VVereniging voor de Verenigde Naties

WereldbeeldTijdschrift voor de Verenigde Naties

Afgiftekantoor : Leuven 1 P-910467 - v.u.: F. Maes

Jaargang 34, nr. 156, 2010/4-5

O Het DNA van de VN ontcijferd

O De rol van de EU in WTO

O Het IMF hervormen?

O Het Kosovo-advies

Wij, de volken van de Verenigde Natiesverenigd voor een betere wereld

Lid van de Unie van de Uitgevers van de Periodieke Pers

Reeds meer dan 60 jaar zetten de VerenigdeNaties zich in voor een betere wereld. Dewerking van de VN kent een wisselendverloop. Toch blijft de VN een belangrijkeplaats innemen in het menselijk streven naareen langdurige vrede en duurzame ontwik-keling.

De Vereniging voor de Verenigde Natiesheeft tot doel de beginselen van de VN teverspreiden en de bevolking bewust te makenvan de noodzakelijkheid van internationalesamenwerking.

De VVN beoogt in Vlaanderen een beterekennis van en een beter begrip voor dewerking en doelstellingen van de VN bij tebrengen. Niet alleen de VN zelf, maar ook deverschillende hulporganen engespecialiseerde organisaties komen aan bod.Als niet-gouvernementele organisatie volgtde VVN eveneens de Belgische inbreng en demogelijke rol van Vlaanderen binnen de VN.De VVN wil op een objectieve, kritische enconstructieve manier het debat rond inter-nationale samenwerking en de rol die dewereldorganisatie hierbij kan spelen, voeden.

Foto = Credit UN Photo

WereldbeeldTijdschrift van de Vereniging voor de Verenigde Naties(5 nrs. per jaar)Jaargang 34 ! 2010/4-5 ! nr. 156

ZetelVereniging voor de Verenigde NatiesUniversiteitsstraat 6, B-9000 Gent, BelgiëTel. +32 9 264 68 97E-mail: info@vvn.beWebsite VVN: http://www.vvn.be

Verantwoordelijke uitgeverProf. Dr. Frank Maes, VoorzitterVakgroep Internationaal publiekrecht, Universiteit GentUniversiteitsstraat 6, 9000 GentTel. +32 9 264 68 95 ! Fax +32 9 264 69 89

HoofdredacteurPiet WillemsVakgroep Internationaal publiekrecht, Universiteit GentUniversiteitsstraat 6, 9000 GentTel. +32 9 264 91 81 ! Fax +32 9 264 69 89Piet.Willems@UGent.be

RedactiecomitéFrancis Baert ! Sven Biscop ! David Criekemans ! Jan De Bisschop !Melanie De Groof ! Philip De Man ! Jan De Mulder ! Ria Heremans !Veronique Joosten ! Frank Maes ! Michèle Morel ! Louis-Alfons Nobels !Neri Sybesma ! Tine Vandervelden ! Karen Van Laethem ! Piet Willems

CorrespondentenDominiek Benoot ! Eric De Brabandere ! Charlotte Mertens ! Ann Pauwels! Cedric Ryngaert

AuteursrichtlijnenDe redactie verwelkomt alle ingezonden artikels en opiniebijdragen over VN-verwante onderwerpen. De volledige auteursrichtlijnen zijn beschikbaar bijde hoofdredacteur en op de website.

Lidmaatschap25 euro (> 25 jr.) / 15 euro (< 25 jr.) per jaar te storten op rekening nr.001-0468369-32

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

1

Edito ! 2010 een jaar vol verandering en uitdagingen voor morgen

In mijn laatste edito als hoofredacteur van dit tijdschrift wil ik kort met u terugblikken op 2010. Om op basis vandeze terugblik vooruit te kijken naar de uitdagingen die de VN en de VVN in 2011 zullen moeten aangaan. Hoewelu zal zien dat vele van die uitdagingen dezelfde zullen zijn.

Zo zal het voor de Vereniging ook in 2011 zaak zijn om de beperkte groep aan vaak uiterst gemotiveerde vrijwilli-gers in stand te houden en uit te breiden waar mogelijk. De VVN is in haar voorbestaan immers afhankelijk vandeze groep enthousiastelingen. Ieder jaar opnieuw zijn een aantal onder hen verplicht om hun engagement terug teschroeven omwille van belangrijke professionele en/of persoonlijke ontwikkelingen. De Vereniging draagt hen, netzoals zij dat doen, een bijzonder warm hart toe en wenst hen veel succes met hun nieuwe uitdagingen. Helaas is het vertrek uit de Vereniging niet altijd een vrijwillige keuze. Zo verloor de Vereniging dit jaar één vanhaar bestuursleden. Ik hou er dan ook aan kort stil te staan bij het plotse overlijden van de heer Ludwig ’t Jampens.Ludwig kon binnen de Raad van Bestuur op veel respect rekenen voor de gedrevenheid waarmee hij een aantalinternationale opportuniteiten, onder meer in het kader van de overkoepelende World Federation of United NationsAssociations, onder de aandacht van de Raad bracht. Ook zijn inhoudelijke en professionele inbreng rond de ver-schillende internationale dimensies van ondernemen zullen gemist worden.Ook voor mezelf en voor de redactie brengt het nieuwe jaar een aantal veranderingen met zich mee. Het tijdschriftkrijgt met Karen Van Laethem een nieuwe hoofdredactrice en de redactie wordt versterkt met een aantal nieuwejonge krachten. Het is een uitdaging waar ik hen mede in naam van de Vereniging bijzonder veel succes mee wens.Mijn engagement voor de Vereniging houdt hier evenwel niet mee op, maar zal noodgedwongen herschikt worden.De VVN heeft immers een voldoende brede waaier aan activiteiten en projecten om ieder die dat wil op eenzinvolle manier te laten bijdragen aan de brede doelstellingen, die de VVN kenmerken en eigen zijn.

Afsluiten van mijn bescheiden tijdperk als hoofdredacteur, dat begon bij de redactie van het themanummer overontwikkelingssamenwerking in 2009 en dat door sommigen waarschijnlijk vooral door de afgewogen keuze van deafbeeldingen op de voorpagina zal herinnerd worden, doe ik door een vooruitblik op 2011.Ik wil met u meer in het bijzonder stilstaan bij een aantal verbanden en parallellen die kunnen getrokken wordentussen een aantal bijdragen die het afgelopen jaar in Wereldbeeld zijn verschenen. Want hoewel ieder jaar eenkans is om onszelf nieuwe uitdagingen voorop te stellen, zal 2011 in veel opzichten ook voor de VN niet funda-menteel verschillen van het afgelopen jaar. Veel VN-beleidsthema’s vereisen immers blijvende aandacht en be-zorgdheid van de internationale gemeenschap.Voorbeelden hiervan zijn legio. Zo blijkt de analyse en oproep uit mijn eerste edito over de nood aan een nog per-formanter internationaal noodhulpsysteem ook één jaar na datum nog prangend actueel. Hetzelfde geldt voor debespreking, in datzelfde nummer, door Jan De Mulder van het hobbelige en niet altijd even succesvolle parcours vande internationale klimaatonderhandelingen. Iets waar de recente top in Cancún maar weinig heeft kunnen aanveranderen. En dan zijn er nog de vele voorbeelden van bijdragen die ons blijven herinneren aan de beperkingen en/oftekortkomingen van het VN-systeem. Een problematiek die we nooit aan onze aandacht mogen laten ontsnappen. Ikdenk daarbij aan de bijdrage van Catherine Van de Heyning over het onderzoek naar de rol en de verantwoordelijkheidvan het Verenigd Koninkrijk in de Irak-oorlog of de gezamenlijke bijdrage van Christine Janssens en Karen VanLaethem over de vraag naar de internationale verantwoordelijkheid voor de gruweldaden in Srebrenica.

Toch hoop ik dat u tijdens mijn hoofdredacteurschap ook en vooral bent uitgedaagd om over een aantal meerfundamentele vragen en minder platgetreden onderwerpen te reflecteren. Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan hetcomplexe samengaan tussen (economische) ontwikkeling en het mondiale streven tegen het verlies aan biodiversi-teit dat uitgebreid aan bod kwam in het themanummer van dit jaar.Ook over de rol van de internationale gemeenschap in de promotie van de democratie en/of de inmenging in natio-nale politieke situaties kwam uitgebreid aan bod. Zo reflecteerden Pieter-Jan Hamels en Emmanuel De Groof in heteerste nummer van dit jaar over de situatie in Zimbabwe en bespreekt Cécile Vandewoude in dit nummer de invul-ling van het concept democratie binnen het VN-systeem. In het licht van de recente ontwikkelingen in Ivoorkust,Tunesië en nu ook Egypte lijkt de problematiek actueler dan ooit.Tot slot leverden een aantal bijdragen ook de nodige kritiek op de werking van de VN en de verschillende voorstellentot hervormingen en oplossingen van bestaande problemen. Zo plaatst Cedric Ryngaert in dit nummer een aantalkritische vraagtekens bij de onafhankelijkheid van Kosovo en de rol die het Internationaal Gerechtshof daarin speelt.

WERELDBEELD

2

Afsluiten doe ik met een klein dankwoordje voor de mensen in mijn onmiddellijke omgeving, die actief of door hunbegrip en luisterend oor, hebben bijgedragen aan de manier waarop ik van mijn hoofdredacteurschap heb mogengenieten.

U allen wens ik een uitdagend 2011, waarin Wereldbeeld u mag helpen in uw zoektocht naar en interesse in tallo-ze aspecten van de VN.

Piet Willems

Inhoud

Edito: 2010 een jaar vol verandering en uitdagingen voor morgen 1Piet Willems

Het DNA van de Verenigde Naties ontcijferd 3Francis Baert

A Man for All Seasons ! Een gesprek met Thomas G. Weiss over de toekomst van de Verenigde Naties Titel 11Francis Baert

De EU, België, Vlaanderen en de VN: European Union and its Member States as a collective actorin the WTO Decision-making process 16

Asja Serdarevic

In de kijker! 15 september 2010: de Internationale Dag van de Democratie 21

Cécile Vandewoude! Responsibility to Protect: van theorie naar praktijk 27

Hanne Cuyckens! Hervorming van het IMF: G20 versus G4 31

Peter Debaere

Opinie: Vrijhandel en goede zeden: een Chinese puzzel 38Pieter Leenknegt

Actualiteit! Het Kosovo-advies van het Internationaal Gerechtshof; een gemiste kans? 43

Cedric Ryngaert! Het Internationaal Gerechtshof erkent de vereiste van grensoverschrijdende milieu-effectbeoordeling 52

Jan De Mulder

Extra! De bescherming van milieumigranten: beleidsaanbevelingen van een VN-Summer Academy 56

Michèle Morel! Arbeidsmigratie voor Kwetsbare Gemeenschappen: een adaptatie- en ontwikkelingsstrategie? 60

Nicole de Moor

Boekenrubriek 65Francis Baert

Nieuws in het kort 71Neri Sybesma-Knol

De VN-kalender 77Piet Willems

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

3

Het DNA van de Verenigde Naties ontcijferddoor Francis BAERT 1

Fragment uit de muurschildering Mankind’s Struggle for Lasting Peace van José Vela Zanetti2

UN Photo/Lois Connor 110913

De Verenigde Naties (VN), en in het bijzonder haarSecretariaat, beschikt niet over een eigen historischeafdeling die regelmatig nieuw werk over de organisa-tie publiceert, dit in tegenstelling tot het Internatio-naal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank.Brian Urquhart verwoordde het als volgt: “One of thetrouble with the UN (...) is the fact that it never had ahistorical section. I spent years and years, from the timewhen I was the personal assistant to Trygve Lie, trying toget them to establish a historical section, so that people inall parts of the UN would actually record at the timewhat they were doing, instead of doing it 50 years laterwith a sort of esprit d’escalier”.3 Deze lacune werd in1999 deels gecompenseerd met de oprichting vaneen onafhankelijk onderzoeksproject: het United Na-tions Intellectual History Project (UNIHP) door hetRalph Bunche Institute for International Studies van deCity University in New York (CUNY).4 Initiatiefne-mers en co-directeurs zijn Louis Emmerij, RichardJolly en Thomas G. Weiss.5

Er konden geen beter geplaatste co-directeurs voordit project aangesteld worden. Deze drie herenmaakten naam binnen de VN én in de academischewereld. Louis Emmerij kan terugblikken op een langecarrière bij de ILO, OESO, Inter-Amerikaanse Ont-wikkelingsbank en het Institute for Social Studies inDen Haag. Richard Jolly verrichtte baanbrekendwerk in opdracht van UNDP en UNICEF en voorhet Institute of Development Studies van de Universi-teit van Sussex. Thomas G. Weiss is professor politie-

ke wetenschappen en directeur van het Ralph BuncheInstitute for International Studies aan CUNY en voor-malig hoofdredacteur van Global Governance, eenacademisch tijdschrift uitgegeven door Lynne Rien-ner met als belangrijkste sponsors de Universiteit vande Verenigde Naties (UNU) en de Academic Councilon the United Nations System (ACUNS). Binnen dezelaatste organisatie speelt hij een prominente rol.Weiss was ook jaren werkzaam binnen de VN (ondermeer voor UNCTAD en ILO). Voor een uitgebreidinterview van de auteur met Thomas G. Weiss,verwijzen we u graag verder naar een ander artikel indeze editie van Wereldbeeld.

Het project wenste niet een exhaustieve institutio-neel-politieke geschiedenis van de VN te schetsen,maar eerder een intellectuele geschiedenis weer te ge-ven: hoe en welke ideeën kwamen tot ontwikkelingbinnen de VN en hoe zorgde de organisatie voor deverspreiding van deze ideeën? Dit lijkt misschiennogal hoogdravend, maar de initiatiefnemers haddenvoor ogen de soft power van de VN te belichten. Ofzoals Michael Doyle, professor politieke wetenschap-pen aan de Universiteit van Columbia, het stelde: “Insome sense, ideas are the currency (...) The UN has nopower. It has good ideas. It convenes, it mobilizes, it in-spires, it provides legitimacy. It is an idea shop. So at thatlevel, ideas are very important”.6

Het resultaat van dit project is enerzijds een boeken-reeks en anderzijds de collectie van diepte-interviews

WERELDBEELD

4

met sleutelinformanten geworden. Dit laatste resul-teerde in een CD-rom en neerslag van de interviewsin UN Voices. The Struggle for Development and SocialJustice.7 De reeks werd gepubliceerd door IndianaUniversity Press en telt in totaal vijftien volumes.

De Nederlandse regering was één van de donors vandit project. Naast de financiële inbreng is er tevenssprake van substantiële ‘Nederlandse’ en in minderemate ‘Belgische’ inbreng. De in Rotterdam geborenLouis Emmerij is als co-directeur een drijvendekracht achter het project. Gewezen minister voorOntwikkelingssamenwerking Eveline Herfkens zeteltin de internationale adviesraad.8 De Leidense hoog-leraar Nico Schrijver treedt op als auteur van éénvan de boeken: The UN and the Global Commons.UCL-professor Frédéric Lapeyre werkte als onderzoe-ker voor UNIHP en is mede-auteur van UN Contri-butions to Development Thinking and Practice.

Na tien jaar maken we de balans op van dit presti-gieuze project. Kort, worden een aantal kernbood-schappen besproken met inbegrip van enkele kriti-sche noten, staan we verder stil bij de rol die aan in-dividuen wordt geschonken als katalysatoren vanverandering en komen de verschillende boekdelenaan bod. Wegens plaatsgebrek staan we overal echtermaar zeer summier bij stil.

Volgens het UNIHP liggen vier ideeën aan de basisvan de oprichting van de VN en vonden deze ideeënhun vertaling in de tekst van het VN-Handvest: vre-de, onafhankelijkheid, ontwikkeling en mensenrech-ten.9 De auteurs zien de VN als een modernistischbaken van idealisme, die in hetzelfde rijtje past als deAmerikaanse Onafhankelijkheidsverklaring, the NewDeal en Wilson’s Fourteen Points.10 Klassieke inter-pretaties over de oprichting van de VN belichtenvooral de besluitvormingsprocedure tot oprichtingvan de VN, de verschillende conferenties ter voorbe-reiding ! met als hoogtepunten Dumbarton Oaks enSan Francisco. De zogenaamde four policemen krijgende nodige aandacht. De oprichting van de VN wordtvooral vanuit het standpunt bekeken van machtspo-litiek, als compromis tussen de grootmachten. Be-langrijke hoofdrolspelers uit die tijd zijn de leidersvan de four policemen, maar meer in het bijzonderFranklin D. Roosevelt, zijn vrouw Eleanor, Harry S.Truman en vooral Republikeins senator Arthur Van-denberg.11

Deze te idealistische en te Amerikaanse lezing vanhet ontstaan van de VN werd onlangs bekritiseerddoor professor Mark Mazower, historicus aan de Uni-versiteit van Columbia, die de oprichting van de VN

verklaart als één van de laatste pogingen van hetBrits imperialisme om haar macht te behouden.12 Hijgaat in tegen wat hij de mythevorming noemt rondhet ontstaan van de VN. De VN is niet zoals Aphro-dite ontstaan uit het zilveren schuim van de zee. Zeis volgens Mazower het resultaat van een historiekdie zijn wortels in het interbellum vindt. De VN isniet meer dan een opgekalefaterde Volkenbond. Ofzoals Charles Webster, Brits historicus en diploma-tiek adviseur, het tijdens een speech in 1946 stelde:het voorbeeld van de Volkenbond “dominated all thediscussions on the drafting of the Charter of the UnitedNations”.13

Ten tweede is de VN het ideologische product vanhet politieke denken van het interbellum en meerbepaald van het Britse debat rond de toekomst vanhet Gemenebest. Veeleer dan idealisme, is de VNeen product van de laatste stuiptrekkingen van(Brits) imperialisme. Om te verstaan hoe de VN isontstaan, dienen we volgens Mazower niet in Was-hington te starten, maar in Londen. Veeleer dan inhet State Department, liggen de ideologische wortelsin Whitehall. In vier hoofdstukken toont Mazowerhet belang aan van de Zuid-Afrikaanse Afrikaner lei-der Jan Smuts, de eerste premier van India Jawahar-lal Nehru, theoreticus van het idealistisch internatio-nalisme Alfred Zimmern, jurist Raphael Lemkin endemograaf Joseph Schechtman voor de ideologischeoorsprong van de oprichting van de VN. Het is jam-mer dat het UNIHP geen grondiger onderzoek ver-richtte naar het ontstaan van de VN en rekeninghoudt met het feit dat: “UN [is] a creation in the con-text of ideologies of race and nationalism, as well as inopposition to them”.14 Ander recent historisch onder-zoek treedt Mazower bij en ontmaskert het ‘Wilsoni-aanse’ idealisme van de oprichters van de VN.15 HetUNIHP gaat hier dus iets te kort door de bocht.

Het UNIHP is ontstaan vanuit de overtuiging dathet na vijftig jaar tijd was om economische en socialeideeën die sinds 1945 gelanceerd werden door de VNte identificeren en te traceren. Zodoende wilden deco-directeurs de te grote nadruk op institutionele -en veiligheidsanalyses van de VN compenseren.16

Toch moesten zij na tien jaar toegeven dat veiligheidniet genegeerd kon worden en geleidelijk aan terugin de analyse moest worden geïntegreerd.17 Als weeen analyse maken van de thema’s die door het pro-ject zijn behandeld, dan kunnen we stellen dat demeeste nadruk werd gelegd op de idee van ontwikke-ling (zie Tabel 1). Het is jammer dat een idee zoalsonafhankelijkheid zo goed als volledig door het pro-ject genegeerd werd. Dit project slaagde niet in hetopzet om de geschiedenis van de VN te bekijken

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

5

vanuit een mondiale bril en aspecten van dominantieen onderdrukking, macht en tegenmacht, recht enonrecht, inclusie en exclusie te integreren in de ana-lyse. Dit blijft toch een belangrijke lacune in werk

over de intellectuele geschiedenis van de VN, multi-lateralisme en internationale samenwerking (of hetgebrek daaraan).18

Tabel 1 ! Lijst van ‘ideeën’ behandeld door UNIHP-boekenserie

Auteur(s) Ideeën VN-organisaties die behandeld worden

Emmerij, et al. 2001 Inleidend boekdeel ILO, UNICEF, UNDP, UNCTAD

Berthelot 2004 Regionale economische com-missies

UNECE, UNECAFE/UNESCAP, UNECLA/C, UNECA,UNECWA/UNESCWA

Ward 2004 Statistiek UNSO, ILO, WHO, UNDP,

Jolly, et al. 2004 Ontwikkeling UNCTAD, UNESCO, WHO, UNICEF, WFP, FAO, UNIDO, ILO,UNDP, UNECLA/C

Toye and Toye 2004 Politieke economie UNCTAD, UNECLA/C

Weiss, et al. 2005 Mondeling geschiedenisboek ILO, UNICEF, UNCTAD, UNDP, UNESCO, UNEP

Jain 2005 Gender CEDAW, UNIFEM, INSTRAW

MacFarlane and Foong Khong2006

Menselijke veiligheid UNDP, UNHCR

Ramcharan 2007 Preventieve diplomatie VN-Secretariaat, VN-Secretaris-Generaal

Normand and Zaidi 2008 Mensenrechten VN-mensenrechtencommissie/raad, UNHCR, OHCHR

Sagafi-nejad 2008 Transnationale bedrijven UNCTC, UNCTAD, ILO

Stokke 2009 Ontwikkeling en voedselhulp WFP, UNDP, UNCTAD, EPTA, FAO, ILO, SUNFED, UNICEF,UNIDO, UNHCR, WHO

Weiss and Thakur 2010 Mondiaal bestuur UNDP, UNICEF, IPCC, UNEP, UNFCC, OHCHR, WHO

Schrijver 2010 Duurzame ontwikkeling UNEP, IPCC, UNFCC, ICJ

Jolly, et al. 2009 Afsluitend boekdeel FAO, IPCC, ILO, UNICEF, UNCTAD, UNDP, UNECA,UNECLAC, UNESCO, UNEP, OHCHR, WFP, WHO

De geschiedenis van de VNvia interviews

Veel UNIHP-publicaties tonen aan dat verschillendeindividuen in hun functie van ambtenaar, adviseur ofonafhankelijk expert een belangrijke rol speelden inde geschiedenis van de VN: Maurice Strong, EleanorRoosevelt of Ralph Bunche, maar ook befaamde eco-nomisten zoals Gunnar Myrdal, Richard Stone,Amartya Sen en Hans Singer. Het project interview-de een groot aantal van de nu nog levende vooraan-staande stemmen uit het VN-systeem. In totaal wer-den meer dan 325 uren besteed aan 73 diepte-inter-views. Ze werden allemaal afgenomen tussen 1999 en2003 en werden gepubliceerd in een gepolijste enleesbare versie in UN Voices. The Struggle for Devel-opment and Social Justice. Zo slaagden de co-direc-teurs van het project erin alle (toen nog in levenzijnde) VN-secretarissen-generaal (Kurt Waldheim,Javier Pérez the Cuéllar, Boutros Boutros-Ghali) ende toenmalig zetelende Secretaris-Generaal Kofi An-

nan te interviewen. Andere figuren die werden geïn-terviewd, waren onder meer: Adebayo Adedeji,hoofd van de Economische Commissie voor Afrika(ECA) van 1975 tot 1991; Francis Blanchard, voormeer dan dertig jaar werkzaam binnen de ILO, waar-onder de laatste jaren als directeur-generaal; GamaniCorea, de derde Secretaris-Generaal van UNCTAD;Noeleen Heyzer, directeur van UNIFEM; SadakoOgata, VN-Hoge Commissaris voor de Vluchtelin-gen tussen 1991 en 2000; en Michael Zammit Cuta-jar, uitvoerend secretaris van het VN-Klimaatverdragtussen 1996 en 2002. Dergelijke lijstjes met powerbrokers dienen altijd met het nodige scepticisme gele-zen worden. Het doet wat denken aan de lijst die hetvakblad Foreign Policy opstelt van de 100 meest in-vloedrijke ‘denkers’ in een kalenderjaar. Voor hetjaar 2010 ontbreekt de VN. IMF en Wereldbank zijnwel vertegenwoordigd. Hun leiders, DominiqueStrauss-Kahn en Robert Zoellick delen zelfs de twee-de plek. VN-oudgedienden als Mohammed el-Bara-dei en Louise Arbour vinden we eveneens in de lijst.

WERELDBEELD

6

Sleutelpersonen kunnen een zeer belangrijke rol spe-len in de verspreiding van ideeën. Toch wordt ner-gens in het project verduidelijkt hoe deze interviewsgeïnterpreteerd moeten worden, rekening houdendemet de onderzoeksvragen van het project. Er wordengeen criteria opgegeven voor de selectie van de geïn-terviewde personen, noch wordt er aangeduid ofsommige mensen een interview weigerden. De studievan de VN heeft nood aan sterker methodologischgedragen onderzoek om zo analyses, die slechts be-schrijvend zijn, te overstijgen. Evenmin wordt vol-doende stilgestaan bij de opkomende almacht vaneen mondiale elite van bureaucraten van internatio-nale instellingen, veelverdieners in de financiële sec-tor, mediamogols en celibrities. Mensen die niet de-mocratisch verkozen zijn maar de mondialedemocratie steeds meer naar hun hand zetten. Jaar-lijkse hoogmis van deze nieuwe elite is het WorldEconomic Forum in het mondaine skiplaatsje Davos.19

Volumes geschreven door deco-directeurs

We moeten een onderscheid maken tussen de volu-mes die geschreven werden door de co-directeursvan het UNIHP en tussen andere volumes die hetproject uitgebracht heeft. Emmerij, Jolly en Weissschreven met Ahead of the Curve? UN Ideas and Glo-bal Challenges het eerste volume van de reeks, die derode draad bepaalt voor de rest van het project. Hetvolume werd vertaald naar het Arabisch, Frans enDuits. Andere belangrijke publicaties door de co-di-recteurs zijn best te consulteren om UNIHP beter tebegrijpen, zo kan verwezen worden naar artikels intijdschriften als Global Social Policy en Global Gov-ernance.20

Amartya Sen, tijdens de voorstelling van hettwintigste Human Development Report in 2010

UN Photo/ Devra Berkowitz 454681

Een tweede volume, waaraan het coördinatieteamwerkte, is Global Governance and the UN. An Un-finished Journey, geschreven door Weiss en RameshThakur, directeur van de Balsillie School of Interna-tional Affairs. Dit boek bespreekt de hete hangijzersinzake mondiaal bestuur (global governance) en dit ophet domein van internationale veiligheid (deel 1),ontwikkeling (deel 2) en mensenrechten (deel 3).Weiss en Thakur stellen dat er vijf kloven bestaantussen de aard van veel hedendaagse mondiale pro-blemen en de wijze waarop deze problemen wordenaangepakt. De eerste kloof is de kenniskloof. Vaakbestaat er weinig of geen consensus over de aard ende omvang van een probleem en wat hiervoor debeste oplossing is. Twee goede voorbeelden zijn deklimaatverandering en de verspreiding van nucleairewapens. Geen van beide was bekend toen het VN-Handvest ondertekend werd. De VN wordt gecon-fronteerd met problemen en uitdagingen waar ze nietaltijd onmiddellijk pasklare antwoorden op heeft,maar waar ook niet meteen de juiste instrumentenbinnen handbereik liggen. De tweede kloof is de nor-matieve kloof. Een akkoord bereiken over universeelaanvaarde normen, zoals de bescherming van hetmilieu, is moeilijk. Veel kloven komen terug in dehuidige globale beleidsvormen aangezien een grootdeel van de dringende uitdagingen globaal zijn ennood hebben aan effectieve oplossingen op wereld-wijde schaal. De beleidsautoriteit om deze uitdagin-gen aan te pakken, ligt nog steeds bij de staten. Eenderde kloof is bijgevolg de beleidskloof. Om aan dead hoc, episodische, veroordelende en idiosyncrati-sche val te kunnen ontsnappen, moet het beleid ge-huisvest zijn binnen een instelling die beschikt overadequate middelen en institutionele autonomie, watbinnen de VN niet vaak het geval is. De VN is enblijft een intergouvernementele organisatie waar delidstaten het laatste woord hebben. Weiss en Thakurspreken dan ook van een institutionele kloof. Delaatste kloof is de nalevingskloof. Nalevingsmaatre-gels zijn noodzakelijk om zowel samenwerking te be-lonen, alsook het gebrek aan akkoorden en engage-ment te identificeren. Het blijft echter koffiedik kij-ken hoe die kloven overbrugd dienen te worden.

UN Ideas that Changed the World is de afsluiter vande reeks en behandelt de veranderingen die tijdenshet project plaatsvonden. Het volume bespreekt indetail wat volgens de auteurs de negen essentiëleideeën zijn die ontwikkeld werden gedurende de le-vensloop van de VN (zie Tabel 2).

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

7

Tabel 2 ! Negen UNIHP-ideeën

Mensenrechten voor iedereen: van aspiratie tot implementatieGender: van het wegnemen van discriminatie tot de promotie van vrouwenrechten en empowermentOntwikkelingsdoelstellingen: van nationale en regionale beleidskaders tot de millenniumontwikkelingsdoelstellingenRechtvaardiger economische relaties: van hulp tot mondiale solidariteitOntwikkelingsstrategie: van nationale planning tot het beheer van de marktSociale ontwikkeling: van sectoriële tot geïntegreerde perspectievenDuurzaam milieu: van milieu en ontwikkeling tot het behoud van de planeetVrede en veiligheid: van de preventie van interstatelijk conflict tot de bescherming van individuenMenselijke ontwikkeling: van afzonderlijke acties tot een gezamenlijke aanpak

Bijdragen geleverdaan het ontwikkelingsdebat

In lijn met de grondgedachte van het UNIHP gaanverschillende volumes van de reeks over sociale eneconomisch ideeën. Jolly, Emmerij, Dharam Ghai enFrédéric Lapeyre schreven UN Contributions toDevelopment Thinking. Dit volume kan gezien wordenals het eerste volume in de UNIHP reeks dat het de-bat opent over ontwikkelingsideeën. De auteursplaatsen het ontwikkelingsdenken in het traditionelekader van klassieke economisten zoals Adam Smith,maar plaatsen dit eveneens naast het werk van JohnMaynard Keynes. Het tweede deel schetst een histo-rische aanpak zodat ontwikkelingsdoelen en doelstel-lingen van de VN uiteengezet kunnen worden. Eenvan de laatste hoofdstukken van het boek bevat eenperformance scorecard van meer dan vijftig ontwikke-lingsdoelen en doelstellingen. Daartoe behoren enkeldoelen en doelstellingen die in tijdsgebonden enkwantitatieve termen werden gedefinieerd. De doe-len omvatten een grote variëteit aan domeinen: ver-snelling van economische groei, verbeteringen inwelzijn, bewegingen naar duurzame billijke ontwik-kelingen en steun aan deze inspanningen door deuitbreiding van hulp. Uit hun analyse blijkt dat deVN het nog niet zo slecht gedaan heeft op dit ter-rein. Het boek kan dan ook gezien worden aan eentegengif voor de vele negatieve berichten over hetnut van ontwikkelingshulp.21

The UN and Global Political Economy. Trade, Financeand Development, geschreven door John Toye, poli-tiek economist en voormalig Directeur vanUNCTAD, en Richard Toye, docent geschiedenisaan de Universiteit van Cambridge, behandelt dedebatten over politieke economie in een Noord-Zuidcontext sinds de eerste dagen van de oprichting vande VN, de belangrijke rol die ECLAC en UNCTADspeelden, en de huidige intellectuele machtsstrijdtussen de VN en de Bretton Woodsinstellingen. Ze-ven economisten, in dienst van de VN, Michal Ka-

lecki, Nicholas Kaldor, Sidney Bell, Hans Singer,Raul Prebisch, Celso Furtado en Juan Vazquez Noyo-lav verschaften de voornaamste intellectuele inhoudover het standpunt inzake Noord-Zuid relaties. Dezeeconomisten krijgen in deze publicatie extra aan-dacht.

The UN and Development. From Aid to Cooperationwerd geschreven door Olav Stokke, Senior Researcheraan het Norwegian Institute of International Affairs(NUPI). Met zijn 721 pagina’s is het meteen ook hetdikste volume uit de reeks. Het volume begint methet onderzoek naar de manier waarop internationaleontwikkelingshulp via het VN-systeem tot stand isgekomen. Waar kwam de idee vandaan en hoe werdhet geïnstitutionaliseerd? De eerste systematischeinspanningen van het VN-systeem om ontwikke-lingshulp te verschaffen worden geanalyseerd: deoprichting van the Expanded Programme of TechnicalAssistance (EPTA). De VN moest echter snel on-derdoen voor de Wereldbank die een minder strin-gent raamwerk had gecreëerd: de International Devel-opment Association (IDA). De verschillende ontwik-kelingsdecennia van de VN worden verder geanaly-seerd, evenals dieptestudies van UNDP en het We-reldvoedselprogramma (WFP).

Richard Jolly presenteert een UNIHP-publicatieUN Photo/Mark Garten 83066

WERELDBEELD

8

Regional Contribution of Development Ideas. Perspec-tives from the UN Regional Commissions is het enigegeredigeerde volume uit de reeks. Het boek be-spreekt de moeilijkheden die bestaan tussen globali-sering en regionalisering op economisch vlak, alsookde institutionele vertaling hiervan binnen het VN-systeem. Dit wordt geschetst aan de hand van eenhistorische toelichting bij de vijf regionale economi-sche commissies van de VN. Sommige hoofdstukkenwerden geschreven door de voormalige uitvoerendesecretarissen van deze organisaties: Yves Berthelotvan de Economische Commissie voor Europa(UNECE), Adebayo Adedeji van de EconomischeCommissie voor Afrika (UNECA) en Gert Rosenthalvan de Economische Commissie voor Latijns-Ameri-ka en de Caraïben (UNECLAC). Van de vijf be-staande commissies kent er slechts één (UNECA)een ‘pure’ regionale vertegenwoordiging doordat de53 leden exclusief regionaal zijn en op uitgebreidewijze een regio vormen (Afrika). De andere vier zijnhybride politieke constructies. Het boek benadruktde leidende rollen van Gunnar Myrdal (UNECE),P.S. Lokanathan van de Economische Commissievoor Azië en het Verre Oosten (UNECAFE) en PaulPrebish van UNECLA. Het Britse zakenblad TheEconomist stelde onlangs het nut van een orgaan alsUNECE, gezien de groeiende invloed van de Europe-se instellingen, in vraag. Het boek, en al wie ver-trouwd is met regionale integratie in Afrika,programma’s rond ‘goed bestuur’, economische ont-wikkeling etc. weet dat UNECA een sleutelpositieinneemt. Het lijkt dan ook wat voorbarig om dezeinstellingen zomaar af te schrijven en hun nut invraag te stellen.

Quantifying the World. UN Ideas and Statistics werdgeschreven door wijlen Michael Ward, voormaligeconomist van de Wereldbank, en bekijkt de politie-ke economie van de VN-statistieken. Het boek sug-gereert dat er drie grote fases inzake dataverzamelingen -verwerking plaatsgrepen: de eerste, een origineleen formatieve periode; de tweede, een langere perio-de van innovatie en extraterritoriale organisatorischeactiviteit; en de derde, de meest recente, een tijd-perk gekenmerkt door systeemonderhoud en metho-dologische verbeteringen. In de eigenlijke oprichtingvan de UN Statistical Office (UNSO), tegenwoordiggekend als de UN Statistical Divison (UNSD), speel-den ideeën zeer duidelijk een belangrijke rol. Statisti-sche data van de VN wordt wereldwijd gebruikt engeanalyseerd. Deze gegevens zijn ook niet waardevrij.Denken we maar aan de Human Development Indexdie ontwikkeld werd door UNDP en de Pakistaanseeconoom Mahbub ul Haq. Hieruit blijkt een overtui-ging om los te komen van een obsessie om enkel eco-

nomische groei op te nemen in discussies over ont-wikkeling. Recentelijk ging men nog een stap verdermet de discussie rond het verder opentrekken van ditdebat op basis van een initiatief van Frans presidentNicolas Sarkozy. Die stelde economisten als JosephStiglitz en Amartya Sen in 2008 aan het hoofd vaneen commissie die zich diende te buigen over de me-ting van economische prestaties en sociale vooruit-gang.

Women, Development and the United Nations: A Sixty-Year Quest for Equality and Justice geschreven doorDevaki Jain, voormalig docent economie aan deDelhi Universiteit, schreef een boek over de geschie-denis van vrouwenrechten en de ontwikkeling en debewustwording van een gelijkwaardige behandelingvan vrouwen en mannen. Het boek valt op aan-gezien dit het enige volume is dat de ‘andere’ erbijprobeert te betrekken door, en dit niet enkel doorhet perspectief van vrouwen naar voor te brengen,maar ook dat van het Zuiden. Op deze manier trektJain ook de ‘locaties van de kracht van ideeën’ intwijfel, iets wat in het project niet vaak genoeg naarvoor komt. In deze context is het interessant om tezien hoe de gewezen president van Chili MichelleBachelet vorm zal geven aan het nieuw opgerichteVN-vrouwenagentschap UN-WOMEN.

The UN and Transnational Corporations. From Codeof Conduct to Global Compact werd geschreven doorTagi Sagafi-nejad, professor internationale handelaan de Texaanse A&M Internationale Universiteit,in samenwerking met John Dunning, emeritus pro-fessor aan de Universiteit van Reading, en bespreekttransnationale bedrijven (TNC) in hun verhoudingtot de VN. De oprichting van een Group of EminentPersons in 1973 leidde tot een doorbraak in de ver-houding tussen de VN en TNC’s, maar het is duide-lijk dat hier nog veel werk verzet dient te worden omtot een betere verhouding te komen tussen de pu-blieke en private sector. De financiële, economischeen monetaire problemen van de laatste jaren tonendit duidelijk aan. Het is echter de vraag of het VN-systeem hier een centrale rol in zal vervullen?

Duurzame ontwikkeling is een idee dat tot volle ont-wikkeling kwam binnen de VN en van daaruit zichweg vond naar andere politieke fora. In zijn boekDevelopment without Destruction. The UN and GlobalResource Management, schetst de Leidense professorinternationaal recht Nico Schrijver het juridisch ka-der voor het mondiaal beheer van natuurlijke rijk-dommen. Op dit vlak werden verregaande stappenondernomen zoals voor de bescherming van de ozon-laag of het mariene leven in de oceanen. Maar de

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

9

bescherming van het milieu blijft een controversieelthema. De discussie rond klimaatverandering is hiereen ideaal voorbeeld van. Het IPCC stond recentlijkonder heel wat druk van klimaatsceptici via climategate en na het mislukken van de top van Kopenha-gen en de beperkte doorbraak in Cancun staat dewereld nog ver af van een nieuw bindend klimaatver-drag die de uitdagingen van de toekomst kan aan-gaan in een post-Kyoto tijdperk.

Aspecten van vrede en veiligheid

Human Security and the UN. A Critical History ge-schreven door Neil MacFarlane en Yuen FoongKhong, beiden verbonden aan de Universiteit vanOxford, positioneert de discussie over menselijkeveiligheid (human security) in een bredere en histori-sche discussie over de evoluerende verhouding tus-sen het individu, de staat en de internationale ge-meenschap inzake veiligheid. Het spitst zich toe opde rol van de VN in deze evolutie. De opkomendeidee van menselijke veiligheid telde verschillendefundamentele aspecten. Het eerste aspect legde denadruk op de rol van het individu als de ultiememaatstaf van veiligheid. Het tweede aspect omhelsdeeen verbreding van het begrip naar individuen (vrou-wen) die eerder verloochend werden en grotendeelsverwaarloosd (kinderen, ontheemden). Het derdeaspect ging dan weer om de verdieping van het con-cept veiligheid door economische, sociale en milieu-gerelateerde dreigingen in de analyse op te nemen.Dit derde aspect behelst de verdieping van het con-cept veiligheid. De eerste twee aspecten genieteneen grote verstandhouding onder de voorstandersvan menselijke veiligheid. Het derde veroorzaaktechter twist. Hoewel voorstanders van menselijkeveiligheid aanvaarden dat zowel de vrijheid om zelfte beslissen als de vrijheid om geen angst te hebbenfundamentele mensenrechten zijn, benadrukkensommigen de bescherming tegen geweld terwijl ande-ren de nadruk leggen op ontwikkelingskwesties inhun beschouwing van menselijke veiligheid. De au-teurs verkiezen de beperkte opvatting die de aan-dacht richt op de bescherming van individuen tegendreigingen van georganiseerd geweld. In recente ja-ren werden thema’s als klimaatverandering of hiv-aids op de agenda van de Veiligheidsraad geplaatst.Een evolutie die niet door iedereen met open armenwerd ontvangen. Ontwikkeling wordt steeds meer‘gekaapt’ door het veiligheidsdiscours.

Bertrand G. Ramcharan, professor aan de GraduateInstitute of International Studies in Genève en boven-

dien lid van het VN-Secretariaat gedurende meerdan 32 jaar, schreef Preventive Diplomacy at the UN.Preventieve diplomatie is een idee dat de VN in deban gehouden heeft sinds het voor het eerst ver-woord werd door VN Secretaris-Generaal Dag Ham-marskjöld. Doorheen de jaren heeft dit concept enigsucces geboekt, zoals tijdens de Cubaanse raketcrisisin 1962, toen Secretaris-Generaal U Thant via zijnpreventieve diplomatie een nucleaire confrontatietussen de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten hielpaf te wenden. Er hebben zich ook dramatische mis-lukkingen voorgedaan, zoals het onvermogen de uni-laterale aanval en invasie van Irak in 2003 te voorko-men. Ramcharan onderzoekt het concept vanaf het19de eeuwse Concert van Europa tot aan zijn be-lichaming in Artikel 99 van het VN-Handvest. Demanier waarop de Secretaris-Generaal preventievediplomatie uitoefent, is een delicate zaak en wordttelkens op een andere manier geïnterpreteerd doorde verschillende VN secretarissen-generaal.

Beide volumes die hierboven besproken werden, to-nen de onderlinge relaties aan met de beschermingvan mensenrechten, een norm die specifieke aan-dacht kreeg in het boek Human Rights at the UN. ThePolitical History of Universal Justice. Dit volume werdgeschreven door Roger Normand en Sarah Zaidi,juristen werkzaam in Lahore. Zij schetsen de ontwik-keling van de mondiale ontwikkeling van de bescher-ming van de mensenrechten. De VN heeft hier eencruciale rol in gespeeld onder andere via de Univer-sele Verklaring voor de Rechten van de Mens. Deauteurs merken echter op dat de strijd voor de be-scherming van de rechten van de mens vaak de dui-men moet leggen voor economische belangen van degrootmachten. Hun boek is dan ook eerder een kriti-sche en negatieve bespreking van de ontwikkelingvan een idee dat zo nauw verbonden is met het kern-takenpakket van de VN. Recente ontwikkelingenlijken de auteurs hier zeker in bij te treden.

Conclusie

Het UNIHP is een interessant project omdat het derol van de VN als autonome entiteit en als object ensubject van de verspreiding van ideeën beter leert tebegrijpen. De resultaten van dit groots en multidisci-plinair onderzoeksproject zijn echter gemengd. Hetproject genoot veel aandacht en werd het lieve-lingetje van een grote groep VN-leiders. Het leiddezelfs tot gelijkaardige projecten binnen de VN. DeILO vierde haar negentigste verjaardag in 2009 ge-volgd door de lancering van het ILO Century Project

WERELDBEELD

10

waarin reeds verschillende studies werden gepubli-ceerd. Het UNESCO History Project werd in 2005gelanceerd en viel samen met de zestigste verjaardagvan de organisatie. Het project heeft als doel onder-zoek over de organisatie te stimuleren, in het bijzon-der wat de ideeën en de waarden betreft waarnaarUNESCO gestreefd heeft sinds haar oprichting in1945. De afgelopen jaren werden binnen dit projectverschillende conferenties georganiseerd. Omwillevan deze reden bereikte het UNIHP zelf gelijkaardigedoelen als de ideeën die werden bestudeerd: verte-genwoordigers van de tweede en derde VN’s die dehouding van de eerste VN zowaar konden beïnvloe-den.22

Presentatie van het United Nations IntellectualHistory Project in september 2009.

Van links naar rechts: José Antonio Ocampo, Richard Jol-ly, Helen Clark, Secretaris-Generaal Ban Ki-moon, Louis

Emmerij en Thomas G. Weiss.UN PHOTO, 408032/Mark Garten

Zoals aangeduid in dit artikel, is het ook belangrijkop te merken dat kritische commentaren toegelatenzijn of zoals een vroege medestander van het projectterecht opmerkte: “the account of the UN’s role overallis perhaps slightly too positive, a little uncritical. And theanalysis is sometimes not concluded in accordance withthe research strategy set out in the publication.”23 Bijge-volg is een soort ‘deconstructie’ van het project no-dig om zo onderwerpen en een agenda voor toekom-stig onderzoek te vinden meer dan welkom. Dit pro-ject kan echter niet genegeerd worden door onder-zoekers die nieuw onderzoek naar de VN zullen ver-richten. Het project heeft het fundamentele verschilgemaakt waarnaar gestreefd werd en zal een toets-steen worden van nieuwe voorgezette studies.

Noten

1 Francis Baert is als onderzoeker verbonden aan de Universi-teit van de Verenigde Naties (UNU-CRIS) en de Universiteit

Gent. De auteur wenst Ajsela Mašoviƒ en Pascale Vantorrete danken voor de hulp bij de totstandkoming van dit artikel.Samen met Ann Pauwels en Stefaan Smis publiceerde hijrecentelijk Langs de vuurlijn. De VN en gewapende conflicten(Leuven, Acco, 2010).

2 De Spaanse artiest José Vela Zanetti won in de jaren ’50 eeninternationale wedstrijd om een muurschildering te makenvoor het VN-hoofdkwartier. Het resultaat, zijn Mankind’sStruggle for Lasting Peace is nog steeds te bezichtigen in NewYork.

3 Richard JOLLY, Louis EMMERIJ & Thomas G. WEISS, ThePower of UN Ideas. Lessons from the First 60 Years, UnitedNations Intellectual History Project, 2005, pp. 1-2.http://www.unhistory.org/UNIdeas.pdf

4 Ralph Bunche kreeg in 1950 de Nobelprijs voor de Vrede.Hij was de eerste VN-functionaris die de prijs kreeg. Bunchverrichtte baanbrekend werk op het vlak van dekolonisatieen conflictbeheersing. Vooraanstaand VN-functionaris BrianUrquhart schreef een biografie over zijn vroegere mentor encollega. Brian URQUHART, Ralph Bunche. An American Odys-sey, New York & London, Norton, 1993. Andere biografieënen boeken over het leven van Bunche zijn: Charles P. HEN-RY, Ralph Bunche. Model Negro or American Other?, NewYork, New York University Press, 1999; Benjamin RIVLIN,Ralph Bunche. The Man and His Times, New York, Holmesand Meier, 1990; Robert A. HILL & Edmond J. KELLER

(eds.), Trustee for the Human Community. Ralph J. Bunche, theUnited Nations, and the Decolonization of Africa, Athens,Ohio, Ohio University Press, 2010. Voor meer informatieover Bunche, verwijzen we u graag door naar de boekenru-briek verderop in dit tijdschrift.

5 Zie www.unhistory.org voor meer informatie over dit onder-zoeksproject.

6 Thomas G. WEISS, Tatiana CARAYANNIS, Louis EMMERIJ &Richard JOLLY, UN Voices. The Struggle for Development andSocial Justice, Bloomington, Indiana University Press, 2005, p.406.

7 De CD-rom is niet in de handel verkrijgbaar en dient besteldte worden bij het UNIHP-secretariaat.

8 De overige leden zijn: Galal Amin, Margaret Joan Anstee,Lourdes Arizpe, Enrique Inglesias, Andras Inotai, ThandikaMkandawire, Gert Rosenthal, John Ruggie, Makoto Tani-guchi en Ramesh Thakur.

9 Louis EMMERIJ, Richard JOLLY & Thomas G. WEISS, Ahead ofthe Curve? UN Ideas and Global Challenges, Bloomington andIndianapolis, Indiana University Press, 2001, p. 16.

10 Ibid., pp. 15-16.11 Stephen SCHLESINGER, Act of Creation. The Founding of the

United Nations, Boulder, CO, Westview Press, 2003.12 Mark MAZOWER, No Enchanted Palace. The End of Empire

and the Ideological Origins of the United Nations, Princeton,Princeton University Press, 2009.

13 Ibid., p. 15.14 Sunil AMRITH & Glenda SLUGA, “New histories of the

United Nations”, Journal of World History, 2008, 19 (3), p.259.

15 Carol ANDERSON, Eyes off the Prize: The United Nations andthe African American Struggle for Human Rights, 1944-1955,Cambridge, Cambridge University Press, 2003.

16 Thomas G. WEISS & Tatiana CARAYANNIS, “WhitherUnited Nations Economic and Social Ideas?”, Global SocialPolicy, 2001, 1 (1), p. 26.

17 Richard JOLLY, Louis EMMERIJ & Thomas G. WEISS, UNIdeas That Changed the World, Bloomington, Indiana Univer-sity Press, 2009, p. 1.

18 Een uitzondering hierop vinden we in het werk van RobertCox. Robert W. COX & Timothy J. SINCLAIR, Approaches toWorld Order, Cambridge, Cambridge University Press, 1996.

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

11

Na een carrière van ruim twintig jaar als VN-ambtenaarkeerde hij de Verenigde Naties de rug toe en werd een in-vloedrijk professor Internationale Politieke Economie (IPE)aan verschillende Amerikaanse en Canadese universiteiten.Zijn publicaties vormden op hun beurt een inspiratiebronvoor dit en gelijkaardig onderzoek. Thomas G. Weiss werktenog voor Robert Cox tijdens een korte stage in Genève. ZieCohen (2008) voor de invloed van Cox op IPE. Benjamin J.COHEN, International Political Economy: An Intellectual His-tory, Princeton, Princeton University Press, 2008.

19 David ROTHKOPF, Superclass. The Global Power Elite and theWorld they are making, New York, Farrar, Straus and Giroux,2008; Janine, R. WENDEL, Shadow Elite. How the World’s NewPower Brokers Undermine Democracy, Government and the FreeMarket, New York, Basic Books, 2009; Andrew F. COOPER,Celebrity Diplomacy, Boulder CO, Paradigm, 2007.

20 Thomas G. WEISS & Tatiana CARAYANNIS, “WhitherUnited Nations Economic and Social Ideas?”, Global SocialPolicy, 2001, 1 (1), 25-47; Thomas G. WEISS, Tatiana CA-RAYANNIS & Richard JOLLY, “The ‘third’ United Nations”,Global Governance, 2009, 15 (1), 123-42.

21 Denken we bijvoorbeeld aan de verhitte discussies rond hetwerk van economen als William Easterly, Amartya Sen, Jef-frey Sachs, Paul Collier, Dambisa Moyo en Ha-Joon Chan.

22 Het is dan ook belangrijk om in analyses rond de werking vande VN steeds in het achterhoofd te houden dat we kunnenspreken over twee Verenigde Naties. De eerste VN brengtalle 192 lidstaten samen. Elk van die lidstaten dient zijn ver-

antwoordelijkheid op te nemen. Een tweede VN, is deze vande secretariaten, van de ambtenaren die beroepshalve hetHandvest in de praktijk brengen. Aan het hoofd van die ad-ministratie staat de Secretaris-Generaal. Weiss, Carayannisen Jolly werken dit verder uit in een recente bijdrage in Glo-bal Governance en voegen er een derde Verenigde Naties aantoe, een groep van actoren die in principe formeel geen deeluitmaken van de wereldorganisatie maar er wel sterke ban-den mee heeft. Zo wordt onder meer verwezen naar: NGO’s,academici, experten, onafhankelijke commissies en groepenindividuen. De Vlaamse en Nederlandse Vereniging voor deVerenigde Naties (VVN en NVVN) maken hier deel van uit.Deze outsiders worden vaak ook insiders. Peter Piot verruildede academische wereld voor een functie als adjunctSecretaris-Generaal onder Kofi Annan en Ban Ki-moon. In-middels is de in Leuven geboren arts na een succesvolle pe-riode aan het hoofd van UNAIDS hoofd geworden van eennieuw instituut rond mondiale gezondheid aan het ImperialCollege in Londen. Vele gelijkaardige Belgische en Neder-landse voorbeelden kunnen gegeven worden. Thomas G.WEISS, Tatiana CARAYANNIS & Richard JOLLY, “The ‘third’United Nations”, Global Governance, 2009, 15 (1), 123-42.

23 Helge HVEEM, “The UN and ideational leaderships”, Forumfor Development Studies, 2005, 32 (1), p. 282.

O

A Man for All Seasons ! Een gesprek metThomas G. Weiss over de toekomst van deVerenigde Naties Titel

door Francis BAERT 1

Thomas G. Weiss ! UN Photo nr. 29442

In een Brusselse hotellobby ontmoet ik ThomasGeorge Weiss, professor politieke wetenschappen endirecteur van het Ralph Bunche Institute for Interna-

tional Studies aan de City University of New York(CUNY), voormalig hoofdredacteur van het tijd-schrift Global Governance, co-directeur van het

WERELDBEELD

12

United Nations Intellectuel History Project (UNIHP)en bovenal auteur van meer dan 40 boeken en hon-derden artikels over de werking van de VerenigdeNaties.2 Weiss is een sprekend voorbeeld van deAmerican dream. Als kind groeide hij op in Detroit,de Motor City, een ietwat troosteloze en vervallenindustriestad in het noorden van de Verenigde Sta-ten. Om wat bij te verdienen werkte hij er in zijnjeugd nog in een staalfabriek. Later werd hem eenbeurs aangeboden om zijn bachelordiploma te beha-len aan Amerika’s meest prestigieuze universiteit,Harvard. Zijn master- en doctoraatsdiploma zou hijlater aan de Universiteit van Princeton behalen. AanPrinceton schreef Weiss er onder begeleiding vanLeon Gordenker een doctoraat over internationaleorganisaties en de rol van het Secretariaat binnendeze organisaties. Een onderwerp dat hem nooitmeer zou los laten.3 In de zomer van 2009 gaf hij inPort of Spain de twintigste John Holmes MemorialLecture tijdens de 22ste jaarlijkse bijeenkomst van deAcademic Council of the United Nations System(ACUNS) onder de titel “the international civil servicerevisted”.4 De tekst is een krachtig pleidooi aan hetadres van de VN om meer te investeren in wat doorInis Claude de ‘tweede VN’ werd genoemd, het ap-paraat van bureaucraten binnen het Secretariaat datzich bezighoudt met de dagelijkse werking van deorganisatie. En dit in tegenstelling tot de ‘eerste VN’,de club van staten die lid zijn van deze organisatie.

Dient de VN een beter personeelsbeleid te voeren?

Thomas G. WEISS: De VN dient niet alleen de juistemensen aan te werven, het moet ook zeker beteremensen aantrekken en de mensen belonen die pro-ductief zijn en zich ontdoen van diegenen die hetniet goed doen. En dit is juist één van de weinigezaken die de secretaris-generaal van de VN écht kandoen, veel meer dan de internationale politiek veran-deren of lidstaten overtuigen om hun nationale be-langen te overstijgen. Als de secretaris-generaal ditecht wil, kan hij dat. Hij kan ‘generaal’ zijn van zijneigen manschappen. Tot nog toe heeft geen enkelesecretaris-generaal het echt tot zijn taak gemaakt omhet Secretariaat grondig te hervormen. Dag Ham-marskjöld was de eerste die echt dacht dat hij ietskon veranderen. In interviews die ik heb gevoerdmet verschillende secretarissen-generaal kwam tel-kens naar voor dat ze dit wel hadden willen doenmaar dat hun leven zo goed als onmiddellijk werdingepalmd door de ene na de andere politieke crisisop onze planeet. Twee zaken die een secretaris-gene-raal zich telkens voorneemt om onder handen te ne-men, zijn dus, zoals gezegd, de werking van de bu-reaucratie en te werken aan sociale en economische

ontwikkeling aangezien dit ook een thema is dat los-staat van vele politieke crisissen.

Kofi Annan was de eerste secretaris-generaal die vanbinnen de organisatie kwam. Was u dan ook niet zwaarteleurgesteld om te zien dat hij zo weinig aandacht heeftbesteed aan interne personeelshervormingen, ter aanvul-ling van de vele politieke hervormingen die hij heeft voor-gesteld? En zien we onder de nieuwe secretaris-generaalniet een totaal gebrek aan initiatief op dit vlak?

Thomas G. WEISS: Ik ben een grote fan van KofiAnnan. Wat een waardig man. Iemand die zeer goedzijn kwaliteiten en gebreken kan inschatten en zichgraag laat omringen door getalenteerde mensen diehem intellectueel mogen uitdagen. Dit is duidelijkniet het geval bij de huidige secretaris-generaal diezich graag laat omringen door mensen die hem voor-al gelijk geven. Ik had verwacht van Annan dat hijde zaken in beweging zou zetten en hij heeft dat ookgeprobeerd. Vooral de hervormingen van zijn eigenkabinet dat traditioneel gehuisvest is op de 38ste ver-dieping van het VN-gebouw in New York waren eenbelangrijk signaal voor de rest van de administratie.Hij heeft ook op een vrij succesvolle manier goedewerkrelaties uitgebouwd met de financiële instellin-gen in Washington. Maar hij heeft zich bijvoorbeeldniet bezig gehouden met het quota-systeem dat deVN hanteert en waarbij het enkel de nationaliteit isdie een bepalende rol speelt bij de aanwerving vanbepaalde mensen, veeleer dan mensen te selecterenop basis van integriteit en competenties.

De VN-bureaucratie lag onder vuur door het ‘oil-for-food’-schandaal. Was de aandacht voor dit schandaalbuiten proportie? Heeft de VN geleerd van deze episode?

Thomas G. WEISS: Ik ben bang dat de VN weiniggeleerd heeft van deze episode en dit is jammer. Watde VN nodig heeft, is het juiste personeel aanwervenwanneer de organisatie grote, moeilijke en belang-rijke projecten aangaat. Nu gaat dit vaak de capaci-teit van de secretaris-generaal en zijn mensen te bo-ven. In verband met je tweede vraag: het is duidelijkdat vooral in de Verenigde Staten de reactie overdre-ven was omdat vooral republikeinse stemmen binnenhet Congres voor politieke doeleinden de VN aan-vielen. Aan de andere kant als je dieper ingaat op ditschandaal en gesprekken voert met belangrijke getui-gen, dan merk je wel dat er kritiek kan geleverd wor-den. Als je de VN vergelijkt met de bureaucratie inverschillende landen in de wereld of de private sec-tor, dan is de corruptie binnen de VN eerder ver-waarloosbaar. Men heeft dit voorval echter niet aan-gegrepen om de nodige hervormingen door te voe-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

13

ren. Een andere zaak die ik betreur is, dat het onder-zoek dat gevoerd, werd nooit publiek werd gemaakt.En zodoende geeft dit toch wel op zijn minst de in-druk dat we te maken hebben met een gigantischecover-up. Voor mij moeten die data juist publiek ge-maakt worden zodat journalisten, academici dezekunnen gebruiken. Nu zijn deze data ergens opgesla-gen op een gigantisch groot aantal CD’s en in eenkluis gestopt. En dit geeft natuurlijk de indruk dat deVN iets te verbergen heeft. Er zijn gerechtelijke stap-pen ondernomen zowel in Australië, Frankrijk als inde Verenigde Staten. Uiteindelijk ging het maar omenkele individuen binnen de VN, maar door de af-handeling van dit dossier is toch de indruk ontstaandat gans de VN gefaald heeft.

We hebben de laatste jaren verschillende aanvallen ge-zien op VN-personeel. Er was de aanslag in Bagdad in2003, Algiers in 2007 en in 2009 in Afghanistan. Is deVN haar neutrale positie aan het verliezen? Is VN-perso-neel een doelwit aan het worden?

Thomas G. WEISS: Duidelijk. VN-personeel is weldegelijk een doelwit aan het worden. En als je destatistieken op het humanitaire terrein bekijkt, danlijkt het civiele personeel van de VN vaker een doel-wit te zijn van aanslagen dan het militaire personeel.VN-neutraliteit was vroeger een garantie voor be-scherming die nu niet meer lijkt te bestaan. Dit iseen groot probleem. Nochtans zijn het op gevaarlijkeplaatsen in de wereld zoals Irak, Afghanistan of Dar-fur dat de VN op het terrein een verschil kan maken.Maar op het terrein wordt de VN en personeel vanniet-gouvernementele organisaties steeds vaker ge-zien worden als een verlengstuk van de buitenlandsetroepenmacht.

U heeft zelf meer dan tien jaar voor de VN gewerkt inGenève waar u gewerkt heeft voor UNCTAD als ‘senioreconomic affairs officer’, verantwoordelijk voor beleidnaar de minst ontwikkelde landen (MOL’s) in de wereld.Vindt u dat de VN voldoende doet om de armsten in dewereld te helpen?

Thomas G. WEISS: Uit onderzoek dat ik in het kadervan het United Nations Intellectual History Project ge-voerd heb, blijkt dat de acties van de VN ten over-staan van de MOL’s één van de grootste mislukkin-gen is van het VN-systeem. Het heeft onvoldoendehet belang van de strijd tegen armoede benadrukt enhet heeft ook niet vlug genoeg gehandeld. In de klei-ne unit waar ik zelf werkte was het idee ontstaan omhier meer rond te doen en wij hebben hierover ookde allereerste conferentie georganiseerd die dit puntop de agenda heeft geplaatst. Ik kijk met enige vol-

doening terug op die periode omdat we toen een on-derwerp zoals extreme armoede op de agenda pro-beerden te krijgen. Vreemd genoeg waren het de lan-den van de derde wereld, nu het Zuiden, die onzegrootste tegenstanders waren omdat ze geen divisiebinnen de VN wensten die zich bezig zou houdenmet beleid specifiek voor hen. Singapore en Saoedi-Arabië bevonden zich zodoende in dezelfde groeplanden als Malawi, India of Niger, en wensten datniet. Dit was voor mij een perfectie introductie in dediepe tegenstellingen die bestaan tussen het Noordenen het Zuiden maar ook binnen de groep van landenuit het Zuiden. De ‘minst ontwikkelde’ landen heb-ben ook het minste aantal bondgenoten ... eenbelangrijke leerschool voor mij.

UNCTAD heeft de ideologische strijd verloren van deBretton Woodsinstellingen en sinds de jaren ’80 overheer-sen de ideeën van de Washington consensus het ontwik-kelingsdebat. Professor Dani Rodrik van Harvard steltdat we recent aan het opschuiven zijn naar een Washing-ton ‘confusion’.5 Sommigen spreken zelfs over een Beijingconsensus.6 Wat denkt u zelf hierover? Zitten we momen-teel in een fase van complete verwarring? En heeft deVN hier een rol te spelen?

Thomas G. WEISS: De wereld is er niet eenvoudigerop geworden sinds ik begin jaren ’70 begon te wer-ken rond ontwikkelingssamenwerking. Toen was hetduidelijk wie als goed en slecht bestempeld werd. DeWashington consensus zocht verlossing in termenvan politieke democratisering en economische libera-lisering als een recept dat overal zou werken. Dit wasduidelijk verkeerd, maar deze agenda heeft een op-merkelijk overlevingsinstinct onder de internationaleinstellingen en niet enkel de Wereldbank of hetIMF; ook het VN-systeem heeft dit recept deels ge-bruikt. Ook de verrechtsing in vele landen van hetWesten heeft deze agenda versterkt: Thatcher in hetVerenigd Koninkrijk, Kohl in Duitsland. Dus er ont-stond een machtige groepering van belangrijke do-norlanden die deze visie er doordrukten. En de VNheeft veel te lang dit thema genegeerd. Het is uitein-delijk de Economische Commissie voor Afrika eneven later gevolgd door UNICEF die deze desastreu-ze gevolgen van dit beleid aankaartten. Structureleaanpassingsprogramma’s hadden desastreuze gevol-gen voor vrouwen en kinderen in Afrika. Zodoendezitten we nu in een situatie waar mensen nog spre-ken over de ‘oude’ ontwikkelingsagenda, anderenover een ‘nieuwe’ maar ik denk dat Rodrik inderdaadgelijk heeft. Rodrik was een stagiair van mij toen ikvoor UNCTAD werkte in de jaren ’70. Hij heeft hetbij het rechte eind als hij zegt dat er verwarringheerst en dat we geen toveroplossing hebben. We

WERELDBEELD

14

zijn nog steeds aan het experimenteren en dit zorgtervoor dat ontwikkelingssamenwerking nog steeds opzoek is naar de juiste recepten. Of het moet natuur-lijk zijn dat je Jeffrey Sachs heet en denkt dat gelddoneren het probleem wel zal oplossen. De meestevan ons stellen zich toch wel vragen bij het juist be-steden van al die geldsommen.

In 1985 verlaat u Genève en de VN voor een job inNew York als ‘executive director’ van de ‘InternationalPeace Academy (nu International Peace Institute)’.7

Heeft Mearsheimer gelijk, doen internationale instellingener niet toe?8

Thomas G. WEISS: Neen. Mijn academisch werk re-flecteert een toewijding aan multilateralisme en mijnverhuis illustreert geen desillusie maar een persoon-lijke beslissing. Enerzijds om familiale redenen. Mijntwee jonge dochters konden zo dichter bij hun fami-lie gaan wonen. Anderzijds was het ook een reflectievan een professionele beslissing. Ik had de academi-sche wereld verlaten voor een tijdelijke opdrachtvoor de VN maar bleef uiteindelijk meer dan tienjaar. Ik werd teveel betaald en leefde een comforta-bel leven in Genève maar het werd ook steeds duide-lijker voor mensen dat VN-personeel hersendoodwas. Ik had tien jaar voor de VN gewerkt dus men-sen gingen er automatisch van uit dat ik saai was.Ok, ik had een aantal boeken gepubliceerd toen ikvoor het Secretariaat werkte, zogezegd op illegalewijze ...

Omdat Jan Pronk, je toenmalige overste dit toeliet?

Thomas G. WEISS: Inderdaad. Hij was van meningdat het feit dat ambtenaren niet mogen lezen, schrij-ven en denken vreemd is, en ik ga akkoord met hem.Maar voor mij was het duidelijk dat ik een anderewending aan mijn leven diende te geven, nu het nogmogelijk was. Ik was 40 jaar en kende teveel collega’srond mij die 15, 20 jaar ouder waren en vast zaten ineen personeelssysteem dat hen niet beloonde. Ik hadnatuurlijk makkelijk praten. Ik had een goede oplei-ding genoten, had verschillende opties en beslistegewoon om het over een andere boeg te gooien. Ikwenste ook de inhoud van mijn werk te veranderenen het feit dat twee van mijn doctoraatscommissaris-sen in de raad van bestuur van IPA zetelden, speeldenatuurlijk ook een rol. Ze wensten iemand jong, diekon schrijven en die de sfeer van IPA kon verande-ren.

En misschien maar goed ook. U heeft ons zoveel mooiepublicaties geschonken. In die jaren werd ook het conceptveiligheid grondig herdacht en zagen we de opkomst van

een concept als menselijke veiligheid (‘human security’)?

Thomas G. WEISS: ‘Verveiliging’ is een manier om tezeggen dat een onderwerp belangrijk is. Veel van demotivatie van de menselijke veiligheidsagenda hadniet te maken met de inhoud per se, maar wel datministeries van Defensie vrij eenvoudig hun fondsenkunnen spenderen. Als de Veiligheidsraad dan naareen onderwerp kijkt, dan gaat men er automatischvan uit dat een onderwerp belangrijk is. Mensen zul-len er dan wel aandacht aan besteden. Dus er wasduidelijk wat opportunisme mee gemoeid. Mijn ver-werping is niet dat onderwerpen niet belangrijk zijnof niet mogen besproken worden maar dat kennisenkel toeneemt als er specifieke onderwerpen in dediepte worden uitgewerkt en wat er met menselijkeveiligheid is gebeurd is aangezien de agenda zo breedgeworden is, dat we niet meer over een ‘discreet’ on-derwerp kunnen spreken. Het is een excuus gewor-den om het over om het even welk onderwerp tehebben, en er een veiligheidsdimensie aan te koppe-len. Dus als analist vraag ik toch wat meer specialisa-tie. Als een onderwerp belangrijk is zullen we dat welbespreken. Ik zeg ook helemaal niet dat veiligheidenkel vanuit een staatscentrische invalshoek moetbekeken worden (een belangrijk punt voor pleitbe-zorgers van menselijke veiligheid, red.), maar ik vindook niet dat elk onderwerp dat de veiligheid van éénenkele persoon of een kleine gemeenschap in gevaarbrengt, door de bril van de veiligheidsagenda moetbekeken worden.

Wat vindt u van de resultaten die VN-vredesoperatiesbehalen?

Thomas G. WEISS: Wel, dit is eigenlijk onmogelijkom te beantwoorden omdat sommige operaties meersuccesvol waren dan andere. Soms is het resultaateen reflectie van de politiek van de troepenleveran-ciers, soms het internationaal systeem, soms ook ge-woon geluk. Eigenlijk bevinden we ons sinds mediojaren ’90 in een lange fase van experimenten. En wehebben veel geleerd. De VN heeft geleerd dat ze alhet serieuze werk niet alleen aankan. Het moet deVS en andere grote spelers hulp vragen. Maar in be-paalde omstandigheden is de VN duidelijker betergeschikt om op te treden dan de grootmachten.

Gedurende uw jaren als directeur van IPA en later alsprofessor aan de prestigieuze Brown Universiteit begon usteeds meer te schrijven over humanitaire interventies. Uwas ook onderzoeksdirecteur van de ‘International Com-mission on Intervention and State Sovereignty’ die determ verantwoordelijkheid tot bescherming (‘responsibilityto protect’) populariseerde. Dit concept werd in 2005

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

15

door de Algemene Vergadering aangenomen. We zijn nueen aantal jaren later. Heeft u werk vruchten afgeleverd?

Thomas G. WEISS: Verantwoordelijkheid tot be-scherming is voor mij een verderzetting van een dis-cussie die begon na de Tweede Wereldoorlog methet werk rond genocide. Rafael Lempkin bedacht hetwoord en zette heel wat in beweging. Het is een be-langrijk punt. We leggen de lat ook niet heel hoog.We beogen niet Kant’s Perpetual Peace. Geen mother-hood en apple pie. We zeggen dat massamoord en et-nische zuivering ontoelaatbaar zijn. We moeten eenlijn trekken. We zullen hier nog een tijdje mee suk-kelen. We spreken nog niet zo heel lang over ditconcrete onderwerp. Dit is een discussie van de laat-ste tien-twaalf jaar. De eerste horde is nog maar pasgenomen. Het concept heeft zijn weg gevonden bin-nen het diplomatieke taalgebruik. Maar we hebbennog een lange weg te gaan.

In augustus 1998 verhuisde u naar uw voorlopige laatsteberoepsmatige bestemming. U werd directeur van het‘Ralph Bunche Institute of International Studies’. WasBunche de ambtenaar die u voor ogen had toen u recen-telijk uw artikel schreef over de VN-bureaucratie?

Thomas G. WEISS: Absoluut. De man was een com-binatie van het hoogste niveau van integriteit enhoogste niveau van intelligentie. Een man, net zoalsBrian Urquhart. Ze zijn voor mij de voorbeelden vanwat een internationaal ambtenaar zou moeten zijn.Het is een eer een instituut te leiden dat naarBunche is vernoemd.

Thomas G. Weiss en Brian UrquhartUN Photo/Stephenie Hollyman

Een van uw laatste boeken heeft de provocatieve titel“What’s wrong with the United Nations and how to fixit”. Wat loopt er allemaal verkeerd?

Thomas G. WEISS: Dit was een moeilijk boek om teschrijven. Ik diende 30 jaar ervaring om te zetten ineen dun boekje van niet meer dan 50.000 woorden.

Ik ben vertrokken vanuit vier obstakels: de proble-matiek van staatssoevereiniteit, de Noord-Zuidver-houding, het gebrek aan degelijk intern managementen leiderschap en ten laatste de extreme decentrali-satie van het VN-systeem. Staatssoevereiniteit is demoeilijkste noot om te kraken. Maar er is hier zekervooruitgang. Denken we maar aan de normatievewijzigingen op het vlak van de verantwoordelijkheidtot bescherming. In de Noord-Zuidtegenstellingenzijn er duidelijke problemen. Er zijn wat wijzigingengebeurd inzake personeel. Het feudaal systeem vande VN, de decentralisatie moet ook teruggeschroefdworden. Als de lidstaten dit echt allemaal niet wil-len, dan zouden ze dat niet toestaan. Dus daar zit eengroot probleem. Maar je lezers moeten mijn boekmaar eens lezen.

Ban Ki-moon had de moeilijke taak om een Nobelprijs-winnaar van de Vrede op te volgen, volgens überdiplo-maat Richard Holsbrooke de beste secretaris-generaal uitde geschiedenis en door sommigen bestempeld als eenrockster van de internationale politiek. Hoe denkt u overde verwezenlijkingen van de nieuwe secretaris-generaal?

Thomas G. WEISS: Ik kan niet zeggen dat ik ont-goocheld ben want hij heeft gedaan wat van hemverwacht werd. Weinig tot niks. We weten datgrootmachten, maar ook kleine landen, geensecretaris-generaal wensen die voor problemen zorgt.Men heeft voor een middelmatig leider gekozen endat is wat men heeft gekregen. In het verleden heb-ben de grootmachten wel eens fouten gemaakt. DagHammarskjöld zou een saaie Zweedse statisticusmoeten geweest zijn, maar het draaide eventjes an-ders uit. Kofi Annan wist zeer goed wat hij deed. Hijwas natuurlijk opgegroeid in het systeem en heeftstelselmatig de grenzen van het toelaatbare verlegd.En hij was niet bang om mensen met ideeën rondzich te dulden. Je kunt winnen of verliezen, maarprobeer het dan tenminste. Je kan niet zeggen dat dehuidige secretaris-generaal dit doet. Hij definieertsucces als iedereen gelukkig houden. Het feit datniemand klaagt, zegt genoeg. Hij doet te weinig.

Wat vindt u van het VN-beleid van president Obama?

Thomas G. WEISS: Het is allemaal wat vroeg omconclusies te trekken. Wat we wel kunnen zeggen isdat hij de toon veranderd heeft van internationalepolitiek en van de VS-houding ten overstaan van deVN. Door Susan Rice aan te stellen, een zeer dichteadviseur, heeft hij een belangrijk signaal gegeven. Zeis ook lid van het kabinet. Internationale organisatiesen multilateralisme behoren tot de kern van het be-leid. We hebben al in enkele zaken aanzienlijke ver-

WERELDBEELD

16

beteringen waargenomen. De terugkeer tot de Men-senrechtenraad van de VN is er één van.

Noten

1 Francis Baert is als onderzoeker verbonden aan de Universi-teit van de Verenigde Naties (UNU-CRIS) en de UniversiteitGent. De auteur wenst Pascale Vantorre te danken voor dehulp bij de totstandkoming van dit artikel. Samen met AnnPauwels en Stefaan Smis publiceerde hij recentelijk Langs devuurlijn. De VN en gewapende conflicten (Leuven, Acco,2010).De titel van dit artikel A Man for All Seasons verwijst naarhet toneelstuk van Robert Bolt uit 1954 dat later verfilmdwerd. Dit gebeurde voor de eerste maal in 1966, in een metOscars overladen bewerking door Fred Zinnemann met ver-tolkingen van Paul Scofield, Robert Shaw, Orson Welles enJohn Hurt. In 1988 volgde een tweede verfilming met in dehoofdrollen onder meer Charlton Heston, tevens regisseurvan de film, Vanessa Redgrave en John Gielgud. Het verhaalvertelt de strijd tussen Thomas More (Morus) en koningHendrik VIII van Engeland. More wenste de scheiding vande koning van zijn vrouw niet te onderschrijven. More isvooral bekend als auteur van het boek Utopia. Een werk datMore in 1515 in het Latijn begon te schrijven toen hij alsgezant van de koning in Vlaanderen verbleef. Met de hulpvan Erasmus rolde het boek van de persen in het Leuvenseatelier van uitgever Dirk Martens. In 2016 zal de vijfhon-derdste verjaardag van de eerste druk van het boek op gepas-te wijze gevierd worden in Leuven. Een woord als utopie isafgeleid van dit werk. In het eerste deel van het boek rekenthij af met het toenmalige Engelse politieke systeem dat ge-plaagd werd door tirannie en corruptie. In het tweede deelvan het boek beschrijft More de samenleving op het fictieveeiland Utopia en de politieke, sociale en religieuze gebruikenvan de eilandbewoners. Het is geschreven in de vorm vaneen gesprek tussen de stadssecretaris van Antwerpen, PieterGillis, de wereldreiziger Raphaelus Hythlodaeus en de schrij-ver zelf. Hythlodaeus, beschrijft zijn bezoek aan het eilandUtopia. Hij vindt Utopia de best denkbare samenleving om-dat iedereen zich op het publiek belang richt, in plaats vanop eigenbelang. Bij Davidsfonds verscheen eerder dit jaar hetboek De verloren droom van Pieter Gilis geschreven door JorisTulkens.

2 Enkele van Weiss’ meeste bekende publicaties zijn: GlobalGovernance and the UN: An Unfinished Journey (2010), TheUnited Nations and Changing World Politics (2010, zesde edi-tie), What’s Wrong with the United Nations and How to Fix It(2009), UN Ideas That Changed the World (2009); Humanitar-ianism in Question: Politics, Power, Ethics (2008), The OxfordHandbook on the United Nations (2007), Humanitarian Inter-vention: Ideas in Action (2007), Ahead of the Curve? UN Ideasand Global Challenges (2001), Beyond UN Subcontracting:Task-sharing with Regional Security Arrangements and Service-Providing NGOs (1998), News Media, Civil War, and Humani-tarian Action (1996); NGOs, the UN, and Global Governance(1996). Zijn artikels verschenen in tijdschriften als: ForeignPolicy, Washington Quarterly, Survival, Third World Quarterly,World Development, International Affairs, World Politics, Inter-national Peacekeeping, Journal of Peace Research, ContemporarySecurity Policy, Security Dialogue, Journal of Human Rights,Global Social Policy, International Relations, Development andChange, International Studies Quarterly, International StudiesPerspectives en Global Governance.

3 Deze studie werd gepubliceerd als: Thomas G. WEISS, Inter-national Bureaucracy. An Analysis of the Operation of Func-tional and Global International Secretariats, Lexington, London,D.C. Heath, 1975.

4 John Holmes was een Canadees diplomaat en professor inter-nationale betrekkingen aan Glendon College, Universiteitvan York. ACUNS is een organisatie die sinds 1987 academi-ci en beleidsmakers samen brengt rond thema’s als interna-tionale samenwerking, multilateralisme en de Verenigde Na-ties. Deze speech werd gepubliceerd als: Thomas G. WEISS,“The John W. Holmes Lecture: Reinvigarating the Interna-tional Civil Service”, Global Governance, 2010, 16 (1), 39-58.

5 Dani RODRIK, “Goodbye Washington Consensus, Hello Was-hington Confusion? A Review of the World Bank’s EconomicGrowth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform”,Journal of Economic Literature, 2006, 44 (4), 973–987.

6 Joshua Cooper RAMO, The Beijing Consensus, London, TheForeign Policy Centre, 2004.

7 http://www.ipacademy.org/8 De Amerikaanse politicoloog John J. Mearsheimer publiceer-

de in 1994 een veel geciteerd artikel waarin hij stelt dat in-ternationale organisaties weinig bijdragen tot veranderingenin de internationale politiek. John J. MEARSHEIMER, “TheFalse Promise of International Institutions”, International Se-curity, 1994, 19 (3), 5-49.

O

De EU, België, Vlaanderen en de VN:European Union and its Member States a a collective actor in theWTO Decision-making process

door Asja SERDAREVIC

Introduction

Ever since its establishment, one of the United Na-tions (UN)’s top priorities was improvement of inter-national economic relations and promotion of the

economic development of its Member States. Thenegotiators of the UN Charter were aware thatweakening economic relations can lead to interna-tional conflict.1 The link between the UN and theWorld Trade Organization (WTO) began with the

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

17

establishment of the Bretton Woods-system. BrettonWoods refers to the venue of the 1944 United Na-tions Monetary and Financial Conference One of themain pillars of the Bretton Woods-system was theGeneral Agreement on Tariffs and Trade (GATT),which preceded the WTO. This pillar was foundedon the idea that liberal rules of free trade would bestserve international economic welfare.2 The GATTwas established outside the UN-framework;3 how-ever, it was occasionally forced to respond to the in-fluences of the UN-agencies in their treaty-makingactivities.4 The GATT codified rules which werewidely accepted but without any intergovernmentalorganization standing behind them. Finally in 1994,the Agreement Establishing the World Trade Organ-ization (WTO-Agreement) was signed in Marrakesh.The WTO became operational after the entry intoforce of the WTO-Agreement on 1 January 1995.

The WTO is not a UN specialized agency. However,it maintains strong relations with the UN and itsagencies. Their relationship is governed by the Ar-rangements for Effective Cooperation with other Inter-governmental Organizations-Relations between theWTO and the United Nations. This document wassigned on 15 November, 1995. The cooperation be-tween the UN and the WTO is managed by theChief Executive Board (CEB) and the UN Economicand Social Council (ECOSOC). The CEB promotescoherence within the UN and wider, with the par-ticipation of the WTO Director-General.5 TheWTO also actively collaborates with the ECOSOC,even though it is not a member thereof, through twoevents: every year, Senior officials from the BrettonWoods institutions, the WTO and the UN Confer-ence of Trade and Development (UNCTAD) par-ticipates in a meeting held at ECOSOC, to maintaina dialogue on specific issues; and at the annual ses-sion of the ECOSOC, the WTO participates at theHigh Level Segment of this session.6 Therefore, onecan conclude that even though the WTO is not partof the UN-system, the ties between these two organ-izations are strong.

One of the most prominent, and well-known, ambi-tions of the European integration process has alwaysbeen to speak with one voice in relation to the rest ofthe world. In the area of international trade, and morespecifically within the framework of the WTO, theEU is an important player. The EU is not an ordinarymember of the WTO it is rather a collective actor ofthe Organisation. The EU and its Member States areall members of the WTO7, however in practice theyact as one actor represented by the European Com-mission. There are several reasons why the EU needs

to speak with one voice in the international tradearena. In the post-Cold War era, focus shifted fromsecurity to economic competition which is based notonly on market dynamics but also on the capacity ofthe states to use access to their own markets as effec-tive negotiating tools in the global trade wars.8 Fur-thermore, trade matters have become more politicaland foreign policy and economic tools blurred in con-ducting diplomacy.9 Acting as one trade entity, givesthe EU and its Member States more leverage andpower in negotiating trade agreements with othercountries. The Member States have pooled their ex-ternal trade sovereignty and appointed the Commis-sion as their common spokesman.

This far-reaching delegation to the European level iseven more remarkable because it concerns a policywith an immediate and practical impact on the dailyeconomic reality in the Member States. Neverthe-less, this far-reaching transfer of competences andpractical importance of external trade policy seemsinversely proportional to the institutional quality ofthe rules that are the basis of EU decision-makingpractice in the WTO. One would hope that such anextensive transfer of competences from the MemberStates to the EU would imply a comprehensive set ofpublic rules which would guide the decision-makersin their decision-making process . There is a generalframework on decision-making provided by Article207 of the Treaty on the Functioning of the EuropeanUnion (TFEU), but in fact, there are no specific rulesexisting vis-à-vis the EU’s decision-making practicesin the WTO. Furthermore, the European Parliament, the only democratically elected institution of theEU, was excluded from the decision-making processfor decades.

The EU proclaims to be an international organiz-ation which is committed to constitutional principlesof transparency, accountability, and legitimacy. Thisis not only expressed in the speeches and rhetoric ofEU officials, but it is also spelled out in treaties10, andofficial EU- policy papers and declarations.11 There-fore, it is of great importance that the EU’s decision-making in the WTO is in line with these principles.

The EU’s decision-making in WTO-matters repre-sents one part of my Ph.D. research. As mentionedbefore, this EU-practice has been criticized for manyyears because of lack of transparency, accountability,and legitimacy. However, the Treaty of Lisbon haschanged the content of the provisions on the Com-mon Commercial Policy (CCP) which, to a certainextent, addresses the problems raised vis-à-vis theEU decision-making process in WTO-matters.

WERELDBEELD

18

Actors of the EU decision-makingprocess

The Council

The Council is authorized to conclude, sign and rati-fy an international agreement concerning the CCP,acting on the proposal of the Commission. Tradeagreements are concluded on the basis of Article 207TFEU and relevant provisions of Article 218 TFEU.The Council, together with the Parliament, acting inaccordance with the ordinary legislative procedure,adopts the measures defining the framework for im-plementing the CCP.12

The Council decides by qualified majority in case oftrade agreements concerning goods, services, com-mercial aspects of intellectual property and foreigndirect investment as provided in Articles 207(4) and218(8) TFEU, except in the cases where the TFEUprovides that the Council shall act unanimously.13

Furthermore, the Council appoints the Trade PolicyCommittee.

Trade Policy Committee

Another actor in the EU decision-making process inWTO-matters is the Trade Policy Committee. Therelevant provision is Article 207(3) TFEU whichstates that the Commission shall conduct negotia-tions of international trade agreements in consulta-tion with a special committee. However, theCommittee’s functions and structures are not pre-scribed.The Committee has not set the number of partici-pants.14 It operates at two main levels: there is a fullmember level or ‘top figuration’ (Titulaires). Thislevel consists of senior trade policy officials atDirector-General level who meet once a month15;and there is also a deputy level which is comprised ofthree to four trade officials from each Member Statethat meet each Friday.16

The role of the Trade Policy Committee in policy-making is two-fold: the Committee consults theCommission on trade matters, and assists the Com-mission in the conduct of the CCP-negotiations withexternal partners. Its primary purpose is to serve as ameans to facilitate decision-making in EU trade pol-icy, but it never takes decisions.17 The Committeestates that the Member States are not excluded fromthe process of decision-making in the area of trade.18

Despite the important role of the Trade Policy Com-mittee in the CCP, its formal role is purely advisoryas confirmed by the International Court of Justice.19

The discussions on trade policies take place in theTrade Policy Committee in Brussels, where all intra-EU-negotiations and consultations are completed be-fore any WTO-meeting in Geneva. Once the EU-ne-gotiators are in Geneva, they meet at the premises ofthe Liaison Office of the Council to refine the EU-position before the actual negotiations begin.20

The Committee works by consensus and ‘gentle-man’s agreements’.21 It tries to ensure that there is noblocking minority before passing matters to the nextlevel of decision-making22 and matters tend to bediscussed until a clear consensus has been reached.23

The Committee’s deliberations are not published.From the interview conducted with a former memberof the EU-Delegation in Geneva, one gets an impres-sion that the Committee is truly consultative, for up-dating the Member States on the issues.

The Commission

The Commission negotiates international tradeagreements when the TFEU provides for the conclu-sion of such an agreement between the Union andthird countries or international organizations.24 TheCommission has to report regularly not only to theTrade Policy Committee but also to the EuropeanParliament on the progress of negotiations.25 It is alsoresponsible, together with the Council, for checkingthe consistency of the agreements with the internalrules and policies of the Union.26

Whenever the EU deals with WTO-matters, theCommission is the negotiator and speaks on behalf ofthe EU as a whole. Nevertheless, during the negotia-tions, there is cooperation between the Commissionand the Member States in Brussels and Geneva.The influence of the Commission in proposing andnegotiating trade policy is immense. The Commis-sion has the right of initiating the preparation of pro-posals for EU-positions in trade agreements and italso has the significant and effective power of beingthe only EU-negotiator in trade talks, because tradepolicy under Article 207 TFEU is the exclusive com-petence of the Union. The Commission’s expertslead policy-making on trade issues. All this suggeststhat the Commission is the most important player indecision-making in WTO-matters where it enjoysconsiderable amount of discretion.

The European Parliament

The EP is the only democratically elected institutionof the Union. Before the entry into force of the Lis-bon Treaty, the EP was formally excluded fromdecision-making under Article 133 of the Treaty Es-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

19

tablishing the European Community (TEC- (nowArticle 207 TFEU). It made it very difficult for theEP to get legally involved in WTO-matters, but in-formal information procedures tried to solve thisproblem to some extent.27 The EP took effortsthroughout the years to scrutinize and influence theEU’s external economic relations.28 It adopted owninitiative reports29 and resolutions30 in which it ex-pressed, without being formally asked, basic positionsand demands on WTO issues. Furthermore, theFramework Agreement on the EP-Commission rela-tions of 2005 made the EP an observer of trade.31 ItsInternational Trade Committee (INTA) has beenregularly informed by the Commission on any devel-opment in trade policy. The EP has had a constantdialogue with the Commission and the Council inboth plenary and committee meetings where theMembers of the EP voice their concerns.32 Duringnegotiations in the WTO, the Commission has beengiving briefings to the EP through committee meet-ings in order to have legitimacy in trade policy. How-ever, these procedures are not legally binding uponthe Commission.

Under the Treaty of Lisbon, the role of the EP hasincreased considerably. The Parliament is involvedin ordinary legislative procedure which applies toEU-legislation concerning international trade anddefines the framework for implementing the CCP.33

Furthermore, the EP has to be regularly informed onthe progress of negotiations. The INTA- committeereceives the same information as the Trade PolicyCommittee. Finally, the EP has to give its consent tothe conclusion of a trade agreement.34 However, itsinvolvement in the trade negotiations is limited. TheTrade Policy Committee keeps more power becauseit consults the Commission in conducting trade ne-gotiations. The EP is not directly involved in thesenegotiations. Moreover, it has no power to authorizethe EU to enter into trade negotiations, because theCouncil authorizes the opening of negotiations, onthe proposal from the Commission.

Decision-making in conducting tradeagreement negotiations in the WTO

Decision-making within the EU in conducting nego-tiations in the WTO has been highly debated for along time. It has been criticized for its lack of trans-parency, accountability and legitimacy. Thedecision-making in negotiating and conducting tradeagreement was governed by Article 133 TEC until 1December, 2009 when the Treaty of Lisbon came

into force. The main actors in decision-making with-in the EU in conducting negotiations in the WTOwere the Commission, the Trade Policy Committee,and the Council.

Before trade negotiations are opened between theEU and third countries within the framework of theWTO, the Commission drafts a proposed negotiatingmandate which covers the [Union] objectives.35

Then the Commission meets with the MemberStates in the Trade Policy Committee where the po-sitions on different subject-matters are coordinated.The key policy issue-discussions take place in theTrade Policy Committee where the Member Stateswill examine and possibly request changes to theCommission’s proposal on a consensual basis. TheCommission holds informal talks with the Presidencyand more interested Member States.36 In the end, itis up to the Commission to ignore, accept or revisethe Member States’ suggestions. However, if theMember States are strongly opposing a proposed ini-tiative of the Commission, then the Commission willreconsider it and try to sort it out.37 It takes the lead-ing role in the decision-making process in negotia-ting international trade agreements, and therefore inthe WTO. This power of the Commission is con-strained by the Council which needs to approve thenegotiating mandate.

Once the issues are sorted out, the Commission’sofficials go to Geneva, where the second stage ofconsultations between the Commission and its Mem-ber States takes place. There is a mirror Trade PolicyCommittee which meets at the premises of the Liai-son Office of the Council’s Secretariat. At this stage,some trade issues are discussed again. At these coor-dination meetings, a common position is reachedwhich allows the Union to negotiate as one singleentity.38

In order to conduct international trade negotiations,the Commission needs approval of negotiating direc-tives by the Council pursuant to Article 218 TFEU.The proposal is forwarded to the COREPER (Comitédes Représentants Permanents) and examined by theGeneral Affairs Council. This Council will finallygive a negotiating directive to the Commission. Thenthe Commission officials will conduct the negotia-tions pursuant to this directive. The directive usuallyincludes numerous documents, which are vague intheir nature. This vagueness works well for both theCommission and the Member States, because it givesthe Commission more leverage in conducting nego-tiations and at the same time allows the MemberStates to disagree with the way the Commission is

WERELDBEELD

20

conducting trade negotiations.39 If the decisions in-volve a Dispute Settlement Body (DSB) or whendecisions are to be taken in the TRIPS Council, thenthere is no negotiating directive needed for the Com-mission pursuant to Article 218 TFEU.40

If negotiations are successful, the chief negotiator ofthe EU initials the text of the agreement. After thetext is initialed, the Council has to adopt a decisionwith respect to the agreement negotiated authorizingthe signing of the agreement.41 Then the Councilalso adopts the decision concluding the agreement.After a decision is taken, the President of the Com-mission or its Ambassador of the Permanent Delega-tion of the Commission to the International Organ-izations in Geneva signs it, depending on the impor-tance of the agreement.42

The Treaty of Lisbon introduced new actor in thedecision-making process ! the European Parliament.Now, the EP has to give its consent before the Coun-cil can adopt a decision concluding the agreementunder the CCP and the Commission must reportregularly to the EP on the progress of negotiations.At the same time, its role is limited, because the EPis not directly involved in trade negotiations and theEP has no right to authorize the EU to enter intotrade negotiations. However, the EP’s power of con-sent may mean that the Council and the Commis-sion will try to get implicit approval from the EP.However, it is yet to be seen how this will work inpractice.

Conclusion

The EU internal decision-making process in WTOmatters has been subject to criticism for many de-cades. It was criticized for its lack of transparency,accountability, and legitimacy. One of the majorcomplaints was that the EP was excluded from thedecision-making process in WTO matters. TheTreaty of Lisbon has changed that.

The involvement of the EP as the only electedinstitution of the Union, in the EU decision-makingprocess in WTO matters will provide for more trans-parency and accountability in conducting trade ne-gotiations and the process will also be seen as morelegitimate. It will make the decision-making open topublic debate on the objectives of trade negotiations.The EP now has to be regularly informed on theprogress of the negotiations and it has to give its con-sent for the conclusion of the agreements. Even

though the EP has no power to authorize trade nego-tiations, its power to final consent could force boththe Council and the Commission to get implicit ap-proval from the EP on the content of the negotiatingdirective and its objectives. However, the involve-ment of the EP means that the decision-making pro-cess in conducting trade negotiations will becomelonger and more complicated, which can affect theefficiency of the whole process and the flexibility ofthe EU trade policy. The trade policy will requiremore time in preparation.

Notes

1 Stephen ZAMORA, “Economic Relations and Development”,The United Nations Legal Order, Schachter, Oscar and Joyner,Christopher C., Cambridge, Cambridge University Press,1995, p. 503.

2 Ibid., p. 514.3 The GATT Agreement which was adopted in 1947 at the

Geneva Conference was held outside the UN framework,even though the ECOSOC was crucial in calling the con-ference to draft a charter for an International Trade Organ-ization (ITO). The GATT was intended to be a multilateralagreement administered by the ITO. However, the latter wasnever established.

4 Note 1, p. 514.5 http://www.wto.org/english/thewto_e/coher_e/wto_un_e.htm.6 http://www.wto.org/english/thewto_e/coher_e/wto_un_e.htm.7 Article XI, Agreement Establishing the World Trade Organ-

ization.8 Sophie MEUNIER & Kalypso NICOLAIDIS, “Who Speaks for

Europe? Delegation of Trade Authority in the EU”, Journal ofCommon Market Studies 37 (3), 1999, p.478.

9 Ibid., p.478.10 Articles 9-12 TEU.11 European Commission “Green Paper: European Transparen-

cy Initiative”, COM (2006) 194 final, 3.5.2006, available athttp://ec.europa.eu/transparency/eti/docs/gp_en.pdf; see alsoPresidency Conclusions of the Laeken European Council (14and 15 December 2001): Annex I: Laeken Declaration onthe future of the European Union, in Bulletin of the EuropeanUnion. 2001, No. 12, p.19-23; Declaration 17 of the FinalAct on the Treaty of European Union, OJ C 191, 29.7.1992,p.101, which emphasized the importance of transparency ofthe decision-making process.

12 Article 207 (2) TFEU.13 Articles 207 (4) (2) and (3) and 218 (8) (2) TFEU.14 Michael JOHNSON, European Community Trade Policy and the

Article 113 Committee, 1998, p. 29; see also World WideFund For Nature, “A League of Gentlemen: Who really runsEU Trade Decision-Making?”, 2003, p. 8, last consulted on30 July, 2009 at http://assets.panda.org/downloads/aleagueofgentlemenfinal. pdf.

15 Michael JOHNSON, European Community Trade Policy and theArticle 113 Committee, 1998, p. 20; Anna MURPHY, “In themaelstrom of change: The Article 113 Committee in the gov-ernance of external economic policy”, in Committee Govern-ance in the European Union, Christiansen, Thomas & Kirch-ner, Emil (eds.), 2000, p. 107.

16 World Wide Fund For Nature, “A League of Gentlemen:Who really runs EU Trade Decision-Making?”, 2003, p. 8;see also Anna MURPHY, “In the maelstrom of change: The

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

21

Article 113 Committee in the governance of external econ-omic policy”, in Committee Governance in the European Union,Christiansen, Thomas & Kirchner, Emil (eds.), 2000, p. 107.

17 Interview held with Mr. Raimund Raith, Legal Advisor, LegalService of the Commission on 20 October, 2008 in Brussels.

18 Ibid.19 Case C-61/94, Commission v Germany, [1996] ECR I-3989,

paragraph 14.20 Interview held with Mr. Raimund Raith, as referred to above.21 World Wide Fund For Nature, “A League of Gentlemen:

Who really runs EU Trade Decision-Making?”, 2003, p. 9;see also Anna MURPHY, “In the maelstrom of change: TheArticle 113 Committee in the governance of external econ-omic policy”, in Committee Governance in the European Union,Christiansen, Thomas & Kirchner, Emil (eds.), 2000, p. 99-100.

22 Anna MURPHY, “In the maelstrom of change: The Article113 Committee in the governance of external economic pol-icy”, in Committee Governance in the European Union, Chris-tiansen, Thomas & Kirchner, Emil (eds.), 2000, p.100.

23 Raymond J. AHEARN, “Trade Policymaking in the EuropeanUnion: Institutional Framework”, CRS Report for Congress, 27March, 2002, p. 5.

24 Articles 207 and 218 TFEU.25 Article 207(3) TFEU.26 Article 207(3) TFEU.27 Peter BENDER, “The European Parliament and the WTO:

Positions and Initiatives”, European Foreign Affairs Review, 7,

2002, p. 195.28 Ibid., p. 196.29 The European Parliament took for the first time a detailed

position on the WTO by adopting the Kittelmann report(A4-0320/96, 13 November 1996). In 2001, the EP alsoadopted Schwaiger report (A5-0062/2001, 13 March 2001)with many recommendations and reminded the Commissionof its WTO trade policy.

30 See EP’s Resolution: B5-0819/2001, 13 December 2001.31 Framework Agreement on relations between the European

Parliament and the Commission of 26 May, 2005, OJ C117E, 18.5.2006., paragraph 19.

32 Peter BENDER, Ibid., p.196.33 Article 207 (2) TFEU.34 Article 218 (6) (a) (v) TFEU.35 Sophie MEUNIER, “What Single Voice? European Institutions

and EU-U.S. Trade Negotiations”, International Organization,54, 2000, p. 107.

36 Interview held with Mr. Raimund Raith, as referred to above.37 Ibid.38 Ibid.39 Ibid.40 Ibid.41 Article 218 (5) TFEU.42 Interview held with Mr. Raimund Raith, as referred to above.

O

In de kijker:15 september 2010: de Internationale Dag van de Democratie

door Cécile VANDEWOUDE 1

Sinds 2008 viert de internationale gemeenschap jaar-lijks op 15 september de ‘internationale dag van dedemocratie’. Deze feestdag werd in het leven geroe-pen door de resolutie A/RES/62/7 van de VN Alge-mene Vergadering met het doel democratie onder deaandacht te brengen van alle volkeren “for its celebra-tion and observance.”2 Maar wat moet er nu juist na-geleefd worden? Dit artikel poogt een antwoord teformuleren op deze vraag door na te gaan hoe hetconcept democratie ingevuld wordt binnen het VN-systeem.

Het begrip ‘democratie’binnen het VN-systeem

Ondanks zijn lange ontstaansgeschiedenis3 is demo-cratie in het internationaal recht een recent gegeven,zo ook binnen het VN-systeem.4 Het VN-Handvestbevat bijvoorbeeld geen verwijzing naar democratie.Dit vloeit voort uit de politieke neutraliteit die deVN wenste te bewaren ten aanzien van de lidstaten.5

Op deze manier zijn landen als Saoedi-Arabië, Vene-

zuela, de USSR/Rusland en Birma/Myanmar reeds inde jaren veertig kunnen toetreden tot de VN.6

In tegenstelling tot de belangrijkste regionale organi-saties werd ‘democratie’ dus geen uitdrukkelijkevoorwaarde tot lidmaatschap van de VN.7 Artikel 4van het VN-Handvest, dat de toelatingsvoorwaardenopsomt, spreekt enkel over “vredelievende staten diede verplichtingen aanvaarden die vermeld staan inhet VN-Handvest en die naar de mening van de VNook in staat zijn en bereid zijn deze verplichtingen uitte voeren”. De ‘juridische’ toetredingsvoorwaardenvermeld in artikel 4 zijn exhaustief. Het Internatio-naal Gerechtshof heeft erkend dat er ook geen bijko-mende ‘politieke’ voorwaarden mogen worden opge-legd aan kandidaat-lidstaten.8 Artikel 4 verzet er zichwel niet tegen dat factoren in overweging wordengenomen welke redelijk en ter goeder trouw in ver-band kunnen worden gebracht met de voorwaardenvermeld in artikel 4. Deze interpretatie vloeit volgenshet Hof voort uit de ruime bewoordingen gebruikt indit artikel.9 Of democratie daaronder kan vallen valtevenwel te betwijfelen. Gelet op het gebrek aan uni-forme definitie en op het feit dat zowel in de Veilig-

WERELDBEELD

22

heidsraad als in de Algemene Vergadering gestemdmoet worden over de toelating van nieuwe leden ishet niet onlogisch te veronderstellen dat niet-demo-cratische leden tegen de toevoeging van een dergelij-ke voorwaarde zullen stemmen.

Eén van de belangrijkste verplichtingen die staten die-nen na te leven op basis van het VN-Handvest isterug te vinden in de artikelen 55 en 56. Algemeenwordt aangenomen dat deze artikelen de internatio-naalrechtelijke verplichting inhouden voor staten omde mensenrechten te respecteren en te bevorderen.10

De Universele Verklaring van de Rechten van deMens (hierna afgekort tot ‘UVRM’) wordt vaak om-schreven als de concrete invulling van deze verplich-ting.11 De tekst van het Charter insinueert dus datenkel staten die bereid zijn de mensenrechten opge-somd in de UVRM na te leven lid kunnen wordenvan de VN. Het dient wel opgemerkt te worden datten tijde van het ontstaan van de VN aanvaard werddat de naleving van de mensenrechten behoorde totde interne aangelegenheden van een staat waarvoorde VN op basis van artikel 2 (7) VN-Handvest nietbevoegd was.12 Dit laatste is heden niet meer het ge-val.13

De UVRM zelf vermeldt eenmaal het begripdemocratie, met name in artikel 29 (2), dat luidt: “Inde uitoefening van zijn rechten en vrijheden zal eenieder slechts onderworpen zijn aan die beperkingen,welke bij de wet zijn vastgesteld en wel uitsluitendter verzekering van de onmisbare erkenning en eer-biediging van de rechten en vrijheden van anderenen om te voldoen aan de gerechtvaardigde eisen vande moraliteit, de openbare orde en het algemeen wel-zijn in een democratische gemeenschap.” Als resolu-tie van de Algemene Vergadering is de UVRM inbeginsel niet juridisch bindend. Daarom zijn in 1966twee bindende mensenrechten conventies aangeno-men, het Internationaal Verdrag inzake Burgerrech-ten en Politieke Rechten (hierna afgekort tot‘IVBPR’) en het Internationaal Verdrag inzake Eco-nomische, Sociale en Culturele Rechten (hierna af-gekort tot ‘IVESCR’).14

Deze twee conventies bevatten analoge verwijzingennaar het begrip democratie als de UVRM.15 De in-houd van de frase “noodzakelijk in een democrati-sche maatschappij” werd door de Commissie voor deMensenrechten van de VN geïnterpreteerd als eenbijkomende verplichting voor de staat die de beper-king oplegt om aan te tonen dat de opgelegde beper-king het democratisch functioneren van de maat-schappij niet hindert. Daar democratieën verschei-dende gedaantes kunnen aannemen aanvaardt ECO-

SOC dat wanneer een maatschappij de rechten ver-vat in het VN-Handvest en de UVRM respecteertvoldoet aan deze verplichting.16

In 1993 vond in Wenen een Wereldconferentieplaats met als doel de geboekte resultaten te evalue-ren van deze drie mensenrechteninstrumenten. Ophet einde van de conferentie werd een Verklaring enActieprogramma aangenomen, dat de basis moestworden voor de verdere ontwikkeling van de men-senrechten.17 Het document verwijst naar democra-tie als een “[principle] enshrined in the Charter of theUnited Nations”.18 Verder worden “democratie, res-pect voor de mensenrechten en fundamentele vrijhe-den” als “onderling afhankelijk en versterkend” be-schouwd.”19 De Verklaring bepaalt ook dat “[de-mocracy] is based on the freely expressed will of thepeople to determine their own political, economic, socialand cultural systems and their full participation in allaspects of their lives.”20

In 2000 werd de Millenniumverklaring aangenomenals een hernieuwing van het geloof en vertrouwenvan de internationale gemeenschap in de VN enhaar Handvest.21 Deze Verklaring noemt democratie“één van de fundamentele waarden van de interna-tionale gemeenschap in de eenentwintigste eeuw.”22

In een afzonderlijke rubriek “Mensenrechten, Demo-cratie en Goed Bestuur” bevestigen de staatshoofdenen regeringsleiders het onderlinge verband tussenrespect voor de mensenrechten, inclusief het rechtop ontwikkeling en de rechten van minderheden, derule of law (hierna vertaald als ‘het principe van derechtsstaat’) en democratie. De lidstaten engagerenzich om deze drie principes te bevorderen door onderandere nationale initiatieven te ondersteunen.23

Vijf jaar later werd een opvolgconferentie georgani-seerd die uitmondde in een “World Summit OutcomeDocument”.24 Hierin worden de bewoordingen van deMillenniumverklaring met betrekking tot democratiebevestigd. Ook vinden we een definitie terug van hetbegrip ‘democratie’ die steunt op de tekst van deVerklaring en het Actieprogramma aangenomen teWenen in 1993. Democratie wordt omschreven als“a universal value based on the freely expressed will ofpeople to determine their own political, economic, socialand cultural systems and their full participation in allaspects of their lives”.25 De staatshoofden en regerings-leiders bevestigen ook dat, hoewel alle democratieëngelijke kenmerken vertonen, een democratischeregeringsvorm verscheidene gedaantes kan aanne-men.26 Democratie behoort niet toe aan één bepaaldland en/of regio.27 Daarnaast worden ook hetsoevereiniteitsprincipe en het recht op zelfbeschik-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

23

king bevestigd.28 Een analoge visie op democratievinden we terug in de resoluties en rapporten aan-genomen door de voornaamste VN-organen enwordt ook bevestigd door het Democracy Fund.29

Na de Koude Oorlog begonnen VN-organen syste-matisch en uitgebreid te verwijzen naar democratie.Het is onmogelijk om in het korte bestek van ditartikel alle documenten te overlopen. We beperkenons tot de belangrijkste. Eén van de eerste om-schrijvingen vinden we terug in het rapport van Se-cretaris-Generaal Boutros-Ghali getiteld “An Agendafor Peace”. Dit rapport stelt dat “democratie binnennaties de naleving vereist van de mensenrechten enfundamentele vrijheden zoals gestipuleerd in hetVN-Handvest. Democratie vereist ook een dieperbegrip en respect voor de rechten van minderhedenen van de zwakkere maatschappelijke groepen, in hetbijzonder vrouwen en kinderen.”30

Op vraag van de Algemene Vergadering stelde deSecretaris-Generaal twee jaar later An Agenda forDevelopment op.31 Hierin beschreef hij de verschillen-de elementen die bijdragen tot de verwezenlijkingvan vrede en duurzame ontwikkeling. Democratieopgevat als goed bestuur is volgens hem één van dieelementen. De Agenda beschrijft het causaal ver-band tussen en de onderlinge afhankelijkheid van detwee begrippen. Het onderling verband omschrijft hijals ‘intuïtief’ maar empirisch moeilijk aan te tonen.32

Zowel duurzame ontwikkeling als democratie moetenopgevat worden als een evoluerend ‘proces’ dat pasbewerkstelligd kan worden na verloop van een zeke-re tijd.33 Een eerste link tussen beide begrippen ligt inhet feit dat democratie de enige regeringsvorm is dieop lange termijn een platform biedt voor het vreed-zaam oplossen van geschillen, ongeacht of deze vanetnische, religieuze en/of culturele aard zijn.34 Demo-cratie minimaliseert als dusdanig de kans op eengewapend intern conflict.35 Een tweede verband tus-sen de twee begrippen uit zich in het feit dat demo-cratie onlosmakelijk verbonden is met ‘besturen’,waarvan het voeren van een ontwikkelingsbeleid eenonderdeel is.36 Een derde link ligt volgens deSecretaris-Generaal in het feit dat democratie eeninternationaal mensenrecht is, waarvan de nalevingeen maatstaf is van de graad van duurzame ontwik-keling.37 Tot slot wordt het recht op deelname aanhet bestuur beschouwd als een basisvoorwaarde vanontwikkeling.38 Het verbeteren van het bestuurwordt essentieel geacht voor het verwezenlijken vanelke ontwikkelingsstrategie omdat bestuur één vande weinige elementen is die bijdraagt tot langdurigeontwikkeling en die een lidstaat in de hand heeft.39

Het verbeteren van bestuur in deze context betekent

volgens de Agenda het vergroten van de capaciteit,betrouwbaarheid, integriteit en aansprakelijkheidvan de overheid.40 De tekst voegt toe dat democratieniet het enige middel is waardoor een verbeterd be-stuur kan bereikt worden, maar wel het meest be-trouwbare.41 Baanbrekend aan de Agenda is het feitdat Boutros-Ghali democratie verwoordt als eenmensenrecht, waarvan de verwezenlijking noodzake-lijk is voor het bereiken van duurzame vrede enontwikkeling.

De Algemene Vergadering houdt zich sinds 1988bezig met de materie van democratie. De desbetref-fende resoluties droegen tot 1994 de titel “Enhancingthe effectiveness of the principle of periodic and genuineelections”, waarna deze gewijzigd werd in “Support bythe United Nations system of the efforts of Governmentsto promote and consolidate new or restored democ-racies.”42 De resoluties benadrukken dat enkel de wilvan de bevolking een regering kan legitimeren. Dezewil wordt tot uitdrukking gebracht via het electoraleproces, dat gegarandeerd moet worden in de nationa-le wetgeving of in de grondwet.

De resoluties stellen verder dat de VN een belangrij-ke ondersteunende rol moet spelen bij dedemocratisering van staten en dit in het kader vanhaar ontwikkelingsbeleid. Als mogelijke taken voorde VN worden opgesomd: de mobilisatie van de bur-gerlijke samenleving, bijstand bij verkiezingen, vrijeen onafhankelijke media, het bevorderen van derechtsstaat en het vergroten van de aansprakelijk-heid, transparantie en kwaliteit van de publieke sec-tor en de democratische structuren van de regering.43

De VN heeft reeds vele activiteiten ondernomen teruitvoering van deze taken.44 Wel benadrukken deresoluties dat alle VN-activiteiten enkel op uitdruk-kelijk verzoek van de lidstaat in kwestie kunnenplaatsvinden en in overeenstemming dienen te zijnmet het VN-Handvest.

Deze bepalingen onderstrepen het belang dat nogsteeds gehecht wordt aan het principe van de staats-soevereiniteit. Hiermee lijkt de Algemene Vergade-ring het bestaan van het recht op democratie zoalsgedefinieerd door de Professoren Thomas Franck enGregory Fox af te wijzen.45 Deze auteurs menen datde legitimiteit van een regering geëvalueerd dient teworden aan de hand van een universele norm‘democratie’. Zij menen dat er zich in het internatio-naal recht een ‘recht op democratie’ aan het vormenis dat tot gevolg heeft dat alle bestaande regels vanhet internationaal recht ! gaande van de regels metbetrekking tot erkenning van een staat tot de regelsmet betrekking tot het gebruik van geweld ! heden

WERELDBEELD

24

geïnterpreteerd dienen te worden in het licht vandeze universele norm. Deze stelling kent vele voor-standers46, maar ook verscheidende tegenstanders.47

Uit de praktijk blijkt wel dat staten geneigd zijn in-ternationale waarnemers toe te laten om verkiezings-resultaten internationaal te legitimeren, maar zulksblijft in principe een optie en geen verplichting.

Ook lijkt de Algemene Vergadering hiermee een af-wijzende houding aan te nemen tegen de toelaat-baarheid van pro-democratic interventions, dit zijnhumanitaire interventies ter bescherming van de de-mocratie.48 Aangezien humanitaire interventies nietbeantwoorden aan de voorwaarden van zelfverdedi-ging en deze plaatsvinden zonder voorafgaandemachtiging van de VN-Veiligheidsraad, schendendeze in beginsel het VN-Handvest. Een dergelijkeafwijzende houding wordt mede ingegeven door devrees van bepaalde ontwikkelingslanden dat ‘gebrekaan democratie’ misbruikt kan worden door de inter-nationale gemeenschap om zich volgens hen onge-oorloofd te bemoeien met interne aangelegenheden.

Weliswaar stelt men vast dat in de resoluties van1988 tot en met 1991 de verwijzingen naar het prin-cipe van de soevereiniteit sterker aanwezig zijn danin latere resoluties. Deze ontwikkeling strookt met dealgemene trend die reeds verscheidende jaren merk-baar is in het internationale recht, met name het af-nemend belang van het concept soevereiniteit. Alsgevolg daarvan aanvaardt de internationale gemeen-schap niet meer dat bepaalde elementen, zoals res-pect voor mensenrechten, behoren tot de interneaangelegenheden van een staat.49 Zo veroordeelt deAlgemene Vergadering in de reeks resoluties “En-hancing the effectiveness of the principle of periodic andgenuine elections” telkens het systeem van Apartheid.Hiermee geeft de Algemene Vergadering duidelijkaan dat het recht op zelfbeschikking niet onbegrensdis, i.e. het houdt niet het recht in om te opteren vooreen politiek systeem dat een deel van de bevolkingzijn recht op deelname aan het bestuur ontzegt opgrond van raciale discriminatie.

De discussie werd ook gevoerd binnen de toenmaligeCommissie voor de Rechten van de Mens, die in1999 een resolutie heeft aangenomen over het rechtop democratie. Daarin stelt de Commissie dat “derechten (sic) van een democratisch bestuur inter aliaomvatten: (a) de vrijheid om een eigen mening tekoesteren en de vrijheid van meningsuiting; de vrij-heid van gedachte, geweten en godsdienst; de vrij-heid van vergadering en vereniging (b) de vrijheidom inlichtingen of denkbeelden te zoeken, te ont-vangen of te verstrekken via de media, (c) het prin-

cipe van de rechtsstaat, inclusief de bescherming vande burger zijn rechten, belangen en persoonlijke vei-ligheid door de wet, de onafhankelijkheid van derechterlijke macht en eerlijkheid bij de gerechtelijkebehandeling van een zaak; (d) het recht om te stem-men en verkozen te worden door middel van be-trouwbare periodieke verkiezingen die gehoudenworden krachtens algemeen en gelijkwaardig kies-recht; (e) het recht op deelname aan het bestuur ineigen land, rechtstreeks of door middel van vrij geko-zen vertegenwoordigers, (f) het recht op transparanteen verantwoordelijke staatsinstellingen; (g) het rechtvan de burger om zijn regeringsysteem te kiezen inovereenstemming met de grondwet of met anderedemocratische middelen (h) en het recht op gelijketoegang tot openbare diensten in eigen land”.50 Detekst van de resolutie werd unaniem aanvaard, maarde titel ervan maakte het voorwerp uit van een stem-ming. De ontwikkelingslanden vreesden dat de er-kenning van een recht op democratie aanleiding zoukunnen geven tot buitenlandse inmenging in hun in-terne aangelegenheden.51

De term ‘recht op democratie’ werd dan ook niet be-houden in daaropvolgende resoluties van deCommissie. Wel sommen de latere resoluties op niet-exhaustieve wijze de verschillende elementen op vaneen democratische regeringsvorm. Deze zijn “respectvoor mensenrechten en fundamentele vrijheden, eenpluralistisch systeem van politieke partijen en organi-saties, respect voor het principe van de rechtsstaat,de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht entransparantie”.52 De Commissie omschrijft democra-tie als een “proces dat steeds vatbaar is voor verbete-ring”53, dat “niet steeds onomkeerbaar is” en dat“voortdurend beschermd, bevorderd en geconsoli-deerd moet worden”.54 In 2006 werd de Commissievoor de Rechten van de Mens vervangen door deMensenrechtenraad. Deze Raad heeft de discussieomtrent democratie nog niet terug opgenomen.55

Als laatste VN-orgaan vermelden we kort de VN-Veiligheidsraad, die bevoegd is voor de handhavingvan de internationale vrede en veiligheid. Gelet ophaar specifieke bevoegdheid heeft zij nog geen reso-luties aangenomen die het begrip democratie defi-niëren. Niettemin neemt de Veiligheidsraad hetwoord democratie vaak in de mond, bijvoorbeeld bijde kwalificatie van verkiezingen, instellingen, con-trole en landen. De Veiligheidsraad heeft ook almeermaals haar engagement uitgedrukt ten aanzienvan de democratisering van bepaalde landen, alsookten aanzien van het principe van de rechtsstaat.56 DeVeiligheidsraad heeft in de loop van de geschiedeniséén maal, in het Haïti-conflict, het gebruik van ge-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

25

wapend geweld geautoriseerd om een omvergewor-pen regering terug aan de macht te brengen.57

Samenvattend kunnen we stellen dat democratievolgens de VN de volgende drie componenten bevat:respect voor de mensenrechten, respect voor hetprincipe van de rechtsstaat en de noodzaak van vre-de en veiligheid.

Uit voorgaande analyse blijkt dat respect voor demensenrechten ruim wordt ingevuld. Mensenrech-ten worden beschouwd als universeel, onoverdraag-baar, ondeelbaar en onderling afhankelijk. Allemensenrechten zijn hiermee vervat, te weten de bur-gerlijke, politieke, economische, sociale en culturelerechten, inclusief het recht op ontwikkeling en derechten van minderheden, vrouwen en kinderen.Ondanks het principe van de universaliteit wordt demogelijkheid tot culturele verscheidenheid in de im-plementatie ervan toegelaten. Als twee bepalendekenmerken van democratie worden steeds expliciethet representatieve en participerende karakter ervanvermeld. Het representatieve element verwijst naarhet recht op vrije en eerlijke verkiezingen. Democra-tisch bestuur is gebaseerd op “the will of the people”.Deze wil wordt tot uitdrukking gebracht via het elec-torale apparaat. Een democratisch bestuur dient re-presentatief te zijn voor de gehele bevolking, dus ookvan minderheden en kiesgerechtigden van anderepolitieke strekkingen die in de oppositie zetelen. Hetparticiperende verwijst naar het recht op ‘politiekeparticipatie’. Dit recht omvat het recht op vrije ver-kiezingen, maar is ruimer dan dat. Het omvat bij-voorbeeld ook het recht op deelname via petities enreferenda.

De tweede component van democratie is het respectvoor het principe van de rechtsstaat. In tegenstellingtot democratie heeft de VN dit concept wel gedefi-nieerd: Binnen het VN-Systeem verwijst het principevan de rechtstaat naar een “principe van bestuur vol-gens hetwelk alle publieke en private instellingen, destaat incluis, onderworpen zijn aan de wet die open-baar dient afgekondigd te worden, gelijk en onafhan-kelijk toegepast dient te worden en inhoudelijk over-een dient te stemmen met de internationaal gelden-de normen en standaarden met betrekking tot demensenrechten. Het principe van de rechtsstaat im-pliceert ook dat alle nodige maatregelen dienen ge-troffen te worden om de volgende principes te be-werkstelligen: de primauteit van de wet, gelijkheidvoor de wet, verantwoording aan de wet, eerlijkheidin de toepassing van de wet, scheiding der machten,deelname aan de besluitvormingsprocedures, juridi-sche zekerheid, en het vermijden van willekeur door

procedurele en juridische transparantie.”58 Eendemocratische regering kan enkel de macht verwer-ven en uitoefenen in overeenstemming met de natio-nale wetgeving. Deze nationale wetgeving dient in-houdelijk in overeenstemming te zijn met internatio-nale standaarden. Om de naleving van dit principe tegaranderen heeft men het systeem van scheiding dermachten in het leven geroepen.

De derde component van democratie is gebaseerd opde vaststelling dat een democratisch bestuur enkelkan bestaan in een algemene toestand van vrede enveiligheid. Dit volgt uit de empirische vaststelling dateen maatschappij verscheurd door oorlog of interneonrusten niet kan ontwikkelen. Bovendien kunnenverscheidene mensenrechten geschorst worden tij-dens een noodtoestand.59

Conclusie

Het internationaal recht met betrekking tot demo-cratie staat nog in zijn kinderschoenen. De VN ismet zijn universeel lidmaatschap de best geplaatsteorganisatie om verdere ontwikkeling in deze tak testimuleren. De discussie met betrekking tot demo-cratie is een zeer ruime discussie. Eén van de belang-rijkste elementen is een consensus bereiken over deinhoud van het begrip democratie. Uit voorafgaandeanalyse blijkt prima facie dat er binnen het VN-sys-teem een consensus blijkt te bestaan over de basis-componenten van democratie en bijgevolg ook overde definitie van democratie als zijnde de som van debovenvermelde drie elementen.

Toch dienen zowel de ‘consensus’ als de ‘definitie’genuanceerd te worden. Allereerst zijn de begrippen‘mensenrechten’ en ‘rechtsstaat’ zeer ruime begrip-pen. De categorie mensenrechten blijkt een ever-ex-panding categorie te zijn. Zijn alle mensenrechteneven belangrijk voor het functioneren van een de-mocratisch systeem? Waarschijnlijk niet, maar welkrechten nu juist wel de schragende rechten zijn isniet zo eenvoudig om te identificeren, laat staan omer een universele consensus over te bereiken. Hetdient ook opgemerkt te worden dat in de verschillen-de geografische regio’s andere rechten benadruktworden. Zo is bijvoorbeeld het recht op ontwikkelingbelangrijk in Afrika, maar niet in Europa. Ook hetconcept ‘rechtsstaat’ is vatbaar voor verschillendeinterpretaties. De definitie door de VN voorgesteld isniet neergelegd in een document aangenomen doorde verschillende lidstaten. De definitie werd voorge-steld in een rapport van de Secretaris-Generaal.

WERELDBEELD

26

Democratie gedefinieerd als de som van de drie bo-venvermelde elementen is te ruim om gebruikt tekunnen worden als een maatstaf om te bepalen ofeen lidstaat al dan niet democratisch is. Verdereafbakening is nodig.

Ondanks de vele verwijzingen naar het universelekarakter van democratie blijkt uit de voorgaandeanalyse ook dat democratie heden nog niet als eenbindende norm kan worden beschouwd. Binnen decontext van de VN wordt democratie tot op hedeneerder getypeerd als een waarde en een grondbegin-sel dan als een daadwerkelijk recht. Met uitzonderingvan het VN-Handvest, het IVBPR en het IVESCRzijn geen van de besproken VN documenten juri-disch bindend. Ook is het m.i. te vroeg om uit ditbeperkt aantal documenten het bestaan van een ge-woonterechtelijke regel af te leiden. Bovendienmaakte binnen de schoot van de Commissie voor deMensenrechten de frase ‘recht op democratie’ hetvoorwerp uit van een stemming.

Ondanks de vele vragen die blijven bestaan is de hui-dige stand van zaken een goed vertrekpunt voor ver-dere onderhandelingen welke zich ongetwijfeld zul-len opdringen naarmate democratie aan belang blijftwinnen in het internationaal recht.

Noten

1 Assistent Internationaal Publiekrecht Universiteit Gent.2 Operationele paragraaf 6, Resolutie U.N. Doc. A/RES/62/7

(13 december 2007).3 K. GRAHAM, “The role of regional organizations in pro-

moting democracy”, achtergrondpaper #7 bij de 6de Interna-tional Conference of New and Restored Democracies, Doha,Qatar, 29 oktober ! 1 november, 2006, beschikbaar ophttp://www.icnrd6.com (laatst geraadpleegd 8 juli 2010).

4 M. COGEN, The comprehensive guide to international law, Brug-ge, Die Keure, 2008, 169-170; J. WOUTERS & C. RYNGAERT,“Democratie en het internationaal recht”, in M. ADAMS &P. POPULIER (eds.), Recht en democratie: de democratischeverbeelding in het recht, Antwerpen, Intersentia, 2004, 575-606; J. WOUTERS, B. DE MEESTER & C. RYNGAERT, “De-mocracy and international law”, 34, Neth. Yb. Int’l L., 2003,137-193.

5 Ibid.6 http://www.un.org/en/members/index.shtml (laatst geraad-

pleegd 6 juli 2010).7 Vanuit een hedendaags oogpunt kan democratie als

toelatingsvoorwaarde wel impliciet afgeleid worden uit debewoordingen van het Handvest (zie verder bespreking arti-kel 6 VN-Handvest).

8 IGH, Conditions of Admission of a State to Membership inthe United Nations (Article 4 of the Charter), advies van 28mei 1948, I.C.J. Rep., 1948, 62.

9 Ibid. 63.10 M. BOSSUYT & J. WOUTERS, Grondlijnen van internationaal

recht, Antwerpen, Intersentia, 2005, 761-762.

11 Ibid. 762.12 Ibid. 187.13 Ibid.14 Deze drie teksten (samen met hun Protocollen) worden vaak

het ‘internationaal statuut van de rechten van de mens’ ge-noemd.

15 Zie artikelen 14, 21 en 22 IVBPR en artikelen 4 en 8IVESCR.

16 Paragrafen 19-21 van de Siracusa Principles on the Limita-tion and Derogation of Provisions in the International Cove-nant on Civil and Political Rights, U.N. Doc. E/CN.4/1985/4,Annex (1985).

17 Vienna Declaration and Programme of Action, U.N. Doc.A/CONF.157/23 (14-25 juni 1993).

18 Preambulaire paragraaf 9 Vienna Declaration and Pro-gramme of Action.

19 Paragraaf 8 Vienna Declaration and Programme of Action.20 Ibid.21 U.N. Doc. A/RES/55/2 (8 september 2000).22 Paragraaf 6 Millenniumverklaring.23 Ibid.24 2005 World Summit Outcome Document, U.N. Doc.

A/RES/60/1 (24 oktober 2005).25 Paragraaf 135 World Summit Outcome Document.26 Ibid.27 Ibid.28 Ibid.29 Tweede vraag http://www.un.org/democracyfund/About_Us/

about_us_FAQs.html (laatst bezocht op 6 juli 2010).30 Agenda for Peace, Rapport van de Secretaris-Generaal, U.N.

Doc. A/47/277-S24111 (17 juni 1992), paragraaf 81.31 Agenda for Development, Rapport van de Secretaris-Gene-

raal, U.N. Doc. A/48/935 (6 mei 1994).32 Paragraaf 118 Agenda for Development.33 Paragraaf 118 Agenda for Development.34 Paragraaf 120 Agenda for Development.35 Ibid.36 Ibid.37 Ibid.38 Ibid.39 Paragraaf 125 Agenda for Development.40 Paragraaf 126 Agenda for Development.41 Paragraaf 128 Agenda for Development. Deze laatste frase is

m.i. tegenstrijdig met het voorgaande.42 Zie de preambule van de resoluties “Support by the United

Nations System of the efforts of Governments to Promoteand Consolidate New or Restored Democracies”, U.N. Doc.A/RES/62/7 (13 december 2007); U.N. Doc. A/RES/61/226(14 maart 2007); U.N. Doc. A/RES/60/253 (2 mei 2006),U.N. Doc. A/RES/58/13 (24 november 2003); U.N. Doc.A/RES/56/96 (13 januari 2002); U.N. Doc. A/RES/55/43 (18januari 2001); U.N. Doc. A/RES/54/36 (20 januari 2000);U.N. Doc. A/RES/53/31 (5 januari 1999); U.N. Doc.A/RES/52/18 (2 maart 1998); U.N. Doc. A/RES/51/31 (10januari 1997); U.N. Doc. A/RES/50/133 (16 februari 1996);U.N. Doc. A/RES/49/30 (7 december 1994. Zie tevens deresoluties “Enhancing the effectiveness of the principle ofperiodic and genuine elections”, U.N. Doc. A/RES/48/131(20 december 1993); U.N. Doc. A/RES/47/138 (18 december1992); U.N. Doc. A/RES/46/137 (17 december 1991); U.N.Doc. A/RES/45/150 (18 december 1990); U.N. Doc.A/RES/44/146 (15 december 1989); U.N. Doc.A/RES/43/157 (8 december 1988). Zie ook de preambule vande resolutie “Promoting and Consolidating Democracy”,U.N. Doc. A/RES/55/96 (28 februari 2001).

43 Paragraaf 2 Resolutie A/RES/53/31.44 Voor een overzicht van de activiteiten op het gebied van bij-

stand bij verkiezingen, zie bijvoorbeeld T. FRANCK, “The

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

27

emerging right to democratic governance”, 86, Am. J. Int’l L.,1992, 46. Voor een overzicht van de activiteiten op het ge-bied van de bevordering van het principe van de rechtsstaaten de burgerlijke maatschappij, zie bijvoorbeeldhttp://www.un.org/en/ruleoflaw/index.shtml enhttp://www.un.org/en/ civilsociety/index.shtml(laatst geraadpleegd 8 juli 2010).

45 T. FRANCK, Ibid., 46; id., “Democracy as a human right”, 26,Stud. Transnat’l Legal Pol’y, 1993, 73; id., “The democraticentitlement”, 29, U. Rich. L. Rev., 1994-1995, 1 en G.H.FOX, “The right to political participation in internationallaw”, 17, Yale J. Int.’l L., 1992, 539.

46 G. FOX & B. ROTH, “Democracy and international law”, 27,Review of international Studies, 2001, 327; R. EZETAH, “Theright to democracy: a qualitative inquiry”, 22, Brook. J.Int’l L.,1996-1997, 495; S. WEATLEY, “Democracy and internationallaw: a European perspective”, 51, Int’l & Comp. L. Q., 2002,225; C. CERNA, “Universal democracy: an international legalright or the pipe dream of the west?”, 27, N.Y.U. J. Int’l L. &Pol., 1994-1995, 289 ; J. NYAMUYA MAOGOTO, “Democraticgovernance: an emerging customary norm?”, 5, U. Notre Da-me Austl. L. Rev., 2003, 55.

47 A. ECKERT, “Free determination or the determination to befree? Self-determination and the democratic entitlement”, 4,UCLA J. Int’l L. & Foreign Affairs, 1999, 55; N. UDOMBANA,“Articulating the right to democratic governance in Africa”,24, Mich. J. Int’l L., 2002-2003, 1209; J. EBERSOLE (reporter),“National sovereignty revisited: perspectives on the emergingnorm of democracy in international law” (panel discussion),86, Am. Soc’y Int’l L. Proc., 1992, 249 ; S. MARKS, The riddleof all constitutions: international law, democracy and the critiqueof ideology, Oxford University Press, Oxford, 2000, 164 p.

48 Deze idee werd onder andere verkondigd door O. SCHACH-TER, “The legality of pro-democratic invasion”, 78, Am. J.Int’l L., 1984, 650; D. WIPPMAN, “Defending democracythrough foreign intervention”, 19, Hous. J. Int’l L., 1996-1997, 659; W.M. REISMAN, “Humanitarian intervention andfledging democracies”, 18, Fordham Int’l L.J., 1994-1995, 794.

49 Zie voetnoot 14.50 Operationele paragraaf 2 Resolutie “Promotion of the Right

to Democracy”, U.N. Doc. E/CN.4/RES/1999/57 (27 april1999).

51 Commissie voor de Rechten van de Mens, persbericht, U.N.Doc. HR/CN/99/61 (27 april 1999).

52 Operationele paragraaf 1 Resolutie “Enhancing the Role ofRegional, Subregional and other Organizations and Arrange-ments in Promoting and Consolidating Democracy”, U.N.Doc. E/CN.4/RES/2004/30 (19 april 2004); Operationeleparagraaf 1 Resolutie “Interdependence between Democracyand Human Rights”, U.N. Doc. E/CN.4/RES/2003/36 (23 april 2003); Operationele paragraaf 1 Resolutie “Promotingand Consolidating Democracy”, U.N. Doc. E/CN.4/RES/2000/47 (25 april 2000); Operationele paragraaf 1 Resolutie“Further Measures to Promote and Consolidate Democracy”,U.N. Doc. E/CN.4/RES/2002/46 (23 april 2002); Operatio-nele paragraaf 4 Resolutie “Continuing Dialogue on Meas-ures to Promote and Consolidate Democracy”, U.N. Doc.E/CN.4/RES/ 2001/41 (23 april 2001).

53 Operationele paragraaf 8 Resolutie “Interdependence be-tween democracy and human rights”, U.N. Doc. E/CN.4/RES/2003/36 (23 april 2003).

54 Ibid. paragraaf 10.55 Slechts één resolutie werd aangenomen met betrekking tot

democratie: Resolutie “Promotion of a Democratic andEquitable International Order”, U.N. Doc. A/HRC/RES/8/5(18 juni 2008).

56 Zie bijvoorbeeld Preambulaire paragraaf 5 Resolutie “TheSituation in Timor Leste”, UN. Doc. S/RES/1802 (25 februa-ri 2008); Operationele paragraaf 4 Resolutie “The Situationin Sierra Leone”, UN. Doc. S/RES/1734 (22 december 2006);Preambulaire paragraaf 7 Resolutie “The Situation in Burun-di”, UN. Doc. S/RES/1719 (25 oktober 2006).

57 Resolutie “The Situation in Haiti”, U.N. Doc S/RES/940 (31juli 1994).

58 Rapport van de Secretaris-Generaal, U.N. Doc. S/2004/616(23 augustus 2004).

59 Artikel 15 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

O

In de kijker:Responsibility to Protect: van theorie naar praktijk

door Hanne CUYCKENS 1

Dit artikel bevat een overzicht van de ESF-LiU Conferentie “The Responsibility to Protect: From Principle toPractice”, 8-12 juni 2010, Linköping, Zweden

“... if humanitarian intervention is, indeed, a unacceptable assault on sovereignty,how should we respond to a Rwanda, to a Srebrenica ! to gross and

systematic violations of human rights that affect every precept of our common humanity?”2

Inleiding 3

Vijf jaar nadat de 2005 World Summit het conceptResponsibility to Protect (R2P) aangenomen heeft, is

het tijd om na te gaan welke rol het concept sinds-dien heeft gespeeld bij de preventie van ‘grootschali-ge gruwelijkheden’ (mass atrocities). Recentelijk zijner zowel voorbeelden van succesvolle preventie van

WERELDBEELD

28

ernstige mensenrechtenschendingen (bv. Kenia) alsvan gevallen waar de preventie mislukt is (bv. Dar-fur). De precieze rol en impact van R2P in deze ge-vallen is echter niet voor de hand liggend. Met ande-re woorden, het is moeilijk om te concluderen dathet succes of de mislukking toegeschreven kan wor-den aan het al dan niet gebruiken van het conceptvan R2P.

In dit artikel zal ik een overzicht geven van debelangrijkste punten die op de conferentie besprokenzijn. De opzet van de conferentie was het organiserenvan een discussie over alle relevante aspecten van deResponsibility to Protect met als doel het identificerenvan zowel de meerwaarde als de uitdagingen omtrentde implementatie van het concept. Bijgevolg zal ikhet vooral hebben over de vraag naar de meerwaardevan de Ressponsibility to Protect en de uitdagingen inverband met de implementatie van het concept. Tenslotte zal ik ook aandacht besteden aan de forwardlooking session, die inging op de manier waarop deovergang van theorie naar praktijk ondersteund kanworden.

De Responsibility to Protect:een algemene omschrijving

In 1999 en in 2000 stelde voormalige Secretaris-Generaal Kofi Annan op de VN-Algemene-Vergade-ring de vraag hoe de internationale gemeenschap eennieuwe Rwanda of een nieuwe Srebrenica zou kun-nen vermijden. Om deze vraag te beantwoorden stel-de de International Commission on Sovereignty andState Responsibility (ICISS) in 2001 het conceptResponsibility to Protect voor. De algemene idee ach-ter het concept was dat elke Staat de verantwoorde-lijkheid draagt om de eigen bevolking te beschermentegen de zwaarste vormen van mensenrechtenschen-dingen. In het geval de Staat in kwestie deze verant-woordelijke niet wil op nemen (unwilling) of niet instaat is deze op te nemen (unable) dan neemt de in-ternationale gemeenschap deze verantwoordelijkheidover. R2P is gebaseerd op drie verschillende dimen-sies: preventie, interventie en heropbouw. Er wordtalgemeen aanvaard dat preventie de belangrijkstedimensie van R2P is.4

Het concept in zijn oorspronkelijke vorm richtte zichop alle zware vormen van mensenrechtenschendin-gen. Het ICISS-rapport verwees naar large-scale lossof life voor het activeren van de R2P.5 De draagwijd-te van het concept is geleidelijk aan vernauwd en hetuiteindelijke concept zoals het is vastgesteld in het

2005 World Summit Outcome Document verwijst al-leen nog maar naar vier misdaden: genocide, misda-den tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en etnischezuivering.6 Terwijl de eerste drie misdaden specifiekgedefinieerd zijn onder het internationaal recht is ditniet het geval voor de laatste. Etnische zuivering isgeen volkenrechtelijke misdaad op zich. Er wordalgemeen aanvaard dat het elementen van de eerstedrie misdaden bevat. Men kan zich bijgevolg afvra-gen waarom etnische zuivering dan wel als vierdemisdaad in het Outcome Document geciteerd word.

De individuele verantwoordelijkheid van staten omhun onderdanen te beschermen tegen grootschaligemensenrechtenschendingen ligt redelijk voor dehand. De collectieve verantwoordelijkheid van sta-ten om individuen tegen dit soort schendingen tebeschermen is echter minder evident. Zo kan meno.a. de vraag stellen bij wie deze collectieve verant-woordelijkheid precies ligt. Deze vraag is vooral be-langrijk met betrekking tot de verantwoordelijkheidtot interventie (Responsibility to React) want die kanindien nodig leiden tot gebruik van geweld. Het ge-bruik van geweld in het kader van de R2P werd doorhet ICISS-rapport sterk beperkt en onderworpen aanstrenge voorwaarden. Alleen als vreedzame middelende bevolking niet genoeg bescherming bieden magmen zwaardere middelen gebruiken. Om effectief totmilitaire interventie over te gaan moet de just causethreshold (grootschalig verlies aan mensenlevens/grootschalige etnische zuivering) bereikt zijn enmoet men vier voorzorgsbeginselen eerbiedigen:juistheid van de bedoelingen (right intention), laatsteoptie (last resort), proportionele middelen (propor-tional means) en een redelijke kans op een positieveuitkomst (reasonable prospects). Dat brengt ons terugbij de belangrijke vraag wie er precies gebruik magmaken van geweld in het kader van de R2P. Eenvoor de hand liggend antwoord is de VN-Veiligheids-raad die op basis van zijn “verantwoordelijkheid voorde handhaving van de internationale vrede en veilig-heid”7 beslissingen kan nemen in verband met hetcollectief gebruik van geweld. Het ICISS-rapportconcludeert dus ook dat er “absoluut geen twijfelmogelijk is over het feit dat er geen betere of meergeschikte instelling dan de VN-Veiligheidsraad isvoor militaire interventie voor de bescherming vanvolkeren”8. Het Rapport voegt er wel aan toe dat,juist omdat de rol van de VN-Veiligheidsraad in dezekwesties zo belangrijk is, het van cruciaal belang isdat deze goed functioneert. In dit opzicht stelt deCommissie voor dat de permanente leden van deVN-Veiligheidsraad zich moeten onthouden van hetgebruik van hun vetorecht in gevallen waar hun ei-gen belangen niet ter sprake komen. Zo kan worden

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

29

vermeden dat resoluties die het gebruik van geweldvoor de bescherming van volkeren toelaten en waarbrede consensus over bestaat worden geblokkeerd.De ICISS stelt, weliswaar op een zeer voorzichtigemanier, ook alternatieven actoren voor interventiein het kader van de R2P voor. Zo zouden bijvoor-beeld de Algemene Vergadering en regionale organi-saties ook een rol kunnen spelen. Het 2005 SummitOutcome document heeft echter alleen de referentienaar de VN-Veiligheidsraad overgenomen. Het uit-eindelijke concept van R2P verwijst alleen naar deVN-Veiligheidsraad als right authority voor de imple-mentatie van de R2P. Ook het idee om het veto-recht van de Permanente leden van de VN-Veilig-heidsraad te beperken in gevallen waar gebruik vangeweld nodig zou zijn voor het beschermen van vol-keren tegen grootschalige mensenrechtenschendin-gen werd niet opgenomen in het Summit Outcomedocument.

De meerwaarde van deResponsibility to Protect?

Bij het beantwoorden van de vraag naar demeerwaarde van de Responsibility to Protect moet meneen onderscheid maken tussen de politieke meer-waarde en juridische meerwaarde.

De grote meerderheid van de deelnemers aan deConferentie waren het eens over het feit dat hetconcept geen juridische meerwaarde biedt. VN-Secretaris-Generaal Ban Ki-Moon vermeldde in zijnrapport over de implementatie van R2P in 2009 datde bepalingen in paragrafen 138 en 139 van de Sum-mit Outcome document (de paragrafen die het conceptendosseren) sterk verankerd ( firmly anchored) zijn inde algemene regels van het internationaal recht.9 Ditwerd tijdens de Conferentie ook door Edward Luck(Special Adviser to the UN-Secretary General on theResponsibility to Protect) herhaald. Deze ankers waarBan Ki-Moon naar verwijst vind men terug in allehoeken van het internationaal recht, van het inter-nationaal mensenrechtenrecht en het internationaalstrafrecht tot de regels van staatsaansprakelijkheid.

In mijn opvatting zijn er twee belangrijke elementendie ontbreken om het concept juridische waarde tegeven: juridische afdwingbaarheid van deverantwoordelijkheid tot bescherming en het rechttot unilaterale interventie in gevallen waar de VN-Veiligheidsraad er niet in slaagt om in te grijpen. De-ze innovatieve juridische elementen vond men gro-tendeels terug in het ICCIS-rapport maar ze zijn

daarna niet opgenomen door de VN Algemene Ver-gadering in het 2005 Summit Outcome Document. Hetconcept zoals het nu bestaat bevat dus juridisch ge-zien geen innovatieve elementen en is hoofdzakelijkeen herhaling van juridische verplichtingen die voor-afgaand al bestonden. Het concept van R2P is dusgeëvolueerd van een sterk alternatief voor humani-taire interventie naar een louter politiek begrip.10

Het feit dat het concept geen juridische meerwaardeheeft wil niet zeggen dat het geen politiekemeerwaarde heeft. Het belang van het concept ligt inhet feit dat het onder één notie verschillende ver-plichtingen bijeenbrengt en het heeft de problema-tiek van het beschermen van volkeren tegen groot-schalige mensenrechtenschendingen opnieuw op depolitieke agenda gezet.

De problemen met betrekking totde implementatie van deResponsibility to Protect

Het is eerst en vooral belangrijk om te vermelden dathet niet eenvoudig is om te evalueren of de Responsi-bility to Protect succesvol is. Volgens Edward Luckmoeten we, om het succes van de R2P te beoordelen,evalueren of het concept al dan niet bijdraagt tot hetredden van levens en dat is natuurlijk geen simpeleopdracht.

Tijdens de conferentie werd er algemeen aangeno-men dat er nog veel gedaan moet worden om de ef-fectieve implementatie van het concept te bevorde-ren. Het belang van zowel de civil society als van eenregionale aanpak werden sterk benadrukt. De rol vande civil society werd geïllustreerd door Sapna Chhat-par Considine, de deputy director van de InternationalCoalition for the Responsibility to Protect, een coalitievan civil society groups die als taak hebben om R2P tepromoten. De coalitie speelt een rol zowel in onder-zoek en policy als in advocacy en heeft drie grote ob-jectieven. Het eerste objectief is om een breder be-wustzijn en begrip van het concept te promoten. Hettweede objectief is het pushen van naleving van deverplichtingen die bestaan onder R2P. Ten slotteondersteunt de coalitie het versterken van de capaci-teit om grootschalige mensenrechtenschendingentegen te gaan. Het werk van deze organisaties is nietaltijd makkelijk, vooral omdat ze niet kunnen stre-ven naar een tastbaar resultaat (zoals bijvoorbeeldwel het geval is voor organisaties die de onderteke-ning van het Statuut van Rome promoten). Om het

WERELDBEELD

30

belang van een regionale aanpak te illustreren werdherhaaldelijk benadrukt dat R2P niet louter eenWesters concept is en dat het debat omtrent R2P detraditionele tegenstelling tussen Noord en Zuid over-stijgt. Het belang van een regionale aanpak werd ookgeïllustreerd aan de hand van de rol van regionaleorganisaties (de Europese Unie, de Afrikaanse Unie,ASEAN, ECOWAS, etc.), de rol van de regionalegeschiedenis, het bestaan van regionale best practicesin het promoten van mensenrechten (Latijns-Ameri-ca) en het feit dat het belangrijk is om de buurlandente betrekken wanneer er problemen zijn in een be-paald land. Kenia wordt vaak aangehaald als eenvoorbeeld van het succes van de Responsibility to Pro-tect en biedt ook een interessante illustratie van hetbelang van een regionale aanpak. De reactie van deinternationale gemeenschap in Kenia was efficiënten werd gecoördineerd onder de leiding van de Afri-kaanse Unie.11

Volgens mij liggen de problemen in verband met deimplementatie van het concept van R2P vooral inhet feit dat het concept geen nieuwe internationaleverplichtingen met zich mee brengt en ook nietnauwkeurig begrensd is. Ter illustratie zal ik me kortrichten op de verantwoordelijkheid tot preventie.Het preventieve luik van de Responsibility to Protectwordt geacht het belangrijkste te zijn. Zoals we reedsgezien hebben beperkt het 2005 Summit Outcomedocument R2P tot de verantwoordelijkheid voor be-scherming tegen genocide, misdaden tegen de mens-heid, oorlogsmisdaden en etnische zuivering. Alsmen kijkt naar welke maatregelen er worden uitge-werkt ter preventie van deze misdaden ziet men datdeze precies dezelfde zijn als de maatregelen die inhet kader van conflictpreventie worden gebruiktdoor bijvoorbeeld de VN of de EU. Men verwijst bij-voorbeeld naar het belang van de rule of law, het pro-moten van mensenrechten en democratie, ontwape-ning, ontwikkeling, diplomatieke maatregelen, vre-desmissies, etc. Ook lijkt het me moeilijk om maatre-gelen te bedenken die specifiek de vier genoemdemisdaden zouden kunnen voorkomen. Er bestaat duseen grote verwarring tussen het concept R2P, en indit geval meer specifiek de Responsibility to Prevent,en conflictpreventie. Het gebrek aan een duidelijkeinvulling van zowel het concept van R2P als van hetbegrip conflictpreventie en de praktische onmoge-lijkheid tot het limiteren van de preventieve aanpaktot de vier genoemde misdaden ondermijnt de poten-tiële voordelen van de narrow but deep approachwaarop het concept van R2P rust.12

Tot slot, is het ook belangrijk kort te rapporteren dater ook veel debat is rond een eventuele uitbreiding

van de misdaden of gevallen die tot het activerenvan de R2P leiden. Zo vragen sommigen zich af ofoppressie, bezetting of schade aan het milieu R2Pzouden moeten mobiliseren. De vraag of we R2Pzouden moeten laten gelden in gevallen van natuur-rampen wordt ook vaak gesteld. Vooral na de cy-cloon in Myanmar en de weigering van de overheidvan dat land om humanitaire hulp in het land bin-nen te laten kwam deze vraag aan de orde. Dezekwesties zijn nog zeer controversieel en er werd tij-dens de Conferentie redelijk breed aanvaard dat eendergelijke uitbreiding van de Responsibility to Protectde concrete implementatie nog moeilijker zou ma-ken.

Een blik op de toekomst ...

Iedereen is het er over eens: er moet nog veel gebeu-ren om de effectieve implementatie van de R2P tegaranderen. Civil society’s en regionale organisatiesspelen hierin een belangrijke rol. Edward Luck bena-drukte tijdens de forward looking session ook het be-lang van early warning systems en preventie, voor deimplementatie van R2P. Het is natuurlijk beter omgrootschalige schendingen van mensenrechten tevoorkomen dan achteraf gebruik te moeten makenvan geweld om de situatie terug recht te zetten.

Naar mijn mening moet er ook een sterkere juridi-sche conceptualisering van R2P plaatsvinden. In ditverband zijn er twee belangrijke vragen die beant-woord moeten worden: wat gebeurt er als de VN-Veiligheidsraad niet wil of niet kan optreden en wieis er juridisch verantwoordelijk als de collectieveverantwoordelijkheid voorzien onder de R2P nietgeactiveerd wordt. Pas als we deze twee kwesties ge-regeld hebben zal de Responsibility to Protect juridi-sche meerwaarde hebben en zich onderscheiden vanhet concept van humanitaire interventie.

Niemand ontkent de ballast van de politiek in dezekwesties. Om effectief in bepaalde situaties te kun-nen interveniëren moet men ook over de nodigemiddelen beschikken. Dit is vaak een groot probleembij vredesmissies waarvoor het bijvoorbeeld steedsmoeilijker is om de nodige mankracht te vinden.Ook is het zo dat vele zaken die onder R2P vallenzeer gevoelig liggen en dat ook vaak politieke over-wegingen meespelen (bv. de economische belangenvan China en Rusland in Soedan).

Kortom, zowel de afwezigheid van juridische meer-waarde als de zware politieke ballast waarop het con-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

31

cept rust, maken de overgang van theorie naar prak-tijk zeer moeilijk.

Noten

1 Hanne Cuyckens is assistente en doctoraatsstudente aan hetInstituut voor Internationaal Recht van de KatholiekeUniversiteit Leuven en is Junior Member van het LeuvenCentre for Global Governance studies.

2 Report of the Secretary-General, We the Peoples: The Role ofthe United Nations in the 21st Century, Millennium, 2000, UNDoc A/54/2000. [als humanitaire interventie aanzien wordtals een onaanvaardbare aanval tegen de soevereiniteit, hoemoeten we dan reageren tegenover een Rwanda, een Srebre-nica ! tegenover zware en systematische schendingen vanmensenrechten, die elke grondstellingen van onze gezamen-lijke menselijkheid raken].

3 Zie conference flyer: http://www.esf.org/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/be_user/activities/research_conferences/Docs_NEW/2010/Flyer_10-319.pdf &t=1285408225&hash=c0fa00334ad4582e5b3a13b3852566ea (24/09/2010).

4 Report of the International Commission on Intervention andState Sovereignty, ICISS, The Responsibility to Protect, Otta-wa, International Development Research Centre, december2001, p. XI, http://www.iciss.ca/pdf/Commission-Report.pdf

(20/05/10).5 Ibid., p. XII.6 Res. 60/1 (2005 World Summit Outcome), 24 oktober 2005,

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021752.pdf (20/05/10).

7 Cf. art. 24, §1 VN-Handvest.8 Report of the International Commission on Intervention and

State Sovereignty, op. cit., §6.14 [vertaling van het Engels:absolutely no doubt that there is no better or more appropri-ate body than the Security Council to deal with militaryintervention issues for human protection purposes].

9 Report of the Secretary-General, Implementing the responsibil-ity to protect, januari 2009, UN Doc. A/63/677, §3,http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/206/10/PDF /N0920610. pdf? OpenElement(consulted 31/05/10).

10 Voor een volledige argumentatie in dit verband zie H. CUYC-KENS, Ph. DE MAN & J. WOUTERS, The Responsibility to Pre-vent: on the assumed legal nature of R2P and its relationship withconflict prevention, forthcoming.

11 Cf. Short talk van Serena Sharma (University of Oxford): thechallenges of a preventive agenda: lessons from Kenya.

12 Voor een volledige argumentatie in dit verband zie H. CUYC-KENS, Ph. DE MAN & J. WOUTERS, The Responsibility to Pre-vent: on the assumed legal nature of R2P and its relationship withconflict prevention, forthcoming.

O

In de kijker:Hervorming van het IMF: G20 versus G4

door Peter DEBAERE 1

Inleiding

Op 11 en 12 november 2010 komt de G20 voor dezesde maal bijeen op het niveau van staatshoofdenen regeringsleiders. De twintig belangrijkste econo-mieën2 houden in Seoel onder andere overleg overde toestand van de wereldeconomie en de reguleringvan de financiële markten. Eén van de belangrijksteonderwerpen op de top wordt de hervorming van hetIMF. Op de agenda staat een uitgebreid hervor-mingspakket dat bedoeld is om de legitimiteit en deeffectiviteit van het IMF te vergroten. Met dit doelvoor ogen engageerde de G20 zich om tegen januari2011 een verschuiving van de stemverhoudingendoor te voeren in het voordeel van de opkomendemarkten en ontwikkelingslanden. Ook tal van ande-re aspecten zijn aan een grondige evaluatie toe, zoalsde grootte en de samenstelling van de Raad van Be-stuur en de selectieprocedure van het management.3

De EU staat onder zware druk om haar machtspositiein het Fonds te laten varen. Heel wat Europese lan-

den zijn er immers oververtegenwoordigd, ten kostevan opkomende markten zoals China en Brazilië. Ditvertaalt zich ook naar de Raad van Bestuur waar eenderde van de zetels wordt ingenomen door Europe-anen. Momenteel zetelt ook België in die Raad, zijhet als vertegenwoordiger van een groep landen metonder meer Oostenrijk en Turkije. Als oververtegen-woordigd land dreigt België niet enkel stemgewichtte verliezen, de kans is reëel dat België ook zijn zetelin de Raad van Bestuur zal kwijtspelen. Zeker nu deVerenigde Staten hun veto hebben gebruikt om hetaantal zetels in de Raad te verminderen en Kazak-stan heeft besloten om de kiesgroep van België teverlaten. Ook Nederland, Zweden en Zwitserlandbeschikken over hetzelfde profiel: oververtegenwoor-digd, Europees en een zitje in de Raad van Bestuur.4

Zij riskeren bijgevolg hetzelfde lot.

Om het verlies te beperken bundelen deze vier lan-den hun krachten in een informeel netwerk ! de‘G4’. De vier trachten gemeenschappelijke posities inte nemen om te wegen op de hervorming van het

WERELDBEELD

32

Fonds.5 Binnen het IMF is de G4 een potentieelmachtige groep. De G4 beschikt samen over een ve-to waarmee ze belangrijke beslissingen kunnen blok-keren, mits ze hun respectievelijke kiesgroepen opdezelfde lijn krijgen. Echter, wanneer de grote poli-tieke deals binnen de G20 zullen beklonken worden,verliest de G4 zijn stem in het debat.

Dit artikel poogt de hervorming van het IMF te be-kijken vanuit het perspectief van de G4. Hoe staanzij tegenover de voortrekkersrol van de G20? Wat ishun positie in de verschillende aspecten die op tafelliggen en waar zal de G4 waarschijnlijk moeten inle-veren? Eerst gaan we na waarom een hervormingnodig is. De focus ligt op de hervorming van de in-terne werking, of de governance van het IMF. Tentweede worden de lopende hervormingspogingengeschetst. De laatste hervorming dateert van 2008,maar is nog steeds niet in werking. Tot slot bespre-ken we de rol van de G20 in het debat alvorens tweedeelaspecten van de hervorming van naderbij te be-kijken: de quotaherziening en de hervorming van deRaad van Bestuur.

Waarom hervormen?

De opdracht van het IMF bestaat erin om de inter-nationale samenwerking op monetair vlak te stimule-ren met als doel de stabiliteit van het economischeen financiële systeem te bewaken. Om die taak naarbehoren uit te voeren heeft het IMF nood aan ge-loofwaardigheid en legitimiteit. Dit impliceert datalle leden zich op een eerlijke manier vertegenwoor-digd voelen in het Fonds. Elk lid moet het gevoelhebben dat zijn stem er toe doet. Dit is nu net waarhet schoentje wringt. Reeds decennialang beschou-wen ontwikkelingslanden en opkomende marktenhet IMF ! niet onterecht ! als een instrument vanhet Westen. Doorheen de jaren werden de structu-ren en procedures slechts minimaal aangepast, waar-door de Verenigde Staten en de West-Europese lan-den tot op vandaag de werking van de instelling do-mineren. De stem van een aantal opkomende mark-ten zoals China, India of Zuid-Korea weegt te weinigdoor in vergelijking met hun economisch gewicht.

Deze scheefgetrokken machtsverhoudingen zijn ingrote mate te herleiden tot de verdeling van de quo-ta. De quota zijn de financiële bijdragen van de le-den aan het Fonds en kunnen beschouwd worden alsde bouwstenen voor de werking van de Organisatie.Ze bepalen niet enkel de grootte van de bijdrage !en dus de financiële middelen van het IMF, maar

ook de hoeveelheid geld die elk lid kan lenen in tij-den van nood. Verder vormen de quota de basis voorhet stemrecht van elk lid. Het stemgewicht bestaatuit een vast aantal basisstemmen voor elk lid en eenaantal stemmen afhankelijk van de grootte van hetquotum.6

De grootte van de quota wordt berekend aan dehand van een ingewikkelde formule met een vijftalgewogen variabelen: het bruto binnenlands product,de waarde en variabiliteit van de lopende ontvang-sten, de lopende betalingen en de reserves. In veelgevallen wijken de berekende quota echter af van dereële quota. Met andere woorden, heel wat landenzijn over- of ondervertegenwoordigd. Dit komt om-dat elke (her)verdeling van de quota het resultaat isvan een politiek proces waarbij men de drie conflic-terende functies van de quota met elkaar moet ver-zoenen.7 Minder kapitaalkrachtige landen kunnenbijvoorbeeld minder bijdragen aan het IMF. Daar-door is ook hun leencapaciteit kleiner, terwijl het netdie landen zijn die het vaakst beroep moeten doenop de hulp van het IMF.

In Tabel 1 staan de reële en berekende quota vaneen aantal landen opgelijst.8 Hieruit blijkt dat de dis-crepantie tussen de reële en berekende quota somsgrote proporties aanneemt. Zo haalt China nog nietde helft van zijn berekende quotum. En op dit ogen-blik heeft België een hoger quotum dan India of Bra-zilië. Verder moet ook opgemerkt worden dat enkeleEuropese landen waaronder Spanje, Ierland enLuxemburg aanzienlijk ondervertegenwoordigd zijn.

Tabel 1

(in percent) Reële quota Berekendequota

Verenigde Staten 17,07 16,99

Japan 6,12 6,49

Duitsland 5,98 5,68

Verenigd Koninkrijk 4,94 4,66

Frankrijk 4,94 3,79

China 3,72 7,92

Saoedi-Arabië 3,21 1,34

Rusland 2,73 2,94

Nederland 2,37 1,86

België 2,12 1,32

India 1,91 2,4

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

33

Zwitserland 1,59 1,23

Mexico 1,45 1,79

Spanje 1,40 2,24

Brazilië 1,40 2,15

Korea 1,35 2,11

Zweden 1,10 0,94

Turkije 0,55 1,15

Ierland 0,39 1,08

Luxemburg 0,13 0,5

De Verenigde Staten zijn met een quotum van 17%veruit de grootste aandeelhouder van het Fonds.Aangezien het stemgewicht van een land voor hetgrootste deel gebaseerd is op het quotum beschikkende Verenigde Staten over 16,74% van het totaal aan-tal stemmen. De facto betekent dit dat de VerenigdeStaten hiermee over een vetorecht beschikken. Inhet IMF moeten alle belangrijke beslissingen immersgoedgekeurd worden door 85% van de stemmen. Opdeze manier kan de VS zijn dominante positie in hetFonds vrijwaren, tot ergernis van onder meer China.9

Toch behoort het Amerikaanse vetorecht niet tothet hervormingspakket dat vandaag op tafel ligt.10

De grootte van de quota is onlosmakelijk verbondenmet de zetelverdeling binnen de Raad van Bestuur.Het quotum determineert het relatieve stemgewicht,hetgeen op zijn beurt de vertegenwoordiging binnende Raad bepaalt. Het is dan ook niet verwonderlijkdat de EU acht van de 24 zetels bemant.11 In vijf vande acht gevallen treedt een EU-lidstaat op als verte-genwoordiger van een heterogene groep met zowelEuropese als niet-Europese landen. Ook al vormende Europese bestuursleden zelden een sterk front,voor niet-Europese landen met slechts één zetel in deRaad, zoals de Verenigde Staten en China blijft hetfrustrerend om tegen acht Europeanen te moetenopboksen.12

Voorts is de EU niet enkel oververtegenwoordigd opvlak van quota- en zetelverdeling. Ook het personeelvan het IMF telt een reusachtig aantal Europeanen,vooral op hogere niveaus.13 Bovendien is het hoofdvan het IMF sinds oudsher van Europese afkomst, alsonderdeel van een informele overeenkomst met deVS, die de voorzitter van de Wereldbank aanduidt.

Het is duidelijk dat de machtsverhoudingen binnenhet Fonds niet langer corresponderen met de econo-mische realiteit. Dit heeft ertoe geleid dat een grotegroep landen zich steeds minder verbonden voelt

met de instelling. Als gevolg richten landen uit Aziëen Zuid-Amerika regionale alternatieven op om zichte distantiëren van het IMF.14 Analisten stellen datook de enorme opstapeling van internationale reser-ves door China voor een deel te wijten is aan deWesterse bias van het IMF.15 Door dergelijke ont-wikkelingen dreigt het IMF aan relevantie in te boe-ten en gezien de globale reikwijdte van haar beleid isde betrokkenheid van alle leden nochtans primordi-aal. Een grondige hervorming is bijgevolg broodno-dig.

Het Singapore-pakket

De hervorming van de governance van het Fonds isreeds lange tijd een heet hangijzer. In 2006 bereiktende leden van het IMF op de jaarlijkse vergadering teSingapore een akkoord over een quotaverhogingvoor de vier meest ondervertegenwoordigde landen:China, Korea, Mexico en Turkije. Verder legde mener de contouren van een tweede hervormingsfasevast, dewelke in april 2008 werd goedgekeurd. Dezetweede fase omvat een herziening van de formule omde quota te berekenen, een quotaverhoging voor 54landen op basis van de nieuwe formule, een verdrie-dubbeling van het aantal basisstemmen voor alle lan-den en extra personeel voor de twee Afrikaanse kies-groepen.

Ondanks een goedkeuring in 2008 is dit Singapore-pakket vandaag nog steeds niet van kracht. De maat-regelen treden pas in werking wanneer 112 leden diesamen goed zijn voor minstens 85% van de stemmende tekst ratificeren. Slechts 85 leden met een totaalvan 78,3% van de stemmen hebben het pakket reedsbekrachtigd.16 De groep landen die de hervormingnog niet hebben geratificeerd bevat opmerkelijk veelontwikkelingslanden. Nochtans had men de intentieom de vertegenwoordiging van de opkomende mark-ten en ontwikkelingslanden in het IMF te verster-ken.17 De reden voor het gebrek aan steun uit hetkamp van de ontwikkelingslanden is simpel. Wan-neer de nieuwe formule zonder wijzigingen zou toe-gepast worden, verliezen maar liefst 115 ontwikke-lingslanden aan relatief belang.18 Absoluut geziengaan hun berekende quota er niet op achteruit, maarin verhouding met meer ontwikkelde landen ver-kleint hun aandeel. Ook een verdriedubbeling vanhet aantal basisstemmen versterkt de positie van deontwikkelingslanden niet. Die maatregel geldt im-mers voor alle leden van het IMF waardoor de on-derlinge machtsverhoudingen ongewijzigd blijven.

WERELDBEELD

34

De implicaties van de Singapore-hervorming voor deEU zijn globaal genomen eerder negatief. Voor debrede quotaherziening op basis van de nieuwe formu-le komen zeventien EU-lidstaten in aanmerking.Hun winst wordt echter teniet gedaan door het rela-tieve verlies van de tien overige lidstaten. Bovendienhebben Duitsland, Ierland, Italië en Luxemburgreeds laten weten te zullen afzien van een deel vande verhoging waar ze recht op hebben.19 Ook wat denieuwe formule betreft, moet de EU inleveren. Hetbruto binnenlands product wordt in de nieuwe for-mule deels uitgedrukt in koopkrachtpariteiten, het-geen vooral de opkomende markten ten goede komt.

De G20 versus de G4

Enkele maanden nadat het IMF een akkoord bereik-te over de hervorming van de instelling verkeerdehet internationale economische en financiële sys-teem in volle crisis. In november 2008 riep de toen-malige Amerikaanse President George W. Bush voorde eerste maal de staatshoofden en regeringsleidersvan de G20 bijeen in Washington. Voorheen kwamde G20 enkel samen op het niveau van Ministers vanFinanciën. De G20 besefte dat het IMF een belang-rijke rol te spelen had in het bestrijden van de crisisen het voorkomen van volgende crisissen. Het IMFmoest niet enkel bijkomende middelen krijgen omdiverse landen financieel bij te springen. Er was ooknood aan een nieuwe grondige hervorming van degovernance van het IMF om de opkomende marktennog meer te betrekken in de besluitvorming van hetFonds. De resultaten van de Singapore-hervormingwaren immers ontoereikend. Er wijzigde niets aanhet vetorecht van de VS of aan de samenstelling vande Raad van Bestuur. De perceptie van een Westerseorganisatie bleef dus overeind.

In de drie opeenvolgende vergaderingen te Washing-ton, Londen en Pittsburgh nam de G20 een reeksverregaande beslissingen inzake de hervorming vanhet IMF ten einde de vertegenwoordiging van deontwikkelingslanden en opkomende markten te ver-sterken.20 Er werd beslist om de volgende quotaher-ziening tegen januari 2011 af te ronden. Hierbij wilmen het aandeel van de ‘dynamische’ opkomendemarkten en ontwikkelingslanden verhogen met min-stens 5%. Daarnaast beloofde de G20 ook om onderandere de grootte en de samenstelling van de Raadvan Bestuur, de selectieprocedure van het manage-ment en de diversiteit van het personeel onder teloep te nemen. Het is de bedoeling om dit alles ineen brede package deal te onderhandelen. Ten slotte

riep de G20 ook op om het pakket dat goedgekeurdwerd in 2008 dringend te implementeren. Het voor-naamste aspect dat echter buiten schot blijft zijn debeslissingsmeerderheden, en dus het vetorecht vande VS.

Dankzij de G20 wordt er nu eindelijk werk gemaaktvan een fundamentele reorganisatie van het IMF.Toch is niet iedereen even blij met de voortrekkers-rol die de G20 op dat vlak speelt. Kritische stemmenstellen zich vragen bij de legitimiteit van de G20. Debeslissingen van de G20 hebben namelijk impact opeen grote groep landen die niet mee aan tafel zitten.De kans dat er bij het nemen van beslissingen weinigrekening gehouden wordt met de belangen van deniet-G20-leden is dus zeer reëel. Volgens critici is dehervorming van het IMF een aangelegenheid van hetIMF en niet van de G20. De Finse Minister van Fi-nanciën maakt hier letterlijk allusie op tijdens zijntoespraak voor het IMFC, het politieke beleidsorgaanvan het Fonds. Hij stelde dat “[a]ll issues related to theFund, including its governance, should be prepared anddecided within its decision-making bodies”.21

Dergelijke bezorgdheden zijn onder meer aanwezig inde G4. Zoals gezegd is de G4 een informeel overleg-platform tussen de Ministeries van Financiën en deCentrale Banken van België, Nederland, Zweden enZwitserland.22 Deze vier landen consulteren elkaarover internationale economische, financiële en mo-netaire thema’s, maar in het bijzonder over de her-vormingen binnen het IMF. Ze vergaderen meerderemalen per jaar en trachten gemeenschappelijke posi-ties in te nemen in de aanloop naar de halfjaarlijksevergaderingen van het IMF in april en oktober. Eenhervorming kan de G4 niet meer afwenden, de scha-de beperken mogelijks wel. De G4 dreigt het meestte zullen verliezen bij de quotaherziening en een wij-ziging in de grootte en samenstelling van de Raadvan Bestuur. Deze twee aspecten worden in de restvan dit artikel verder toegelicht.

Quotaherziening

De statuten van het IMF bepalen dat de quota om devijf jaar aan een evaluatie toe zijn. Maar dit hoeftniet noodzakelijk te resulteren in een wijziging vande quota. De volgende herziening was oorspronkelijkgepland voor 2013, maar onder impuls van de G20 isde deadline vervroegd naar januari 2011. Ditmaal ishet niet enkel de bedoeling om de afwijking tussende reële quota en de berekende quota tot een mini-mum te herleiden, de G20 verklaarde ook dat “[the

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

35

G20] are committed to a shift in quota share to dynamicemerging market and developing countries of at least fivepercent from over-represented to under-representedcountries using the current IMF quota formula as thebasis to work from.”23 Er wordt nog niet gesprokenover een quotaverhoging, maar over een verschui-ving in de verhouding tussen de opkomende marktenen ontwikkelingslanden enerzijds en de ontwikkeldelanden anderzijds.

Men verwacht dat de middelen van het IMF zullenworden verdubbeld en dat elk land een quotaverho-ging zal krijgen, waarbij de opkomende markten enontwikkelingslanden een grotere verhoging zullenkennen dan de ontwikkelde landen.24 Op die manierwijzigen de onderlinge machtsverhoudingen en ver-werft het IMF een significante verhoging van haarwerkingsmiddelen. Deze quotaverhoging staat losvan de tweede verhoging uit het Singapore-pakket,die nog niet van kracht is.

Volgens een voortgangsrapport van de Raad van Be-stuur van het IMF bevat de doelstelling van de G20nog drie onduidelijkheden.25 Ten eerste is er devraag of de verschuiving gericht is op de opkomendemarkten en ontwikkelingslanden als groep, op alleondervertegenwoordigde landen of enkel op de dyna-mische opkomende markten en ontwikkelingslan-den. Bovendien is het niet duidelijk wat er juistwordt verstaan onder ‘dynamisch’.

De groep van ondervertegenwoordigde landen bevateen aantal Europese industrielanden waaronderSpanje, Polen, Ierland en Luxemburg. De vraag is ofook zij recht hebben op een quotaverhoging? De EUis van mening dat alle ondervertegenwoordigde lan-den, ontwikkeld of niet, in aanmerking komen vooreen quotaverhoging. Daarenboven moet iedereenzijn verantwoordelijkheid opnemen om de quotaher-ziening tot een goed einde te brengen. Niet enkel deontwikkelde landen, maar ook oververtegenwoordig-de opkomende markten zullen een bijdrage moetenleveren. Uit de toespraken van de Europese Minis-ters van Financiën in het IMFC blijkt tevens dat devrees bestaat dat oververtegenwoordigde EU-lidsta-ten na de quotaherziening tot de groep van onder-vertegenwoordigde landen zullen behoren.

Een tweede zaak die nog moet uitgeklaard worden isde exacte grootte van de verschuiving. De G20spreekt van minstens 5%, de BRIC’s26 willen echterverder gaan en pleiten voor een verschuiving van7%. De EU overweegt voorstellen die spreken van 5à 6%.27

Voor de EU, en in het bijzonder voor de G4, is hetbelangrijk dat de verschillende aspecten van de her-vorming samen worden onderhandeld. Op die ma-nier kunnen Europese toegevingen inzake quota ofzetelverdeling in de Raad gecompenseerd wordenmet andere punten in de onderhandelingen. De G20lijkt met deze benadering akkoord te gaan, toch is debeslissing om een verschuiving van minstens 5% doorte voeren reeds een eerste afwijking hierop.

De quotaformule vormt het derde element dat terdiscussie staat. De G20 verklaart te willen vertrek-ken van de huidige formule, maar laat de mogelijk-heid open om hiervan af te wijken. De keuze van deformule heeft echter verstrekkende gevolgen aan-gezien deze als leidraad dient voor de herverdelingvan de quota. De EU-lidstaten wensen de discussieover de formule niet te heropenen en houden vastaan de huidige formule. Die formule bevat immersenkele variabelen die de kleine Europese landen be-voordelen. Een aanpassing leidt hoogstwaarschijnlijktot verlies voor de EU en winst voor de opkomendemarkten. Deze laatste uiten dan ook hevige kritiekop de huidige formule. Volgens Brazilië hebben devariabelen in deze formule zelfs weinig of geen eco-nomische betekenis.28 Ook de VS staat aan de kantvan de opkomende markten en beschouwt de huidi-ge formule als ontoereikend In ieder geval zal dequotaherziening ernstige vertraging oplopen indienmen de onderhandelingen over de formule opnieuwzou aanvangen.

Raad van Bestuur

De Raad van Bestuur is het uitvoerend orgaan vanhet IMF en beslist over tal van zaken zoals bijvoor-beeld het al dan niet toekennen van leningen aanlanden in nood. Alle 187 leden van het IMF zijnrechtstreeks of onrechtstreeks vertegenwoordigd inde Raad van Bestuur. De vijf leden met de grootstebijdrage hebben recht op een vaste bestuurder. Datzijn de Verenigde Staten, Japan, Duitsland, het Ver-enigd Koninkrijk en Frankrijk. Drie andere landenzetelen alleen in de Raad omwille van hun geopoli-tiek belang (China en Rusland) of omwille van hunbuitenproportionele bijdrage aan de financiering vanhet IMF (Saoedi-Arabië).29 De overige landen zijngegroepeerd in zestien kiesgroepen met elk een ver-tegenwoordiger in de Raad van Bestuur. Zowel Bel-gië, Nederland als Zwitserland hebben zo een zetel inde Raad. De kiesgroep met Zweden werkt met eenrotatiesysteem zodat elk lid de kans krijgt om in deRaad te zetelen. Op dit ogenblik is Denemarken de

WERELDBEELD

36

vertegenwoordiger van deze kiesgroep. Het vormenvan kiesgroep is volledig vrij, uitgenomen voor de vijfgrootste leden. Zo heeft Kazachstan recent beslist omde kiesgroep van België te verlaten en zich aan tesluiten bij de Zwitserse kiesgroep.30

Hoewel de statuten van het IMF voorschrijven datde Raad van Bestuur twintig leden hoort te tellen,bestaat ze momenteel uit 24 leden. De reden hier-voor is dat men de bestaande kiesgroepen niet over-hoop wou gooien wanneer het IMF in de jaren tach-tig en negentig haar ledenaantal uitbreidde.31 Dezeuitzondering moet echter om de twee jaar goedge-keurd worden door 85% van het totaal aantal stem-men. Recent heeft de VS besloten niet langer ak-koord te gaan met deze afwijking op de statuten. De-ze stap illustreert de frustratie bij de VS over de hals-starrige houding van de EU in de onderhandelingenover de hervorming van het IMF. Indien de EU erniet in slaagt om met een oplossing voor de dag tekomen, zullen de vertegenwoordigers van de vierkleinste kiesgroepen, Rwanda, Argentinië, India enBrazilië hun zetel in de Raad van Bestuur verliezen.32

De EU zal dus met serieuze voorstellen over de brugmoeten komen, maar de verdeeldheid onder de lid-staten is groot. Een eerste obstakel voor een effectie-ve reorganisatie van de Europese zetels is het rechtop een vaste bestuurder voor de vijf grootste ledenvan het Fonds. Duitsland, het Verenigd Koninkrijken Frankrijk zijn met ander woorden vrijgesteld vanhet vormen van kiesgroepen. Dit recht ligt nu terdiscussie en de EU is eventueel bereid om hierop toe-gevingen te doen. Een deal ligt binnen de mogelijk-heden aangezien ook de VS voorstander is van eenvolledig verkozen Raad.33 De positie van China hier-omtrent is onduidelijk. Wellicht zal China na dequotaherziening Frankrijk uit de top vijf stoten endaarmee het recht verwerven om een eigen bestuur-der aan te stellen. Voor China, die nu reeds een ei-gen zitje heeft, zal er in de praktijk weinig verande-ren. Voor het Europese machtsevenwicht daarente-gen zou dit een wijziging in perceptie kunnen beteke-nen. Frankrijk bezit immers niet langer dezelfde sta-tus in het Fonds als het Verenigd Koninkrijk enDuitsland.

Een tweede hinderpaal is de weerstand van de klei-nere EU-landen, meerbepaald de G4. Zij vrezen datde consolidatie van Europese zetels binnen de G20beslist zal worden. De vraag is of de Europese G20-leden in dat geval rekening zullen houden met debezorgdheden van de G4. De G4 wil in geen gevaleindigen in kiesgroepen geleid door de grote EU-lan-den, terwijl de grote lidstaten in dit scenario net een

mogelijke oplossing zien om een reductie van hetaantal Europese zetels te combineren met het be-houd van hun eigen machtspositie.34 De G4 is vanoordeel dat alle lidstaten moeten inleveren en prefe-reert daarom een scenario met één zetel voor de EU.Het voorstel van één zetel voor de EU of voor deEurozone heeft echter nog te weinig politieke draag-kracht. Bovendien is de VS geen vragende partijvoor een EU-zetel.35

Begin oktober lanceerde de EU het voorstel om dezetels van twee kiesgroepen te delen met opkomendemarkten. Het zou gaan over de kiesgroepen geleiddoor de kleinere EU-lidstaten. Zo zou België bijvoor-beeld een rotatiesysteem met Turkije kunnen uitwer-ken. Men denkt er ook aan om de EU-lidstaten beterte gaan groeperen. Spanje en Polen zijn beide de eni-ge EU-lidstaat in hun kiesgroep. Zij zouden mogelijksaansluiting kunnen vinden bij de kiesgroepen vanBelgië of Nederland.36 Het voorstel van de EU omtwee zetels te laten roteren met niet-EU landenwordt door analisten met scepsis onthaald omdat hetgeen structurele wijzigingen bevat. Toch kan het eenbasis vormen voor een uiteindelijke deal.37

Het veto van de VS heeft de EU aangezet tot toege-vingen maar hoeft niet per se te leiden tot een even-wichtige oplossing voor iedereen. Bij een wijzigingnaar twintig zetels zijn de leden uit vier kiesgroepengenoodzaakt om zich aan te sluiten bij andere kies-groepen. Dit komt de vertegenwoordiging van elkindividueel lid niet ten goede, tenzij ook de landendie alleen zetelen hun verantwoordelijkheid opne-men en kiesgroepen vormen. Om die reden is eenalgemene vermindering van het aantal zetels voor deEU onbespreekbaar. Volgens de EU weerspiegelt dehuidige grootte immers een evenwicht tussen repre-sentativiteit en effectiviteit.38 Mogelijks stemt de VStoch nog in met een Raad van 24 zetels indien de EUerin slaagt om haar aantal zetels te reduceren.

Conclusie

De governance van het IMF is sinds lange tijd eendoorn in het oog van de opkomende markten en ont-wikkelingslanden. Onder impuls van de G20 kwamde hervorming van het Fonds in een stroomversnel-ling terecht. De onderhandelingen verlopen echterstroef want een hervorming heeft implicaties vooralle leden. In het pakket dat op tafel ligt is de zetel-verdeling van de Raad van Bestuur de hardste nootom te kraken. De G4 zal ongetwijfeld moeten inleve-ren, maar iedereen zal een steentje moeten bijdragen.

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

37

Het afschaffen van het recht op een vaste bestuurdervoor de vijf grootste leden is een noodzakelijke eerstestap.

Opmerkelijk is ook de samenwerking tussen de VSen de BRIC-landen. Door de BRIC’s meer te betrek-ken in de besluitvorming van het IMF, wint de in-stelling aan legitimiteit. Dit speelt ook in het voor-deel van de VS, die de machtigste speler blijft in hetFonds. Bovendien lijkt een aanpassing van het Ame-rikaanse vetorecht weinig waarschijnlijk nu de VShaar veto heeft gebruikt om een doorbraak te force-ren, ten gunste van de opkomende markten.

Tenslotte kunnen we ons de vraag stellen hoe sterkhet G4-front is. Onder het motto “no taxation withoutrepresentation” eist de G4 niet gemarginaliseerd teworden. De G4 levert substantiële bijdragen aan hetIMF en dat moet ook weerspiegeld worden in de ver-tegenwoordiging in de instelling. De vraag is echterof ze elkaar zullen steunen als het erop aankomt. Dezet van Zwitserland om Kazachstan uit de Belgischekiesgroep te plukken zal de samenwerking niet be-vorderen, maar dit manoeuvre is vanuit Zwitsers oog-punt niet geheel onbegrijpelijk. Of Zwitserland hier-mee zijn meubelen heeft gered moet nog blijken. Inieder geval zal de G4 verliezen en een grotere legiti-miteit voor het IMF is voor hen misschien slechtseen magere troost.

Noten

1 Peter Debaere is doctoraal onderzoeker aan het Instituutvoor Internationale Studies van de Universiteit Gent.

2 De G20 bestaat uit Argentinië, Australië, Brazilië, Canada,China, Duitsland, Frankrijk, India, Indonesië, Italië, Japan,Mexico, Rusland, Saoedi-Arabië, Turkije, Verenigd Konink-rijk, Verenigde Staten, Zuid-Afrika, Zuid-Korea en de Euro-pese Unie. Tot nog toe namen ook Spanje en Nederland deelaan de vergaderingen.

3 G20 Leaders’ Statement, Pittsburgh, 25 september 2009,http://www.pittsburghsummit.gov/mediacenter/129639.htm.

4 De kiesgroep van Zweden heeft geen vaste voorzitter, maarverkiest haar voorzitter op basis van een beurtsysteem. Zwe-den heeft echter wel het grootste stemmengewicht binnenzijn kiesgroep.

5 Interview met Zweedse ambtenaar op 22 april 2010.6 R. DE SWERT, Het IMF: een nieuwe toekomst dankzij de crisis?

Federale Overheidsdienst Financiën ! België, 69e jaargang,nr. 3, 3e kwartaal 2009.

7 D. RAPKIN & J. STRAND, “Developing Country Representa-tion and Governance of the International Monetary Fund”,World Development, 2005, 3 (12), pp. 1993-2011.

8 Gebaseerd op de IMF gegevens van juni 2010,http://www.imf.org/external/np/fin/quotas/2010/0610.htm.

9 Y. YONGDING, “IMF Reform: A Chinese View”, in E. TRU-

MAN, Reforming the IMF for the 21st Century, WashingtonDC, Institute for International Economics, april 2006, 519-527.

10 M. SALTMARSH, “I.M.F. Host Sees Good Chance for Agree-ment at G20 Meeting”, New York Times, 17 september 2010.

11 Vaak wordt Zwitserland meegerekend als het gaat over deEuropese oververtegenwoordiging en spreekt men van negenEuropese zetels.

12 G. MAHIEU, D. OOMS & S. ROTTIER, “EU Representationand the Governance of the International Monetary Fund”,European Union Politics, 2005, 6 (4), 493-510.

13 P.N. BATISTA, “Europe must make way for a modern IMF”,Financial Times, 23 september 2010.

14 B. EICHENGREEN, “A Blueprint for IMF Reform: More thanjust a Lender”, International Finance, 2007, 10 (2), 153-175.

15 G. CHIN, “Remaking the architecture: the emerging powers,self-insuring and regional insulation”, International Affairs,2010, 83 (3), 693-715.

16 http://www.imf.org/external/np/sec/misc/consents.htm.17 IMF, “Board of Governors Adopts Quota and Voice Reforms

by Large Margin”, Press Release no. 08/93, 29 april 2008.18 L. MENKHOFF & R. MEYER, “The G20 Proposal on IMF Gov-

ernance: Has Any Progress Been Made?”, Intereconomics,2010, 45 (3), 171-179.

19 IMF, “Reform of IMF Quota and Voice: Responding toChanges in the Global Economy”, Issues Brief 01/08, april2008.

20 G20 Communiqués beschikbaar ophttp://www.g7.utoronto.ca/g20/summits.html.

21 International Monetary and Financial Committee Statementby J. KATAINEN, 24 april 2010.

22 http://www.iefa.fgov.be/nl/Topics_Participation_G10_G4.htmen interviews met Belgische en Zweedse ambtenaren op 2 en22 april 2010.

23 G20 Leaders’ Statement, Pittsburgh, 25 september 2009,http://www.pittsburghsummit.gov/mediacenter/129639.htm.

24 Interview met Belgische ambtenaar op 2 april 2010.25 IMF, “Executive Board Progress Report to the IMFC: The

Reform of the Fund Governance”, 21 april 2010.26 Brazilië, Rusland, India en China.27 P. CARREL, “Germany and EU mull IMF board deal ! Ger-

man official”, Reuters, 15 september 2010.28 International Monetary and Financial Committee Statement

by G. MANTEGA, 24 april 2010.29 R. DE SWERT, op. cit., 2009.30 http://www.swissinfo.ch/eng/business/Kazakhstan_joins_Swiss

_IMF_constituency.html?cid=28267148.31 E. TRUMAN, Reforming the IMF for the 21st Century, Was-

hington DC, Institute for International Economics, april2006, 201-233.

32 L. WROUGHTON, “US gets though to make Europe yield IMFpower”, Reuters, 20 augustus 2010.

33 International Monetary and Financial Committee Statementby T.F. GEITHNER, 24 april 2010.

34 Interview met Belgische ambtenaar op 2 april 2010.35 http://in.reuters.com/article/idINIndia-51771020100927.36 Ibid.37 I. TALLEY, “EU Offer on IMF Seats Could Lead to Compro-

mise”, The Wall Street Journal, 2 oktober 2010.38 http://www.euractiv.com/en/euro/eu-rejects-us-call-cut-imf-

board-pledges-funds/article-185579.

O

WERELDBEELD

38

OPINIEVrijhandel en goede zeden:een Chinese puzzel

door Pieter LEENKNEGT 1

Inleiding

Voor wereldhandels-watchers betreft één van demeest notoire vaststellingen van het voorbije jaar dedeelname van rijzende ster van China’s in handelsge-schillen, zowel actief (als klager) als passief (als ver-meende overtreder van WTO-regels). Amper eendecennium na zijn toetreding tot de Wereldhandels-organisatie (WTO) maakt het land op één of anderemanier deel uit van de helft van de veertien meestrecente aanvragen voor overleg tussen handelspart-ners, de vestibule van de meer formele geschillenbe-slechting. Sinds kort velde het WTO-Beroepsorgaanook een aantal definitieve beslissingen in Chinesezaken, die bovendien steeds vaker complexe en meercontroversiële domeinen van het wereldhandelsrechtbetreffen (met een verschuiving van goederenhandelnaar diensten en intellectuele eigendom)2, en diesteeds meer naar het hart van de Chinese specifici-teit als handelspartner en globale speler ! kopieer-der, hamsteraar, communistische dictatuur ! toutcourt gaan.3 In het licht van die laatste vaststellingzullen we het in het bestek van dit artikel dan ookniet hebben over de vorig jaar opgeflakkerde ‘ban-denoorlog’ tussen de VS en China, noch over lopen-de geschillen tussen de EU en China over staalbeves-tigers (nuts and bolts) of antidumpingrechten opschoeisel, maar wel over de recente beslissing vanhet Beroepsorgaan rond Chinese maatregelen inzakeverhandelings- en verspreidingsrechten voor bepaal-de publicaties en audiovisuele ontspanningsproduc-ten4, kortweg China ! Audiovisual.5 Centraal stondenhier onder meer een touch and go rendez-vous met deChinese censuur, de export van de American Dream,noties van openbare zeden en hoe die legitiem/WTO-conform in te vullen. Te langen leste stelt zichook vraag naar de mate waarin culturele import in derichting van deze nieuwe commerciële en geostra-tegische wereldmacht ! een demografische reus opniet-democratische voeten ! door die laatste aanbanden kan worden gelegd. Tegelijk overstijgt dediscussie over publieke moraal versus vrijgemaaktewereldhandel als relevant twistpunt, eveneens eennieuwe trend, de duidelijk puur Chinese context. Op

een aantal ook voor ons Europeanen relevante lessenwordt ingegaan bij wijze van afsluiting.

Bokser- en opiumoorlogen revisited?

De Chinese historische gevoeligheden inzake buiten-landse, en met name westerse inmenging zijn alombekend. Dit diepgeworteld wantrouwen heeft hetland echter niet belet in het kader van zijn WTO-toetreding in 2001 aan zijn multilaterale handelspart-ners een volledig en zonder voorbehoud vrijgemaakteon line-dienstenmarkt op een dienblaadje te presente-ren. Ook inzake verhandelingsrechten stond het landmeer toe dan wat de WTO-akkoorden tot nu toevoorzien, al is deze laatste ‘WTO-plus’-verplichtingweliswaar ook opgelegd aan alle andere leden diezoals China toetraden na de transformatie vanGATT naar WTO in 1994. Dat een dergelijke open-heid vroeg of laat op gespannen voet zou komen testaan met bestaande Chinese praktijken in termenvan staatsmonopolies en om zich heen grijpende cen-suur was eigenlijk voor niemand een verrassing.Meer algemeen gesteld is en blijft dé hamvraag vooreender welk vrijhandelsregime, hoeveel beleidsruim-te gelaten wordt aan individuele binnenlandserechtsordes.

Wie echter op China ! Audiovisual zat te wachtenvoor een eerste stormram-stoot tegen de Great Fire-wall of China (vooraleer ook de Google-problematieken andere wrijvingspunten in termen van Chineseonvrijheid van meningsuiting en informatiegaringvoor de WTO-slachtbank worden gebracht) komt erbekaaid vanaf.6 Evenmin als de klagende partij indeze zaak ! de VS7 ! veroordeelden noch het paneldat het geschil in eerste instantie trancheerde, nochhet Beroepsorgaan dat er de gebruikelijke cassatie-procedure bovenop deed, immers de mogelijkheid ansich voor de Chinese overheid om censuur uit te oe-fenen.8 Zij namen er enkel aanstoot aan dat hiervoorniet de minst handelsbeperkende maatregelen wer-den gekozen.9 Anders gesteld laat het wereldhandels-rechtelijk regime wel degelijk ruimte voor de be-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

39

scherming van publieke moraal die, conform de ge-vestigde WTO-doctrine in de Gambling-zaak10, vanland tot land kan verschillen en dus door China zelfkan worden ingekleurd11, zolang de gekozen maatre-gel maar een ‘bijdrage’ levert tot het bereiken van dieparticulier ingevulde doelstelling (volgens de leer vande Braziliaanse bandenzaak uit 2007).12 Tegelijkmoet die maatregel wel ‘noodzakelijk’ zijn bij hetstreven naar dat doel.13

Vooral dat laatste lemma is uiteraard belangrijk inhet afwegen van het ‘morele’ belang van de Chineseoverheid tegenover het vrijhandelsbelang van hetWTO-systeem; het opereerde in casu als het zwaardwaarmee het Beroepsorgaan inhakte op de Chineseregelgeving. Inhoudelijke censuur (die trouwens ookin democratische landen wordt toegepast, zij het metandere cultureel-politieke ‘voelsprieten’ en veel min-der ingrijpend), kan daarom in principe wel voor deWTO, is de boodschap. Obstakels bij de invoer ofsystemen waarbij privileges worden verstrekt aan on-dernemingen van eigen bodem bij de verspreidingvan buitenlandse films14 worden daarentegen duide-lijk niet getolereerd, ook al omdat de als minder han-delsverstorend beschouwde inhoudscensuur net het-zelfde resultaat kan bereiken in termen van bescher-ming van de publieke moraal.15

Men kan zich natuurlijk de vraag stellen wat de toe-gevoegde waarde is voor een invoerder/distributeurvan een buitenlandse film die wel mag worden inge-voerd, maar daarna in zijn geheel uit de zalen wordtgeweerd, een in China vaak voorkomend scenariowaar de beslissing van het Beroepsorgaan geen ver-weer tegen biedt. Een ander punt van kritiek betrefthet verwijt, te vinden op de blog China GovernmentWatch, dat de beslissing al evenmin rekening houdtmet de beschikbaarheid in China van elektronisch tedownloaden en piraatversies van nagenoeg elke wes-terse film, en dat het gevelde verdict door zijnschuchterheid om het eigenlijke censuureuvel bij dewortel aan te pakken in de praktijk niet méér zal be-reiken dan opkomende Chinese mediabedrijven (diede piraatversies produceren) afschermen van buiten-landse concurrentie.16

Anderzijds is het Beroepsorgaan eigenlijk een heus‘Hof van Cassatie in Wereldhandelszaken’, dat haastbij mirakel ontstond voor al wie vertrouwd is met hetinternationaal rechtsbestel en de multilaterale diplo-matie van de zere teentjes, het soevereinisme en deniet-inmengingsdoctrine. Het is daarom moeilijkvoorstelbaar dat juist deze instantie zich met dermategevoelige kwesties als interne censuur van WTO-leden zou kunnen gaan bemoeien zonder een

éénentwintigste-eeuws equivalent van de Bokseroor-log in China te ontketenen, of zelfs een bredere in-vraagstelling uit te lokken van de eigen legitimiteit,die deze individuele Chinese casus ver overstijgt.17

Vele andere Aziatische tijgers, maar evengoedLatijns-Amerikaanse Bolivarianen van allerlei slagliggen op de loer om zich te verzetten tegen dergelij-ke internationale (in het geval van het Beroepsor-gaan zelfs een soort van ‘quasi-supranationale’) be-moeienissen, of het nu om censuur, vergaring vanklimaatgegevens, milieumaatregelen, bewapening ofarbeidswetgeving gaat (en de opsomming van domei-nen van binnenlandse regelgeving is uiteraard slechtsillustratief en verre van compleet). Zoals elk gerech-telijk bestel belijdt ook de WTO-rechtspraak (zo albeducht om die notie zelf te bevestigen) van tijd tottijd de doctrine van de gerechtelijke terughoudend-heid, en is ze bezorgd om de houdbaarheid op langetermijn van het eigen bestel, die trouwens sine quanon is voor de ‘voorspelbaarheid en zekerheid vanhet multilateraal handelssysteem’ waarvoor zij garantdient te staan.18 Zij heeft bovendien niet de bevoegd-heid om nationaal recht uit te leggen, maar dientzich te beperken tot de interpretatie van rechtsbepa-lingen in de WTO-overeenkomsten, zonder aan dedaarin verkregen rechten of verplichtingen afbreukte doen of toevoegingen aan te brengen, althans zoluidt het officiële discours.19

Een les voor zeehonden, en voor onsallemaal

Wat naast deze al bij al voorspelbare terughoudend-heid zeker moet worden aangestipt is dat de ‘recht-door-zee’-behandeling van het controversiële onder-werp van de publieke moraal zelf in China-Audio-visual voor velen toch nog een verrassing inhield. DeGATT-bepaling die het onderwerp aansnijdt20 wasreeds meer dan zestig jaar oud vooraleer ze door eenWTO-lid in een geschil werd aangeraakt, en voor demeeste waarnemers is dit er reeds een bewijs van hoedelicaat het onderwerp wel is in de interstatelijke(handels)betrekkingen.21 Tot dusver leek men ervanuit te gaan dat wie geen varkensvlees, niet-Saoedi-sche korans, niet-kosjere voedingswaren of alcohollust, dat gewoon als invoerverbod in zijn toetredings-protocol inschrijft en er over die doorgaans arbitrai-re, subjectieve en doorgaans cultureel bepaalde be-perkingen verder weinig of geen discussie bestaat,zelfs niet tijdens de eigenlijke toetredingsonderhan-delingen.22 Nu had China geen dergelijk veto tegenHollywoodfilms in zijn toetredingsprotocol laten op-nemen23, en gingen de meeste WTO-watchers ervan

WERELDBEELD

40

uit dat filmcensuur zich eenvoudigweg zo pal mid-denin de morele taboesfeer bevond dat WTO-leden,China incluis, er wel zoals gebruikelijk in een wijdeboog omheen zouden stappen, eerder dan er zich opte beroepen.

Een misrekening, maar tot dusver beperkt tot de mo-tivaties en gedragingen van WTO-leden onderling.De grotere verrassing is gelegen in de opstelling vanhet Beroepsorgaan zelf. Doorgaans werd aangenomendat de algemene afwezigheid van panelzaken in desfeer van de publieke moraal ! bij veronderstellingdus een vorm van zelfonthouding vanwege WTO-leden ! gepaard zou gaan met een daarmee zoveelmogelijk parallelle houding van afzijdig respect voordergelijke argumenten als ze dan toch al wordeningeroepen, vanwege de geschillenbeslechtende in-stanties. Bij nader inzien blijkt het Beroepsorgaan nude kwestie van de publieke moraal in het trancherenvan het Amerikaans-Chinese geschil allesbehalvemet fluwelen handschoenen te hebben aangepakt, oftoch niet beter dan andere nationale beleidsdomei-nen in handelsgeschillen voordien.

Voor een treffende illustratie hiervan komen weterug uit bij het hoger beschreven noodzakelijkheids-concept. Eén van de openstaande vragen over deGATT-uitzondering op vrijhandel voor nationalebekommernissen van morele aard betrof juist of de‘noodzaak’ is “necessary to protect public morals”24 de-zelfde betekenis moet en zou krijgen als “necessary toprotect human, animal or plant life or health” of “neces-sary to secure compliance with laws or regulations (...)relating to (...) the protection of patents, trade marks andcopyrights, and the prevention of deceptive practices”elders in Artikel XX GATT.25 Het uitgangspunthierbij is dat men, door een strikte of minder strikteinvulling van dit noodzakelijkheidsconcept al naargelang het beleidsdomein, de nationale regelgeversmeer of minder beleidsruimte kan laten ten opzichtevan het met die doelstelling eventueel op gespannenvoet levende handelsvrijmakings-programma van deWTO-overeenkomsten.

Welnu, uit China ! Audiovisuals blijkt eerder hettegenovergestelde: het Beroepsorgaan verraadt doorzijn overvloedig citeren uit eerdere geschillen buitende strikt morele sfeer dat het juist een meer horizon-tale interpretatieve aanpak nastreeft, over de grenzenvan de betrokken productsectoren of beleidsdomei-nen heen. Voor het invullen van het begrip ‘bijdrage(leveren tot het verwezenlijken van een beleidsdoel-stelling)’ grijpt het terug naar de Braziliaanse ban-denzaak, die zich in de milieu- en volksgezondheids-sfeer situeert26, Korea ! Beef, op het terrein van de

handelspraktijken27, en de Gamblingzaak, die zichvolledig in de diensten- en niet in de goederensectorafspeelde. Ook de notie van de ‘minst handelsbeper-kende maatregel’ wordt uit Brazil ! Tyres en Korea !Beef geput28, voor het begrip ‘redelijkerwijs voorhan-den zijnde alternatief’ wordt teruggegrepen naar Ko-rea ! Beef en EC ! Asbestos.29 Helemaal explicietwordt het Beroepsorgaan waar het in antwoord opeen Chinese tegenwerping stelt dat de aanpak inzake‘noodzakelijkheid’ in Beef, Gambling en Tyres weldegelijk dezelfde was30, dat deze kan worden doorge-trokken in het voorliggende geschil, en dat ook deafwegingsoefening tussen het belang van vrijhandelenerzijds en goede zeden anderzijds geput kan wor-den uit diezelfde jurisprudentie.31 Sommige commen-tatoren zijn in die zin trouwens de mening toegedaandat het Beroepsorgaan reeds in Gambling te ver gingin zijn appreciatie van het al dan niet ‘cruciale’ ka-rakter van de ingeroepen moraalverdediging in hoof-de van het betrokken WTO-lid, vinden dit hele af-wegingsgebeuren misplaatst32 en opperen dat hetWTO-bestel zich in deze delicate materie best be-perkt tot de toets van de niet-discriminatie en de‘minste handelsbelemmering’33 in de gekozen maatre-gel.34

Wat er ook van zij, de geringer dan verwachte reser-ves van het Beroepsorgaan zijn een belangrijke lesvoor al wie in de toekomst op funderingen van pu-blieke moraal wil steunen om een handelsmaatregelte verantwoorden. Meer en meer waarnemers gaaner trouwens van uit dat dergelijke geschillen in detoekomst aan belang zullen winnen en frequenterzullen worden. Ze halen daarvoor een resem goederedenen boven, zoals (a) het uitbundige gebruik vanclausules rond publieke moraal in de huidige han-delspraktijk wereldwijd35, (b) het potentieel van der-gelijke clausules bij pogingen tot het overbruggenvan de kloof tussen internationaal economisch rechtenerzijds en mensenrechten anderzijds, en © de sterktoegenomen heterogeniteit van het WTO-lidmaat-schap.36

Meer in het bijzonder kan hierbij worden gedachtaan WTO-handelsgeschil nummer vierhonderd, dateerder dit jaar werd opgestart tussen Canada enNoorwegen enerzijds en de EU anderzijds, over hetverhandelingsverbod op zeehondenproducten op deEuropese markt. Zowel in de eerdere Belgische enNederlandse wetgevingen over hetzelfde onderwerpdie in 2007 eveneens aangevochten werden doorCanada en Noorwegen, als in de Europese verorde-ning zijn overwegingen van dierenwelzijn aan de or-de die vrijwel zeker onder het lemma publieke mo-raal zullen worden verantwoord in de WTO-con-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

41

text37, als het ook daadwerkelijk tot een panelproce-dure komt.38 Ook handelsbeperkende maatregelengebaseerd op schendingen van fundamentele arbeids-rechten, reeds voorzien in meerdere bilaterale han-delsakkoorden, en een blijvende hobby issue in zowelNoord-Amerikaanse als Europese syndicale middens,lijken zich desgevallend te moeten terugplooien opeen dergelijke verdediging. Deze scenario’s hebbentrouwens een bijkomend complicerend gegeven ge-meen ! dat van de extraterritorialiteit ! dat de vraagoproept wiens publieke moraal men wenst te be-schermen en waar: bij de consument, bij de produ-cent of bij beiden? Die vraag is op zich al een afzon-derlijke discussie waard.39

Uit China ! Audiovisuals onthouden we voorlopigvooral dat zowel partijen als het WTO-apparaat in alzijn geledingen zelf definitief het taboe van de publie-ke moraal overboord lijken te hebben gegooid, zon-der dat het Beroepsorgaan zich daarbij weliswaar laatverleiden tot een al te gretig gerechtelijk activismeter zake dat zich zou uitstrekken tot minder handels-relevante domeinen van het Chinese doen en laten,maar wél met een eerder onverwacht assertieve aan-pak bij het aftoetsen van de morele overwegingenzelf in de weegschaal tegenover het vrijhandelsbe-lang. Dat de zaak rond de invoer van Hollywoodpro-ducties ! en dus bij uitbreiding de American way oflife ! richting China allicht slechts de voorbode isvan een lange reeks ‘existentiële’ Chinese handelsge-schillen rond vormen van piraterij en kopieergraagte,controle over grondstoffen en overheidsbemoeienismet doen en denken allerhande staat ook zo goed alsbuiten kijf. Allicht volstaat het eind 2010 af te wach-ten om al meer klaarheid te krijgen in deze commer-ciële randgevechten binnen het grotere, globaal-he-gemonische spel. Daarbij weerspiegelt het toneel vande WTO-geschillenbeslechting trouwens vrij ge-trouw de steeds meer multipolaire werkelijkheid.Toenemend gescherm met argumenten van openba-re zedelijkheid herinnert ons daarbij ook aan heront-dekte aspecten van culturele verscheidenheid enpolitieke heterogeniteit waarmee in die nieuwe we-reldorde zal moeten worden gerekend.

Noten

1 De auteur is als diplomaat verbonden aan de Belgische Per-manente Vertegenwoordiging bij de VN en de WTO in Ge-nève, en vertegenwoordigt België in het WTO-Geschillenbe-slechtingsorgaan sinds 2007; hij schreef deze bijdrage in eigennaam.

2 H. WANG, “What do Trading Rights and General ExceptionsMean for China? Some Observations of China ! AudiovisualServices”, Gonzaga Journal of International Law, 12 (1), 2008-

2009, via http://www.gonzagajil.org/content/view/182/26/?bcsi_scan_22DC9279E1547BF6=CH2EdIz184zyRVdl2FKNwWyyRosPAAAA+rquBg== .

3 Cf. S. CHENG, Strategic Analysis and China Programme Of-ficer, ICTSD tijdens het Third Annual Update on WTO Dis-pute Settlement, Graduate Institute of International andDevelopment Studies, Centre for Trade and Economic Inte-gration, Genève, 2 maart 2010.

4 China Measures Affecting Trading Rights and Distribution Ser-vices for Certain Publications and Audiovisual EntertainmentProducts, WT/DS363/AB/R van 21 december 2009 (09-6642), aangenomen op de zitting van het WTO-Geschillen-beslechtingsorgaan van 19 januari 2010.

5 De afkorting is courant onder wereldhandelsjuristen en -di-plomaten, maar toch ook weer eerder zelfgekozen ; de ‘offi-ciële’ afgekorte titels die de WTO op de eigen website ge-bruikt zijn China ! Publications and Audiovisual Products ofChina ! Audiovisual Services; de laatste is trouwens enigszinsslechtgekozen, daar één van de lessen van het handelsgeschiljuist blijkt te zijn dat voor het Beroepsorgaan elektronischeverspreiding wel, maar DVD’s nu weer niet als een ‘dienst’kunnen worden aangemerkt.

6 Z. ZHIHAI, “Google incident does not break WTO rules”,China Daily, 9 maart 2010; Interessant is anderzijds wel weerde inschatting van EU-Commissaris voor Digitale Agenda.Neelie Kroes onlangs bij een bezoek aan Shanghai over de‘noodzaak van een regeling van de Chinese internetcensuurbinnen de WTO’, daarin gevolgd door bepaalde pleitbezor-gers van de Europese telecombedrijven, maar niet door ieder-een in haar eigen administratie: A. WILLIS, “EU Could HitChina Net Censorship via WTO”, Bloomberg Businessweek,19 mei 2010; ook bepaalde auteurs sluiten de mogelijkheidvan een toekomstige WTO-veroordeling van de Chinesecensuur niet uit, maar nemen aan dat China in dat geval al-licht zal verkiezen vergeldingsmaatregelen te ondergaan dande regelgeving aan te passen: R. BAILEY, “Battering Downthe Great Firewall of China. How the World Trade Organ-ization could open up Internet access in China”, Reason, 2februari 2010.

7 Betrokken ondernemingen betroffen onder andere Holly-woodstudio’s Warner Bros., Disney, Paramount, Universal en20th Century Fox, en platenlabels EMI en Sony Music Enter-tainment: L.K. JHA, “Limiting imports: WTO rules againstChina”, Rediff. com, 22 december 2009.

8 Voor wat betreft de Panelbeslissing: rapport WT/DS363/R,aangenomen op 12 augustus 2009, paragraaf 7.868; zie B.MCGIVERN, “Chinese Import Restrictions on Publicationsand Entertainment Products Found to be WTO Inconsis-tent”, American Society of International Law Insights, viahttp://www.asil.org/insights091027.cfm .

9 A. TSUI, “USTR Waiting for Chinese Response on GoogleDispute, No Decision on WTO Case”, WTO Reporter, 26januari 2010.

10 Panelrapport, United States ! Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, WT/DS285/R,10 november 2004.

11 US ! Gambling, supra noot 10, paragraaf 6.461; cf.: GabrielleMarceau, Robert Howse, Simon Lester tijdens Expert Meetingon Trade Policy and Application of International Labour Stan-dards ! The Belgian Social Label and Dutch Proposal to BanChild Labour Imports ! Effectiveness and Legality According toILO and WTO Criteria, Graduate Institute, Centre for Tradeand Economic Integration, Genève, 26-27 februari 2009;voor een bespreking van de Gambling-doctrine zie T. AL-THUNAYAN, Dealing with the Fragmented International LegalEnvironment. WTO, International Tax and Internal Tax Regula-tions, Heidelberg, 2010, 59-62; sommige auteurs lezen deGambling-doctrine, en meer bepaald paragrafen 6.471-74 van

WERELDBEELD

42

het panelrapport, echter als beperkender geformuleerd enverwijten het panel een “approach implicitly (and) improperlyimposing a ‘moral majority’ (or at least moral multiplicity) thresh-old on the pulbic morals exception”: J. MARWELL, “Trade andMorality: The WTO Public Morals Exception after Gamb-ling”, New York University Law Review, Vol. 81, 2006, 806.

12 Brazil ! Retreaded Tyres, WT/DS332/AB/R, paragraaf 151;Bob Howse stelde in antwoord op voormalig lid van het Be-roepsorgaan Georges Abi-Saab dat “het Beroepsorgaan nooitheeft gevraagd naar empirisch bewijsmateriaal over de eigen-lijke effecten van een maatregel, maar eerder naar verbandentussen de maatregel en de daaraan ten grondslag liggendewaarde”, zie Robert HOWSE, tijdens Expert Meeting, supranoot 11; de recente beslissing in de zaak Colombia ! Ports ofEntry (2009) lijkt hem echter ongelijk te geven, aldus JasperWauters, die stelt dat “het Beroepsorgaan in deze zaak rondtransit wel degelijk bewijsmateriaal vroeg over het onmiddel-lijke effect in termen van ‘bijdrage’, in tegenstelling tot deeerdere ‘milieuzaak’ rond de Braziliaanse banden” ! zie J.WAUTERS (White & Case LL.P.), tijdens de Third AnnualUpdate on WTO Dispute Settlement, Graduate Institute of In-ternational and Development Studies, Centre for Trade andEconomic Integration, Genève, 2 maart 2010.

13 China ! Publications and Audiovisual Products, supra noot 4,para. 415.

14 Een interessant en typisch Chinees fenomeen betreft in ditverband het ‘Staatsplan’, waarover China volhield dat ergeen geschreven versie van bestaat, en het ook niet nuttigachtte omstandig toe te lichten ten aanzien van de WTO-geschillenbeslechtingsinstanties; dit in weerwil van de ver-deling van de bewijslast over de noodzaak van de ingesteldemaatregel, die aan het land toekwam; het panel besloot datdit ‘Plan’, hoe obscuur ook, mogelijks ‘een bijdrage kon leve-ren tot de bescherming van de publieke zeden’, maar het Be-roepsorgaan floot die redenering terug als onvoldoende on-derbouwd; het enige wat men uit de lezing van de verslagenvan panel en Beroepsorgaan over het bewuste plan kan aflei-den is dat het geografische en kwantitatieve (zowel in termenvan ingevoerde producten als van verdelers) beperkingenoplegt “ten einde het werk van de censuurcommissie te ver-lichten en dus efficiënter te maken” ! zie China ! Publica-tions and Audiovisual Products, supra noot 4, para. 282, 285-287, 289, 291-294, 297; bij navraag bij westerse diplomatenin Beijing blijkt het te gaan over een systeem dat de Europesefilm nog nadeliger uitvalt dan Hollywood: per distributeurvan buitenlandse films wordt slechts de invoer van een twee-tal films per jaar toegestaan, met een relatief gunstiger rege-ling voor Amerikaanse films, die a rato van twintig per jaarworden binnengelaten; de EU nam vanaf april 2007 wel deelaan het overleg tussen de VS en China in hun handelsge-schil, maar stelde zich weliswaar formeel geen partij van zo-dra China - Audiovisual een panelzaak werd.

15 Chinese filmcensuur gaat immers vrij drastisch te werk: dekeuze is doorgaans niet zozeer één over de plaatsen waar ‘ge-knipt’ wordt, maar veeleer één voor of tegen het uitbrengenvan de film in zijn geheel; bovendien kent China geen classi-ficatiesysteem of ouderadvies bij de ingang van de filmzalen.

16 “In the absence of a determined and consistent official effort toeliminate pirated versions of the audiovisual products subject tothe censorship measures, the Appellate Body seems to have upheldthe legality of a system that is drastically underinclusive and thatserves primarily to incubate emerging Chinese media companiesby protecting them from foreign competition”: A. TESLIK, “TheWTO ! Politics and Trade”, op China Government Watch,http://cngovwatch.blogspot.com/2010/01/wto-politics-and-trade.html; contra: US Trade Representative Ron Kirk, diezich na de uitspraak in China ! Audiovisual liet ontvallen:“This case is also an important part of our efforts to combat intel-

lectual property privacy”: L.K. JHA, supra noot 7; voor de volle-digheid moet worden vermeld dat China ook inzake intellec-tuele eigendomsrechten meer specifiek, eveneens in een ge-schil tegen de VS, reeds begin 2009 over de hele lijn veroor-deeld werd door een WTO-panel en daartegen geen beroepaantekende, zie China ! Intellectual Property Rights, DS362,aangenomen door het WTO-Geschillenbeslechtingsorgaanop 20 maart 2009.

17 Cf. A. TESLIK, supra noot 16.18 Zie artikel 3.2 van het Geschillenbeslechtingsakkoord (Dis-

pute Settlement Understanding): “The dispute settlement systemof the WTO is a central element in providing security and predict-ability to the multilateral trading system”.

19 Ibidem.20 Artikel XX(a) GATT: “Subject to the requirement that such

measures are not applied in a manner which would constitute ameans of arbitrary or unjustifiable discrimination between coun-tries where the same conditions prevail, or a disguised restrictionon international trade, nothing in this Agreement shall be con-strued to prevent the adoption or enforcement by any contractingparty of measures necessary to protect public morals”.

21 B. MCGIVERN, “White & Case Summary ! China Audio-visual Services” (panelzaak), Genève, 19 augustus 2009, viahttp://www.ip-watch.org/weblog/wp-content/uploads/2009/08/white-case-wto-panel-on-china.pdf .

22 De praktijk bestaat er voor het kandidaat-lid in naast de ta-rieflijn van een bepaald product eenvoudigweg de vermelding“Art. XX(a) GATT” als verantwoording voor niet-invoer tegeven; één van de recentste toepassingen hiervan betreft denog steeds lopende Bosnische WTO-toetredingsprocedure.

23 Een interessant neveneffect hiervan is dat China het juistandersom moest aanpakken, en een verdediging tegen be-paalde verplichtingen uit zijn toetredingsprotocol baseerdeop de overwegingen van publieke moraal in Artikel XX, eenmogelijkheid die het Beroepsorgaan in dit geval ondersteun-de, zie China ! Publications and Audiovisual Products, supranoot 4, para. 222, maar die bij de meeste wereldhandelsspe-cialisten op gefronste wenkbrauwen en ‘doos van Pandora’-uitlatingen wordt onthaald, of minstens of de vraag of eendergelijk procédé ook veralgemeenbaar is naar andere WTO-akkoorden dan toetredingsprotocols, ja zelfs àlle andereWTO-akkoorden: zie, voor het specifieke geval van het ak-koord Technische Handelsbelemmeringen (TBT), S. LESTER,“The WTO Seal Products Dispute: A Preview of the KeyLegal Issues”, American Society of International Law Insights,via http://www.asil.org/insights100113.cfm.

24 Artikel XX(a) GATT.25 In casu Artikel XX(b) en XX(d) GATT; “One might expect

that core WTO principles, such as (...) necessity, would haveclear legal standards (...) while the ‘necessity’ standard hasevolved”: S. LESTER, supra noot 23.

26 China ! Publications and Audiovisual Products, supra noot 4,par. 252-253

27 Artikel XX(d) GATT28 China ! Publications and Audiovisual Products, supra noot 4,

para. 31029 China ! Publications and Audiovisual Products, supra noot 4,

para. 318; net zoals in Tyres lag in Asbestos (DS135/AB/Rvan 5 april 2001) vooral de notie van de bescherming van devolksgezondheid uit Artikel XX(b) GATT in het vizier.

30 China ! Publications and Audiovisual Products, supra noot 4,para. 239, 242

31 China ! Publications and Audiovisual Products, supra noot 4,para. 302.

32 J. MARWELL, supra noot 11, 827.33 Alles welbeschouwd gaat het hier trouwens louter om een

vertaling naar de context van het wereldhandelsrecht vanhet proportionaliteitsbeginsel, welbekend in onder meer het

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

43

Europees recht.34 Ibidem, 802, 824-826; de auteur voegt er trouwens aan toe

dat in het geval van een voor het WTO-lid ‘categorisch’ ver-bod de minst handelsbeperkende maatregel gerust een totaalinvoerverbod kan betekenen, en dat in deze de (huidige)aan- of afwezigheid van lokale productie ! doorgaans belang-rijk in de anti-discriminatietoets ! bovendien geen rol zoumogen spelen: ibidem, 834-36.

35 Bedoeld worden de ongeveer regionale en bilaterale handels-akkoorden die werden opgetekend door het WTO-Comitévoor Regionale Handelsakkoorden (CRTA) en waarvan ereen honderdtal uitzonderingsclausules voor publieke moraalbevatten, ziehttp://www.wto.int/english/tratop_e/region_e/region_e.htm.

36 Cf. J. MARWELL, supra noot 11, 802, 808-812; van een rela-tief westerse club van 23 leden groeide de organisatie inder-daad uit tot een gezelschap van 153, één met universalisti-sche aspiraties en waarin van de grote handelsnaties enkelnog Rusland ontbreekt.

37 Een expliciet verband tussen de uitspraak in China ! Audio-visual en EC ! Seals wordt ter zake gelegd in S. LESTER, supranoot 23.

38 De semantische glijbaan van (niet-conservatiegerichte) mi-lieubekommernissen over dierenwelzijn naar publieke moraalkomt ook aan bod bij de Brouwer, die stelt dat “the possibilitythat Article XX(a) will be invoked by WTO members in futureenvironmental disputes does seem likely”: A.-M. DE BROUWER,

“GATT Article XX’s Environmental Exceptions Explored: IsThere Room for National Policies”, in A. VEDDER (ed.), TheWTO And Concerns Regarding Animals and Nature, 2003, 9,23; tegelijk lijkt het redelijk de publieke moraal-clausule inArtikel XX(a) GATT niet al te ruim in te vullen, teneindeniet alle nuttige effect te ontnemen aan de overige clausulesin Artikel XX ! in een toepassing van de zogenaamde effetutile-redenering in termen van verdragsinterpretatietechniek:zie C. FEDDERSEN, “Focusing on Substantive Law in Interna-tional Economic Relations: The Public Morals of GATT’sArticle XX(a) and ‘Conventional’ Rules of Interpretation”, 7,Minn. J. Global Trade, 75, (1998), 107.

39 Voor een aanzet ertoe, zie S. LESTER, supra noot 23; voor eenanaloge discussie van het aspect extraterritorialiteit inmilieu-handelszaken zie M. TREBILCOCK & R. HOWSE, TheRegulation of International Trade, 1999, 406-412; voor de vol-ledigheid moet worden toegevoegd dat het probleem van mo-reel particularisme, extraterritoriale toepassing of unilatera-lisme van de morele norm in feite niet speelt in het geval vanfundamentele arbeidsstandaarden, die quasi-universeel wer-den onderschreven; in dat geval is enkel de keuze van de af-dwingingsmodaliteit unilateraal gemaakt: zie P. LEENKNEGT,Social Labelling Legislation. At the Global Crossroads of Tradeand Labour, Lausanne/Lugano/Brussel, 2007, 141-151.

O

Actualiteit:Het Kosovo-advies van het Internationaal Gerechtshof: een gemiste kans?

door Cedric RYNGAERT 1

Op 22 juli 2010 bracht het Internationaal Gerechts-hof, een hoofdorgaan van de Verenigde Naties, opvraag van de Algemene Vergadering van de VN, zijnadvies uit over de internationale rechtmatigheid vande eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring van Koso-vo op 17 februari 2008. In zijn advies stelt het Hofdat deze verklaring geen schending van het interna-tionaal recht was. Het advies werd door Kosovo danook als een overwinning beschouwd, en door Servië! voor wie Kosovo een Servische provincie is ! alseen nederlaag.Deze bijdrage geeft eerst beknopt de achtergrond vanhet advies weer. Vervolgens worden de belangrijkstejuridische issues van het advies op kritische wijzebesproken. De volgende vragen komen achtereen-volgens aan bod: 1. Deed het Hof er wel goed aaneen advies te geven over een zo gepolitiseerde kwes-tie als de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo?2. Van wie ging die verklaring precies uit (de Koso-vaarse instellingen of niet)? 3. Aan welk recht dien-de het Hof de verklaring precies te toetsen: de reso-lutie van de Veiligheidsraad die het VN-overgangs-

bestuur in Kosovo installeerde, het door dit bestuuraangenomen Grondwettelijk Kader, dan wel het‘algemene’ internationaal recht? 4. Wat zegt het toe-passelijke recht over de onafhankelijkheidsverklaringvan Kosovo?

Zoals zal blijken ben ik het op fundamentele puntenoneens met de analyse van het Hof, en deel ik even-min het ‘beschikkend gedeelte’ van het advies, waar-in het Hof de onafhankelijkheidsverklaring als nietonrechtmatig beschouwt. Ik ben eveneens van oor-deel dat het advies te beperkt is, en de vraag naar derechtmatigheid van de Kosovaarse secessie (afschei-ding) ! die logisch voortvloeit uit de onafhankelijk-heidsverklaring ! bij de analyse had moeten betrek-ken.

Achtergrond

Veel lezers zullen wellicht al vertrouwd zijn met hetfeit dat Kosovo onder VN-bestuur (UNMIK) kwam

WERELDBEELD

44

te staan in 1999, op basis van Resolutie 1244 (1999)van de VN-Veiligheidsraad. Dit gebeurde nadat deNAVO in een ‘humanitaire interventie’ Joegoslavi-sche (Servische) troepen uit Kosovo ! een provincievan Servië ! had verdreven. UNMIK werd geleiddoor een Speciale Vertegenwoordiger van deSecretaris-Generaal. Die vertegenwoordiger had bij-zondere bevoegdheden, met inbegrip van een veto-recht over de beslissingen van de Kosovaarse voorlo-pige instellingen, die op basis van een in 2001 aan-genomen Grondwettelijk Kader gradueel werden uit-gebouwd.

De internationale gemeenschap hoopte dat Kosovoen Servië na verloop van tijd een akkoord zoudenbereiken over het uiteindelijke territoriale statuutvan Kosovo ten opzichte van Servië. De Veiligheids-raad zou dat akkoord ! dat bijvoorbeeld onafhan-kelijkheid of verregaande autonomie voor Kosovokon impliceren ! dan eventueel kunnen bekrachti-gen. De VN, en in het bijzonder speciale gezantMartti Ahtisaari, kon in 2007 echter niet anders danvaststellen dat het water tussen Kosovo en Serviëveel te diep bleef; volgens hem was een door de in-ternationale gemeenschap gesuperviseerde onaf-hankelijkheid de enige leefbare optie. Binnen de Vei-ligheidsraad bestond echter geen eensgezindheidover de te volgen weg. Door deze blokkering zagende vertegenwoordigers van het Kosovaarse volk geenandere mogelijkheid dan op 17 februari 2008 de on-afhankelijkheid van Kosovo uit te roepen, dit uiter-aard tot grote consternatie van Servië. Kosovo werdvervolgens door tientallen staten erkend als eennieuw lid van de statengemeenschap. Servië bleefniettemin niet bij de pakken zitten en vroeg de Alge-mene Vergadering aan het Internationaal Gerechts-hof de vraag te stellen of de eenzijdige onafhankelijk-heidsverklaring van Kosovo wel in overeenstemmingwas met het internationaal recht. Dit voorstel konop de nodige bijval rekenen, en op 8 oktober 2008verzocht de Algemene Vergadering het Hof een ad-vies te geven over de kwestie. Na een groot aantalstaten en de Kosovaarse vertegenwoordigers te heb-ben gehoord bracht het Hof op 22 juli 2010 zijn ad-vies uit.

Deed het Hof er goed aan een advieste geven?

Het Internationaal Gerechtshof is in beginsel nietverplicht een advies te geven wanneer een orgaan vande VN of een internationale organisatie een vraagaan het Hof voorlegt.2 Toch geeft het Hof normaler-

wijze een advies tenzij compelling reasons hem dwin-gen om dit niet te doen.3 Het Hof gaat ervan uit dathet door het geven van een advies deelneemt aan dewerkzaamheden van de VN, en dat het daarom eenadvies in beginsel niet kan weigeren.4 Slechts éénkeer heeft de ‘Wereldrechtbank’, toen nog in zijnhoedanigheid van Permanent Hof voor Internationa-le Justitie, ten tijde van de Volkenbond, een adviesgeweigerd, omdat het verzoek voor een advies inwerkelijkheid een geschil tussen twee Staten betrof,waarvan één (de Sovjet-Unie) niet eens lid was vande Volkenbond.5 Toch heeft recente literatuur er bijhet Hof op aangedrongen zijn recht op weigeringvaker uit te oefenen, namelijk wanneer het onderlig-gende probleem slechts kan worden opgelost doorlange en moeilijke politieke onderhandelingen.6 HetHof zou vanuit dat perspectief verzoeken betreffendede rechtmatigheid van de bouw, door Israël, van eenscheidingsmuur in de bezette Palestijnse gebieden, derechtmatigheid van het dreigen met of het gebruikvan kernwapens, of de rechtmatigheid van de eenzij-dige onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo, beterafwijzen omdat een advies de oplossing van de wer-kelijke problemen niet bespoedigt, of zelfs kan sabo-teren.

Net zoals het Hof in de twee eerste gevallen ondanksde politieke gevoeligheden toch een advies heeft uit-gebracht, heeft het Hof ook in het geval van Kosovozijn discretie niet uitgeoefend om het adviesverzoekte weigeren. Toch waren er een aantal sterke, poli-tiek gekleurde argumenten die pleitten tegen het ge-ven van het advies, zoals de omstandigheid dat hetverzoek in werkelijkheid een geschil tussen Kosovoen Servië betrof (waarbij Kosovo geen lid is van deVN), dat enkel Servië het verzoek op de agenda vande Algemene Vergadering van de VN had geplaatst,dat het geven van een advies negatieve politiekeconsequenties kan hebben, en dat het verzoek vande Veiligheidsraad veeleer dan van de AlgemeneVergadering had moeten uitgaan. Volgens deze argu-menten zou het Hof zijn integriteit als rechterlijkhoofdorgaan van de VN op het spel zetten mocht hetin deze bijzondere omstandigheden toch een adviesgeven. Het Hof voegde de aangevoerde bezwarenvan tafel ! wat in het licht van zijn historische ad-viespraktijk in de lijn der verwachtingen lag ! enbenadrukte dat het geen rekening houdt met de poli-tieke aard van de motieven die aan de basis lagenvan het verzoek7, dat het aan het orgaan dat het ad-vies vraagt, en niet aan het Hof zelf, staat te oorde-len over de opportuniteit om een advies in te win-nen8, dat het niet aan het Hof staat om te beoorde-len of een advies negatieve politieke effecten kanhebben9, en dat de Algemene Vergadering een legi-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

45

tiem belang heeft bij het verzoeken van een advies(daar zij zich onder meer al had bezig gehouden metmensenrechten in Kosovo en de goedkeuring vanhet budget van het VN-overgangsbestuur in Koso-vo).10

Het hanteren van een hoge ‘weigeringsdrempel’ lijktme zonder meer wenselijk in het licht van de voort-schrijdende juridisering van de internationale orde.Hoewel een juridische opinie van het Hof het onder-liggende politieke, sociale, economische, etnische, ofreligieuze dispuut niet op definitieve wijze kan be-slechten, kan zij toch een belangrijke rol spelen in deonderhandelingen over de meer fundamentele kwes-ties11, en de legitimiteit versterken van de positie vandeze of gene partij. De rol van de Algemene Verga-dering met betrekking tot Kosovo, in vergelijkingmet de rol van de Veiligheidsraad, mag in het verle-den dan al bij al beperkt zijn, gelet op haar algemenebevoegdheid en haar universele lidmaatschap valthet moeilijk in te zien waarom de Algemene Verga-dering geen interesse zou mogen hebben in, of belangzou hebben bij, een adviesverzoek over de Kosovaar-se onafhankelijkheidsverklaring, zolang zij maar geenaanbevelingen doet die interfereren met het werkvan de Veiligheidsraad.12 Een opinie van het Hof terzake heeft overigens een belang voor de hele staten-gemeenschap, en niet enkel voor Kosovo of Servië:hoewel het verzoek geen betrekking had op de er-kenning van Kosovo door andere staten, heeft eenopinie van het Hof over de rechtmatigheid van deonafhankelijkheidsverklaring onvermijdelijk een im-pact op de internationale erkenning van die verkla-ring.

Heeft het Grondwettelijk Kadervoor Kosovoeen internationaalrechtelijk karakter?

Het Internationaal Gerechtshof heeft, wat betrefthaar advies- en contentieuze rechtsmacht, enkel debevoegdheid om de internationale rechtmatigheid vanbepaalde gedragingen na te gaan. Gedragingen dieenkel nationaal recht schenden vallen niet binnen debevoegdheid van het Hof (maar in beginsel binnende bevoegdheid van nationale rechters). In deKosovo-zaak rees de vraag of het Grondwettelijk Ka-der voor Kosovo ! waaraan de onafhankelijkheids-verklaring diende te worden getoetst ! wel interna-tionaalrechtelijke status had, en dus rechtsnormenbevatte waaraan het Hof überhaupt mocht toetsen.

Een Grondwet behoort in beginsel tot de nationale

wetgeving, en hoewel hij soms internationaal recht(bijvoorbeeld fundamentele rechten) codificeert, ishij op zich geen bron van internationaal recht. HetGrondwettelijk Kader voor Kosovo is echter een bij-zonder geval, aangezien het niet werd uitgevaardigddoor een nationale grondwetgever, maar door eeninternationale territoriale administratie onder leidingvan een Speciale Vertegenwoordiger van de VN-Secretaris-Generaal, in wiens ambt de finale machts-uitoefening in Kosovo was verzameld.13 Omdat hetgezag van deze Speciale Vertegenwoordiger zijnrechtsbasis vindt in Resolutie 1244 (1999) van deVN-Veiligheidsraad, is het bindend karakter van hetGrondwettelijk Kader volgens het Hof gegrond opdeze resolutie (die op haar beurt haar rechtsbasisvindt in het Handvest van de VN), en dus op hetinternationaal recht.14

Deze redenering is voor betwisting vatbaar. De veror-dening die het Grondwettelijk Kader schiep, is inder-daad uitgevaardigd door de Speciale VN-Vertegen-woordiger. Deze persoon verbindt niet zichzelf, maarde Verenigde Naties. De verordening is dan ook opte vatten als een rechtshandeling van de VN als in-ternationale organisatie. Niet alle rechtshandelingenvan een internationale organisatie hebben echter perse een internationaalrechtelijk karakter. Recent stel-de de Commissie voor Internationaal Recht, in haarcommentaar bij de ontwerpartikelen over de aan-sprakelijkheid van internationale organisaties, nogdat het onduidelijk was of verplichtingen die voort-vloeien uit regels van een internationale organisatienoodzakelijk verplichtingen zijn krachtens interna-tionaal recht, en dus de aansprakelijkheid van deorganisatie met zich mee kunnen brengen.15 Sommi-ge rechtshandelingen hebben slechts een intern ofadministratief karakter, en hebben niet de bedoelinginternationale relaties te reguleren. De creatie vaneen Grondwettelijk Kader door het VN-overgangsbe-stuur in Kosovo heeft enkel gevolgen binnen Kosovozelf, en heeft dus kennelijk een nationaal veeleer daneen internationaal karakter. Er valt bijgevolg te argu-menteren, zoals sommige Staten en rechters inder-daad deden, dat het Hof niet de bevoegdheid heeftom de onafhankelijkheidsverklaring te toetsen aaneen nationaal Grondwettelijk Kader.16 Maar zelfs in-dien men van oordeel is, zoals het Hof, dat de sterkeband van het Kader met het rechtsregime van deVerenigde Naties het Kader een internationaalrechtskarakter verleent (een oordeel waarvoor, ge-zien de onduidelijkheid ter zake, enig begrip valt opte brengen), dient nog een andere voorvraag te wor-den beantwoord: wie zijn de auteurs van de onaf-hankelijkheidsverklaring?

WERELDBEELD

46

Wie zijn de auteurs van deonafhankelijkheidsverklaring?

De voorvraag die het meest cruciaal leek voor hetbeantwoorden van de hoofdvraag of de Kosovaarseonafhankelijkheidsverklaring in overeenstemmingwas met Resolutie 1244 en het door UNMIK aan-genomen Grondwettelijk Kader, was de vraag wie deauteurs van de onafhankelijkheidsverklaring precieswaren. Immers, wanneer die auteurs niet de door hetGrondwettelijk Kader voorziene voorlopige instel-lingen van Kosovo waren, maar in eigen naam han-delden, kon worden geargumenteerd dat zij buitenhet Grondwettelijk Kader handelden en dus niet ge-bonden waren door dit Kader. Dit is exact wat hetHof op controversiële wijze poneerde. Volgens hetHof waren de auteurs van de verklaring er zich vanbewust dat de onderhandelingen over de finale statusvan Kosovo mislukt waren, en dat bijgevolg een kri-tiek punt voor Kosovo was bereikt.17 Omdat de Ko-sovaarse bewindvoerders eerder teruggefloten warendoor het Speciale Vertegenwoordiger van de VNtoen zij, verzameld in de Kosovaarse voorlopige in-stellingen, het plan hadden opgevat de Kosovaarseonafhankelijkheid uit te roepen in 200318, zouden zijzich als vertegenwoordigers van het Kosovaarse volkin 2008 bewust buiten de voorlopige instellingen enbuiten het Grondwettelijk Kader hebben geplaatst.19

De betekenis en gevolgen die de onafhankelijkheids-verklaring sorteerden, zouden zich volgens het Hofdan ook buiten dat Kader bevinden.20 De verklaringzou dan ook niet moeten worden getoetst aan ditKader.

Deze ‘truc met de hoed’, waarbij het de vertegen-woordigers van het Kosovaarse volk wordt toegelatende hoed op te zetten die hen het best uitkomt21,roept ernstige vragen op. In essentie zegt het Hof datje niet gebonden bent door het recht wanneer je jebuiten de rechtsorde plaatst22: door zich buiten derechtsorde van het Grondwettelijk Kader te plaatsen,door de hoed van ‘lid van de Kosovaarse voorlopigeinstellingen’ af te zetten, creëerden de vertegenwoor-digers een juridisch vacuüm waarin elke handeling,met inbegrip van een eenzijdige onafhankelijkheids-verklaring, per se rechtmatig (of ten minste niet on-rechtmatig) zou zijn. Dit is zonder meer een aanflui-ting van de ! sowieso al beperkte ! rol van het rechtin de internationale politiek, en kan de sturende rolvan het internationaal recht in andere politiek ge-voelige situaties hypothekeren.

De vraag rijst ook waarom wat kennelijk onrechtma-tig was in 2003 plots rechtmatig wordt in 2008.23 Dat

de onafhankelijkheidsverklaring niet werd doorge-stuurd naar de Speciale Vertegenwoordiger van deVN, of dat die Vertegenwoordiger geen actie onder-nam om de auteurs van de verklaring te censureren,bewijst, anders dan wat het Hof stelt24, geenszins datde Kosovaarse vertegenwoordigers of de SpecialeVN-Vertegenwoordiger van oordeel waren dat deauteurs van de verklaring niet gebonden waren doorhet Grondwettelijk Kader. Uit de eerste gedragingvalt enkel af te leiden dat de Kosovaarse vertegen-woordigers zich niet gebonden achtten door dit Kader(een inschatting die door de Speciale Vertegenwoor-diger dan wel het Hof te toetsen viel), terwijl hetstilzwijgen van de Speciale Vertegenwoordiger even-goed is toe te schrijven aan zijn wens de Westerselanden niet voor het hoofd te stoten.25 Het meren-deel van deze landen, en met name de Westerse ver-tegenwoordigers in de VN-Veiligheidsraad, warenuitgesproken voor de onafhankelijkheid van Kosovo;het was uiteindelijk de tegenkanting van Rusland diede Veiligheidsraad belette om de onafhankelijkheidvan Kosovo, zoals voorzichtig voorgesteld in hetAhtisaari-rapport26, te bekrachtigen.

Een en ander impliceert dan ook dat de auteurs vande onafhankelijkheidsverklaring, verenigd in de Ko-sovaarse assemblee op 17 februari 2008, handeldenin hun hoedanigheid van vertegenwoordigers van hetKosovaarse volk in de voorlopige instellingen vanKosovo.27 De handelingen van deze instellingen zijnonderworpen aan het Grondwettelijk Kader. Indienzij niet in overeenstemming zijn met dit Kader ! bij-voorbeeld wanneer zij de onafhankelijkheid van Ko-sovo eenzijdig consacreren ! zijn ze in beginsel nie-tig. Of ze ook onrechtmatig zijn naar internationaalrecht, blijft, zoals eerder aangehaald, een open vraag.

Resolutie 1244 (1999)van de VN-Veiligheidsraad

Het internationale rechtskarakter van het Grond-wettelijk Kader voor Kosovo mag dan enigszins onze-ker zijn ! en bijgevolg ook de effectiviteit van hetargument dat de Kosovaarse voorlopige instellingende auteurs waren van de onafhankelijkheidsverkla-ring en het Grondwettelijk Kader voor Kosovoschonden ! de onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest aangenomen (en bindende) Resolutie1244 (1999) van de VN-Veiligheidsraad heeft ditinternationale rechtskarakter wel. Het Hof kon deonafhankelijkheidsverklaring dan ook rechtstreekstoetsen aan deze resolutie, die het VN-overgangsbe-stuur in Kosovo in het leven riep, en stelde vast dat

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

47

de onafhankelijkheidsverklaring de resolutie nietschond.

Deze vaststelling verbaast, aangezien Resolutie 1244in operationele paragraaf 11 bepaalt dat het door deKosovaarse voorlopige instellingen uitgeoefende ge-zag op basis van een politiek compromis (political set-tlement) finaal zou moeten worden overgedragen28,terwijl de preambule en Annex 2 bij de resolutie “debeginselen van soevereiniteit en territoriale integri-teit van de Federale Republiek Joegoslavië” bevesti-gen. Een en ander wijst er toch op dat een eenzijdigeonafhankelijkheidsverklaring niet in overeenstem-ming is met de resolutie.29

Dat de resolutie de onafhankelijkheidsverklaring nietuitdrukkelijk verbiedt, zoals het Hof aanvoert, lijktme geen valabel argument. De resolutie mag dan welde bepaling van de finale status van Kosovo niet voorzichzelf hebben gereserveerd30, haar nadruk op een‘politiek compromis’ ! waar paragraaf 11 van Resolu-tie 1244 tot drie maal toe op hamert ! sluit logischgezien unilaterale actie uit. Evenmin overtuigt hetargument dat paragraaf 11 van Resolutie 1244slechts verplichtingen creëert voor de VN-admini-stratie zelf, en niet voor de Kosovaarse vertegen-woordigers.31 Het kan immers geenszins de bedoelingvan de Veiligheidsraad zijn geweest toe te laten datéén van de partijen ! Servië dan wel Kosovo ! zich-zelf eenzijdig een territoriaal voordeel toe-eigent ineen meerzijdig politiek onderhandelingsproces overde finale status van Kosovo.32

Eenzijdigeonafhankelijkheidsverklaringen enhet algemene internationaal recht

Indien een specifiek internationaal rechtsregime eenbepaalde rechtshandeling verbiedt, zoals in dit gevaleen eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring, dient inbeginsel de toelaatbaarheid van deze handelingkrachtens algemeen internationaal recht niet meer teworden nagegaan; de specifieke regeling wordt im-mers geacht voorrang te genieten op de algemeneregeling (lex specialis derogat lege generali). Indien despecifieke regeling evenwel het stilzwijgen bewaartover de toelaatbaarheid van de rechtshandeling, valtmen logischerwijs terug op de algemene regeling.

Zoals reeds gesteld verbieden Resolutie 1244 en hetGrondwettelijk Kader mijns inziens het eenzijdig uit-roepen van de onafhankelijkheid door de vertegen-woordigers van het Kosovaarse volk. In dat geval is

een onderzoek van het statuut van onafhankelijk-heidsverklaringen naar algemeen internationaalrecht zonder voorwerp. Het Internationaal Gerechts-hof was echter van oordeel dat Resolutie 1244 eeneenzijdige onafhankelijkheidsverklaring niet verbiedtomdat de Veiligheidsraad het stilzwijgen bewaartover de bepaling van de finale status van Kosovo.33

Het Hof vond klaarblijkelijk dat het hier om een‘omstandig’ stilzwijgen ging, een controversiële vast-stelling waaruit in de redenering van het Hof eenimpliciete prealabele goedkeuring van de eenzijdigeonafhankelijkheidsverklaring voortvloeide. Nochtansis het goed mogelijk, zoals rechter Simma argumen-teerde in zijn separate opinie, dat het internationaalrecht opzettelijk het stilzwijgen bewaart over eenspecifieke handeling of gedraging.34 Een dergelijkstilzwijgen kan suggereren dat een internationalerechtsbron een bepaald gebied niet heeft geregu-leerd35, wat dan weer de toepassing van een lex gene-ralis rechtvaardigt. In ieder geval was het Hof zelfvan oordeel dat Resolutie 1244 wel voldoende duide-lijkheid verschafte: de resolutie verbood een eenzijdi-ge onafhankelijkheidsverklaring niet. In beginsel be-tekent dit dat het Hof niet meer hoefde te analyserenof het algemene internationaal recht een dergelijkeverklaring toeliet.36 Toch heeft het Hof dit gedaan;en meer zelfs, het Hof toetste, enigszins verwarrend,eerst aan het algemeen internationaal recht, alvorenste toetsen aan Resolutie 1244 en het GrondwettelijkKader (lex specialis).

Mogelijk wenste het Hof verheldering te bieden overde rechtmatigheid van alle eenzijdige onafhankelijk-heidsverklaringen, en niet enkel van het sui generisgeval Kosovo, waar een specifieke Veiligheidsraads-resolutie en een verordening uitgevaardigd door hetVN-overgangsbestuur in het geding waren. In die zinis het advies van het Hof niet zo beperkt geformu-leerd. Het Hof poneerde inderdaad als regel met al-gemene draagwijdte dat het internationaal recht geenverbod op eenzijdige onafhankelijkheidsverklaringenbevatte37, behalve indien zij verbonden zijn met hetonrechtmatig gebruik van geweld of andere ernstigeschendingen van normen van algemeen internatio-naal recht (jus cogens in het bijzonder).38 Omdat hetHof de vraag naar de rechtmatigheid van de onaf-hankelijkheidsverklaring losknoopte van de onderlig-gende vragen naar de rechtmatigheid van de secessiedie zij bewerkstelligt, naar de gevolgen van de verkla-ring voor de erkenning van Kosovo, en naar hetstaatskarakter van Kosovo, kan men het Hof moei-lijk ten kwade duiden dat het tot deze vaststellingkwam. Op de keper beschouwd is een ‘uitgeklede’onafhankelijkheidsverklaring een binnenlandserechtshandeling waarover het internationaal recht

WERELDBEELD

48

weinig tot niets te zeggen heeft.39

Volgens het Hof is er in het kader van het recht opzelfbeschikking in een koloniale context een positiefrecht op onafhankelijkheid.40 Buiten dit scenario zouhet internationaal recht het stilzwijgen over derechtmatigheid van eenzijdige onafhankelijkheids-verklaringen bewaren (in die zin dat internationaalprotest en internationale veroordeling grotendeelsachterwege zijn gebleven), waaruit het Hof afleidtdat er zich geen nieuwe regel heeft gevormd die der-gelijke verklaringen verbiedt.41 Met rechter Simmakunnen we ons opnieuw afvragen of het Hof niet inmeer detail had moeten onderzoeken of het interna-tionaal recht onafhankelijkheidsverklaringen tole-reert of zelfs uitdrukkelijk toestaat, in plaats van ‘nietverbiedt’.42

Zoals Simma terecht aanhaalt, gaat deze zienswijze(‘wat niet uitdrukkelijk is verboden, is toegelaten’)terug op de Lotus-uitspraak van het Permanent Hofvoor Internationale Justitie in 192743, waarin het Hofstelde dat statelijke rechtsmachtaanspraken rechtma-tig zijn zolang zij niet zijn verboden door een regelvan internationaal recht.44 Het is veelzeggend dat ditbeginsel, wat het specifieke geval van uitoefeningvan rechtsmacht op de volle zee betrof, vrij snel ver-dragsmatig aan de kant werd geschoven.45 Meer alge-meen lijkt in het rechtsmachtrecht tegenwoordig de(omgekeerde) regel te gelden dat wat niet uitdrukke-lijk is toegestaan op basis van ‘permissieve’ rechts-machtbeginselen, verboden is.46

Wat de rechtmatigheid van eenzijdige onafhankelijk-heidsverklaringen betreft, is het bij analogie niet uitte sluiten dat er zich in de praktijk een backlash voor-doet, en dat er zich staatspraktijk zal vormen dieeenzijdige onafhankelijkheidsverklaringen verbiedt.De opinie van het Hof dient zich immers aan als eendoos van Pandora. Zij fungeert als stimulans vooronafhankelijkheidsverklaringen door andere regio’sen valt moeilijk te verzoenen met het streven van deinternationale gemeenschap naar stabiliteit.

Secessie

Hoewel de opinie van het Hof in de praktijk territo-riale afscheidingen dreigt aan te moedigen47, heefthet Hof niettemin duidelijk gesteld dat hem nietwerd gevraagd een positie in te nemen over de recht-matigheid van unilaterale secessies, maar enkel overde rechtmatigheid van een eenzijdige onafhankelijk-heidsverklaring.48 Het stelde in die context enigszins

cryptisch dat “it is entirely possible for a particular act !such as a unilateral declaration of independence ! not tobe in violation of international law without necessarilyconstituting the exercise of a right conferred by it.”49 Eenentiteit kan dus eenzijdig haar onafhankelijkheidverklaren, ook al had ze geen positief recht op onaf-hankelijkheid of secessie. Zoals gezegd is een dergelij-ke restrictieve benadering van het begrip‘rechtmatigheid’ voor kritiek vatbaar. In geval hetHof voor een bredere lezing had geopteerd, zonderdaarom het verzoek van de Algemene Vergaderingper se te herformuleren, had het wellicht wel derechtmatigheid van secessie in de juridische analysekunnen betrekken.50

Een onderzoek naar de rechtmatigheid van secessie! het bijna onvermijdelijke gevolg van een onaf-hankelijkheidsverklaring ! zou mogelijk opnieuwgebotst zijn op de grenzen van het internationaalrecht: treedt het recht überhaupt regulerend op wan-neer het om secessie gaat? In dit verband is de over-weging van het Hof dat de draagwijdte van het be-ginsel van de territoriale integriteit beperkt is tot desfeer van de interstatelijke betrekkingen veelzeg-gend.51 Hoewel die overweging betrekking heeft opeenzijdige onafhankelijkheidsverklaringen, is ze ge-zien haar algemeenheid ook toepasbaar op afschei-dingen. Aangezien in een secessieproces nog niet alsstaat geconstitueerde entiteiten zich afscheiden vaneen bestaande staat (uiteraard met het oog op staats-vorming), behoort ook een dergelijk proces niet totde sfeer van de interstatelijke betrekkingen, is hetbeginsel van de territoriale integriteit niet van toe-passing, en lijkt het internationaal recht zich dus niette verzetten tegen een secessie.

Deze beperkte lezing van territoriale integriteit lijktechter niet gerechtvaardigd. Hoewel artikel 2 (4)van het VN-Handvest ! dat de VN-lidstaten ver-biedt geweld te gebruiken, of te dreigen met het ge-bruik van geweld, tegen de territoriale integriteit enpolitieke onafhankelijkheid van een andere staat !inderdaad slechts betrekking heeft op de interstatelij-ke betrekkingen, schrijft de evenzeer door het Hofaangehaalde Resolutie 2625 (1970) van de Algeme-ne Vergadering een zekere internationale rechtsper-soonlijkheid toe aan niet-statelijke actoren binneneen staatsverband, en bevestigt zij met name hetrecht op zelfbeschikking van volkeren. In het deelover zelfbeschikking linkt de resolutie het recht opzelfbeschikking zelfs uitdrukkelijk aan het beginselvan de territoriale integriteit, waar zij bepaalt dat hetrecht op zelfbeschikking niet mag worden geïnterpre-teerd als “authorizing or encouraging any action whichwould dismember of impair, totally or in part, the terri-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

49

torial integrity or political unity of sovereign and indepen-dent States ...”.52 Het feit dat de resolutie slechts in dedaarop volgende paragraaf de interstatelijke dimensievan de territoriale integriteit aanhaalt (waar zij be-paalt dat “[e]very State shall refrain from any actionaimed at the partial or total disruption of the nationalunity and territorial integrity of any other State or coun-try”)53, wijst erop dat de eerder geciteerde paragraafbetrekking heeft op de intra-statelijke dimensie vanhet beginsel van de territoriale integriteit: het is vol-keren in beginsel niet toegelaten de territoriale inte-griteit van staten op wiens grondgebied zij zich be-vinden, in het gedrang te brengen, bijvoorbeeld doorzich af te scheiden.

De resolutie bepaalt wel dat het beginsel van de ter-ritoriale integriteit in een context van zelfbeschik-king van volken enkel geldt voor staten “conductingthemselves in compliance with the principle of equalrights and self-determination of peoples as describedabove and thus possessed of a government representingthe whole people belonging to the territory without dis-tinction as to race, creed or colour.” Deze laatste pas-sage vormt de basis voor de ‘secessie als remedie’, ditis een secessie die haar rechtmatigheid ontleent aanhet repressieve en illegitieme karakter van de staat.54

Dit betekent dat territoriale integriteit wel een intra-statelijke dimensie heeft (wat overigens ook wordtbevestigd door de verwijzingen naar de territorialeintegriteit van de Federale Republiek Joegoslavië inResolutie 1244 en annex), en dat het internationaalrecht, of tenminste de Algemene Vergadering, terri-toriale integriteit ook als algemeen beginsel van deintra-statelijke betrekkingen hanteert, maar secessieals ultieme remedie achter de hand houdt.55 Het Hofgaat echter volledig voorbij aan de problematiek vande secessie. Dat dit te wijten is aan het onzekererechtskarakter van de paragraaf over secessie als re-medie in Resolutie 262556, is weinig overtuigend,omdat het Hof zelf stelt dat de hele resolutie interna-tionaal gewoonterecht weerspiegelt.57 Wat plausibe-ler is, is dat het Hof de precieze interpretatie van deparagraaf met betrekking tot secessie als remedie lie-ver uit de weg ging. Een en ander zou het Hof im-mers dwingen na te gaan in welke mate Servië hetrecht op zelfbeschikking van het Kosovaarse volk(voor zover het een volk is) heeft verwezenlijkt, ofkan verwezenlijken, binnen een Servisch staatsver-band. Een dergelijk onderzoek ligt politiek bijzondergevoelig, en roept de bloedige geschiedenis van deBalkan opnieuw op.58 Het is daarom maar de vraag ofServië, en met Servië de Algemene Vergadering, devraag naar de rechtmatigheid van de secessie welwenste te schuiven onder de vraag naar de rechtma-

tigheid van de eenzijdige onafhankelijkheidsverkla-ring. Bij het stellen van die eerste vraag had Serviëwellicht meer te verliezen dan bij het stellen van detweede.

In een eerdere publicatie heb ik geargumenteerd dathet beginsel van de secessie als remedie inderdaadvan toepassing is op de situatie in Kosovo59, maar dataan de voorwaarden voor afscheiding wellicht niet isvoldaan aangezien Servië, afgaande op de verregaan-de toegevingen die het bereid was te doen in de fina-le statusonderhandelingen, en gezien de politiekeveranderingen in het land, in 2008 hoogstwaar-schijnlijk wel het interne recht op zelfbeschikkingvan Kosovo op afdoende wijze kon verwezenlijken.60

Ik zou daarom geadviseerd hebben dat de afscheidingvan Kosovo niet rechtmatig was onder internationaalrecht. Zoals eerder al gesteld ben ik ook van oordeeldat de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring vanKosovo niet in overeenstemming was met Resolutie1244 noch met het Grondwettelijk Kader voor Koso-vo.61

Afsluitende bemerkingen

In zijn advies over Kosovo is het Internationaal Ge-rechtshof erin geslaagd de belangrijkste rechtsvragente omzeilen. Het heeft zich beperkt tot de vraag ofhet internationaal recht een eenzijdige onafhan-kelijkheidsverklaring verbiedt, wat uiteindelijk ookde vraag was die de Algemene Vergadering aan hetHof heeft voorgelegd. Door die vraag zo restrictiefmogelijk te interpreteren, vermeed het uitspraak temoeten doen over de meer controversiële vragen ofKosovo een recht op afscheiding van Servië had, enof andere staten Kosovo mochten erkennen.

Dat Kosovo een recht op onafhankelijkheid heeft,impliceert geenszins dat Kosovo zich inderdaadmocht afscheiden, noch dat staten gerechtigd zijnKosovo te erkennen. Het Hof maakte immers duide-lijk dat het goed mogelijk is dat een eenzijdige onaf-hankelijkheidsverklaring in overeenstemming is methet internationaal recht terwijl dat recht de verkla-rende entiteit toch niet het recht geeft om zich af tescheiden.62 Het Hof stelde ook dat het verzoek (endus evenmin het advies), betrekking heeft op de ge-volgen van de onafhankelijkheidsverklaring: het ad-vies doet dus geen uitspraak over de vraag of Kosovoeen staat is, noch over de effecten op de erkennings-praktijk van staten.63 Rechter Skotnikov ging zelfs zover door te stellen dat het advies zich niet uitspreektover de finale status van Kosovo, en dat het nog

WERELDBEELD

50

steeds aan de Veiligheidsraad staat het uiteindelijkecompromis over de status van Kosovo te bekrachti-gen.64

Praktisch gezien is het hoogst onwaarschijnlijk datKosovo en Servië opnieuw onderhandelingen overde status van Kosovo gaan voeren, of dat de Veilig-heidsraad zal optreden. Veel staten zullen de bevesti-ging van de rechtmatigheid van de Kosovaarse onaf-hankelijkheidsverklaring ook zien als een rechtvaar-diging van hun erkenning van Kosovo.65 De pogingvan Servië om de Algemene Vergadering te overtui-gen eenzijdige secessies te veroordelen lijkt vanuitdat oogpunt slechts een achterhoedegevecht te zijn.66

Niettemin kan een resolutie van de Algemene Ver-gadering die het Internationaal Gerechtshof dewacht aanzegt, of ten minste de principiële onrecht-matigheid van secessie (behoudens enkele uitzonde-ringen) bevestigt, de ongewenste gevolgen milderendie het advies van het Hof voor de stabiliteit van deinternationale betrekkingen heeft.67 Zoals deKosovo-saga pijnlijk duidelijk maakt, schiet het in-ternationaal recht op dit moment immers ernstig te-kort in het reguleren van onafhankelijkheidsverkla-ringen en territoriale afscheidingen als manifestatiesvan de externe zelfbeschikking van volken.68

Noten

1 Cedric Ryngaert is Docent internationaal recht verbondenaan de K.U. Leuven en Universiteit Utrecht.

2 Artikel 65 (1) van het Statuut van het Internationaal Ge-rechtshof.

3 Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO uponComplaints Made against Unesco, Advisory Opinion, I.C.J.Reports 1956, p. 86).

4 Zie met name het advies over de bouw van een muur in debezette Palestijnse gebieden door Israël, dit is het laatste ad-vies van het Hof voor het Kosovo-advies. Legal Consequencesof the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Terri-tory, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 2004 (I), p. 156, para.44.

5 PCIJ, Eastern Carelia, Advisory Opinion, PCIJ Rep Series BNo 5; 2 AD 394.

6 A. AUST, “Advisory Opinions”, 1, Journal of International Dis-pute Settlement, 123, (2010).

7 Advies, paragrafen 27 en 33.8 Id., para 34.9 Id., para 35.10 Id., paragrafen 40-47.11 Zie ook de individuele opinie van rechter Sepulveda, para 35

(“Many of the legal issues involved in the present case require theguidance of the Court.”).

12 Art. 12 (1) van het VN-Handvest; advies para 40. Contra deindividuele opinies van rechter Tomka, para 5 (“I fail to seeany ‘sufficient interest’ for the Assembly in requesting the opin-ion”), rechter Keith, paragrafen 11-17 (die aanvoert dat hetbelang van de Algemene Vergadering te minimaal is, en dathet Hof zijn advies dus diende te weigeren), rechter Bennou-

na, paragrafen 2-21 (die argumenteert dat de beslissing overde status van Kosovo geen zaak is voor de Algemene Verga-dering maar wel voor de Veiligheidsraad, onder wiens ‘exclu-sieve jurisdictie’ de situatie in Kosovo het afgelopen decen-nium viel), rechter Skotnikov, para 9 (die stelt dat het Hofzich op ongerechtvaardigde wijze substitueert voor de Veilig-heidsraad).

13 UNMIK Verordening 2001/9.14 Advies, para 88.15 Commentaar punt (6) bij artikel 9 van de Draft Articles on

the Responsibility of International Organizations, 2009,GAOR, Sixty-fourth session, Supplement No.10, UN DocA/64/10, p. 79 (“Although the question of the legal nature of therules of the organization is far from theoretical for the purposes ofthe present article, since it affects the applicability of the principlesof international law with regard to responsibility for breaches ofcertain obligations arising from rules of the organization, para-graph 2 does not attempt to express a clear-cut view on the issue.It simply intends to say that, to the extent that an obligation arisingfrom the rules of the organization has to be regarded as an obliga-tion under international law, the principles expressed in the pre-sent article apply.”).

16 Zie bijvoorbeeld de individuele opinie van rechter Yusuf,para 3 (“In enacting legislation for the provisional administrationof Kosovo, the Special Representative of the Secretary-General(SRSG) may have derived his authority from resolution 1244 ofthe United Nations Security Council, but he was primarily actingas a surrogate territorial administrator laying down regulationsthat concerned exclusively the territory of Kosovo and producedlegal effects at the domestic level.”).

17 Advies, para 105.18 Het Grondwettelijk Kader verbiedt het eenzijdig uitroepen

van de onafhankelijkheid niet expliciet. Wel bepaalt hoofd-stuk 8.1 (o) van dit Kader dat het voeren van de buitenland-se betrekkingen (zoals de betrekking met Servië) een exclu-sieve bevoegdheid van de Speciale VN-Vertegenwoordiger is.Hoofdstuk 9.1.26 somt de bevoegdheden van de Kosovaarseassemblee op ! niet verrassend staat het eenzijdig uitroepenvan de onafhankelijkheid niet op de lijst.

19 Advies, paragrafen 105 en 109.20 Advies, para 105.21 Zie ook de individuele opinie van rechter Koroma, para 5

(“Under an intent-oriented approach, such groups merely have toshow that they intended to be someone else when carrying out agiven act, and that act would no longer be subject to internationallaw specifically developed to prevent it.”).

22 Zie de individuele opinie van rechter Bennouna, para 46 (“Ifsuch reasoning is followed to its end, it would be enough to be-come an outlaw, as it were, in order to escape having to complywith the law.”).

23 Zie ook de individuele opinie van rechter Tomka, para 34.24 Advies, paragrafen 106-107.25 Zie de individuele opinie van rechter Bennouna, paragrafen

59-60.26 M. Ahtisaari, Kosovo Settlement proposal, UN Doc. S/2007/

168, para 30 (“independence with international supervision is theonly viable option”).

27 Zie ook de individuele opinies van rechter Tomka, paragra-fen 19-21, en rechter Sepulveda, para 32.

28 Resolutie 1244 (1999), para 11(f). Zie ook para 11(a) en (c)betreffende de ontwikkeling van voorlopige instellingen“pending a political settlement”.

29 Zie ook de individuele opinie van rechter Koroma, paragra-fen 11-16.

30 Advies, para 114.31 “Decides that the main responsibilities of the international civil

presence will include ...” Advies, para 115.32 Zie ook de individuele opinies van rechter Tomka, para 28

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

51

(“the notion of a settlement is clearly incompatible with the uni-lateral step-taking by one of the parties aiming at the resolution ofthe dispute against the will of the other”), en van rechter Skot-nikov, para 14 (“In other words, the Security Council, in theview of the majority, has created a giant loophole in the régime itestablished under resolution 1244 by allowing for a unilateral ‘pol-itical settlement’ of the final status issue. Such an approach, had itindeed been taken by the Council, would have rendered any nego-tiation on the final status meaningless. Obviously, that was notwhat the Security Council intended when adopting andimplementing resolution 1244.”).De eis in para 15 van Resolutie 1244 dat “the KLA and otherarmed Kosovo Albanian groups end immediately all offensive ac-tions and comply with the requirements for demilitarization as laiddown by the head of the international security presence in consul-tation with the Special Representative of the Secretary-General”kan mijns inziens niet a contrario worden geïnterpreteerd alszou ze uitsluiten dat andere Kosovaarse groepen of vertegen-woordigers in het geheel niet gebonden zijn door de resolutie.Er anders over beslissen zou de effectivité van de resolutie teniet doen.

33 Advies, para 114.34 Individuele opinie van rechter Simma, para 9.35 Id.36 Zie ook de individuele opinie van rechter Skotnikov, para 17

(“The only law applicable for the purpose of answering the ques-tion posed by the General Assembly is the lex specialis created bySecurity Council resolution 1244”).

37 Advies, para 79.38 Id., para 81.39 Vergelijk de individuele opinie van rechter Skotnikov, para

17 (“General international law simply does not address the issu-ance of declarations of independence ... Declarations of independ-ence may become relevant in terms of general international lawonly when considered together with the underlying claim for state-hood and independence ...”).

40 Advies, para 79 (“During the second half of the twentieth cen-tury, the international law of self-determination developed in sucha way as to create a right to independence for the peoples of non-self-governing territories and peoples subject to alien subjugation,domination and exploitation”).

41 Id.42 Simma, J., individuele opinion, para 10.43 Id., paragrafen 2-5.44 PCIJ, SS Lotus (France v Turkey), PCIJ Reports, Series A,

No. 10 (1927), pp. 18-19.45 Zie artikel 11 van het Verdrag over de Volle Zee van 1958,

en artikel 97 (1) van de VN-Zeerechtverdrag van 1982.46 C. RYNGAERT, Jurisdiction in International Law, Oxford,

Oxford University Press, 2008, 27-29.47 Zie ook de individuele opinies van rechters Yusuf, para 6, en

Koroma, para 4.48 Advies, para 56.49 Id.50 Zie ook de individuele opinies van rechter Simma, para 7, en

rechter Yusuf, para 5.51 Advies, para 80.52 Declaration on Principles of International Law Concerning

Friendly Relations and Co-operation among States in accord-ance with the Charter of the United Nations, G.A. res. 2625,

Annex, 25 UN GAOR, Supp. (No. 28), U.N. Doc. A/5217 at121 (1970), para 5 (7).

53 Id., para 5 (8).54 Op basis hiervan kan Vlaanderen zich bijvoorbeeld niet op

rechtmatige wijze afscheiden van België.55 Ik ga dan ook niet akkoord met de ongekwalificeerde afwij-

zing van de rechtmatigheid van unilaterale (dit is non-con-sensuele) secessie door rechter Koroma in zijn individueleopinie, para 22, waar hij stelt dat “[n]ot even the principles ofequal rights and self-determination of peoples as precepts of inter-national law allow for the dismemberment of an existing Statewithout its consent.”

56 Zie bijvoorbeeld G. ARANGIO-RUIZ, The UN Declaration onFriendly Relations and the System of the Sources of InternationalLaw, Alphen aan de Rijn, Sijthoff, 1979, 89-97.

57 Advies, para 80. Het Hof verwijst naar haar vroegere recht-spraak in Military and Paramilitary Activities in and against Ni-caragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, Judg-ment, I.C.J. Reports 1986, pp. 101-103, paras. 191-193.

58 Dit is nochtans waarop rechter Cançado-Trindade op leekaan te sturen in zijn (71 pagina’s lange!) individuele opinie,waarin hij het Hof bekritiseerde omdat het te weinig aan-dacht besteedde aan de onderliggende feiten en de grote hu-manitaire crisis in Kosovo. Zie in het bijzonder paragrafen178-179 van zijn opinie, waarin hij stelde dat het Hof meeraandacht had moeten besteden para 5 (7) van Resolutie2625.

59 Zie ook individuele opinie van rechter Yusuf (“Given this spe-cific context there was, in my view, sufficient material before theCourt to allow it to assess whether the situation in Kosovo reflect-ed the type of exceptional circumstances that may transform anentitlement to internal self-determination into a right to claim sep-arate statehood from the parent State.”).

60 C. RYNGAERT & C. GRIFFIOEN, “The Relevance of the Rightto Self-determination in the Kosovo Matter”, 8, Chinese Jour-nal of International Law, 573-587 (2009).

61 Idem de individuele opinie van rechter Koroma, para 9.62 Advies, para 56.63 Advies, para 51.64 Individuele opinie van rechter Skotnikov, para 18.65 Wel heeft slechts één staat (Honduras) Kosovo erkend sinds

het Hof zijn advies gaf. Zie http://www.kosovothanksyou.com/ (geconsulteerd op 8 september 2010).

66 Zie voor de tekst van de door Servië op 28 juli 2010 bij deVN ingediende ontwerpresolutie: http://www.b92.net/eng/news/politics-article.php?yyyy=2010&mm=07&dd=28&nav_id=68748.

67 Een dergelijke resolutie kan de opinio juris (rechtsovertuiging)leveren voor de vorming van een norm van internationaalgewoonterecht. Zie over de rol van resoluties van de Algeme-ne Vergadering in de vorming van internationaal gewoonte-recht: Final Report of the International Law Association’sCommittee on Formation of Customary (General) Interna-tional Law, London, ILA, 2000, pp. 54-56.

68 Zie ook C. TAMS, “The Kosovo Opinion”, EJIL Talk, 6August 2010.

O

WERELDBEELD

52

Actualiteit:Het Internationaal Gerechtshof erkent de vereiste van grensoverschrijdende milieu-effectbeoordeling

door Jan DE MULDER 1

Op 20 april 2010 velde het het Internationaal Ge-rechtshof het langverwachte arrest in het dispuuttussen Argentinië en Uruguay.2 Argentinië starttedeze zaak tegen het veel kleinere buurland in 2006.De aanleiding betrof de beslissing van Uruguay omde bouw van zeer vervuilende papierfabrieken langsde grensrivier Uruguay toe te laten. De vergunnin-gen waren volgens Argentinië verleend zonder nale-ving van de gepaste overlegprocedures. Dat land stel-de ook dat de vervuiling door de exploitatie van depapierfabriek tot ernstige milieuschade zou leiden endat daarbij het Grensverdrag over het Statuut van deUruguay Rivier van 1975 (‘Statuut’) niet was nage-leefd.3

Het Internationaal Gerechtshof besloot echter dat depapierfabriek operationeel kon blijven ondanks hetfeit dat Uruguay door de verlening van de vergun-ning het Statuut niet had nageleefd. Het Hof vondook dat Uruguay de verplichting tot informeren vanArgentinië over de bouw van de fabriek niet had na-geleefd. Maar het Hof vond tevens dat Uruguay nietwas tekort geschoten in zijn substantiële verplichtingom het leefmilieu te beschermen, overeenkomstighet Statuut. Volgens het Hof had Argentinië onvol-doende bewezen dat de papierfabriek schade toe-bracht aan de rivier.

Deze zaak was voor het Internationaal Gerechtshofnog maar de tweede milieuzaak na de Gab…íkovo-Nagymaros Project zaak.4 Deze zaak illustreert demoeilijkheden en gevoeligheden wanneer economi-sche ontwikkelingsdoelstellingen moeten wordenverzoend met vereisten op het vlak van milieube-scherming.

Achtergrond, feiten enchronologie van het dispuut

In 2003 en 2005 verleenden de autoriteiten in Uru-guay vergunningen aan de Spaanse en Finse onder-nemingen (respectievelijk Ence en Botnia) voor deconstructie en exploitatie van twee papierfabriekenaan de oevers van de Uruguay rivier. Het stroomge-bied van deze 1800 km lange rivier omvat 339.000km2. De rivier is vervuild zowel door de intensievebemesting in de landbouw als door de industriële pol-lutie (in hoofdzaak aan de Argentijnse kant). De pa-

pierfabrieken werden op het grondgebied van Uru-guay gepland wegens de beschikbaarheid van hout-pulp. In de periode tussen 1969 en 1999 werden degraslanden in Uruguay in hoge mate beplant metsnelgroeiende Eucalyptus bomen.5 Waarnemers vanhet milieubeleid in beide landen omschreven hetdispuut als hypocriet in het licht van de geringe in-spanningen door beide oeverstaten om de historischevervuiling van de Uruguay rivier aan te pakken.6

De investering voor de constructie van de papierfa-briek in Fray Bentos, een stadje met ongeveer 23.000inwoners beliep 1.2 miljard US $. De locatie van defabriek is op 25 kilometers van de Argentijnse stadGualeguaychú, een populaire toeristische bestem-ming met zowat 80.000 inwoners. De projectenmoesten niet alleen de lokale economie aanzwen-gelen na de teloorgang van de vleesverwerkende nij-verheid, maar zou ook het BNP van Uruguay met 1,6% doen stijgen en voor 8.000 jobs zorgen.7

De grootschaligheid van de investeringen impliceer-de ook multilaterale financiering.8 Op 21 november2006, keurden de International Finance Corporation(IFC) en de Multilateral Investment GuaranteeAgency (MIGA) een investering van 170 miljoen US$ door IFC en een garantie van 350 miljoen US $door MIGA goed. Ngo’s ! met de Argentijnse ngoCentro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA)in het bijzonder ! kloegen deze financiering aan enargumenteerden dat IFC and MIGA de Equator Prin-ciples negeerden.9 Alvast één investeerder trok zichals gevolg van deze bezwaren uit het project terug.Hoewel CEDHA een klacht indiende bij het IFC,overeenkomstig de compliance procedure van dezeinstelling; een klacht indiende tegen Uruguay bij deInter-American Commission on Human Rights enrechtszaken opstartte in beide oeverstaten, trokkendeze organisaties uiteindelijk aan het kortste eind.

De milieubezwaren betroffen zowel de lozing vanchemische stoffen (zoals dioxines) als de bedreigingvan fauna en flora en de oogsten.10 In tegenstellingtot de door Uruguay verwachte baten, zag men vanArgentijnse kant enkel kosten in de vorm van scha-de aan landbouw, visvangst, onroerende goederen,(eco)toerisme en (verminderde) tewerkstelling.

In januari 2006 verklaarde Argentinië naar het Inter-nationaal Gerechtshof te stappen. De spanning tus-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

53

sen de oeverstaten nam immers toe en de protestenvan de lokale bewoners en activisten werden steedsheviger. In maart van dat jaar werden de constructie-werken onderbroken en werden ook de wegblokka-des opgeheven. De presidenten van beide statenkondigden onderhandelingen aan die echter nietresultaten leidden. Dit had nieuwe blokkades doormilieuactivisten tot gevolg.Op 4 mei 2006 startte Argentinië de procedure bijhet Internationaal Gerechtshof en diende het tevenseen verzoekschrift voor voorlopige maatregelen in.Argentinië beriep zich op twee substantiële rechten:1) Uruguay moest de vervuiling voorkomen en dien-

de tevens maatregelen te treffen om de vervuilingte controleren in overeenstemming met de inter-nationale standaarden;

2) de opschorting van de constructiewerken voor depapierfabrieken was noodzakelijk om Argentinië’srechten te vrijwaren omdat de mogelijke schadeten gevolge van de uitbating van de papierfabrie-ken (schade aan de volksgezondheid en het ri-viermilieu) niet door financiële middelen zoukunnen gecompenseerd worden.

Argentinië stelde dat Uruguay door de eenzijdigevergunningverlening voor de papierfabrieken, hetVerdrag over het Statuut van de Uruguay Rivier hadgeschonden.11

Het Internationaal Gerechtshof besliste echter in zijnOrder van 13 juli 2006 dat er geen voorlopige maat-regelen nodig waren.12 Het Hof was niet overtuigddat procedurefouten of de voortzetting van de con-structiewerkzaamheden tot onomkeerbare schadezou leiden indien Argentinië in het gelijk zou wordengesteld in het eindarrest. Het Hof herinnerde de par-tijen aan hun verbintenissen volgens het internatio-nale recht en het Statuut: raadpleging, samenwer-king en terughoudendheid om het conflict niet telaten escaleren.Wegens de toenemende druk veranderde het Spaan-se Ence in september 2006 zijn plannen en werdovereenstemming bereikt met de autoriteiten vanUruguay en Argentinië over een nieuwe locatie. Deplanning voor het Botnia-Orion project ging echterdoor. Gesprekken in juli 2007 onder de supervisievan de Spaanse koning Juan Carlos mondden niet uitin een vergelijk. Op 13 november 2007 publiceerdehet IFC een rapport van twee onafhankelijke, exter-ne consultants die stelden dat de Orion papierfabriekklaar was en beantwoordde aan de milieu- en socialevereisten van het IFC en de internationale standaar-den op het vlak van best beschikbare technologie(BBT). Het IFC beschikte ook over een geactuali-seerd Environmental and Social Action Plan (ESAP)waarin werd aangetoond dat Botnia de voorwaarden

naleefde die werden vereist voor de financiering vanhet project. De opstart van de exploitatie in novem-ber 2007 leidde echter meteen tot heel wat klachtenover geurhinder. De nieuwe presidente van Argenti-nië maakte van haar inauguratie in december 2007gebruik om deze burenhinder aan te klagen.Op 19 april 2010 - de dag voor het arrest - publiceer-de het IFC een tweede milieurapport waarin al hetpositieve uit het vorige monitoringrapport van 19maart 2009 werd herhaald en bevestigd.13

Enkele aspecten van het arrest

Het Statuut als basislijn

Het arrest van het Internationaal Gerechtshof is ingrote mate gebaseerd op elementen uit het Statuut,dat in werking trad op 18 september 1976. Beide oe-verstaten beogen met het Statuut alle activiteitenwaarbij de natuurlijke hulpbronnen langs de UruguayRivier zijn betrokken te regelen. Voor de verdereuitvoering werd ook een Administratieve Commissie(‘CARU’)14 opgericht. Deze is belast met de regule-ring en coördinatie van alle werkzaamheden van eenpartij die de Uruguay Rivier kunnen beïnvloeden.

Met dertien stemmen tegen één stelde het Hof datUruguay zijn procedurele verplichtingen volgens deArtikelen 7 tot 12 van het Statuut niet had nage-leefd.15 Maar verdere conclusies trok het Hof nietwant deze vaststelling moest volstaan als genoegdoe-ning voor Argentinië. Daarenboven vond het Hofmet elf stemmen tegen drie, dat Uruguay zijn sub-stantiële verplichtingen volgens de Artikelen 35, 36en 41 van het Statuut had nageleefd.

Multilaterale milieuverdragen?

Het Hof interpreteerde geen andere multilateralemilieuverdragen ondanks de poging van Argentiniëdaartoe. Het Hof merkte op dat Artikel 41(a) vanhet Statuut ! dat als doel heeft het aquatisch milieuvan de Uruguay rivier te beschermen en te behoudendoor het vaststellen van regels en het treffen vanpassende maatregelen door beide Partijen overeen-komstig de toepasselijke internationale overeenkom-sten ! niet inhoudt dat die overeenkomsten daar-door in het Statuut zijn geïncorporeerd, maar de Par-tijen enkel verplicht om hun wetgevende bevoegdhe-den in overeenstemming hiermee uit te oefenen.16

Het Hof stelde eveneens dat het geen bevoegdheidhad om te oordelen of Uruguay volgens zijn interna-tionale verbintenissen van andere overeenkomstenhad gehandeld want de overeenkomsten waarnaarArgentinië verwees vielen volgens het Hof buiten

WERELDBEELD

54

het toepassingsgebied van Artikel 60 van het Sta-tuut. Volgens dat Artikel 60 kan elke Partij een ge-schil dat niet door onderhandeling is opgelost aanhet Internationaal gerechtshof voorleggen. Het Hofstelde echter dat de eisen van Argentinië over degeluid-, geur- en visuele hinder niet onder de be-voegdheid van het Hof vielen want ze houden geenverband met de interpretatie of toepassing van hetStatuut zoals bedoeld in Artikel 60 ervan.17

Duurzame ontwikkeling

Het Hof verwees naar zijn arrest in de Gab…ikovo-Nagymaros zaak, waarin werd gesteld dat het conceptvan duurzame ontwikkeling de noodzakelijke verzoe-ning tussen economische ontwikkeling en milieube-scherming het best uitdrukt. Het is echter aan dePartijen zelf om tot een oplossing te komen die reke-ning houdt met de doelstellingen van het Verdrag.18

In de Gab…ikovo-Nagymaros zaak, werd het conceptvan duurzame ontwikkeling niet meer uitgediept.Rechter C. Weeramantry bracht wel een separateopinion waarin hij sustainable development definieerdeals een principe met normatieve waarde dat integraaldeel uitmaakt van het hedendaagse internationaalrecht. In de Pulp Mills zaak heeft het Hof de gelegen-heid niet te baat genomen om dit aspect verder teverkennen. Integendeel, het heeft zijn positie eerderingeperkt op een vrij repetitieve manier: “RegardingArticle 27, it is the view of the Court that its formulationreflects not only the need to reconcile the varied interestsof riparian States in a transboundary context and in par-ticular in the use of a shared natural resource, but alsothe need to strike a balance between the use of the watersand the protection of the river consistent with the objec-tive of sustainable development. (...) it is the opinion ofthe Court that Article 27 embodies this interconnected-ness between equitable and reasonable utilization of ashared resource and the balance between economicdevelopment and environmental protection that is theessence of sustainable development.”19

Milieueffectbeoordeling

In de paragrafen 203 tot 219 van het arrest behan-delt het Hof de relevante elementen betreffende hetinstrument milieueffectbeoordeling. Het Hof steldevast dat de Partijen ! met het oog op de nalevingvan hun verplichtingen volgens Artikel 41 van hetStatuut en het internationaal recht ! verplicht zijneen milieueffectbeoordeling uit te voeren wanneer zeactiviteiten plannen die mogelijks grensoverschrij-dende schade kunnen veroorzaken.

Het Hof erkende dus milieueffectbeoordeling als eenpraktijk die tijdens de recente jaren zodanig werd

aanvaard door Staten dat het thans kan beschouwdworden als een vereiste volgens het internationaalrecht. Het Hof vond dat het vereiste tot uitvoeringvan een milieueffectbeoordeling gekoppeld is aan hetrisico dat een voorgestelde industriële activiteit eenaanzienlijk negatieve impact kan hebben in eengrensoverschrijdende context, en in het bijzonder opeen gedeelde hulpbron.

Het Hof stelde voorts dat het vereiste van een mi-lieueffectbeoordeling ook moet gezien worden als detoepassing van: “due diligence, and the duty of vigilanceand prevention which it implies, would not be consideredto have been exercised, if a party planning works liable toaffect the regime of the river or the quality of its watersdid not undertake an environmental impact assessmenton the potential effects of such works.”20

Aldus bevestigde het Hof niet alleen de internationa-le milieuverplichtingen van Staten maar vond hetbovendien dat het negeren van die verplichtingen oftekortkomingen bij een zorgvuldige milieueffectbe-oordeling die Staten kan worden aangerekend, zelfsindien het project een privé initiatief is maar niette-min werd vergund door een overheid.21

Enkele vaststellingen

In dit arrest erkent het Hof het belang en de waardevan de milieueffectbeoordeling, zowel als een proce-dureel als een inhoudelijk beleidsinstrument. Hettrekt ook de aandacht op het UNECE Espoo Verdrag(en het Protocol on Strategic Environmental Assess-ment)22, hoewel het Hof de verwijzing door Argenti-nië naar dat Verdrag verwierp. Door de milieueffect-beoordeling ook te koppelen aan due diligence vereis-ten gaf het Hof een duidelijk signaal over de poten-tiële impact van het instrument milieueffectbeoorde-ling.Dat instrument omhelst eigenlijk een in elkaar ver-strengeld drieluik van dimensies: informatie, consul-tatie en participatie. Dat blijkt ook uit het verloopvan deze zaak. Hoewel de NGO’s daarin een belang-rijke rol speelden, hebben ze de strijd niet gewonnen.Het argumentenarsenaal dat het Hof ontwikkeldezorgde voor de gegarandeerde voortzetting van deexploitatie van de pulpfabrieken op Uruguay’s grond-gebied. Het Hof voelde zich evenmin geroepen omhet concept duurzame ontwikkeling wat nader teexploreren.

Noten

1 Jan De Mulder is raadgever bestuurszaken bij de VlaamseVertegenwoordiging op de Permanente Vertegenwoordiging

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

55

van België bij de EU en vrijwillig medewerker bij het Mari-tiem Instituut-Ugent.Deze bijdrage is de ingekorte Nederlandse versie van zijncasenote “International Court of Justice judgement on thepaper mill dispute between Argentina and Uruguay recog-nizes the requirement of Environmental Impact Assessmentin a transboundary context” gepubliceerd in de Review ofEuropean Community & International Environmental Law,(Vol. 19, Issue 2, juli 2010, pp. 263-269). Een uitgebreideNederlandstalige versie verschijnt in het Tijdschrift voor Mi-lieurecht eind 2010.

2 Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay),Judgment of 20 April 2010, International Court of Justice ;zie: <http://www.icj-cij.org/docket/files/135/15877.pdf>.Hierna: “Pulp Mills on the River Uruguay”.

3 Treaty on the Statute of the River Uruguay (Salta, 26 februa-ri 1975), zie: <http://untreaty.un.org/unts/60001_120000/10/4/00018191.pdf>.

4 Gab…íkovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), Judge-ment of 25 September 1997 [1997] I.C.J. 78 (sept. 25), 37ILM 162 (1998).

5 C.R. PAYNE, “Pulp Mills on the River Uruguay: The Interna-tional Court of Justice Recognizes Environmental Impact As-sessment as a Duty under International Law”, 14:9, ASILInsights, 22 april 2010, zie:<http://www.asil.org/files/insight100422pdf.pdf>.

6 S. HAGER, “ICJ Decision on Uruguay/Argentina River Fac-tory Case”, Impunity Watch, 21 april 2010, zie:http://impunitywatch.com/?p=10332.

7 Volgens de Argentijnse NGO Centro de Derechos Humanosy Ambiente, opereert Botnia in een volledig taxvrije zone, enstelt men slechts 300 personen te werk. Zie: “ICJ Rules onpulp mill case: World Bank’s IFC, Nordea, Calyon and Finn-vera Complicit in Violations of International Law”, 20 april2010, beschikbaar op: <http://www.cedha.org.ar/en/more_information/icj-rules.php>.

8 De investeerders omvatten Nordea (een Zweedse particulierebank), Calyon (Franse Credit Lyonnais), en Finnvera (hetFinse staatsagentschap voor Export Credit). “The Dutch bank,ING, decided to pull US$480 million in financing following averdict by the IFC’s Compliance Advisory Ombudsman, whichagreed with the local community on alleged violations of the pro-ject of the IFC’s Social and Environmental Safeguards”. Zie “ICJRules on pulp mill case”, n. 7 hiervoor.

9 De ‘Equator Principles’ beogen de verbetering van de socialeen milieu-impacten van (grootschalige) projectfinanciering.In de afdwinging van de toepassing van die Equator Principesspelen NGO’s een fundamentele rol, zoals ook deze zaak be-wijst. Zie: F. AMALRIC, “The Equator Principles: A Step To-wards Sustainability?”, CCRS Working Paper, N/ 01/05, Uni-versity of Zurich, januari 2005, 20, te raadplegen op<http://www.humanrights.ch/home/upload/pdf/050726_equatorprinciples_uniZH2005.pdf>.

10 “A paper settlement: A ruling by the International Court ofJustice should end a nasty dispute”, The Economist, 22 april2010. Zie ook: P.H.F. BEKKER, “Argentina-Uruguay Environ-mental Border Dispute Before the World Court”, 10:11,ASIL Insights, 16 mei 2006, te raadplegen op: <http://www.asil.org/insights_2006.cfm>, Deze auteur stelt: “... The projectconsists of two greenfield eucalyptus Kraft pulp mills usingElemental Chlorine Free (ECF) technology to produce air-driedpulp (ADP). ADP is the primary raw material for the productionof paper and paper-related products. In contrast to the TotallyChlorine Free (TCF) bleaching process, ECF technology resultsin the emission of dioxins through the use of chlorine dioxide. Theplants will produce a combined total of about 1.4 million tons ofpulp annually”; Zie ook: L. EGAN, “Argentina, Uruguay Splitover Planned Pulp Mills”, Washington Post, 14 augustus 2005,

A16; Over de negatieve milieueffecten van de Eucalyptusaanplanten in Uruguay, zie: K. DONOVAN, “A beneficialUruguayan pulp mill: pulp fiction?”, Council on HemisphericAffairs, 30 januari 2007, te raadplegen op <http://www.coha.org/ca-beneficialuruguayan-paper-mill-pulp-fiction/>.

11 Dit verdrag installeerde “the joint machinery necessary for theoptimum and rational utilization of the River Uruguay”, zie Arti-kel 1 van dat verdrag.

12 Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay),Provisional Measures, Order of 13 July 2006, I.C.J. Reports2006, p. 113.

13 De beoordelingen warden door dezelfde onafhankelijke con-sultant (EcoMetrix Incorporated) opgemaakt: EcoMetrix,“Environmental Performance Review: 2008 MonitoringYear”, april 2010, te raadplegen op: <http://www.ifc.org/ifcext/disclosure.nsf/content/Uruguay_Pulp_Mills>. Het 2derapport bevat geen nieuwe bevindingen maar bevestigt dat defabrieksexploitatie beantwoordt aan de vooropgestelde lucht-en waterkwaliteitsnormen van de Cumulative Impact Studyand Environmental Impact Assessment (vereist door IFC), enbinnen de limieten van de milieuvergunning (verleend doorde Uruguayaanse regulator DINAMA) opereert.

14 Zie: “The River Uruguay Executive Commission - ComisiónAdministradora del Rio Uruguay” (CARU, undated), 38, teraadplegen op:<http://www.caru.org.uy/publicaciones/The-River-Uruguay-executive-commission-Uruguay-Paysandu.pdf >.

15 Zie Para. 269 van het arrest “Pulp Mills on the River Uru-guay”.

16 Zie Para. 62 van het arrest “Pulp Mills on the River Uru-guay”.

17 Zie Para. 52 van het arrest “Pulp Mills on the River Uru-guay”.

18 Gab…íkovo-Nagymaros Project, (Hungary/Slovakia), Judg-ment, I.C.J. Reports 1997, p. 78, paras. 140-141). See also: B.KWIATKOWSKA, “The contribution of the InternationalCourt of Justice to the Development of the Law of the Seaand Environmental Law”, Review of European Community &International Environmental Law, 1999, Vol. 8 Issue 1, p. 11-12; also: P. WILLIAMS, “International environmental disputeresolution: the dispute between Slovakia and Hungary con-cerning construction of the Gabcikovo and Nagymarosdams”, Columbia Journal of Environmental Law, 19, no. 1,1994.

19 Zie Para. 177 van het arrest “Pulp Mills on the River Uru-guay”.

20 Zie Para. 204 van het arrest “Pulp Mills on the River Uru-guay”.

21 SUN KIM, “Environmental Impact Assessments as a Require-ment under General International Law: Pulp Mills on theRiver Uruguay case, Argentina v. Uruguay”, RightRespect, 4mei 2010, te raadplegen op: <http://www.rightrespect.com/2010/05/04/environmental-impact-assessment-is-a-requirement-under-general-international-law-pulp-mills-on-the-river-uruguay-case-argentina-v-uruguay/>; Zie overstaatsaansprakelijkheid en milieueffectbeoordeling ook: J. DE

MULDER, “The expansion of environmental assessment ininternational law: the Protocol on Strategic EnvironmentalAssessment to the Espoo Convention”, Environmental Law &Management, 18, 2006, 279.

22 Convention on Environmental Impact Assessment in aTransboundary Context (Espoo, 25 February 1991); Protocolon Strategic Environmental Assessment to the Espoo Con-vention (Kiev, 21 May 2003; entered ino force on 11 July2010), te raadplegen op:<http://www.unece.org/env/eia/welcome.html>.

O

WERELDBEELD

56

Extra:De bescherming van milieumigranten:beleidsaanbevelingen van een VN-Summer Academy

door Michèle MOREL 1

Inleiding

Het Instituut voor Milieu en Menselijke Veiligheidvan de VN-Universiteit (United Nations University !Institute for Environment and Human Security, UNU-EHS), organiseert jaarlijks, in samenwerking metMunich Re Foundation, een Summer Academy rondeen thema gerelateerd aan sociale kwetsbaarheid (so-cial vulnerability).2 De Summer Academy van 2010,die plaats had van 25 tot 31 juli in Hohenkammer(Duitsland), focuste op de bescherming van milieu-migranten vanuit beleidsperspectief. Twintig docto-raatsonderzoekers uit dertien verschillende landenen experten uit de academische wereld, de EuropeseCommissie, de Raad van Europa, de InternationaleOrganisatie voor Migratie (IOM) en de VN-HogeCommissaris voor de Vluchtelingen zaten bijeen enbespraken de problematiek tijdens een reeks vanwerkgroepen en rondetafeldiscussies. De bevindin-gen van deze Summer Academy, geformuleerd alsbeleidsaanbevelingen, worden geïntegreerd in de lo-pende VN-klimaatonderhandelingen via de sideevents van de UNU-EHS. Dit artikel bespreekt eendeel van de resultaten van de Summer Academy.

De problematiek van milieumigratie is ondertusseneen hot topic geworden. Politieke wetenschappers,juristen, antropologen, geografen en ecologen komenbijeen om te debatteren over het bestaan van milieu-migranten, hun aantal, de oorzaken van hun vluchten het bestaande of te ontwikkelen institutioneel,beleids- en juridisch kader. Terwijl migratie een eeu-wenoude strategie is ter aanpassing aan wijzigende(milieu-)omstandigheden, is het de steeds toenemen-de aandacht voor het fenomeen van klimaatverande-ring die er toe heeft geleid dat academici, beleidsma-kers en de ngo-gemeenschap hun aandacht zijn gaanrichten op diegenen die worden gedwongen hunthuis te verlaten als gevolg van milieuveranderingen.

Globale milieuveranderingen (zoals droogte, ver-woestijning, overstromingen en stormen) dwingensteeds meer mensen op zoek te gaan naar een betereplek om te leven. De vele schattingen van de huidigeen toekomstige aantallen milieumigranten verschil-len in grote mate, maar ze spreken allen over ‘miljoe-nen mensen’. En één ding is zeker: de aantallen stij-gen. Een alomvattende oplossing voor het probleemvan milieumigratie vereist aandacht voor zowel ele-menten van preventie als elementen van remedie. In-dien we deze elementen vertalen naar strategieën,kunnen we stellen dat de preventie van gedwongenmilieumigratie wordt nagestreefd via de strategie vanadaptatie, terwijl het remediëren van de situatie vandiegenen die op de vlucht zijn gebeurt via de strate-gie van bescherming.

De tabel hieronder geeft een overzicht van de aanbe-volen beleidsopties, ontwikkeld tijdens de SummerAcademy, voor de bescherming (in de ruime zin) vanmilieumigranten. Deze beleidsopties zijn volledigcomplementair ten opzichte van elkaar. Het is metandere woorden geen ‘of/of’-verhaal maar een ‘en’-verhaal.

ADAPTATION PROTECTION

(SUB)REGIONAL ADAPTATIONframework

Relieving migratory pressures

STAY OF DEPORTATIONNon-return based on existing

law

TEMPORARY RELOCATION STATUS (TRS)New migration category

Decriminalizing migration as coping strategy

(CIRCULAR) LABOUR MIGRATIONMigrants as agents of changeSupporting volutary migration

to reduce forced migration

NEW RIGHTS-BASED FRAMEWORKNew entitlement to residence

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

57

Adaptatie

Adaptatie sensu stricto: projecten ter plekke

Een eerste vorm van adaptatie (of aanpassing) isadaptatie in de strikte zin: het reduceren van de hui-dige effecten van klimaatverandering op de mensenerzijds, en het vergroten van de weerstand van demens tegen toekomstige effecten van klimaatveran-dering anderzijds. Deze vorm van adaptatie draagt bijtot de bescherming van het levensonderhoud vanmensen en dus tot de preventie van gedwongen mi-lieumigratie.De vraag rijst wie verantwoordelijkheid draagt in ditverband. De primaire verantwoordelijkheid om (po-tentiële) milieumigranten te beschermen (in de rui-me zin) rust op de staat op wiens grondgebied de mi-lieuproblemen zich voordoen.3 Deze staat is verant-woordelijk voor de bescherming van de individuenop haar grondgebied, en heeft daarom de verplich-ting om het ontstaan van ondraaglijke milieuomstan-digheden te verhinderen (voor zover en zoveel alsmogelijk) via de ontwikkeling van projecten ter aan-passing aan globale milieuveranderingen.Indien een staat onwillig of niet in staat is om dezeverantwoordelijk op te nemen, moet de verantwoor-delijkheid om mensen te beschermen, op subsidiairebasis, worden gedragen door de bredere internationa-le gemeenschap.4 In deze context levert de Verenig-de Naties een strijd tegen de klimaatverandering, viainspanningen ter inperking (mitigatie) van en in-spanningen ter aanpassing (adaptatie) aan de kli-maatverandering. In 1992 werd het VN-Klimaatver-drag aangenomen (United Nations Convention on Cli-mate Change, UNFCCC), vijf jaar later zag het KyotoProtocol het licht. In december van 2009 kwam hetKopenhagen-Akkoord tot stand. In dit akkoord, datjuridisch niet-bindend is ten opzichte van statenpar-tijen bij het Klimaatverdrag, wordt 100 miljard dollarbeloofd aan arme landen ter aanpassing aan de kli-maatverandering. Een concreet financieringsplan datspecifieert waar dit geld vandaan zou komen werdechter niet ontwikkeld.Het is met andere woorden via de internationale toe-wijzing van financiële middelen dat projecten teraanpassing aan milieuveranderingen kunnen wordenuitgevoerd, en dit op nationaal of regionaal niveau.Omdat een adaptatieproject in een bepaald land ne-gatieve effecten kan hebben voor buurlanden (bij-voorbeeld in het geval van een damconstructie), zijnregionale projecten te verkiezen boven nationale.Adaptatieprojecten verminderen de migratiedruk opstaten. Adaptatie stelt mensen immers in staat om teblijven waar ze zijn. Om die reden staan staten over

het algemeen positief tegenover dergelijke projecten.Daarenboven spelen adaptatieprojecten mogelijkseen rol in het vermijden van conflictsituaties dieeventueel kunnen ontstaan als gevolg van toene-mende milieuproblemen.Adaptatie als strategie in het kader van de problema-tiek van milieumigratie is niet beperkt tot adaptatie-projecten zoals hierboven besproken. Adaptatie kanook de vorm aannemen van migratie. Inderdaad,sommige vormen van migratie kunnen en moetenworden begrepen als positieve strategieën in de con-text van een veranderend milieu, eerder dan als eenlast resort to survive. Circulaire arbeidsmigratie bij-voorbeeld, en in het bijzonder, is mogelijks een doel-treffende strategie ter aanpassing aan milieuverande-ringen.

Adaptatie sensu lato: (circulaire) arbeidsmigratie

Arbeidsmigratie, vooral deze op circulaire basis,speelt mogelijks een niet te onderschatten rol in deaanpassing van lokale gemeenschappen aan het mi-lieu via de remittances van de arbeidsmigranten. Re-mittances is het geld dat een arbeidsmigrant over-maakt aan familie of vrienden in het land van her-komst. Deze kunnen ook in belangrijke mate bijdra-gen tot de heropbouw van door natuurrampen ge-troffen gebieden en tot het herstel van door dergelij-ke rampen getroffen gemeenschappen.De kern van deze adaptatiestrategie is de ‘win-win-winsituatie’: alle betrokken partijen hebben er voor-deel bij. Voor ontwikkelde landen die worden gecon-fronteerd met een vergrijzing van hun bevolking enmet niet-ingevulde betrekkingen, zijn buitenlandse(in het bijzonder tijdelijke) arbeidskrachten erg wel-kom. De landen van herkomst hebben, zoals reedsverduidelijkt, de mogelijkheid zich door middel vande remittances te ontwikkelen. De circulariteit vandeze migratievorm zorgt er bovendien voor dat braindrain (het verlies van menselijk kapitaal) wordt ver-hinderd. De arbeidsmigrant zelf ten slotte geniet hetvoordeel van werkgelegenheid en (eventueel) scho-ling.Circulaire arbeidsmigratieprogramma’s kunnen wor-den ontwikkeld op basis van bilaterale of regionaleakkoorden tussen landen uit dezelfde regio of tussenontwikkelde en ontwikkelingslanden. De selectie vaneen bepaald land of regio van herkomst als partij bijhet arbeidsmigratie-akkoord zou onder andere geba-seerd zijn op national vulnerability assessments, welkeop hun beurt gebaseerd zijn op sociale, culturele enmilieu-indicatoren.De Internationale Organisatie voor Migratie (IOM)voert verschillende operationele activiteiten uit in decontext van migratie, klimaatverandering en milieu-

WERELDBEELD

58

degradatie. Een van deze activiteiten is de ColombianTemporary and Circular Labour Migration (TCLM)programme5, waarover meer in de bijdrage van Nicolede Moor in ditzelfde nummer.De ontwikkeling van (circulaire) arbeidsmigratiepro-gramma’s moet worden aangemoedigd. Deze waarde-volle benadering gaat in essentie over het aanmoedi-gen van vrijwillige migratie ter vermindering van ge-dwongen migratie. Toch moeten we waakzaam zijnvoor eventuele probleempunten in het kader vancirculaire migratie, zoals mogelijke uitbuiting van decirculaire arbeidskrachten in gastlanden. Verder on-derzoek is vereist.

Bescherming

Wanneer de wijzigende milieuomstandigheden der-mate ernstig zijn dat aanpassing aan deze omstandig-heden niet langer een optie is (bv. in het geval vaneilandstaten, die door een stijging van de zeespiegelonder water dreigen te verdwijnen), hebben mensengeen andere keuze dan hun thuis te verlaten. Voordeze mensen is een afdoend beschermingsmechanis-me vereist.Personen die ontheemd zijn in hun eigen land (in-tern ontheemden of internally displaced persons, IDPs)vallen onder het juridisch regime van dat land opdezelfde wijze als vóór de ontheemding. De nationaleoverheid is verantwoordelijk voor de beschermingvan haar intern ontheemde bevolking op basis vande internationale mensenrechten. Om staten bij testaan in hun beschermingsactiviteiten ontwikkeldede vroegere Vertegenwoordiger van de VN-Secre-taris-Generaal voor Intern Ontheemden, Francis M.Deng, de Guiding Principles on Internal Displacementin 1998.6 Deze Guiding Principles, die werden aange-nomen door de Verenigde Naties, zijn een bundelrichtlijnen die verduidelijken hoe staten hun internontheemde bevolking het best beschermen tegen,tijdens en na ontheemding. De Guiding Principles zijnvoornamelijk gebaseerd op de bestaande internatio-nale mensenrechten en het bestaande internationaalhumanitair recht. Aangezien ze van toepassing zijnop alle personen die tegen hun wil in ontheemd zijnbinnen de grenzen van hun land, ongeacht de oor-zaak van de vlucht, zijn ze ook toepasselijk op ‘inter-ne milieuontheemden’.Milieumigranten die een internationale grens hebbenovergestoken vallen niet langer onder het juridischregime van hun land van herkomst. De vraag rijsthoe landen van bestemming kunnen en moeten om-gaan met milieumigranten die op hun grondgebiedaankomen en bescherming verzoeken.

Stay of deportation

Een eerste beleidsaanbeveling in deze context is destay of deportation. Dit betekent dat landen van be-stemming worden verzocht om individuen die omwil-le van ernstige milieuproblemen in hun land van her-komst een internationale grens hebben overgesto-ken, niet terug te sturen naar dat land van herkomst.Om redenen van politieke en praktische haalbaar-heid is het niet de bedoeling dit beschermingsmecha-nisme te laten gelden voor alle categorieën milieumi-granten, maar voornamelijk voor diegenen die op devlucht zijn voor levensbedreigende omstandighedenin hun land van herkomst. Landen van bestemmingzouden aldus een aantal ‘overlevingscriteria’ kunnenontwikkelen als basis voor de toekenning van de stayof deportation. Aangezien de toekenning gebeurt ophet nationale niveau, is er geen nood aan een nieuwjuridisch instrument op regionaal of internationaalniveau.Hebben staten dan geen internationale verplichtin-gen in het kader van gedwongen terugkeer naar hetland van herkomst? De internationale mensenrech-ten verbieden staten om een persoon terug te sturenof uit te wijzen naar een land waar die persoon hetrisico loopt op ernstige mensenrechtenschendingen.7

Dit verbod is ook bekend als het principe van non-refoulement. De vraag rijst of dit principe toepasselijkis op milieumigranten die een internationale grenshebben overgestoken. Terwijl deze vraag elders indetail is geanalyseerd8, volstaat het hier te vermeldendat grensoverschrijdende milieumigranten vandaagde dag over het algemeen niet onder de toepassingvallen van het verbod van refoulement. Het is echterniet uitgesloten dat toekomstige rechtspraak van in-ternationale of regionale mensenrechteninstantiesbeslist dat de uitzetting van een persoon naar eengebied waar die persoon extreme, levensbedreigendemilieuomstandigheden ondervindt, een schendinginhoudt van de mensenrechten.Het is in dit kader dat beleidsmakers worden aanbe-volen om het verbod van refoulement toe te passen opgrensoverschrijdende milieumigranten die levensbe-dreigende milieuomstandigheden in hun land vanherkomst ontvluchten en in eigen land geen redelijkvluchtalternatief hebben.

Nieuw rights-based framework

Het huidige internationale vluchtelingenrecht biedtgeen afdoende bescherming voor milieumigranten.9

Slachtoffers van plotse natuurrampen (bijvoorbeeldoverstromingen of aardbevingen), die voornamelijktijdelijke bescherming nodig hebben, bevinden zichjuridisch gezien in een iets betere situatie dan slacht-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

59

offers van natuurrampen die geleidelijk ontstaan (bij-voorbeeld droogte of verwoestijning). Deze laatstenhebben vaak permanente internationale beschermingnodig, en precies voor dergelijke bescherming bestaatvaak geen goodwill bij andere staten.Gezien de afwezigheid van een effectief bescher-mingsmechanisme voor milieumigranten op het in-ternationale niveau, moet de internationale gemeen-schap worden aangemoedigd te reflecteren over deoptie om een nieuw internationaal verdrag aan tenemen, in de stijl van het Vluchtelingenverdrag vanGenève, dat (bepaalde categorieën) milieumigrantenhet recht toekent om in een ander land te verblijven.Dit recht zou kunnen worden toegekend indien depersoon kan bewijzen dat hij of zij op de vlucht isgeslagen omwille van een ernstige (plotse of geleide-lijk ontstane) natuurramp, dat hij of zij geen internvluchtalternatief heeft, en dat zijn of haar nationaleoverheid niet in staat is of niet willig is om hem ofhaar te beschermen.Terwijl de bescherming geboden door dit mechanis-me inhoudelijk niet zou verschillen van de bescher-ming op basis van de hierboven besproken stay ofdeportation, is het de vorm van beide opties die henonderscheidt. Terwijl de adoptie van een nieuw juri-disch instrument op internationaal niveau de groot-ste garantie zou bieden op een effectieve bescher-ming van milieumigranten, is de realisatie van dezeoptie in de nabije toekomst een utopie. De politiekewil voor dergelijk initiatief is vandaag de dag quasionbestaande.

Adaptatie/Bescherming:Status Tijdelijke Hervestiging

Een laatste aanbeveling voor nationale overhedensitueert zich zowel in de adaptatie- als beschermings-context. Overheden worden aangemoedigd om deinrichting van een nieuwe migratiecategorie te over-wegen op nationaal niveau voor individuen of ge-meenschappen die geconfronteerd worden met eenimminente milieucrisis (bijvoorbeeld een ernstigedroogte) en tijdelijke hervestiging vereisen. De Sta-tus Tijdelijke Hervestiging zou worden toegekendaan personen die geen mogelijkheid hebben om zichte hervestigen in het land van herkomst. Op basisvan national vulnerability assessments kunnen desterkst getroffen gemeenschappen geïdentificeerdworden.Dergelijk mechanisme stelt mensen in staat om temigreren vóór een natuurramp plaatsvindt. Deze‘anticipatieve’ migratie verhindert meer ernstige vor-men van gedwongen migratie. Om die reden kan dit

mechanisme worden beschouwd als een adaptatie-strategie. Anderzijds heeft het tijdelijke hervesti-gingsmechanisme een directe beschermingsfunctievoor personen die op het punt staan te worden ge-troffen door een natuurramp. In die zin heeft de tij-delijke hervestiging een remediërende functie. Eenbelangrijk verschil met de hierboven vermelde be-schermingsstrategieën is dat tijdelijke hervestiginggeen ‘recht’ zou zijn voor elkeen die aan bepaaldecriteria voldoet, maar een ‘gunst’ vanwege de natio-nale overheid. Zo zou het systeem met bepaalde quo-ta kunnen werken.De hervestiging van personen naar een ander land isenkel verkieslijk wanneer geen interne hervestigingmogelijk is. Met andere woorden, nationale overhe-den moeten worden aangemoedigd om een degelijkhervestigingsbeleid uit te tekenen.

Besluit

Preventie en remedie, of adaptatie en bescherming,zijn de twee onderdelen van een alomvattende bena-dering van de problematiek van milieumigratie. Ter-wijl adaptatiestrategieën tot doel hebben gedwongenmilieumigratie te verhinderen, staan beschermingsstra-tegieën in voor het opvangen van personen die geenandere keuze hebben dan op de vlucht te slaan. Zo-wel adaptatie als bescherming kan verschillende vor-men aannemen, en deze verschillende opties zijn vol-ledig complementair. De vijf beleidsopties aanbevo-len in dit artikel zijn: (1) de ontwikkeling van regio-nale milieu-adaptatieprojecten; (2) de ontwikkelingvan (circulaire) arbeidsmigratieprogramma’s via bila-terale of regionale akkoorden; (3) de op nationaalniveau toe te kennen stay of deportation op basis vande internationale mensenrechten; (4) de adoptie vaneen nieuw internationaal verdrag voor milieumigran-ten; en (5) de ontwikkeling van een mechanismevoor tijdelijke internationale hervestiging.Wat is de weg vooruit? Enerzijds is verder onderzoeknoodzakelijk naar deze vijf beleidsopties, om zowel deopportuniteiten als de potentiële problemen beter tebegrijpen die de verschillende opties met zich mee-brengen. Anderzijds moeten beleidsmakers op dege-lijke wijze worden geïnformeerd over deze beleids-aanbevelingen en aangemoedigd deze in praktijk tebrengen. Dit is precies wat de UNU-EHS zich tottaak stelt in het kader van de lopende klimaatonder-handelingen.

WERELDBEELD

60

Noten

1 Michèle Morel is mandaathoudster bij het Fonds voor We-tenschappelijk Onderzoek Vlaanderen (FWO) en is verbon-den aan de Vakgroep Internationaal Publiekrecht van deUniversiteit Gent.

2 Zie http://www.ehs.unu.edu/article/read/summer-academy.3 Zie A More Secured World: Our Shared Responsibility ! Report

of the Secretary-General’s High-level Panel on Threats,Challenges and Change (A/59/565), 21-22: the State has theprimary obligation to protect the welfare of its own peoples.

4 Zie A More Secured World: Our Shared Responsibility, supra,22.

5 http://www.iom.int/jahia/Jahia/pid/2080#colombia.6 The Guiding Principles on Internal Displacement, E/CN.4/

1998/53/Add.2.

7 K. WOUTERS, International legal standards for the protectionfrom refoulement, Mortsel, Belgium, Intersentia, 2009.

8 M. MOREL & F. MAES, “The curious phenomenon of ‘envi-ronmental migration/displacement’ & the role of interna-tional law in cross-border protection”, in D. FRENCH (ed.),Global Justice and Sustainable Development, Leiden, The Neth-erlands, Brill, 2010, pp. 273-288.

9 Het internationaal vluchtelingenrecht bestaat uit één inter-nationaal instrument (het Vluchtelingenverdrag van Genèvevan 1951) en vier regionale instrumenten (het AfrikaanseVluchtelingenverdrag van 1969, de Amerikaanse Verklaringvan Cartagena van 1984, de EU-Kwalificatierichtlijn van2004 en de EU-richtlijn Tijdelijke Bescherming van 2001).

O

Extra:Arbeidsmigratie voor kwetsbare gemeenschappen: een adaptatie- en ontwikkelingsstrategie?

door Nicole DE MOOR 1

Wereldwijd worden droogte, overstromingen en orkanen in toenemende mate erkend als een push-factorvoor migratie. In 2008 alleen al, sloegen naar schatting 36 miljoen mensen op de vlucht als gevolg van plotsenatuurrampen (waarvan 20 miljoen als gevolg van klimaatswijziging).2 In het debat over milieumigratie gingde aandacht tijdens de voorbije decennia voornamelijk naar gedwongen ontheemding, en het gebrek aanbeschermingsmechanismen voor mensen die zich genoodzaakt zien hun vernietigde leefmilieu te verlaten omte kunnen overleven. Pleidooien over de bewoners van ‘zinkende eilandstaten’ voerden de vaak emotionelediscussie aan. Migratie wordt de laatste jaren echter in toenemende mate erkend als een bewuste strategieom zich aan te passen aan een veranderend leefmilieu. Waar de kwetsbaarheid van een bevolking voor mi-lieurampen groot is, en socio-economische ontwikkeling laag, kan grensoverschrijdende migratie positieveeffecten hebben op individuen, families en gemeenschappen die getroffen worden door de gevolgen vanmilieudegradatie. Migratie kwam als adaptatiestrategie zelfs op de agenda van de huidige VN-klimaatonder-handelingen terecht. Toch is het migratiebeleid van mogelijke bestemmingslanden niet aangepast aan ditnieuwe discours. Aan de hand van een migratieprogramma tussen Colombia en Spanje, illustreert dit artikelop welke manier internationale arbeidsmigratie kan bijdragen tot de ontwikkeling en adaptatie van kwetsba-re gemeenschappen die getroffen worden door milieurampen.

Internationale migratieals adaptatiestrategie

Klimaatverandering en biodiversiteitverlies hebbenernstige gevolgen voor de levensomstandigheden vanmensen. Of mensen al dan niet kiezen voor migratie,hangt af van hun vermogen zich aan te passen aaneen veranderend milieu. Dat adaptatievermogenwordt voor een groot deel bepaald door de beschik-baarheid van alternatieve vormen van levensonder-houd.3 In die zin kan arbeidsmigratie een bron vaninkomensdiversificatie vormen voor mensen die ge-troffen worden door milieudegradatie. Een inkomen

uit het buitenland kan de kwetsbaarheid van indivi-duen, families en gemeenschappen verminderen.4 Inplaats van migratie te zien als een falen van adaptatieaan een gewijzigd milieu, maakt migratie zelf dus eenmogelijke adaptatiestrategie uit.Internationale migratie kan op verschillende manie-ren bijdragen tot de ontwikkeling en adaptatie vankwetsbare gemeenschappen. Ten eerste, stellen degeldtransfers van migranten naar hun herkomstland,de zogeheten remittances, vele families in ontwikke-lingslanden in staat een menswaardig bestaan te lei-den. Voor vele gezinnen vormen zij een essentieelonderdeel van het inkomen, en biedt het hen eenalternatief levensonderhoud indien ze getroffen wor-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

61

den door een natuurramp. Migratie van een of meergezinsleden kan de andere familieleden helpen hunweerbaarheid tegen milieuverstoringen te verhogen.Daarnaast kunnen remittances ook bijdragen tot hetsocio-economisch welzijn en de adaptatie van de he-le gemeenschap. Zo kunnen ze o.m. innovatie finan-cieren, bijvoorbeeld in de landbouwsector van getrof-fen gebieden, en zorgen ze voor investeringen in on-derwijs en gezondheidszorg. De impact van remit-tances op ontwikkeling en adaptatie mag niet onder-schat worden, aangezien hun volume meer dan hetdubbele bedraagt van officiële internationale ontwik-kelingshulp.5

Migratie ten gevolge van milieudegradatie zal voor-namelijk binnen of tussen ontwikkelingslanden voor-komen. Milieumigranten komen m.a.w. vaak terechtin regio’s waar het milieu er niet veel beter aan toeis, of waar er politieke en sociale onlusten zijn. Bo-vendien beschikken de armsten in de samenlevingmeestal niet over de middelen om te migreren, enhebben zij dus meestal ook geen gezinsleden in hetbuitenland die hen geld kunnen sturen.6 Door inter-nationale, langeafstandsmigratie mogelijk te makenvoor mensen getroffen door milieudegradatie, kun-nen we ook de meest kwetsbare personen de moge-lijkheid bieden hun vernietigde leefmilieu, tijdelijk ofpermanent, te verlaten.7 Bovendien is het een ma-nier om gedwongen ontheemding te vermijden. In-dien milieumigratie op een efficiënte manier wordtgeorganiseerd, kunnen humanitaire crisissituaties enconflicten worden vermeden.Emigratie uit door terugkerende natuurrampen ge-troffen gebieden, vermindert bovendien het aantalindividuen dat aan deze rampen wordt blootgesteld,en voorziet de regio van een inkomensstroom uitremittances die meestal toeneemt nadat een rampzich heeft voorgedaan.8 De diasporagemeenschaptreedt bovendien vaak op als opvangnetwerk voortijdelijk ontheemden na een dergelijke ramp. Aan-gezien emigratie de roofbouw op natuurlijke rijkdom-men vermindert, wordt tot slot zelfs beweerd datemigratie het degradatieproces zou vertragen.9

Voor niet-permanent onbewoonbaar geworden ge-bieden, biedt tijdelijke en circulaire migratie bijko-mende voordelen.10 Door het contact tussen migran-ten en hun herkomstlanden te behouden, dragencirculaire migranten nog meer bij tot de ontwikke-ling van hun gemeenschap. Voor het gastland heeftcirculaire migratie het voordeel dat de sociale en po-litieke kosten van immigratie kleiner zijn, aangeziencirculaire migranten terugkeren naar hun land vanherkomst. Evenzo, kampt dat laatste land niet metpermanente emigratie, die haar economie uitholt.11

Het risico op brain drain is dus veel kleiner (zie ver-der). Circulaire migratie wordt erkend als een be-

langrijke strategie van inkomensdiversificatie bij te-rugkerende droogteperiodes en verwoestijning.

Een plaats voor migratie in de klimaatonderhandelingen?

Hoewel het Intergovernmental Panel on ClimateChange (IPCC) reeds in 1990 de gevolgen van kli-maatverandering voor migratie en ontheemding toe-lichtte12, heeft zich dat tot nu toe nog niet vertaaldin duidelijke verdragsverplichtingen. Het VN-Kli-maatverdrag (United Nations Convention on ClimateChange, UNFCCC) van 1992 en het Kyoto Protocolvan 1997 bevatten geen verwijzingen naar migratieof gedwongen ontheemding. Humanitaire organisa-ties lobbyen echter sinds lang voor de erkenning vanmigratie als gevolg van klimaatverandering. Het the-ma kwam ter sprake in enkele side events bij opeen-volgende VN-klimaatonderhandelingen, maar haaldevóór 2009 nog nooit het formele onderhandelings-proces. De meeste beleidsmakers zagen migratie nogsteeds als een mislukking van adaptatie, i.p.v. alsadaptatie-instrument op zich.In de maanden voorafgaand aan de 15de bijeen-komst van de Verdragspartijen bij het Klimaatver-drag in Kopenhagen in december 2009, was er einde-lijk goed nieuws voor de zogenoemde ‘klimaatmi-granten’. In de ontwerp-onderhandelingstekst overadaptatiemaatregelen werd voor het eerst een para-graaf opgenomen over klimaatsmigratie en hervesti-ging. Volgens paragraaf 25(e) behoren activities re-lated to national and international migration/plannedrelocation tot mogelijke adaptatiemaatregelen.13 Tij-dens de onderhandelingen in Bonn in juni 2009 werddeze paragraaf goed onthaald door internationaleorganisaties zoals het VN-Vluchtelingenagentschapen de Internationale Organisatie voor Migratie.Aangezien de tekst echter nog tussen haakjes stond,waren verdere onderhandelingen nodig.14

Tijdens de volgende onderhandelingssessies ter voor-bereiding van de Kopenhagentop, werd de paragraafover klimaatsmigratie verder aangepast, en zelfs ge-steund door de G77 en China. Het zag er naar uitdat de paragraaf het zou halen in het akkoord datzou worden gesloten in Kopenhagen. Die Klimaattophad echter niet het verhoopte resultaat. Hoewel erenkele belangrijke stappen werden gezet wat betreftde opname van adaptatiemaatregelen en disaster riskreduction, werd er weinig vooruitgang geboekt op demeer controversiële kwesties, zoals doelstellingenvoor emissiereducties en financiële steun van ont-wikkelde aan ontwikkelingslanden. De ontwerptekstmet de paragraaf over klimaatsmigratie werd dus nietaangenomen. Toch was de opname van het thema inde onderhandelingstekst van zeer groot belang. Nade top in Kopenhagen bleven ngo’s, academici en

WERELDBEELD

62

sommige ontwikkelingslanden daarom verder lob-byen voor deze erkenning van migratie als adaptatie-instrument.In de maanden na Kopenhagen, werd de onderhan-delingstekst verder afgelijnd. In de huidige versie vande onderhandelingstekst van de Ad Hoc WorkingGroup on Long-term Cooperative Action under the Con-vention (AWG-LCA), staat één bepaling i.v.m. kli-maatsverandering en mobiliteit. Paragraaf 4(f)

“invites all Parties to enhance adaptation action un-der the Adaptation Framework, by undertaking ...(f) Measures to enhance understanding, coordinationand cooperation related to national, regional and in-ternational climate change induced displacement, mi-gration and planned relocation, where appropriate”.15

De haakjes zijn intussen verwijderd, hetgeen bete-kent dat er een ruime overeenstemming bestaat overdeze tekst. Het is nu aan de deelnemende partijenvan de VN-klimaattop in Cancún in december 2010om te beslissen of deze paragraaf zal standhouden.Bovendien is het nog onduidelijk hoe een internatio-nale overeenkomst die migratie als adaptatiemaatre-gel erkent, zou geïmplementeerd worden in de prak-tijk. De vraag rijst bijvoorbeeld of risicoanalyses kun-nen worden georganiseerd om kwetsbare gemeen-schappen voor deelname aan specifieke migratiepro-jecten te identificeren, en of adaptatiefondsen zou-den kunnen worden aangewend voor zulke analyses.Beleidsmakers moeten echter in de eerste plaatsgeïnformeerd worden over de betekenis van de ter-men ‘migratie’, ‘ontheemding’, en ‘geplande hervesti-ging’ in de context van het VN-Klimaatverdrag.

Tijdelijke en circulaire arbeidsmigratietussen Colombia en Spanje

Voor de mogelijke ondersteuning van internationalemigratie als adaptatiestrategie, kunnen lessen getrok-ken worden uit een project van Tijdelijke en Circu-laire Arbeidsmigratie (Temporary and Circular LabourMigration ! TCLM) tussen Colombia en Spanje. HetTCLM-project biedt door herhaalde natuurrampengetroffen Colombianen de kans om tijdelijk naarSpanje te migreren en daar een inkomen te verdie-nen in de seizoensarbeid.16 Op die manier biedt ditinnovatief migratiemodel hen een alternatief levens-onderhoud, terwijl de getroffen gebieden in Colom-bia zich kunnen herstellen.Het initiatief voor dit arbeidsmigratieproject kwamvan de Unión de Pagesos (UP), de belangrijkste land-bouwvakbond in Catalonië. Om aan het tekort aanseizoenarbeiders in Catalonië tegemoet te komen,ondersteunde de vakbond via het TCLM-project

tijdelijke arbeidsmigratie van Colombiaanse arbei-ders.17 De UP bood daarbij logistieke hulp (o.m. bijde selectie- en visaprocedures), en stond de arbeidersbij voor en tijdens hun verblijf in Spanje.18

Een van de meest innovatieve aspecten van hetTCLM-project, is de focus op kwetsbare gemeen-schappen in Colombia, gaande van inheemse volke-ren tot alleenstaande moeders. Ook gemeenschap-pen die getroffen werden door milieurampen beho-ren tot de doelgroep. Het TCLM-project werd na devulkaanuitbarsting van de Galeras in 2006, aange-wend om slachtoffers een alternatief levensonder-houd te bieden middels de seizoensarbeid in Spanje.Later werd het programma ook uitgebreid naar ande-re gemeenschappen die getroffen worden door mi-lieuveranderingen, zoals landbouwgemeenschappenwier oogst vernietigd wordt door overstromingen.

Win-win-winresultaat voor ontwikkeling en adaptatie

Het TCLM-programma beoogt drie doelen: het heeftpotentiële voordelen voor de ontwikkeling en adap-tatie van zowel de migranten zelf, hun gemeenschap,als het gastland. Ten eerste, is het programma eenantwoord op Catalonië’s tekort aan seizoenarbeiders.Via dit programma kunnen die tekorten op de ar-beidsmarkt worden aangevuld, zonder dat Spanjevoor permanente migratie hoeft te kiezen. Het trachtook bestaande migratiestromen legaal te reguleren enefficiënt te organiseren.Ten tweede heeft het programma duidelijk een posi-tieve impact op de migranten zelf, aangezien het hentoelaat om in hun levensonderhoud te voorzien, engeld over te maken aan hun families. Door in de sei-zoensteelt in Spanje te werken, kunnen de deelne-mende migranten ook nieuwe kennis en vaardighe-den verwerven, die hen toelaten om hun inkomen tediversifiëren bij hun terugkeer in Colombia. Dezezogeheten social remittances kunnen hen helpen hunkwetsbaarheid t.o.v. toekomstige milieuverstoringente verkleinen. Bovendien biedt het TCLM-projecthen een alternatief voor gedwongen ontheemding,permanente migratie, of migratie naar reeds overbe-volkte steden in Colombia.Tot slot is het TCLM-project ook gericht op de ont-wikkeling van Colombiaanse gemeenschappen. Mid-dels financiële en sociale remittances kunnen migran-ten niet enkel hun persoonlijk inkomen, maar tevenshet economisch welzijn van hun gemeenschap ver-groten. De deelnemende arbeiders aan het TCLM-project worden via verscheidene cursussen voorbe-reid om bij te dragen tot de socio-economische ont-wikkeling van hun herkomstregio, door bijvoorbeeldte investeren in productieve activiteiten die voor deganse gemeenschap jobmogelijkheden creëren. Bo-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

63

vendien worden voornamelijk die arbeiders geselec-teerd die blijk geven van leiderschap en loyaliteitnaar hun gemeenschap toe. Naast een drijfveer omterug te keren naar Colombia, vormt dat voor heneen aansporing om te investeren in hun herkomstre-gio. Uit de eerste resultaten na de invoering van hetTCLM-project bleek echter dat vele van de terugge-keerde migranten niet beschikten over voldoendekapitaal, kennis en ervaring om hun eigen zaak op testarten. Daarom zou er meer ondersteuning moetenworden voorzien bij het ontwikkelen en uitvoerenvan ondernemingsplannen, en in het kanaliseren vanremittances naar productieve initiatieven.Eén van de vaak geuite kritieken op tijdelijke en cir-culaire migratie is het gebrek aan juridische bescher-ming voor tijdelijke arbeidsmigranten.19 Om hieraantegemoet te komen, worden de migranten in hetTCLM-project vóór hun vertrek geïnformeerd overhun rechten, en krijgen zij informatie over de werk-omstandigheden in het gastland. Het TCLM-projectbesteedt tot slot ook aandacht aan de families dieachterblijven. Zij worden bijgestaan terwijl hun fami-lieleden in het buitenland werken.

Voorwaarden voor georganiseerdemilieumigratie

Uit het bovenstaande blijkt dat grensoverschrijdendemigratie kan bijdragen tot de ontwikkeling en adap-tatie van kwetsbare gemeenschappen getroffen doormilieudegradatie. Om internationale migratie als ant-woord op veranderde milieuomstandigheden moge-lijk te maken, is echter een radicale wijziging in hetmigratiebeleid van mogelijke bestemmingslandennodig. Aangezien klimaatverandering steeds meermensen ertoe zal aanzetten elders een beter leven tezoeken, moeten de mogelijkheden voor migratie vankwetsbare gemeenschappen uitgebreid worden.Daarbij is het niet de bedoeling om het aantal inter-nationale migranten te verhogen, maar wel om demogelijkheden van legale migratie voor zij die hetnodig hebben, te vergroten. Hoe meer keuzes men-sen hebben, des te minder kwetsbaar ze immers zijn.Vooraleer we het TCLM-project promoten als eengoed voorbeeld van georganiseerde milieumigratie,moet onderzocht worden of en hoe een dergelijk pro-gramma kan worden gekopieerd in andere staten.Eerst en vooral is dus een rechtsvergelijkende studievan het juridische en institutioneel kader voor tijde-lijke arbeidsmigratie noodzakelijk. Verscheidenevoorwaarden voor de consolidatie en replicatie vanhet TCLM-project kunnen echter reeds onderschei-den worden. Ten eerste, is het TCLM-programma

een contextueel migratieprogramma, hetgeen bete-kent dat de politieke, economische en institutionelecontext van de gastregio bepalend zal zijn voor deimplementatie van een dergelijk programma.Bovendien is een stevig onderbouwd juridisch kadernodig dat tijdelijke en circulaire migratie toelaat enondersteunt, ook voor laaggeschoolde arbeiders. Hetafsluiten van bilaterale of multilaterale migratieover-eenkomsten met herkomstlanden kan daar onder-deel van uitmaken.20 Het TCLM-project zelf steundeimmers op een bilaterale overeenkomst afgeslotentussen Spanje en Colombia. Hoewel die werd geslo-ten om arbeidsmigratie tussen beide landen een le-gaal kader te geven, en irreguliere migratie tegen tegaan, refereert het akkoord ook naar de voordelenvan migratie voor de socio-economische ontwikke-ling van zowel gast- als herkomstland.21

Bij het ondersteunen van migratie als adaptatiestra-tegie, komt het erop aan de voordelen van migratievoor alle betrokken partijen te maximaliseren, en dekosten te minimaliseren. Naast het wegwerken vande juridische hinderpalen, moeten ook enkele prakti-sche, financiële en sociale barrières worden opgehe-ven. Mensen dienen ten eerste te weten waarheen zekunnen migreren, hoe ze daar in hun levensonder-houd kunnen voorzien, welke rechten en verplich-tingen ze hebben, enz. Bovendien moeten de finan-ciële kosten van bijvoorbeeld visa, of het overmakenvan remittances, zo minimaal mogelijk zijn.22

Een vaak gehoorde bezorgdheid, is het risico op braindrain voor het herkomstland. Massale emigratie vanbekwame mensen kan zelfs de adaptatiecapaciteitvan een regio verminderen. Dat risico op brain drainkan echter gereduceerd worden door de circulariteitvan de migranten te vergemakkelijken, namelijkdoor hen toe te laten vrij te bewegen tussen gast- enherkomstland. Wanneer migranten worden aan-gemoedigd om terug te keren naar hun herkomst-land, tijdelijk of permanent, kunnen ze daar verande-ringen teweeg brengen, onder meer d.m.v. hun ver-worven vaardigheden en kennis over adaptatie endisaster risk reduction. Ook investeringen in onderwijsbinnen gemeenschappen getroffen door milieudegra-datie zijn een manier om migratie te optimaliserenals adaptatie-instrument, aangezien dit de mogelijk-heden voor arbeidsmigratie van een deel van de ge-meenschap vergroot.Aangezien migranten, en in het bijzonder tijdelijkearbeidsmigranten, zich vaak in kwetsbare positiesbevinden, vatbaar voor exploitatie en discriminatie,is het ook belangrijk om hen dezelfde rechten te ver-zekeren als deze verzekerd aan lokale arbeiders. Demate waarin migranten en hun gemeenschappenvoordeel kunnen halen uit de migratie, hangt vooreen groot stuk af van deze rechten, met inbegrip van

WERELDBEELD

64

toegang tot gezondheidszorg en onderwijs, politiekeen economische vrijheden, en het recht om in en uithet gastland te migreren. Tot slot is het voor georga-niseerde milieumigratie van vitaal belang om het mi-gratiebeleid te koppelen aan een ontwikkelings- enmilieubeleid. In de meeste landen is een dergelijkcoherent beleid echter nog onbestaande.

Uitdagingen voor de toekomst

Internationale migratie wordt in toenemende mateerkend als ontwikkelings- en adaptatiestrategie. Ter-wijl tekorten in de arbeidsmarkt van ontwikkeldelanden kunnen worden aangevuld via arbeidsmigra-tie, kan dergelijke migratie anderzijds bijdragen totde adaptatie en ontwikkeling van kwetsbare gemeen-schappen. Meer onderzoek is vereist om na te gaanhoe we de voordelen van milieumigratie kunnen op-timaliseren, en de kosten ervan minimaliseren. Case-studies kunnen beleidsmakers ervan overtuigen ommigratie te zien als “deel van de oplossing in plaatsvan als een probleem”.23

Beleidsmakers moeten nu geïnformeerd worden overhoe ze dergelijke innovatieve migratie voor gemeen-schappen getroffen door milieudegradatie kunnenorganiseren. Het zou alvast een goede start zijn ommigratie op te nemen in het adaptatiekader van hetVN-Klimaatverdrag. Door het sluiten van bilateraleof multilaterale migratieakkoorden met landen ge-troffen door milieudegradatie, kan internationalearbeidsmigratie gericht worden op een specifiekedoelgroep. Tot slot zijn beleidsmaatregelen nodig omde kosten van grensoverschrijdende migratie te redu-ceren (bijvoorbeeld door de kosten van remittance-transfers te verminderen), te investeren in onderwijsvan kwetsbare gemeenschappen, en financiële ensociale remittances te kanaliseren naar productieveinitiatieven en adaptatiemaatregelen in herkomstlan-den. Rekening houdend met de politieke en econo-mische hinderpalen bij de opvolging van beleidsaan-bevelingen , kan men door een coherente aanpakvan milieumigratie, die de relevante beleidsdomei-nen met elkaar koppelt, toch een positief adaptatie-en ontwikkelingsinstrument maken.

Noten

1 Nicole de Moor verricht doctoraatsonderzoek aan de Vak-groep International Publiekrecht van de Universiteit Gent.Haar onderzoek beoogt het juridische kader te schetsen vaninternationale migratie als adaptatie- en ontwikkelingsstrate-gie, en wordt verricht vanuit het perspectief van de EuropeseUnie.

2 “Monitoring Disaster Displacement in the Context of Cli-mate Change”, Findings of a Study by the United NationsOffice for the Coordination of Humanitarian Affairs(OCHA) and the Internal Displacement Monitoring Centre(IDMC) of the Norwegian Refugee Council (NRC), septem-ber 2009, http://www.internal-displacement.org/8025708F004BE3B1/(httpInfoFiles)/12E8C7224C2A6A9EC125763900315AD4/$file/monitoring-disaster-displacement.pdf.Ter vergelijking: in datzelfde jaar werden 4,6 miljoen mensenintern ontheemd ten gevolge van conflict en geweld.

3 S. MARTIN, “Climate Change, Migration and Governance”,Global Governance on Migration , juli-september 2010, 16 (3),397-414.

4 J. BARNETT & M.WEBBER, “Accommodating Migration toPromote Adaptation to Climate Change”, A Policy Brief pre-pared for the Secretariat of the Swedish Commission on Cli-mate Change and Development and the World Bank WorldDevelopment Report 2010 Team, Melbourne, Department ofResource Management and Geography, University of Mel-bourne, 2009; F. LACZKO, “Migration, the Environment andClimate Change: Assessing the Evidence”, German MarshallFund of the United States, Study Team on Climate-inducedMigration, juni 2010, http://www.gmfus.org/galleries/default-file/Lazcko_MAH_EditsV2.pdf; C. TACOLI, “Crisis or Adap-tation? Migration and Climate Change in a Context of HighMobility”, Environment and Urbanization, 2009, 21(2), 513-525.

5 J. BARNETT & M. WEBBER, 2009.6 T. DE BRUYN & J. WETS, “Migrantentransfers als Ontwikke-

lingsinstrument: Wat kan de overheid doen?”, KatholiekeUniversiteit Leuven, Hoger Instituut voor de Arbeid, 16 sep-tember 2004,http://www.hiva.be/resources/pdf/publicaties/R1131.pdf.

7 P. BONCOUR, “The Moment of Truth: Adapting to ClimateChange”, Migration, herfst 2009, IOM, Genève,http://publications.iom.int/bookstore/free/migration_autumn_09.pdf.

8 F. LACZKO & E. COLLETT, “Assessing the Tsunami’s Effectson Migration”, Feature Story on Migration InformationSource, Migration Policy Institute, 2005, http://www.migrationinformation.org/USfocus/display.cfm?id=299;J. BARNETT & M. WEBBER, 2009.

9 T. ACKETOFT, “Environmentally Induced Migration and Dis-placement: A 21st Century Challenge”, Report of the Com-mittee on Migration, Refugees and Populations, Council ofEurope Parliamentary Assembly, Doc. 11785, 23 december2008; J. BARNETT & M. WEBBER, 2009.

10 Circulaire migratie als patroon van menselijke mobiliteit iseen migratiemodel dat migranten toelaat om heen en weer tebewegen tussen gast- en thuisland, vaak met wederzijdse po-sitieve effecten tot doel.

11 R. ZAPATA-BARRERO, R. FAÚNDEZ GARCÍA & E. SÁNCEZ

MONTIJANO, “Temporary and Circular Labour Migration(TCLM) of Workers between Colombia and Spain. A Modelto Consolidate”, in Temporary and Circular Labour Migration.Experiences, Challenges and Opportunities, International Or-ganization for Migration (IOM) and Unió de Pagesos, 2010.

12 INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC),“First Assessment Report, Working Group II: Impacts Assess-ments of Climate Change”, 1990.

13 UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE

CHANGE (UNFCCC), “Draft Negotiation Text for the SixthSession of the Ad Hoc Working Group on Long-Term Coop-erative Action under the Convention (AWG-LCA) on 1-12June 2009 in Bonn (Germany)”, FCCC/AWGLCA/2009/8,19 mei 2009,http://unfccc.int/resource/docs/2009/awglca6/eng/08.pdf.

14 V.KOLMANNSKOG, “Towards a Humanitarian Climate

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

65

Change Agreement”, in Climate Changed, People Displaced,Norwegian Refugee Council, Thematic Report 2009,http://www.nrcfadder.no/arch/img.aspx?file_id=9913616.

15 UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE

CHANGE (UNFCCC), “Draft Negotiation Text for theTwelfth Session of the Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action under the Convention ((AWG-LCA) on 4-9 October 2010 in Tianjin (China)”,FCCC/AWGLCA/2010/14, 13 augustus 2010,http://unfccc.int/resource/docs/2010/awglca12/eng/14.pdf.

16 Voor een meer uitgebreide bespreking van het TCLM-pro-ject: Zie N. DE MOOR, “Temporary Labour Migration for Vic-tims of Natural Disasters. The Case of Colombia”, Paper pre-pared for the UNU-EHS Summer Academy on SocialVulnerability, Hohenkammer, Germany, 25-31 July 2010 (teverschijnen in SOURCE No. 14/2011, publication series ofthe United Nations University, Institute for Environmentand Human Security (UNU-EHS)).

17 N. MAGRI, “Temporary Circular Labor Migration betweenColombia and Spain: A Model for Consolidation andReplication”, Mpp Masters Thesis, with Supervision of Melis-sa Siegel, Maastricht Graduate School of Governance, Maas-tricht University, 2008-2009; “Enhancing Development inColombia through Temporary and Circular Labour Migra-tion”, webpage of the International Organization for Migra-

tion (IOM), http://www.iom.int/jahia/Jahia/activities/by-theme/facilitating-migration/labour-migration/enhancing-development-Colombia-Spain-through-temporary-circular-labour-migration.

18 R. ENGELMAN, “The State of the World Population 2009:‘Facing a Changing World: Women, Population and ClimateChange’ ”, United Nations Population Fund (UNFPA),2009, http://www.unfpa.org/swp/2009/en/pdf/EN_SOWP09.pdf; N. MAGRI ,2009.

19 N. MAGRI, 2009; Stephen CASTLES, “Back to the Future?Can Europe Meet its Labour Needs through Temporary Mi-gration?”, Working Paper No. 1, International Migration In-stitute, University of Oxford, Oxford, 2006; ZAPATA-BARRE-RO, FAÚNDEZ GARCÍA & SÁNCHEZ MONTIJANO, 2010.

20 Laws for Legal Immigration in the 27 EU Member States, Inter-national Migration Law N/ 16, International Organization forMigration (IOM), 2009.

21 Agreement between Spain and Colombia on the Regulationand Organization of Migratory Flows for Employment, signed21 May 2001, Official State Bulletin No. 159, 4 July 2001.

22 J. BARNETT & M. WEBBER, 2009.23 C. TACOLI, 2009.

O

Boekenrubriekonder redactie van Francis BAERT, UNU-CRIS & Universiteit Gent 1

Insecure Spaces: Peacekeepingand Performancein Haiti, Kosovo and Liberia

Paul Higate & Marsha HenryZed BooksISBN 978-1-8427-7887-6

Gedurende de laatste jaren is de interesse gegroeidvan academici om VN-vredesoperaties te bestuderendoor gebruik te maken van het perspectief van kriti-sche theorie ! hier in brede zin geïnterpreteerd.Geïnspireerd door het werk van de Frankfurter Schule(Theodor Adorno en Herbert Marcuse), Fransepoststructuralisten (Michel Foucault en Gilles De-leuze) en hedendaagse sociale wetenschappers alsRobert Cox, Giorgio Agamben of Mark Duffieldhebben academici deze denkbeelden toegepast op destudie van VN-vredesoperaties. Kritische theorievertrekt vanuit de idee dat theorie nooit politiekneutraal kan zijn. Zoals Robert Cox het stelde, istheorie: “Always for someone and for some purpose”.Het doel van kritische theorie is menselijke emanci-patie: mensen bevrijden van onderdrukking om tedoen wat ze zelf willen doen. Inspiratie wordt verdergehaald bij feministen en antropologen om spreek-

recht te geven aan ‘vergeten groepen’: vrouwen, kin-deren, armen of inheemse volkeren.

Deze politiek theoretische denkbeelden hebben zichin twee grote categorieën aan onderzoek vertaaldbinnen de studie van VN-vredesoperaties. Enerzijdszijn studies uitgevoerd naar welke waarden, ideeënen belangen er door VN-vredesoperaties worden be-vestigd. Volgens kritische theoretici is dit mondiaalkapitalisme. De liberal peace-theorie wordt hier in hetvizier genomen. Deze theorie gaat ervan uit dat de-mocratische regimes niet met elkaar in oorlog treden.Het belang dat de internationale gemeenschap hechtaan liberal peace uit zich in allerlei maatregelen omliberale ideeën zoals democratische principes (vrijeen eerlijke verkiezingen, effectieve staatsstructuren)en een vrijemarkteconomie te bevorderen. Na hetbeëindigen van de Koude Oorlog nam het aantaldemocratieën in de wereld gestaag toe, maar in te-genstelling tot wat de liberal peace-theorie zou doenconcluderen, steeg ook het aantal gewelddadige con-flicten dramatisch. Daarom is het voor China en an-dere landen uit het Zuiden niet vanzelfsprekend zichachter de idée unique van de vrije markt te scharen.Volgens hen hebben vredesoperaties eerder als doelgeweld te beperken en conflicten op te lossen in deplaats van een welbepaalde ideologie te verspreiden.

WERELDBEELD

66

En dit is juist wat we in de jaren ’90 hebben gezienmet een nieuwe generatie aan VN-vredesoperaties,de zogenaamde second-generation peacekeeping oper-ations waarbij aspecten van vredeshandhaving en -opbouw gecombineerd werden wat niet altijd tot gro-te successen leidde. Maar naast gebrekkige ervaringop dit gebied, lijkt het dwingen van landen om dezeprincipes te snel in de praktijk om te zetten ook nietaltijd even bevorderlijk voor de verdere ontwikkelingvan een land. Roland Paris stelt in At War’s End(2004) dat de promotie van liberal peace via over-haaste democratisering en ‘vermarkting’ van oorlogs-economieën ook destabiliserend kan werken en ne-gatieve consequenties kan hebben voor de opbouwvan een duurzame vrede. Tussen VN-vredesoperatiesen het ontstaan of in stand houden van illegale eco-nomische activiteiten bestaat er trouwens eenvreemde wisselwerking. In Blue Helmets and BlackMarkets (2008) van Peter Andreas wordt bijvoor-beeld zeer accuraat geïllustreerd hoe de politiekeeconomie van formele en informele activiteiten ineen oorlogsgebied ‘inter-ageren’ (zie hiervoor de be-spreking in Wereldbeeld 2009, 33(3)).

Anderzijds vestigt een tweede groep van studies deaandacht op het emanciperende aspect van de theo-rie door onderdrukten en vergeten groepen een stemte geven in het debat rond VN-vredesoperaties.Hierbij denken auteurs vooral aan de lokale bevol-king in landen waar VN-missies worden geïnstal-leerd: de armen, vrouwen, kinderen, stemlozen enmensen die niet vertegenwoordigd zijn; mensen diekortom vergeten worden. Onderzoekers richten zichdaarbij eerder op de studie van ‘alledaagse’ situaties.Dit soort studies kijkt eerder naar de interactie metde lokale bevolking dan naar het mandaat, de tot-standkoming of resultaten van een VN-Vredesopera-tie. Lokaal geweld, huiselijk geweld, verkrachting enarmoede worden dan ook onder de aandacht ge-bracht.

MINUSTAH-vredeshandhavers in de straten vanPort-Au-Prince na een brand in juni 2004.

UN Photo 98167

Het boek van Paul Higate en Marsha Henry, beidenverbonden aan het departement politieke weten-schappen van de Universiteit van Bristol, brengt opeen originele ! en voor dit soort onderzoek vrij toe-gankelijke wijze ! deze aspecten aan bod.2 Het boekis het resultaat van onderzoek dat gefinancierd werddoor de Britse Economic and Social Research Council,equivalent van het Fonds voor WetenschappelijkOnderzoek in Vlaanderen, en het resultaat van in-tensief veldwerk. Het onderzoeksteam verrichtte tus-sen 2004 en 2007 onderzoek gedurende één of tweemaanden in Haïti (MINUSTAH), Kosovo (UNMIKen NATO KFOR) en Liberia (UNMIL). In totaalwerden er 268 interviews afgenomen en 18 focus-groepen samengeroepen. Daarnaast werden er nogeen 100-tal informele gesprekken gevoerd. Daarbijkwamen tolken, tussenpersonen en sleutelinforman-ten aan te pas om hindernissen inzake taal, cultuuren toegankelijkheid te overbruggen.

Het boek stelt de deconstructie van VN-vredesope-raties centraal. Eveneens worden deze operaties alsvertoning, symbool en ritueel van Westerse interven-tie in het Zuiden ontrafeld. Veiligheid is niet objec-tief, maar het resultaat van een interactie met deomgeving. Welke betekenis wordt aan deze operatiesgegeven? Hoe worden de alledaagse uitingen van deveiligheidsacties van VN-blauwhelmen sleutelvecto-ren in verhouding tot ruimte en macht? Hoe geeft deblauwhelm (acteur) betekenis aan een conflict (po-dium) en hoe verloopt de relatie met de lokale bevol-king (publiek)?

In het eerste hoofdstuk staat de situering van de drieconflicten centraal. Maar naast een historische inlei-ding, ligt de focus vooral op de opbouw van het ‘po-dium’: de ruimte die gecreëerd wordt door VN-vre-desoperaties waarbinnen dan uiting gegeven wordtaan veiligheidsactiviteiten. Zo gaat veel aandachtnaar de techniek van de VN om een conflictzonezoals de Haïtiaanse hoofdstad Port-au-Prince op tedelen in kleurzones naargelang het veiligheidsrisico:rood, groen en amber. Reizen door de stad wordtherleid tot trips overdag in de opvallende witte jeepsvan de VN. Buitenwijken als Cité Soleil, Cité Mili-taire, Bel Air, Martissant en Carrefour worden ver-meden omdat ze zich in de gevaarlijke zone bevin-den. Bewegingsvrijheid heeft ontegensprekelijk metveiligheid te maken. Vooral in Kosovo en Liberiavinden de onderzoekers hier bewijzen van. Blauwhel-men helpen er wegen te bouwen en te repareren.Het al dan niet bezoeken van verafgelegen en moei-lijk toegankelijke dorpen door vredestroepen heefteen belangrijk effect op de veiligheid. Het contactmet de lokale bevolking is essentieel. UNMIL-troe-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

67

pen kregen met weinig verzet en geweldplegingenvan de lokale bevolking te maken, in tegenstellingtot de missies in Haïti en Kosovo. In Liberia bekeekde lokale bevolking blauwhelmen als medestanders.‘Strijd’ werd er eerder geleverd tussen de militaire enhumanitaire wereld, zeker als beiden steeds meer ge-lijkaardige taken beginnen op te nemen.

In hoofdstuk zes van het boek wordt de aandachtgericht op het lichaam van de ‘acteurs’. De auteursmaken onder meer gebruik van de ideeën van desocioloog Erving Goffman. Acteurs kunnen naast debühne zich terugtrekken in de backstage. In beide set-tings kan een andere rol gespeeld worden. Of zoalsGoffman het stelt in The Presentation of Self in Every-day Life (1959) dient de ober zich in het restaurantop een andere manier te gedragen dan in de keuken,ver weg van de klanten. Niemand gaat graag op res-taurant om bediend te worden door een chagrijnigeen lompe ober. VN-troepen kunnen zich op verschil-lende manieren gedragen: is de lokale bevolkingvriend of vijand? De auteurs gaan nog een stap ver-der door het werk van feministe Judith Butler te ge-bruiken. Het werk van Goffman kan nog uitgebreidworden door aan het ‘rollenspel’ een diepere beteke-nis te geven. Gedrag wordt beïnvloed in sociale in-teractie met anderen en vaak zijn die een uiting vandieperliggende machtsrelaties. Feministen hebben ditop overtuigende wijze blootgelegd op het vlak vangender. Wat vredeshandhaving betreft, zijn voorop-gelegde scenario’s ook zelden veraf. Dit uit zich on-der meer in het patrouilleren, het gedrag van deblauwhelmen en hun contact met de lokale bevol-king die al dan niet gedreven wordt door de veilig-heidssituatie van het land in kwestie. In Haïti lekende troepen zich weinig bewust van de rol die de be-volking van hen verwachtte. Doordat ze vaak gespotwerden in restaurants, nachtclubs en discotheken ophet strand van Port-au-Prince, noemde de bevolkingMINUSTAH-troepen al snel ‘tourista’. In Liberiawerd een controlepost van VN-troepen uit Bangla-desh aangevallen en dit resulteerde in de diefstal vaneen AK-47. Eén van de VN-soldaten werd hierbijhevig verbrand door molotovcocktails. Als resultaatvan deze actie gingen de troepen zich anders gedra-gen dan voorheen. Zo werd de controlepost bijvoor-beeld niet meer zittend bemand maar werd er enkelnog staand gewerkt. Daarnaast bewaakten de VN-troepen het wapenarsenaal veel nadrukkelijker. Om-dat de bevolking toen meer gezien werd als oorzaakvan onveiligheid, waren de troepen meteen klaarvoor de strijd.

Het rollenspel van de blauwhelmen roept vragen opover de ingebeelde identiteit van de kosmopolitische

vredessoldaat. Deze visie strookt echter niet met derealiteit. De onderzoekers komen tot de conclusiedat het imperialistische karakter van VN-vredesope-raties zich vertaalt in hoe de blauwhelmen door delokale bevolking worden gepercipieerd. Elke interac-tie tussen beide groepen bracht het imperiale karak-ter naar boven: ‘Westerse’ troepen die ingrijpen inlanden uit het Zuiden die daar zelf niet in slagen.Deze stereotypering is echter quasi onbestaande waarde missies werden ‘bemand’ door soldaten uit hetZuiden zoals Brazilië of Bangladesh. Deze bevindingdoorprikt de idee in sommige kringen dat VN-troe-pen een post-nationale VN-identiteit aannemenwanneer ze uitgestuurd worden. De soldaten nemenzelf geen nieuwe identiteit aan en de bevolking zietdeze soldaten als instrumenten in een Westers impe-rialistisch verhaal, zelfs als ze uit een straatarm landuit het Zuiden komen.

MINUSTAH-soldaten bewaken een bank inPort-au-Prince.

UN Photo 425556

VN-vredesoperaties zijn een mannenzaak. Slechtstwee procent van de troepen zijn vrouwen. Op hetvlak van genderrelaties neemt het ‘rollenspel’ vanblauwhelmen dus ook een specifieke plaats in. Jam-mer genoeg gaat dit vaak gepaard met excessen zoalsHIV-besmetting, prostitutie, verkrachting en vrou-wenhandel. Dat maakt de situatie op het terrein erniet makkelijker op. Naast de excessen van deblauwhelmen zelf en malafide types die munt probe-ren te slaan uit de financiële opportuniteit die eenVN-missie met zich meebrengt, dwingt armoedemensen ook deze wantoestanden zelf te vergroten.Zo werden in Liberia jonge meisjes aangemoedigddoor hun ouders om een ‘vriendje’ bij de blauwhel-men te nemen. De VN-reactie was er één van zero-tolerance. Troepen mochten geen ‘vriendschappelijk’contact hebben met vrouwen. Dit zorgde er echterook voor dat troepen minder optraden: er werd nietmeer gestopt voor vrouwen in nood omdat het im-mers een valstrik kon zijn ...

WERELDBEELD

68

Dit boek kaart moeilijke thema’s op een verteerbareaan. De auteurs verliezen zich niet in een theoreti-sche discussie maar brengen ze juist tot leven metveelvuldige voorbeelden verzameld tijdens hun ge-sprekken op het terrein. Een meer dan verdienstelij-ke poging om het nut van kritische theorie aan tetonen. Naast een theoretische discussie, is dit ookeen discussie die eveneens in de praktijk gevoerdwordt. Zo vraagt Resolutie 1325 van de VN-Veilig-heidsraad van oktober 2000 bijvoorbeeld een centra-le rol voor de vrouw binnen de discussie rond deconsolidatie van vrede, werd Margot Wallström doorBan Ki-moon tot zijn speciale gezante voor seksueelmisbruik in conflict aangesteld en merken we de toe-nemende aandacht voor de samenhang tussen the-ma’s als veiligheid, ontwikkeling, mensenrechten engoed bestuur in vele programma’s en documentenvan de VN.

Francis BAERT

UNU-Cris & UGent

* **

Trustee for the Human Community.Ralph J. Bunche, the United Nations,and the Decolonization of Africa

Robert A. Hill & Edmond J. Keller (eds.)Ohio University PressISBN: 978-0-8214-1910-6

Ralph Bunche tijdens een persconferentie inLeopoldville in 1963

UN Photo 98802

In 2003 werden wereldwijd festiviteiten opgezet terere van de honderdste verjaardag van de geboortevan Ralph J. Bunche, Afro-Amerikaans activist, pro-fessor politieke wetenschappen aan de universiteitenvan Howard en Harvard, diplomaat, VN-medewer-ker en winnaar van de Nobelprijs voor de Vrede in1950. Bij zijn dood in 1971 stelde U Thant, de derdeSecretaris-Generaal in de geschiedenis van de VN,dat Bunch gezien diende te worden als: “an interna-tional institution in his own right”.3 Bunche was eenpersonaliteit hors-catégorie. De man wisselde een suc-cesvolle universitaire carrière in voor een baan bij deVN, waar hij zich er opwerkte tot één van de meestgerespecteerde medewerkers uit de geschiedenis vande organisatie. Over het leven van Bunche zijn reedsverschillende uitstekende biografieën verschenen.Zeer lezenswaardig is het boek Ralph Bunche. AnAmerican Odessey van Brian Urquhart, voormaligtrouw medewerker van Bunche bij de VN.4 Het boekis opgezet als één grootse meeslepende biografie overhet leven van Bunche, maar bovenal verschaft heteen erudiete inkijk in het werk van Bunche tijdenszijn VN-jaren. Urquhart schreef over de tweedeSecretaris-Generaal van de VN het al even magistra-le boek Hammarskjold.5 Samen vormden deze drieheren een ‘goddelijke drievuldigheid’ die vanuit hunrespectievelijke functie de VN op een indrukwek-kende wijze doorheen de moeilijke jaren van de Kou-de Oorlog loodsten en bovenal de fundamenten voorde huidige VN legden via hun werk rond preventievediplomatie, vreedzame geschillenbeslechting, VN-vredesoperaties en dekolonisatie. Bijgevolg is hetmoeilijk om zoveel jaren na datum een boek samente stellen over het leven en werk van een ‘instituut’als Bunche.

Aan de Universiteit van Californië in Los Angeles(UCLA), waar Bunche zijn eerste stappen in zijnuniversitaire loopbaan zette, werd in 2004 een acade-misch congres georganiseerd door het GlobalizationResearch Center-Africa in samenwerking met hetMarcus Garvey en UNIA Papers Project en hetJames S. Coleman Centrum voor Afrikaanse Studies.De documenten gerelateerd aan dit congres resul-teerden in een boek over Bunche dat onlangs werdgepubliceerd door Ohio University Press waarin eengroep gerespecteerde Afrikanisten het leven en werkvan Bunche bekijken vanuit een ‘Afrikanistische’invalshoek. Als Afro-Amerikaan, wetenschapper enVN-medewerker onderhield Bunche immers een spe-ciale band met het zwarte continent.

Bunche studeerde eerst aan UCLA, waarna hij dank-zij een studiebeurs en geldinzamelacties politieke we-tenschappen ging studeren aan de Universiteit vanHarvard. Om zijn studies verder te bekostigen, werk-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

69

te Bunche in een boekenwinkel, waar de bejaarde,ietwat bijziende eigenaar er de jonge Bunche aan-nam, niet wetende dat hij ! gezien de lichte huids-kleur van Bunche ! een Afro-Amerikaan had aan-geworvenen; dit deels tegen de zin van de klantendie dit niet op prijs stelden. Daarna begon hij les tegeven aan de legendarische Howard Universiteit. Deuniversiteit werd destijds speciaal opgericht voorAfro-Amerikaanse studenten. De universiteit staatook bekend als het ‘zwarte Harvard’. Tijdens die ja-ren begon hij ook aan een doctoraat in de politiekewetenschappen aan Harvard. In zijn doctoraatsstudiebehandelde Bunche het kolonialisme in Afrika, meerspecifiek het Franse mandaatgebied in Togo-land(het huidige Togo) en de kolonie Dahomey (het hui-dige Benin). Verschillende bijdragen in het boekstaan stil bij het belang van Bunche’s doctoraatsstu-die. Als één van de eerste zwarte Amerikanen ver-richtte Bunche veldwerk voor zijn doctoraat in Afri-ka, dit in tegenstelling tot een beroemd intellectueelzoals W.E.B Du Bois, die gepassioneerd schreef overAfrika, maar er echter nog nooit geweest was.Bunche verbleef eerst verschillende maanden in Pa-rijs en daarna trok hij naar West-Afrika. Tijdens diejaren volgde Bunche ook extra lessen etnografie enantropologie bij enkele van de meest vooraanstaandeacademici uit de Verenigde Staten (VS) en het Ver-enigd Koninkrijk (VK) zoals Melville Herskovits,Lucy Mair, Bronislaw Malinowski en Isaac Shapera.In hoofdstuk vier en vijf schetsen Elliot Skinner, pro-fessor aan de Columbia Universiteit, en Pearl Robin-son, professor aan de Tufts Universiteit, de bijdragevan Bunche aan het ontstaan van Afrikaanse studiesin de VS. Skinner legt de link tussen de onderdruk-king in de VS en in Afrika, de verwantschap en desolidariteit van de zwarte bevolking aan beide kantenvan de Atlantische Oceaan. Bunche geloofde niet inhet linken van Afrikaanse studies en de studie vanhet kolonialisme. Afrika en de Afrikanen moestengeen niche zijn maar dienden wél een onderdeel tevormen van de bredere discussie binnen de socialeen humane wetenschappen. Robinson ziet Bunche’sacademische periode vooral als een duidelijke op-stapje ! leerschool ! naar een carrière als publiekintellectueel.

In 1936 publiceerde Bunche zijn eerste boek A WorldView of Race. Het werd een vlammend pamflet enleverde radicale kritiek op het Europees racisme enimperialisme. Dit is het enige spoor van radicalismein het leven van Bunche. In zijn verdere leven lijkthij toch eerder een pragmatische koers te varen. Ditkomt onder meer tot uiting in het hoofdstuk vanMartin Kilson, professor aan de Universiteit vanHarvard, dat handelt over Bunche’s politieke en ide-

ologische overtuigingen. Hij bezoekt in die jaren ookhet VK, Zuid-Afrika, Kenia, Oeganda en Indonesië.Robert Edgar, professor aan de Howard Universiteit,focust in hoofdstuk drie specifiek op Bunche’s reis in1937 naar Zuid-Afrika.

Terug in de VS in 1938 werkte hij enkele jaren sa-men met de Zweedse econoom Gunnar Myrdal opeen door de Carnegie Endowment gefinancierd onder-zoeksproject over de situatie van de zwarte bevolkingin de VS. Bunche verrichtte veldwerk in het zuidoos-ten van de VS en schreef verschillende studies voordit project. Dit project resulteerde onder meer in detaboedoorbrekende studie An American Dilemma.The Negro Problem and Modern Democracy. Bunchewerd tijdens de Tweede Wereldoorlog door het StateDepartment gevraagd om de Office of Special Services,de voorloper van de CIA, te gaan vervoegen. Hij waswerkzaam in een team dat verantwoordelijk was voorhet beleid ten overstaan van Europese en Japansekolonies. In 1945 nam Bunche als lid van de VS-de-legatie deel aan de conferentie van San Francisco.Hij was zeer sterk betrokken bij het ontwerpen vanhoofdstukken XI, XII en XIII van het VN-Handvest.Uit zijn doctoraat was reeds gebleken dat Bunchegematigd positief stond tegenover het mandaatsys-teem van de Volkenbond. Via de oprichting van deTrustschapsraad kon Bunche zijn academische ken-nis in de praktijk omzetten. De VN leende Bunchevoor een korte periode uit aan de VN zodat hij zijnwerk voor het trustsysteem verder kon zetten. Ditwerd uiteindelijk een vaste aanstelling en de rest vanzijn carrière stond in functie van het werk voor deVN.

Martin Luther King, zijn vrouw en Ralph Bunch tijdenseen bezoek aan de VN in 1964

UN Photo 48063

Een van de eerste grote opdrachten van Bunche wasde mediatie in het conflict in het Midden-Oosten.

WERELDBEELD

70

Na de moord op de Zweedse graaf Folke Bernadottewerd Bunche zelf aangesteld als gezant voor het con-flict. Zijn optreden was vrij succesvol en zorgde er-voor dat hij in 1950 de Nobelprijs voor de Vredeontving. In 1956 had hij ook een groot aandeel inhet oplossen van de Suez-crisis.

De rest van het boek staat vooral stil bij zijn bijdrageaan de onafhankelijkheid van Belgisch Congo. Zogaan zowel John Oliver, voormalig medewerker vanBunche, Crawford Young, professor aan de Universi-teit van Wisconsin, en Georges Nzongola-Ntalaja,voormalig directeur van het UNDP Oslo GovernanceCentre en professor aan de Howard Universiteit, die-per in op de gebeurtenissen in de beginjaren van dejaren zestig. Het boek bespreekt op summiere wijzehet wespennest waarin Bunche terechtgekomen wasin het Grote Merengebied. De hoofdstukken schet-sen een eerder negatief beeld over het optreden vanBunche en de internationale gemeenschap (VN, Bel-gië, VS, ...) in het algemeen. Bunche, die zijn sporenverdiend had met zijn bemiddelingswerk in hetMidden-Oosten, laat het dus op ‘zijn’ continent watafweten. Waar Young nog enige sympathie lijkt tetonen voor de moeilijke en ingewikkelde situatiewaarin Bunch zich bevond, is Nzongola-Ntalaja eer-der negatief. Via het werk van o.a. Ludo De Wittezijn we in België vrij vertrouwd met deze periode.6 Inhet boek van De Witte wordt Bunche echter voorge-steld als een figurant en een statisch persoon. Via ditboek komt het indrukwekkende levensverhaal vanBunche samen met de troosteloze eerste onafhan-kelijkheidsjaren van Congo en het moge duidelijkzijn dat de VN de situatie nauwelijks onder controlehad. Zelfs een ‘specialist’ als Bunche ...

Ook de getroubleerde relatie tussen Bunche en Pa-trice Lumumba, eerste premier van Congo, komtuitvoerig aan bod. Zowel op politiek als op persoon-lijk vlak, leken beide heren het moeilijk met elkaarte vinden. Ondanks het feit dat Bunche zeer veelsympathie toonde voor Afrikaanse leiders en intel-lectuelen, was hij toch sterk gekant tegen het Afri-kaanse nationalisme, het pan-Afrikanisme, en hetradicale anti-imperialisme van Kwame Nkrumah,Ahmed Sékou Touré, Gamal Abdel Nasser en dusook Patrice Lumumba. Ondanks zijn tijd in Parijs,zijn academisch onderzoek rond het Franse kolonia-lisme en het feit dat zeker in die jaren, het Frans dediplomatieke taal bij uitstek was, was het voor

Bunche ook moeilijk communiceren met de Con-golezen. Het leek dan ook of men eerder met FouChin-Liu, VN-diplomaat en tolk aan het onderhan-delen was. Hoe moeilijk Bunche het had in die da-gen bleek uit volgende correspondentie met zijnvrouw: “What awaits us we do not know. There may behostility of course ... I’m dreadfully tired and sleepy as Igot less than three hours sleep last night and even thatwas more than the night before. I cannot begin to tell youhow complicated and maddeningly frustrating our oper-ation out here is ... It is like trying to give first aid to awounded rattlesnake. How much longer we can hang onhere is anybody’s guess. How long I can stand this physi-cally is still another question.” Telex-berichten overLumumba worden steeds negatiever en Bunche lijktde stemmenmakerij rond de persoon van Lumumbazonder veel kritiek over te nemen. Problemen in Ka-tanga zorgen ervoor dat Lumumba steeds meer geïso-leerd raakt en ook de relatie met de VN verzuurtzienderogen. We weten allemaal hoe het afgelopen ismet Patrice Lumumba en Congo. De overgangsjarenin Congo wierpen een smet op het blazoen vanBunche’s indrukwekkende carrière. Het is moedigvan deze groep professoren dat ze een genuanceerdbeeld proberen te schetsen van een indrukwekkendpersoon. Maar voor een echte analyse van het levenvan Bunche is het toch beter één van de vele mooiebiografieën ter hand te nemen.

Francis BAERT

UNU-CRIS & UGent

Noten

1 Met dank aan Pascale Vantorre en Ajsela Mašoviƒ.2 Marsh Henry maakte recentelijk de overstap van de Univer-

siteit van Bristol naar de London School of Economics (LSE).3 Brian URQUHART, Ralph Bunche. An American Odyssey, New

York & London, Norton, 1993, p. 22.4 Brian URQUHART, Ralph Bunche. An American Odyssey, New

York & London, Norton, 1993. Andere biografieën zijn:Charles P. HENRY, Ralph Bunche. Model Negro or AmericanOther?, New York, New York University Press, 1999; Benja-min RIVLIN, Ralph Bunche. The Man and His Times, NewYork, Holmes and Meier, 1990.

5 Brian URQUHART, Hammarskjold, New York & London,Norton, 1994.

6 Ludo DE WITTE, Crisis in Kongo, Leuven, Van Halewyck,1996.

O

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

71

Nieuws in het kortdoor Neri SYBESMA-KNOL, met bijdrage van Cedric RYNGAERT & Caecilia J. VAN PESKI 1

De nieuwe samenstelling van deVeiligheidsraad

Op 12 oktober werden door de Algemene Vergadering(AV) vijf landen verkozen om vanaf 1 januari 2011voor een periode van twee jaar te zetelen in de Veilig-heidsraad.Om verkozen te worden dienen de kandidaat-leden eentweederde meerderheid te behalen van de 192 stem-men.Omdat het Handvest vereist dat de leden van de Raadverkozen worden op basis van “een billijke geografischespreiding” worden de zetels verdeeld onder de verschil-lende regionale groepen in de AV. In de Latijns-Ameri-kaanse, de Afrikaanse en de Aziatische Groep was ertelkens één kandidaat voor één zetel. Zo werden Co-lombia, Zuid Afrika en India zonder problemen verko-zen met respectievelijk 186, 187 en 182 stemmen.

In de Groep van ‘West-Europese en ander Staten’ wa-ren er drie kandidaten: Duitsland, Portugal en Canada.In de eerste ronde behaalde Duitsland meteen 128stemmen; in de tweede ronde waren er 113 voor Portu-gal, 78 voor Canada. Nadat Canada zich had terugge-trokken werd Portugal in de derde ronde verkozen met150 stemmen.

Zij zullen samen zetelen met Bosnië-Herzegovina, Bra-zilië, Gabon, Libanon en Nigeria waarvan het man-daat loopt tot 31 december 2011.

(Vergeleken met vorige verkiezingen kenden deze eenvlot verloop: vijf jaar geleden waren en 48 stemrondesnodig en in 1979 zelfs 155; beide keren ging het omkandidaten uit de Groep van Latijns Amerikaanse enCaribische landen.)

Het valt op dat er nu, met Duitsland, India, Zuid Afri-ka en Brazilië, naast de vijf permanente leden, eengroot aantal economisch zwaargewichten zetelen in deRaad. Dit zou kunnen leiden tot een grotere autoriteitvan zijn beslissingen.Maar tijdens het Algemeen Debat hadden verschillen-de Afrikaanse leiders (waaronder President Kabila) nogmaar eens gewezen op het onaanvaardbare ontbrekenvan een permanente zetel voor Afrika; zij drongen danook nogmaals aan op een hervorming van de Raad indie zin.

Un Women:vier VN-vrouweninstellingensamen sterker dan één 2

Later zal men zeggen dat het een historisch moment

was, de zitting van de Algemene Vergadering van deVerenigde Naties op 2 juli deze zomer. De AV stemdedie dag unaniem in met de oprichting van een nieuwegender-entiteit binnen de VN-‘familie’ om op die ma-nier een versnelling en bekrachtiging aan te brengen inde wijze waarop vanuit de VN tegemoet wordt geko-men aan de speciale (ontwikkelings-) behoeften vanvrouwen en meisjes. De oprichting van een nieuweVN-entiteit voor een gendergelijke behandeling vanvrouwen ! vanaf nu opererend onder de naam UNWomen ! is het resultaat van vele jaren van onderhan-delingen tussen de VN-Lidstaten en de advocacy lobbyvan vrouwenorganisaties wereldwijd. UN Womenmaakt onderdeel uit van het hervormingsproces binnende VN, dat als doel heeft de organisatie besluit- en slag-vaardiger te maken.

Tijdens de speciale zitting op 2 juli bracht VN-Secretaris-Generaal Ban Ki-moon de oprichting vanUN Women als volgt onder woorden: “I am grateful toMember States for having taken this major step forward forthe world’s women and girls.UN Women will significantlyboost UN efforts to promote gender equality, expand oppor-tunity, and tackle discrimination around the globe.”

UN Women is beslist niet de eerste VN-entiteit diewerkt ten faveure van de gelijkwaardige positie vanvrouwen. In feite was er tot op heden zelfs sprake vanvier VN-instellingen die zich met dit thema bezighiel-den. Die vier entiteiten zijn de volgende. Als eerste deal in 1946 opgerichte Division for the Advancement ofWomen (DAW). In 1976 kwam daar het InternationalResearch and Training Institute for the Advancement ofWomen (INSTRAW) bij. In dat zelfde jaar werd ookUNIFEM opgericht, het United Nations DevelopmentFund for Women. Van meer recente datum is het Officeof the Special Adviser on Gender Issues and Advancementof Women (OSAGI). Daarmee was het VN-vrouwen-kwartet compleet.

Dat er sprake was van verschillende, naast elkaar ope-rerende entiteiten zorgde in voorkomende gevallenechter voor verbrokkeling van aandacht, die op zijnbeurt een negatief effect had op de doelmatigheid vande ontplooide activiteiten. Het grote voordeel van UNWomen is dat deze nieuwe entiteit kan voortbouwen opde fundamenten van de vier eerdere entiteiten, daarbijvanuit één mandaat opererend, met een architectuurdie tevens uitgaat van één financiële en capaciteiten-bron. In bovengenoemde rede voor de Algemene Ver-gadering deed Ban Ki-moon tevens een oproep aan devoorzitters van deze VN-entiteiten. Hij vroeg hen omhun uiterste inzet in het voortstuwen van het nieuweUN Women.

WERELDBEELD

72

“I will count on their support as we enter a new era in theUN’s work for women. Over many decades, the UN hasmade significant progress in advancing gender equality, in-cluding through landmark agreements such as the BeijingDeclaration and Platform for Action and the Conventionon the Elimination of All Forms of Discrimination AgainstWomen. Gender equality is not only a basic human right,but its achievement has enormous socio-economic ramifica-tions. Empowering women fuels thriving economies, spur-ring productivity and growth. Yet gender inequalities remaindeeply entrenched in every society. UN Women has beencreated by the General Assembly to address such challenges.It will be a dynamic and strong champion for women andgirls, providing them with a powerful voice at the global,regional and local levels.”

Ban Ki-moon voegt daar overigens aan toe dat UNWomen weliswaar de vier eerder genoemde VN-entitei-ten zal vervangen, maar dat zij andere VN-entiteiten,zoals UNICEF, UNDP en UNFPA, juist aan zal vullen.Binnen deze entiteiten ligt een groot aandeel in de ver-antwoordelijkheid voor de verbetering van de positievan vrouwen en meisjes. Eén van de taken van UNWomen zal dan ook zijn om ondersteuning ! en stroom-lijning ! te bieden aan VN- brede activiteiten ten be-hoeve van de positie van de vrouw.

Het nieuwe VN-agentschap moet de vier huidige vrou-wenorganisaties in de VN aldus groeperen en de VN-brede ontwikkelingen steunen. Het budget waaroverUN Women daartoe de beschikking zou krijgen, zoujaarlijks zo’n 500 miljoen dollar gaan bedragen, ofteweltwee keer zo hoog als de middelen van de vier huidigeentiteiten. Waartoe zal UN Women dit forse bedrag indienen te zetten? Op het hoogste niveau zal UNWomen twee kerntaken kennen. Allereerst het biedenvan ondersteuning aan intergouvernementele organisa-ties in hun formulering van beleid en in mondiale stan-daardisering en normering. UN Women zal de Lidstatenook helpen bij de implementatie van gender-fair beleid.Dit kan door het bieden van de juiste technieken(methoden) en door het ter beschikking stellen vanfinanciële middelen. Daarbij hoort ook het aangaanvan effectieve partnerschappen met civiele organisatiesbinnen landen.De tweede kerntaak van UN Women is de verwezenlij-king van een hoge mate van verantwoording (accounta-bility) over het VN-brede gender-specifieke beleid.Monitoring zal hiervan een groot deel uitmaken. Omtot die hoge mate van verantwoording te kunnen ko-men heeft de Algemene Vergadering iets heel slims be-dacht. UN Women zal geen reguliere voorzitter krijgen,zoals bij andere VN-instellingen gebruikelijk, maar zijzal worden geleid door een Under-Secretary-General diedirect aan Ban Ki-moon zelf rapporteert (op 14 septem-ber werd Michelle Bachelet, gewezen President vanChili in die functie benoemd).

Met de oprichting van UN Women laten de VN meer

zien dan slechts een consolidatie van één van haar in-stellingen. De VN tonen hiermee dat zij zichzélforganisatie-breed consolideren. UN Women vormt eenbelangwekkende stap in de richting van systeem-bredecoherentie binnen de VN om daarmee tegemoet te ko-men aan de ontwikkelingsuitdagingen waarvoor de we-reld zich in de 21ste eeuw gesteld ziet. Daarnaastspreekt uit de oprichting van UN Women nog een an-dere, heel heldere boodschap: gelijke behandeling voorvrouwen en meisjes is niet slechts een kwestie van men-senrechten of het tegengaan van discriminatie; in eenwereld waarin vrouwen zich volledig kunnen ont-plooien en waarin vrouwen in gelijke mate participerenen vertegenwoordigd zijn is meer sprake van vrede enveiligheid dan van oorlog en instabiliteit.

Het kostte meer dan vier jaar onderhandelen om tot deoprichting van UN Women te komen. En ook nu zijnnog niet alle obstakels uit de weg geruimd. Zo blijft ersprake van een verschil in culturele opvattingen inzakede rol en positie van vrouwen. UN Women zal er watdat betreft voor moeten waken dat zij zichzelf niet ineen positie manoeuvreert waarin zij bepaalde universelewaarden verkondigd die niet door iedere Lidstaat kun-nen worden geaccepteerd. Het aannemen van eenUnder-Secretary-General uit een niet-Westers land(symboolfunctie) zal daarbij niet genoeg zijn. Vanaf deoprichting van UN Women zal er steeds sprake dienente zijn van een open dialoog, op basis van gelijkwaardig-heid tussen verschillende systemen om te kunnen ko-men tot een werkelijke positieverbetering van vrouwendie past binnen de sociaal-culturele context van eenland; en omdat vrouwen zelf ook onderdeel uitmakenvan die context, samen met de mannen naast hen. Welheerst er alom vertrouwen ! en daaruit voortvloeiendhoop ! dat de zichtbaarheid van één duidelijke VN-entiteit voor genderzaken de impact van haar actiesvergroot.

Men zou nog wel een geschikter naam voor deze instel-ling kunnen overwegen. UN Women sluit tenslotte dehelft van de wereldbevolking uit, terwijl de instellingjuist staat voor genderzaken, die zowel man als vrouwaangaan. Gelukkig heeft men nog tot aan januari omna te denken over een beter passende titel.

UN Women zal vanaf januari 2011 operationeel wor-den. De voortgang in de ontwikkeling van dit nieuweVN-entiteit is te volgen via: www. unwomen.org.

Nieuws van hetInternationaal Gerechtshof

Twee nieuwe (vrouwelijke) rechters in het Hof

Op 13 september legden twee nieuwe rechters, zoalsvoorzien in artikel van het Statuut van het Hof, de ver-klaring af dat zij “hun bevoegdheden in volkomen on-

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

73

partijdigheid en naar geweten” zullen uitoefenen.

Het gaat om mevrouw Xue Hanqin (China) en me-vrouw Joan Donoghue (Verenigde Staten). Voor deeerste maal zetelen er nu dus twee vrouwen tegelijk inhet Hof. Tot nu toe was Rosalyn Higgins de eerste enenige vrouwelijke rechter; zij werd trouwens Presidentvan het Hof.

De (15) leden van het Internationaal Gerechtshof wor-den in gelijktijdige verkiezingen door de Veiligheids-raad en de Algemene Vergadering gekozen voor eenambtstermijn van negen jaar. Zij dienen uiteraard per-sonen te zijn “die aan de vereisten voldoen die in hunonderscheiden landen worden gesteld om de hoogsterechterlijke ambten re bekleden, ofwel rechtsgeleerdenzijn van erkende bekwaamheid op het gebied van hetinternationaal recht”.Goede juristen moeten zij dus in ieder geval zijn.Maar daarnaast vraagt het Statuut ook dat er in hetHof rechters van alle grote rechtsstelsels in de wereldzetelen: een verplichting tot regionale spreiding dus.In de praktijk wordt daarbij de regionale spreiding ge-hanteerd zoals die is geregeld in de Veiligheidsraad, toten met, traditioneel, de aanwezigheid van vijf rechtersuit de vijf permanente leden van de Raad.

Voor de twee tussentijdse vacatures die nu moestenworden ingevuld (rechter Thomas Buergenthal namper 6 september 2010 ontslag), kwamen dus alleenAmerikaanse en Chinese kandidaten in aanmerking.

Joan Donoghue was tot 2010 juridisch adviseur bij hetAmerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken. Zijwas in 2009 de persoonlijk adviseur van President Oba-ma en Minister Clinton over alle aspecten van het in-ternationaal recht.Daarvoor was ze bij het Department of State belast metkwesties van ontwikkelingssamenwerking, internatio-naal humanitair recht en mensenrechten; met het on-derhandelen, de interpretatie en de implementatie vanVN resoluties, met juridische problemen van het zee-recht.

Zij speelde ook een hoofdrol bij het opstellen van deAmerikaanse pleidooien in de zaak van het rechtmatigkarakter van de eenzijdige onafhankelijkheidsverkla-ring van Kosovo, voor het Internationaal Gerechtshof.

Donoghue studeerde Russisch en biologie en behaaldeeen doctoraat in de Rechten aan de University of Cali-fornia in Berkeley in 1981.

Xue Hanqin behaalde haar diploma in de rechten aande Universiteit van Beijing en studeerde verder aan deColumbia University School of Law in New York.Vanaf 1980 was ze verbonden aan het Ministerie vanBuitenlandse Zaken waar ze aan het hoofd stond vande afdeling Verdragen.In 2002 werd ze lid van de International Law Commis-sion, waarin ze door de Algemene Vergadering werd

herverkozen in 2007. Ze was van 2008 tot nu ambassa-deur bij ASEAN, en daarvoor Ambassadeur in Neder-land. Ze was hoofd, of lid, van de Chinese delegatienaar verschillende VN-Conferenties.

Advies aan de Algemene Vergaderingover de wettigheid van de eenzijdigeonafhankelijkheidsverklaring vanKosovo

Het Internationaal Gerechtshof (IGH) kwam op 22 julijl. tot de conclusie dat de onafhankelijkheidsverklaringvan Kosovo in 2008 geen schending betekende van hetinternationaal recht.

Het ging hier om een verzoek van de Algemene Ver-gadering aan het Gerechtshof om een (juridisch) adviesuit te brengen over de vraag of de eenzijdige onafhan-kelijkheidsverklaring van Kosovo van juli 2008 in strijdwas met het internationaal recht of niet. VerschillendeVN-organen, zoals de Veiligheidsraad, de AlgemeneVergadering, ECOSOC, de Gespecialiseerde Organisa-ties, hebben het recht een dergelijk verzoek tot het Hofte richten, wanneer het gaat over zaken die tot hunbevoegdheid behoren.

Het Advies behandelt vijf punten: Is het Hof bevoegdom op het verzoek in te gaan; wat is de precieze beteke-nis van de gestelde vraag; wat zijn de feiten; is de ver-klaring in strijd met het internationaal recht, en enkeleconclusies.

Servië had gesteld dat VN-resolutie 1244 van de Vei-ligheidsraad van 10 juni 1999, die een einde maakteaan de oorlog in Kosovo, de grenzen van het land hadvastgelegd en dat Kosovo daarbij nadrukkelijk was in-begrepen (er werd daarin alleen gesproken over de au-tonomie van Kosovo binnen de Federale Republiek vanJoegoslavië, waarvan de soevereiniteit en de territorialeintegriteit in het Akkoord van Rambouillet was vastge-legd).Volgens Kosovo betekende dat niet dat de mogelijkheidtot afscheiding van het gebied van Joegoslavië was uit-gesloten.

Het Hof komt tot de conclusie dat het internationaalrecht in het algemeen niet verbiedt dat een land een-zijdig de onafhankelijkheid afkondigt.

Het Advies is (uiteraard) niet bindend, maar zouvérstrekkende gevolgen kunnen hebben voor anderelanden met gebieden die naar onafhankelijkheid stre-ven.Servië werd in deze zaak gesteund door een meerder-heid binnen de VN, waaronder Rusland, China enSpanje. Kosovo vond vooral steun bij de Verenigde Sta-ten en de meeste Europese landen. Kosovo hoopte datde uitspraak van het Hof zou leiden tot erkenning van

WERELDBEELD

74

het land door Servië en de vele andere staten die nogniet tot erkenning van Kosovo zijn overgegaan.De Servische president Boris Tadi hield echter vol datServië (als opvolger van Joegoslavië) de onafhankelijk-heid van Kosovo nimmer zal erkennen en zei dat deuitspraak van het Hof slechts sloeg op de vraag of deonafhankelijkheidsverklaring al dan niet het internatio-naal recht schond, en niet op de vraag of de afscheidingwettig was.Een week later stemde de Servische Nationale Verga-dering met 192 tegen 26 stemmen tégen de erkenningvan Kosovo. Het parlement in Belgrado riep op tot eenvreedzame oplossing van het geschil, in lijn met de Ser-vische Grondwet.

Voor een meer gedetailleerde bespreking verwijzen wegraag naar de bijdrage van Cerdic Ryngaert in dit num-mer, zie blz. 43.

Nieuws van deinternationale straftribunalen

Cedric RYNGAERT

Internationaal Strafhof (ICC)

Op 10 september 2010 ontmoette de voorzitter van hetInternationaal Strafhof, rechter Song, onze landgenootHerman Van Rompuy, de voorzitter van de EuropeseRaad, om de resultaten van de in juni 2010 gehoudenherzieningsconferentie van het Statuut van Rome. Hijbedankte Van Rompuy voor de EU’s voortdurendesteun aan het ICC. Alle lidstaten van de EU zijn partijbij het Statuut, en in 2006 sloten de EU en het ICCeen samenwerkingsakkoord.De eerste zaak voor het ICC, de zaak tegen de Con-golese krijgsheer Lubanga, blijft intussen geplaagd doorprocedurele problemen. Omdat de aanklager van hetHof weigert de namen en andere informatie met be-trekking tot een tussenpersoon te onthullen aan de ver-dediging, in weerwil van een beslissing ter zake van hetHof, schorste het Hof op 8 juli 2010 voor de tweedekeer de procedure. De aanklager ging in beroep, waarophet Hof besliste dat Lubanga voorlopig wel in hechtenisblijft. De tweede zaak voor het ICC, de zaak tegenBemba, is intussen uitgesteld omdat de verdediging deontvankelijkheid van de zaak betwist bij de Beroepska-mer van het Hof.Wat de situatie in Darfur (Soedan) betreft, bracht hetICC de Veiligheidsraad en de Staten die partij zijn bijhet Statuut van het Hof op de hoogte van het bezoekvan de Soedanese president Al Bashir aan Kenya enTsjaad (eind juli 2010). Het Hof heeft tegen Al Bashireen aanhoudingsbevel uitgevaardigd, en riep beide lan-den op om Al Bashir te arresteren. Bashir werd, nietverrassend, niet gearresteerd. Eerder die maand had hetHof al een tweede aanhoudingsbevel uitgevaardigd te-gen Bashir: het Hof overwoog dat er redelijke vermoe-

dens waren dat hij verantwoordelijk is voor genocide inDarfur. Op 4 maart 2009 had het Hof al een eersteaanhoudingsbevel uitgevaardigd met betrekking totoorlogsmisdaden en misdaden tegen de mensheid. Op16 juni 2010 gaven twee rebellencommandanten uitDarfur zich overigens vrijwillig aan bij het Hof nadathet Hof in 2009 een bevel tot verschijning jegens henhad uitgevaardigd. Ze worden ervan verdacht oorlogs-misdaden te hebben begaan bij een aanval die de rebel-lengroep onder hun leiding uitvoerde tegen een vredes-missie van de Afrikaanse Unie.Eind augustus 2010 begon het Hof met Kenya opera-tionele en juridische kwesties te bespreken, nadat hetHof beslist had een onderzoek te openen met betrek-king tot de mogelijke misdrijven die er in 2008 na deverkiezingen zouden zijn begaan. Het Hof verspreiddein Kenya ook 200,000 kopieën van een brochure overde rol van het ICC.

Op 28 oktober 2010 legde de voorzitter van het Inter-nationaal Strafhof, rechter Sang-Hyun Song, het jaar-lijks rapport van het Hof voor aan de Algemene Verga-dering van de VN. Hij belichtte daarbij met name deuitvaardiging van het eerste aanhoudingsbevel voor demisdaad van genocide, de aanvang van een tweede pro-ces, en de vrijwillige verschijning van drie verdachtenvoor het Hof. Hij liet evenwel niet na te wijzen op deobstakels waarmee het Hof geconfronteerd wordt, inhet bijzonder de niet-uitvoering van zijn bevelen totaanhouding van vier commandanten van het UgandeseLord’s Resistance Army en van de Soedanese presidentAl Bashir.Het proces tegen de eerste verdachte, Thomas Luban-ga, kan na heel wat moeilijkheden worden voortgezet.De Beroepskamer van het Hof besliste op 8 oktober2010 dat de rechters in eerste aanleg ten onrechte deprocedure tegen Lubanga hadden geschorst. Op 8 juli2010 hadden die rechters geoordeeld dat een eerlijkproces van de verdachte niet meer mogelijk was omdatde aanklager weigerde om aan de verdediging namenen informatie met betrekking tot een tussenpersoon teonthullen. De Beroepskamer betwistte niet dat de aan-klager weigerde de orders van de kamer in eerste aanlegna te leven, maar oordeelde dat een onmiddellijkeschorsing van de procedure een te drastische sanctiewas.Het proces tegen die tweede verdachte, Jean-PierreBemba, kan finaal van start gaan nadat het Hof op 19oktober 2010 Bemba’s betwisting van de ontvankelijk-heid van de zaak finaal van de hand wees. Bemba wordtervan beschuldigd verantwoordelijk te zijn voor misda-den tegen de mensheid en oorlogsmisdaden (met nameseksuele misdrijven) gepleegd in de Centraal-Afrikaan-se Republiek (CAR) in 2002 en 2003. Bemba hadaangevoerd dat een rechtbank in de CAR in 2004 be-slist had hem niet te vervolgen, en dat het Strafhofhem dus voor dezelfde misdrijven niet kon vervolgen.Het Hof volgde Bemba hierin niet en oordeelde dat

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

75

CAR-rechtbanken in beroep deze beslissing haddenhervormd en beslist hadden dat de bevoegde CAR-au-toriteiten Bemba’s zaak naar het Strafhof dienden teverwijzen. Het Hof wees er ook op dat het op 25 sep-tember 2009 in de zaak Katanga had beslist dat een na-tionale beslissing die nationale procedures afsluit om dezaak naar het Strafhof te verwijzen geen beslissing omniet te vervolgen is. Het is inderdaad niet meer danlogisch dat de verdachte zich niet op een loutereverwijzingsbeslissing kan beroepen om de ontvankelijk-heid van zijn zaak voor het Strafhof aan te vechten.Een ander succes voor het Hof was de arrestatie vanCallixte Mbarushimana, op basis van een door het Hofverzegeld aanhoudingsbevel, in Parijs op 11 oktober2010. Mbarushimana is de leider van de Forces Démo-cratiques pour la Libération du Rwanda (FDLR), een nade Rwandese genocide naar de Democratische Repu-bliek Congo (DRC) gevluchte rebellenbeweging. DeFDLR wordt onder meer beschuldigd van grootschaligeseksuele misdrijven begaan in de DRC. De arrestatievan Mbarushimana, de eerste leider die wordt gearres-teerd met betrekking tot de massale misdaden in Oost-Congo, is het resultaat van twee jaar onderzoek doorFrankrijk, Duitsland, de DRC, Rwanda, en het Straf-hof. Het Hof hoopt binnenkort ook Bosco Ntaganda,een andere commandant die verantwoordelijk wordtgeacht voor de misdrijven in Oost-Congo, te kunnenarresteren.

Joegoslavië-tribunaal (ICTY)

Je kan het ICTY nu ook vinden op YouTube en Twit-ter. Je kan op deze sociale medianetwerken de aan degang zijnde processen volgen en video-archieven raad-plegen (op dit moment zijn 200 video’s beschikbaar).Het ICTY denkt op die manier zijn procedures transpa-ranter te maken en dichter bij het publiek te brengen.Ziehttp://www.youtube.com/ICTYtv enhttp://www.twitter.com/ICTYnews.Ook het ICC is beginnen twitteren en heeft eenYouTube-kanaal gelanceerd.Omdat het ICTY binnen afzienbare tijd zijn deurensluit wil het de capaciteit van de nationale rechtbankenin de Balkan versterken, zodat deze in staat zijn oor-logsmisdaden adequaat te vervolgen. Het werkt daartoesamen met onder meer de Organisatie voor Veiligheiden Samenwerking in Europa (OVSE) en de EuropeseUnie. Dit ICTY-project heeft als doel de kennis envaardigheden van het tribunaal over te dragen aan deBalkan-regio. Concreet wil het project de professioneleontwikkeling van juristen bevorderen, relevante mate-rialen van het tribunaal beschikbaar stellen (met namedoor ze te vertalen in de lokale talen), en cursussenover internationaal strafrecht en humanitair recht aan-bieden.De nakende sluiting van het ICTY heeft ook een im-pact op het personeel: het tribunaal heeft problemen

om goede en gemotiveerde personeelsleden te behou-den. In een resolutie van 30 juni 2010 riep de Veilig-heidsraad het VN-Secretariaat en andere VN-organendaarom op praktische oplossingen ter zake te vinden.De Veiligheidsraad verlengde ook de ambtstermijn vande rechters van het tribunaal tot het einde van de le-venscyclus van het tribunaal. Hetzelfde gebeurde overi-gens ook voor het Rwanda-tribunaal.Op 21 juli 2010 ging de Beroepskamer van het ICTYover tot een gedeeltelijke vernietiging van de vrijspraakvan een aantal commandanten van het Kosovaars Be-vrijdingsleger; onder hen Ramush Haradinaj, voormaligeerste minister van Kosovo. Die commandanten warengedagvaard voor de vervolging en ontvoering van bur-gers die verdacht werden van collaboratie met de Servi-sche troepen in 1998. In eerste aanleg had het tribunaalhen vrijgesproken. Er komt nu een nieuw proces.

Op 8 oktober 2010 stelde rechter Patrick Robinson,voorzitter van het Joegoslavië-tribunaal, het jaarlijkserapport van het tribunaal voor aan de Algemene Ver-gadering. De voorzitter gaf aan dat het tribunaal hetafgelopen jaar tien processen voerde. Volgens de laatsteschattingen zouden alle processen eind 2012 moetenvoltooid zijn, met uitzondering van het proces tegenRadovan Karadzic (2013). Alle beroepsprocessen zou-den eind 2014 voltooid moeten zijn, maar het is nogonduidelijk wanneer de zaak tegen Karadzic precies zalafgerond zijn. In november 2010 werd het proces tegenKaradzic bijvoorbeeld een maand geschorst om de ver-dediging meer tijd te geven om zich voor te bereiden.

Rwanda-tribunaal (ICTR)

Op 3 augustus 2010 veroordeelde het ICTR een Rwan-dese subprefect tot 25 jaar gevangenisstraf wegens ge-nocide. Tussen 20 en 23 april 1994 hadden honderdenof zelfs duizenden Tutsi en hun families aanvallen inhun dorpen ontvlucht en hun toevlucht gezocht tot demarkt van Gisagara. De rechters van het tribunaal oor-deelden dat de beschuldigde aan de vluchtelingen hadbeloofd dat ze gevoed en beschermd zouden wordenindien zij zich naar een nabij gelegen heuvel zoudenbegeven. De beschuldigde liet diezelfde dag echter sol-daten naar de heuvel transporteren. Die voerden eengrootschalige aanval op de vluchtelingen uit, waarbijduizenden Tutsi om het leven kwamen.

Op 30 juni 2010 veroordeelde het tribunaal een anderebeschuldigde eveneens tot 25 jaar gevangenisstraf. Hettribunaal oordeelde dat hij de leider was van incidententegen Tutsi in een aantal parochies en dat hij aanspra-kelijk was voor de dood van 5000 Tutsi.Dezelfde dag bevestigden het tribunaal en Rwanda hunsamenwerking. Deze samenwerking was opnieuw ver-troebeld na de arrestatie van een ICTR-advocaat doorRwanda. Rwanda stelde dat de procedure tegen dezeadvocaat niets te maken had met zijn werk bij hetICTR en dat ICTR-advocaten ongestoord hun werk

WERELDBEELD

76

konden blijven doen in Rwanda.

Op 1 november 2010 veroordeelde het Rwanda-tribu-naal Gaspard Kanyarukiga, een voormalige Rwandesezakenman, tot 30 jaar gevangenisstraf nadat het hemschuldig had bevonden aan genocide en misdaden te-gen de mensheid.Op 4 november 2010 verzocht de aanklager van hetRwanda-tribunaal het tribunaal de zaken van drie be-schuldigden naar Rwandese rechtbanken te verwijzen.De aanklager had een en ander al geprobeerd in 2007,maar toen had het tribunaal de verwijzing geweigerdomdat Rwanda onvoldoende garanties voor een eerlijkproces bood. Deze verwijzingen naar nationale recht-banken passen in de ‘voltooiingsstrategie’ van het tribu-naal, dat immers binnenkort zijn deuren moet sluiten.

Cambodja-tribunaal

Op 26 juli 2010 velde het Cambodja-tribunaal zijn eer-ste verdict: het achtte Kaing Guek Eav, alias Duch,schuldig aan misdaden tegen de mensheid en oorlogs-misdaden en veroordeelde hem tot 35 jaar gevangenis-straf. Duch stond aan het hoofd van een gevangeniswaar de vijanden van de Rode Khmer tussen 1975 en1979 ondervraagd en geëxecuteerd werden. In zijn von-nis verklaarde het tribunaal dat 66 burgerlijke partijen(verwanten van) slachtoffers van Duch zijn. Hun na-men werden opgelijst in het vonnis. Hoewel het tribu-naal geen specifieke reparaties toekende, beval het welalle verontschuldigingen van Duch te compileren en tepubliceren. Het proces tegen Duch was op 30 maart2009 begonnen en telde 72 procesdagen. 24 getuigen,22 burgerlijke partijen en 9 experts werden gehoord.

De onderzoeksrechters van het Cambodja-tribunaalstelden op 15 september 2010 hun closing order op inde zaak tegen de voormalige Rode Khmer-leiders NuonChea, Ieng Sary, Khieu Samphan en Ieng Tirith. Dezeclosing order zal als basis voor het proces tegen betrok-kenen ! het tweede proces voor het tribunaal ! die-nen. De onderzoeksrechters oordeelden dat het gerech-telijk onderzoek voldoende bewijs had opgeleverd datbetrokkenen een rol speelden in de volgende misdaden:misdaden tegen de mensheid, genocide, oorlogsmisda-den, en misdaden tegen het Cambodjaanse recht.

Speciaal Hof voor Sierra Leone

Het Hof sloot de bewijsfase in het proces tegen de voor-malige Liberiaanse president Charles Taylor af. Tegenjanuari 2011 dienen de partijen hun schriftelijke argu-menten in.

Speciaal Tribunaal voor Libanon

Op 9 augustus 2010 hield de leider van de Libanese

organisatie Hezbollah, Hassan Nasrallah, een perscon-ferentie waarin hij aan de hand van luchtbeelden, dievolgens hem video’s van Israëlische vliegtuigen waren,suggereerde dat Israël de bewegingen van de vermoordepremier Rafik Hariri volgde, en dat Israël dus verant-woordelijk zou kunnen zijn voor de moord op Hariri.Het Speciaal Tribunaal voor Libanon is bevoegd om deverdachten van deze moord te berechten. De aanklagervan het Tribunaal verzocht Libanon onmiddellijk omdeze beelden over te leggen aan het tribunaal. In de loop van september 2010 veroorzaakte het onder-zoek van het tribunaal een politieke crisis in Libanon:Hezbollah verzet zich tegen de Libanese financiering(49 pct.) van het tribunaal, terwijl de huidige eersteminister, Saad Hariri, de zoon van de vermoorde RafikHariri, uiteraard de waarheid aan het licht wil zien ko-men. Hezbollah vreest dat de aanklager van het tribu-naal wel eens Hezbollah zou kunnen beschuldigen. Hetgevaar op hernieuwd politiek geweld in Libanon is ui-teraard niet denkbeeldig mocht het zover komen, zoalsSyrië ook leek te insinueren.

Op 10 november 2010 bevestigde de beroepskamer vanhet Speciaal Tribunaal voor Libanon dat het Tribunaaljurisdictie had om het verzoek van Jamil El Sayed teaanhoren. El Sayed was één van de vier pro-SyrischeLibanese generaal die in 2005 werden gearresteerd doorLibanon. In april 2009 liet het Speciaal Tribunaal ElSayed vrij wegens gebrek aan bewijs. El Sayed wil nu inLibanon een procedure starten tegen zij die hem on-rechtmatig hebben beschuldigd en in hechtenis geno-men. Om een claim voor een nationale rechtbank inLibanon te brengen wenst El Sayed toegang tot een valsgetuigenis dat nu in het bezit van de aanklager zou zijn.Het Tribunaal oordeelt binnenkort over de grond vande zaak.

Noten

1 Drs. Caecilia J. van Peski werkt als onafhankelijk consultantop het gebied van internationale vraagstukken. Daarnaastneemt zij zitting in diverse besturen, waaronder dat van deNederlandse Vereniging van de Verenigde Naties, IKV PaxChristi en CISV International. Zij is tevens lid van de Raadvan Advies van de Stichting VredesWetenschappen. VanPeski is op internationaal vlak actief als verkiezingswaarne-mer voor de OVSE en de EU. In 2010 vertegenwoordigt zijde Nederlandse vrouw als VN-Vrouwenvertegenwoordigernaar de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Indie hoedanigheid maakte zij in oktober van dit jaar deel uitvan de Nederlandse Koninkrijksdelegatie naar de VN in NewYork.

2 Deze bijdrage verscheen eerder in een iets andere vorm inVN-Forum 2010/3, pp. 10-12.

O

JAARGANG 34, NR. 156, 2010/4-5

77

De VN-kalenderdoor Piet WILLEMS

Assistent vakgroep internationaal publiekrecht Universiteit Gent

Om met stip in uw agenda te noteren 1

27 januari Internationale herdenkingsdag voor de slachtoffers van de Holocaust (A/RES/60/7)4 februari Wereldkankerdag (A/RES/62/10)20 februari Werelddag voor sociale rechtvaardigheid (A/RES/62/10)21 februari Internationale dag van de moedertaal (A/RES/56/262)8 maart Internationale vrouwendag21 maart Wereldpoëziedag21 maart Internationale dag voor de uitbanning van rassendiscriminatie (A/RES/2142 (XXI))21 maart Internationale dag van Nowruz (A/RES/64/253)21-27 maart Week van solidariteit met volken die strijden tegen racisme en rassendiscriminatie (A/RES/34/24)22 maart Wereldwaterdag (A/RES/47/193)23 maart Werelddag voor meteorologie (WMO/EC-XII/Res.6)24 maart Wereldtuberculosedag (WMO/EC-XII/Res.6)24 maart Internationale dag voor het recht op de waarheid aangaande grove mensenrechtenschendingen en voor de

waardigheid van de slachtoffers (A/RES/65/196)25 maart Internationale dag van de herdenking van de slachtoffers van slavernij en de afschaffing van de trans-

Atlantische slavenhandel (A/RES/62/122)

2011 in het teken van ...Onze bijzondere aandacht voor volgende internationale jaren:2

2011 ! Internationaal Jaar van de Jeugd: dialoog en wederzijds begrip (A/RES/64/134)2011 ! Internationaal Jaar van de Chemie (A/RES/63/209)2011 ! Internationaal Jaar voor de Mensen van Afrikaanse Afkomst (A/RES/64/169)2011 ! Internationaal Jaar van de Bossen (A/RES/61/193)

Onze volgehouden aandacht voor volgende internationale decennia:3

! 2003-2004-2005-2006-2007-2008-2009-2010-2011-2012(2003-2012) Decennium van de VN voor alfabetisering: onderwijs voor allen (A/RES/56/116)

! 2005-2006-2007-2008-2009-2010-2011-...-2014(2005-2014) Decennium van de VN voor duurzame ontwikkelingseducatie (A/RES/57/254)(2005-2014) Tweede internationaal decennium voor ’s werelds inheemse volkeren (A/RES/59/174)

! 2005-2006-2007-2008-2009-2010-2011-...-2015(2005-2015) Internationaal decennium van de actie ‘Water voor Leven’ (A/RES/58/217)

! 2006-2007-2008-2009-2010-2011-...-2016(2006-2016) Decennium voor herstel en duurzame ontwikkeling van de getroffen regio’s (verwant met de Tsjernobyl Ramp)(A/RES/62/9)

! 2008-2009-2010-2011-...-2017(2008-2017) Tweede VN decennium voor de uitroeiing van armoede (A/RES/62/205)

! 2010-2011-...-2020(2010-2020) Decennium van de VN voor de woestijnen en de strijd tegen de verwoestijning (A/RES/62/195)

! 2011-...-2020(2011-2021) Decennium voor Actie voor Verkeersveiligheid (A/RES/61/193)

Noten

1 Voor een volledig overzicht van alle dagen en weken zie respectievelijk: http://www.un.org/observances/days.shtml enhttp://www.un.org/observances/weeks.shtml.

2 Voor een volledig overzicht van alle jaren zie http://www.un.org/observances/years.shtml.3 Voor een volledig overzicht van alle decennia zie http://www.un.org/observances/decades.shtml.

VERENIGDE NATIEST.+32-2-5 - -www.un.orgww

FAO Voedsel- en Landbouw-organisatie Verbindingsbureaumet de EU en BelgiëT.+32-2-203-88-52fao-lobr@fao.orgwww.fao.org

ILOInternationaleArbeidsorganisatieBureau voor de Een de Beneluxlanden T.+32-2-736-59-42brussels@ilo.orgwww.ilo.org

IMFInternationaal Monetair FondsBureau te BrusselT.+32-2-289-28-40www.imf.org

UNAIDSGezamenlijk VN-programma inzake HIV/Aids

T.+32-2-502-98-25TTwww.unaids.org

UNDPOntwikkelingsprogramma van de VNT.+32-2-505-46-20undp.brussels@undp.bewww.undp.orgww

UNEPMilieuprogramma vande VN Verbindingsbureau VV

de EUT.+32-2-213-30-50info@unep.bewww.unep.org

UNFPA Bevolkingsfonds van de VNT.+32-2-550-18-30UNFPA-brussels@unfpa.bewww.unfpa.org

UN-HABITATProgramma van de VerenigdeNaties voor Menselijke NederzettingenVerbindingsbureau metde EU en BelgiëT.+32-2-503-35-72TT

ewww.unhabitat.orgww

UNHCRBureau van de Hoge gCommissaris van de Verenigde Naties voor VluchtelingenRegionaal Bureau voor

de Europese InsteT.+32-2-649-01-53TTbelbr@unhcr.orgwww.unhcr.orgww

UNICEFKinderfonds van de VN T.+32-2-513-22-51brussels@unicef.orgwww.unicef.org

UNIDOOrganisatie van de Verenigde Naties voor Industriële Ontwikkeling T.+32-2-511-16-90 office.brussels@unido.orgwww.unido.org

UNODCBureau van de VN voor Drugs en Criminaliteit

T.+32-2-290-25-81TTwww.unodc.orgww

UNUUniversiteit van de VNT.+32-50-47-11-00TTwww.cris.unu.edu

WFPWereldvoedselprogrammaT.+32-2-500-09-10WPF.Brussels@wfp.orgwww.wfp.org

WHOWereldgezondheids-WWorganisatie T.+32-2-506-46-60postmaster@who-eu.be www.who.intww

WERELDBANK T.+32-2-552-00-52TTinfobrussels@worldbank.orgwww.worldbank.org

REGIONAALINFORMATIECENTRUMVAN DE VERENIGDE NATIESVVRÉSIDENCE PALACEBlok C2, 7de en 8ste verdiepingWetstraat 155 WW1040 Brussel - BelgiëT. +32 (0)2 788 84 84F. +32 (0)2 788 84 85info@unric.orgwww.unric.org

VN-KANTOREN

VOOR BELGIË

KANTOOR VAN DE

05 46 20

de Beneluxllingen

U

Verbindingsbureau met de EU

Bureau voor de EU

met

unhabitat.binfo@

OCHA

TTT.+32-2-213-82-90www.ochaonline.un.org

van Humanitaire AangelegenhedenëBureau voor de Coordinatie

 

TTT.+32-2-213-14-42www.unifem.org

 

UNIFEM VN-Ontwikkelingsfonds voor Vrouwen

OHCHR

www.ohchr.org

van de Vereigde Naties voor de MensenrechtenBureau van de Hoge Commissaris

 

brussels ohchr.org@

TTT.+32-2-234-63-61www.unops.org 

UNOPS VN-Bureau voor Project-ondersteunende Diensten

TTT.+32-2-256-75-85www.un.org/unrwa

UNRWA VN-Agentschap voor hulp aan dePalestijnse Vluchtelingen in het Nabije Oosten

TTT.+32-2-736-58-11www.

WMO Wereld Meteorologische Organisatie

wmo.int