Buenos Aires,

CSJ 4/2009 (45-N)ORIGINARIONavar S.A. el Misiones, Provincia de sI accióndeclarativa de inconstitucionalidad.

Vistos los autos: "Navar S.A. cl Misiones, Provincia de si

acción declarativa de inconstitucionalidad", de los que

Resulta:

1) A fs. 175/282 vta., Navar S.A. dedujo una acción

de amparo contra la Provincia de Misiones, ante el Juzgado Fede-

ral de Primera Instancia de Paso de los Libres, y sostuvo que la

ley local 4459 es un acto normativo ilegitimo e inconstitucio-

nal, en especial en sus arts. 4° a 7°, por transgredir los arts.

1°,4°,5°,6°,7°,8°,,9°,10,11,12,14,14 bis, 16, 28, 31,

75, incs. 10, 2°, 10, 13, 15, 18 Y 19; 121, 124, 125 Y 127 de la

Constitución Nacional.

Señaló que también están afectadas, entre otras nor-

mas federales, la ley 23.548, el Código Aduanero, la ley 18.284

(código alimentario argentino), la ley federal de defensa de la

competencia 25.156 y la ley 25.564 que regula la actividad rela-

tiva. a la yerba mate.

Relató que es una firma dedicada a la industria de la

yerba mate, con plantaciones propias y con un establecimiento

industrial en Rincón Viola, a 20 km de Gobernador Virasoro (am-

bas localidades situadas en la Provincia de Corrientes), en el

que produce yerba mate canchada y que, a 1 km de esta última lo-

calidad, tiene un molino para producir yerba mate elaborada.

Especificó que su actividad principal es la produc-

ción y comercialización de yerba mate elaborada, empleando su

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propia yerba mate canchada y completando sus requerimientos con

el suministro de terceros productores ubicados en Misiones, a

quienes adquiere aproximadamente 1.500 toneladas anuales de yer-

ba mate canchada.

Explicó que la yerba de origen correntino al mezclar-

se con la adquirida a productores misioneros logra adecuadamente

el "blendU que le permite ofrecer un producto único y de carac-

terísticas especiales, valorado en el mercado.

Puntualizó que la ley impugnada estableció en su

capítulo 11 un régimen de envasado en origen para el producto.

Así, según la regulación local, la yerba mate cosechada en Mi-

siones debe ser industrializada y envasada en dicha provincia,

su exportación está sujeta a la previa aprobación por parte de

las autoridades provinciales, y se prohíbe la salida de su te-

rritorio de la hoja verde, como también de la yerba mate cancha-

da y de la molida, sea a secaderos, molinos o envasadoras ubica-

dos fuera de esa jurisdicción.

Los agravios que alegó pueden sintetizarse de la si-

guiente manera: la ley 4459 desconoce el compromiso subyacente

al sistema federal al arrogarse potestades que la provincia ce-

dió al formar parte de aquél; interfiere con la regulación del

comercio exterior y con la percepción de las rentas (art. 4° de

la Constitución Nacional y 608 y 634 del Código Aduanero); vio-

lenta el principio de supremacía federal y el bloque de consti-

tucionalidad (art. 5° de la Constitución Nacional); afecta

económicamente a otra provincia; genera una discriminación entre

naturales de distintas provincias; instaura una aduana interior

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y viola la libertad de circulación (arts. 9° y 10 de la Consti-

tución Nacional) y la libertad económica de tránsito (art. 11 de

la Constitución Nacional); repudia la igualdad portuaria (art.

12 de la Constitución Nacional); conculca el derecho de trabajar

(art. 14 de la Constitución Nacional); avasalla la garantía de

igualdad ante la ley (art. 16 de la Constitución Nacional), y

violenta la garantía de la propiedad (art. 17 de la Constitución

Nacional) .

Asimismo, se agravió frente a la trasgresión de los'

principios de reserva de ley, de razonabilidad y de supremacía

federal, así como la violación a las facultades del Congreso

contenidas en el artículo 75, incisos 10, 2°, 10, 13, 18, y 19,

y al reparto de competencias según los artículos 121 y 124, 125

Y 127, todos de la Constitución Nacional.

En apoyo de su pretensión examinó y distinguió los

precedentes de esta Corte en materia de regulación económica, de

la cuestión traída a juicio, citados en Fallos: 311: 1565,

315:224, y 322:2780, relativos al fraccionamiento de vino en

origen fundado en la protección de la salud pública de los con-

sumidores y orientado al fomento de esa industria.

Observó que, a diferencia de dichos supuestos, las

disposiciones cuestionadas de la ley provincial no están dirigi-

das al control sanitario, bromatológico o de calidad del produc-

to, sino que contienen una motivación exclusivamente económica,

dado que buscan generar valor agregado en la Provincia de Misio-

nes, y aumentar el empleo mediante la radicación de los factores

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productivos de la yerba mate, que -a su entender- afecta la com-

petencia que significa el sector homólogo correntino.

Señaló que tales disposiciones la obligan a trasladar

su operatoria industrial y comercial desde Corrientes hacia Mi-

siones.

Sostuvo que la norma local "...prohíbe que salga o 'ex-

porte' a territorio de otras provincias yerba mate sin ser enva-

sada para consumo al público (arts. 4 y 6), pero admite -bajo un

flagrantemente inconstitucional régimen de licencia o autoriza-

ción previa del Poder Ejecutivo Provincial- que se exporte mate-

ria prima a territorio de otros países", tales como los limítro-

fes también elaboradores de yerba mate (fs. 206 vta.).

Advirtió que el claro propósito de la ley local es

eliminar o sofocar la competencia que significa el sector pro-

ductivo yerbatero correntino.

Argumentó que la ley que impugna implica una reserva

de la materia prima misionera, al retenerla íntegramente para

los molinos de esa jurisdicción, generando así condiciones dis-

criminatorias para los localizados fuera de ella, en contraven-

ción al arto 2° de la ley 25.156.

Solicitó, por último, la concesión de una medida cau-

telar de no innovar, en los términos de los arts. 230 y cc. del

Código de rito para que la provincia se abstuviera de aplicar la

ley cuestionada hasta tanto se dicte sentencia definitiva.

11) A fs. 283, el Juez Federal de Paso de los Libres

tuvo por promovida la acción de amparo, requirió al gobierno de

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la Provincia de Misiones el informe previsto en el arto 8° de la

ley 16.986 y, a fs. 284/287, dictó la prohibición de innovar pe-

dida con respecto a los arts. 4° a 7° de la ley 4459.

111) A fs. 292 el Fiscal federal consideró incompe-

tente al juzgado federal. interviniente y, a fs. 295/296, apeló

la resolución de fs. 284/287.

IV) A su turno, a fs. 341/365, la demandada interpuso

recurso de apelación y de nulidad con relación a la medida pre-

cautoria decretada, y planteó la incompetencia del juzgado fede-

ral interviniente.

V) A fs. 367/369 vta., el juez federal de Paso de los

Libres, pendientes de resolver ambos recursos, mantuvo la medida

dispuesta, declaró su incompetencia, al compartir lo dictaminado

a fs. 292 por el Fiscal federal, y remitió las actuaciones a es-

ta Corte.

VI) A fs. 388/388 vta., el Tribunal se declaró compe-

tente, de conformidad con lo dictaminado a fs. 386/387 por la

Procuración General, rechazó el planteo de fs. 341/365, e impri-

mió a la causa el trámite de la acción declarativa de certeza

(art. 322 del Código de rito), y corrió traslado de la demanda.

VII) A fs. 415/448, la Provincia de Misiones contestó

la demanda y solicitó su rechazo.

Expuso la historia de la industria yerbatera y los

pasos necesarios para su producción en el territorio misionero;

destacó que un aspecto importante en el ordenamiento del sector

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consistió en el dictado de la ley 25.564, por medio de la cual

se intentó regular el mercado, sin lograr a su criterio concre-

tar la transparencia de las operaciones que lo componen.

Cuestionó la procedencia de la vía procesal intenta-

da, al señalar que no existe un estado de incertidumbre sino una

mera disconformidad con lo establecido por las normas que se im-

pugnan.

Indicó que la ley en cuestión involucra un ejercicio

razonable del poder de policía local, reservado para las provin-

cias de acuerdo con el arto 125 de la Constitución Nacional, en

cuanto prevé la introducción y establecimiento de nuevas indus-

trias mediante leyes protectoras de tales fines, destinadas a

promover el progreso económico, el desarrollo humano y la gene-

ración de empleo, en consonancia con los arts. 50, 65 Y cc. de

la Constitución provincial.

Sostuvo, en ese sentido, que sin un adecuado sistema

de control respecto del pago del valor real de la materia prima,

se desencadena una puja entre molineros, secaderos y el Estado,

quedando afectado el productor primario, que es la parte más

débil de la línea de producción.

Señaló que el poder de policía no puede quedar redu-

cido a las cuestiones vinculadas con la seguridad, la salubridad

y la higiene, sino que ha de ser interpretado como dirigido tam-

bién a la defensa y promoción de los intereses económicos de la

comunidad.

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CSJ 4/2009 (45-N)ORIGINARIONavar S .A. el Misiones, Provincia de si accióndeclarativa de inconstitucionalidad.

Puso de resalto que las provincias tienen competencia

para dictar normas reguladoras de los productos originarios y

cosechados en su territorio, para que sean empleados dentro de

él.

Negó que la ley provincial resul te restrictiva del

ejercicio del libre comercio y de la libre circulación de bienes

y mercancías, y enfatizó que por el contrario es proporcionada y

razonable para proteger a la mano de obra local y a los produc-

tores primarios, plantadores y tareferos afectados, preservando

así el trabajo y la calidad de la producción local de origen.

Por último, detalló una lista de empresas ubicadas en

su jurisdicción con capacidad para envasar yerba mate por cuenta

de terceros, y adujo que el único costo para la actora, de exis-

tir, resultaría del traslado de sus máquinas de envasado desde

Gobernador Virasoro a una planta ubicada dentro de Misiones.

VIII) A fs. 724/730 obra el dictamen de la señora

Procuradora Fiscal sobre las cuestiones constitucionales pro-

puestas.

Considerando:

l°) Que esta demanda corresponde a la competencia

originaria de esta Corte según los artículos 116 y 117 de la

Constitución Nacional.

2°) Que la acción deducida constituye una vía idónea

para motivar la intervención de este Tribunal, pues no se trata

de dar solución a una hipótesis abstracta sino que se propone

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precaver los efectos de la aplicación de la ley local a la que

la empresa actora atribuye ilegitimidad y lesión al régimen

constitucional federal, a la par de fijar las relaciones legales

que vinculan a las partes en el conflicto (Fallos: 311: 421;

318:30; 323:1206 y 327:1034)

Al determinar la autoridad provincial las condiciones

a las que la actora debe someterse y a las que se opone, existe

un interés serio y suficiente de su parte para obtener la decla-

ración de certeza pretendida (conf. causa CSJ 179/2003 (39-A)

"Arbumasa S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/ acción declarativa

de inconsti tucionalidad", sentencia del 19 de junio de 2012 y

sus citas)

Por lo demás, la objeción de la Provincia de Misiones

acerca de la improcedencia de la acción intentada encuentra su-

ficiente respuesta en el desarrollo argumental efectuado en el

punto VIII del dictamen de la señora Procuradora Fiscal de fs.

724/730, el que se da aquí por reproducido a fin de evitar repe-

ticiones innecesarias.

Sobre tales bases cabe considerar reunidos los requi-

sitos exigidos por el arto 322 del Código Procesal Civil y Co-

mercial de la Nación.

3°) Que la pretensión de la actora en estos autos se

dirige a dilucidar el estado de falta de certeza en que se en-

cuentra y la constitucionalidad de las disposiciones contenidas

en la ley 4459 de la Provincia de Misiones, en tanto sostiene

que su aplicación vulnera disposiciones constitucionales que

protegen la libertad de comercio y.la cláusula comercial, la li-

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bertad de contratar y de ejercer industria lícita, y que a su

vez se vinculan con la libre circulación de bienes en todo el

territorio del país y la libre competencia.

Frente a ello y a la postura sostenida por la Provin-

cia de Misiones al contestar la demanda, es necesario esclarecer

si el criterio legislativo por el cual se fijan las restriccio-

nes y se imponen determinadas condiciones a la producción de la

yerba mate cosechada en territorio misionero se encuentra en

pugna con disposiciones federales de naturaleza superior, y en

consecuencia si se vulnera el artículo 31 de la Conititución Na-

cional. O bien, si el Estado provincial se ha limitado a ejercer

facul tades propias relativas a su poder de policía, orientado

por la idea de proteger la economía local.

4°) Que la ley 4459 de la Provincia de Misiones orde-

na en su capítulo 11, que. "la totalidad de la yerba mate o ilex

paraguariensis, tosechada en la provincia y destinada al consumo

dentro del territorio nacional, deba obligatoriamente ser enva-

sada en la provincia [...]" (art. 40), a la vez que se prohíbe

"la salida del territorio provincial de hoja verde de yerba ma-

te, yerba mate canchada o yerba mate molida con destino a seca-

deros, molinos, fraccionadoras o envasadoras ubicadas fuera de

la jurisdicción territorial de la Provincia de Misiones" (art.

6°). Asimismo, el Estado local se reserva la facultad de autori-

zar "la comercialización a granel cuando la yerba mate molida o

canchada esté destinada a la exportación, pero ésta no podrá ser

objeto de un nuevo fraccionamiento o envasado hasta llegar a su

destino final en el extranjero" (art. 5°, fs. 491/503).

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5°) Que con respecto a la materia sub examine, en el

precedente de Fallos: 261: 39 (causa "Molinos Río de la Plata

S.A. c/ Nación", 1965) esta Corte tuvo oportunidad de distinguir

el cultivo y la cosecha de la yerba mate del proceso de indus-

trialización, y sefialar que "El ca~chado es el procedimiento de

conservación indispensable de la yerba mate para preservar la

pureza y estado natural del producto. Una cosa es la conserva-

ción natural de la yerba y otra la conservación y acondiciona-

miento, por medio de la molienda, para librarla al 6onsumo".

6°) Que ha quedado acreditado en autos: a) que la ac-

tora es una empresa inscripta en el Registro Público de Comercio

(artículos segundo y tercero de su Estatuto Social a fs. 12/13,

Anexo 11, fs. 7/27); b) que su actividad principal es la prod~c-

ción y comercialización de yerba mate, la cual es elaborada em-

pleando su propia yerba mate canchada y completando sus requeri-

mientos con el suministro de terceros productores ubicados en

Misiones, a quienes adquiere apro~imadamente 1.500 toneladas

anuales de yerba mate canchada (fs. 562/565); c) que cuenta con

plantaciones propias y con un establecimiento industrial en

Rincón Viola, a 20 km de Gobernador Virasoro, Provincia de Co-

rrientes, donde produce yerba mate .canchada, y con un molino a 1

km de dicha localidad, para producir yerba mate elaborada; d)

que dada la índole de su actividad, está sujeta a la verifica-

ción y control del Instituto Nacional de la Yerba Mate (INYM),

entidad nacional de derecho público no estatal creada por la ley

25.564 (B.O.: 15/03/2002), con jurisdicción en todo el territo-

rio de la República Argentina, e integrado por las Provincias de

Misiones, Corrientes y el Estado Nacional, extremo del que dan

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,CSJ 4/2009 (45-N)ORIGINARIONavar S.A. el Misiones, Provincia de sI accióndeclarativa de inconstitucionalidad.

cuenta las constancias acompañadas a fs. 122/173; 539/540 y 596/

650); e) que la empresa se encuentra inscripta en el Ministerio

de Salud Pública de la Provincia de Corrientes, como elaborador,

fraccionador, distribuidor y depósito de productos de yerba mate

(fs. 573), con las marcas que tiene registradas a su nombre fs.

(28/38), Y que también se halla inscripta en el Ministerio de

Salud Pública de la Provincia de Misiones (fs. 583); d) que la

veracidad de la documentación presentada por Navar S.A. (fs.

122/173, Anexo 11) se corrobora con el reconocimiento efectuado

por el INYM, que a su vez traduce el control regular que el re-

ferido Instituto ejerce sobre la actora, de tal manera, no puede

ser admitida la defensa invocada por la Provincia en punto a la

dificultad de la distancia para llevarlo a cabo; e) que el

propósito de la ley al exigir el envasado en origen, tal como lo

pone de resalto la señora Procuradora Fiscal a fs. 728, no obe-

deció a razones de orden sanitario sino que se buscó proteger a

la mano de obra local, a los productores primarios, a los plan-

tadores y tareferos, preservando así las fuentes de trabajo en

su jurisdicción (ver copia del Diario de Sesiones de la Honora-

ble Cámara de Representantes, obrante a fs. 478/488; y el reco-

nocimiento de la demandada a fs. 439 y ss. de su responde).

7°) Que no parece necesario insistir en el examen de

las circunstancias de hecho que se acreditan en la causa para

que se advierta que los derechos de trabajar y comerciar libre-

mente, de recoger y transportar los frutos o productos del tra-

bajo y de gozar de la propiedad así adquirida resultan lesiona-

dos por la norma local que se impugna (arg. Fallos: 269:393).

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A partir de esos extremos, asiste la razón a la acto-

ra en cuanto a que la prohibición que introduce la ley provin-

cial 4459 -en orden a evitar que la yerba producida en su juris-

dicción sea procesada en otra provincia- se muestra contraria a

la libertad de circulación de bienes y productos nacionales que

la Constitución consagra, y conculca así el contenido esencial

de las libertades económicas tal como lo previó el constituyen-

te, y la igualdad comercial entre las provincias argentinas.

8°) Que por cierto esta misma cuestión ha sido deba-

tida por esta Corte y se reproducen en consecuencia los funda-

mentos y conclusión adoptada por el Tribunal en la causa

A.2043.XLI "Antonio Barillari S.A. cl Buenos Aires, Provincia si

acción declara tiva", sentencia del 18 de septiembre de 2O12, Y

sus citas, a los que corresponde remitir en lo pertinente en

razón de brevedad.

En efecto en aquel expediente se' suscitó el mismo

conflicto que el que enfrentan las partes en el presente, por lo

que la decisión allí recaída resulta plenamente aplicable al ca-

so.

9°) Que en razón de lo expuesto la acción incoada por

Navar S.A. contra la Provincia de Misiones debe prosperar.

Por ello y de conformidad con lo dictaminado por la señora

Procuradora Fiscal, se resuelve: Hacer lugar a la demanda segui-

da por Navar S.A. contra la Provincia de Misiones y declarar la

invalidez constitucional de los artículos 4°, 5° Y 6° de la ley

provincial 4459. Con costas (artículo 68, Código Procesal Civil

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CSJ 4/2009 (45-N)ORIGINARIONavar S.A. cl Misiones, Provincia de si accióndeclarativa de inconstitucionalidad.

y Comercial de la Nación). Notifiquese, remitase copia a la Pro-

,1

curación General

ELENA ,. H/GHTON de NOLASCO

ación y archivese.

RICARDO LUIS lOR~Ni?ETTI

. JUAN CARLOS MAQUEDA

-13-

Nombre del a'ctor: Navar S.A.

Nombre del demandado: Provincia de Misiones.

Profesionales intervinientes: doctores Aquiles Ornar Martínez, Gustavo AntonioMazza, Ángela Souza Alexandre, Marlene Gladys Terlecki.

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