ADVIES OVER HET VOORONTWERP VAN DECREET INZAKE MILIEUVOORWAARDEN

Brussel, 11 september 2002 Advies_Decreet_Milieuvoorwaarden

INHOUD

1. INLEIDING EN KRACHTLIJNEN VAN HET ADVIES ..................................................3

2. INTEGRALE MILIEUVOORWAARDEN........................................................................6 2.1 Algemene situering en bespreking .............................................................................6

2.1.1 Nood aan integrale voorwaarden ........................................................................6 2.1.2 De Nederlandse situatie ......................................................................................7 2.1.3 Implicaties voor Vlaanderen ................................................................................9

2.2 Bemerkingen van de SERV bij het voorontwerp van decreet..................................11 2.2.1 Eindelijk een decretale basis voor integrale voorwaarden ...............................12 2.2.2 Het toepassingsgebied ......................................................................................13 2.2.3 Het integraal karakter ........................................................................................16 2.2.4 De reikwijdte van integrale voorwaarden ..........................................................17 2.2.5 Het stellen van nadere eisen .............................................................................17 2.2.6 Een aanmeldingsplicht ......................................................................................19 2.2.7 Inspraak en openbaarheid.................................................................................21 2.2.8 Inplantingsnormen.............................................................................................22

3. ALGEMENE EN SECTORALE MILIEUVOORWAARDEN ........................................24 3.1 Criteria voor het vastleggen van milieuvoorwaarden ...............................................24 3.2 Relatieve voorkeur voor doelvoorschriften ...............................................................26 3.3 Compensatie.............................................................................................................28 3.4 Evaluatie van milieuvoorwaarden.............................................................................29 3.5 Inspraak- en adviesprocedure ..................................................................................30 3.6 Afschaffing procedure voor sectorale afwijkingen....................................................31 3.7 Afschaffing procedure voor individuele afwijkingen .................................................32

4. OVERIGE DELEN VAN HET VOORONTWERP.........................................................34 4.1 Deel Definities ...........................................................................................................34

4.1.1 Inrichtingen en activiteiten .................................................................................34 4.1.2 BAT en BATNEEC.............................................................................................34 4.1.3 Milieuvoorwaarden.............................................................................................35

4.2 Deel Bedrijfsinterne milieuzorg - Milieuaudit ............................................................36

2.

4.2.1 Uitvoering Europese regelgeving ......................................................................36 4.2.2 Vrijstellingsvoorwaarden decretaal verplichte milieuaudit ................................36

3.

1. INLEIDING EN KRACHTLIJNEN VAN HET ADVIES

De Raad werd op 22 juli 2002 door Vlaams minister van Leefmilieu en Landbouw om advies gevraagd over een voorontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. Het voorontwerp wijzigt het decreet op drie aspecten: het wijzigt een aantal definities, bevat wijzigingen aan de titel ‘Bedrijfsinterne milieuzorg’ in uitvoering van de EMAS II-Verordering1, en vult het decreet aan met een titel inzake milieuvoorwaarden. Concreet worden in het voorontwerp van decreet twee stelsels van milieuvoorwaarden uitgewerkt: algemene milieuvoorwaarden, eventueel in combinatie met sectorale milieuvoorwaarden en/of milieuvoorwaarden bepaald in een vergunning enerzijds, en integrale milieuvoorwaarden in combinatie met nadere eisen bepaald in een bestuursbeschikking anderzijds. Voor de Raad is het voorontwerp een zeer belangrijk werkstuk. Het legt immers de wettelijke basis voor een systeem van integrale milieuvoorwaarden. De SERV is reeds lang vragende partij voor een dergelijk systeem. Met het voorontwerp kan er nu daadwerkelijk werk worden gemaakt van een van de belangrijkste mogelijkheden voor de vereenvoudiging van het bestaande milieuvergunningsstelsel. De Raad dringt er dan ook op aan dat de beloofde wettelijke regeling er snel komt. Dit vergt dat de procedurele aspecten ook in het voorliggende voorontwerp worden opgenomen, en niet worden uitgesteld tot de geplande nieuwe titel ‘vergunningen en meldingsattesten’ van het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid volledig klaar is. Ook de planning voor de concrete opmaak van integrale voorwaardenpakketten voor bepaalde inrichtingen en activiteiten moet volgens de SERV ambitieuzer zijn. De belangrijkste krachtlijnen en inhoudelijke bemerkingen bij het voorontwerp van decreet kunnen als volgt worden samengevat:

• Toepassingsgebied integrale voorwaarden. Volgens de SERV komen activiteiten die homogeen zijn én tegelijk een beperkte potentiële milieubelasting hebben in aanmerking voor het stelsel van integrale voorwaarden (en-en in plaats van de of-of van het voorontwerp). Vanzelfsprekend zal veel afhangen van de manier waarop in de praktijk invulling zal worden gegeven aan de begrippen ‘beperkte milieuverstoring’ en ‘homogeen’. Voor de SERV is het in elk geval duidelijk dat ook inrichtingen die vandaag vergunningsplichtig zijn (zowel klasse 2 als klasse 1), in de toekomst onder het systeem van integrale voorwaarden moeten kunnen vallen. Later kan op basis

1 Verordening (EG) nr. 761/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 inzake de

vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieu-auditsys teem (EMAS), Pb. L. 2001, nr. 114), in werking getreden op 27 april 2001.

4.

van de opgedane ervaring eventueel worden beslist om het toepassingsgebied te herzien. De Raad stelt voor daartoe een evaluatiebepaling op te nemen in het decreet.

• Stellen van nadere eisen bij integrale voorwaarden. De Raad gaat akkoord met de voorgestelde regeling voor het opleggen van nadere eisen. Wel moet worden vermeden dat het opleggen van nadere eisen zou uitgroeien tot een verkapt vergunningsstelsel. In die zin dient het stellen van nadere eisen beperkt te worden tot de gevallen waar echt nodig en moeten de procedures terzake zo eenvoudig mogelijk worden gehouden. Bovendien meent de Raad dat het opleggen van nadere eisen vereist dat de daarvoor noodzakelijke bestuurscapaciteit bij de lokale overheden wordt uitgebouwd.

• Inspraak en openbaarheid bij integrale voorwaarden. De SERV vraagt dat ervoor wordt gezorgd dat, in de voorgestelde nieuwe regeling voor integrale voorwaarden de toegankelijkheid van de milieu-informatie vergelijkbaar is met deze van het huidige systeem, zowel voor de werknemers als voor derden, zonder toename van de administratieve lasten. Het stelsel van integrale milieuvoorwaarden vervangt immers voor bepaalde inrichtingen en activiteiten de huidige vergunningsprocedure, die o.a. voorziet in een openbaarheid en een inzagerecht van milieuvergunningen en andere relevante documenten.

• Relatieve voorkeur voor doelvoorschriften. De Raad ondersteunt de relatieve voorkeur in het voorontwerp voor doelvoorschriften boven middelenvoorschriften alsook de bepaling dat de exploitant ingeval van middelenvoorschriften in principe steeds gelijkwaardige middelen kan toepassen. Wel merkt de SERV op dat voor sommige categorieën kleinere bedrijven middelvoorschriften nuttig blijven en het van belang is dat sectorfederaties en overheden individuele bedrijven behulpzaam zijn bij het concreet invullen van de doelvoorschriften. Ook vraagt de SERV dat nader wordt bekeken hoe de toepassing van een gelijkwaardig alternatief voor de exploitant kan worden vereenvoudigd.

• Milieuvoorwaarden tot herstel en compensatie van milieuschade. Het voorontwerp stelt voor dat algemene en sectorale milieuvoorwaarden voortaan, indien mogelijk, ook beogen om de nadelige gevolgen van hinderlijke inrichtingen en activiteiten voor het milieu te herstellen en te compenseren. Hiermee lijkt op verdoken wijze een soort objectieve aansprakelijkheid voor milieuschade te worden ingevoerd. Dit kan niet voor de Raad via dit decreet gebeuren. De eventuele invoering van een objectieve aansprakelijkheid voor milieuschade vergt een grondigere uitwerking en een veel ruimer debat dan in het kader van het voorliggend voorontwerp mogelijk is. In

5.

afwachting hiervan vraagt de Raad dat de betrokken bepaling uit het voorontwerp wordt geschrapt.

• Advies en inspraakprocedure rond milieuvoorwaarden. De laatste regels van deze korte samenvatting zijn voorbehouden voor één van de, voor de SERV toch, opvallendste wijzigingen in het voorontwerp ten opzichte van de bestaande praktijk. De SERV stelt namelijk vast dat in de toekomst enkel nog de MiNa-Raad om advies zal worden gevraagd over besluiten tot vaststelling of wijziging van milieuvoorwaarden. Een advisering door de SERV wordt niet voorzien. Voor de sociale partners is dit onaanvaardbaar. Met deze beslissing loopt de Vlaamse regering immers vooruit op de geplande hervorming van het adviesradenlandschap, zonder dat het totaalbeeld al duidelijk is. De Raad verzet zich dan ook tegen dergelijke voorafname op de besluitvorming terzake.

Hierna wordt meer in detail ingegaan op deze en andere bemerkingen bij het voorontwerp van decreet. Eerst formuleert de Raad zijn opmerkingen bij de specifieke bepalingen van het voorontwerp inzake integrale voorwaarden. Daarna wordt ingegaan op de bepalingen inzake algemene en sectorale milieuvoorwaarden. Tot slot formuleert de SERV enkele opmerkingen bij de overige delen van het voorontwerp van decreet (definities en milieu-audit).

6.

2. INTEGRALE MILIEUVOORWAARDEN

2.1 Algemene situering en bespreking

2.1.1 Nood aan integrale voorwaarden

De SERV is reeds lang vragende partij voor een systeem van integrale milieuvoorwaarden. Al in 1990, in zijn advies over het ontwerp Vlarem I, vroeg de SERV dat een standaardreglementering zou worden ontwikkeld met algemeen geldende exploitatievoorwaarden voor inrichtingen met een beperkte milieu-impact2, en in 1998 formuleerde de Raad terzake zelf een voorstel voor een concrete regeling3. De potentiële meerwaarde ten opzichte van het bestaande systeem is immers overduidelijk en wordt overigens zeer goed samengevat in de memorie van toelichting bij het voorontwerp. Zij liggen op het vlak van de rechtszekerheid, de gebruiksvriendelijkheid, de milieuwinst (doelmatigheid en doeltreffendheid), de rechtsgelijkheid en de mogelijkheid tot herschikking van mensen en middelen ten voordele van de toepassing en handhaving van milieuvoorwaarden4. Vandaag zijn in Vlaanderen immers zeer veel, ook kleinere, inrichtingen en activiteiten aan een vergunnings- of meldingsplicht onderworpen en zijn de aan de vergunning of melding gekoppelde voorwaarden soms zeer uitgebreid, complex en niet aangepast zijn aan het schaalniveau en het specifieke karakter van deze inrichtingen en activiteiten. Deze ondernemingen moeten bovendien in Vlarem II tussen meer dan 1000 pagina's zelf zoeken aan welke milieuvoorwaarden ze moeten voldoen, en deze voorwaarden worden ook herhaaldelijk gewijzigd. Het gevolg is een onoverzichtelijke en onnodig ongewikkelde milieureglementering met relatief zware administratieve lasten en procedures. Via een systeem van integrale voorwaarden kan hierin fundamentele verandering komen. Integrale voorwaarden zijn bedoeld voor homogene activiteiten met een beperkte potentiële milieubelasting5, veelal KMO’s. Het betreft een bundeling per sector van op maat geschreven voorwaarden die specifiek voor de betrokken bedrijven relevant zijn. Zij

2 Vergelijk met de idee van "integrale" voorwaarden zoals nadien voorgesteld door de ICHM en van

"specifieke" exploitatievoorwaarden zoals voorgesteld door de CEM. Zie ICHM. Interuniversitaire Commissie tot Herziening van het Milieurecht in het Vlaamse Gewest. Voorontwerpdecreet milieubeleid. Brugge, die Keure, 1995 resp. CEM. Commissie Evaluatie Milieu-uitvoeringsreglementering. Eindverslag van juni 1997 over de evaluatie van de milieuvergunningsprocedure en de indelingslijst. Brussel, AMINAL.

3 SERV, Het milieuvergunningsbeleid: evaluatie en voorstellen inzake milieuvergunningen en vergunningsprocedures. Brussel, 10 juni 1998. 80 blz.

4 Memorie van toelichting, p. 14-16. 5 Het voorontwerp van decreet geeft een andere omschrijving van het toepassingsgebied van integrale

voorwaarden. Op deze discussie wordt verder in het advies ingegaan.

7.

komen bovendien voor de betrokken categorie inrichtingen niet bovenop maar in de plaats van de bestaande algemene, sectorale en bijzondere milieuvoorwaarden. Voor de betrokken bedrijven vervalt dan meteen ook de eventuele bestaande milieuvergunningsplicht. Voor integrale voorwaarden komen zowel inrichtingen en activiteiten die momenteel vergunningsplichtig als inrichtingen en activiteiten die nu meldingsplichtig zijn in aanmerking, alsook inrichtingen en activiteiten die vandaag vergunningsplichtig noch meldingsplichtig zijn. De enige voorwaarde is dat het gaat om homogene activiteiten met een beperkte potentiële milieubelasting. Voor andere activiteiten (niet homogeen, geen beperkte potentiële milieuhinder) blijft het bestaande stelsel milieuvoorwaarden behouden (zie verder). 2.1.2 De Nederlandse situatie

Het Nederlandse stelsel van integrale milieuvoorwaarden was een belangrijke inspiratiebron voor het voorontwerp6. De Raad wil daarom kort ingaan op de Nederlandse situatie en op de uitgevoerde evaluatieonderzoeken aldaar. Daarbij wil de Raad ook aandacht besteden aan het advies van de Nederlandse Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer (ECWM) dat recent is gepubliceerd en waarvan de conclusies nog niet bekend waren bij de redactie van het voorontwerp van decreet. De Nederlandse ervaringen met integrale milieuvoorwaarden gaan terug tot midden de jaren tachtig van de vorige eeuw. De eerste besluiten met dergelijke pakketten standaardvoorschriften (zgn amvb’s7) traden er in werking op 1 januari 1988. In de periode 1991-1994 werd deze eerste generatie standaardvoorschriften8 reeds geëvalueerd9. Omdat de evaluatie positief uitviel, koos de Nederlandse regering in 1995 in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit voor een uitbreiding van de toepassing van de formule. Zij wilde het percentage inrichtingen dat onder het toepassingsgebied van integrale milieuvoorwaarden valt verhogen van 55 naar 75%10. Wel werden aanpassingen doorgevoerd. Daarom spreekt men over een tweede generatie standaardvoorschriften. Vernieuwingen betroffen o.m. het feit dat het toepassingsgebied van de aparte pakketten standaardvoorschriften globaler zou worden

6 Memorie van toelichting, p. 8 e.v. 7 Algemene maatregelen van bestuur. 8 o.a. voor brood- en banketbakkerijen, slagerijen, woon- en kantoorgebouwen, LPG-tankstations,

gasdrukregel- en –meetstations, riool- en poldergemalen, detailhandel, Doe het zelf-bedrijven, chemische wasserijen, herstelinrichtingen voor motorvoertuigen, akkerbouwbedrijven, rundveehouderijen, horecabedrijven, houtbewerkende bedrijven, tuinbouwbedrijven met bedekte teelt;

9 Zie o.m. de adviezen van de Nederlandse ECWM ‘Reguleren met algemene regels; advies over de werking van het stelsel van algemene regels en meldingen in de Hinderwet’ (1991) en ‘Voorwaarden voor een goede werking van het stelsel van algemene regels’ (1993).

10 Kamerstukken II 1994/95, 24 036, nr. 6.

8.

omschreven en dat er een voorkeur zou gaan naar het gebruik van doelvoorschriften. Het eerste besluit van de tweede generatie trad in werking op 1 oktober 199811. Als in de tweede helft van 2002 ook de laatste drie pakketten standaardvoorschriften in werking zijn getreden12, zal in Nederland tussen de 75 en 80% van het totaal aantal van 400.000 inrichtingen onder algemene regels zijn gebracht13. Met deze hervormingen is er in Nederland veel veranderd in de normstelling voor een grote groep inrichtingen. Het aantal inrichtingen dat een milieuvergunning nodig heeft, werd drastisch beperkt door de introductie van algemene regels. De gedachte hierachter was dat voor een groot deel van bepaalde categorieën bedrijven het vergunningeninstrument te zwaar en te duur is in het licht van de milieubelasting die dergelijke bedrijven veroorzaken. Die bedrijven hoeven in de toekomst geen vergunning meer aan te vragen maar kunnen volstaan met een melding. Door het besluit woon- en verblijfsgebouwen bijvoorbeeld vallen ca. 90.000 inrichtingen onder de algemene regels en zijn er nog slechts 10.000 inrichtingen vergunningsplichtig. In de oude regeling waren in deze categorie 48.000 inrichtingen vergunningsplichtig en 52000 meldingsplichtig. De invoering van het besluit leverde naar schatting een besparing van ongeveer €20,9 miljoen14. Ook de tweede generatie voorschriften werd reeds geëvalueerd15. De onderzoekers komen tot de conclusie dat de nieuwe algemene regels duurzame ontwikkeling belemmeren en nadelige gevolgen hebben voor het milieu. De Nederlandse Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer (ECWM) is echter na bestudering van de uitgevoerde evaluaties genuanceerder in haar oordeel. Zij stelt dat het gaat om geïsoleerd onderzoek naar het functioneren van een aantal besluiten, dat zich niet goed

11 Sindsdien zijn 8 zgn. tweede generatie amvb’s in werking getreden, met name voor horeca-, sport- en

recreatie-inrichtingen, detailhandel en ambachtsbedrijven, woon- en verblijfgebouwen, bouw- en houtbedrijven, inrichtingen voor motorvoertuigen, opslag- en transportbedrijven, textielreinigingsbedrijven en voorzieningen en installaties milieubeheer.

12 Voor landbouwbedrijven en gemechaniseerde loonbedrijven (samenvoeging van het besluit melkveehouderij en het besluit akkerbouwbedrijven) en voor jachthavens.

13 Kamerstukken II 2001/02, 24 036, nr. 258, p. 28-29. 14 Op basis van de gemiddelde kosten van een vergunning en een melding. De totale kosten zonder het

besluit bedroegen ca. €25,4 miljoen en met het besluit ca. €4,5 miljoen. Deze cijfers zijn afkomstig van de zgn. bedrijfseffectentoets die de Nederlandse overheid bij ieder besluit opmaakt en waarin wordt nagegaan om hoeveel bedrijven het gaat en welke kosten en baten er voor deze bedrijven zullen optreden.

15 A. van der Zouwen, J.M. Smits, W. Huiberts. M. Havenaar, Toepassing eerste drie herziene 8.40 amvb's, eindrapportage praktijkervaringen, 15 december 2000 (Deloitte & Touche); Centrum voor milieurecht Amsterdam, KPMG Milieu. Grenzen aan de algemene regel? Een evaluatieonderzoek naar de wenselijkheid van de voortgaande regulering van inrichtingen via amvb’s ex art. 8.40 Wm, mei 2002; Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer, Advies inzake de nieuwe algemene regels ingevolge artikel 8.40 Wet milieubeheer, juni 2002.

9.

leent voor het trekken van conclusies over het functioneren in het algemeen van specifieke voorwaarden als alternatief voor vergunningen. De ECWM concludeert dat “de slechte naleving van de meldingsplicht en terughoudendheid bij het stellen van nadere eisen, samen met onvoldoende handhavingscapaciteit, ervoor zorgt dat niet kan worden gezegd dat algemene regels een grote bijdrage leveren aan duurzame ontwikkeling”. Zij stelt verder dat deze conclusie niet betekent niet dat regulering via specifieke voorwaarden ongedaan moet worden gemaakt. De geconstateerde problemen zijn volgens de commissie immers oplosbaar door verbeteringen in de wetgeving, in de specifieke voorwaarden zelf of in de uitvoeringspraktijk (zie verder). Wel is de ECWM van mening dat de grens van het brengen van inrichtingen onder de reikwijdte van algemene regels is bereikt. De overblijvende inrichtingen zijn volgens de commissie te diffuus om onder één of enkele amvb’s te worden gebracht. “Dit leidt immers tot het stellen van steeds globalere normen (die moeten namelijk op tamelijk uiteenlopende bedrijven van toepassing kunnen zijn) en tot een steeds grotere noodzaak tot het stellen van nadere eisen. Aangezien hieruit geen administratieve lastenverlichting voortkomt en er bovendien duidelijke aanwijzingen zijn dat amvb’s in deze situatie niet langer bijdragen aan een duurzame ontwikkeling, acht de ECWM het onverantwoord om nog meer bedrijven te ontheffen van een vergunningsplicht”16. 2.1.3 Implicaties voor Vlaanderen

Zoals vermeld waren de bovenvermelde conclusies van de Nederlandse Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer (ECWM) nog niet bekend bij de redactie van het voorontwerp van decreet, en werden zij bijgevolg nog niet meegenomen bij de uitwerking van de tekstvoorstellen. Het lijkt dan ook gepast even stil te staan bij de implicaties voor Vlaanderen van het recent uitgevoerde evaluatieonderzoek in Nederland.

16 Een extra aanleiding voor dit standpunt vindt de ECWM in het Europese recht: de Richtlijn 96/61/EG

inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC-richtlijn) die voor een aantal activiteiten expliciet een vergunningplicht vereist; de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG), die voor inrichtingen met mogelijk nadelige gevolgen voor speciale beschermingszones of beschermde soorten een individuele toets vragen (bijv. horeca-gelegenheden of windmolens in een natuurgebied); de Richtlijn inzake milieu-effectbeoordeling (Richtlijn 85/337/EEG zoals gewijzigd door Richtlijn 97/11/EG), omdat het toepassen van een m.e.r. bij meldingplichtige inrichtingen weinig zinvol is gezien de resultaten van de m.e.r. niet (of zeer beperkt: namelijk alleen via het stellen van nadere eisen) kunnen doorwerken in de besluitvorming; en het Verdrag van Aarhus dat inspraak en rechtsbescherming garandeert bij het verlenen van toestemming door de overheid aan bepaalde, bij het verdrag aangeduide, voor het milieu schadelijke activiteiten.

10.

De SERV ziet in het advies van de ECWM geen redenen om in Vlaanderen af te zien van het voorgenomen systeem van integrale voorwaarden. De voordelen ervan blijven ook in het ECWM-advies onbetwist. De in Nederland vastgestelde problemen hebben immers niet te maken met de intrinsieke kenmerken van het systeem van integrale voorwaarden, wel met tekortkomingen in de betrokken regelgeving en in de uitvoering ervan in de praktijk. Concreet: als er bijvoorbeeld onvoldoende controle en handhaving is, presteert élke vorm van fysieke regulering en dus bv. ook het behoud van een stelsel van milieuvergunningen ondermaats. Dergelijke systemen vereisen ‘command and control’. De ECMW pleit dan ook niet voor een terugschroeving van het systeem, wel voor een optimalisering ervan, voor de oplossing van de vastgestelde uitvoeringsproblemen en voor het behoud onder de milieuvergunningsplicht van de resterende inrichtingen waarvoor nog geen algemene regels zijn opgesteld. Deze laatste aanbeveling om geen nieuwe categorieën inrichtingen onder de werking van het systeem van algemene regels te brengen, is niet zozeer ingegeven door problemen met de bestaande algemene regels, wel door de vaststelling dat de overblijvende inrichtingen te diffuus zijn om onder één of enkele amvb’s te worden gebracht17. Daarbij moet worden opgemerkt dat momenteel in Nederland ongeveer 75% van het totaal aantal hinderlijke inrichtingen onder het stelsel van integrale voorwaarden vallen terwijl dit systeem in Vlaanderen nog niet bestaat. De huidige situatie in Nederland is dus niet te vergelijken met de situatie in Vlaanderen. In Vlaanderen blijft er volgens de SERV veel ruimte bestaan om een groot aantal hinderlijke inrichtingen die vandaag vallen onder de meldings- of milieuvergunningsplicht onder te brengen in het stelsel van integrale voorwaarden.

17 De ECWM sluit in haar advies overigens niet uit dat toch nog een bepaalde categorie inrichtingen onder

de reikwijdte van een amvb wordt gebracht brengen, maar koppelt hieraan een aantal criteria, waaronder de vraag of de groep bedrijven te diffuus is om te worden onderworpen aan een eenvormige set regels.

11.

Het advies van de ECWM bevat niettemin ook concrete voorstellen van de ECWM tot optimalisering van de Nederlandse regelgeving18, van de inhoud van de amvb’s19 en van de bestuurlijke uitvoeringspraktijk20 die ook voor de Vlaamse situatie relevant kunnen zijn. Zo werd in Nederland bijvoorbeeld vastgesteld dat de aanmelding van bedrijven die vallen onder de algemene regels in de meeste gevallen niet of te laat gebeurt. Op de voorstellen van de commissie die specifiek van belang zijn in het kader van het voorliggend voorontwerp van decreet en op hun relevantie voor de Vlaamse situatie, zal de SERV ook meer in detail ingaan bij de hierna volgende bespreking van het voorontwerp.

2.2 Bemerkingen van de SERV bij het voorontwerp van decreet

Hoewel de Raad groot voorstander is van een systeem van integrale voorwaarden en er over de grond van de zaak geen meningsverschil bestaat met de opstellers van het voorontwerp, is hij het niet met alle concrete tekstvoorstellen eens. Hierna wordt een beoordeling gegeven van de belangrijkste kenmerken van het voorgestelde stelsel van integrale milieuvoorwaarden.

18 1: breng geen nieuwe categorieën van inrichtingen onder de werking van algemene regels ingevolge

artikel 8.40 wm; 2: introduceer een afstemmingsregeling tussen de melding ingevolge artikel 8.41 wm en de beslissing op de aanvraag om een bouwvergunning. pas daartoe artikel 8.41 wm en artikel 52 woningwet aan; 3: voer de mogelijkheid in een bestuurlijke boete op te leggen of een bestuurlijke transactie voor te stellen bij het ten onrechte achterwege laten van een (tijdige) melding.

19 4: houd bij de opstelling van algemene regels ingevolge artikel 8.40 wm rekening met de mogelijkheid dat de inrichting nadelige gevolgen kan hebben voor beschermde dier- of plantensoorten of een beschermd gebied. Maak het stellen van nadere eisen mogelijk indien zich zo’n situatie voordoet, en/of laat de vergunningplicht herleven; 5: leg onderzoeks - en registratieverplichtingen op ten aanzien van elementen van de verruimde reikwijdte en koppel hieraan de mogelijkheid om in nadere eisen concrete reductieverplichtingen op te leggen; 6: schrap de thans nog in de amvb’s opgenomen ondergrens voor verplichtingen met betrekking tot het gebruik van energie en water; 7: verleng de termijn waarbinnen de melding moet worden gedaan van vier naar zes weken voor oprichting of in werking nemen van de inrichting.

20 8: stel bij een aanvraag om een bouwvergunning voor een meldingplichtige inrichting de milieudienst hiervan op de hoogte en wijs zonodig de aanvrager op diens meldingsplicht; 9: onderzoek reeds bij het binnenkomen van de melding of het noodzakelijk is om nadere eisen op te leggen; 10: ontwikkel bij de actualisering van bestemmingsplannen een vestigingsbeleid ten aanzien van meldingplichtige inrichtingen.

12.

2.2.1 Eindelijk een decretale basis voor integrale voorwaarden

De Raad waardeert dat het voorontwerp eindelijk de decretale basis legt voor een systeem van integrale milieuvoorwaarden21. Met het voorontwerp kan er nu daadwerkelijk werk worden gemaakt van een van de belangrijkste mogelijkheden voor de vereenvoudiging van het bestaande milieuvergunningsstelsel. De Raad dringt er dan ook op aan dat de goedkeuringsprocedure voor een wettelijke regeling met de nodige dringendheid wordt afgewerkt. Met name pleit de Raad voor een ambitieuzere timing dan het voorontwerp voorziet, zowel wat de totstandkoming van het wettelijk kader als wat de opmaak van concrete pakketten integrale voorwaarden betreft. Inzake het wettelijk kader stelt de Raad immers vast dat het voorontwerp slechts een aantal aspecten regelt. Andere aspecten die noodzakelijk zijn voor een sluitend wettelijk geheel werden niet in het voorontwerp opgenomen, maar zullen worden geregeld in een nog op te maken decreet ‘vergunningen en meldingsattesten’22. Het gaat onder meer om de regeling van de aanmeldingsplicht, de toewijzing van bevoegdheid om nadere regels te stellen en de procedureregels voor het stellen van nadere eisen. Wetgevingstechnisch is het inderdaad wenselijk dat dergelijke procedure aspecten worden geregeld in een afzonderlijke titel van het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid. Maar gezien de timing ervan is de kans dat de betreffende titel nog gedurende deze legislatuur door het Vlaams parlement wordt goedgekeurd zo goed als onbestaande. Het risico bestaat dan ook dat slechts één deel van het noodzakelijke wettelijke tweeluik tot stand komt, waardoor het systeem van integrale voorwaarden wel op papier bestaat maar niet in praktijk kan worden gebracht. De Raad pleit er dan ook voor om de noodzakelijke procedurele aspecten inzake integrale voorwaarden reeds in het voorliggende voorontwerp op te nemen. Niets belet deze nadien te integreren in de geplande titel ‘vergunningen en meldingsattesten’. Ook de planning voor de concrete opmaak van integrale voorwaardenpakketten voor bepaalde inrichtingen en activiteiten moet volgens de SERV ambitieuzer zijn. De Raad 21 Reeds in 1990 vroeg de SERV immers dat standaardreglementering zou worden ontwikkeld met algemeen

geldende exploitatievoorwaarden voor inrichtingen met een beperkte milieu-impact, en in het verslag van de minister van leefmilieu aan de Vlaamse regering omtrent Vlarem II (B.S. 31 juli 1995 en B.S. 29 september 1995) was sprake van de uitwerking van een decretale basis voor het uitvaardigen van algemeen geldende milieuvoorschriften, zodat het mogelijk zou zijn een groot aantal meldingsplichtige activiteiten (klasse 3) rechtstreeks te normeren zodat ze uit de indelingslijst te schrappen.

22 Memorie van toelichting, blz. 4.

13.

vraagt dat voldoende mensen en middelen vrijgemaakt worden om op korte termijn een voldoende groot aantal van dergelijke pakketten op te maken, zodat in nauw overleg met de doelgroepen en op basis van proefprojecten ervaring kan worden opgedaan met integrale voorwaarden. Dit past tevens in de engagementen van de Vlaamse regering inzake integrale voorwaarden en vereenvoudiging van de regelgeving23. 2.2.2 Het toepassingsgebied

Het voorontwerp van decreet stelt dat integrale milieuvoorwaarden kunnen worden uitgevaardigd “voor inrichtingen of activiteiten die normaliter enkel een beperkte milieuverstoring kunnen veroorzaken of die dienaangaande een homogeen karakter hebben” (art. 5.1.3.). Dit tekstvoorstel wijkt af van de voorstellen van de SERV en de MiNa-Raad uit 1998, die ervan uitgingen dat aan beide voorwaarden tegelijk voldaan moest zijn: het moet gaan om homogene activiteiten met een beperkte potentiële milieubelasting24. Ook het regeerakkoord bevatte deze dubbele voorwaarde25. Integrale voorwaarden betreffen immers op maat geschreven voorwaarden die in verhouding staan tot de schaal en de milieu-impact van de activiteiten en die voor alle betrokken bedrijven relevant zijn. Voor niet-homogene inrichtingen is dergelijk maatwerk vanzelfsprekend niet mogelijk via een systeem van integrale voorwaarden. Het systeem zou dan immers leiden tot het stellen van steeds globalere normen die op tamelijk uiteenlopende bedrijven van toepassing moeten kunnen zijn, en tot een steeds grotere noodzaak tot het stellen van nadere eisen, waardoor de voordelen van het stelsel van integrale voorwaarden verloren gaan26. Bovendien blijft voor inrichtingen met een echt belangrijke milieu-impact een individuele analyse en afweging wenselijk27.

23 Regeerakkoord, een nieuw project voor Vlaanderen, 1999, blz. 72 resp. blz. 6 24 Hiermee weken de raden af van de voorstellen van de interuniversitaire Commissie tot Herziening van het

Milieurecht, die geen homogeniteitsvereiste voorzag. 25 “Voor homogene activiteiten die slechts een beperkte milieubelasting met zich brengen, wordt de

milieuvergunningsplicht vervangen door integrale milieuvoorwaarden”. Regeerakkoord, een nieuw project voor Vlaanderen, 1999, blz. 40-41.

26 Zie tevens het ECWM-advies van juni 2002. 27 Cf. voetnoot 30.

14.

De betekenis van de milieuvergunning, vergeleken met andere mogelijke manieren om milieuvoorwaarden vast te leggen, ligt immers in de eerste plaats in het openbaar onderzoek en het afwegingsproces dat via de vergunningsprocedure omtrent individuele inrichtingen en activiteiten met een belangrijke potentiële milieu-impact kan plaatsvinden28. Dit is niet mogelijk in het stelsel van integrale voorwaarden. De conclusie was dan ook dat voor niet-homogene activiteiten of activiteiten met een belangrijke potentiële milieuhinder het bestaande stelsel milieuvoorwaarden behouden diende te blijven29. De SERV ziet op dit ogenblik geen redenen om terug te komen op zijn standpunt uit 1998: het moet gaan om homogene activiteiten mét een beperkte potentiële milieubelasting. Dit sluit echter niet uit dat later op basis van de ervaring die wordt opgedaan toch beslist wordt het toepassingsgebied van integrale voorwaarden uit te breiden. De Raad stelt daarom voor om tevens een evaluatiebepaling op te nemen in het voorontwerp van decreet, die stelt dat vijf jaar na de inwerkingtreding van het stelsel van integrale voorwaarden het toepassingsgebied zal worden geëvalueerd. Vanzelfsprekend zal intussen veel afhangen van de manier waarop in de praktijk invulling zal worden gegeven aan de begrippen ‘beperkte milieuverstoring’ en ‘homogeen’. Voor de SERV is het in elk geval duidelijk dat ook inrichtingen die vandaag vergunningsplichtig zijn (zowel klasse 2 als klasse 1), in de toekomst onder het systeem van integrale voorwaarden moeten kunnen vallen. Daarbij zal ook rekening moeten worden gehouden met sommige Europese regels, die de facto de toepassing van het stelsel van integrale voorwaarden voor inrichtingen met een belangrijke potentiële milieuverstoring uitsluiten of beperken30.

28 De Raad merkt op dat het opleggen van bijkomende bijzondere voorwaarden, bovenop de algemene en

sectorale milieuvoorwaarden, een resultaat van deze procedure is, maar niet de regel mag zijn. 29 De voorgaande conclusie neemt niet weg dat ook voor inrichtingen of activiteiten waarvoor geen integrale

voorwaarden zullen worden opgemaakt, verbeteringen mogelijk zijn aan het bestaande stelsel milieuvoorwaarden. De Raad heeft terzake al heel wat concrete voorstellen geformuleerd - o.a. op het vlak van de bepaling van de klassegrenzen in de indelingslijst, de vergunningsvoorwaarden en de vergunningsprocedures - die nog steeds op toepassing liggen te wachten. Zie het SERV-standpunt over het milieuvergunningsbeleid van 10 juni 1998.

30 Bedoeld worden: de Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC-richtlijn) die voor een aantal activiteiten expliciet een vergunningplicht vereist; de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (Richtlijnen 79/409/EEG en 92/43/EEG), die voor inrichtingen met significante gevolgen voor speciale beschermingszones of beschermde soorten een individuele toets vragen; de Richtlijn inzake milieu-effectbeoordeling (Richtlijn 85/337/EEG zoals gewijzigd door Richtlijn 97/11/EG), omdat het toepassen van een m.e.r. bij meldingplichtige inrichtingen weinig zinvol is gezien de resultaten van de m.e.r. niet (of zeer beperkt: namelijk alleen via het stellen van nadere eisen) kunnen doorwerken in de besluitvorming; en het Verdrag van Aarhus dat inspraak en rechtsbescherming garandeert bij het verlenen van toestemming door de overheid aan bepaalde, bij het verdrag aangeduide, voor het milieu schadelijke activiteiten.

15.

Tot slot wil de Raad nog twee bijkomende bemerkingen formuleren op de concrete tekst van het voorontwerp: Art. 5.3.4. stelt dat integrale milieuvoorwaarden kunnen verschillen naar gelang van de omvang of ligging van de inrichtingen en activiteiten in kwestie. Dit moet volgens de Raad inderdaad mogelijk zijn, maar tegelijk moet worden vermeden dat de standaardpakketten hierdoor te omvangrijk worden, met hele onderdelen die slechts voor een beperkte groep bedrijven relevant zijn. In dat geval verdient het de voorkeur om meteen voor homogene subcategorieën afzonderlijke pakketten integrale voorwaarden op te stellen. Het toepassingsgebied van integrale voorwaarden wordt dan vastgelegd in de specifieke voorwaarden zelf en houdt indien nodig rekening met meerdere relevante criteria, waaronder eventueel de omvang en ligging van de betrokken inrichtingen en activiteiten31. Art. 5.3.1. legt enkele bijkomende criteria vast voor de keuze en afbakening van de categorieën van inrichtingen of activiteiten waarvoor al dan niet integrale voorwaarden zullen worden opgesteld. De Raad begrijpt niet waarom deze nodig zouden zijn. De selectiecriteria (1° een beperkte potentiële milieuverstoring en 2° een homogeen karakter) zijn volgens de SERV immers voldoende. Daaraan moeten geen bijkomende criteria worden gekoppeld. De in art. 5.3.1. vermelde aspecten32 hebben volgens de Raad overigens meer betrekking op de bepaling van de inhoud van de integrale voorwaarden (vgl. met art. 5.1.4) dan op het toepassingsgebied.

31 In Nederland gebeurt dit eveneens op deze manier. In het besluit houdende regels voor houtbewerkende

bedrijven bijvoorbeeld is aangegeven op welke houtbewerkende bedrijven het besluit (met algemene mlilieuregels, melding, geen vergunningsplicht) al dan niet van toepassing is. Het is niet van toepassing op bijvoorbeeld vezel- en spaanplaatfabrieken (criterium aard van de activiteit), bedrijven waar een houtmotverbrandingsinstallatie aanwezig is (installatie), bedrijven die op minder dan 25 meter van woningen liggen (ligging), bedrijven waar meer dan 200 liter zgn. K1-vloeistoffen (bv. aceton, benzine) aanwezig zijn (omvang activiteit), enz. In totaal zijn er in het vermelde besluit ongeveer 25 situaties opgenomen waaronder toch een vergunningsplicht blijft gelden.

32 De tekst van art. 5.3.1. luidt als volgt: “Bij de keuze en de afbakening van de categorieën van inrichtingen of activiteiten waarvoor al dan niet integrale voorwaarden zullen worden opgesteld, houdt de Vlaamse regering rekening met: 1° de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichtingen en activiteiten in kwestie hier nadelige gevolgen voor kunnen hebben; 2° de nadelige gevolgen voor mens en milieu die de inrichtingen of activiteiten in kwestie kunnen veroorzaken; 3° de mogelijkheden tot het voorkomen, beperken en indien mogelijk herstellen van de nadelige gevolgen die de inrichtingen en activiteiten in kwestie hebben voor het milieu en in voorkomend geval de mens.”

16.

2.2.3 Het integraal karakter

Een belangrijk kenmerk van integrale voorwaarden is het integraal karakter. Daarmee wordt bedoeld dat het gaat om een sluitend geheel van voorschriften die beogen alle vormen van nadelige gevolgen die de inrichtingen en activiteiten in kwestie kunnen hebben voor mens en milieu te voorkomen en te beperken (art. 5.1.3). Deze bepaling hangt samen met de bepaling dat algemene en sectorale milieuvoorwaarden niet gelden voor inrichtingen en activiteiten waarop integrale milieuvoorwaarden van toepassing zijn (art. 5.1.2). Daarin ligt het grote voordeel van integrale voorwaarden: in de huidige situatie moeten inrichtingen aan alle algemene en sectorale voorwaarden voldoen, hetgeen vrijwel steeds een zoektocht impliceert naar mogelijke rubrieken en milieuvoorwaarden die van toepassing zouden kunnen zijn. Bovendien zijn deze algemene en sectorale voorwaarden in sommige gevallen zeer uitgebreid, complex en niet aangepast zijn aan het schaalniveau en het specifieke karakter van de inrichtingen en activiteiten die eronder vallen. De Raad ondersteunt dan ook het integrale karakter van integrale voorwaarden. Niettemin maakt de Raad hierbij de kanttekening dat het bij de uitwerking van integrale voorwaarden wellicht niet altijd mogelijk of wenselijk zal zijn om àlle mogelijke vormen van mogelijke milieu-impact van de betrokken inrichtingen in de integrale voorwaarden zelf te regelen en aan voorschriften te onderwerpen. Enige soepelheid zal hier noodzakelijk zijn om te vermijden dat het allerparticulierste geval in de integrale voorwaarden moet worden geregeld (weinig inrichtingen of sectoren zijn 100% homogeen), waardoor integrale voorwaarden – om integraal te kunnen zijn – opnieuw een omvangrijk en voor de meerderheid onaangepast stelsel milieuvoorwaarden worden en hun doel voorbij schieten. Het voorontwerp erkent dit ook en voorziet terzake enerzijds de mogelijkheid om nadere eisen te stellen en anderzijds een algemene zorgplicht. De Raad vraagt dan ook dat bij de concrete uitwerking van integrale voorwaarden over dit evenwicht wordt gewaakt.

17.

2.2.4 De reikwijdte van integrale voorwaarden

Een ander aandachtspunt is volgens de SERV het vermijden van onduidelijkheid over wat er wel en niet via de integrale voorwaarden wordt geregeld. Gaat het om traditionele hindervraagstukken of ziet men voor integrale voorwaarden een verruimde reikwijdte (ook afvalpreventie, energiebesparing, waterbesparing, grondstoffenbesparing, mobiliteitsaspecten, …)33? Is het de bedoeling om enkel milieuvoorwaarden die vandaag onder Vlarem vallen op te nemen, of ook bepalingen die vallen onder Vlarea, Vlarebo, energiewetgeving, enz. Volstaat het m.a.w. voor de betrokken inrichtingen om zich te houden aan de integrale voorwaarden, of moeten zij daarnaast ook andere milieuverplichtingen naleven die voortvloeien uit andere milieudecreten en –besluiten? Hierover bestaan best geen misverstanden. De SERV meent dat een zo breed mogelijke reikwijdte moet worden nagestreefd, hetgeen betekent dat alle voor de betrokken bedrijven momenteel geldende milieuvoorschriften worden gebundeld. 2.2.5 Het stellen van nadere eisen

In zijn standpunt over het milieuvergunningsbeleid stelde de Raad voor dat integrale voorwaarden, binnen bepaalde voorwaarden, kunnen worden aangevuld door aanvullende lokale milieu-eisen. Het stellen van nadere eisen beantwoordt immers aan de behoefte in sommige gevallen aan meer maatwerk, bijvoorbeeld als de inrichting gelegen is in of bij een kwetsbaar natuurgebied, een woongebied of anderszins gevoelig gebied. Of een houtzagerij gelegen is op een bedrijventerrein, in een woonwijk, of nabij een natuurgebied, zal wellicht consequenties hebben voor de aard van de opgelegde verplichtingen. Via nadere regels kan voor dergelijk maatwerk worden gezorgd. De Raad stelde voor om het opleggen van nadere eisen enkel mogelijk te maken indien specifieke, plaatselijke omstandigheden dit vereisen.

33 Vgl. met de opmerking verder in dit advies over de onduidelijkheid van het begrip ‘milieuvoorwaarden’.

18.

Het kader waarbinnen deze eisen kunnen worden opgelegd, en de onderwerpen waarvoor en de ruimte waarbinnen dit is toegestaan, worden vastgelegd in de integrale voorwaarden zelf34. De regeling zoals voorzien in het voorontwerp (art. 5.3.5) beantwoordt aan dit voorstel van de SERV: in een besluit houdende integrale milieuvoorwaarden kan worden bepaald dat aan de inrichtingen of activiteiten in kwestie nadere eisen kunnen worden gesteld; deze nadere eisen kunnen strengere voorwaarden bevatten dan de integrale milieuvoorwaarden (behoudens andersluidende bepaling in deze laatsten). Hieraan zijn wel enkele voorwaarden verbonden: de Vlaamse regering zal in de betrokken integrale voorwaarden de ruimte voor nadere eisen vastleggen, en ze kunnen enkel worden opgelegd als dit aangewezen is in het licht van de plaatselijke omstandigheden. De Raad gaat dan ook akkoord met de voorgestelde regeling. Wel merkt de Raad op dat veel zal afhangen van de vraag hoe men in de praktijk zal omgaan met het stellen van nadere eisen. In elk geval moet worden vermeden dat het opleggen van nadere eisen zou uitgroeien tot een verkapt vergunningsstelsel, waardoor de voordelen van het systeem van integrale voorwaarden zelf worden ondergraven. In die zin dient het stellen van nadere eisen beperkt te worden tot de gevallen waar echt nodig. Bovendien lijkt het volgens de Raad aangewezen om ook voor het stellen van nadere eisen richtlijnen of handleidingen op te stellen die ervoor zorgen dat het opleggen van nadere eisen gestroomlijnd gebeurt en dat zeer uiteenlopende beslissingen in gelijkaardige gevallen worden vermeden. Meer algemeen meent de Raad dat het opleggen van nadere eisen vergt dat de daarvoor noodzakelijke bestuurscapaciteit bij de lokale overheden aanwezig is.

34 Ook in Nederland is het zo dat naast de algemene milieuregels (specifieke voorwaarden) door het

bevoegde gezag (in casu de gemeenten) nadere eisen kunnen worden gesteld. "Dit is dan expliciet is de voorschriften (specifieke voorwaarden) aangegeven. De mogelijkheid tot het stellen van nadere eisen is beperkt. Het kader waarbinnen nadere eisen kunnen worden gesteld is in de desbetreffende voorschriften van de amvb (algemene maatregel van bestuur) vermeld. Het instrument van nadere eisen maakt het mogelijk om te komen tot een op de concrete situatie toegesneden, doelmatige oplossing. Nadere eisen mogen alleen worden gesteld indien de lokale situatie dit noodzakelijk maakt." In Nederland geldt voor het stellen van deze nadere eisen geen vaste procedure. "Een besluit van het bevoegde gezag, dat schriftelijk ter kennis wordt gebracht aan degene die de inrichting drijft, volstaat in beginsel. (…) Voor een goede gang van zaken is het ook van belang dat het eventueel stellen van nadere eisen gebeurt zo spoedig mogelijk nadat een melding is binnengekomen, vooral wanneer die nadere eisen betrekking hebben op de bouw van de inrichting." Uit Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1994, 206, p. 33-34.

19.

Er dient bijgevolg gewerkt te worden aan verdere ‘capacity building’. Ook in Nederland blijken verschillende uitvoeringsproblemen met algemene regels immers te wijten aan capaciteits- en kennistekorten bij lokale overheden, en blijkt het niet zo te zijn dat het onderbrengen van meer bedrijven onder algemene regels bij de lokale overheden bestuurscapaciteit vrijmaakt voor andere taken (bv. vergunningverlening, handhaving, …)35. De Raad merkt op dat niet in het voorontwerp is vastgelegd wie de bevoegdheid heeft om nadere eisen op te leggen, en dat de procedurebepalingen voor het opleggen van nadere eisen evenmin in het voorontwerp zijn opgenomen. Zij zouden ‘binnen afzienbare tijd ter goedkeuring worden voorgelegd’36. Wel wordt in de memorie van toelichting al aangekondigd dat in de nog op te maken titel ‘vergunningen en meldingsattesten’ zal worden voorzien dat derden procedurele rechten krijgen bij het opleggen van nadere eisen37. Gezien de nood om op korte termijn te komen tot een duidelijke en werkbare regeling, vraagt de Raad dat de procedurebepalingen voor het opleggen van nadere eisen niet worden uitgesteld maar deel zouden uitmaken van dit voorontwerp (cf. deel 2.2.1 van dit advies). Deze procedures dienen vanzelfsprekend zo eenvoudig mogelijk gehouden te worden, opnieuw om te vermijden dat het opleggen van nadere eisen zou uitgroeien tot een verkapt vergunningsstelsel. 2.2.6 Een aanmeldingsplicht

In zijn standpunt over het milieuvergunningsbeleid stelde de Raad dat inrichtingen met integrale voorwaarden in principe aanmeldingsplichtig moeten zijn. Deze aanmelding is er onder meer op gericht om de overheid toe te laten de noodzakelijke beleidsinformatie snel en efficiënt te verzamelen. Zij laat toe te controleren of de aanmelder het juiste verband heeft gelegd tussen zijn inrichting en het toepasselijke besluit inzake integrale voorwaarden, en te onderzoeken of eventuele nadere eisen noodzakelijk zijn. Ook met het oog op de gerichte informatieverstrekking aan de betrokken doelgroepen over de inhoud van de specifieke voorwaarden en de eventuele wijzigingen ervan speelt de melding een rol. De inhoud van de aanmelding moet volgens de SERV beperkt zijn tot de informatie die strikt noodzakelijk is. In specifieke gevallen waar deze aanmelding geen enkele meerwaarde oplevert voor het milieubeleid, kan deze aanmeldingsplicht vervallen.

35 Zie tevens het ECWM-advies van juni 2002. 36 Memorie van Toelichting, blz. 4 37 Memorie van Toelichting, blz. 14.

20.

Deze zienswijze van de SERV wordt door het voorontwerp en de memorie van toelichting bevestigd. De Raad gaat dan ook akkoord met de voorgestelde regeling. Wel merkt de Raad op dat de procedure die regelt hoe inrichtingen en activiteiten waarvoor integrale milieuvoorwaarden gelden zich moeten melden bij de overheid, nog niet in het voorontwerp is opgenomen. De Raad dringt erop aan dat dit vooralsnog gebeurt (cf. supra). Voor inrichtingen en activiteiten waarvoor een aanmelding noodzakelijk wordt geacht, is het van belang dat de aanmelding (tijdig) gebeurt38. Als er niet of te laat wordt gemeld komt het bevoegd gezag immers pas op een laat moment achter het bestaan van de inrichting (bv. als gevolg van klachten van derden). Na de oprichting is het echter soms lastig om nog allerlei voorzieningen op te leggen, of bestaat het risico dat het bedrijf wordt gedwongen om achteraf dure voorzieningen te laten aanbrengen die bij tijdige melding veel eenvoudiger hadden kunnen worden aangebracht. Dergelijke problemen kunnen in een aantal gevallen worden voorkomen door een koppeling tussen de bouwvergunning en de aanmelding in het kader van het stelsel van integrale voorwaarden, in de zin dat de bouwvergunning wordt ingehouden zolang geen rechtsgeldige aanmelding is gebeurd39. Een alternatief is dat deze coördinatie binnen de bestuurlijke organisatie van de overheid gebeurt: als een bouwaanvraag binnenkomt voor een inrichting die valt onder het stelsel van integrale voorwaarden, wordt dit automatisch ter kennis gebracht van de bevoegde milieudienst die actie onderneemt indien nog geen aanmelding is verricht40. Ook zou men de bouwaanvraag (zo nodig aangevuld) automatisch kunnen laten gelden als aanmelding. Voor gevallen waar geen bouwvergunning is vereist, is eveneens aandacht nodig voor het bevorderen van een (tijdige) aanmelding. Hier kan via de milieuvergunnings- en meldingendatabank een preventieve controle gebeuren. Om van de aanmelding een efficiënt instrument te maken, dient het in elk geval te worden geïntegreerd in het voorgenomen dossieropvolgingsssysteem dat is gepland voor milieuvergunningen (cf. het voorontwerp van decreet inzake de stilzwijgende vergunning).

38 Zie tevens het ECWM-advies van juni 2002. 39 Dit gaat verder dan de bestaande koppeling tussen melding van klasse 3 inrichtingen en de

bouwvergunning (de bouwvergunning wordt geschorst zolang de melding niet is gebeurd). 40 Zie tevens het ECWM-advies van juni 2002, dat terzake ook ingaat op de mogelijkheid van een

bestuurlijke boete of transactie. De SERV is in het kader van het voorliggende voorontwerp niet ingegaan op deze discussie, omdat zij veeleer thuis hoort bij de bespreking van het aangekondigde nieuwe handhavingsdecreet.

21.

2.2.7 Inspraak en openbaarheid

Inspraak en openbaarheid rond integrale voorwaarden moeten volgens de Raad op drie niveaus worden gesitueerd: bij de opmaak van de pakketten voorschriften, binnen het bedrijf en buiten het bedrijf. Opmaak pakketten. Voor de opmaak van pakketten integrale voorwaarden is een goede procedure van groot belang41. Veel hangt immers af van de kwaliteit van en het maatschappelijk draagvlak voor de concrete milieuvoorwaarden die in de integrale pakketten worden opgenomen. De Raad verwelkomt dan ook dat er, zoals gevraagd in zijn standpunt over het milieuvergunningsbeleid, een inspraak- en adviesprocedure in het voorontwerp is voorzien. Wel pleit de Raad ervoor dat de inbreng van de betrokken bedrijfssectoren niet beperkt wordt tot inspraak achteraf, maar dat ze volwaardig worden betrokken bij de opmaak van de integrale voorwaarden zelf. Voor de overige opmerkingen bij de procedureaspecten wordt verwezen naar de opmerkingen verder in dit advies bij de algemene procedure voor de vaststelling of wijziging van milieuvoorwaarden (zie deel 3.5 van dit advies). Binnen het bedrijf. De bestaande regelgeving bevat een aantal bepalingen waardoor de werknemers op de hoogte worden gehouden van het verloop en uitkomst van de milieuvergunningsprocedure. Zo dient het comité voor de preventie en bescherming op het werk, desgevallend de ondernemingsraad en bij ontstentenis van beide organen de vakbondsafvaardiging, in uitvoering van Vlarem I onder meer een exemplaar van het vergunningsaanvraagdossier en van de vergunningsbeslissing te ontvangen42, en moeten ook alle documenten en gegevens die in toepassing van Vlarem II moeten bezorgd worden aan de overheid ter beschikking worden gesteld43. De Raad vraagt dan ook dat in het stelsel van integrale voorwaarden een gelijkwaardig niveau van informatieverstrekking aan de werknemers wordt voorzien (aanmelding, toepasselijke integrale voorwaarden en eventuele nadere eisen die van toepassing zijn op het bedrijf, rapportageverplichtingen, …).

41 De voorziene procedure voor de opmaak van integrale voorwaarden vergroot in vergelijking met de

huidige regelgeving de inspraakmogelijkheden wat milieuvoorwaarden voor meldingsplichtingen inrichtingen betreft. In de huidige regelgeving is immers geen openbaarheid of inspraak- en adviesprocedure voorzien voor ontwerpbesluiten tot vaststelling of wijziging van milieuvoorwaarden. In vergelijking met de vergunningsplichtige inrichtingen zijn de inspraakmogelijkheden niet langer gericht op de individuele bedrijfssituatie, maar op de situatie in de betrokken sector. Dit hoeft geen probleem te zijn omdat het gaat om homogene activiteiten met beperkte milieubelasting. Bovendien zou in de nog op te maken titel ‘vergunningen en meldingsattesten’ worden voorzien dat derden procedurele rechten krijgen bij het opleggen van nadere eisen (zie verder).

42 Zie Vlarem I, art. 35, art. 42 § 5, art. 45 § 4, art. 50, enz. 43 Zie Vlarem II, Art. 4.1.5.2., art. 4.1.8.2. § 2, art. 4.1.9.3.1. § 1, enz.

22.

Buiten het bedrijf. Voor derden zouden in de nog op te maken titel ‘vergunningen en meldingsattesten’ procedurele rechten worden voorzien bij het opleggen van nadere eisen44. De Raad herhaalt dat deze procedure zo eenvoudig mogelijk moeten worden gehouden, om te vermijden dat het opleggen van nadere eisen zou uitgroeien tot een verkapt vergunningsstelsel. In aanvulling hierop vraagt de Raad dat ervoor wordt gezorgd dat in de voorgestelde nieuwe regeling de toegankelijkheid van de milieu-informatie vergelijkbaar is met deze van het huidige systeem. Het stelsel van integrale milieuvoorwaarden vervangt immers voor bepaalde inrichtingen en activiteiten de huidige vergunningsprocedure, die o.a. voorziet in een openbaarheid en een inzagerecht van milieuvergunningen45. Concreet vraagt de Raad de opname van de betrokken meldingen in een openbaar register en een inzagerecht in de opgelegde nadere regels die aan de integrale milieuvoorwaarden kunnen worden toegevoegd. 2.2.8 Inplantingsnormen

Het voorontwerp van decreet bepaalt dat de Vlaamse regering in de integrale voorwaarden een inplantingsgebod, een inplantingsverbod of afstandregels vaststelt ‘als dit redelijkerwijs aangewezen is’ (art. 5.3.4.). De Raad kan niet akkoord gaan met deze formulering. Vanzelfsprekend moeten integrale voorwaarden ook bepalingen kunnen bevatten die de toelaatbaarheid van bepaalde inrichtingen in sommige gebieden beperken of verbieden, maar vaak bestaan er naast inplantingsnormen alternatieve mogelijkheden om hetzelfde beoogde milieuresultaat te realiseren. Door een toenemende beschikbaarheid van preventieve en curatieve maatregelen vervalt m.a.w. in die gevallen de noodzaak van verbods- en afstandsregels. Volgens de Raad moeten inplantingsregels dan ook worden gezien als een bijzondere vorm van middelvoorschriften en dient terzake eenzelfde benadering als voor middelvoorschriften in het algemeen gevolgd te worden (cf. art. 5.1.5 van het voorontwerp). Dit betekent dat zij waar mogelijk moeten worden vermeden en de voorkeur in de eerste plaats moet uitgaan naar doelvoorschriften (zie verder onder 3.2). In die zin moeten inplantingsnormen niet worden opgelegd ‘als dit redelijkerwijze aangewezen is’, maar als eenzelfde niveau van bescherming voor mens en milieu niet kan worden verzekerd via andere soorten milieuvoorwaarden.

44 Memorie van Toelichting, blz. 14. 45 Art. 32, Vlarem I.

23.

Daarnaast merkt de Raad op dat in het voorontwerp niet wordt ingegaan op andere belangrijke beleidsvraagstukken bij het opleggen van inplantingsnormen, zoals de relatie met de opdracht, gebiedsbestemmingen en beleidsprincipes in de ruimtelijke ordening en de problematiek van inplantingsnormen voor bestaande inrichtingen en activiteiten, waarvoor de gevolgen zeer ingrijpend kunnen zijn. In elk geval moet volgens de SERV worden vermeden dat via het stelsel van integrale voorwaarden nieuwe situaties van ‘zonevreemdheid’ worden gecreëerd. Voor de visie van de SERV op de bredere problematiek van het gebiedsgericht milieuvergunningsbeleid en van bestaande inrichtingen, verwijst de Raad naar zijn standpunt van 10 juni 1998 waarin uitgebreid op deze vraagstukken werd ingegaan.

24.

3. ALGEMENE EN SECTORALE MILIEUVOORWAARDEN

Voor de categorieën inrichtingen en activiteiten die niet vallen onder het systeem van integrale voorwaarden, stelt het voorontwerp een systeem van algemene en sectorale voorwaarden voorop, die eventueel kunnen worden aangevuld of gewijzigd via milieuvoorwaarden die via de milieuvergunning worden opgelegd. Hiermee wordt de basis van het bestaande systeem van het milieuvergunningsdecreet en Vlarem bevestigd. Qua modaliteiten bevat het voorontwerp wel enkele wijzigingen, waaronder: - De opname van inhoudelijke criteria waarmee bij het vastleggen van

milieuvoorwaarden rekening moet worden gehouden; - De aandacht voor technologische innovatie door het vastleggen van een relatieve

voorkeur voor doel- in plaats van middelvoorschriften; - De toevoeging dat algemene en sectorale milieuvoorwaarden indien mogelijk beogen

om de nadelige gevolgen die deze inrichtingen en activiteiten kunnen hebben voor het milieu te herstellen en te compenseren;

- De verplichte regelmatige evaluatie van milieuvoorwaarden; - De toevoeging van een inspraak- en adviesprocedure voor voorontwerpen van besluit

die algemene, sectorale of integrale milieuvoorwaarden vaststellen of wijzigen; - De afschaffing van de mogelijkheid tot het bekomen van afwijkingen voor een bepaalde

sector of categorie van inrichtingen van de algemene en sectorale voorwaarden; - De afschaffing van de mogelijkheid tot het bekomen van individuele afwijkingen op de

algemene en sectorale milieuvoorwaarden. Het is op deze wijzigingen dat de Raad hierna zijn opmerkingen formuleert.

3.1 Criteria voor het vastleggen van milieuvoorwaarden

Art. 5.1.4. van het voorontwerp stelt dat de Vlaamse regering bij het vaststellen van algemene, sectorale en integrale milieuvoorwaarden rekening moet houden met: 1. de geldende milieukwaliteitsnormen, met inbegrip van de bijzondere

milieukwaliteitsnormen; 2. de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichtingen en activiteiten in

kwestie hier nadelige gevolgen voor kunnen hebben; 3. de resultaten die kunnen worden bereikt met de beste beschikbare technieken die

geen overmatig hoge kosten met zich meebrengen.

25.

De Raad ondersteunt deze bepaling. Zij beantwoordt aan de vraag van de Raad naar een afwegingsinstrumentarium voor het vaststellen van milieuvoorwaarden46. Zij doet tevens recht aan de stelling van de Raad dat zowel een immissiegerichte benadering (milieuvoorwaarden gaan uit van miliekwaliteitsnormen) als een technologiegerichte benadering (milieuvoorwaarden gaan uit van de BBT) eenzijdig en op zich dus onvoldoende zijn als basis voor normstelling; in het ene geval omdat onvoldoende rekening wordt gehouden met de kosten of de beschikbaarheid van de technologie; in het andere geval omdat de effecten op de milieukwaliteit buiten beschouwing blijven47. Ook gezien de Europese regels is een combinatie van beide benaderingen zoals het voorontwerp voorziet wenselijk48. Niettemin meent de Raad dat art. 5.1.4. in twee opzichten onvolledig is. Ten eerste dient de Vlaamse regering volgens de Raad bij het vaststellen of wijzigen van milieuvoorwaarden met meer aspecten rekening te houden dan aangegeven in art. 5.1.4. De Raad denkt dan bijvoorbeeld aan de kosteneffectiviteit van maatregelen en andere criteria die bij de verdeling van de inspanningen tussen sectoren belangrijk zijn, of aan de afweging met andere mogelijke milieubeleidsinstrumenten die naast of in de plaats van milieuvoorwaarden kunnen worden ingezet49. Een concreet voorbeeld daarvan vormt de afstemming met milieukwaliteitsnormen50.

46 Zie het SERV-standpunt van 10 juni 1998 over het milieuvergunningsbeleid. 47 Zie terzake het advies inzake het Ontwerp-Vlarem II (Ontwerp-besluit van de Vlaamse regering houdende

algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne - nieuw VLAREM II) (16/11/1994) en het advies in hoofdlijnen over het voorontwerp decreet milieubeleid. Zie tevens Van Humbeeck, Peter. BBT is geen panacee. Leefmilieu, jg. 21, mei-juni 1998.

48 In de IPPC-richtlijn is terzake bepaald dat "indien met het oog op een milieukwaliteitsnorm strengere voorwaarden moeten gelden dan diegene die door de toepassing van BBT haalbaar zijn, in de vergunning extra voorschriften moeten worden gesteld, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen".

49 Milieuvoorwaarden zijn en blijven voor de Raad een centraal instrument voor het milieubeleid naar hinderlijke inrichtingen toe, maar zij staan niet op zich. Zij moeten begrepen en toegepast worden in samenhang met het geheel van de milieubeleidsinstrumenten. Milieuvoorwaarden en milieuvergunningen, hoe belangrijk ook in het geheel van het milieurecht, mogen niet zoals in het verleden nogal eens het geval was, quasi automatisch als het enige instrument van bronnencontrole worden gebruikt. Milieuvoorwaarden en milieuvergunningen zijn één van de manieren waarop de hinder van een inrichting kan worden beheerst. De Raad beschouwt milieuvoorwaarden en milieuvergunningen dan ook als complementaire instrumenten naast andere mogelijke instrumenten binnen het milieurecht. De Raad verwijst ook naar de bepaling in het bovenvermelde citaat uit de IPPC-richtlijn “onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen". Deze zinsnede verwijst duidelijk naar mogelijke andere instrumenten die kunnen worden ingezet en eventuele maatregelen die bij andere bronnen kunnen worden genom en.

50 De Raad verwijst voor de verdere uitwerking en onderbouwing hiervan naar zijn standpunt van 10 juni 1998 over het milieuvergunningsbeleid en naar zijn aanbeveling van 14 februari 2001 over milieukwaliteitsnormen. Het betreft onder meer de vraag of er in de wetgeving een automatisme aanwezig is of moet worden ingeschreven tussen een (dreigende) overschrijding van milieukwaliteitsnormen enerzijds en weigering/verstrenging van een milieuvergunning anderzijds.

26.

Ten tweede meent de Raad dat de betrokken bepalingen ook dienen te gelden bij het opleggen van bijkomende milieuvoorwaarden in de milieuvergunning. Mogelijks wordt dit echter geregeld in de titel ‘vergunningen en meldingsattesten’. Wat deze bijkomende milieuvergunningsvoorwaarden betreft, wenst de Raad nog twee aanvullende bemerkingen te maken bij de tekst van art. 5.2.3. Vooreerst meent de Raad dat regelmatig moet worden nagegaan of voor bepaalde categorieën inrichtingen systematisch dezelfde bijkomende voorwaarden in de vergunningen worden ingeschreven (of in de adviezen worden gevraagd). In dat geval dient overwogen te worden om deze voorwaarden op te nemen in de algemene of sectorale voorwaarden of deze laatste te wijzigen. Dit kan aangewezen zijn voor de eenheid en de duidelijkheid van het beleid, met het oog op de volledigere afweging en betere coördinatie van milieuvoorwaarden, en gezien de bredere democratische besluitvorming bij algemene en sectorale voorwaarden. Verder merkt de Raad op dat art. 5.2.3., derde lid onvolledig is geformuleerd. Zo is bepaald dat milieuvoorwaarden in een vergunning minder streng kunnen zijn dan de algemene en sectorale milieuvoorwaarden in de gevallen bepaald in de algemene milieuvoorwaarden en binnen de grenzen bepaald door de algemene en sectorale milieuvoorwaarden. Zoals de memorie van toelichting aangeeft worden echter de gevallen bepaald in de algemene en in de sectorale milieuvoorwaarden bedoeld.

3.2 Relatieve voorkeur voor doelvoorschriften

De Raad heeft steeds gesteld dat waar mogelijk de voorkeur moet gegeven worden aan doelvoorschriften boven middelvoorschriften51. Ook de IPPC-Richtlijn 96/61/EG drukt deze voorkeur uit52. Bij gebruik van middelvoorschriften moet er ruimte blijven voor de toepassing van gelijkwaardige alternatieven zodat de creativiteit en technologische innovatie op milieuvlak niet worden belemmerd. Daarom vroeg de Raad in zijn advies van 16 november 1994 over het ontwerp Vlarem II en in zijn standpunt over het milieuvergunningsbeleid dat de mogelijkheid van een evenwaardig alternatief zou worden opgenomen als algemeen principe. Dit zou tevens de rechtvaardigheid, gelijkvormigheid en efficiëntie van de reglementering vergroten en de naar verhouding zware procedure voor individuele of sectorale afwijkingen terzake vermijden.

51 Zie onder meer het rapport van de SERV over milieubeleidsovereenkomsten (09/07/1997), het advies in

hoofdlijnen over het voorontwerp decreet milieubeleid. Toetsing van het voorontwerp en de reeds in wetgeving omgezette onderdelen aan algemene beginselen van behoorlijke regelgeving (19/02/1997), en het advies inzake het Ontwerp-Vlarem II (Ontwerp-besluit van de Vlaamse regering houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne - nieuw VLAREM II) (16/11/1994).

52 artikel 9 3e en 4e lid.

27.

De Raad ondersteunt dan ook de relatieve voorkeur in het voorontwerp voor doelvoorschriften boven middelenvoorschriften (art. 5.1.5. §1) en de bepaling dat de exploitant ingeval van middelenvoorschriften toch andere middelen kan toepassen op voorwaarde dat hij aantoont dat deze minstens gelijkwaardig zijn (art. 5.1.5. §2). Niettemin wenst de Raad enkele opmerkingen op de concrete tekstvoorstellen te formuleren:

§ Doelvoorschriften laten ruimte voor bedrijven om zelf invulling te geven aan hun eigen verantwoordelijkheid ten opzichte van het milieu. Deze flexibiliteit heeft belangrijke voordelen53, al geldt dit vooral de grotere bedrijven die zelf over kennis en capaciteit beschikken om de doelvoorschriften verder concreet in te vullen. Voor sommige categorieën kleinere bedrijven blijven middelvoorschriften nuttiger. Deze dwingen immers niet tot een zoektocht naar geschikte technieken en zijn eenvoudiger controleerbaar dan doelvoorschriften54. Daarom is het volgens de SERV van groot belang dat het gebruik van doelvoorschriften voor kleinere bedrijven goed doordacht gebeurt en dat sectorfederaties en overheden individuele bedrijven behulpzaam zijn bij het concreet invullen van de doelvoorschriften.

§ Exploitanten kunnen volgens het voorontwerp van decreet ingeval van middelenvoorschriften andere middelen toepassen op voorwaarde dat zij aantonen dat deze minstens gelijkwaardig zijn (art. 5.1.5. §2). Dit is een belangrijk principe, ook bij toepassing van middelvoorschriften voor kleinere bedrijven. Het is echter onduidelijk door wie de gelijkwaardigheid van de middelen zal worden beoordeeld. Ook merkt de Raad op dat het in bepaalde gevallen zeer moeilijk zal zijn om de gelijkwaardigheid van middelen aan te tonen. Hierdoor bestaat het gevaar dat de mogelijkheid van art. 5.1.5. §2 theoretisch blijft. De SERV vraagt dan ook dat nader wordt bekeken hoe de toepassing van een gelijkwaardig alternatief kan worden vergemakkelijkt. Zelf denkt de Raad onder meer aan een soort certificatie van technieken bij leveranciers of aan de publicatie van een lijst van gelijkwaardige milieutechnieken.

§ Het voorontwerp stelt dat de Vlaamse regering in het besluit houdende milieuvoorwaarden de mogelijkheid tot het aanwenden van gelijkwaardige middelen kan beperken of uitsluiten (art. 5.1.5. §2). De Raad vraagt dat wordt voorzien dat dergelijke beperking of uitsluiting slechts mogelijk is na motivering door de Vlaamse regering.

53 Zie terzake o.a. het SERV-advies van 16 november 1994 over het ontwerp Vlarem II. 54 Vgl. bv. een verplichting voor horecabedrijven om een vetafscheider te plaatsen met een verplichting om

een bepaalde emissiegrenswaarde voor waterlozingen te respecteren (bv. er mag maximaal x milligram vetstoffen aanwezig zijn in het afvalwater).

28.

§ Iedere toepassing van andere middelen moet worden opgenomen in een journaal (art. 5.1.5.§ 2) De Raad merkt op dat het voorontwerp het begrip ‘journaal’ niet definieert.

§ Volgens de Raad zijn de bepalingen van art. 5.1.5. niet alleen van belang voor milieuvoorwaarden s.s., maar ook bij het vaststellen van eventuele bijkomende voorwaarden in de vergunning. Art. 5.1.5. dient dan ook in die zin te worden vervolledigd. Mogelijks wordt dit echter geregeld in de titel ‘vergunningen en meldingsattesten’.

Tot slot merkt de Raad op dat stimulering van milieugerichte technologische innovaties – voor de SERV één van de speerpunten van het milieubeleid55 - niet alleen gestimuleerd kan worden door doelvoorschriften boven middelenvoorschriften te kiezen of door flexibiliteit inzake de gebruikte middelen te voorzien. Technologische innovatie wordt bijvoorbeeld ook in belangrijke mate beïnvloed door de strengheid van de opgelegde voorwaarden en de voorziene termijnen voor de realisatie van de opgelegde normen. In dit zin werkt bijvoorbeeld de formulering van art. 5.1.7. de technologische innovatie niet in de hand. Dit artikel stelt immers dat, indien er geen overgangstermijn is bepaald, de milieuvoorwaarden enkel gelden voor nieuwe inrichtingen. De Raad vindt dat indien nieuwe milieuvoorwaarden ook mogelijk en haalbaar zijn in bestaande inrichtingen (rekening houdend met de criteria vermeld onder punt 3.1 van dit advies), ze ook moeten gelden voor deze bestaande inrichtingen na een door de Vlaamse regering verplicht vast te leggen overgangstermijn.

3.3 Compensatie

Art. 5.1.2. §2 van het voorontwerp bepaalt dat algemene en sectorale milieuvoorwaarden indien mogelijk beogen om de nadelige gevolgen die deze inrichtingen en activiteiten kunnen hebben voor het milieu te herstellen en te compenseren. De Vlaamse regering kan de criteria bepalen waaronder herstel en compensatie mogelijk zijn. Deze bepaling is volgens de memorie van toelichting bedoeld om er de aandacht op te vestigen dat een algemene visie inzake het compenseren van nadelige gevolgen wenselijk is. Het compenseren van nadeel is aan de orde wanneer dit mogelijk is en wanneer voorkomen en beperken niet afdoende zijn56.

55 Advies over het ontwerp Milieubeleidsplan 2003-2007. 56 Memorie van Toelichting, blz. 27-28.

29.

Volgens de Raad bevat deze regeling verschillende onduidelijkheden. Is enkel compensatie in natura toegestaan, zoals de memorie van toelichting lijkt aan te geven57 of eveneens compensatie in de vorm van een geldtransfer, zoals de memorie van toelichting elders lijkt aan te geven58? Worden de definities uit andere regelgeving hierbij overgenomen? Waarom kan compensatie wel in algemene en sectorale milieuvoorwaarden opgenomen zijn en niet in integrale milieuvoorwaarden59? Meer fundamenteel vraagt de Raad zich af wat de bedoeling van de betrokken bepalingen kan zijn. Indien het gaat om herstel of compensatie van schade ten gevolge van het niet naleven van milieuvoorwaarden, hoort dergelijke regeling thuis in een handhavingsdecreet, niet in een decreet inzake milieuvoorwaarden. Indien het gaat om herstel of compensatie van schade ten gevolge van handelingen of activiteiten,waarbij de milieuvoorwaarden die beogen de nadelige gevolgen voor mens en milieu te beperken of te voorkomen worden nageleefd, gaat de betrokken bepaling zeer ver. De facto wordt dan immers op verdoken wijze een soort objectieve aansprakelijkheid voor milieuschade ingevoerd. Dit kan niet voor de Raad via dit decreet gebeuren. De eventuele invoering van een objectieve aansprakelijkheid voor milieuschade vergt een grondigere uitwerking en een veel ruimer debat dan in het kader van het voorliggend voorontwerp mogelijk is. Zoals ook de memorie van toelichting aangeeft, is dus volgens de Raad een algemene visie noodzakelijk over het compenseren van nadelige gevolgen60. De Vlaamse regering moet hier dringend werk van maken. In afwachting hiervan, vraagt de Raad dat de betrokken bepalingen uit het voorontwerp worden geschrapt.

3.4 Evaluatie van milieuvoorwaarden

Terecht voorziet het voorontwerp van decreet volgens de Raad in een geregelde evaluatie van de milieuvoorwaarden (art. 5.1.8.). De Raad vindt de evaluatiebepaling in het voorontwerp evenwel erg algemeen geformuleerd. Hierdoor dreigt het een lege doos te blijven. Zo betreurt de Raad dat de Vlaamse regering niet bepaalt welke tijdsspanne vervat zit in ‘geregeld’.

57 Memorie van Toelichting, blz. 27. ‘Compenseren is uiteindelijk compenseren in natura, niet in geld.’ 58 Memorie van Toelichting, blz. 27. ‘Compensatie kan, …, bestaan uiit de betaling van een geldsom … 59 Memorie van Toelichting, blz. 29. 60 Memorie van Toelichting, blz. 28.

30.

Het is bovendien onduidelijk wie deze evaluatie zal doorvoeren, welke elementen van de opgesomde criteria hierbij het meest doorwegen, of hierbij inbreng van derden mogelijk is61, aan wie de resultaten van de evaluatie worden bekendgemaakt, etc. De Raad vraagt dan ook een betere uitwerking van dit artikel.

3.5 Inspraak- en adviesprocedure

Het voorontwerp voorziet in art. 5.1.6. in een inspraak- en adviesprocedure voor voorontwerpen van besluit die milieuvoorwaarden vaststellen of wijzigen. Dit is een vernieuwing ten opzichte van de huidige situatie waarbij geen wettelijke openbaarheid of verplichte advisering over (ontwerpen) van milieuvoorwaarden is voorzien (bv. Vlaremwijzigingen). De Raad ondersteunt dit voorstel, maar kan niet akkoord gaan met enkele concrete bepalingen in de voorgestelde inspraak- en adviesprocedure. Met name dringen zich volgende wijzigingen op:

§ Naast de bekendmaking van het voorontwerp van besluit houdende vaststelling of wijziging van milieuvoorwaarden in het Belgisch Staatsblad en op de webstek van de Vlaamse overheid, brengt de Vlaamse regering de tekst ook ter kennis van de representatieve beroepsvereniging(en) van de sector in kwestie (art. 5.1.6. §1). De Raad vraagt dat de tekst ook ter kennis wordt gebracht van de representatieve paritaire comités van de sector.

§ Van de volledige inspraakprocedure kan worden afgeweken ‘inzoverre internationale verplichtingen dit onmogelijk maken’ (art. 5.1.6. §4). De Raad gaat akkoord met deze bepaling, maar wijst erop dat zij niet zou mogen gelden in gevallen waar voor de omzetting van Europese richtlijnen in intern recht een voldoende ruime omzettingstermijn is voorzien, en de hoogdringendheid te wijten is aan het laattijdig opstarten van het omzettingsproces.

§ De Raad benadrukt dat doelgroepenbeleid verder gaat dan de kennisgevings- en inspraakprocedures zoals opgenomen in art. 5.1.6. Volgens de SERV kan de inbreng van de betrokken bedrijfssectoren niet beperkt worden tot inspraak achteraf, maar dienen zij volwaardig te worden betrokken bij de opmaak van de sectorale en integrale voorwaarden zelf.

61 Elders heeft de memorie van toelichting het over de inbreng van de doelgroepen bij het evalueren en

bijs turen van de milieuvoorwaarden. (blz. 15)

31.

Dergelijke betrokkenheid is in het voorontwerp echter niet geregeld. De memorie van toelichting bevat enkel vage verwijzingen naar het doelgroepenbeleid (blz. 15) en het ‘samenwerkingsbeginsel’ (blz. 6).

§ Het voorontwerp van besluit wordt gelijktijdig met de bekendmaking voor advies overgemaakt aan de MiNa-Raad (art. 5.1.6. §2). Een advisering door de SERV wordt niet voorzien. Dit is een fundamentele wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk, die luidens de memorie van toelichting ingegeven is door de voorziene hervorming van de Vlaamse adviesraden. Voor de sociale partners is het onaanvaardbaar dat enkel de MiNa-Raad nog om advies zou worden gevraagd. Met de beslissing loopt de Vlaamse regering immers vooruit op de geplande hervorming van het adviesradenlandschap, zonder dat het totaalbeeld al duidelijk is. Het ontwerpdecreet op de strategische adviesraden laat nog tal van vragen open: welke strategische adviesraden komen er? Wat zijn de specifieke taken en opdrachten? Hoe worden ze samengesteld? Welke rol krijgt de SERV als overlegorgaan? enz. De Raad verzet zich dan ook tegen deze voorafname op de besluitvorming inzake de hervorming van het adviesradenlandschap.

§ In het voorontwerp is tevens voorzien dat als de Vlaamse regering het advies van de MiNa-Raad niet volgt, ze dit verantwoordt in een verslag (art. 5.1.6. § 3). In de memorie wordt verduidelijkt dat deze formele motiveringsplicht enkel geldt t.o.v. de advies-onderdelen die met consensus zijn geformuleerd, niet t.o.v. de uiteenlopende minderheidsstandpunten. Het is niet geheel duidelijk wat hiermee wordt bedoeld. Het kan voor de sociale partners, gezien de samenstelling van de MiNa-Raad, in elk geval niet betekenen dat de Vlaamse regering bij verdeelde standpunten enkel dient te motiveren waarom zij afwijkt van het standpunt van de milieubeweging (die de facto de meerderheid van de MiNa-Raad uitmaakt).

3.6 Afschaffing procedure voor sectorale afwijkingen

De huidige mogelijkheid tot het indienen van afwijkingsaanvragen voor een bepaalde sector of categorie van inrichtingen op de algemene of sectorale voorwaarden62 wordt door art. 11 van het voorontwerp opgeheven. Als alternatief stelt het voorontwerp de voorziene inspraakprocedure voorop. Volgens de Raad vormen deze procedures echter geen volwaardig alternatief. Het gaat immers om een consultatie ex ante, over voorontwerpen van de Vlaamse regering tot vaststelling of wijziging van milieuvoorwaarden.

32.

Er is dus geen mogelijkheid voorzien om ex post op gestructureerde wijze en in alle openheid uitvoeringsproblemen met geldende milieuvoorwaarden aan te kaarten en eventuele wijziging van deze voorwaarden te vragen. Het alternatief is dan platte lobbying. De Raad vraagt dan ook dat in het voorontwerp de mogelijkheid van een sectorale afwijkingsaanvraag behouden blijft. In het licht van de ervaringen van de Raad met het adviseren van afwijkingsaanvragen, dringen zich wel enkele wijzigingen aan de bestaande procedure op63: § Er dient een termijn te worden voorzien waarbinnen de Vlaamse Regering over

sectorale afwijkingsaanvragen dient te beslissen; § Er dienen inhoudelijke of vormvereisten voor het aanvraagdossier vastgelegd te

worden64; § Een afwijkingsaanvraag dient, op het moment van de adviesvraag, vergezeld te

worden van een toelichtingsnota vanwege de overheid65.

3.7 Afschaffing procedure voor individuele afwijkingen

Het voorontwerp van decreet schaft de mogelijkheid tot individuele afwijkingen op de algemene en sectorale milieuvoorwaarden af66. De memorie van toelichting verantwoordt dit door te stellen dat vele individuele afwijkingsaanvragen betrekking hadden op middelenvoorschriften. Aangezien het voorontwerp voorziet in de mogelijkheid om aan te tonen dat andere middelen gelijkwaardig zijn, is volgens de memorie van toelichting de nood tot individuele afwijkingen op de algemene en sectorale voorwaarden al opgevangen.

62 Opheffing van art. 20, eerste lid van het Decreet Milieuvergunning, 28 juni 1985. 63 Zie o.a. het advies van 9 februari 2000 over de sectorale afwijkingsaanvraag inzake de frequentie van

dioxinemetingen bij houtafvalverbranding. 64 In zijn voormeld advies van 9 februari 2000 stelde de SERV voor dat het aanvraagdossier minimaal aan de

voorwaarden van een individuele afwijkingsaanvraag (cf. Vlarem II, Art. 1.2.2.2.2.) zou voldoen en indien relevant zou aangevuld worden met een kosten-baten-analyse.

65 Met een samenvatting van de informatie, die bij de overheid over de betrokken problematiek aanwezig is (b.v. inspectiegegevens, het emissieprofiel van de sector, enz.). Bovendien zou in een dergelijke nota de ratio van de bestaande reglementering, waarvan een afwijking wordt gevraagd, kunnen worden toegelicht en een inschatting worden gemaakt van de gevolgen van het toestaan van de afwijking. Voor adviesraden is het immers vrijwel onmogelijk om in het kader van de adviesprocedure dergelijke informatie te verzamelen.

66 Art. 20 milieuvergunningendecreet.

33.

De Raad betwijfelt echter of de voorgestelde regeling wel een volwaardig alternatief vormt voor de huidige regeling inzake individuele afwijkingsaanvragen. Dit kan in elk geval enkel als: § de Vlaamse regering de mogelijkheid om de gelijkwaardigheid van middelen aan te

tonen (art. 5.1.5. §2) slechts kan beperken of uitsluiten na uitvoerige motivatie (cf. supra); én

§ het concept ‘middelen’, die op basis van hun gelijkwaardigheid aangewend kunnen worden in plaats van de voorgeschreven ‘middelen’, ruim geïnterpreteerd wordt. Zo moeten bijvoorbeeld ook meetverplichtingen onder middelenvoorschriften kunnen ressorteren (concreet: alles behalve emissiegrenswaarden).

Indien deze voorwaarden niet zijn vervuld, vormt de voorgestelde regeling geen alternatief voor de huidige regeling inzake individuele afwijkingsaanvragen en moet deze laatste volgens de SERV behouden blijven. Daarbij moeten wel duidelijke termijnen waarbinnen de overheid over een afwijkingsaanvraag dient te beslissen voorzien en, anders dan vandaag soms het geval is, gerespecteerd te worden.

34.

4. OVERIGE DELEN VAN HET VOORONTWERP

4.1 Deel Definities

4.1.1 Inrichtingen en activiteiten

Het voorontwerp van decreet introduceert een nieuwe definitie van ‘inrichtingen’, namelijk via een niet limitatieve opsomming van ‘onder meer bedrijven, werkplaatsen, opslagplaatsen, installaties, machines en toestellen’ (art. 2). Daarnaast wordt ‘activiteiten’ als nieuw begrip geïntroduceerd. Het wordt gedefinieerd als ‘werken en handelingen, al dan niet uitgevoerd met behulp van inrichtingen’. Het onderscheid tussen ‘inrichtingen’ en ‘activiteiten’ lijkt de Raad erg geforceerd. Een opslagplaats is bijvoorbeeld een inrichting, terwijl het opslaan van goederen een activiteit wordt genoemd. Bovendien wordt met deze definities afgeweken van het Milieuvergunningsdecreet, waarin ‘activiteiten’ als ‘handelingen’ reeds vervat zaten in het begrip ‘inrichtingen’67. Het is dan ook onduidelijk of beide definities naast elkaar zullen blijven bestaan, totdat op termijn het milieuvergunningsdecreet in het DABM wordt geïntegreerd onder ‘vergunningen en meldingsattesten’. Hierdoor zou eventueel wel afstemming mogelijk worden. 4.1.2 BAT en BATNEEC

Het voorontwerp van decreet definieert ‘de beste beschikbare technieken die geen overmatig hoge kosten met zich meebrengen’ (BATNEEC) en de ‘beste beschikbare technieken’ (BAT)68 (art. 3.). Met deze definities worden naar verluidt een aantal Europeesrechtelijke verplichtingen omgezet69 en wordt aangesloten bij de gangbare definities die op andere beleidsniveaus werden geformuleerd, zoals in het Verdrag van 22 september 1992 betreffende de Noordatlantische Oceaan (OSPARCOM).

67 Milieuvergunningsdecreet 1985, art. 2, 1°: “fabrieken, werkplaatsen, opslagplaatsen, machines,

installaties, toestellen en handelingen die op een door de Vlaamse regering op te stellen lijst voorkomen. 68 1° “Technieken” omvat:

a) ieder technisch hulpmiddel en iedere technologie, alsook de wijze waarop installaties worden ontworpen, gebouwd, onderhouden, bediend en ontmanteld; b) het inzetten van gekwalificeerd personeel in een ingedeelde inrichting of activiteit; c) de gebouwen waarin een inrichting of activiteit is gevestigd; 2° “Beschikbaar” houdt alleszins in dat de technieken in de praktijk moeten zijn toegepast en sluit experimentele technieken uit; 3° “Beste” moet worden beoordeeld op basis van de doeltreffendheid ter bescherming van mens en milieu; 4° “Overmatig hoge kosten” zijn kosten die: onredelijk zijn in verhouding tot hun resultaat op het vlak van de bescherming van mens en milieu; of, uit economisch standpunt overmatig zijn voor een goed beheerd bedrijf uit de bedrijfstak.”

69 Voor BAT: kwikrichtlijn (82/176/EEG), HCH-richtlijn (84/358/EEG), lijst I-richtlijn (86/280/EEG). Voor BATNEEC: Kaderrichtlijn Lucht (84/360/EEG), Kaderrichtlijn Afvalstoffen (75/442/EEG), Afvalolierichtlijn (75/439/EEG).

35.

In zijn advies van 11 maart 199870 wees de Raad er echter reeds op dat de verwijzing naar BAT en BATNEEC voorbijgestreefd is door de Europese Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van de verontreiniging. Daarin is nog enkel sprake van de best beschikbare technieken (BBT), waarvan de economische afweging een integraal onderdeel uitmaakt. Een wettelijk onderscheid tussen BAT en BATNEEC is volgens de Raad bovendien niet nodig om in bepaalde gevallen waarin een verdergaand optreden nodig wordt geacht, verder te kunnen gaan dan BATNEEC (of BBT)71. Indien verdergaand optreden noodzakelijk zou zijn, kan volgens de Raad immers simpelweg van de BBT worden afgeweken. Dit is trouwens reeds in zowel het voorliggende voorontwerp van decreet (art. 5.1.4) als in de bestaande Vlaamse en Europese regelgeving voorzien. De IPPC-richtlijn bijvoorbeeld stelt dat "indien met het oog op een milieukwaliteitsnorm strengere voorwaarden moeten gelden dan diegene die door de toepassing van BBT haalbaar zijn, in de vergunning extra voorschriften moeten worden gesteld, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen". Er zijn dus geen bijkomende definities of begrippen noodzakelijk. De Raad meent dan ook dat in het voorontwerp enkel een definitie van BBT (met inbegrip van economische overwegingen) wordt opgenomen, aansluitend bij de gangbare definities in de reeds bestaande Vlaamse regelgeving. 4.1.3 Milieuvoorwaarden

Het voorontwerp van decreet voert een titel algemene, sectorale en integrale milieuvoorwaarden in, maar een definitie van ‘milieuvoorwaarden’ ontbreekt. Nochtans moet volgens de Raad omwille van de duidelijkheid uitdrukkelijk vastgelegd worden wat onder ‘milieuvoorwaarden’ verstaan moet worden. De memorie van toelichting bij het voorontwerp definieert milieuvoorwaarden als een geheel aan gebods- en verbodsbepalingen die kaderen in een zgn. ‘Command and Control’ -benadering: emissienormen, immissienormen, ontwerp- en bouwnormen, installatienormen, bedrijfsnormen, gebruiksnormen, inplantingsnormen, veiligheidsafstanden, vervuilingsverboden, … Ook normen die de werking van bovengenoemde normen ondersteunen, zoals documentatieplichten, zouden hieronder volgens de memorie van toelichting ressorteren. De vraag wat onder milieuvoorwaarden moet worden verstaan is hiermee echter niet volledig beantwoord. Gaat het om traditionele hindervraagstukken of ziet men voor milieuvoorwaarden een verruimde reikwijdte (afvalpreventie, energiebesparing, waterbesparing, grondstoffenbesparing, mobiliteit, …)?

70 SERV-Advies over het voorontwerp van decreet Milieubeleid. Deel Water. 11 maart 1998 71 Memorie van toelichting, blz. 22.

36.

4.2 Deel Bedrijfsinterne milieuzorg - Milieuaudit

4.2.1 Uitvoering Europese regelgeving

In navolging van de EMAS II-Verordening72 moesten de lidstaten een reeks aanvullende maatregelen treffen. Zo moesten de nationale erkenningsystemen voor milieubeheer- en milieu-auditsystemen tegen 27 april 2002 aangepast zijn en moesten de lidstaten de passende juridische of administratieve maatregelen treffen in geval van niet-naleving van de bepalingen van de Verordening. Met het voorontwerp van decreet zet Vlaanderen stappen om dit te doen. De laattijdige uitvoering van Europese regelgeving bewijst volgens de Raad echter opnieuw dat het noodzakelijk is om de taken en procedures inzake de omzetting van Europese verplichtingen grondig door te lichten en te verbeteren73. Daarnaast vraagt de Raad dat de Vlaamse overheid bijkomende initiatieven neemt om de deelname van Vlaamse bedrijven aan milieuzorgsystemen zoals EMAS te bevorderen. 4.2.2 Vrijstellingsvoorwaarden decretaal verplichte milieuaudit

De Raad heeft vragen bij het statuut van de voorwaarden die in de memorie van toelichting zijn opgenomen voor vrijstelling van de verplichte decretale milieuaudit. Art. 6 van het voorontwerp stelt dat de Vlaamse regering onder door haar bepaalde voorwaarden vrijstelling kan verlenen van de verplichte decretale milieu-audit voor inrichtingen die over een bedrijfsintern miliuezorgsysteem beschikken dat gelijkaardige waarborgen biedt. Hierbij wordt volgens de memorie van toelichting vooral gedacht aan de EMAS-registratie en de gevalideerde ISO 14001-audit. De memorie van toelichting haalt hierbij enkele mogelijke voorwaarden aan, zonder evenwel expliciet aan te geven of de Vlaamse regering ervoor opteert deze expliciet te volgen. Veder lijkt de memorie van toelichting de bijkomende voorwaarde voorop te stellen dat ISO 14001 slechts aanvaard kan worden als gelijkwaardig met de decretaal verplichte milieu-audit op voorwaarde dat ISO-gecertificeerde bedrijven binnen een redelijke overgangsperiode overschakelen naar EMAS. Beide certificatiesystemen worden volgens de Raad voor het beoogde doel ten onrechte als niet gelijkwaardig beschouwd.

72 EG-Verordening, 731/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 inzake de

vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS)/

73 Deze aanbeveling formuleerde de Raad reeds herhaaldelijk, o.a. in het kader van zijn adviezen over het Natura 2000-besluit en over het besluit inzake enkele nieuwe basismilieukwaliteitsnormen voor oppervlaktewateren op resp. 14 juni 2000 en 1 augustus 2000.

37.

Het lijkt de Raad bovendien nogal voorbarig dergelijke eisen inzake de gelijkwaardigheid in de memorie van toelichting voorop te stellen, temeer daar de nadere eisen waaraan de decretaal verplichte audit zelf moet voldoen, ook nog vastgelegd moeten of kunnen worden (art. 6 van het voorontwerp).