPI moet ervoor zorgen dat de arresten met commentaar van de Raad van State die betrekking hebben op de motivering van de bestuurshandelingen onder de direc-ties van de penitentiaire inrichtingen worden verspreid.
− OA 19/15: elke penitentiaire inrichting moet een register van niet met redenen omklede beslissingen opmaken en dat ook gebruiken.
99 Artikel 8, § 1, 3de lid, van de basiswet.
92
2.2. DE FEITELIJKE
Naaktfouillering
93
2.2.1. AANGEPASTE RUIMTE
Het onderzoek heeft getracht na te gaan of de naaktfouilleringen in een afgezonderd lokaal gebeuren en of de ruimte de privacy van de gedetineer-de waarborgt.
2.2.1.1. Vaststellingen
Niet alle naaktfouilleringen gebeuren in één en dezelfde ruimte. Elke peni-tentiaire inrichting beschikt over verschillende plaatsen om te fouilleren. Zij worden gebruikt in functie van de omstandigheden en de plaats waar de gedetineerde zich in de inrichting bevindt.
We maken een onderscheid tussen drie soorten van plaatsen waar naakt-fouilleringen plaatsvinden: bij het binnenkomen in de inrichting, in de cel-lenruimte en bij terugkeer van specifieke activiteiten, zoals een bezoek.
• Bij het binnenkomen in de gevangenis
Wanneer een gedetineerde de gevangenis binnenkomt moet hij eerst voorbij een metaaldetector en vervolgens naar het ‘bad’ of de ‘vestiaire’. Vooraleer hij binnengaat in de cellenruimte van de gevangenis moet de gedetineerde zich immers wassen en van kledij wisselen.100
De vestiaire is doorgaans voorzien van hetzij een gesloten lokaal voor naaktfouilleringen, hetzij van gesloten cabines of van halfgesloten ruim-tes. Tijdens zijn onderzoek ter plaatse heeft de federale Ombudsman vol-gende voorzieningen waargenomen:
− een lokaal dat enkel voor naaktfouilleringen werd gebruikt; − een aantal cabines naast elkaar met klapdeuren; − cabine(s) met volledige deur met of zonder venster; − cabine(s) zonder deur, maar met mogelijkheid om er een doek voor te hangen;
− een ruimte met een klapdeur voor de douche; − een ruimte met daarvoor een scherm.
100 Vaak gaat het om een gevangenisuniform, soms om gewone kledij.
94
In een aantal penitentiaire inrichtingen krijgen gedetineerden handdoeken. Ze worden opgeborgen in het lokaal voor de fouilleringen of daar vlakbij, of er liggen er in elke cabine. Te Doornik gebeuren de naaktfouilleringen in een uitsluitend daarvoor be-stemd lokaal. Het onderzoeksteam heeft kunnen vaststellen dat de deur van het lokaal tijdens de fouilleringen niet altijd dicht is.
Te Beveren en Marche-en-Famenne heeft de directie de bestaande fouille-ringsmethode101 in het daartoe voorziene lokaal uitgehangen, goed in het zicht van de gedetineerden. In andere inrichtingen zijn de uitgehangen onderrichtingen soms al jaren niet meer van kracht.
Eén enkele inrichting beschikt niet over een speciaal daartoe voorzien lokaal, noch over specifieke voorzieningen voor de naaktfouillering van binnenkomende gedetineerden: Marneffe. De fouilleringen gebeuren in de vestiaire die onder andere door het personeel ook als cafetaria wordt gebruikt. Dat de koffiemachine daar staat, zorgt voor heel wat heen-en-weer-geloop van het bewakingspersoneel, waardoor de privacy tijdens de naaktfouillering niet gewaarborgd is. Een onderzoeker stelde tijdens een rechtstreekse waarneming bij een naaktfouillering vast dat drie penitenti-aire beambten om de beurt het lokaal binnenkwamen tijdens de naaktfouil-lering. Een gedetineerde heeft verklaard dat hij heeft moeten aandringen om het aantal aanwezige beambten te beperken tot twee, omdat de ande-ren daar duidelijk niet waren om de fouillering uit te voeren. Twee andere gedetineerden hebben hun ongenoegen geuit tijdens de naaktfouillering en omschreven het lokaal als een ‘draaischijf’.
Deze vaststelling werd voorgelegd tijdens het eindgesprek met de direc-tie van de inrichting en deze heeft zich ertoe verbonden om een manier te vinden om de privacy van de gedetineerde te waarborgen tijdens de naaktfouillering.
In de helft van de bezochte inrichtingen waren de ruimtes uitgerust met bewakingscamera’s, waarbij de ruimte voor de naaktfouilleringen buiten het bereik van de camera’s lag. Doorgaans waren de gebruikte ruimtes proper.
101 Het gaat om bijlage 3 van collectieve brief nr. 126 van het DG EPI.
95
• In de cellenruimte
Met uitzondering van de gevangenis van Beveren, die over een lokaal met klapdeuren beschikt, gebeuren de naaktfouilleringen in de andere peniten-tiaire inrichtingen meestal in de douches of in een strafcel.
De douches worden gebruikt voor zowel de individuele naaktfouilleringen als voor die in groep. Wanneer een bewakingsbeambte vermoedt dat er een verboden voorwerp aanwezig is of drugs, gebeurt het vaak dat alle gedetineerden uit eenzelfde cel (ongeacht of ze met twee, drie of vier zijn of met nog meer in een slaapzaal liggen) samen worden gefouilleerd. Ook na wandelingen op de binnenkoer zijn collectieve fouilleringen mogelijk.
Te Brugge, Lantin en Doornik, hebben verschillende gedetineerden ver-klaard dat ze hun medegedetineerde(n) naakt hadden gezien, of dat ze tijdens naaktfouilleringen in groep zelf naakt zijn gezien. In Doornik zijn er tussen de douches weliswaar wanden maar de douches liggen tegenover elkaar en deuren of gordijnen zijn er niet, zodat de gedetineerden hun medegedetineerde(n) makkelijk kunnen zien. In Brugge heeft het onder-zoeksteam beelden kunnen bekijken van de gang tijdens een procedure van naaktfouillering in de douches. Terwijl een directrice heen en weer door de gang liep stond de deur tijdens de fouillering half open. De gedetineerde ging ervan uit dat de directrice hem naakt kon zien staan, wat weliswaar niet het geval bleek.
Buiten de douches of de strafcel kunnen de naaktfouilleringen ook soms plaatsvinden in een wachtzaal, een leeg kantoor, een opberglokaal, de sportzaal, de zaal voor kinesitherapie, of in een aantal zeldzame gevallen in de cel van de gedetineerde of zelfs in de toiletten. In een aantal ruimtes is er mogelijk inkijk. In drie penitentiaire inrichtingen, die van Brugge, de Centrale gevangenis van Leuven en Namen hadden gedetineerden het over deuren die tijdens hun naaktfouillering bleven openstaan. Het onderzoeksteam heeft dit ook zelf kunnen vaststellen tijdens een fouillering in Doornik. Er terecht of ten onrechte van overtuigd dat ze naakt werden gezien, reageerden gedeti-neerden hier woedend of vernederd op.
96
Een aantal gedetineerden klaagde over de netheid van de douches of de strafcel tijdens de fouillering.
• Na een bezoek
In de meeste inrichtingen gebeuren de fouilleringen na het bezoek aan tafel in een speciaal daarvoor ingerichte ruimte vlakbij het bezoekerslo-kaal, meestal met klapdeuren uitgerust.
2.2.1.2. Analyse
Hoewel de naaktfouilleringen niet altijd in een ‘gesloten ruimte’ plaats-vinden, zoals de wet oplegt, wordt in de meeste gevallen de waardigheid van de gedetineerde persoon verzekerd door hem niet bloot te stellen aan de blikken van personen die niet betrokken zijn bij de uitvoering van de maatregel.
Het lokaal dat is uitgerust en uitsluitend is voorbehouden voor de naakt-fouilleringen aan de ingang van de gevangenis garandeert, behalve in Marneffe, de gedetineerde een minimum aan privacy, ofwel door de klap-deuren, ofwel door de fouilleringen beurtelings uit te voeren, waarbij de andere gedetineerden zich in een wachtzaal bevinden.
In de cellenruimte is het gebruik van douches of de strafcel geschikt om een naaktfouillering van een gedetineerde te doen, voor zover de privacy van elke gedetineerde gewaarborgd wordt in geval van collectieve fouil-leringen. Maar andere lokalen die meer sporadisch gebruikt worden, zijn voor de naaktfouilleringen totaal niet geschikt. Dit is met name het geval voor de niet-gesloten ruimtes of (doorgangs-) lokalen die door verschil-lende andere personen tegelijk worden gebruikt, waarmee het risico op een inbreuk op de waardigheid van de gedetineerden verhoogt. Het is er onmogelijk de gedetineerden buiten het zicht van andere gedetineerden of van de leden van het bewakingspersoneel te houden die niet met de fouil-lering belast zijn. Verschillende gedetineerden hebben het onderzoeksteam gewezen op het vernederende karakter van een in die omstandigheden uitgevoerde fouillering, wat bij een aantal toch wel boosheid opwekte.
97
Gedetineerden mogen in geen geval worden gefouilleerd in aanwezigheid van andere gedetineerden of beambten die niet bij de fouillering betrokken zijn. Het bewaren van handdoeken in de buurt van of in de lokalen voor de naaktfouillering laat toe dat de gedetineerden er gebruik van kunnen maken tijdens de fouillering.
Het uithangen van de fouilleringsmethode - mits die overeenkomt met de bestaande onderrichtingen - is een handige geheugensteun voor het be-wakingspersoneel en een referentiekader voor de gedetineerden. Dat kan eventuele spanningen of betwistingen vermijden.
De netheid van de voor de naaktfouillering gebruikte ruimtes is eveneens belangrijk voor een goed verloop ervan en beschermt de waardigheid van de gedetineerden.
2.2.1.3. Aanbevelingen
− OA 19/16: de penitentiaire inrichtingen moeten ervoor zorgen dat de naaktfouilleringen in een gesloten ruimte plaatsvinden, buiten het zicht van andere gedetineerden en van het personeel dat niet bij deze taak betrokken is. Als ze niet over afzonderlijke lokalen voor naaktfouillering beschikken, moeten ze een voorziening installeren waardoor de gedetineerden buiten het zicht blijven van andere gede-tineerden of personeelsleden.
− OA 19/17: er moet onmiddellijk een eind gemaakt worden aan het ge-bruik van lokalen die de privacy van gedetineerden tegenover derden niet kunnen waarborgen.
− OA 19/18: in de fouilleringsruimte moet een voorraad handdoeken voorzien zijn en de bestaande fouilleringsmethode moet uithangen. Deze minimale voorzieningen moeten in alle fouilleringslokalen, ook in de douches, aanwezig zijn.
98
2.2.2. AANWEZIGHEID VAN HET BEWAKINGSPERSONEEL
Het onderzoek wou twee zaken nagaan. Gebeuren de naaktfouilleringen door het bewakingspersoneel van hetzelfde geslacht als de gedetineerde? Is het aantal aanwezige beambten tijdens een fouillering redelijk?
De wet bepaalt dat de fouillering in aanwezigheid van minstens twee leden van het bewakingspersoneel van hetzelfde geslacht als de gedetineerde moet gebeuren.
2.2.2.1. Vaststellingen
2.2.2.1.1. Personeel van hetzelfde geslacht
Behalve de fouilleringen tijdens een interventie102 uitgevoerd, wordt de regel dat de gedetineerde enkel door personeel van hetzelfde geslacht mag worden gefouilleerd in de bezochte inrichtingen globaal genomen goed nageleefd. In alle gesprekken hebben slechts twee mannelijke gedetineer-den gewag gemaakt van een naaktfouillering in aanwezigheid van een vrouwelijke bewakingsbeambte uitgevoerd en dit tijdens hun detentie in een andere strafinrichting. Deze beweringen konden evenwel niet meer worden nagetrokken.
De gemengde teams, gekoppeld aan de inkrimping van het personeel, maken evenwel dat het een grote uitdaging voor de penitentiaire inrich-tingen blijkt om tijdens de fouilleringen telkens twee personeelsleden van hetzelfde geslacht te voorzien.
Tijdens de naaktfouilleringen bij binnenkomst in de gevangenis en in het cellencomplex gebeurt het vaak dat één van de beide beambten die met de fouillering is belast van een ander geslacht is dan de gedetineerde. In principe woont hij de fouillering dan niet rechtstreeks bij, maar blijft hij op de gang staan om indien nodig tussen te komen of alarm te slaan. Hij neemt dus niet deel aan de visuele inspectie. Het onderzoeksteam heeft geen informatie of getuigenissen waarbij een personeelslid van het an-dere geslacht dan de gedetineerde tijdens een naaktfouillering moest tussenkomen.
102 Zie punt 2.2.4.Gebruik van dwang.
99
Volgens verklaringen van het bewakingspersoneel te Ruiselede gebeurt het soms dat een naaktfouillering uiteindelijk niet wordt uitgevoerd omdat er geen mannelijke beambten in de inrichting beschikbaar zijn.
Over de naaktfouilleringen van gedetineerden in de strafcel verschillen de vaststellingen sterk. Te Lantin heeft één vrouwelijke gedetineerde beves-tigd dat een mannelijk lid van het bewakingspersoneel deel uitmaakte van het team dat een fouillering onder dwang had uitgevoerd. Te Namen heeft een vrouwelijke beambte verklaard dat tijdens de plaatsing in een strafcel, de visuele inspectie van de gedetineerde door een beambte van het ande-re geslacht kan worden uitgevoerd. Te Sint-Gillis is het interventieteam dat aanwezig is wanneer de gedetineerde zich volledig ontkleedt, soms gemengd.
2.2.2.1.2. Aantal beambten afhankelijk van de omstandigheden en de redenen tot fouillering
Het aantal tijdens de naaktfouilleringen aanwezige personen is sterk af-hankelijk van de omstandigheden en de redenen die tot de fouillering leiden.
• Bij het binnenkomen van de inrichting
In principe gebeuren de naaktfouilleringen bij het binnenkomen van de inrichting in team van twee bewakingsbeambten, de ene verbonden aan het lokaal waar de naaktfouillering plaatsvindt en de andere aan de vleugel van de cel van de gedetineerde. In die gevallen voeren de beide beambten evenwel niet noodzakelijkerwijs de eigenlijke fouillering uit. Een van hen kan de administratieve formaliteiten regelen. Indien het team uit drie per-sonen bestaat, kan daarenboven een van hen de kledij van de gedetineerde doorzoeken.
Gelet op de inkrimping van het personeel gebeurt het niet zelden dat zo-genaamde ‘routineuze’ fouilleringen103 door één enkele beambte worden uitgevoerd. Het komt regelmatig voor dat de beambte die voor de vestiaire verantwoordelijk is, alleen is om de fouillering uit te voeren. Indien nodig
103 Zie punt 2.1.3.Noodzaak en evenredigheid.
100
en indien mogelijk wat het aantal beschikbare personeelsleden betreft, vraagt hij om versterking als een naaktfouillering buiten de routine valt.
Volgens sommige penitentiair bewakingsassistenten zou één enkel persoon volstaan om ‘routineuze’ naaktfouilleringen uit te voeren.
Uit de gesprekken die met de gedetineerden in de 12 bezochte penitentiaire inrichtingen zijn gevoerd, blijkt dat een naaktfouillering bij het binnenko-men in de inrichting die door meer dan twee leden van het bewakingsper-soneel wordt uitgevoerd, een uitzondering blijft.
• Na een incident
Fouilleringen na een incident op basis van concrete vermoedens worden daarentegen meestal uitgevoerd door meer dan twee leden van het be-wakingspersoneel. Verschillende factoren kunnen bepalend zijn, zoals de idee die het personeel zich heeft gevormd over de nervositeit bij de gede-tineerde, de mate waarin de gedetineerde meewerkt, het aantal betrokken gedetineerden, het aantal beschikbare beambten in de vleugel, maar ook de werkcultuur binnen de inrichting, of zelfs binnen een bepaalde vleugel of afdeling.
Afhankelijk van de inrichting beslist ofwel de penitentiair bewakingsassis-tent ofwel de kwartierchef uit hoeveel beambten het team zal bestaan dat de naaktfouillering uitvoert.
• In de cellenruimte
Uit de met de gedetineerden gevoerde gesprekken blijkt dat de fouillerin-gen in de cellenruimte meestal door drie beambten worden uitgevoerd. De verklaringen van de beambten bevestigen dit. Een aantal gedetineerden gaf echter aan dat het vaak voorkwam dat het team vier of meer personen telde.104
Te Lantin is de regel dat de kwartierchef de naaktfouilleringen uitvoert, bijgestaan door twee bewakingsbeambten. Na de gesprekken heeft het
104 13 verklaringen melden 2 aanwezige beambten, 23 verklaringen melden 3 aanwezige beambten en 17 verklaringen melden 4 of meer aanwezige beambten tijdens de fouillering.
101
onderzoeksteam evenwel vastgesteld dat de praktijken soms sterk kunnen verschillen tussen de verschillende vleugels binnen de gevangenis of zelfs tussen afdelingen.,. Zo hebben verschillende gedetineerden uit eenzelf-de afdeling erop gewezen dat ze door vier of soms meer beambten naar de plaats van fouillering waren gebracht, maar dat slechts twee ervan de fouillering hadden bijgewoond. De anderen bleven wachten in de gang om indien nodig tussen te komen. Deze praktijk werd evenwel niet bevestigd door het personeel van de andere afdelingen die tot dezelfde vleugel van de gevangenis behoren.
• In de strafcel
In de strafcel hangt het aantal tijdens de fouillering aanwezige leden van het bewakingspersoneel ook sterk af van de redenen waarom de gede-tineerde in de strafcel is geplaatst. Bij het begin van de dienst duidt de penitentiair bewakingsassistent de beambten aan die naar de plaatsen van interventie moeten gaan. Het aantal tijdens de naaktfouillering in de straf-cel aanwezige beambten is doorgaans groot. In geval van verhoogd risico op agressie of zelfverwonding moet de naaktfouillering volgens sommige gehoorde beambten door minstens drie personen worden uitgevoerd: één beambte die de gedetineerde instructies geeft, en twee anderen die onder-tussen aandachtig op de procedure moeten toezien en vermijden dat de situatie uit de hand loopt.
Te Beveren heeft het onderzoeksteam kunnen vaststellen dat heel wat leden van het bewakingspersoneel het interventieteam tot in de strafcel zijn gevolgd. Ze konden dus allen de naaktfouillering van de gedetineerde aanschouwen. Door het intense heen-en-weer-geloop kon het onderzoek-steam niet exact inschatten hoeveel personen ter plaatse aanwezig waren. Verschillende directeurs van inrichtingen en bewakingsbeambten hebben bevestigd dat het afgaan van het alarm - een gebruikelijke procedure tij-dens een interventie - de nieuwsgierigheid opwekt van het voltallige be-wakingspersoneel, dat dan ook geneigd is naar de plaats van het incident te gaan. Wanneer de gedetineerde daarentegen op eigen verzoek in een strafcel wordt geplaatst, lijkt het aantal tijdens de fouillering aanwezige beambten volgens de gedetineerden conform aan de gebruikelijke praktijk.
102
2.2.2.2. Analyse
Met uitzondering van de als ge-volg van een interventie uitgevoer-de naaktfouilleringen, heeft het onderzoek geen grote problemen vastgesteld bij de toepassing van de regel die stelt dat de gedetineerde
door een persoon van hetzelfde geslacht moet worden gefouilleerd. Bij een fouillering door een gemengd team blijft evenwel het risico dat de fouille-ring wordt uitgevoerd door iemand van het andere geslacht.
De aanwezigheid van minstens twee leden van het bewakingspersoneel tijdens een naaktfouillering is evenwel wettelijk verplicht. Het DG EPI benadrukt het belang van dit aantal, zowel voor de bescherming van de gedetineerde (sociale controle tussen beambten), als voor die van het per-soneel (getuige in geval van klacht van de gedetineerde).
Ook al gaat het doorgaans om routineuze fouilleringen, toch kan het feit dat bepaalde naaktfouilleringen door slechts één enkele beambte worden uitgevoerd voor problemen zorgen.
Een te groot aantal tijdens de fouilleringen aanwezige beambten kan dan weer een vernederend karakter in de hand werken.
Noch de bestaande onderrichtingen over de naaktfouilleringen, noch het opleidingshandboek105, scheppen duidelijkheid over zowel het aantal be-ambten dat aanwezig moet zijn tijdens de naaktfouilleringen, als over hun rol.
Te Lantin is de praktijk op een afdeling het vermelden waard. De fouille-ring gebeurt door twee leden van het bewakingspersoneel, bijgestaan door twee collega’s die voor de veiligheid op de gang aanwezig zijn. Deze pro-cedure verzekert zowel de veiligheid van het personeel dat de fouillering
105 Opleidingscentra voor Penitentiair Personeel, DG EPI, Marneffe, Manuel de fouilles de personnes et des locaux (Handleiding fouillering van personen en lokalen), 1 september 2016.
SOMs wonen PERSONEELSLEDEN
NAAKTFOUILLERINGEN BIJ ZONDER DAT
dit GERECHTVAARDIGD IS
103
uitvoert als de ordehandhaving, waarbij de schending van de waardigheid van de gedetineerde tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt.
Bij de samenstelling van het team belast met de uitvoering van een naakt-fouillering dienen de penitentiair bewakingsassistenten of kwartierchefs er mee rekening te houden dat personen wiens aanwezigheid niet nood-zakelijk is tijdens de fouillering, een vernederende factor blijft die voor de gedetineerde een onterende behandeling kan uitmaken.106
Een verduidelijking van de rol van elke beambte bij de uitvoering van een naaktfouillering kan helpen om beter het aantal personen in te schatten dat nodig is voor de uitvoering van de naaktfouillering, en dus ook ge-rechtvaardigd is.
Elke persoon die louter uit nieuwsgierigheid aanwezig is, moet worden geweerd en tot de orde geroepen.
2.2.2.3. Aanbevelingen
− OA 19/19: algemene richtlijnen moeten de rol bepalen van de verschil-lende penitentiaire beambten die deelnemen aan de naaktfouillering, meer bepaald ook de taken die mogen worden uitgevoerd door een beambte van het andere geslacht die meewerkt aan een fouillering.
− OA 19/20: de directies van de penitentiaire inrichtingen moeten er-over waken dat de beambten die deelnemen aan een fouillering in elk geval redelijk in aantal zijn, en dit in verhouding tot de situatie.
2.2.3. HOUDING VAN HET BEWAKINGSPERSONEEL
Het onderzoek trachtte na te gaan of de houding van het bewakings-personeel dat naaktfouillering moet uitvoeren het goede verloop ervan vergemakkelijkt.
106 EHRM D. H., arrest Iwanczuk t. Polen, 15 november 2001, nr. 25196/94. In deze zaak ging het om een groep van vier bewakers.
104
2.2.3.1. Vaststellingen
De getuigenissen die het onderzoeksteam in de 12 bezochte inrichtingen van de gedetineerden heeft opgetekend over de houding van het bewa-kingspersoneel tijdens de naaktfouilleringen zijn lang niet eensluidend. De situatie verschilt al naargelang de inrichting, de afdeling binnen eenzelfde inrichting of zelfs het personeelslid.
Te Aarlen ervaren de bevraagde gedetineerden het gedrag van de leden van het bewakingspersoneel als positief en benadrukken ze hun professio-nalisme. Regelmatig maken ze de vergelijking met hun detentie in andere inrichtingen en verklaren spontaan “dat ze mensen zijn en niet enkel gedeti-neerden”, dat “de beambten onberispelijk” zijn en dat het om een “schitte-rende gevangenis gaat, waar men gerespecteerd wordt”. Over het algemeen omschrijven ze het verloop van de naaktfouillering als “(zeer) correct” en vinden ze het een legitieme maatregel. Deze vaststelling te Aarlen is des te opvallend omdat tijdens naaktfouilleringen nog vaak wordt gevraagd om hurkend door de knieën buigen.107 Toch hebben de gedetineerden niet het gevoel daarbij een vernederende behandeling te ondergaan.
Aarlen is de enige bezochte penitentiaire inrichting die haar voltallige per-soneel een actief hoffelijkheidsbeleid oplegt. De personeelsleden spreken de gedetineerden bijvoorbeeld aan met hun familienaam, voorafgegaan door ‘mijnheer’. Het onderzoeksteam heeft die praktijk in geen andere in-richting kunnen vaststellen.
Een ongepaste houding is niet altijd een agressieve of beledigende houding. Moeilijkheden werden gemeld wegens opmerkingen met ongepaste seksuele connotatie wanneer de naaktfouille-ring op de gedetineerde uitgevoerd werd door homoseksuele beambten. Te Lantin heeft een penitentiair bewakingsassistent
gewag gemaakt van een klacht die een vrouwelijke gedetineerde had geuit ten aanzien van een vrouwelijk lid van het bewakingspersoneel. Tijdens
107 Het hurkend door de knieën buigen is geschrapt uit de methode voorgeschreven door de DG EPI-onderrichtingen.
IN AARLEN spreekt HET PERSONEEL
ELKE gedetineerde aan
met “MIJNHEER”
105
de naaktfouillering had die haar een compliment gemaakt over haar li-chaam. De feiten werden niet betwist door de betrokken beambte. Toen de andere leden van het bewakingspersoneel ondervraagd werden, stelde de penitentiair bewakingsassistent vast dat die situatie zich opnieuw zou kunnen voordoen. De penitentiair bewakingsassistent heeft het personeel herinnerd aan de noodzaak om een professionele houding aan te nemen tijdens een naaktfouillering.
Te Brugge, Lantin en Merksplas blijkt uit de getuigenissen van de gede-tineerden dat de niet-professionele houding van een aantal leden van het bewakingspersoneel zich tot bepaalde afdelingen beperkt. Net zoals in Lantin kan het gaan om een afdeling met een sterke rotatie van ge-detineerden en waar gedetineerden zijn geplaatst die door het personeel als ‘moeilijk’ worden beschouwd. In die omstandigheden, waarin het risico voor de veiligheid groter is dan elders en waar het om korte contacten kan gaan, zijn de relaties tussen de leden van het bewakingspersoneel en de gedetineerden soms gespannen.
Te Sint-Gillis maken de meeste108 door het onderzoeksteam bevraagde gedetineerden gewag van misplaatste commentaar, agressieve of pro-vocerende gedragingen, bedreigingen en zelfs racistische opmerkingen. Sommigen nuanceren evenwel hun beweringen en wijzen erop dat deze houding niet voor het merendeel van de personeelsleden geldt. De houding van een aantal beambten is evenwel van die aard dat een meerderheid van de gedetineerden er zich over beklaagt, ongeacht de afdeling waar ze zich bevinden. Vier gedetineerden klaagden ook over geweldplegingen tijdens naaktfouilleringen in de strafcel.
Binnen bepaalde inrichtingen laten verschillende leden van het bewa-kingspersoneel weten te vrezen voor het gedrag van een aantal van hun collega’s, die ze als ‘cowboys’109 bestempelen en die meer bepaald de naaktfouillering gebruiken als middel tot intimidatie, represaille of geweld. Tijdens hun ondervraging door het onderzoeksteam bevestigt een groot deel van de penitentiair bewakingsassistenten nochtans het belang dat ze hechten aan de houding van het personeel tijdens de naaktfouillering:
108 Van de 18 bevraagde gedetineerden, van wie er 11 kort daarvoor nog naakt waren gefouilleerd, hebben er 15 geklaagd over de houding van het bewakingspersoneel.
109 Deze term wordt door de leden van het bewakingspersoneel gangbaar gebruikt om bepaalde van hun collega's te benoemen.
106
− “Met mensen werken is delicaat. In 20 jaar tijd heb ik nooit problemen gehad. Stel dat ik met de in de opleiding voorziene interventiehand-schoenen afkom, zal de gedetineerde ervan uitgaan dat hij problemen krijgt. Zonder handschoenen gaat hij ervan uit dat er nog kan gepraat worden. Alles zit hem in het relationele.” (Marche-en-Famenne);
− “Als ik tijdens een fouillering zie dat een beambte zich druk maakt, stuur ik hem naar buiten” (Doornik);
− “Je moet met een zekere feeling werken. Eerst en vooral moet je vóór de naaktfouillering met de gedetineerde praten. De beambte die zo-iets graag doet is hier niet op zijn plaats”(Aarlen);
− “In alle omstandigheden is een professionele ingesteldheid vereist. In een open regime kunnen we ons geen nalatigheid veroorloven. Wan-gedrag brengt alle beambten in gevaar” (Centrale gevangenis van Leuven).
2.2.3.2. Analyse
Een professionele en hoffelijke houding van de leden van het bewakings-personeel zoals die binnen de penitentiaire inrichting van Aarlen is vast-gesteld, zorgt er in grote mate voor dat het vernederende karakter van een naaktfouillering wordt beperkt. Ze zorgt voor een positief klimaat binnen de gevangenis. Dat draagt er ook toe bij dat de perceptie van het algemene veiligheidsrisico gunstiger wordt. Deze houding wordt niet door alle leden van het bewakingspersoneel binnen de bezochte inrichtingen gerespec-teerd. Zelfs al gaat het maar om een minderheid, de machtsmisbruiken van bepaalde beambten stralen af op de hele gevangenis, hun collega’s inbegrepen zowel in hun relaties met de gedetineerden als in de relaties tussen collega’s.
De directies van de penitentiaire inrichtingen moeten bijgevolg heel nauw toezien op het professionalisme en de hoffelijkheid van hun personeelsle-den tegenover de gedetineerden, vooral tijdens de naaktfouilleringen.
2.2.3.3. Aanbeveling
OA 19/21: de directies van penitentiaire inrichtingen moeten werk maken van een actief beleid gericht op eerbied en hoffelijkheid vanwege het
107
personeel tegenover de gedetineerden en ongepast gedrag niet zonder ge-volg laten.
2.2.4. GEBRUIK VAN DWANG
Het onderzoek heeft de methodes en middelen van fysieke dwang on-derzocht die de penitentiaire inrichtingen eventueel gebruiken bij naaktfouilleringen.
2.2.4.1. Vaststellingen
De weigering van een gedetineerde om zich vrijwillig aan een naaktfouil-lering te onderwerpen, is een weigering van een bevel dat kan leiden tot een naaktfouillering onder dwang uitgevoerd in een strafcel of tot een isolering zonder fouillering.
Sommige penitentiair bewakingsassistenten en kwartierchefs leggen sterk de nadruk op dialoog en onderhandeling met de gedetineerde vóór een naaktfouillering onder dwang of een isolering. Er kan ook werk worden gemaakt van een strategie om de spanningen weg te nemen. Zo beslist de kwartierchef in Sint-Gillis soms om een collega uit het lokaal te verwijde-ren en zo de druk op de gedetineerde te verminderen en zijn medewerking te verkrijgen.
2.2.4.1.1. Bij een manifeste weigering van de gedetineerde
Wanneer ze te maken krijgt met gedetineerde die manifest weigert zich naakt te laten fouilleren, vindt de grote meerderheid van de bevraagde leden van het bewakingspersoneel dat fysieke dwang noodzakelijk is en dat de naaktfouillering moet kunnen plaatsvinden, ongeacht de omstandigheden.
Te Lantin verbaast de directie zich over deze vaststelling en stelt ze de voorkeur te geven aan het isoleren van de gedetineerde en aan het op-starten van een tuchtprocedure. Maar tezelfdertijd geeft ze toe dat ze nog geen formeel standpunt daarover had ingenomen ten aanzien van haar personeel in afwachting van een duidelijk antwoord van de regionale di-rectie op de vraag welke optie de voorkeur verdient. Die vraag was in 2013 gesteld en bleef zonder antwoord. Op het eind van het bezoek ter plaatse
108
ging de directie van de gevangenis van Lantin de kwestie van het gebruik van dwang met haar personeel herbekijken en voorkeur geven aan de iso-lering en de tuchtprocedure.
Daar waar, zoals in Lantin, een aantal directies de voorkeur zeggen te geven aan de isolering en het opstarten van een tuchtprocedure, blijkt dit enkel in theorie zo te zijn. Van de 12 bezochte inrichtingen geeft immers enkel de inrichting te Marneffe daadwerkelijk de voorkeur aan de isolering als eerste maatregel tegen een gedetineerde die weigert een naaktfouille-ring te ondergaan.
Bijzonder weinig gedetineerden van hun kant verklaren dat zij zich tegen een naaktfouillering konden verzetten. In geval van weigering van een ge-detineerde lijkt dwang de eerste maatregel, de isolering van de gedetineer-de blijft de uitzondering.
Soms kan de weigering van de gedetineerde anders worden verklaard dan als een loutere weigering om te gehoorzamen en of het verbergen van ongeoorloofde voorwerpen. In Beveren staat in een tuchtdossier van een gedetineerde dat hij een naaktfouillering had geweigerd omdat dit hem confronteerde met een trauma veroorzaakt door een verleden als slachtof-fer van seksueel misbruik.
Daarover bevraagd, antwoordden de regionale directies dat het gebruik van dwang niet als algemene regel kan gelden. Vóór het gebruik van dwang moet een individuele analyse van de situatie worden gemaakt. Ze wijzen erop dat de weigering van de gedetineerde om een stelselmatige fouille-ring te ondergaan legitiem kan zijn. Indien echter over de fouillering werd beslist op basis van individuele aanwijzingen, kan het gebruik van dwang een optie zijn, maar enkel op voorwaarde dat vooraf met de gedetineerde is gesproken en onderhandeld.
De gewestelijke directies wijzen erop dat onderhandeling met de gedeti-neerde meestal wel resultaten oplevert. Als de gedetineerde volhardt in zijn weigering na onderhandeling, menen zij dat de risico’s van een niet-fouil-lering dienen te worden onderzocht en meer bepaald het risico tot zelfver-wonding. Als er geen risico’s zijn, kan het isoleren in de strafcel volstaan. De gewestelijke directies wijzen erop dat in elk geval een tuchtprocedure
109
voor het weigeren van een bevel moet worden opgestart. Ze erkennen ech-ter dat in feite het gebruik van dwang ruimschoots de voorkeur krijgt van het personeel.
2.2.4.1.2. Hoe verloopt een naaktfouillering onder dwang?
Het weigeren door een gedetineerde om vrijwillig een fouillering te onder-gaan, leidt tot een ‘interventie’ door een groep van beambten die in eer-ste instantie fysieke dwang gebruiken om een gedetineerde in de strafcel te plaatsen waar hij een naaktfouillering zal ondergaan.
Andere incidenten kunnen aanleiding geven tot een ‘interventie’ die leidt tot de strafcel en een naaktfouillering110, eventueel onder dwang. De weigering om een naaktfouillering te ondergaan is dus een van de mo-gelijke incidenten die kan leiden tot een naaktfouillering onder dwang. In Sint-Gillis bijvoorbeeld heeft het onderzoeksteam in het register van interventies volgende motieven gevonden: “agressie ten aanzien van een andere gedetineerde of een beambte”, “vechtpartij”, “doodsbedreigingen tegenover een beambte”, “vernieling van materiaal”, “barricadeert zich in de cel”, “uitzinnig gedrag”, “weigering van overbrenging of overplaatsing”, “verstoort de rust”, … Volgens de gebruiksregels in Sint-Gillis heeft elk van die interventies aanleiding gegeven tot een naaktfouillering onder dwang.
Afhankelijk van de inrichting, gebeurt de plaatsing in de strafcel
− ofwel door een interventieteam bestaande uit beambten die een spe-cifieke opleiding hebben gevolgd over de technieken en middelen van dwang en die een methode toepassen die voorgeschreven is door een interventiehandleiding;
110 Er is inderdaad vastgesteld dat in alle inrichtingen, de naaktfouillering systematisch gebeurt bij een plaatsing in de strafcel.
voraleer dwang te gebruiken,
proberen sommige gevangenissen
andere methodes
110
− ofwel door een groep van beambten aangeduid door een penitenti-air bewakingsassistent en die niet noodzakelijk een opleiding daartoe hebben genoten.111
Wanneer een interventie gebeurt door een groep beambten, verklaart het penitentiair personeel meestal dat een fase van dialoog mogelijk blijft opdat de gedetineerde zou meewerken aan een naaktfouillering. Blijft hij echter weigeren, dan is er geen enkele methode van naaktfouillering onder dwang gedefinieerd door de ondervraagde beambten. Het meest gegeven antwoord dat de onderzoekers kregen is “we overmeesteren hem”. Sommi-ge gedetineerden maken gewag van de aanwezigheid van meer dan vijf beambten, aanzienlijk geweld (geslagen door meerdere beambten, de keel dichtgeknepen, …), of vernederingen tijdens hun naaktfouillering onder dwang.
Wanneer de interventie wordt uitgevoerd door een interventieteam, dan is dat samengesteld uit vijf leden van het personeel. Elkeen heeft een goed gedefinieerde rol tijdens de interventie. Het onderzoek wijst uit dat de naaktfouillering onder dwang integraal deel uitmaakt van het standaard-verloop van de procedure bij plaatsing in een strafcel.
De onderzoekers hebben twee interventies kunnen observeren, uitgevoerd door een interventieteam:
− Te Beveren betrof het incident een gewelddadige gedetineerde in een wachtzaal. Het team had weliswaar het incident dat aanleiding gaf tot de interventie niet gezien, maar heeft duidelijk een geluid gehoord waarbij materiaal werd vernield. De interventieprocedure werd via een alarm geactiveerd. Alle cellen van de gevangenis werden gesloten, geen enkele gedetineerde mocht zich nog verplaatsen en het interventieteam werd samengeroepen.112 Intussen ging men de dialoog aan met de gedetineerde om hem te kalmeren. Verschillen-de personeelsleden kwamen ter plaatse als toeschouwers. Het inter-ventieteam, uitgerust met een beschermingsuitrusting, was ongeveer een half uur later ter plaatse. Het hoofd van het interventieteam
111 Enkel de inrichtingen van Sint-Gillis en Beveren hebben interventieteams. In de meeste andere inrichtingen bestaat er geen enkel interventieteam bij gebrek aan voldoende daartoe opgeleid personeel. In die gevallen gebruikt het team van beambten bij een interventie niet de methode uit de interventiehandleiding.
112 Het gaat hier om de zogenaamde ‘on hold’ procedure.
111
verwittigde de gedetineerde dat ze zijn cel zouden binnenkomen en gaf hem een aantal instructies. Zo moest hij achterin de cel op de knieën gaan zitten. Het interventieteam opende de deur en de gedeti-neerde deed wat hem werd gevraagd. Hij werd in de boeien geslagen en zonder verzet naar de strafcel gebracht. Meermaals liet hij weten te willen meewerken. In de strafcel heeft het interventieteam de ge-detineerde met zijn gezicht tegen de grond gehouden en vier beamb-ten hebben, onder leiding van hun teamleider, een aantal handelingen uitgevoerd om hem helemaal te ontkleden terwijl hij intussen fysiek in bedwang werd gehouden. Eens de gedetineerde volledig naakt en onderzocht was door het interventieteam, hebben ze hem op de grond laten liggen, de handen op de rug gebonden verstrengeld in de straf-celkledij113. Het interventieteam heeft vervolgens de strafcel verlaten.
− In de gevangenis van Sint-Gillis heeft het onderzoeksteam in het bij-zijn van de directeur en een penitentiair bewakingsassistent beelden bekeken van drie naaktfouilleringen in de strafcel. Een van de ge-detineerden die een naaktfouillering onderging in de strafcel, werd nadien naar een andere strafcel overgebracht waar hij opnieuw een naaktfouillering moest ondergaan. De gedetineerde had zich helemaal niet verzet tegen de verplaatsing. De directeur heeft de penitentiair bewakingsassistent er meteen op gewezen dat de tweede fouillering overbodig was. In die inrichting gebeuren alle plaatsingen in de straf-cel door een interventieteam.
In beide situaties was de door het interventieteam gebruikte methode con-form de door de handleiding voorgeschreven techniek114.
2.2.4.2. Analyse
Sommige directies van inrichtingen verkiezen een isolering zonder fouille-ring boven een naaktfouillering onder dwang. De regionale directies menen dat een beoordeling geval per geval moet gebeuren alvorens fysieke dwang te gebruiken wanneer een gedetineerde weigert zich aan een fouillering te onderwerpen. Het onderzoek heeft echter aangetoond dat op het ter-rein, zelfs al benadrukken sommige penitentiair bewakingsassistenten de noodzaak tot dialoog met de gedetineerde, het gebruik van dwang ruim de
113 In de strafcellen ligt steeds specifieke strafkledij ter beschikking. Zie punt 2.1.3 Noodzaak en evenredigheid.114 Gids VKCS « Geweldbeheersing - Procédures techniques d’intervention », DG EPI.
112
voorkeur geniet van het bewakingspersoneel en dan ook het vaakst wordt gebruikt. De directies van de inrichtingen nemen hierover geen duidelijk standpunt in ten aanzien van hun personeel.
Geen enkele specifieke onderrichting regelt het gebruik van dwang in geval van een naaktfouillering. Daarvoor moet dus naar het algemeen beginsel van de wet worden verwezen, op basis waarvan het gebruik van fysieke dwang op personen enkel is toegelaten om de orde en veiligheid te verze-keren als dat doel door geen enkel ander middel kan worden bereikt. Op basis van het subsidiariteitsbeginsel moet dus de minst schadelijke optie worden gekozen, meer bepaald de isolering.
Enkel een individuele beoordeling van de situatie laat toe dwang te gebrui-ken om een naaktfouillering uit te voeren. Het onderzoek heeft bovendien uitgewezen dat de weigering van een gedetineerde om mee te werken aan een naaktfouillering legitiem kan zijn. Dat geldt in het bijzonder als de fouillering onwettig is, ze niet is ingegeven op basis van concrete ele-menten maar systematisch wordt uitgevoerd zoals dat – in meer of min-dere mate – het geval is in alle penitentiaire inrichtingen.115 Ook louter individuele elementen zoals bepaalde persoonlijke trauma’s in hoofde van de gedetineerde kunnen zijn weigering verklaren. Het risico dat de naakt-fouillering onder dwang een onmenselijk en vernederend karakter krijgt, is dan bijzonder hoog.
Is in een welbepaald geval het gebruik van dwang de meest redelijke op-lossing om de orde en veiligheid te bewaren, dan voorziet de ministeriële omzendbrief nr. 1810 in een ‘5-fasenmodel’ 116 om de evenredigheid van het gebruik van dwang te waarborgen. Fysieke immobilisatietechnieken en dwangmiddelen zijn daar maar in fase 4 toegestaan, wanneer “paniek en motorische onrust overslaan in fysieke agressie tegen personen”117 en de onderhandelingsfase is mislukt. Alvorens dwang te gebruiken, dient ook eerst met de dwang gedreigd te worden. Deze principes moeten ook toege-past worden bij het uitoefenen van dwang bij een naaktfouillering.
Bovendien toont het onderzoek aan dat een naaktfouillering onder dwang, uitgevoerd door een team van niet-opgeleide beambten aan geen enkele
115 Zie punt 2.1.3.Noodzaak en evenredigheid. 116 Min. omz. nr. 1810 van 19 november 2009 betreffende de dwangmiddelen en interventieuitrusting, bijlage 2.117 Ibidem.
113
vooropgestelde methode voldoet. Dit verhoogt de risico’s op niet-professi-oneel gedrag en inbreuken op de waardigheid en vernederende behande-ling van de gedetineerden.
De enige bestaande methode voor naaktfouillering onder dwang is die van het interventieteam gedefinieerd in de interventiehandleiding118. Deze handleiding voorziet een procedure van ‘plaatsing in isolatiecel’ ook ge-noemd ‘ontkleding’. Deze procedure maakt geen verschil tussen het gebruik van dwang met het oog op het isoleren in de strafcel en het gebruik van dwang om een naaktfouillering uit te voeren. De procedure blijft dezelfde wat ook de omstandigheden of de houding van de gedetineerde is, wat ertoe leidt dat de naaktfouillering onder dwang systematisch gebeurt in het kader van een interventie.
De vaststellingen in Beveren en Sint-Gillis tonen dat het nodig is om het gebruik van dwang door het interventieteam voor de naaktfouillering van een gedetineerde te evalueren in het licht van de concrete situatie. Als de gedetineerde, eenmaal overmeesterd en geïsoleerd in de strafcel, klaar-blijkelijk bereid is om mee te werken en zichzelf te ontkleden, dan lijkt de naaktfouillering onder dwang noch redelijk, noch in proportie.
Het standpunt van de regionale directies van de penitentiaire inrichtingen over het gebruik van dwang bij een naaktfouillering is in overeenstemming met de wettelijke voorschriften. Het moet geformaliseerd worden in bij-zondere onderrichtingen gericht aan alle penitentiaire inrichtingen.
2.2.4.3. Aanbevelingen
− OA 19/22: het DG EPI moet in zijn onderrichtingen aan de penitentiai-re inrichtingen bepalen onder welke omstandigheden dwang toegela-ten is om een naaktfouillering uit te voeren en wat de methode is die dan moet worden gebruikt. Hoe dan ook moet worden verduidelijkt dat de regel bepaalt dat de gedetineerde zich zelf ontkleedt en dat alles in het werk moet worden gesteld om het gebruik van dwang te vermijden.
118 Vrij vertaald uit vertrouwelijk Franstalig document bezorgd door het DG EPI.
114
− OA 19/23: de procedure tot isolering door het interventieteam moet worden gewijzigd zodat bij een naaktfouillering niet meer systema-tisch dwang wordt gebruikt.
2.2.5. KENNIS VAN DE ONDERRICHTINGEN EN TOEPASSING VAN DE METHODES
Het onderzoek poogde na te gaan of het penitentiair personeel over vol-doende kennis van de methodes en onderrichtingen inzake naaktfouille-ring beschikt, rekening houdend met de gevolgde opleidingen.
Het onderzoeksteam heeft daadwerkelijk geobserveerd hoe een naaktfouil-lering binnen de bezochte instellingen werd uitgevoerd.119 Het heeft ook gesprekken gevoerd met het bewakingspersoneel en met de gedetineerden, en heeft kennis genomen van eventuele bestaande dienstnota’s.
De eventuele rol van het medisch team bij een naaktfouillering werd even-eens nagegaan.
Het onderzoeksteam heeft bovendien geanalyseerd op welke manier naaktfouillering in de opleiding van het bewakingspersoneel aan bod komt.
2.2.5.1. Vaststellingen
Tijdens het terreinonderzoek was de bestaande methode voor de naakt-fouillering van een gedetineerde in bijlage 3 van de collectieve brief nr. 126 van het DG EPI als volgt omschreven120:
− de gedetineerde wordt verzocht zich volledig uit te kleden; − het bewakingspersoneel geeft hem een handdoek; − de gedetineerde wordt verzocht alles wat hij bij zich heeft af te geven; − desgevallend wordt de gedetineerde gevraagd zijn haren los te maken en door elkaar te schudden;
− de gedetineerde wordt verzocht de voetzolen te tonen; − het bewakingspersoneel doorzoekt zijn kledij; − het bewakingspersoneel vraagt de gedetineerde de mond te openen;
119 Tijdens het onderzoek werden 31 naaktfouilleringen rechtstreeks waargenomen.120 Collectieve brief nr. 141 van 30 januari 2017 heeft de collectieve brief nr. 126 van 30 januari 2014 vervangen.
115
− het bewakingspersoneel vraagt de gedetineerde de armen op te heffen;
− het bewakingspersoneel vraagt de gedetineerde de handdoek te verwijderen;
− het bewakingspersoneel vraagt de gedetineerde rond zijn as te draaien.
2.2.5.1.1. Kennis van de onderrichtingen
Met uitzondering van de gevangenissen van Beveren en Marche-en-Fa-menne blijkt uit de gesprekken dat het bewakingspersoneel de in de col-lectieve brief nr. 126 bepaalde methode van naaktfouillering die tijdens het onderzoek van kracht was amper kent. De personeelsleden brengen evenwel niet geoorloofde methodes ter sprake zoals het hurkend door de knieën buigen of inspectie van de genitaliën.
Bepaalde gevangenissen vragen de gedetineerden niet om alle door de col-lectieve brief nr. 126 bepaalde handelingen uit te voeren. Andere voegen een aantal praktijken toe, zoals met grote passen van de ene naar de an-dere fouilleringscabine stappen.
In geval van twijfel over de te volgen methode vragen de bewakings-beambten raad aan de penitentiair bewakingsassistent, de kwartierchef of de collega ‘deskundige naaktfouillering’. Slechts heel weinigen onder hen konden de geschreven onderrichtingen terugvinden.
Het onderzoeksteam heeft vastgesteld dat de penitentiair bewakingsassis-tenten niet in staat waren de door de collectieve brief bepaalde methode te beschrijven. Zo gingen ze ervan uit dat het hurkend door de knieën buigen nog steeds was toegestaan.121 De door hun collega’s als ‘deskundige naaktfouillering’ aangestelde collega’s zijn ook niet altijd op de hoogte van de collectieve brief nr. 126.
Uit het onderzoek bleek ook dat men moeilijk begrip kon opbrengen voor de zin of het nut van bepaalde voorgeschreven technieken. De meeste be-wakingsbeambten konden bijvoorbeeld niet uitleggen wat de bedoeling van de handdoek was. Sommigen dachten dat die werd gebruikt om de voeten van de gedetineerden te beschermen.
121 Deze vaststelling blijkt uit de gesprekken die zijn gevoerd te Aarlen, Brugge en Sint-Gillis.
116
De wet bepaalt dat de naaktfouillering door minstens twee beambten moet worden uitge-voerd.122De collectieve brief stelt dat “de wet-gever wil dat de fouillering niet mag worden uitgevoerd zonder dat een andere beambte er getuige van is”.123 De juiste rol van elk van de beambten bij de uitvoering van de fouillering staat evenwel nergens omschreven. Noch de
Collectieve brief nr. 126, noch het door het onderzoeksteam geraadpleegde opleidingshandboek124 gaan dieper op dit aspect in.
Over het algemeen verzetten de meeste leden van het bewakingspersoneel zich hevig tegen de bestaande methode, omdat ze vinden dat de naakt-fouilleringen op die manier niet doeltreffend kunnen verlopen. Voor een penitentiair bewakingsassistent te Lantin bijvoorbeeld, sluit de vereiste methode, die met name het hurkend door de knieën buigen en aanra-kingen verbiedt, eerder aan bij een onderzoek van de kledij en is het zo niet langer mogelijk de gedetineerden doelmatig te fouilleren. Dit gevoel wordt door het personeel grotendeels gedeeld. Een aantal beambten en directies meent daarentegen dat de resultaten van de fouilleringen niet beter of slechter zijn als met name het hurkend door de knieën buigen zou zijn toegestaan.125 Het onderzoeksteam heeft vastgesteld dat er geen gegevens bestaan op basis waarvan de efficiëntie van naaktfouillering kan worden nagegaan. Te Aarlen was de vermeende ondoeltreffendheid van de naaktfouillering tegenover andere controlemaatregelen één van de rede-nen waarom het penitentiair personeel de stelselmatige naaktfouilleringen heeft stopgezet.126
Binnen het bewakingspersoneel heerst geen enkele consensus over de gegrondheid van het stopzetten van de stelselmatige naaktfouilleringen. Sommige personeelsleden vinden het resultaat van dat soort fouilleringen niet altijd overtuigend, ze hebben immers nooit de handel in telefoons of drugs kunnen beletten. Anderen daarentegen menen dat het stopzetten
122 Zie punt 2.2.2 Aanwezigheid van het bewakingspersoneel.123 Collectieve brief nr. 126 van 30 januari 2014.124 Opleidingscentra voor Penitentiair Personeel, DG EPI, Marneffe, Manuel de fouilles de personnes et des
locaux (Handleiding fouillering van personen en lokalen), 1 september 2016, p. 13.125 Zie punt 1.1.1.Wettelijk kader.126 Ontmoeting tussen de federale Ombudsman en de directie van de gevangenis van Aarlen op 6 juli 2016.
DE METHODE VOOR
NAAKTFOUILLERINGEN wordt
zelden correct toegepast
117
(of afbouwen) van de stelselmatige fouilleringen een rem zet op het be-strijden van handel in de gevangenis (drugs, telefoons, enz.) maar ze geven wel toe dat hun relatie met de gedetineerden er sindsdien enigszins op is verbeterd.
2.2.5.1.2. Toepassing van de methodes
Het onderzoeksteam heeft gesprekken gevoerd met 210 mannelijke en vrouwelijke gedetineerden, van wie 75% in 2015 en 2016 was gefouilleerd. Uit deze gesprekken blijkt dat de gebruikte methode van naaktfouillering sterk afhankelijk is van het bewakingspersoneel dat ze uitvoert.
Bepaalde algemene praktijken die niet stroken met de collectieve brief nr. 126 werden echter vastgesteld:- het toepassen van het hurkend door de knieën buigen;- het ontbreken van een handdoek;- het toepassen van een visuele inspectie van de genitaliën en anus.
Onderstaande tabel geeft, volgens de bevraagde gedetineerden, een over-zicht van de methodes van naaktfouilleringen die binnen elke penitentiaire inrichting worden gebruikt.127
127 De methode voor de selectie van de bevraagde gedetineerden staat toegelicht in punt 1.3. Onderzoeksmethode.
118
Fouilleringswijze volgens de gehoorde gedetineerden per gevangenis
Inrichting % gehoorde gedetineerden die naakt werden gefouilleerd
waarvan % naakt-fouilleringen met hurkende kniebuigingen
waarvan % naakt-fouilleringen zonder handdoek
waarvan % naakt-fouilleringen met inspectie van genitaliën of aarsopening
Aarlen 41% 78% 33% 11%
Beveren 73% 0% 13% 13%
Brugge 79% 59% 32% 0%
Lantin 65% 29% 12% 18%
Marche-en-Famenne
92% 18% 27% 27%
Marneffe 44% 0% 0% 25%
Merksplas 65% 62% 31% 0%
Namen 79% 36% 55% 0%
Centrale gevangenis van Leuven
87% 25% 40% 0%
Ruiselede 100% 33% 83% 0%
Sint-Gillis 72% 69% 38% 15%
Doornik 100% 52% 43% 0%
MEDIAAN 75% 39% 34% 9%
Het aantal naakt gefouilleerde gedetineerden van de gehoorde gedetineer-den is het grootst in de Centrale gevangenis van Leuven, te Marche-en-Fa-menne, Ruiselede en Doornik. In beide laatste inrichtingen was 100% van de bevraagde gedetineerden tijdens de in aanmerking genomen periode naakt gefouilleerd, wat een aanwijzing is voor de hardnekkigheid waarmee de stelselmatige naaktfouilleringen in beide inrichtingen worden uitge-voerd. Dit cijfer is het laagst in Aarlen en Marneffe (40 à 45%).
Te Aarlen, Brugge, Merksplas, Sint-Gillis en Doornik laat 50% van de ge-hoorde gedetineerden weten hurkend door de knieën te hebben moeten buigen. Enkel in Beveren en Marneffe lijkt deze techniek nooit te worden gebruikt.
Te Marche-en-Famenne, Namen, Ruiselede en Doornik, liet 40% van de gedetineerden weten zonder handdoek te zijn gefouilleerd, in tegenstelling
119
tot Beveren, Lantin en Marneffe, waar de handdoek tijdens de naaktfouil-lering blijkbaar altijd wordt gebruikt. Volgens heel wat gedetineerden is de handdoek niet essentieel wanneer de voor de fouillering bestemde ruimte een zekere privacy verzekert, via een systeem met klapdeuren of cabines.128
Te Marche-en-Famenne en Marneffe laat een aanzienlijk aantal gedeti-neerden (25%) weten dat ze hun genitaliën moesten optillen, voorover buigen of de billen moesten spreiden. Gedetineerde vrouwen te Mar-che-en-Famenne en te Lantin hadden het over de verplichting hun bor-sten op te tillen. Deze praktijk was van toepassing in zes van de twaalf inrichtingen. Deze techniek lijkt niet van toepassing te zijn in Brugge, de Centrale gevangenis van Leuven, Merksplas, Namen, Ruiselede en Doornik.
Uit de waarneming van verschillende naaktfouilleringen door het onder-zoeksteam bleek dat het naleven van de voorgeschreven methode zeer willekeurig verliep. Het bewakingspersoneel vroeg de gedetineerden bij-voorbeeld niet rond hun as te draaien en controleerde ook handen, voeten, haar of mond niet. Dit is vooral het geval tijdens de stelselmatige fouille-ringen te Doornik of in de Centrale gevangenis van Leuven.
Te Beveren daarentegen wordt de methode van naaktfouillering niet alleen uitgehangen op de plaats van uitvoering, de penitentiair bewakingsassis-tent duidt per shift bovendien twee beambten aan die verantwoordelijk zijn voor de naaktfouilleringen. Dat laat toe de uniformiteit van de naakt-fouilleringen te waarborgen.
De gevangenis van Beveren fungeert tevens als schakel voor de overbren-ging van gedetineerden door het veiligheidskorps van de FOD Justitie. De bevraagde beambte van het veiligheidskorps beschrijft een procedure van naaktfouillering die niet dezelfde is als die uit de collectieve brief nr. 126. Hij voert de naaktfouilleringen in twee fasen uit, zodat de gedetineerde nooit volledig naakt staat. Hij vraagt de gedetineerde tot 10 keer hurkend door de knieën te buigen... De beambte in kwestie baseerde zich niet op bijzondere onderrichtingen.
128 Zie punt 2.2.1.Aangepaste ruimte.
120
Het DG EPI stelt dat naaktfouillering door het veiligheidskorps een uitzon-dering blijft, dat ze aan bod komt in de opleiding van de beambten van het veiligheidskorps maar dat er geen praktische module aan wordt gewijd.
Niettegenstaande het onderzoeksteam verschillende fouilleringsmethodes heeft vastgesteld, blijkt evenwel dat de meeste beambten die gewoon-lijk voor de naaktfouillering worden ingezet er een gedrag op nahouden waarbij ze dit pijnlijke moment met ietwat humor omkleden of vragen hoe het met de achtergebleven familie van de gedetineerde gaat of informe-ren naar zijn gezondheid… De in de gevangenis van Sint-Gillis bevraagde beambte die is aangesteld bij het bad bij aankomst meent dat hij zoveel mogelijk spanning moet afbouwen vooraleer de gedetineerde het cellenge-deelte betreedt. Hij ziet erop toe dat de naaktfouillering zo sereen mogelijk verloopt en dat als de gedetineerde weigert zich te laten fouilleren, hij de nodige tijd neemt voor een gesprek. In de gevangenis van Brugge ging het bij één van de door de onderzoekers waargenomen naaktfouilleringen om een vrouwelijke gedetineerde die zich in staat van dronkenschap had aangeboden. De vrouwelijke kwartier-chef die aanwezig was om de fouillering uit te voeren stelde dat het “zich aanbieden om te worden opgesloten altijd een moeilijk moment is” en dat de gedetineerde in kwestie zich dus “moed had ingedronken”. Er werd dus extra aandacht aan de gedetineerde geschonken. Zo deed de kwartierchef er alles aan om haar te kalmeren, haar gerust te stellen en haar stap voor stap de fouilleringsmodaliteiten uit te leggen, ook al was het niet de eerste keer dat die gedetineerde werd opgesloten. Tegelijk werd de door de om-zendbrief voorgeschreven fouilleringsmethode nauwgezet opgevolgd.
2.2.5.1.3. Rol van de arts
Tijdens een naaktfouillering mag het bewakingspersoneel de gedetineer-de niet aanraken. Fouillering van de mondholte of de aarsopening door beambten is strikt verboden. Enkel een arts is gemachtigd om dat soort onderzoeken uit te voeren, en dan enkel om strikt medische redenen.
Wanneer het nodig lijkt om de gedetineerde grondiger te onderzoeken laat een aantal leden van het bewakingspersoneel weten beroep te doen op de arts van de gevangenis. Zelf zijn ze niet gemachtigd om dat te doen. Het
121
onderzoeksteam heeft daarom de rol onderzocht van de gevangenisarts tijdens een naaktfouillering.
In negen van de elf gevangenissen129 beperkt de verantwoordelijke van de medische dienst van de penitentiaire inrichting de rol van zijn personeel bij de naaktfouillering heel duidelijk tot een louter informatieve rol. Wanneer de directie of het bewakingspersoneel de interventie van de arts vraagt bij een vermoeden dat de gedetineerde verboden stoffen of een gevaarlijk voorwerp heeft ingenomen, laat de verantwoordelijke arts weten dat hij zich beperkt tot het informeren van de gedetineerde over de risico’s ervan voor zijn gezondheid. Het is pas na toestemming van de gedetineerde dat de arts tot een onderzoek van de mondholte of de aarsopening overgaat. Dit onderzoek vindt plaats in het medisch lokaal en enkel met bijstand van verpleegkundigen.
Uit het onderzoek is nochtans gebleken dat het medisch personeel in vijf op de elf inrichtingen door leden van het bewakingspersoneel onder druk is gezet om aan een naaktfouillering mee te werken. Te Marche-en-Famenne en in de Centrale gevangenis van Leuven hebben de artsen verteld door de penitentiaire beambten onder druk te zijn gezet om een fouillering van de lichaamsholtes uit te voeren.
Te Marche-en-Famenne is de arts met de fouillering begonnen maar heeft hij die niet voltooid. Hij heeft de hoofdarts gevraagd de directie van de inrichting daarover aan te spreken. Die heeft geantwoord dat de beambten niet gemachtigd waren artsen te vragen aan een naaktfouillering mee te werken. De rol van de arts tijdens de fouillering heeft tot overleg binnen het medische team geleid en het team heeft beslist zich tot een louter medische rol te beperken.
In de Centrale gevangenis van Leuven heeft de arts op verzoek van de beambten aan een naaktfouillering meegewerkt om te controleren of de gedetineerde geen drugs verborgen hield. Hij heeft een fouillering van de aarsopening uitgevoerd. Deze fouillering heeft geen resultaat opgeleverd. Hij had ook geen vragen bij deze praktijk. De Dienst Gezondheidszorg Ge-vangenissen werd er door de federale Ombudsman over ingelicht.
129 De arts van de gevangenis van Ruiselede kon tijdens het onderzoek niet worden bevraagd. Deze vaststelling geldt dus niet voor deze inrichting.
122
Ook het verpleegkundig personeel verklaart dat het regelmatig wordt gevraagd zieke gedetineerden of gedetineerden met een gipsverband of met beperkte mobiliteit naakt te fouilleren. Sommige leden van het be-wakingspersoneel hebben die feiten bevestigd. Te Sint-Gillis hebben ver-pleegkundigen verklaard in dit verband sterk onder druk te worden gezet. Te Merksplas had één gedetineerde het over een naaktfouillering die op verzoek van de beambten door een verpleegkundige moest worden uitge-voerd. De verpleegkundige zou de fouillering uiteindelijk niet hebben uit-gevoerd hoewel een door hem ondertekende beslissing tot naaktfouillering in het dossier van de gedetineerde werd aangetroffen.
Nadat het onderzoeksteam de directie van de Dienst Gezondheidszorg Ge-vangenissen had bevraagd over de richtlijnen die het medisch personeel bij naaktfouilleringen kreeg opgelegd, liet de directie weten dat de rol van de artsen wordt beperkt door hun deontologische verplichtingen, die elke arts geacht is te kennen. Het onderzoeksteam stelt vast dat bepaalde redenen die worden opgegeven om de arts te laten tussenkomen vanuit medisch standpunt vaak weinig overtuigend zijn.
De directie van de Dienst Gezondheidszorg Gevangenissen heeft bevestigd dat het bewakingspersoneel van een aantal inrichtingen druk uitoefent, met als argument dat het om een dringende interventie gaat, terwijl die niet altijd noodzakelijk is. Door die druk gebeurt het soms dat het medisch personeel zijn boekje te buiten gaat. Wanneer de directie van de Dienst Gezondheidszorg Gevangenissen dit vaststelt, interpelleert ze de directie van de inrichting, of wanneer dit zich herhaaldelijk voordoet, de geweste-lijke directie.
De directie van Dienst Gezondheidszorg Gevangenissen moedigt de sa-menwerking aan tussen de gezondheids- en de veiligheidsdiensten bin-nen de penitentiaire inrichtingen en onderstreept het belang om de taken duidelijk gescheiden te houden. Ze stelt dat heel wat artsen die in een gevangenis werken niet correct worden geïnformeerd over wat van hen wordt verwacht, met name op wettelijk vlak. Deze directie schrikt er dan ook niet voor terug hen op de beperkingen van hun rol te wijzen wanneer ze daarover een vraag krijgt. Volgens de directie is het evenwel moeilijk deze boodschap onder alle leden van het medisch personeel te verspreiden, aangezien het meestal om zelfstandigen of uitzendkrachten gaat.
123
2.2.5.1.4. Opleiding
De initiële opleiding aan de leden van het bewakingspersoneel wordt ofwel gegeven in het Centre de Formation du Personnel pénitentiaire (CFPP) te Marneffe voor het Franstalig personeel, of in het Opleidingscentrum voor Penitentiair Personeel te Brugge voor het Nederlandstalig personeel.
Die opleiding bestaat uit 350 uren (of 50 dagen), verdeeld over een stage-jaar, alternerend met hun indiensttreding op het terrein. Van die 350 uren zijn er 11 gewijd aan alle types (gedetineerden en cellen) fouilleringstech-nieken, gegeven door gespecialiseerde lesgevers. De deelnemers krijgen hiervan schriftelijke documenten. Het CFPP beschikt over een handleiding “fouilles de personnes et de locaux” (fouilleringen van personen en lokalen)130, met daarin de reglementering, de bestaande onderrichtingen en een beschrijvende fiche (zogenaamde ‘fiche COR’131) van de procedure voor naaktfouillering die deel uitmaakt van het stageboekje. De fiche beschrijft de procedure voor naaktfouillering als zijnde uitgevoerd door één enkel lid van het bewakingspersoneel.
Van zodra de stagiair in een inrichting begint, krijgt hij een mentor. De mentor dient toe te zien op de correcte toepassing van de ‘fiches COR’. Hij moet zijn eigen ervaringen, kennis en standpunten delen en de penitenti-air bewakingsassistent op de hoogte te houden over de manier waarop de stagiair evolueert. Dagelijks moet hij met de stagiair een gesprek voeren over de geboekte vooruitgang. Beiden “moeten tijdens een werkweek min-stens 8 uur inplannen die ze samen moeten doorbrengen”.132
Na drie maand stage volgt een functioneringsgesprek op het CFPP met een lid van de hiërarchie van de inrichting. Het CFPP zorgt vervolgens voor een opvolging via evaluatiecycli.
Tijdens de bezoeken aan de inrichtingen heeft het onderzoeksteam de penitentiair bewakingsassistenten bevraagd over de manier waarop de leden van het bewakingspersoneel een opleiding krijgen over de methode
130 Centre de Formation du Personnel pénitentiaire, op. cit., p. 14.131 CFPP, fiche van Operationele reglementaire richtlijnen (Fiche de Consignes Opérationnelles Réglementaires)
nr. 6B, "Réaliser une fouille au corps" (Een fouillering op het lichaam uitvoeren), p. 14.132 CFPP, fiche COR nr. 3.b, “Rol van de mentor”, januari 2017.
124
van naaktfouillering. De algemene regel is dat stagiairs aan een ervaren collega worden toevertrouwd, zonder dat die daarom hun mentor is. Door een structureel personeelsgebrek moeten de stagiairs al snel instaan voor de bewaking van een afdeling van gedetineerden, met als enige hulp de ervaring en tips van de beambte in de afdeling er net naast. Deze ‘referen-tie’-collega kan bovendien elke dag iemand anders zijn.
Te Doornik maakt de penitentiair bewakingsassistent die belast is met de omkadering van de stagiairs gebruik van de ‘fiches COR’ van het CFPP om de eigen fiches van de inrichting te actualiseren. Zo werd aan de stagiairs gevraagd de collega’s de nieuwe methode van het onderzoek van de kledij aan te leren.
Vijf stagiairs zijn tijdens het onderzoek bevraagd:
− te Aarlen werkte de stagiair, die slechts één maand op het terrein was, op een afdeling maar een opleiding over fouilleringen had hij nog niet gevolgd. Hij had nog nooit een naaktfouillering uitgevoerd en was niet op de hoogte van de algemene onderrichtingen, noch van die van de inrichting. Hij kende zijn mentor;
− te Brugge waren twee stagiairs verantwoordelijk voor de bewaking van een afdeling. De ene had nog geen enkele ervaring met naakt-fouilleringen en beschouwde het hurkend door de knieën buigen als een techniek. De andere was die maand bij zeven naaktfouilleringen betrokken; hij stelde geen enkele kennis te hebben van schriftelijke onderrichtingen en vertrouwde volledig op de ervaring van zijn colle-ga’s. Geen van beide had het over een mentor;
− in Beveren werkte de stagiair al twee maanden op het terrein, zonder dat hij zijn mentor kende. De opleiding over de fouilleringen had hij nog niet gekregen en hij had ook nog nooit een naaktfouillering uit-gevoerd. Hij voerde de gebruikelijke taken van een lid van het bewa-kingspersoneel uit, kende de interne onderrichtingen niet en zei zich met al zijn vragen tot zijn aanwezige collega’s te richten;
− te Doornik werkte de stagiair al vier maanden. Drie dagen na zijn aankomst was hij alleen verantwoordelijk voor de bewaking van een afdeling en had hij al naaktfouilleringen uitgevoerd. De dag voor zijn interview was hij bij een naaktfouillering betrokken met interventie na een incident. Hij verklaarde dat de naaktfouillering “zoals tijdens
125
de opleiding verliep” en dat een gedetineerde “weigerachtig was om zijn geslachtsdelen te tonen”.
Uit het onderzoek is gebleken dat penitentiaire gewoonten en praktijken uit het verleden voorrang hebben op de opleidingen die binnen het op-leidingscentrum worden gegeven. Het CFPP zelf heeft deze vaststelling bevestigd. Zo moeten de lesgevers de stagiairs regelmatig de elementaire regels in herinnering brengen. Ze worden vooraf ook verwittigd dat het CFPP bij de eindevaluatie van de stagiair de kennis van de wettelijke regels en de algemene onderrichtingen beoordeelt en niet de binnen de afde-ling aangeleerde praktijken. De eindevaluatie van het CFFP is evenwel niet doorslaggevend bij de aanwerving van de stagiair als lid van het statutair personeel. Het slagen voor de opleiding is immers geen voorwaarde voor het slagen voor de stage.
Het CFPP stelt ook het falen van het systeem van mentors vast, om verschillende redenen. Het CFPP komt niet tussen bij de aanstelling van mentors en stelt dat hun opvolging niet zijn bevoegdheid is maar wel die van de direc-ties van de inrichtingen. De functie van men-tor behoort overigens niet tot de operationele functies en maakt dus geen deel uit van het personeelsplan, noch van de begroting van de inrichtingen. In een aantal gevangenissen ten slotte is er een te sterke personeelsrotatie.
De Directie Human Resources van het DG EPI komt tot dezelfde vaststelling en heeft aan het onderzoeksteam uitgelegd dat deze situatie te wijten was aan een aanwervingsstop gedurende twee opeenvolgende jaren, gevolgd door een massale rekrutering van nieuwe personeelsleden. De behoefte aan mentors is daarom in enkele maanden gestegen van 0 naar 350. De opvolging van stagiairs combineren met de bijscholing van mentors en de werkingsnoden van de penitentiaire inrichtingen was praktisch onhaal-baar. De Directie Human Resources bevestigt dat de stagiair zich de lokale cultuur van een strafinrichting snel eigen maakt.
Behalve de initiële opleiding, geven het CFPP van Marneffe en de Op-leidingscentra voor Penitentiair Personeel van Brugge en Merksplas een
HET PERSONEELSTEKORT
is een REM op
DE OPLEIDING VAN PERSONEEL
126
bijscholing voor de leden van het bewakingspersoneel. Het CFPP heeft voor die opleiding twee belangrijke tekortkomingen vastgesteld: heel wat per-sonen zijn in het verleden aangeworven zonder dat ze een initiële opleiding hadden gevolgd133 en personen die actief zijn, zijn helemaal niet verplicht een bijscholing te volgen, ongeacht hun functie binnen de inrichting.
Volgens het CFPP bemoeilijkt het personeelsgebrek sterk de deelname van het bewakingspersoneel aan bijscholingen. De personeelsbehoeften van een penitentiaire inrichting zijn berekend op basis van een ‘verdeelsleutel’, die geacht is overeen te komen met het aantal werkdagen per jaar van een lid van het bewakingspersoneel. Deze verdeelsleutel is te ambitieus omdat hij 186,5 werkdagen per jaar in aan-merking neemt, tegenover ongeveer 150 in de realiteit. Om aan de ope-rationele behoeften te voldoen is een personeelslid dus geacht gemiddeld zo’n 36 dagen meer te presteren dan hij effectief presteert. Aangezien de opleiding niet als prioritair wordt beschouwd voor de operationele behoef-ten van de gevangenis, is opleiding één van de variabelen die in geval van personeelsgebrek kan worden aangepast.
Het CFPP heeft er het onderzoeksteam op gewezen dat leden van het be-wakingspersoneel die een akkoord hadden gekregen om een opleiding te volgen regelmatig verplicht zijn om hun deelname in laatste instantie te annuleren omdat het aantal aanwezige collega’s niet overeenstemde met wat was gepland. De opleidingen worden daarom regelmatig geschrapt of gestaakt. Door de chronische behoefte aan personeel binnen de penitenti-aire inrichtingen, zoals ook bevestigd door terreinactoren van alle niveaus, ongeacht hun functie, komt de opleiding van het actief personeel vaak ernstig onder druk te staan.
2.2.5.2. Analyse
2.2.5.2.1. Kennis van de onderrichtingen en toepassing van de methodes
De door de onderrichtingen van het DG EPI134 opgelegde fouilleringsme-thode waakt erover dat de gevraagde houdingen en handelingen geen
133 Het opleidingscentrum maakt werk van een kadaster van personeelsleden in functie van hun opleiding.134 De methode die tijdens het onderzoek van toepassing was, werd bepaald door de collectieve brief nr. 126.
127
aanleiding geven tot schending van de intimiteit van de gedetineerde die op een vernederende behandeling zou neerkomen. Hoewel ze wettelijk ge-zien niet formeel verboden waren heeft het bestuur het hurkend door de knieën buigen en andere houdingen geweerd waarbij de gedetineerde zich met zijn rug naar de beambte moest keren en zich voorover moest buigen. Ook de verplichting om de gedetineerde een handdoek aan te reiken heeft met deze bekommernis te maken.
Het onderzoek heeft vastgesteld dat de gedetineerden niet op dezelfde manier naakt worden gefouilleerd, afhankelijk van het korps dat met de naaktfouillering135 is belast, de inrichting of het lid van het bewakings-personeel. De rol van elk personeelslid tijdens de naaktfouillering is niet verduidelijkt. Doorgaans krijgen de gewoonten en de gevangeniscultuur voorrang op het naleven van de voorgeschreven methodes.
Deze situatie is te wijten aan een grondig gebrek aan kennis van de be-staande onderrichtingen. Zelfs de penitentiair bewakingsassistenten ken-nen niet altijd de regels, wat verontrustend is. Het onderzoek wijst op het schrijnend gebrek aan opleiding van de leden van het bewakingspersoneel, in het bijzonder van degenen die aangeworven zijn zonder een initiële opleiding te hebben gevolgd.
Het verbod om tijdens de naaktfouillering de gedetineerde aan te raken lijkt dan wel weer door het bewakingspersoneel gekend en nageleefd. Toch blijft men in bijzondere situaties onterecht beroep doen op het medisch personeel.
De gebrekkige kennis van de methodes van naaktfouillering en de toepas-sing van onwettige praktijken zijn mogelijk te verklaren door de regelma-tige wijzigingen en actualiseringen van het reglementaire kader. In enkele jaren tijd zijn meermaals onderrichtingen ingetrokken en vervangen. Die regelmatige veranderingen vormen een struikelblok voor het aanleren van nieuwe praktijken en kunnen voor een zekere verwarring zorgen.136
Een hardnekkige werkcultuur die in een aantal inrichtingen heerst, is een ander struikelblok. Om een einde te maken aan onwettige praktijken moet
135 Veiligheidskorps van de FOD Justitie of penitentiair personeel.136 Zie punt 1.1.1.Wettelijk kader.
128
het bewakingspersoneel beter worden geïnformeerd, zijn meer inspannin-gen op vlak van opleiding nodig en moeten gegevens worden verzameld over de doeltreffendheid van de fouilleringen om een rationeel debat over deze penitentiaire praktijk mogelijk te maken.
Om die lacunes op het terrein te verhelpen bewandelen sommige inrichtin-gen pistes die meer aandacht verdienen. Ze vertrouwen de naaktfouillering vooral toe aan voor deze functie aangeduide beambten. Ook al is het op zich nog geen waarborg voor een correcte toepassing van de bestaande fouilleringsmethode, toch biedt deze deskundigheid een aantal voordelen. Als de gespecialiseerde beambte de juiste opleiding heeft gevolgd kan deze methode zorgen voor een homogene praktijk binnen de inrichting (‘teach the teacher’) en het risico beperken op ongepast gedrag van een collega of het gebruik van een methode die bijzonder weinig respectvol is voor de gedetineerde. Deze deskundigheid is overigens een manier om de er-varing van het bewakingspersoneel naar waarde te schatten en knowhow te koppelen aan kennis over de manier waarop men moet handelen en die knowhow om te zetten in concrete richtlijnen voor de dagelijkse praktijk van de collega’s.
Ook het uithangen in de fouilleringsruimtes van een affiche met de be-staande methode is een goede praktijk, als geheugensteun voor het bewa-kingspersoneel dat de fouilleringen moet uitvoeren en als referentiekader voor de gedetineerde, wat eventuele spanningen kan verminderen.
2.2.5.2.2. Rol van de arts
De beginselen inzake medische ethiek bij de bescherming van gedeti-neerden tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, vereisen dat de rol van de arts tegenover de gedetineerde zich beperkt tot het evalueren, beschermen of verbeteren van de gezondheid137. In geen geval mag de arts een handeling stellen, zoals een naaktfouillering, die enkel de veiligheid als doel heeft.
137 Resolutie 37/194 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, beginselen inzake medische ethiek die van toepassing zijn op de rol van de gezondheidswerkers, en met name van geneesheren, in de bescherming van gevangenen en gedetineerden tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, beginsel nr. 3: "Er is sprake is van schending van de medische ethiek als gezondheidswerkers, en met name geneesheren, er met gevangenen of gedetineerden professionele relaties op nahouden die niet enkel gericht zijn op het evalueren, beschermen of verbeteren van hun fysieke en mentale gezondheid", 18 december 1982.
129
Bij de voorbereidende werkzaamheden op de basiswet heeft de wetge-ver een fouillering van de intieme lichaamsholtes overigens uitdrukkelijk uitgesloten, waarbij hij een onderscheid maakt tussen de naaktfouillering als administratieve controle- en veiligheidsmaatregel en het lichamelijk onderzoek als gerechtelijke onderzoeksdaad.
De meeste van de bevraagde artsen komen deze vereisten na. Toch is de kennis van de regels inzake naaktfouillering bij het medisch personeel zeer wisselend. De informatie die de administratie daaromtrent verspreidt blijft problematisch. Zo geeft de collectieve brief nr. 116 met betrekking tot de rol van de arts in de veiligheidsprocedures bijvoorbeeld geen enkele aan-wijzing over het naleven van die vereisten.138 Ook de collectieve brief nr. 126 vermeldt daar niets over.
Een betere opleiding van artsen die binnen een gevangenisomgeving aan het werk gaan, lijkt dus noodzakelijk. In zijn verslag over de gezondheids-zorg in de Belgische gevangenissen wees ook het Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg op het “gebrek aan specifieke opleiding over zorgverlening in gevangenissen van het (medisch) personeel”.139 Ook de commissies van toezicht komen tot diezelfde conclusie.140
2.2.5.2.3. Opleiding
Het onderzoek heeft bevestigd dat de opleiding van het bewakingsperso-neel op het terrein gebeurt en dat kennis er vooral mondeling wordt over-gedragen. De initiële opleidingen en bijscholingen die op centraal niveau worden georganiseerd wegen niet op tegen het respect voor de hiërarchie, de solidariteit tussen leden van eenzelfde team en de gevangeniscultuur.
De initiële opleiding geeft het stagiair-bewakingspersoneel de kans profes-sionele vaardigheden aan te leren die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun toekomstige functie. De evaluatie aan het einde van de stage is niet doorslaggevend voor de rekrutering. Bijgevolg is het niet mogelijk de
138 Het Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg stelt een probleem vast met het naleven van het principe van onafhankelijkheid van de zorgverstrekkers en een probleem van dubbele loyauteit in de betrokkenheid van de medische staf bij tuchtprocedures, geregeld door de collectieve brief nr. 116. Zie KCE, report 293Bs, Gezondheidszorg in Belgische gevangenissen: huidige situatie en toekomstige scenario's, synthese, p. 21.
139 KCE, op. cit., p. 25.140 Eindverslag "gezondheid" van de commissies van Toezicht voor 2015 en 2016.
130
inspanningen geleverd door personen die aan de verwachtingen van de functie voldoen, officieel te erkennen. Evenmin is het in deze context mo-gelijk om de personen te weren die niet aan de verwachtingen voldoen. De initiële opleiding haalt dan ook niet altijd zijn doelstellingen op vlak van professionalisering van het vak van bewakingsbeambte.
Het systeem van mentors, dat heel wat personeelsleden ertoe had kunnen aanzetten een vorming te volgen of hun praktijken op te frissen om ‘hun’ stagiair te omkaderen en te ondersteunen in de correcte toepassing van de onderrichtingen hem aangeleerd in het opleidingscentrum, werkt niet. De mentors beschikken niet over voldoende arbeidstijd om zich correct voor deze functie in te zetten. De voordelen van de rekrutering van heel wat be-wakingsbeambten die net een opleiding rond de methodes van naaktfouil-lering achter de rug hebben, gaan dan ook snel verloren omdat ze verplicht zijn zich naar de bestaande gevangenispraktijk te schikken. Dit fenomeen wordt nog versterkt omdat de naaktfouillering van een gedetineerde in principe in team gebeurt, zelden alleen, behalve dan bij binnenkomst in de gevangenis.
De penitentiair bewakingsassistenten (of het gelijkwaardig hiërarchisch functieniveau) en de mentors zijn het best geplaatst om de methodes op vlak van naaktfouillering aan te leren, zoals bepaald door de laatste onder-richtingen van het DG EPI. De bijscholing van de personen die deze beide functies bekleden moet doelmatig zijn. Het kan een doeltreffend middel zijn om de methodes van naaktfouillering te verspreiden en om de gevan-geniscultuur te doen evolueren.
Over het algemeen is de opleiding van het bewakingspersoneel in de peni-tentiaire inrichtingen geen prioriteit. Het spreekt voor zich dat de op-leiding, om doelmatig te zijn, onderdeel moet zijn van een planning van de behoeften aan personeel en van de begroting van elke penitentiaire inrichting.
131
2.2.5.3. Aanbevelingen
− OA 19/24: het DG EPI moet in de werklast van de mentors de uren integreren die noodzakelijk zijn voor het vervullen van de functiege-relateerde taken.
− AA 19/04: aan het einde van de initiële opleiding moeten tests wor-den georganiseerd die doorslaggevend zijn voor de definitieve rekru-tering van het lid van het bewakingspersoneel.141
− OA 19/25: de bijscholing moet worden opgenomen in de planning van het personeel van de penitentiaire inrichtingen.
− OA 19/26: de penitentiair bewakingsassistenten moeten een opleiding volgen over de onderrichtingen met betrekking tot naaktfouillering wanneer die worden gewijzigd.
− OA 19/27: bij de overbrenging van gedetineerden moet de DG EPI met het veiligheidskorps dat de gedetineerden begeleidt afstemmen over de methode van de naaktfouilleringen.
− OA 19/28: de directie van de Dienst Gezondheidszorg Gevangenissen moet een opleidingsplan opstellen voor het medisch personeel van de penitentiaire inrichtingen rond de beperkingen van hun rol wanneer ze betrokken zijn bij veiligheidsmaatregelen.
− OA 19/29: bij hun aanwerving moeten alle leden van het medisch personeel worden gesensibiliseerd rond beginsel 3 van “de beginselen inzake medische ethiek die van toepassing zijn op de rol van de ge-zondheidswerkers, en met name van geneesheren in de bescherming van de gedetineerden tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing” zoals aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 18 december 1982 (resolutie 37/194).
141 De wet van 23 maart 2019 betreffende de organisatie van de penitentiaire diensten en van het statuut van het penitentiair personeel voorziet in de oprichting van een penitentiaire opleidingsdienst voor de opleiding en de evaluatie van de bekwaamheid van de kandidaten voor de functie van penitentiair beambte. De bepalingen van de wet betreffende deze opleidingen en de oprichting van de dienst vereisen voor de uitvoering echter koninklijke besluiten die op het moment van de publicatie van dit rapport nog niet werden aangenomen.
132
− OA 19/30: de directies van de betroffen inrichtingen moeten het penitentiair personeel eraan herinneren dat in geen geval beroep mag worden gedaan op het medisch personeel om een fouillering van de lichaamsholtes uit te voeren om controleredenen; ze moeten beginsel 3 van de beginselen inzake medische ethiek verspreiden.
− OA 19/31: de naaktfouillering moet in de eerste plaats worden toever-trouwd aan beambten die voor deze functie zijn aangesteld en daarin zijn opgeleid.
− OA 19/32: vormingscentra voor het penitentiair personeel moeten in de opleiding van het bewakingspersoneel de verschillende rollen van elk teamlid tijdens de uitvoering van de naaktfouillering aan bod laten komen.
2.2.6. KWETSBARE GEDETINEERDEN
Het onderzoek is nagegaan of met de kwetsbaarheid van bepaalde groe-pen gedetineerden, met name de personen met een handicap, personen met psychische problemen en transgenders, rekening wordt gehouden bij de naaktfouilleringen en of de fouilleringsmethodes aan hun situatie zijn aangepast.
Ook de fouillering van kinderen die met hun ouder in de gevangenis ver-blijven, is onderzocht.
Dit onderzoek werd enerzijds uitgevoerd op basis van gesprekken met ge-detineerden en met het bewakingspersoneel en, anderzijds op basis van rechtstreekse waarnemingen van het onderzoeksteam tijdens de bezoeken aan de 12 strafinrichtingen.
Zo werd het bewakingspersoneel o.a. gevraagd de methode van naakt-fouillering te beschrijven zoals toegepast op volgende categorieën gedetineerden:
− personen met een beperkte mobiliteit, voor wie de gebruikelijke fouil-leringsmethode niet kan worden gevolgd;
− personen met psychische problemen;
133
− transgenders; − personen die het slachtoffer waren van seksueel misbruik.
2.2.6.1. Vaststellingen
Alle bevraagde leden van het bewakingspersoneel hebben zonder uitzon-dering geantwoord dat er slechts één methode voor naaktfouillering be-staat en dat die voor alle categorieën gedetineerden geldt.
Voor personen met een beperkte mobiliteit roepen de meeste leden van het bewakingspersoneel de hulp in van het verpleegkundig personeel.142 Anderen hebben een duidelijk idee van de techniek om de gedetineerde, zijn rolstoel of prothese te fouilleren. Sommigen weigeren de gedetineerde of zijn materiaal aan te raken en zien af van een fouillering.
Geïnterneerde personen worden door het bewakingspersoneel beschouwd als gedetineerden met onvoorspelbare reacties, voor wie de naaktfouille-ring ingewikkelder is. Ze geven wel toe dat die personen “zoals iedereen worden behandeld” en dat, mocht de fouilleringsprocedure verschillend zijn, dit zou betekenen dat ze hen “als een kind zouden moeten behandelen”.
Te Merksplas bestaat de helft van de gedetineerden uit geïnterneerde per-sonen. Tijdens het terreinonderzoek hebben de leden van het bewakings-personeel verklaard dat er voor de geïnterneerden geen enkel verschil werd gemaakt en dat alle naaktfouilleringen volgens dezelfde methode verlie-pen, ongeacht de gedetineerde.
Wat de transgenders betreft, zijn de ant-woorden sterk uiteenlopend: “als de ge-detineerde naar een mannengevangenis wordt gestuurd, zal hij als een man wor-den gefouilleerd”, “we fouilleren per deel. Als het bovenlichaam dat van een vrouw is en het onderlichaam dat van een man, dan fouilleert een vrouwelijke beambte het bovenlichaam, een andere be-ambte fouilleert dan het onderlichaam”, “voor die gedetineerde zullen er onvermijdelijk specifieke instructies worden gegeven”.
142 Zie punt 2.2.5.Kennis van de onderrichtingen en toepassing van de methodes.
VOOR KWETSBARE GEVANGENEN
IS GEEN ENKELE
gepaste METHODE VOORZIEN
134
Een aantal leden van het bewakingspersoneel had het over hun ervaring met de fouillering van een gedetineerde wiens burgerlijke stand mannelijk was, maar die er als een vrouw uitzag. Zij werd behandeld overeenkomstig haar burgerlijke stand en werd dus als een man door een mannelijke be-ambte gefouilleerd.143
In de Centrale gevangenis van Leuven heeft het team een transgender ge-detineerde ontmoet. Zij heeft het onderzoeksteam laten weten dat de door de beambten bij haar gebruikte fouilleringsmethode dezelfde was als die voor de andere gedetineerden. Zij had er geen klachten over.
Volgens de Dienst Gezondheidszorg Gevangenissen zou rond deze pro-blematiek overleg moeten worden georganiseerd met de gewestelijke directies. Over de behandeling van transgenders zou momenteel worden nagedacht in het kader van de deelname van het DG EPI aan EuroPris.144
Voor personen die trauma’s hadden opgelopen, o.a. na seksueel misbruik, waren geen bijzondere voorzorgsmaatregelen voorzien. Te Beveren had één gedetineerde verklaard dat hij het voorwerp was geweest van een tucht-procedure omdat hij een naaktfouillering had geweigerd die hem deed den-ken aan een verkrachting. Met dit element was geen rekening gehouden.
Aan de gevangenisdirecties van de bezochte inrichtingen waar een gede-tineerde met beperkte mobiliteit aanwezig was, werd tijdens het eindge-sprek gevraagd om na te denken over de beste fouilleringsmethodes voor deze personen. De directie van de gevangenis van Brugge heeft de federale Ombudsman op de hoogte gebracht van het resultaat van deze denkoefe-ning. Wanneer een gedetineerde met een bijzondere handicap binnenkomt in de gevangenis, zullen voortaan de penitentiair bewakingsassistent en de directie de manier bepalen waarop de naaktfouillering en de fouillering aan de kledij voor deze personen moet verlopen.
Het onderzoek is ook nagegaan hoe de naaktfouillering verloopt van kin-deren die met hun ouder in de gevangenis verblijven. In Brugge moeten de kinderen die hun moeder vergezellen helemaal door haar worden ontkleed
143 Zie punt 2.2.2.Aanwezigheid van het bewakingspersoneel. 144 Volgens de European Organisation of Prison and Correctional Services (EuroPris), loopt er momenteel een
bevraging over de penitentiaire praktijken inzake behandeling van transgenders. De inhoud van de vragenlijst is niet toegankelijk.
135
in het bijzijn van de beambten. De beambten raken het kind niet aan tij-dens die procedure. Het kind wordt daarna in een speelhoek geplaatst ter-wijl de moeder de naaktfouillering ondergaat. In de gevangenis van Lantin hebben de ondervraagde moeders van geen enkele fouillering van hun kin-deren gewag gemaakt.
2.2.6.2. Analyse
Uit het onderzoek is gebleken dat er geen specifieke onderrichtingen bestaan over de methode van naaktfouillering voor de meest kwetsbare gedetineerden, ongeacht de mate van kwetsbaarheid. Aangezien er geen specifieke onderrichtingen zijn reageert het bewakingspersoneel in functie van zijn ervaringen, gevoeligheden en soms zelf zijn verbeelding.
Een referentiekader zou helpen om de specifieke behoeften van kwetsbare gedetineerden in aanmerking te kunnen nemen en om de methode van naaktfouillering aan hun situatie aan te passen.
2.2.6.3. Aanbeveling
OA 19/34: specifieke onderrichtingen met betrekking tot de naaktfouille-ring van personen in een kwetsbare situatie moeten uitgewerkt worden.
137
3. BESLUITEN
/
138
139
3. BESLUITEN
Het onderzoek van de federale Ombudsman beoogde na te gaan of de aantasting van de waardigheid van gedetineerden bij naaktfouilleringen in Belgische gevangenissen beperkt blijft tot wat strikt noodzakelijk is om de veiligheid te waarborgen.
Daartoe is het onderzoek enerzijds nagegaan of de beslissingen om gede-tineerden naakt te fouilleren de wettelijke voorschriften in acht nemen, en anderzijds of naaktfouilleringen worden uitgevoerd door gekwalificeerd personeel en of ze in de gepaste omstandigheden gebeuren.
De resultaten van het onderzoek werden getoetst aan een tiental indi-catoren die gebaseerd zijn op de bestaande regelgeving, de interpretatie ervan door de hoogste rechtscolleges (Europees Hof voor de rechten van de mens, Grondwettelijk Hof, Raad van State), op internationale aanbe-velingen inzake gevangenisregels en de ombudsnormen van de federale Ombudsman.145
De besluiten omvatten de belangrijkste vaststellingen van het onderzoek en de aanbevelingen die eruit voortvloeien.
3.1. NALEVING VAN DE WETTELIJKE VOORSCHRIFTEN
Uit het onderzoek zijn ernstige inbreuken gebleken op de wettelijke voor-schriften inzake naaktfouillering, waardoor de legitimiteit van bepaalde praktijken van naaktfouillering in vraag wordt gesteld.
Volgende situaties vormen een duidelijk risico op schending van de waar-digheid van de gedetineerden.
− Heel wat naaktfouilleringen worden uitgevoerd zonder voorafgaande toestemming en dus zonder beoordeling van een directielid over de noodzakelijkheid ervan. Dergelijke naaktfouilleringen zijn illegaal, en houden een hoog risico op misbruik in. Gevangenisdirecteurs mogen dergelijke praktijken niet langer toedekken en moeten voortaan dus weigeren achteraf pro forma beslissingen te ondertekenen. De
145 Zie punt 1.2.2.Onderzoeksindicatoren.
140
wetgeving moet worden gewijzigd, zodat het voortaan verplicht is de beslissing op het ogenblik van de naaktfouillering te communiceren.
Verschillende directies van inrichtingen delegeren de verantwoordelijk-heid om naaktfouilleringen toe te staan aan het hoogste niveau van het bewakingspersoneel.146 Op voorwaarde dat die niet wordt uitgebreid naar de lagere niveaus binnen de hiërarchie, biedt deze machtiging de nodige waarborgen inzake toezicht en versnelt ze de besluitvorming. Dit kan de efficiëntie van de werking ten goede komen en de mogelijkheid geven om de gedetineerde onmiddellijk de motieven voor de naaktfouillering aan te melden.147 Deze delegatie van machtiging vereist een aanpassing van de wetgeving.
− Stelselmatige naaktfouilleringen van gedetineerden blijven in alle gevangenissen bestaan, ook al heeft het Grondwettelijk Hof die uit-drukkelijk verboden en worden ze door de daarop volgende adminis-tratieve instructies148 gebannen. Aangezien de noodzaak ervan vooraf niet wordt onderzocht en er geen rekening wordt gehouden met het risicoprofiel van de gedetineerde, houden zij automatisch een risi-co in op een onmenselijke en vernederende behandeling. Het aantal dagelijkse naaktfouilleringen die gedetineerden in bepaalde situaties kunnen ondergaan, bijvoorbeeld wanneer ze bepaalde werkposten betreden, is zo hoog dat het een onaanvaardbaar niveau van verne-dering bereikt.149 Het Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI) moet een einde maken aan de stelselmatige naaktfouillerin-gen en werk maken van een effectieve begeleiding van de gevange-nissen om daartoe te komen.
Het onderzoek heeft aangetoond dat verschillende factoren stelselmatige fouilleringen in stand houden. Zo ontbreken er eenvormige instrumenten om aanwijzingen en de evaluatie van het risicoprofiel van de gevange-ne te verzamelen en te delen. Daarnaast zijn er spelen tekortkomingen op vlak van infrastructuur en preventie- en detectieapparatuur (camera’s, scanners, detectoren, enz.), in sommige instellingen een belangrijke rol spelen. Het DG EPI en de Regie der Gebouwen moeten waken over een
146 Zie punt 2.1.1.Hiërarchische machtiging.147 Zie punt 2.1.2.Voorafgaande machtiging en kennisgeving.148 Zie punt 1.1.1.Wettelijk kader.149 Zie punt 2.1.3.Noodzaak en evenredigheid.
141
doeltreffende opvolging van de vastgestelde tekortkomingen in de ver-schillende instellingen.
− Bij sommige maatregelen, zoals het omkleden of de urinetests, moet de gedetineerde zich volledig uitkleden of ondergaat hij een visuele inspectie, wat neerkomt op een naaktfouillering, hoewel ze door de penitentiaire inrichtingen niet zo gezien worden. Bij visuele inspectie is er geen enkele waarborg (zoals voorafgaande toestemming, indivi-duele met redenen omklede beslissing, enz.) die misbruik moet voor-komen.150 De federale Ombudsman beveelt aan de visuele inspectie bij het omkleden af te schaffen en de van urinetests te vervangen door speekseltests om het aantal ongerechtvaardigde naaktfouille-ringen terug te dringen en tegelijk het vereiste niveau van toezicht te behouden.
− De overgrote meerderheid van beslissingen tot naaktfouillering is niet afdoende gemotiveerd.151 De gedetineerden kunnen bijgevolg onmo-gelijk de motieven kennen waarom ze zijn gefouilleerd. Deze situa-tie leidt tot een gevoel van willekeur, dat nog wordt versterkt door de grote verschillen in praktijken tussen gevangenissen. Het leidt tot spanningen tussen gedetineerden en bewakingspersoneel. De beslis-singen tot naaktfouillering moeten absoluut beter worden gemoti-veerd. Beslissingen waarvan de motivering om veiligheidsredenen niet mag worden meegedeeld, moeten overeenkomstig de reglementering in een ad hoc register worden genoteerd.
3.2. VERLOOP VAN DE NAAKTFOUILLERINGEN
Het onderzoek bracht tekortkomingen aan het licht bij het verloop van de naaktfouilleringen, die voor de gedetineerden een risico van vernederende behandeling inhouden.
− De fouilleringen vinden soms plaats op onaangepaste locaties, waar de privacy van de gedetineerde niet is gewaarborgd, omdat ze worden uitgevoerd in het zicht van andere gedetineerden of van
150 Zie punt 2.1.2.Voorafgaande machtiging en kennisgeving .151 Zie punt 2.1.4.Motivering van de beslissingen.
142
personeelsleden die geen deel uitmaken van het fouilleringsteam. Dit aspect dient vooral bij collectieve fouilleringen in aanmerking te wor-den genomen.
− Tijdens de fouillering zijn soms te veel beambten aanwezig. Van som-migen is de aanwezigheid niet noodzakelijk is voor het goede verloop van de fouillering. Dat, versterkt het vernederende karakter ervan. Als de rol van elke bewakingsbeambte tijdens de procedure duidelijk is, kan dat helpen om nauwkeuriger te bepalen hoeveel beambten ervoor nodig zijn.
− Bepaalde gedragingen van het bewakingspersoneel zijn ongepast. In-richtingen moet daar waakzaam voor zijn. Een professionele en hof-felijke houding tijdens de naaktfouillering maakt de maatregel minder vernederend.
− Het gebruik van dwang is niet altijd noodzakelijk of evenredig. In sommige situaties valt de weigering van een gevangene om een naaktfouillering te ondergaan te begrijpen. Bijvoorbeeld wanneer zich uitkleden onder dwang traumatische ervaringen uit het verleden op-roept. Als de gedetineerde zich verzet om zich te laten fouilleren, moet altijd eerst de dialoog aangegaan worden. Daarna pas kan dwang ge-bruikt worden.152 En wanneer de fouillering toch onder dwang moet gebeuren, hoeft het uitkleden niet automatisch doortastend (en bru-taal) te worden uitgevoerd. Zodra de gedetineerde afgezonderd is, moet de beambte hem eerst te vragen zich zelf uit te kleden.
− Sommige methodes en technieken van naaktfouillering die werden geschrapt wegens hun vernederend karakter zoals het door de knieën buigen en de visuele inspectie van de geslachtsdelen, worden nog steeds gebruikt. De ontelbare veranderingen in de regelgeving en de opeenvolgende actualiseringen van de onderrichtingen hebben, naast de gebrekkige opleiding van het bewakingspersoneel, ongetwijfeld bijgedragen tot het voortbestaan van deze wanpraktijken.153 Bij per-soneel dat niet correct is geïnformeerd en opgeleid, is het risico groter
152 Zie punt 2.2.4.Gebruik van dwang.153 Zie punt 2.2.5.Kennis van de onderrichtingen en toepassing van de methodes.
143
dat ze sneller teruggrijpen naar illegale, onnodige of onevenredige tucht- en veiligheidsmaatregelen.
Personen bewaken die volledig onder iemands toezicht en verantwoorde-lijkheid staan, is een job die een ernstige en voortdurende opleiding vereist om het risico op misbruik van zo’n machtspositie te beperken. De basis-opleiding van het bewakingspersoneel zou bekwaamheidstests moeten bevatten die doorslaggevend zijn voor het al dan niet aanwerven van de beambte. Bovendien kan alleen een verplichte bijscholing een einde maken aan het voortbestaan van illegale praktijken uit het verleden. Bij de per-soneelsplanning van de gevangenis moet rekening worden gehouden met de tijd die nodig is voor bijscholing, zodat de directies de bijscholingen kunnen inplannen.
− De naaktfouilleringsmethoden houden geen rekening met de behoef-ten van gedetineerden uit kwetsbare groepen. Bepaalde categorieën gedetineerden moeten in aanmerking komen voor specifieke maatre-gelen, zoals redelijke aanpassingen voor personen met een handicap.154
3.3. SLOTBESCHOUWING
De extreme instabiliteit van het wetgevende kader en van de administra-tieve instructies weerspiegelt het grote spanningsveld tussen twee cruciale factoren die het gevangenismilieu kenmerken: het waarborgen van de vei-ligheid in de gevangenis, zowel voor het personeel als voor de gedetineer-den als voor derden, en het behoud van de menselijke waardigheid van de gedetineerden.
De afgelopen decennia gebeurden veel ontwikkelingen op vlak van wetge-ving en rechtspraak inzake naaktfouilleringen. Er is echter één rode draad, met name het beperken van het naakt fouilleren tot wat strikt noodzake-lijk is om te voorkomen dat verboden voorwerpen of stoffen in de gevan-genis worden binnengebracht. Dit sluit stelselmatige fouilleringen uit en noopt tot een individuele risicobeoordeling op basis van het profiel van de gedetineerde.
154 Zie punt 2.2.6.Kwetsbare gedetineerden.
144
De grote verscheidenheid aan praktijken binnen gevangenissen wijst erop dat het doel van de wetgever nog niet is bereikt. Dit vereist een ande-re werkcultuur en een systeem van risicobeheer en –controle dat in te-genstelling tot het huidige systeem, voldoening geeft. Deze doelstelling kan echter nooit worden bereikt zonder ook de materiële en menselijke middelen vrij te maken die het bewakingspersoneel de kans te geven met vertrouwen deze weg in te slaan.
145
4. Samenvatting
van de aanbevelingen
/
146
AAN
HET
PAR
LEM
ENT
Nr
Indi
cato
rO
msc
hrijv
ing
van
de a
anbe
velin
gAA
19/
01H
iëra
rchi
sche
mac
htig
ing
Het
is a
ange
wez
en d
at d
e kl
edijw
isse
l een
doo
r de
wet
bep
aald
e vo
lwaa
rdig
e co
ntro
lem
aatr
egel
w
ordt
. De
wet
moe
t da
arbi
j de
visu
ele
insp
ectie
, voo
rbeh
oude
n vo
or d
e na
aktf
ouill
erin
g, u
itslu
iten.
AA 1
9/02
Hië
rarc
hisc
he m
acht
igin
gDe
wet
moe
t oo
k in
de
mog
elijk
heid
voo
rzie
n da
t de
dire
cteu
r van
de
inric
htin
g de
bev
oegd
heid
om
een
naa
ktfo
uille
ring
toe
te s
taan
kan
del
eger
en a
an d
e fu
nctie
of d
e pe
rsoo
n di
e hi
j aan
stel
t. De
ze d
eleg
atie
mag
nie
t w
orde
n ge
geve
n aa
n de
bew
akin
gsbe
ambt
e be
last
met
de
uitv
oerin
g va
n de
naa
ktfo
uille
ring.
AA 1
9/03
Voor
afga
ande
mac
htig
ing
en
kenn
isge
ving
De b
eslis
sing
tot
naa
ktfo
uille
ring
moe
t aa
n de
ged
etin
eerd
e w
orde
n be
teke
nd o
p he
t og
enbl
ik v
an
de u
itvoe
ring
van
de fo
uille
ring.
AA 1
9/04
Kenn
is v
an d
e on
derr
icht
inge
n en
toe
pass
ing
van
de
met
hode
s
Aan
het
eind
e va
n de
initi
ële
ople
idin
g m
oete
n te
sts
wor
den
geor
gani
seer
d di
e do
orsl
agge
vend
zijn
vo
or d
e de
finiti
eve
rekr
uter
ing
van
het
lid v
an h
et b
ewak
ings
pers
onee
l.
AAN
DE
ADM
INIS
TRAT
IES
Nr
Indi
cato
rO
msc
hrijv
ing
van
de a
anbe
velin
gO
A 19
/01
Hië
rarc
hisc
he m
acht
igin
gH
et D
G E
PI m
oet
alle
inric
htin
gen
erop
wijz
en d
at e
r een
voo
rafg
aand
akk
oord
van
de
dire
cteu
r no
dig
is v
oor e
lke
maa
treg
el d
ie h
et v
olle
dig
ontk
lede
n ko
ppel
t aa
n ee
n vi
suel
e in
spec
tie v
an h
et
licha
am.
OA
19/0
2H
iëra
rchi
sche
mac
htig
ing
Na
de k
ledi
jwis
sel m
oete
n al
le g
edet
inee
rden
, in
het
bijz
onde
r de
vrou
wel
ijke
gede
tinee
rden
, een
vo
lledi
ge s
et g
evan
geni
skle
dij k
rijge
n, o
nder
goed
inbe
grep
enO
A 19
/03
Hië
rarc
hisc
he m
acht
igin
gDe
dire
ctie
s va
n de
pen
itent
iaire
inric
htin
gen
(of h
un a
fgev
aard
igde
) moe
ten
hun
beoo
rdel
ings
bevo
egdh
eid
daad
wer
kelij
k ui
toef
enen
wan
neer
ze
een
mac
htig
ing
voor
een
na
aktf
ouill
erin
g ve
rlene
n.O
A 19
/04
Hië
rarc
hisc
he m
acht
igin
gDe
dire
ctie
s va
n de
pen
itent
iaire
inric
htin
gen
moe
ten
een
regi
ster
van
naa
ktfo
uille
ringe
n aa
nleg
gen,
ove
reen
kom
stig
de
Man
dela
Rul
es e
n re
gelm
atig
doo
r hen
gev
isee
rd. D
it re
gist
er m
oet
voor
de
toez
icht
sorg
anen
van
de
peni
tent
iaire
inric
htin
gen
besc
hikb
aar w
orde
n ge
stel
d.
4. S
AMEN
VATT
ING
VAN
DE
AAN
BEVE
LIN
GEN
147
AAN
DE
ADM
INIS
TRAT
IES
Nr
Indi
cato
rO
msc
hrijv
ing
van
de a
anbe
velin
gO
A 19
/05
Hië
rarc
hisc
he m
acht
igin
gH
et D
G E
PI m
oet
de d
irect
eurs
van
de
inric
htin
gen
eraa
n he
rinne
ren
dat
wan
neer
ze
te m
aken
kr
ijgen
met
een
dui
delij
k on
wet
tige
foui
llerin
g, w
aaro
ver d
us d
oor e
en p
enite
ntia
ir be
ambt
e of
ee
n kw
artie
rche
f is
besl
ist,
dit
geen
gev
olge
n m
ag h
ebbe
n vo
or d
e ge
detin
eerd
e. E
en o
nwet
tige
foui
llerin
g m
ag d
aare
nteg
en n
iet
zond
er g
evol
g bl
ijven
voo
r het
per
sone
el, d
at e
r min
sten
s m
oet
wor
den
op g
ewez
en d
e re
gels
na
te le
ven.
OA
19/0
6N
oodz
aak
en e
venr
edig
heid
De g
ewes
telij
ke d
irect
ies
moe
ten
de fo
uille
rings
plan
nen
van
de in
richt
inge
n bi
nnen
hu
n re
chts
gebi
ed e
valu
eren
en
aanp
asse
n, o
m e
en e
inde
te
mak
en a
an d
e st
else
lmat
ige
naak
tfou
iller
inge
n.O
A 19
/07
Noo
dzaa
k en
eve
nred
ighe
idEr
moe
t op
nieu
w w
erk
wor
den
gem
aakt
van
pla
tfor
men
voo
r het
del
en v
an e
rvar
inge
n tu
ssen
di
rect
iete
ams
als
inst
rum
ent
voor
het
har
mon
iser
en e
n ve
rste
rken
van
goe
de p
rakt
ijken
inza
ke
naak
tfou
iller
ing.
OA
19/0
8N
oodz
aak
en e
venr
edig
heid
Het
DG
EPI
moe
t in
elk
e in
richt
ing
naga
an w
at d
e ob
stak
els
zijn
voo
r het
afs
chaf
fen
van
stel
selm
atig
e na
aktf
ouill
erin
gen,
zoa
ls d
e te
kort
kom
inge
n op
vla
k va
n in
fras
truc
tuur
, en
sam
en m
et
de R
egie
der
Geb
ouw
en d
e to
esta
nd o
pvol
gen.
OA
19/0
9N
oodz
aak
en e
venr
edig
heid
Het
DG
EPI
moe
t he
t ge
brui
k va
n al
tern
atie
ve c
ontr
olem
aatr
egel
en v
oor n
aakt
foui
llerin
g aa
nmoe
dige
n en
ver
alge
men
en.
OA
19/1
0N
oodz
aak
en e
venr
edig
heid
Uni
form
e in
stru
men
ten
voor
het
inza
mel
en v
an w
aarn
emin
gen
en v
oor d
e ev
alua
tie v
an
gede
tinee
rden
moe
ten
wor
den
ontw
ikke
ld. H
et re
sulta
at m
oet
in h
et p
enite
ntia
ir do
ssie
r van
de
ged
etin
eerd
e w
orde
n ge
note
erd,
dat
in g
eval
van
ove
rbre
ngin
g m
et d
e ge
detin
eerd
e w
ordt
m
eege
stuu
rd.
OA
19/1
1N
oodz
aak
en e
venr
edig
heid
De p
enite
ntia
ire in
richt
inge
n m
ogen
sle
chts
in la
atst
e in
stan
tie g
ebru
ik m
aken
van
de
colle
ctie
ve
naak
tfou
iller
inge
n, w
anne
er z
o'n
maa
treg
el e
cht
nood
zake
lijk
is in
het
lich
t va
n he
t aa
n ee
n si
tuat
ie
verb
onde
n ris
ico
en h
et o
nmog
elijk
is h
et in
divi
duel
e ris
ico
van
elke
ged
etin
eerd
e te
beo
orde
len.
148
AAN
DE
ADM
INIS
TRAT
IES
Nr
Indi
cato
rO
msc
hrijv
ing
van
de a
anbe
velin
gO
A 19
/12
Mot
iver
ing
van
de b
eslis
sing
enDe
opl
eidi
ngsc
entr
a vo
or p
enite
ntia
ire b
eam
bten
moe
ten
een
curs
us o
rgan
iser
en o
ver d
e m
otiv
erin
g va
n be
stuu
rsha
ndel
inge
n.O
A 19
/13
Mot
iver
ing
van
de b
eslis
sing
enAl
le d
irect
eurs
van
de
peni
tent
iaire
inric
htin
gen
en b
eam
bten
aan
wie
ze
de m
acht
igin
g om
naa
kt
te fo
uille
ren
dele
gere
n m
oete
n de
opl
eidi
ng m
otiv
erin
g va
n be
stuu
rsha
ndel
inge
n ve
rplic
ht v
olge
n.O
A 19
/14
Mot
iver
ing
van
de b
eslis
sing
enDe
jurid
isch
e di
enst
van
het
DG
EPI
moe
t er
voor
zor
gen
dat
de a
rres
ten
met
com
men
taar
van
de
Raad
van
Sta
te d
ie b
etre
kkin
g he
bben
op
de m
otiv
erin
g va
n de
bes
tuur
shan
delin
gen
onde
r de
dire
ctie
s va
n de
pen
itent
iaire
inric
htin
gen
wor
den
vers
prei
dO
A 19
/15
Mot
iver
ing
van
de b
eslis
sing
enEl
ke p
enite
ntia
ire in
richt
ing
moe
t ee
n re
gist
er v
an n
iet
met
rede
nen
omkl
ede
besl
issi
ngen
opm
aken
en
dat
ook
geb
ruik
en..
OA
19/1
6Aa
ngep
aste
ruim
teDe
pen
itent
iaire
inric
htin
gen
moe
ten
ervo
or z
orge
n da
t de
naa
ktfo
uille
ringe
n in
een
ges
lote
n ru
imte
pla
atsv
inde
n, b
uite
n he
t zi
cht
van
ande
re g
edet
inee
rden
en
van
het
pers
onee
l dat
nie
t bi
j de
ze t
aak
betr
okke
n is
. Als
ze
niet
ove
r afz
onde
rlijk
e lo
kale
n vo
or n
aakt
foui
llerin
g be
schi
kken
, m
oete
n ze
een
voo
rzie
ning
inst
alle
ren
waa
rdoo
r de
gede
tinee
rden
bui
ten
het
zich
t bl
ijven
van
an
dere
ged
etin
eerd
en o
f per
sone
elsl
eden
.O
A 19
/17
Aang
epas
te ru
imte
Er m
oet
onm
idde
llijk
een
ein
d ge
maa
kt w
orde
n aa
n he
t ge
brui
k va
n lo
kale
n di
e de
priv
acy
van
gede
tinee
rden
teg
enov
er d
erde
n ni
et k
unne
n w
aarb
orge
n.O
A 19
/18
Aang
epas
te ru
imte
In d
e fo
uille
rings
ruim
te m
oet
een
voor
raad
han
ddoe
ken
voor
zien
zijn
en
de b
esta
ande
fo
uille
rings
met
hode
moe
t ui
than
gen.
Dez
e m
inim
ale
voor
zien
inge
n m
oete
n in
alle
fo
uille
rings
loka
len,
ook
in d
e do
uche
s, aa
nwez
ig z
ijn.
OA
19/1
9Aa
nwez
ighe
id v
an h
et
bew
akin
gspe
rson
eel
Alge
men
e ric
htlij
nen
moe
ten
de ro
l bep
alen
van
de
vers
chill
ende
pen
itent
iaire
bea
mbt
en d
ie
deel
nem
en a
an d
e na
aktf
ouill
erin
g, m
eer b
epaa
ld o
ok d
e ta
ken
die
mog
en w
orde
n ui
tgev
oerd
doo
r ee
n be
ambt
e va
n he
t an
dere
ges
lach
t di
e m
eew
erkt
aan
een
foui
llerin
g.O
A 19
/20
Aanw
ezig
heid
van
het
be
wak
ings
pers
onee
lDe
dire
ctie
s va
n de
pen
itent
iaire
inric
htin
gen
moe
ten
erov
er w
aken
dat
de
beam
bten
die
dee
lnem
en
aan
een
foui
llerin
g in
elk
gev
al re
delij
k in
aan
tal z
ijn, e
n di
t in
ver
houd
ing
tot
de s
ituat
ie.
149
AAN
DE
ADM
INIS
TRAT
IES
Nr
Indi
cato
rO
msc
hrijv
ing
van
de a
anbe
velin
gO
A 19
/21
Hou
ding
van
het
be
wak
ings
pers
onee
lDe
dire
ctie
s va
n pe
nite
ntia
ire in
richt
inge
n m
oete
n w
erk
mak
en v
an e
en a
ctie
f bel
eid
geric
ht o
p ee
rbie
d en
hof
felij
khei
d va
nweg
e he
t pe
rson
eel t
egen
over
de
gede
tinee
rden
en
onge
past
ged
rag
niet
zon
der g
evol
g la
ten.
OA
19/2
2G
ebru
ik v
an d
wan
gH
et D
G E
PI m
oet
in z
ijn o
nder
richt
inge
n aa
n de
pen
itent
iaire
inric
htin
gen
bepa
len
onde
r wel
ke
omst
andi
ghed
en d
wan
g to
egel
aten
is o
m e
en n
aakt
foui
llerin
g ui
t te
voe
ren
en w
at d
e m
etho
de is
di
e da
n m
oet
wor
den
gebr
uikt
. Hoe
dan
ook
moe
t w
orde
n ve
rdui
delij
kt d
at d
e re
gel b
epaa
lt da
t de
ge
detin
eerd
e zi
ch z
elf o
ntkl
eedt
en
dat
alle
s in
het
wer
k m
oet
wor
den
gest
eld
om h
et g
ebru
ik v
an
dwan
g te
ver
mijd
en.
OA
19/2
3G
ebru
ik v
an d
wan
gDe
pro
cedu
re t
ot is
oler
ing
door
het
inte
rven
tiete
am m
oet
wor
den
gew
ijzig
d zo
dat
bij e
en
naak
tfou
iller
ing
niet
mee
r sys
tem
atis
ch d
wan
g w
ordt
geb
ruik
t.O
A 19
/24
Kenn
is v
an d
e on
derr
icht
inge
n en
toe
pass
ing
van
de m
etho
des
Het
DG
EPI
moe
t in
de
wer
klas
t va
n de
men
tors
de
uren
inte
grer
en d
ie n
oodz
akel
ijk z
ijn v
oor h
et
verv
ulle
n va
n de
func
tiege
rela
teer
de t
aken
.O
A 19
/25
Kenn
is v
an d
e on
derr
icht
inge
n en
toe
pass
ing
van
de m
etho
des
De b
ijsch
olin
g m
oet
wor
den
opge
nom
en in
de
plan
ning
van
het
per
sone
el v
an d
e pe
nite
ntia
ire
inric
htin
gen.
OA
19/2
6Ke
nnis
van
de
onde
rric
htin
gen
en t
oepa
ssin
g va
n de
met
hode
sDe
pen
itent
iair
bew
akin
gsas
sist
ente
n m
oete
n ee
n op
leid
ing
volg
en o
ver d
e on
derr
icht
inge
n m
et
betr
ekki
ng t
ot n
aakt
foui
llerin
g w
anne
er d
ie w
orde
n ge
wijz
igd.
OA
19/2
7Ke
nnis
van
de
onde
rric
htin
gen
en t
oepa
ssin
g va
n de
met
hode
sBi
j de
over
bren
ging
van
ged
etin
eerd
en m
oet
de D
G E
PI m
et h
et v
eilig
heid
skor
ps d
at d
e ge
detin
eerd
en b
egel
eidt
afs
tem
men
ove
r de
met
hode
van
de
naak
tfou
iller
inge
n.O
A 19
/28
Kenn
is v
an d
e on
derr
icht
inge
n en
toe
pass
ing
van
de m
etho
des
De d
irect
ie v
an d
e Di
enst
Gez
ondh
eids
zorg
Gev
ange
niss
en m
oet
een
ople
idin
gspl
an o
pste
llen
voor
he
t m
edis
ch p
erso
neel
van
de
peni
tent
iaire
inric
htin
gen
rond
de
bepe
rkin
gen
van
hun
rol w
anne
er
ze b
etro
kken
zijn
bij
veili
ghei
dsm
aatr
egel
en.
150
AAN
DE
ADM
INIS
TRAT
IES
Nr
Indi
cato
rO
msc
hrijv
ing
van
de a
anbe
velin
gO
A 19
/29
Kenn
is v
an d
e on
derr
icht
inge
n en
toe
pass
ing
van
de m
etho
des
Bij h
un a
anw
ervi
ng m
oete
n al
le le
den
van
het
med
isch
per
sone
el w
orde
n ge
sens
ibili
seer
d ro
nd
begi
nsel
3 v
an “
de b
egin
sele
n in
zake
med
isch
e et
hiek
die
van
toe
pass
ing
zijn
op
de ro
l van
de
gezo
ndhe
idsw
erke
rs, e
n m
et n
ame
van
gene
eshe
ren
in d
e be
sche
rmin
g va
n de
ged
etin
eerd
en
tege
n fo
lterin
g en
and
ere
wre
de, o
nmen
selij
ke o
f ont
eren
de b
ehan
delin
g of
bes
traf
fing”
zoa
ls
aang
enom
en d
oor d
e Al
gem
ene
Verg
ader
ing
van
de V
eren
igde
Nat
ies
op 1
8 de
cem
ber 1
982
(res
olut
ie 3
7/19
4).
OA
19/3
0Ke
nnis
van
de
onde
rric
htin
gen
en t
oepa
ssin
g va
n de
met
hode
sDe
dire
ctie
s va
n de
bet
roff
en in
richt
inge
n m
oete
n he
t pe
nite
ntia
ir pe
rson
eel e
raan
her
inne
ren
dat
in g
een
geva
l ber
oep
mag
wor
den
geda
an o
p he
t m
edis
ch p
erso
neel
om
een
foui
llerin
g va
n de
lic
haam
shol
tes
uit
te v
oere
n om
con
trol
ered
enen
; ze
moe
ten
begi
nsel
3 v
an d
e be
gins
elen
inza
ke
med
isch
e et
hiek
ver
spre
iden
.O
A 19
/31
Kenn
is v
an d
e on
derr
icht
inge
n en
toe
pass
ing
van
de m
etho
des
De n
aakt
foui
llerin
g m
oet
in d
e ee
rste
pla
ats
wor
den
toev
ertr
ouw
d aa
n be
ambt
en d
ie v
oor d
eze
func
tie z
ijn a
ange
stel
d en
daa
rin z
ijn o
pgel
eid.
OA
19/3
2Ke
nnis
van
de
onde
rric
htin
gen
en t
oepa
ssin
g va
n de
met
hode
sVo
rmin
gsce
ntra
voo
r het
pen
itent
iair
pers
onee
l moe
ten
in d
e op
leid
ing
van
het
bew
akin
gspe
rson
eel
de v
ersc
hille
nde
rolle
n va
n el
k te
amlid
tijd
ens
de u
itvoe
ring
van
de n
aakt
foui
llerin
g aa
n bo
d la
ten
kom
en.
OA
19/3
3Kw
etsb
are
gede
tinee
rden
Spec
ifiek
e on
derr
icht
inge
n m
et b
etre
kkin
g to
t de
naa
ktfo
uille
ring
van
pers
onen
in e
en k
wet
sbar
e si
tuat
ie m
oete
n ui
tgew
erkt
wor
den.
151
BIJLAGEN
/
153
BIJLAGE 1 – VERKENNENDE GESPREKKEN
Organisatie Persoon en functie Datum
Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie
Christophe Mincke, operationeel directeur Luc Robert, onderzoeker
15/3/16
Observatoire international des Prisons
Nicolas Cohen, lid 3/4/16
Ligue des droits de l’homme
Manuel Lambert, juridisch adviseur Lucie Pêtre, stagiaire
13/4/16
Centre d’Action Laïque Anne Fivé, juridisch directrice 27/6/16
Stichting voor Morele Bijstand aan Gevangenen
Tania Ramoudt, directrice 27/6/16
Faculteit Criminologie van de Université Libre de Bruxelles
David Scheer, doctor in criminologie, post-doc onderzoeker in gevangenissociologie
19/8/16
Association for the Prevention of Torture
Barbara Bernath, hoofd operaties
4/10/16
Expert Nicole Declercq, voormalig gewestelijk directrice Noord, DG EPI, gepensioneerd
10/10/16
Centrale toezichtsraad voor het gevangeniswezen
Leden 16/12/16
154
BIJLAGE 2 – ANTWOORD VAN HET DG EPI
155
156
BIJLAGE 3 – OMBUDSNORMEN
InleidingDe opdracht van een institutionele Ombudsman bestaat erin de gevallen van “on-
behoorlijk bestuur” op te lossen. Wat wordt echter bedoeld met behoorlijk of on-
behoorlijk bestuur?
De eerste Europese Ombudsman, Jacob Söderman, meende dat er twee manieren
zijn om de burgers en de ambtenaren te informeren over wat behoorlijk of onbe-
hoorlijk bestuur is. De eerste houdt in dat de ombudsman geval per geval beslist op
basis van zijn onderzoeken en dat hij er de resultaten van bekendmaakt. De tweede
bestaat erin een wet of code van behoorlijk bestuur aan te nemen en openbaar te
maken. Dit is reeds het geval in een aantal lidstaten.
Van bij zijn ontstaan, heeft de federale Ombudsman zich toegelegd op de uit-
werking van een transparante lijst van normen waaraan hij de klachten die hij
ontvangt, toetst.
Door de toetsing van de eigen dagelijkse praktijk aan deze van ombudsdiensten in
andere democratische landen, is deze lijst in de loop der tijd geëvolueerd.
Oorspronkelijk werden deze normen “beginselen voor behoorlijk bestuur” ge-
noemd. In werkelijkheid omvatten ze echter ruimere verplichtingen dan deze die
ontwikkeld zijn door de Raad van State en het Hof van Cassatie en lenen ze zich
niet allemaal tot een controle van juridische aard. Daarom hebben wij ze omge-
doopt tot “ombudsnormen”.
In het totaal hanteert de federale Ombudsman tegenwoordig 15 ombudsnormen.
In functie van de evolutie van de rechtspraak, en vooral van de ontwikkeling van
de maatschappij waarin de ombudsman actief is en die weerspiegeld wordt in de
klachten die hij onderzoekt, zal deze lijst van ombudsnormen en hun definitie in de
loop der tijd verfijnd worden.
Overeenstemming met de rechtsregelsDe administratie moet de wettelijke normen en voorschriften met algemene en
abstracte draagwijdte naleven met respect voor de fundamentele mensenrechten.
157
Wanneer een bepaling niet duidelijk is, moet de administratie die bepaling toe-
passen in overeenstemming met de wil van de wetgever of in de betekenis die de
rechtsleer en de rechtspraak er gewoonlijk aan geven.
De administratie moet haar eigen omzendbrieven en interne richtlijnen naleven
voor zover zij niet in strijd zijn met de wettelijke normen en voorschriften.
GelijkheidDe administratie moet alle burgers gelijk behandelen en mag tussen hen geen
ongeoorloofd onderscheid invoeren.
Burgers die zich in gelijke omstandigheden bevinden, moeten op een gelijke manier
worden behandeld. Burgers die zich in verschillende omstandigheden bevinden,
kunnen verschillend worden behandeld. De omstandigheden worden beoordeeld in
functie van de beoogde maatregel.
Een ongelijke behandeling tussen verschillende categorieën van personen is maar
gerechtvaardigd indien zij de toets van het wettig doel, van de redelijke en objec-
tieve verantwoording en van de evenredigheid doorstaat. Het gelijkheidsbeginsel
wordt geschonden wanneer er geen redelijke, evenredige verhouding bestaat tus-
sen de aangewende middelen en het beoogde doel.
OnpartijdigheidDe administratie mag om geen enkele reden een voordeel toekennen aan de ene
partij ten koste van de andere. Deze onpartijdigheid houdt in dat het dossier ob-
jectief wordt behandeld zonder persoonlijk belang of schijn van partijdigheid in
hoofde van de behandelende ambtenaar.
Wanneer de administratie een dossier behandelt, mag zij zich niet laten leiden
door enige vorm van persoonlijk, familiaal of nationaal belang, door druk van bui-
tenaf of door religieuze, politieke of filosofische overtuigingen. Niemand van de
administratie mag betrokken zijn bij een beslissing waarbij hijzelf of een van zijn
naasten belang heeft of lijkt te hebben. Deze onthoudingsplicht geldt eveneens
wanneer tegen een beslissing beroep wordt ingesteld, indien een ambtenaar be-
trokken was bij het nemen van die beslissing ten gronde.
De administratie moet vermijden dat haar beslissing wordt gestuurd door het feit
dat één van de partijen nadeel kan ondervinden van de beslissing.
158
Redelijkheid en evenredigheidDe administratie moet gepaste en billijke beslissingen nemen die in een redelijke
verhouding staan tot de feiten.
Het redelijkheidsbeginsel is geschonden, wanneer de administratie haar beleids-
vrijheid op een kennelijk onredelijke manier heeft aangewend. De beslissing van
de administratie wordt als onredelijk beschouwd, wanneer ze niet heeft gehandeld
zoals elke normaal voorzichtige en zorgvuldige ambtenaar in dezelfde omstandig-
heden zou doen.
In toepassing van het evenredigheidsbeginsel geeft de normaal zorgvuldige amb-
tenaar de voorkeur aan de maatregel die optimaal rekening houdt met de belangen
van de burger enerzijds en met de doelstellingen van algemeen belang van zijn
administratie anderzijds.
Wanneer de burger in een onbillijke situatie terechtkomt als gevolg van een admi-
nistratieve regel of praktijk, moet de administratie alles in het werk stellen om dit
te verhelpen. De gelijke behandeling van alle burgers in gelijke omstandigheden
moet ook in dat geval worden gevrijwaard en machtsoverschrijding moet worden
vermeden.
RechtszekerheidRechtszekerheid houdt in dat de burgers in staat worden gesteld om het positief
recht dat op hen van toepassing is, te kennen. De burgers moeten de rechtsge-
volgen van hun handelingen en hun gedrag op voorhand kunnen inschatten. Zij
moeten kunnen vertrouwen op een zekere standvastigheid van de regelgeving en
van de administratieve praktijken.
Om de rechtszekerheid te vrijwaren, moet de administratie zich inspannen om de
burger binnen een redelijke termijn vertrouwd te maken met de regels die op hem
van toepassing zijn.
Het rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat van de burger niet mag worden ver-
wacht dat hij rekening houdt met voorschriften die niet of laattijdig bekend zijn
gemaakt, of met beslissingen met een individuele draagwijdte die hem niet werden
meegedeeld.
159
De rechtszekerheid verbiedt dat terugwerkende kracht wordt verleend aan wette-
lijke en reglementaire bepalingen.
De rechtszekerheid garandeert een gelijke en onpartijdige behandeling, stelt gren-
zen aan de vrijheid van de administratie en sluit willekeur uit.
VertrouwenDe administratie komt de gerechtvaardigde verwachtingen na die zij door haar
vaste gedragslijn of eerdere toezeggingen of beslissingen bij de burger heeft
gewekt.
De gewekte verwachting moet gerechtvaardigd zijn. Behoudens uitzonderingen
vloeit het vertrouwensbeginsel niet voort uit het stilzwijgen van de administratie.
HoorplichtElke burger heeft het recht om zijn opmerkingen mondeling of schriftelijk te doen
kennen wanneer hij zijn belangen moet vrijwaren, zelfs indien dit recht niet uit-
drukkelijk in de wet is opgenomen of indien de wet de administratie niet oplegt
om de burger te horen voordat zij haar beslissing neemt. Dit recht moet in elk
stadium van de beslissingsprocedure kunnen worden uitgeoefend en ook – in alle
redelijkheid – na de beslissing.
Dit principe zorgt ervoor dat zowel de belangen van de burger als van de adminis-
tratie worden gevrijwaard: de burger heeft de mogelijkheid om zijn argumenten
naar voor te brengen en de administratie heeft de garantie dat zij met kennis van
zaken een beslissing neemt.
Redelijke termijnElke vraag moet door de administratie binnen een redelijke termijn worden
behandeld.
De redelijke termijn wordt voor elk concreet geval beoordeeld: in functie van het
spoedeisende karakter van de vraag, van haar complexiteit en van de mogelijk
negatieve gevolgen die een laattijdig antwoord kan hebben voor de burger. De
redelijke termijn houdt voor de administratie in bepaalde omstandigheden de ver-
plichting in om haar beslissing te nemen binnen een termijn die korter is dan de
maximumtermijn in de wet.
160
Indien geen behandelingstermijn door de wet is voorgeschreven dan geldt het
Charter voor een klantvriendelijke overheid als leidraad. Indien de administratie
niet in staat is om een vraag te beantwoorden binnen drie weken, moet ze de be-
langhebbende een ontvangstmelding sturen waarin ze hem daarvan op de hoogte
brengt en een antwoordtermijn vooropstelt. De administratie moet inspanningen
leveren om binnen de vier maanden een beslissing te nemen. Voor een uitgespro-
ken complex dossier bedraagt die termijn acht maanden.
ZorgvuldigheidIedere administratie moet op zorgvuldige wijze handelen en beslissen. Dit veron-
derstelt eerst en vooral dat de administratie voldoende informatie inwint om met
kennis van zaken beslissingen te nemen. De administratie moet beschikken over
alle juridische en feitelijke gegevens die voor de beslissing noodzakelijk zijn.
Bij de totstandkoming van haar beslissing moet de administratie zich baseren op
controleerbare feiten, rekening houden met de toepasselijke bepalingen en alle
pertinente elementen van het dossier, en alles wat daaraan niet beantwoordt bui-
ten beschouwing laten.
Het voorzorgsbeginsel maakt integraal deel uit van de zorgvuldigheidsplicht.
Efficiënte coördinatieDe verschillende overheidsdiensten moeten op een doeltreffende manier met el-
kaar samenwerken.
Ook binnen eenzelfde overheidsdienst moet de communicatie vlot verlopen met
het oog op een optimale informatie-uitwisseling. Aan de burger mogen geen ge-
gevens meer worden gevraagd waarover de administratie beschikt of die ze zonder
veel moeite zelf kan verzamelen.
Wanneer verschillende administraties moeten samenwerken, komt efficiënte co-
ordinatie neer op het op elkaar afstemmen van de procedures en op een correc-
te en snelle uitwisseling van gegevens. De toegang tot elkaars databanken kan
noodzakelijk zijn, met respect voor de bescherming van de persoonlijke levens-
sfeer. Wanneer een andere dienst niet reageert, kan dat geen reden zijn om het
eigen stilzitten te rechtvaardigen. De dienst die bepalend is voor de goede afhan-
deling van het dossier moet met alle mogelijke middelen worden aangezet tot
samenwerking.
161
Afdoende motiveringIedere bestuurshandeling moet worden gedragen door motieven die zowel in rech-
te als in feite aanvaardbaar en redelijk moeten zijn.
De burger moet begrijpen waarom hij een bepaalde beslissing krijgt. Dit houdt
in dat de motivering in de hem betekende beslissing zelf moet staan. De mo-
tiveringsplicht gaat echter verder dan de louter formele motivering en legt de
nadruk op de kwaliteit van de motivering. Een goed gemotiveerde beslissing is een
beslissing die de burger kan begrijpen. Het gebruik van standaardformules of te al-
gemene formuleringen is bijgevolg ontoereikend. Een bondige motivering volstaat
echter indien ze duidelijk is en op maat van de burger.
Actieve informatieverstrekkingDe administratie moet doorzichtig handelen en uit eigen beweging het publiek zo
duidelijk, objectief en uitgebreid mogelijk voorlichten binnen de grenzen die de
wet stelt.
Deze actieve informatieverstrekking kadert in de taak die de overheid heeft om de
wettelijke regels en voorschriften, en de administratieve praktijken toegankelijker
en begrijpelijker te maken voor een zo breed mogelijk publiek. Haar informatie
moet correct, volledig, ondubbelzinnig, doeltreffend en actueel zijn.
De administratie moet duidelijke en begrijpelijke taal hanteren. Haar communica-
tie moet doeltreffend zijn. Zij moet verschillende en adequate communicatiekana-
len benutten om het grootst mogelijk aantal burgers te bereiken.
Passieve informatieverstrekkingWanneer de burger informatie vraagt, moet hij die krijgen, tenzij de wet daarop
uitzonderingen heeft voorzien.
De informatievraag kan zowel schriftelijk als mondeling worden gesteld en be-
antwoord. Wanneer de wet het toelaat, gebruikt de administratie bij voorkeur het
communicatiemiddel en –kanaal dat de burger verkiest.
HoffelijkheidTijdens het contact met de burger moet de ambtenaar ervoor zorgen dat hij de
elementaire beleefdheidsregels die in onze maatschappij gangbaar zijn, naleeft.
Zijn toon tijdens het gesprek en zijn houding moeten professioneel blijven, zodat
162
er tussen hem en de burger een harmonieuze, respectvolle en menselijke verstand-
houding blijft bestaan.
Indien nodig vervult hij een educatieve rol en legt zijn gesprekspartner uit waarom
hij niet op diens vraag kan ingaan. Tegelijkertijd probeert hij de burger te informe-
ren over de bevoegde dienst. In alle omstandigheden is zijn taalgebruik verstaan-
baar en begrijpelijk, neutraal en aangepast aan de situatie.
Indien de administratie zich heeft vergist of niet heeft gehandeld naar de ge-
rechtvaardigde verwachtingen van de burger, biedt zij haar excuses aan om het
vertrouwen van de burger in de administratie te herstellen.
Afdoende toegankelijkheidDe administratie moet haar diensten, kantoren en informatie zo toegankelijk mo-
gelijk maken. Zij stemt de openingstijden van de kantoren af op haar specifieke
publiek. Zij is telefonisch bereikbaar en gebruikt verschillende communicatiekana-
len. De administratie levert de nodige inspanningen om de burger te ontvangen in
een aangepaste werkomgeving, om de wachttijden beperkt te houden, om de be-
slissingen en de bestuursdocumenten leesbaarder te maken en om de toegang tot
informatie over wetten en voorschriften te verbeteren. De administratie probeert
deze informatie binnen het bereik van een zo groot mogelijk publiek te brengen,
zonder dat zij exhaustief moet zijn.
De administratie moet er in het bijzonder voor zorgen dat de kantoren toegankelijk
zijn voor burgers met een beperkte mobiliteit.
164
/de federale Ombudsman
Leuvenseweg 48 bus 61000 Brussel
T. 0800 99 962T. 02 289 27 27
