1

De EU en de differentiëring van de ontwikkelingslanden

Beleidsdienst 11.11.11 Juli 2012

McMexicano-Flickr

2

VoorwoordMetdekomstvaneenaantalgroeilandenstellenveelge-industrialiseerdelandenzichvragenbijdeopdeling‘indus-trieland’en‘ontwikkelingsland’.ZekerdeEuropeseUnieissteeds minder geneigd om ontwikkelingslanden met eengroeiend inkomen en concurrentievermogen nog als ont-wikkelingsland te beschouwen. Meer zelfs, de EuropeseCommissiewilallangafvandeklassiekeopdelingontwik-kelingslandenenminstontwikkelde landen (MOL’s).Con-creetbetekentditdatmenopzoekgaatnaareennieuweopdeling/categorisering van landen of, in het jargon: eennieuwe‘differentiëring’.

Bijdezenieuwedifferentiëringblijfthetnietbijnaamkaart-jes. Nieuwe categorieën brengen ook andere behande-lingenenverwachtingenmet zichmee.Vaakgaathetbijnieuwe differentiëring over eenminder gunstige schikkin-genvanvoordelen,rechtenenplichten.

Dit proces komt recent in verschillende beleidsdomeinenbovendrijven.VandaagmerkenwedatdeEuropeseUniebegonnen is om een éénzijdig nieuwe differentiëring aantebrengenop terreinenwaarzedebeslissingenzelfkannemen.Hierbijdenkenweaaneenzijdigehandelsvoorde-lenenontwikkelingshulp.Ookopdeinternationalescène,zoalsbinnendeWereldhandelsorganisatieenopklimaat-

conferenties,streeftzeernaaromdegroepvandeontwik-kelingslandenverderonderteverdelen.Telkensisdever-antwoordingdubbel:“sommigelandenhebbeneenvoorde-ligeaanpaknietmeernodigenkunnenmeerverantwoor-delijkheidnemen”,en“opdiemanierkomenmeermiddelenbeschikbaarvoordemeestbehoeftigelanden”.Entelkensopnieuwbotstzeopverzetvanontwikkelingslandendieereenverdeel-en-heersstrategieinzien.

Opzichheeft11.11.11geenprobleemmeteengedifferenti-eerdeaanpak:wepleitenerallangvoordatontwikkelings-landenbenaderdwordenvolgenshunnoden en capacitei-ten.TochisditmomenteelnietdétoetssteenvandeEuro-pese differentiëring ten aanzien van ontwikkelingslanden.Vandaagzienwedat heelwat bijkomendeoverwegingenmeespelen.Overwegingendie inhetvoordeelspelenvandeEUzoalsbesparingenopuitgaven,verminderdeEuro-peseinspanningenofbeteremarkttoegangvoorEuropeseuitvoereninvesteringen.Vooronsishetduidelijk:hetzijndenodenencapaciteitenvanontwikkelingslandendiededoorslagmoetengevenineen differentiëringsbeleid. Differentiëring mag geen alibizijnommindertedoen,hetmoetvooraleenmanierzijnombetertedoen.

3

HOOFDSTUK 1

Algemeen kaderHetbegrip

Differentiëring tussen landenkanafhankelijkvanhetbe-leidsdomeinenfora,verschillendevormenaannemen.Tochgaathetinseoverhetkrijgenvanmeerofmindervoordelenen/ofhetmoetenopnemenvanmeerofminderverplichtin-gen.Opzich lijktnietsmismetdifferentiëring.Het lijkt lo-gischdatmenookininternationaleverhoudingenrekeninghoudtmetdespecifiekeaard,nodenenmogelijkhedenvanlandenenbevolkingsgroepen.

Begripsmatigziterweleenspanningtussendifferentiëring,hetuniverseelrechtopontwikkeling,hetgelijkheidsprincipeenhetprincipevannon-discriminatie.Hetnon-discrimina-tieprincipeduwtalvastinderichtingvaneenzoeenvormigmogelijkebehandelingvooralle landen.Hieruit conclude-ren dat alle landen dezelfde rechten en plichten moetenkrijgen,ongeachtdesituatiewaarineenlandzichbevindt,is volgens11.11.11deverkeerdeconclusie. 11.11.11ver-trektvanuithetrechtopontwikkelingvooriedereenennethierinmagniet gediscrimineerdworden.Dit kan danookbetekenendatlandenopeenverschillendemanierbehan-deldmoetenwordenalsdathetrechtopontwikkelingkangaranderen.Of zoals het gelijkheidsbeginsel stelt: gelijkebehandelingingelijkesituatiesenongelijkebehandelinginongelijkesituaties.Ditiscruciaalvoorlandendie–doorhis-torischeofandereredenen–kampenmetstructurelehan-dicapswaardoorzebijeengelijkebehandelingineenveel

mindergunstigepositiestaanenzohetrechtopontwikke-lingvoorhunbevolkingnietkunnenverzekeren.Inhetverledenwaspreciesdatderedenombilateraal,maarook in internationaleakkoordeneenvoorkeurbehandelingtoetestaanaanontwikkelingslanden.Eenvoorbeeldhier-van ishet ‘specialanddifferential treatment’bijdeGATT(General Agreement on Tarifs andTrade) en deWereld-handelsorganisatie,eenveralgemeendpreferentiesysteemvoor ontwikkelingslanden of vergaande kwijtscheldingenvoorlageinkomenslanden.

Veranderendeinternationaleverhoudingen

Hethuidigedifferentiëringsdebatspeeltzichondertussenafineenheelanderecontextenheeftbijgevolgeenanderein-houd.Detraditioneleeconomischemachtsblokken(ingrotelijnendeoudeOESO-landen)gaanermeerenmeervanuitdatdeonderlingeverschillentussenontwikkelingslandentegrootzijngewordenomhenallemaalopdezelfdemaniertebehandelen.Zestellendateenaantalontwikkelingslandenindevoorbijedecenniaeeneconomischecapaciteit heb-benopgebouwddiedievandeoudeeconomischemachtenevenaartenpotentieelovertreft.Deconclusieisalgauwdatdergelijkelandennietzomaarverderberoepkunnendoenopvoorkeursbehandelingendiehuninhetverledenopvlakvanhulp,handel,schuldkwijtschelding,…zijntoegezegd.

Bron:IMFeconomicoutlook2012hernomeninAkyüz,Y.(2012),Thestaggeringriseofthesouth?Genève:SouthCentre.

4

Dateenaantalontwikkelingslandenereconomischstevigopvooruitgegaanzijn, iscorrect.Datblijktgedeeltelijkuitonderstaande cijfers. DEE staat er voor Developing andEmergingEconomies.

Bron:ADB,Asian development outlook 2011, hernomen inAkyüz,Y.(2012),Thestaggeringriseofthesouth?Genève:SouthCentre.

Inkomenen handel zijn slechts een paar van de belang-rijkeeconomischeindicatoren.Omeenjuistbeeldtekrijgenvandeeconomischecapaciteitvanhet land,moetennogandere toegevoegd worden zoals de betalingsbalans, deoverheidsschuld, het overheidsbudget, de deviezenvoor-raad, de industrialisatiegraad, de positie in internationalebedrijfsnetwerken, degraad van invulling van sociale be-hoeftes,enz...Hetblijftookbelangrijkomdemeestevandezeeconomischeprestaties te koppelenaandegroottevandebevolkingvandebetrokkenlanden.Indiaheeftzijnaandeel inhetwereldinkomenopgedreventot2,5procent(of zelfsmeer dan 5 procent als je corrigeert voor koop-krachtpariteit). Maar met ongeveer een vijfde/een zesdevandewereldbevolkingzittenzenogveronderhun ‘nor-maal’aandeel.Uitdecijfersblijktduidelijkhoeongelijkde‘expansie’zelfsbinnendegroepvandegroeilandenis,enhoesterkde impactvanhetChineseaandeeldoorweegt.Tot nu toe is China het enige ontwikkelingsland dat echteeneconomische impactheeftophetglobaalniveau(bij-voorbeeldophetinternationaalprijsniveauvaneenaantalgrondstoffen).

BijhetSouthCentre,eenkleinedenktankvandeontwik-kelingslandengroep,komenzealvast totdeconclusiedatdespectaculairegroeiindeemerging countriesofgroeilan-dennietzozeertoeteschrijvenisaanverbeteringvandeeconomischebasiselementen,maareerderaaneenaantaluitzonderlijkgunstigeomstandighedenindewereldecono-miedienogaltijdwordtaangedrevendooreenonhoudbaareconomische beleid in de ontwikkelde economieën. ZelfsvoorChinawordendemirakelcijfersgerelativeerd.Degroeivanhetlandwerdindeeerstefasegrotendeelsgedragendooreensnelletoenamevanexportnaarwesterselanden,enineentweedefasedooreenkwetsbareboomvanbui-tenlandseinvesteringen.Geenvanbeidelijktduurzaamofdooranderentekopiëren.VolgenshetSouthCentrewordtdegroeipasstabiel(enbetrouwbaar)alsdieminderafhan-kelijkwordt van buitenlandsemarkten, vanmobiele kapi-taalstromenenvaninkomstenuitgrondstoffen.

Bovendienvertellendecijfersonsdat vandaagongeveerzeventig procent van de extreem armen in middeninko-menslanden leven.Volgens sommigen zoudit dankzij deeconomische groei verminderen tot tien procent binnentwintigjaar.Eenconclusiediegetrokkenwordtopbasisvaneenheeleenzijdigeextrapolatievanenkelemacro-econo-mischecijfers.1Demassalearmoedeinmiddeninkomens-landenzouals hetware vanzelf verdwijnen.Een recentestudievandeOESOoverde‘MiddleIncomeTrap’leertonsechterdathetheelprematuurisomdeontwikkelingineenaantalZuid-OostAziatischelandenzondermeerteextrapo-lerennaarderestvandemiddeninkomenslanden.2Amar-tyaSenenJeanDrèzewijzendanweeropdatdearmoede-verminderinginIndiahelemaalnietdesterkeeconomischegroeivolgtdiedatlanddevoorbijejarenheeftgekend.3

Inhetkadervandezenotaoverdifferentiëring ishetdanmaardevraagofdeeconomischevooruitgangvanontwik-kelingslanden al stevig, duurzaam en ver genoeg gevor-derdisomovertegaannaareensterkeherschikkingvaninternationale rechten en plichten.Een bijkomende vraaghierbijisofeencategoriseringenkelopbasisvaneconomi-schecriteriaweldejuistemanieris.

Opverschillendefora

Differentiëring in de behandeling van landen zien we, inderuimezinvanhetwoord,overalopduiken.Eenvoordehand liggend voorbeeld is de bilaterale ontwikkelingssa-menwerking.Belgiëkiestvoorachttienconcentratielandenwaarmeeheteenintensievesamenwerkingopzet.HetdoetdatopbasisvancriteriazoalsinkomenenrelevantievandeBelgische inbreng.Het betekent datBelgië dezeachttienlandenopeenanderemanierbehandeltalsderestvandegroepontwikkelingslanden.

1 Chandy,L.andGertz,G(2011),Poverty in Numbers : The Changing State of Global Poverty from 2005 tot 2015Washing-ton,TheBrookingsinstitution, PolicyBrief2011-01

2 Jankowska A., Nagengast A., Ramón Perea J. (2012), Product Space and the Middle-Income Trap: comparing Asian and Latin American Experiences, Paris, OECD Development Centre Working Paper No.311

3 DrèzeJ.andSenA.(2011),Is India Goed Bezig,Brussel,Mo*Paper61

2000-2001 2006-2007 2009

Z-Z als aandeel wereldhandel

export 10,2procent

15,0procent

17,7procent

import 9,6procent

14,1procent

16,1procent

handel 9,9procent

14,5procent

16,9procent

Aandeel Aziatische OL in Z-Z handel

export 79,8 79,8 80,3

import 71,6 69,3 68,5

handel 75,7 74,6 74,4

Aandeel China in Z-Z handel

export 35,1 40,8 41,6

import 36,9 37,8 38,4

handel 36,0 39,3 38,4

aandeel Z-Z handel van Zuid buiten Azië

export 20,2 20,2 19,7

import 28,4 30,7 31,5

handel 24,3 25,4 25,6

Tabel: Aandeel van de Zuid-Zuid handel in de wereldhandel

5

Maarook in heelwatmultilaterale instellingen is eenge-differentieerde behandeling voorzien. De Verenigde Na-ties liggenaandebronvanaparte landencategorieën.ZowerkenzijmetdegroepvandeMinstOntwikkeldeLanden(MOL’s),degroepvanlandenzonderuitwegnaarzeeendekleineeilandstaten.Ookinanderemultilateraleinstellingenzien we differentiëring opduiken. In deWereldhandelsor-ganisatieiseengeprivilegieerdebehandelingvoorzienvanontwikkelingslanden:het‘specialanddifferentialtreatment’dat in regels isvastgelegd. IndeWereldbankmaaktmenonderscheidtussenlandendieleningenkunnenontvangenvan IDA (InternationalDevelopmentAssociation), het luikvoorgoedkope leningenen landendiealleenkunnenbe-roepdoenop‘gewone’wereldbankkredieten.DeOESO(deOrganisatievoorEconomischeSamenwerkingenOntwik-keling)heeft naast allenormenencriteriadie zij vastlegtinverbandmeterkenningvanlandenenbijdragesookeenbindendeconsensusoverhetmengenvanconcessionele(ondermarktprijs)engewonekredietenenvoorwelkelan-dendiemogendienen.Dit zijnmaarenkele voorbeeldenvanwaarmet landencategorieënenverschillendebehan-delinggewerktwordt.

Opverschillendebeleidsterreinen

Indezediscussiepaperkijkenwespecifieknaardifferenti-eringbinnenvolgendebeleidsdomeinen: ontwikkelingssa-menwerking,handelenklimaat.Maarookbinnenanderebeleidsdomeinenworden landenen landencategorieën,aldan niet systematisch, op verschillendemanieren behan-deld.

Eenvoorbeeldhiervanisschuldkwijtschelding.Ofenhoe-veel schuldkwijtschelding ontwikkelingslanden in de voor-bijetwintigjaarhebbengekregenwerdsterkbepaalddoor

de landencategoriewaartoezebehoorden.Eind jarenze-ventigwas al een oproep binnen deVN (Unctad) omdeschuldvanMinstOntwikkeldelandenkwijtteschelden.Deschuldkwijtscheldingsmenu’sdielaterwerdenbedacht(Tri-nidadTerms,HoustonTerms,…)warentelkensafgestemdopeenspecifieke landencategorie.DeHIPC-aanpak (hetschuldeninitiatief voor arme landen met zware schulden-last), misschien wel het belangrijkste kader voor schuld-kwijtscheldingtotnutoe,wasvoorbehoudenvoor lagein-komenslandendieaaneensetvanspecifiekeeconomischeenfinanciëlecriteriavoldeden.

Differentiëringgebeurtookopbasisvangeografischecri-teria.DesamenwerkingsovereenkomstentussendeEUendeACS-landen(Afrika,CaraïbenenStilleOceaan),endeEU-akkoordenmetlandeninhetMiddellandsezeegebiedzijndaarvanbelangrijkevoorbeelden.Maarookanderedo-noren,zoalsdeVerenigdeStatenhebbenaparteakkoordenmeten regelingenvoorspecifieke landenen landengroe-pen.Echtverwonderlijkisdatniet.Geografischenabijheiden ligging lopen vaak samenmet economischen/of stra-tegischbelang.HetbeleidvandeEUendeVS,maarookvananderelandenzoalsChina,wordtminstensgedeeltelijkdaardoor bepaald.Ook hier kan het lijstje verderwordenaangevuld:denkmaaraanpatentregelingenmetbetrekkingtotgeneesmiddelen,akkoordenopbasisvantaal(de‘fran-cophonie’) of gemeenschappelijk koloniaal verleden (hetCommonwealth).

Hoeweldifferentiëringinveleforaenbeleidsdomeinenaandeoppervlaktekomtdrijven,richtdezenotazichophetei-genEuropesedifferentiëringsbeleid. InvolgendhoofdstukgaanwedieperinopdeaanpakvandeEuropeseUniemetbetrekkingtotdifferentiëringbinnenhethulpdebat,hethan-delsdebatendeklimaatonderhandelingen.

6

2.1.Hulp

Het isnietaltijdduidelijkwatdifferentiëren inhethulpbe-leidbetekent.Enerzijdskanhetgaanoverdekeuzeomaldannietminderofzelfsgeenhulpmeertoetekennenaanbepaaldecategorieënvanontwikkelingslanden.Anderzijdskanhetgaanoverhetnaarvoorschuivenvanverschillendeprioriteiten, doelstellingenenhulpmodaliteitennaargelangdesituatieendepolitiekeeneconomischeanalysevaneenland.Hetdebathierrondspeeltdusoptweeniveaus.Ener-zijdshetdifferentiërennaargelangeenlandinaanmerkingkomtvoorhulpenanderzijdsdifferentiërennaargelangdeconcrete toewijzingvanhulp.Diteersteniveau (devraagoveraldannietinaanmerkingkomenvoorhulp)ishetlaat-ste jaarprominenternaar voorgekomen inhetEuropeesontwikkelingsbeleid.

De huidige Europese Consensus

Differentiëring is zeker geen nieuw concept in het Euro-pees ontwikkelingsbeleid. De “EuropeseConsensus” van20064,hetbasisdocumentvoorEuropeseontwikkelingsbe-leidgoedgekeurddoordeRaad,CommissieenParlement,steldealduidelijk

“De EU blijft ook streven naar ondersteuning van de ontwikkeling ten gunste van de armen in midden-inkomenslanden (MIC’s), vooral de lagere midden-inkomenslanden, en onze ontwikkelingshulp aan alle ontwikkelingslanden zal worden toegespitst op de ar-moedebestrijding in al haar facetten tegen de achter-grond van duurzame ontwikkeling”.

Volgensdeze consensus komenalle ontwikkelingslandeninaanmerkingvoorEuropeseontwikkelingshulp,maartochwordtdeprioriteitreedsgelegdbijdeminstontwikkelde-enlageinkomenslanden.TegelijkmoetgekekenwordennaarwaarlidstatenvandeEUdegrootstemeerwaardeleverenenwaarlidstateneencomparatiefvoordeelhebben.Zokanhetzijndatnetdooreenrelatiefkleineinvesteringinbila-teralehulpaanmiddeninkomenslandeneengrotereimpactwordtgerealiseerddandooreengelijkaardigeinvesteringineenlaaginkomenslandofminstontwikkeldland.

Eengrootprobleemindepraktijkisechterdatdedifferen-tiëringvooralleinstrumentenvoorexterneactievandeEU

4 PublicatiebladvandeEuropeseUnie,(2006), JointstatementbytheCouncilandtherepresentativesofthegovernmentsoftheMemberStatesmeetingwithintheCouncil,theEuropeanParlia-mentandtheCommissiononEuropeanUnionDevelopmentPolicy:‘TheEuropeanConsensus’THE EUROPEAN CONSEN-SUS ON DEVELOPMENT The development challenge (2006/C46/01).

momenteel niet op een overzichtelijke manier gebeurt5.VoorhetEuropeesOntwikkelingsfonds (EDF)gebeurtdif-ferentiëring voor de toekenning van hulp (allocatie) nogenigszinsopeentransparantemanier,hoewelhetsysteemvrijcomplexis.Voorandereinstrumentenlijkthetofdebe-slissingenadhocgenomenwordenenineersteplaatsopbasisvanpolitiekemotieven.

De toekomstige Agenda

Decriteriaomindetoekomstinaanmerkingtekomenvoorhulpwordeno.a.gedefinieerdinhetvoorstelvandeEuro-peseCommissie(EC)voorhet toekomstigefinancierings-instrument voor ontwikkeling (Development CooperationInstrumentofDCIvoorstel2014-2020)6.Debedoelingvanhetgebruikvandezecriteria,aldusdeEC, isomhulp intezettenwaarhet meest nodig isenwaarde impact hetgrootstkanzijn.Dezecriteriazijndevolgende:

- Meerdan1procentvanhetwereldwijdeBNPofhogemiddeninkomenslanden volgens de OESO/DAC lijst(principe);

- DeHumanDevelopmentIndex,deEconomicVulnerabilityIndex,enalsadditionelecriteria:hulpafhankelijkheid,eco-nomischegroei,enbuitenlandsedirecteinvesteringen;

- Betrouwbaarheidvanbeschikbaredata7.

Dezecriteria toepassenbetekentdatvolgende landennietlangerinaanmerkingkomenvoorbilateralehulpvandeECvanaf2014:zeventienhogemiddeninkomenslanden(Argen-tinië,Brazilië,Chili,China,Colombia,CostaRica,Ecuador,Kazakhstan, Iran, Malaysia, Maldiven, Mexico, Panama,Peru,Thailand,VenezuelaenUruguay)entweegrotelagemiddeninkomenslandenmetmeerdan1procentvanhetwe-reldwijdeBNP(IndiaenIndonesië).DitwilnietzeggendatdeEUnietlangereenstrategischerelatiewilaangaanmetdezelandenondereen“vernieuwdpartnerschap”.Hetwilooknietzeggendatdezelandennietmeerinaanmerkingzoudenko-menvoorthematischefinanciering.Inhetbijzonder,netalsinhetklimaat-enhandelsdebat,wordenopkomendeecono-mieënzoalsChina,BraziliëenIndiameerenmeergezienalspartnersvandeEUomglobaleuitdagingenaantepakken.

5 GeografischeinstrumentenEDF,DCI,ENPIenthematischein-strumentenmeerinfo:http://ec.europa.eu/europeaid/how/finance/thematic_en.htm

6 EuropeanCommission,(2011),Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a financing instrument for development cooperation,Brussels,COM(2011)840final2011/0406(COD)(article3)

7 DitzorgtvoorflexibiliteitbijdeEUinstitutiesomeenlandtochinaanmerkingtehoudenondanksanderecriteriazijnvervuld(zoalsBNI,etc..).Cubazoubvomwillevandezeredentochinaanmer-kingblijvenvoorbilateralehulp.

HOOFDSTUK 2

De EU op zoek naar een nieuwe differentiëring van ontwikkelingslanden

7

Voor landen die in aanmerking komen voor het nabuur-schapsinstrument(ENPI)wordteen‘moreformore’aanpakbepleit.Hoemeerpolitiekehervormingenhoemeerbijstandmogelijkwordt.

HoedifferentiëringzalwordentoegepastvoorhetEDFistotopvandaagnietduidelijk.Hetprocesverlooptandersdanbijdeandere instrumentenvoorexterneactie.Omdathetovereenintergouvernementeelfondsgaat,bevindtditfondszichbuitendealgemenebegroting.DeEuropeselidstatenbeslissendushoehetinterneakkoordvoorhettoekomstigefondseruitzalzien.Welisduidelijkdatooktussendelan-dendiemomenteelinaanmerkingkomenvoorhetEDFeenverschillendebehandelingzalwordendoorgevoerd.

Totslotzijnercriteriavoorhet toekennenvanhulpopge-somd in deAgenda for Change (de nieuwe visie van deEuropeseUnie op ontwikkelingsbeleid). Deze criteria zijndevolgende:(1)nodenvanhet land,(2)capaciteitenvanhetland,(3)engagementenen(4)prestatiesvanhetlanden(5)potentiëleimpactvoordeEU.DecriteriamoetenindeeersteplaatsgaranderendatdehulpdieEUinstitutiesbeheren,eenmaximale impactheeftendatzewaarvoorhungeldkrijgen.

Gevolgen van deze agenda

Eenvandeonmiddellijkegevolgenvandeintroductievanditprincipeinhetbeleidenzijnuitvoeringsinstrumentenisdathulpnietmeerzalvoorkomeningeografischesamen-werkingmetmeergeavanceerdeontwikkelingslanden.DitzijnlandendiegestaaggroeienofdievolgensdeCommis-siegenoegeigenmiddelenhebben.Deeerstendieindezeaanpakwordengeviseerdzijnmiddeninkomenslanden(metanderewoorden demeeste landen die onder deDCI enENPIvallen).Driekwartvande1,3miljardarmendieonderde1,05$/dagarmoedegrens levenwonenechter inmid-deninkomenslanden.Slechtséénkwartindearmstelanden(waarvanmeestal inAfrika). Het is betwistbaar dat som-migemiddeninkomenslandenvoldoendemiddelenhebbenomzelfarmoedeonderhunbevolkingtebestrijdengezienhunbeperkteeigenpubliekebudgetten.

Hetisduidelijkdathetpartnerschapmetdezelandenbestevolueert.Ditmagechtergeenexcuuszijnomniettevol-doenaandeverplichtingomarmoedetebestrijdenenhetrechtopontwikkelingteverzekerenvooriedereen.Weer-kennendaternoodisaannieuwerelatiesmetdezelanden.Relatiesdiegebaseerdzijnopgemeenschappelijkewaar-den en normen, wederzijds respect en wederkerigheid.Maarwemoetenookerkennendatrechten,werkgelegen-heid, sociale bescherming en welzijn niet eenvoudigwegzullen voortvloeien uit economische groei en stijging vanhetBNP.Hiervoorzalnogsteedssamenwerking,enindiennodighulp,noodzakelijkblijven.

De echte impact van de nieuwe differentiëringsaanpak ismomenteelmoeilijkinteschattenomdatergeendefinitiebestaatvanwateen‘meergeavanceerdontwikkelingsland’is.Ook ishetnietduidelijkhoeverschillendecriteria zichonderlingverhouden.Omdateenergdiversegroeplandenwordengeviseerd,zalhetergcomplexzijnomeeneerlijk,effectief en flexibel systeemop te zettendat de verplich-

tingenvanhetLissabonVerdragendeEU Consensus on Development respecteert. Hierdoor bestaat het risico datbeslissingen genomen worden op basis van politieke enhistorische redenen, waarbij EU-belangen overheersen.Bovendiengarandeertgeenenkelvandeweerhoudencri-teriavoordifferentiëringindeAgendaforChangeofdeDCIdateenlandgeen‘hulpwees’wordt.

Ineengeglobaliseerdewereldkanhetconcept‘solidariteit’nietbeperktwordentotdeoverkoepelendeEU-doelstellingvoorontwikkelingssamenwerking-metnamearmoedebe-strijdingenhetrealiserenvandeMDGs.Hetisookvanbe-langtegaranderendatde‘globalpublicgoods’uitdagingen(zoals klimaatverandering aanpakken, toegang tot water,voedselzekerheid,…)opeencontinuewijzewordenaange-paktsamenmetalleontwikkelingslanden.

Hetisdanookbelangrijkeendialoogteblijvenonderhou-denmetdelandeneneentransitietevoorzienmeteenge-meenschappelijkuitstapstrategie(o.a.omnategaanwaarcomplementariteit is met andere actoren). Het blijft eengroot gevaar dat door de vooropgestelde differentiërings-aanpak-meteenabruptestopzettingvanaf2014vanbila-teralehulpbeheerddoordeEUinstituties-ergeentrans-parantedialoogmethetpartnerlandinrekenschapmetallerelevanteactoren(democratischeigenaarschap8). Politiekedialoogzalookindetoekomstechternoodzakelijkblijven,ookzonderhulp.

Categoriseren versus differentiëren in het hulpbeleid

Eenpure kwantitatievebenadering,waarbij differentiëringzouwordentoegepastopbasisvanBNPpercapitaenhetgebruikvandeOESO/DAC lijstmetcategorieënvan lan-den,lijktonvoldoendeomdehoofddoelstellingenvanont-wikkelingtebereiken.

DifferentiëringwordtindevoorstellenvandeCommissieveelteengbenaderd.Volgens11.11.11moetereenholistischeaanpaknagestreefdwordenwaarbij de criteria voor het aldannietverlenenvanbilateralehulpgebaseerdzijnopdemultidimensionaleoorzakenvanarmoede.Nuzijndecrite-riatesterkgefocustopmacro-economischeelementeneninhetbijzonderBNPengroei.Anderemogelijkeelementenzijn-zonderexhaustief tezijn-dehumandevelopment index,inequalityindex,kwetsbaarheid,toegangtotsocialebescher-mingen toegang totsocialedienstenengezondheidszorg.Deverschillendeelementenmoetenvolgensdecontextafge-wogenwordentenopzichtevanelkaar.Hetisvoorlopigon-duidelijkwelkeformuleofafwegingscriteriawordengebruiktvoordecriteriavoordifferentiëring(vb.hoekwetsbaarmoeteenlandzijntenopzichtevanhetinkomenvaneenland).

Hetrechtopontwikkelingvooriedereenmoethetdoelzijnendatzalnietbereiktwordendooruitsluitendaanontwik-kelingssamenwerking te doenmet de armste landen.Wijstellen het principe om landen uit te sluiten van hulp opbasis van de huidige economische criteria of naargelangzeineencategorievallen,danookgrondiginvraag.Erismomenteelonvoldoendeaandachtvoorongelijkheidende

8 Ziejaarrapport11.11.11van2011

8

armoedekloofineenland.Hetisnietduidelijkhoegemar-ginaliseerdegroepenenarmenzullenondersteundwordenindelandendiezonderhulpzoudenvallen,zoalsnuvoor-gesteldindeDCI.Evenminisduidelijkheidoverhoeflexibeldezecriteriazullenwordentoegepast.Westellenvastdater nog geen duidelijke ‘uitsluitende’ ontwikkelingscriteriazijndiedynamischgenoegzijnomintespelenopwijzigin-gen.Hetbelangvancomplementariteittussendeverschil-lendeactorenkannietwordenteruggevondenindenieuwvoorgesteldecriteria(synergietussendeverschillendesta-keholders).Hetisooknietduidelijkhoesocialesectorenenhetondersteunenvangemeenschappenblijvendaandachtzullenkrijgen.Daarbijkomtdaternietautomatischenigefi-nancieringvooreenovergangsbeleidisvoorzien.TotslotisheteengrootrisicodatdebeslissingunilateraalEuropeesgenomenwordtendatergeenruimteisvoorzienvoorde-mocratischeigenaarschapbijhetnemenvandezebeslis-sing.Differentieringmaggeenalibi zijn om internationalehulpengagementennietnateleven.Deaanpak,zoalsdienuwordtvoorgesteld,lijktindeeersteplaatsdeeconomi-scheenpolitiekebelangenvandeEUvooroptezetten.

TochzijnerenkeleopportuniteitenbinnendezeEuropesevisieopdifferentiëringbinnenhethulpbeleid.ConcentratievanbilateraleODAoplandendiehetmeestnodighebbenendaarwaardeEUhetmeesteverschilkanmaken,ispo-sitief.Ookeenspecifiekeaanpakperlandkunnenweenkelaanmoedigen.Ditwilingeengevalzeggendatergeenop-delingkanzijnvangroepenvanlandeninfunctievanonderanderehulpmodaliteiten,datacollectieenhetafleggenvanrekenschap.ZobewijstbijvoorbeelddeOESO/DAClijstzijnnut,zolangdeopzetervangerespecteerdblijft:hetrappor-terenvanofficiëlehulp.Hetisvooralgunstigennodigdatlandenkunnenevoluerenen ‘gradueren’enhun ‘partner-schap’metdeEUkunnenvernieuwen.Totslotblijvendethematische en regionale financieringsinstrumenten nogsteedstoegankelijkvoordezelanden.

Kan differentiëren in het hulpbeleid?

Inhetverleden(tijdensdevorigediscussieoverdemeerja-renfinancieringvandeEU)riepenngo’sopomeenunifor-mesetvancriteriaoptezettenvoorhettoekennenvanhulpaanalleontwikkelingslanden(allocatie).Aangezienalloca-tievanhulpeeneerstestapisindeprogrammeringsprocesisheteigenlijkopzichaleeneerstestapindifferentiëring.Kanditeenalternatiefbiedenvooreenaanpakgerichtophetverdedigenvaneigenbelangen?Tochmoetenweookdaneenoefeningdoenwatvoorcriteriahiervoornodigzijn.Eenaantalaandachtspuntendie indezecontextzeker inachtmoetengenomenworden:

- Alsergebruiktgemaaktwordtvancriteria,danmoetendezetransparantzijn,opgevolgdwordenenonderhe-vig zijn aan parlementaire controle.Ook de formulevan onderlinge afweging moet volledig transparantzijn,opgevolgdwordenenermoetrekenschapafge-legdwordenoverhetgebruikervanbijhetparlement.Debevolkingenenanderestakeholdersmoetenbe-trokkenwordenindetoepassingvandecriteria.

- Ermoetsteedsdeafweginggemaaktwordenofhetstopzetten van bilaterale hulp de beste optie is enwatdeimpacthiervanis.Ermoetmeteennagegaan

wordenoferanderevormenvansteunnodigzijnomhetrechtopduurzameontwikkelingteverzekerenenarmoedetebestrijden(vb.hetversterkenvandedia-loog en samenwerking met de civiele maatschappijterplaatse,hetversterkenvanbeleidscoherentievoorontwikkeling, het beschermen van verdedigers vanmensenrechten).

- Cruciaaliseeneffectieveuitstapstrategieenbeleid,ge-baseerdopeengelijkwaardigedialoogmethetpartner-landenmetbetrokkenheidvanallestakeholders.Hetverzekeren van democratisch eigenaarschap is vanprimordiaal belang.Dezegemeenschappelijke strate-giemoetindeeersteplaatsgerichtzijnoparmoedebe-strijdingenhetbestrijdenvanongelijkheid.Erkangeenblauwdruk zijn voor dergelijk uitstapbeleid. Er moetlandperlandnagegaanwordenwatdebestestrategieisenhoedezeondersteundmoetwordenomzetoteengoedeindetebrengenalsooknategaanhoeveeltijddezeoverganginbeslagmoetnemen.

- Partnerlanden moeten actief ondersteund worden inhet zelfstandig kunnen generen van inkomsten (vb.ondersteunen van het opbouwen van belastingsys-temen).De focus van een strategiemoet steeds hetrechtopontwikkelingzijn,metdaarbinnenvooralaan-dachtvoordearmstenengemarginaliseerden.Ermoetgestreefdwordennaargoedeafsprakenmetverschil-lendedonorenaanwezigophetterreinalsookeendui-delijkearbeidsverdelingtussenlidstaten,internationaledonoren,enanderefinancieringsmechanismen(omzohulpwezenensectorwezentegentegaan).

- Defondsendievrijkomendoordatminderdirectebilate-ralehulpwordtgegevenaanbepaaldelandenmoetenopnieuwworden toegewezen voor debestrijding vanarmoedeenongelijkheid.Verschillendeoptieszijnhier-bijmogelijkenhoevenelkaarnietuittesluiten.Defond-sen kunnenbijvoorbeeld gerichtworden op deMinstOntwikkeldeLandenwaarhetbijeenbrengenvaninko-menmoeilijkterealiserenisen/ofdielandenwaarhetbehalenvandeMillenniumdoelstellingenverafis.Oferkangeopteerdwordenomeenlangeretransitieperiodetevoorzienmetextraaandachtvoorhetgenerenvaneeneigeninkomenendeherverdelingvanderijkdom-men.Devrijgekomenhulpdoormiddelvaneenthema-tischeaanpaktebestedeniseenanderalternatief.

- Totslotishetbewakenvaneeninclusievedialoogmetallestakeholdersineenpartnerlandoverontwikkeling,ongelijkheidenbeleidscoherentievoorontwikkelingvanprimordiaal belang ook al wordt niet langer bilateralehulp voorzien. Zeker in middeninkomenslanden gaathetindeeersteplaatsoverhetherverdelingsvraagstuk.Endatvraagstukisjuistuitermatepolitiek.Hetgaatommachtsverhoudingenbinnensamenlevingen.Wieheefttoegangtotkennisenmiddelen?Wieheefterzeggen-schap over? Wie profiteert van economische groei?9

Politiekeelitesinmiddeninkomenslandengevensomsliever voorrang aan doelstellingen als economischegroeienhetbehoudvansocialeenpolitiekestabiliteitdanaandeaanpakvanobstakelsdiehetrechtopduur-zameontwikkelingvooriedereenindewegstaan.

9 FarahKarimi,�ontwikkelingssamenwerkingineensnelveran-FarahKarimi,�ontwikkelingssamenwerkingineensnelveran-derendewereld:noodzaakvanverbredingenpolitieklef»,in:In-ternationaleSpectator,Jaargang66nr.6,juni2012,pp321-324.

9

2.2. Handel

Een gelijke en ongedifferentieerde behandeling was eenabsoluutgebodinhetmultilateralehandelssysteem,tot indejaren1970‘bijzondereengedifferentieerdebehandeling’vanontwikkelingslandenmogelijkwerd.Sinds2000probe-rendeindustrielandendezemogelijkheidteruginteperken.

Discrimineren (niet) toegelaten

In hetmultilaterale handelssysteem, dat gebaseerd is ophet General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) ensinds1995opdeakkoordenvandeWereldhandelsorgani-satie(WTO),iséénvandebasisregelsdatdeledenelkaarnietmogendiscrimineren(GATT,art.1).DeondertekenaarsvanGATTendeledenvandeWTOhebbendeplichtelkaaropdezelfdemanier tebehandelen. Inhet jargonheetdathet‘meestbegunstigdenatie’principe(Most Favoured Na-tionofMFN),datwilzeggendatdeondertekenaarselkaardemeestgunstigebehandelingmoetengevendiezeaanomhetevenwelkandereondertekenaaroflidgeven.

In1979heeftdeGATTmetde ‘Enabling Clause’eenbe-langrijkeuitzonderingaanvaardopdezebasisregel.Voort-aanzoudenontwikkelingslandenaanspraakkunnenmakenopeenmeervoordeligebehandeling.Deledenmogenzelfkiezenofzealsontwikkelingslandwillenbeschouwdwor-den.Binnendegroepvandeontwikkelingslandenmagbo-vendieneenonderscheidgemaaktwordentussendeminst-ontwikkeldelanden(MOL’s)endeanderen.Voordeiden-tificatiealsminst-ontwikkeldelandwordtgebruiktgemaaktvan algemeen aanvaarde definitie van de Economic andSocialCouncil’sCommitteeforDevelopmentPolicyvandeVN.Meerdantweederdevande155WTO-ledenzijnont-wikkelingslanden,31daarvanzijnMOL’s.

De gedifferentieerde behandeling, toegelaten door de’Enabling Clause’,kentpraktischetoepassingenbinnendeGATT/WTOzelfenerbuiten:

• Bijzondereengedifferentieerdebehandeling

De‘Enabling clause’geeftontwikkelingslandenindeGATT/WTOrechtop‘special and differential treatment’(SDT):zekrijgenmeer tijd om akkoorden uit te voeren, zemoetenookminder verplichtingen op zich nemen, er worden bij-zondereregelingenbedachtomhuntoegangtotdewereld-marktteverbeterenenerwordthentechnischeassistentiegeboden.Minst-ontwikkeldelandenhebbenrechtopmeervergaandeSDT,zewordendikwijlsvrijgesteldvanverplich-tingenenmogenzelfkiezenwelkebijdragezeleverentotdeliberaliseringvandewereldhandel.

Een voorbeeld: volgens het Landbouwakkoord van 1994,moesten alleWTO-leden op zes jaar tijd het gemiddeldevanhuninvoertaksenoplandbouwproductenverlagenmet36procent.Ontwikkelingslandenkregen10jaarom24pro-cent teverlagenendeMOLkregendekeuze,waaronderhet vastleggen van de bovengrens van hun invoertaksen(zehoevendusniet verlagen,maar zekunnensindsdienhuninvoertaksenwelnietmeerhogermakendandezebo-vengrens).

• Algemenestelselsvanhandelsvoordelen

UNCTADheeftdeontwikkelde landenaangemoedigdomopbasis van de ‘Enabling clause’ ook algemene stelselsvanhandelsvoordelen (Generalised Systems of Preferen-ces,GSP)teontwikkelenwaarbijzeaanontwikkelingslan-denunilateraal-bovenopdemultilateraleafsprakenindeGATT/WTO-eenbeteremarkttoegangbieden(doorzoveelmogelijk invoertaksen op producten uit de ontwikkelings-landen teverlagenofzelfs totnul teherleidenen/ofdoorbeperkingen op de hoeveelheid ingevoerde producten uitontwikkelingslanden(quota)teverlichtenofafteschaffen).

DeEU(ofbeterdetoenmaligeEEG)waseenvandeeer-stenomdaarop in tegaan.HethuidigeGSPvandeEUheeftdrieonderdelen:

- eenalgemeensysteemvoor al deontwikkelingslan-den;

- een bijzonder systeem (GSP+)met meermarkttoe-gang voor kwetsbare ontwikkelingslanden die eenreeksinternationalemilieu-enarbeidsconventiesheb-bengeratificeerd;

- enhet“Everything but Arms”metvolledigvrijemarkt-toegang(behalvevoorwapens)voordeminst-ontwik-keldelanden.

DeEUgeeftinhaarGSP+dusextravoordelenaan‘kwets-bareontwikkelingslanden’,eenzelfgecreëerdesubcatego-rievanontwikkelingslandendieeenkleinaandeelhebbenin de invoer van de EU en een weinig gedifferentieerdeexport hebben (hun top-5 exportproducten vertegenwoor-digenmeerdan75procentvanhunGSP-uitvoernaardeEU).DezeextrapositievediscriminatieisgebaseerdopeenuitspraakvanhetBeroepsorgaan(AppelateBody)vandeWTOdatzegtdatlandeninhunGSPeenbijkomendonder-scheidmogenmakenopbasisvanobjectieveenalgemenecriteria.

• Regionaleakkoorden

WTO-leden mogen onder elkaar ook bilaterale of regio-nale vrijhandelsakkoorden afsluitenwaarbij ze elkaar be-teremarkttoegangbiedendanaandeandereWTO-leden(GATT,art.24).OokhieriserSDTvoorzien:alsontwikke-lingslanden vrijhandelsakkoorden afsluiten onder elkaar,mogenzekiezenhoeveelextramarkttoegangzeelkaarbie-den;alsontwikkeldelandenditmetelkaardoen,danmoe-ten ze bijna al hun onderlinge handel liberaliseren.Maareigenaardiggenoeggeldtditlaatsteookvoorvrijhandelsak-koordentussenontwikkeldelandenenontwikkelingslanden(zelfsalshetminst-ontwikkeldelandenzijn).DitiséénvandeelementendiedeonderhandelingenvoorEconomischePartnerschapsakkoorden (EPA’s) tussen deEUendeACP-landenzoumoeilijkmaakt.DemeerderheidvandeACP-landenzijnminstontwikkeldelanden,vooralinAfrika.DaarwaarzeindeWTOhaastvrijgesteldzijnvanverplichtingen,moetenze indeEPAplotsbijnaalhun in-voertaksenafschaffenopinvoervanuitdeEU.VandaardatdeACP-landen in 2005 in deWTO een voorstel hebbengedaanvoorgroteresoepelheidinGATT,art.24.

10

Industrielanden willen ‘bijzondere en gedifferentieerde behandeling’ inperken

SindshetbeginvandeDohaRondeindeWTOin2001iserkritiekvandeontwikkeldelandenophetfeitdatdeinde-ling inontwikkelde landen, ontwikkelingslandenenminst-ontwikkeldelandentegrofisendatdezeindelingtevoorde-ligisvoordegroeilanden,diedaardoorminderinspannin-genmoetendoendanwaartoezevolgensdeontwikkeldelanden in staat zijn.Anders gezegd, de indeling belet deontwikkeldelandenomhunoffensieveeiseninzakemark-topeningindegroeilandenteverwezenlijken.Ontwikkeldelandenzienhunmarktaandeelverminderentenvoordelenvandegroeilandenenwillenmeermarkttoegangomhun‘eerlijkdeel’tekrijgenvandegroeiindeontwikkelingslan-den.Bovendienhebbenzekritiekophetauto-selectieprin-cipe,ophetfeitdusdatdeWTO-ledenzelfmogenkiezenofzeontwikkelingslandenzijn.

Groeilanden argumenteren dat zij wel groeien maar nogsteedsveelarmerofkwetsbaarderzijndandeontwikkeldelanden en dat ze dus hunmarkten nog langmoeten af-schermenomhetverschilteoverbruggen.Deontwikkeldelandengebruikenvoortdurenddeargumen-tendatdegroeilandenmeerverantwoordelijkheidmoetenopnemen; een grotere inspanning moeten doen voor deliberalisering van de wereldhandel; dat ze profiteren vandegroteremarktopening indeontwikkelde landenzonderdaarvoorgenoegterugtedoen(teweinigwederkerigheid);endaardoorookteweinigmarktopeningbiedenaanzwak-kereontwikkelingslanden.

Geen nieuwe categorieën in de WTO, wel een meer gedifferentieerde aanpak

Ontwikkelingslandenverzettenzich tegeneennieuweca-tegoriseringvandeWTO-leden,onderandereomdatzeereen ‘verdeelenheers’-tactiek inzien.Toch iservooral indeonderhandelingenovergoederen(non-agricultural mar-ket accessofNAMA)heelwatdifferentiëringdoorgevoerd,maardanaltijdmetdetoevoegingvandezinsnede‘zondereennieuwecategorievanWTO-leden’intevoeren.

Detechniek isdatde latvoordeontwikkelingslandentochzeerhooggelegdis(erwordtvanheneenzeergrotelibera-liseringsinspanninggevraagd),maardaterdaarvoortdurenduitzonderingenopwordenopgemaakt.Deminst-ontwikkeldelandenwordenvrijgesteld;de‘kleineenkwetsbareontwikke-lingslanden’krijgen‘flexibiliteiten’;de‘pastoegetredenleden’ook;delandendieindevorigelandenmaarweiniginvoer-taksenhebbengebonden,moetendiedezekeerwelbinden,maarzemoetenzenietzoveelverlagen;enz.

Het resultaat is een ingewikkeld en ondoorzichtig kluwen,waarbijuiteindelijktochnogvaneenaantallandenmeerver-wachtwordtdanzeaankunnen,terwijlanderenmeerkunnendanzemoeten.Bovendiendringendeindustrielandeneropaan dat de groeilanden daar bovenop ‘vrijwillig’ nog bijko-mende inspanningen leveren.Bemerkdat inhetheledebatvoortdurend wordt gesproken over groeilanden (‘emerging countries’),maardatdeze‘categorie’doorniemandwordtge-definieerd.

De EU neemt drastische beslissingen: minder vrijgevig, meer eisend

BuitendeWTOheeftdeEUinhaareigenGSP,waarzeophaareentjekanbeslissen,eendrastischehervormingdoorge-voerd:landenmeteenjaarinkomenpercapitavanmeerdan4000$ (de ‘upper-middle income’ ende ’high income coun-tries’volgensdeWereldbank-classificatie)zullennietmeerinaanmerkingkomenvoorhetGSP.DaarmeegooitdeEUdeknuppelinhethoenderhok:zemaaktkomafmetdetweede-lingontwikkelingslanden/minst-ontwikkeldelandenenzekiestvoorhetjaarlijkspercapitainkomenalsenigcriterium.

Inhaarbilateraleonderhandelingenvoorvrijhandelsakkoor-denlegtdeEUdelatooksteedshogerenvraagtzevoort-durendeengroterewederkerigheid(vanIndiawildeEUbij-voorbeeldmeerdan93procentmarktoeganginruilvoor97procentmarktoegangtotdeEU).Vandeminst-ontwikkeldelandenonderdeACP-landeneistdeEUnogsteeds80pro-centliberalisering.

Cui bono? (Wie heeft er baat bij?)

Deroepnaarmeerdifferentiëringvandeontwikkeldelan-denwordt vooral ingegevendoor het eigeneconomischebelangenzelfseengoeddeeldoordeangstomdeeigenmachtspositie en voorsprong te verliezen. De economi-schegroeizitnietmeerinhetNoorden,maarinhetZuiden.SindskortisdeZuid-ZuidhandelookgroterdandeNoord-ZuidhandelenhetNoordeneistnueen‘eerlijkdeel’vandegroeivanhetZuiden.DaarmeedraaiendeindustrielandenplotsdesloganomdiehetZuidenalvanindejaren1960voertvooreerlijkehandelsverhoudingen.

Het Noorden heeft haar eigen markten lange tijd afge-schermd en daardoor haar positie opgebouwd.Dit terwijlzevolopgebruiktemaaktevandegrondstoffenvanhetZui-den,diehetdannogvooreengrootdeelvanhaarindus-triëleontwikkelingmetgeweldenbezettingaanhetZuidenheeft ontnomen (waarvoor zenogeenhistorische schulduitstaanheeft).Nueenaantalontwikkelingslandeneenbe-gingemaakthebbenvanhetdichtenvandekloof,wilhetNoordenhenverbiedenomhunmarktenafteschermenendeuitvoervanhungrondstoffentebeperken.

Inhunpogingenomdemarktenvanontwikkelingslandenopen te breken, zoeken de industrielanden bondgenoot-schappenmetzwakkereontwikkelingslandendieookvoor-deelkunnenhalenuiteengroteremarktoegang.Deindus-trielandenkunnendanlangsdiezelfdetoegangmeebinnen-glippen.MaardoordetoegenomenvraagindegroeilandenisdeZuid-Zuidhandelsowiesoalsterkgegroeid.BovendienhebbenzwakkereontwikkelingslandenindeWTObaatmetbondgenootschappenmetdegrotereontwikkelingslanden.DeG33,bijvoorbeeld,diebestaatuit landenmeteengro-tekwetsbareboerenbevolking,vindtsteunbij Indiainhunstreven naar bijzondere beschermingsmaatregelen voorhunlokalevoedselproductie.

Bij de eenzijdige hervorming van het GSP benadrukt deEuropeseCommissieeveneensdathetbeperkenvandehandelspreferenties van demiddeninkomenslandenmeer

11

kansengeeftaandeminderenminst-ontwikkeldelanden.Maarzeontkentnietdatdehervormingookeenbesparingmet zichmeebrengt (deEUzal immersminder douane-inkomstenderven)enmiddeninkomenslandenonderdrukzetomwederkerigevrijhandelsakkoordenaftesluitenmetdeEU(zodatdeEUzelfmeermarkttoegangkrijgt).Tegelijkishethelemaalnietzekerdatdemarkttoegangdiedemiddeninkomenslandenverliezen,zal ingenomenwor-dendoorminderontwikkeldelanden.Integendeel,deeigenimpactstudievandeCommissietoontaandatindustrielan-deneengroterstukvanditmarktaandeelzulleninpikken.

Differentiëring afstemmen op de noden van ontwikkelingslanden

Ookalhebbenbepaaldeontwikkelingslandenhunaandeelindewereldhandelsterkvergroot,tochblijvenzeopbasisvanverscheidenparameters(zieinleidendhoofdstuk)nogsterkachteropenverschillendvandeindustrielanden.Eengedifferentieerdebehandelingbinnendegroepvandeont-wikkelingslandenombeter in tespelenophunnodenencapaciteiteniszekernuttig.Dergelijkedifferentiëringmoetdanwelgebeurenopbasisvancriteriadierelevantzijnvoorhet beleidsdomein (zoals bijvoorbeeld concurrentiekrachten industrialisering, ingevalvanhethandelsbeleid)endiedenodenencapaciteitenvanontwikkelingslandenopob-jectievewijze vatten, en niet op basis van criteria die deontwikkeldelandenhetbestuitkomen.IndeWTOwaardeontwikkelde landennietskunnenopdringengebeurtditalveel beter dan in de domeinenwaar de ontwikkelde lan-deneenzijdighuneigenkeuzeskunnenopleggen(zoalsbijhandelspreferenties).

12

De redenen voor deze opsplitsing liggen/lagen voor dehand.Deontwikkelingslanden(niet-annexI-landen)zijndegrootste slachtoffers vande klimaatopwarming, ze zijn erhistorisch niet verantwoordelijk voor en stoten ergweiniguit.Bovendienwerdenflexibelemechanismeninhetlevengeroepen die (op papier) een sterk solidariteitsgevoel inzichmeedroegen.Joint Implementation (JI) enhetClean Development Mechanism(CDM)haddenalsbelangrijkstedoelstelling dat ze naast de vermindering van de uitstootvan broeikasgassen, ook duurzame energie en schonetechnologieën zou stimuleren in ontwikkelingslanden. Debeslissingvan1997ommet twee landengroepen tewer-ken,waserglogischenrechtvaardig.

Kritiek op de Kyoto-opdeling

Binnendeonderhandelingenwerdmeerenmeerduidelijkdateenaantallandennietlangerakkoordgaanmetdehuidi-getweedelingtussenAnnexIenniet-AnnexIenduspleitenvooreendifferentiëringbinnendegroepniet-AnnexI.Hier-voorwordeneenaantalargumenten/redenenaangehaald:

- Ecologischeredenen Desituatieissindsdestartvandeklimaatonderhan-

delingensterkgewijzigd.Deemissiesvandeontwik-kelingslanden zijn sterk gestegen en China produ-ceertondertussen,inabsolutecijfers,meerbroeikas-gassendandeVerenigdeStaten.Metalsgevolgdatdeglobaleemissieshelemaalnietdalen,integendeel,in 2010groeiden zemet zes procent.Een scenariowaaralleendehistorisch verantwoordelijken vandeklimaatopwarmingverplichteklimaatactiemoetenon-dernemen,zalleidentoteenopwarmingvandeaardebovendetweegradenCelsiusuitkomen.Metallege-volgenvandien.

- Economischeredenen Destijgendeeconomischemachtvanbepaaldeopko-

mendeontwikkelingslanden,gecombineerdmetgeenenkele reductieverplichting, stuit op heel wat onge-noegeninhetNoorden.Dezesituatiebrengtbepaaldelandenimmersineenergcomfortabelejuridischeeneconomischepositie.

Wie is voor en wie is tegen?

Terwijldeeneeengrotevoorstanderisvaneenopzeggingvandetweedeling,kaneenanderzichhiernietinvinden.Grofwegkomendevolgendebreuklijnenbovendrijven.

- GroteontwikkelingslandenmetopkopdeBASIC’s12

GroteontwikkelingslandenmetopkopBrazilië,Zuid-Afrika,IndiaenChina(BASIC’s)zijngeenvoorstandervaneenopzeggingvandetweedelingAnnexIenniet-AnnexI.

priateMitigationActions(NAMA’s).Metanderewoorden:binnenlandseklimaatveranderingsstrategieënvoorontwik-kelingslanden.TochkunnenNAMA’snietgezienwordenalsbindendereductieverplichtingen.

12 DeredenwaaromwesprekenvanBASIC-landenenbijvoorbeeldnietvanhetveelbetergekendeenmeergebruiktBRICS,isderolendeplaatsvanRusland.BinnendeklimaatonderhandelingenisRuslandeenAnnexIpartijinhetKyotoprotocol,terwijldeBASIC-landenalsniet-AnnexIgecategoriseerdwerden.Ditonderscheidzorgtvooreentotaalanderedynamiekenheeftandereimplica-tiesnaardetoekomsttoe.

2.3 Klimaat

Binnenhetinternationaalklimaatbeleidwordenlandensindshet prille begin in twee grote groepen opgedeeld. De kli-maatonderhandelingeninKyoto(1997)maaktenenkeleenonderscheidtussengeïndustrialiseerdelanden(AnnexI)enontwikkelingslanden(niet-AnnexI).Dezeopdelingkreegdelaatste jarenheelwatkritiek teverduren.OokdoordeEu-ropeseUniewerdditbipolaireKyotosysteemsterkinvraaggesteld.Diekritiekmondde indeklimaatonderhandelingenvanDurban (COP17)uit ineen roadmapnaareennieuwmondiaalakkoordmetnieuweverantwoordelijkhedentegen2020.Ofmetanderewoorden:indetoekomstzalerbinnendegroepontwikkelingslandengedifferentieerdworden.

De situatie tot 2020

NaRio(1992)woudeVNtijdensdeklimaatonderhandelin-geninKyoto(1997)eenantwoordbiedenopdeklimaatop-warming.Hetresultaatwerdeentop-downgestuurdregimedatdelandenbinnendeklimaatonderhandelingenintweegroepenopdeelde:NoordenZuid,geïndustrialiseerdelan-denenontwikkelingslandenofAnnex-Ienniet-Annex-I.

- AnnexIlanden Dit zijn landenmet bindende reductiedoelstellingen.

AnnexI-landenzijneengroeplandendiewerdvast-gelegd in 1998onder hetUNFCCC (UnitedNationsFramework Convention on Climate Change), naaraanleidingvanhetKyotoprotocol.Dezegroepomvatdetoenmalige24OESO-landen,deEUeneconomie-enintransitie(EIT:EconomiesinTransition)inOost-EuropabehalveJoegoslavië.Onderartikel4.2(a)en4.2(b) vanhetRaamverdrag, verbondendeAnnex Ilanden(behalveTurkijeenWit-Rusland)zichtotbin-dendereductiecijfers10.

BinnendeAnnexI-groepbestaantweesubcategorie-en.DeAnnex BlandenzijndegroeplandendieonderhetKyoto-protocolverplichtingenvooremissiereduc-tieszijnaangegaan.DelijstisvrijwelidentiekaandegroepAnnex I, met toevoeging van Kroatië, Slowa-kije,Slovenië,LiechtensteinenMonaco,maarzónderTurkije enWit-Rusland.DeAnnex II landen kunnenaanzienwordenalsderijkelandenbinnendeAnnexIgroep(EUendetoenmalige24OESO-landen).On-derartikel4.2vandeconventiewordendezelandengeachtklimaatfinancieringentechnologietransfersteverlenenaanontwikkelingslanden.

- Niet-AnnexIlanden Dit zijn landen zonder bindende reductiedoelstellin-

gen11:160landendietothetUNFCCCbehoren,maargeenAnnexI-landzijn.

10 Lijst:Australia,Austria,Belarus,Belgium,Bulgaria,Canada,Croatia,CzechRepublic,Denmark,Estonia,EU,Finland,France,Germany,Greece,Hungary,Iceland,Ireland,Italy,Japan,Latvia,Liechtenstein,Lithuania,Luxembourg,Malta,Monaco,Netherlands,NewZealand,Norway,Poland,Portugal,Romania,RussianFederation,Slovakia,Slavonia,Spain,Sweden,Switzerland,Turkey,Ukraine,UnitedKingdomofGreatBritainandNorthernIreland,UnitedStatedofAmerica.

11 OpCOP13inBali(2007)werdbeslistdatontwikkelings-landeneenbijdragekondenleverenviaNationallyAppro-

13

LandenalsMaleisië,Argentinië,Thailand,Venezuelamaar ook grote Afrikaanse ontwikkelingslanden endetraditioneleolie-economieënhebbenhunkrachtengebundeldmetdegrotevieropkomendeeconomieënvandeBASIC.Zijrealiserenzichdatzijdeeerstezul-len zijn die in een nieuwe differentiëring een aantal(reductie)verplichtingenzullenhebben.ZevrezeneenonbillijkezwarelasteenmaaldeopdelingAnnexIenniet-AnnexIminderprominentwordt.Daaromijverenzehardvoorelementenals ‘equity/billijkheid’ (zie in-fra)en‘gedeeldemaargedifferentieerdeverantwoor-delijkheid’.

- Kleineeilandstatenenminstontwikkeldelanden In tegenstellingmet de groep rond deBASIC’s ver-

wachtendekleineeilandstatenendeminstontwikkel-delandenzichnietaangrote(reductie)verplichtingenbinneneennieuwedifferentiëring.BovendienzijnAO-SIS(Alliance of Small Island States,eencoalitievan43kleineeilandstaten)bijzonderkwetsbaarzijnvoordegevolgenvandeklimaatverandering (stijgingvanhetzeeniveau).DelandenbinnenAOSISziendoordeopwarmingvandeaardehunvoorbestaanopdehel-lingstaan.Hungrootsteargumentomeennieuwedif-ferentiëringinhetleventeroepenzijndeecologischeargumenten.

- Geïndustrialiseerdelanden/AnnexI-landen Hetmerendeelvandegeïndustrialiseerdelandenvindt

detweedelingtevoordeligvoorgroeilanden,diegeeninspanningmoetenleveren.Inspanningenwaartoezevolgensgeïndustrialiseerdelandenweltoeinstaatzijn.

DeEuropeseUniebehoort tot de laatstegroep.Zeuit aljarenkritiekopdeopdelingAnnexIenniet-AnnexI.Deop-delingisvolgensdeEUvoorbijgestreefd,tegrofenvooraltevoordelingvoorgroeilanden.DeEUeistdatgroeilandenmeer inspanning moeten leveren en verantwoordelijkhe-denopnemen.DaaromisdeEUisaljarenlangéénvandegrootstepleitbezorgersvooreenroadmapnaareen‘mondi-aalakkoord’,metverplichteenbindendereductiedoelstel-lingenvoorgroeilanden.Hoewelhetminstgeprononceerd,zijndeachterliggenderedenenhiervoorvooraleconomisch vanaard.Zijvrezenonderandereeenherlokaliseringvanbedrijvennaarlandendiegeenstrengemilieunormenenre-ductiedoelstellingenmoetennaleven(leakage).Hetecono-mischvoordeeldatbepaaldeontwikkelingslandenhebbenomdatzegeeninternationaalbindendebroeikasgasreduc-tiesmoetenverwezenlijken,iseendoorninhetoog.

Durban: Kyoto als voorwaarde

TijdensdeklimaatonderhandelingeninDurban(2012)wa-ren verplichtingen voor de opkomende economieën éénvandehoofdpuntenopdeagenda.Maar in tegenstellingmet vorige klimaatonderhandelingen, lagen de kaarten inDurban net iets anders. DeEU had immers een erg be-langrijketroefinhanden:hetaldannietoverlevenvanhetKyotoprotocol.

NaaraanloopvanDurbanwerdduidelijkdatdetweedeKyo-toperiodeeneenroadmapnaareenmondiaalakkoordnietlos van elkaar kunnen gezienworden.Het Kyotoprotocollooptafindecember2012endeopvolgingisonzeker.Het

Kyotoprotocolismomenteelhetenigebindendeklimaatak-koorddatbestaat.Omwillevandiestatuseisenontwikke-lingslandeneenverlenginginclusiefeenzohoogmogelijkambitieniveau.Bovendien zien zij vooruitgang binnen hetKyotoprotocol als noodzakelijk omvooruitgang teboekenopanderethema’sbinnendeklimaatonderhandelingen(vb:shared vision13, piekjaar,…). De EuropeseUnie speeldehierhandigopin:eenverlengingvanhetKyotoprotocolopvoorwaardevanonderhandelingenovereenroadmapnaareennieuwmondiaalakkoord.Metanderewoorden:viazijnrolals talismanvan ‘goedewil’, speeldehetprotocoleensleutelrolinhetbereikenvaneenmondiaalakkoord.

DeEuropeseUniehaaldedebuitbinnen.Tijdensdeklimaat-onderhandelingeninDurbanbeslistedeEUeenKyoto-bisinhetleventeroepenvoorachtjaar.Inruilkregenzijhun‘road-map’.Tot2015wordtonderhandeldovereennieuwmondiaalklimaatregime,datin2020inwerkingzaltreden.

Situatie na 2020: implicaties

DebeslissingomtrentditnieuwmondiaalakkoordheeftheelwatimplicatiesopdehuidigeAnnexIenniet-AnnexIopde-ling.Tot2020wordtbinnenhetUNFCCCgewerktmetdezebipolaireopdeling,maarmetde inwerkingtredingvaneennieuwklimaatakkoordin2020zaleenandereopdelinghetlichtzien.Eennieuwmondiaalakkoord impliceert immersdat ontwikkelingslanden, en in het bijzonder de groeilan-den, ook verantwoordelijkheden zullenmoeten opnemen.Metanderewoorden:binnendegroepontwikkelingslandenwordtgedifferentieerd.

Hiermeekomtin2020wellichteeneindeaaneensysteemdatdewereldopsplitsteintweekampen:geïndustrialiseer-de landen (Annex I-landen) en ontwikkelingslanden (niet-AnnexI-landen).WettelijkgezienzalhetKyotoprotocolmetzijnannexennietverdwijnen(zolangdeconventienietge-amendeerdwordtzullendeannexenblijvenbestaan).Welzaldeopdelingdeonderhandelingenminderbeheersen.

Hoe de nieuwe differentiëring er in de toekomst zal uit-zienenvooralopbasisvanwelkecriteriaditzalgebeurenwordt vanaf 2012 besproken in een speciaal opgerichtewerkgroep, deADP (Ad Hoc Working Group on the Dur-ban Platform for Enhanced Action).Hetisduidelijkdatheelwat nieuwe vragen aan de oppervlakte zullen komen: inwelkemategaat stijgendeuitstoot gepaardmet internati-onaleklimaatverantwoordelijkheid?Hoegeneigdzullendeopkomende landen zijn omhun schouders onder globaleproblemen te zetten?Endebelangrijkste: hoe verdeel jeklimaatinspanningenopeeneerlijkemanierenhoezaldif-ferentiëringwordentoegepast?

Equity

Geziendeklimaatcontextzullenalleuitstoters (zowelhis-torische als nieuwe), verantwoordelijkheden moeten op-nemen. Met andere woorden: als we onder de kritische

13 SharedVision’of‘GedeeldeVisie’heefttotdoeleenlan-getermijndoelstellingeneenpiekjaarvooroptezetten.Ditprocesverlooptaljarenergmoeilijk.Hetdebatlooptvastopdeinvullingvaneenmondialelange-termijndoelstellingtegen2050enopeenpiekjaarvoordemondialeemissies.

14

tweegradengrenswillenblijven,zullenverantwoordelijkhe-denmoetenevolueren.Ditbrengtookbindende reductie-doelstellingenmetzichmee.Tochligthetvoordehanddatindecontextvaninternationaleklimaatsamenwerkingmetzowelindustrielanden,opkomendeeconomieënalsandereontwikkelingslanden,eenone size fits all-aanpaknietaan-vaardbaarzalzijn.

Net als Kyoto, zal het toekomstig klimaatakkoord ‘billijk’moetenzijnvoordeverschillendePartijen.Kernelementindezediscussieishetconcept‘equity’of‘billijkheid’.Equityvereistdatelklandemissiesmoetreduceren,maardatdatinverhoudingmoetstaanmetonderanderedehistorischeverantwoordelijkheid, per capita emissies, het recht opduurzameontwikkeling,delangetermijndoelstelling,enzo-voort.Demanierwaaropequityzalwordeningevuldzaldusdeterminerendzijnvoordetoekomstigedifferentiëring.

Hetmaggeenverassingzijndat‘equity’eenzeermoeilijkeengecontesteerdediscussieis.Deconcrete inhoudvanditconceptbinnendeklimaatonderhandelingen isergondui-delijk.EentekenaandewandisdatequitygeenvermeldingkreegindeADP.Deinternationaleklimaatonderhandelaarsstaanvooreenergmoeilijkeuitdaging,want zonder con-sensusoverdeinhoudvanequityzalerookgeenconsen-suszijnoverde toe tepassendifferentiëring. Indienhier-overgeenovereenkomstwordtbereikt, ishetzogoedalszekerdatwein2015niettoteenmondiaalakkoordzullenkomenwaardewereldzichtoezalwillenverbinden.

Geen Europese visie

Hetzou logischzijndatdeEU,alsgrootstepleitbezorgervaneenmondiaalakkoordmetverantwoordelijkhedenvoorontwikkelingslanden,eenduidelijkevisiezouhebbenom-trentequityendemanierwaaropgedifferentieerdmoetwor-den.Zekergezienhaarhardeeisomtrentderoadmap,zoudit eennoodzakelijk elementmoeten zijn.Toch is dit niethetgeval.DeEUgaatnietverderdanhetonderschrijvenvanhetprincipe.Metanderewoorden:deEUheefttotnutoegeenduidelijkepositieofvisieoverhetconcept‘equity’enalhelemaalnietoverdemanierwaaropdiegeoperatio-naliseerd(endusgedifferentieerd)moetworden.Ondankshaar jarenlangeeis,heeftdeEUnooitgedefinieerdwelke

landen klimaatinspanningen zullenmoeten leveren en opbasis van welke criteria dit zoumoeten zijn.Met anderewoorden:eenpasklaaralternatiefligtnietoptafel.

NuDurbandeknoopdoorhakte,ishetdringendennoodza-kelijkdatEuropawerkmaaktvaneengemeenschappelijkevisiedieverdergaatdanhet louterbevestigenenonder-schrijvenvanconceptenenprincipes.Ermoetduidelijkheidkomenoverdebasiswaaropgedifferentieerdzalworden.Inanderebeleidsdomeinenzoalshulpenhandelwordtdif-ferentiëring doorEuropa erg eng benaderd. Ze zijn sterkgefocust opmacro-economische elementen en beslissin-genwordenvaakopeenunilateralemaniergenomen.Ditmaggeenvoorbodezijnvandedifferentiëringsdiscussieinhet klimaatbeleid. Een nieuw mondiaal klimaatregime enklimaatakkoord louter opbasis vanpolitiekeeneconomi-schebelangen isonaanvaardbaar.Er isnoodaanduide-lijke,objectieveentransparantecriteriadiedynamischopveranderingeninspelen.Bovendienmag een nieuwmondiaal klimaatakkoordmetnieuwespelers, voordeEUgeenalibi zijnom internatio-naleverplichtingennietnatekomen.Verplichtingenkunnenevolueren,maarglobal public goods-uitdagingenmoetenopeencontinuewijzeaangepaktworden.

HetisduidelijkdateenEuropeselagekoolstofontwikkelingviaambitieuzeKyotodoelstellingeneeneerstevereistezalzijn indewegnaareensuccesvolenbillijk internationaalklimaatregime in 2015/2020. Leiderschapsambities en inhet bijzonder klimaatfinanciering zal vanuit het standpuntvandeBASIC’sessentieelzijn.Dehuidigestandvanza-ken in het financieringsverhaal is absoluut ontoereikendenbovendieneendestructiefelementbinnenhetADP.Kli-maatfinanciering is daaromeen potentiële ijsbreker in deonderhandelingen.

Deconclusieinditverhaalisduidelijk:nudeeisvandeEUingewilligdis,moetdifferentiëringopeenbillijkemanierge-beurenopbasisvanduidelijke,objectieveentransparantecriteria. Bovendien zullen solidariteitsmechanismen vanprimordiaal belang zijn. Klimaatfinanciering, technologie-transfereneenbetere transparantievandereëleuitstootenklimaatacties,zullenhetvertrouwenversterken.

15

DezenotafocustzichophetdifferentiëringsbeleidvandeEu-ropeseUnie.Indezecontextishetinteressantnategaanwel-kerolBelgiëinditverhaalopneemt.VolgenzedeEuropesedifferentiëringsvisieoflatenzeeenheelandergeluidhoren?

BinnenhethandelsbeleidisalvastduidelijkdatBelgiëinalleopzichtendedifferentiëringsvisievandeEuropeseCommis-sievolgt. Inhetklimaatbeleid isdesituatieminderduidelijk,zekergezienwevandaagvolopineenpositioneringsfasezit-ten.

BinnenhethulpdebathebbenwenietdeindrukdatdeBelgi-scheOntwikkelingssamenwerking eenop ruwe,macro-eco-nomische categorieën gebaseerde aanpak hanteert in haar18partnerlandenofsystematischbepaaldesamenwerkings-kanalen gebruikt voor een bepaalde groep van landen. Deaanpaklijktgrotendeelsgebaseerdopdespecifiekesituatieindelandeninkwestie.WelwetenwedathetDirectoraat-Gene-raalOntwikkelingssamenwerking(DGD)momenteelaanspe-cifiekestrategienota’srondmiddeninkomenslandenenstatenin een fragiele context werkt. 11.11.11 kanmomenteel nognietinschattenofBelgiëhierbijdeEuropesedifferentiërings-

discussieachternaholt.Watwekondenlezenindebeleids-nota(januari2012)vanhuidigMinistervanOntwikkelingssa-menwerkingMagnettesteltonsnietechtgerust.Deministererkentdeongelijkheidinmiddeninkomenslanden,maarwilhetBelgischeontwikkelingsbeleidvoornamelijk concentrerenopdeallerarmsteen fragiele landen.Enditondermeeromdatmiddeninkomenslanden,aldusMagnette,zelfovervoldoendemiddelenbeschikkenomdeeigenarmoedetebestrijden.Ditiseenvaakgehoordmaarvolgensonseenweinigsteekhou-dendargument.

Uitdecijfersvandebesteeddehulpaande18partnerlandenvan de Belgische Ontwikkelingssamenwerking blijkt dat nureedsheelsterkinzetwordtopdeminstontwikkeldelanden.Eenkeuzedienietonterecht is.Toch iser geenredenomdezeconcentratienogsterkeroptedrijvenofomdesamen-werkingmetsommigemiddeninkomenslandenaftebouwen.

Belgische positieVolgen we gedwee of zwemmen we tegen de stroom in?

16

HOOFDSTUK 3

Kritische bedenkingen/valkuilen differentiëringIn het afgelopen jaar heeft de Europese Commissie eenaantalbeslissendestappengezet indedifferentiëringvanontwikkelingslanden. Vooral de voorkeursbehandelingendieheninhetverledenopvlakvanhulp,handelenklimaatzijntoegezegd,liggenondervuur.11.11.11vindtdifferentië-ringopzichgeenslechtezaak,alsdaarmeebedoeldwordtdater rekeninggehoudenwordtmetdenodenendeca-paciteitenvanontwikkelingslanden.Eenfouteofeenzijdigedifferentiëringsaanpak kan heel wat gevaren of valkuilenmetzichmeebrengen.

1. Gebrek aan duidelijke, objectieve en transparante criteria

Vandaagzijnnochbinnenhethulpbeleid,hethandels-beleid of het klimaatbeleid duidelijke en objectieveformulesofafwegingscriteriavoordifferentiëringaan-wezigdieeenopdelingincategorieënofeensluitenderangschikkingtoelatenendiedynamischgenoegzijnomintespelenopveranderingen.Geïndustrialiseer-delandeneisendatgroeilandenmeerinspanningenverantwoordelijkheden opnemen (handelsbeleid enklimaatbeleid), zonder te definiëren wie en wat datzoudenzijn.Bijontbrekenvanduidelijkecriteriadreigttegelijkhetgevaarvanpolitiekewillekeur.

Vaaklaatdetransparantietewensenover.Eriseengebrekaantransparantecriteria,dieopgevolgdkun-nenwordenendieonderhevigzijnaancontrole. In-dien criteria worden toegepast moeten alle stake-holders en in het bijzonder de betrokken bevolking,betrokkenwordenbijdetoepassingervan,hiervooriseenmaximaletransparantienoodzakelijk.

2. Eenzijdige focus op economische en/of politieke belangen

Momenteel wordt differentiëring niet gedreven doorontwikkelingscriteriaalsarmoedereductie,impacthulp,rechtopontwikkeling,onvoldoendeaandachtvooron-gelijkheidenarmoedekloof,...Hetrisicobestaatdatbe-slissingengenomenwordenopbasisvaneconomischeenpolitiekebelangenvandeontwikkeldelanden.Voor-al de focus op macro-economische criteria van eenlandisgroot.Dezeclassificatie isteeng.Erzijnheelwat criteria te bedenken die men bij het beoordelenvandeontwikkelingsgraadvan landenkanhanteren.Er zijn economische, sociale, culturele, geografische,demografische criteria, enzovoort. Bovendien moetaandeverschillendecriteriaeeneerlijkgewichttoege-kendworden.Zonietbestaathetgevaardateenheelhogescoreopeendeelcriterium(vb.financiëlereserveinbuitenlandsemuntinChina)gebruiktwordtomeenbreedgammaaanvoordelenteschrappen,ookalblij-venopandereterreinengrotegatenenhandicapsbe-staan(grondstoffenafhankelijkheid,alfabetisering,…).

3. Unilaterale beslissingen Bijeen(nieuw)differentiëringsbeleidbestaathetrisico

dat de beslissing unilateraalwordt genomen zonderdat er ruimte voorzien is voor zeggingschap vandebetrokken landenofdemocratischdebatmetdebe-trokkenbevolking.Vaakzijndemodaliteitenvoordia-loogmeteenlandnietgekend.

4. Onduidelijkheid over het bindend karakter van ‘gedifferentieerde’ behandeling.

Vandaagbestaateronduidelijkheidoverhetbindendkarakter van de ‘gedifferentieerde behandeling’. Devraag ishierofhetgaatover intentieverklaringenofoverbindendeafspraken.Ditiseenbelangrijkonder-scheid.Gaathetomeendiplomatiekeparagraafals:‘waar mogelijk en wenselijk bijgedragen wordt tot…’ of is het een gedifferentieerde behandeling die eenbindend karakter heeft en waar mogelijk sanctiesaanverbondenzijn?Inpraktijkisdegrenstussenin-tentieverklaringen en bindende afspraken vaak nietzo gemakkelijk te trekken.Opdit ogenblik proberenwesterse landen bijvoorbeeld om de grote midden-inkomenslanden te verleiden tot voorlopige, vage ofnauwelijksbindendeuitspraken.Deervaringleertdatditsoortconceptueleaanvaardingnadienvaakgelei-delijkwordtomgezetinhardereverplichtingen.

5. Het loslaten van internationale engagementen en de plicht tot steun

De EU en haar lidstaten hebben zich herhaaldelijkinternationaal geëngageerd om bij te dragen tot deverwezenlijkingvangezamenlijkafgesprokenontwik-kelingsdoelen. Deze doelen en engagementen wer-denvooralinhetkadervandeVNvastgelegdinUni-verseleVerklaringen,Chartersenactieprogramma’s,maarookgedeeltelijkdaarbuiteningeratificeerdever-dragenen internationaal recht.Daarinzitookvervatdateenaantal landen,dieomhistorischeenanderereden,kampenmetstructurelehandicapsaanspraakkunnenmakenopsteunvananderelanden.Hetge-vaarbestaatdatdifferentiëringdoordelandenenlan-dengroependieeroverbeslissen,gebruiktwordtalsalibienalseeninstrumentomzichaaneendeelvandiewettelijkeofmoreleengagemententeonttrekken.

6. Gebrekkig of geen overgangsbeleid Eengroeplandennieuweverantwoordelijkhedentoe-

wijzenofeengroeplandenanderehandelsvoordelengevenofandereofgeenhulptoewijzenkannietzon-dereenduidelijkovergangs-ofphasing outbeleid.Erzijn voorbeelden van landen die te veel of te vroegeen voorkeursbehandeling verloren die ze eigenlijknoggoedkondengebruiken.Vanprimordiaalbelang

17

isdaaromeendoeltreffendeuitdoofstrategieenbeleidinsamenspraakmetdebetrokkenbelanghebbersende lokale bevolking. Dit kan best gebeuren via eengelijkwaardige dialoogmet het betrokken land. Eenuitdoofscenariomoetgerichtzijnopduurzameontwik-keling,armoedebestrijdingenhetaanpakkenvanon-gelijkheid.

7. Armen buiten beeldHetuiteindelijkegevaarvandifferentiëring isdathetgrootste deel van de armen in de wereld, waarvan70procentinmiddeninkomenslandenleven,aanhunlotovergelatenzullenworden.Ookzijhebbenechterrecht opontwikkelingende landenwaarin ze levenkampennogsteedsmetstructurelehandicapsdiezenietzomaarkunnenoverwinnen.

18

Eenaantalontwikkelingslandenmaaktendevoorbijdecen-nia een snelle economische groei door die hun relatievepositie ten aanzien van de industrielanden veranderde.Doordienieuwerealiteitkijkenindustrielandenandersaantegendeontwikkelingslandenenproberenzeeenanderebehandelingopteleggenaandezelandendiehetmacro-economischegoeddoen.Totnutoeisdezedifferentiëringeendelicate enmoeilijke oefeninggebleken. In sommigebeleidsdomeinenmerkenwemogelijksaleenaantalnefas-tetrends.11.11.11wilinditdebatnietontbrekenenschuifteen aantal noodzakelijke elementen of vuistregels naarvoor.Opdiemanierwil11.11.11eenaanzetgeventoteenopendiscussieindeontwikkelingssector.

Differentiëring moet gebaseerd zijn op ontwikke-lingscriteria en democratisch eigenaarschap, rele-vant zijn voor het beleidsdomein, een volwaardig overgangsbeleid voorzien en steeds getoetst wor-den aan mensenrechten en de plicht om bij te dra-gen tot hun verwezenlijking.

1. Differentiëring moet gebaseerd zijn op ontwikke-lingscriteria…

Differentiëringkanonmogelijkgebaseerdzijnopba-sisvancriteriadieindustrielanden(deEuropeseUnie)hetbesteuitkomen.Daaromkunnennietenkelmacro-economischeenpolitiekeoverwegingenaandebasisliggenvaneeneerlijkedifferentiëring.Eenvoorbeeldhiervan isdehuidigefocus/classificatieophetnatio-naalinkomen(groeienBNP).Ditgeefteeneng,on-volledig en loutermacro-economische beeld van deontwikkelingsstatusvaneenland.

11.11.11pleitvoormultidimensionale criteriadieele-menten als armoedereductie, capaciteiten, recht opduurzame ontwikkeling, impact op ontwikkeling, ge-deelde maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid,(binnenlandse) ongelijkheid, armoedekloof, histori-scheverantwoordelijkheid,schuldenlast,stabiliteitenvoorspelbaarheidvandegroei,noden,…centraalzet-ten.Voor11.11.11ishetduidelijk:differentiëringmoetgebeurenopbasisvandenoden en capaciteitenvanontwikkelingslanden. Waar armen zijn en landen tekampenhebbenmetstructurelehandicaps,isereenmandaat. Demiddelen enmodaliteitenmoetenmetanderewoordenafhankelijkzijnvandebehoeftenvanhetlandinkwestie.

Als er criteria zijn, dan moeten deze transparantzijn, opgevolgdworden en onderhevig zijn aan par-lementaire controle. Ook de formule van onderlingeafwegingmoetvolledigtransparantzijn.Daarenbovenmoetendecriteriadynamischenflexibelegenoegzijnomintespelenopveranderingenentevoldoenaandeverwachtingenvanhetbetrokkenland.

2. …en democratisch eigenaarschap,…

Democratisch eigenaarschap is van primordiaal be-lang. Transparantie, monitoring en rekenschap zijnessentieel.Debetrokkenlanden,bevolkingenensta-keholders moeten betrokken worden. Het bewakenvan een inclusieve dialoogmet alle stakeholders ineen partnerland over ontwikkeling, handel, klimaat,veiligheid,ongelijkheidenbeleidscoherentievooront-wikkelingiscruciaalvooreenechteduurzameontwik-keling.

3. …relevant zijn voor het beleidsdomein,…

Differentiëring iseenharddiscussiepunt invele foraen duikt op in verschillende specifieke beleidsterrei-nen(handel,hulp,schuldkwijtschelding,klimaat).Eenone-size-fits-allismogelijknochwenselijk.Differentië-ringmoeterandersuitziennaargelanghetbeleidsdo-mein.

4. …een volwaardig overgangsbeleid voorzien… Demodaliteitenvaneenovergangsbeleidofphasing

out beleid moeten duidelijk omschreven worden.11.11.11ijvertvoortransparantieendialooghierover.Deze communicatie moet op het hoogste politiekeniveau gebeuren en vertrekken van de bevindingenophetterrein.Bovendienmoeteenovergangsbeleiden/of(relevantinhulpbeleid)exit-strategievoldoendelangetermijngeïnspireerdzijn.Eenvolwaardigover-gangsbeleidofexit-strategiebrengtheelwatvoorde-lenmetzichmee:(1)hetbehoudvaneengoedeentransparantepolitiekedialoog,(2)demogelijkheidomcomplementariteitnategaanen(3)eenconsolidatievanafgesprokenresultaten.

5. …en steeds getoetst worden aan mensenrechten en de plicht om bij te dragen tot hun verwezenlijking.

Onsuitgangspuntishetrechtopduurzameontwikke-lingvaniedereen.Tegenoverdatrechtstaanplichtenvanindividuen,envanlokale,nationaleeninternatio-naleoverhedenomdeverwezenlijkingvandatrechtvoor iedereen tegaranderenen teondersteunenenhetnietteschaden.DeEUkanzichdaarnietzomaaraanonttrekken.Anderzijdsimpliceerthetrechtopont-wikkeling ook een collectieve verantwoordelijkheidvoorhetscheppenvaneenglobal governancediebij-draagt tot de verwezenlijking van dat recht: gaandevanhethandhavenvanvrede,overhetcreërenvaneenrechtvaardigmultilateraalhandelssysteemofeenstabielfinancieelklimaattotdezorgvoordebiodiver-siteit,zuiverwater,schoneluchtenhetvoortbestaanvan de planeet. Zowel industrielanden en ontwikke-lingslandenhebbendeplichtdaartoebijtedragenbin-nendematevanhunmogelijkheden.

HOOFDSTUK 4

Vuistregels voor een differentiëringsbeleid

19

11.11.11 vzw Vlasfabriekstraat11-1060Brussel

www.11.be

CONTACT

RudyDeMeyerAdjunct-directeur

Rudy.DeMeyer@11.be025361161

MarcMaes

BeleidsmedewerkerEuropeeshandelsbeleidMarc.Maes@11.be

025361136

WiskeJultBeleidsmedewerkerEuropeesontwikkelingsbeleid

Wiske.Jult@11.be025361960

SarahLamote

BeleidsmedewerkerKlimaatSarah.Lamote@11.be

025361186

KoenDetavernierBeleidsmedewerkerVlaams/FederaalOntwikkelingsbeleidenMigratie

Koen.Detavernier@11.be025361198