12buildingbusiness december 2012/januari 2013 13 december 2012/januari 2013 buildingbusiness

Dossier Gebiedsontwikkeling: wat is de nieuwe rol van de overheid?

Friso de Zeeuw (TU Delft/Bouwfonds Ontwikkeling) over het ‘nieuwe ontwikkelen’

door Karl Bijsterveld

‘Het is hoog tijd om collectief te ontslakken’

kingsgroei. Er is daar een potentiëel grote vraag naar woningen, kantoren, winkels en maatschappelijk vastgoed. Die vastgoed­behoefte bijvoorbeeld moet nauwkeurig in kaart worden gebracht. Marktpartijen hebben hier een inhaalslag te maken. Ze waren veelal nonchalant in hun marktonderzoek, marketing en verkoop. Gemeenten hebben op hun beurt scherp inzicht nodig in hun relevante economische sectoren en reële toekomstperspectieven.”

Hoe ziet het nieuwe ontwikkelproces eruit?“Het begint met een beschrijving van het gebied op kwalitatieve hoofdlijnen. Welk product vraagt de eindgebruiker? Hoe wil hij wonen, werken en welke voorzieningen horen daarbij? Wat zijn op hoofdlijnen de kosten, opbrengsten en de realisatietijd? Het is de kunst het bestemmingsplan zo lang mogelijk globaal te houden en niet vacuüm te zuigen. Het eindbeeld is een stip op de horizon. Dat bestaat uit twee delen: een wenkend verhalend perspectief – de ‘zachte’ component – en de grijze, groene en blauwe hoofdinfra­structuur als ‘harde’ component. Looptijd: vaak tien tot twintig jaar.Pas als duidelijk is wat er concreet op een bepaalde plek daadwer­kelijk gemaakt kan worden, volgt de juridisch­planologische uit­werking. Het gaat dan om de korte, rake klap. Zeer marktgericht, met een korte doorlooptijd, een time to market van zeg tien weken, van planvorming tot en met start bouw. Dat kan met een globaal bestemmingsplan met eindbestemmingen, een uitwerking van een globaal plan of met een projectbesluit. Voor grotere transfor­matiegebieden kun je de huidige bestemmingen bevriezen op delen waar je voorlopig niet aan de slag gaat. En je maakt globale bestemmingen op de terreinen waar je snel wilt ontwikkelen. Waalfront Nijmegen is hiervan een goed voorbeeld. Daar is het dichtgetimmerde masterplan gewijzigd in een transformatie­strategie. Uitgangspunt zijn de huidige kwaliteiten van het gebied en – voorheen minder urgent – het sturen op cashflow.”

OntslakkenWat betekent het nieuwe ontwikkelen voor de samenwerking tussen publieke en private partijen?“Het is hoog tijd om collectief te ontslakken. Gemeenten moeten het aantal publieke eisen beperkt houden. Geen gestapelde eisen dus op het gebied van stedenbouw, architectuur, parkeren, woning­typen, duurzaamheid, enzovoorts. De gemeente Eindhoven is daar bijvoorbeeld al bewust mee bezig. Marktpartijen en woningcorpo­raties moeten op hun beurt transparant zijn. In nieuwe contracten krijgen doelstelling, taakverdeling, risicodeling, efficiënte organisa­tie en procesverloop een centrale plek. De samenwerkingsovereen­komst is daarmee niet zozeer een waarborg, maar een ‘manage­menttool’. Met de nadruk op fasering, flexibiliteit, kleinere projectomvang en duidelijke go/no­go momenten. Wel blijft dit nieuwe type overeenkomst een juridische garantie voor alles wat scheef kan lopen.”

Wat zijn de voordelen van deze aanpak?“De planvormings­ en uitvoeringskosten zijn lager, je legt de risico’s neer bij die partijen die ze het beste kunnen dragen, je vergroot de wendbaarheid en verkleint de time to market. En het allerbelangrijk­ste: je kunt sneller en beter voldoen aan de wensen van de eindge­bruikers.”

Zie je ook valkuilen?“Als je een deelplan gaat realiseren, bijvoorbeeld een wijkje in een

groter gebied, moet dat wel compleet en goed toegankelijk zijn. Een slechte ontsluiting is funest. Ook (toekomstige) bewoners moet je goed informeren over de aanpak en verwachtingen. Beloof je een speeltuin, leg die dan ook aan. Bewoners zijn terecht een stuk kritischer vandaag de dag.”

Diverse rollenKrijgt de markt nu een grotere rol in het nieuwe ontwikkelen?“Als het goed gaat ontstaat er aan de ene kant meer scherpte in het publieke programma van eisen, en aan de andere kant meer ruimte voor de commerciële creativiteit van marktpartijen. Maar het hangt uiteraard wel af van de rol die de gemeente kiest. Ik zeg: als je marktpartijen door de hoepel wilt laten springen, moet de hoepel wel groot genoeg zijn. De gemeente kan kiezen uit vier rollen. De eerste is actief en risicodragend, met een actief grondbeleid. De tweede is faciliterend. Hierin is de gemeente gecommitteerd, dienstverlenend en actief bij het oplossen van knelpunten. Ten derde kan de gemeente accommoderend zijn: de gemeente verleent vergunningen en laat het verder over aan de markt. Erg werkbaar is deze rol in de Nederlandse context trouwens niet, voor veel zaken in gebiedsontwikkeling heb je nu eenmaal een publieke partij nodig, ook tijdens het proces. Wat te doen bijvoorbeeld als er halverwege toch een iets uitgebreidere bodemsanering nodig blijkt, of toch spontaan een steenuil is aangetroffen door omwonenden? De laatste rol is blokkerend: een plan is bij herprogrammering geschrapt of uitgesteld.”

Een actief grondbeleid is dus niet passé, ondanks alle perikelen bij gemeentelijke grondbedrijven?“Gemeentelijke grondbedrijven hebben de laatste decennia door­gaans kwalitatief goede resultaten behaald met stads­ en dorps­ontwikkeling. Het opheffen ervan is in ieder geval niet aan de orde. Je ziet nu wel dat meerdere grondbedrijven zich bezinnen op de schaal waarop ze willen en kunnen opereren, zoals Rotterdam. Of gemeenten een actief of faciliterend grondbeleid willen voeren, hangt af van de beoogde doelen, de financiële draagkracht, de marktpotentie en de ambtelijke expertise om het grondbedrijf te kunnen runnen.”

Biedt het nieuwe ontwikkelen wel ruimte voor grotere ontwikkelaars als plannen worden opgeknipt in kleine deelplannen? Is dat nog een interes-sant verdienmodel?“Er blijft ruimte voor grotere ontwikkelaars als zij zich goed weten aan te passen aan de nieuwe situatie en zichzelf goed organiseren. Zij moeten het vooral hebben van de kennis en kunde van het ‘gro­tere geheel’ van de gebiedsontwikkeling, daarin moeten ze excel­leren. En in de tweede plaats moeten ze risicodragend kunnen investeren. Want de vraag blijft: wie vult de badkuip, ook al is ze iets minder diep? Bouwfonds Ontwikkeling doet aan voorwaartse integratie, en etaleert zich met haar kennis en kunde als een part­ner van de gemeente voor de ontwikkeling van kleine en grote gebieden, inclusief de grondexploitatie. Wij schuiven in de keten naar voren op. De realisatie van kleinere deelplannen, bijvoorbeeld tien nieuwbouwwoningen, dragen we eerder over aan bouwers en aan onze dochter Brummelhuis, die de individuele klant het beste met maatwerk kan bedienen. En als de markt weer aantrekt, blijft er ook ruimte voor grote gebiedsontwikkelingen in de economisch sterke gebieden. Hier zijn in de toekomst nog tienduizenden woningen nodig.”

Als gevolg van de crisis zoeken overheid en markt naar een nieuw evenwicht

in de samenwerking bij gebiedsontwikkeling. Dat betekent geen

dichtgetimmerde ontwikkelprocessen meer en ook geen waslijsten aan

wederzijdse afhankelijkheden. “We moeten collectief ontslakken,” zegt

Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft en

directeur Nieuwe Markten bij Bouwfonds Ontwikkeling.

De economische en financiële crisis woekert voort en raakt de vast­goedsector ongenadig hard. De traditionele manier van project­ontwikkeling sluit niet meer aan op de diepgaande veranderingen die hier het gevolg van zijn. De Zeeuw: “De top­down blauwdruk­aanpak werkt niet meer. De tijd van gedetailleerd uitgewerkte steden bouwkundige visies, zonder goed na te denken over doel­groepen, programma, concept en planeconomie is passé.” De ver­anderingen betekenen volgens De Zeeuw ook dat overheid en markt op zoek moeten naar een nieuw evenwicht in de samen­werking. Het streven naar het juridisch perfecte contract leidde tot het dichtslibben van het ontwikkelproces, met een hoge stapel wederzijdse afhankelijkheden tussen publieke en private partijen. De Zeeuw: “Met als gevolg hoge organisatie­ en proceskosten, lange doorlooptijden, een grote afhankelijkheid van externe advi­seurs, beperkt oog voor klantwensen en te weinig flexibiliteit.”

Voodoo Maar hoe geven we concreet invulling aan deze veranderingen? Hoe ziet het ‘nieuwe ontwikkelen’ eruit? De Zeeuw stelt vast dat er de laatste tijd veel nieuw jargon in de lucht hangt. “Denk aan orga­nische groei, bottom­up, uitnodigingsplanologie en CPO. Beleg­gers zouden ons gaan redden, de grondexploitatie is lastig en dus ‘erg 2000’ en ontwikkeling moeten we koppelen aan exploitatie en beheer. Deels zijn dit reële perspectieven, soms niches en deels voodoo.”

Wat is dan een logisch vertrekpunt voor het nieuwe ontwikkelen?“Randvoorwaarde is het erkennen van de ruimtelijke economie. We zien in Europa en ook in Nederland een toenemende polarisatie tussen sterke en zwakke regio’s. In Nederland concentreert de ver­stedelijking zich langs de vervoersassen A1, A2 – de centrale as van de kenniseconomie – en de A4 en A28. Hier is er een concentratie van mensen met een hoge opleiding, economische groei en bevol­ >>

15 december 2012/januari 2013 buildingbusiness

Dossier Gebiedsontwikkeling: wat is de nieuwe rol van de overheid?

Publicatie Vorig jaar september gaf de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft de publicatie ‘Samenwerking tussen publiek en privaat in een andere realiteit’ uit. Daarin werden vier ‘hernieuwde’ samenwerkings-modellen gepresenteerd: de joint venture light, de bouwclaim nieuwe stijl, het coalitiemodel en het (nieuwe) concessiemodel. Passen deze modellen in jouw betoog over het ontslakken en het nieuwe ontwikkelen? “Ja, want het zijn minder zwaar opgetuigde (juridische) samenwer­kingsmodellen. Bovendien is de taak­ en risicoverdeling beter op de huidige omstandigheden toegesneden. Laat ik een model noemen dat wij op de TU Delft samen met Deloitte hebben uitgedacht en dat de gemeente Rijkswijk nu toepast bij het plan Rijswijk Buiten. We noemen het ‘bouwclaim nieuwe stijl’ of ‘joint venture light’. In deze constructie zoekt de gemeente als grondeigenaar een private partner. Die ‘koopt’ zich in door het leveren van expertise. Zijn financieel risico bestaat aanvankelijk uitsluitend uit rente over de grondwaarde. De marktpartij betaalt als het ware een optievergoe­ding. Hij krijgt een prikkel om vlot te ontwikkelen zónder de ver­plichtingen die private partijen op dit moment niet aankunnen. Ziet hij af van bouwen, dan is hij de vergoeding kwijt. De gemeente kan het risico voor de grondexploitatie beheersen. Hebben ge­meente en ontwikkelende partij het deelplan klaar, dan mag laatst­genoemde de gronden afnemen en ontwikkelen.‘Ontgemmen’ is een trend. De projecten Alkmaar Overstad, Arn­hem Schuytgraaf en de Spoorzone Delft zijn voorbeelden waar de GEM ontbonden is en de samenwerking op een andere leest wordt

geschoeid, soms ook met andere par­tijen. Ook de andere bekende samen­werkingsmodellen zien we in aange­paste vorm terug. Bouwfonds heeft bijvoorbeeld een aantal VOF’s afgeslo­ten waarin gemeente en marktpartij gelijkwaardig participeren. Een vrij eenvoudige, doeltreffende samenwerkingsvorm. Afhankelijk van de omstandigheden bestaat de mogelijkheid van een BNG­financie­ring. In feite zie je een steeds bonter palet aan samenwerkingsvor­men. Uiteindelijk is de gekozen samenwerking altijd maatwerk.”

Erwin Heurkens, universitair docent/onderzoeker TU Delft, promo-veerde onlangs op het onderwerp privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling en maakte een vergelijking tussen Nederland en Engeland. Hij wordt elders in dit nummer geïnterviewd. Heurkens stelt dat in Engeland deze ontwikkelstrategie vrij gebruikelijk is. Ook in Nederland zien we deze strategie opkomen in de vorm van gebiedsconcessies. Is privaat-gestuur-de gebiedsontwikkeling kansrijk in Nederland?“In Engeland is het concessiemodel heel sterk ontwikkeld, omdat gemeenten daar doorgaans zelf geen gronden mogen verwerven, behalve voor expliciete publieke doeleinden. Het proposal komt daar van een private partij, die in een overleg treedt met de ge­meente. Dat gaan we hier in Nederland geleidelijk aan meer zien. Geleidelijk, want gemeenten beschikken nog over een forse grond­voorraad en het hangt af van de lokale politieke cultuur.” µµ

Wordt life cycle-denken de rode draad in gebiedsontwikkeling?“Klassieke gebiedsontwikkeling werkt niet meer. De tijd dat de overheid vraagt een gebouw of gebied te ontwikkelen en de marktpartij na het stapelen van de stenen weer vertrekt, is voorbij. De over-heid stelt nu een andere vraag: realiseer een mooi en leefbaar gebouw of gebied en blijf als markt betrokken bij de exploi-tatie. In Engeland is dit life cycle-denken

al jaren gemeengoed. Bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van busi-ness parks zoals Chiswick. Vaak gaat het om DBFMO-achtige modellen. Ook in Nederland wint deze benadering terrein. Denk aan Hart van Zuid in Rotterdam, waar private partijen niet alleen het ge-bied realiseren, maar ook voor twintig jaar de exploitatie voor hun rekening nemen. Willen we duurzaam handelen, dan kun-nen we niet meer om dit life cycle-denken heen. We zijn nu aan het afbreken wat we slechts dertig jaar geleden hebben opge-bouwd. Dat moeten we niet langer willen!”

Rol van de overheid“Life cycle-denken betekent niet dat de rol van overheid is uitge-speeld, integendeel. Zij moet de regie in gebiedsontwikkeling nemen en zorgen voor een scherpe aansturing. Wel betekent het een ander type contractvorming. Een passend contract voor langdurig gebiedsbeheer vraagt om periodieke evaluaties, waarin je veranderende omstandigheden en risico’s opnieuw bekijkt en desnoods anders beprijst. Want wat als het klimaat sterker veran-dert dan voorspeld, en een gebied kampt met veel neerslag? Dit ‘spel’ tussen overheid en markt is geen juridisch steekspel, maar is het samen zoeken naar de beste oplossingen, en naar wie wat het beste kan dragen.”

Nieuwe spelers “Overheden en ook veel marktpartijen zitten in financieel zwaar weer, dat is duidelijk. Om gebiedsontwikkeling beter mogelijk te maken, moeten we ruimte bieden aan nieuwe spelers. Waarbij het noodzakelijk is om geld anders te ordenen. Pensioenfondsen zijn doorgaans kapitaalkrachtig, maar beleggen amper in Neder-lands vastgoed. Op het gebied van infrastructuur zien we al wel goede ontwikkelingen, denk aan ABP die investeert in de verbre-ding van de N33. We leven ook in een tijd dat de burgers meer ruimte krijgen. Ik ben ervan overtuigd dat collectief particulier opdrachtgeverschap veel groter wordt dan menige marktpartij nu denkt. Ook de oude coöperatie-gedachte wint weer veld. Denk aan de decentrale energieopwekking zoals Thermo Bello in Culemborg, een wijk-energiebedrijf opgericht door en voor wijkbewoners. In Engeland zie je dit al op bredere schaal in de vorm van development trusts: wijkorganisaties waar bewoners niet alleen zelf aan het stuur staan, maar ook geld verdienen voor hun wijk.”

Bestaande voorraad “De bouwopgave van de toekomst ligt in de bestaande voorraad. Met maatwerk en aandacht voor de woonwensen van de klant. Tegen financieringen die de consument financieel ook kan dra-gen. Op dit moment blijken zeker al een half miljoen veelal jon-gere gezinnen ‘onder water te staan’ met een negatieve restwaar-de voor een eigen huis.Grootschalig bouwen in de wei is grotendeels voorbij. Voor ontwik-kelaars blijft er echter ruimte, mits zij goed weten in te spelen op de vraag. En door samen te werken met andere partijen in de bouw, door ketenintegratie en toepassing van hulpmiddelen als BIM.Ik heb er vertrouwen in dat het goed komt met gebiedsontwikke-ling, maar het wordt nooit meer zoals het was. We slaan nu een duurzame weg in. Uit papers van eerstejaarsstudenten zie ik dat ze die veranderende opgave al heel goed begrijpen!”

Willem VeRBaaN, lectoR VastgoedecoNomie HogescHool VaN amsteRdam