Grip op Lasten?

Externe toets op verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen

om kapitaal- en beheerlasten beter te sturen en beheersen

Eindrapport

In opdracht van directeur Ruimte en Mobiliteit

Provincie Zuid Holland

Bart Teulings

Den Haag, 22 december 2014

2

Inhoud

Bevindingen en aanbevelingen 3

Context en vraagstelling 4

Deel 1: Toets verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen 12

Aandachtspunt 1: Gebrekkige sturing en beheersing

Lastenontwikkeling 15

Aandachtspunt 2: Organisatie opdrachtgeverschap kwetsbaar 24

Aandachtspunt 3: Projectmanagement weinig helder ingeregeld 32

Voorstel voor vervolgacties 35

Deel 2: Condities om samen stevig te sturen 36

Bijlagen 46

Bijlage 1: Opmerkingen bij sturingsvoorstel Samen Stevig Sturen 47

Bijlage 2: Opdrachten voor vervolgacties 51

Bijlage 3: Gesprekspartners in verkenning 58

3

Bevindingen en aanbevelingen

4

Overzicht van bevindingen en aanbevelingen

Samenvatting bevindingen

1. Bij de provincie Zuid Holland werden de afgelopen jaren de jaarschijven voor investerings-

projecten regelmatig onderschreden en bleek bij periodieke inventarisatie van de lange

termijn-ontwikkeling van de kapitaal- en beheerlasten voor provinciale infrastructuur

regelmatig op lange termijn een omvangrijk tekort op te treden. Dit is aanleiding geweest voor

het project Samen Stevig Sturen, waarin voorstellen zijn uitgewerkt om de sturing en

beheersing van de aanleg en het beheer van infrastructuur te verbeteren. De directeur DRM

heeft opdracht gegeven voor deze verkenning als toets op de in dit project uitgewerkte

verbetervoorstellen.

2. De provincie heeft met de notitie Lange termijn-inzicht kapitaal- en beheerlasten infrastructuur

uit december 2013 haar inzicht verbeterd in de ontwikkeling van de lasten voor infrastructuur

over 30 jaar, waarbij een structureel tekort op lange termijn naar voren is gekomen. In het

Financieel kaderbesluit infrastructuur heeft Provinciale Staten (PS) in juni 2014 deze

lastenontwikkeling bijgestuurd naar het in het coalitieakkoord voorziene ontwikkelingspad.

3. In het gelijktijdige Procedureel kaderbesluit infrastructuur zijn afspraken gemaakt om de

lasten-ontwikkeling in het vervolg beter te beheersen: de lastenontwikkeling wordt jaarlijks

geactualiseerd in een kaderbesluit infrastructuur en 30 jaar vooruit in beeld gebracht. Tevens

wordt er naast het Meerjaren-Programma Infrastructuur (MPI) een Meerjaren-Programma

Onderhoud (MPO) aan PS voorgelegd en worden bij investeringsbesluiten de beheerkosten

direct geraamd en afgedekt.

4. De afspraken uit het procedureel kaderbesluit en de kaders uit de provinciale Leidraad

professioneel opdrachtgeverschap zijn in het kader van Samen Stevig Sturen vertaald in

procedurele verbetervoorstellen.

5. De interventies in procedureel kaderbesluit zijn belangrijke stappen om de sturing en

beheersing van de provinciale infrastructuur-lasten te verbeteren. Het inzicht in de

lastenontwikkeling is hierdoor beduidend toegenomen, waardoor ook beter zicht is ontstaan

op punten die nog nader de aandacht verdienen.

Samen Stevig Sturen is een waardevol proces om tot betere werkprocessen te komen – al is

het alleen maar door het intensieve onderlinge gesprek over de wijze van werken en

onderlinge afstemming daarbij. De verbetervoorstellen hebben wel een nogal procedureel

karakter en focussen zich vooral op de relatie investeren-beheren en op de wijze van

opdrachtgeven. Bij de voorstellen zijn in het kader van deze verkenning een aantal technische

opmerkingen gemaakt die bij de afronding van Samen Stevig Sturen kunnen worden

betroken. Daarnaast zijn drie fundamentele aandachtspunten aan het licht gekomen.

6. De drie fundamentele aandachtspunten die in deze verkenning naar voren zijn gekomen zijn:

a. De sturing en beheersing van de lasten voor infrastructuur zijn gebrekkig

b. De organisatie van het opdrachtgeverschap binnen de provincie is kwetsbaar

c. De wijze van projectmanagen en de projectadministratie zijn niet helder ingeregeld

7. De voornaamste knelpunten in sturing en beheersing van de lasten voor infrastructuur zijn:

Er wordt in de kaderstelling en door het lijnmanagement niet gestuurd op de

lastenontwikkeling voor infrastructuur, maar op investeringskredieten. In de sturing

en beheersing zijn de consequenties van het activeren van investeringen met

5

maatschappelijk nut door de provincie onvoldoende vertaald. Daardoor is er geen

helder kader voor de budgetontwikkeling en wordt hier beperkt op gestuurd.

Er wordt onvoldoende een match gemaakt tussen het investeringsvolume en de

budgetruimte op lange termijn. Daardoor is er geen transparant inzicht in de

onderlinge ontwikkeling van baten en lasten op lange termijn en is geen sprake van

een structureel evenwicht van baten en lasten op de provinciale begroting.

De scope-afbakening tussen MPI en MPO leidt tot een verwarrend beeld. Doordat

kapitaallasten voor initiële investeringen in infrastructuur en voor vervanging niet in

samenhang begroot worden en bij programmering van nieuwe infrastructuur de

noodzakelijke beheerbudgetten niet worden meegenomen, ontstaat onterecht een

beeld van autonoom oplopende beheerlasten en wordt de investeringsruimte voor

nieuwe infrastructuur te optimistisch ingeschat.

8. De voornaamste kwetsbaarheden in de organisatie van het opdrachtgeverschap zijn:

Er is sprake van een dubbele ambtelijke opdrachtstructuur voor infrastructuur-

projecten met een beleidsmatig en ambtelijk opdrachtgever, waarbij de onderlinge

rolverdeling te weinig helder is afgebakend

Daardoor is de ambtelijk opdrachtgever te beperkt gezaghebbend in positie naar

bestuur, directie en projectleiding en is de beleidsmatig opdrachtgever te ver op

afstand om goed projecten te sturen en beheersen

Bovendien is het budgethouderschap voor de budgetten met respectievelijk voor-

bereidings- en uitvoeringskredieten te weinig helder in de organisatie belegd.

9. De voornaamste verbeterpunten voor projectmanagement en -administratie zijn:

Er is een PS-projectenregeling voor projecten boven 10 miljoen euro. Binnen de

afdeling APP wordt de fasering PO&U gehanteerd. Deze sluit niet aan op de PS-

regeling en ook niet op de bestuurlijke besluitvorming in vier fasen zoals voor

projecten beneden 10 miljoen wordt gehanteerd

Daardoor bestaat binnen de provincie te beperkt eenduidigheid over projectfasering,

besluitvorming over projectovergangen, kredietverlening per fase

De projectadministratie biedt te weinig helder inzicht in de actuele projectkredieten

en kredietuitputting per project.

Aanbevelingen

I Verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen

1. Zorg voor afronding van de verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen met verwerking van de

aanbevelingen uit deze verkenning en de technische opmerkingen uit bijlage 1. Zorg onder

leiding van de stuurgroep Samen Stevig Sturen voor een zorgvuldige implementatie van de

voorstellen en communicatie daarover met de medewerkers, zodat het werkt als een

cultuurveranderings-project - zowel op het niveau van de gehele Directie Ruimte & Mobiliteit

als van de afzonderlijke afdelingen.

II Versterking financiële sturing en beheersing MPI/MPO

2. Zorg voor een transparante presentatie van de lasten voor infrastructuur en de op

concernniveau beschikbare ruimte. Zorg dat baten en lasten op concernniveau op lange

termijn structureel in evenwicht zijn conform de vereisten van het Besluit Begroten

Verantwoorden.

6

3. Zorg voor een helder stelsel van besluitvorming over budgetten, eenduidige toedeling van de

budgetverantwoordelijkheid aan lijnmanagers, spelregels voor de besteding van budgetten en

een systematiek van rapportage daarover. Raandvoorwaarde daarvoor in het geval van

projectmatige investeringen zijn een heldere fasering van de besluitvorming en fasegewijze

toedeling van (budgettaire) verantwoordelijkheden.

4. Stuur op de ontwikkeling van de uitgaven voor aanleg en beheer van infrastructuur op

lastenniveau. Formuleer op concernniveau kaders en spelregels voor de ontwikkeling van de

lasten en leg de verantwoordelijkheid voor het sturen en beheersen van de budgetten

eenduidig bij het lijnmanagement vanuit de filosofie van integraal management.

5. Herdefinieer bij de voorgenomen integratie van MPI en MPO de scope-verdeling tussen

beide onderdelen, zo dat in het MPI integraal de voorgenomen uitgaven worden

geprogrammeerd voor voorbereiding, uitvoering en beheer van nieuw te realiseren

infrastructuur en in het MPO integraal de lasten (kapitaal- en beheer-) voor reeds

gerealiseerde infrastructuur.

Zorg dat in het MPI vanaf de initiatieffase bij vooornemens voor nieuwe infrastructuur een

raming is opgenomen van de kosten voor voorbereiding, aanleg èn beheer. Voor de

beheerkosten van nieuwe infrastructuur hoeven de vervangingslasten niet direct mee te

worden begroot, wanneer er door de schaal van het project géén sprake is van een ideale

spreiding van vervangingslasten in de tijd (ideaal complex).

6. Expliciteer de normen voor het activeren van beheerkosten zo, dat vervangingskosten na de

levensduur worden geactiveerd. Daarnaast kunnen alleen kosten voor functietoevoeging,

danwel technische levensduurverlenging worden geactiveerd naar rato van de toevoeging van

functie en/of levensduur ten opzichte van het reeds geactiveerde kapitaalgoed. Hanteer

daarbij als norm voor de levensduur de genormeerde technische levensduur uit de nota

Beheer en onderhoud transparant.

Los een eventueel exploitatietekort op door versneld kapitaallasten tlv. de reserves af te

lossen en de vrijgevallen ruimte voor kapitaallasten eenmalig om te zetten in exploitatielasten.

III Herijken organisatie opdrachtgeverschap

7. Herijk de toedeling van het opdrachtgeverschap voor investeringsprojecten binnen de

ambtelijke organisatie zodanig dat per fase eenduidig helder is wie eindverantwoordelijk is

voor het project, voor het bestuur en de directie aanspreekbaar is op de voortgang en

resultaten en naar de projectleider zorg draagt voor heldere projectkaders en -condities.

8. Definieer deze verantwoordelijkheden voor opdrachtgeving van projecten waarbij een helder

eenduidig uit te voeren uitvoeringsbesluit genomen kan worden zo, dat de beleidsmatig

opdrachtgever eindverantwoordelijk is voor de initiatief- en voorbereidingsfase en de ambtelijk

opdrachtgever eindverantwoordelijk is voor de uitvoeringsfase.

De beleidsmatig opdrachtgever kan de ambtelijk opdrachtgever in de voorbereidingsfase

verzoeken namens hem het opdrachtgeverschap operationeel in te vullen. De ambtelijk

opdrachtgever verzoekt de beleidsmatig opdrachtgever om de kaders van het

uitvoeringsbesluit bij te stellen als hij in de uitvoeringsfase merkt dat het project tegen de

grenzen van deze kaders aanloopt.

Voor projecten die in een interactief proces ook na het uitvoeringsbesluit nog om

beleidskeuzes vragen, moet een nadere afspraak over een heldere verantwoordelijkheids-

verdeling gemaakt worden.

9. Beleg de budgetverantwoordelijkheid voor het samenstel van voorbereidingskredieten,

respectievelijk uitvoeringskredieten bij de eindverantwoordelijk opdrachtgever voor die fase

7

binnen de ambtelijke organisatie. Deze mandateert het krediet door naar de verantwoordelijk

projectleider. Rapportage en verantwoording verloopt via de opdrachtgever.

IV Beter inregelen projectmanagement

10. Werk een eenduidige provinciale projectenstandaard uit voor ruimtelijke en infrastructurele

projecten, waarbij de opbouw van de PS-regeling voor projecten boven de 10 miljoen leidend

is. Regel in deze standaard de fasering van projecten, de bestuurlijke besluitvorming over

fase-overgangen, de elementen die onderdeel zijn van de besluiten, de besluitvorming over

projectkredieten per fase, de raming van kosten voor de volgende fases, de rapportage over

de voortgang. Bezie of deze standaard ook voor groen-projecten toepasbaar is.

11. Licht de organisatie van de projectadministratie door met aandacht voor de verdeling van

financiële en administratieve verantwoordelijkheden, de (wissel-)werking van de systemen die

samen de projectadministratie vormen, de werking van verschillende financieringsregimes in

projecten (OHW/jaarschijven). Betrek daarbij ook de projectadministratie voor beheer.

12. Hanteer voor projecten, waarover het bestuur in het kader van het MPO in één keer op

programmatisch niveau budget beschikbaar heeft gesteld dezelfde terminologie als in de

projectenstandaard. Hanteer voor deze projecten niet de spelregels over bestuurlijke

besluitvorming uit de provinciale projectenstandaard – tenzij het project een provinciaal

investeringsvolume van 10 miljoen overstijgt.

13. Zorg voor een coördinatieprocedure tussen M&M en DBI om bij projecten met gemengde

bekostiging uit het MPI en het MPO te bepalen, vanuit welk programma de opdrachtgeving

wordt verzorgd. Streef daarbij zo veel mogelijk naar een eenduidig financieringsregime door

onderling betrokken budgetten eenmalig over te boeken.

V Condities in organisatie doorontwikkelen

14. Zorg binnen de afdeling M&M voor een taakteam dat optreedt als programma-bureau MPI,

voor versterking van de financiële expertise bij lijn- en programma-management middels een

cursusaanbod op maat en versterking van de strategische financiële ondersteuning

15. Zorg binnen de dienst DBI voor een programmabureau MPO, voor versterking van de

financiële expertise bij lijn- en programma-management middels een cursusaanbod op maat

en versterking van de strategische financiële ondersteuning. Vereenvoudig binnen DBI de

organisatie van het opdrachtgeverschap in het kader van het MPO.

16. Herdefinieer de rol van ambtelijk opdrachtgever binnen de afdeling AOG, zorg dat de

ambtelijk opdrachtgever een eigen rapportage- en verantwoordingslijn naar de

verantwoordelijk bestuurder en directeur heeft, versterk de rol en de budgettaire

verantwoordelijkheid van het hoofd AOG daarbij en betrek in de opdrachtgeving de

projectleider actief bij de afstemming met de bestuurder.

17. Positioneer de afdeling APP als uitzendbureau voor hoogwaardige professionals. Stuur op

cultuur en kwaliteit. De afdeling heeft van oudsher een ingenieursachtige achtergrond. De

meer procesmatige kant met sensitiviteit voor bestuur en omgeving behoeft versterking.

Gebruik de uitwerking van een provinciale projectenstandaard voor verheldering van de

sturingslijnen voor projecten en een cultuuromslag in het projectmanagement. Werk een

ontwikkelingsprogramma voor medewerkers en een systeem van kwaliteitsmanagement uit.

8

Context en vraagstelling

9

De Directie Ruimte en Mobiliteit (DRM) van de Provincie Zuid Holland wenst de sturing en beheersing

van haar investerings- en onderhoudsprogramma’s te verbeteren. Daartoe heeft de directeur opdracht

gegeven tot het project Samen Stevig Sturen. Onder regie van een stuurgroep heeft de organisatie

verbetervoorstellen voor de sturing en beheersing van de infrastructurele programma’s en projecten

uitgewerkt. Gemma Smid, de directeur Ruimte en Mobiliteit (RM), heeft mij verzocht om als

onafhankelijk adviseur nog een keer goed te kijken naar deze voorstellen.

Aanleiding voor het project Samen Stevig Sturen vormde aanvankelijk de onderuitputting van de

jaarschijven van de infrastructuurprojecten. Jaarlijks bleek dat voor de projecten een veel groter

budgetbeslag werd geraamd dan er feitelijk werd gerealiseerd. In de jaarrekening was er jaarlijks

sprake van onderuitputting en doorschuiven van budgetten naar opvolgende jaren. Dit riep in

Provinciale Staten ieder jaar weer de vraag op of de projecten wel genoeg in control zijn. Dit was voor

het hoofd van de afdeling Project- en Programma-management (APP) aanleiding om een project te

starten om de sturing en beheersing te verbeteren. Het bureau APPM heeft dit traject ondersteund.

Gaandeweg is de aandacht echter verschoven naar de meerjarige ontwikkeling van kapitaal- en

beheerlasten voor infra. De inzet voor beheer werd eens in de vier jaar in de Nota budgetbehoefte voor

de komende vier jaar in kaart gebracht. Deze aanpak leidde tot budgettaire schokken en onvoldoende

inzicht in de lange termijnontwikkeling. In de notitie Lange termijn inzicht kapitaal- en beheerlasten van

eind 2013 is de lastenontwikkeling voor de komende 30 jaar in beeld gebracht. Het bleek dat deze

lasten op lange termijn veel hoger opliepen dan de daarvoor in het coalitieakkoord geraamde ruimte.

De focus van Samen Stevig Sturen verschoof daarmee naar de sturing en beheersing van de

lastenontwikkeling. Het hoofd Mobiliteit & Milieu (M&M) werd voorzitter van de stuurgroep.

In haar opdracht voor deze verkenning formuleerde de directeur RM twee vragen:

1. Voer een externe toets uit op de volledigheid en samenhang van de verbetervoorstellen

2. Geef aan welke condities noodzakelijk zijn om deze voorstellen succesvol in te voeren en of

deze condities momenteel in de organisatie aanwezig zijn.

In dit rapport wordt verslag gedaan van de bevindingen van deze verkenning. Ik heb gaande de

verkenning aan een klankbordgroep met het afdelingsmanagement van DRM en aan Gemma Smid als

opdrachtgever reeds gerapporteerd over mijn bevindingen. De sheets die ik daarbij heb gepresenteerd

vormen de basis voor dit rapport.

10

Voorafgaand aan de presentatie van mijn bevindingen is het goed om aan te geven dat deze

verkenning onderdeel uitmaakt van een veranderproces. De afgelopen jaren is zichtbaar geworden dat

de sturing en beheersing van de kapitaal- en beheerlasten van de provincie duidelijk verbetering

behoeft. Dat laat zich verklaren uit een geschiedenis van budgettaire ruimte binnen de provincie, die

bovendien jaarlijks toenam door de groei van het wagenpark en de opbrengsten van de

motorrijtuigenbelasting. Met de crisis zijn de middelen krapper geworden. Adequate beheersing van de

lastenontwikkeling is daarmee veel urgenter geworden. Dat is een ingrijpend proces in systematiek,

budgettaire opstelling, instrumentarium, werkwijze en cultuur. Een verandering die in stappen verloopt.

Een belangrijke stap is gezet met het verhogen van het inzicht in de lastenontwikkeling op lange

termijn. Doordat de provincie Zuid Holland – afwijkend van de meeste lagere overheden – haar

investeringen in infrastructuur activeert, worden keuzes die nu gemaakt worden pas over een paar jaar

zichtbaar en werken zij lang door. Uit de nota Lange termijn inzicht kapitaal- en beheerlasten blijkt dat

de lasten op de lange termijn stijgen met circa 67 miljoen euro, terwijl in het coalitieakkoord een groei

van 40 miljoen was voorzien. In het Financieel kaderbesluit van PS van juni 2014 heeft bijsturing plaats

gevonden naar een lastengroei op lange termijn van 40 miljoen.

Tegelijk is door PS een Procedureel kaderbesluit genomen, waarin is vastgelegd dat jaarlijks het

lastenbeeld voor de lange termijn wordt geactualiseerd in een financieel kaderbesluit bij de kadernota.

Het gaat om prijsindex, areaalgegevens en beleidsvoornemens. Naast het Meerjareninvesterings-

programma Infrastructuur (MPI) wordt een Meerjarenprogramma Onderhoud (MPO) opgesteld. Deze

programma’s worden bij de begroting gepresenteerd. Zo is de sturing en beheersing van de

lastenontwikkeling verbonden aan de P&C-cyclus. Bij besluitvorming over nieuwe infrastructurele

voornemens worden direct de onderhoudslasten met dekking in beeld gebracht.

Tegelijkertijd is besloten de systematiek van activeren te veranderen, waardoor niet de lasten per

jaarschijf worden geactiveerd, maar bij afronding van een project. In de tussentijd worden de uitgaven

als onderhandenwerk op de balans opgevoerd.

Binnen DRM is het procedurele kader als basis genomen voor de verbetervoorstellen Samen Stevig

Sturen. Daarnaast is een impuls gegeven aan het financieel bewustzijn in de organisatie door bij wijze

van pilot een directiecontroller aan te stellen bij DRM en het geven van financiële cursussen voor het

management en de medewerkers van de lijnafdelingen binnen DRM. Al deze acties beogen bij te

dragen van het veranderproces naar een betere financiële sturing en beheersing.

11

De verkenning die ik heb uitgevoerd heeft het karakter van een second opinion. Het is een toets op

de voorstellen die in het kader van Samen Stevig Sturen zijn ontwikkeld. Dat betekent dat in deze

verkenning niet het werk van de stuurgroep nog eens dunnetjes is overgedaan. Voor de toetsing

vormden de onderliggende vragen van de directeur RM voor deze verkenning de focus:

Bieden de verbetervoorstellen voor de provinciale organisatie in dit langer lopende

veranderproces de basis om met de kapitaal- en beheerlasten voor infrastructuur in

control te geraken?

Zorgen de verbetervoorstellen in de organisatie voor de beoogde helderheid over het

eigenaarschap van vitale sturings- en beheersingsprocessen en de benodigde

samenwerking daarbij?

Natuurlijk levert de verkenning ook technische verbetersuggesties op, maar dat beschouwen we als

‘bijvangst’ van deze externe verkenning. In bijlage 1 zijn paginagewijs de opmerkingen bij de

verbetervoorstellen opgenomen. De stuurgroep zal bezien hoe deze te verwerken in de voorstellen.

Met deze focus voor ogen is de verkenning in twee fases uitgevoerd. In de periode van begin

september tot half oktober heeft de externe toets op de verbetervoorstellen plaats gevonden. De

bevindingen zijn intensief besproken in de klankbordgroep en op de heidag van het MT DRM van

20 oktober jl. In de tweede fase van de verkenning van half oktober tot half december zijn te nemen

vervolgacties besproken en uitgewerkt in opdrachten voor verbeteracties. Daarnaast zijn de

noodzakelijk organisatorische condities voor verbetering van de sturing en beheersing

geïnventariseerd en vertaald in ontwikkelagenda’s er afdeling van DRM.

Deze fasering is ook terug te vinden in de opbouw van het rapport. Na deze inleidende

sheetpagina’s worden in het volgende deel de bevindingen bij de verbetervoorstellen

gepresenteerd. Het rapport concentreert zich vervolgens in aparte blokken op drie geconstateerde

zorgpunten bij de voorstellen. Dit vormt het hart van dit rapport. In het daarna volgende deel

worden de vervolgacties en verbeteragenda’s gepresenteerd.

In de bijlagen bij het rapport zijn de paginagewijze technische bevindingen bij het verbetervoorstel

opgenomen, alsmede de opdrachten voor vervolgacties. In de laatste bijlagen is een overzicht

opgenomen van de gesprekspartners in het kader van deze verkenning.

12

Toetsing Verbetervoorstellen Samen

Stevig Sturen

Deel 1

13

Voor dit rapport vormt het rapport Samen Stevig Sturen, Sturing en werkwijzen voor de realisatie

van MPI en MPO van september 2014 de basis. Dit rapport is opgesteld onder regie van een brede

stuurgroep met de afdelingshoofden M&M, APP, Afdeling Opdrachtgeverschap (AOG), Directie

Beheer Infrastructuur (DBI) en (deels) Financieel Juridisch Zaken (FJZ) - alsmede enkele

bureauhoofden en accountmanagers van FJZ. Het rapport is opgesteld met ondersteuning van het

externe adviesbureau APPM.

Kader voor het rapport wordt gevormd door het Procedureel kaderbesluit van PS en de Leidraad

professioneel opdrachtgeverschap van de provincie. In het rapport worden werkprocessen

uitgewerkt, alsmede de verantwoordelijkheden in die werkprocessen per afdeling benoemd. Het

rapport heeft het karakter van een sheetpresentatie met werkprocesschema’s en opsommingen

van verantwoordelijkheden per proces per afdeling.

Er worden vier hoofdprocessen beschreven:

Het opstellen van het MPI onder regie van M&M – afgestemd op het MPO. Voor de

verantwoording worden drie rapportages beschreven met een frequentie die wisselt

tussen 6 weken en 3 maanden: de rapportages project (APP), projecten (AOG) en MPI

(M&M)

Het opstellen van het MPO onder regie van DBI – afgestemd met het MPI. Ook hier

bestaan drie rapportages met een frequentie van 6 weken: mutatielijsten projecten,

rapportage over deelprogramma’s en een programmarapportage voor het gehele MPO

De uitvoering van projecten door APP volgens drie uiteenlopende faseringen, waarbij

M&M resp. DBI optreden als beleidsmatig opdrachtgever die de scope laat vaststellen en

AOG als ambtelijk opdrachtgever die binnen de scope het project laat uitvoeren

De keten van opdrachtgeving en rapportage met beleidsmatig en ambtelijk opdrachtgever

en de projectleider als opdrachtnemer. Bij de rapportage is een koppeling gemaakt naar

de producten van de P&C-cyclus. Voor de verschillende rapportages zijn formats

uitgewerkt.

Tot slot is in het rapport een overlegstructuur beschreven waarbij een serie overleggen op project-

en programmaniveau wordt onderscheiden binnen de ambtelijke organisatie en met de

verantwoordelijk bestuurder.

14

Uit de verkenning komt naar voren dat in het veranderproces reeds een aantal waardevolle stappen

zijn gezet. Met name het Procedureel kader dat de provinciale organisatie heeft uitgewerkt en dat

het College van GS aan PS heeft voorgelegd bevat goede interventies om de sturing en beheersing

te verbeteren. De essentie van deze stappen voorwaarts zijn:

Een koppeling tussen de lasten van investeringen en van beheer

Jaarlijkse actualisatie van het lastenbeeld op grond van de ontwikkeling van prijzen, areaal

en investeringsvoornemens

Inzicht in de lastenontwikkeling voor de komende 30 jaar als huidige investerings-

voornemens zich hebben vertaald naar kapitaal- en beheerlasten op de begroting

De verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen hebben ook meerwaarde. Een belangrijk deel daarvan

bestaat uit het feit dat energie is gestoken in het onderling gesprek, waardoor er meer inzicht

bestaat in de samenhang van de werkprocessen. De voorstellen hebben echter ook een sterk

procedureel karakter. Voor daadwerkelijke verbetering is een veranderproces nodig, waarbij de

expertise en het gedrag en de onderlinge cultuur van managers en medewerkers worden geraakt.

Dat vraagt ook om goed begrip van de mechanismes onder het nog bestaande tekort aan sturing

en beheersing. De voorstellen focussen zich nu sterk op de samenhang van investerings-

beslissingen en beheerlasten en op de verantwoordelijkheidsverdeling rond het

opdrachtgeverschap. De voorstellen zijn op deze punten waardevol. Her en der is een technische

kanttekening op zijn plaats, of verdient net een andere oplossing wellicht de voorkeur. Deze

technische opmerkingen zijn paginagewijs opgenomen in een kort overzicht in bijlage 1.

In mijn verkenning zijn er echter drie zorgpunten die echt de aandacht verdienen. Deze drie punten

staan centraal in mijn bevindingen:

1. De sturing en beheersing van de lasten op programmaniveau in relatie tot de ruimte op

concernniveau op lange termijn is nog gebrekkig – ook al zijn er waardevolle stappen

gezet naar verbetering

2. De organisatie van het opdrachtgeverschap in de ambtelijke organisatie van de provincie

is weinig gangbaar en kwetsbaar

3. Het projectmanagement is binnen de provincie weinig eenduidig geregeld en de

projectadministratie behoeft versterking.

Deze drie zorgpunten staan centraal in het vervolg van het eerste deel van dit rapport.

15

Gebrekkige sturing en beheersing

lastenontwikkeling

Aandachtspunt 1

16

De notitie Lange termijn inzicht in kapitaal en beheerlasten van infrastructuur heeft inzicht

opgeleverd in de lastenontwikkeling voor infrastructuur op lange termijn (30 jaar). Uit de notitie

bleek een noodzaak om de lastenontwikkeling te beheersen. Om binnen het in het Coalitieakkoord

voorziene plafond van 40 miljoen euro groei (na 2017) te blijven, zijn bij het Financieel kaderbesluit

ingrijpende bijsturingsacties uitgevoerd ter hoogte van 27 miljoen euro.

Bovenstaande overzicht van de meerjarige lastenontwikkeling voor infrastructuur is het overzicht

dat na bijsturing bij de begroting 2015 is gepresenteerd in het MPI. Het overzicht laat een

lastenstijging ten opzichte van het laatste jaar van de meerjarenbegroting (2018) zien van 65

miljoen euro. Een deel van deze stijging (16 miljoen) laat zich verklaren als een technisch effect

van het anders, later activeren van projecten. Door deze technische verbetering is er tijdelijk een

dip in het niveau van de activering van investeringen. Het bedrag dat in 2015 daardoor vrijvalt zal

worden gestort in de reserve van het programma Mobiliteit en milieu en is niet opgenomen in dit

overzicht. Na correctie voor dit effect resulteert een groei van 49 miljoen euro – 9 miljoen meer dan

in het kaderbesluit voorzien.

Het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) van de minister van BZK schrijft een structureel en

reëel sluitende begroting voor. Om de meerjarige ontwikkeling van de begroting in beeld te brengen

stelt het BBV verplicht dat provincies en gemeenten in hun begroting een meerjarenperspectief drie

jaar vooruit laten zien. Het laatste jaar van het meerjarenperspectief moet structureel sluiten. Bij de

provincie Zuid Holland is het beeld van de lasten na die vier jaar echter verre van stabiel door de

ontwikkeling van de kapitaallasten op lange termijn.

17

In het coalitie-akkoord 2011-2015 is rekening gehouden met de lasten van extra investeringen,

maar ook met extra beheerlasten. Totaal is indertijd rekening gehouden met een lastenstijging van

40 miljoen euro. De structurele begrotingsruimte is echter in de loop van de tijd niet stabiel

gebleven. Deze wordt beïnvloed door bezuinigingen en wijzigingen in het takenpakket vanuit de

rijksoverheid, maar ook door mutaties in het eigen inkomsten- en uitgavenpatroon van de provincie.

In de meerjarenbegroting 2015-2018 is het overschot in het laatste jaar van het meerjaren-

perspectief 33 miljoen euro. Die ruimte is dus onvoldoende om de structurele lastengroei voor

infrastructuur op te vangen. Die groei bedraagt immers 49 miljoen euro als alle nu

geprogrammeerde ambities ook daadwerkelijk doorgaan.

Als zich verder na 2018 geen wijzigingen in het structurele uitgavenpatroon van de provincie meer

voordoen resulteert een structureel tekort van 16 miljoen euro. Waarschijnlijk ontstaat er door

aflopende afschrijvingen elders op de begroting of door éénmalige afdekking van investeringen uit

reserves nog wel enige dekking die het geprogrammeerde tekort in enige mate beperkt.

In de presentatie van de begrotingsgegevens wordt door de provincie Zuid Holland geen verband

gelegd tussen de structurele lastenontwikkeling voor infrastructuur en de budgettaire ruimte in de

meerjarenbegroting. In het kader van dit onderzoek heeft de provincie geen gegevens getoond, die

laten zien in welke mate elders in de provinciale begroting na 2018 nog structurele mutaties

plaatsvinden van het inkomsten en uitgavenpatroon, of dat het niveau van de kapitaallasten wordt

gereduceerd door investeringen eenmalig ten laste van reserves of incidentele budgetruimte te

brengen. Dat inzicht is wel noodzakelijk.

Er is sprake van een gebrek in de financiële sturing en beheersing. Dat heeft te maken met het feit

dat de provincie zich onvoldoende bewust is van het effect van de keuze die PS in het verleden

heeft gemaakt om investeringen met maatschappelijk nut, zoals in infrastructuur, op haar begroting

te activeren. Daardoor komen met vertraging lasten langjarig op de begroting, waar tegenover geen

dekking staat. De geest van het voorschrift van het BBV om een structureel sluitende begroting te

laten zien beperkt zich dan niet tot het vierde jaar van de meerjarenbegroting. Het strekt zich in dat

geval uit tot het moment dat de structurele lasten en baten van de provincie een stabiel beeld laten

zien.

18

Om het voorgaande beter te begrijpen wellicht ten overvloede een stukje theorie over de

voorschriften van het BBV. Het BBV schrijft voor provincies en gemeenten een baten-lastenstelsel

voor – anders dan bij het rijk dat een kasstelsel heeft. In het kasstelsel reken je inkomsten en

uitgaven toe aan het moment dat ze feitelijk gerealiseerd worden. In het baten-lasstenstelsel

worden de inkomsten uitgaven toegeschreven aan het moment waarop ze betrekking hebben. Dat

kan net het veschil zijn tussen het moment van aangaan van de verplichting en de betaling. Veel

belangrijker is echter het verschil voor investeringen. Omdat het profijt van een investering zich

over meerdere jaren voordoet worden de lasten op de balans gezet en over meerdere jaren

afgeschreven – de lasten worden dus gespreid. In bedrijfstermen: de kosten van een machine

komen dan ten laste van het jaar dat de machine productief is en opbrengstpotentieel genereert. In

de tussentijd moet de investering wel gefinancierd worden met eigen of vreemd vermogen (een

lening bij de bank). Dat houdt wel een risico in, want de begroting wordt voor de komende jaren

belast met de lasten van rente en afschrijvingen (kapitaallasten), waar tegenover nog onzekere

baten staan. In huiselijke kring doen we iets vergelijkbaars als we een hypotheek nemen.

Het BBV verplicht de provincie om investeringen met economisch nut – die zichzelf terugverdienen

– te activeren. Voor investeringen met maatschappelijk nut waar geen inkomsten tegenover staan,

zoals voor infrastructuur, laat het BBV lagere overheden de keuze. De meeste provincies en

gemeenten activeren deze investeringen niet, omdat het de begroting langjarig belast. Het

activeren van investeringen met maatschappelijk nut heeft in de begroting een tsunami-achtig

karakter: de lasten komen pas na een paar jaar als het project is afgerond in beeld, maar drukken

daarna 30 of 40 jaar op de begroting. De begroting is dus heel weinig wendbaar en bovendien

gevoelig voor het risico van de renteontwikkeling. 1% rentestijging scheelt grofweg 17 miljoen euro

voor de provincie.

Als een lagere overheid kiest voor het activeren van investeringen met maatschappelijk nut, is het

essentieel dat de consequenties daarvan voor de financiële sturing goed worden doorgrond. Het

managen van de kapitaallasten is van groot belang. Het sturen op kredieten voor investeringen is

iets anders dan sturen op het niveau van de lasten in de begroting. De ruimte om investeringen te

activeren wordt bepaald door het evenwicht van baten en lasten. Voorwaarde vanuit het BBV is wel

dat de begroting structureel sluit – ook op langere termijn indien zich na de periode van de vier jaar

van de meerjarenbegroting nog relevante ontwikkelingen voordoen.

19

Met deze kennis in het achterhoofd is het goed te kijken of de provincie met het MPI en het

Procedureel en het Financieel kaderbesluit van PS uit juni 2014 in control is. Mijn conclusie is dat

dat nog niet het geval is. De gemiddelde lasten van het MPI per jaar stijgen in het MPI 2015-2018

na 2018 nog met 54 miljoen euro. Deels wordt dit opgevangen met de daling van de kapitaallasten

doordat bestaande infrastructuur wordt afgeschreven. De lasten voor nieuw areaal zelf stijgen in

deze periode nog met 67 miljoen.

Dit heeft alles te maken met de wijze van sturen. De organisatie stuurt niet op het lastenniveau van

het MPI, maar op de investeringsruimte. Leidend voor het MPI als kader is de investeringsruimte uit

het coalitieakkoord. Het lastenniveau wat daar het gevolg van is wordt in eerste instantie gezien als

een resultante en niet als een kader. Bij het lijn- en programma-management van M&M is het

inzicht van de relatie tussen investeringskredieten en lastenniveau beperkt, waardoor men niet op

lastenniveau stuurt en kan sturen. Daarmee wordt een belangrijke integrale management-

verantwoordelijkheid onvoldoende ingevuld.

Op concernniveau zijn de kaders ook in termen van investeringskrediet geformuleerd. De daaruit

volgende lastendruk op de begroting, die bij het coalitieakkoord wel in beeld is gebracht op een

niveau van 40 miljoen euro, wordt niet meerjarig beschermd als budgetruimte waarop een

structurele claim ligt. Er is daardoor onvoldoende samenhang tussen de financiële impact van de

coalitieafspraken en de structurele budgetruimte op de begroting. Deze fluctueert over en binnen

de jaren, zonder dat dat consequenties heeft op de financiële kaders voor het

investeringsprogramma.

Tot slot treedt een merkwaardig mechanisme op doordat niet integraal wordt gekeken naar

investeringslasten en beheerlasten. De kapitaallasten van initiële investeringen lopen in de jaren af

doordat de investeringen worden afgeschreven. Dit wordt benaderd als investeringsruimte voor

nieuwe infrastructuur. Over het hoofd wordt gezien dat elders op de begroting nieuwe lasten

ontstaan omdat de infrastructuur na de technische levensduur weer moet worden vervangen. Het is

beter de kapitaallasten van initiële investeringen in samenhang te bezien met de kapitaallasten van

vervangingsinvesteringen.

20

Dezelfde vraag kan voor het MPO positiever worden beantwoord. Beheer van infrastructuur kan

worden uiteen gelegd in drie hoofdfunctionaliteiten: dagelijks beheer, groot onderhoud en

vervanging na de technische levensduur. In de nota Beheer en onderhoud transparant zijn de

kosten van deze drie beheerfunctionaliteiten overzichtelijk in beeld gebracht door per type areaal

aan te geven hoeveel areaal de provincie in beheer heeft en een eenheidsprijs toe te passen

gekoppeld aan de frequentie van de beheerfunctionaliteit. Jaarlijks beheer, eens in de 6 a 8 jaar

groot onderhoud en na 75 tot 100 jaar vervanging. Dit is een transparant systeem.

Beheer en groot onderhoud dienen in beginsel ten laste van de exploitatie gebracht te worden.

Vervanging na de technische levensduur kan weer worden geactiveerd. Het BBV laat ruimte om

ook te activeren als functionaliteiten worden toegevoegd of de economische levensduur wordt

verlengd. Doorlopend is het richtsnoer dat de activering in overeenstemming moet zijn met de

waarde van het kapitaalgoed. Omdat in het MPO het budget ten laste van de exploitatie niet

toereikend is, is er een doorlopende incentive deze bepalingen in het BBV (te) ruim uit te leggen.

De gehanteerde norm dat ‘investeringen die 30 a 40 jaar meegaan’ mogen worden geactiveerd is

niet in overeenstemming met het BBV. Investeringen die bijdragen aan functietoevoeging en

levensduurverlenging kunnen alleen worden geactiveerd naar rato van de functietoevoeging,

danwel de levensduurverlenging. Als de gehele investering wordt geactiveerd, moet de nog

overgebleven boekwaarde van de eerdere investering worden afgeboekt. Structureel is het

lastenniveau wel toereikend, maar er zal ten laste van het eigen vermogen een inhaalslag moeten

worden gemaakt om minder beheerkosten te activeren.

21

Een centrale maatregel uit het Procedureel kaderbesluit is om in het vervolg te werken met een

document waarin naast het MPI een MPO is opgenomen, waardoor bij alle investeringsbeslissingen

ook de beheerkosten en de dekking daarvan in beeld zijn. Dit is inderdaad een belangrijke

interventie om de lasten van investeren en beheren integraal te sturen en te beheersen.

Wel verdient de methodiek voor de beheerkostenraming nog nader uitwerking. Gebeurt dit volgens

de systematiek van DBI uit de nota Beheer en onderhoud transparant, of volgens een globalere

systematiek die externe ingenieursbureaus in de ontwerpfase gebruiken. Hierover moeten in het

kader van Samen Stevig Sturen preciezer afspraken worden gemaakt. Basisprincipe daarbij is dat

in iedere fase een raming van de beheerkosten wordt gemaakt, waarbij deze in de initiatieffase nog

heel globaal is als een opslagpercentage van de investering en bij oplevering heel gedetailleerd

volgens de DBI-systematiek.

Eén punt verdient daarbij technisch de aandacht. Vervangingskosten treden pas op aan het einde

van de levensduur. DBI rekent met een gemiddelde voor haar areaal ervan uitgaande dat het

areaal gelijk gespreid in de tijd aan het einde van haar levensduur komt (men spreekt dan van een

‘ideaalcomplex’). Over het algemeen is dit een valide benadering. Nu in korte tijd met twee grote

investeringen (Rijnlandroute, HOV-net) voor een half miljard areaal wordt toegevoegd aan het

areaal met een boekwaarde van circa één miljard, is deze benadering niet meer correct. Er is geen

sprake meer van gelijkelijke spreiding van vervangingskosten in de tijd. Als nu al de vervangings-

kosten van de Rijnlandroute worden begroot, wordt deze route gelijktijdig twee keer afgeschreven:

één keer via de kapitaallasten van de initiële investeringen, één keer via de vervangingslasten.

Door het MPI en MPO meer onderling in samenhang te brengen, wordt hun onderlinge financiële

dynamiek zichtbaar. Dat is een waardevolle stap maar daardoor komt een fundamentele weeffout

aan het licht. Dat betreft de scope-verdeling tussen MPI en MPO. Op de volgende pagina staan we

hier uitgebreider bij stil.

22

De scope van het MPI wordt nu gevormd door investeringen in de realisatie van infrastructuur,

waarbij ook de kapitaallasten van reeds gerealiseerde infrastructuur worden meegenomen. De

scope van het MPO door lasten voor het beheer, onderhoud en de vervanging van infrastructuur,

waarbij de beheerlasten voor nieuwe infra waarover een uitvoeringsbesluit is genomen ook worden

meegenomen. Deze scopeverdeling is niet logisch en leidt tot sturings- en beheersingsproblemen.

Enerzijds ontstaat de indruk dat de beheerlasten van bestaande infrastructuur steeds maar stijgen

door de vervangingsinvesteringen (plaatje linksboven), terwijl deze in de plaats komen van de

lasten van de initiële investeringen. Anderzijds ontstaat in het MPI de indruk dat het aflopen van de

kapitaallasten van de initiële investeringen leidt tot investeringsruimte voor nieuwe infrastructuur

(plaatje linksonder). Tot slot worden de lasten van beheer niet in de programmering in het MPI

meegenomen, maar verondersteld in het kader van het MPO te kunnen worden gedekt. Dit vereist

een herdefinitie van de scope van het MPI en het MPO.

De scope van het MPI moet worden geherdefinieerd naar de lasten voor nieuwe infrastructuur

(voorbereiding, uitvoering, beheer – plaatje rechtsonder). Daarbij worden de kredieten voor de

realisatie van projecten fasegewijs overgeheveld naar de opdrachtgever. De scope van het MPO

moet worden geherdefinieerd naar de lasten voor bestaande infrastructuur (kapitaal en beheer –

plaatje rechts boven). Wanneer nieuwe infra wordt opgeleverd wordt het budget voor de kapitaal en

beheerlasten overgeheveld naar het MPO. Een systematiekaanpassing in deze zin zal worden

voorbereid in de werkgroep Kaders MPI/MPO.

23

De conclusie bij dit eerste aandachtspunt is fundamenteel. Er zijn met de Procedurele en

Financiële kaderbesluiten van PS uit juni 2014 belangrijke eerste stappen gezet, maar deze zijn

nog niet toereikend om voldoende grip te krijgen op de lastenontwikkeling. Sterker nog, de

ontwikkeling staat nog op gespannen voet met de geest van het BBV: de verplichting tot een

structureel begrotingsevenwicht. Daarvoor zijn twee onderliggende verklaringen aan te voeren.

De eerste is technisch van aard. Uit deze verkenning blijkt dat er binnen de provincie onvoldoende

zicht bestaat op het fundamentele karakter van de keuze om investeringen voor maatschappelijk

nut te activeren. Investeringen worden geprogrammeerd op krediet en niet op last. Er bestaat geen

goed overzicht over de verhouding tussen kredieten en budget. De impact van de bestuurlijke

investeringsimpulsen is ten onrechte niet vertaald naar een budgetbeslag op lange termijn, dat als

structurele budgetruimte beschikbaar is gehouden. Het risico van het tsunami-achtige karakter van

het activeren van investeringen met maatschappelijk nut wordt daamee onvoldoende onderkend –

dat geldt bovendien ook voor het risico van een oplopende marktrente voor de kapitaallasten.

De tweede is organisatorisch van aard. Bij een deel van het lijnmanagement is er onvoldoende

zicht op de effecten van de gemaakte beleidskeuzes op de lastenontwikkeling, wat bij integraal

management toch wel verondersteld mag worden. De berekening van kapitaallasten wordt

beschouwd als een technocratisch proces ergens ver weg bij het concern. Daarbij moet ook

worden gesteld dat vanuit het concern de kaders voor het lijn-management niet zijn gesteld in

termen van lasten. Daardoor valt niet goed aan te geven hoe de kaders passen binnen de totale

budgetruimte van de provincie. Binnen de begroting en de meerjarenbegroting past het allemaal,

maar wordt er geen aansluiting gemaakt tussen de lange termijn-ontwikkeling van lasten en

structureel beschikbare budgetruimte. Dat maakt het financiële perspectief voor de lange termijn

niet transparant. Onhelder is wie zich verantwoordelijk voelt voor deze situatie in de ambtelijke

organisatie. De onderlinge communicatie hierover verloopt niet vanzelfsprekend.

Het bestuur heeft ambities en bepaalt uiteindelijk de keuzes, maar tussen ambtelijke organisatie en

bestuur vindt een gesprek over de gesignaleerde problematiek onvoldoende open plaats. De

advisering en kritische dialoog hierover is in ieder geval in het kader van deze verkenning niet

zichtbaar. Deze situatie bestaat al langere tijd waardoor tussen ambtelijke organisatie en bestuur

spanning is gegroeid die de noodzakelijke open dialoog verder dreigt te belemmeren.

24

Organisatie opdrachtgeverschap

kwetsbaar

Aandachtspunt 2

25

De organisatie van het opdrachtgeverschap in Zuid Holland is vastgelegd in de Leidraad

professioneel opdrachtgeverschap van de provincie. Essentie van de leidraad is de bovenstaande

figuur met een dubbele driehoek. De twee driehoeken staan symbool voor de verschillende fases

van een project. In de beleidsfase is de linker driehoek van toepassing; in de uitvoeringsfase de

rechterdriehoek.

In de beleidsfase stuurt de bestuurlijk opdrachtgever op de formulering van de kaders voor een

project in samenwerking met de beleidsmatig opdrachtgever binnen de ambtelijke organisatie.

Immers in deze fase staat vooral de vraag centraal wat er gerealiseerd gaat worden en tegen welke

prijs. Dat zijn beleidsmatige vragen. Deze fase heeft dan ook een sterk beleidsmatige en

bestuurlijke dynamiek. Het omzetten van de strategisch beleidsagenda in concrete realisatie van

infrastructuur vraagt een projectmatige benadering met daarbij behorende competenties. Daarom

dat in deze fase de beleidsafdeling met hulp van een ambtelijk opdrachtgever een projectleider van

APP inschakelt om de kaders voor het project uit te werken. De kaders voor het project landen

uiteindelijk in een uitvoeringsbesluit.

Op grond van het uitvoeringsbesluit kan het project gerealiseerd gaan worden. Het project krijgt

een operationeler karakter. De verantwoordelijk bestuurder blijft bestuurlijk opdrachtgever, maar op

ambtelijk niveau verschuift het opdrachtgeverschap naar de ambtelijk opdrachtgever, die meer zicht

heeft op wat nodig is om een project ook feitelijk tot stand te brengen. Het accent in de

opdrachtgeving verschuift van ‘wat?’ naar ‘hoe?’. Loopt de ambtelijk opdrachtgever echter tegen de

grenzen van de kaders aan en acht hij aanpassing wenselijk dan is dat een beoordeling die weer

aan de beleidsmatig opdrachtgever is.

Deze rolverdeling heeft zeker een logica in zich, maar roept in de praktijk van de provinciale

projecten wel veel vragen op: Wie stuurt er nu eigenlijk in de voorbereidingsfase van een project?

Blijft de beleidsmatig opdrachtgever toch eindverantwoordelijk als de ambtelijk opdrachtgever

optreedt als opdrachtgever? Wie is in welke fase het gezicht van de projectenportefeuille naar

directie en bestuur? Maakt het werk van de ambtelijk opdrachtgever onderdeel uit van de

rapportage van beleidsmatig opdrachtgever? Wie is verantwoordelijk voor het budget van de

projecten in welke fase? Het zijn terugkerende vragen die niet alleen onderling gesprek vragen,

maar ook het doordenken van de uitgangspunten van het model.

26

De opdrachtgever is in een ambtelijke organisatie een belangrijke functionaris. Het is goed de

hiervoor geformuleerde vragen die in de organisatie regelmatig de kop op steken af te zetten tegen

de organisatiekundige basisbeginselen van opdrachtgeverschap.

De ambtelijk opdrachtgever is het aanspreekpunt in de organisatie voor het bestuur – en wellicht

voor de directie – om te zorgen dat een klus binnen de organisatie geklaard wordt. De bestuurder

moet er op kunnen vertrouwen dat als hij de ambtelijk opdrachtgever aanspreekt het binnen de

organisatie goed komt. Hij moet daarvoor niet binnen de organisatie hoeven shoppen. De ambtelijk

opdrachtgever is dus voor het bestuur overkoepelend aanspreekbaar voor een project – zonder dat

hij zelf het project uitvoert of aanstuurt. Dat doet de projectleider.

Andersom is de ambtelijk opdrachtgever voor de projectleider degene die zorgt dat hij de condities

heeft om een project uit te voeren: een helder inhoudelijke opdracht, middelen, capaciteit. Als de

projectleider vastloopt binnen zijn condities, omdat het project niet binnen die kaders te realiseren

blijkt, of omdat er weerstand bestaat in de omgeving van het project, vormt de ambtelijk

opdrachtgever het escalatieniveau voor de projectleider. De opdrachtgever maakt de inschatting of

het project binnen de kaders kan worden volbracht en anders organiseert hij het proces en het

draagvlak – ambtelijk en bestuurlijk – om de kaders te herijken.

Het maakt de ambtelijk opdrachtgever tot een schakelfunctionaris. Hij zorgt dat de klus door de

organisatie geklaard wordt en hij zorgt dat degene die de klus klaart beschikt over de condities om

de klus te klaren. Dat vraagt om een zware functionaris, die in persoonlijkheid, gezag,

doorzettingsmacht en hiërarchische positie voor bestuur, directie en projectleider gezaghebbend

kan sturen op een project. Het opdrachtgeverschap is in de organisatie eenduidig belegd.

In veel organisaties wordt die functie vervult door de directeur – vaak ondersteund door een

stafbureau. Het kan ook zijn dat deze functie één niveau lager in de organisatie wordt belegd, maar

in dat geval is altijd herkenbaar dat de opdrachtgever degene is die in de organisatie het belang

vertegenwoordigt dat het project verricht wordt – de eigenaar van het projectresultaat. In ieder

geval is een opdrachtgever niet een functionaris van een inkoopbureau, die een inkoopprotocol

afwikkelt of de control verzorgt of een project wel binnen de kaders blijft.

27

De wijze waarop het opdrachtgeverschap bij de provincie Zuid Holland is ingevuld is weinig

gangbaar in overheidsland. Dat heeft te maken met het feit dat in de organisatie niet sprake is van

een eenduidig opdrachtgeverschap, maar van een getrapt opdrachtgeverschap. In mijn verkenning

ben ik van direct betrokkenen verschillende kwalificaties van de rol van de ambtelijk opdrachtgever

tegen gekomen: onderaannemer van de beleidsmatig opdrachtgever, liaison tussen beleidsmatig

opdrachtgever en projectleider. Het zijn verschillende formuleringen, maar het geeft allemaal aan

wat ook feitelijk in het functioneren valt waar te nemen: de opdrachtgever is niet de echte eigenaar.

In het gesprek over Samen Stevig Sturen is uitgebreid over de uitwerking van dit getrapte model

gesproken. Desondanks leidt het in de verbetervoorstellen tot niet eenduidige processen. Met

name in de voorbereidingsfase is niet helder wie nu als eindverantwoordelijk opdrachtgever

optreedt. Ook het voorstel voor de rapportages is verwarrend, omdat AOG de projectrapportages

bundelt in een projectenrapportage en M&M deze weer verwerkt in een MPI-rapportage die

onderwerp is van gesprek met de directie en het bestuur. Het maakt de rapportage van de ambtelijk

opdrachtgever tot een loze rapportage.

Het getrapte opdrachtmodel is niet eenduidig en maakt de opdrachtgeving kwetsbaar. Het verdient

aanbeveling dit model op enigerlei wijze te heroverwegen.

Feitelijk effect van het gekozen model is dat de ambtelijk opdrachtgever naar bestuur, directie en

projectleider slecht in positie is als dé opdrachtgever. Dit wordt versterkt doordat het hoofd AOG

deze verantwoordelijkheid heeft neergelegd bij zijn medewerkers. Zonder een kwalificatie te geven

van de feitelijke invulling door individuele medewerkers, ligt het opdrachtgeverschap daarmee te

laag in de organisatie. In de 80% van de gevallen zal dit geen probleem opleveren, omdat het goed

gaat. In de projecten die er toe doen is het problematisch. De beleidsmatig opdrachtgever zit

tegelijkertijd te ver op afstand om zijn eindverantwoordelijkheid waar te maken. Deze komt terecht

in een spagaat tussen loslaten en verantwoordelijkheid nemen. Als de beleidsmatig opdrachtgever

wordt geacht voor alle projecten eindverantwoordelijk te zijn wordt deze uiteindelijk overbelast.

In termen van integraal management en integrale budgetverantwoordelijkheid ontstaat een

knelpunt, omdat niet helder is waar de budgettaire verantwoordelijkheid ligt voor de

projectenportefeuille. Het budget maakt onderdeel uit van het MPI van M&M, in de P&C-cyclus

moet AOG rapporteren en het budget en mandaat liggen bij de projectleiders van APP. Dat leidt tot

ruis wie aanspreekbaar is en uiteindelijk tot gebrek aan verantwoorden en aanspreken.

28

Het verdient dringend aanbeveling om de rollen rond het opdrachtgeverschap in de organisatie

helderder te onderscheiden. Basis om te komen tot een betere rolverdeling is een helder

onderscheid tussen de cyclus voor de programmering en de cyclus voor de realisatie. Beide

kennen een eigen plancyclus in de geest van Deming: plan, do, check, act. Het onderscheiden van

de cyclus voor de programmering van infra en voor de realisatie van nieuwe infra, maakt het

mogelijk verantwoordelijkheden in de organisatie te benoemen, te onderscheiden en te beleggen bij

een verantwoordelijk manager die als ‘eigenaar’ van dat proces aanspreekbaar is. Daarbij is het

van groot belang om te onderkennen dat beleidsvorming een andere dynamiek heeft en andere

expertise vraagt dan realisatie. Heel globaal: het onderscheid tussen de wereld van papier en de

wereld van beton.

In de plancyclus voor de programmering draait het om strategische programmadoelen over welke

effecten het College van GS in de provincie wenst te bereiken, het vertalen van die doelen in

projecten en het nagaan of met het realiseren van die projecten de beoogde doelen worden bereikt.

Het is bij uitstek een strategische plancyclus met een lange lijn.

In de realisatiecyclus van de projecten draait het om concrete projectdoelen die buiten op straat

gerealiseerd moeten worden. Het fasegewijs uitzetten van projectstappen, het rapporteren over de

voortgang en eventueel bijsturen indien de projectdoelen niet binnen de kaders gerealiseerd

worden. Dit is een operationele, veel kortere plancyclus, waar vaker tussentijds bijsturing nodig is.

Als de provincie beoogt onderscheid te maken tussen een beleidsmatige en een ambtelijke

opdrachtgever is het essentieel dat deze twee cycli worden onderscheiden en in hun eigenheid

gerespecteerd. Anders zal de beleidsmatig opdrachtgever voortdurend op de stoel van de ambtelijk

opdrachtgever belanden. Die zal daardoor uit positie raken terwijl de beleidsmatig opdrachtgever

wordt overbelast. Het vergt eigen verantwoordelijkheden en verantwoordingslijnen naar directie en

bestuur. De projectenrapportage heeft een operationeel karakter met een hoge frequentie (eens in

drie maanden); de programma-rapportage een strategisch karakter met een lage frequentie (één of

twee keer per jaar). Voor de MPI-rapportage zijn uitgezette projecten een gegeven. Tenzij in de

projectenrapportage wordt aangegeven dat één of meer projecten beduidend uit hun kaders lopen,

wordt in de MPI-rapportage niet gerapporteerd over de projectvoortgang.

29

Als we kijken naar wat organisatiemodellen zijn voor opdrachtgeving naar infra-projecten in den

lande gangbaar zijn, dan dienen zich twee hoofdmodellen aan. Optie 1 is het estafettemodel. Dit is

het meest gangbare model voor de toedeling van de verantwoordelijkheid voor de opdrachtgeving

naar projecten. Essentie is een knip tussen de beleidsfases en de uitvoeringsfases. De directeur of

het hoofd beleid is verantwoordelijk voor de beleidsfases van het project, waarin een

programmatische visie op de infrastructuur wordt geformuleerd in termen van doelstellingen en

behoeften. Van daar uit wordt een project geïnitieerd en worden de kaders voor een project

geformuleerd. Dit leidt uiteindelijk na afronding van de voorbereidingsfase tot een schetsontwerp of

een voorlopig ontwerp voor de te realiseren infrastructuur en een uitvoeringsbesluit door PS of GS.

Op basis van dit besluit gaat de verantwoordelijkheid voor het project over naar de opdrachtgever

voor de uitvoering. Vaak is deze verantwoordelijkheid belegd bij de directeur beheer, die de

opdracht neerlegt bij een projectbureau. De directeur beheer combineert dan de

verantwoordelijkheid voor de uitvoering en het beheer. Soms is ook sprake van een knip in

verantwoordelijkheden tussen de uitvoerings- en de beheerfase.

Als de opdrachtgever voor de realisatie bemerkt dat het project tegen de grenzen van de

projectkaders aanloopt, onderzoekt hij of bijsturing binnen het project mogelijk en wenselijk is, of

dat een aanpassing van de projectkaders wenselijk is. Hij is verantwoordelijk voor draagvlak binnen

de ambtelijke organisatie – in ieder geval ook bij de beleidsafdeling – en stemt dit af met de

bestuurlijk opdrachtgever. Uiteindelijk besluit GS of PS over een bijstelling van de door haar

geformuleerde kaders voor het project.

Voordeel van dit model is een helder onderscheid welke functionaris in welke fase verantwoordelijk

is. Daardoor zijn eigenaarschap en integrale management- en budgetverantwoordelijkheid helder

belegd. Risico is dat er op het raakvlak van de beleidsvoorbereiding en de uitvoering spanning

optreedt tussen beleidsambities en belemmeringen in de praktijk van de uitvoering.

30

Een alternatief dat ook wel wordt aangetroffen bij collega-overheden is het programmabureau-

model. Dit model beoogt het gesignaleerde risico van het estafette-model te overstijgen. De

verantwoordelijkheid voor de opdrachtgeving wordt niet gedurende het project geknipt. Pas bij

oplevering wordt het project overgedragen aan de directeur/het hoofd beheer. In de voorgaande

fases vindt de programmering plaats vanuit de beleidsafdeling. De opdrachtgeving vindt plaats in

het verlengde van de programmering in het MPI.

De opdrachtgeving voor de projecten dient op het niveau van het afdelingshoofd binnen de

beleidsafdeling te worden belegd. Omdat dit binnen de gehele portefeuille van het afdelingshoofd

een substantiële verantwoordelijkheid is met een eigen dynamiek dient het hoofd binnen de

afdeling dedicated ondersteund te worden in deze verantwoordelijkheid. Het is een apart vak dat

specifieke expertise en competenties vergt. Binnen de beleidsafdeling worden het programma-

management en de opdrachtgeving afzonderlijk georganiseerd binnen een apart bureau.

Het programmabureau verzorgt het formuleren van de programmatische doelstellingen en kaders,

het overleg met het bestuur over de doelstellingen, de afstemming met mede-overheden, de sturing

en beheersing van het programmabudget, het formuleren van projectdoelen, het doorlopen van de

initiatieffase, het formuleren van de voorbereidings- en uitvoeringsopdrachten, het overleg met het

projectmanagement, het monitoren van de projecten en het rapporteren over de realisatie van

projectenportefeuille en de programmadoelen.

Voordeel van dit model is dat de opdrachtgeving naar de projecten gedurende de gehele doorloop

van het project in één hand ligt zonder dat er sprake is van een knip en een overdracht van

verantwoordelijkheden. Het nadeel is dat een beleidsafdeling qua dynamiek, cultuur, expertise en

competenties niet de ideale omgeving is om projecten in de operationele fase aan te sturen.

Bovendien vergt dit een vrij grote breuk met het huidige organisatiemodel van de provincie. Ik

beveel dit model voor de provincie Zuid Holland daarom niet aan.

31

Binnen het MT DRM en het DT is dit zorgpunt en de aangereikte oplossingsrichtingen besproken.

Er is gekozen om het bestaande model te optimaliseren met elementen van het estafettemodel.

Uitgangspunt is daarbij dat de beleidsmatig opdrachtgever verantwoordelijk is voor de initiatief- en

de voorbereidingsfase en dat na het uitvoeringsbesluit de verantwoordelijkheid voor de uitvoering

met een uitvoeringskrediet wordt overgedragen aan de ambtelijk opdrachtgever.

Afwijkend van het estafettemodel kan de beleidsmatig opdrachtgever in de voorbereidingsfase al

de ambtelijk opdrachtgever inschakelen om namens hem de operationele opdrachtgeving te

verzorgen. Daarnaast dient de ambtelijk opdrachtgever aan te geven indien de projectkaders

lopende de uitvoering in zijn ogen aanpassing behoeven. De beleidsmatig opdrachtgever is

verantwoordelijk voor het voorstel aan het bestuur voor aanpassing van de kaders.

Ten opzichte van het huidige model vindt een aantal wijzigingen, danwel expliciteringen plaats:

In de voorbereidingsfase is de beleidsmatig opdrachtgever eindverantwoordelijk als

opdrachtgever; de beleidsmatig opdrachtgever hoeft niet de ambtelijk opdrachtgever in te

schakelen om een opdracht aan APP te verstrekken, maar kan dat wel

In de uitvoeringsfase draagt de ambtelijk opdrachtgever de eindverantwoordelijkheid

Het overleg met de gedeputeerde vindt plaats onder regie en in het stafoverleg van de

voor de betreffende projectfase eindverantwoordelijke opdrachtgever

Aan bestuur en directie wordt gerapporteerd over de voortgang van projecten door de

verantwoordelijk opdrachtgever in een projectenrapportage per fase

Bij de besluitvorming om over te gaan tot de voorbereidings-, danwel de uitvoeringsfase

wordt een voorbereidings-, respectievelijk uitvoeringskrediet vast gesteld

De integrale budgetverantwoordelijkheid voor de voorbereidingskredieten ligt bij de

beleidsmatig opdrachtgever en voor de uitvoeringskredieten bij de ambtelijk

opdrachtgever - ook na opdrachtverstrekking aan een projectleider van APP. De

projectleider is verantwoordelijk voor beheersing van het budget in het project en krijgt de

bevoegdheid om verplichtingen aan te gaan door gemandateerd

32

Projectmanagement weinig helder

ingeregeld

Aandachtspunt 3

33

Het derde aandachtspunt betreft de organisatie van het projectmanagement binnen de provincie.

Dat is weinig helder geregeld. Dat uit zich in een gebrek aan zakelijke cultuur, waarbij de financiële

beheersing te wensen overlaat, onvoldoende helder is in welke fase een project verkeert en welke

budgetten beschikbaar zijn gesteld, centrale fasebesluiten niet zijn genomen, projectleiders werken

zonder geaccordeerd projectbudget en/of projecten regelmatig uit hun jaarschijven lopen.

Een belangrijke oorzaak hiervoor is het ontbreken van een provinciale projectenstandaard, met een

eenduidige fasering met spelregels welke besluiten, wanneer, door wie worden genomen. Er is

door PS een heldere regeling vastgesteld voor projecten boven10 miljoen euro. Die sluit aan op

algemeen gangbare principes van projectmanagement en gaat uit van vier fases. De regeling die

binnen APP wordt gehanteerd - PO&U - sluit niet aan op die regeling en gaat uit van 10 fases –

zonder dat eenduidig is wat de hoofdfasering is en welk orgaan besluit over start en afronding van

fases. Voor projecten beneden 10 miljoen wordt globaal gewerkt volgens de PS-regeling, maar dat

is nergens vastgelegd waardoor ook vaak anders wordt gewerkt. Opvallend is met name dat niet

een procedure voor een kredietbesluit per fase is vastgelegd.

De deels formele, deels incrementele projectaanpak lijkt vooral van toepassing voor APP-projecten,

meestal gericht op realisatie van nieuwe infrastructuur. Voor bestaande infrastructuur wordt ook

vaak de term project gebruikt, zonder dat de projectaanpak wordt toegepast en bestuurlijke

besluitvorming plaatsvindt. Met andere woorden, bij DBI lopen reguliere taakuitoefening en

projectmatige aanpak door elkaar, waardoor er onhelderheid ontstaat of iets een project is en welke

spelregels dan van toepassing zijn. Het zou goed zijn afspraken te maken wanneer de provincie-

brede projectaanpak van toepassing is – bijv. bij alle projecten waarin het MPI leidend is.

Het gebrek aan zakelijkheid bij het projectmanagement wordt ook bevorderd door het niet actueel

zijn van de projectadministratie. Daardoor zijn projectrapportages onbetrouwbaar. Dat vindt zijn

oorzaak in de systemen, maar ook in de organisatie van de projectadministratie. In de organisatie is

onvoldoende onderscheiden welke mutaties op concernniveau moeten plaatsvinden en welke in het

project – al dan niet na afstemming met de opdrachtgever. Daardoor zijn procedures nodeloos

belastend. De provincie beschikt niet over een projectadministratie. De reguliere systemen zijn met

modules uitgebreid en aan elkaar verbonden, maar de gebruikers geven aan dat het zo

geconstrueerde netwerksysteem niet stabiel is. Een qua organisatie en/of systeem niet goed

functionerende projectadministratie belast de projectbeheersing en een daarop gerichte cultuur.

34

Het is van groot belang te komen tot een eenduidige provinciale projectenstandaard. Weliswaar is

ook dat een procedurele interventie, maar de invoering van een heldere regeling kan sterk

bijdragen aan cultuurverandering in het projectmanagement, versterking van de sturing vanuit

bestuur en management en provinciebrede financiële beheersing. Het is van belang om in de

uitwerking van de standaard en vervolgens in de implementatie daarvan en de communicatie

daarover de projectenstandaard ook zo te positioneren.

Basis voor de projectenregeling kan de opzet van PS-regeling voor projecten boven 10 miljoen

euro zijn – waarbij de verdeling van bevoegdheden is aangepast aan de omvang en complexiteit

van projecten. In ieder geval moet de regeling uitgaan van een eenduidige fasering in vier fases,

heldere afspraken wie waneer bevoegd is besluiten te nemen over de start en afronding van een

fase en procedures om het krediet per fase vast te stellen en vrij te geven.

De projectenstandaard dient een compact en eenvoudig document te zijn. In de standaard moet

per fase aandacht besteed worden aan de spelregels voor:

uit te werken projectbeschrijving, uitwerking ontwerp en ruimtelijke documenten

op te stellen budgetraming, kredietverlening realisatie / budgetraming, dekking beheer

te doorlopen publiek- en privaat-rechtelijke procedures

af te sluiten bestuurlijke overeenkomsten en publiek-private contractvorming

risico-analyse en –beheersing

Een projectstandaard kan overkomen als een keurslijf dat een rem zet op innovatieve vormen van

ontwerpen en contracteren als cocreatie of DBM. Dat is niet de bedoeling. De standaard levert

eerder een taal en procedure op voor de reguliere aanpak, die het ook mogelijk maakt om daarop

bewust te variëren.

Daarnaast is het van belang het functioneren van de projectadministratie te versterken. De analyse

van de knelpunten is nog onvoldoende uitgewerkt. Daarom is het goed om te starten met een

doorlichting van het feitelijk functioneren van de projectadministratie: waar worden in de praktijk

knelpunten ervaren? Daarna is het nuttig te onderzoeken wat oorzaken zijn voor gesignaleerde

knelpunten, waarbij in ieder geval besluitvorming, rolverdeling, organisatie, systemen en aansluiting

op het projectarchief aandacht verdienen. Op grond daarvan kunnen verbetervoorstellen uitgewerkt

worden.

35

Op grond van deze bevindingen is een aantal lijnen voor vervolgacties aangewezen:

1. Allereerst is het van belang om het gesprek over het gebrek aan financiële sturing en

beheersing in de organisatie zorgvuldig te voeren – zowel in financiële en procedurele zin.

Het is van belang dat het volgende College van GS vanuit de ambtelijke organisatie goed

inzicht krijgt in de spanning in het evenwicht in baten en lasten op lange termijn.

2. In procedurele zin moet een nieuwe manier van sturen en beheersen van het MPI en het

MPO worden uitgewerkt in kaders en spelregels die aansluiten op de budgettaire ruimte

op concernniveau op korte en langere termijn en die op het niveau van de afdelingen, de

directie DRM, het concern en het bestuur transparant zijn. De directeuren DRM en CZ

hebben hier een opdracht voor geformuleerd die als bijlage 2a bij dit rapport is gevoegd.

3. Daarnaast is het van belang dat de verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen met

inachtneming van de bevindingen en opmerkingen uit deze verkenning worden afgerond

en in een zorgvuldig traject worden geïmplementeerd en gecommuniceerd – zowel op het

niveau van de directie als geheel als met de medewerkers op afdelingsniveau.

4. Vervolgens is het van belang dat het projectmanagement binnen de organisatie beter

wordt ingeregeld door het opstellen van een provinciale projectenstandaard en door het

doorlichten en daarna versterken van de organisatie van de projectadministratie. Ook

hiervoor zijn twee opdrachten geformuleerd, die zijn terug te vinden als bijlage 2b en 2c bij

dit rapport.

5. Tot slot is het zaak binnen de organisatie van DRM en op afdelingsniveau de condities te

versterken voor een succesvolle invoering van Samen Stevig Sturen. Hiervoor zijn

doorontwikkelagenda’s opgesteld in fase 2 van deze verkenning. Hierop wordt in deel 2

van dit rapport uitgebreid ingegaan.

36

Condities om samen stevig te sturen

Deel 2

37

In fase 2 van deze verkenning is gekeken of in de organisatie de condities aanwezig zijn om

Samen Stevig Sturen succesvol in te voeren. Er is per afdeling van DRM – en voor het samenspel

met de financiële functie – een analyse gemaakt. Daarbij is aandacht besteed aan een aantal

punten.

Management: Hoe neemt management integraal verantwoordelijkheid voor inhoud en

bedrijfsvoering? Is het eigenaarschap binnen de afdeling goed belegd? Legt men

verantwoording af en spreekt men elkaar onderling aan op resultaat?

Personeel: Is de cultuur in de organisatie ondersteunend aan het realiseren van de

doelstellingen van Samen Stevig Sturen? Is het personeel in houding en gedrag gericht op

verantwoordelijkheid en samenwerking? Zijn bij het personeel de kennis en vaardigheden

aanwezig om de verbeteringen uit te voeren?

Rolverdeling en samenwerking: Zijn de rollen en verantwoordelijkheden in de organisatie

logisch verdeeld en werkt men vanuit die rollen onderling soepel samen?

Organisatie: Zijn de taken in de organisatie zo geordend en verdeeld over eenheden, dat

de noodzakelijke kennis is gebundeld en er samenhang zit in het te verrichten werk?

Instrumentarium en systemen: Zit er logische samenhang in het instrumentarium?

Voldoen de systemen voor de voorgestelde werkwijze?

Ondersteuning: Wordt het lijnmanagement voldoende ondersteund in de bedrijfsvoering?

38

Het verbeterde inzicht in de ontwikkeling van de kapitaal- en beheerlasten hebben een wezenlijke

systeem- èn cultuuropgave zichtbaar gemaakt. Een aantal hoofdprincipes is daarbij naar voren

gekomen. Dit vormt voor het formuleren van de doorontwikkelagenda een analysekader.

1. Eigenaarschap en integraal management

Cruciaal voor sturing en beheersing is eigenaarschap binnen de organisatie. Integraal

management is daarbij het sleutelbegrip. De manager stuurt op inhoud èn op middelen en

wordt daarbij ondersteund door zijn medewerkers en de staffuncties. Daarbij hoort een

cultuur van richting en ruimte geven en systematisch aanspreken op de resultaten.

2. Helder kaders op concernniveau

Als tegenhanger moet voor de integraal manager helder zijn wat de budgettaire ruimte is

en de spelregels zijn. Op concernniveau moeten de kaders als totaal aansluiten op de

beschikbare ruimte, met een structureel evenwicht. Er zijn spelregels hoe jaarlijks

budgetten technisch te muteren en beleidsmatige wijzigingen bestuurlijk voor te leggen.

3. Transparantie over middelen en resultaten

Het derde basisprincipe is transparantie over de kaders, de spelregels en de bestedingen.

Van afdelingsniveau tot concern moet helder zijn of de bestedingen zich ontwikkelen

binnen de kaders, wat de oorzaken van zijn als dat niet het geval zijn en wat het risico is

dat bestedingen buiten de kaders lopen lopende het jaar en op (lange) termijn.

4. Een eenduidige en eenvoudige taal om gestructureerd te werken aan projecten

De beheersing van grote investeringen vergt projectmatige sturing. Binnen de organisatie

moet helder zijn welke stappen worden doorlopen, wie besluit over start en afronding, wat

daarvoor nodig is en hoe dat gebudgetteerd wordt.

5. Ondersteunende systemen die mensen in staat stellen hun verantwoordelijkheid te nemen

Cultuurverandering en systemen hangen nauw met elkaar samen. Het onderhouden van

de beoogde werkwijze en bijbehorende cultuur lukt alleen als de systemen dat

ondersteunen. Anders worden de goede voornemens ondergraven door gebrek aan

feitelijk kennen en kunnen.

39

In het navolgende is per afdeling van DRM een ontwikkelagenda geformuleerd om de condities

voor een succesvolle implementatie van Samen Stevig Sturen te bevorderen. Een aantal

elementen in die doorontwikkelagenda loopt echter door alle afdelingen heen.

1. Implementatie en communicatie Samen Stevig Sturen

De verbetervoorstellen van de stuurgroep Samen Stevig Sturen moeten worden

gecommuniceerd en geïmplementeerd. De stuurgroep stelt hiervoor een plan op. Bij

voorkeur wordt dit benut voor een cultuurtraject op directie- en op afdelingsniveau.

2. Een cultuur van eigenaarschap en collegialiteit

Het is wezenlijk een cultuur van eigenaarschap en collegialiteit te vestigen/uit te bouwen.

Iedereen in de organisatie is verantwoordelijk voor een rol en taak binnen het geheel van

de provinciale opgave. Van lijnmanagers wordt verwacht dat zij (in staat zijn te) sturen op

financiën. Dat vraagt op elk niveau een cyclus van managementgesprekken waarin

successen, tegenvaller, risico’s en dilemma’s worden gedeeld. Transparantie is de norm.

3. Helder definiëren van de management- en budgetverantwoordelijkheden

Op dit moment zijn de verantwoordelijkheden in de organisatie te diffuus – met name rond

investeringsprojecten. Onduidelijk is wie wanneer eigenaar is van een proces. Dit wreekt

zich uiteindelijk in het ontbreken van een helder budgethouderschap, een moeizame

informatiehuishouding en een gebrekkige P&C-cyclus. De basis voor een helder stelsel is

een overzichtelijke projectenstandaard. Op volgende bladzijde wordt dat uitgewerkt.

4. Herdefiniëren scope MPI en MPO

Bij aandachtspunt 1 van het vorige deel is aangegeven dat bij de voorgenomen integratie

van het MPI en het MPO de scope van beide onderdelen moet worden geherdefinieerd.

De scope van het MPO zal moeten zijn alle lasten die samenhangen met bestaande

infrastructuur (kapitaal en beheer) vanaf het moment van realisatie. Het MPI zal dan alle

lasten omvatten van nieuw te realiseren infrastructuur. Daardoor valt beter te sturen op de

kaders voor het in stand houden van infra en voor het realiseren van nieuwe infra. Deze

systematiekaanpassing zal worden voorbereid in de werkgroep kaders MPI/MPO.

40

De gevoelde noodzaak van een meer eenduidige samenhang in het stelsel van

verantwoordelijkheden rond de realisatie en het beheer van infrastructuur komt voort uit een aantal

in de verkenning voorgestelde maatregelen. Essentieel is dat helder is wie, wanneer

verantwoordelijk is voor welke producten en budgetten en dat deze onderling samenhang vertonen.

Deze helderheid ontstaat door de combinatie van een eenduidige projectenstandaard, een heldere

toedeling van het opdrachtgever/budgethouderschap en een logische afbakening van de scope

tussen MPI en MPO. Verschillende interventies hangen zo logisch samen. Het bovenstaande

schema visualiseert dit.

Basis voor de nieuw op te stellen provinciale projectenstandaard vormt een heldere projectfasering

en een bestuurlijke besluitvormingsprocedure voor fase-overgangen. De projectfasering kan

aansluiten bij de huidige projectfasering van de PS-regeling voor projecten boven 10 miljoen euro.

Aan het fasebesluit is uiteraard een krediet/budgetbesluit voor de volgende fase verbonden, terwijl

de lasten voor de daaropvolgende fases als raming zijn opgenomen.

Zo is van ieder project helder in welke fase het verkeert en welk krediet/budget is toegekend. De

opdrachtgever is de budgetverantwoordelijke. Doordat per fase helder is wie de

eindverantwoordelijk opdrachtgever is, is ook helder wie verantwoordelijk is voor het bijbehorende

budget en daarover in de P&C-cyclus verantwoording aflegt. De opdrachtgever kan het budget per

project doormandateren naar een projectleider, maar dat ontslaat hem niet van de budget- en

rapportage-verantwoordelijkheid.

Door de nieuwe scope afbakening van MPI en MPO ontstaat een logische opeenvolging van

verantwoordelijkheden en budgetten. In het MPI wordt onder verantwoordelijkheid van M&M

nieuwe infrastructuur geprogrammeerd met een integrale raming van voorgenomen kapitaal- en

beheerlasten. Met het voorbereidingsbesluit geeft het bestuur een voorbereidingskrediet vrij aan de

beleidsmatig opdrachtgever. De lasten van uitvoering en beheer blijven op dat moment nog

ramingen in het MPI. Met het uitvoeringsbesluit wordt het uitvoeringskrediet overgedragen aan de

ambtelijk opdrachtgever. In beide fases zal de betreffende opdrachtgever het budget door-

mandateren aan de projectleider, maar blijft hij budget- en rapportageverantwoordelijkheid dragen.

De kredieten worden als onder-handen-werk op de balans gezet. De beheerlasten blijven binnen

het MPI een raming tot ze bij de opleveringsverklaring samen met de kapitaallasten worden

overgeheveld naar het MPO, waarvoor het hoofd DBI verantwoordelijkheid draagt.

41

De specifieke opgave van M&M is om haar rol als programmeur van nieuwe infrastructuur

inhoudelijk en financieel in te vullen, waarbij de kaders in termen van lasten gesteld zijn. Daarvoor

is de volgende agenda voor doorontwikkeling van M&M dienstbaar naast de gezamenlijke agenda.

5. Instellen Programma-bureau binnen bureau Verkeer, beleid en strategie

Er wordt een programmabureau gevormd als taakteam binnen de afdeling die de

functionaliteiten van het programmeren in samenhang vervult.

Systeemverantwoordelijkheid, programmadoelen en afwegingskader formuleren,

monitoren en rapporteren van resultaten in termen van maatschappelijk effect

Inventariseren initiatieven, formuleren van MPI, financiële programmering,

afstemming MPO, toetsen voorbereidings- en uitvoerings-besluiten

Ondersteunen afdelingshoofd als opdrachtgever – tenzij overdracht aan AOG

6. Versterken afstemming programmering en opdrachtgeving MPI/MPO

Bij gemengde dekking van projecten uit het MPI en het MPO moet helder zijn, wie optreedt

als beleidsmatige opdrachtgever, welk regime van toepassing is. Bij voorkeur geldt één

financieringssystematiek (OHW of jaarschijven) door onderlinge overheveling van

budgetten. Bij betekenisvolle functieverandering dient het project te worden aangestuurd

vanuit M&M – bij functiebijstelling vanuit DBI. Periodiek vindt afstemmingsoverleg plaats.

7. Workshops financiële programmering voor management en programma-bureau

De financiële kennis bij het lijnmanagement en het programmabureau zal moeten worden

versterkt aansluitend op de resultaten van de werkgroep Kaders MPI/MPO. De uitkomsten

van de werkgroep worden vertaald in een cursusaanbod op maat over algemene

financiële sturingsprincipes en de kaders van de werkgroep.

8. Versterken ondersteuning financiële strategie

Bij de twee programma-afdelingen M&M en DBI is de strategische financiële sturing

ontoereikend gebleken. De capaciteit voor financiële sturing en beheersing van het MPI is

te beperkt en behoeft versterking met circa 1 fte, ofwel door toevoeging van een strateeg

met financieel inzicht aan het programmabureau, danwel voor versterking van de

ondersteuning vanuit FJZ.

42

5. Herverdelen opdrachtgeversrollen binnen DBI

De opdrachtgeving binnen DBI is nodeloos complex. Het verdient aanbeveling opdrachten voor

beheer direct te leggen bij Beheer & Verkeer en onderhoud en vervanging bij Onderhoud &

Verbetering. Het hoofd Beheerstrategie treedt dan – ondersteund door de programmeurs – op

als opdrachtgever voor onderhoud en vervanging. Indien wegens capaciteitsproblemen een

beroep wordt gedaan op capaciteit van APP, verdient het aanbeveling dat de opdrachtgeving

afwijkend van Samen Stevig Sturen blijft verlopen via de DBI-lijnen en niet via AOG.

6. Versterken Programma-bureau binnen afdeling beheerstrategie

Het programmabureau voor het MPO krijgt de volgende functionaliteiten.

Systeemverantwoordelijkheid, programmadoelen en afwegingskader formuleren,

monitoren en rapporteren van resultaten in termen van maatschappelijk effect

Initiëren trajectstudies, formuleren van MPO, financiële programmering,

afstemming MPI, toetsen voorbereidings- en uitvoerings-besluiten

Ondersteunen afdelingshoofd als opdrachtgever

7. Onderscheiden MPO-projecten van provinciale projecten

Binnen DBI wordt de term project gebruikt voor onderhoud en vervanging op programmatische

basis waar geen aparte bestuurlijke besluitvorming over plaatsvindt. Het verdient aanbeveling

de taal voor deze projecten gelijk te trekken met de provinciale projectenstandaard, maar

expliciet te maken dat de bestuurlijke processen uit deze standaard voor deze projecten niet

wordt toegepast (behalve boven 10 miljoen euro).

8. Versterken afstemming programmering en opdrachtgeving MPI/MPO

9. Workshops financiële programmering voor management en programma-bureau

10. Versterken ondersteuning financiële strategie

Zie doorontwikkelagenda M&M

11. Aanhaken bij doorlichting projectadministratie

Bij de doorlichting van de projectadministratie is het zaak ook de projectadministratie van DBI

te betrekken en te verkennen of de knelpunten in deze projectadministratie overeenkomen met

die bij APP. Speciaal aandacht verdient daarbij de menging van MPO-investeringen ten laste

van de exploitatie (jaarschijven) en de MPI-investeringen die geactiveerd worden (OHW-werk).

43

3. Herdefiniëren rol ambtelijk opdrachtgever

De afspraken die in het kader van deze verkenning zijn gemaakt over het organisatie van het

opdrachtgeverschap werken door in de taakinvulling van AOG. Dit betekent een

herpositionering die het hoofd met de medewerkers in een intensief traject zal moeten

internaliseren. In de nieuwe Collegeperiode zal AOG voor projecten in de uitvoeringsfase een

eigen stafoverleg hebben met de verantwoordelijk bestuurder en over de voortgang direct

rapporteren aan directie en bestuurlijk opdrachtgever. Voor grote projecten is een specifieke

projectstaf goed denkbaar.

Tegelijkertijd is het wenselijk dat de ambtelijk opdrachtgever zich meer concentreert op de

opdrachtgevende rol. De sturing in het project is aan de projectmanager. De opdrachtgever

kan dan de projectmanager aanzetten tot meer bestuurlijke sensitiviteit en actief betrekken in

de afstemming met het bestuur.

4. Steviger positioneren van rol afdelingshoofd

Het is wenselijk dat de opdrachtgever steviger in de organisatie wordt gepositioneerd op

managementniveau. Dat vraagt van het nieuwe afdelingshoofd dat AOG in 2015 krijgt een

meer inhoudelijke stijl van leiding geven, waarbij hij zelf zijn lijnverantwoordelijkheid als

opdrachtgever waarmaakt met ondersteuning van zijn medewerkers.

5. Sturen op provinciale projectenstandaard

De directeur DRM heeft het hoofd APP opdracht gegeven een provinciale projectenstandaard

uit te werken in samenspraak met oa. AOG. Het is van belang dat deze projectenstandaard

leidend wordt voor de wijze waarop besluiten worden voorgelegd aan het bestuur, worden

vertaald in de projectopdrachten en de kreditering per fase.

6. Inregelen budgetverantwoordelijkheid afdeling

Onderdeel van de herijking van de rol van ambtelijk opdrachtgever is dat het

budgethouderschap voor projecten in de uitvoeringsfase bij AOG ligt. Per project wordt het

krediet door gemandateerd aan de projectmanager van APP. Dit vraagt aansluitend op de

verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen en de projectenstandaard een heldere procedure om

uitvoeringskredieten toe te laten voegen aan het uitvoeringsbudget van AOG, door te

mandateren aan de projectmanager en het budget te bewaken en daarover te rapporteren.

44

3. Opstellen provinciale projectenstandaard

De directeur DRM heeft opdracht gegeven tot het ontwikkelen van een provinciale

projectenstandaard aan het hoofd APP. De projectenstandaard is met een eenvoudige opbouw

leidend voor de fasering van projecten, voor bestuurlijke besluitvorming, voor opdrachtgeving

en voor budgettering/kreditering van projecten naar fase. De standaard heeft daarmee een

APP-overstijgende werking. Binnen APP kunnen nadere processen, spelregels en formats

worden vastgelegd voor de uitvoering van projecten.

4. Ontwikkelingsprogramma medewerkers

APP is een uitzendbureau van hoogwaardige professionals. Het is van belang om binnen de

afdeling te sturen op cultuur en kwaliteit. Dat veronderstelt een slag van de huidige meer

ingenieurs-oriëntatie van de afdeling naar een meer procesmatige oriëntatie. De invoering van

de nieuwe projectenstandaard wordt benut voor een proces van cultuurverandering, waarin

professionaliteit, bestuurlijke sensitiviteit, procesgerichtheid, projectbeheersing en

kwaliteitszorg centraal staan. Gelijk met de invoering kan een ontwikkelingsprogramma voor

medewerkers worden gestart met een cursusaanbod op maat, persoonlijke professionele

profielen en onderlinge intervisie.

5. Uitwerken kwaliteitsborging

Aanvullend op het ontwikkelingsprogramma wordt een systeem van kwaliteitsborging opgezet,

waarvoor onder andere de waardering van opdrachtgevers over de (tussen)resultaten van

projecten bij afronding van een projectfase op eenvoudige wijze worden gemeten

6. Doorlichten en versterken projectadministratie

De directeuren DRM en CZ hebben opdracht gegeven voor doorlichting van de project-

administratie. Het onvoldoende functioneren van de projectadministratie vormt een

belemmerende factor in goeie projectbeheersing en een cultuur van financiële

verantwoordelijkheid. Ook dit is een APP-overstijgend vraagstuk. Het hangt samen met de

verdeling van rollen en verantwoordelijkheden in de organisatie, met de inrichting van

systemen en de menging van uiteenlopende financieringssystematieken (OHW/jaarschijven).

Het is van belang eerst de organisatie gezamenlijk door te lichten en op grond van de

bevindingen met verbetervoorstellen te komen. Betrek de projectadministratie DBI hierbij.

45

4. Sturen op vernieuwde financiële kaders

De directeuren DRM en CZ hebben opdracht gegeven de financiële kaders voor het MPI en

het MPO te herformuleren en zorg te dragen voor een transparante presentatie binnen DRM

en op concernniveau. De werkgroep Kaders MPI/MPO zal de kaders voor het MPI en MPO

formuleren in termen van beslag van de lasten op de provinciale begroting in plaats van

investeringskredieten. Deze nieuwe manier van kaderstelling moeten worden vertaald in

sturing en beheersing binnen de directie en op concernniveau. Daarbij is de samenhang met

het verhelderen van het stelsel van management- en budgetverantwoordelijkheid, het herijken

van de organisatie van het opdrachtgeverschap en de projectenstandaard groot (zie hiervoor).

5. Versterken ondersteuning financiële strategie

Bij de twee programma-afdelingen M&M en DBI is de strategische financiële sturing

ontoereikend gebleken – met name rond de programmeringsfunctie. Deze is te beperkt en

behoeft versterking. Er zijn twee opties: aan de programmabureaus wordt een strateeg met

financieel inzicht toegevoegd, danwel de ondersteuning vanuit FJZ aan deze programma-

afdelingen wordt versterkt.

6. Workshops financiële programmering voor management en programma-bureau

De financiële kennis bij het lijnmanagement en het programmabureau zal moeten worden

versterkt aansluitend op de resultaten van de werkgroep Kaders MPI/MPO. De uitkomsten van

de werkgroep worden vertaald in een cursusaanbod op maat over algemene financiële

sturingsprincipes en de kaders van de werkgroep.

7. Doorlichten en versterken projectadministratie

De directeuren DRM en CZ hebben een opdracht gegeven voor doorlichting van de

projectadministratie. Het onvoldoende functioneren van de projectadministratie vormt een

belemmerende factor in goeie projectbeheersing en een cultuur van financiële

verantwoordelijkheid. Dit is een APP-overstijgend vraagstuk. Het hangt samen met de

verdeling van rollen en verantwoordelijkheden tussen projectleiders, projectbeheersers,

opdrachtgevers en concern, met de inrichting van en koppeling tussen systemen en de

menging van uiteenlopende financieringssystematieken voor projecten (OHW/jaarschijven).

Het is van belang ook de projectadministratie DBI daarbij te betrekken.

46

Bijlagen

47

Bijlage 1: Opmerkingen bij sturingsvoorstel Samen Stevig Sturen

Memo aan directeur DRM dd. 23 oktober 2014

De projectgroep Samen Stevig Sturen heeft met ondersteuning van bureau APPM een voorstel

opgesteld voor verbetering van de sturing en werkwijzen voor de realisatie van het MPI en MPO. Ik

ben als extern adviseur gevraagd een externe toets op deze voorstellen uit te voeren.

Mijn invalshoek is dat het gesprek over de voorstellen in de projectgroep uitgebreid heeft

plaatsgevonden. Uitgangspunt van mijn externe toets is dat het een second opinion betreft, waarbij

niet de discussies in de projectgroep worden overgedaan. De externe toets leidt tot drie type

opmerkingen:

a. Kleine technisch opmerkingen die zijn op te vatten als suggesties voor optimalisatie

b. Fundamentele keuzes in de projectgroep die in mijn ogen nog een keer om reflectie

vragen

c. Opmerkingen die raken aan de uitgangspunten die de projectgroep heeft meegekregen

Dit memo bevat kort en feitelijk opmerkingen per sheet. Basis is het voorstel van september 2014.

P. 10: Gezamenlijke taal

Niet alle termen die hier worden gedefinieerd worden consequent gebruikt in het voorstel.

‘Paragraaf’ wordt als term niet verder gebruikt. Er wordt gesproken over de programma’s

Wegen, Vaarwegen etc. Dit overlapt met de term die gebruikt is voor het MPI en het MPO.

‘Paragraaf’ sluit minder goed aan bij de intuïtie. Te overwegen valt ‘deelprogramma’ als

term te hanteren. (heeft uitstraling naar sheet 12 en 26)

‘Exploitatie’ is hier verwarrend, omdat het wordt gebruikt als operationele term, maar ook

gebruikt wordt als financiële term (exploitatie vs. investeringen). ‘Beheer en onderhoud’

volstaan als termen voor operationele taken

P.14: Primair proces realisatie MPI, programmeren

De rol van FJZ bij het tot stand brengen van Kaderbesluit is summier uitgewerkt. FJZ heeft rol in

het aangeven van en toetsen aan de concernkaders voor budgettaire ruimte.

De spelregels voor het formuleren van de budgetruimte verdienen uitwerking. Nu lijkt het budget te

worden gedefinieerd in termen van investeringsruimte in plaats van lasten op de begroting. De

budgettaire belasting van de provinciale begroting wordt daardoor niet of onvoldoende betrokken in

de programmering. Daarnaast dient op concernniveau te worden geborgd dat het vastgestelde

meerjarige lastenniveau ook als budget op lange termijn beschikbaar is.

P. 17: Verantwoordingsproducten MPI

De functie van de verschillende verantwoordingsproducten is niet helder afgebakend. Daardoor

worden er minder logische keuzes gemaakt in de frequentie van de rapportage en de rollen van de

betrokken afdelingen. De projectenrapportage zou op deelprogramma-niveau moeten

verantwoorden over de realisatie van de projectdoelen binnen de projectkaders. Daarbij dient

onderscheid gemaakt te worden in een projectenrapportage over de voorbereidingsfase en een

projectenrapportage over de uitvoeringsfase. De projectenrapportage voorbereidingsfase wordt

opgesteld onder leiding van AOG en onder eindverantwoordelijkheid van M&M. De

projectenrapportage over de uitvoeringsfase wordt opgesteld onder leiding en

eindverantwoordelijkheid van AOG.

De MPI-rapportage zou moeten verantwoorden over de realisatie van de programmadoelen –

gegeven de uitgezette projectdoelen. Rapportage op programma-niveau behoort in veel lagere

frequentie (1 a 2x per jaar). Anders neemt de MPI-rapportage de functie van de

Projectenrapportages over. (heeft uitstraling naar sheet 15 en 16)

48

Een frequentie voor de projectenrapportages van eens in de drie maanden volstaat. Tussentijds

vindt een voortgangsgesprek tussen de ambtelijk opdrachtgever en de projectleider plaats op basis

van een kort voortgangsmemo.

P. 18: Nadere toelichting op verantwoording

De MPI-rapportage gaat niet alleen over de realisatie van beleidsdoelstellingen en over de

financiële beheersing van het MPI. Daarbij worden vastgestelde voorbereidings- en

uitvoeringskredieten opgenomen als een gegeven op het vastgestelde niveau – tenzij de

opdrachtgever heeft aangegeven dat een bijstelling van het financiële kader voor het krediet

gewenst is. Over de inhoudelijke en financiële voortgang van de projecten in de voorbereidings-

danwel uitvoerings-fase wordt gerapporteerd in de projectenrapportage (heeft uitstraling naar sheet

19 en 20).

P.20: Verantwoordelijkheden MPI – AOG

AOG is budgettair verantwoordelijk voor de budgetten in de uitvoeringfase. Dit vertaalt zich ook in

rapportageverantwoordelijkheid binnen de P&C-cyclus. De kredieten voor de voorbereidings-

danwel de uitvoeringsfase worden door AOG door gemandateerd aan de projectleider van APP. De

integrale budgetverantwoordelijkheid ligt echter bij het hoofd AOG.

P. 23: Verantwoordelijkheden MPI – FJZ

De verantwoordelijkheden van FJZ zijn te beperkt omschreven. Op deze wijze heeft FJZ een

administratieve functie. FJZ dient een rol te spelen in het aangeven, bewaken en eventueel doen

van voorstellen voor het aanpassen van de financiële kaders van het concern. Daarnaast dient FJZ

een rol te spelen in het adviseren aan het lijnmanagement over de budgettaire ruimte, de financiële

beheersing en strategie. (zie sheet 14)

P. 25: Onderdelen MPO

De term project wordt hier te makkelijk gebruikt. Daardoor ontstaat verwarring of project-procedures

en -fasering van toepassing zijn. Het verdient aanbeveling de term project alleen te gebruiken als

PS of GS besluit over uitvoering en wordt gewerkt volgens de provinciale projectfasering (zie sheet

36). Anders betreft het reguliere taakuitoefening ten laste van exploitatie-budgetten van de directie.

P. 27: Primair proces realisatie MPO Programmeren

De rol van FJZ bij het tot stand brengen van Kaderbesluit is summier uitgewerkt. FJZ heeft rol in

het aangeven van en toetsen aan de concernkaders voor budgettaire ruimte en het adviseren over

bijsturing en eventueel doen van voorstellen voor het aanpassen van financiële kaders. (heeft

uitstraling naar sheet 33 en toe te voegen sheet over rol FJZ in MPO).

De spelregels voor het bepalen van budgettaire ruimte zijn onvoldoende scherp:

a. Beheer en onderhoud kan niet geactiveerd worden; alleen vervanging en onderhoud dat

levensduur van infrastructuur verlengt tov. de aannames daarover in de budgettaire

planning

b. Voor de investeringen voor vervanging wordt uitgegaan van een ideaal-complex. Dit is

alleen gerechtvaardigd als de afloop van de levensduur in budgettaire termen gelijkmatig

is gespreid. Indien grote investeringen dit gelijkmatige beeld verstoren kan niet worden

uitgegaan van een ideaal-complex.

P. 30: Verantwoordingproducten MPO

De Programma-rapportage MPO (vergissing in terminologie) en de Programmarapportage Wegen

en Vaarwegen doubleren sterk. Valt te overwegen om deze twee rapportages te integreren.

P. 36: Fasering

Er zijn drie verschillende talen voor de projectfasering. Dat leidt tot verwarring. Er zal opdracht

gegeven worden aan het hoofd APP om te komen tot een uniforme projectenstandaard. De

terminologie zal daarbij worden gesynchroniseerd bij voorkeur op de door PS aangegeven fasering.

49

Deze fasering dient ook voor projecten beneden de 10 miljoen van toepassing te zijn – uiteraard

met andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen PS en GS. De projectfasering van APP dient

aan te sluiten op deze fasering en daar een nadere uitwerking van te vormen. (hier volg ik

gebezigde termen in dit document)

Er ontbreekt hier een afspraak over de wijze waarop het krediet voor de voorbereidingsfase en voor

de uitvoeringsfase wordt geraamd en vastgesteld. Dit zal in de projectenstandaard worden

uitgewerkt. Helder moet zijn dat het voorbereidingskrediet wordt vastgesteld door PS of GS bij het

voorbereidingsbesluit. Het uitvoeringskrediet wordt geraamd bij het voorbereidingsbesluit en

vastgesteld door GS of PS bij het uitvoeringbesluit.

P. 38: Primair proces project initiatief/voorbereidingsfase

De aangegeven verdeling van verantwoordelijkheden in de voorbereidingsfase is tegenstrijdig met

sheet 41, 42 en 43, waar is aangegeven dat M&M (resp. DBI) verantwoordelijk is voor het uitvoeren

van scenariostudies. Deze tegenstrijdigheid blijkt ook in de gesprekken die ik voerde met de

betrokken afdelingen.

Op de heidag is afgesproken dat in de voorbereidingsfase M&M eindverantwoordelijk is voor de

opdrachtgeving van de projecten en AOG optreedt als operationeel opdrachtgever. In de

uitvoeringsfase is AOG eindverantwoordelijk en operationeel opdrachtgever en draagt M&M geen

verantwoordelijkheid. Wanneer de projectkaders uit het uitvoeringsbesluit aanpassingen behoeven

op financieel, of substantieel inhoudelijk gebied signaleert AOG dit en doet M&M een voorstel voor

aangepaste kaders.

In de stukken is niet aangegeven welke financiële investerings-besluiten en -informatie moeten

worden meegenomen in het voorbereidings- en in het uitvoeringsbesluit. Ook uit mijn gesprekken

blijken de afspraken hierover niet eenduidig. In de projectenstandaard zal dit worden geregeld met

als uitgangpunt dat in het voorbereidingsbesluit een voorbereidingskrediet wordt vastgesteld en een

raming van de uitvoeringskosten. In het uitvoeringsbesluit het uitvoeringskrediet worden

vastgesteld.

Wel is aangegeven dat een raming van de beheerskosten moet worden meegenomen. Onhelder is

hoe deze tot stand komt. Verzorgt het project deze raming als afgeleide van de investeringen en

doet DBI een second opinion, of wordt de normkostensystematiek van DBI gevolgd?

De verantwoordelijkheid voor het uitvoeringsbudget wordt nu bij DBI gelegd. Er is echter sprake

van een integraal budgettair beslag van nieuwe infrastructuur op investerings- en beheermiddelen

binnen het meerjarenperspectief van de provincie. De ruimte voor investeringen en beheer dienen

dan ook integraal binnen het meerjarenperspectief voor nieuwe verplichtingen te worden

afgewogen in het MPI. Dit betekent dat al in de initiatieffase een globale raming van benodigde

beheerkosten (bijv. als percentage van het investeringsbedrag) dient te worden opgenomen in het

meerjarenperspectief.

De spelregels voor de normering zijn niet in dit document uitgewerkt. Ze verdienen wel aandacht,

want worden op dit moment nog niet consistent toegepast. In de normkostensystematiek wordt

uitgegaan van kosten van beheer, onderhoud en vervanging. Daarmee wordt voor een nieuwe

investering gelijktijdig de afschrijving van de initiële investering als kapitaallast begroot en de

vervanging in de toekomst. Dat is een doublure. Dit is alleen gerechtvaardigd als er sprake is van

een ideaalcomplex – niet als de omvang van de investering zo omvangrijk is dat deze niet past in

een ideaalcomplex (bijv. Rijnlandroute).

P. 39: Primair proces project – uitvoeringsfase

Bij veel overheden is gangbaar dat het VO basis is voor het voorbereidingsbesluit. Daarmee vormt

het de afronding van de beleidsrijke voorbereidingsfase, op basis waarvan PS een richtinggevend

besluit kunnen nemen. Te overwegen valt fasering op dit punt te bezien.

50

Het verdient aanbeveling de kapitaallasten van nieuwe infrastructuur bij oplevering over te dragen

van begrotingsproduct 2.20 (Een betere bereikbaarheid en verkeersveiligheid) naar

begrotingsproduct 2.10 (Zorg voor de kwaliteit van de provinciale infrastructuur). Binnen 2.10 vallen

dan zowel de aflopende kapitaallasten van de realisatie van bestaande infrastructuur als de

oplopende kapitaallasten voor vervanging van bestaande infrastructuur, waardoor de kapitaallasten

voor bestaande infrastructuur een reëler en gelijkmatiger beeld vertonen. In financieel-technische

zin benaderen ze daarmee meer een ideaal-complex.

P. 43: Verantwoordelijkheden Projecten - AOG

AOG dient niet alleen de beleidsmatige kaders in de uitvoeringsfase te bewaken, maar alle kaders.

Het verdient aanbeveling de financiële kaders hier expliciet te noemen.

P. 72: Voortgangsoverleg projecten MPI

P. 74: Afdelingshoofdenoverleg

P. 76: Directieoverleg MPI/MPO

P. 77: Projectenoverleg gedeputeerde

Het verdient aanbeveling het voortgangsoverleg projecten MPI te richten op die projecten waar een

gezamenlijke verantwoordelijkheid ligt: projecten in de voorbereidingsfase en niet projecten in de

uitvoeringsfase – tenzij een aanpassing van de kader door AOG wenselijk wordt geacht.

Alleen projecten in de uitvoeringsfase worden besproken in het projectenoverleg met de

gedeputeerde – op aangeven van AOG al dan niet in aanwezigheid van de projectleider. Het is de

vraag of het bureauhoofd Verkeer hierbij aanwezig moet zijn, aangezien M&M geen

verantwoordelijkheid draagt in deze fase.

Projecten in de voorbereidingsfase dienen besproken te worden in het stafoverleg van de

gedeputeerde met M&M – op aangeven van het hoofd M&M al dan niet in aanwezigheid van de

betreffende ambtelijk opdrachtgever.

Het valt op dat het hoofd AOG niet optreedt als opdrachtgever en als zodanig aanwezig is bij het

overleg met de gedeputeerde, directeur en afdelingshoofden. De vraag is of AOG hiermee

voldoende zwaar gepositioneerd wordt naar het bestuur, de directie en het collega-management

om de rol van opdrachtgever namens de ambtelijke organisatie daadwerkelijk waar te maken.

51

Bijlage 2a: Vervolgopdracht werkgroep Kaders MPI/MPO

Context

Binnen DRM bestaat de behoefte om de financiële sturing en beheersing van de aanleg en het

beheer van nieuwe infrastructuur te verbeteren. Aanleiding daarvoor zijn de sterk oplopende

kapitaal- en beheerlasten van nieuwe infra, de jaarlijkse onderuitputting van de projectbudgetten en

de weinig stabiele informatievoorziening over projecten aan Gedeputeerde en Provinciale Staten.

De organisatie heeft een financieel en een procedureel kaderbesluit uitgewerkt om verbetering te

brengen in deze situatie dat in juni 2014 door Provinciale Staten is vastgesteld. Binnen de Directie

Ruimte en Mobiliteit is het project Samen Stevig Sturen gestart om de procedurele kaders te

vertalen in verbetering van de werkprocessen. De Directeur RM heeft een verkenning naar deze

verbetervoorstellen laten uitvoeren, waaruit onder andere naar voren is gekomen dat de financiële

sturing en beheersing van het MPI en het MPO onvoldoende stevig is.

Probleemanalyse

Op hoofdlijnen is gesignaleerd dat op de volgende punten verandering wenselijk is

a. Geen kader voor lastenontwikkeling

Op dit moment wordt de financiële ruimte voor het MPI en voor het vervangingsdeel van

het MPO vastgesteld in termen van beschikbaar krediet (het te investeren bedrag) en niet

van lasten (het budget in de begroting). Er is dus geen kader voor het budgetbeslag van

investeringen in het kader van het MPI en het MPO op de begroting. Er is slechts een

globale vertaling gemaakt van het beoogde investeringsvolume naar de benodigde

budgetruimte. Daardoor is er geen helder kader voor de budgetontwikkeling waar de

afdelingshoofden vanuit een integrale managementverantwoordelijkheid op moeten

sturen.

b. Geen match lastenontwikkeling op lange termijn en beschikbare budgetruimte

Het Besluit begroten verantwoorden schrijft een structureel sluitende begroting voor en

neemt daar het laatste jaar van meerjarenbegroting (T+4) voor als ijkpunt. Doordat de

provincie haar investeringen met maatschappelijk nut (zoals infrastructuur) anders dan de

meeste overheden activeert, vindt er na het laatste jaar van de meerjarenbegroting nog

een substantiële verhoging plaats van de lasten die voortvloeien uit het voorgenomen

beleid. Deze zijn in het kaderbesluit infrastructuur in beeld gebracht voor de komende 30

jaar. Er is geen transparante match tussen de in beeld gebrachte lange termijn-

ontwikkeling van de kapitaal- en beheerlasten voor infrastructuur en de op concernniveau

beschikbare financiën na het vierjaarsperspectief dat in de meerjarenbegroting wordt

weergegeven. Wel is aan te geven dat de lastenontwikkeling in het kaderbesluit

infrastructuur veel hoger is dan de beschikbare ruimte in het laatste jaar van de

meerjarenbegroting. Daardoor is er geen sprake van een structureel sluitende begroting.

c. Afbakening scope MPI en MPO leidt tot verwarrend beeld

De scope van het MPI wordt nu gevormd door investeringen in de realisatie van

infrastructuur, waarbij ook de kapitaallasten van reeds gerealiseerde infrastructuur worden

meegenomen. De scope van het MPO door lasten voor het beheer, onderhoud en de

vervanging van infrastructuur, waarbij de beheerlasten voor nieuwe infra waarover een

uitvoeringsbesluit is genomen ook worden meegenomen. Deze scopeverdeling is niet

logisch en leidt tot serieuze sturings- en beheersingsproblemen. Enerzijds ontstaat de

indruk dat de beheerlasten steeds maar stijgen door de kapitaallasten van vervangings-

investeringen, terwijl deze in de plaats komen van de lasten van de initiële investeringen.

Anderzijds ontstaat de indruk dat het aflopen van de kapitaallasten van de initiële

52

investeringen leidt tot investeringsruimte voor nieuwe infrastructuur. Tot slot worden de

lasten van beheer niet in de programmering meegenomen, maar verondersteld in het

kader van het MPO te kunnen worden gedekt terwijl daar geen vrije ruimte beschikbaar is.

Daardoor is er bij het programmeren van nieuwe infra niet al vanaf de initiatieffase een

beeld van het te verwachten budgetbeslag van aanleg en beheer in verhouding tot de

beschikbare middelen voor nieuwe infrastructuur.

De scope van het MPI moet worden geherdefinieerd naar de lasten voor nieuwe

infrastructuur (voorbereiding, uitvoering, beheer). Daarbij worden de kredieten voor de

realisatie van projecten fasegewijs overgeheveld naar de opdrachtgever. De scope van

het MPO moet worden geherdefinieerd naar de lasten voor bestaande infrastructuur

(kapitaal en beheer). Wanneer nieuwe infra wordt opgeleverd wordt het budget voor de

kapitaal en beheerlasten overgeheveld naar het MPO. Zie voor een illustratie het schema

in bijlage 1. Deze ingrijpende systematiekaanpassing zal worden voorbereid in de

werkgroep kaders MPI/MPO.

De ontwikkeling van de lasten voor aanleg en beheer worden onvoldoende in samenhang

in beeld gebracht. Daarnaast worden de lasten voor de aanleg, het beheer en de

vervanging van reeds gerealiseerde infrastructuur onvoldoende in samenhang

gebudgetteerd, waardoor (ten onrechte) de indruk ontstaat dat de beheerlasten

onbeheersbaar oplopen.

De directeuren RM en CZ hebben besloten een werkgroep in te stellen om de financiële kaders

voor het MPI en het MPO te herijken en meer expliciet te formuleren.

Opdracht

Formuleer een voorstel voor budgettaire kaders voor het MPI en MPO en een transparante

systematiek om hier op middellange en lange termijn op te sturen en te beheersen op het niveau

van concern, directie en betrokken afdelingen door het verantwoordelijk management.

Besteed in deze kaders in ieder geval aandacht aan:

a. Kaderstelling op lastenbasis voor MPI en MPO

De werkgroep werkt een raamwerk uit voor het bepalen van het budgettaire kader voor het

lijnmanagement voor het MPI en het MPO. Daarbij wordt uitgegaan van de toegestane

ontwikkeling van het lastenniveau op lange termijn bij ongewijzigd (financieel) beleid.

Onderdeel van dit raamwerk zijn spelregels voor de wijze waarop technische mutaties in

de financiële parameters (inflatie, rente etc.) jaarlijks doorwerken in het financiële kader.

Wordt een prijsindex aan het budget toegerekend, wat gebeurt bij wijziging van het

renteniveau, waar ligt het risico voor deze mutaties? De werkgroep doet daarvoor een

voorstel zoveel mogelijk aansluitend op de bestaande provinciale begrotingsregels.

b. Transparante presentatie lasten- en budget-ontwikkeling op lange termijn

De werkgroep werkt een transparante presentatie uit van de ontwikkeling op middellange

en lange termijn van de kapitaal- en beheerlasten van infra in het licht van de provinciale

budgettaire ruimte en werkt deze presentatie uit voor de nu beschikbare inzichten omtrent

de ontwikkeling van de lasten voor infrastructuur en de budgetruimte op concernniveau bij

huidig beleid. Indien er sprake is van spanning tussen de ontwikkeling van lasten en de

beschikbare budgettaire ruimte schetst de werkgroep opties om de kaders in

overeenstemming te brengen met de budgettaire ontwikkeling op concernniveau.

c. De budgettaire scope van met MPI en het MPO

De werkgroep werkt een voorstel uit om de scope van het MPI en MPO in budgettaire zin

te herdefiniëren op zo’n dat er optimaal inzicht ontstaat in en kan worden gestuurd op de

53

kapitaal- en beheerlasten voor bestaande infrastructuur in het MPO en voor nieuw te

realiseren infrastructuur in het MPI worden gebudgetteerd

d. De vertaling van in het MPI geplande infra naar kredieten voor aanleg

De werkgroep werkt de wijze uit waarop de geraamde lasten voor aanleg en beheer van

nieuwe infrastructuur vanaf de initiatieffase integraal in de programmering en financiële

planning worden verwerkt. Aansluitend op de ontwikkeling van een projectenstandaard

wordt in de werkgroep uitgewerkt hoe het geraamde budget voor de voorbereidingsfase,

respectievelijk de uitvoeringsfase met een kredietbesluit per fase wordt vrijgegeven aan de

verantwoordelijk opdrachtgever en vervolgens (door) gemandateerd naar de projectleider.

e. De vertaling van in het MPI geplande infra naar budget voor beheer

De werkgroep werkt de wijze uit waarop de lasten voor beheer van nieuwe infrastructuur

bij oplevering worden overgeheveld van het MPI naar het budget van de directeur DBI

(MPO).

f. Normen en uitvoering activering kosten beheer

De werkgroep werkt spelregels uit voor het activeren van beheerlasten aansluitend op de

bepalingen in het BBV en de planning van beheerbudgetten in de nota ‘Beheer en

onderhoud transparant’. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen lasten van

beheer, groot onderhoud en vervanging. Uitgangspunt is dat alleen geactiveerd kan

worden, wanneer de genormeerde technische levensduur van infrastructuur is afgelopen,

danwel wordt verlengd (naar rato), danwel nieuwe functionaliteiten worden toegevoegd

(naar rato).Tevens wordt door de werkgroep een voorstel gedaan om eventuele tijdelijke

extra lasten als gevolg van het terughoudender activeren van beheerlasten op te vangen.

g. Knelpunten in de formatieve capaciteit

De werkgroep geeft aan welke extra financiële ondersteuning het lijnmanagement en het

concern behoefte heeft als gevolg van de voorgestelde kaders en hoe dat zich vertaald

zich in formatie.

h. Budgettaire consequenties

De werkgroep geeft aan wat de budgettaire consequenties zijn van haar voorstellen voor

aanpassing van de kaders danwel extra inzet van capaciteit.

Rond deze opdracht zo af dat deze uiterlijk 1 februari 2015 voor de betrokken directeuren, die

zullen beoordelen of agendering in het DT wenselijk is.

Projectstructuur

De opdrachtgever voor dit project is de Directeur RM in overleg met de directeur CZ. Indien nodig

vindt de besluitvorming naar aanleiding van de rapportage van de werkgroep in het DT plaats

Voorzitter van de werkgroep is de directiecontroller DRM. De werkgroep zal worden samengesteld

uit medewerkers van de afdelingen FJZ, M&M en DBI. De werkgroep kan externe ondersteuning in

zetten voor haar werkzaamheden

De Regiegroep Samen Stevig Sturen is klankbordgroep voor het opstellen van de kaders. In de

klankbordgroep wordt de voortgang periodiek gerapporteerd aan de hand van tussenproducten.

De directiecontroller rapporteert tussentijds regelmatig over de voortgang van de werkgroep aan de

directeur RM en de directeur CZ

54

Bijlage 2b: Vervolgopdracht uitwerken provinciale projectstandaard

Context

Binnen DRM bestaat de behoefte om de financiële sturing en beheersing van de aanleg en het

beheer van nieuwe infrastructuur te verbeteren. Aanleiding daarvoor zijn de sterk oplopende

kapitaal- en beheerlasten van nieuwe infra, de jaarlijkse onderuitputting van de projectbudgetten en

de weinig stabiele informatievoorziening over projecten aan Gedeputeerde en Provinciale Staten.

De organisatie heeft een financieel en een procedureel kaderbesluit uitgewerkt om verbetering te

brengen in deze situatie dat in juni 2014 door Provinciale Staten is vastgesteld. Binnen de Directie

Ruimte en Mobiliteit is het project Samen Stevig Sturen gestart om de procedurele kaders te

vertalen in verbetering van de werkprocessen. De Directeur Ruimte en Mobiliteit heeft een

verkenning naar deze verbetervoorstellen laten uitvoeren, waaruit onder andere naar voren is

gekomen dat het projectmanagement binnen de provinciale organisatie weinig helder is ingeregeld.

De gesignaleerde verbeterpunten zijn

a) er is geen eenduidige afbakening wat een reguliere taak is en wat een project (mn, bij

beheer)

b) er bestaan meerdere projecttalen en –faseringen naast elkaar

c) er is geen eenduidige definitie wanneer projecten onder de regeling voor boven 10 miljoen

vallen

d) voor projecten beneden 10 miljoen bestaat geen vastgestelde standaard voor fasering en

bevoegdheden

e) er is geen eenduidige regeling voor het vaststellen van voorbereidings- en

uitvoeringskredieten.

Het MT DRM heeft besloten tot het laten uitwerken van een provinciale projectenstandaard. In deze

opdracht zijn de kaders vastgelegd voor het opstellen van deze projectenstandaard.

Opdracht

Werk een eenduidige en eenvoudige provinciale standaard uit voor het instellen van, besluiten

over, uit voeren en rapporteren over provinciale ruimtelijke en/of infrastructurele projecten. Sluit zo

veel als mogelijk aan bij de systematiek van de regeling van Provinciale Staten voor projecten

boven 10 miljoen euro en de verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen. Verken of deze

projectenstandaard ook van toepassing kan zijn voor provinciale groenprojecten

Besteed in deze standaard in ieder geval aandacht aan:

a. een definitie van wat een project is en welke taken als project worden uitgevoerd

b. een vaste projectfasering in vier fases

c. spelregels wie, wanneer besluit over de start en de afronding van een projectfase

d. exacte duiding van budgettaire grenzen aan bevoegdheden (bruto of netto, integraal of per

programma)

e. spelregels wie besluit over de budgetten/kredieten per fase, wie verantwoordelijk is voor

het budget waaruit het project wordt betaald en wie verantwoordelijk is voor het

projectkrediet zelf en de wijze van (door-)mandateren van verantwoordelijkheden en

bevoegdheden

f. een beschrijving van de elementen die per fase onderdeel uit maken van de

besluitvorming:

a. projectbeschrijving

b. ontwerp en ruimtelijke documenten

c. budgetraming en kredietverlening

55

d. raming en dekkingsbron(nen) van de beheerkosten

e. publiek- en privaat-rechtelijke procedures

f. bestuurlijke overeenkomsten

g. publiek-private contractvorming

h. risico-analyse en –beheersing

i. pm

g. de wijze van rapporteren over de voortgang van het project

Rond deze opdracht zo af dat deze uiterlijk 1 april 2015 kan worden voorgelegd aan de directeur

DRM. Indien nodig vindt agendering in het DT plaats.

Projectstructuur

De opdrachtgever voor dit project is de Directeur Ruimte en Mobiliteit in overleg met het MT DRM.

Deze beoordeelt of besluitvorming over het uiteindelijke voorstel in het DT, het College van GS of

PS wenselijk is.

De opdrachtnemer is het hoofd APP – tevens proceseigenaar PO&U. Zij zal voor het uitvoeren van

deze opdracht een projectteam instellen waar naast medewerkers van APP ook medewerkers van

de afdelingen AOG, M&M, DBI en W&G zijn opgenomen. Zij kan besluiten tot het inhuren van

externe ondersteuning voor het opstellen van de projectenstandaard.

De Regiegroep Samen Stevig Sturen is klankbordgroep voor het opstellen van de

projectenstandaard. In de klankbordgroep wordt de voortgang periodiek gerapporteerd aan de hand

van tussenproducten.

Het hoofd APP rapporteert tussentijds regelmatig over de voortgang van het project aan de

directeur DRM.

Aanpak project

Het hoofd APP besluit samen met de projectleider over de aanpak van het project. In ieder geval

maken de volgende stappen daar onderdeel van uit:

1. Plan van aanpak

2. Verkenning opgave

3. Uitwerking hoofdlijnen

4. Opstellen projectenstandaard

56

Bijlage 2c: Vervolgopdracht doorlichten/versterken

projectenadministratie

Context

Binnen DRM bestaat de behoefte om de financiële sturing en beheersing van de aanleg en het

beheer van nieuwe infrastructuur te verbeteren. Aanleiding daarvoor zijn de sterk oplopende

kapitaal- en beheerlasten van nieuwe infra, de jaarlijkse onderuitputting van de projectbudgetten en

de weinig stabiele informatievoorziening over projecten aan Gedeputeerde en Provinciale Staten.

De organisatie heeft een financieel en een procedureel kaderbesluit uitgewerkt om verbetering te

brengen in deze situatie dat in juni 2014 door Provinciale Staten is vastgesteld. Binnen de Directie

Ruimte en Mobiliteit is het project Samen Stevig Sturen gestart om de procedurele kaders te

vertalen in verbetering van de werkprocessen. De Directeur Ruimte en Mobiliteit heeft een

verkenning naar deze verbetervoorstellen laten uitvoeren, waaruit onder andere naar voren is

gekomen dat de financiële verantwoordelijkheden en infrastructuur voor projecten verbetering

behoeft.

De gesignaleerde verbeterpunten zijn:

a. budgettaire verantwoordelijkheid van opdrachtgever voor het projectbudget en

projectleider voor het projectkrediet is niet helder onderscheiden

b. verantwoordelijkheid voor de financiële beheersing ligt in de praktijk vaak bij de

projectbeheerser in plaats van de projectleider

c. er is geen eenduidig inzicht in de vastgestelde voorbereidings- of uitvoeringskredieten per

project

d. er is geen eenduidig inzicht in de actuele uitputting van het projectkrediet per fase

e. mutaties in de projectbegrotingen worden onvoldoende snel verwerkt in de administratie

f. financiële administratie en archivering van centrale projectdocumenten is onvoldoende

gekoppeld

Het MT DRM heeft besloten tot een doorlichting en versterking van de organisatie van de

projectadministratie. In deze opdracht zijn de kaders vastgelegd voor deze doorlichting en

versterking.

Opdracht

Licht door wat de oorzaken zijn van de gesignaleerde gebreken in de organisatie van de

projectadministratie. Doe voorstellen voor het verbeteren van het functioneren van de

projectadministratie en breng in beeld welke condities nodig zijn om deze door te voeren (fase 1).

Voer deze voorstellen in, nadat er door de directeur DRM en de directeur CZ, danwel het DT mee

is ingestemd (fase 2). Sluit aan bij de verbetervoorstellen Samen Stevig Sturen en de voorstellen

voor een provinciale projectenstandaard, waar ook een opdracht voor is gegeven.

Besteed in deze standaard in ieder geval aandacht aan:

a. de financiële verantwoordelijkheidsverdeling tussen ambtelijk opdrachtgever en

projectleider

b. de voorstellen voor meer eenduidige besluitvorming over voorbereidings- en

uitvoeringskrediet

c. de wijze waarop opdrachtgever en projectleider afspraken maken over het voorbereidings-

en uitvoeringskrediet

d. de procedures om mutaties aan te brengen in de projectadministratie

e. de beperkingen om het administratieve systeem als projectadministratie in te zetten en de

mogelijkheden deze te ondervangen

57

f. de aansluiting tussen de administratie van de projecten en het projectarchief

g. de rol- en taakverdeling tussen projectleider en –beheerser

h. eventuele kosten van verbetering van de organisatie van de projectadministratie

Sluit in de uitvoering aan op het voor 1 april uit te werken voorstel voor de projectenstandaard.

Rond de eerste fase van deze opdracht zo af dat uiterlijk 1 juli 2015 aan de directeuren RM en CZ

kan worden voorgelegd en indien nodig in het DT kan worden geagendeerd.

Projectstructuur

De opdrachtgever voor dit project is de Directeur Ruimte en Mobiliteit in overleg met de directeur

CZ. Zij beoordelen of besluitvorming over het uiteindelijke voorstel voor de versterking van de

projectadministratie in het DT gewenst is.

De opdrachtnemer is het hoofd APP. Zij zal voor de opdracht een projectteam instellen met naast

medewerkers van APP, medewerkers van AOG en FJZ. Verder kan zij besluiten tot het inhuren van

externe ondersteuning voor het doorlichten en versterken van de projectadministratie.

De Regiegroep Samen Stevig Sturen is klankbordgroep voor het doorlichten van de

projectadministratie. In de klankbordgroep wordt de voortgang periodiek gerapporteerd aan de

hand van tussenproducten.

Het hoofd APP rapporteert tussentijds regelmatig over de voortgang van het project aan de

directeur DRM.

Aanpak project

Het hoofd APP besluit samen met de projectleider over de aanpak van het project. In ieder geval

maken de volgende stappen daar onderdeel van uit:

1. Plan van aanpak

2. Doorlichten organisatie projectenadministratie

3. Uitwerken verbetervoorstellen

4. Besluitvorming over doorlichting en verbetervoorstellen

5. Invoeren verbetervoorstellen

58

Bijlage 3: Lijst met gesprekspartners in verkenning

College van GS

Ingrid de Bondt Gedeputeerde

Directieteam

José Hilgersom Provinciesecretaris

Gemma Smid Directeur Ruimte & Mobiliteit

Leny Werkhoven Directeur Concernzaken

Ron van der Helm Directeur Leefbaarheid & Bestuurszaken

Op 19 november 2014 heeft een presentatie in het DT plaatsgevonden.

Directie Ruimte & Mobiliteit, Algemeen

Carla Zwetsloot Directiecontroller

Hans Geraets Directiesecretaris

Alex Veldhof Afdelingshoofd Ruimte & Wonen

Afdeling Milieu & Mobiliteit

Carla Weber Afdelingshoofd

Petrouchka den Dunnen Bureauhoofd Infra

Joost Haubrich Programma-manager MPI

Wieger Zwikstra Programma-manager MPI

Maarten Weers Coördinator wegen

Dienst Beheer Infrastructuur

Arjan Driesprong Directeur

Gert Hofman Afdelingshoofd Beheerstrategie

Rianne van Vuren Programma-manager MPO

Laila de Roode Programma-manager MPO

Willem van Dalen Programma-manager MPO

Tako Heins Bureauhoofd Onderhoud & Verbetering Stedelijk gebied

Afdeling opdrachtgeverschap

Jan Roest Afdelingshoofd

Thomas Arts Waarnemend afdelingshoofd

Hilde Helleman Opdrachtgever

Christiaan Oud Opdrachtgever

Afdeling Project- en Programma-management

Bernie van Tilburg Afdelingshoofd

Michel Schoemaker Bureauhoofd Integrale projectbeheersing

Leo Persoon Programma-manager Rijnlandroute

Goddar Massom Programma-manager HOV-net

Ronald van Ruyven Projectbeheerser

Teamhoofdenoverleg Bureau I

Teamhoofdenoverleg Bureau II

Teamhoofdenoverleg Bureau III

59

Financieel Juridische Zaken

Irma Kenter Afdelingshoofd

Frank Vogel Programma-manager concerncontrol

Coen Glazer Bureauhoofd advies DRM

Henk van Deursen Accounthouder DBI

Maarten Meijvogel Accountmanager M&M

Rolf Goudzwaard Voormalig accounthouder M&M

Directie Leefbaarheid & Bestuurszaken

Jacques Vroon Afdelingshoofd Water & Groen

Tijdens het MT Leefbaarheid & Bestuurszaken is op 25 november 2014 een presentatie gehouden

Externen

Pepijn van Wijmen Partner APPM

Miran Wiersema Senior-adviseur APPM

Geoffry Kneppers Senior-adviseur Deloitte & Touche Real Estate