BOUWEN OM INHOUD

BOUWEN OM INHOUD

postbus 1423

3500 bk utrecht

tel. : 030 - 230 60 90

fax : 030 - 230 60 80

e-mail : [email protected]

internet : www.oberon.eu

onderzoek & advies

Onderwijshuisvesting op de LEA

Deze brochure draagt de titel Bouwen om inhoud. Daarmee refereren we aan hetprincipe “Vorm volgt Functie”: het ontwerp van een gebouw vloeit voort uit debeoogde functie en het uiteindelijke gebruik ervan. In dat licht bezien kunnengemeenten en schoolbesturen met de lokale educatieve agenda (LEA) de inhoud enfunctie van schoolgebouwen bepalen. Met onderwijshuisvesting voorzien zij in devorm. Scholen bouwen en beheren is sinds de decentralisatie van onderwijshuisvestingin 1997 vooral een zaak van gemeenten en schoolbesturen. De LEA is sinds 2006 ingebruik en is in enkele jaren uitgegroeid tot een lokaal platform waar ontwikkelingenop het gebied van onderwijs- en jeugdbeleid samen komen. Voor veel gemeenten enschoolbesturen is de LEA een frequent gebruikte en rijk gevulde overlegtafel. Maaronderwijshuisvesting komt daarop nog niet goed uit de verf of wordt in een apartoverleg besproken. Dat is jammer gezien de randvoorwaardelijke rol die huisvestingspeelt bij het vormgeven van doelen op de LEA. En omgekeerd, gezien de sturing diede LEA kan geven aan de vormgeving van gebouwen.

Met name schoolbesturen hebben nog wel wat aan te merken op het overleg overhuisvesting. Men is vooral ontevreden over de soms trage besluitvorming,voortdurende discussies over financiën en een gebrek aan visie. Al met al lijkt er metde verbinding van vorm en inhoud veel te winnen als het gaat om de efficiency, dekwaliteit en het resultaat van het overleg en de samenwerking tussen de betrokkenpartijen. In deze brochure schetsen we hoe gemeenten, in samenwerking metschoolbesturen en overige partners, die verbinding kunnen realiseren.

Oberon-LEABouweninhoud0111-omslag 21-02-11 10:40 Pagina 1

Colofon

Deze uitgave maakt deel uit van het landelijke LEA-ondersteuningstraject dat Oberon in opdracht van het Ministerie van OCW aanbiedt.Bij de totstandkoming van deze uitgave heeft Oberon samengewerkt met Stichting Brede School Nederland. Voor meer informatie kunt uterecht op de website www.delokaleeducatieveagenda.nl.

Tekst en samenstellingBert Fransen (Stichting Brede School Nederland)Peter Gramberg (Oberon)Michiel van der Grinten (Oberon)

OpdrachtgeverMinisterie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

VormgevingDvada|Cas de Vries, Utrecht

FotografieSijmen Hendriks

DrukBadoux, Houten

ISBN/EAN978-90-77737-71-2

© Utrecht, februari 2011 OberonNiets uit deze uitgave mag verveelvoudigd worden, op wat voor wijze dan ook, of opgeslagen worden in een gegevensbestand zondervoorafgaande schriftelijke toestemming.


BOUWEN OM INHOUD


Oberon-LEABouweninhoud0111.binnen7.0 21-02-11 10:27 Pagina 1

IN


INHOUDSOPGAVE

1 Inleiding 51.1 Achtergrond 5

1.2 Werkwijze 6

1.3 Leeswijzer 6

2 Huisvesting op de LEA: de cijfers 72.1 Inhoud en huisvesting niet scheiden 7

2.2 Gemeenten duidelijk meer tevreden over overleg dan schoolbesturen 9

3 LEA thema’s en de relatie met huisvesting 113.1 School en omgeving: Brede scholen en integrale kindcentra 11

3.2 Segregatie, integratie en spreidingsbeleid 13

3.3 Krimp 13

3.4 Passend onderwijs en zorg 14

4 Ontwikkelingen onderwijshuisvesting en maatschappelijk vastgoed 174.1 Decentralisatie onderwijshuisvesting 17

4.2 Doordecentralisatie onderwijshuisvesting 19

4.3 Kwaliteit van de onderwijshuisvesting 20

4.4 Integrale bouworganisatievormen 21

4.5 Complexer wordend maatschappelijk vastgoed 22

5 (Ge)bouwen voor de LEA 25

5.1 Rollen 25

5.1.1 Programmeur (Initiëren en definiëren) 25

5.1.2 Ontwikkelaar (Ontwerpen en bouwen) 26

5.1.3 Eigenaar (Financieren en onderhouden) 26

5.1.4 Beheerder (Beheren) 26

6 Kansrijke strategieën 29

6.1 Breng ‘fysiek’ en ‘sociaal’ met elkaar in contact 29

6.2 Breng kwaliteit en financiën met elkaar in overeenstemming 29

6.3 Cluster maatschappelijk vastgoed en versterk expertise 30

6.4 Stoot relevant maatschappelijk vastgoed niet zomaar af 30

6.5 Bespreek en communiceer het bekostigingsplafond 30

6.6 Breng de voor- en nadelen van (gedeeltelijke) doordecentralisatie in beeld 31

7 Slotbeschouwing 33

Literatuur 34

Met dank aan 36

Colofon

3


4

1 2

1IN

Dezrefearcvoodatlokschin d


5

Scholen bouwen en beheren is sinds de decentralisatie van onderwijshuisvesting in 1997een zaak van vooral gemeenten en schoolbestu-ren. Zij realiseren samen nieuwe schoolgebou-wen en renoveren en onderhouden de bestaan-de scholen. Over het algemeen werken zij in eengoede verstandhouding samen maar tegelijker-tijd doen zich ook fricties voor die samenhangenmet de verdeling van geldstromen en verant-woordelijkheden tussen beide partijen. Daaroverlater meer.De LEA is sinds 2006 in gebruik. In de minimalevariant is de LEA een jaarlijks overleg waarbijgemeente, schoolbesturen en kinderopvang praten over een beperkt aantal verplichte thema’s als vve, segregatie en het bestrijden vanonderwijsachterstanden (Artikel 167a Wet Primair Onderwijs). Maar in steeds meergemeenten wordt de LEA een frequentergebruikte en rijker gevulde overlegtafel. Onder-wijshuisvesting komt daarop als zelfstandig thema echter nog niet goed uit de verf. Dat isjammer gezien de randvoorwaardelijke rol diehuisvesting speelt bij het vormgeven van doelenop de LEA. En omgekeerd, gezien de sturing diede LEA kan geven aan de vormgeving van gebouwen. De ambitie is om met deze brochure

een sterkere verbinding tot stand te brengentussen beide tafels, tussen de ‘harde’ wereld vanmaatschappelijk vastgoed en de ‘zachte’ wereldvan inhoudelijk beleid.

1.1 Achtergrond

Bij het ontwikkelen van een nieuw gebouw (ofverbouwing van een bestaand gebouw) zijnnaast gemeenten en schoolbesturen vaak ookde kinderopvang, welzijn, peuterspeelzalen,bibliotheek, sportverenigingen, centra voorkunst & cultuur of een woningcorporatiebetrokken. De school en haar omgeving rakensteeds meer aan elkaar verbonden. Denk aanconcepten als de brede school, sterrenschool,integrale kindcentra, kulturhûs, centra voorjeugd en gezin en vo-scholen met een uitgespro-ken sport- of cultuurprofiel. Qua huisvestingkomt dat zowel in het primair - als voortgezetonderwijs tot uiting in multifunctionele accom-modaties. Monofunctionele ‘stand-alone’ gebou-wen worden nog maar mondjesmaat neergezet.De hier genoemde partners komen elkaar ook inLEA-verband tegen. Maar als het om huisvestinggaat is de relatie wat complexer. Eigenaren en

1 Oberon en VNG (2006). De Lokale Educatieve Agenda. Een handreiking lokaal onderwijsbeleid voor gemeenten. Utrecht.2 Oberon en VNG (2006). Lokaal onderwijsbeleid in kleinere gemeenten. Utrecht.

1INLEIDING

Deze brochure draagt de titel Bouwen om inhoud. Daarmeerefereren we aan het principe ‘Vorm volgt functie’ in dearchitectuur dat inhoudt dat het ontwerp van een bouwwerkvoortvloeit uit de beoogde functie of het uiteindelijk gebruik. Indat licht bezien kunnen gemeenten en schoolbesturen met delokale educatieve agenda (LEA) de inhoud en functie vanschoolgebouwen bepalen. Met onderwijshuisvesting voorzien zijin de vorm.

Goede schoolgebouwen zijn belangrijk. Scholenmoeten veilig zijn, goed onderhouden, geschiktvoor hedendaags onderwijs en waar mogelijkgecombineerd met andere maatschappelijkevoorzieningen.

Gemeente ‘s-Hertogenbosch


2H

Hetbelparrol is vverminafsEduDaaweove

2 1 Zuidam, M., M. Jongeneel & I. Visser (2011), De Lokale Educatieve Jaaragenda 2010. Utrecht: Oberon

huurders, publieke en private spelers, kern -partners en medegebruikers: de rolverdeling iszeer divers. Bovendien varieert het kennis- en ervaringsniveau van de spelers. Voor sommigenis het betrekken van een nieuwe accommodatiein de historie van de organisatie een éénmaligegebeurtenis, anderen hebben vaker met dat bijltje gehakt. Maar voor alle partijen geldt datze ‘iets met elkaar moeten’ als ze samen eennieuw gebouw willen realiseren en betrekken.Dit zorgt voor nieuwe uitdagingen. De LEA is inenkele jaren uitgegroeid tot een lokaal platformwaar ontwikkelingen op het gebied van lokaalonderwijs- en jeugdbeleid samen komen. Op deLEA staan allerlei thema’s die raakvlakken heb-ben met het thema (onderwijs)huisvesting.Meestal is de afdeling onderwijshuisvesting vande gemeente wel betrokken bij de LEA. Maar alszelfstandig thema staat huisvesting slechts ineenderde van de gevallen op de agenda.1 Ditkomt ook omdat voor huisvesting nog vaak eenOp Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO)bestaat. Omdat huisvesting een belangrijkerandvoorwaardelijke rol speelt bij het behalenvan LEA doelen, houden we een pleidooi voormeer integratie van LEA thema’s en onderwijs-huisvesting. Dat is ook passend bij het belangdat schoolbesturen, gemeenten en andere partners hechten aan koppeling van beidezaken. Een bijkomend aspect is kwaliteit van hetoverleg over huisvesting. Met name school -besturen zijn ontevreden over trage besluit -vorming, eindeloze discussies over financiën eneen gebrek aan visie. Al met al lijkt er met de verbinding van vorm en inhoud een wereld tewinnen als het gaat om de efficiency, de kwaliteit en het resultaat van het overleg en desamenwerking tussen de betrokken partijen.

1.2 Werkwijze

De brochure is opgesteld op basis van recent uitgevoerde onderzoeken over onderwijshuis-vesting, waarbij interviews zijn gevoerd met eenaantal (ervarings)deskundigen en stakeholdersuit het veld. De geïnterviewden zijn bevraagd opde huidige wijze van huisvesten, maar zijn ookgevraagd vanuit hun perspectief een doorkijknaar de toekomst te schetsen. Ook is gebruikgemaakt van gegevens die in het kader van dejaarlijkse LEA enquête zijn verzameld en van deliteratuur die over het thema beschikbaar is.

1.3 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 begint met de uitkomsten van devragen over huisvesting die bij de LEA-enquête2010 zijn gesteld. In de enquête is onder anderegevraagd in hoeverre onderwijshuisvesting eenterugkerend thema op de LEA is en hoe gemeen-ten en schoolbesturen het overleg waarderen. Inhoofdstuk 3 geven we een aantal voorbeeldenvan LEA thema’s die duidelijk raakvlakken heb-ben met onderwijshuisvesting. Vervolgenswordt in hoofdstuk 4 uitgelegd welke relevanteontwikkelingen er op het gebied van onderwijs-huisvesting en maatschappelijk vastgoed gaan-de zijn. Hoofdstuk 5 geeft een overzicht van dediverse rollen die een gemeente kan innemen bijde ontwikkeling en instandhouding van maat-schappelijk vastgoed en de invloed daarvan opde wijze waarop de gemeente en de partnersbinnen de LEA zich tot elkaar verhouden. Hoofd-stuk 6 geeft een overzicht van kansrijke strategieën voor gemeenten om het huis -vestings beleid en de connectie met de LEA teversterken.

6

[BOUWEN OM INHOUD]


7

2HUISVESTING OP DE LEA: DE CIJFERS2

Wat vinden gemeenten en schoolbesturen vanhet overleg over onderwijshuisvesting? Zijn zijtevreden met wat het oplevert? En hoe is ditoverleg van invloed op het overleg aan de LEA-tafel? In dit hoofdstuk presenteren we enkelerecente cijfers over deze kwesties.

2.1 Inhoud en huisvesting niet

scheiden

Hoe denken schoolbesturen en gemeenten overde koppeling tussen LEA thema’s en onderwijs-huisvesting? Aan hen zijn drie stellingen hier-omtrent voorgelegd om een beeld te krijgen vande huidige relatie tussen onderwijshuisvestingen onderwijsinhoudelijke zaken in het bestuur-lijke overleg tussen gemeenten en school -besturen.

onderwijshuisvesting is onlosmakelijk verbonden met deonderwijsinhoud

Schoolbesturen onderschrijven bijna allemaal(90%) dat onderwijshuisvesting niet los gezienkan worden van de onderwijsinhoud. Van degemeenten is slechts de helft (56%) het metdeze stelling eens. Ruim een kwart staat hierneutraal tegenover en één op de acht gemeen-ten is het hier niet mee eens. Bij grote gemeen-ten (meer dan 100.000 inwoners) geldt dat menhet allemaal eens is met deze stelling.

De kwaliteit van onderwijshuisves-ting staat het behalen van onzeLEA-doelen in de weg

Het merendeel van de gemeenten (77%) meentdat de kwaliteit van onderwijshuisvesting hetbehalen van de LEA-doelstellingen helemaal nietin de weg staat. Van de schoolbesturen is slechtseen minderheid (31%) daar zeker van. Een evengroot deel van hen vindt dat de LEA doelstellin-

Het lokale onderwijs- en jeugdbeleid omvat verschillendebeleidsterreinen. De gemeente en de schoolbesturen (en overigepartijen) kunnen hierin een verschillende rol vervullen. Zo kan derol van de gemeente wettelijk vastgelegd zijn, waardoor er sprakeis van een duidelijke verticale gezagsstructuur enverantwoordelijkheid. Op andere terreinen dienen de partijen alsmin of meer gelijkwaardige partners onderling te overleggen enafspraken te maken. Welke beleidsthema’s er op de LokaleEducatieve Agenda (LEA) staan beschrijven we in dit hoofdstuk.Daarnaast beschrijven we hoe de LEA opgesteld kan worden,welke rol de gemeente daarbij kan spelen en geven we een kortoverzicht van de thema’s die specifiek zijn voor kleine gemeenten.

2 Deze cijfers zijn afkomstig uit de jaarlijkse LEA Enquête onder gemeenten en schoolbesturen. Zuidam, M., M. Jongeneel & I. Visser (2011), DeLokale Educatieve Jaaragenda 2010. Utrecht: Oberon.

-eenrsop

k

ee

eere

enen-. In

n-

tejs-n-ebij-p

fd-

Stelling 1

Stelling 2


gen niet gehaald kunnen worden als gevolg vande gebrekkige kwaliteit van de onderwijs -huisvesting.

Discussies over onderwijshuisvestingbemoeilijken de discussie over LEA

Een minderheid van de gemeenten (18%) vindtdat het overleg over LEA-inhoudelijke zakengehinderd wordt door de discussie over onder-wijshuisvesting. Schoolbesturen hebben daarvaker zorgen over, ruim een kwart van de school-besturen (28%) is het met deze stelling eens.

We zien dus dat schoolbesturen in grote matevinden dat onderwijshuisvesting gekoppeld isaan onderwijsinhoud en dat de achterblijvendekwaliteit van onderwijshuisvesting er toe kanleiden dat LEA-doelstellingen (dus veelal ookonderwijsdoelstellingen) niet gehaald worden.Een deel van de schoolbesturen vindt ook datlastige discussies over onderwijshuisvesting hetoverleg over LEA-inhoudelijke zaken belemme-ren. Onderwijshuisvesting is in hun ogen niet loste zien van onderwijsinhoud en het bestuurlijkoverleg hierover beïnvloedt elkaar dus ook inaanzienlijke mate. Bij gemeenten wordt dit inveel mindere mate zo beleefd. Een deel vindt datonderwijshuisvesting los staat van de onder-wijsinhoud en de meerderheid denkt ook dat dediscussies aan de ene tafel die aan de andereniet beïnvloeden.

Onderwijshuisvesting vooral in middelgrotegemeenten op de LEAIn het kader van het landelijke LEA-ondersteu-ningstraject voert Oberon jaarlijks een enquêteuit onder gemeenten en schoolbesturen. Al vanaf de eerste meting in 2006 geven gemeen-ten aan of onderwijshuisvesting een thema isdat in het LEA overleg aan bod komt. Momenteelis dat in 66% van de gemeenten het geval.Opvallend aan de cijfers van 2010 is dat middel-grote gemeenten (50.000-100.000 inwoners)onderwijshuisvesting veel vaker op de LEA zetten(85%) dan grote gemeenten (100.000+ inwo-ners) (46%). Vanaf 2008 is gevraagd of het overleg over

onderwijshuisvesting geïntegreerd is in het LEA-overleg. De helft van de gemeenten voert over-leg over onderwijshuisvesting apart, iets minderdan een kwart heeft onderwijshuisvestingsover-leg geïntegreerd in de LEA en iets meer dan eenkwart voert zowel apart als aan de LEA-tafeloverleg over onderwijshuisvesting. Ook hier valtop dat middelgrote gemeenten (50.000-100.000 inwoners) in 2010 veel vaker aangevendat ze onderwijshuisvesting in het LEA-overlegbespreken en dat heel grote gemeenten vakeraangeven dit apart te voeren.

Figuur 1 - Mate waarin over onderwijshuisvestingapart of in LEA overleg gevoerd wordt(volgens gemeenten)

Uit de LEA enquête komt ook naar voren dat veelgemeenten (35%) zich herkennen in een regisserende rol wat betreft het thema onder-wijshuisvesting. Ruim een kwart ziet vooral eenfaciliterende rol voor zichzelf weggelegd. Slechts15% ziet zichzelf als sturend en 2% als volgend.Verder geeft ook 20% van de gemeenten aan datze meerdere rollen tegelijk vervullen, met namede combinatie regisserend en faciliterend wordtveel genoemd. Grote gemeenten zien zichzelfvaker als sturend. Het feit dat gemeenten demiddelen in handen hebben, betekent dus nietaltijd dat ze zelf sturen/regisseren.

[BOUWEN OM INHOUD]

8

[H

Stelling 3

apart overleg over huisvesting

geïntegreerd overleg LEA en huisvesting

beiden


EA-r-derver-en

alt

engr

ngt

eel

-enhts

d.dat

merdtf

et

9

[Huisvesting op de LEA: de cijfers]

gemeenten

schoolbesturen

2.2 Gemeenten duidelijk meer

tevreden over overleg dan

schoolbesturen

Aan zowel gemeenten als schoolbesturen isgevraagd hoe zij de kwaliteit van het overlegover onderwijshuisvesting beoordelen op de volgende twee aspecten: ‘resultaat’ en ‘mate vanwederzijdse instemming’. Kortom of het overlegtot iets leidt en in hoeverre dat op basis vangoed gezamenlijk overleg gebeurt. Slechts 2% van de gemeenten geeft aan dat eronvoldoende resultaat wordt bereikt met hetonderwijshuisvestingsoverleg. Bij school -besturen is dit percentage veel hoger, namelijk23%. Gemeenten beoordelen het behaalde resultaat het meest met ‘goed’ (56%) en een derde meent dat het resultaat voldoende is. Bijschoolbesturen is dit precies andersom: 44%vindt het resultaat voldoende en 28% vindt hetgoed. Kortom gemeenten zijn in veel groteremate tevreden over de resultaten die bereiktworden met het onderwijshuisvestingsoverlegdan schoolbesturen.

Vrijwel hetzelfde beeld komt terug bij het kwali-teitsaspect ‘wederzijdse instemming’. Ruim dehelft van de gemeenten vindt de mate van

wederzijdse instemming goed, slechts 3% vindthet onvoldoende. Schoolbesturen zijn minder tespreken over de manier waarop het overleg ver-loopt. Bijna een kwart (22%) vindt de mate vanwederzijdse instemming onvoldoende.

Over het overleg kan dus worden geconcludeerddat er onder gemeenten en schoolbesturen eengroot verschil is in beleving in de wijze waarophet onderwijshuisvestingoverleg leidt tot resultaat en in hoeverre dit in goed gezamenlijkoverleg gebeurd. Binnen de verschillendegemeentegrootte zijn grote gemeenten ietsminder positief dan de andere gemeenten: zegeven op beide kwaliteitsaspecten vaker eenscore ‘voldoende’ en minder vaker de score ‘goed’.

Het verschil in beleving tussen gemeenten enschoolbesturen over de kwaliteit van het huis-vestingsoverleg wordt bevestigd bij de vraagnaar de ervaren knelpunten bij het overleg.Enkele veelvoorkomende knelpunten uit voor-gaande onderzoeken zijn voorgelegd aan zowelgemeenten als schoolbesturen.

Bijna de helft van de gemeenten ervaart geenknelpunten. Het belangrijkste knelpunt bijgemeenten is een discussie over financiën (35%).

0

10

20

30

40

50

60

onvoldoende voldoende goed weet niet/onbekend

Figuur 2 - Hoe beoordeelt u de kwaliteit van het overleg over onderwijshuisvesting – levert het voldoendeop?


Ook veel schoolbesturen (43%) noemen dit eenknelpunt, maar vaker nog ergeren zij zich aanhet trage besluitvormingsproces (56%). Ook overde visie en het beleid van de gemeenten is eendeel van de schoolbesturen (40%) ontevreden.Bij grote gemeenten spelen de knelpunten‘gebrek aan wederzijds vertrouwen’ en ‘discussieover financiën’ vaker dan bij andere gemeenten.

Van de schoolbesturen denkt 56% dat er gekortzal worden op onderwijshuisvesting. Van allebezuinigingsposten is dit ten opzichte van ande-re LEA-onderwerpen, de meest genoemde.Gemeenten zijn minder negatief; hiervan denkt18% dat het budget voor onderwijshuisvestingzal dalen. De kans dat financiën in de toekomsteen nog groter knelpunt worden is niet gering.De economische crisis en voorgenomen bezuini-gingen hebben gevolgen voor de huisvestingvan LEA-partners. Enerzijds wordt er gekort op

budgetten die vanuit het rijk ter beschikkingworden gesteld aan gemeenten en instellingen.Anderzijds is ook de inkomstenstroom van veelgemeentelijk grondbedrijven fors teruggelopenomdat de productie van zowel woningen alsbedrijfsgebouwen vrijwel stil ligt. Er zijn veelminder inkomsten vanuit grondexploitaties. Deleeftijd van schoolgebouwen is naar schattinggemiddeld zo’n 40 jaar. Dat betekent dat veelschoolgebouwen aan vervanging of renovatietoe zijn. Nu investeren betekent een verslechte-ring van de financiële positie van de gemeente.Anderzijds biedt de huidige laagconjunctuur inde bouw de kans om gebouwen met een relatiefgunstige prijs-kwaliteitverhouding te realiseren.

10

[BOUWEN OM INHOUD]

Figuur 3 - Knelpunten in het overleg over onderwijshuisvesting

schoolbesturen

gemeenten

0 10 20 30 40 50 60

gebrek aan wederzijds vertrouwen

traag besluitvormingsproces

gebrek aan visie en beleid

discussie over financiën

geen knelpunten

3LE

Boureaondcultveeenkvandoo


Deze lijst is niet uitputtend en met name alsvoorbeeldexercitie bedoeld. Op lokaal niveau zullen allerlei andere aspecten wellicht ook eengrotere rol spelen.In de afgelopen jaren heeft zich in ieder gevaleen aantal voor de onderwijshuisvesting ingrijpende ontwikkelingen voorgedaan die verband houden met de verbinding van scholenmet andere publieke (en private) voorzieningen.De opkomst van brede scholen en multi -functionele accommodaties is daarvan een inhet oog springende exponent evenals het studiehuis en andere nieuwe inrichtings -concepten voor het voortgezet onderwijs, contextrijke intrasectorale leeromgevingen inhet VMBO en de ombouw van vaklokalen naarlevensechte bedrijfs omgevingen met individu-ele leeropstellingen. Al deze ontwikkelingenhebben plaats gevonden zonder noemens -waardige aanpassingen van het stelsel vanfinanciering en verantwoordelijkheidsverdelingvan onderwijshuisvesting, maar hebben welgeleid tot een wezenlijk andere verschijnings-vorm van gebouwen voor kinderen en jongeren.Ook nieuwe inzichten rondom het binnenmilieu,ontwikkelingen op het gebied van ICT, passendonderwijs et cetera vragen om een anderemanier van bouwen. De eisen die we stellen aangebouwen voor kinderen en jongeren zijn de

afgelopen jaren dus sterk veranderd. Deze veran-derende eisen hebben hun weg gevonden bin-nen de bestaande wettelijke kaders.

3.1 School en omgeving: Brede

scholen en integrale

kindcentra

In toenemende mate werken scholen samenmet andere instellingen om te komen tot eenintegraal aanbod voor kinderen, jongeren,ouders en wijk. De diversiteit is groot en de verschillende vormen van samenwerking gaandoor het leven onder verschillende namen. Hetconcept brede school is daarvan het meest gangbare. Centraal kenmerk van de brede school is dat ersprake is van netwerkvorming van scholen eninstellingen rondom kinderen, jongeren, hunouders en hun directe leefomgeving. Een netwerk van onderwijs, kinderopvang, welzijn,sport, cultuur en zorg. Indien zo’n netwerk wordtgehuisvest onder één gezamenlijk dak is er sprake van een multifunctionele accommodatie.Het aantal brede scholen neemt nog steeds toe.Inmiddels staan er brede scholen in bijna 90%van de gemeenten. Momenteel zijn er ongeveer1200 brede scholen in het primair onderwijs en

11

en.elen

Deg

ee-e.n

tiefen.

3LEA THEMA’S EN DE RELATIE MET HUISVESTING

Bouwen om inhoud betekent huisvesting en accommodatiesrealiseren met een scherp oog voor de ontwikkelingen in hetonderwijs en belendende sectoren als kinderopvang, sport,cultuur, zorg en welzijn. De lokale educatieve agenda biedt daarveelal een goed overzicht van. In dit hoofdstuk schetsen weenkele trends die momenteel van invloed zijn op de vormgevingvan publieke voorzieningen. We bezien hoe diverse LEA thema’sdoor kunnen werken in de ontwikkeling van huisvesting.


[LE

ruim 400 in het voortgezet onderwijs. Ongeveerde helft van het huidige aantal brede scholen inhet primair onderwijs is ondergebracht in multi-functionele accommodaties. Maar ook de overi-ge brede scholen zouden bij voorkeur met meer-dere disciplines onder één dak opereren om dewerkzaamheden van de betrokken instellingenoptimaal op elkaar te kunnen afstemmen. Ookde recente aandacht voor integrale kindcentravoor onderwijs en opvang van 0-12 jarigenscherpt die behoefte verder aan. Hetzelfde geldtvoor de impact van de invoering van nieuweschooltijden zoals het 5-gelijke dagenmodel, hetbioritmemodel en de sterrenschool. In de cultu-rele hoek heeft de koppeling van bibliotheken encentra voor kunst en cultuur aan scholen, al danniet in de vorm van schoolbibliotheken, cultuur-profielscholen en cultuurhuizen, consequentiesvoor de vormgeving van accommodaties. In desportsector is de tendens dat sportverenigingenop en rond school activiteiten komen verzorgen,al dan niet onder de noemer schoolsportvereni-ging, van belang evenals de trend om buiten-schoolse opvang op sportcomplexen te situeren.

Bij de ontwikkeling van brede basisscholen vervullen gemeenten veelal een regiefunctie,zowel inhoudelijk als wat betreft huisvesting. Degemeente verkeert als onafhankelijke partij bijuitstek in de positie om partijen (scholen, kinder-opvang, welzijn, zorg, sport en cultuur) bijeen tebrengen en te houden. Bij de ontwikkeling vanmfa’s is onderwijshuisvesting vaak het vertrek-punt. Veelal worden ook andere publieke voor-zieningen als een buurthuis, peuterspeelzaal,bibliotheek en sporthal in de accommodatiebetrokken. Daarnaast hebben gemeente enschoolbesturen te maken met kinderdag -verblijven, buitenschoolse opvang en woning-corporaties. In het voortgezet onderwijs is debrede school sterker vanuit de schoolorganisatieopgezet en wordt meestal vanuit bestaandemonofunctionele schoolgebouwen geopereerd.Veel brede scholen in het voortgezet onderwijsvinden hun huidige gebouw qua inrichting enindeling echter ongeschikt om het brede schoolprogramma – bijvoorbeeld wat betreft extrazorg, sport en/of cultuuraanbod - behoorlijk tekunnen vormgeven.

12

[BOUWEN OM INHOUD]

Definitie brede school

Een netwerk van samenwerkendevoorzieningen voor kinderen,ouders en buurt. • samenhangende pedagogische visie• bredere maatschappelijke functie• structurele samenwerking• substantiële uitbreiding van het aan-

bod

Figuur 4 - Definitie brede school

zorg

kind

ouders

buurtsport

opvang

welzijn

cultu

uronder

wijs

3 4


13

[LEA thema’s en de relatie met huisvesting]

Deij

der-te

nk--

-

tie

rd.js

nool

e

De laatste tijd is er een doorontwikkeling vanbrede scholen in de vorm van integrale kind -centra zichtbaar. Waar brede scholen wordengekenmerkt door de samenwerking tussen eengroot aantal instellingen, gaan integrale kindcentra uit van een integraal bedrijfsmodelwaarbij tenminste onderwijs en opvang geïntegreerd worden aangeboden vanuit éénorganisatie. De eerste concrete initiatieven enexperimenten op dit gebied zijn inmiddels zicht-baar. Naar verwachting zal een groeiend aantalschoolbesturen zich de komende jaren oriënte-ren op de mogelijkheden de eigen organisatie teverbreden en naast onderwijs ook andere activiteiten zoals kinderopvang aan te bieden.Vooralsnog zien we deze ontwikkeling alleen inhet basisonderwijs.

3.2 Segregatie, integratie en

spreidingsbeleid

In het kader van de LEA kunnen gemeenten enschoolbesturen afspraken maken over een even-wichtige verdeling en regulering van leerlingen-stromen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voorhet voorzien in onderwijshuisvesting. Wanneereen school ruimtegebrek heeft kan een aanvraagworden gedaan voor extra lokalen. In sommigegemeenten komt het echter voor dat de ene(populaire) school met ruimtegebrek kampt, terwijl bij een andere minder populaire schoollokalen leeg staan. Deze ongelijke verdelingheeft niet zelden te maken met het percentageallochtone leerlingen en de mate waarin deschool (door ouders) als ‘zwart’ of ‘wit’ wordtgezien. In deze gevallen stimuleren gemeentendat populaire witte scholen gebruikmaken vande minder populaire zwarte scholen in de buurt,mede om de segregatie tegen te gaan en uiter-aard ook om de ruimtes zo goed mogelijk bezette houden.3 Een andere manier is door de huis-vesting van zwarte scholen bewust aantrekkelijkte maken, waardoor ouders en leerlingen snellervoor die scholen zullen kiezen. In bredere zin is

huisvestingsbeleid, maar dan van woningbouw,sowieso al een verklaring voor het ontstaan vansegregatie: in wijken met veel duurdere wonin-gen staan immers meer ‘witte’ scholen dan inwijken met veel goedkopere woningen. Dewoonsegregatie is dan ook de belangrijkste ver-klaring van schoolsegregatie, hoewel in sommi-ge wijken er ook duidelijk sprake is van binnen-wijkse segregatie door voorkeuren van ouders enleerlingen en ook door verschijnselen als de ‘witte vlucht’.

3.3 Krimp

Prognoses laten zien dat bijna de helft van deNederlandse gemeenten in de periode 2010 tot2040 te maken krijgen met krimp van de bevol-king en met name van het aantal jongeren. Landelijk gezien zal er in deze periode sprake zijnvan een krimp van de leeftijdscategorie 0-20 jaarvan bijna 7%. In sommige delen van het land –met name delen van Limburg, Zeeland en Gro-ningen – nemen de leerlingenaantallen en debehoefte aan onderwijshuisvesting echter veelsneller af. Op sommige plaatsen kan er zelfssprake zijn van een daling van de leerlingaantal-len van 50%. De daling van het aantal leerlingenis in sommige gebieden dus substantieel enheeft grote gevolgen voor de huisvesting vanscholen. Het onderwijs is bovendien één van deeerste sectoren die te maken zal krijgen met degevolgen van de krimp. Dit kan tot exploitatie-problemen leiden, voor in principe zowelgemeenten als schoolbesturen.4Aan de LEA-tafel kan besproken worden hoeomgegaan moet worden met de krimp en welkegevolgen dit heeft voor de (onderwijs)huisves-ting. De negatieve gevolgen zijn helder: er zullenscholen verdwijnen. De gemiddelde afstand toteen school zal daarmee toenemen. Voorgemeenten en de lokale bevolking is het eennadeel dat het voorzieningenniveau in een wijkof kern verschraalt. Niet zelden geldt de school,na het verdwijnen van winkels en dorpshuizen,

de

ie

an-

3 Ledoux, G. e.a. (2009), Bestrijding van segregatie in het onderwijs in gemeenten. Amsterdam/Utrecht: SCO Kohnstamm Instituut/Forum.4 Zie voor meer informatie over krimp in kleine gemeenten: Oberon (2011), De lokale educatieve agenda en kleine gemeenten. Utrecht: Oberon.


[LE

als één van de laatste voorzieningen die het dorpleefbaar houdt. Zonder de aanwezigheid van eenschool zullen gezinnen met kinderen zich nietgauw vestigen. De krimp biedt echter ook kan-sen. Doordat het gebruik van het beschikbaaronderwijsvastgoed terugloopt, is er een herorde-ning mogelijk. Dit biedt ook kansen voor desanering van kwalitatief slechte gebouwen ende implementatie van nieuwe, moderne onder-wijsconcepten. Daarnaast kan de in scholen vrij-komende ruimte ingezet worden ten behoevevan andere, op de school aansluitende, activitei-ten die ook de leefbaarheid van het dorp of dewijk ten goede komen. Schoolgebouwen kunnenefficiënter benut worden door bijvoorbeeld hetonderbrengen van ruimtes voor kinderopvangen buitenschoolse opvang, die nog steeds mettekort aan ruimte kampen. Een regionale aanpakis daarbij gewenst.

3.4 Passend onderwijs en zorg

Passend onderwijs staat voor maatwerk in hetonderwijs, oftewel een onderwijsaanbod voorelk kind en iedere jongere dat aansluit bij zijn ofhaar mogelijkheden en talenten. In het kadervan Passend onderwijs moet er een dekkendcontinuüm van onderwijsvoorzieningen metdoorgaande leerlijnen in het PO, VO, (V)SO enMBO worden gerealiseerd. Scholen, jeugdzorg engemeenten zullen intensiever gaan samenwer-ken om een koppeling tot stand te brengen tus-sen de interne leerlingenzorg, Zorg- en advies-teams en de ondersteuning die gemeenten bie-den in het kader van jeugdzorg, maatschappelij-ke ondersteuning en toeleiding naar de arbeids-markt.

Scholen geven middels netwerkvorming opregionaal niveau invulling aan de – voor regulie-

14

[BOUWEN OM INHOUD]

Figuur 5 - Referentiekader zorgplicht5

Alle kinderen succesvol op school.

Kinderen zijngezond.

2Er is specialistische en

toegankelijke onderwijszorg voor

kinderen die dat nodighebben

1Het onderwijs op

scholen is van goedekwaliteit.

3Er zijn voldoende

fysieke voorzieningenvan goede kwaliteit.

Kinderen voelen zich veilig.

Alle kinderen volgen het onderwijs dat bij hen

past.

5 Bron figuur: 'Passend Onderwijs en het Referentiekader voor de Zorgplicht, Werkdocument', PO-Raad, VO-raad, WEC-Raad, AOC Raad en MBORaad, Utrecht 28 juni 2010.

6


re scholen – complexe zorgvraag van kinderenen jongeren met een onderwijs- of zorgbehoef-te. De beoogde invoering van passend onderwijsheeft consequenties voor de huisvesting vanscholen. Indien er bijvoorbeeld meer leerlingenmet een beperking worden opgevangen, kunnenaanpassingen aan bestaande gebouwen nood-zakelijk zijn. Dat kan variëren van een eenvoudi-ge ingreep tot ingrijpende verbouwingen aangebouw en de omgeving. Passend onderwijs kaner ook toe leiden dat, indien meer leerlingen eenplek krijgen op een reguliere school, er locatiesof accommodaties van scholen voor (voortgezet)speciaal onderwijs vrijkomen. Op dit moment isdit overigens zeker niet het geval. Scholen voorkinderen met ernstige gedrags- of psychiatri-sche problemen zitten overvol, zo berichtteTrouw in oktober 2010. In veel klassen zittenmeer kinderen dan de landelijke norm toestaaten in zeker twee provincies zitten leerlingenthuis wegens ruimtegebrek op de zogehetencluster 4-scholen.6

15

[LEA thema’s en de relatie met huisvesting]

trof

g enr-

us--e-lij-

ds-

ie-

O 6 Trouw, 16 oktober 2010, ‘Scholen voor lastige kinderen puilen uit’


16

7

4OEN

Gemjaavanschschmoond


4.1 Decentralisatie

onderwijshuisvesting

In 1997 heeft er een verschuiving van de verant-woordelijkheden voor onderwijshuisvestingplaats gevonden. De zorgplicht voor de onder-wijshuisvesting verschoof toen van het rijk naarde gemeenten. Gekozen werd daarmee voor eenterritoriale decentralisatie van de onderwijs -huisvesting. Voor het primair onderwijs geldtsindsdien dat gemeenten verantwoordelijk zijnvoor de bekostiging van nieuwbouw, uitbreiding,renovatie, aanpassing binnenzijde en buitenon-derhoud. In het voortgezet onderwijs beperkt dezorgplicht van gemeenten zich tot de bekostiging van nieuwbouw en uitbreiding. Ominvulling te kunnen geven aan hun zorgplichtontvangen gemeenten een vergoeding van hetrijk. Deze vergoeding voor onderwijshuisvestingwordt – niet geoormerkt – toegevoegd aan hetgemeentefonds en via een verdeelsleutel wordtdit bedrag verdeeld naar gemeenten (ook weerniet geoormerkt). Het aantal jongeren en aantalleerlingen in het voortgezet en het speciaalonderwijs vormen hiervoor belangrijke parameters.

Binnen het huidige systeem is er sprake van eengedeelde verantwoordelijkheid van gemeenteen schoolbesturen. Het college van burgemees-ter en wethouders van de gemeente stelt jaarlijks het bekostigingsplafond voor onderwijs-huisvesting vast en beslist binnen dat kader overde toekenning van middelen voor onderwijs-huisvesting. Het bekostigingsplafond dient vanzodanige hoogte te zijn dat de gemeente ‘rede-lijkerwijs’ kan voorzien in de onderwijshuisves-ting. Logischerwijs betekent dit dat het bekostigingsplafond wordt vastgesteld in relatietot de actuele en lokale ontwikkelingen in hetonderwijsveld. Input volgt uit het periodieklokaal overleg (LEA of OOGO7) met de school -besturen over onderwijshuisvesting en uit integrale voorzieningenplanningen. Over de wijze van uitvoeren van de toegekende huisvestingsvoorzieningen voeren de gemeenteen het schoolbestuur nader overleg, waarbijveelal geldt dat de uitvoering een verantwoorde-lijkheid is van het schoolbestuur. Gedurende hetuitvoeringsproces heeft de gemeente een aantalmogelijkheden om de ‘vinger aan de pols te houden’.

De hoogte van de gemeentelijke vergoedingen is

17

7 OOGO: Op Overeenstemming Gericht Overleg

4ONTWIKKELINGEN ONDERWIJSHUISVESTING EN MAATSCHAPPELIJK VASTGOED

Gemeenten en schoolbesturen hebben inmiddels meer dan tienjaar ervaring met het samen tot stand brengen en onderhoudenvan schoolgebouwen. In die periode is de wereld van descholenbouw aanzienlijk complexer geworden. In dit hoofdstukschetsen we de belangrijkste trends en ontwikkeling diemomenteel hun invloed doen gelden op het speelveld vanonderwijshuisvesting.


[O

verankerd in wetgeving. Ten aanzien van de ver-deling van de middelen voor onderwijs -huisvesting geldt dat gemeenten een lokalehuisvestingverordening opstellen waarin wordtvast gelegd onder welke condities en middelswelke procedure de gemeente haar middelenvoor onderwijshuisvesting verspreidt over deverschillende schoolbesturen. Ter ondersteuningvan haar leden heeft de Vereniging van Neder-landse Gemeenten een modelverordening ‘voor-zieningen huisvesting onderwijs’ opgesteld. Demodelverordening wordt door de meestegemeenten (vrijwel) ongewijzigd overgenomen.De laatste jaren heeft de VNG een aantal vereen-voudigingen in de modelverordening onderwijs-huisvesting doorgevoerd waardoor gemeentenmeer vrijheid krijgen bij de inzet van huisves-tingsmiddelen. De vereenvoudigingen hebbenvooral betrekking op de wijze van bepalen van denormoppervlaktes en normkosten van huisves-tingsvoorzieningen. Naast gemeenten hebbenook schoolbesturen een belangrijke verantwoor-delijkheid voor de huisvesting van scholen.Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor hetindienen van de aanvraag voor een huisvestings-voorziening bij de gemeente. Dit kunnen ze doenzodra ze de noodzaak daartoe zien. Daarnaastzijn schoolbesturen verantwoordelijk voor deinstandhouding en exploitatie van het school -gebouw.

Indien de aanvraag voor een huisvestingsvoor-ziening wordt gehonoreerd, zijn schoolbesturenin de meeste gevallen ook verantwoordelijk voorde uitvoering binnen de gestelde kaders. Vooronderhoud aan hun schoolgebouwen dragen deschoolbesturen zelf zorg. Hierbij is er geen spra-ke van verplichte afstemming met de gemeente.

Schoolbesturen hebben verder een stem bij detotstandkoming van de lokale verordeningonderwijshuisvesting van de gemeente. Degemeenteraad stelt de (wijziging van de) veror-dening niet vast dan nadat daarover op overeen-stemming gericht overleg is gevoerd met deschoolbesturen. Indien een schoolbestuur zichniet kan vinden in een gemeentelijk besluit over

onderwijshuisvesting staan er bezwaar- enberoepprocedures open.

Lumpsumfinanciering

Sinds 1996 is er in het voortgezet onderwijs ensinds 2006 ook in het primair onderwijs sprakevan lumpsumfinanciering. Scholen hebben daar-mee de beschikking gekregen over één bedragvoor personele kosten en voor materiëleinstandhouding van schoolgebouwen en bepa-len zelf hoe ze dat besteden. De materiëleinstandhouding van een schoolgebouw omvathet onderhoud van het gebouw, onderhoud aanhet schoolterrein, schoonmaakonderhoud,NUTS-kosten en publiekrechtelijke heffingen.Besturen in het voortgezet onderwijs zijn ver-antwoordelijk voor de exploitatie van de scholeninclusief het (sinds 1 januari 2005 volledig) bui-tenonderhoud van de scholen. Voor besturen inhet primair onderwijs geldt een vergelijkbareverantwoordelijkheid echter zonder het buiten-onderhoud.

Tot 1 augustus 2006 konden schoolbesturen inhet primair onderwijs volgens de wet overschot-ten op de bekostiging voor materiële instand-houding aan huisvesting besteden. Investerin-gen in huisvesting zijn sinds 1 augustus 2006 inprincipe onrechtmatig. Voor schoolbesturen inhet voortgezet onderwijs laat de wet wel ruimteom te investeren in voorzieningen in de huisves-ting die feitelijk onder de verantwoordelijkheidvan de gemeente vallen. De vergoedingen voormateriële instandhouding die het Rijk aanschoolbesturen verstrekt voor de instandhou-ding van schoolgebouwen zijn gekoppeld aanhet aantal leerlingen (of groepen) waarover eenschool beschikt. De hoogte van de vergoedingwordt jaarlijks vastgesteld, geïndexeerd op basisvan prijsontwikkelingen en door de Dienst Uit-voering Onderwijs van het Ministerie van OCWals regeling gepubliceerd. De afgelopen jaren isde vergoeding door het Ministerie van OCW,naast de reguliere indexering, ook aangepastnaar aanleiding van specifieke ontwikkelingen inhet onderwijsveld.

18

[BOUWEN OM INHOUD]


4.2 Doordecentralisatie


De wet biedt ruimte om een andere invulling tegeven aan de taakverdeling tussen schoolbestu-ren en gemeenten. Gemeente en schoolbestuurkunnen opteren voor (gedeeltelijke) doordecen-tralisatie van de middelen die de gemeente inhet gemeentefonds ontvangt. In dat gevalkomen schoolbestuur en gemeente overeen datde gemeente periodiek een vergoeding betaaltaan het schoolbestuur. In ruil daarvoor neemthet schoolbestuur de zorgplicht voor onderwijs-huisvesting deels of volledig over van degemeente. De belangrijkste variabelen bij door-decentralisatie zijn de mate waarin verantwoor-delijkheden worden verlegd van gemeente naarschoolbestuur, de vraag of het economischeigendom van de onderwijshuisvesting overgaatvan gemeente naar schoolbestuur en de wijzewaarop de (hoogte van de) periodieke vergoeding van de gemeente aan het school -bestuur wordt bepaald. Volledige doordecentra-lisatie wordt vooralsnog vooral in het voortgezetonderwijs toegepast. Circa tien procent van descholen in het voortgezet onderwijs is volledigdoorgedecentraliseerd door gemeenten.In het primair onderwijs wordt volledige door -decentralisatie (nog) minder toegepast. Vanenkele gemeenten is bekend dat zij hierover metschoolbesturen afspraken maken, maar exactecijfers over volledige doordecentralisatie in hetprimair onderwijs ontbreken. Het bekendstevoorbeeld van een gemeente die geopteerdheeft voor volledige doordecentralisatie in hetprimair onderwijs is de gemeente Nijmegen.

In het primair onderwijs wordt wel de figuur vangedeeltelijke doordecentralisatie regelmatig toegepast. Ook hier ontbreken cijfers over deomvang van gedeeltelijke doordecentralisatie.Een vaak voorkomende vorm van gedeeltelijkedoordecentralisatie in het primair onderwijs ishet doorleggen van de gemeentelijke zorgplichtvoor het buitenonderhoud naar het schoolbe-stuur. Hiertoe komen schoolbesturen engemeenten een periodieke vergoeding voor het

buitenonderhoud overeen. Andere vormen vangedeeltelijke doordecentralisatie zijn ook mogelijk.

De PO-Raad en het Netwerkbureau Kinder -opvang hebben begin 2010 een rapportage uitlaten brengen over het stelsel van onderwijs-huisvesting in het primair onderwijs. In het rapport wordt een ‘fris alternatief’ voor de huisvesting van scholen en kinderopvang gepresenteerd. Het alternatief behelst een stelselwijziging die feitelijk neerkomt op functionele decentralisatie van middelen vooronderwijshuisvesting van de gemeenten naar deschoolbesturen in het primair onderwijs. Dezorgplicht voor onderwijshuisvesting wordt danvolledig weggehaald bij de gemeenten. School-besturen worden integraal verantwoordelijkvoor de onderwijshuisvesting. De gemeentelijkerol beperkt zich tot het domein van de ruimtelij-ke ordening: het vaststellen en handhaven vanbestemmingsplannen en het verlenen vanbouwvergunningen. Het model van functioneledecentralisatie in het rapport van de PO-Raad enhet Netwerkbureau Kinderopvang heeft voorals-nog niet geleid tot aanpassing van het wettelijkkader, maar illustreert wel een gedachte die leeftbij (een deel van de) schoolbesturen in het PO.Ook in de LEA enquête 2010 komt dit beeld naarvoren: 52% van de ondervraagde PO-besturen isvoorstander van doordecentralisatie. In het voortgezet onderwijs is de wens tot door-decentralisatie volgens dezelfde enquête nogsterker. Slechts 9% van de ondervraagde besturen is zeker geen voorstander van doordecentralisatie; driekwart wel. Om tegemoet te komen aan deze wens hebben eind2009 de VNG en de VO-Raad gezamenlijk eenactiveringsscenario gepresenteerd met als doel‘scholen in het voortgezet onderwijs aan temoedigen om de mogelijkheden van doordecen-tralisatie serieus te verkennen’.

19

[Ontwikkelingen onderwijshuisvesting ... ]

nkeaar-g

a-

tan

leni-in

n-

not-

-in

nmtees-d

or

eng

sist-Wis

n in


[O

Aan gemeenten, die open staan voor doordecen-tralisatie, is gevraagd of dit voor het VO geldt,het PO of voor beide onderwijssectoren. De helftgeeft aan dat dit voor beide sectoren het gevalis, bijna een derde geeft aan dat dit alleen voorhet VO geldt en nagenoeg één op de vijf geeftaan dat dit alleen geldt voor het PO. Opvallend isdat veel gemeenten (nog) geen standpunt heb-ben ten aanzien van dit onderwerp. Dit kan ove-rigens ook te maken met het feit dat de vragengesteld zijn aan de ambtenaar met LEA in zijn ofhaar portefeuille en niet aan de ambtenaar metonderwijshuisvesting in het pakket. In de mid-delgrote gemeenten (50.000-100.000 inwoners)staat men het meest positief over doordecentra-lisatie, namelijk in 38% van de gevallen. Of hier-bij een verband is met de bevinding, dat in dezegemeenten het thema onderwijshuisvesting hetvaakst op de LEA staat (zie hoofdstuk 2), kan nietworden aangetoond, maar opvallend is het wel.

4.3 Kwaliteit van de


Nederland telt circa 7.500 scholen voor primaironderwijs (9000 locaties) en circa 650 scholen(1200 locaties) voor voortgezet onderwijs. Dewettelijke eisen die worden gesteld aan school-gebouwen zijn vooral opgenomen in het Bouw-besluit, Arbowetgeving en onderwijswetten endaaruit voortvloeiende regelgeving. Daarnaastgeldt voor multifunctionele accommodaties enbrede scholen dat de Wet Kinderopvang en daaruit volgende wetgeving in beperkte mateeisen stelt aan ruimten voor kinderopvang. Totslot kunnen er ook op gemeentelijk niveau eisengesteld worden aan de kwaliteit van de onder-wijswetgeving, denk daarbij aan de verordening‘voorzieningen huisvesting onderwijs’ of de ver-ordening ‘ruimte- en inrichtingseisen peuter-speelzalen’.

20

[BOUWEN OM INHOUD]

ja

nee

weet niet

0 20 40 60 80 100%

gemeenten

schoolbesturen PO

schoolbesturen VO

Figuur 6 - Behoefte aan doordecentralisatie van onderwijshuisvestingsmiddelen



irn

ol-w-n

sten

eten-nger-

21

Over de kwaliteit en duurzaamheid van school-gebouwen in Nederland zijn betrekkelijk weiniggegevens voorhanden. Een uitzondering daaropvormt de kwaliteit van het binnenklimaat vanscholen. Dat komt er slecht vanaf. De Rijksbouw-meester concludeert dat de eisen die het huidi-ge Bouwbesluit stelt aan nieuwe schoolgebou-wen onvoldoende waarborgen bieden voor eenschoolgebouw met een prettig en gezond binnenklimaat. Ze pleit daarom voor het aanscherpen van de eisen in het Bouwbesluit.De Rijksbouwmeester ziet achterhaalde budget-ten voor onderhoud en nieuwbouw als debelangrijkste oorzaak voor het slechte binnen -klimaat van scholen.

Om te komen tot een beter binnenklimaat inscholen heeft SenterNovem het programma‘frisse scholen’ ontwikkeld. Het programmaomvat onder andere een programma van eisenwaarin eisen aan het binnenklimaat tot in detailworden vastgelegd. Hierbij wordt onderscheidgemaakt naar drie categorieën. De laagste cate-gorie (C) komt overeen met het vigerend wette-lijk kader. De twee andere categorieën (B en A)stellen hogere eisen aan het binnenklimaat.Schoolbesturen en gemeenten kunnen ervoorkiezen bij investeringsbeslissingen voor nieuw-bouw zich te laten leiden door het programma‘frisse scholen’. Hoewel dit geen verplichting is,lijken veel schoolbesturen en gemeenten deaanbevelingen uit het programma – voor zoverhet budget dit toelaat – ter harte te nemen bijde realisatie van nieuwe schoolgebouwen. Bij derealisatie van de bestaande voorraad is geenrekening gehouden met de eisen in het programma ‘frisse scholen’. Renovaties en verbouwingen zijn niet genormeerd in de lokaleverordening onderwijshuisvesting en het Bouw -besluit stelt minimale eisen aan bestaandebouw. Om te komen tot verbetering van het bin-nenmilieu in bestaande scholen is recent € 100miljoen beschikbaar gesteld voor de verbeteringvan het binnenmilieu in PO-scholen (EBA-rege-ling) en nog eens € 50 miljoen voor de verbete-ring van het binnenklimaat van VO-scholen.Daarnaast is er een subsidie van € 7,5 miljoen

gericht op de bewustwording en het nemen vanconcrete maatregelen voor het binnenmilieu(GGD-regeling).

Hoofdstuk drie heeft laten zien dat er verschil-lende ontwikkelingen zijn die van invloed zijn opde ruimtebehoefte en functionaliteit. In basis-scholen moet er bijvoorbeeld geschikte ruimtete zijn om het groeiend aantal overblijvers onderte brengen. Ook ontwikkelingen op het gebiedvan passend onderwijs en de integrale ensamenwerking van voorzieningen kunnen leidentot huisvestingsvragen waarin bestaandeschoolgebouwen niet zonder meer kunnen voor-zien. Bestaande gebouwen laten functioneleaanpassingen door hun bouwkundige structuurmaar beperkt toe. Schoolbesturen in het VO zijnzelf verantwoordelijk voor de functionele verbetering van hun schoolgebouwen. Voorschoolbesturen in het PO geldt dat zij geeneigen middelen in mogen zetten om functioneleaanpassingen mogelijk te maken. Zij moeteneen beroep doen op de gemeente. Om tegemoette komen aan de wens tot functionele aanpas-sing van bestaande schoolgebouwen is in 2009de ‘Regeling stimulering aanpassing huisvestingbrede scholen’ gepubliceerd. Deze regeling isbedoeld om gemeenten, schoolbesturen enscholen te ondersteunen bij het meer multi-functioneel maken van bestaande scholen voorprimair onderwijs. Het kabinet heeft hiervoor 28miljoen beschikbaar gesteld.

4.4 Integrale

bouworganisatievormen

De lokale verordeningen onderwijshuisvestingen in mindere mate landelijke wetgeving richtenzich ten aanzien van de investeringskaders vooronderwijshuisvesting op initiële investerings-kosten. Hieronder worden verstaan de kosten diedirect worden veroorzaakt door nieuwbouw, uit-breiding en renovatie van schoolgebouwen,zoals de kosten voor ontwerpende en bouwendepartijen, maar ook kosten als gemeentelijkebouwleges en andere voorbereidingskosten.

et


22

[O

Landelijke wetgeving voorziet in een aanvraag-procedure die schoolbesturen de mogelijkheidgeeft periodiek een aanvraag voor bekostigingvan een huisvestingsvoorziening in te dienen bijde gemeente waarin de (nevenvestiging van de)school is gevestigd. Indien de aanvraag wordtgehonoreerd, dient de gemeente een vergoedingbeschikbaar te stellen voor een huisvestings-voorziening die voldoet aan ‘de redelijke eisendie het onderwijs er aan stelt’.

Dat laatste is een rekbaar begrip. In haar lokaleverordening bakent de gemeente de investeringskosten daarom met normbedragenen normoppervlaktes af. De hoogte van denormbedragen en normoppervlaktes wordtvoornamelijk bepaald door het aantal leerlingenvan de school. Doordat bedragen voor onder-wijshuisvesting niet geoormerkt zijn, plegengemeenten in het algemeen geen reserveringenvoor investeringen in onderwijshuisvesting. Eenuitzondering hierop vormt buitenonderhoudvan PO scholen; daarvoor reserveert een aantalgemeenten wel. Daar waar geen reserveringenworden gedaan, zullen gemeenten incidenteleuitgaven moeten dekken. Dit leidt ertoe datinvesteringsbeslissingen afhankelijk zijn vanpolitieke prioriteiten in de jaarlijkse begrotings-cyclus en minder van de technische kwaliteit enafschrijvingstermijnen van voorzieningen.

In haar onderzoek ‘Gezond en goed, scholen-bouw in topconditie’ stelt de Rijksbouwmeesterdat het huidige stelsel van gescheiden geld -stromen naar gemeente en schoolbestuur eeneffectieve besteding belemmert. Het belangrijk-ste bezwaar tegen het huidige stelsel is het feitdat de opsplitsing van huisvestingsmiddelenover gemeenten en schoolbesturen leidt tot eenbelangentegenstelling en daardoor tot subopti-male huisvestingsoplossingen. De laatste jarenis ten aanzien van de exploitatie van maatschap-pelijk vastgoed meer de nadruk komen te liggenop een integrale afweging van de huisvestings-kosten over de totale levensduur van hetgebouw. Dit leidt tot een andere benadering vaneen investeringsvraag. Immers, een hogere ini-

tiële investering in kwaliteit kan leiden tot lagere structurele exploitatielasten, waardoor detotale ‘levensduurkosten’ voor de huisvestinguiteindelijk lager worden. Een ontwikkeling diehierop aansluit is de stimulering van integralebouworganisatievormen binnen scholenbouw.In 2008 hebben de ministeries van OCW enFinanciën, in nauw overleg met de VNG en -organisaties voor bestuur en management inhet primair en voortgezet onderwijs, het initiatief genomen tot de oprichting van het Servicecentrum Scholenbouw. Het service -centrum heeft als missie ‘gemeenten en schoolbesturen in staat te stellen de beste aanbestedingsvorm te bepalen voor scholen-bouw en te helpen bij het doorlopen van eengeïntegreerde aanbesteding’. Een integralebouworganisatievorm brengt de verantwoorde-lijkheden voor zowel de initiële ontwikkeling alsde structurele exploitatie onder bij één(markt)partij waardoor deze partij in staat is tezoeken naar een optimale balans tussen initiëleinvestering en structurele exploitatielasten. Ditkan leiden tot een structurele verlaging van detotale huisvestingslasten. Toepassing van inte-grale contractvormen bij rijksprojecten (Rijksge-bouwendienst, Rijkswaterstaat, Defensie) blijktop rijksniveau in een aantal gevallen te leidentot een verlaging van de huisvestingslasten.Vooralsnog nemen PPS(-achtige)-constructiesbinnen het primair en voortgezet onderwijsgeen grote vlucht. Met name de splitsing vanmiddelen over gemeenten en schoolbesturen,beperkte middelen en beperkte ervaring metdeze vormen van bouwen bij opdrachtgeverworden als redenen genoemd.

4.5 Complexer wordend

maatschappelijk vastgoed

Scholen opereren steeds meer in verbinding methun omgeving. De intensievere relatie met kinderopvang is daarvan een goed voorbeeld.Maar ook de connecties met bibliotheek, consultatiebureau, buurtcentrum, speeltuin ensportvereniging hebben consequenties voor

[BOUWEN OM INHOUD]


23


scholenbouw. Nieuwe spelers zoals woningcor-poraties schuiven aan tafel en schoolgebouwenworden steeds meer gecombineerd met anderemaastchappelijk voorzieningen. Dat maakt datonderwijshuisvesting onderdeel gaat uitmakenvan een breder, integraler en daarmee complexeraccommodatiebeleid. Die complexiteit wordtversterkt door de hiervoor geschetste maat-schappelijke trends op het gebied van krimp,doordecentralisatie, publiek-private samenwer-king, kwaliteit en duurzaamheid.

Met de decentralisatie van de onderwijshuisves-ting is de kennis over onderwijshuisvesting ver-snipperd geraakt over een groot aantal partijenin het veld. Niet alle gemeenten en schoolbestu-ren beschikken over voldoende kennis en kunde(procesvaardigheden) om een kwalitatief goedschoolgebouw te realiseren dat voldoet aan deeisen van hedendaags onderwijs en tegemoetkomt aan de hiervoor geschetste ontwikkelin-gen. Dat geldt ook voor andere, relatief nieuwespelers op het terrein van scholenbouw, zoalskinderopvanginstellingen en woningcorporaties.Deze kennislacune wordt gevoeld in het veld enheeft geleid tot de vorming van een aantal kennisnetwerken en –organisaties, waarondereen aantal door het rijk gefinancierde instellin-gen:

• Servicecentrum ScholenbouwHet Servicecentrum Scholenbouw (SCS) steltgemeenten en schoolbesturen in staat de beste aanbestedingsvorm te bepalen voorscholenbouw en helpt bij het doorlopen vaneen geïntegreerde aanbesteding, waarbij spra-ke is van Publiek Private Samenwerking (PPS).

• Steunpunt Brede ScholenOm de ontwikkeling van brede scholen in hetprimair en voortgezet onderwijs te stimuleren,richtte het ministerie van OCW in 2009 hetLandelijk Steunpunt Brede Scholen op. Het Lan-delijk Steunpunt ondersteunt scholen,gemeenten en andere organisaties bij de ont-wikkeling van brede scholen.

• Netwerkbureau KinderopvangHet Netwerkbureau Kinderopvang is per 1 sep-tember 2008 ingesteld door StaatssecretarisDijksma van OCW voor een periode van driejaar. Het Netwerkbureau Kinderopvang heeftde opdracht op praktische en oplossings -gerichte wijze kinderopvangorganisaties, organisaties voor primair onderwijs engemeenten te ondersteunen en te stimulerenbij het realiseren van meer capaciteit in de kinderopvang (0-12 jaar).

• Waarborgfonds KinderopvangHet Waarborgfonds Kinderopvang ondersteuntorganisaties die investeren in de opvang en deontwikkeling van kinderen. Het richt zich daar-bij op goed ondernemerschap, verantwoordinvesteren en kwaliteit van huisvesting.

Ook de VNG heeft op dit terrein een belangrijkerol. Naast de modelverordening biedt zij haarleden doorlopend informatie en ondersteu-ningsproducten over onderwijshuisvesting.

Hoewel gemeenten en schoolbesturen nietaltijd over voldoende expertise beschikken voorde realisatie van een schoolgebouw, is er de laat-ste jaren een professionalisering zichtbaar vanhet gemeentelijk (maatschappelijk) vastgoed.Op het gebied van de exploitatie van onderwijs-voorzieningen heeft een sterke kennisontwikke-ling plaats gevonden. In toenemende matewordt vooraf bezien op welke wijze maatschappelijk vastgoed het beste gerealiseerd en geëxploiteerd kan worden voordat definitieve investeringsbeslissingenworden genomen. Vanuit strategisch perspectiefworden derden betrokken bij investeringen,zoals corporaties en institutionele beleggers.

r de

eew.

de-als

teële

Dite

e-ge-kt

s

,

met

n


5(G

Tramavasrol woop parverme

24


5.1 Rollen

De realisatie van vastgoed geschiedt project -matig. Rollen worden gekenmerkt door de fasewaarin het vastgoed zich bevindt. Daarbij onderscheiden we de rollen ‘programmeur’, ‘ -ontwikkelaar’, ‘eigenaar’ en ‘beheerder’. De LEAbevindt zich in het vakje ‘programmeur’. De laatste drie rollen omvatten de taken die in eenpubliek private samenwerking worden aangeduid als D(esign), B(uild), F(inance), M(aintain) en O(perate).

5.1.1 Programmeur (Initiëren en definiëren)

De programmeur schept de randvoorwaardenvoor een project. Op grond van inhoudelijkeargumenten is er een huisvestingsbehoefte dievertaald dient te worden naar een fysiekgebouw. De programmeur formuleert de vraagen zorgt ervoor dat het programma helderwordt gedefinieerd. Hieronder wordt verstaanhet definiëren van het voorzieningen- (inhoud)en het huisvestingsprogramma (maatschappe-lijk vastgoed). De rol van programmeur is nietvoorbehouden aan de gemeente, maar duidelijkis wel dat er in deze fase een aantal gemeentelij-ke beleidsgebieden bij elkaar komt zoals onder-wijs, welzijn, sport, vastgoed, ruimtelijk ordeningen grondbedrijf.

De fase van initiëren en definiëren is dus bij uitstek de fase waarin de lokale educatieveagenda vertaald kan worden naar stenen.Gemeenten en partners maken met elkaarafspraken over de gewenste bouwkundige vert-aling van hun beleid en kijken daarbij verder danhet eigen belang of beleidsterrein. In deze faseworden de contouren van het vastgoed bepaald.Alle volgende fasen zijn slechts een invulling enrealisatie van de in deze fase uitgezette contou-ren. Om deze fase op goede wijze te kunnendoorlopen is het van belang dat alle betrokken

5(GE)BOUWEN VOOR DE LEA

Traditioneel vervullen gemeenten een belangrijke rol inmaatschappelijk vastgoed. Deze rol is niet eenduidig, binnenvastgoed zijn er meerdere rollen die ingevuld moeten worden. Derol van gemeenten wijzigt ook gedurende het traject. Takenworden uitbesteed of juist weer teruggehaald. Dit heeft invloedop de wijze waarop de gemeente, schoolbesturen en overigepartners zich tot elkaar verhouden. In dit hoofdstuk zetten we deverschillende rollen en taken op een rij en geven we de relatie aanmet de lokale educatieve agenda.

25

Programmeur

Ontwikkelaar

Eigenaar

Beheerder

• Initiëren

• Definiëren

• Ontwerpen (D)

• Bouwen (B)

• Financiëren (F)

• Onderhouden (M)

• Beheren (O)

LEA


[(G

partijen hun inbreng kunnen leveren. Onderbetrokken partijen worden tenminste verstaan:alle LEA-partners die betrokken zijn bij het terealiseren maatschappelijk vastgoed inclusief degemeente. Omwille van de huidige structuurvan financiering van maatschappelijk vastgoeden de verwevenheid van inhoudelijke, ruimtelij-ke, stedenbouwkundige en eigendomsrechtelij-ke aspecten heeft de gemeente een actieve rol indeze fase van het project. Naast de gemeente ende LEA-partners kunnen ook andere partijenzoals woningcorporaties of commerciële ontwik-kelaars in deze fase bij het proces betrokkenworden.

5.1.2 Ontwikkelaar (Ontwerpen en bouwen)

Ontwerpen en bouwen staat voor het ontwikke-len van het concept binnen de kaders van hetbouwprogramma. Centraal in dit proces staat de‘bouwheer’ of opdrachtgever. 8 De bouwheerfungeert binnen het bouwproces als opdracht-gever naar ontwerpende en uitvoerende partij-en. Op grond van onderwijswetgeving vervulthet schoolbestuur de rol van bouwheer van eenschoolgebouw tenzij het anders overeen komtmet de gemeente. Door de opkomst van multi-functionele accommodaties is de rolverdeling bijdat soort accommodaties genuanceerder komente liggen. Meerdere partijen komen in aanmer-king om de rol van bouwheer van de accommo-datie of delen daarvan te vervullen. Omwille vande praktische uitvoerbaarheid wordt in de prak-tijk vrijwel altijd de voorkeur gegeven aan éénbouwheer voor de gehele accommodatie.

5.1.3 Eigenaar (Financieren en onderhouden)

Het financieren en onderhouden van vastgoedstaat voor de rol van de eigenaar. Deze rol omvat:1) Financieren van het vastgoed;2) In stand houden van het vastgoed.

De gemeente heeft vanuit haar rol vrijwel altijdeen financiële betrokkenheid bij de realisatie van

huisvesting voor LEA-partners, enerzijds als subsidieverstrekker aan instellingen die gebruikmaken van de accommodatie, anderzijds vanuithaar zorgplicht op grond van de onderwijs -wetgeving. De middelen die op die manier worden gegenereerd, vormen doorgaans eenbelangrijk deel, zo niet de volledige dekking, vande te realiseren huisvesting. De gemeente ver-vult daarmee nog niet vanzelfsprekend de rolvan eigenaar van de huisvesting. Deze rol kanook door een derde partij, bijvoorbeeld eenwoning corporatie of een institutioneel belegger, worden ingevuld. De gemeentelijke middelenworden dan in de vorm van huurpenningeningezet ter dekking van de eigenaarslasten. Doorde opkomst van integrale bouworganisatie -vormen wordt het eigendom van maatschap -pelijk vastgoed in toenemende mate onder -gebracht bij partijen die geen inhoudelijkebetrokkenheid bij de LEA hebben. De huidigeonderwijswetgeving biedt daartoe ook demogelijkheid.

De verantwoordelijkheid voor de instandhou-ding van huisvesting ligt bij de eigenaar. Onderde instandhouding wordt verstaan het onder-houden en het geheel of gedeeltelijk vernieu-wen van het gebouw. Ten aanzien van de verant-woordelijkheidsverdeling van het onderhoudkunnen binnen een gebouw verschillende basis-regels gelden, bijvoorbeeld indien in ééngebouw zowel onderwijs als huurders wordenondergebracht. Dit vraagt om heldere maat-werkafspraken.

5.1.4 Beheerder (Beheren)

Deze rol betreft het operationele beheer van hetmaatschappelijk vastgoed. Hiertoe horen zakenals sleutelbeheer, toezicht, catering, schoon-maak en receptie. De operationeel beheerderkan eventueel ook een makelaar in tijdelijkgebruik van ruimten zijn. In dat geval is er sprakevan onderverhuur.Het operationeel beheer wordt ook wel ‘gebrui-

26

[BOUWEN OM INHOUD]

8 De term ‘bouwheer’ volgt uit de onderwijswetgeving


27

[(Ge)bouwen voor de LEA]

uikuit

an-

ger,

oor

er-

nt-

sis-

n

heten

ake

ui-

kersbeheer’ genoemd omdat veel van debetreffende beheertaken primair onder verant-woordelijkheid van de gebruiker van het vastgoed vallen.

Ten behoeve van het beheer van een multifunc-tionele accommodatie zijn er grofweg driemodellen te onderscheiden:

1) Gesplitst beheer

Bij gesplitst beheer zorgt elke partner voor hetbeheer van de eigen ruimtes. Iedere partner gaatindividuele contracten aan met individuele leve-ranciers en dienstverleners. De verschillendepartners hebben rechtstreeks contact met deeigenaar van het gebouw.

2) Gebundeld beheer

Bij gebundeld beheer wordt de facilitaire organi-satie centraal aangestuurd. Er zijn twee moge-lijkheden:• Een zelfstandige beheerorganisatie voor het

gebouw: de partners werken samen en dragengezamenlijk zorg voor het beheer via een speci-aal daartoe ingerichte beheerorganisatie. Debeheerorganisatie kan rechtspersoonlijkheidbezitten (bijvoorbeeld een beheerstichting).

• Beheer door één partner: de verschillende part-ners leggen het beheer van het gebouw bij éénpartner neer (meestal de partner met hetgrootste ruimtebeslag). In opdracht van deandere gebruiker voert de beherende partneralle beheerwerkzaamheden uit en verrekent dekosten daarvoor met de andere partners.

3) Uitbesteding

De partners of de eigenaar van het gebouw heb-ben het totale beheer uitbesteed aan een derdepartij, bijvoorbeeld een woningcorporatie of eenfacilitair maincontractor.

Er is geen beheerorganisatie die als beste getypeerd kan worden. Lokale omstandighedenkunnen ertoe bijdragen dat het ene model op deene plek beter werkt en het andere model op deandere plek. Desondanks wordt er in toenemen-de mate gekozen voor een uniformering van de

wijze van beheren van multifunctionele accom-modaties. Dit verkleint de verschillen tussenaccommodaties en maakt de accommodatiesuniformer te beheren. Langzaam maar zeker isook een zekere clustering van het beheer te zien.Vormen van gemeentebrede of gemeenteover-stijgende beheerorganisaties en shared service-centers doen hun intrede.


28

KA

GemomIn dbenDaabelorgmesug

6


29

6.1 Breng ‘fysiek’ en ‘sociaal’ met

elkaar in contact

De werelden van de sociaal-maatschappelijkeafdelingen van een gemeente en de vastgoed -afdeling zijn vaak nogal gescheiden. Er werkenmensen met heel andere interesses en experti-ses. De LEA kan goed benut worden om fysiekeen sociale onderwerpen en afdelingen te verbin-den. De sociale pijler kan uitgebreid worden toteen brede agenda waarin ook kinderopvang,sport, zorg en cultuur een plek vinden. In defysieke pijler kan daarop aangesloten wordendoor gebouwen voor te bereiden waarin meer-dere disciplines kunnen samenwerken. De ver-binding tussen fysiek en sociaal, tussen de ‘harde’ en de ‘zachte’ sector is mensenwerk. Datstelt gemeenten, schoolbesturen en overigepartners voor de opdracht om medewerkerszodanig te positioneren dat zij op beide veldentegelijk kunnen schaken en elkaar over en weerweten te vinden.

6.2 Breng kwaliteit en financiën

met elkaar in

overeenstemming

Het komt regelmatig voor dat de normbedragen,die de gemeente voor onderwijshuisvestinghanteert, niet corresponderen met de kwaliteits-eisen van deze tijd en de investeringswensenvan schoolbesturen. Een frisse school met ‘klasseA’ is niet te realiseren binnen de norm -vergoeding uit de modelverordening van deVNG. Desondanks gaan veel gemeenten uit vande normbedragen zoals deze in de model -verordening van de VNG zijn opgenomen. Ditkan een constructief overleg binnen de LEA blokkeren. Als er bijvoorbeeld door de politiek isgekozen voor voorzieningen met een gezondbinnenklimaat waar geen hogere investerings-budgetten tegenover staan, dan komen dezevoorzieningen niet tot stand. In de verhoudingtussen de kwaliteit en de kosten van huisvestingzullen de betrokken partijen gezamenlijk eenoptimum moeten zoeken en de kaders moetendefiniëren. Het is belangrijk om als gemeenteduidelijk te maken dat kwaliteit van de onder-wijshuisvesting het leidende principe is. Dat wilzeggen dat de kwaliteit van schoolgebouwen ende kwaliteit van het onderhoud uitgangspuntmoeten zijn voor beleid, uitvoering en financie-

KANSRIJKE STRATEGIEËN

Gemeenten en andere LEA-partners staan samen voor de opgaveom goede voorzieningen voor kinderen en jongeren te realiseren.In dit hoofdstuk wordt een aantal strategieën uiteengezet diebenut kunnen worden om het huisvestingsbeleid te versterken.Daarbij wordt uiteraard de rol van de LEA betrokken. Ook is hetbelangrijk dat de afzonderlijke partners binnen hun eigenorganisatie voldoende expertise opbouwen om het LEA overlegmet kennis van zaken te betreden. Ook hiervoor geven we enkelesuggesties.

6


[Ka[BOUWEN OM INHOUD]

30

ring daarvan, uiteraard binnen financiële kadersmaar niet andersom.

6.3 Cluster maatschappelijk

vastgoed en versterk expertise

De expertise bij vooral kleinere gemeenten(maar ook schoolbesturen) op het gebied van(onderwijs)huisvesting is vaak niet zo groot.Ambtenaren hebben vaak ook andere beleids -terreinen onder hun hoede. Zij krijgen tijdenseen bouwproces met een groot aantal partijenen disciplines te maken. De expertise bijgemeenten en schoolbesturen lijkt door de verg-rijzing eerder af te brokkelen dan te groeien enlekt weg naar andere sectoren of private partij-en. Daarnaast wordt de complexiteit van onder-wijshuisvesting ook wel onderschat, waardoormensen bij het proces betrokken worden dieonvoldoende gekwalificeerd zijn voor de begelei-ding ervan. Dat is vreemd, want de belangenkunnen zomaar ettelijke miljoenen euro’s bedra-gen. Veel gemeenten erkennen dit en zijn bezigmet het professionaliseren van hun maatschap-pelijk vastgoedbeleid. Om voldoende schaal tekunnen bereiken kunnen gemeenten ervoor kie-zen alle gemeentelijk vastgoed onder te brengenin een stevige vastgoedafdeling. Regionalesamenwerking – dit geldt ook voor schoolbestu-ren – kan daarbij uitkomst bieden en is in eenaantal gevallen ook noodzakelijk om een profes-sionele benadering te kunnen waarborgen.

6.4 Stoot relevant

maatschappelijk vastgoed niet

zomaar af

Momenteel staan budgetten onder druk enhuisvestingsopgaven worden er niet eenvoudi-ger op. In tijden van financiële krapte lijkt hetdaarom aantrekkelijk voor gemeenten om hunonroerend goed af te stoten en schoolgebouwendoor te decentraliseren. Natuurlijk heeft iederegemeente wel een of meerdere gebouwen diegeen strategische waarde hebben en waarvan

de bezetting achter blijft. Het is echter de vraagof het per definitie vervreemden van gemeente-lijk vastgoed ook voor de lange termijn vanuitinhoudelijk en financieel perspectief een ver-standige keuze is. Juist de gemeente kan eenintegraal accommodatiebeleid voeren en daarbijde verschillende functies samenbrengen. Het isvanuit het perspectief van beheer onhandigwanneer er grote verschillen zijn binnen eenaccommodatie in onderhoudsverantwoordelijk-heden tussen enerzijds onderwijs en anderzijdshuurders. Dit vraagt om maatwerkafsprakenover taken/verantwoordelijkheden en verreke-ning van kosten. De ontwikkelingen in het pri-mair onderwijs richting multifunctioneleaccommodaties wijzen op een steeds grotere rolvan de gemeente als regisseur. Dit verondersteltwel een professionele opstelling van de afdelingvastgoed, een goede verbinding tussen ‘fysiek’en ‘sociaal’ en een lange termijnvisie.

6.5 Bespreek en communiceer het

bekostigingsplafond

Het plafond is voor een gemeente bedoeld omper jaar een limiet vast te stellen aan de beschik-bare middelen voor onderwijshuisvesting. In depraktijk blijkt deze limiet niet altijd toereikend tezijn en er zal een afweging moeten wordengemaakt welke aanvraag de meeste prioriteitheeft. Of dit door alle betrokken even goedwordt gewaardeerd, is in grote mate afhankelijkvan de mate waarin het onderwijsveld is betrok-ken zoals bij het vaststellen van het integraalhuisvestingsplan voor het onderwijs tijdens bij-voorbeeld de LEA. Maar zelfs wanneer de com-municatie goed is geweest en voor de afsprakenvoldoende draagvlak is gevonden, kan het zekervoorkomen dat een school wiens aanvraag opgegronde redenen wordt afgewezen hier tegenin opstand komt. Het betrekken van de onder-wijspartijen, goede communicatie, heldereafspraken en investeren in draagvlak helpen pro-blemen bij het hanteren van het bekostigings-plafond en het uitvoeren van prioriteitenbeleidzo veel mogelijk te verminderen. Uit de knelpun-


[Kansrijke strategieën]

31

agte-

rbijis

jk-ds

--

roleltng

k’

et

mhik-ded te

ijkok-

ij--ener

pen-

pro--d

un-

tenanalyse blijkt dat vooral gebrek aan visie entrage besluitvorming tot ergernis leiden, nieteens in de eerste plaats het gebrek aan finan-ciën. Juist daar kunnen gemeenten iets aandoen.

6.6 Breng de voor- en nadelen van

(gedeeltelijke)

doordecentralisatie in beeld

Zoals eerder beschreven biedt de onderwijswet-geving schoolbesturen en gemeenten de moge-lijkheid de gemeentelijke rol binnen onderwijs-huisvesting deels of volledig door te leggen bijhet schoolbestuur. Er kan sprake zijn van eengedeeltelijke doordecentralisatie (PO) of een vol-ledige doordecentralisatie (PO / VO). Aan doorde-centralisatie zijn zowel voorals nadelen verbon-den. Het is daarom van belang om alle zakengoed af te wegen voordat hierover een beslis-sing wordt genomen. Dit geldt niet alleen voorgemeenten, maar ook voor de schoolbesturenzelf. Veel besturen nemen nu een vooral princi-pieel standpunt in (‘onderwijsgeld is bestemdvoor onderwijs’), maar moeten zich ook afvragenof zij er voordeel van hebben. Schaalgrootte isdaarbij een belangrijk criterium. Met de bekosti-ging van schoolgebouwen zijn forse geldstro-men gemoeid. Circa de helft van de gemeentelij-ke vastgoedbegroting wordt traditioneelgevormd door schoolgebouwen. Schoolbesturendie minder kapitaalkrachtig blijken, vooral inkrimpgebieden actief zijn of beschikken overonvoldoende kennis lopen aanzienlijke risico’s.Kleine schoolbesturen zullen zich geen ‘zeperd’kunnen veroorloven met vastgoed. Dit zouonmiddellijk tot financiële problemen bij hetschoolbestuur leiden waardoor de kwaliteit vanhet primair proces in het gedrang kan komen. Bijvolledige doordecentralisatie wordt een deel vande betrokkenheid van de gemeente bij onderwijsdoorgesneden. De gemeente zal daardoor min-der mogelijkheden hebben accommodaties af testemmen op de (inhoudelijke) lokale educatieveagenda.


SL6

32

De eenwede is dbesgemsne


SLOTBESCHOUWING6

Het is ook een complexe wereld. De omstandig-heden waaronder beide partijen zaken metelkaar moeten doen, zijn niet ideaal. Budgettairis het plafond snel in zicht. De verdeling van ver-antwoordelijkheden en geldstromen maken departijen wederzijds van elkaar afhankelijk. Ophet gebied van kwaliteit en duurzaamheid is ernog veel te winnen. En de eisen van de tijd evolu-eren voortdurend onder invloed van ontwikke-lingen in de samenleving. Toch slagen gemeen-ten en schoolbesturen er in om, in een over hetalgemeen goede verstandhouding, school -gebouwen tot stand te brengen en te onderhouden. Dat het beter kan, is ook duidelijk.Zie daarvoor onder meer de enquêteresultatenin hoofdstuk 2. In deze brochure schetsen wehoe gemeenten, schoolbesturen en overige partners daarvoor gebruik kunnen maken van deervaringen met de lokale educatieve agenda inde afgelopen jaren. De essentie van de LEA is datgemeenten en schoolbesturen als gelijkwaardi-ge partners zaken met elkaar doen. Dat wil zeggen: gezamenlijk de ambities formuleren, deagenda bepalen en de taken en uitvoering ingoed onderling overleg verdelen. Daar waar datgoed werkt, versterkt dat de vertrouwensrelatietussen beide partijen. En die vertrouwensrelatieis ook op het vlak van onderwijshuisvestingessentieel. Daarnaast biedt de LEA inhoudelijkeaanknopingspunten. De onderwerpen en doelenop de lokale educatieve agenda beperken zich nu

nog grotendeels tot het sociale domein. Denkbijvoorbeeld aan voor- en vroegschoolse educa-tie, taalbeleid, integratie & segregatie, bredeschool en voortijdig schoolverlaten. In deze bro-chure betogen we dat de koppeling van dezeinhoudelijke LEA-thema’s aan de fysieke wereldvan huisvesting een nieuwe impuls kan gevenaan het adagium bouwen om inhoud.

33

De wereld van de scholenbouw is een dynamische. De invloed vaneen schoolgebouw op de kwaliteit van het onderwijs, hetwelbevinden van kinderen, het werkplezier van professionals ende uitstraling van een wijk kan nauwelijks worden overschat. Hetis dan ook in ieders belang dat de huisvesting van scholen van debeste kwaliteit is en voldoet aan de eisen van deze tijd. Alsgemeenten en schoolbesturen elkaar ergens op het scherp van desnede ontmoeten, is het hier wel.


LITERATUUR

Om verder te lezen:– ‘Beheer en exploitatie van brede scholen’, Oberon en Stichting Brede School Nederland, september

2006;– ‘Binnenmilieu in scholen’, GGD Groningen, Kenniscentrum Milieu & Gezondheid, december 2009;‘Brede scholen in Nederland, Jaarbericht 2009’, Oberon;– ‘DBFM(O) Voortgangsrapportage 2010’, Ministerie van Financiën, 11 juni 2010, bijlage bij kamerbrief

FIN/ 2010/514U;– De lokale educatieve agenda en kleine gemeenten. Oberon, 2011;– De lokale educatieve jaarkalender 2010, Oberon, Utrecht;– ‘Een fris alternatief voor de huisvesting van kinderen’, Rebel Advisory, maart 2010;– ‘Fris alternatief, of oude wijn in nieuwe zakken?’, VNG, 29 maart 2010;– ‘Geen meter te veel, Agenda scholenbouw’, Stimuleringsfonds voor Architectuur, 2009;– ‘Gezond en goed, scholenbouw in topconditie’, Atelier Rijksbouwmeester, juli 2009;– ‘Harmonisatie voorschoolse voorzieningen voor gemeenten’, VNG Handreiking, Oberon e.a., in voorbe-

reiding;– ‘Het effect van ventilatie op de cognitieve prestaties van leerlingen op een basisschool’, TNO Bouw en

Ondergrond, 2006;– ‘Hoe gul is mijn gemeente’, Algemene Onderwijsbond, Het Onderwijsblad, nr. 2, 30 januari 2010;– ‘Huisvestingsuitgaven en accountantsverklaringen’, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

kenmerk PO/B&S/121802 d.d. 12 mei 2009;– ‘Investeringen in huisvesting door besturen primair onderwijs, huisvesting ultimo 2006 en 2007 van het

bevoegd gezag van scholen voor primair onderwijs’, Inspectie van het Onderwijs, 10 november 2009;– ‘Kerncijfers 2004-2008’, Ministerie OCW, mei 2009;– ‘Maatschappelijk vastgoed als katalysator van maatschappelijk ondernemen, ontwikkelopties voor

woningcorporaties’, Aedes, juni 2007;– ‘Nieuwe tijden in onderwijs en opvang’, Oberon & Duin, 2009;– ‘Omvang van en motieven voor investeringen in onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs’, Obe-

ron, Research voor Beleid en Stichting Brede School Nederland, onderzoek in uitvoering;– ‘Onderzoek Huisvesting in het VO’, Regioplan, januari 2009;– ‘Onderzoek naar de kwaliteit van het binnenmilieu in basisscholen’, ministerie VROM, 19 juli 2007;– ‘Periodiek OnderhoudsRapport gemeentefonds 2010’, Ministerie van Binnenlandse Zaken;– ‘Positionpaper ‘Krimp en onderwijs’, Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling, Themagroep Krimp en

Onderwijs, 11 maart 2009;– ‘Rekenen aan maatschappelijk vastgoed’, Kopgroep Maatschappelijk Vastgoed, oktober 2008;– ‘Schoolgebouw te huur’, Servicecentrum scholenbouw, januari 2009;– ‘Spoorboekje voor maatschappelijke voorzieningen’, VNG september 2008;– ‘Toetswaarden voor ventilatie in scholen en kindercentra’, GGD Nederland, 2006.

34

[BOUWEN OM INHOUD]


Relevante websites:

http://www.bevolkingsdaling.nl;http://www.bredeschool.nl/landelijk-steun-punt.html;http://www.bouwstenenvoorsociaal.nl;http://www.dekopgroep.nl;http://www.expertisecentrumonderwijs.nl;http://www.hoegulismijngemeente.nl;http://www.netwerkbureaukinderopvang.nl;http://www.onderwijspaleis.nl;http://www.passendonderwijs.nl;http:// www.platformonderwijshuisvesting.nl;http://www.scholenbouw.nl;http://www.scsb.nl;http://www.staro-bna.org;http://www.systeembouwendnederland.nl;http://www.waarborgfondskinderopvang.nl.

35

e-

p,

et

be-


36

BIJLAGE V:

MET DANK AANDe heer R. Bron, BMC adviesDe heer R. Goedhart, PO RaadDe heer G.J. van Midden, PO RaadMevrouw L. van der Pol, RijksbouwmeesterMevrouw A. de Rooy, ICS adviseursDe heer F. Rutjes, Vereniging van Nederlandse GemeentenDe heer S. Satter, gemeente HilversumDe heer J. Schraven, Service Centrum Scholenbouw/AVSMevrouw W. van Staalduinen, Centrum Zorg & BouwMevrouw L. Verheggen, Algemene OnderwijsbondDe heer O. IJsselsteijn, Ministerie van Binnenlandse ZakenDe heer W. Ytsma, Branchevereniging Facility Management/PCBODe heer N. van Zuylen, VO Raad


Colofon

Deze uitgave maakt deel uit van het landelijke LEA-ondersteuningstraject dat Oberon in opdracht van het Ministerie van OCW aanbiedt.Bij de totstandkoming van deze uitgave heeft Oberon samengewerkt met Stichting Brede School Nederland. Voor meer informatie kunt uterecht op de website www.delokaleeducatieveagenda.nl.

Tekst en samenstellingBert Fransen (Stichting Brede School Nederland)Peter Gramberg (Oberon)Michiel van der Grinten (Oberon)

OpdrachtgeverMinisterie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

VormgevingDvada|Cas de Vries, Utrecht

FotografieSijmen Hendriks

DrukBadoux, Houten

ISBN/EAN978-90-77737-71-2

© Utrecht, februari 2011 OberonNiets uit deze uitgave mag verveelvoudigd worden, op wat voor wijze dan ook, of opgeslagen worden in een gegevensbestand zondervoorafgaande schriftelijke toestemming.


BOUWEN OM INHOUD

postbus 1423

3500 bk utrecht

tel. : 030 - 230 60 90

fax : 030 - 230 60 80

e-mail : [email protected]

internet : www.oberon.eu

onderzoek & advies


Deze brochure draagt de titel Bouwen om inhoud. Daarmee refereren we aan hetprincipe “Vorm volgt Functie”: het ontwerp van een gebouw vloeit voort uit debeoogde functie en het uiteindelijke gebruik ervan. In dat licht bezien kunnengemeenten en schoolbesturen met de lokale educatieve agenda (LEA) de inhoud enfunctie van schoolgebouwen bepalen. Met onderwijshuisvesting voorzien zij in devorm. Scholen bouwen en beheren is sinds de decentralisatie van onderwijshuisvestingin 1997 vooral een zaak van gemeenten en schoolbesturen. De LEA is sinds 2006 ingebruik en is in enkele jaren uitgegroeid tot een lokaal platform waar ontwikkelingenop het gebied van onderwijs- en jeugdbeleid samen komen. Voor veel gemeenten enschoolbesturen is de LEA een frequent gebruikte en rijk gevulde overlegtafel. Maaronderwijshuisvesting komt daarop nog niet goed uit de verf of wordt in een apartoverleg besproken. Dat is jammer gezien de randvoorwaardelijke rol die huisvestingspeelt bij het vormgeven van doelen op de LEA. En omgekeerd, gezien de sturing diede LEA kan geven aan de vormgeving van gebouwen.

Met name schoolbesturen hebben nog wel wat aan te merken op het overleg overhuisvesting. Men is vooral ontevreden over de soms trage besluitvorming,voortdurende discussies over financiën en een gebrek aan visie. Al met al lijkt er metde verbinding van vorm en inhoud veel te winnen als het gaat om de efficiency, dekwaliteit en het resultaat van het overleg en de samenwerking tussen de betrokkenpartijen. In deze brochure schetsen we hoe gemeenten, in samenwerking metschoolbesturen en overige partners, die verbinding kunnen realiseren.


BOUWEN OM INHOUD

Documents

Transcript of BOUWEN OM INHOUD