Aardbevingsrisico's in Groningen

8/9/2019 Aardbevingsrisico's in Groningen

1/8

Aardbevingsrisico’s

in GroningenOnderzoek naar de rol vanveiligheid van burgers in de

besluitvorming over gaswinning

(1959-2014)

IntroductieOp 16 augustus 2012 werd hetGroningse dorp Huizinge opgeschriktdoor een aardbeving met een krachtvan 3,6 op de schaal van Richter. Hetwas de zwaarste door gaswinningveroorzaakte beving die tot dan toein Nederland was waargenomen. Debeving veroorzaakte veel schade enleidde tot bezorgdheid. Het vertrou-wen van bewoners in de veiligheid vande gaswinning en de daarbij betrokkenpartijen zakte naar een dieptepunt.Een zorgwekkende situatie, temeeromdat de bewoners voor hun veilig-heid afhankelijk zijn van deze partijen.

De Onderzoeksraad volgde het dossieral langer en begin 2014 besloot deRaad, mede op verzoek van de ministervan Economische Zaken, een onder-zoek te starten. Dit onderzoek richttezich op de vraag in hoeverre rekeningis gehouden met de veiligheid vande inwoners van het gebied bij debesluitvorming over de Groningergaswinning. Uit het onderzoek blijktdat de bij de gaswinning betrokkenpartijen niet zorgvuldig zijn omgegaanmet de veiligheid van Groningse bur-gers in relatie tot de door gaswinningveroorzaakte aardbevingen. Het is danook van belang dat de geschondenrelatie met de Groningse bevolkinghersteld wordt.

Tjibbe Joustra, voorzitterOnderzoeksraad voor Veiligheid

Betrokken partijen 2

Belangen 3

Kennis en risico’s 4

Verantwoording afleggen 5

Conclusies en aanbevelingen 6

De Onderzoeksraad voor

Veiligheid in vier vragen 8

Colofon 8

Het onderzoekHet onderzoek richt zich op debesluitvorming over de gaswin-ning in Groningen in de afgelopenvijftig jaar: op welke manier is deveiligheid van inwoners van pro-vincie Groningen meegewogen?De inwoners konden geen invloeduitoefenen op het voorkomen ofbeperken van risico’s van aardbe-vingen en waren voor hun veiligheidgeheel afhankelijk van degenen die

verantwoordelijk zijn voor de gas-winning. De Raad heeft niet alleende besluitvorming in het onderzoekbetrokken, maar ook de manierwaarop betrokken partijen daarovercommuniceren. De drie pijlers vanhet onderzoek zijn: de verschillendebelangen in de gaswinning, demanier waarop kennis over risico’s is gebruikt in de besluit vorming ende manier waarop daarover verant-woording is afgelegd.

Het onderzoek bestrijkt de geheleperiode vanaf de ontdekking vanhet Groningenveld in 1959 tot aan2014, het moment dat de ministervan Economische Zaken maat-regelen neemt om de gaswinning te

reduceren. Het onderzoek richt zichniet op de veiligheid van gaswin-ning zelf, zoals arbeidsveiligheidof explosieveiligheid, maar op deveiligheid van de burgers. Inwonersvan Groningen moeten veilig zijn enzich veilig voelen in hun dagelijkseleefomgeving.

Samenvatting bevindingen• Bij de gaswinning uit het Gronin-

genveld stond het belang van de

winning voorop. Veiligheid van deburgers van Groningen in relatietot de aardbevingen is tot begin2013 niet van invloed geweest opde besluitvorming. Dit omdat debeslissers er van uitgingen dat derisico’s beperkt waren.

• Kennisinstellingen zoals het KNMI,TNO en universiteiten meendenvoldoende inzicht te hebbenin de risico’s. Dit bleek niet hetgeval. Exploitant NAM, toezicht-

houder SodM en het ministerievan EZ volgden het oordeel vande kennisinstellingen en hieldendaarbij geen rekening met deonzekerheden.

• Gedurende de hele periode vangaswinning communiceerden debetrokken partijen op een techno-cratische manier. Dat betekendedat zij over en niet met de bevol-king spraken over de besluiten, endaarbij te weinig rekening hieldenmet de gevoelens van de bevol-king.

ConclusieDe Onderzoeksraad concludeert dat

tot begin 2013 de veiligheid van deburgers van Groningen in relatie totdoor gaswinning veroorzaakte aard-bevingen niet van invloed is geweestop de besluitvorming over deexploitatie van het Groningenveld.

De betrokken partijen beschouw-den het veiligheidsrisico voor debevolking als verwaarloosbaar engingen hiermee voorbij aan deonzekerheden waarmee deze risico-inschatting was omgeven. De Raad

concludeert dan ook dat de betrok-ken partijen niet zorgvuldig zijnomgegaan met de veiligheid van deGroningse burgers.


2/8

2 - Onderzoeksraad voor Veiligheid

Bij de winning van het aardgas uit het Groningenveld zijn zowel publieke als private partijen betrokken.De Maatschap Groningen is het hart van deze samenwerking waar alle besluiten - van productie tot afzet -worden genomen.

Bij gaswinning betrokken partijen

College van Beheer

a d v i e s / t o e h o o r d e r

Gaswinning voorrekening en risicoMaatschap

Publiek

Privaat

NAM Exxon

Mobil

Shell

Strategische besluitvorminggaswinning

Maatschap Groningen

GasTerra

In- en verkoop gas

MinisterieEZ

Beleid, toezicht,

Handelt voor en namensEZ bij de gaswinning uithet Groningenveld

staatsdeelneming

EBN

SodMtoezichthouder

100% eigendom

50% eigendom

50% eigendom

a d v i e s / t o e

h o o r d e r


3/8

Aardbevingsrisico’s in Groningen - 3

De gaswinning heeft Nederlandveel gebracht: het aardgas iseen van de pijlers waarop deNederlandse economie al eenhalve eeuw rust. Met de gaswin-ning zijn dan ook grote belangen

gemoeid. Sinds de start van deaardgaswinning in 1963 kwamen zo’n 280 miljard euro aanopbrengsten in de schatkistterecht. In 2013 droeg de gas-winning voor bijna 10 procentbij aan de inkomsten van derijksoverheid.

Ook voor Shell en ExxonMobil,

de eigenaren van NAM, zijn deinkomsten uit gaswinning aan-zienlijk. Uit het onderzoek blijktdat voor de betrokken partijeneen maximale winst, optimaalgebruik en de continuïteit in degasvoorziening voor burgers ende industrie voorop staan.

VeiligheidHet belang van veiligheid was

zwak belegd ten opzichte van

bovenstaande doelstellingen. Bijde gaswinning zijn het ministerievan EZ en EBN hoeders van depublieke belangen; waaronderveiligheid. De minister van Eco-

nomische Zaken moest echterrekening houden met de privatebelangen van NAM, Shell enExxonMobil vanwege hun rechtom gas te winnen.

VerantwoordelijkheidBinnen de publiek-privatesamenwerking van de Maat-schap was NAM als exploitant deenige partij met een wettelijkeverantwoordelijkheid voor veilig-heid. Omdat NAM het gas ech-

ter wint voor rekening en risicovan de Maatschap Groningen, maakt dit de Maatschap ookverantwoordelijk voor de veilig-heid. Bij de besluitvorming over

de gaswinning werd door departijen steeds gestreefd naarovereenstemming. De partijenstonden niet open voor kritischegeluiden. Vanwege de verwe-venheid tussen overheid engassector, de grote private enpublieke belangen, en hetgebrek aan effectief toezichtconcludeert de Onderzoeksraadvoor Veiligheid dat er onvol-doende prikkels waren om veilig-heid volwaardig mee te wegen.

Belangen

Opbrengsten gaswinning. (Bron: CBS Statline)

A a r d g

a s b a t e n i n € m r d

%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

Totaal aardgasbaten in € mrd

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Aandeel aardgasbaten in % vantotale inkomsten centrale overheid

2 0 1 3

2 0 1 2

2 0 1 1

2 0 1 0

2 0 0 9

2 0 0 8

2 0 0 7

2 0 0 6

2 0 0 5

2 0 0 4

2 0 0 3

2 0 0 2

2 0 0 1

2 0 0 0

1 9 9 9

1 9 9 8

1 9 9 7

1 9 9 6

1 9 9 5

1 9 9 4

1 9 9 3

1 9 9 2

1 9 9 1

1 9 9 0

1 9 8 9

1 9 8 8

1 9 8 7

1 9 8 6

1 9 8 5

1 9 8 4

1 9 8 3

1 9 8 2

1 9 8 1

1 9 8 0

1 9 7 9

1 9 7 8

1 9 7 7

1 9 7 6

1 9 7 5

1 9 7 4

1 9 7 3

1 9 7 2

1 9 7 1

1 9 7 0

1 9 6 9


4/8


Vanaf de start van de gaswin-ning in 1963 tot aan de eersteaardbeving in 1986 (omgevingAssen) hielden betrokkenpartijen geen rekening met demogelijkheid dat gaswinning uit

het Groningenveld kon leidentot aardbevingen.

NAM, het ministerie van Eco-nomische Zaken en de verschil-lende kennisinstituten dachtentot die tijd alleen na over de

risico’s van gaswinning metbetrekking tot bodemdaling.Na de beving in 1986 waren hetburgers en onderzoekers vanTU Delft die een relatie legdentussen aardbevingen en de

gaswinning.

Gesteund door bevindingen vanhet KNMI en andere expertsweersprak NAM aanvankelijk demogelijke relatie tussen gaswin-ning en aardbevingen.

Kennis overaardbevingen

en risico’s

Kritisch tegengeluidOmdat het Groningenveld wereldwijdgezien uniek is, kan Nederland weinigkennis ontlenen aan gaswinningssituatiesin het buitenland. De Onderzoeksraadvindt het opvallend dat de betrokken par-tijen deze situatie enerzijds gebruiken alseen verklaring voor het ontbreken van ken-nis en dit anderzijds niet doorvertalen naar

een continu en diepgaand onderzoek.

Daarnaast blijkt dat het ministerie van EZ,NAM en kennisinstellingen zoals hetKNMI niet voldoende open stonden voorkritische tegengeluiden vanuit de weten-schap en maatschappij. NAM vervuldegeen actieve rol in het doen van onder-zoek en ontwikkelen van nieuwe kennis.Het ministerie van EZ toonde geen

actieve houding ten aanzien van kennis-

ontwikkeling, ook niet toen NAM dieverantwoordelijkheid niet nam.

Daarnaast ontbrak het toezichthouderSodM tot de beving bij Huizinge ook aaneen actief kritische houding.

Omgang met onzekerheidIn 1993 concludeerde deBegeleidingscommissieOnderzoek Aardbevingen

(BOA) in haar rapport datde winning van aardgas inbepaalde gevallen tot aard-bevingen kon leiden, maar dathet aantal en de sterkte ervangeen reden zouden zijn voorenige verontrusting.

In het onderzoekrapport wer-den onzekerheden en beper-kingen gemeld die van dienaard waren, dat aan de afge-geven prognoses kon wordengetwijfeld. De geruststellendeboodschap maskeerde denoodzaak om onzekerhedente verminderen en de risico’svan gaswinning beter in beeldte krijgen.

Tot de beving bij Huizinge

zagen het KNMI, NAM, hetministerie van EZ en SodMgeen aanleiding om hunprognoses ter discussie testellen. Voor SodM was debeving bij Huizinge de reden

om een eigen analyse uit tevoeren. Deze liet zien dat demaximale magnitude niet

te bepalen was. Het weg-vallen van zekerheid over demaximale aardbevingskrachtriep de vraag op in hoeverretoekomstige bevingen deveiligheid van de Groningsebevolking in gevaar kunnenbrengen. Hiervoor is onderandere kennis nodig van dewerkzame mechanismen inde Groningse ondergrond.Dit inzicht ontbrak.

Gezien de grootschaligeen meerjarige ingreepvan de exploitatie van hetGroningenveld, is deOnderzoeksraad van oordeeldat betrokkenen zich al ineen vroeg stadium haddenmoeten realiseren dat dit

onbekende risico’s met zichmee zou kunnen brengen.Onzekerheid en de reductieervan hadden het uitgangs-punt van hun handelen moe-ten zijn.


5/8


Gedurende de gaswinningontstond er steeds meerongenoegen bij inwoners vande provincie Groningen. Hetsluimerende ongenoegen overde verdeling van de aardgas-

baten werd versterkt door delangdurige ontkenning vanNAM van de relatie tussengaswinning en aardbevingen.Als NAM hier in 1993 op terugmoet komen, schaadt dit hetvertrouwen van de bevolkingin de organisatie. De keuze vanNAM om niet te communicerenover de bestaande onzeker-heden voedde het wantrouwen.Ook de schadeafhandelingdoor NAM blijkt een bron vanonvrede onder de bevolking.De opstelling van NAM werdals zakelijk en weinig invoelendervaren. Het schadeherstelwordt getypeerd als cosmetischvan aard en niet duurzaam.

Toenemend wantrouwen

In de periode na de aardbevingbij Huizinge (2012) verloor

de Groningse bevolking hetvertrouwen in de veiligheidvan de aardgaswinning en inde partijen die erbij betrokken

zijn. De aardbeving werd alszwaarder beleefd en de schadewas groter dan bij de bevingendaarvoor. Het alarmerenderapport van SodM begin 2013

kwam voor de Groningse bevol-king en de bestuurders als eenverrassing. Het was voor betrok-kenen een bevestiging van hunindruk dat ze al die jaren doorNAM en de overheid zijn mis-leid en dat hun veiligheid in hetgeding is.SodM adviseerde om de gas-productie zo veel als mogelijkterug te brengen. De ministervolgde dit advies niet op enbesloot omwille van de onzeker-heden meer onderzoek te doen.Toen de Tweede Kamer deminister steunde in zijn aanpak,had de regio het gevoel ‘in desteek te worden gelaten doorde politiek’.

Eenzijdige communicatieUit het onderzoek blijkt dat NAMen rijksoverheid de boosheid enhet wantrouwen bij de bevolkingonvoldoende onderkenden.

Gedurende de hele periode vangaswinning kenmerkte de com-municatie over het veiligheids-vraagstuk zich door een techno-cratische benadering. Debetrokken partijen gaven opgrond van hun berekeningeneen boodschap af, maar hieldendaarbij geen rekening met deeffecten daarvan op de bevol-king.

Ook bood de communicatie teweinig zicht op de complexiteiten onzekerheden omtrenthet aardbevingsvraagstuk.Dit leidde tot onbegrip bij debevolking voor het handelenvan de betrokken partijen.

Verantwoordingafleggen


6/8


De Onderzoeksraad komt totde volgende conclusies enaanbevelingen.

ConclusiesTot begin 2013 is de veiligheid

van de burgers van Groningen inrelatie tot door gaswinning ver-oorzaakte aardbevingen niet vaninvloed geweest op de besluit-vorming over de exploitatie vanhet Groningenveld. De manierwaarop de besluitvorming geor-ganiseerd was en de wijzewaarop zij verliep, droegen hier-toe bij. De Raad oordeelt dat deveiligheid een grotere rol hadmoeten spelen.

VeiligheidsbelangIn het stelsel van verantwoorde-lijkheden rond de gaswinning uithet Groningenveld is veiligheidvan burgers in relatie tot de doorgaswinning veroorzaakte aard-bevingen zwak belegd.Het veiligheidsbelang van

burgers wordt onvoldoendemeegewogen.

Voor de bij gaswinning betrok-ken partijen stonden optimaleopbrengsten en leveringszeker-heid voorop. Onderling streef-den zij naar consensus en was ernauwelijks ruimte voor tegenge-

luid. Het bevoegd gezag, hetministerie van EZ, was in dit stel-sel zowel onderdeel van deexploitatie als hoeder van hetveiligheidsbelang. Andere minis-teries of lokale overheden zijnniet of nauwelijks bij de besluit-vorming betrokken, waardoor erook bestuurlijk gezien weinigruimte is voor tegengeluid.

OnzekerheidNAM, het ministerie van EZ, toe-zichthouder SodM en de kennis-instellingen namen onzekerheiden de reductie ervan niet als uit-gangspunt van hun handelen.Gedurende de periode van gas-winning was er nog weiniginzicht in de processen die zichin de diepe ondergrond afspeel-

den. Het was daardoor moeilijkom betrouwbare prognoses te

geven over de aardbevings-risico’s. Desondanks vond er tot2013 geen integraal en onafhan-kelijk wetenschappelijk onder-zoek plaats. De betrokken par-

tijen voelden geen urgentienoch verantwoordelijkheid omactief kennis te ontwikkelen enonzekerheden te reduceren. DeRaad is van mening dat NAMmet deze passieve houding geeninvulling gaf aan haar zorgplicht.Het ministerie van EZ had deregie moeten nemen bij naderonafhankelijk onderzoek. SodMhad hier voor 2012 op moetenaandringen en ook kennisinstel-lingen hadden eerder aan de belkunnen trekken.

CommunicatieDe bij de gaswinning betrokkenpartijen hebben onvoldoende

verantwoording afgelegd aan engecommuniceerd met de inwo-ners van de provincie over hoezij zijn omgegaan met het aard-bevingsrisico. NAM, het ministe-

rie van EZ en SodM hadden bur-gers meer inzicht moeten biedenin de complexiteit van de mate-rie en de belangen en onzeker-heden die ermee gemoeid zijn.In de communicatie hadden zijweinig oog hadden voor deongerustheid en de onveilig-heidsgevoelens van de burgers.Er werd niet ‘met’ maar ‘over’bewoners en lokale vertegen-woordigers gecommuniceerd.Dit leidde ertoe dat veel inwo-ners in Groningen het vertrou-wen verloren in de veiligheid vande aardgaswinning en de daarbijbetrokken partijen.

Conclusies enaanbevelingen


7/8


Concreet doet de Raad de volgende aanbevelingen

Versterken veiligheidsbelangDe Onderzoeksraad is van oordeel dat debesluitvorming over activiteiten in de diepe

ondergrond zodanig moet worden inge-richt dat de veiligheid van bewoners eenexpliciete plaats in de belangenafwegingkrijgt. In het geval van Groningen betekentdit dat de structuur van het gasgebouwfundamenteel moet worden aangepast.

Aan de minister van Economische Zaken:

1. Zorg dat ook andere ministeries (in hetbijzonder het Ministerie van Infrastruc-

tuur en Milieu en het DG Wonen vanhet Ministerie van Binnenlandse Zaken)betrokken worden bij de besluitvor-ming over de exploratie en exploitatievan delfstoffen.

2. Zorg dat het burgerperspectief structu-reel en herkenbaar meegenomen wordtin de besluitvorming door provincie engemeenten een rol te geven.

3. Versterk de onafhankelijkheid van Staats-toezicht op de Mijnen ten opzichte vanhet ministerie en de sector.

Onzekerheid erkennen encommunicerenOnzekerheid is onlosmakelijk verbondenmet ondergrondse activiteiten. Onzeker-heid en het reduceren ervan dienen het uit-gangspunt van het handelen van betrokkenpartijen te zijn, ook in de communicatienaar burgers.

Naar het oordeel van de Onderzoeksraad is

reductie van deze onzekerheid door hetdoen van onderzoek en het daaraan verbin-den van maatregelen een cruciaal onder-deel van de licence-to-operate. Maar het isniet de bedoeling dat onderzoek gebruiktwordt als excuus om geen maatregelen tetreffen of besluiten uit te stellen. Daarnaastis het noodzakelijk dat exploitanten, nu enin de toekomst, onzekerheid serieus nemendoor alert en proactief kennis te ontwikke-

len over veiligheidsvraagstukken

Aan de minister van Economische Zaken, demijnbouwondernemingen en NWO:

4. Versterk de onderzoeksplicht vanmijnbouwondernemingen. Draag zorgvoor een structureel en lange termijnonderzoeksprogramma waarbinnenintegraal en onafhankelijk wetenschap-pelijk en toegepast onderzoek naar dezeproblematiek wordt gedaan.

Aan de mijnbouwondernemingen en deminister van Economische Zaken:

5. Wees in de communicatie aan en in dedialoog met burgers transparant overonzekerheid, expliciteer en motiveerde plaats die onzekerheid krijgt in debesluitvorming over de exploratie enexploitatie van delfstoffen. Deze com-municatie mag niet beperkt worden totvoorlichting.

Aanbevelingen

De Onderzoeksraad voor Veiligheid wijst op de noodzaak voorde bij gaswinning betrokken partijen om de geschonden relatiemet de Groningse bevolking te herstellen. Een belangrijke voor-waarde hiervoor is de erkenning door betrokken partijen dat zij

tot begin 2013 niet zorgvuldig genoeg zijn omgegaan met deveiligheid van de burgers van Groningen.

De Onderzoeksraad wil vooral bewerkstelligen dat bij activi-teiten in de diepe ondergrond nu en in de toekomst het veilig-heidsbelang voldoende aandacht krijgt. De Raad vindt hiertoede volgende zaken van belang:

• Versterking van het veiligheidsbelang in besluitvorming overactiviteiten in de diepe ondergrond;

• Als uitgangspunt nemen dat complexe en onzekere risico’sinherent zijn aan die activiteiten en daarover communicerenmet burgers.


8/8


ColofonDit is een uitgave van de

Onderzoeksraad voor Veiligheid

Februari 2015

Tekstbijdragen

Maters & Hermsen

Vormgeving en druk

Grapefish

Foto’s

cover: Shutterstock.com / creative

nature / R. Zwerver

pag. 5: ANP Photo/

Catrinus van der Veen

pag. 6: ANP Photo/

Catrinus van der Veen

pag. 7: ANP Photo/

Remko de Waal

Infographicremyjonming.nl

Wat doet de Onderzoeks-raad voor Veiligheid?In Nederland wordt ernaar

gestreefd om de kans op onge-vallen en incidenten zoveelmogelijk te beperken. Wanneerhet toch (bijna) misgaat, kanherhaling worden voorkomendoor, los van de schuldvraag,goed onderzoek te doen naar deoorzaak. Het is dan van belangdat het onderzoek onafhankelijkvan de betrokken partijen plaats-vindt. De Onderzoeksraad voor

Veiligheid kiest daarom zelf zijnonderzoeken en houdt daarbijrekening met de afhankelijkheids-positie van burgers ten opzichtevan overheden en bedrijven.

Zo publiceerde de Raadonderzoeken naar risico’s in devleesketen en de treinontsporingin Hilversum. Op dit moment

doet de Raad onder meer

onderzoek naar de crash vanvlucht MH17, het ongeval met demonstertruck in Haaksbergen enongevallen met koolmonoxide.

Wat is de Onderzoeksraadvoor Veiligheid?De Onderzoeksraad is eenzogeheten ‘zelfstandig bestuurs-orgaan’ en is bij wet bevoegdvoorvallen te onderzoeken opalle denkbare terreinen. In depraktijk is de Onderzoeksraad nuactief binnen de volgendesectoren: luchtvaart, scheepvaart,railverkeer, wegverkeer, defensie, gezondheid van mens en dier,industrie, buisleidingen ennetwerken, bouw en dienstver-lening, water en crisisbeheersing& hulpverlening.

DeOnderzoeksraad

voor Veiligheidin vier vragen

Wie werken er bij deOnderzoeksraad voorVeiligheid?

De Onderzoeksraad bestaat uitdrie permanente raadsleden.De voorzitter is Tjibbe Joustra.De raadsleden zijn het gezicht vande Onderzoeksraad naar desamenleving. Zij hebben bredekennis van veiligheidsvraag-stukken. De raadsledenbeschikken over ruime bestuur-lijke en maatschappelijk ervaringin verschillende functies. Naastde permanente raadsleden, teltde Raad een aantal buitengewoneraadsleden. Zij ondersteunen deRaad op basis van hun sector-gerichte deskundigheid. Hetbureau van de Onderzoeksraadtelt circa 70 medewerkers, waar-van tweederde onderzoekers.

Hoe kom ik in contactmet de Onderzoeksraadvoor Veiligheid?Kijk voor meer informatie en hetvolledige rapport op de website:www.onderzoeksraad.nlTelefoon: 070 - 333 70 00

Postadres

Onderzoeksraad voor VeiligheidPostbus 954042509 CK Den Haag

Bezoekadres

Anna van Saksenlaan 502593 HT Den Haag

Aardbevingsrisico's in Groningen

Documents

Transcript of Aardbevingsrisico's in Groningen