De financiële positie van Nederlandse gemeenten: overige eigen middelen (OEM)

Afstudeerscriptie Master Beleid en Politiek

Evelien Alblas295085

Eerste lezer: dr. H. KlaassenTweede lezer: dr. K. van Paridon Stagebegeleider: drs. M. Geschiere

Afdeling BestuurskundeFaculteit der Sociale WetenschappenErasmus Universiteit Rotterdam

November 2009

Woord van dank

Ik wil allereerst de gelegenheid aangrijpen om een aantal personen te bedanken. In feite is deze pagina de belangrijkste van alle pagina’s. Zonder de hulp en het oneindige enthousiasme van personen uit mijn directe en indirecte omgeving, zou dit paper in ieder geval niet in deze vorm tot stand zijn gekomen.

Mijn onderzoek naar de overige eigen middelen (OEM) van gemeenten heeft een sterke impuls gekregen tijdens mijn afstudeerstage bij het Ministerie van Financiën. Frans van Nispen, docent aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en verbonden aan de Faculteit der Sociale Wetenschappen, Afdeling Bestuurskunde, heeft mij in contact gebracht met de organisatie, waarvoor mijn dank. Van de afdeling wil ik voorts bedanken mijn scriptiebegeleider Henk Klaassen en Kees van Paridon, respectievelijk de eerste en tweede lezer. Ik wil Henk Klaassen bedanken voor zijn bereidheid om mijn begeleider te zijn en voor zijn kritische en zeer bruikbare commentaar gedurende het schrijfproces; Kees van Paridon wil ik bedanken voor zijn bereidheid om tweede lezer te zijn en zijn uiterst nuttige input voor de ‘finishing touch’ van mijn scriptie.

Gedurende mijn stageperiode bij de Sectie Justitie en Binnenlandse Zaken (‘JuBi’), Inspectie der Rijksfinanciën, DG Rijksbegroting van het Ministerie van Financiën ben ik actief begeleid door Michiel Geschiere. Hij heeft mij wegwijs gemaakt binnen de sectie, inspectie en het ministerie in het algemeen; hij heeft mij bovendien de kans geboden om zo actief mogelijk te participeren in de dagelijkse activiteiten van een begrotingsinspecteur; tot slot was hij altijd bereid om mij te voorzien van nuttig commentaar in het kader van mijn scriptie. Hiervoor wil ik hem graag bedanken. Daarnaast wil ik de volgende mensen van de sectie bedanken voor een zeer prettige en leerzame stageperiode: Harry Medema, Stefanie Olthoff, Anke de Weijer, Marike van Brakel, Sandrien de Klerk, David Abrahams, Hans Giesing, Cees Wilmer, Henk-Jan Oosterhuis, Job Domela-Nieuwenhuis, Ivo Demandt en natuurlijk Sylvie Hari van het secretariaat. Ik wil Hendrik-Jan Heeres bedanken, omdat hij altijd bereid was om mij het fijne van Microsoft Office Excel bij te brengen. Van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wil ik bedanken voor hun input: Bas Lont, Fokke Gietema en Onno IJsselsteijn.

Tot slot wil ik bedanken diegenen die nooit het vertrouwen in een goede afloop verloren en altijd geïnteresseerd waren in mijn bezigheden en vorderingen met betrekking tot de scriptie: mijn vriend en mijn ouders.

Evelien Alblas

Lekkerkerk, november 2009.

2

Samenvatting

Naar aanleiding van een aantal discussies is recentelijk in politiek ‘Den Haag’ een discussie opgelaaid omtrent de ongelijke verdeling van financiële middelen – in het bijzonder de overige eigen middelen (OEM) – over Nederlandse gemeenten. Gemeenten ontvangen jaarlijks een algemene uitkering uit het Gemeentefonds op basis van een specifieke verdeelsystematiek: bij de toedeling van de algemene uitkering wordt rekening gehouden met kostenverschillen tussen en de inkomstencapaciteit (of: OZB-capaciteit) van gemeenten. Leidend binnen de financiële verhouding is namelijk het gedachtegoed van Goedhart: gemeenten moeten in staat zijn om bij een globaal gelijke belastingdruk, een gelijkwaardig voorzieningenpakket aan te bieden. Binnen de verdeelsystematiek wordt echter géén rekening gehouden met het vermogen van gemeenten om inkomsten te genereren uit OEM. Uit dit onderzoek blijkt dat de verschillen tussen gemeenten structureel groot zijn en de mate van ‘scheefheid’ van de verdeling in de periode 2005-2007 slechts is toegenomen. Een aantal functies van OEM is in het bijzonder verantwoordelijk voor de grote verschillen (o.a. Nutsbedrijven en Bouwgrondexploitatie). Daarmee gaat vanuit OEM een ‘verstorende’ werking uit richting het derde aspiratieniveau, ’s Rijks streven. Immers, voor OEM is geen verdeelmaatstaf opgenomen in het Gemeentefonds, waardoor gemeenten ‘ongestraft’ financiële middelen kunnen trekken uit OEM, zónder dat zij daarvoor worden gekort in het Gemeentefonds. Een mogelijke oplossing voor dit ‘probleem’ is het instellen van een verdeelmaatstaf voor OEM binnen de systematiek van het Gemeentefonds. Dan geldt: naarmate een gemeente meer inkomsten genereert of kan genereren uit OEM, neemt het bedrag van de algemene uitkering af. Deze oplossing verdient de voorkeur, omdat recht wordt gedaan aan enkele belangrijke eisen die worden gesteld aan de verdeelsystematiek: verdelende rechtvaardigheid, financiële en technische uitvoerbaarheid en (maatschappelijke) acceptatie. De systematiek werkt als volgt.

Verondersteld wordt dat een wijziging in de omvang van OEM bij gemeenten ertoe leidt dat de verdeling schever wordt. Door het instellen van een verdeelmaatstaf binnen de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds, verandert de samenstelling van de financiële middelenstroom van Rijksoverheid richting gemeenten. ‘Arme’ gemeenten worden via een automatisch correctiesysteem gecompenseerd voor hun gebrekkige omvang OEM middels een hogere algemene uitkering; ‘rijkere’ gemeenten krijgen daarentegen een lagere algemene uitkering uit het Gemeentefonds. De armere gemeenten krijgen meer financiële middelen tot hun beschikking dan voorheen en zijn in staat een hoger voorzieningenniveau tot stand te brengen. De rijkere gemeenten zullen de hoogte van hun voorzieningenniveau kunnen handhaven. Daarmee worden de verschillen in financiële mogelijkheden en in de hoogte van voorzieningenniveaus tussen gemeenten kleiner en beweegt de financiële verhouding zich in de richting van het derde aspiratieniveau.

3

Inhoudsopgave

Woord van dank 2

Samenvatting 3

Inleidend deel

1. Introductie 7

1.1 Aanleiding 71.2 Probleemanalyse 91.3 Onderzoeksrelevantie 91.4 Probleemstelling 111.5 Leeswijzer 14

Beschrijvend deel

2. De financiële verhouding 16

2.1 Het begrip 162.2 Wettelijk kader 172.3 Spelers in het veld 18

3. De gemeente als entiteit 20

3.1 Wat is lokaal bestuur? 203.2 Staatsrechtelijke positie 21

3.2.1 Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat 21 3.2.2 Functionele en territoriale decentralisatie 22 3.2.3 Autonomie, medebewind en toezicht 223.2.3 Bestuurlijke en financiële autonomie 23

3.3 Takenpakket 24

3.4 Inkomstenbronnen 26

3.4.1 Algemeen 263.4.2 Uitkeringen 273.4.4 Eigen inkomsten 33

Theoretisch deel

4. Schaarste versus verevening 36

4.1 Achtergronden keuzen financiële relatie 36

4

4.1.1 Het principal-agent model 374.1.2 Het autonomiemodel 374.1.3 Theorie en praktijk: een discrepantie 384.1.4 Internationale vergelijking: de financiële verhouding in Duitsland 39

4.2 Schaarste 39

4.3 Verevening 40

4.3.1 Het derde aspiratieniveau van Goedhart 404.3.2 De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds 51

5. Analytisch kader 57

5.1 Het analytisch kader 575.2 Onderzoekshypothese 585.3 Operationalisering 58

Methodologisch deel

6. Methodologische verantwoording 62

6.1 Voorgeschiedenis 62 6.2 Onderzoeksopvatting 626.3 Onderzoekstype 636.4 Wijze van redeneren 646.5 Onderzoeksmethode 656.6 Observatiemethode 656.7 Data-analyse 676.8 Werkwijze 676.9 Validiteit en betrouwbaarheid 69

Empirisch deel

7. De samenstelling van OEM 71

8. De omvang en verdeling van OEM 76

8.1 De omvang van OEM 768.2 De verdeling van OEM 80

9. Beleidsconsequenties 89

9.1 Normeren, afromen of herverdelen? 899.2 Omstandigheden en beslissingen in verleden, heden en toekomst 899.3 Mogelijkheden van beleid 909.4 Eisen aan de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds 92

5

Concluderend deel

10. Conclusies en aanbevelingen 95

10.1 Conclusies 9610.2 Aanbevelingen 101

Geraadpleegde bronnen 103

Bijlagen 109

Bijlage 1 Verdeeltabel 2009 (stand mei 2009; bedragen in euro’s) 110Bijlage 2 De omvang van OEM per gemeente, zowel absoluut (× 1.000) als relatief (%) 112Bijlage 3 De omvang van OEM per inwoner van de gemeente in euro’s 124

6

1. Introductie

In dit introductiehoofdstuk komen de volgende elementen aan de orde: de aanleiding voor dit onderzoek (paragraaf 1.1), de probleemanalyse (paragraaf 1.2) en onderzoeksrelevantie (paragraaf 1.3), de probleemstelling met centrale onderzoeksvraag en bijbehorende subvragen (paragraaf 1.4). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een leeswijzer.

1.1 Aanleiding

De directe aanleiding voor het onderzoek naar de overige eigen middelen (OEM) van gemeenten vindt zijn oorsprong in mijn afstudeerstage bij het Ministerie van Financiën, directoraat-generaal Rijksbegroting (DGRB). Gedurende een periode van vier maanden heb ik – in opdracht van het ministerie – onderzoek uitgevoerd naar de omvang en verdeling van overige eigen middelen (OEM) over Nederlandse gemeenten. In het onderzoek zijn zowel de overheidsfinanciën als bestuurskundige onderwerpen vertegenwoordigd; daarmee vormt dit onderzoek een mooi sluitstuk van zowel stage als studie.

De indirecte aanleiding voor dit onderzoek heeft betrekking op de voortdurende discussies omtrent de financiële positie van Nederlandse gemeenten. In het bijzonder gaat het om de vraag of de omvang en verdeling van financiële middelen over gemeenten binnen de bestaande financiële verhouding adequaat is. De financiële verhouding is namelijk nooit af. In hoofdstuk 2 zal worden besproken hoe de Nederlandse financiële verhouding eruit ziet. Leidend voor de huidige financiële verhouding is het zogenaamde ‘derde aspiratieniveau’ van Goedhart (1981). Het uitgangspunt is dat gemeenten bij globaal gelijke lasten een gelijkwaardig voorzieningenpakket moeten kunnen aanbieden. In hoofdstuk 4 wordt op het gedachtegoed nader ingegaan. Nu is de veronderstelling dat – naar aanleiding van een aantal recente discussies – OEM van gemeenten het uitgangspunt van Goedhart ‘verstoren’. Wel moet worden opgemerkt dat het slechts een aspiratieniveau betreft, een streven dat nog niet is gerealiseerd. In het kader van dit onderzoek is een aantal discussies interessant1.

Een eerste discussie is opgelaaid naar aanleiding van de verkoop van afvalverwerker AVR (‘Afvalverwerking Rijnmond’) door de gemeente Rotterdam aan het Britse CVC, het Amerikaanse KKR en het Nederlandse investeringsfonds Oranje Nassau in 2006. De gemeente ontving hiervoor circa 1 miljard euro (Website De Volkskrant, 2006). Met de verkoop is een grote hoeveelheid financiële middelen vrijgekomen die vervolgens door de gemeente is weggezet tegen een vast rentetarief. Uit de begroting van 2007 blijkt dat de gemeente Rotterdam met de verkoopopbrengst (deels) het collegeprogramma ‘De stad van aanpakken voor een Rotterdams resultaat’ heeft gefinancierd. De begroting bedroeg in totaal 4,2 miljard euro (Website Gemeente Rotterdam, 2007). Mag een gemeente op deze wijze extra geld ‘verdienen’? Komt hiermee het derde aspiratieniveau van Goedhart niet in het geding? Het idee is ontstaan dat vanuit OEM van gemeenten een verstorende werking uitgaan, hoe omvangrijk of beperkt deze ook mag zijn. Ook de navolgende discussies laten dit zien.

Een tweede discussie over de OEM van gemeenten is opgelaaid naar aanleiding van het afgeronde onderzoek van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) naar de toekomstbestendigheid wat omvang en verdeling betreft van de financiële verhouding tussen Rijksoverheid en provincies in relatie tot het takenpakket van provincies. Naar aanleiding van het Rfv-advies ‘Tien jaar financiële verhoudingen’ (2008) was discussie opgelaaid over mogelijke ‘scheefheid’ in de financiële mogelijkheden van provincies die niet eenduidig te verklaren was vanuit een verschil in takenpakket of beleidsmatige en financiële risico’s (Ministerie van BZK, 2008). In een artikel uit Dagblad De Pers van 26 februari jongstleden is

1 In het kader van dit onderzoek is een selectie gemaakt.

7

de kern van het provinciale vraagstuk kernachtig uiteengezet: “alle provincies samen geven per jaar ongeveer zes miljard euro uit. Maar die provincierijkdom is in Nederland ongelijk verdeeld. Sommige provincies kunnen met miljarden smijten, andere hebben heel weinig geld”. Onlangs heeft de Rfv het rapport ‘Naar de herijking van de financiële verhouding tussen Rijk en provincies’ (2009) gepubliceerd. Het daarin opgenomen advies vormt het antwoord van de Rfv op een adviesvraag van de fondbeheerders en het Interprovinciaal Overleg (IPO) over de omvang en verdeling van de financiële mogelijkheden van provincies. Een conclusie is dat de verhouding tussen provinciale taken en middelen uit balans is geraakt: de provincies zouden zich, als gevolg van hun ruime inkomsten, bemoeien met taken die niet aan provincies toebehoren. Een tweede conclusie is dat de verschillend in financiële mogelijkheden tussen provincies sterk verschillen, omdat het Provinciefonds onvoldoende rekening zou houden met de verschillen in eigen inkomsten tussen provincies. Nu dit onderzoek naar de financiële verhouding is afgerond, is de kans aanwezig dat de fondsbeheerders worden geconfronteerd met vragen over de omvang en verdeling van financiële mogelijkheden van gemeenten2. Op 21 april jongstleden is op de website van de Raad voor de financiële verhoudingen zelfs de volgende stelling geplaatst: “Overeenkomstig het Rfv-voorstel om bij de uitkering uit het Provinciefonds rekening te houden met verschillen in inkomsten uit dividenden, moet dat ook bij het Gemeentefonds gebeuren”3 (Website Rfv, 2009). Dit onderzoek biedt eerste inzichten in de financiële situatie van gemeenten: de financiële verhouding heeft primair betrekking op de verhouding tussen Rijksoverheid en gemeenten. Dit laat onverlet dat ook de provincies – ter volledigheid van informatie – een aantal malen zullen worden benoemd.

Een derde discussie is ontstaan naar aanleiding van de toezegging van het kabinet om de verkoopopbrengsten van splitsing van gedeeltelijke privatisering van energiebedrijven deel te laten uitmaken van de OEM van provincies en gemeenten. Het kabinet heeft dit aangegeven naar aanleiding van het onderzoeksrapport ‘Publiek aandeelhouderschap van energiebedrijven’ (2008) van de Commissie Kist over te maken afwegingen ingeval van splitsing dan wel gedeeltelijke privatisering. Hiermee zouden verkoopopbrengsten moeten worden betrokken in de totale financiële verhouding tussen Rijksoverheid en decentrale overheden. Met andere woorden: met de verkoopopbrengsten van provincies en gemeenten zou rekening moeten worden bij de (her)verdeling van financiële middelen over provincies en gemeenten door Rijksoverheid. Met de omvang van OEM van provincies en gemeenten is namelijk in het Provincie- respectievelijk Gemeentefonds geen rekening gehouden bij de constructie van verdeelmaatstaven. De recent opgelaaide discussie omtrent het vrijkomen van grote sommen geld voor een aantal Nederlandse gemeenten door privatisering van energiebedrijven (Nuon, Essent) noopt tot onderzoek naar de rechtvaardigheid daarvan met het oog op de verdeelmaatstaven van het Gemeentefonds4.

Uit bovenstaande discussies blijkt dat in feite steeds hetzelfde punt ter discussie staat: in de laatste jaren heeft een aantal gemeenten – evenals provincies – met de verkoop van gemeentelijke bedrijven zeer omvangrijke opbrengsten gegenereerd, waar andere gemeenten slechts beperkte opbrengsten hebben gegenereerd en het merendeel van de gemeenten zelfs

2 In het weekblad ‘Binnenlands Bestuur’ van mei 2009 staat het artikel ‘Bos knijpt lagere overheden uit’. Naar aanleiding van het onderzoek van de Rfv heeft minister Bos van Financiën besloten dat provincies vanaf 2011 jaarlijks 300 miljoen euro minder krijgen. Het besluit zorgt ervoor dat gemeenten er vanaf dan structureel 495 miljoen euro op achteruit gaan. De forse korting op de rijksbijdrage aan provincies is één van de bezuinigingen die de minister in de Voorjaarsnota wil opnemen ter bekostiging van de crisisaanpak (Binnenlands Bestuur, 2009). 3 Tot nu toe hebben 25 personen gestemd; 72% was het met de stelling eens, 28% niet. 4 Inmiddels heeft minister van der Hoeven van Economische Zaken te kennen gegeven dat zij akkoord is met het splitsingsplan van Essent. Daarmee mogen Brabantse gemeenten die in het bezit zijn van aandelen Essent, deze aandelen verkopen aan het Duitse RWE (Website Binnenlands Bestuur, 2009).

8

geen middelen had om te verkopen. De kern van de discussie vormt reden om te veronderstellen dat vanuit de OEM van gemeenten een verstorende werking uitgaat, hoe groot of klein ook. Zij vormen de indirecte aanleiding voor dit onderzoek naar de omvang, samenstelling en verdeling van OEM over Nederlandse gemeenten.

1.2 Probleemanalyse

In paragraaf 1.1 is een eerste verkenning van het onderzoeksvraagstuk uiteengezet. De kern van het probleem is dat er redenen zijn om te veronderstellen dat de OEM van gemeenten de financiële verhouding verstoren. Leidend voor de inrichting van de financiële verhouding is het derde aspiratieniveau van Goedhart. Om te grote verschillen in voorzieningenniveau en belastingtarieven tussen gemeenten te voorkomen, vindt tussen deze gemeenten een verevening van middelen plaats door middel van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. De algemene uitkering uit het Gemeentefonds is voor gemeenten de belangrijkste bron van vrij besteedbare middelen. Deze uitkering wordt over gemeenten verdeeld aan de hand van ruim 60 maatstaven (o.a. aantal inwoners, oppervlakte). De basis voor verevening vormen verschillen in zowel uitgavenbehoeften als belastingcapaciteit (inkomsten). De verdeling houdt ook rekening met de mate waarin gemeenten zelf inkomsten kunnen genereren: het Gemeentefonds houdt er rekening mee dat gemeenten 5,4% van hun uitgaven dekken met OEM. Echter, hiervoor bestaat (nog) geen verdeelmaatstaf. De verstorende werking die uitgaat van OEM heeft betrekking op de mogelijkheid van gemeenten om inkomsten te genereren waarmee in het Gemeentefonds geen rekening wordt gehouden – hooguit door middel van een veronderstelde dekkingsgraad van 5,4%. Stel: de gemeenten X en Y hebben een globaal gelijk belastingniveau; beiden gemeenten kunnen nu – met behulp van een (algemene) uitkering uit het Gemeentefonds – een gelijkwaardig voorzieningenniveau aanbieden. Echter, gemeente X genereert uit de verkoop van aandelen in een nutsbedrijf plotseling veel inkomsten en zet die weg tegen een vast rentetarief. De omvang van de algemene uitkering blijft voor beide gemeenten gelijk; geen rekening wordt gehouden met de extra inkomsten van gemeente X, die rente-inkomsten (OEM) kan investeren in voorzieningen. De van het Gemeentefonds is namelijk zo ingericht dat voor verschillen in inkomstencapaciteit wordt verevend; voor inkomsten uit OEM wordt niet verevend via de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Een te groot verschil in voorzieningenniveaus tussen gemeenten werkt verstorend in de richting van het derde aspiratieniveau. Het blijft wel de vraag in welke mate vanuit OEM een verstorende werking uitgaat. Vervolgens moet worden nagegaan op welke wijze deze verstorende werking teniet kan worden gedaan: door middelen van afroming of verandering van de verdeelsystematiek?

1.3 Onderzoeksrelevantie

De politiek-bestuurlijke relevantie van dit onderzoek vloeit voort uit het streven van het kabinet naar verevening van financiële middelen tussen gemeenten. In de begroting van het Gemeentefonds 2008 wordt in paragraaf 2.2.1 de algemene beleidsdoelstelling van het kabinet geformuleerd: “te bewerkstelligen dat de gemeenten via het Gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren” (Ministeries van BZK en Financiën, 2007:7). De doelstelling valt uiteen in twee componenten, te weten:

1. De omvang van middelen moet adequaat zijn;2. De verdeling van middelen moet adequaat zijn.

9

De twee bijbehorende operationele doelstellingen van het kabinet zijn:

A. De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken;

B. Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren (Ministeries van BZK en Financiën, 2007:10).

De vraag of de omvang van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds adequaat is, wordt beantwoord in het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (Bofv), tweemaal per jaar. Indien één van de partijen (Rijksoverheid, de Vereniging Nederlandse Gemeenten of het Interprovinciaal Overleg) de uitkomsten van de verdeelsystematiek onredelijk acht, kan dit in het overleg aan de orde worden gesteld. De vraag of de verdeling van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds adequaat is, wordt beantwoord in het Periodiek Onderhoudsrapport (POR). Lees: of de verdeling nog aansluit bij de werkelijke uitgaven van gemeenten zoals blijkt uit begrotingen. Het rapport verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting van het Gemeentefonds. Onderhavig onderzoek is gericht op het in kaart brengen en analyseren van de samenstelling, omvang en verdeling van OEM over alle gemeenten. Een oordeel over de mate waarin de OEM tussen gemeenten verdeeld is, kan worden beschouwd als ‘graadmeter’ voor de mate waarin de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds toereikend is. In het kader van de politiek-bestuurlijke relevantie zijn twee ontwikkelingen in het bijzonder van belang:

- Uit het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) 2008 blijkt dat het aandeel van OEM in de gemeentelijke inkomsten blijft stijgen; de werkelijke inkomsten uit OEM vallen daarmee beduidend hoger uit dan waarmee in het verdeelstelsel rekening is gehouden; deze trend is al enkele jaren zichtbaar; in het najaar van 2006 heeft de Raad voor de financiële verhoudingen dan ook al de vraag opgeworpen of deze trend geen ongewenste effecten heeft voor de verdeling van middelen over gemeenten (Ministerie van BZK, 2007:4);

- Tussen gemeenten bestaan grote verschillen in de hoogte van OEM. In de literatuur staat de algemene trend beschreven: de verschillen tussen gemeenten zijn in de afgelopen jaren slechts toegenomen. De gegevens waarover het Ministerie van BZK en CBS beschikken, gaan echter niet verder terug dan 2005. Daarom staat in dit onderzoek de periode 2005-2007 centraal, om zodoende toch de grote verschillen tussen gemeenten te kunnen tonen.

Het onderzoek is in bestuurskundig opzicht relevant, omdat de bestuurskunde gaat over het functioneren van het openbaar bestuur in de praktijk. Bestuurskundigen bestuderen en verklaren maatschappelijke verschijnselen en denken bovendien na over de meest effectieve, efficiënte en rechtvaardige ‘oplossing’ van maatschappelijke vraagstukken. Bestuurskundigen zijn in het bijzonder altijd geïnteresseerd geweest in lokaal bestuur, omdat de Nederlandse staat van oudsher sterk decentraal is georganiseerd: de Nederlandse bestuurlijke verhouding is sinds 1848 vormgegeven als een ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’, waarbij in de loop der tijd een gevoelig evenwicht is ontstaan tussen lokale autonomie enerzijds en centraal gezag anderzijds. Naast een bestuurlijke verhouding, bestaan tevens financiële relaties tussen overheden: de financiële verhouding. Die financiële verhouding heeft betrekking op de mogelijkheid van Rijksoverheid om heffingen op te leggen, het financieel toezicht op de begroting en de overdracht van middelen tussen overheidslagen. Het is nu de verevening van financiële middelen tussen gemeenten die centraal staat in dit onderzoek. Het bestuurskundig

10

vraagstuk heeft betrekking op de vraag of, en zo ja hoe, een rechtvaardige verdeling van middelen over gemeenten zo goed mogelijk kan worden gerealiseerd.

De maatschappelijke relevantie van het onderzoek moet worden beschouwd op een meer abstract niveau en vanuit het perspectief van de rechtvaardige verdeling van financiële middelen. Immers, het streven is om via de verdeelsystematiek van de algemene uitkering gemeenten in staat te stellen bij het opleggen van een gelijk belastingtarief tevens een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te bieden. Daarbij wordt echter geen rekening gehouden met niet-belastinginkomsten van gemeenten, waaronder OEM. Gesteld kan worden dat het maatschappelijk belang is gebaat bij de poging van Rijksoverheid om gemeenten door middel van verevening via het Gemeentefonds gelijke kansen te geven. Vanuit het perspectief van rechtvaardigheid voor burgers is het te verdedigen dat twee gemeenten met gelijke belastingtarieven ook een gelijkwaardig voorzieningenpakket kúnnen aanbieden. De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is dan ook gelegen in de noodzaak om de doeltreffendheid van de huidige verdeelsystematiek regelmatig te analyseren. Een rechtvaardige verdeling is maatschappelijk relevant, omdat inwoners in geval van een onrechtvaardige verdeling zullen ‘stemmen met de voeten’ en zullen verhuizen naar gemeenten met de meeste ‘value for money’. Dit is maatschappelijk ongewenst.

Voor mij persoonlijk is dit onderzoek relevant, omdat het vraagstuk mijn interesse heeft gewekt gedurende mijn afstudeerstage bij het Ministerie van Financiën. Mij is gevraagd om de financiële situatie van gemeenten – in het bijzonder de omvang en verdeling van OEM – in kaart te brengen en te analyseren. Ik heb ervoor gekozen dit vraagstuk het onderwerp van mijn afstudeertraject te laten zijn. Ik hoop dat de onderzoeksresultaten bruikbaar zijn als input voor eventuele vervolgonderzoeken zullen worden ingesteld.

1.4 Probleemstelling

De probleemstelling is een vast onderdeel van een wetenschappelijke scriptie en bestaat uit de doelstelling, centrale vraagstelling en deelvragen. De doelstelling van dit onderzoek is:

“Het verkrijgen van inzicht in de omvang en verdeling van OEM over Nederlandse gemeenten, het evalueren van de doeltreffendheid van het Gemeentefonds in het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart, het beschrijven van manieren waarop de systematiek kan worden aangepast en het verklaren van de noodzaak tot aanpassing van de systematiek”.

De onderzoeksdoelstelling is opgebouwd uit verschillende componenten en is exploratief en evaluatief, beschrijvend en verklarend van aard.

Allereerst vindt verkennend onderzoek plaats naar de omvang, verdeling en samenstelling van OEM. Kennis van de samenstelling van OEM is noodzakelijk om in een later stadium uitspraken te kunnen doen over eventuele interventiemogelijkheden. Kennis van omvang en verdeling is bovendien nodig om de doeltreffendheid van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds te kunnen beoordelen. Verkennend onderzoek vindt veelal plaats, indien nog geen of zeer weinig kennis over een probleem beschikbaar is.

“Evaluatieonderzoek is onderzoek waarin wordt nagegaan of een bepaald beleid of arrangement de beoogde doelstellingen heeft gerealiseerd” (Van Thiel, 2007:26). In dit geval: de effectiviteit van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Evaluatief onderzoek mondt veelal uit in aanbevelingen ter verbetering van een beleid of arrangement (prescriptie).

In de beschrijvende fase van onderzoek wordt duidelijkheid geschapen omtrent een specifiek onderwerp met behulp van definities en bestaande theorieën. In dit geval wordt gebruikt gemaakt van de officiële literatuur voor de beschrijving van manieren waarop de

11

verdeelsystematiek van het fonds kan worden aangepast, om zo de verstorende werking van OEM teniet te doen. Bij verklarend onderzoek tot slot, staan causale relaties – tussen variabelen – centraal. In dit geval: waarom is verkozen wijze van aanpassing van de verdeelsystematiek de ‘beste’ aanpassingswijze? En: waarom zijn alternatieve opties niet beter?

De centrale onderzoeksvraag vloeit voort uit bovenstaande doelstelling en luidt:

“In hoeverre is de omvang en verdeling van OEM over gemeenten reden tot aanpassing van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds – in het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart, op welke wijze kan de systematiek worden aangepast en welke mogelijkheden zijn er om deze systematiek op dit punt aan te passen”?

De hoofdvraag valt dus uiteen in de volgende componenten:

In hoeverre zijn de omvang en verdeling van OEM over gemeenten reden tot aanpassing van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds – met oog op het derde aspiratieniveau van Goedhart?

Op welke wijze moet de verdeelsystematiek worden aangepast? Waarom is specifiek deze wijze van aanpassing wenselijk?

Om bovenstaande vraag te kunnen beantwoorden, moet een aantal subvragen worden beantwoord. De deelvraag leidt tot een deelonderzoek. De som van antwoorden op de deelvragen vormt vervolgens het antwoord op de centrale onderzoeksvraag. De deelvragen 1, 2, 3 en 6 sluiten aan bij de zojuist besproken componenten van de centrale onderzoeksvraag.

1. Wat is de omvang van overige eigen middelen van Nederlandse gemeenten en hoe heeft zich dit de laatste jaren ontwikkeld?

Beantwoording van deze deelvraag is nodig om een beeld te schetsen van de met OEM gepaard gaande bedragen – per functie5 (per jaar). Een tijdspanne van meerdere jaren is wenselijk, omdat op basis daarvan kan worden vastgesteld hoe veranderlijk de omvang van OEM (per categorie) is. Informatie hierover is noodzakelijk met oog op het doen van aanbevelingen.

2. Hoe zijn de overige eigen middelen over Nederlandse gemeenten verdeeld en hoe heeft zich dit de laatste jaren ontwikkeld?

Deelvraag 2 hangt nauw samen met deelvraag 1 en gaat over de verdeling van OEM over alle gemeenten in Nederland. Het is van belang om te weten of er verschillen bestaan tussen de omvang van OEM bij gemeenten. Wellicht laten dezelfde gemeenten door de tijd een constant beeld zien en zijn de OEM zeer ongelijk verdeeld over gemeenten.

3. Hoe ziet de huidige verdeelsystematiek van het Gemeentefonds eruit en in hoeverre zijn de omvang en verdeling van OEM over gemeenten reden tot aanpassing van die verdeelsystematiek – in het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart?

5 De overige eigen middelen zijn opgebouwd uit een aantal functies of categorieën. De samenstelling van OEM komt in de loop van dit onderzoek uitgebreid aan bod.

12

Kennis van de huidige verdeelsystematiek van het Gemeentefonds is nodig om uitspraken te kunnen doen over de wijze(n) waarop de systematiek moet worden aangepast, in het geval dat vanuit de omvang en verdeling van OEM een verstorende werking uitgaat. De situatie moet echter wel vanuit het derde aspiratieniveau worden beschouwd, omdat dit leidend is binnen de financiële verhouding in Nederland.

4. Waaruit bestaan de overige eigen middelen van Nederlandse gemeenten?

Kennis van de samenstelling van OEM is noodzakelijk met oog op het doen van aanbevelingen, omdat omvang en verdeling per categorie substantieel kunnen verschillen. Een voorbeeld: bepaalde categorieën kunnen ervoor verantwoordelijk zijn dat vanuit OEM een verstorende werking uitgaat. Het is dan van belang om desbetreffende categorieën te herkennen en aanbevelingen om aanbevelingen te kunnen doen die zijn toegespitst op deze categorieën. Generalisatie kan leiden tot een verkeerd beeld van de situatie.

5. Welke theoretische zienswijzen bestaan er omtrent de verdeling van financiële middelen over gemeenten?

Om uitspraken te kunnen doen over een eventuele wijziging van de systematiek van het Gemeentefonds, moet kennis worden genomen van enkele theoretische zienswijzen omtrent de verdeling van financiële middelen over gemeenten. Immers, het voorgestelde alternatief moet theoretisch te onderbouwen zijn en – met het oog op maatschappelijke en politieke aanvaardbaarheid – voldoen aan een aantal grondwaarden.

6. Op welke wijze(n) kan de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds worden aangepast?

Met kennis van omvang en verdeling van OEM, de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds en theoretische zienswijzen omtrent de verdeling van financiële middelen over gemeenten, kunnen uitspraken worden gedaan over de wijze(n) waarop de systematiek moet worden aangepast en op welke wijze dit valt te verklaren.

De deelvragen 1 en 2 hebben betrekking op het exploratieve deel van dit onderzoek; deelvraag 3 is zowel evaluatief als beschrijvend van aard; de deelvragen 4 en 5 zijn beschrijvend; met deelvraag 6 tot slot, wordt verklaard waarom de voorgestelde wijze van aanpassing van de verdeelsystematiek de ‘beste’ manier van aanpassing is. Schematisch gezien verhouden de 6 deelvragen zich als volgt tot elkaar.

13

Figuur 1 De zes deelvragen en hun aard in verhouding

‘afhankelijk van’

‘vraagt om’

Op basis van onderzoek naar de omvang en verdeling van OEM over gemeenten in combinatie met een beschrijving van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds en het derde aspiratieniveau van Goedhart, kunnen uitspraken worden gedaan over de mate waarin vanuit OEM een verstorende werking uitgaat. Vervolgens rijst de vraag waaruit de OEM van gemeenten zijn opgebouwd, op welke wijze de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds moet worden aangepast en waarom. Ter beantwoording – rechtvaardiging – van deze vraag wordt aansluiting gezocht bij bestaande zienswijzen omtrent de verdeling van financiële middelen over gemeenten.

1.5 Leeswijzer

Dit onderzoek bestaat uit een inleidend, beschrijvend, theoretisch, methodologisch, empirisch en concluderend deel. Het inleidende deel is in hoofdstuk 1 aan de orde geweest. De verdere opbouw van het onderzoek ziet er als volgt uit:

Beschrijvende deel : hoofdstukken 2 en 3.Theoretisch deel : hoofdstukken 4 en 5.Methodologisch deel : hoofdstuk 6.Empirisch deel : hoofdstukken 7, 8 en 9. Concluderend deel : hoofdstuk 10.

Beschrijvend deelIn hoofdstuk 2 wordt aandacht besteed de financiële verhouding. In paragraaf 2.1 komt het begrip aan de orde: wat wordt precies onder de financiële verhouding in Nederland verstaan? Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 ingegaan op het wettelijk kader: belangrijke wetten en de inhoud daarvan. Paragraaf 2.3 is een uiteenzetting van de belangrijkste spelers die deel uitmaken van het ‘spel’ dat financiële verhouding heet.

In hoofdstuk 3 wordt ingezoomd op de gemeente als entiteit. Daarbij wordt antwoord gegeven op de vraag wat lokaal bestuur is in paragraaf 3.1. En ook de staatsrechtelijke positie van de gemeente komt aan de orde (paragraaf 3.2). In de bijbehorende subparagrafen worden

14

Samenstelling OEM (beschrijving)

Omvang OEM (exploratie)

Verdeling OEM (exploratie)

Verdeelsystematiek GF (beschrijving)

Reden tot aanpassing verdeelsystematiek (evaluatief)

Aanpassing (verklaring)

Zienswijzen (beschrijving)

‘leidt tot’

Derde aspiratieniveau van Goedhart (beschrijving)

de volgende begrippen besproken: gedecentraliseerde eenheidsstaat, functionele en territoriale decentralisatie, autonomie, medebewind en toezicht en bestuurlijke en financiële autonomie. Het takenpakket van gemeenten komt aan de orde in paragraaf 3.3, gevolgd door een uiteenzetting van de verschillende inkomstenbronnen van gemeenten – waaronder de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de overige eigen middelen (OEM).

Theoretisch deelIn hoofdstuk 4 staat het principe van schaarste en verevening, de bouwstenen van het Gemeentefonds, centraal. Daartoe wordt allereerst ingegaan op de achtergronden van de keuzen die zijn gemaakt op het gebied van de huidige financiële relatie tussen Rijksoverheid enerzijds en decentrale overheden anderzijds (paragraaf 4.1). Aan de orde komen: het principal-agent model en autonomiemodel, het verschil tussen theorie en de werkelijke situatie en een internationaal vergelijkend element om de vanzelfsprekendheid van de Nederlandse situatie te ondermijnen. In de paragrafen 4.2 en 4.3 wordt aandacht besteed aan respectievelijk schaarste en verevening. In het kader van verevening komen aan de orde: het derde aspiratieniveau van Goedhart en de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Het theoretische deel van onderzoek wordt afgesloten met een omschrijving van het analytisch kader in hoofdstuk 5. In het analytisch kader worden theoretische begrippen causaal met elkaar in verband gebracht. In paragraaf 5.2 wordt de onderzoekshypothese behandeld, gevolgd door de operationalisering (het ‘meetbaar’ maken) van begrippen in paragraaf 5.3.

Methodologisch deelIn hoofdstuk 6 wordt verantwoording afgelegd over de geselecteerde onderzoeksmethoden. Dit wordt gedaan in de verschillende paragrafen: Voorgeschiedenis (6.1), Onderzoeksopvatting (6.2), Onderzoekstype (6.3), Wijze van redeneren (6.4), Onderzoeksmethode (6.5), Observatiemethode (6.6), Data-analyse (6.7), Werkwijze (6.8) en Validiteit en betrouwbaarheid (6.9).

Empirisch deelDe kern van onderzoek vormen de hoofdstukken 7, 8 en 9. Daarin wordt aandacht besteed aan respectievelijk: de samenstelling van OEM, de omvang (paragraaf 8.1) en verdeling (paragraaf 8.2) van OEM en de beleidsconsequenties van onderzoeksbevindingen. Hoofdstuk 9 is nader onderverdeeld in de paragrafen: Normeren, afromen of herverdelen? (9.1), Omstandigheden en beslissingen in verleden, heden en toekomst (9.2), Mogelijkheden van beleid (9.3) en eisen aan de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds (9.4). Op basis van dit hoofdstuk kan de onderzoekshypothese al dan niet worden aangenomen.

Concluderend deel Het slothoofdstuk is tevens het concluderende deel van onderzoek. Daarin worden de deelvragen en centrale onderzoeksvraag beantwoord (paragraaf 10.1); ook worden aanbevelingen gedaan met het oog op de toekomst (paragraaf 10.2).

Aan het eind van de hoofdstukken 2, 3, 4, 7, 8 en 9 wordt bovendien kort teruggeblikt op de belangrijkste punten van het desbetreffende hoofdstuk. Tot slot zijn toegevoegd een lijst met alle geraadpleegde bronnen en de bijlagen waarnaar in de tekst wordt verwezen. Het betreft de volgende bijlagen: Bijlage 1 Verdeeltabel 2009 (stand mei 2009; bedragen in euro’s)Bijlage 2 De omvang van OEM per gemeente, zowel absoluut (× 1.000) als relatief (%)Bijlage 3 De omvang van OEM per inwoner van de gemeente in euro’s

15

2. De financiële verhouding

De hoofdstukken 2 en 3 zijn beschrijvend van aard. Het is allereerst van belang om na te gaan wat de financiële verhouding precies inhoudt en hoe deze er uitziet (hoofdstuk 2). In paragraaf 2.1 wordt het begrip ‘financiële verhouding’ gedefinieerd; het begrip wordt ter verduidelijking gepositioneerd ten opzichte van de bestuurlijke verhouding en maatschappelijke problematiek. Het wettelijk kader van de financiële verhouding komt aan de orde in paragraaf 2.2. De belangrijkste actoren binnen de financiële verhouding staan centraal in paragraaf 2.3. In hoofdstuk 3 wordt de gemeente als staatsrechtelijke, bestuurlijke en financiële eenheid behandeld.

2.1 Het begrip

Het begrip ‘financiële verhouding’ wordt wel gedefinieerd als het geheel van financiële relaties tussen Rijksoverheid en decentrale overheden: provincies, gemeenten en waterschappen (Wassenaar & Verhagen, 2007). Het gaat daarbij niet alleen om de manier waarop decentrale overheden hun inkomsten verkrijgen, maar ook om voorschriften over toezichtrelaties en regulerende bepalingen over eigen belastingen en overige inkomsten (Boorsma & Allers, 2006). De financiële verhouding verhoudt zich op specifieke wijze tot de bestuurlijke verhouding en maatschappelijke opgaven waarvoor de verschillende overheidslagen zich zien gesteld.

In het meest recente bestuursakkoord tussen Rijksoverheid en gemeenten (2007) wordt de nadruk gelegd op samenwerking: Rijksoverheid en gemeenten zijn autonoom, maar werken samen aan de vormgeving van maatschappelijke opgaven. De maatschappelijke problemen zijn het uitgangspunt voor de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, de bestuurlijke verhouding. Er geldt: decentraal wat kan, centraal wat moet. De financiële verhouding volgt de bestuurlijke verhouding. “De inrichting van de financiële verhouding is een afgeleide van de bestuurlijke verhoudingen tussen overheden. De wijze waarop de middelen tussen overheidslagen verdeeld worden, weerspiegelt de verdeling van bevoegdheden tussen het Rijk en de decentrale overheden in Nederland” (Wassenaar & Verhagen, 2002:13). De beschikkingsmacht over gemeentelijke inkomsten berust hetzij bij de gemeenteraad (in het geval van eigen inkomsten en de algemene uitkering uit het Gemeentefonds), hetzij bij Rijksoverheid (in het geval van specifieke uitkeringen).

In het bestuursakkoord wordt benadrukt dat gemeentelijke autonomie bij de aanpak van maatschappelijke problemen wenselijk is, aangezien problemen zich in eerste instantie veelal op gemeentelijk niveau openbaren. En ook in artikel 117 van de Gemeentewet is bepaald dat de Minister van BZK de decentralisatie van taken moet bevorderen. Meer gemeentelijke autonomie betekent in de financiële verhouding dat de beschikkingsmacht over financiële middelen in toenemende mate bij gemeenten moet liggen. Te veel regelgeving van Rijksoverheid bemoeilijken een doelmatige besteding van middelen; gemeentelijke taken zouden dan ook bij voorkeur moeten worden bekostigd uit eigen inkomsten – waaronder OEM. Indien dit niet of nauwelijks mogelijk is, komt de algemene uitkering uit het Gemeentefonds in beeld. Pas als dat ook nog mogelijk is, mag gebruik worden gemaakt van de specifieke uitkeringen. Echter, in praktijk is het merendeel van de gemeentelijke inkomsten niet afkomstig uit eigen inkomsten: circa 34% van de inkomsten is afkomstig uit specifieke uitkeringen en het merendeel van de inkomsten is afkomstig uit het Gemeentefonds. Wel is er het kabinetsstreven naar vermindering van het aantal specifieke uitkeringen, omdat er bij Rijksoverheid minder behoefte bestaat aan sturing en invloed dan voorheen. Echter, de behoefte aan bepaalde mate van sturing blijft, omdat bewindspersonen wel degelijk ter

16

verantwoording kunnen worden geroepen door de Tweede Kamer, indien het handelen van andere (autonome) bestuurslagen tekortschiet (Goedvolk & Kooistra, 2008).

De financiële verhouding heeft betrekking op zowel de overdracht van middelen tussen overheidslagen als op de mogelijkheden die Rijksoverheid biedt om heffing op te leggen en het financieel toezicht op de begroting. De financiële verhouding beschrijft onder andere de inkomstenbronnen van decentrale overheden; tevens heeft de verhouding betrekking op de voorschriften betreffende toezichtrelaties en regulerende bepalingen over eigen belastingen en overige inkomsten (Boorsma & Allers, 2006). De Rfv definieert het begrip ‘financiële verhouding’ als “het geheel van wetten, regels en bestuurlijke afspraken over de wijze van bekostiging van de taken van decentrale overheden” (Rfv, 2008:2). De ‘locus’ van dit onderzoek is de financiële verhouding tussen Rijksoverheid enerzijds en decentrale overheden – in het bijzonder gemeenten – anderzijds.

Schematisch ziet de relatie tussen financiële verhouding, bestuurlijke verhouding en maatschappelijke problematiek er als volgt uit.

Figuur 2 Bestuurlijke versus financiële verhouding

Decentraal wat decentraal kan, centraal wat moet.

Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Beschikkingsmacht geldstromen.

Bron: Goedvolk & Kooistra, 2008:10.

2.2 Wettelijk kader

In de zogenaamde ‘Financiële Verhoudingswet’ (Fvw) zijn de kaders van de financiële verhouding tussen Rijksoverheid en gemeenten en provincies vastgelegd. De Fvw draagt het karakter van een raamwet, waarin slechts algemene bepalingen over de voeding en verdeling van het Gemeentefonds zijn vastgelegd. De uitwerking ervan – normeringsafspraken – zijn niet in de wet opgenomen. Wel opgenomen zijn de nog te bespreken verdeelmaatstaven van het Gemeentefonds. De Fvw regelt dat er een Gemeentefonds is dat wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Financiën. Uit het Gemeentefonds wordt de algemene uitkering aan gemeenten gefinancierd. De Fvw regelt niet de omvang – daarover beslist in laatste instantie het Parlement – maar de verdeling van het Gemeentefonds. In de Fvw zijn ook algemene bepalingen opgenomen over specifieke uitkeringen en procedurele voorschriften (Bonnema et al., 2001). Een belangrijk onderdeel van de Fvw gaat over de voorkeursvolgorde: uitgaven worden bij voorkeur bekostigd uit de eigen inkomsten van gemeenten en provincies. Indien door verschillen in belastingcapaciteit of kosten deze bekostigingswijze niet goed mogelijk is, is bekostiging via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds een voor de hand liggende mogelijkheid. Een laatste optie is de specifieke uitkering, als bekostiging uit eigen inkomsten of via de algemene uitkering niet geschikt is. Echter, de feitelijke volgorde is exact omgekeerd: een relatief klein deel van de uitgaven wordt bekostigd met eigen inkomsten; het merendeel van de uitgaven wordt bekostigd met de specifieke uitkering (Wassenaar & Verhagen, 2002).

17

2.3 Spelers in het veld

Een aantal actoren speelt een belangrijke rol binnen de financiële verhouding tussen Rijksoverheid en decentrale overheden – gemeenten. Het betreft:

Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën De ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie (BZK) en Financiën zijn volgens de Fvw als fondsbeheerders verantwoordelijk voor het beleid rond de financiële verhouding. Ook zijn zij samen verantwoordelijk voor het totale systeem van de financiële verhouding. De minister van BZK is sinds 1986 eerstverantwoordelijke6. In praktijk wordt de taak veelal gedelegeerd aan de staatssecretaris. De verantwoordelijkheid houdt in dat de ministers het beheer voeren over het Provincie- en Gemeentefonds. Ook moeten de Ministers van vakdepartementen, indien zij een specifieke uitkering willen instellen, overleg plegen met de fondsbeheerders. Tot slot zien beide Ministers toe op naleving van artikel 2 Fvw: van beleidsvoornemens van Rijksoverheid die leiden tot wijziging van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, moet worden aangegeven welke de financiële consequenties zijn voor provincies of gemeenten. Ook moet worden aangegeven met welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen (Wassenaar & Verhagen, 2002).

Vakministers De afzonderlijke vakministers zijn verantwoordelijk voor de specifieke uitkeringen op de eigen begroting, voor wat betreft de inzet van middelen als uitkomsten van beleid. In het bijzonder zijn de ministers verantwoordelijk voor de omvang, verdeling en behaalde resultaten van specifieke uitkeringen die op de begroting van het departement staan. De gemeente die een specifieke uitkering ontvangt, moet over de besteding van de uitkering verantwoording afleggen aan de minister die de uitkering heeft verstrekt. Dit geschiedt in de vorm van financiële verantwoording of geleverde prestaties. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor het systeem van specifieke uitkeringen: ministers die een specifieke uitkering willen instellen, moeten dat voornemen – volgens art. 18 Fvw – dan ook eerst overleggen met de fondsbeheerders. In het overleg wordt de noodzaak van de uitkering getoetst. Overleg vindt niet alleen plaats bij mogelijke invoering van een nieuwe uitkering: ook bij wijziging van een bestaande (Bonnema et al., 2001). Later in dit hoofdstuk wordt meer aandacht besteed aan de specifieke uitkering.

Raad voor de financiële verhoudingen De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) adviseert de fondsbeheerders over wetgeving op het gebied van de financiële verhouding – met name tussen Rijksoverheid enerzijds en gemeenten en provincies anderzijds – en de toepassing hiervan. Tot het takenpakket van de Rfv behoren onder meer:

Verdeelvraagstukken van het Gemeente- en Provinciefonds (algemene uitkering); Verdeelvraagstukken van specifieke uitkeringen; Wijzigingen in het fiscaal instrumentarium van gemeenten en provincies; Toepassing van artikel 12 Fvw (Bonnema et al., 2001:211).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

6 Stukken die betrekking hebben op wetgeving worden door beide ministers ondertekend; in alle andere gevallen ondertekent de minister van BZK het stuk “mede namens de minister van Financiën”, waarna het stuk aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Alleen stukken die sterk gerelateerd zijn aan beleid inzake rijksuitgaven of fiscaal beleid, worden ondertekend door de minister van Financiën (Bonnema et al., 2001).

18

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is in het leven geroepen om de belangen van gemeenten te behartigen. Tussen de VNG en de fondsbeheerders vindt tenminste tweemaal per jaar overleg plaats, waarbij vraagstukken met betrekking tot de financiële verhouding aan de orde komen. In het bijzonder onderhandelt de VNG met Rijksoverheid over de verdeling van algemene en specifieke uitkeringen. In contacten tussen VNG enerzijds en Rijksoverheid, provincies en waterschappen anderzijds, vervult het bestuurlijk overleg een belangrijke functie. Het overleg wordt voorbereid op ambtelijk niveau, waarna de verantwoordelijke bestuurders van betrokken overheidslagen – waaronder de fondsbeheerders – in het overleg hun visie op het vraagstuk uitzetten (Website VNG, 2009).

Bank Nederlandse Gemeenten De financiële stromen tussen Rijksoverheid en decentrale overheden verlopen grotendeels via de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG). De aandelen van de publieke sectorbank zijn voor helft in handen van Rijksoverheid en voor de andere helft in handen van provincies en gemeenten (Wassenaar & Verhagen, 2002). In de statuten staat geschreven dat de BNG ‘ bankier ten dienste van overheden’ is, waaronder gemeenten, provincies, gemeenschappelijke regelingen, politieregio’s en met overheden verbonden instellingen en bedrijven op het terrein van volkshuisvesting, openbaar nut, onderwijs en gezondheidszorg. Daarmee is de bank nadrukkelijk geen instelling voor particulieren (Website BNG, 2009).

Gemeenten En last, but not least: de gemeenten. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit houdt in dat het bestuur van de Nederlandse samenleving berust bij zowel een centrale overheid als ‘medeoverheden’ (decentralisatie). Het Nederlands openbaar bestuur is opgebouwd uit drie lagen: Rijksoverheid, provincies en gemeenten. Rijksoverheid behartigt zaken van nationaal belang; provincies en gemeenten vormen decentrale overheden of ‘medeoverheden’. Daarnaast zijn er waterschappen die een functionele taak vervullen. Het takenpakket van gemeenten komt in hoofdstuk 3 aan de orde. Nederland heeft per 1 januari 2009 441 gemeenten. Dit aantal is in de afgelopen jaren afgelopen, omdat Rijksoverheid streeft naar meer efficiëntie door gemeentelijke herindeling. Gemeentelijke herindeling wil zeggen: wijziging van de grenzen van gemeenten, waarbij grondgebied van de ene gemeente naar de andere gaat of nieuwe gemeenten worden gevormd uit oude. Dit neemt echter niet weg dat de effecten van gemeentelijke herindeling in een aantal gevallen negatief zijn geweest: fusieproblemen, grotere afstand tussen bestuur en burger (Neelen et al., 2003).

RecapitulatieIn dit hoofdstuk is ingegaan op de definitie en praktische inhoud van het begrip ‘financiële verhouding’. Het begrip ‘financiële verhouding’ wordt wel gedefinieerd als het geheel van financiële relaties tussen Rijksoverheid en decentrale overheden: provincies, gemeenten en waterschappen. De financiële verhouding verhoudt zich op specifieke wijze tot de bestuurlijke verhouding en maatschappelijke opgaven: zij vloeit daaruit voort. De wettelijke kaders van de financiële verhouding zijn vastgelegd in de Fvw. Een belangrijk onderdeel van de Fvw gaat over de voorkeursvolgorde: uitgaven worden bij voorkeur bekostigd uit de eigen inkomsten van gemeenten en provincies. Echter, in praktijk wordt een relatief gering deel bekostigd met de eigen inkomsten. Tot slot speelt een aantal actoren een centrale rol binnen de financiële verhouding: de Ministers van Financiën en BZK, de vakministers, Rfv, VNG, BNG en uiteraard de gemeenten zelf.

19

3. De gemeente als entiteit

In hoofdstuk 2 is aandacht besteed aan de financiële verhouding in Nederland. In dat hoofdstuk is de relatie tussen Rijksoverheid en decentrale overheden – waaronder gemeenten – beschreven. In dit hoofdstuk wordt meer uitgebreid stilgestaan bij de gemeente als staatsrechtelijke, bestuurlijke en financiële entiteit. De Nederlandse gemeenten vormen immers samen het object van onderzoek. Aan de orde komen: begripsafbakening: wat is lokaal bestuur? (paragraaf 3.1), de staatsrechtelijke positie (paragraaf 3.2), het takenpakket (paragraaf 3.2) en de inkomstenbronnen van gemeenten (paragraaf 3.3). Hoofdstuk 3 maakt, evenals hoofdstuk 2, deel uit van het conceptueel kader van onderzoek.

3.1 Wat is lokaal bestuur?

Wat is een gemeente? Wat is lokaal bestuur? Derksen en Schaap (2004) onderscheiden zes kenmerken van lokaal bestuur:

1. De gemeente heeft jurisdictie over een specifiek gebied; zij beschikt binnen haar eigen territoir over publiekrechtelijke bevoegdheden; regels en verordeningen van een gemeente gelden voor alle burgers die (zich) binnen dit gebied wonen/bevinden;

2. De gemeente is ondergeschikt aan een hogere autoriteit, in het bijzonder aan het provinciale en Rijksbestuur;

3. Het gemeentebestuur is democratisch gelegitimeerd door middel van directe verkiezingen;

4. De gemeente is gerechtigd om van haar burgeres belasting te heffen;5. De gemeente heeft een open huishouding: het gemeentelijk takenpakket is in principe

onbeperkt; taken zijn niet uitdrukkelijk omschreven, zoals het geval is bij waterschappen;

6. De gemeente is de laatste ‘schakel’ tussen overheid en burger (Derksen & Schaap, 2004:12-13).

Van alle bestuursvormen in Nederland voldoet alleen het gemeentebestuur aan alle zes vereisten.

Lokaal bestuur in praktijkHoe ziet nu de (empirische) werkelijkheid van gemeenten er uit? Vast staat dat de verschillen tussen gemeenten groot zijn. De grote steden hebben duizenden ambtenaren in dienst; de kleinere slechts enkele tientallen. Sommige gemeenten keren jaarlijks duizenden uitkeringen uit; andere slechts enkele uitkeringen per jaar. Niet alleen de verschillen in beleidsprestaties zijn groot: ook hebben gemeenten eigen regels en omgangsvormen. Neelen et al. (2004) onderscheiden drie factoren die verschillen kunnen verklaren:

a. Omvang (inwonertal) In de laatste decennia is er in Nederland een proces van bestuurlijke schaalvergroting aan de gang. Het aantal gemeenten is gehalveerd van 998 in 1958 tot 458 in 2006. Daarnaast is het aantal inwoners per gemeente in de afgelopen decennia sterk toegenomen, mede door de daling van het aantal gemeenten. In januari 2006 woonden gemiddeld 33.744 mensen in een gemeente; in 1960 bedroeg dit aantal slechts 11.485. Een andere verklaring voor deze toename is de bevolkingsgroei. Op 1 januari 2006 telde ons land 458 gemeenten. De verdeling van het aantal inwoners naar gemeenteklasse zag er als volgt uit.

20

Tabel 1 Aantal gemeenten naar inwonertal (1 januari 2006)

Aantal inwoners Percentage (in %) Absoluut (in aantallen) < 5.000 2 95.000 – 20.000 44 20320.000 – 50.000 39 18150.000 – 100.000 9 40100.000 – 250.000 5 21> 250.000 0.9 4

Bron: Website Ministerie van BZK, Staat van het Bestuur, 2009. b. Mate van ‘stedelijkheid’: stedelijke, plattelands- en randgemeentenMeer dan tweederde deel van de gemeenten is niet of ‘weinig stedelijk’. Per 1 januari 2003 woonde hier slechts een derde van alle Nederlandse burgers. De aard van het bestuur hangt met de mate van stedelijkheid samen, omdat stedelijke gemeenten veelal een centrumfunctie vervullen: zij hebben meestal een bovengemiddeld aantal voorzieningen te bieden. Randgemeenten kunnen vervolgens van deze voorzieningen profiteren. Dit is de reden waarom centrum- of stedelijke gemeenten financieel meer worden gecompenseerd door Rijksoverheid (Derksen & Schaap, 2004).

c. Politieke en bestuurlijke cultuur Tussen gemeenten bestaan uiteenlopende opvattingen over hoe de gemeente moet worden bestuurd, hoe relaties met de burgers moeten zijn en over de rol van het gemeentebestuur. Verschillen hangen samen met de partijpolitieke ‘kleur’ van gemeenten. Gemeenten als Rotterdam en Groningen hebben van oudsher een PvdA-stempel; in de gemeenten op de Veluwe en in de Achterhoek is het CDA dominanter; in veel randgemeenten en bijvoorbeeld Wassenaar en Haren tenslotte, is van oudsher met name de VVD goed vertegenwoordigd.

Tussen gemeenten bestaan daarnaast verschillen in omgangsvormen binnen politiek en bestuur. Verschillen hebben betrekking op de praktische rolverdeling tussen burgemeester, college, raad en gemeentesecretaris (Derksen & Schaap, 2004).

3.2 Staatsrechtelijke positie

In paragraaf 2.3 is de officiële positie van Nederlandse gemeenten al kort aan de orde geweest. Het geschetste beeld wordt in deze paragraaf uitgebreid met het begrip ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’, het onderscheid tussen functionele en territoriale decentralisatie (paragraaf 3.2.2), het onderscheid tussen autonomie, medebewind en toezicht (paragraaf 3.2.3) en bestuurlijke versus financiële autonomie (paragraaf 3.2.4).

3.2.1 Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat

Het begrip ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ is in de paragrafen 1.3 (‘Onderzoeksrelevantie’) en 2.3 (‘Spelers in het veld’) al kort aan de orde geweest. Op het eerste gezicht is de term tegenstrijdig. Decentralisatie heeft namelijk betrekking op de overdracht van taken en bevoegdheden aan lagere bestuurslagen – waaronder gemeenten. De eenheidsstaat wijst op samenhang en coördinatie, van bovenaf opgelegd en – idealiter – leidend tot gelijkluidendheid van regelgeving. De eenheid wordt bewaard door beperkt toezicht op ‘lagere’ overheden en een hiërarchische structuur in de Nederlandse wetgeving. Dit laatste wil zeggen dat regelgeving van lagere overheden niet in strijd mag zijn met die van een hogere overheid (Neelen et al., 2003). In paragraaf 3.1.3 wordt de relatie gelegd tussen de gedecentraliseerde

21

eenheidsstaat enerzijds en autonomie, medebewind en toezicht anderzijds. Echter, eerst wordt aandacht besteed aan het onderscheid tussen functionele en territoriale decentralisatie.

3.2.2 Functionele en territoriale decentralisatie

De gemeente is een publiekrechtelijk rechtspersoon. Het geheel van publiekrechtelijke rechtspersonen wordt de ‘publieke sector’ genoemd. Binnen de sector worden wel drie groepen publiekrechtelijke rechtspersonen onderscheiden: (1) territoriale lichamen, (2) functionele lichamen en (3) zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s). Het onderscheid tussen de categorieën 1 en 2 hangt samen met de twee vormen van decentralisatie: functionele en territoriale decentralisatie. Bij functionele decentralisatie is sprake van behartiging van een bepaald belang. De afbakening van taakstelling en bevoegdheden is daarmee functioneel bepaald. Het voorbeeld van een dergelijke ‘doelcorporatie’ is het waterschap. Bij territoriale decentralisatie wordt geen beperking gesteld aan overgedragen bevoegdheden. Binnen een specifiek grondgebied heeft het daarvoor aangewezen bestuur alle bevoegdheid – voor zover ‘hogere’ belangen zich daartegen niet verzetten. De begrenzing van bevoegdheden is bepaald met de afbakening van grondgebied. Voorbeelden van ‘gebiedscorporaties’ zijn provincies en gemeenten. Tot slot zijn er ZBO’s: organen die ‘op afstand’ van de politieke verantwoordelijkheid van een minister zijn geplaatst. Voorbeelden van ZBO’s zijn universiteiten, de Informatie Beheer Groep en De Nederlandsche Bank (Bonnema et al., 2001).

3.2.3 Autonomie, medebewind en toezicht

De in paragraaf 3.1.1 besproken verhouding tussen decentralisatie en eenheid komt tot uitdrukking in de begrippen autonomie, medebewind en toezicht. Zowel bij provincies als gemeenten zijn er twee vormen van wetgeving en bestuur: autonomie en medebewind. Artikel 124, eerste lid, Grondwet luidt: “Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten”. Uit het artikel vloeit het autonomiebegrip voort; echter, de term is niet als zodanig in de Grondwet opgenomen. Wat is nu de betekenis van deze bepaling? Autonomie houdt in dat (provincies en) gemeenten vrij zijn de behartiging van elk openbaar belang ter hand te nemen, zolang deze behartiging niet door hogere regelingen aan hun bemoeienis is onttrokken. Ofwel: gemeenten kunnen zelfstandig verordeningen vaststellen over zaken die de gemeente aangaan, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met bestaande wetgeving van Rijksoverheid of provinciale verordeningen. Een voorbeeld is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) met voorschriften inzake openbare orde en veiligheid. De behartiging van een bepaald belang wordt in beginsel geheel aan gemeentebesturen overgelaten; indien dit niet mogelijk is, wordt de beleidsvrijheid – de ‘ruimte’ om eigen beleid te ontwikkelen en implementeren – zo min mogelijk ingeperkt (Rfv, 2005).

Het begrip ‘medebewind’ is – in tegenstelling tot ‘autonomie’ – wel als zodanig in de Grondwet opgenomen (artikel 124, lid 2). Medebewind houdt in dat de regeling en het bestuur ten aanzien van bepaalde onderwerpen en taken kan worden gevorderd van bestuursorganen van gemeenten (Rfv, 2005). Ofwel: dat gemeenten verplicht zijn mee te werken aan het uitvoeren van maatregelen van Rijksoverheid of maatregelen die door provincies zijn uitgevaardigd. Een voorbeeld is de plicht tot het verlenen van bijstand aan hen die dat behoeven (Website Ministerie van BuZa, 2009).

Het onderscheid tussen autonomie en medebewind is in praktijk minder scherp dan de literatuur doet denken. Allereerst staat autonomie niet synoniem voor ‘volledige beleidsvrijheid’: hoger recht gaat voor lager recht en gemeenten zijn daarmee sterk

22

afhankelijk van de intensiteit en het bereik van regels van Rijksoverheid. Ten tweede staat medebewind niet synoniem voor ‘geen beleidsvrijheid’. Zo schrijft de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) gemeenten voor om een bestemmingsplan vast te stellen voor het landelijk gebied; de wet zegt niets over de inhoud van plannen, maar schrijft slechts voor dat deze de goedkeuring behoeven van het provinciebestuur (Derksen en Schaap, 2004).

De wijze van uitvoering heeft in ieder geval consequenties voor de bekostiging. In geval van autonomie worden uitgaven veelal bekostigd uit vrij besteedbare inkomstenbronnen (algemene uitkering, heffingen); in geval van medebewind ligt bekostiging door een specifieke (doel)uitkering voor de hand – de beleidsvrijheid is dan immers beperkt, want inkomsten en bestedingsrichting zijn bepaald. Tot slot is artikel 132 (Grondwet) van belang, waarin is bepaald dat in een afzonderlijke wet wordt geregeld welke belastingen kunnen worden geheven en hoe de financiële verhouding tussen Rijksoverheid en decentrale overheden wordt vormgegeven (Ministerie van Financiën, 2002).

Autonomie en medebewind bepalen decentralisatie in binnen de Nederlandse eenheidsstaat. Het principe van eenheid daarentegen, is uitgewerkt in het toezicht: “de nationale overheid kan besluiten van lagere overheden vernietigen wanneer die in strijd zijn met de wet of het algemeen belang” (Neelen et al., 2003:27). In praktijk worden ‘slechts’ enkele tientallen besluiten jaarlijks vernietigd.

3.2.4 Bestuurlijke en financiële autonomie

In paragraaf 2.1 is aandacht besteed aan de relatie tussen de bestuurlijke en financiële verhouding. In het verlengde hiervan ligt de relatie tussen bestuurlijke en financiële autonomie van gemeenten. Financiële autonomie duidt op “het recht van gemeenten om, binnen bepaalde grenzen, zelfstandig inkomsten te werven, uitgaven te doen en leningen aan te gaan om bij regeling en bestuur keuzen te kunnen maken die gemeenten menen moeten te maken” (Rfv, 2005:25). Financiële autonomie is een voorwaarde voor bestuurlijke autonomie: indien gemeenten bij de bepaling van inkomsten en uitgaven niet evenveel vrijheid hebben als bij de bepaling van beleid, is hun autonomie namelijk geheel of deels schijn. Voor het staatsrechtelijk kader van financiële verhoudingen tussen gemeenten en Rijksoverheid is in het bijzonder een aantal rechtsbronnen van belang:

1. Europees handvest inzake lokale autonomieArtikel 9 van het handvest bevat bepalingen betreffende de financiële verhouding tussen lokale en nationale overheden. In lid 1 is bepaald dat lokale overheden binnen de grenzen van het nationaal economisch beleid recht hebben op voldoende financiële middelen waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van bevoegdheden. Er dient sprake te zijn van proportionaliteit tussen omvang van de eigen financiële middelen en bevoegdheden zoals vastgelegd in de Grondwet (lid 2). Een deel van de financiële middelen moet bovendien worden verkregen uit gemeentelijke belastingen en heffingen waarover lokale overheden, binnen de grenzen van de wet, de bevoegdheid hebben de hoogte vast te stellen (lid 3).

2. GrondwetIn artikel 132, zesde lid, Grondwet is bepaald dat de wet regelt welke belastingen door gemeenten mogen worden geheven. Daarmee wordt het bestaan van een gemeentelijke belastinggebied in de Grondwet impliciet erkend. In de bepaling is tevens opgenomen dat de financiële verhouding tussen gemeenten en Rijksoverheid bij wet wordt geregeld.

23

3. Financiële VerhoudingswetDe Financiële Verhoudingswet (Fvw) is in paragraaf 2.2 al aan de orde geweest. De Fvw voorziet in kaders van de bestuurlijk-financiële verhouding tussen Rijksoverheid en gemeenten, in het bijzonder voor de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en specifieke uitkeringen. Een belangrijk beginsel van de wet is de financiële voorkeursvolgorde, die niet in deze wet is opgenomen, maar waarvan het bestaan wordt verondersteld op grond van een memorie van toelichting op de Fvw. Schematisch verhouden de eigen inkomsten van gemeenten, de algemene uitkering en specifieke uitkeringen zich – als het gaat om vaststelling van omvang, besteding en beleidsvrijheid, en verantwoording – op specifieke wijze tot elkaar (tabel 2). De inkomstenbronnen van gemeenten worden in paragraaf 3.3 besproken.

Tabel 2 Vergelijking eigen inkomsten, algemene uitkering en specifieke uitkeringen

Inkomstenbron Omvang wordt vastgesteld door

Besteding en beleidsvrijheid worden bepaal door

Verantwoording wordt afgelegd aan

Eigen inkomsten Gemeente Gemeente RaadAlgemene uitkering Rijksoverheid Gemeente RaadSpecifieke uitkeringen

Rijksoverheid Rijksoverheid Raad en Rijksoverheid

Bron: Rfv, 2005:28.

3.3 Takenpakket

Een gemeenschappelijk kenmerk van alle publiekrechtelijke rechtspersonen is dat ze een publieke taak vervullen, publieke middelen beheren en de bevoegdheid hebben om publieke heffingen op te leggen. In deze paragraaf staan de taken van gemeenten centraal. De inrichting van de financiële verhouding wordt bepaald door de verdeling van taken over verschillende bestuurslagen. Rijksoverheid is verantwoordelijk voor de algemene beleidsbepaling, ofwel het stellen van kaders waarbinnen decentrale overheden hun taken moeten behartigen. Waar provincies met name een toezichthoudende en coördinerende taak hebben, is voor de gemeenten een meer uitvoerende taak weggelegd. De verdeling van taken sluit aan bij het type taken. Drie typen overheidsfuncties worden onderscheiden:

1. Allocatiefunctie: beïnvloeding van de samenstelling van de nationale productie, gericht op het tot stand brengen van collectieve voorzieningen (rechtspraak, defensie);

2. Verdelingsfunctie: beïnvloeding van de inkomensverdeling (uitkeringen, subsidies);3. Stabilisatiefunctie: beïnvloeding van de omvang en bezettingsgraag van de nationale

productiecapaciteit (investeringen, bezuinigingen).

Met welke taken is nu de gemeente belast? Idealiter zou de taakverdeling zo moeten zijn dat de functies op dat overheidsniveau worden uitgevoerd, dat het meest daartoe geëigend is. Op basis van onderstaande kan worden geconcludeerd dat de gemeente met name op het gebied van allocatie actief is; de distributie- en stabilisatiefunctie zijn in zekere zin voorbehouden aan Rijksoverheid.

De allocatiefunctie allereerst, kan door alle overheidslagen worden uitgevoerd: Rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen. Elke overheidslaag zou die goederen en diensten moeten voortbrengen, waarvan het effect neerslaat in het desbetreffende geografische gebied. Het allocatiebeleid richt zich op de voortbrenging van goederen en diensten die zonder overheidsbemoeienis niet tot stand zou komen. In Nederland bestaat de

24

voorkeur om de implementatie van beleid op een zo ‘laag’ mogelijk niveau te laten geschieden. Een zo laag mogelijk niveau kan voorzieningen beter laten aansluiten op de wensen van inwoners, omdat die beter op de hoogte is van de inhoud van deze wensen. Indien de taak niet door overheidslaag X kan worden uitgevoerd, neemt de eerst hogere laag de implementatie van deze taak over.

Decentrale hebben slechts beperkte mogelijkheden voor het uitoefenen van activiteiten in het kader van de distributiefunctie: gemeenten beslaan veelal een beperkt geografisch gebied en daarmee zijn de mogelijkheden tot beïnvloeding van de inkomensverdeling nihil. Een actieve rol van decentrale gemeenten bij de verdeling van financiële middelen kan tot negatieve externe effecten leiden, omdat burgers niet aan een specifiek geografisch gebied zijn gebonden. Het heffen van belastingen die relateren aan inkomen kan tot ‘belastingvlucht’ leiden uit gemeenten met een relatief hoog belastingtarief leiden. Overigens geldt deze stelling ook voor een klein land als Nederland (belastingvlucht, immigratie).

De stabilisatiefunctie is voorbehouden aan Rijksoverheid, omdat alleen die in praktijk invloed kan uitoefenen op de economische ontwikkeling. Verstrekte impulsen zouden namelijk snel weg kunnen lekken over de gemeentegrenzen. Deze stelling gaat ook op voor een relatief klein land als Nederland met een ‘open’ economie. Slechts in Europees of zelfs mondiaal verband is effectief stabilisatiebeleid mogelijk (Bonnema et al., 2001). Om te voorkomen dat decentrale overheden het beleid ‘verstoren’, is wettelijk voorgeschreven dat hun begroting in evenwicht (meerjarig) moet zijn. Dit wil zeggen dat een begrotingstekort – uitgaven overstijgen inkomsten – in jaar X in de daaropvolgende jaren rechtgetrokken moet worden (Wassenaar & Verhagen, 2002).

Rollen van de gemeenteIn de traditionele indeling van Nederland in drie bestuurslagen – Rijksoverheid, provincies en gemeenten – is de gemeente voor burgers veelal het meest ‘zichtbaar’. Op gemeentelijk niveau worden namelijk beslissingen genomen die de directe leefomgeving van burgers raken. Zo beslist de gemeente over het verstrekken van een bouwvergunning en het ophaalschema van afvalinzameling. In praktijk is de gemeente onder andere actief op het gebied van stads- en plattelandsontwikkeling, verkeer en vervoer, onderwijs, welzijn en sociale zaken, sport en cultuur en belastingheffing. Tussen gemeenten bestaan echter grote verschillen in voorzieningenniveau: een grote stad met een hoge bevolkingsdichtheid als Amsterdam wordt gekenmerkt door andere vraagstukken (o.a. woningnood, criminaliteit) dan een gemeente met minder dan 2.000 inwoners (o.a. Vlieland, Schiermonnikoog).

Hiemstra onderscheidt vijf rollen om de relatie tussen burger en gemeente te schetsen. Iedere rol veronderstelt een andere positie van burger, aard van de relatie tussen burger en gemeente, is onderhevig aan andere ontwikkelingen en stelt andere eisen aan de prestaties die gemeenten moeten leveren. De vijf rollen van de gemeente zijn in onderstaande tabel kort beschreven.

Tabel 3 Vijf rollen van de gemeente

Rol gemeente Positie burger

Aard relatie Ontwikkeling Typering prestatie

Politieke organisatie

Kiezer Representatief Nevengeschikte positie burger en bestuur

Herkenbaar, aanspreekbaar

Dienstverlener Klant Dienstverlenend Noodzaak tot permanente innovatie

Burgergericht, pro-actief

25

Regeltoepasser en -handhaver

Onderdaan Ondergeschikt Integrale vergunningverlening en handhaving

Voorspelbaar, consequent

Ontwikkelaar Partner Gelijkwaardig Gemeente meer regisseur dan uitvoerder

Visionair, partnerschapsgericht

Beheerder Gebruiker Op afstand Toenemende invloed burger op beheer en onderhoud

Rationeel, flexibel

Bron: Neelen et al., 2003:108.

In het kader van dit onderzoek is met name de dienstverlenende en beherende rol van de gemeente van belang. Immers, het derde aspiratieniveau van Goedhart is leidend voor de inrichting van de huidige financiële verhouding en veronderstelt een gelijkwaardig voorzieningenpakket bij globaal gelijk lasten. In die hoedanigheid zijn gemeenten zowel dienstverlener als beheerder en besteder van financiële middelen.

3.4 Inkomstenbronnen

In de voorgaande paragrafen is aandacht besteed aan respectievelijk de vraag wat lokaal bestuur inhoudt, de staatsrechtelijke positie en het takenpakket van gemeenten. Daarmee is de gemeente als entiteit verkend. In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan de inkomstenbronnen van gemeenten. Daaronder vallen ook de overige eigen middelen (OEM) – die onderwerp van onderzoek vormen. Deze paragraaf wordt gekenmerkt door een ‘gelaagde’ opbouw. Allereerst wordt een algemeen beeld geschetst van de gemeentelijke inkomstenbronnen (paragraaf 3.4.1). Vervolgens wordt aandacht besteed aan ‘de’ uitkering als inkomstenbron (paragraaf 3.4.2). In dat kader komen aan de orde: motieven voor het verstrekken van uitkeringen, de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, specifieke uitkeringen, de aanvullende uitkering en enkele overige uitkeringen. In paragraaf 3.4.3 komen de eigen inkomsten van gemeenten aan de orde: belastingen, heffingen, rechten en overige eigen middelen (OEM).

3.4.1 Algemeen

Een belangrijk deel van de financiële middelen van de overheid wordt niet door Rijksoverheid besteed, maar door mede-overheden – provincies en gemeenten. De wijze van verdeling van middelen over verschillende overheidslagen maakt deel uit van de in hoofdstuk 2 besproken financiële verhouding. Om de uitvoering van taken en de gemeentelijke organisatie te kunnen bekostigen, hebben gemeenten financiële middelen nodig. Gemeenten hebben drie typen inkomstenbronnen, te weten: (1) de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, (2) de specifieke uitkeringen en (3) eigen inkomsten: inkomsten uit het eigen belastinggebied, heffingen en rechten en overige eigen middelen (OEM). De gemeentelijke inkomsten bestaan voor circa een derde uit eigen inkomsten, een derde uit specifieke uitkeringen en een derde uit de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Echter, tussen gemeenten bestaan grote verschillen. Figuur 1 toont de gemiddelde verdeling van inkomsten over gemeenten zoals die er in 2008 uitzag.

26

Figuur 3 Gemiddelde verdeling inkomsten gemeenten

Bron: Rfv, 2008:2.

Ter indicatie: gemeenten hadden in 2008 een inkomstentotaal van ruim 49 miljard euro. En 18% van 49 miljard bedraagt 8,8 miljard euro aan overige eigen inkomsten – waaronder OEM. Ter vergelijking: in 2008 bedroeg de Rijksbegroting bijna 169 miljard euro. De voorkeursvolgorde van bekostiging is reeds in paragraaf 2.2 behandeld.

3.4.2 Uitkeringen

In deze paragraaf wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan: (1) motieven voor uitkeringen, (2) de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, (3) specifieke uitkeringen, (4) de aanvullende uitkering, (5) overige uitkeringen en (6) overige eigen inkomsten. Onder overige eigen inkomsten vallen belastingen, heffingen, rechten en overige eigen middelen (OEM).

Motieven voor uitkeringen Decentrale overheden zijn voor een groot deel van hun inkomsten afhankelijk van Rijksoverheid. In 2008 hadden gemeenten een inkomstentotaal van ruim 49 miljard euro, waarvan dus tweederde deel (33 miljard euro) afkomstig was van Rijksoverheid. Uitkeringen van Rijksoverheid aan decentrale overheden bestaan uit de algemene uitkering uit het Gemeente- en Provinciefonds en de specifieke uitkeringen. Een belangrijk verschil is dat bijvoorbeeld gemeenten bij de besteding van de algemene uitkering veel meer bestedingsvrijheid heeft dan bij besteding van een specifieke uitkering. Dit onderscheid is echter niet strikt. Een tweede verschil is dat voor de besteding van een specifieke uitkering verantwoording moet worden afgelegd aan het Ministerie dat de financiële middelen heeft verstrekt. In geval van een algemene uitkering, dient verantwoording te worden afgelegd aan het volksvertegenwoordigend orgaan binnen de overheid zelf (gemeenteraad, Provinciale Staten). Alvorens aandacht te besteden aan de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de specifieke uitkeringen, zal worden ingegaan op motieven die pleiten vóór verstrekking van uitkeringen aan decentrale overheden.

Een eerste reden is de bestrijding van (negatieve) externe effecten. Bij de economische definitie van negatieve externe effecten wordt de nadruk gelegd op handelingen van producenten of consumenten de maatschappij ‘schade’ toebrengen, zonder daarbij zelf op te draaien voor de kosten. Een voor dit onderzoek relevant voorbeeld is de situatie dat gemeente X een ziekenhuis heeft. Omliggende gemeenten profiteren van het ziekenhuis, zonder aan deze voorziening mee te betalen. Indien gemeente X nu alle kosten voor bouw van het ziekenhuis moet dragen, kan deze gemeente besluiten alsnog van de bouw af te zien (negatief extern effect). Dit externe effect kan worden geïnternaliseerd – het betrekken van positieve

27

effecten van andere gemeenten in de afweging – door aan gemeente X een uitkering te verstrekken die rekening houdt met de hogere kosten voor die gemeente. Ten tweede wordt met de toedeling van uitkeringen idealiter voorkomen dat verschillen in belastingtarieven tussen gemeenten te groot zijn. Kostenverschillen tussen gemeenten (groot versus klein aantal bijstandsgerechtigden) zetten op deze wijze gemeenten met hoge kosten niet aan tot heffing van relatief hoge belastingtarieven.

Ten derde wordt met de verstrekking van uitkeringen voorkomen dat tarieven van lokale heffingen (afvalstoffenheffing) te hoog worden (Wassenaar & Verhagen, 2002).

In het vervolg van dit hoofdstuk wordt aan de diverse inkomstenbronnen apart aandacht besteed vanwege het belang van deze bronnen voor dit onderzoek – in het bijzonder de overige eigen middelen (OEM) van gemeenten. In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan de algemene uitkering uit het Gemeentefonds.

Gemeentefonds – de algemene uitkering Een eerste inkomstenbron van gemeenten is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Het Gemeentefonds is een begrotingsfonds – beschreven in de zogenaamde Comptabiliteitswet – en is ingesteld ten behoeve van het afzonderlijk beheer van ontvangsten en uitgaven van Rijksoverheid met betrekking tot gemeenten. In 2007 werd bijna 12,7 miljard euro via het Gemeentefonds verdeeld.

Alle gemeenten ontvangen jaarlijks een geldbedrag (‘algemene uitkering’) uit het Gemeentefonds. Tezamen met de inkomsten uit onroerende zaakbelasting (OZB) en OEM maakt de algemene uitkering deel uit van de algemene middelen van gemeenten. Deze algemene middelen zijn vrij besteedbaar: gemeenten zijn vrij om te bepalen waaraan ze de uitkering besteden. Het Gemeentefonds is ingesteld ten behoeve van het beheer van ontvangsten en uitgaven van Rijksoverheid met betrekking tot gemeenten. In artikel 6 Fvw staat hierover: “een gemeente heeft over ieder uitkeringsjaar recht op een algemene uitkering uit het Gemeentefonds”. Algemene beleidsdoelstellingen zijn dat het Gemeentefonds een adequate omvang moet hebben en dat uitkeringen op adequate wijze over gemeenten moeten worden verdeeld (paragraaf 1.3). De omvang van het Gemeentefonds is adequaat, indien: gemeenten over voldoende financiële mogelijkheden beschikken om hun wettelijke taken uit te voeren – daarbij rekening houdend met de omvang van specifieke uitkeringen en eigen inkomsten. Het gedachtegoed achter een adequate verdeling van middelen heeft betrekking op het derde aspiratieniveau van Goedhart: een adequate verdeling is een verdeling die gemeenten in staat stelt een gelijkwaardig voorzieningenpakket aan te bieden bij een gelijk belastingniveau (Ministerie van Financiën, 2002). Bij de verdeling van het fonds over gemeenten wordt wel rekening gehouden met verschillen tussen gemeenten onderling in het vermogen om te voorzien in eigen inkomsten en met verschillen in noodzakelijke uitgaven (kosten). Met de algemene uitkering wordt de overheidsfunctie ‘verdeling’ (paragraaf 2.2) gediend. Het accent wordt gelegd op het derde aspiratieniveau: Rijksoverheid verevent door middel van het Gemeentefonds, zodat alle gemeenten in staat zijn om gelijkwaardige voorzieningen te leveren bij een globaal gelijke lasten (Wassenaar & Verhagen, 2002).

Rijksoverheid bepaalt de omvang van de hoogte van de uitkering uit het Gemeentefonds aan gemeenten; het fonds maakt namelijk deel uit van de Rijksbegroting. Iedere derde dinsdag in september op Prinsjesdag biedt de Minister van Financiën – één van de fondsbeheerders – namens het kabinet de Rijksbegroting – samen met de Miljoenennota – aan de Tweede Kamer aan. De Rijksbegroting wordt gevormd door het geheel van begrotingen van alle departementen. Het Gemeentefonds is in de Rijksbegroting opgenomen als hoofdstuk B (Website Ministerie van Financiën, 2009).

Sinds 1995 is de ontwikkeling van de omvang van het Gemeentefonds gekoppeld aan de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde Rijksuitgaven, ofwel: uitgaven ‘gecorrigeerd’

28

voor ontwikkelingssamenwerking, afdrachten aan de Europese Unie, rente-uitgaven aan staatsschuld en uitgaven aan het Provincie- en Gemeentefonds (de ‘normeringssystematiek’). Deze systematiek staat ook wel bekend als ‘samen de trap op en af’. In artikel 2 van de Fvw is bovendien vastgelegd dat als het Rijksbeleid financiële gevolgen heeft voor gemeenten (bijvoorbeeld bij nieuwe taken), Rijksoverheid moet aangeven hoe gemeenten de financiële consequenties daarvan kunnen opvangen, ook wel aangeduid als ‘boter bij de vis’ (Rfv, 2008:5) . De omvang van de algemene uitkering uit het neemt toe door:

Taakmutaties bij gemeenten: nieuwe taken dan wel intensivering van beleid; Wijziging in de bekostiging van bestaande gemeentelijke taken: bijvoorbeeld

overheveling van een specifieke uitkering naar het Gemeentefonds met het oog op bestedingsvrijheid van gemeenten;

Compensatie voor inflatie- en volumeontwikkelingen (‘accres’): aangesloten wordt bij de uitgavenontwikkeling van Rijksoverheid – indien de omvang van te besteden middelen toeneemt, stijgt het accres (Wassenaar & Verhagen, 2002:64).

Uit bovenstaande volgt dat bijvoorbeeld ombuigingen en beleidsintensiveringen direct invloed hebben op de omvang van het Gemeentefonds. Echter, ook een afname van de omvang van het Gemeentefonds is mogelijk, indien bijvoorbeeld gemeentelijke taken komen te vervallen. Centraal staat de eigen prioriteitenstelling: gemeenten zijn vrij om de bestedingsrichting van de algemene uitkering zelf te bepalen (Ministerie van Financiën, 2002). Gemeenten (en provincies) worden een aantal keren per jaar op de hoogte gesteld van de omvang van het Gemeentefonds (en Provinciefonds). Dit gebeurt middels de maart-, mei- en septembercirculaire (Rfv, 2007).

De huidige economische teruggang heeft wel consequenties gehad voor de omvang van het Gemeentefonds. In juni vernamen de gemeenten dat ze in 2011 590 miljoen euro minder aan algemene uitkering ontvangen ten opzichte van ramingen van vorig jaar. Dit is een consequentie van het financieel akkoord dat de VNG met Rijksoverheid sloot over de periode 2009-2011. In het akkoord staat dat gemeenten er in de komende jaren niet op vooruitgaan, ondanks het feit dat Rijksoverheid in diezelfde periode 6 miljard euro meer uitgeeft dan begroot. Normaliter krijgen gemeenten meer geld indien Rijksoverheid meer uitgeeft (‘samen de trap op en af’). Deze systematiek heeft Rijksoverheid wegens de economische recessie echter buiten werking gesteld (Binnenlands Bestuur, 10 juli 2009).

De verdeling van algemene uitkeringen over gemeenten is gebaseerd op het derde aspiratieniveau. Dit houdt in dat alle gemeenten in staat worden gesteld om een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te bieden tegen globaal gelijke lasten, waarbij tevens rekening wordt gehouden met objectieve kostenverschillen en inkomstencapaciteit. In hoofdstuk 4 wordt meer uitgebreid stilgestaan bij het gedachtegoed van Goedhart. Jaarlijks ontvangen gemeenten volgens een bepaalde verdeelsleutel de algemene uitkering. De hoofdlijnen van de verdeelsystematiek zijn vastgelegd in de Fvw van 1997. In hoofdstuk 4 zal tevens de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds en bijbehorende problematiek nader worden besproken.

Specifieke uitkeringen In tegenstelling tot de algemene uitkering, zijn specifieke uitkeringen niet vrij besteedbaar. Specifieke uitkeringen worden onder bepaalde voorwaarden en voor een bepaald doel verstrekt door de afzonderlijke departementen (Rfv, 2008). In de Fvw (artikel 15a) staat hierover: “Elke bijdrage uit ’s Rijks kas die door of vanwege Onze Minister wie het aangaat onder voorwaarden ten behoeve van een bepaald openbaar belang aan […] gemeenten wordt verstrekt, is een specifieke uitkering”. Veelal moet de specifieke uitkering aan het

29

desbetreffende departement worden terugbetaald, indien het geld niet is besteed aan het doel waarvoor het is verstrekt of indien de beleidsdoelstelling niet is gerealiseerd. Kenmerkend voor de specifieke uitkering is dus dat Rijksoverheid van tevoren aangeeft wat de omvang en bestedingsruimte van financiële middelen is. De omvang – van enkele miljoenen tot miljarden – en doelstelling – van het grotestedenbeleid (GSB) tot heroïne-experimenten – van specifieke uitkeringen kunnen sterk verschillen. Voorbeelden zijn middelen voor uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet sociale werkvoorziening (WSB) en personele en materiële bekostiging van scholen (Rfv, 2008). Net als binnen het Gemeentefonds bestaan voor specifieke uitkeringen verdeelmaatstaven. Deze zijn afhankelijk van het doel dat Rijksoverheid met de specifieke uitkering wil bereiken. Met de specifieke uitkeringen worden de functies ‘allocatie’ en ‘verdeling’ gediend (paragraaf 2.2). Bij specifieke uitkeringen die zijn gericht op allocatie, streeft Rijksoverheid naar een maximaal rendement van deze uitkeringen; in geval van verdeling, staat wederom het derde aspiratieniveau van Goedhart centraal, omdat Rijksoverheid meer financiële middelen toekent als het voor desbetreffende gemeenten moeilijker is bepaalde voorzieningen te leveren (Wassenaar & Verhagen, 2002). De kanttekening die bij verstrekking van specifieke uitkeringen kan worden geplaatst, is het feit dat middelen ondoelmatig kunnen worden besteed: het kan voorkomen dat een voorziening in het leven wordt geroepen, waaraan de gemeente zelf minder of geen prioriteit zou hebben gegeven als deze vrij zou zijn geweest in de besteding van middelen. Verstrekking van een specifieke uitkering is in een aantal gevallen onvermijdelijk. Allereerst kunnen kosten ongelijkmatig verspreid zijn over gemeenten; indien bekostiging via de algemene uitkering – door middel van vertaling van structuurkenmerken in objectieve verdeelmaatstaven – niet goed mogelijk is, is een specifieke uitkering de aangewezen bekostigingswijze. Ook is de specifieke uitkering wenselijk, indien het kosten betreft met een eenmalig of tijdelijk karakter. Tot slot is de bekostigingwijze nuttig, als nog onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van kosten (Ministerie van Financiën, 2002).

Het aantal specifieke uitkeringen bedroeg in 2007 134 (16.137,1 miljoen euro) en 101 in 2008 (15.160,9 miljoen euro); in 2009 bedraagt het aantal nog 82 (15.269 miljoen euro). Met de systematische inventarisatie van de specifieke uitkeringen – waarmee in 1980 is begonnen door de toenmalige Raad voor de gemeentefinanciën – is het aantal specifieke uitkeringen eerst sterk gedaald; vervolgens heeft het aantal zich min of meer gestabiliseerd. Het bedrag dat gepaard gaat met de specifieke uitkeringen echter, laat een geheel ander patroon zien: de denkbeeldige trendlijn vertoont een (licht) stijgend verloop. Vast staat dat de budgettaire omvang van specifieke uitkeringen licht is gestegen, waar het aantal specifieke uitkeringen sterk is gedaald. Enerzijds zijn specifieke uitkeringen gebundeld, in verzameluitkeringen opgegaan; anderzijds zijn met name nieuwe specifieke uitkeringen ontstaan op basis van middelen uit het Fonds economische structuurversterking (FES).

De omvang van het bedrag aan specifieke uitkeringen was lange tijd groter dan het Gemeentefonds. Dit is nog steeds het geval (zie figuur 1); echter, het verschil tussen beide inkomstencategorieën is in de loop der jaren kleiner geworden. In de Rijksbegroting van 2008 staat wel het voornemen van het huidige kabinet om het aantal specifieke uitkeringen terug te brengen met 50% onder het motto ‘verkleining van de bestuurlijke drukte, vergroting van de bestuurskracht’ (Ministeries van BZK en Financiën, 2008).

Artikel 12 – de aanvullende uitkering Artikel 12 van de Financiële Verhoudingswet (Fvw) is het laatste financiële vangnet voor gemeenten en luidt:

1. Onze Ministers kunnen, op aanvraag van een gemeente, aan de gemeente over een uitkeringsjaar een aanvullende uitkering verlenen;

30

2. Een aanvullende uitkering wordt slechts verleend indien de algemene middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeente zich op een redelijk peil bevinden (Wassenaar & Verhagen, 2002:82).

Uit lid 2 kan worden opgemaakt dat het gaat over het tekortschieten van algemene middelen: de uitkering uit het Gemeentefonds en eigen inkomsten. Wat houdt artikel 12 Fvw precies in?

Indien een gemeente structureel problemen ondervindt bij het bekostigen van noodzakelijke uitgaven, kan deze om een aanvullende uitkering vragen. Voorwaarden voor het verkrijgen van een zogenaamde ‘artikel 12-status’ zijn: (1) de algemene middelen van de gemeente schieten substantieel en structureel tekort om in de eigen behoeften voorzien en (2) de eigen inkomsten zijn op een redelijk peil gebracht – een minimaal belastingpakket met kostendekkende riool- en reinigingsrechten en een OZB-tarief7 dat ruim boven het landelijk gemiddelde ligt. De aanvullende uitkering wordt gefinancierd uit het Gemeentefonds, komt daarmee ten laste van alle gemeenten en kan voor één of meerdere jaren worden verstrekt.De gemeente die vóór 1 december een artikel-12 aanvraag indient bij de Inspectie Financiën Lokale en Regionale Overheden (Iflo) van het Ministerie van BZK, moet zowel voor het jaar waarover ze artikel 12 aanvraagt, als voor de drie daaropvolgende jaren een tekort hebben dat groter is dan 2% van de som van de algemene uitkering en de OZB-capaciteit van de gemeente. De OZB-capaciteit geeft aan de mate waarin gemeenten zelf inkomsten kunnen realiseren. In de berekening van de algemene uitkering is de OZB-capaciteit als aparte maatstaf opgenomen. Ook is er de voorwaarde dat riool- en reinigingsrechten kostendekkend moeten zijn en de OZB 20% boven het landelijk gemiddelde dient te liggen. Niet-kostendekkende riool- en reinigingsrechten zijn slechts toegestaan, indien de OZB evenredig hoger ligt.

Het aantal artikel 12-gemeenten is een globale indicator voor de juistheid van de verdeling van middelen in het Gemeentefonds. Artikel 12-gemeenten zijn immers gemeenten die in financiële nood verkeren. In tabel 4 is te zien dat het aantal gemeenten met een artikel 12-status is afgenomen in een tijdsbestek van 10 jaar. Voorts kan uit diezelfde tabel worden opgemaakt dat het financiële belang van de aanvullende uitkering in de loop der tijd is afgenomen.

Tabel 4 Aantal gemeenten met een artikel 12-status en de daarmee gemoeide bedragen (in miljoenen euro’s)

1997 1998

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Aantal gemeenten

13 9 7 7 3 3 4 5 5 5 3

Artikel 12-uitkeringen

562,2 46,1 29,3 96,7 17,0 19,1 19,9 21,1 23,4 27,3 20,8

Bron: Rfv, 2007:50.

Het aantal gemeenten dat beroep deed op een aanvullende uitkering bedroeg in de jaren 2005, 2006 en 2007 respectievelijk 5, 5 en 3. De hoogte van de aanvullende uitkering is in een periode van drie jaar afgenomen van 23.398 euro in 2005, 26.556 euro in 2006 tot 21.970 euro in 2007. Een recent voorbeeld van een gemeente die een aanvullende uitkering heeft aangevraagd en gekregen, is de gemeente Ouderkerk (ZH). Haar begroting 2008 sloot met een

7 OZB-belasting is een belasting die de gemeenten heffen over de waarde van onroerende goederen (woningen en niet-woningen zoals winkels, bedrijfspanden en stukken grond).

31

tekort van afgerond 357.432 euro. Naar eigen zeggen kampt de gemeente met een drietal factoren die verantwoordelijk is voor de financiële problematiek:

1. Slechte bodemgesteldheid;2. Geringe weerstandscapaciteit;3. Incidentele lasten (Ministerie van BZK, 2009:12).

Door middel van de aanvullende uitkering staat Rijksoverheid dus borg voor gemeenten. Uit het voorbeeld van de gemeente Ouderkerk blijkt dat ook externe factoren – niet slechts financieel wanbeleid – verantwoordelijk kunnen zijn voor de financiële problematiek.

De reden dat voor artikel 12 geen aparte verdeelmaatstaf in het Gemeentefonds is opgenomen, is als volgt. De keuze voor een relatief globaal verdeelstelsel heeft als gevolg dat afwijkingen tussen uitkomsten van verdeling en kosten moeten worden geaccepteerd. Het is niet gepast om via de artikel-12 procedure voor bepaalde gemeenten verschillen te corrigeren, die na afloop van de procedure voor aanpassing van het verdeelstelsel geaccepteerd zijn (Van Zaalen, 2001).

Overige uitkeringenNaast de algemene uitkering en specifieke uitkeringen zijn er nog enkele andere uitkeringen: de integratie-, decentralisatie- en verzameluitkering. In deze paragraaf zal ook aan deze uitkeringen kort aandacht worden besteed.

De integratie-uitkering allereerst, is een uitkering die wordt verstrekt indien overheveling van een specifieke uitkering of eigen middelen naar een algemene uitkering onwenselijk is met het oog op de omvang van herverdeeleffecten. De integratie-uitkering voorziet in dat geval in een geleidelijke overgang naar de algemene uitkering. De uitkering is in feite een tijdelijke bijdrage die op termijn in de algemene uitkering wordt opgenomen. Het kan hierbij gaan om specifieke uitkeringen die naar het fonds worden overgeheveld en die tijdelijk via eigen sleutels worden verdeeld. Bij aanvang van verstrekking moet worden aangegeven wat de looptijd is van de uitkering; echter, in de regelgeving daaromtrent staat geen uiterste termijn genoemd. In 2007 is 1,3 miljard euro aan het Gemeentefonds toegevoegd via integratie-uitkeringen met eigen verdeelmaatstaven. Het aantal integratie-uitkeringen blijft bovendien groeien (Oskam, 2007).

De decentralisatie-uitkering vervolgens, is een uitkering met hetzelfde uitgangspunt als de integratie-uitkering. Het verschil tussen beide typen uitkeringen is dat bij de integratie-uitkering de termijn van overheveling naar de algemene uitkering van tevoren vaststaat; dit is niet het geval bij de decentralisatie-uitkering. Daarmee is de decentralisatie-uitkering geschikt voor middelen die tijdelijk beschikbaar zijn en voor de overheveling van specifieke uitkeringen (Ministeries van BZK en Financiën, 2007:79). Zowel de integratie- als decentralisatie-uitkering maken deel uit van het Gemeentefonds.

Artikel 16a, lid 1 van de Financiële Verhoudingswet (Fvw) luidt: “Een verzameluitkering is een specifieke uitkering aan provincies en gemeenten per ministerie waarin bedragen voor beleidsthema’s zijn opgenomen”. Met de verzameluitkering is een nieuw soort specifieke uitkering geïntroduceerd en wordt beoogd “een wildgroei aan kleine specifieke uitkeringen te voorkomen” (Rfv, 2007:3). Departementen worden verplicht om bijdragen aan medeoverheden die lager zijn dan een bepaald bedrag, uit te keren in de vorm van een verzameluitkering. Per begroting is één verzameluitkering mogelijk en deze heeft meerdere beleidsthema’s. De minister van BZK is belast met het verstrekken, betalen en eventueel terugvorderen van verzameluitkeringen; de middelen voor een verzameluitkering blijven wel op de verschillende begrotingen staan. Daarmee blijven betrokken ministers beleidsverantwoordelijk.

32

3.4.3 Eigen inkomsten

Uit figuur 1 (paragraaf 3.4.1) kan worden opgemaakt dat de eigen inkomsten van gemeenten circa een derde deel van de totale inkomsten uitmaken. Het gaat om de volgende posten: belastingen, heffingen, rechten en overige eigen middelen (OEM). De eigen inkomsten maken deel uit van de algemene middelen en zijn dus vrij besteedbaar.Belastingen, heffingen en rechtenDe bevoegdheid van gemeentebesturen om belastingen te heffen, is vastgelegd in de Grondwet, Gemeentewet en enkele bijzondere wetten. Artikel 132, lid 6 van de Grondwet luidt: “De wet bepaalt welke belastingen door de besturen van provincies en gemeenten kunnen worden geheven en regelt hun financiële verhouding tot het rijk” (Bonnema et al., 2001:174). Het woord ‘wet’ heeft in dit geval betrekking op de Gemeentewet, Provinciewet, een aantal bijzondere wetten en de Financiële Verhoudingswet. De bevoegdheid van gemeenten om belastingen te heffen is echter beperkt en kan alleen worden uitgeoefend voor in de Gemeentewet en in bijzondere wetten met name genoemde belastingen. In de Gemeentewet worden de volgende belastingen genoemd:

Onroerendezaakbelastingen; Belasting op woon- en bedrijfsruimten, niet zijnde onroerende zaken; Baatbelasting; Forensenbelasting; Toeristenbelasting; Parkeerbelastingen; Hondenbelasting; Reclamebelasting; Precariobelasting (Bonnema et al., 2001:174-175).

Een definitie van ‘belasting’ luidt: “een verplichte heffing waar geen directe individuele tegenprestatie tegenover staat” (Wassenaar & Verhagen, 2002:33). De belastingopbrengsten mogen gemeenten vrij besteden. De belangrijkste gemeentelijke belasting is de onroerende zaakbelasting (OZB): ruim 78% van de totale gemeentelijke belastinginkomsten is afkomstig uit OZB.

Heffingen zijn van overheidswege opgelegde betalingen; hieronder vallen zowel de zojuist besproken belastingen als rechten. Heffingen mogen maximaal kostendekkend zijn het het voorwerp van heffingen moet zijn oorsprong vinden in publiekrechtelijk handelen (Rfv, 2008). De belangrijkste functies van heffingen zijn het vergaren van inkomsten en het beïnvloeden van gedrag van burgers. Twee andere functies van heffingen zijn in het kader van dit onderzoek naar de OEM van gemeenten relevant. Een derde functie houdt verband met de wijze waarop de algemene uitkering uit het Gemeentefonds wordt verdeeld. De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds is namelijk zo ingericht, dat bij de verdeling niet volledig rekening wordt gehouden met de specifieke kosten die een gemeente maakt. Daardoor treden ‘verdeelstoornissen’ op. Met de belastingopbrengsten kunnen gemeenten deze stoornissen opvangen – het betreft nadrukkelijk niet de opbrengsten van heffingen in het algemeen, omdat de overige categorieën niet vrij besteedbaar zijn. Een vierde functie van heffingen is dat daarmee de hoogte van het voorzieningenniveau kan worden bepaald. De algemene uitkering uit het Gemeentefonds biedt gemeenten de mogelijkheid om een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te bieden bij een globaal gelijk belastingniveau. Bij de verdeling wordt uitgegaan van een gemiddeld belastingtarief. Met de gemeentelijke belastingopbrengsten kan vervolgens individueel het voorzieningenniveau worden bepaald (Wassenaar & Verhagen, 2002).

33

Rechten zijn heffingen voor de diensten die een gemeente verleent: er is een rechtstreeks verband tussen dienst en heffing. Artikel 229 Gemeentewet bepaalt dat gemeenten rechten kunnen heffen. Drie typen worden wel onderscheiden:

1. Gebruiksrechten: rechten ‘ter zake van het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde gemeentelijke bezittingen of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij de gemeente in beheer of onderhoud zijn’. Voorbeeld: rioolrechten;2. Genotsrechten: rechten ‘ter zake van het genot door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten’. Voorbeelden: leges voor vergunning en paspoort;3. Vermakelijkhedenrechten: rechten voor ‘het geven van vermakelijkheden waarbij gebruik wordt gemaakt van door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand gebrachte of in stand gehouden voorzieningen of waarbij een bijzondere voorziening in de vorm van toezicht of anderszins van de zijde van het gemeentebestuur getroffen wordt’. Voorbeelden: attractieparken en rondvaartboten (Ministerie van BZK, 2005:44).

Overige eigen middelen (OEM)

Naast opbrengsten uit belastingen, heffingen en rechten, bestaan de gemeentelijke eigen inkomsten uit overige eigen middelen (OEM). Hier zal op OEM worden ingegaan op de wijze zoals dat in de officiële literatuur wordt gedaan. In het empirisch deel van dit onderzoek zal duidelijk worden welke categorieën in praktijk tot gemeentelijke OEM worden gerekend. Tot de OEM behoren in praktijk namelijk niet alleen inkomsten met een ‘bedrijfsmatig’ karakter, maar ook een aantal overige gemeentelijke belastingen.

Naast de mogelijkheid van gemeenten om belastingen en rechten te heffen, kunnen zij ook optreden als marktconforme ondernemers: zij kunnen diensten verrichten die niet zijn opgenomen in een belastingverordening, waarvoor zij al dan niet een kostendekkend tarief vragen. Via een privaatrechtelijke overeenkomst kan dit worden gerealiseerd. Hiermee is het mogelijk dat een gemeente winst maakt door een geleverde prestatie of beschikbaarstelling. De OEM van gemeenten hebben een privaatrechtelijk karakter en bestaan uit de prijzen voor voorzieningen, rente uit geldleningen, ontvangsten uit beleggingen en huren en pachten. Voorbeelden van prijzen voor voorzieningen zijn inkomsten uit zwembaden en bibliotheken. Indien gemeenten overtollige middelen wegzetten bij banken, levert dit rente op. Gemeenten ontvangen mogelijk dividend (winstuitkeringen) door het hebben van deelnemingen in nutsbedrijven. De meeste gemeenten zijn bovendien aandeelhouder van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG). Tenslotte zijn veel gemeenten in het bezit van onroerende zaken of land waarover huur- en pachtinkomsten worden verkregen (Wassenaar & Verhagen, 2002).

RecapitulatieIn dit hoofdstuk staat centraal de gemeente als staatsrechtelijke, bestuurlijke en financiële entiteit. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat en dit brengt met zich mee dat gemeenten enerzijds eigen taken en bevoegdheden hebben (‘gedecentraliseerd’) en anderzijds met nationale wet- en regelgeving te maken hebben (‘eenheid’). De gemeente is in het bijzonder een vorm van territoriale decentralisatie. De verhouding tussen decentralisatie en eenheid komt tot uitdrukking in de begrippen autonomie, medebewind en toezicht. Dit ‘samenspel’ heeft consequenties voor de wijze van bekostiging van gemeentelijke taken: in het geval van autonomie worden uitgaven veelal bekostigd uit vrij besteedbare inkomstenbronnen (algemene uitkering, heffingen); in het geval van medebewind ligt bekostiging via een specifieke uitkering voor de hand. Financiële autonomie is bovendien een voorwaarde voor bestuurlijke autonomie. De gemeente vervult met name een allocatiefunctie:

34

de toedeling van goederen en diensten aan de eigen inwoners (beheer van financiële middelen enerzijds en dienstverlening anderzijds). De financiële middelen worden vergaard op verschillende wijzen: door middel van een algemene uitkering uit het Gemeentefonds, de specifieke uitkering en eigen inkomsten, waaronder de overige eigen middelen (OEM). OEM maken – samen met de belastingen, heffingen en rechten – gemiddeld slechts een derde deel uit van de totale gemeentelijke inkomsten.

35

4. Schaarste versus verevening

In de hoofdstukken 4 en 5 van dit onderzoek wordt uitgebreid aandacht besteed aan het theoretisch perspectief van waaruit het vraagstuk van de gemeentelijke OEM wordt beschouwd. Het theoretisch kader bestaat uit een conceptueel en analytisch kader en is opgebouwd uit een aantal begrippen waarmee de werkelijkheid wordt gestructureerd: het betreft een model, een vereenvoudigde weergave van ‘de’ werkelijkheid. Ook eventuele relaties tussen concepten maken deel uit van het theoretisch kader. De belangrijkste functie van het theoretisch kader is het hanteerbaar maken van de complexe werkelijkheid door het kiezen van een beperkt aantal begrippen die ‘de’ werkelijkheid – in ieder geval op het eerste gezicht – lijken weer te geven. Met het theoretisch deel wordt zo een brug geslagen tussen probleemstelling enerzijds en empirisch onderzoek anderzijds.

In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij het vraagstuk omtrent de spanning tussen schaarste en verevening van financiële middelen. In paragraaf 4.1 wordt allereerst aandacht besteed aan de achtergronden van keuzen die zijn gemaakt inzake de huidige financiële verhouding tussen Rijksoverheid en decentrale overheden. Daarbij komen ook twee theoretisch modellen aan de orde die verschillende visies op decentralisatie weerspiegelen (paragrafen 4.1.1 en 4.1.2); in paragraaf 4.1.3 wordt aandacht besteed aan het verschil tussen de theorie en praktijk van de financiële verhouding in Nederland. Om te voorkomen dat een beeld ontstaat van de Nederlandse financiële verhouding als zijnde ‘superieur’ en ‘de enige juiste’, wordt in paragraaf 4.1.4 een beeld geschetst van de financiële verhouding binnen de Bondsrepubliek Duitsland. Er is namelijk voortdurend discussie over de vraag wat ‘de’ juiste verhouding is. Moeten lokale overheden – zoals in Nederland – een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen aanbieden of niet? Beantwoording van deze vraag is niet eenduidig en duidelijk een normatieve keuze.

In paragraaf 4.2 wordt ingegaan op het vraagstuk van de schaarste: wat houdt schaarste in en op welke wijze is het begrip van belang voor dit onderzoek? In paragraaf 4.3 wordt vervolgens aandacht besteed aan de tegenhanger van schaarste in dit onderzoek: verevening. In paragraaf 4.3.1 komt het gedachtegoed van Goedhart aan de orde, leidraad voor de inrichting van de huidige financiële verhouding. In diezelfde deelparagraaf wordt ook aandacht besteed aan theoretisch argumenten die pleiten vóór en argumenten die pleiten tégen nastreven van het derde aspiratieniveau. Aansluitend wordt ingegaan op een bestaande discussie: op welk niveau bevindt Nederland zich nu werkelijk? En: is het derde aspiratieniveau te realiseren? In paragraaf 4.3.3 wordt de huidige verdeelsystematiek van het Gemeentefonds – in lijn met het gedachtegoed van Goedhart – besproken.

4.1 Achtergronden keuzen financiële relatie

In hoofdstuk 2 is een beeld geschetst van de financiële verhouding in Nederland. Aan de keuzen die gemaakt zijn inzake deze financiële verhouding, ligt een aantal factoren ten grondslag. Ter introductie van het spanningsveld tussen schaarste en verevening, en de betekenis van het derde aspiratieniveau van Goedhart, wordt in deze paragraaf stilgestaan bij de factoren die ten grondslag liggen aan gemaakte keuzen. Waarom ziet de financiële verhouding eruit zoals op de huidige wijze? Waarom is meer dan een vijfde deel van de Rijksuitgaven bestemd voor decentrale overheden – provincies en gemeenten? De relatie kan uitsluitend worden begrepen tegen de achtergrond van bestuurlijk Nederland. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat; Rijksoverheid, provincies en gemeenten vormen de drie bestuurslagen. In Provincie- en Gemeentewet staat dat provincies en gemeenten bepaalde

36

taken uitvoeren, tenzij belangrijke redenen zich daartegen verzetten: “voor zover het Rijk geen dwingende regels stelt, zijn provincies en gemeenten binnen hun eigen grondgebied vrij in de manier waarop ze de algemene belangen behartigen” (Brinks & Witteveen, 2001:104). Provincies en gemeenten zijn dus enerzijds meer dan slechts uitvoerende instanties; anderzijds zijn zij voor hun inkomsten (mede) afhankelijk van Rijksoverheid. Zij ontvangen een algemene uitkering uit het Provincie- respectievelijk Gemeentefonds en specifieke uitkeringen. De ‘dubbelrol’ van medeoverheden kan worden verklaard met behulp van twee soorten modellen die visies op decentralisatie herbergen: het principal-agent model en het autonomiemodel.

4.1.1 Het principal-agent model

Aanhangers van het principal-agent model beschouwen decentrale overheden als uitvoeringsinstanties van de nationale overheid. De denkrichting was dominant in veel Europese landen die in de naoorlogse decennia startten met de opbouw van een welvaartsstaat. De centrale overheid legde zich meer en meer toe op activiteiten op het gebied van sociale dienstverlening en herverdeling van inkomens; de decentrale overheden werden belast met een substantieel deel van de uitvoering van deze beleidsinitiatieven. Deze taakuitbreiding van decentrale overheden werd gefinancierd met – veelal gebonden – uitkeringen van de centrale overheid (Boorsma & Allers, 2006).

4.1.2 Het autonomiemodel

Daarnaast is er het autonomiemodel, waarbij de zelfstandigheid van decentrale overheden centraal staat. Het model deed in veel landen – waaronder Nederland – zijn intrede in de periode vanaf 1980: arrangementen van de welvaartsstaat bleken onhoudbaar en overheden moesten substantiële bezuinigingen doorvoeren. Bezuinigingen werden soms meer dan evenredig afgewenteld op decentrale overheden, in ruil voor meer autonomie. Decentrale overheden beslissen bij voorkeur zélf over te treffen voorzieningen en hun allocatie, omdat zij – in vergelijking met de centrale overheid – beter op de hoogte zijn van de voorkeuren en behoeften van inwoners. In dat kader zijn ‘geoormerkte’ uitkeringen aan decentrale overheden niet wenselijk; “om hun autonomie te waarborgen, moeten zij zoveel mogelijk worden gefinancierd door middel van eigen inkomsten of ongebonden uitkeringen” (Boorsma & Allers, 2006:78). Het zogenaamde ‘decentralisatietheorama van Oates’ sluit aan bij dit autonomiemodel.

Het decentralisatietheorama van Oates Het decentralisatietheorama van Oates houdt in dat besluitvorming op decentraal niveau kan leiden tot toename van de welvaart. Een voorbeeld: de gemeenten X en Y hebben beide een eigen voorkeur voor de hoogte van voorzieningen en het bijbehorende belastingniveau – de twee variabelen van het derde aspiratieniveau van Goedhart. Beide gemeenten worden gedwongen dezelfde hoeveelheid voorzieningen aan te bieden; echter, beide zijn daarmee niet tevreden. Gemeente X vindt het opgelegde voorzieningenniveau te hoog en daarmee ook het belastingtarief; de inwoners van gemeente Y hadden een hoger belastingtarief willen betalen, indien daar tegenover een hoger voorzieningniveau had gestaan. Indien Rijksoverheid gemeenten nu vrij laat in het vaststellen van het voorzieningenniveau, ontstaat optimale allocatie van middelen. De kern van het theorama is dus: onder voorwaarden leidt decentralisatie van besluitvorming over collectieve goederen tot een betere allocatie van middelen dan besluitvorming door Rijksoverheid. De eerste voorwaarde is dat eventuele kostenvoordelen van centrale besluitvorming buiten beschouwing wordt gelaten. De tweede

37

voorwaarde is dat wordt afgezien van externe effecten die kunnen optreden bij het tot stand brengen van voorzieningen (Wassenaar & Verhagen, 2002). Het decentralisatietheorama van Oates toont de wenselijkheid aan van decentralisatie van besluitvorming. De eigen inkomsten van gemeenten – waaronder OEM – stellen deze in de gelegenheid om zelf te beslissen over de allocatie van middelen. De voorkeursvolgorde van bekostiging ziet er dan als volgt uit: (1) eigen middelen, (2) algemene uitkering en (3) specifieke uitkering.

4.1.3 Theorie en praktijk: een discrepantie

De besproken visies op decentralisatie kunnen naast elkaar bestaan: voor taken die decentrale overheden uitvoeren in opdracht van de centrale overheid geldt het principal-agentmodel; voor autonome, decentrale taken geldt het autonomiemodel. In de officiële literatuur wordt veelal geredeneerd vanuit het perspectief van het autonomiemodel; in praktijk wordt echter vaker het principal-agent model gehanteerd. Hoe ziet nu de praktijk eruit en wat zijn de achtergronden van de keuzen die zijn gemaakt inzake de financiële relatie tussen centrale overheid en decentrale overheden?

Uit onderzoek blijkt dat in praktijk het merendeel van de gemeentelijke inkomsten afkomstig is van Rijksoverheid. Hiermee wijkt de praktijk sterk af van de theorie (paragraaf 2.2). De taken van gemeenten worden namelijk bij voorkeur bekostigd uit de eigen inkomsten. “De […] gemeente bepaalt dan zelf of een voorziening nodig is en welke prijs daarvoor moet worden betaald” (Brinks & Witteveen, 2001:104). Dit is idealiter wenselijk met het oog op een optimale – doelmatige en doeltreffende – allocatie van middelen. In het geval van een algemene of specifiek uitkering daarentegen, is de afweging tussen noodzaak van een voorziening enerzijds en prijs anderzijds minder afgestemd op de lokale situatie. De theorievorming omtrent de voorkeursvolgorde is opgenomen in de Financiële Verhoudingswet. Daarin geldt: eerst financiering uit eigen inkomsten, vervolgens via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en tot slot een specifieke uitkering.

Hoe kan nu de discrepantie tussen theorie en praktijk worden verklaard? De verklaring hiervoor hangt samen met de keuze tussen centraal en decentraal bestuur. Welke vrijheden worden aan decentrale overheden toegekend? Die keuzes die worden gemaakt zijn sterk bepaald door het streven dat in Nederland voor iedereen een gelijkwaardig voorzieningenniveau beschikbaar moet zijn – het derde aspiratieniveau van Goedhart. Verschillen worden nauwelijks geaccepteerd. Echter, financiering uit eigen inkomsten kan leiden tot verschillen in belastingdruk. Immers, een gemeente is vrij de belastingen te verhogen bij een stijging van de lasten – uitgaven aan voorzieningen. Financiering die niet met behulp van een specifieke uitkering plaatsvindt, kan bovendien leiden tot verschillen in voorzieningenniveaus tussen gemeenten (Brinks & Witteveen, 2001).

Vast staat dat de financiële relatie tussen Rijksoverheid en decentrale overheden altijd heeft meebewogen met bestuurlijke trends. In de afgelopen jaren was het decentralisatiebeleid van Rijksoverheid – overeenkomstig de voorkeursvolgorde voor bekostiging – gericht op het verminderen van het aantal specifieke uitkeringen door overheveling naar het Gemeentefonds. Uit de Jaarlijkse evaluatie financiële functie (JEFF) van 2004 blijkt echter dat in de periode 2000-2004 alle typen gemeentelijke inkomsten zijn toegenomen, met uitzondering van de algemene uitkering en OEM die in 2004 zijn afgenomen (Ministerie van BZK, 2005). Daarmee lijkt het standpunt van Rijksoverheid betreffende de voorkeursvolgorde in de loop der tijd weer te zijn genuanceerd.

De omvang van algemene uitkering en specifieke uitkeringen wordt door verschillende ontwikkelingen bepaald. Door verschuivingen in verantwoordelijkheden en taken is het voorgekomen dat posten uit het Gemeentefonds zijn gelicht en zijn gebruikt als voeding van

38

specifieke uitkeringen; andersom zijn middelen vanuit Rijksoverheid gestort in een (tijdelijke) specifieke uitkering en uiteindelijk overgeheveld naar het Gemeentefonds. Dit verklaart waarom het relatieve aandeel van zowel algemene uitkering als specifieke uitkeringen in de loop der tijd sterke schommelingen vertoonden (Rfv, 2005).

4.1.4 Internationale vergelijking – de financiële verhouding in Duitsland

Ter illustratie van het feit dat de invulling van de financiële verhouding in Nederland een normatieve keuze is, volgt hieronder een beknopte beschrijving van de situatie in Duitsland en het bijbehorend gedachtegoed8. De financiële verhouding in de Bondsrepubliek Duitsland (BRD) toont verschilt substantieel van de Nederlandse financiële verhouding. Wat zijn nu de belangrijkste verschillen?

De BRD is een federatie en bestaat sinds de Duitse hereniging in 1990 uit 16 deelstaten. Er zijn 3 stadstaten: Bremen, Berlijn en Hamburg. 6 deelstaten hebben meer dan 6 miljoen inwoners; in totaal herbergt de BRD circa 82,5 miljoen inwoners. Een belangrijk principe binnen de BRD is solidariteit. Dit blijkt uit het progressieve belastingstelsel en sociale stelsel, waarbij herverdeling van financiële middelen plaatsvindt tussen burgers onderling, de Bond (nationale overheid) en deelstaten en de tussen verschillende deelstaten: de zogenaamde ‘finanzausgleich’ (financiële verevening). De gemeenten worden beschouwd als onderdeel van de deelstaat. De Duitse ‘finanzausgleich’ houdt in dat deelstaten gelijke kansen worden gegeven door het toe- en herverdelen van geld door de Bond. In Nederland echter, wordt meer gekeken naar de financiële behoeften van medeoverheden: men streeft naar een gelijkwaardig voorzieningenniveau voor alle inwoners. “In Duitsland is die wens nadrukkelijk afwezig. Iedere deelstaat bepaalt zelf welke voorzieningen en op welk niveau gewenst zijn” (Bal et al., 2009:8). De discussie omtrent de financiële verhouding in Nederland9 heeft betrekking op de vraag of in geval van een andere staatsrechtelijke indeling het voorzieningenniveau in alle regio’s gelijk moet zijn of dat een gelijkschakeling op financiële mogelijkheden voldoende is. De gemiddelde inwoner van de Randstadregio kan behoefte hebben aan een andere soort voorzieningen dan een gemiddelde inwoner van een landelijke regio. “De huidige systematiek van de financiële verhoudingen maakt een dergelijke keuze vrijwel onmogelijk” (Bal et al., 2009:9).

Voor de verdeling van het Gemeentefonds in het bijzonder geldt dat ‘het’ buitenland spreekt van een ‘magistrale complexiteit’ (Vlaanderen) en een wereldrecord (VS). Zo wijzen de VS erop dat grotere verdeelformules met meer factoren in het Gemeentefonds meer mogelijkheden introduceren voor politieke manipulatie door Rijksoverheid. De Fvw zou gemeenten hiertegen onvoldoende beschermen (BNG, 2007).

4.2 Schaarste

Binnen de economische welvaartstheorie wordt verondersteld dat een maatschappelijke afweging van kosten en baten wordt gemaakt, die leidt tot een optimale allocatie van schaarse, alternatief aanwendbare middelen. In de welvaartstheorie staat de collectieve welvaart centraal: “de behoeftebevrediging van alle individuen gezamenlijk, voor zover er voor de gezamenlijke behoeftebevrediging schaarse middelen worden gebruikt” (Van den Bosch et al., 2004:46). Schaarste duidt op een spanning tussen schaarse middelen en onbeperkte behoeften. Alternatief aanwendbare middelen zijn middelen die op meer dan één wijze kunnen worden ingezet. Er is bovendien sprake van een maatschappelijke afweging, omdat

8 De financiële verhouding in de BRD dient als voorbeeld: er zijn meer landen met een afwijkende financiële verhouding. 9 Bijvoorbeeld: één stedelijke Randstadregio en twee of meer landelijke regio’s.

39

het niet mogelijk is waardevrije, objectieve uitspraken te doen over wat de ‘beste’ welvaartsverdeling is. Schaarste noodzaakt tot het stellen van prioriteiten en nemen van beslissingen over de allocatie van schaarse middelen.

In het kader van dit onderzoek roept het verdelingsvraagstuk van het Gemeentefonds vragen op over de schaarste van middelen. Immers, er kan slechts een beperkte hoeveelheid financiële middelen over alle gemeenten worden verdeeld. Dit betekent – in lijn met de economische welvaartheorie – dat prioriteiten moeten worden gesteld en keuzes moeten worden gemaakt over de verdeling van middelen over gemeenten. Het Gemeentefonds is in het leven geroepen om “te bewerkstelligen dat gemeenten via het Gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren” (Ministerie van BZK, 2007:7). Rijksoverheid heeft daartoe een verdeelsystematiek in het leven geroepen die moet zorgen voor een adequate omvang en verdeling van financiële middelen over gemeenten. De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds komt later in dit hoofdstuk aan de orde.

4.3 Verevening

Één van de functies van de financiële verhouding is verevening: “het verevenen van verschillen in belastingcapaciteit en in de kosten die decentrale overheden moeten maken om een bepaald voorzieningenniveau te bereiken” (Boorsma & Allers, 2006:82). Ofwel: het verevenen van verschillen in voorzieningencapaciteit. Een volledige verevening van belastingcapaciteit en kosten van voorzieningen komt echter in de praktijk nauwelijks voor. Goedhart (1981) introduceerde verschillende aspiratieniveaus met betrekking tot de mate van verevening; zijn gedachtegoed is bepalend geweest voor de inrichting van de financiële verhouding in Nederland.

4.3.1 Het derde aspiratieniveau van Goedhart

De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds is in het leven geroepen met oog op het derde aspiratieniveau van Goedhart, dat leidend is voor de financiële verhouding tussen Rijksoverheid enerzijds en gemeenten en provincies anderzijds. De verdeling van financiële middelen tussen gemeenten tracht Rijksoverheid te realiseren door middel van toedeling van een algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Leidend is het gedachtegoed van Goedhart. Hij stelt dat met het nastreven van bepaalde aspiraties de ongelijkheden in lokale en regionale voorzieningencapaciteit binnen de collectieve sector – waaronder gemeenten – kunnen worden verminderd. De vijf aspiratieniveaus zijn:

1. Nulniveau: er vindt geen verevening van voorzieningencapaciteit plaats. Gemeenten zorgen zelf voor inkomsten en ontvangen geen middelen van Rijksoverheid;

2. Eerste aspiratieniveau: er vindt compensatie plaats van de grootste verschillen in inkomstencapaciteit, maar niet voor verschillen in de (objectieve) behoefte aan voorzieningen. Gemeenten met veel mogelijkheden om belastingen te heffen, ontvangen een lagere uitkering van de centrale overheid dan overheden met beperkte mogelijkheden;

3. Tweede aspiratieniveau: er vindt compensatie plaats van de grootste verschillen in belastingcapaciteit én de grootste verschillen in objectieve behoeften aan voorzieningen. Verschil met het eerste niveau is dat er tevens rekening wordt gehouden met de kosten (objectief), kosten die niet het gevolg zijn van eigen beleidskeuzen. Gemeenten met een grote objectieve behoefte aan voorzieningen krijgen meer geld van Rijksoverheid dan overheden met een relatief kleine behoefte;

40

4. Derde aspiratieniveau: er vindt volledige egalisatie van de voorzieningencapaciteit plaats. Er geldt: een gelijk voorzieningenniveau bij een gelijk belastingpeil. Rekening wordt gehouden met de objectieve kostenverschillen en inkomstencapaciteit;

5. Vierde aspiratieniveau: Rijksoverheid eist een gelijk voorzieningenniveau.

De financiële verhouding tussen Rijksoverheid en decentrale overheden is gebaseerd op het derde aspiratieniveau. Het aspiratieniveau is het uitgangspunt voor de verdeling van de algemene uitkering: “alle gemeenten worden in staat gesteld tot het aanbieden van een gelijkwaardig voorzieningenniveau gekoppeld aan een globaal gelijke lastendruk, rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten” (Boorsma & Allers, 2006:18). Goedhart stelt bovendien dat indien gemeenten voor de bekostiging van lokale voorzieningen geheel afhankelijk zijn van de lokale heffingen, de relatief rijke gemeenten met een relatief laag belastingniveau, een veel hoger collectief voorzieningenniveau tot stand kunnen brengen dan de relatief arme gemeenten met hogere belastingtarieven (Goedhart, 1981). De voorkeur van een land voor één van de aspiratieniveaus hangt af van de maatschappelijke en ruimtelijke verhoudingen. Goedhart omschrijft Nederland als een klein land waarin verschillen in gemeentelijke voorzieningen niet worden geaccepteerd. De gemeentelijke autonomie en het gelijkheidsdenken zijn in dit niveau vertegenwoordigd.

Het derde aspiratieniveau van Goedhart werkt op specifieke wijze door in de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Bij de verdeling van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds wordt allereerst rekening gehouden met objectieve kostenverschillen (demografische, fysieke of sociaal-economische factoren). Concrete voorbeelden zijn een groot aantal ouderen, zwakke bodemstructuur (Gouda) en de centrumfunctie van desbetreffende gemeente. Echter, kosten die het gevolg zijn van eigen – politieke – beleidskeuzen worden niet via het Gemeentefonds verevend en komen voor rekening van de gemeente. Ten tweede wordt bij de verdeling rekening gehouden met de eigen inkomstencapaciteit van gemeenten. Ofwel: indien gemeente X in staat is veel OZB-inkomsten te genereren, ontvangt deze gemeente een lagere algemene uitkering. Met de OZB-inkomsten wordt in de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds rekening gehouden in de vorm van de gemiddelde waarde van onroerend goed vermenigvuldigd met een landelijk normtarief. Indien gemeenten een hoger dan wel lager tarief hanteren dan het normtarief, beschikken zij over meer dan wel minder algemene middelen (Website Raad Landelijk Gebied, 2005). Bij de verdeling van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds wordt dus rekening gehouden met:

Objectieve kostenverschillen; Inkomstencapaciteit (Wassenaar, 2005).

Het derde aspiratieniveau is echter een puur theoretisch concept dat in praktijk niet of nauwelijks kan worden gerealiseerd. Een rol speelt het feit dat het voorzieningenniveau van gemeenten moeilijk objectief meetbaar is. Volgens Boorsma (2006) bevinden wij ons in werkelijkheid op het tweede aspiratieniveau.

Voorstanders Er lijkt brede overeenstemming te bestaan dat de financiële verhouding in Nederland moet streven naar het derde aspiratieniveau van Goedhart. Goedhart zelf merkte al op dat Nederland – onbewust – heeft gekozen voor het derde aspiratieniveau, omdat verschillen in gemeentelijke voorzieningen niet of nauwelijks worden geaccepteerd. Van der Dussen verstaat onder ‘overeenstemming’: “er is wel consensus over het feit dat het nagestreefde niveau in de buurt ligt van Goedharts derde aspiratieniveau, maar niet over: erop, eronder of

41

erboven” (Verhagen, 2001:89). Van der Dussen vermoedt dat de consensus groter is dan hij lijkt, wanneer onderscheid wordt gemaakt tussen het totale voorzieningenniveau en het voorzieningenniveau op deelgebieden: er bestaat waarschijnlijk overeenstemming over het nastreven van gelijkheid voor elke voorziening afzonderlijk, maar niet iedereen beseft dat dit leidt tot gelijkheid van het totale voorzieningenniveau. Voorstanders beschouwen het derde aspiratieniveau van Goedhart als een vanzelfsprekendheid. Van der Dussen zegt hierover: “Financiële verhoudingen moeten werken met algemene maatstaven die voldoen aan beginselen van behoorlijk bestuur en dus gebaseerd zijn op Goedharts derde aspiratieniveau” (Verhagen, 2001:89).

De keuze voor het derde aspiratieniveau is duidelijk van normatieve aard (paragraaf 4.1.4), een bestuurlijke keuze. Het derde aspiratieniveau is een uitwerking van een in de Nederlandse politiek algemeen aangehangen en beleden uitgangspunt van rechtvaardigheid. De Tweede Kamer heeft deze keuze bevestigd in een discussie over de verdeling van het Gemeentefonds.

De keuze voor het derde aspiratieniveau is verenigbaar met nog enkele andere theoretische voorkeuren uit de financiële verhouding, waaronder het vergroten van het eigen belastinggebied van gemeenten. Immers, het derde aspiratieniveau compenseert ook voor verschillen in belastingcapaciteit, waardoor een hoger belastingniveau geen belemmering vormt voor egalisering van de voorzieningencapaciteit. Oates pleit voor het derde aspiratieniveau, omdat het armere gemeenten de mogelijkheid biedt om effectief te concurreren met rijkere gemeenten. De armere gemeenten kunnen zo een continue economische ontwikkeling realiseren. Bovendien wordt voorkomen dat rijkere gemeenten een economische ontwikkeling doormaken die ten koste gaat van de armere gemeenten (Verhagen, 2001).

Het uitgangspunt voor verevening via het Gemeentefonds is het derde aspiratieniveau van Goedhart. Voorstanders van het derde aspiratieniveau hanteren diverse argumenten. Welke theoretische zienswijzen bestaan er omtrent de verdeling van financiële middelen over gemeenten? Waarom is het wenselijk dat gemeenten bij een globaal gelijk belastingniveau ook een gelijkwaardig voorzieningenpakket kunnen aanbieden? De voorstanders van verevening verschillen in voorzieningencapaciteit hanteren verschillende argumenten. Het gaat om de volgende argumenten: verevening kan (1) verstoringen in de economische allocatie verhelpen, (2) tegemoetkomen aan de wens tot gelijkheid onder mensen en (3) transparantie van decentrale besluitvorming bevorderen (Boorsma & Allers, 2006:94).

1. Tegengaan van verstoring van de economische allocatie Volgens Buchanan (1950) zijn er drie historische trends geweest die verevening wenselijk maakten. Allereerst leidden industrialisatie, specialisatie en economische integratie tot ongelijke spreiding van welvaart tussen gebieden. Ten tweede gingen deze ontwikkelingen samen met een groeiende rol van de overheid, waardoor een stijgend deel van het nationaal inkomen via de overheid werd besteed. Ten derde legde de overheid zich meer en meer toe op dienstverlening (‘van nachtwakersstaat naar verzorgingsstaat’).

Te grote verschillen in voorzieningenniveau – bij gelijke belastingdruk – kunnen leiden tot economisch suboptimale vestigingskeuzen van personen en bedrijven. Buchanan pleit daarom voor verevening van verschillen. Het doel is om locatiebeslissingen onafhankelijk te maken van overheidsbeleid; niet de wens tot herverdeling om personen in ‘arme’ gebieden bij te staan speelt een rol. Verevening houdt volgens Buchanan in dat voor ieder individu met een bepaald inkomen het verschil tussen van de overheid ontvangen diensten en aan de overheid betaalde belastingen (‘nettoprofijt van de overheid’) even groot is. Buchanan stelt dat inwoners van gemeenten met een grote voorzieningencapaciteit meer moeten betalen dan inwoners van andere gemeenten. Echter, hij begreep ook dat deze situatie

42

lastig haalbaar is: daarom pleit hij vervolgens voor verevening tussen gemeenten door middel van ongebonden uitkeringen die uit centrale dan wel decentrale belastingen worden bekostigd. Bij bekostiging uit centrale belastingen geldt het vierde aspiratieniveau van Goedhart (gelijke voorzieningen); ingeval van bekostiging uit decentrale belastingen geldt het derde aspiratieniveau. Verevening tussen overheden kan dus worden benut om verevening tussen individuen te benaderen (Boorsma & Allers, 2006).

2. Verdelende rechtvaardigheid Een tweede argument is het streven naar gelijkheid tussen individuen of huishoudens. Het wordt als onrechtvaardig ervaren om individuen ongelijk te behandelen, enkel en alleen omdat zij in verschillende jurisdicties wonen. Dit argument is in 1994 naar voren gebracht door de toenmalige Raad voor de gemeentefinanciën, tijdens de aanloop naar het nieuwe verdeelsysteem van het Gemeentefonds. Echter, het is moeilijk om vast te stellen wat nu precies moet worden verevend: overheidsuitgaven, profijt van de overheid, tertiair inkomen10, gebruik, toegang of effecten? Deze moeilijkheid heeft met zich meegebracht dat in Nederland het derde aspiratieniveau van Goedhart wordt gehanteerd. Gelijkheid wordt nagestreefd op het niveau van decentrale overheden in plaats van individuen. Het aspiratieniveau hangt echter wel af van het soort voorziening: voor onderwijs en gezondheidszorg geldt in Nederland het vierde aspiratieniveau (gelijke voorzieningen). Slechts in geval van voorzieningen waarbij regionale verschillen in aanbod worden geaccepteerd, geldt het derde aspiratieniveau (openbaar vervoer, sportfaciliteiten). Indien het derde aspiratieniveau niet haalbaar is, geldt het tweede niveau (kunst en cultuur).

3. Vergroting transparantie van decentrale besluitvormingVolgends het in paragraaf 4.1.2 besproken autonomiemodel, dat de relatie beschrijft tussen centrale en decentrale overheden, moeten de afwegingen betreffende belastingniveau en voorzieningenniveau worden genomen op deen zo laag mogelijk organisatieniveau. “Door beslissen, betalen en genieten zoveel mogelijk in één hand te leggen, worden kosten en baten het meest zuiver tegen elkaar afgewogen” (Boorsma & Allers, 2006:98). Indien decentrale overheden hun voorzieningen op de lokale behoeften kunnen afstemmen, wordt een hogere welvaart (paragraaf 4.2) bereikt dan met besluitvorming daaromtrent op centraal niveau. In zowel het autonomiemodel als het principal-agent model pleiten ook doelmatigheidsargumenten voor decentrale uitvoering. In het autonomiemodel worden decentrale besturen op hun functioneren beoordeeld door de kiezer – niet de nationale overheid. In het principal-agent model kan de (decentrale) kiezer via beleidsconcurrentie afdwingen dat de lokale uitvoering van landelijke regelingen doelmatig verloopt.

Problematisch is het echter om vast te stellen welk voorzieningenniveau door een gemiddelde kiezer mag worden verwacht bij een bepaald belastingniveau. Een optie voor de beoordeling van het decentrale bestuur, is het maken van een vergelijking tussen andere decentrale overheden11. Door verschillen in belastingcapaciteit enerzijds en kosten en behoeften anderzijds te verevenen, wordt het speeldveld geëgaliseerd en de transparantie van

10 Het tertiair inkomen wordt gevormd door het secundair inkomen verminderd met prijsverhogende belastingen en vermeerderd met prijsverlagende subsidies. Het secundair inkomen is het primair inkomen verminderd met inkomstenbelasting en sociale premies en vermeerderd met sociale uitkeringen en subsidies/toeslagen. Het primair inkomen ontvangt men als beloning voor het ter beschikking stellen van productiefactoren: arbeid (loon), kapitaal (rente, huur), natuur (pacht), ondernemerschap (winst). 11 Een optie is ‘maatstafvergelijking’: goed waarneembare indicatoren (o.a. belastingtarieven worden als maatstaf gehanteerd voor de beoordeling van het relatieve functioneren van bestuurders. Maatstafvergelijking is echter alleen zinvol indien verschillen tussen gemeenten het gevolg zijn van verschillen in decentraal beleid. Dus niet: hoge kosten, een lage belastingcapaciteit of zaken die niet aan de inspanningen van bestuurders zijn te wijten maar die toch positieve effecten hebben opgeleverd (Boorsma & Allers, 2006).

43

decentrale besluitvorming vergroot. Want: overheden met een gelijk belastingtarief zijn in staat een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te bieden (derde aspiratieniveau van Goedhart), en deze kunnen daarop worden aangesproken. Het ruimtelijk bereik van verevening wordt gevormd door het gebied waarbinnen overheden als vergelijkbaar kunnen worden beschouwd; de verevening zelf heeft betrekking op voorzieningen waarover decentrale overheden zelf kunnen beslissen en die als zodanig door de kiezer worden herkend (Boorsma & Allers, 2006).

Onderstaande tabel vat samen hetgeen in deze deelparagraaf is gepresenteerd.

Tabel 5 Argumenten voor verevening

Reden voor verevening

Visie op decentralisatie

Verevening van voorzieningen van

Ruimtelijk bereik

Aspiratieniveau

Economische efficiëntie

Autonomie- en principal-agent model

Alle overheidslagen

Gebied waarbinnen mobiliteit plaatsvindt

3 en 4

Rechtvaardigheid

Autonomie- en principal-agent model

Alle overheidslagen

Gebied waarbinnen solidariteit plaatsvindt

3 en 4

Gelijk speelveld Autonomie- en principal-agent model

Decentrale overheid

Gebied waarbinnen vergelijking plaatsvindt

3 en 4

Bron: Boorsma & Allers, 2006:101.

Opgemerkt moet worden dat geen van de drie argumenten pleit voor het derde of vierde aspiratieniveau. In alle gevallen kan sprake zijn van voorzieningen die vallen onder verantwoordelijkheid van een decentrale overheid (autonomiemodel), waarbij het derde aspiratieniveau geldt, of van voorzieningen die worden aangeboden in opdracht van een centrale overheid (principal-agent model), en waarbij het vierde aspiratieniveau geldt. Er geldt:

Derde aspiratieniveau wanneer: decentrale bekostiging (economische efficiïentie), acceptatie van regionale verschillen (rechtvaardigheid) en beoordeling van bestuurlijke prestaties door de kiezer (gelijk speelveld);

Vierde aspiratieniveau wanneer: centrale bekostiging (economisch efficiëntie), meest essentiële voorzieningen in het geding (rechtvaardigheid) en beoordeling van bestuurlijke prestaties door de kiezer (gelijk speelveld).

Uit bovenstaande uiteenzetting van argumenten blijkt dat deze sterk normatief geladen zijn. Het betreft bovendien een selectie van argumenten op hoofdlijnen; uiteraard formuleren voorstanders van het derde aspiratieniveau diverse varianten op de genoemde argumenten die in meerdere of mindere afwijken.

44

Tegenstanders Er lijkt overeenstemming te bestaan dat Rijksoverheid met de financiële verhouding in Nederland moet streven naar het derde aspiratieniveau. Echter, er zijn ook tegenargumenten en nuances bij de keuzen van beleidsmakers. Critici brengen argumenten ten gehore die kunnen worden ingedeeld in vijf categorieën:

1. Het derde aspiratieniveau leidt niet tot optimale efficiëntie;2. Een ander aspiratieniveau is gewenst;3. Het lukt niet om het derde aspiratieniveau te bereiken;4. Het derde aspiratieniveau leidt tot meer herverdeling dan gewenst;5. Bestuurlijke argumenten (Verhagen, 2001:91-92).

Voor de overzichtelijkheid worden de opgesomde tegenargumenten doorlopend genummerd.

1. Het derde aspiratieniveau leidt niet tot optimale efficiëntieVerhagen (2001) verdeelt de eerste categorie nader onder in drie typen. Het derde aspiratieniveau (a) beperkt een goede allocatie, (b) bemoeilijkt concurrentie van Nederlandse gemeenten met buitenlandse gemeenten en (c) belemmert het verkrijgen van Europese subsidies.

(a) Het derde aspiratieniveau beperkt een goede allocatieDe minister van BZK stelde tijdens de begrotingsonderhandeling in 1998 dat het Gemeentefonds zo moet worden verdeeld dat een maximaal maatschappelijk rendement wordt behaald. Dit streven is in de Fvw verwoord met de term ‘kostenoriëntatie’. Als maximaal maatschappelijk rendement beschouwde hij alles wat leidt tot de hoogste welvaart in een land; kostenoriëntatie vertaalde hij als het derde aspiratieniveau. Daarmee zou het derde aspiratieniveau leiden tot maximale welvaart.

Sterks en Verhagen stellen in het artikel ‘Leidt het derde aspiratieniveau tot maximale welvaart?’ (1999) echter, dat het derde aspiratieniveau niet per se leidt tot een zo hoog mogelijk welvaartsniveau. Zij stellen in het bijzonder dat er twee voorwaarden voor het bereiken van een zo hoog mogelijk welvaartsniveau zijn: (1) het inkomen van alle gemeenten is hetzelfde en (2) de kosten per eenheid van voorzieningen zijn in alle gemeenten gelijk. Een korte toelichting. Ad 1. De inwoners met de laagste inkomens hebben het hoogste marginale nut van een euro uitkering. Rijksoverheid realiseert de hoogst mogelijke welvaart in het land, indien de eerste euro aan uitkering gaat naar (de gemeente met) de inwoner met het laagste inkomen van het land. Om een zo hoog mogelijk welvaartsniveau te kunnen bereiken, kent Rijksoverheid uitkeringen toe aan mensen met de laagste inkomens. Echter, alleen indien de inwoners met een laag inkomen gelijkmatig over de gemeenten zijn verspreid, kan verdeling op basis van het derde aspiratieniveau leiden tot een zo hoog mogelijk welvaartsniveau. Sterks en Verhagen zeggen: “Door gemeenten – overeenkomstig het derde aspiratieniveau – een gelijke voorzieningencapaciteit te geven (bij een gelijke lokale lastendruk), zal er meer uitkeringsgeld naar gemeenten met relatief veel rijke inwoners vloeien dan bij toepassing van het beginsel van maximale welvaart” (1999:284). Ad 2. Indien Rijksoverheid streeft naar realisatie van een zo hoog mogelijk welvaartsniveau, houdt zij rekening met het marginale nut12 van bestede gelden. Rijksoverheid zal de eerste euro besteden aan de ‘goedkoopste’ gemeente: immers, die

12 Binnen de economische wetenschap staat het het marginale nut van een eenheid goed bekend als het nut van de aanschaf van één extra eenheid van dat goed door een consument.

45

kan voor dit geld de meeste voorzieningen leveren. Het marginale nut van een extra euro is in een ‘goedkope’ gemeente hoger dan in een ‘dure’ gemeente. Rijksoverheid zal ook de volgende euro’s aan de ‘goedkope’ gemeente geven, “totdat het marginale nut van die gemeente is gedaald tot het niveau van het marginale nut van de ‘dure’ gemeente” (Verhagen, 2001:94). In principe krijgt de ‘goedkope’ gemeente dus een hogere uitkering. Echter, bij toepassing van het derde aspiratieniveau, krijgt de ‘dure’ gemeente compensatie voor de hogere kosten: de ‘dure’ gemeente krijgt een hogere uitkering dan de ‘goedkope’ gemeente. (b) Het derde aspiratieniveau bemoeilijkt internationale concurrentie Met de centrale keuze voor een bepaald voorzieningenniveau voor alle gemeenten in Nederland, kan de concurrentiepositie van Nederlandse gemeenten aan de grens worden bemoeilijkt ten opzichte van nabijgelegen, buitenlandse gemeenten. Ook bemoeilijkt het derde aspiratieniveau de concurrentie tussen steden die niet aan de grens liggen. Bijvoorbeeld: de concurrentie tussen gemeenten in verschillende landen om de vestiging van een bedrijf (Verhagen, 2001).

(c) Het derde aspiratieniveau bemoeilijkt het verkrijgen van Europese subsidies Het derde aspiratieniveau kan ertoe leiden dat gemeenten bepaalde Europese subsidies mislopen, omdat het niveau voor een minimum aan hoeveelheid en kwaliteit van bepaalde voorzieningen leidt; aanvullende steun van de Europese Unie voor die voorzieningen is dan vaak niet nodig (Verhagen, 2001).

2. Een ander aspiratieniveau is gewenstIn feite kunnen de argumenten vóór het derde aspiratieniveau tevens worden gebruikt als argumenten tégen. Het gaat om het argument (d) dat een aantal voorzieningen voor iedereen gelijk beschikbaar moet zijn – het vierde aspiratieniveau – (e) dat per voorziening het gewenst aspiratieniveau kan verschillen, (f) dat sommige gemeenten structureel een hoger voorzieningenniveau mogen hebben, hetgeen pleit voor het tweede aspiratieniveau, (g) dat op lange termijn de gelijkheid van voorzieningencapaciteit afhangt van de gelijkheid in economische kracht van gemeenten, hetgeen pleit voor een verdeling die economische ontwikkeling bevordert en (h) dat het derde aspiratieniveau het milieu meer aantast dan nodig.

(d) Een aantal voorzieningen moet voor iedereen in gelijke mate beschikbaar zijn Het vierde aspiratieniveau is gerechtvaardigd, indien men wenst dat bepaalde voorzieningen voor iedereen in gelijke mate beschikbaar zijn; echter, deze situatie is onverenigbaar met het derde aspiratieniveau, waarbij gemeenten vrij zijn voorzieningen te selecteren. Gerritse stelt dat Rijksoverheid bij voorzieningen die worden bekostigd uit de algemene uitkering streeft naar een gelijke voorzieningencapaciteit, en bij voorzieningen die worden bekostigd uit specifieke uitkeringen streeft naar gelijke voorzieningen. De Grave wijst er voorts op dat verschillen in belastingdruk tussen gemeenten niet te groot mogen zijn. Daarme hebben gemeenten dus niet de vrije keuze in afweging tussen voorzieningen en belastingpeil. Deze situatie doet afbreuk aan het derde aspiratieniveau, waarbij gemeenten de vrijheid hebben om een afweging te maken tussen enerzijds een hoog voorzieningenniveau en hoog belastingpeil en anderzijds een laag voorzieningenniveau en laag belastingpeil (Verhagen, 2001).

46

(e) Per voorziening kan het gewenst aspiratieniveau verschillenHet Gemeentefonds hanteert bijvoorbeeld het uitgangspunt dat in alle gemeenten een bepaald voorzieningenniveau op het gebied van kunst en cultuur beschikbaar moet, ondanks het streven naar het derde aspiratieniveau van Goedhart. Per voorziening verschilt dus de mate waarin het gevoel voor gelijkheid en gelijke behandeling een rol speelt (Verhagen, 2001).

(f) Sommige gemeenten mogen een structureel hoger voorzieningenniveau hebbenTer illustratie: de gemeente Den Haag stelde dat zij als hof- en regeringsstad het visitekaartje van Nederland vormt en dat dientengevolge het voorzieningenniveau hoger moet zijn. En ook enkele andere auteurs stellen dat voor de 25 steden die vallen onder de ‘paraplu’ van het grotestedenbeleid een hoger ambitieniveau moet gelden voor de algemene uitkering en specifieke uitkeringen.

(g) Op lange termijn hangt de gelijkheid van voorzieningencapaciteit af van de gelijkheid in economische kracht

Het zou in dat kader beter zijn om niet te streven naar een gelijke voorzieningencapaciteit, maar naar een gelijkwaardige verdeling van economische krachten over gemeenten (Verhagen, 2001).

(h) Het derde aspiratieniveau tast het milieu meer aan dan nodig Gepleit wordt voor het aspiratieniveau dat het minst belastend is voor de natuur. Verhagen diept het argument niet verder uit, maar benoemt het slechts. In het kader van de volledigheid van onderzoek, wordt het desondanks toch opgenomen in dit hoofdstuk (Verhagen, 2001).

3. Het lukt niet om het derde aspiratieniveau te bereikenHet derde aspiratieniveau van Goedhart kan niet worden bereikt, omdat (i) dit onmogelijk is, (j) het derde aspiratieniveau een te gedetailleerde compensatie is van kosten en leidt tot veel bureaucratie, (k) prijsverschillen tussen gemeenten niet worden meegenomen en (l) voorzieningen die Rijksoverheid rechtstreeks bekostigd, niet worden meegenomen.

(i) Realisatie van het derde aspiratieniveau is onmogelijkMeerdere auteurs stellen dat het nagenoeg onmogelijk is een financiële verhouding te creëren die alle verschillen tussen gemeenten verevent. En ook de Raad voor de gemeentefinanciën bevestigt dat het onmogelijk is om alle kenmerken van gemeenten – die leiden tot kostenverschillen – op te nemen in het verdeelstelsel van het Gemeentefonds. Indien dit al mogelijk zou zijn, zou dat leiden tot een intransparant en duur stelsel (Verhagen, 2001).

(j) Het derde aspiratieniveau geeft een te detaillistische compensatie van kosten en leidt tot veel bureaucratie

De Commissie-De Kam stelt dat het streven van Rijksoverheid naar ‘niet al te grote verschillen in voorzieningenniveau’ leidt tot een gecompliceerd stelsel van bestuurlijke en financiële regels. Dit vergt een omvangrijke bureaucratie, op centraal en decentraal niveau. Van der Dussen spreekt zijn voorkeur uit voor het derde aspiratieniveau, op voorwaarde dat ingrijpen niet nodig is bij minimale afwijking van de stelregels (Verhagen, 2001).

47

(k) Prijsverschillen tussen gemeenten worden niet meegenomen Binnen de Nederlandse financiële verhouding wordt geen rekening gehouden met prijsverschillen tussen gemeenten, ondanks het feit dat gemeenten dit soms gebruiken als reden voor extra geld van de kant van Rijksoverheid. Een voorbeeld: gemeenten met gemiddeld hoge grondprijzen, hebben hogere kosten voor scholen en andere openbare gebouwen dan gemeenten waar de grond relatief goedkoop is. Bij prijsverschillen als deze, wordt het derde aspiratieniveau van Goedhart niet gerealiseerd indien die verschillen worden genegeerd (Verhagen, 2001).

(l) Voorzieningen die door Rijksoverheid rechtstreeks worden bekostigd, worden niet meegenomen

Klaassen stelt dat de voorzieningen die het Rijk rechtstreeks bekostigt, ook deel uitmaken van het totale voorzieningenniveau in een gemeente. Bij de verdeling wordt echter daarmee geen rekening gehouden. Dientengevolge is het niet mogelijk om in alle gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau te krijgen (Verhagen, 2001).

4. Het derde aspiratieniveau leidt tot meer herverdeling dan gewenstHet derde aspiratieniveau van Goedhart (m) kan leiden tot onzekerheid over de omvang inkomsten en (n) sluit nadelige effecten van een eventuele gemeentelijke herindeling niet uit. Ook is het onwenselijk dat de verdeelmaatstaven vaak worden gewijzigd (o).

(m) Het derde aspiratieniveau zorgt voor onzekerheid over de omvang van inkomstenHet streven naar het derde aspiratieniveau leidt tot voortdurende aanpassing van de uitkeringen aan gemeenten, omdat rekening moet worden gehouden met bestaande verschillen in uitgaven. Echter, zo luidt het argument, hierdoor kan bij gemeenten onzekerheid ontstaan over hun (meerjarige) inkomsten. Deze onzekerheid zal leiden tot behoedzaam ramen van de kant van gemeenten, waardoor gemeenten minder zullen uitgeven op het beleidsterrein waarvoor zij een specifieke uitkering ontvangt. “Om een stabielere uitkering te krijgen, zou de specifieke uitkering moeten worden verdeeld met minder actuele gegevens” (Verhagen, 2001:100).

(n) Er kunnen herverdeelnadelen optreden Er wordt voor gepleit om gemeenten na gemeentelijke herindeling niet onderhevig te laten zijn aan eventuele nadelige effecten. Daardoor kan de ‘nieuwe’ gemeente een stabiele organisatie opbouwen, zonder dat deze wordt verstoord door financiële maatregelen die nodig zijn om de herverdeelnadelen op te vangen (Verhagen, 2001). Het derde aspiratieniveau van Goedhart sluit het optreden van deze nadelen namelijk niet uit.

(o) Verdeelmaatstaven mogen niet te vaak onderhevig zijn aan wijzigingen De minister van BZK stelt dat de met de verdeelmaatstaven gepaard gaande bedragen slechts kunnen worden gewijzigd op basis van herijkingen in het kader van periodiek onderhoud van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Hieruit blijkt dat het constant houden van de bedragen prevaleert boven het streven naar het derde aspiratieniveau van Goedhart (Verhagen, 2001).

5. Bestuurlijke argumenten Tot de vijfde categorie van nuances en tegenargumenten wordt gerekend: het derde aspiratieniveau (p) is in strijd met de eigen verantwoordelijkheid van een gemeente, (q) houdt geen rekening met de calculerende burger, (r) heeft ongelijke gevolgen voor gemeenten die

48

van het basisbelastingtarief afwijken, (s) beïnvloedt op nadelige wijze de voordelen van vergroting van het aandelen van lokale belastingen in het inkomstentotaal en (t) stimuleert hoge lokale lasten indien Rijksoverheid is gebaat bij hoge lokale lasten.

(p) Het derde aspiratieniveau doet afbreuk aan de eigen verantwoordelijkheid en autonomie van gemeenten

Indien Rijksoverheid bepaalt welke voorzieningenniveau gelijkwaardig zijn, houdt een wijziging van haar voorkeur een wijziging van de verdeling van inkomsten in. Bij het streven naar het derde aspiratieniveau zijn gemeenten meer afhankelijk van Rijksoverheid dan wanneer met een lager aspiratieniveau genoegen wordt genomen. Ook wordt wel aangedragen dat het derde aspiratieniveau gemeenten niet prikkelt om zich economisch te ontwikkelen: ten eerste zou Rijksoverheid bij economische groei minder financiële middelen aan decentrale overheden overdragen, omdat zij in dat geval minder nodig hebben; ten tweede leidt economische ontwikkeling tot hogere (Rijks)uitgaven in het kader van investeringen (infrastructuur, havenontwikkeling), die decentrale uitgaven – deels – zelf moeten bekostigen. Heel algemeen stelt Van Leeuwen dat het derde aspiratieniveau in strijd is met de noodzakelijke versterking van de lokale beleidsruimte en de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten om inkomsten te verwerven (Verhagen, 2001).

(q) Het derde aspiratieniveau houdt geen rekening met een calculerende burgerIn officiële literatuur over de relatie tussen burger en overheid komt meer en meer de ‘calculerende’ burger ter sprake, een burger die via diverse media op de hoogte blijft van sociale, economische, politieke en culturele ontwikkelingen. Daarop speelt de calculerende burger in met weloverwogen beslissingen ten behoeve van het eigen gewin. Het Bureau voor Economische Argumentatie zet in dit kader vraagtekens bij de actualiteit van het derde aspiratieniveau (Verhagen, 2001).

(r) Het derde aspiratieniveau heeft ongelijke gevolgen voor gemeenten die van het basisbelastingtarief afwijken

Het derde aspiratieniveau houdt in: gelijke voorzieningen bij een globaal gelijk belastingpeil (gelijke voorzieningencapaciteit; níet een gelijk voorzieningenniveau). Het basisbelastingtarief is het ‘globaal gelijke belastingpeil´. Nu stelt King dat niet alle gemeenten gelijke mogelijkheden hebben om van het basisbelastingtarief af te wijken. Gemeenten met een relatief grote belastingcapaciteit hoeven de belastingtarieven minder te verhogen om een bepaald bedrag aan inkomsten te vergaren; gemeenten met een beperkte belastingcapaciteit kunnen de tarieven minder verlagen indien een bepaald bedrag aan inkomsten nodig is (Verhagen, 2001).

(s) Het derde aspiratieniveau beperkt de voordelen bij vergroting van het aandeel van lokale belastingen in het inkomstentotaal

Verhagen stelt dat er bepaalde voordelen kleven aan vergroting van het aandeel van lokale belastingen in het totaal van inkomsten. Echter, deze voordelen zouden worden beperkt indien Rijksoverheid corrigeert voor verschillen in belastingcapaciteit (Verhagen, 2001).

(t) Het derde aspiratieniveau stimuleert hoge lokale lasten, indien Rijksoverheid hierbij is gebaat

Dit argument gaat op in het geval dat Rijksoverheid een deel ontvangt van de lokale belastingen. “Gemeenten die er in slagen om veel lokale belastingen te innen, zouden

49

daarvoor een beloning kunnen krijgen in de vorm van een hoger voorzieningenniveau” (Verhagen, 2001:102). Echter, in Nederland kan dit argument niet worden gebruikt: Rijksoverheid streeft naar gematigde OZB-opbrengsten.

Discussie: welk aspiratieniveau? In veel wetenschappelijke artikelen en documenten is te lezen dat op Nederland het derde aspiratieniveau van toepassing is. Maar kent Nederland inderdaad het derde aspiratieniveau? Beantwoording van deze vraag is al langere tijd onderwerp van discussie in diverse wetenschappelijke boeken en artikelen en relevant in het kader van dit onderzoek. In paragraaf 4.1.4 is de vanzelfsprekendheid van het derde aspiratieniveau al aan de orde gesteld middels een internationale vergelijking. Eerder in deze paragraaf is aandacht besteed aan standpunten en argumenten van voor- en tegenstanders van het derde aspiratieniveau. Nu is het moment aangebroken om de balans op te maken. In onderstaande uiteenzetting is een selectie gemaakt uit diverse wetenschappelijke standpunten om de kern van de discussie te duiden.

Rijksoverheid streeft naar het derde aspiratieniveau; dit streven staat binnen Rijksoverheid niet ter discussie. Dat is gebleken uit overeenstemming hierover in het parlement bij de behandeling van de Fvw. De stand van zaken is dat zij streeft naar de situatie dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau kunnen aanbieden indien zij een gelijk belastingpeil hanteren. Echter, zij wil daarbij slechts beperkte verschillen in voorzieningenniveau en belastingpeil aanvaarden. In de woorden van Verhagen: “het Rijk streeft naar het derde aspiratieniveau, met de kanttekening dat de gemeenten slechts een beperkte afweging mogen maken tussen enerzijds een hoog voorzieningenniveau en een bijbehorend hoog belastingpeil en anderzijds een laag voorzieningenniveau en een bijbehorend laag belastingpeil” (Verhagen, 2001:103).

Gerritsen (2007) stelt in zijn dissertatie ‘Vermogensstructuur van decentrale overheden: theorie en empirie’ dat gemeenten in praktijk geen gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen bieden tegen een gelijke belastingdruk. Dit is volgens hem te wijten aan het feit dat de inkomsten uit eigen middelen tussen gemeenten sterk uiteen lopen en het feit dat de verdeling van middelen vanuit het Rijk hier nauwelijks rekening mee houdt. Een ‘rijke’ gemeente kan zo een hoger voorzieningenniveau realiseren bij een gelijke belastingdruk. Hiermee stelt Gerritsen in feite dat het streven naar het derde aspiratieniveau in Nederland niet aan de orde is. Hij benadrukt: “Het derde aspiratieniveau is in Nederland op papier de pijler onder de financiële verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden. In praktijk speelt het derde aspiratieniveau een veel kleinere rol” (Gerritsen, 2007:25). Boorsma en Allers (2006) besteden ook aandacht aan de discussie en vragen zich af of Nederland inderdaad het derde aspiratieniveau kent. Zij merken hierover op: “De zinsnede ‘bij een gelijke belastingdruk’ past […] niet bij het derde aspiratieniveau dat Goedhart voor ogen stond, maar eerder bij het tweede aspiratieniveau” (Boorsma & Allers, 2006:88). Het tweede aspiratieniveau staat voor verevening van grote ongelijkheden in decentrale belastingcapaciteit en grote verschillen in kosten en behoeften. Bij het derde aspiratieniveau speelt – aldus Boorsma en Allers – de decentrale belastingcapaciteit geen rol, omdat deze belastingen niet worden gebruikt om het standaard voorzieningenniveau te bekostigen: dit wordt bekostigd met behulp van uitkeringen van Rijksoverheid. Duidelijk is ook de volgende stelling: “Ook het feit dat in de prakijk op sommige terreinen helemaal niet naar volledige verevening van voorzieningencapaciteit wordt gestreefd, duidt er op dat Nederland wellicht eerder op een soort tweeënhalfde aspiratieniveau zit” (2006:88-89). Een voorbeeld dat wordt genoemd zijn voorzieningen op het gebied van kunst en cultuur in niet-centrumgemeenten. Hier komt nog bij dat volgens Boorsma en Allers voor een aantal voorzieningen zelfs het vierde aspiratieniveau geldt. Zo schrijft de centrale overheid uniforme voorzieningen voor

50

(onderwijs, gezondheidszorg). De auteurs besluiten het stuk met de stelling dat de indeling van Goedhart vragen oproept, niet volledig is en niet zonder meer toe te passen is op de Nederlandse situatie: “de vaak verkondigde stelling dat in Nederland het derde aspiratieniveau actueel is, is niet houdbaar” (Boorsma & Allers, 2006:90). Zij stellen dat er sprake is van verschillende aspiratieniveaus tegelijk, betrekking hebbend op verschillende soorten voorzieningen.

4.3.2 De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds

In hoofdstuk 3 is aandacht besteed aan de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, één van de inkomstenbronnen van gemeenten. Één van de deelvragen van dit onderzoek luidt: “Hoe ziet de huidige verdeelsystematiek van het Gemeentefonds eruit en in hoeverre zijn de omvang en verdeling van OEM over gemeenten reden tot aanpassing van die verdeelsystematiek – in het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart”? De zoektocht naar de omvang en verdeling van OEM over gemeenten behoort tot het empirisch deel van dit onderzoek en zal in het volgende hoofdstuk aan bod komen. Het derde aspiratieniveau van Goedhart is in de vorige deelparagraaf (4.3.1) uitgebreid behandeld. In deze deelparagraaf komt de huidige verdeelsystematiek van het Gemeentefonds aan de orde. Hoe ziet de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds eruit?

Jaarlijks ontvangen gemeenten volgens een bepaalde verdeelsleutel een algemene uitkering uit het Gemeentefonds. De hoofdlijnen van deze verdeelsystematiek zijn opgenomen in de Financiële Verhoudingswet (Fvw) van 1997. In het algemeen geldt dat de verdeling van uitkeringen op rechtvaardige wijze moet plaatshebben: de verdeelmaatstaven moeten aan bepaalde vereisten voldoen, zodat sprake is van een ‘objectieve’ verdeelsystematiek. Zo moet een stabiel fonds ontstaan dat niet gevoelig is voor het beleid van individuele gemeenten. Ofwel: “een gemeente mag niet in staat zijn de hoogte van haar eigen algemene uitkering te beïnvloeden” (Ministerie van Financiën, 2002:20).

De rechtsbescherming van gemeenten is geregeld in de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB). Indien een gemeente tegen een beschikking tot vaststelling van de uitkering bezwaar wenst te maken, is dat mogelijk. Tegen de beschikking tot vaststelling is uiteindelijk beroep bij de rechter mogelijk (artikel 7:1 Awb).

Twee uitgangspunten De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds is gebaseerd op twee uitgangspunten: (1) het verdeelstelsel moet rekening houden met onderlinge kostenverschillen en (2) het stelsel moet rekening houden met de individuele ‘draagkracht’ van gemeenten.

Allereerst moet rekening worden gehouden met objectieve kostenverschillen. Deze verschillen worden veroorzaakt door zogenaamde structuurkenmerken van gemeenten die ‘maatstaven’ worden genoemd. De structuurkenmerken van gemeenten (aantal inwoners, oppervlakte, etcetera) moeten een verklaring geven voor verschillen in gebruik of intensiteit van gemeentelijke voorzieningen. Ook wordt gelet op de onvermijdbaarheid van bepaalde uitgaven. Er zijn namelijk voorzieningen waarvan omvang, intensiteit en wijze van uitvoering bij of krachtens de wet is voorgeschreven. In combinatie met structuurkenmerken zijn desbetreffende uitgaven dan niet te vermijden. Een voorbeeld is de brandweerzorg (Van Zaalen, 2001). De algemene uitkering uit het Gemeentefonds wordt verdeeld door middel van 60 verdeelmaatstaven, opgenomen in het Besluit financiële verhouding. De verdeelmaatstaven zijn met opzet niet vastgelegd bij wet; daarmee leidt een wijziging in de verdeling niet meteen tot een wetswijziging, hetgeen de Fvw flexibel maakt. Deze maatstaven zijn gegroepeerd tot veertien uitgavenclusters en twee inkomstenclusters. “Een cluster is een samenhangend geheel

51

van beleidsterreinen” (Rfv, 2007:32. De verdeelmaatstaven vallen alle onder één van de clusters. Tabel 6 toont de clusters in het Gemeentefonds per 2006.

Tabel 6 Clusters in het Gemeentefonds

Inkomstenclusters

Werk en inkomenEducatie ZorgKunst en ontspanningGroenVolkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing OudheidRioleringReinigingWegen en waterOpenbare orde en veiligheidFysiek milieuBevolkingszakenBestuursorganen

Onroerende zaakbelastingOverige eigen middelen

Bron: Rfv, 2007:33.

Voor elk van de uitgavenclusters is onderzoek gedaan naar de kosten die gemeenten maken. Deze kosten worden niet gefinancierd met specifieke uitkeringen of taakgebonden inkomsten, maar met algemene, ongeoormerkte middelen (algemene uitkering, OZB/OEM). Per cluster is onderzoek gedaan naar verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten, op basis waarvan de structuurkenmerken van gemeenten (exogeen, niet beïnvloedbaar) zijn gedefinieerd; eigen beleidskeuzen zijn endogene, beïnvloedbare factoren. Slechts de exogene factoren worden in de verdeling betrokken. Geprobeerd is om de verschillen in kosten tussen gemeenten te relateren aan ijkpunten, “factoren die de hoogte van de uitgaven en de verschillen in uitgaven tussen gemeenten kunnen verklaren” (Wassenaar en Verhagen, 2002:73). De belangrijkste factoren hebben betrekking op de fysieke structuur, sociale structuur, bodemgesteldheid en centrumfunctie van een gemeente. Voor elk van de clusters is een zogenaamd ‘ijkpunt’ opgesteld. IJkpunten zijn de veronderstelde gemeentelijke uitgaven. De ‘scores’ van alle gemeenten op de maatstaven bij elkaar opgeteld, zijn niet gelijk aan de totale omvang van het Gemeentefonds: de omvang is namelijk gekoppeld aan de netto gecorrigeerde Rijksuitgaven (‘samen de trap op en af’, paragraaf 3.4.2). De formule voor berekening van de omvang van de algemene uitkering luidt: GF = (UB * UF) – OZB. De uitkeringsbasis (UB) is het geheel van de scores (aantallen vermenigvuldigd met een bedrag per eenheid) op alle maatstaven. OZB is de verevening van verschillen tuin belastingcapaciteit. Om de UB niet gelijk is aan de totale omvang van het Gemeentefonds – de omvang van het Gemeentefonds stijgt over het algemeen sneller dan de UB (‘accrès’), wordt gewerkt met een ‘uitkeringsfactor’. De uitkeringsfactor zorgt ervoor dat de uitkeringen aan gemeenten en de omvang van het Gemeentefonds alsnog aan elkaar gelijk zijn (IJsselstein, Sheets behorende bij de presentatie over de verdeling van het Gemeentefonds, 25 juni 2009). Een voorbeeld:

52

Figuur 4 Vereenvoudigde berekening Gemeentefonds

Ten tweede moet het verdeelstelsel rekening houden met de inkomstencapaciteit van gemeenten (OZB-capaciteit in figuur 4): indien een gemeente in staat is veel belastinginkomsten te genereren, ontvangt die gemeente een lagere algemene uitkering. Andersom gaat deze redenering ook op: een gemeente met beperkte belastingcapaciteit ontvangt een hogere uitkering uit het Gemeentefonds. Indien twee gemeenten dus eenzelfde belastingtarief hanteren, zijn zij in staat een gelijkwaardig voorzieningenpakket aan te bieden, omdat in het Gemeentefonds rekening wordt gehouden met objectieve kostenverschillen en inkomstencapaciteit.

Bij algemene maatregel van bestuur kunnen verdeelmaatstaven worden aangepast op basis van normen die in de Fvw zijn verankerd. Daarmee is het mogelijk om adequaat te reageren op ontwikkelingen die aanpassing van de maatstaven vergen (Rfv, 2007).

Om een idee te geven van verschillen in omvang van de algemene uitkering tussen diverse (buur)gemeenten, is tabel 7 opgenomen:

Tabel 7 Buurgemeenten en hun algemene uitkering (in euro’s)

Gemeente Omvang algemene uitkering per inwonerLansingerland 620

Pijnacker-Nootdorp 658Zoetermeer 912

Westland 702Rotterdam 1.662

Bron: IJsselstein, Sheets behorende bij de presentatie over de verdeling van het Gemeentefonds, 25 juni 2009

Om het idee van verdeelmaatstaven meer concreet te maken, is in bijlage 1 een overzicht opgenomen van de maatstaven in het Gemeentefonds, zoals die zijn weergegeven in de meicirculaire van 2009.

De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds is dus kostengeoriënteerd en houdt rekening met de inkomstencapaciteit van gemeenten. Aanvullende uitgangspunten voor het verdeelstelsel zijn de volgende:

Globaal: detaillisme belemmert vrije afweging; Vrij van prikkels: hetzij aansluitend bij, hetzij tegengesteld aan het Rijksbeleid; Dynamisch: relatief eenvoudige aanpassing aan maatschappelijke ontwikkelingen;

53

Aantal inwoners ∙ bedrag per inwoner = … euro Aantal bijstandsontvangers ∙ bedrag per bijstandsontvanger = … euroAantal ouderen ∙ bedrag per oudere = … euro Aantal … ∙ bedrag per … = … euro +

Totaal maatstaven = … euroUitkeringsfactor = … UF ×

Totaal maatstaven (incl. uitkeringsfactor) = … euroMaatstaf OZB-capaciteit = … euro –

Uitkering uit het Gemeentefonds = … euro

Bestuurlijk aanvaardbaar: maatstaven niet te complex en ethisch aanvaardbaar (Wassenaar & Verhagen, 2002:72).

IJkpunt OEM Het totaal van de algemene uitkering van een gemeente wordt gevormd door het totaal van alle uitgavenclusters minus het totaal op de inkomstenclusters. Zoals gezegd is voor elk van de clusters een ijkpunt opgesteld. Het Gemeentefonds is opgebouwd uit ijkpunten (‘maatstaven’). De clusters zijn in het leven geroepen om op basis daarvan ijkpunten te kunnen opstellen. De ijkpuntformule voor het cluster ‘Kunst en Ontspanning’ luidt bijvoorbeeld: 29 × inwoner + 45 × lokaal klantenpotentieel + 11 × regionaal klantenpotentieel. Gemeenten zijn vrij in de besteding van de algemene uitkering. Dus een gemeente die volgens het ijkpunt een bepaald bedrag ontvangt voor uitgavencluster X, is niet verplicht dit bedrag ook daadwerkelijk aan X te besteden. Voor OEM van gemeenten is geen aparte verdeelmaatstaf, noch een ijkpunt in het Gemeentefonds opgenomen; er wordt gewoonweg aangenomen dat ze een bepaald percentage bedragen van de som van ijkpunten van de uitgavenclusters: uitgangspunt is dat 5,4% van de totale gemeentelijke uitgaven kunnen worden bekostigd uit OEM (Bruno Steiner Advies, 2007).

Het vereveningsproces Hoe ziet nu het vereveningsproces eruit? Om bovenstaande uitleg van de werking van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds te verduidelijken, staat hieronder een schematisch overzicht – op hoofdlijnen – van dit vereveningsproces.

Figuur 5 Schaarste versus verevening

↓

↓

↓

↓ ↓

↓ ↓

54

Schaarse middelen

Gemeentefonds

Verdeelmaatstaven

Algemene uitkering

Voorzieningencapaciteit

Specifieke uitkeringen OEM

Politieke prioriteiten kabinet

Prioriteiten departementen

Het figuur moet als volgt worden geïnterpreteerd. Het Gemeentefonds bestaat uit schaarse, alternatief aanwendbare financiële middelen. Schaarste veronderstelt het maken van keuzen13 door de nationale overheid. Het verdeelstelsel dient als instrumentarium voor een zo rechtvaardig mogelijke verdeling van middelen over Nederlandse gemeenten. Structurele kenmerken (‘maatstaven’) van gemeenten zijn bepalend voor de omvang van de algemene uitkering die aan een individuele gemeente wordt toegekend. Met de verstrekte uitkeringen worden gemeenten in staat gesteld een (deel van) de uitgaven aan voorzieningen te bekostigen en een gelijke voorzieningencapaciteit14 te realiseren. Opgemerkt moet worden dat het bij de algemene uitkering gaat om niet geoormerkt, vrij besteedbaar geld: de hoogte van de algemene uitkering is niet alleen verantwoordelijk voor de hoogte van het voorzieningenniveau.

Niet alleen de hoogte van de algemene uitkering is bepalend voor de omvang van de voorzieningencapaciteit van een gemeente: ook de hoogte van specifieke uitkeringen en beschikbaarheid van OEM bepalen de omvang. Aan de verdeling van specifieke, gebonden uitkeringen over gemeenten liggen prioriteiten van de diverse departementen ten grondslag. Immers, specifieke uitkeringen worden onder bepaalde voorwaarden en voor een bepaald doel verstrekt door de afzonderlijke departementen (paragraaf 3.4.2). De OEM van gemeenten zijn vrij besteedbaar en daarmee niet alleen verantwoordelijk voor de hoogte van het voorzieningenniveau. RecapitulatieIn dit hoofdstuk is meer uitgebreid ingegaan op de (theoretische) achtergronden van de bestaande financiële verhouding: de wisselwerking tussen schaarste en verevening. In het vorige hoofdstuk is de ‘dubbelrol’ van gemeenten besproken: enerzijds zijn zij gebonden aan centrale wet- en regelgeving; anderzijds beschikken zij over de nodige vrijheid om eigen beleid te voeren. De dubbelrol wordt weerspiegeld door twee theorieën: het principal-agent model en het autonomiemodel. Het decentralisatietheorama van Oates sluit aan bij het autonomiemodel en houdt in dat besluitvorming op decentraal niveau leidt tot een toename van de welvaart: decentralisatie van besluitvorming leidt tot de optimale allocatie van middelen. De bijbehorende voorkeursvolgorde van financiering is dan: (1) eigen middelen, (2) algemene uitkering en (3) specifieke uitkeringen. Tussen theorie en praktijk bestaat echter een verschil: het merendeel van de gemeentelijke inkomsten is afkomstig van Rijksoverheid. Deze discrepantie ontstaat, doordat Rijksoverheid streeft naar een gelijkwaardig voorzieningenniveau binnen alle gemeenten – overeenkomstig het derde aspiratieniveau van Goedhart. Uit internationale vergelijking – met de Duitse Bondsrepubliek – blijkt wel dat de invulling van de financiële verhouding in Nederland een normatieve keuze is.

Schaarste houdt in het kader van dit onderzoek in: er kan slechts een beperkte hoeveelheid financiële middelen over alle gemeenten worden verdeeld. Dit heeft tot gevolg dat prioriteiten moeten worden gesteld en keuzes moeten worden gemaakt over de verdeling van middelen over gemeenten. Hiertoe heeft Rijksoverheid een verdeelsystematiek in het leven geroepen die moet zorgen voor adequate omvang en verdeling van financiële middelen over gemeenten. In aanvulling hierop, is het derde aspiratieniveau van Goedhart als leidraad van de financiële verhouding geformuleerd: alle gemeenten worden in staat gesteld tot het aanbieden van een gelijkwaardig voorzieningenniveau gekoppeld aan een globaal gelijke lastendruk, rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Dit streven werkt op specifieke wijzen door in de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Bij de verdeling van de algemene uitkering wordt rekening gehouden met: (1) objectieve kostenverschillen en (2) inkomstencapaciteit. Voorstanders – waaronder Rijksoverheid –

13 Ofwel: het stellen van (politieke) prioriteiten. 14 Niet: gelijk voorzieningenniveau.

55

dragen een aantal argumenten aan die pleiten vóór streven naar het derde aspiratieniveau: verevening kan (1) verstoringen in de economische allocatie verhelpen, (2) tegemoetkomen aan de wenselijkheid tot gelijkheid onder burgers en (3) transparantie van decentrale besluitvorming bevorderen. Tegenstanders wijzen op het feit dat: (1) het derde aspiratieniveau niet tot optimale efficiëntie leidt, (2) een ander aspiratieniveau gewenst is, (3) het niet lukt om het derde aspiratieniveau te bereiken en (4) het derde aspiratieniveau leidt tot meer herverdeling dan gewenst. Voorts noemen zij enkele bestuurlijke argumenten (5). ’s Rijks streven naar het derde aspiratieniveau is dus duidelijk een normatieve keuze.

Beantwoording van de vraag of het derde aspiratieniveau ook daadwerkelijk van toepassing is op de Nederlandse financiële situatie, houdt de gemoederen al jarenlang bezig. Binnen Rijksoverheid bestaat in beginsel geen twijfel over de juistheid van het streven. Gerritsen (2007) stelt echter, dat gemeenten in praktijk geen gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen bieden tegen een gelijke belastingdruk. De reden: inkomsten uit eigen middelen verschillen sterk tussen gemeenten en de verdeling van algemene middelen vanuit Rijksoverheid houdt hiermee nauwelijks rekening. Boorsma en Allers (2006) vragen zich ook af of Nederland wel een derde aspiratieniveau kent: wellicht zit Nederland eerder op een tweeënhalfde aspiratieniveau. Voor een aantal voorzieningen zou zelfs het vierde aspiratieniveau gelden.

De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds sluit op papier dus aan op het streven van Rijksoverheid naar het derde aspiratieniveau. De omvang van de algemene uitkering is afhankelijk van (1) onderlinge kostenverschillen tussen en (2) individuele draagkracht van gemeenten. Onderlinge kostenverschillen worden zichtbaar gemaakt door middel van ijkpunten (‘veronderstelde uitgaven’) voor diverse uitgavenclusters; de individuele draagkracht wordt uitgedrukt op basis van de OZB-capaciteit. Er wordt bovendien vanuit gegaan dat gemeenten 5,4% van de uitgaven kunnen dekken met OEM. Het vereveningsproces werkt als volgt: de beschikbare financiële middelen zijn schaars; politieke prioriteiten van het kabinet bepalen wat een rechtvaardige verdeling van middelen is en hoe die verdeling eruit ziet; het verdeelstelsel van het Gemeentefonds dient als instrumentarium voor een zo rechtvaardig mogelijke verdeling van middelen; de hoogte van de algemene uitkering, specifieke uitkeringen en beschikbaarheid van OEM bepalen tenslotte de voorzieningencapaciteit van individuele gemeenten. Belangrijk is dat Rijksoverheid niet direct invloed kan uitoefenen op de omvang van OEM binnen gemeenten: verschillen in voorzieningencapaciteit worden hierdoor veroorzaakt.

56

5. Analytisch kader

In de hoofdstukken 2, 3 en 4 is uitgebreid stilgestaan bij het conceptueel kader van dit onderzoek. Samen met het analytisch kader vormt het conceptueel kader een theoretisch kader, één van de verplichte ‘ingrediënten’ van een scriptie. In hoofdstuk 5 staat het analytisch kader centraal. Dit kader fungeert als ‘zoeklicht’ in dit onderzoek. Aan de hand van dit analytisch kader kan ‘de’ werkelijkheid in termen van causale verbanden worden weergegeven.

5.1 Het analytisch kader

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: “In hoeverre is de omvang en verdeling van OEM over gemeenten reden tot aanpassing van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds – in het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart, op welke wijze moet de systematiek worden aangepast en hoe valt dit te verklaren”?. Dit onderzoek gaat dus over de betekenis van de werkelijke omvang en verdeling van OEM over gemeenten voor de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. In de hoofdstukken 2 en 4 zijn aan de orde gekomen: de financiële verhouding in Nederland (2), het derde aspiratieniveau van Goedhart (4) en de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds (4). Om een onderzoeksmodel te kunnen construeren, moeten variabelen worden gedefinieerd. Als onafhankelijke15 variabelen zijn gedefinieerd: (a) ∆ omvang OEM en (b) ∆ belastingcapaciteit16. De afhankelijke, te manipuleren variabelen zijn: (c) verdeelsystematiek van het Gemeentefonds, (d) veranderingen in de financiële verhouding, (e) verandering in het voorzieningenniveau van een gemeente en (f) verandering in de richting van het derde aspiratieniveau van Goedhart. Een korte toelichting.

De werking van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds brengt idealiter met zich mee dat een verandering in de omvang van OEM bij gemeente X consequenties heeft voor de omvang van de algemene uitkering aan gemeente X. Ofwel: het systeem zal reageren indien het voorzieningenniveau van een gemeente stijgt. Een verandering in de omvang van OEM heeft mogelijk invloed op de hoogte van het voorzieningenniveau en aangezien het derde aspiratieniveau van Goedhart leidend is binnen de financiële verhouding, moeten gemeenten in staat zijn een gelijk voorzieningenniveau aan te bieden bij een gelijk belastingniveau. Vanuit dat oogpunt bezien is het onwenselijk dat OEM leidt tot grote verschillen tussen de financiële mogelijkheden van gemeenten. Één van de vragen die in dit onderzoek centraal staat, is de vraag op welke wijze(n) de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds kan worden aangepast, zodanig dat voor al te grote verschillen in de omvang van OEM wordt verevend.

Van belang voor de omvang van de algemene uitkering aan gemeenten, is het belastingpeil binnen diezelfde gemeenten. Immers, bij de berekening van de algemene uitkering wordt rekening gehouden met het vermogen van een gemeente om belasting te heffen door middel van een ‘maatstaf OZB-capaciteit’. De belastingcapaciteit van een gemeente bepaalt de omvang van de algemene uitkering aan een gemeente. Naarmate de belastingcapaciteit van een gemeente hoger/lager is, daalt/stijgt de omvang van de algemene uitkering aan deze gemeente.

15 Of: niet te beïnvloeden. 16 De sigma staat voor: ‘verandering in/van’.

57

De bovenstaande redenering is samengevat in figuur 6.

Figuur 6 Het analytisch kader

Onafhankelijke variabelen Afhankelijke variabelen ?

5.2 Onderzoekshypothese Een hypothese is een (nog) onbewezen veronderstelling die dient als uitgangspunt van een theorie of verklaring. De onderzoekshypothese vloeit voort uit de centrale onderzoeksvraag en veronderstelde causale relaties tussen variabelen en luidt als volgt:

“De omvang en verdeling van OEM over Nederlandse gemeenten noopt tot wijziging van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds”.

Wegens de ongelijke omvang en verdeling van OEM over Nederlandse gemeenten moet, met het oog op het derde aspiratieniveau van Goedhart, de verdeelsystematiek worden aangepast, zodanig dat rekening wordt gehouden met de verstorende werking die uitgaat van OEM. De huidige verdeelsystematiek doet namelijk onvoldoende recht aan grote verschillen in de omvang en verdeling van OEM, waarmee gemeentelijke voorzieningen kunnen worden bekostigd. En het uitgangspunt van het derde aspiratieniveau van Goedhart is nu juist dat gemeenten in staat worden gesteld om bij een globaal gelijk belastingniveau een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te bieden (gelijke voorzieningencapaciteit).

5.3 Operationalisering

De operationalisering vormt een cruciaal onderdeel van wetenschappelijk onderzoek. Operationalisering is een verlenging van het conceptualiseringsproces waarin begrippen (of: variabelen) en de relaties daartussen worden geduid. In het bijzonder gaat het om de specificatie, het meetbaar maken van de beschreven variabelen. Alleen met die bagage kan worden onderzocht of bepaalde verschijnselen zich al dan niet voordoen of hebben gedaan in de te bestuderen werkelijkheid.

ScheefheidDe belangrijkste vraag in het kader van operationalisering is in dit geval: wanneer is de verdeling van OEM over gemeenten scheef? En: wanneer is de verdeling zodanig scheef dat

58

∆ Omvang OEM

∆ Belastingcapaciteit

Verdeelsystematiek Gemeentefonds

Veranderingen in financiële verhouding

Verandering in voorzieningenniveau

Verandering in richting van derde aspiratieniveau

de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds moet worden aangepast? De beantwoording van beide vragen is van normatieve aard. Desondanks worden bovenstaande vragen in deze paragraaf beantwoord: dat geschiedt op basis van sociaal-wetenschappelijke literatuur over scheefheid en scheefheidsmaatstaven.

De desbetreffende literatuur is opgenomen in het boek ‘Inleiding tot de Sociale Statistiek. Deel 1’ van Van Olst (1961). De vraag of de verdeling van OEM over gemeenten scheef is, kan worden beantwoord door middel van beoordeling van de scheefheid of asymmetrie van de frequentieverdeling. Een frequentieverdeling is de beschrijving van het aantal keren dat één of meerdere kenmerken van een variabele worden waargenomen in een steekproef (paragraaf 6.7 van dit onderzoek). De normale verdeling ziet er als volgt uit:

Figuur 7 De standaardnormale verdeling

Q1 µ Q3

Q1 is het eerst kwartiel, het getal waarbeneden of waarop 25% van alle waarnemingen ligt; Q3 staat voor het derde kwartiel, het getal waarbeneden of waarop 75% van alle waarnemingen ligt. Een gegeven is: hoe kleiner de afstand tussen Q1 en Q3, des te sterker de centrale tendentie is. De µ staat voor het rekenkundig gemiddelde, het totaal van waargenomen waarden gedeeld door het totaal aantal waarnemingen (eveneens in paragraaf 6.7). Een verdeling is schever, naarmate de top verder naar links of rechts ligt; bij een symmetrische verdeling is de scheefheid nul.

Voor het vergelijken van de scheefheid van frequentieverdelingen kan de volgende maatstaf worden gebruikt:

Q3 + Q1 – 2Me (Q3 – Me) – (Me – Q1)Scheefheid = Q3 – Q1 = (Q3 – Me) + (Me – Q1) Hierbij staat Me voor de mediaan – het midden van een verdeling of gegevensverzameling17 – en Q1 en Q3 voor respectievelijk het eerste en derde kwartiel. De scheefheid van de verdeling is hoogsten +1 en minstens -1. Hoe schever de verdeling, des te meer wijkt de uitkomst van 0 af (Van Olst, 1961:105-106).

Met de aanleg van een maatstaf voor scheefheid is het begrip ‘scheefheid’ geoperationaliseerd, meetbaar gemaakt. Het is dan vervolgens van belang het schema, zoals gepresenteerd in figuur 4, te volgen en de variabelen te operationaliseren. Alleen dan kan worden nagegaan of causale verbanden zich ook daadwerkelijk voordoen in de sociale werkelijkheid.

17 Een voorbeeld: in de cijferreeks 2, 4, 6, 8, 10 is ‘6’ de mediaan.

59

∆ Omvang OEM ‘Delta OEM’ staat voor de veranderingen in de omvang van OEM bij alle Nederlandse gemeenten. Stijgt of daalt de omvang van OEM bij de gemeenten? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, wordt in hoofdstuk 8 onder andere aandacht geschonken aan:

De omvang van OEM per gemeente, zowel absoluut als relatief; De omvang van OEM per inwoner van de gemeente.

Het gaat daarbij om de jaren 2005, 2006 en 2007.

∆ BelastingcapaciteitEvenals de omvang van OEM, is de belastingcapaciteit belangrijk in het kader van inkomstenwerving door gemeenten. OZB is de belangrijkste bron van (algemene) eigen inkomsten van gemeenten. In het verdeelstelsel van het Gemeentefonds wordt expliciet met behulp van een inkomstenmaatstaf rekening gehouden met de inkomstencapaciteit van gemeenten. Leidend is het streven om iedere gemeenten een gelijkwaardige potentie aan algemene middelen mee te geven. Dit wordt gerealiseerd door middel van een maatstaf OZB: de algemene uitkering wordt gezien als aanvullende inkomstenbron bovenop de eigen potentiële inkomstencapaciteit bij een gelijk tarief (Cebeon, 2001). Uit eerder onderzoek van Wassenaar (2005) is niet gebleken dat gemeenten met relatief veel OEM een lage OZB hebben en omgekeerd (Bruno Steiner Advies, 2007).

Verdeelsystematiek GemeentefondsDe verdeelsystematiek van het Gemeentefonds is zo ingericht dat gemeenten idealiter in staat zijn om bij globaal gelijke lasten een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te bieden. Twee uitgangspunten zijn: (1) er wordt rekening gehouden met objectieve kostenverschillen door middel van ‘maatstaven’ en (2) er wordt rekening gehouden met de inkomstencapaciteit van gemeenten: een hogere/lagere belastingcapaciteit leidt tot een lagere/hogere algemene uitkering. De vraag die in dit onderzoek centraal staat, is de vraag of er voldoende rekening wordt gehouden met de inkomstencapaciteit van gemeenten, omdat vanuit OEM een verstorende werking kan uitgaan.

Veranderingen in financiële verhoudingDe financiële verhouding is het geheel van financiële relaties tussen Rijksoverheid en decentrale overheden (paragraaf 4.3.2). Het gaat om zowel de overdracht van middelen tussen overheidslagen als de mogelijkheden die Rijksoverheid als regulerende bepalingen over eigen belastingen en overige inkomsten. Veranderingen in de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds kunnen daarom gevolgen hebben voor zowel de omvang van de algemene uitkeringen als mogelijkheden van gemeenten om eigen inkomsten – waaronder OEM – te verwerven.

Verandering in voorzieningenniveauVeranderingen in de financiële verhouding kunnen inhouden dat er een verandering in de voorzieningenniveaus van gemeenten optreedt. Immers, de veronderstelling is dat de inkomstencapaciteit van gemeenten bepalend is voor het voorzieningenniveau. De inkomstencapaciteit behelst dan niet alleen de OZB-capaciteit, maar ook het vermogen om OEM te vergaren. Het is deze post die het verschil maakt, omdat voor OEM geen maatstaf in het Gemeentefonds is opgenomen. Met de OZB-capaciteit van gemeenten daarentegen, wordt wel rekening gehouden. Verandering in richting van derde aspiratieniveau

60

Leidend voor de financiële verhouding is het streven van Rijksoverheid om het derde aspiratieniveau van Goedhart te realiseren. Dit houdt in dat gemeenten bij een globaal gelijke lastendruk in staat zijn om een gelijkwaardig voorzieningenpakket aan te bieden. Een verandering in het voorzieningenniveau van een gemeente kan een verstorende werking hebben. Ofwel: de omvang van OEM bij gemeente X stijgt > hiermee wordt geen rekening gehouden in het Gemeentefonds > gemeente X heeft ruime mogelijkheden tot eigen inkomstenverwerving > het voorzieningenniveau van gemeente X stijgt, de lastendruk blijft gelijk > het streven naar realisering van het derde aspiratieniveau wordt verstoord, doordat er ook gemeenten zijn die te maken hebben met een dalende of gelijkblijvende omvang van OEM.

61

6. Methodologische verantwoording

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de gehanteerde methoden en de werkwijze van onderzoek. In paragraaf 6.1 wordt, ter introductie, uiteengezet hoe het idee voor dit onderzoek is ontstaan en vorm heeft gekregen. In de paragrafen 6.2 en 6.3 wordt aandacht besteed aan respectievelijk de opvatting van de onderzoeker en het type onderzoek. De wijzen van redeneren en observeren worden beschreven in paragraaf 6.4 en 6.5, gevolgd door een beschrijving van data-analyse in paragraaf 6.5: hoe en welke data zijn verzameld, hoe zijn data geanalyseerd, hoe is gerapporteerd en zijn onderzoeksvragen beantwoord. Tot slot wordt aandacht besteed aan de validiteit en betrouwbaarheid van onderzoek (paragraaf 6.6).

6.1 Voorgeschiedenis

In hoofdstuk 1 is al uitgebreid stilgestaan bij de aanleiding van dit onderzoek. Het idee voor dit onderzoek is ontstaan gedurende mijn afstudeerstage bij het Ministerie van Financiën gedurende de maanden februari tot en met mei van het jaar 2009. Al vóór de aanvang van mijn stage heb ik, in overleg mijn begeleider, een voor beiden interessant (bestuurskundig) onderwerp geselecteerd dat tevens als scriptieonderwerp zou kunnen dienen. Het onderwerp is vanuit het Ministerie van Financiën aangedragen, omdat tot op heden nog geen onderzoek is verricht naar de omvang en verdeling van OEM over gemeenten en de consequenties die dit heeft voor de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Er lag dus een duidelijke onderzoeksopdracht. Het onderwerp is voor mij persoonlijk interessant, omdat ik het beschouw als het raakvlak tussen bestuurskunde en openbare financiën. Gedurende mijn studie Bestuurskunde heb ik een meer dan gemiddelde interesse ontwikkeld voor de financiële aspecten van het openbaar bestuur: vandaar mijn keuze voor een afstudeerstage bij het Ministerie van Financiën. Ik beschouw dit onderzoek dan ook als een juiste afsluiting van mijn studie Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Ik wilde een kwantitatief onderzoek opzetten naar de omvang en verdeling van OEM over alle Nederlandse gemeenten. Mijn stagebegeleider wees mij op de mogelijkheid om de data voor dit onderzoek op te vragen bij het Ministerie van BZK, omdat de ambtenaren daar wellicht ook geïnteresseerd zouden zijn in de onderzoeksresultaten. Dit bleek het geval en ik kreeg de beschikking over Excel-bestanden met daarin de inwoneraantallen en begrotingscijfers van alle gemeenten voor de jaren 2005, 2006 en 2007. Deze data zouden de basis gaan vormen van het empirisch deel – de kern – van dit onderzoek. Ik begon met een eerste opzet van het onderzoek.

6.2 Onderzoeksopvatting

Drie vormen van onderzoek worden onderscheiden binnen sociaal-wetenschappelijk onderzoek: (1) empirisch-analytisch, (2) interpretatief en (3) kritisch-emancipatoir onderzoek.

Empirisch-analytisch onderzoek allereerst, volgt een wetenschapsbegrip dat hoofdzakelijk wordt ontleend aan de natuurwetenschappen. Herhaalbaarheid van onderzoek en controleerbaarheid van omstandigheden waaronder het onderzoek wordt uitgevoerd, zijn belangrijke uitgangspunten. Het type kennis waarnaar empirisch-analytische onderzoekers streven, is nomothetisch (‘wettenstellend’) van aard: zij willen wetten of regelmatigheden in verschijnselen vinden. Bevindingen moeten algemeen zijn, voor zoveel mogelijk gevallen gelden. De onderzoekers kijken op specifieke wijze naar de sociale werkelijkheid die bestaat uit dezelfde soort eenheden met verschillende inhoudelijke kenmerken. In de sociale wetenschappen zijn deze eenheden meestal mensen. Echter, zij kunnen worden geaggregeerd

62

tot groepen, organisaties en maatschappijen. Van empirisch-analytische onderzoekers wordt bovendien verwacht dat zij hun eigen voorkeuren zo min mogelijk een rol laten spelen gedurende het onderzoek: zij doen ‘van buitenaf’ onderzoek. Waar staan nu precies ‘empirisch’ en ‘analytisch’ voor? In het empirisme gaat men ervan uit dat kennis gebaseerd moet zijn op zintuiglijke waarneming; de resultaten van systematische waarneming worden gevat in theorieën en wetten. ‘Analytisch’ duidt op de vertaling van waarnemingen in een reeks van logische, heldere en consistente uitspraken (’t Hart et al., 2005).

Interpretatief onderzoek is gericht op de waarneming als een poging te begrijpen wat mensen beweegt in hun gedrag en samenleven, niet zozeer op de zintuiglijke waarneming. Want, zo stellen de onderzoekers, “als natuurwetenschapper zou men dit gedrag wel kunnen observeren, maar niet volledig kunnen verklaren” (’t Hart, 2005:67). Waar empirisch-analytische onderzoekers streven naar waardevrijheid, is de interpretatieve onderzoeker op zoek naar waardeverheldering.

Binnen het kritisch-emancipatoir of ‘sociaal bewogen’ onderzoek is kennis niet gericht op beheersing en sturing, maar op bevrijding. In het bijzonder: het vooruithelpen van achtergestelde groepen. ‘Kritisch’ houdt in maatschappij- en wetenschapskritisch: de maatschappij wordt in onderzoek bestempeld als kapitalistisch of patriarchaal, vanuit respectievelijk arbeiders- en feministisch onderzoek. ‘Emancipatoir’ duidt op maatschappelijke betrokkenheid (’t Hart, 2005).

Het onderzoek naar de OEM van gemeenten is empirisch-analytisch van aard. Op basis van waarnemingen met betrekking tot de financiële werkelijkheid van gemeenten wordt een reeks van logische, heldere en consistente uitspraken gedaan over de betekenis van de omvang en verdeling van OEM voor de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. De onderzoekshypothese wordt getoetst aan de (empirische) werkelijkheid (’t Hart, 2005).

6.3 Onderzoekstype

’t Hart (2005) onderscheidt twee typen onderzoek naar het doel dat ermee wordt nagestreefd: fundamenteel en praktijkgericht wetenschappelijk onderzoek.

Het doel van fundamenteel onderzoek is het ontwikkelen en toetsen van theorieën voor de oplossing van kennisproblemen. Een persoon of organisatie binnen of buiten de wetenschap kan een dergelijk kennisprobleem aan de kaak stellen. Het doel van praktijkgericht onderzoek is het doen van onderzoek voor de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van mogelijke oplossingen voor praktijkproblemen die bestaan bij aanwijsbare personen, groepen of organisaties buiten de wetenschap. Daarnaast kan praktijkgericht onderzoek worden onderscheiden van fundamenteel onderzoek, maar ook van praktijkgericht niet-wetenschappelijk onderzoek. In het dagelijks leven wordt voortdurend onderzoek uitgevoerd. Indien alledaags onderzoek wordt uitgevoerd volgens wetenschappelijke spelregels, is sprake van ‘praktijkgericht wetenschappelijk onderzoek’. Echter, in veel gevallen voldoet het onderzoek niet aan de vereiste regels en kwaliteitscriteria: onderzoek is gericht op het (snel) kunnen nemen van beslissingen in specifieke praktijksituaties. De onderzoeker richt zich bij ‘praktijkgericht niet-wetenschappelijk onderzoek’ op geldende praktijknormen (’t Hart, 2005). In onderstaande tabel zijn de belangrijkste kenmerken van de drie besproken onderzoekstypen opgenomen.

63

Tabel 8 Drie onderzoekstypen en hun kenmerken

Fundamenteel Pr. Wetenschappelijk Pr. Niet-wetenschappelijkDoel

Richtinggevende spelregels en normen

Kennisvermeerdering

Wetenschappelijke normen

Kennis voor beslissingen

Praktijk- en wetenschappelijke normen

Ondersteuning van beslissingen

Praktijknormen

Reikwijdte van uitkomsten

Generaliserend Eigen praktijksituatie en eventueel generalisatie naar andere probleemsituaties

Eigen praktijksituatie

Bron: ’t Hart, 2005:72.

Dit onderzoek naar de OEM van gemeenten is praktijkgericht wetenschappelijk van aard. De kennis die wordt vergaard met dit onderzoek naar de omvang en verdeling van OEM vormt mogelijk de basis van vervolgonderzoek en – uiteindelijk – beslissingen over de gewenste omvang en verdeling en effecten van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Leidend binnen de financiële verhouding tussen Rijksoverheid enerzijds en gemeenten en provincies anderzijds, is het derde aspiratieniveau van Cees Goedhart, destijds hoogleraar openbare financiën en de eerste voorzitter van de Raad voor de gemeentefinanciën. Hij formuleerde het uitgangspunt dat alle gemeenten gelijke mogelijkheden moeten hebben om gelijkwaardige voorzieningen te leveren. Een wetenschappelijk standpunt is omgezet in de praktijk en fungeert al jarenlang als uitgangspunt van de financiële verhouding. Echter, over het ‘succes’ van dit streven naar een derde aspiratieniveau bestaat discussie (paragraaf 4.3.1). De reikwijdte van uitkomsten behelst het geheel van alle Nederlandse gemeenten, de objecten van dit onderzoek. Het derde aspiratieniveau is ook leidend voor provincies, dus onderzoeksbevindingen kunnen worden gebruikt voor generalisatie naar provincies, mits goed beargumenteerd.

6.4 Wijze van redeneren

Twee wijzen van redenering worden onderscheiden binnen sociaal-wetenschappelijk onderzoek: inductie en deductie.

Bij inductie wordt geredeneerd vanuit het specifieke naar het algemene: vanuit een set specifieke waarnemingen naar een patroon dat representatief is voor alle of een substantieel deel van de waarnemingen. Een goed voorbeeld is afkomstig van Babbie (2004) en heeft betrekking op de politieke situatie in de VS18: een onderzoeker heeft waargenomen dat Joden en Katholieken eerder stemmen op een democratische partij dan Protestanten. Nu kan de onderzoeker hieruit concluderen en een verklaring vinden voor het feit dat religieuze minderheden in de VS zich meer verbonden voelen met de democratische partij.

Een tweede wijze van redeneren staat bekend als deductie. Daarbij wordt geredeneerd vanuit het algemene naar het specifieke: vanuit een patroon dat logisch of theoretisch onderbouwd is (1) naar waarnemingen die dit patroon al dan niet weergeven (2). Deductie begint met de vraag ‘waarom’ en eindigt met de vraag ‘of’. In figuur 8 is het zogenaamde ‘onderzoekswiel’ weergegeven dat de verhouding tussen inductie en deductie goed weergeeft. 18 De VS worden gekenmerkt door een tweepartijenstelsel, waarbij de kiesgerechtigde burger kan stemmen op de democratische of republikeinse partij.

64

Figuur 8 Het Onderzoekswiel

Theorieën

Inductie Empirische generalisering Hypothesen Deductie

Waarnemingen

Bron: Babbie, 2004:26.

Het onderzoek naar de omvang en verdeling van OEM is deductief van aard. De onderzoekshypothese (paragraaf 5.2) wordt aangenomen of verworpen op basis van empirische waarnemingen die de hypothese al dan niet onderbouwen.

6.5 Onderzoeksmethode

Babbie (2004) onderscheidt twee soorten onderzoeksmethoden: kwantitatief en kwalitatief sociaal-wetenschappelijk onderzoek.

Het onderscheid tussen kwantitatieve en kwalitatieve data in onderzoek is in essentie het verschil tussen numerieke en niet-numerieke data. Iedere waarneming is in eerste instantie kwalitatief van aard; echter, in een aantal gevallen is het nuttig om kwalitatieve data om te zetten in numerieke (kwantitatieve) vorm. Kwantificering maakt waarnemingen meer expliciet; het is bovendien gemakkelijker om data te aggregeren, vergelijken en samen te vatten. Anderzijds gaat met kwantificering mogelijk een ‘loss in richness of meaning’ gepaard (Babbie, 2004). Waar het bij kwalitatief onderzoek gaat om de hoedanigheid van een bepaald verschijnsel (wat gebeurt er, waarom en hoe?), gaat het bij kwantitatief onderzoek om aantalen, de hoeveelheden van een specifiek verschijnsel.

Zowel kwantitatieve als kwalitatieve methoden zijn nuttig en legitiem in sociaal-wetenschappelijk onderzoek. Dit onderzoek is kwantitatief van aard. Het onderzoek is kwantitatief van aard, omdat de omvang en verdeling van OEM over gemeenten het best ‘zichtbaar’ kunnen worden gemaakt aan de hand van numerieke data, respectievelijk bedragen en aantallen. De kwantitatieve analyse wordt door Babbi gedefinieerd als: “de numerieke representatie en manipulatie van waarnemingen met als doel het beschrijven en verklaren van verschijnselen die deze waarnemingen laten zien” (2004:396). Het feit dat dit onderzoek in essentie kwantitatief is van aard, neemt niet weg dat ook kwalitatieve onderzoeksmethoden worden gebruikt – hierover meer in de volgende paragraaf.

6.6 Observatiemethode

Babbie (2004) onderscheidt in zijn boek ‘The Practice of Social Research’ een aantal observatiemethoden, te weten: experimenten, surveys, kwalitatief veldonderzoek, ‘unobtrusive’ of ‘onopvallend’ onderzoek en evaluatieonderzoek. In het kader van dit onderzoek zijn slechts het survey en ‘unobtrusive’ onderzoek relevant.

Onderzoekers kunnen met behulp van een survey op verschillende manieren data verzamelen: van digitale vragenlijsten tot face-to-face interviews, van schriftelijke enquêtes tot telefonische vraaggesprekken. Babbie definieert survey onderzoek als het vergaren van data met behulp van vragenlijsten die worden voorgelegd aan een willekeurige groep respondenten die zijn geselecteerd uit een populatie. Survey onderzoek is met name geschikt

65

voor beschrijvende studies van grote populaties; ook kunnen de data worden gebruikt voor verklarende studies. Vragenlijsten stellen de onderzoeker in staat data te verzamelen door (1) personen vragen te stellen of (2) personen te vragen of zij het een of oneens zijn met verschillende standpunten. Vragen kunnen ‘open’ zijn – respondenten geven een zelf geformuleerd antwoord – of ‘gesloten’ – respondenten selecteren één van de reeds geformuleerde antwoorden (Babbie, 2004).

Onopvallend of ‘unobtrusive’ onderzoek kan plaatshebben door middel van een inhoudsanalyse, een historische of vergelijkende analyse en de analyse van bestaande statistische gegevens. Elk van deze methoden stelt de onderzoeker in staat om de sociale werkelijkheid te bestuderen ‘op afstand’, zonder dat het proces wordt beïnvloed. De inhoudsanalyse allereerst, is de studie van geregistreerde menselijke communicatie: bijvoorbeeld boeken, websites, schilderijen en wetten. De historische of vergelijkende analyse vervolgens, heeft plaats door middel van onderzoek naar samenlevingen – of andere sociale eenheden – door de tijd en in vergelijking met elkaar. Tot slot is er de analyse van reeds bestaande statistische gegevens. Babbie zegt hierover: “[…] you obtain a copy of someone else’s data and undertake your own statistical analysis” (2004:324). Het object van onderzoek is vaak niet individu: landen, regio’s, steden, etcetera. Diverse overheidsinstellingen beschikken over en kunnen voorzien in deze geaggregeerde statistische data.

Het onderzoek naar de omvang en verdeling van OEM over Nederlandse gemeenten moet worden gerekend tot het ‘unobtrusive’ onderzoek. In het bijzonder gaat het om de inhoudsanalyse en de analyse van bestaande statistische gegevens. De inhoudsanalyse allereerst heeft betrekking op de analyse van nieuws- en wetenschappelijke artikelen, websites, interne stukken en wetenschappelijke literatuurboeken. Illustratief is de lijst van geraadpleegde bronnen die aan dit onderzoeksrapport is toegevoegd. Deze bronnen zijn met name geraadpleegd in het kader van het inleidende en theoretische deel van dit onderzoek: de hoofdstukken 1 tot en met 4, waarin het onderzoeksterrein wordt afgebakend. Ook wordt gebruik gemaakt van bestaande onderzoeksresultaten; deze vervullen een belangrijke rol bij het waarborgen van de validiteit en betrouwbaarheid van onderzoek. De analyse van bestaande statistische gegevens vervolgens, heeft betrekking op de door het Ministerie van BZK aangeleverde data betreffende de omvang van OEM – inclusief samenstelling – bij alle Nederlandse gemeenten in de jaren 2005, 2006 en 2007; zij vormen de kern van het empirisch deel van onderzoek.

Tot slot moet worden opgemerkt dat ik in het kader van het onderzoek met een aantal mensen heb gesproken die affiniteit hebben met het onderwerp. De bijbehorende onderzoeksmethode neigt naar het survey; echter, ik heb deze gesprekken nooit gevoerd in de vorm van een (semi)gestructureerd interview en/of met behulp van vragenlijsten. De informatie-uitwisseling had plaats op informele en niet-gestructureerde wijze:

Talrijke momenten van informatie-uitwisseling met mijn stagebegeleider en andere medewerkers van het Ministerie – DG Rijksbegroting;

Bijeenkomsten met twee medewerkers van het Ministerie van BZK, waarbij ik de mij tot dan toe bekende gegevens presenteerde, waarbij mij vragen werden gesteld over de inhoud van het onderzoek en ik en mijn stagebegeleider ook zelf de mogelijkheid kregen om vragen te stellen;

E-mailcontact met een aantal medewerkers van het Ministerie van BZK, waarbij ik om de mij onbekende en voor het onderzoek noodzakelijk gegevens vroeg;

66

Intern georganiseerde bijeenkomsten, waarbij medewerkers van het Ministerie van Financiën of gastsprekers van het Ministerie van BZK presentaties verzorgden die input leverden voor dit onderzoek en waarbij ik tevens de mogelijkheid had om vragen te stellen (o.a. ‘Aanvullende afspraken medeoverheden en Provinciale vermogens’, IJsselsteijn, 25 juni 2009)19.

6.7 Data-analyse

Babbie (2004) onderscheidt twee soorten data-analyse: kwantitatieve en kwalitatieve data-analyse. Dit onderzoek is in essentie kwantitatief van aard en daarom staat in deze paragraaf de kwantitatieve data-analyse centraal.

Een kwantitatieve analyse is de numerieke representatie en manipulatie van waarnemingen met als doel het beschrijven en verklaren van fenomenen die door de waarnemingen worden weerspiegelt. Een kwantitatieve analyse kan beschrijvend of verklarend van aard zijn en er kan/kunnen één, twee of meerdere variabelen in het geding zijn.

In dit onderzoek staat de zogenaamde ‘univariate’ analyse centraal, waarbij een maatschappelijk fenomeen wordt beschreven aan de hand van één enkele variabele. Een voorbeeld: als ‘sekse’ wordt gemeten, kan worden gekeken naar het aantal mannen en vrouwen binnen een populatie. Frequentieverdelingen, gemiddelden en spreidingsdiagrammen zijn voorbeelden van technieken om data te analyseren. In het kader van dit onderzoek is een aantal begrippen behorende bij data-analyse van belang:

Gemiddelde: het totaal van waargenomen waarden gedeeld door het totaal aantal waarnemingen.

Modus: het gemiddelde dat de meest frequent waargenomen waarde representeert. Verdeling: de verdeling van waarden rond een centrale waarde, zoals het gemiddelde.

De range is een voorbeeld van een verdelingsmaatstaf; het is de afstand van de laagst tot de hoogst gemeten waarde.

Frequentieverdeling: de beschrijving van het aantal keren dat één of meerdere kenmerken van een variabele worden waargenomen in een steekproef (Babbie, 2004).

Bovenstaande grootheden spelen alle een rol in het empirisch deel van dit onderzoek. Met behulp hiervan kunnen de omvang en verdeling van OEM over gemeenten zichtbaar worden gemaakt en worden geanalyseerd.

6.8 Werkwijze

In deze paragraaf komt aan de orde op welke wijze het onderzoek is opgebouwd en welke werkzaamheden en zijn verricht in het kader van dit onderzoek; daarbij komen de in de voorgaande paragrafen besproken begrippen en methoden aan de orde.

Een onderzoek kan globaal worden opgedeeld in een aantal fasen: de probleemstelling en het conceptueel kader, het analytisch model, de ontwikkeling van het onderzoeksmodel, de dataverzameling en de analyse en rapportage. In unobtrusive onderzoek is de opeenvolging van deze fasen diffuus, open en interactief van aard: gedurende het onderzoek bestaat er een wisselwerking tussen het ‘onderzoek’ op papier en de sociale werkelijkheid. De verschillende fasen lopen in elkaar over.

19 Voor alle informatiebronnen geldt dat deze zowel in de tekst als bronnenlijst staan vermeld.

67

Probleemstelling en conceptueel kaderDe probleemstelling is uiteengezet in het inleidende deel van dit onderzoek en is gebaseerd op de probleemanalyse, waarin de kern van ‘het’ probleem wordt behandeld. Binnen sociaal-wetenschappelijk onderzoek behoort de probleemstelling te bestaan uit een onderzoeksdoelstelling, centrale onderzoeksvraag en deelvragen (paragraaf 1.4).

In het conceptueel kader worden onderzoeksbegrippen gespecificeerd. Bijvoorbeeld: wat moet worden verstaan onder het derde aspiratieniveau van Goedhart – in Nederland leidend binnen de financiële verhouding tussen Rijksoverheid enerzijds en provincies en gemeenten anderzijds? Het conceptueel kader is ontwikkeld aan de hand van inhoudsanalyse, waarbij nieuws- en wetenschappelijke artikelen, websites, interne stukken en wetenschappelijke literatuurboeken zijn geraadpleegd. Ter verificatie van deze informatie heb ik het desbetreffende stuk in enkele gevallen voorgelegd aan mijn scriptiebegeleider, stagebegeleider en/of medewerkers van het Ministerie van BZK.

Analytisch modelHet analytisch model maakt, samen met het conceptueel kader, deel uit van het theoretisch kader en definieert de sociale werkelijkheid in termen van causale verbanden. Het model geeft veronderstellingen over die werkelijkheid weer en is opgesteld aan de hand van het conceptueel kader. De input van mijn scriptiebegeleider is van doorslaggevende betekenis geweest voor de inhoud en vormgeving van het model.

Ontwikkeling van het onderzoeksontwerpIn deze fase van onderzoek heb ik voor mijzelf een aantal vragen beantwoord: wat moet worden onderzocht, wanneer, hoe en met welk(e) doel(en)? De antwoorden op deze vragen zijn als volgt:

Wat : alle Nederlandse gemeenten. Wanneer : gedurende 8 maanden (februari tot en met september). Hoe : middels kwantitatieve data-analyse – in het bijzonder inhoudsanalyse en

de analyse van bestaande statistische gegevens. Welk(e) doel(en) : exploreren, evalueren, beschrijven en (met name) verklaren.

Dataverzameling Het verzamelen van gegevens ten behoeve van empirisch onderzoek kan op verschillende manieren gebeuren (documentstudie, interview, observatie). In dit onderzoek zijn de data verkregen via inhoudsanalyse – een vorm van documentstudie – en analyse van bestaande statistische gegevens. Het survey speelt daarnaast een niet onbelangrijke rol – weliswaar in niet-gestructureerde vorm en op volledig informele wijze (paragraaf 6.6).

Belangrijke informatiebronnen zijn wetenschappelijke en nieuwsartikelen, websites, interne stukken en wetenschappelijke literatuurboeken. Door middel van inhoudsanalyse hebben de hoofdstukken 1 tot en met 4 van dit onderzoek gestalte gekregen.

De statistische gegevens met betrekking tot de omvang van OEM per gemeente zijn afkomstig van het Ministerie van BZK, dat ook is geïnteresseerd in de uitkomsten van dit onderzoek.

Een andere belangrijke informatiebron is de mondeling overdracht van informatie door mijn stagebegeleider, andere medewerkers van het Ministerie van Financiën – DG Rijksbegroting – en een aantal medewerkers van het Ministerie van BZK. Zowel intern als met de medewerkers van BZK onderhield ik contact per e-mail, alsmede ‘face-to-face’ in een informele setting en op niet-gestructureerde wijze. Zo heb ik een aantal presentaties bijgewoond (o.a. Onno IJsselstein, BZK) en heb ik zelf ook twee presentaties verzorgd voor

68

Bas Lont en Fokke Gietema (BZK). Deze presentaties droegen alle het karakter van wederzijdse informatie-uitwisseling.

Analyse en rapportageVoor de weergave en analyse van het onderzoeksmateriaal heb ik gebruik gemaakt van Microsoft Office Excel, een digitaal rekenbladprogramma. Het programma biedt de mogelijkheid om te rekenen met een grote hoeveelheid numerieke waarden – in dit geval de data die behoren bij alle Nederlandse gemeenten. Deze data kunnen bovendien overzichtelijk worden gepresenteerd met behulp van tabellen, grafieken en diagrammen. Van deze mogelijkheid is in het empirisch deel van dit onderzoek dankbaar gebruik gemaakt, bezien het grote aantal gemeenten in Nederland. De beschrijving en analyse van data gaan in dit onderzoek hand in hand; een onderscheid in hoofdstukken ontbreekt. De conclusies – beantwoording van de deelvragen en centrale onderzoeksvraag – en aanbevelingen zijn wel in een apart hoofdstuk opgenomen.

6.9 Validiteit en betrouwbaarheid

In deze slotparagraaf wordt aandacht besteed aan de kwaliteit van het onderzoek; daarbij spelen validiteit en betrouwbaarheid een belangrijke rol.

Betrouwbaarheid is een kwaliteit van onderzoek die aangeeft dat dezelfde data worden verzameld bij herhaalde waarnemingen van dezelfde fenomenen. Centraal staat de consistentie waarmee gemeten wordt. Validiteit wordt wel omschreven met de zinsnede ‘meten wat je wilt weten’. Een valide meting is een meting die accuraat weergeeft wat je wilt meten. Voorts wordt onderscheid gemaakt tussen interne en externe validiteit. Interne validiteit is de mate waarin onderzoek aantoont dat er sprake is van een causaal verband tussen oorzaak en gevolg; het resultaat is niet veroorzaakt door andere factoren. Externe validiteit of generaliseerbaarheid houdt in dat onderzoeksresultaten ook kunnen worden toegepast op andere situaties of populaties. Om de validiteit en betrouwbaarheid van onderzoek te waarborgen, is binnen dit onderzoek een aantal ‘tactieken’ toegepast.

Een eerste waarborg voor de betrouwbaarheid van onderzoek is het gebruiken van een methode die in eerdere onderzoeken succesvol is gebleken: ‘onopvallend’ onderzoek door middel van inhoudsanalyse en analyse van bestaande statistische gegevens is een binnen de sociale wetenschappen erkende onderzoeksmethode. Ten tweede is gebruik gemaakt van binnen de wetenschap erkende schriftelijke en menselijke bronnen: enerzijds wetenschappelijke bronnen en artikelen, nieuwsberichten en bestaande statistische gegevens afkomstig van een departement en anderzijds de eerste en tweede lezer, stagebegeleider en aantal personen die functies vervullen binnen het Ministerie van BZK. Ten derde is ‘triangulatie’ toegepast: raadpleging van meerdere informatiebronnen (zie de opsomming hierboven). Ik heb gedurende mijn stageperiode en de maanden daarna regelmatig om feedback gevraagd bij mijn scriptiebegeleider, stagebegeleider en medewerkers van Financiën en BZK.

PolitiekTot slot van dit hoofdstuk wil ik nog een aantal opmerkingen plaatsen over de positie van dit onderzoek binnen het bestaande politiek-bestuurlijke krachtenveld. Deze is namelijk van invloed op de beleidsvorming omtrent de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds en – in het verlengde daarvan – de financiële verhouding. Politiek is namelijk sterk normatief geladen. Het past niet binnen sociaal-wetenschappelijk onderzoek om de eigen (politieke) voorkeuren bepalend te laten zijn voor de resultaten van het onderzoek. Ik heb mij daarom gedistantieerd ‘Den Haag’ en gericht op ‘objectieve’ data en de vereisten voor gedegen

69

wetenschappelijk onderzoek. Dit is niet altijd gemakkelijk geweest, omdat ik mij gedurende een periode van vier maanden bevond in het politiek-bestuurlijke krachtenveld Den Haag. Daarom heb ik in beperkte mate gebruik gemaakt van de interne beleidsstukken die mij ter beschikking stonden; uit gesprekken met medewerkers heb ik de voor mijn onderzoek relevante gegevens gedestilleerd – met name in het kader van de actualiteit van gegevens en de mogelijkheden van (toekomstig) beleid.

70

7. De samenstelling van OEM

In dit hoofdstuk gestart met het empirisch deel van dit onderzoek. Één van de deelvragen luidt: “Waaruit bestaan de overige eigen middelen van Nederlandse gemeenten”? Deze deelvraag wordt in dit hoofdstuk beantwoord.

De OEM van gemeenten zijn in praktijk opgebouwd uit verschillende categorieën of ‘functies’. In het belang van dit onderzoek is het belangrijk om te weten wat de verschillende functies precies inhouden: analyse van de data veronderstelt namelijk kennis van wat door gemeenten onder de afzonderlijke functies wordt verstaan. Daarom volgt hieronder een gedetailleerde beschrijving van de 20 afzonderlijke functies – met inbegrip van de belangrijkste kernwoorden. Niet alle gemeenten zullen met genoemde functies te maken hebben. Echter, toch is gekozen voor een zo volledig mogelijke (‘gedetailleerde’) weergave van functies om te voorkomen dat – voor bepaalde belangrijke – functies worden buitengesloten. De afzonderlijke beschrijvingen zijn opgenomen in een ministeriële regeling “houdende nadere voorschriften met betrekking tot informatie voor derden” (Ministerie van BZK, 2003).

Functie 212 – Openbaar Vervoer (OV)Het betreft baten en lasten van metro-, tram- en busondernemingen en baten en lasten van taxivervoer voor zover die behoren tot deze functie. Kernwoorden zijn: bus, tram, metro, spoorwegaansluitingen in haven- en industriegebieden en taxivervoer (2003:18).

Functie 220 – Zeehavens Tot functie 220 behoren baten en lasten met betrekking tot zeehavens. Tot de zeehavens worden gerekend de havens van Amsterdam, Rotterdam, Bergen op Zoom, Delfzijl, Dordrecht, Eemshaven, Harlingen, Den Helder, Maassluis, Scheveningen, Schiedam, Terneuzen, Velzen, Vlaardingen, Vlissingen en Zaanstad. Kernwoorden zijn: vaarwegen, bebakening, loodsdiensten en weerkundige diensten (2003:18).

Functie 230 – Luchtvaart In dit geval gaat het om baten en lasten met betrekking tot luchtvaart. Uitzondering vormt een vliegveld dat uitsluitend bestemd is voor sportvliegtuigen. Kernwoorden zijn: luchtvaartterreinen en subsidies aan instellingen werkzaam in het belang van de luchtvaart (2003:18).

Functie 310 – Handel en ambacht Tot functie 310 behoren de baten en lasten die verband houden met straatmarkten, accommodaties voor handel en ambacht, financiële instellingen en overige aangelegenheden ter zake van handel en ambacht. Kernwoorden zijn: straatmarkten, veilingen, veemarkthallen, visafslag, eiermijn, bedrijfspanden voor handel en ambacht (o.a. kiosken, winkelpanden, hotels en andere horecabedrijven, havenloodsen en pakhuizen), multifunctionele accommodaties die voornamelijk voor handel en ambacht bedoeld zijn, congresgebouwen, koopmansbeurzen, jaarbeurzen, middenstandsbeurzen, winkelweken, ijken van maten en gewichten, openbare weeginrichting en normalisatie, subsidies aan economisch-technologische instituten, subsidies aan de Nederlandse Maatschappij voor Nijverheid en Handel, steun aan bedrijven en financiële instellingen (borgstellingfondsen voor de middenstand, spaarbanken, hypotheekbanken en volkskredietbanken) (2003:18,19).

71

Functie 320 – Industrie Het betreft baten en lasten met betrekking tot industrieterreinen en -gebouwen, winning van zand en grind door de gemeente, concessieverlening voor zand- en grindwinning, industriebanken en deelnemingen in industriële bedrijven en bouwondernemingen (2003:19).

Functie 330 – Nutsbedrijven Tot functie 330 behoren de baten, lasten en deelnemingen met betrekking tot nutsbedrijven. Kernwoorden zijn: elektriciteitsvoorziening, gasvoorziening, drinkwatervoorzieningen, warmtevoorzieningen, verwarmingsbedrijven en centrale antennebedrijven (2003:19).

Functie 340 – Agrarische productie en ontginning Hiertoe worden gerekend de baten en lasten die betrekking hebben op door de gemeente gesubsidieerde agrarische bedrijven. Kernwoorden zijn: gemeentelijke landbouwbedrijven, tuinbouwcentra, bosbedrijven, proeftuinen, (pluimvee)proefbedrijven, bijenteelt en gemeentelijke ontginningswerken (2003:19).

Functie 341 – Overige agrarische zaken, jacht en visserij Hiertoe behoren de baten en lasten met betrekking tot jacht, visserij en agrarische zaken die niet tot functie 340 worden gerekend. Kernwoorden zijn: borgstellingfondsen voor tuinbouw, bestrijding van plantenziekten, insecten en schadelijke vogels, land- en tuinbouwvoorlichting, veterinair toezicht, slachthuizen en destructiebedrijven, tentoonstellingen en andere manifestaties op het gebied van landbouw, tuinbouw, veeteelt en visserij, landarbeiderwet, financiering vissersvloot en verbetering van de visstand (2003:19).

Functie 830 – Bouwgrondexploitatie Het gaat om baten en lasten van activiteiten waarbij ruwe onbebouwde gronden of voor sanering en reconstructie bestemde gronden omgevormd worden tot een hoeveelheid aan derden te verkopen of in erfpacht uit te geven bouwterreinen. Kernwoorden zijn: grondverwerking, bouwrijp maken, woonrijp maken, financierings- en administratiekosten voor bouwgrondexploitaties, bovenwijkse voorzieningen, structuur- en bestemmingsplannen, acquisitiekosten en erfpacht (2003:25).

Functie 911 – Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaarHet betreft baten en lasten met betrekking tot activiteiten die verband houden met de zogenaamde ‘treasuryfunctie’. In het bijzonder gaat het om baten afkomstig uit uitzettingen en leningen met een looptijd van minder dan 1 jaar en bestemd voor de kortlopende financiering van de begroting. Kernwoorden zijn: ontvangen rente uitzettingen met een looptijd van minder dan 1 jaar en kosten derivaten20 waarvan de onderliggende schuldtitel een looptijd heeft van korter dan 1 jaar (2003:26).

Functie 913 – Overige financiële middelen Tot functie 913 behoren baten en lasten die niet aan een andere functie toegerekend kunnen worden. Kernwoorden zijn: aandelen en dividenden, opbrengsten van gemeentelijke eigendommen, schenkingen en legaten21 (2003:26).

20 Derivaten zijn beleggingsinstrumenten die hun waarde ontlenen aan de waarde van een ander goed (aandelen, olie, etcetera). 21 Een legaat is een duidelijk omschreven goed of genoemd geldbedrag dat aan iemand wordt nagelaten.

72

Functie 914 – Geldleningen en uitzettingen langer dan of gelijk aan 1 jaarHet betreft baten en lasten met betrekking tot activiteiten die verband houden met de zogenaamde ‘treasuryfunctie’22. In het bijzonder gaat het om baten afkomstig uit uitzettingen en leningen met een looptijd vanaf 1 jaar. Ook behoren tot deze functie de baten die verband houden met de bespaarde rente door interne financiering via reserves en voorzieningen, ook indien deze gebruikt worden voor financiering korter dan 1 jaar. Kernwoorden zijn: ontvangen rente van uitzettingen met een looptijd van tenminste 1 jaar en (dis)agio leningen23 met een looptijd van of langer dan 1 jaar, baten bespaarde rente (interne financiering), kosten van bewaargeving en kosten van derivaten met onderliggende schuldtitels met een looptijd van tenminste 1 jaar. Opgemerkt moet worden dat aandelen, dividenden, baten en lasten voor het aanhouden van die aandelen in bijvoorbeeld de BNG en nutsbedrijven worden gerekend tot respectievelijk functie 913 (‘Overige financiële middelen’) en functie 330 (‘Nutsbedrijven’) (2003:26).

Functie 933 – Baten roerende woon- en bedrijfsruimtebelasting Tot functie 933 worden gerekend de baten en lasten die verband houden met artikel 221 van de Gemeentewet. Daarin staat dat over woon- en bedrijfsruimten, “welke duurzaam aan een plaats gebonden zijn en dienen tot permanente bewoning of permanent gebruik, doch niet onroerend zijn” belasting kan worden geheven (Gemeentewet, 2008-2009:2423). Tot de functie worden niet gerekend de lasten die betrekking hebben op de lasten van roerende zaakbelasting. Kernwoorden zijn: roerende zaken (woningen en niet-woningen), gebruikers- en eigenaarsdeel en verplichte en facultatieve vrijstellingen (2003:27).

Functie 934 Baten baatbelasting Het gaat om baten die verband houden met artikel 222 van de Gemeentewet: belasting kan worden geheven over onroerende zaken die gebaat zijn door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur (Gemeentewet, 2008-2009). Kernwoorden zijn: genot van gebate onroerende zaken, kostenverhaal van maximaal 100%, tariefdifferentiatie en bekostigingsbesluit. Tot de functie worden niet gerekend lasten die betrekking hebben op heffing en invordering van baatbelasting (2003:27).

Functie 935 – Baten forensenbelasting In artikel 223 van de Gemeentewet is vastgelegd dat forensenbelasting kan worden geheven over natuurlijke personen die, zonder in desbetreffende gemeente hoofdverblijf te hebben, er gedurende het belastingjaar meer dan 90 keer nachtverblijf houden – uitgezonderd de verpleegden of verzorgden in een inrichting tot verpleging of verzorging van zieken, gebrekkigen, hulpbehoevenden of bejaarden (Gemeentewet 2008-2009). Kernwoorden zijn: slaap- en woonforensenbelasting en compensatie voor het gemis aan uitkering uit het Gemeentefonds voor forensen. Tot de functie behoren niet de lasten met betrekking tot heffing en invordering van forensenbelasting (2003:27).

Functie 936 – Baten toeristenbelasting (waarvan slechts 50%)Hiertoe worden gerekend de baten die verband houden met artikel 224 van de Gemeentewet: “ter zake van het houden van verblijf binnen de gemeente door personen die niet als ingezetene in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens zijn ingeschreven, kan een toeristenbelasting worden geheven” (Gemeentewet 2008-2009:2424). Kernwoorden zijn: 22 Onder ‘treasury’ wordt verstaan: “het beheren van geld- en kapitaalstromen” (Website Ministerie van BZK, 2009). De Wet financiering decentrale overheden (Fido) stelt regels voor het beheer van de treasury. Zij bevat onder andere normen voor het beheersen van risico’s op kort- en langlopende leningen. 23 Agio en disagio: het positieve respectievelijk negatieve verschil tussen het van een geldgever ontvangen bedrag en de bij het afsluiten van de lening als schuld erkende hoofdsom (KPMG, 2008:435).

73

toerisme en ‘gewone’ toeristenbelasting en watertoeristenbelasting (2003:27). De toevoeging ‘waarvan slechts 50%’ duidt op de volgende regeling: de ene helft behoort tot de OEM, de andere helft is dekking voor uitgaven op het cluster ‘Wegen en water’ (infrastructuur). Uit onderzoek is namelijk gebleken dat toeristengemeenten extra hoge kosten op dat gebied hebben. Echter, niet de hele opbrengst uit toeristenbelasting is daarvoor als dekking nodig. Een deel van de toeristenbelasting is daarmee in te zetten als algemeen gemeentelijk dekkingsmiddel (OEM). Strikt juridisch gezien is toeristenbelasting voor 100% algemeen dekkingsmiddel, want de gemeente is niet verplicht inkomsten aan toeristische doeleinden te besteden (Gietema, 2009).

Functie 937 – Baten hondenbelastingHiertoe behoren de baten die verband houden met artikel 226 van de Gemeentewet. Daarin staat dat voor het houden van een hond aan de houder hondenbelasting kan worden geheven (Gemeentewet, 2008-2009:2425). Kernwoorden zijn: belastingheffing naar het aantal honden dat wordt gehouden en heffing voor het houden van een hond. Tot de functie worden niet gerekend de lasten die betrekking hebben op heffing en invordering van de hondenbelasting (2003:27).

Functie 938 – Baten reclamebelastingOnder functie 938 vallen de baten zoals genoemd in artikel 227 van de Gemeentewet: “ter zake van openbare aankondigingen zichtbaar vanaf de openbare weg kan een reclamebelasting worden geheven” (Gemeentewet, 2008-2009:2425). Tot de functie behoren niet de lasten die betrekking hebben op heffing en invordering van belasting op openbare aankondigingen (2003:27).

Functie 939 – Baten precariobelasting In dit geval gaat het om baten van belastingheffing over voorwerpen onder, op of boven voor openbare dienst bestemde gemeentegrond. Hiertoe worden niet gerekend de lasten die betrekking hebben op heffing en invordering van precariobelasting (2003:27).

Functie 980 – Mutaties reserves in verband met hoofdfuncties 0 t/m 9 Tot deze functie worden alle onttrekkingen en toevoegingen aan gemeentelijke reserves gerekend die verband houden met de functies 0 tot en met 960 (2003:28). Het betreft een ‘restpost’.

In de wetenschappelijke literatuur komen bovenstaande functies van OEM niet zo uitgebreid aan de orde. Veelal worden enkele categorieën uitgelicht: de categorieën die relatief omvangrijk zijn en waarmee gemeenten in het algemeen veel te maken hebben, waaronder bijvoorbeeld ‘bouwgrondexploitatie’.

74

RecapitulatieDe OEM van gemeenten zijn in praktijk opgebouwd uit verschillende categorieën of ‘functies’. Niet alle categorieën zijn binnen alle gemeenten aanwezig en ook bestaan er relatieve verschillen in omvang binnen en tussen gemeenten. De functies zijn: Openbaar vervoer, Zeehavens, Luchtvaart, Handel en ambacht, Industrie, Nutsbedrijven, Agrarische productie en ontginning, Overige agrarische zaken, jacht en visserij, Bouwgrondexploitatie, Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar, Overige financiële middelen, Geldleningen en uitzettingen langer dan of gelijk aan 1 jaar, Baten roerende woon- en bedrijfsruimtebelasting, Baten baatbelasting, Baten forensenbelasting, Baten toeristenbelasting, Baten hondenbelasting, Baten reclamebelasting, Baten precariobelasting en een ‘restpost’: Mutaties reserves in verband met de hoofdfuncties 0 t/m 9.

75

8. De omvang en verdeling van OEM

In het vorige hoofdstuk is aandacht besteed aan de opbouw van OEM van gemeenten. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de omvang en verdeling van OEM over gemeenten. De deelvragen 1 en 2 luiden respectievelijk:

“Wat is de omvang van overige eigen middelen van Nederlandse gemeenten hoe heeft dit zich de laatste jaren ontwikkeld”?

“Hoe zijn de overige eigen middelen over Nederlandse gemeenten verdeeld en hoe heeft zich dit de laatste jaren ontwikkeld”?

Dit hoofdstuk biedt input voor de beantwoording van deze vragen. Voor de beantwoording wordt gebruik gemaakt van numerieke data die afkomstig zijn van het Ministerie van BZK. Met behulp van grafieken, tabellen en diagrammen wordt een beeld geschetst van de omvang en verdeling van OEM over alle Nederlandse gemeenten in de periode 2005-2007. In paragraaf 8.1 staat de omvang van OEM centraal. Aandacht wordt besteed aan de omvang per categorie (1) en per gemeente (1), zowel absoluut als relatief. In paragraaf 8.2 staat de omvang (verdeling) van OEM bij (over) gemeenten centraal. De paragrafen 8.1 en 8.2 zijn puur beschrijvend van aard; in paragraaf 8.3 wordt het onderzoeksmateriaal geanalyseerd.

8.1 De omvang van OEM

Kennis van de omvang van OEM per categorie is noodzakelijk met het oog op het doen van eventuele aanbevelingen. Immers, bepaalde categorieën kunnen verantwoordelijk zijn voor onevenredig grote verschillen tussen gemeenten. De vraag die in deze paragraaf centraal staat, is dan ook: wat is de omvang van OEM per categorie (1)? Tabel 9 toont de functies van OEM met bijbehorende saldi24. Het betreft de gecumuleerde begrotingssaldi van alle Nederlandse gemeenten. Weergegeven zijn het absolute en relatieve aandeel van de saldi van de categorieën OEM voor de jaren 2005, 2006 en 2007. Positieve saldi duiden op de situatie dat baten de lasten overstijgen; negatieve saldi zijn het gevolg van de situatie dat de lasten van de gemeentelijke OEM de baten overschrijden.

Tabel 9 Saldi OEM totaal: absoluut (× 1.000) en relatief

Begrotingssaldi Totaal Absoluut en Relatief (× 1.000) Jaar Jaar Jaar 2005 2006 2007

Categorie Absoluut % Absoluut % Absoluut %

OV -29.663 -1,7 -99.263 -4,5 -158.883 -7,6Zeehavens 16.495 0,9 20.902 0,9 30.155 1,4

Luchtvaart -378 0,0 -310 0,0 411 0,0Handel en ambacht -161.759 -9,1 -181.540 -8,2 -208.279 -10,0

Industrie -11.738 -0,7 -24.950 -1,1 -4.885 -0,2Nutsbedrijven 90.985 5,1 113.429 5,1 151.202 7,3

Agrarische productie en ontginning 3.334 0,2 279.275 12,6 1.027 0,0Overige agrarische zaken, jacht en visserij -2.614 -0,1 -4.604 -0,2 -3.704 -0,2

Bouwgrondexploitatie 224.773 12,6 408.302 18,4 507.540 24,4Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar 83.485 4,7 77.996 3,5 158.277 7,6

24 Het saldo wordt berekend door de lasten van de baten af te trekken.

76

Overige financiële middelen 292.619 16,4 297.981 13,4 439.641 21,1Geldleningen en uitzettingen langer dan of gelijk aan 1 jaar 526.856 29,5 708.408 32,0 631.583 30,4

Baten roerende woon- en bedrijfsruimtebelasting 1.454 0,1 2.416 0,1 -191.942 -9,2Baten baatbelasting 2.590 0,1 2.490 0,1 2.539 0,1

Baten forensenbelasting 19.401 1,1 20.602 0,9 21.281 1,0Baten toeristenbelasting (waarvan slechts 50%) 111.641 6,3 110.318 5,0 113.332 5,4

Baten hondenbelasting 50.403 2,8 52.776 2,4 53.521 2,6Baten reclamebelasting 9.185 0,5 12.311 0,6 11.651 0,6

Baten precariobelasting 74.309 4,2 82.367 3,7 84.342 4,1Mutaties reserves i.v.m. hoofdfunctie 0 t/m 9 482.523 27,0 338.187 15,3 442.585 21,3

Totalen 1.783.901 100 2.217.093 100 2.080.572 100

Bron: Ministerie van BZK, 2009.

Uit tabel 9 kan allereerst worden opgemaakt dat het totaalsaldo van OEM in 2007 ruim 2 miljard euro bedraagt; daarmee is het saldo gestegen ten opzichte van 2005, maar gedaald ten opzichte van 2006. De 8,8 miljard euro uit paragraaf 3.4.1 wijkt sterk af van de 2 miljard euro in onderstaande tabel, omdat in tabel 9 saldi zijn opgenomen waarbij baten voor lasten zijn gecompenseerd; in figuur 3 zijn ‘slechts’ inkomstentotalen opgenomen.

In onderstaande tabel is ‘ingezoomd’ op de salditotalen van 2005, 2006 en 2007. Het toont inzicht in de samenstelling van de salditotalen – het geheel van baten en lasten.

Tabel 10 Saldi OEM totaal: baten en lasten

2005 2006 2007Baten totaal 1.990.053 2.527.760 2.648.265Lasten totaal 206.152 310.667 567.693Saldi totaal 1.783.901 2.217.093 2.080.572

Bron: Ministerie van BZK, 2009.

Uit tabel 10 kan worden opgemaakt dat de sterke stijging van het saldo in 2006 ten opzichte van 2005 moet worden toegerekend aan een sterke stijging van de baten; de in 2007 ingezette daling echter, is te wijten aan de relatief sterke stijging van lasten – in relatie tot een relatief zwakke stijging van baten.

Tabel 9 toont een aantal opvallende waarden en fluctuaties. Daarom komt hierna elk van de categorieën kort aan de orde.

OVDe eerste categorie ‘Openbaar Vervoer’ vertoont een – zowel absoluut als relatief – sterke daling van het saldo in 3 jaar: van -29.633.000 euro (-1,7%) in 2005, -99.263.000 euro (-4,5%) in 2006 tot -158.883.000 euro (-7,6%) in 2007. Het saldo is bovendien gedurende drie jaar negatief.

ZeehavensDe categorie ‘Zeehavens’ lijkt voor wat betreft het saldo redelijk stabiel te zijn: de saldi vertonen een licht stijgend verloop – van 16.495.000 euro in 2005, 20.902.000 euro in 2006 tot 30.155.000 euro in 2007. In procentueel opzicht zijn de jaren 2005 en 2006 gelijk; in 2007 stijgt het percentage tot 1,4% (0,9% in 2005 en 2006).

77

LuchtvaartDe derde categorie vertoont ook nauwelijks fluctuaties en de bedragen zijn bovendien van relatief zeer beperkte omvang: de saldi variëren van -378.000 euro in 2005, -310.000 euro in 2006 tot 411.000 euro in 2007. Deze bedragen zijn in procentueel opzicht te verwaarlozen (0,0% in tabel 8).

Handel en ambacht ‘Handel en ambacht’ is – afgaande op tabel 8 – ook betrekkelijk stabiel in een periode van drie jaar. De saldi variëren van -161.759.000 euro in 2005, -181.540.000 euro in 2006 tot -208.279.000 euro in 2007, waarbij zij gemiddeld zo’n 9% van het totale saldo uitmaken.

Industrie En ook de categorie ‘Industrie’ vertoont weinig opvallende waarden: de saldi schommelen tussen de 0 en -1%; de saldi zijn echter gedurende een periode van drie jaar wel (licht) negatief.

NutsbedrijvenDe eerste functie van OEM die een substantieel deel uitmaakt van het totaalsaldo, is ‘Nutsbedrijven’. Op het eerste gezicht lijkt sprake te zijn van een sterke (absolute) stijging in drie jaar; echter, het totaalsaldo stijgt eveneens en daarmee blijft de stijging in relatief opzicht beperkt. De waarden variëren van 90.985.000 euro in 2005, 113.429.000 euro in 2006 tot 151.202 euro in 2007.

Agrarische productie en ontginningOpmerkelijk bij ‘Agrarische productie en ontginning’ is de zeer sterke toename van het saldo in 2006 ten opzichte van 2005: er is sprake van een toename van bijna 12 procentpunt – van 3.334.000 euro in 2005 tot 279.275.000 euro in 2006. Vervolgens daalt het saldo weer sterk in 2007 (tot 1.027.000 euro).

Overige agrarische zaken, jacht en visserij‘Overige agrarische zaken, jacht en visserij’ vertoont zeer geringe schommelingen, waarbij de waarden blijven schommelen rondom de 0%. Wel zijn de saldi gedurende drie jaar negatief.

BouwgrondexploitatieDe categorie ‘Bouwgrondexploitatie’ is – na ‘Nutsbedrijven’, een tweede omvangrijke categorie. In een periode van drie jaar vertoont de functie een – zowel absoluut als relatief – sterke stijging: van 224.773.000 euro (12,6%) in 2005, 408.302.000 euro (18,4%) in 2006 tot 507.540.000 euro (24,4%) in 2007.

Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar ‘Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar’ is weliswaar – absoluut en relatief – minder groot dan ‘Bouwgrondexploitatie’, maar de functie maar desondanks nog gemiddeld circa 5% uit van het totaalsaldo (158.277.000 euro in 2007).

Overige financiële middelenDe ‘Overige financiële middelen’ maken gemiddeld zo’n 17% van het totaalsaldo uit en zijn daarmee in financieel opzicht belangrijk voor gemeenten. 2007 wordt bovendien nog gekenmerkt door een sterke stijging ten opzichte van 2006: van 297.981.000 euro (13,4%) in 2006 tot 439.641.000 euro (21,1%) in 2007.

78

Geldleningen en uitzettingen langer dan of gelijk aan 1 jaarDe meest omvangrijke categorie in alle jaren is ‘Geldleningen en uitzettingen langer of gelijk aan 1 jaar’ die gemiddeld circa 30% van het totaalsaldo uitmaakt. De relatieve fluctuaties zijn gering.

Baten roerende woon- en bedrijfsruimtebelastingOpmerkelijk bij de categorie ‘Baten roerende woon- en bedrijfsruimtebelasting’ is de sterke daling van de baten in 2007 ten opzichte van 2006: van 2.416.000 euro tot -191.942.000 euro. Dit houdt een daling van 9,3 procentpunt in.

Baten baatbelastingDe volgende categorie, ‘Baten baatbelasting’, laat een meer stabiel beeld zien: in alle jaren bedragen de baten 0,1% van het totaalsaldo. Dit komt tot uiting in de zeer geringe jaarlijkse fluctuaties: van 2.590.000 euro in 2005, 2.490.000 euro in 2006 tot 2.539.000 euro in 2007.

Baten forensenbelastingEn ook ‘Baten forensenbelasting’ laat een betrekkelijk stabiel beeld zien: in een periode van drie jaar schommelt het percentage rond de 1,0%.

Baten toeristenbelasting (waarvan slechts 50%)Voor de categorie ‘Baten toeristenbelasting’ geldt dat slechts 50% ten goede komt aan OEM van gemeenten. Dit betekent dat de volgende bedragen gelden voor OEM:

Baten toeristenbelasting (waarvan slechts 50%) 55.820,5 3,15 55.159 2,5 56.666 2,7

De bovenstaande bedragen en percentages geven aan dat er sprake is van fluctuaties, maar dat deze van geringe omvang zijn. Het aandeel bedraagt gemiddeld zo’n 2,8% van het totaalsaldo.

Baten hondenbelastingDe baten van ‘Baten hondenbelasting’ schommelen rond de 2,6% van het totaalsaldo en vertonen een lichte stijging in een periode van drie jaar.

Baten reclamebelasting Het aandeel van ‘Baten reclamebelasting’ is gering en varieert van 0,5% in 2005 tot 0,6% in 2006 en 2007.

Baten precariobelastingEen iets grotere categorie is ‘Baten precariobelasting’, waarbij de bedragen licht stijgen in drie jaar: van 74.309.000 euro in 2005, 82.367.000 in 2006 tot 84.342.000 euro in 2007. Het relatieve aandeel daarentegen, blijft schommelen rondom de 4%.

Mutaties reserves i.v.m. hoofdfunctie 0 t/m 9De laatste categorie vormt een ‘restpost’ en vertoont relatief sterke fluctuaties: van 27,0% in 2005, 15,3% in 2006 tot 21,3% in 2007. De post vormt het verschil tussen het totaalsaldo en het geheel van de overige saldi – met uitzondering van de restpost zelf.

Voorlopige conclusiesWelke (voorlopige) conclusies kunnen nu worden getrokken uit bovenstaande analyse van de omvang van OEM, uitgesplitst naar de diverse functies van OEM?

79

Een aantal categorieën springt in het oog vanwege het feit dat deze gedurende drie jaar een substantieel deel uitmaken van de totale inkomsten uit OEM (zie tabel 9). Het betreft de volgende functies: Nutsbedrijven, Bouwgrondexploitatie, Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar, Overige financiële middelen en Geldleningen en uitzettingen langer dan of gelijk aan 1 jaar. Uit de gegevens van het Ministerie van BZK blijkt dat diezelfde categorieën gedurende drie jaar de grootste – absolute en relatieve – verschillen tussen gemeenten vertonen. Er bestaat bovendien geen aanleiding om te veronderstellen dat deze categorieën in de toekomst minder ‘dominant’ aanwezig zullen zijn.

Opvallend zijn ook de sterke fluctuaties in enkele gevallen. Kenmerkend is in dat opzicht de functie ‘Handel en ambacht’. Deze uitschieter is echter mogelijk het gevolg van onvolledige dan wel het afwezige zijn van registratie door individuele gemeenten en daarmee mag aan deze uitschieter niet al te grote waarde worden gehecht. De overige functies die relatief sterke fluctuaties vertonen – met name ‘Bouwgrondexploitatie’ en ‘Overige financiële middelen’ – vormen structureel omvangrijke categorieën. Deze ‘dynamiek’ zorgt ervoor dat het doen van uitspraken over toekomstige ontwikkelingen erg lastig is. De fluctuaties doen echter niets af aan het feit dat genoemde functies structureel verantwoordelijk zijn voor grote verschillen tussen gemeenten voor wat betreft de omvang van OEM. De volgende toekomstscenario’s zijn mogelijk:

1) De relatief omvangrijke functies nemen verder in omvang toe. Het is dan aannemelijk dat ook de spreiding tussen gemeenten toeneemt, doordat slechts een aantal – over het algemeen dezelfde – gemeenten verantwoordelijk is voor deze stijging.

2) De relatief omvangrijke functies nemen in omvang af. In dat geval ligt het voor de hand dat de spreiding tussen gemeenten ook afneemt, doordat minder ‘uitschieters’ naar boven kunnen worden verwacht.

8.2 De verdeling van OEM

Wat is nu de omvang van OEM per gemeente (2)? Kennis van de omvang van OEM bij gemeenten is noodzakelijk om uitspraken te kunnen doen over de verdeling van OEM over diezelfde gemeenten. In dat kader wordt in deze paragraaf een aantal tabellen en diagrammen gepresenteerd dat inzicht geeft in:

De omvang van OEM per gemeente, zowel absoluut als relatief; De omvang van OEM per inwoner van de gemeente; De omvang van OEM als percentage van de uitgaventotalen van gemeenten.

Het gaat om bedragen en percentages in de jaren 2005, 2006 en 2007.

De omvang van OEM per gemeenteDe omvang van OEM per gemeente in de periode 2005-2007 is in een tabel gezet. Deze tabel is als bijlage (2) aan dit document toegevoegd. Daaruit valt onder andere op te maken dat in 2005 het laagste percentage toebehoorde aan Almere (-0,85%) en het hoogste aan Amsterdam (13,24%). De negatieve percentages zijn het gevolg van negatieve OEM-saldi; om de financiële positie van gemeenten voor wat betreft OEM goed te kunnen weergeven, is ervoor gekozen deze (negatieve) percentageweergave te handhaven. In onderstaande tabel is een aantal klassen weergegeven met vervolgens het aantal gemeenten dat zich in die specifieke klasse bevindt. Het relatieve aandeel geeft weer welk percentage de gemeente met de omvang van OEM voor haar rekening neemt. Een voorbeeld: in 2005 maakte de omvang van OEM bij de gemeente Amsterdam 13,24% uit van het landelijk totaal (100%). De klasse 0,04 – 0,08

80

staat voor ‘van 0,04 tot en met 0,08%’; een relatief aandeel van 0,08 – 0,12 staat zodoende voor ‘van 0,09 tot en met 0,12%’.

Tabel 11 Het relatieve aandeel OEM (%) en de frequentie in 2005-2007

2005 2006 2007Relatief aandeel

Frequentie

Frequentie

Frequentie

< 0 18 13 360 - 0,04 99 107 123

0,04 - 0,08 117 114 920, 08 - 0,12 79 55 430,12 - 0,16 29 50 340,16 - 0,2 29 33 210,2 - 0,24 15 14 18

0,24 - 0,28 14 14 140,28 - 0,32 14 5 120,32 - 0,36 9 8 60,36 - 0,4 6 9 50,4 - 0,44 6 7 7

0,44 - 0,48 0 1 40,48 - 0,52 3 3 20,52 - 0,56 2 1 40,56 - 0,6 4 0 20,6 - 0,64 3 1 0

0,64 - 0,68 2 2 30,68 - 0,72 3 2 10,72 - 0,76 1 2 10,76 - 0,8 2 0 2

> 0,8 13 17 13Totaal 468 458 443

Een aantal belangrijke waarden is opgenomen in onderstaande tabel.

Tabel 12 Belangrijke waarden uit tabel 9

2005 2006 2007Gemiddelde 0,21 0,22 0,23Modus 0,06 0,03 0,04Laagste waarde -0,85 -0,73 -0,28Hoogste waarde 13,24 15,55 18,50Range 14,09 16,28 18,78

Voor wat betreft het gemiddelde geldt dat deze in een periode van drie jaar ongeveer gelijk blijft. Het varieert van 0,21% in 2005, 0,22% in 2006 tot 0,23% in 2007. En ook de modus blijft schommelen tussen de 0,03 en 0,06, waarmee de veranderingen van zeer beperkte aard zijn. Wel opvallend is de toename van de range met ruim 2 procentpunten per jaar. Dit houdt

81

in dat de verschillen tussen de laagste en hoogste waarden – zowel absoluut als relatief – toenemen. Uit de beschikbare data blijkt bovendien dat de gemeente Amsterdam in 2005 en 2006 het absoluut en relatief grootste aandeel OEM had; Rotterdam eindigde in die jaren op de tweede plaats. In 2007 had de gemeente Rotterdam het grootste aandeel en eindigde Amsterdam op een tweede plaats. De laagste waarden worden echter steeds ‘vertegenwoordigd’ door andere gemeenten.

De omvang van OEM per inwoner van de gemeenteIn het bovenstaande deel van empirisch onderzoek is de omvang van OEM per gemeente in beeld gebracht. Echter, gemeenten verschillen qua oppervlakte en inwoneraantal. Het is daarom niet reëel om uitsluitend op basis van bovenstaande gegevens uitspraken te doen over een al dan niet rechtvaardige verdeling van OEM. Een manier om meer inzicht te krijgen in de ‘werkelijke’ verdeling, is het in kaart brengen van de omvang van OEM per inwoner van de gemeente. De keuze voor een weergave per inwoner is van normatieve aard, maar is mijns inziens informatief en verhelderend. Wellicht komt hieruit een geheel ander beeld naar voren. De – absolute – omvang van OEM per inwoner van de gemeente in de periode 2005-2007 is in een tabel gezet die als bijlage (3) is toegevoegd. De data zijn op overzichtelijke wijze weergegeven in het onderstaande staafdiagram, waarbij op de horizontale as klassen zijn weergegeven en op de verticale as bijbehorende frequenties.

Figuur 9 De omvang van OEM per inwoner van de gemeente in 2005-2007

Uit het bovenstaande figuur kan de nodige informatie worden gedestilleerd. Allereerst is te zien dat de meeste gemeenten – in alle jaren – een OEM hebben van tussen de 50 en 100 euro per inwoner. Het aantal gemeenten dat binnen deze categorie valt, neemt wel af. Het aantal gemeenten met een negatief bedrag per inwoner echter, (<0) is in diezelfde periode toegenomen, zelfs verdubbeld. Voor de categorie 0-50 geldt dat het aantal gemeenten licht is gedaald in een periode van drie jaar, met een plotseling scherpe daling van het aantal in 2006. En ook het aantal gemeenten binnen de categorie 100-150 is afgenomen: van 2005 op 2006 is het aantal gelijk gebleven, gevolgd door een opvallende daling in 2007. Een stijgend aantal is

82

te zien bij de categorieën 150-200, 250-300, 300-350 en 350-400. Het aantal gemeenten met een hoog bedrag aan OEM per inwoner neemt dus (licht) toe. De categorie 250-300 vertoont weer een lichte daling en de laatste categorie (>400) fluctueert van 4 gemeenten in 2005, 7 in 2006 tot wederom 4 in 2007. Een meer gedetailleerde weergave is de onderstaande frequentietabel:

Tabel 13 De omvang van OEM per inwoner van de gemeente in 2005-2007

Categorieën OEM per inwoner Frequentie 2005 Frequentie 2006 Frequentie 2007<0 21 17 46

0-50 106 79 10350-100 158 152 135

100-150 103 103 68150-200 35 57 42200-250 25 23 18250-300 8 11 9300-350 4 5 8350-400 3 4 10

>400 4 7 4Totaal 468 458 443

De omvang van OEM als percentage van de uitgaventotalen van gemeentenOm inzicht te verkrijgen in het financiële belang van OEM bij de dekking van uitgaven door gemeenten, is het van belang inzicht te hebben in het deel dat OEM uitmaken de totale gemeente-uitgaven. Immers, er wordt verondersteld dat gemeenten 5,4% van de totale uitgaven (kunnen) dekken met de OEM.

Tabel 14 OEM als percentage van de uitgaventotalen van gemeenten in 2005-2007

2005 2006 2007Relatief aandeel Frequentie Frequentie Frequentie <0 21 16 450-2,5 90 71 1192,5-5,0 142 134 1095,0-7,5 100 101 727,5-10,0 59 58 4510,0-12,5 29 38 2512,5-15,0 16 21 18>15,0 10 19 10

83

Het bijbehorende staafdiagram ziet er als volgt uit:

Figuur 10 OEM als percentage van de uitgaventotalen van gemeenten in 2005-2007

Uit de beschikbare data blijkt dat in de jaren 2005, 2006 en 2007 in respectievelijk 4, 1 en 6 gemeente(n) OEM 5,4% uitmaakte van de uitgaventotalen. Uit figuur 10 blijkt dat in 2005 en 2006 de meeste gemeenten een percentage hadden van 2,5-5,0; in 2007 vielen de meeste gemeenten binnen de categorie 0-2,5, die een sterke stijging vertoont. En ook het aantal gemeenten met een negatief percentage (<0) is sterk toegenomen in drie jaar. De overige categorieën laten een lichte tot sterke daling zien – met uitzondering van de categorie 12,5-15,0. Er lijkt er dus op dat de sterke stijging van het aantal gemeenten met een negatief percentage en met een percentage van 0-2,5 ten koste is gegaan van de overige categorieën.

Groottegroepen: gemiddelden en uitersten in euro’s per inwonerOm een indicatie te geven van de omvang van OEM onderverdeeld naar de grootte van gemeenten (2006), is tabel 15 opgenomen. De tabel is afkomstig uit het onderzoeksverslag ‘Analyse “Overigen eigen middelen” in gemeentefonds en in CBS-statistiek in 2005/06’ van Bruno Steiner Advies (2007).

84

Tabel 15 Groottegroepen: gemiddelden en uitersten in euro’s per inwoner in 2006 voor 417 gemeenten

Gemeenten ingedeeld naar groottegroep (aantal gemeenten)

Totale OEM

0 – 10.000 inwoners (53 gemeenten)Laagste drie in groep per kolom Groepsgemiddelde Hoogste drie in groep per kolom

10.000 – 20.000 inwoners (140 gemeenten)Laagste drie in groep per kolom Groepsgemiddelde Hoogste drie in groep per kolom

20.000 – 50.000 inwoners (164 gemeenten)

2104214

-7891

340

Laagste drie in groep per kolom Groepsgemiddelde Hoogste drie in groep per kolom

50.000 – 100.000 inwoners (40 gemeenten)

-2189

416

Laagste drie in groep per kolom Groepsgemiddelde Hoogste drie in groep per kolom

100.000 – 250.000 inwoners (20 gemeenten)

27115301

Laagste drie in groep per kolom Groepsgemiddelde Hoogste drie in groep per kolom

Totaal 417 gemeentenLaagste drie per kolom Groepsgemiddelde Hoogste drie per kolom

4115249

-78101428

Bron: Bruno Steiner Advies, 2007:14.

85

Een aantal waarnemingen kan worden gedaan:

De totale opbrengst aan OEM is gemiddeld genomen evenwichtig verdeeld over de groottegroepen;

Het verschil tussen de hoogste en laagste waarde is het grootst in de klassen 10.000 – 20.000 en 20.000 – 50.000, de klassen die de meeste gemeenten representeren (140 + 164 = 304 gemeenten).

Scheefheid van de verdelingIn paragraaf 5.3 is behandeld op welke wijze de ‘scheefheid’ van een (frequentie)verdeling kan worden berekend. De berekening is noodzakelijk, omdat alleen dan antwoord kan worden gegeven op de vraag of OEM al dan niet scheef zijn verdeeld over gemeenten. In deze paragraaf zijn twee staafdiagrammen (verdelingen) opgenomen, betreffende:

De omvang van OEM per inwoner van de gemeente in 2005-2007; OEM als percentage van de uitgaventotalen van gemeenten in 2005-2007.

Om de ‘scheefheid’ van de verdeling van OEM over gemeenten te kunnen bepalen, is met name de eerste categorie van belang: de omvang van OEM per inwoner van de gemeente in 2005-2007. De volgende maatstaf voor de berekening van de mate van scheefheid is behandeld:

Q3 + Q1 – 2Me (Q3 – Me) – (Me – Q1)Scheefheid = Q3 – Q1 = (Q3 – Me) + (Me – Q1)

De volgende getallen kunnen, op basis van de beschikbare data, worden ingevuld.

Tabel 16 De omvang van OEM per inwoner van de gemeente in 2005-2007: het eerste kwartier, derde kwartiel en de meridiaan

2005 2006 2007Q1 48,41 58,21 33,59Q3 125,40 141,25 141,97Me 79,44 93,46 74,77

125,40 + 48,41 – (2 * 79,44) Scheefheid 2005 = 125,40 – 48,41 ≈ 0,18

141,25 + 58,21 – (2 * 93,46) Scheefheid 2006 = 141,25 – 58,21 ≈ 0,17

141,97 + 33,59 – (2 * 74,77) Scheefheid 2007 = 141,97 – 33,59 ≈ 0,24

Er geldt: hoe schever de verdeling, des te meer wijkt de uitkomst van 0 af. Maar ook een afwijking van 0 houdt al in dat sprake is van een scheve verdeling. Uit bovenstaande berekeningen valt op te maken dat de mate van scheefheid in een periode van 3 jaar is toegenomen van 0,18 in 2005, 0,17 in 2006 tot 0,24.

86

Voorlopige conclusiesOp basis van het empirisch onderzoek naar de omvang en verdeling van OEM over gemeenten kan een aantal belangrijke conclusies worden getrokken.

Voor wat betreft de omvang:

De totale omvang van OEM is in de periode 2005-2007 gestegen, met name doordat de baten relatief sterker zijn gestegen dan de lasten.

De 2025 functies van OEM zijn zeer verschillend van aard, alsmede de omvang van de daarmee gepaard gaande bedragen. De relatief belangrijke categorieën zijn: ‘Nutsbedrijven’, ‘Bouwgrondexploitatie’, ‘Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar’, ‘Overige financiële middelen’ en ‘Geldleningen en uitzettingen langer of gelijk aan 1 jaar’. De daarmee gepaard gaande bedragen zijn structureel fors.

Voor wat betreft de verdeling:

De meeste gemeenten worden in 2005 en 2006 gekenmerkt door een relatief aandeel OEM van tussen de 0,04 en 0,08%; de modale klasse is in 2007 echter 0 - 0,04. 100% staat voor het landelijk totaal.

En ook het aantal gemeenten met een negatief relatief aandeel is explosief gestegen tot 36 gemeenten in 2007.

Het algemene beeld is dat het aantal gemeenten met een relatief laag aandeel OEM ten koste is gegaan van het aantal gemeenten met een relatief hoger aandeel OEM, dat is afgenomen. Wel is het verschil tussen de hoogste en laagste waarde (‘range’) toegenomen in de periode 2005-2007.

In 2005, 2006 en 2007 hebben de meeste gemeenten een OEM-saldo van tussen de 50 en 100 euro per inwoner. En ook het aantal gemeenten met een saldo van 0-50 en 100-150 euro per inwoner is substantieel in alle jaren.

Het aantal gemeenten met een negatief saldo is sterk toegenomen in 2007. Het algemene beeld is dat het aantal gemeenten met een negatief saldo of een saldo

van tussen de 250 en 400 is gestegen ten koste van de overige klassen, die worden gekenmerkt door dalende frequenties.

In het Gemeentefonds wordt verondersteld dat gemeenten 5,4% van hun uitgaven (kunnen) dekken met OEM. Uit de data blijkt echter dat gedurende 2005 en 2006 2,5-5,0 de modale klasse is; in 2007 worden de meeste gemeenten gekenmerkt door een aandeel van 0-2,5%.

In het algemeen kan worden gezegd dat een daling binnen de derde tot en met de achtste klasse hand in hand gaan met een stijgend aantal gemeenten in de klassen <0 en 0-2,5. Dit wil zeggen: de OEM maken een steeds kleiner deel uit van de totale gemeentelijke uitgaven.

Het verschil tussen de hoogste en laagste waarde – omvang van OEM per inwoner van de gemeente – is in 2006 het grootst in gemeenten met een inwoneraantal van 10.000 – 20.000 en 20.000 – 50.000.

25 20 in plaats van 21 functies: de functie ‘Mutaties reserve in verband met hoofdfunctie 0 t/m 9’ is slechts een restpost.

87

Voor wat betreft de omvang van OEM per inwoner van de gemeente geldt dat de mate van scheefheid in drie jaar is toegenomen tot 0,24 in 2007. Een normale verdeling wordt gekenmerkt door een scheefheidsmaatstaf van 0; hoe verder de maatstaf ligt van de 0, des te schever is de verdeling.

Het streven naar het derde aspiratieniveau van Goedhart zou idealiter moeten leiden tot een afname van de mate van scheefheid. Dit is echter niet het geval: deze neemt juist toe.

De OEM zijn scheef verdeeld over de gemeenten. Nu is de vraag op welke wijze de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds kan worden aangepast, zodanig dat verstorende werking van OEM ongedaan wordt gemaakt (analytisch kader, paragraaf 5.1). Deze (deel)vraag wordt beantwoord in het volgende hoofdstuk.

RecapitulatieIn dit hoofdstuk is ingegaan op de omvang en verdeling van OEM over alle Nederlandse gemeenten. De totale omvang van OEM is in de periode 2005-2007 gestegen, met name doordat de baten relatief sterker zijn gestegen dan de lasten. Voor wat betreft de omvang geldt dat een aantal categorieën structureel relatief en absoluut omvangrijk zijn. Er bestaat geen aanleiding om te veronderstellen dat deze categorieën in de toekomst minder dominant aanwezig zullen zijn. Jaarlijkse fluctuaties bemoeilijken het doen van uitspraken over toekomstige ontwikkelingen, maar deze doen niet af aan het feit dat diezelfde functies steeds verantwoordelijk zijn voor grote verschillen tussen gemeenten.

Voor wat betreft de verdeling van OEM over gemeenten geldt dat het aantal gemeenten met een relatief laag aandeel/saldo OEM is gestegen. Het verschil tussen de hoogste en laagste saldowaarde is toegenomen, alsmede de mate van scheefheid (van 0,18 in 2005 tot 0,24 in 2007). Wel maken OEM gemiddeld een steeds kleiner deel uit van de totale gemeentelijke uitgaven.

Indien nu de voorlopige conclusies van de in dit hoofdstuk uitgevoerde analyse worden bestudeerd in het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart, is direct de relatie met het theoretisch kader van dit onderzoek gelegd. Het derde aspiratieniveau houdt in dat alle Nederlandse gemeenten in staat moeten worden gesteld om bij globaal gelijke lasten ook een gelijkwaardig voorzieningenniveau te kunnen aanbieden. In dit hoofdstuk is echter gebleken, dat een aantal gemeenten duidelijk over meer mogelijkheden beschikt om financiële middelen uit OEM te vergaren (o.a. nutsbedrijven). Dezelfde functies zijn ieder jaar verantwoordelijk voor grote verschillen tussen gemeenten: OEM zijn disproportioneel verdeeld. Voor OEM ontbreekt echter een ijkpunt in het Gemeentefonds, zodat met de mogelijkheden tot vergaring van middelen uit OEM geen rekening wordt gehouden bij de toedeling van de algemene uitkering. Deze situatie is onwenselijk met het oog op het derde aspiratieniveau van Goedhart, omdat zo OEM de werking van het Gemeentefonds kunnen verstoren: geen rekening wordt gehouden met de daadwérkelijke inkomstencapaciteit van gemeenten. Hoe kan Rijksoverheid er dan voor zorgen dat vanuit OEM geen verstorende werking meer uitgaat? Deze vraag staat centraal in het volgende hoofdstuk.

88

9. Beleidsconsequenties

Deelvraag 6 van dit onderzoek luidt: “Op welke wijze(n) kan de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds worden aangepast”? In dit hoofdstuk staat de vraag centraal hoe de systematiek van het Gemeentefonds kan worden aangepast, zodanig dat de verstorende werking van OEM ongedaan wordt gemaakt. Wat zijn mogelijke beleidsconsequenties van een scheve verdeling in relatie tot het derde aspiratieniveau van Goedhart? Ofwel: op welke wijze(n) kan rekening worden gehouden met de eigen inkomsten – OEM – van gemeenten? Dit hoofdstuk vangt aan met een kritische noot in paragraaf 9.1: kunnen de OEM van gemeenten zonder meer worden genormeerd, afgeroomd en/of herverdeeld? In paragraaf 9.2 wordt de deelvraag vanuit geheel ander perspectief beschouwd: de zienswijze van de toenmalige Raad voor de Gemeentefinanciën (1997). In paragraaf 9.3 komen de mogelijkheden van beleid aan de orde. Daarbij mogen de eisen die worden gesteld aan de verdeelsystematiek niet uit het oog worden verloren, omdat de mate waarin een beleidsalternatief voldoet aan de eisen, de ‘levensvatbaarheid’ van het alternatief bepaalt.

9.1 Normeren, afromen of herverdelen?

Gerritsen en Sterks vragen zich in ‘Omvang en betekenis van reserves bij publieke instellingen’ (2005) af of de doelmatigheid wordt bevorderd door het gemeentelijke vermogen – waaronder OEM – te normeren, herverdelen en/of af te romen. Zij plaatsen hierbij een aantal kanttekeningen:

De optimale vermogensomvang van gemeenten is niet eenvoudig in kengetallen te vatten die vervolgens tot norm kunnen worden verheven, omdat bepaling van de gewenste vermogensomvang deels berust op subjectieve inschattingen;

Vervolgens rijst de vraag wat met eventuele overschotten moet worden gedaan: moet het geld ‘terug naar de burger’? Of dient het geld te worden uitgegeven? Van wie is het geld eigenlijk? Publieke instellingen straffen voor doelmatigheid door bespaarde middelen af te romen is in ieder geval onverstandig;

Elke vorm van normering is onderhevig aan de Wet van Goedhart: “Elke variabele die tot norm wordt verheven, is tot uitholling gedoemd” (Gerritsen & Sterks, 2005:27). Dat geldt des te sterker naarmate de betrokken variabele moeilijker objectief is vast te stellen.

Voorts merken de auteurs op dat bij Nederlandse decentrale overheden de aantasting van autonomie een rol speelt. Zij hebben een eigen staatkundige positie en het mandaat van de kiezer. “Bij voldoende transparantie omtrent vermogensposities heeft het Rijk hier geen rol. Beter lijk het de vermogensposities van decentrale overheden voldoende transparant te maken, zodat een effectieve democratische controle mogelijk wordt” (Gerritsen & Sterks, 2005:28).

9.2 Omstandigheden en beslissingen in verleden, heden en toekomst

In het Gemeentefonds wordt verondersteld dat 5,4 procent van de totale gemeentelijke uitgaven (kunnen) worden gedekt met OEM. De Raad voor de Gemeentefinanciën bepaalde in 1997: “de raad achtte het onmogelijk noch wenselijk hiervoor een echt ijkpunt te ontwikkelen. Niet mogelijk, omdat in de verdeling over de gemeenten rond het gemiddelde geen structuur of systeem te ontdekken is. Niet wenselijk, omdat de bedrijfsresultaten voor eigen risico dienen te zijn en dus niet voor verevening in aanmerking moeten komen” (Cebeon, 2001:11).

89

Bij de ontwikkeling van het ijkpunt werd rekening gehouden met het gemiddelde inkomstenniveau van gemeenten uit OEM door alle uitgavenmaatstaven te verminderen met 5,4%. Verondersteld werd dat per gemeente de mogelijke opbrengst uit OEM rechtevenredig is met de behoefte aan algemene financiële dekkingsmiddelen. Dit neemt natuurlijk niet weg dat ook in het verleden niet alle gemeenten in staat waren 5,4% van hun uitgaven te dekken met OEM. Immers, het betreft een gemiddelde. In 1997 waren er zelfs gemeenten die een negatieve OEM hadden. Wel zijn de onderlinge verschillen in de omvang van OEM toegenomen. Onderzoek van het Centrum Beleidsadviserend Onderzoek (Cebeon) heeft uitgewezen dat OEM erg afhankelijk is van omstandigheden/eigen beslissingen in verleden, heden en toekomst:

Eigen keuzes/mogelijkheden in verleden om al dan niet bepaalde bedrijfsmatige activiteiten te ontplooien of hieraan deel te nemen;

De mate van succes van dergelijke activiteiten of de beëindiging ervan (verkoop energiebedrijven);

Eigen keuzes in verleden om reserves op te bouwen (eventueel leidend tot eigen inkomsten uit geldleningen/beleggingen) of om middelen meteen uit te geven;

Verschillen in boekhoudkundige aspecten tussen gemeenten kunnen leiden tot optische verschillen (waaronder het zichtbaar maken van bepaalde inkomsten en uitgaven) (Cebeon, 2001).

In deze en vorige paragraaf is duidelijk geworden dat het zonder meer ingrijpen in de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds niet onomstreden is. Toch is het in het kader van dit onderzoek van belang om te weten welke mogelijkheden er zijn om de storende werking van OEM ongedaan te maken. Deze mogelijkheden worden in de volgende paragraaf beschreven.

9.3 Mogelijkheden van beleid

Het derde aspiratieniveau van Goedhart als fundament van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds wordt ondermijnd door de grote vermogensverschillen – in het bijzonder de grote verschillen in de omvang van OEM – tussen gemeenten. In deze paragraaf wordt de vraag beantwoord op welke beleidsmaatregelen kunnen worden getroffen. Daarmee wordt in feite het vraagteken ingevuld dat in figuur 4 (het analytisch kader) is weergegeven. Mogelijkheden van beleid zijn:

1. Voor OEM wordt een verdeelmaatstaf in het Gemeentefonds opgenomen.

De verdeling van het Gemeentefonds houdt rekening met het vermogen van gemeenten zelf inkomsten te genereren. Onder deze inkomsten vallen ook OEM. De OEM-capaciteit van gemeenten moet dus, in navolging van de OZB-capaciteit, worden meegenomen in de verdeling van het Gemeentefonds. Belangrijk is het uitgangspunt: hoe meer overige eigen middelen een gemeente heeft, des te lager het bedrag van de algemene uitkering aan diezelfde gemeente. De OEM-capaciteit is, evenals de OZB-capaciteit, een min-post (negatieve maatstaf) in de berekening. De vaststelling van een concrete maatstaf is een zeer technische aangelegenheid en reikt te ver voor dit onderzoek. Wel is het van belang op te merken dat bij de ontwikkeling van een maatstaf rekening moet worden gehouden met de samenstelling van OEM. Niet alle functies nemen namelijk een even groot deel van de inkomsten voor hun

90

rekening. Een blik op de verschillende saldi maakt duidelijk dat met name de volgende functies zwaar wegen: ‘Nutsbedrijven’, ‘Bouwgrondexploitatie’, ‘Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar’, ‘Overige financiële middelen’ en ‘Geldleningen en uitzettingen langer of gelijk aan 1 jaar’. Een mogelijkheid is om de maatstaf uitsluitend te koppelen aan de omvang van bovenstaande functies. Dit is een optie, omdat deze functies structureel verantwoordelijk zijn voor grote verschillen tussen gemeenten.

Uitwerking in relatie tot het derde aspiratieniveau van GoedhartDoor ook een verdeelmaatstaf voor OEM in het Gemeentefonds op te nemen, ontstaat een completer beeld van het inkomensplaatje van gemeenten. Dit is van belang, omdat alle typen inkomsten – ook OEM – kunnen worden aangewend voor het doen van investeringen in voorzieningen. Aangezien Rijksoverheid streeft naar het realiseren van een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit bij een globaal gelijke belastingdruk, moeten ook de overige eigen middelen van gemeenten worden meegenomen in de berekening van de omvang van de algemene uitkering. Het staat inmiddels vast dat de omvang van OEM tussen gemeenten sterk verschilt. Gemeenten zijn dus in theorie niet in staat een gelijkwaardig voorzieningenpakket aan te bieden, ondanks een globaal gelijke belastingdruk. Een maatstaf voor OEM-capaciteit is mogelijk een grote stap in de richting van het derde aspiratieniveau.

2. Het uitgangspunt van een dekkingspercentage van 5,4 procent wordt bijgesteld.

In het Gemeentefonds wordt verondersteld dat gemeenten 5,4 procent van de totale uitgaven kunnen dekken met OEM. Echter, uit tabel 12 in paragraaf 8.2 is gebleken dat in het merendeel van de gemeenten het totaal aan OEM niet meer bedraagt dan 5 procent van de totale uitgaven. Diezelfde gemeenten zijn dus niet in staat om 5,4 procent van hun uitgaven te dekken met OEM. Een mogelijkheid is om het percentage uit 1997 bij te stellen, zodanig dat een minder scheve verdeling van OEM ontstaat.

Uitwerking in relatie tot het derde aspiratieniveau van GoedhartBijstelling van het percentage leidt alleen tot een meer rechtvaardige verdeling van OEM, indien hieraan financiële consequenties zijn verbonden. Bijvoorbeeld: bijstelling van het percentage naar beneden (3,5 procent) leidt ertoe dat de gemeenten die dit percentage niet kunnen dekken, meer geld uit het Gemeentefonds krijgen; een gemeente als Amsterdam, die het percentage ver overschrijdt, krijgt minder uit het Gemeentefonds, zodanig dat uiteindelijk alle gemeenten in staat zijn hun totale uitgaven te dekken met 3,5 procent OEM. Het merendeel van de gemeenten heeft een dekkingspercentage van 3,5 procent, vandaar de keuze voor dit specifieke percentage.

Het staat echter vast dat aan de eventuele bijstelling van het percentage anno 2009 geen financiële consequenties zijn verbonden. Het alternatief zou pas kans van slagen hebben, indien dit wel het geval zou zijn. Een mogelijkheid is dus om het percentage van 3,5 procent in te stellen en gemeenten te compenseren via het Gemeentefonds. In het kader van dit onderzoek wordt dit tweede beleidsalternatief verder buiten beschouwing gelaten.

3. Afromen en herverdelen.

Een meer extreme beleidsmaatregel is het afromen en vervolgens herverdelen van financiële middelen. Een mogelijk is om gemeenten die het percentage van 5,4 procent overschrijden, te verplichten de hoeveelheid OEM die dit percentage overschrijdt, af te dragen ten behoeve van het Gemeentefonds. De middelen die worden afgeroomd, kunnen vervolgens worden verdeeld

91

over de gemeenten die het percentage van 5,4 procent niet bereiken. Uiteindelijk is de situatie dat alle gemeenten in Nederland 5,4 procent van het uitgaven kunnen dekken met OEM.

Uitwerking in relatie tot het derde aspiratieniveau van GoedhartAfroming en herverdeling leidt tot de situatie dat gemeenten in staat zijn 5,4 procent van de uitgaven aan voorzieningen te dekken met OEM. Ofwel: gemeenten zijn in staat een gelijkwaardig voorzieningenpakket aan te bieden bij een globaal gelijke lastendruk. Daarmee lijkt realisering van het derde aspiratieniveau een stuk dichterbij te komen.

In paragraaf 9.1 en 9.2 zijn al enkele kritische noten geplaatst bij een eventuele hervorming van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. In aanvulling hierop wordt in de volgende paragraaf nog ingegaan op de eisen die de beleidsmakers in Den Haag stellen aan de systematiek. Deze mogen niet buiten beschouwing worden gelaten.

9.4 Eisen aan de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds

Een aantal waarden moet in acht worden genomen bij een eventuele hervorming van de verdeelsystematiek. Het zijn deze waarden die de ‘realiteitszin’ van een beleidsmaatregel bepalen.

a. Verdelende rechtvaardigheid: rekening moet worden gehouden met kosten- en behoefteverschillen tussen ontvangende instanties;

b. Balans tussen sturing en autonomie: invloed versus handelingsvrijheid;c. Stabiliteit: geen sterke fluctuatie van een uitkering door de tijd;d. Voorspelbaarheid: ontvangsten in komende jaren moeten tot op zekere hoogte te

ramen zijn;e. Transparantie: werking van het model moet in grote lijnen duidelijk zijn voor

betrokkenen; f. Uitvoerbaarheid: benodigde gegevens moeten kunnen worden verzameld en

verdeelsleutels moeten kunnen worden bepaald;g. Duurzaamheid: stelsel moet meegroeien met maatschappelijke ontwikkelingen;h. Flexibiliteit: stelsel moet kunnen worden aangepast aan veranderende omstandigheden

(takenpakket van organisaties);i. Kosten: kosten moeten binnen de perken blijven (gegevensverzameling en afleiden

van verdeelsleutels);j. Manipuleerbaarheid: ontvangende instanties mogen hun aandeel in het budget niet of

nauwelijks kunnen beïnvloeden;k. Prikkelwerking: stelsel mag geen perverse prikkels geven (ondoelmatig werken);l. Maatschappelijke acceptatie: stelsel moet in brede kring als ‘fair’ worden beoordeeld

(Allers, 2005:8-9).

Enkele waarden zijn bovendien strijdig. Daarom moet een afweging worden gemaakt. Bijvoorbeeld: rechtvaardigheid versus kosten. Stabiliteit versus flexibiliteit. En sommige eisen zijn complementair. Bijvoorbeeld: verdelende rechtvaardigheid versus maatschappelijke acceptatie. Voldoen nu de in paragraaf 9.3 beschreven beleidsalternatieven aan bovenstaande waarden? In tabel 17 worden twee voorgestelde beleidsalternatieven op de hierboven beschreven waarden (a tot en met l) beoordeeld. De ‘x’ staat voor een negatieve beoordeling, de ‘v’ voor een positieve.

92

Tabel 17 De beleidsalternatieven beoordeeld op waarden

Verdeelmaatstaf Afromen en herverdelena. v vb. v xc. x xd. x xe. v vf. v xg. v xh. v xi. x xj. v xk. x xl. v x

De volgende vraag is echter van cruciaal belang: wegen genoemde criteria even zwaar? Indien dit het geval is, kan de wenselijkheid van een beleidsalternatief worden beoordeeld door het slechts cumuleren van plussen (v) en minnen (x). Dan verdient bijstelling van het percentage van 5,4 procent de voorkeur, gevolgd door de instelling van een verdeelmaatstaf voor OEM en het concept van ‘afromen en herverdelen’. Indien de criteria níet even zwaar wegen, dient er een afweging te worden gemaakt en ontstaat er wellicht een ander beeld, afhankelijk van de als belangrijk ervaren en geselecteerde waarden. Als onderzoeker mag en wil ik geen keuze maken op het vlak van prioriteitstelling, maar het gelijk beoordelen van de waarden is ook een keuze. Ik ben, als bestuurskundig onderzoeker, van mening dat de volgende criteria zwaarder wegen dan gemiddeld:

a. Verdelende rechtvaardigheid: de waarde die leidend is voor het derde aspiratieniveau van Goedhart en – daarmee – de financiële verhouding tussen Rijksoverheid en gemeenten.

f. Uitvoerbaarheid: de mate van uitvoerbaarheid van beleid bepaalt of een beleidsalternatief realistisch is en daarmee de kans van implementatie.

l. (Maatschappelijke) acceptatie: de medewerking van gemeenten is bepalend voor de mate van succes van beleid. Er moet voldoende draagvlak zijn om beleid op de lange termijn werkbaar en succesvol te doen zijn.

Indien de voorgestelde beleidsalternatieven hoofdzakelijk worden beoordeeld op de drie genoemde alternatieven, ziet het plaatje er als volgt uit.

Verdeelmaatstaf Afromen en herverdelena. v vf. v xl. v x

Feit blijft, dat de selectie van waarden en ook de beoordeling daarvan, een normatieve aangelegenheid is (zie ook de paragrafen 9.1 en 9.2). Een afwijkende selectie kan er namelijk voor zorgen dat de voorkeursvolgorde er heel anders uitziet.

93

Beide alternatieven dragen bij aan de verdelende rechtvaardigheid voor wat betreft de financiële positie van gemeenten. De uitvoerbaarheid van beleid laat een ander beeld zien: de ontwikkeling van een verdeelmaatstaf is een ingewikkelde, technische aangelegenheid, maar het verleden26 heeft uitgewezen dat dit wel degelijk mogelijk is. De mogelijkheid tot ‘afromen en herverdelen’ is relatief beperkt, omdat zeer nauwkeurig moet worden bepaald met welk bedrag een gemeente het percentage van 5,4 procent onder- of overschrijdt. En het staat vast dat de gegevens zoals die door gemeenten worden gepresenteerd, niet altijd kloppen; daarmee is het alternatief tevens fraudegevoelig (punt j). En ook op het gebied van maatschappelijke laten de twee alternatieven een ander beeld zien: het instellen van een verdeelmaatstaf zullen gemeenten in het algemeen als rechtvaardig beschouwen. Immers, daarbij wordt het bedrag aan OEM ongemoeid gelaten; er wordt ‘slechts’ ingegrepen in de hoogte van de algemene uitkering. Het principe van afromen en herverdelen zal niet erg positief worden beoordeeld (zie paragraaf 9.2).

RecapitulatieIn dit hoofdstuk is ingegaan op de beleidsmogelijkheden van ‘Den Haag’ om tegemoet te komen aan het streven naar het derde aspiratieniveau van Goedhart. Uit de analyse in het vorige hoofdstuk is namelijk gebleken dat de mate van scheefheid is toegenomen, hetgeen geheel in strijd is met ’s Rijks streven. Het vraagteken in figuur 4 (het analytisch kader) kan op een aantal manieren worden ingevuld. Uiteindelijk verdient het instellen van een verdeelmaatstaf voor OEM dus de voorkeur boven het principe van ‘afromen en herverdelen’. Het is een mogelijkheid om voor de functies die structureel grote verschillen tussen gemeenten vertonen, een verdeelmaatstaf in te stellen – in lijn met het streven naar het derde aspiratieniveau van Goedhart. Immers, dan wordt in het Gemeentefonds rekening gehouden met de capaciteit van gemeenten om inkomsten te verwerven uit de belangrijkste ‘goudmijnen’ (o.a. nutsbedrijven, bouwgrondexploitatie). Het alternatief van de verdeelmaatstaf is bovendien werkbaar op de langere termijn, omdat het een automatische stabilisator betreft: indien de verschillen tussen gemeenten in de toekomst afnemen dan wel verder toenemen, wordt daarop met een verdeelmaatstaf ingespeeld. Deze zou de volgende vorm kunnen aannemen. IJkpuntformule:

… × potentieel Nutsbedrijven + … × potentieel Bouwgrondexploitatie + … × potentieel Geldleningen en uitzettingen korte termijn + … × potentieel Overige financiële middelen + … × potentieel Geldleningen en uitzettingen lange termijn = potentieel om OEM te vergaren (OEM-capaciteit).

De keuze voor deze specifieke functies is ingegeven door de structureel grote omvang – in absoluut en relatief opzicht. Voor het vermenigvuldigingsteken staat de waarde die moet worden toegekend aan het belang van de afzonderlijke functie, bijvoorbeeld op basis van de gemiddelde relatieve omvang van de functie. Het potentieel verschilt daarentegen per gemeenten. De OEM-capaciteit bepaalt uiteindelijk met welk bedrag de algemene uitkering naar beneden wordt bijgesteld. De specifieke invulling van ‘de’ juiste data reikt echter te ver in het kader van dit onderzoek, omdat het een zeer technische aangelegenheid betreft. Speculatie zou niet van toegevoegde waarde zijn voor dit onderzoek. Algemeen geldt wel: naarmate de OEM-capaciteit van een gemeente hoger is, neemt de omvang van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds af.

10. Conclusies en aanbevelingen 26 Zie bijlage 1: een veelheid aan maatstaven opgenomen in de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds.

94

De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Allereerst worden de deelvragen en – daarmee – centrale onderzoeksvraag (paragraaf 1.4) beantwoord in paragraaf 10.1. Op basis daarvan wordt de onderzoekshypothese aangenomen of verworpen. In paragraaf 10.2 worden, op basis van dit onderzoek, aanbevelingen gedaan.

10.1 Conclusies

Allereerst worden de in paragraaf 1.4 geformuleerde deelvragen beantwoord.

1. Wat is de omvang van overige eigen middelen van Nederlandse gemeenten en hoe heeft zich dit de laatste jaren ontwikkeld?

In hoofdstuk 8 is de omvang van OEM van gemeenten aan de orde gesteld. In 2007 bedroeg het totaalsaldo ruim 2 miljard euro; dit is een stijging ten opzichte van 2005, maar een daling ten opzichte van 2006. De sterke stijging van het totaalsaldo in 2006 ten opzichte van 2005 is te wijten aan een relatief sterke stijging van de baten; de in 2007 ingezette daling is echter te wijten aan een relatie sterke stijging van de lasten. De jaarlijkse ontwikkelingen verschillen per functie van OEM. Uit dataonderzoek blijkt dat met name de volgende categorieën van groot belang zijn voor de inkomstencapaciteit van gemeenten: ‘Nutsbedrijven’ (ca. 6%), ‘Bouwgrondexploitatie’ (ca. 18%), ‘Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar’ (ca. 5%), ‘Overige financiële middelen’ (ca. 17%) en ‘Geldleningen of uitzettingen langer of gelijk aan 1 jaar’ (ca. 30%). Voor alle functie geldt dat de omvang ervan is toegenomen in een periode van 3 jaar, met uitzondering van ‘Geldleningen of uitzettingen langer of gelijk aan 1 jaar’. De omvang van OEM per gemeente in 2005-2007 is terug te vinden in bijlage 2. Een weergave van de omvang per inwoner van de gemeente staat in bijlage 3. Het staat vast dat de omvang van genoemde functies structureel fors is en dat de verschillen tussen gemeenten voor wat betreft die functies in 2005-2007 groter zijn geworden. Er is geen reden om te veronderstellen dat deze functies in de toekomst minder dominant aanwezig zullen zijn. Met deze gegevens moet rekening worden gehouden bij de eventuele ontwikkeling van een beleidsalternatief dat de ‘verstorende’ werking van OEM in de richting van het derde aspiratieniveau, ongedaan kan maken.

2. Hoe zijn de overige eigen middelen over Nederlandse gemeenten verdeeld en hoe heeft zich dit de laatste jaren ontwikkeld?

In hoofdstuk 8 is niet alleen aandacht besteed aan de omvang van OEM, maar ook aan de verdeling van OEM over gemeenten. Wat allereerst opvalt, is dat de meeste gemeenten met OEM een aandeel van tussen de 0 en 0,08% van het landelijk totaal voor hun rekening nemen. Het algemene beeld is dat het aantal gemeenten met een negatief en relatief laag aandeel is gestegen ten koste van het aantal gemeenten met een relatief hoger aandeel OEM, dat is gedaald in 2005-2007. In alle jaren hebben de meeste gemeenten een OEM-saldo van tussen de 50 en 100 euro per inwoner van de gemeente. En ook het aantal gemeenten met een saldo van 0-50 en 100-150 euro per inwoner blijft hoog. Wel is het aantal gemeenten met een negatief saldo sterk toegenomen in 2007. Het algemene beeld is dat het aantal gemeenten met een negatief saldo of een saldo van tussen de 250 en 400 euro per inwoner is gestegen ten koste van de overige klassen, waarbij sprake is van een daling. In bijlage 3 staan voor alle gemeenten de saldi in euro’s per inwoner in 2005-2007. Het verschil tussen de hoogste en laagste waarde is in 2006 het grootst in gemeenten met een inwonertal van 10.000-50.000.

95

In het Gemeentefonds wordt verondersteld dat gemeenten 5,4% van hun uitgaven kunnen dekken met OEM. Echter, uit de data blijkt dat de meeste gemeenten gedurende alle jaren deze 5,4% niet kunnen realiseren. Het algemene beeld is dat de OEM een steeds kleiner deel uitmaken van de totale gemeentelijke uitgaven.

De mate van ‘scheefheid’ bij de verdeling van OEM over gemeenten is in drie jaar toegenomen van 0,18 in 2005, 0,17 in 2006 tot 0,24 in 2007. De scheefheidsmaatstaf bedraagt minimaal -1 en maximaal +1. En er geldt: hoe verder de maatstaf zich bevindt van de 0, des te schever is de verdeling. De verdeling van OEM over gemeenten is dus niet zeer scheef, maar er is wel degelijk sprake van een scheve verdeling. Dit is onwenselijk met het oog op het derde aspiratieniveau van Goedhart.

3. Hoe ziet de huidige verdeelsystematiek van het Gemeentefonds eruit en in hoeverre zijn de omvang en verdeling van OEM over gemeenten reden tot aanpassing van die verdeelsystematiek – in het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart?

De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds is gebaseerd op twee uitgangspunten: er wordt rekening gehouden met onderlinge kostenverschillen (1) en de individuele draagkracht van gemeenten (2). Met kostenverschillen wordt rekening gehouden door middel van maatstaven (aantal inwoners, oppervlakte, etcetera). De algemene uitkering wordt verdeeld door middel van 60 verdeelmaatstaven die een verklaring moeten geven voor verschillen in gebruik of intensiteit van gemeentelijke voorzieningen. En ook wordt gelet op de onvermijdbaarheid van bepaalde uitgaven (bijvoorbeeld brandweerzorg). De maatstaven zijn gegroepeerd in 14 uitgavenclusters en 2 inkomstenclusters. Voor elk van de uitgavenclusters is onderzoek gedaan naar de kosten die gemeenten maken en een ijkpunt opgesteld. Bijlage 1 bevat een overzicht van de verdeelmaatstaven. Ook houdt het verdeelstelsel rekening met de inkomstencapaciteit (OZB-capaciteit) van gemeenten. Gemeenten met een hogere belastingcapaciteit, ontvangen een lagere algemene uitkering en andersom.

In de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds is echter geen ijkpunt voor OEM van gemeenten opgenomen. Wel wordt ervan uitgegaan dat gemeenten 5,4% van de totale gemeentelijke uitgaven kunnen bekostigen uit OEM. Uit het onderzoek is gebleken dat de OEM ongelijk verdeeld zijn over gemeenten; het gaat daarbij om substantiële bedragen, met name als het gaat om de categorieën ‘Nutsbedrijven’, ‘Bouwgrondexploitatie’, ‘Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar’, ‘Overige financiële middelen’ en ‘Geldleningen en uitzettingen langer of gelijk aan 1 jaar’.

Binnen de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds wordt dus geen rekening gehouden met OEM als bron van inkomsten voor gemeenten. Ter illustratie: indien gemeente X over meer OEM beschikt dan gemeente Y, wil dit niet zeggen dat de algemene uitkering aan gemeente X lager is dan die aan gemeente Y. Dit zou, met het oog op het derde aspiratieniveau, wel wenselijk zijn. Immers, OEM kunnen de inkomstencapaciteit van gemeenten vergroten en daarmee het vermogen van gemeenten om te investeren in voorzieningen verhogen. In het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart is aanpassing van de verdeelsystematiek dus wenselijk: er moet een mechanisme worden ingebouwd, zodat niet alleen rekening wordt gehouden met de OZB-capaciteit, maar ook met de OEM-capaciteit van gemeenten.

4. Waaruit bestaan de overige eigen middelen van Nederlandse gemeenten?

96

De OEM van gemeenten zijn opgebouwd uit 20 categorieën of ‘functies’. Natuurlijk hebben niet alle gemeenten te maken met alle 20 functies. De functies zijn:

1. Functie 212 – Openbaar Vervoer (OV);2. Functie 220 – Zeehavens;3. Functie 230 – Luchtvaart;4. Functie 310 – Handel en ambacht;5. Functie 320 – Industrie;6. Functie 330 – Nutsbedrijven;7. Functie 340 – Agrarische productie en ontginning;8. Functie 341 – Overige agrarische zaken, jacht en visserij;9. Functie 830 – Bouwgrondexploitatie;10. Functie 911 – Geldleningen en uitzettingen korter dan 1 jaar;11. Functie 913 – Overige financiële middelen;12. Functie 914 – Geldleningen en uitzettingen langer dan of gelijk aan 1 jaar;13. Functie 933 – Baten roerende woon- en bedrijfsruimtebelasting;14. Functie 934 – Baten baatbelasting;15. Functie 935 – Baten forensenbelasting;16. Functie 936 – Baten toeristenbelasting (waarvan 50%);17. Functie 937 – Baten hondenbelasting;18. Functie 938 – Baten reclamebelasting;19. Functie 939 – Baten precariobelasting; 20. Functie 980 – Mutaties reserves in verband met hoofdfuncties 0 t/m 9.

De inhoud van de functies is uitgebreid besproken in hoofdstuk 7.

5. Welke theoretische zienswijzen bestaan er omtrent de verdeling van financiële middelen over gemeenten?

In hoofdstuk 4 is uitgebreid ingegaan op de theoretische zienswijzen omtrent de verdeling van financiële middelen over gemeenten. In dat kader is allereerst aandacht besteed aan argumenten van voor- en tegenstanders van het derde aspiratieniveau van Goedhart. Voorstanders beargumenteren dat verevening:

I. Verstoringen in de economische allocatie kan verhelpen;II. Tegemoetkomt aan de wens tot gelijkheid onder mensen;III. Transparantie van decentrale besluitvorming bevordert.

De argumenten van tegenstanders kunnen worden onderverdeeld in vijf categorieën:

A. Het derde aspiratieniveau leidt niet tot optimale efficiëntie;B. Een ander aspiratieniveau is gewenst;C. Het lukt niet om het derde aspiratieniveau te bereiken;D. Het derde aspiratieniveau leidt tot meer herverdeling dan gewenst;E. Bestuurlijke argumenten.

Discussie bestaat over de vraag welk aspiratieniveau op Nederland van toepassing is en welk niveau gewenst is: in een situatie van schaarste is verevening gewenst. De gedachtegang van Rijksoverheid is een combinatie van het principal-agent model, het autonomiemodel en het decentralisatietheorama van Oates: de zelfstandigheid van decentrale overheden staat in

97

beginsel centraal, omdat decentrale besluitvorming kan leiden tot een toename van de welvaart. Om hun autonomie zoveel mogelijk te waarborgen, worden gemeenten zoveel mogelijk gefinancierd met behulp van eigen inkomsten of ongebonden (algemene) uitkeringen. Het streven naar het derde aspiratieniveau van Goedhart staat binnen Rijksoverheid niet ter discussie. Gerritsen (2007) daarentegen, stelt dat gemeenten in praktijk geen gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen bieden tegen een gelijke belastingdruk, omdat inkomsten uit eigen middelen tussen gemeenten sterk uiteen lopen en binnen verdeelsystematiek van het Gemeentefonds hiermee geen rekening wordt gehouden. Boorsma en Allers (2006) vragen zich af of Nederland wel een derde aspiratieniveau kent. Zij merken op dat de zinsnede ‘bij een gelijke belastingdruk’ beter past bij het tweede aspiratieniveau. Zij zijn bovendien van mening dat er sprake is van verschillende aspiratieniveaus tegelijk die betrekking hebben op verschillende soorten voorzieningen.

6. Op welke wijze(n) kan de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds worden aangepast?

In hoofdstuk 9 zijn de mogelijkheden van beleid besproken die tegemoet komen aan het derde aspiratieniveau van Goedhart. Drie alternatieven zijn voorgesteld:

i. Voor OEM wordt een verdeelmaatstaf in het Gemeentefonds opgenomen.

In de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds wordt rekening gehouden met de inkomstencapaciteit van gemeenten. Niet alleen de OZB wordt dan meegenomen in de berekening, ook het vermogen van gemeenten om OEM te genereren. Ook met OEM kunnen namelijk investeringen worden gedaan in voorzieningen.

ii. Het uitgangspunt van een dekkingspercentage van 5,4 procent wordt bijgesteld.

Uit dit onderzoek is gebleken dat het merendeel van de gemeenten niet in staat is de totale uitgaven te voldoen met in ieder geval 5,4% OEM. Het bijstellen van het percentage, zodanig dat de verdeling minder scheef zal zijn, is echter geen reële optie, omdat hieraan geen financiële consequenties zijn verbonden. iii. Afromen en herverdelen.

Een derde mogelijkheid is het afromen van OEM bij gemeenten die beschikken over ‘te veel’ OEM: bijvoorbeeld gemeenten die het percentage van 5,4 procent overschrijden. Het afgeroomde bedrag komt ten goede aan het Gemeentefonds en kan – in de vorm van een algemene uitkering – worden uitgekeerd aan gemeenten die het percentage niet kunnen realiseren. Een aantal waarden moet in acht worden genomen bij een eventuele hervorming van de verdeelsystematiek.

a. Verdelende rechtvaardigheid: rekening moet worden gehouden met kosten- en behoefteverschillen tussen ontvangende instanties;

b. Balans tussen sturing en autonomie: invloed versus handelingsvrijheid;c. Stabiliteit: geen sterke fluctuatie van een uitkering door de tijd;d. Voorspelbaarheid: ontvangsten in komende jaren moeten tot op zekere hoogte te

ramen zijn;e. Transparantie: werking van het model moet in grote lijnen duidelijk zijn voor

betrokkenen;

98

f. Uitvoerbaarheid: benodigde gegevens moeten kunnen worden verzameld en verdeelsleutels moeten kunnen worden bepaald;

g. Duurzaamheid: stelsel moet meegroeien met maatschappelijke ontwikkelingen;h. Flexibiliteit: stelsel moet kunnen worden aangepast aan veranderende omstandigheden

(takenpakket van organisaties);i. Kosten: kosten moeten binnen de perken blijven (gegevensverzameling en afleiden

van verdeelsleutels);j. Manipuleerbaarheid: ontvangende instanties mogen hun aandeel in het budget niet of

nauwelijks kunnen beïnvloeden;k. Prikkelwerking: stelsel mag geen perverse prikkels geven (ondoelmatig werken);l. Maatschappelijke acceptatie: stelsel moet in brede kring als ‘fair’ worden beoordeeld

(Allers, 2005:8-9).

Enkele waarden zijn bovendien strijdig. Daarom moet een (normatieve) afweging worden gemaakt. Voldoen nu de in paragraaf 9.3 beschreven beleidsalternatieven aan bovenstaande waarden? En nog belangrijker: wegen genoemde criteria even zwaar? Mijns inziens wegen de waarden niet even zwaar en moet een afweging worden gemaakt tussen:

b. Verdelende rechtvaardigheid: de waarde die leidend is voor het derde aspiratieniveau van Goedhart en – daarmee – de financiële verhouding tussen Rijksoverheid en gemeenten.

f. Uitvoerbaarheid: de mate van uitvoerbaarheid van beleid bepaalt of een beleidsalternatief realistisch is en daarmee de kans van implementatie.

l. Maatschappelijke acceptatie: de medewerking van burgers en – in dit geval – gemeenten is bepalend voor de mate van succes van beleid. Er moet voldoende draagvlak zijn om beleid op de lange termijn werkbaar en succesvol te doen zijn.

Indien de voorgestelde beleidsalternatieven hoofdzakelijk worden beoordeeld op de drie genoemde alternatieven, ziet het plaatje er als volgt uit.

Verdeelmaatstaf Afromen en herverdelena. v vf. v xl. v x

Uiteindelijk verdient het instellen van een verdeelmaatstaf voor OEM de voorkeur boven het principe van ‘afromen en herverdelen’. Een afwijkende selectie van waarden kan er echter voor zorgen dat de voorkeursvolgorde er heel anders uitziet. De redenering ziet er dan als volgt uit.

99

Figuur 11 Het analytisch kader

Onafhankelijke variabelen Afhankelijke variabelen

Verdeelmaatstaf

Een wijziging in de omvang van OEM bij gemeenten leidt ertoe dat de verdeling schever wordt. Door het instellen van een verdeelmaatstaf binnen de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds, verandert de samenstelling van de financiële middelenstroom van Rijksoverheid richting gemeenten. ‘Arme’ gemeenten worden via een automatisch correctiesysteem gecompenseerd voor hun gebrekkige omvang OEM middels een hogere algemene uitkering; rijkere gemeenten krijgen daarentegen een lagere algemene uitkering uit het Gemeentefonds. De armere gemeenten krijgen meer financiële middelen tot hun beschikking dan voorheen en zijn in staat een hoger voorzieningenniveau tot stand te brengen. De rijkere gemeenten zullen de hoogte van hun voorzieningenniveau kunnen handhaven. Daarmee worden de verschillen in financiële mogelijkheden en in de hoogte van voorzieningenniveaus tussen gemeenten kleiner en beweegt de financiële verhouding zich in de richting van het derde aspiratieniveau.

De onderzoekshypothese luidt:

“De omvang en verdeling van OEM over Nederlandse gemeenten noopt tot wijziging van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds”.

Naar aanleiding van dit onderzoek moet bovenstaande hypothese worden bevestigd. De wijziging houdt in: het instellen van een verdeelmaatstaf voor OEM.

Ter volledigheid nogmaals de centrale onderzoeksvraag:

“In hoeverre is de omvang en verdeling van OEM over gemeenten reden tot aanpassing van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds – in het licht van het derde aspiratieniveau van Goedhart, op welke wijze kan de systematiek worden aangepast en welke mogelijkheden zijn er om deze systematiek op dit punt aan te passen”?

De omvang en verdeling van OEM over Nederlandse gemeenten zijn reden tot aanpassing van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds. Voor enkele functies van OEM geldt dat deze structureel omvangrijk zijn en bovendien zorgen voor grote verschillen tussen gemeenten –

100

∆ Omvang OEM

∆ Belastingcapaciteit

Verdeelsystematiek Gemeentefonds

Veranderingen in financiële verhouding

Verandering in voorzieningenniveau

Verandering in richting van derde aspiratieniveau

een ongelijke verdeling. Het derde aspiratieniveau van Goedhart houdt nu juist in dat gemeenten in staat worden gesteld een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te bieden bij globaal gelijke lasten. Nu is voor OEM geen verdeelmaatstaf in het Gemeentefonds opgenomen en daarmee kan bij de toedeling van algemene uitkeringen géén rekening worden gehouden met de OEM-capaciteit – náást de OZB-capaciteit – van gemeenten. De situatie dat bepaalde gemeenten structureel een hogere OEM-capaciteit hebben dan andere, doet afbreuk aan ’s Rijks streven naar het derde aspiratieniveau. Mogelijkheden van beleid zijn het opnemen van een verdeelmaatstaf voor OEM in het Gemeentefonds, bijstelling van het percentage van 5,4% en afromen en herverdelen. Op basis van de in het kader van dit onderzoek uitgevoerde analyse, verdient het opnemen van een verdeelmaatstaf de voorkeur, met oog op drie belangrijke eisen waaraan de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds moet voldoen: verdelende rechtvaardigheid, uitvoerbaarheid en maatschappelijke acceptatie. Feit blijft wel dat de invulling van ’s Rijks streven een normatieve aangelegenheid is. Dit blijkt alleen al uit het feit dat in Duitsland de wens van een gelijkwaardig voorzieningenniveau voor alle inwoners afwezig is.

10.2 Aanbevelingen

Als onafhankelijk onderzoeker zou ik – met oog op de huidige beschikbare gegevens en gegeven de mogelijkheden die in hoofdstuk 9 zijn beschreven – ervoor kiezen een verdeelmaatstaf voor OEM in het Gemeentefonds op te nemen, op voorwaarde dat in ieder geval:

- Voldoende zekerheid bestaat omtrent de (maatschappelijke) acceptatie van de beleidsmaatregel: kan medewerking worden verwacht van de kant van de gemeenten?

- Voldoende duidelijkheid is geschapen omtrent de kosten van het project: wat zijn de kosten voor Rijksoverheid en gemeenten (financiële uitvoerbaarheid)?

- De beleidsmaatregel in technisch opzicht uitvoerbaar is: wat is een rechtvaardige verdeelformule (technische uitvoerbaarheid)?

Daarnaast spelen uiteraard ook de overige – in paragraaf 9.4 – geformuleerde eisen een rol. Het zijn de eisen die door ‘Den Haag’ aan de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds worden gesteld. De mate waarin een beleidsmaatregel voldoet aan deze eisen, bepaalt uiteindelijk de levensvatbaarheid van de maatregel. Het gaat om:

- Verdelende rechtvaardigheid: de inkomstencapaciteit (nu: OZB-capaciteit) wordt aangevuld met de OEM-capaciteit; uiteraard mogen ook kostenverschillen niet uit het oog worden verloren; momenteel worden in dit kader uitgavenclusters en ijkpunten opgesteld;

- Balans tussen sturing en autonomie: met het instellen van een verdeelmaatstaf voor OEM slaat de balans weer enigszins in de richting van het principal-agent model (sturing); dit is niet per definitie ‘slecht’, maar een goede communicatie met de gemeenten en het tegengaan van verdere inperking van de handelingsvrijheid voorkomen wel dat de balans té ver doorslaat;

- Stabiliteit: gemeenten moeten redelijkerwijs kunnen vertrouwen op financiële toezeggingen van Rijksoverheid; uitkeringen mogen door de tijd niet sterk fluctueren; de ijkpuntformule functioneert als automatisch stabilisator en daarmee lijkt het gevaar van instabiliteit te zijn geweken;

- Voorspelbaarheid: de ontvangsten van gemeenten moet op hoofdlijnen te ramen zijn – vandaar de keuze om een verdeelmaatstaf in te stellen voor slechts bepaalde functies

101

van OEM: de functies die structureel omvangrijk zijn en grote verschillen tussen gemeenten veroorzaken;

- Duurzaamheid: indien na bepaalde tijd blijkt dat de ijkpuntformule niet meer toereikend is, moet deze (kunnen) worden bijgesteld, bijvoorbeeld door bepaalde functies weg te nemen dan wel toe te voegen of door formulegetallen aan te passen;

- Flexibiliteit: een ijkpuntformule is relatief flexibel, doordat getallen kunnen worden gewijzigd of elementen kunnen worden toegevoegd/verwijderd;

- Manipuleerbaarheid: de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds brengt al met zich mee dat gemeenten de omvang van de uitkering niet kunnen beïnvloeden; het bedrag worden namelijk op centraal niveau vastgesteld; de toevoeging van een ijkpuntformule voor OEM doet aan dit feit niets af;

- Prikkelwerking: het instellen van een verdeelmaatstaf voor OEM leidt er wel toe dat gemeenten minder geprikkeld zijn om eigen inkomsten uit OEM te verwerven, omdat zij kunnen worden gekort op de algemene uitkering; OEM leveren geen ‘winst’ meer op voor gemeenten en daarom moet er wel voor worden gewaakt dat gemeenten ondoelmatiger gaan werken wegens het ontbreken van dit ‘winstoogmerk’27.

Voorafgaand aan de daadwerkelijke invoering van een verdeelmaatstaf voor OEM moeten dus de kosten in de breedste zin van het woord in beeld zijn gebracht: de kosten van het implementatietraject moeten kunnen opwegen tegen de baten. De kosten en baten van het traject zouden kunnen worden onderzocht door een onafhankelijke onderzoekscommissie. Bij positieve bevindingen kan de route in de richting van het derde aspiratieniveau van Goedhart worden bewandeld.

27 Het bestrijden van ondoelmatig beleid op lokaal niveau door Rijksoverheid is echter niet eenvoudig, bezien de handelingsvrijheid van gemeenten. Een idee is om gemeenten te verplichten jaarverslagen en/of andere documenten te tonen waaruit blijkt dat de bedrijfsvoering in het desbetreffende jaar doelmatig is geweest. Een mogelijke sanctie: korten op de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, waardoor gemeenten worden verplicht een (groter) deel de opbrengsten van OEM uit overige functies (toeristenbelasting, baatbelasting, etc.) aan te spreken.

102

Geraadpleegde bronnen

103

Geraadpleegde bronnen

Internet

Website Bank Nederlandse Gemeenten. Over BNG.[http://www.bng.nl/smartsite.shtml?id=51576]. Geraadpleegd op 25 mei 2009.

Website Binnenlands Bestuur. Minister akkoord met splitsingsplan Essent. [http://www.binnenlandsbestuur.nl/nieuws/2009/05/minister-akkoord-met-splitsingsplan-essent.116957.lynkx?specialismId=97]. Geraadpleegd op 29 mei 2009.

Website Centraal Bureau voor de Statistiek. Groei eigen vermogen gemeenten sterk afgenomen. Toelichting; Eigen vermogen. [http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/_unique/_concept/default.htm?postingguid={3FD8C426-75F9-4497-B8A7-5493201CB139}&concept=Eigen+vermogen]. Geraadpleegd op 4 juni 2009.

Website Dagblad De Pers. Het grote stimuleren vindt plaats in de rijke provincies. [http://www.depers.nl/economie/288109/Het-grote-stimuleren-vindt-plaats-in-de-rijke-provincies.html]. Geraadpleegd op 26 februari 2009.

Website De Volkskrant. Rotterdam verkoopt afvalverwerker AVR. [http://www.volkskrant.nl/economie/article152553.ece/Rotterdam_verkoopt_afvalverwerker_AVR]. Geraadpleegd op 12 mei 2009.

Website Gemeente Rotterdam. Gemeente houdt zijn algemene beschouwingen op 12 oktober. [http://www.rotterdam.nl/smartsite2119160.dws?SubStyle=]. Geraadpleegd op 12 mei 2009.

Website Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Financiële functie. Financiering decentrale overheden (Fido). [http://www.minbzk.nl/onderwerpen/openbaar-bestuur/financien-provincies/financiele-functie/financiering]. Geraadpleegd op 6 mei 2009.

Website Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Staat van het Bestuur; feiten en cijfers over het openbaar bestuur. Gemeenten en hun inwoners. [http://www.staatvanhetbestuur.nl/kerngegevens/gemeenten_en_hun]. Geraadpleegd op 3 juni 2009.

Website Ministerie van Financiën. Begroting en Prinsjesdag.[http://www.minfin.nl/Onderwerpen/Begroting/Begroting_en_Prinsjesdag]. Geraadpleegd op 21 april 2009.

Website Raad Landelijk Gebied. Analysekader voor de beoordeling van het financieel instrumentarium; Betekenis specifieke en algemene middelen voor de beoogde transitie; Lagere overheden. [http://www.rlg.nl/adviezen/0510/0510_3_5_4.html]. Geraadpleegd op 14 mei 2009.

Website Raad voor de financiële verhoudingen. Poll. [http://www.rfv.nl/default.aspx?inc=home&skin=Rfv]. Geraadpleegd op 4 juni 2009.

104

Website Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Visie.[http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=33751]. Geraadpleegd op 25 mei 2009.

Literatuur

Boorsma. P.B. & M.A. Allers. (2006). De Financiële Verhouding onder de Loep. Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

Brinks, R. & T. Witteveen. (2001). Toegang tot de Rijksbegroting. Sdu Uitgevers B.V., Den Haag.

Gerritsen, E. (2007). Vermogensstructuur van decentrale overheden: theorie en empirie. Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden (COELO), Groningen.

Gerritsen, E. & C. Sterks. (2005). Omvang en betekenis van reserves bij publieke instellingen. Bedrijfsvoering bij de overheid en de non-profitsector. Public controlling reeks 10. Sdu Uitgevers B.V., Den Haag.

Hart, H. ‘t, H. Boeije & J. Hox. (2005). Onderzoeksmethoden. Uitgeverij Boom, Amsterdam.

Neelen, G.H.J.M., M.R. Rutgers & M.E. Tuurenhout. (2003). De bestuurlijke kaart van Nederland. Het openbaar bestuur en zijn omgeving in nationaal en internationaal perspectief. Uitgeverij Coutinho, Bussum.

Olst, H.R.(1961). Inleiding tot de Sociale Statistiek. Deel1. Van Gorcum & Comp. N.V., Assen.

Verhagen, A.J.W.M. (2001). Criteria voor de verdeling van specifiek uitkeringen. Uitgeverij Samsom, Alphen aan den Rijn.

Verhagen, A.J.W.M. (2007). Koning Goedhart en de toverdrank. Evaluatie Financiële Verhoudingswet. In: B&G Oktober 2007.

Wassenaar, M.C. & A.J.W.M. Verhagen. (2002). De financiële verhouding in Nederland. Sdu Uitgevers B.V., Den Haag.

Wetenschappelijke artikelen

Allers, M.A. (2005). Methoden voor het ontwikkelen van financiële verdeelmodellen. Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden. Rijksuniversiteit Groningen.

Bal, J.L., J.G.E. Bouwmeester, J. van Dijk & A. Maas. (2009). “Geld is geprägte Freiheit”. De toepasbaarheid van de finanzausgleich.

Binnenlands Bestuur. Bos knijpt lagere overheden uit. 29 mei 2009. Week 22. Jaargang 30.

Binnenlands Bestuur. Rijk geeft gemeenten nul op rekest. 10 juli 2009. Week 28/29. Jaargang 30.

105

Goedvolk, E.A.M. & G.S. Kooistra. (2008). De financiële verhouding: Onbekend of onbemind? Verschil tussen de theorie en de praktijk. In: B&G November 2008.

Michel, A. (2007). Eigen vermogen gemeenten eind 2005 ruim 25 miljard. Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen.

Oskam, G. (2007). Red het Gemeentefonds! In: B&G Maart 2007. VNG Gemeentefinanciën.

Sterks, C.G.M. & A.J.W.M. Verhagen. (1999). Leidt het derde aspiratieniveau tot maximale welvaart? In: Openbare Uitgaven. Nr. 6.

Toonen, Th. (2004). Bestuurskunde in de kennissamenleving. Van ‘art of the state’ naar ‘state of the art’. Uit: Blad Bestuurskunde. Jaargang 13, nr. 1, pp. 27-37.

Van den Bosch, F.J.P., C. Balduk, R.I. van Dam & J. Vreke. (2004). Speltheorie en complexe besluitvorming. Zoektocht naar een methode voor onderzoek naar en analyse van besluitvormingsprocessen. Natuurplanbureau, vestiging Wageningen, Alterra. Landbouw-Economisch Instituut, Wageningen/Den Haag.

Wassenaar, M.C. (2005). In: Tijdschrift voor Openbare Financiën. Overige eigen middelen doorkruisen derde aspiratieniveau. Jaargang 37, nr. 4. Sdu Uitgevers, Den Haag.

Zaalen, W.M.C. van. (2001). Financiële verhoudingen in Nederland. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Ministerie van Financiën. Hega Offset, Den Haag.

Overig

Bruno Steiner Advies, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2007). Analyse “Overige eigen middelen” in gemeentefonds en in CBS-statistiek in 2005/06.

Cebeon. (2001). Eigen inkomsten en Gemeentefonds: onderzoek naar de betekenis van veronderstellingen en normen.

Financiële Verhoudingswet. Tekst zoals deze geldt op 21 januari 2009. [http://www.st-ab.nl/wetten/0085_Financiele-verhoudingswet.htm]. Geraadpleegd op 15 april 2009.

Gemeentewet. Uit: Publiekrecht 2008 - 2009. Kluwer College Bundel. Wetteksten. Deel II. Editie 2008/2009, 19e druk. Uitgeverij Kluwer B.V., Deventer.

Gietema, F. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Werkgroep Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen (BFV). Informatie verkregen via e-mailcontact op 6 mei 2009.

IJsselstein, O. (2009). Sheets behorende bij de presentatie over de verdeling van het Gemeentefonds. Ministerie van Binnenlandse Zaken.

106

KMPG. (2008). KPMG Jaarboek; externe verslaggeving; 2007/2008. Titel 9 Boek 2 BW. Richtlijnen voor grote, middelgrote en kleine rechtspersonen. Verschillen met IFRS. Kluwer, Alphen aan den Rijn.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Artikel 12-rapport Ouderkerk 2008. Rapport naar aanleiding van het verzoek van de gemeente Ouderkerk voor een aanvullende uitkering uit het Gemeentefonds over het begrotingsjaar 2008.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2008). Adviesaanvraag ‘Financiële verhouding provincies-Rijk’. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2009). Begrotingsgegevens 2005-2007 van alle gemeenten aangeleverd als Excel-bestand.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2005). Eigen inkomsten van gemeenten.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2005). Jaarlijkse evaluatie financiële functie 2004. Quantes, Rijswijk.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2009). Meicirculaire Gemeentefonds.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2007). Overzicht specifieke uitkeringen 2007.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2007). Adviesrapport Periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds 2008.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2003). Regeling van de Minister van BZK van 6 februari 2003, houdende nadere voorschriften met betrekking tot informatie voor derden. In: Staatscourant 21 februari 2003, nr. 37.

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Ministerie van Financiën. (2007). Rijksbegroting. Gemeentefonds. Begroting B. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 200 hoofdstuk B, nr. 1. Sdu Uitgevers, ’s-Gravenhage.

Ministerie van Financiën. (2002). Financiële verhouding Rijk-decentrale overheden. Opmeer drukkerij B.V., Den Haag.

Raad voor de financiële verhoudingen. Advies wetsvoorstel Specifieke Uitkeringen. 31 mei 2007.

Raad voor de financiële verhoudingen. (2005). Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie.

Raad voor de financiële verhoudingen. (2008). De gemeente en haar financiën. Introductie in de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten.

Raad voor de financiële verhoudingen. (2009). Naar een herijking van de financiële verhouding tussen Rijk en provincies.

107

Raad voor de financiële verhoudingen. (2007). Tien jaar financiële verhoudingen. Een evaluatie van de Financiële-verhoudingswet 1997-2007.

108

Bijlagen

109

Bijlage 1 Verdeeltabel 2009 (stand mei 2009; bedragen in euro’s)

Maatstaven en uitkeringsfactor Bedragen per eenheid 2009OZB (woning eigenaar) -0,0884%OZB (niet woningen gebruiker) -0,0962%OZB (niet woningen eigenaar) -0,1194%Inwoners 129,10Kernen met minstens 500 adressen 28.180,76OZB waarde niet woningen (in mln)JongerenOuderen Ouderen 75-85Wadden, t/m 2.500 inwoners Wadden, van 2.501 t/m 7.500 inwoners Wadden, vanaf 7.501 inwoners Huishoudens met laag inkomenHuishoudens met laag inkomen (drempel)Bijstandsontvangers ABW schaalnadeelABW schaalvoordeelUitkeringsontvangersMinderhedenEenouderhuishoudensKlantenpotentieel lokaalKlantenpotentieel regionaalLeerlingen (V)SOLeerlingen VO Extra groei leerlingen VO Extra groei jongerenLand Land * % slechte grond Land * bodemfactor gemeenteBinnenwaterBuitenwaterOppervlak bebouwingOppervlak bebouwing kern * bodemfactor kernOppervlak bebouwing buitengebied * bodemfactor buitengebiedWoonruimtenWoonruimten * bodemfactor kernWoonruimten * % slechte grond Oppervlak historische kernen < 40 ha.Oppervlak historische kernen 40-64 ha.Oppervlak historische kernen > 64 ha. Lengte historisch waterBewoonde oorden 1930Historische woningen in bewoonde oorden

312,00 220,44 80,80 26,80 189,02 147,72

32,5687,27

358,461.522,86

112.334,293.710,83

105,35300,73142,0751,2415,27

315,82433,32221,81169,9432,00-2,1326,8537,5022,95

473,123.265,56

1.623,01

171,4626,6324,47

3.191,366.868,88

15.405,4514,8030,8487,70

110

ISV (a)ISV (b) Omgevingsadressendichtheid (OAD) OAD * % slechte grond Oeverlengte * bodemfactor gemeenteOeverlengte * dichtheid * bodemfactor gemeenteKernenKernen * bodemfactor buitengebiedBedrijfsvestigingen Vast bedrag voor iedere gemeente Vast bedrag voor Amsterdam Vast bedrag voor RotterdamVast bedrag voor Den HaagVast bedrag voor Utrecht Herindeling (per gemeente)Herindeling (per inwoner)

Uitkeringsfactor (UF)

17.689.503,7811.070.086,93

62,580,386,813,47

8.929,95

14.717,01113,05

249.452,52187.743.591,23105.191.562,7280.479.355,3944.596.965,89

149.950,632.245.440,00

1,575

Bron: Ministerie van BZK, Meicirculaire Gemeentefonds 2009: 65.

111

Bijlage 2 De omvang van OEM per gemeente, zowel absoluut (× 1.000) als relatief (%)

2005 2006 2007

Gemeente Absoluut Relatief Gemeente Absoluut Relatief GemeenteAbsolu

ut Relatief Aa en Hunze 1728 0,10 Aa en Hunze 2913 0,13 Aa en Hunze 1586 0,08Aalburg 666 0,04 Aalburg 996 0,04 Aalburg 644 0,03Aalsmeer 3550,19 0,20 Aalsmeer 4008 0,18 Aalsmeer 3733 0,18Aalten 1891 0,11 Aalten 1736,63 0,08 Aalten 1344 0,06Abcoude 302 0,02 Abcoude 477 0,02 Abcoude 3299 0,16Achtkarspelen 1387 0,08 Achtkarspelen 1339 0,06 Achtkarspelen 336 0,02Alblasserdam 2042 0,11 Alblasserdam 2293 0,10 Alblasserdam 3074 0,15Albrandswaard -4877 -0,27 Albrandswaard -3142 -0,14 Albrandswaard 2394 0,12Alkemade 2467 0,14 Alkemade 3347 0,15 Alkemade 2671 0,13Alkmaar 19458 1,09 Alkmaar 6019 0,27 Alkmaar -104 0,00Almelo 2674 0,15 Almelo 5086 0,23 Almelo 6620 0,32Almere -15134 -0,85 Almere 17880 0,81 Almere 9178 0,44Alphen aan den Rijn 9341 0,52

Alphen aan den Rijn 11183 0,50

Alphen aan den Rijn 15886 0,76

Alphen-Chaam 1117 0,06 Alphen-Chaam 1671 0,08 Alphen-Chaam -748 -0,04Ambt Montfort 1542 0,09 Ambt Montfort 1989 0,09 Ameland 1291 0,06Ameland 1763 0,10 Ameland 1355 0,06 Amersfoort 9163 0,44Amerongen 1292 0,07 Amersfoort 14539 0,66 Amstelveen 16900 0,81Amersfoort 17916 1,00 Amstelveen 23778 1,07 Amsterdam 243251 11,69Amstelveen 20194 1,13 Amsterdam 344648 15,55 Andijk 478 0,02Amsterdam 236270 13,24 Andijk 442,12 0,02 Anna Paulowna 1187 0,06Andijk 848,02 0,05 Anna Paulowna 289 0,01 Apeldoorn 52841 2,54Anna Paulowna 542 0,03 Apeldoorn 48619 2,19 Appingedam 748 0,04Apeldoorn 42721 2,39 Appingedam 731 0,03 Arcen en Velden 2310 0,11Appingedam 978 0,05 Arcen en Velden 582 0,03 Arnhem 1410 0,07Arcen en Velden 887 0,05 Arnhem 3082 0,14 Assen 9008 0,43Arnhem 12130 0,68 Assen 7806,88 0,35 Asten 1431 0,07Assen 10154 0,57 Asten 2144 0,10 Baarle-Nassau 662 0,03Asten 1537 0,09 Baarle-Nassau 1152 0,05 Baarn 4161 0,20Baarle-Nassau 699 0,04 Baarn 2537 0,11 Barendrecht 3170 0,15Baarn 1671 0,09 Barendrecht 1517 0,07 Barneveld 4787 0,23Barendrecht 6840 0,38 Barneveld 4460 0,20 Bedum 358 0,02Barneveld 5224 0,29 Bedum 674 0,03 Beek 1127 0,05Bedum 100 0,01 Beek 719 0,03 Beemster 769 0,04Beek 712 0,04 Beemster 1169 0,05 Beesel 1529 0,07Beemster 1101 0,06 Beesel 1642 0,07 Bellingwedde 377 0,02Beesel 1374 0,08 Bellingwedde 767 0,03 Bennebroek 458 0,02Bellingwedde 556 0,03 Bennebroek 751,5 0,03 Bergambacht -63 0,00Bennebroek 551 0,03 Bergambacht -449 -0,02 Bergeijk 2434 0,12

112

Bergambacht 906 0,05 Bergeijk 3463 0,16 Bergen (L.) 2888 0,14Bergeijk 3742 0,21 Bergen (L.) 2683 0,12 Bergen (NH.) 4415 0,21Bergen (L.) 1513 0,08 Bergen (NH.) 2139 0,10 Bergen op Zoom 9178 0,44Bergen (NH.) 545 0,03 Bergen op Zoom 9288 0,42 Berkelland 3477 0,17Bergen op Zoom 6981 0,39 Bergschenhoek 3094 0,14 Bernheze 1707 0,08

Bergschenhoek 1144 0,06Berkel en Rodenrijs 883 0,04 Bernisse 3029 0,15

Berkel en Rodenrijs -6728 -0,38 Berkelland 2736 0,12 Best 1766 0,08Berkelland 4023 0,23 Bernheze 3967 0,18 Beuningen 262 0,01Bernheze 1647 0,09 Bernisse 793 0,04 Beverwijk -965 -0,05Bernisse 1672 0,09 Best 15265 0,69 Binnenmaas 3305 0,16Best 10298 0,58 Beuningen 1294 0,06 Bladel 2289 0,11Beuningen 834 0,05 Beverwijk 196,62 0,01 Blaricum -3053 -0,15Beverwijk 1655,37 0,09 Binnenmaas 2586 0,12 Bloemendaal 1038 0,05Binnenmaas 458 0,03 Bladel 4009 0,18 Boarnsterhim 1261 0,06Bladel 2069 0,12 Blaricum 2964 0,13 Bodegraven 821 0,04Blaricum 1956 0,11 Bleiswijk 2501 0,11 Boekel 772 0,04Bleiswijk 1694 0,09 Bloemendaal 1635 0,07 Bolsward 1025 0,05Bloemendaal 3471 0,19 Boarnsterhim 757 0,03 Borger-Odoorn 1267 0,06Boarnsterhim 1517 0,09 Bodegraven 1975 0,09 Borne 1646 0,08Bodegraven 1851 0,10 Boekel 2104 0,09 Borsele 2681 0,13Boekel 1177 0,07 Bolsward 623 0,03 Boskoop 340 0,02Bolsward 462 0,03 Borger-Odoorn 1864 0,08 Boxmeer 2554 0,12Borger-Odoorn 1946,99 0,11 Borne 1339 0,06 Boxtel 1573 0,08Borne 836 0,05 Borsele 2964 0,13 Breda 6402 0,31Borsele 2008 0,11 Boskoop 283 0,01 Breukelen 2553 0,12Boskoop 341 0,02 Boxmeer 2791 0,13 Brielle 6027 0,29Boxmeer 2093 0,12 Boxtel 3549 0,16 Bronckhorst 3335 0,16Boxtel 2901 0,16 Breda 26914 1,21 Brummen 543 0,03Breda 20291 1,14 Breukelen 3225,67 0,15 Brunssum 1220 0,06Breukelen 3184 0,18 Brielle 6421 0,29 Bunnik 26 0,00Brielle 5668 0,32 Bronckhorst 2512,72 0,11 Bunschoten 1629 0,08Bronckhorst 2491 0,14 Brummen 1036 0,05 Buren 1766 0,08Brummen 334 0,02 Brunssum 3682 0,17 Bussum 6818 0,33

Brunssum 936 0,05 Bunnik 1329 0,06Capelle aan den IJssel 601 0,03

Bunnik 1651 0,09 Bunschoten 2809 0,13 Castricum 1629 0,08Bunschoten 1919 0,11 Buren 3206 0,14 Coevorden 2741 0,13Buren 1689 0,09 Bussum 3400 0,15 Cranendonck 711 0,03

Bussum 3140 0,18Capelle aan den IJssel 7383 0,33 Cromstrijen 989 0,05

Capelle aan den IJssel 5612 0,31 Castricum 2973 0,13 Cuijk -1041 -0,05Castricum 2213 0,12 Coevorden 2658 0,12 Culemborg 1627 0,08Coevorden 4454 0,25 Cranendonck -152 -0,01 Dalfsen -35 0,00

113

Cranendonck 312 0,02 Cromstrijen 1583 0,07 Dantumadeel 1541 0,07Cromstrijen 1344 0,08 Cuijk 2801 0,13 De Bilt 6212 0,30Cuijk 2577 0,14 Culemborg 3201 0,14 De Marne -656 -0,03Culemborg 6089 0,34 Dalfsen 2258 0,10 De Ronde Venen 4039 0,19Dalfsen 2067 0,12 Dantumadeel 1696 0,08 De Wolden 826 0,04Dantumadeel 3751 0,21 De Bilt 6722 0,30 Delft 8414 0,40De Bilt 5176 0,29 De Marne -141 -0,01 Delfzijl 818 0,04De Marne 18 0,00 De Ronde Venen 4048 0,18 Den Helder 6954 0,33De Ronde Venen 3150 0,18 De Wolden 1980,89 0,09 Deurne 146 0,01De Wolden 2806 0,16 Delft 9256 0,42 Deventer 19234 0,92Delft 10198 0,57 Delfzijl 1259 0,06 Diemen 7842 0,38Delfzijl 1658 0,09 Den Helder 8336 0,38 Dinkelland 1578 0,08Den Helder 11189 0,63 Deurne 2296,77 0,10 Dirksland 593 0,03Deurne 1667 0,09 Deventer 9004 0,41 Doesburg 1082 0,05Deventer -3639 -0,20 Diemen 3191 0,14 Doetinchem 7670 0,37Diemen 2808 0,16 Dinkelland 4044 0,18 Dongen 1491 0,07Dinkelland 2339 0,13 Dirksland 778 0,04 Dongeradeel -26 0,00Dirksland 1110 0,06 Doesburg 685 0,03 Dordrecht 10819 0,52Doesburg 715 0,04 Doetinchem 3612 0,16 Drechterland 1455 0,07Doetinchem 6245 0,35 Dongen 2621 0,12 Drimmelen 2688 0,13Dongen 1314 0,07 Dongeradeel 2120 0,10 Dronten 3428 0,16Dongeradeel 1621 0,09 Dordrecht 27816 1,25 Druten 282 0,01Doorn 549 0,03 Drechterland 3496 0,16 Duiven 375 0,02Dordrecht 26333 1,48 Drimmelen 1197 0,05 Echt-Susteren 2484 0,12Drechterland 1604 0,09 Dronten 5063 0,23 Edam-Volendam 1764 0,08Driebergen-Rijsenburg 1118 0,06 Druten 796,91 0,04 Ede 11641 0,56Drimmelen 1254 0,07 Duiven 1372 0,06 Eemnes 355 0,02Dronten 6194 0,35 Echt-Susteren 3198 0,14 Eemsmond 1160 0,06Druten 487 0,03 Edam-Volendam 4437 0,20 Eersel 5130 0,25Duiven 983 0,06 Ede 10460 0,47 Eijsden 905 0,04Echt-Susteren 1832 0,10 Eemnes 1400 0,06 Eindhoven 26092 1,25Edam-Volendam 2984 0,17 Eemsmond 862 0,04 Elburg 1788 0,09Ede 9165 0,51 Eersel 989 0,04 Emmen 8009 0,38Eemnes 1687 0,09 Eijsden 1596 0,07 Enkhuizen 930 0,04Eemsmond 1010 0,06 Eindhoven 54066 2,44 Enschede 31699 1,52Eersel 2718 0,15 Elburg 774,44 0,03 Epe 2151 0,10Eijsden 1135 0,06 Emmen 8344 0,38 Ermelo 6112 0,29Eindhoven 20813 1,17 Enkhuizen 1094 0,05 Etten0Leur 2243 0,11Elburg 1636,84 0,09 Enschede -5429 -0,24 Ferwerderadiel 190 0,01Emmen 5432 0,30 Epe 1460 0,07 Franekeradeel -105 -0,01Enkhuizen 1346 0,08 Ermelo 3279,51 0,15 Gaasterlân-Sleat 328 0,02Enschede 6967 0,39 Etten-Leur 4042 0,18 Geertruidenberg 3555 0,17Epe 1426 0,08 Ferwerderadiel 816 0,04 Geldermalsen -755 -0,04

114

Ermelo 3949 0,22 Franekeradeel 702 0,03 Geldrop-Mierlo 19 0,00Etten-Leur 5127 0,29 Gaasterlan-Sleat 297 0,01 Gemert-Bakel 3298 0,16Ferwerderadiel 393,94 0,02 Geertruidenberg 2076 0,09 Gennep 2002 0,10Franekeradeel 220 0,01 Geldermalsen 750 0,03 Giessenlanden 1644 0,08Gaasterlan-Sleat 376 0,02 Geldrop-Mierlo 3368 0,15 Gilze en Rijen 1974 0,09Geertruidenberg 1739 0,10 Gemert-Bakel 1647 0,07 Goedereede 2507 0,12Geldermalsen 840 0,05 Gennep 2030 0,09 Goes 2398 0,12Geldrop-Mierlo 2402 0,13 Giessenlanden 1004,38 0,05 Goirle 1833 0,09Gemert-Bakel 1817 0,10 Gilze en Rijen 1747 0,08 Gorinchem 5814 0,28Gennep 1946 0,11 Goedereede 1954 0,09 Gouda 27931 1,34Giessenlanden 1683 0,09 Goes 5874 0,26 Graafstroom 1426 0,07Gilze en Rijen 1635 0,09 Goirle 1649 0,07 Graft-De Rijp 933 0,04Goedereede 2082 0,12 Gorinchem 5076 0,23 Grave -971 -0,05Goes 3787 0,21 Gouda 26733 1,21 Groesbeek 202 0,01Goirle 370 0,02 Graafstroom 608 0,03 Groningen 3285 0,16Gorinchem 4623 0,26 Graft-De Rijp 1114,82 0,05 Grootegast 193 0,01Gouda 12683 0,71 Grave -913 -0,04 Gulpen-Wittem 846 0,04Graafstroom 771 0,04 Groenlo 763 0,03 Haaksbergen 2841 0,14Graft-De Rijp 740 0,04 Groesbeek 1633 0,07 Haaren 1500 0,07Grave -786,88 -0,04 Groningen 15718,2 0,71 Haarlem 4667 0,22

Groenlo 1740 0,10 Grootegast 571,1 0,03Haarlemmerliede c.a. 1090 0,05

Groesbeek 1648 0,09 Gulpen-Wittem 1780 0,08 Haarlemmermeer 8797 0,42Groningen 7639 0,43 Haaksbergen 1982 0,09 Halderberge 2643 0,13Grootegast 352,2 0,02 Haaren 183 0,01 Hardenberg -382 -0,02Gulpen-Wittem 667 0,04 Haarlem 3945 0,18 Harderwijk 4170 0,20

Haaksbergen 3165,53 0,18Haarlemmerliede c.a. 515 0,02

Hardinxveld-Giessendam 1291 0,06

Haaren 186 0,01 Haarlemmermeer 26695 1,20 Haren 1572 0,08Haarlem 7250 0,41 Haelen 1422,68 0,06 Harenkarspel 1367 0,07Haarlemmerliede c.a. 592 0,03 Halderberge 2160 0,10 Harlingen -5017 -0,24Haarlemmermeer 46514 2,61 Hardenberg 3677 0,17 Hattem 285 0,01Haelen 1752 0,10 Harderwijk 6561 0,30 Heemskerk 6014 0,29

Halderberge 1452 0,08Hardinxveld-Giessendam 644 0,03 Heemstede 3718 0,18

Hardenberg 3779 0,21 Haren 1519 0,07 Heerde 501 0,02Harderwijk 5654 0,32 Harenkarspel 1088 0,05 Heerenveen 1894 0,09Hardinxveld-Giessendam 711 0,04 Harlingen -589 -0,03 Heerhugowaard 5784 0,28Haren 1639 0,09 Hattem 1651 0,07 Heerlen 6412 0,31Harenkarspel 1154 0,06 Heel 1435 0,06 Heeze-Leende 854 0,04Harlingen -790 -0,04 Heemskerk 3743,18 0,17 Heiloo 1791 0,09Hattem 904,4 0,05 Heemstede 4093 0,18 Helden 751 0,04Heel 1101 0,06 Heerde 1339 0,06 Hellendoorn 2814 0,14Heemskerk 4441 0,25 Heerenveen 3758 0,17 Hellevoetsluis 755 0,04

115

Heemstede 3203 0,18 Heerhugowaard 1712 0,08 Helmond 16623 0,80

Heerde 1035 0,06 Heerlen 4001,6 0,18Hendrik-Ido-Ambacht 1644 0,08

Heerenveen 828 0,05 Heeze-Leende 921 0,04 Hengelo (O.) 2235 0,11Heerhugowaard 1623 0,09 Heiloo 4152 0,19 het Bildt -296 -0,01Heerlen 9981 0,56 Helden 1474 0,07 Heumen 5154 0,25Heeze-Leende 1139 0,06 Hellendoorn 3493 0,16 Heusden 852 0,04Heiloo 1784,21 0,10 Hellevoetsluis 905 0,04 Hillegom 1376 0,07Helden 264 0,01 Helmond 8885 0,40 Hilvarenbeek 2628 0,13

Hellendoorn 5476 0,31Hendrik-Ido-Ambacht 1307 0,06 Hilversum 5682 0,27

Hellevoetsluis 1079 0,06 Hengelo (O.) 8327 0,38 Hof van Twente 5629 0,27Helmond 3354 0,19 het Bildt -78 0,00 Hoogeveen 9886 0,48Hendrik-Ido-Ambacht -1042 -0,06 Heumen 5052 0,23

Hoogezand-Sappemeer -133 -0,01

Hengelo (O.) 1109 0,06 Heusden 4921 0,22 Hoorn 348 0,02het Bildt 133,39 0,01 Heythuysen 2394 0,11 Horst aan de Maas 7652 0,37Heumen 1548 0,09 Hillegom 3378 0,15 Houten 451 0,02Heusden 5010 0,28 Hilvarenbeek 3068 0,14 Huizen 4235 0,20Heythuysen 1536 0,09 Hilversum 2891 0,13 Hulst 1116 0,05Hillegom 2796 0,16 Hof van Twente 4570 0,21 IJsselstein -1023 -0,05Hilvarenbeek 1772 0,10 Hoogeveen 7245 0,33 Jacobswoude 1299 0,06

Hilversum 4053 0,23Hoogezand-Sappemeer 3223 0,15 Kampen 729 0,04

Hof van Twente 4194 0,24 Hoorn 986 0,04 Kapelle 1899 0,09

Hoogeveen 6367 0,36Horst aan de Maas 4149 0,19 Katwijk 8612 0,41

Hoogezand-Sappemeer 2663 0,15 Houten 1823 0,08 Kerkrade 3490 0,17Hoorn 650,56 0,04 Huizen 5993 0,27 Kessel 537 0,03Horst aan de Maas 4584 0,26 Hulst 1363 0,06 Koggenland 561 0,03Houten 3265 0,18 Hunsel 1009 0,05 Kollumerland c.a. -39 0,00Huizen 5787 0,32 IJsselstein 2778 0,13 Korendijk 1108 0,05

Hulst 1437 0,08 Jacobswoude 1304,21 0,06Krimpen aan den IJssel 2168 0,10

Hunsel 601 0,03 Kampen 12311 0,56 Laarbeek 565 0,03IJsselstein 2587 0,15 Kapelle 1204 0,05 Landerd 2816 0,14Jacobswoude 1070 0,06 Katwijk 7718 0,35 Landgraaf 5437 0,26Kampen 10894 0,61 Kerkrade 4448 0,20 Landsmeer 193 0,01Kapelle 724 0,04 Kessel 537 0,02 Langedijk 4699 0,23

Katwijk 4476 0,25Kollumerland c.a. 438 0,02 Lansingerland 5135 0,25

Kerkrade 4528 0,25 Korendijk 1182 0,05 Laren 723 0,03

Kessel 296 0,02Krimpen aan den IJssel 1826,05 0,08 Leek 1244 0,06

Kollumerland c.a. 383 0,02 Laarbeek 1716 0,08 Leerdam 498 0,02Korendijk 522 0,03 Landerd 1993 0,09 Leeuwarden 6741 0,32Krimpen aan den -229,54 -0,01 Landgraaf -185 -0,01 Leeuwarderadeel 595 0,03

116

IJsselLaarbeek 1437 0,08 Landsmeer 390,99 0,02 Leiden 11252 0,54Landerd 1203 0,07 Langedijk 4359 0,20 Leiderdorp 4785 0,23

Landgraaf -91 -0,01 Laren 1144 0,05Leidschendam-Voorburg 25702 1,24

Landsmeer 558 0,03 Leek 897 0,04 Lelystad 11739 0,56Langedijk 3017 0,17 Leerdam 1339 0,06 Lemsterland 900 0,04Laren 342 0,02 Leeuwarden 18323 0,83 Leudal 5957 0,29Leek 2131,92 0,12 Leeuwarderadeel 267,3 0,01 Leusden -552 -0,03Leerdam 247 0,01 Leiden 14386 0,65 Liesveld 1580 0,08Leersum 912,98 0,05 Leiderdorp 3697 0,17 Lingewaal 1834 0,09

Leeuwarden 14178 0,79Leidschendam-Voorburg 6156,31 0,28 Lingewaard -166 -0,01

Leeuwarderadeel 917,23 0,05 Lelystad 9617,51 0,43 Lisse 2676 0,13Leiden 18046,3 1,01 Lemsterland 1352 0,06 Lith 522 0,03Leiderdorp 3194,37 0,18 Leusden 4099 0,18 Littenseradiel 1211 0,06Leidschendam-Voorburg 10434 0,58 Liemeer 1622 0,07 Lochem 2471 0,12Lelystad 11086 0,62 Liesveld 1287 0,06 Loenen 771 0,04Lemsterland 2950 0,17 Lingewaal 762,74 0,03 Loon op Zand 606 0,03Leusden 3548 0,20 Lingewaard 2847,82 0,13 Lopik 907 0,04Liemeer 979 0,05 Lisse 2916,85 0,13 Loppersum 631 0,03Liesveld 1006 0,06 Lith 557 0,03 Losser 2570 0,12Lingewaal 1163 0,07 Littenseradiel 1124 0,05 Maarssen 534 0,03Lingewaard 1925 0,11 Lochem 1794 0,08 Maasbree 714 0,03Lisse 1819 0,10 Loenen 1382,6 0,06 Maasdonk 1043 0,05Lith 805 0,05 Loon op Zand 1417 0,06 Maasdriel -1150 -0,06Littenseradiel 858 0,05 Lopik 1103 0,05 Maasgouw 2864 0,14Lochem 1165 0,07 Loppersum 461 0,02 Maassluis 1357 0,07Loenen 1004 0,06 Losser 2523,15 0,11 Maastricht 2066 0,10Loon op Zand 603 0,03 Maarssen 2023 0,09 Margraten 2185 0,11Lopik 651 0,04 Maasbracht 1917 0,09 Marum 400 0,02Loppersum 743 0,04 Maasbree 995 0,04 Medemblik 3943 0,19Losser 3369 0,19 Maasdonk 1238 0,06 Meerlo-Wanssum 1525 0,07Maarn 1280 0,07 Maasdriel 469 0,02 Meerssen 2501 0,12Maarssen 2152 0,12 Maassluis 1023,41 0,05 Meijel 1293 0,06Maasbracht 1131 0,06 Maastricht 16095,4 0,73 Menaldumadeel -130 -0,01Maasbree 740 0,04 Margraten 2852 0,13 Menterwolde 494 0,02Maasdonk -285 -0,02 Marum 293 0,01 Meppel 1227 0,06Maasdriel 169 0,01 Medemblik 948 0,04 Middelburg 5328 0,26

Maassluis -786 -0,04Meerlo-Wanssum 1355 0,06 Middelharnis 2250 0,11

Maastricht -942 -0,05 Meerssen 1589 0,07 Midden-Delfland 3287 0,16Margraten 2774 0,16 Meijel 587,39 0,03 Midden-Drenthe 1605 0,08

Marum 352 0,02 Menaldumadeel 80 0,00Mill en Sint Hubert 1455 0,07

Medemblik 1377 0,08 Menterwolde 768 0,03 Millingen aan de -93 0,00

117

RijnMeerlo-Wanssum 1924 0,11 Meppel 3325,92 0,15 Moerdijk 4264 0,20Meerssen 1022 0,06 Middelburg 8060 0,36 Montferland 1307 0,06Meijel 767 0,04 Middelharnis 1148 0,05 Montfoort 2753 0,13

Menaldumadeel -114 -0,01 Midden-Delfland 5009 0,23Mook en Middelaar 2518 0,12

Menterwolde 365 0,02 Midden-Drenthe 3606 0,16 Moordrecht 1153 0,06

Meppel 1415 0,08Mill en Sint Hubert 610 0,03 Muiden 314 0,02

Middelburg 6350 0,36Millingen aan de Rijn 250 0,01 Naarden 1599 0,08

Middelharnis 1260 0,07 Moerdijk 5255,04 0,24 Neder-Betuwe 775 0,04Midden-Delfland 4691 0,26 Montferland 3606 0,16 Nederlek -713 -0,03Midden-Drenthe 2025 0,11 Montfoort 1108 0,05 Nederweert 320 0,02Mill en Sint Hubert 1225 0,07

Mook en Middelaar 598 0,03 Neerijnen 270 0,01

Millingen aan de Rijn 286 0,02 Moordrecht 734 0,03 Niedorp -96 0,00

Moerdijk 1532 0,09 Muiden 1343 0,06Nieuw0Lekkerland 971 0,05

Montferland 3574 0,20 Naarden 1630 0,07 Nieuwegein 4163 0,20

Montfoort 455 0,03 Neder-Betuwe 1283 0,06Nieuwerkerk aan den IJssel 345 0,02

Mook en Middelaar 574 0,03 Nederlek 623,44 0,03 Nieuwkoop 1878 0,09Moordrecht 145 0,01 Nederweert 430 0,02 Nijefurd 1910 0,09Muiden 1399 0,08 Neerijnen 536 0,02 Nijkerk 5892 0,28Naarden 2121 0,12 Niedorp -35 0,00 Nijmegen -3732 -0,18Neder-Betuwe 820 0,05 Nieuwegein 7409 0,33 Noord-Beveland 2039 0,10

Nederlek 895 0,05Nieuwerkerk aan den IJssel 1710 0,08 Noordenveld 1016 0,05

Nederweert 867 0,05 Nieuwkoop 683 0,03 Noordoostpolder -596 -0,03

Neerijnen 553 0,03Nieuw-Lekkerland 547 0,02 Noordwijk 5712 0,27

Niedorp -258 -0,01 Nijefurd 2039 0,09 Noordwijkerhout 2512 0,12Nieuwegein 7757 0,43 Nijkerk 1703 0,08 Nuenen c.a. 410 0,02Nieuwerkerk aan den IJssel -19 0,00 Nijmegen 5681 0,26 Nunspeet 899 0,04Nieuwkoop 1128 0,06 Noord-Beveland 1722 0,08 Nuth 1761 0,08Nieuw-Lekkerland 422 0,02 Noordenveld 3090 0,14 Oegstgeest 3240 0,16

Nijefurd 1763 0,10Noorder-Koggenland 1285 0,06 Oirschot 536 0,03

Nijkerk 1546 0,09 Noordoostpolder 2147 0,10 Oisterwijk 614 0,03Nijmegen 7642 0,43 Noordwijk 5217 0,24 Oldebroek 1338 0,06Noord-Beveland 1978 0,11 Noordwijkerhout 2450 0,11 Oldenzaal 1678 0,08Noordenveld 3705 0,21 Nuenen c.a. 700 0,03 Olst-Wijhe 873 0,04Noorder-Koggenland 917 0,05 Nunspeet 2943 0,13 Ommen 748 0,04Noordoostpolder 2486 0,14 Nuth 864 0,04 Onderbanken 1301 0,06Noordwijk 3184 0,18 Obdam 375 0,02 Oost Gelre 520 0,02

118

Noordwijkerhout 1504 0,08 Oegstgeest 1607 0,07 Oosterhout 1350 0,06Nuenen c.a. 1182 0,07 Oirschot 1778 0,08 Oostflakkee 1593 0,08Nunspeet 5338 0,30 Oisterwijk 1764 0,08 Ooststellingwerf 8517 0,41Nuth 807 0,05 Oldebroek 716 0,03 Oostzaan 716 0,03Obdam 296,91 0,02 Oldenzaal 5187,04 0,23 Opmeer 1443 0,07Oegstgeest 1227 0,07 Olst - Wijhe 916 0,04 Opsterland 1595 0,08Oirschot 4097 0,23 Ommen 2301 0,10 Oss 14642 0,70Oisterwijk 1686 0,09 Onderbanken 1075 0,05 Oud-Beijerland 2861 0,14Oldebroek 251 0,01 Oosterhout 5524,38 0,25 Oude IJsselstreek 1387 0,07Oldenzaal 4422 0,25 Oostflakkee 1705 0,08 Ouder-Amstel 1011 0,05Olst - Wijhe 1331 0,07 Ooststellingwerf 2318 0,10 Ouderkerk 589 0,03Ommen 2090 0,12 Oostzaan 324,01 0,01 Oudewater 1199 0,06Onderbanken 912 0,05 Opmeer 2963 0,13 Overbetuwe -586 -0,03Oosterhout 5254,34 0,29 Opsterland 2074 0,09 Papendrecht 4178 0,20Oostflakkee 954 0,05 Oss 8880 0,40 Pekela -282 -0,01

Ooststellingwerf 987 0,06 Oud-Beijerland 4087,72 0,18Pijnacker-Nootdorp 4371 0,21

Oostzaan 1194 0,07 Oude IJsselstreek 2210 0,10 Purmerend 4816 0,23Opmeer 2574 0,14 Ouder-Amstel 1232 0,06 Putten 739 0,04Opsterland 1401 0,08 Ouderkerk 885 0,04 Raalte -1491 -0,07Oss 2417 0,14 Oudewater 51 0,00 Reeuwijk 4336 0,21Oud-Beijerland 5026 0,28 Overbetuwe 1626 0,07 Reiderland 963 0,05Oude IJsselstreek 3392 0,19 Papendrecht 2076 0,09 Reimerswaal 1033 0,05Ouder-Amstel 708 0,04 Pekela 221 0,01 Renkum 941 0,05

Ouderkerk 1340 0,08Pijnacker-Nootdorp 4645 0,21 Renswoude 34 0,00

Oudewater 2689 0,15 Purmerend 26621 1,20Reusel-De Mierden 559 0,03

Overbetuwe 2139 0,12 Putten 1422,47 0,06 Rheden 259 0,01Papendrecht 2519 0,14 Raalte 1314 0,06 Rhenen -163 -0,01Pekela 46 0,00 Reeuwijk 2136,2 0,10 Ridderkerk 6868 0,33Pijnacker-Nootdorp 6045 0,34 Reiderland 421 0,02 Rijnwaarden 824 0,04Purmerend -6432 -0,36 Reimerswaal 2500,72 0,11 Rijnwoude 1292 0,06Putten 1438 0,08 Renkum 1480 0,07 Rijssen-Holten 2656 0,13Raalte 3464 0,19 Renswoude 118 0,01 Rijswijk 12002 0,58

Reeuwijk 3695 0,21Reusel-De Mierden 4209 0,19 Roerdalen 4022 0,19

Reiderland 249 0,01 Rheden -46 0,00 Roermond 4449 0,21Reimerswaal 1323,52 0,07 Rhenen 691 0,03 Roosendaal 10687 0,51Renkum 1437 0,08 Ridderkerk 4157 0,19 Rotterdam 384915 18,50Renswoude -69 0,00 Rijnwaarden 924 0,04 Rozenburg 464 0,02Reusel-De Mierden 1482 0,08 Rijnwoude 1760 0,08 Rozendaal 153 0,01Rheden 395 0,02 Rijssen-Holten -422 -0,02 Rucphen -311 -0,01Rhenen 997 0,06 Rijswijk 6007 0,27 Schagen 764 0,04Ridderkerk 2733 0,15 Roerdalen 2069 0,09 Scheemda 1840 0,09

119

Rijnsburg 1862,58 0,10 Roermond 8177,2 0,37 Schermer 395 0,02Rijnwaarden 526 0,03 Roggel en Neer 1834 0,08 Scherpenzeel 478 0,02Rijnwoude 1098 0,06 Roosendaal 14233 0,64 Schiedam 13978 0,67Rijssen-Holten 532 0,03 Rotterdam 257691 11,62 Schiermonnikoog 977 0,05Rijswijk 4744 0,27 Rozenburg 2223 0,10 Schijndel 1142 0,05Roerdalen 1067 0,06 Rozendaal 256 0,01 Schinnen 1207 0,06Roermond 3742 0,21 Rucphen 1532 0,07 Schoonhoven -417 -0,02

Roggel en Neer 1315 0,07 Schagen 1500 0,07Schouwen-Duiveland 13470 0,65

Roosendaal 6753 0,38 Scheemda 227 0,01 Sevenum 652 0,03Rotterdam 193481 10,85 Schermer 1116 0,05 s-Gravenhage 118585 5,70Rozenburg 2761 0,15 Scherpenzeel 736,28 0,03 s-Hertogenbosch 15918 0,77Rozendaal 251 0,01 Schiedam 4962 0,22 Simpelveld 624 0,03Rucphen 1355 0,08 Schiermonnikoog 966 0,04 Sint Anthonis 893 0,04

Sassenheim 721 0,04 Schijndel 2778 0,13Sint-Michielsgestel 4705 0,23

Schagen 254 0,01 Schinnen 1464 0,07 Sint-Oedenrode 689 0,03Scheemda 167 0,01 Schoonhoven 706 0,03 Sittard-Geleen 4626 0,22

Schermer 786,4 0,04Schouwen-Duiveland 16682 0,75 Skarsterlân -101 0,00

Scherpenzeel 565 0,03 Sevenum 727 0,03 Sliedrecht 1398 0,07Schiedam 289 0,02 's-Gravendeel 1504 0,07 Slochteren 891 0,04Schiermonnikoog 982 0,06 's-Gravenhage -16156 -0,73 Sluis 5284 0,25Schijndel 2861 0,16 's-Hertogenbosch 27708 1,25 Smallingerland 3552 0,17Schinnen 1108 0,06 Simpelveld 654 0,03 Sneek -2298 -0,11Schoonhoven 896 0,05 Sint Anthonis 1755 0,08 Soest 3527 0,17Schouwen-Duiveland 7369 0,41

Sint-Michielsgestel 22 0,00 Someren 131 0,01

Sevenum 829 0,05 Sint-Oedenrode 1469 0,07 Son en Breugel 129 0,01's-Gravendeel 2111 0,12 Sittard-Geleen 5884,11 0,27 Spijkenisse 6735 0,32's-Gravenhage 25846 1,45 Skarsterlân -301 -0,01 Stadskanaal 458 0,02's-Hertogenbosch 12936 0,73 Sliedrecht 2315 0,10 Staphorst 2606 0,13Simpelveld 426 0,02 Slochteren 1387 0,06 Stede Broec -21 0,00Sint Anthonis 2014 0,11 Sluis 3686 0,17 Steenbergen 1431 0,07Sint-Michielsgestel 1109 0,06 Smallingerland 4902,64 0,22 Steenwijkerland 3290 0,16Sint-Oedenrode 1161 0,07 Sneek 447 0,02 Stein 653 0,03Sittard-Geleen 1149 0,06 Soest 4643,37 0,21 Strijen 1230 0,06Skarsterlân 1450 0,08 Someren 3177 0,14 Ten Boer -21 0,00Sliedrecht 1714 0,10 Son en Breugel 1262 0,06 Terneuzen 11009 0,53Slochteren 1232 0,07 Spijkenisse 8335 0,38 Terschelling 1982 0,10Sluis 4319 0,24 Stadskanaal 2762 0,12 Texel 4792 0,23Smallingerland 2872,41 0,16 Staphorst 3688 0,17 Teylingen 2384 0,11Sneek 1009 0,06 Stede Broec 1442 0,07 Tholen 6766 0,33Soest 2549 0,14 Steenbergen 3138,68 0,14 Tiel -1017 -0,05Someren 4011 0,22 Steenwijkerland 9536 0,43 Tilburg 34512 1,66

120

Son en Breugel 1175 0,07 Stein 118 0,01 Tubbergen 1414 0,07Spijkenisse 5108 0,29 Strijen 1624 0,07 Twenterand 2725 0,13Stadskanaal 1848 0,10 Swalmen 644 0,03 Tynaarlo 1888 0,09Staphorst 2117 0,12 Ten Boer 72 0,00 Tytsjerksteradiel 2975 0,14Stede Broec 1193 0,07 Ter Aar 1902 0,09 Ubbergen 354 0,02Steenbergen 1928 0,11 Terneuzen 6777 0,31 Uden -5783 -0,28Steenwijkerland 7051 0,40 Terschelling 1699,8 0,08 Uitgeest 578 0,03Stein 1916 0,11 Texel 3834 0,17 Uithoorn 9525 0,46Strijen 1288 0,07 Teylingen 2109 0,10 Urk -317 -0,02Swalmen 570 0,03 Tholen 3058 0,14 Utrecht 40689 1,96

Ten Boer 76 0,00 Thorn 304 0,01Utrechtse Heuvelrug 2845 0,14

Ter Aar 1355 0,08 Tiel -1095 -0,05 Vaals 1448 0,07

Terneuzen 4731 0,27 Tilburg 39673 1,79Valkenburg aan de Geul 3828 0,18

Terschelling 1114 0,06 Tubbergen 1929,29 0,09 Valkenswaard -796 -0,04Texel 3536 0,20 Twenterand 2507,57 0,11 Veendam 341 0,02Tholen 2446 0,14 Tynaarlo 2979 0,13 Veenendaal 4390 0,21Thorn 278 0,02 Tytsjerksteradiel 6405 0,29 Veere 6159 0,30Tiel 680 0,04 Ubbergen 751 0,03 Veghel 338 0,02Tilburg 12255 0,69 Uden 5558 0,25 Veldhoven 14179 0,68Tubbergen 1030,46 0,06 Uitgeest 1249 0,06 Velsen 5038 0,24Twenterand 2543 0,14 Uithoorn 9239 0,42 Venlo 7399 0,36Tynaarlo 2368 0,13 Urk 843 0,04 Venray 3732 0,18Tytsjerksteradiel 5117 0,29 Utrecht 45470 2,05 Vianen 1468 0,07

Ubbergen 1195 0,07Utrechtse Heuvelrug 6006 0,27 Vlaardingen 6534 0,31

Uden 2177 0,12 Vaals 1591 0,07 Vlagtwedde 1045 0,05

Uitgeest 591 0,03Valkenburg aan de Geul 2886 0,13 Vlieland 1257 0,06

Uithoorn 11640 0,65 Valkenswaard 1166 0,05 Vlissingen 4194 0,20Urk 781,72 0,04 Veendam 1659 0,07 Vlist 953 0,05Utrecht 89302,4 5,01 Veenendaal 5924 0,27 Voerendaal 1337 0,06Vaals 1286 0,07 Veere 7771 0,35 Voorschoten 4378 0,21Valkenburg 923 0,05 Veghel 395 0,02 Voorst 1039 0,05Valkenburg aan de Geul 2061 0,12 Veldhoven 11217 0,51 Vught 1632 0,08Valkenswaard 1917 0,11 Velsen 3274,87 0,15 Waalre 980 0,05Veendam 259 0,01 Venlo 9245 0,42 Waalwijk 2382 0,11Veenendaal 4973 0,28 Venray 4017 0,18 Waddinxveen -1728 -0,08Veere 6959 0,39 Vianen 1901 0,09 Wageningen 12 0,00Veghel -2588 -0,15 Vlaardingen 11540 0,52 Wassenaar 4577 0,22Veldhoven 612 0,03 Vlagtwedde 1867 0,08 Waterland 1831 0,09Velsen 3130 0,18 Vlieland 1138 0,05 Weert -1500 -0,07Venhuizen 1455 0,08 Vlissingen 2122 0,10 Weesp 159 0,01Venlo 7932 0,44 Vlist 612 0,03 Werkendam 1511 0,07

121

Venray 3000 0,17 Voerendaal 1147 0,05 Wervershoof 3391 0,16

Vianen 2185 0,12 Voorschoten 3213 0,14West Maas en Waal 721 0,03

Vlaardingen 9564 0,54 Voorst 3582 0,16 Westerveld 5406 0,26Vlagtwedde 825 0,05 Vught 2261 0,10 Westervoort 473 0,02Vlieland 1045 0,06 Waalre 2408 0,11 Westland 22872 1,10Vlissingen 1817 0,10 Waalwijk 8535 0,38 Weststellingwerf 858 0,04Vlist 596 0,03 Waddinxveen 333 0,02 Westvoorne 5619 0,27Voerendaal 643 0,04 Wageningen 2370 0,11 Wierden 742 0,04Voorhout 517 0,03 Wassenaar 4359 0,20 Wieringen 682 0,03Voorschoten 3204,3 0,18 Waterland 1433 0,06 Wieringermeer 737 0,04Voorst 3407 0,19 Weert 2758 0,12 Wijchen 727 0,03Vught 2000 0,11 Weesp 1147,66 0,05 Wijdemeren 3107 0,15Waalre 1881 0,11 Werkendam 2829 0,13 Wijk bij Duurstede 659 0,03Waalwijk 5855 0,33 Wervershoof 1640 0,07 Winschoten -166 -0,01

Waddinxveen 26 0,00West Maas en Waal 2434 0,11 Winsum 255 0,01

Wageningen 2182 0,12Wester-Koggenland 880 0,04 Winterswijk 819 0,04

Warmond 246 0,01 Westerveld 4348 0,20 Woensdrecht 2055 0,10Wassenaar 6013 0,34 Westervoort 581,632 0,03 Woerden 1361 0,07Waterland 1453 0,08 Westland 26690 1,20 Wormerland -700 -0,03Weert -824 -0,05 Weststellingwerf 51 0,00 Woudenberg 486 0,02Weesp 1740,2 0,10 Westvoorne 4177 0,19 Woudrichem 2107 0,10Werkendam 2701 0,15 Wierden 1498 0,07 Wûnseradiel 801 0,04Wervershoof 1070 0,06 Wieringen 682 0,03 Wymbritseradiel 1414 0,07West Maas en Waal 1401 0,08 Wieringermeer 847 0,04 Zaanstad 12044 0,58Wester-Koggenland 164 0,01 Wijchen 814 0,04 Zaltbommel 465 0,02Westerveld 3162 0,18 Wijdemeren 1660 0,07 Zandvoort 4772 0,23

Westervoort 497 0,03Wijk bij Duurstede 125 0,01 Zederik 2516 0,12

Westland 13819 0,77 Winschoten -2349 -0,11 Zeevang 211 0,01Weststellingwerf 594 0,03 Winsum 497,81 0,02 Zeewolde 4091 0,20Westvoorne 3939 0,22 Winterswijk 7487 0,34 Zeist 7470 0,36Wierden 1184 0,07 Woensdrecht 2510 0,11 Zevenaar 1324 0,06

Wieringen 220 0,01 Woerden 3682 0,17Zevenhuizen-Moerkapelle 2034 0,10

Wieringermeer 1141 0,06 Wognum 1100 0,05 Zijpe 2756 0,13Wijchen -82 0,00 Wormerland 212 0,01 Zoetermeer 9851 0,47Wijdemeren 1224 0,07 Woudenberg 349 0,02 Zoeterwoude 1700 0,08Wijk bij Duurstede 159 0,01 Woudrichem 1856 0,08 Zuidhorn 421 0,02Winschoten 235 0,01 Wûnseradiel 561,959 0,03 Zundert 2483 0,12Winsum 812 0,05 Wymbritseradiel 1229 0,06 Zutphen -2001 -0,10Winterswijk 3629 0,20 Zaanstad 8559,73 0,39 Zwartewaterland 4031 0,19Woensdrecht 2218 0,12 Zaltbommel 1241 0,06 Zwijndrecht 5018 0,24

122

Woerden 3332 0,19 Zandvoort 4453,54 0,20 Zwolle 9392 0,45Wognum 919 0,05 Zederik 3117 0,14Wormerland 446 0,03 Zeevang -5 0,00Woudenberg 462 0,03 Zeewolde 1788 0,08Woudrichem 1736 0,10 Zeist 5455 0,25Wûnseradiel 428 0,02 Zevenaar 2893 0,13

Wymbritseradiel 1265 0,07Zevenhuizen-Moerkapelle 2002 0,09

Zaanstad 8872,71 0,50 Zijpe 2852 0,13Zaltbommel 1437 0,08 Zoetermeer 20382,6 0,92Zandvoort 3291,7 0,18 Zoeterwoude 1202 0,05Zederik 1765 0,10 Zuidhorn 1175 0,05Zeevang 318 0,02 Zundert 872 0,04Zeewolde 1495 0,08 Zutphen 884 0,04Zeist 4828 0,27 Zwartewaterland 1319,33 0,06Zevenaar 3120 0,17 Zwijndrecht 6182 0,28Zevenhuizen-Moerkapelle 889 0,05 Zwolle 5637 0,25Zijpe 2625 0,15Zoetermeer 12324 0,69Zoeterwoude 398 0,02Zuidhorn -97,4 -0,01Zundert 1064 0,06Zutphen 763 0,04Zwartewaterland 1083,1 0,06Zwijndrecht 6250,81 0,35Zwolle 5626 0,32Totaal 1783901 100

Totaal 2217091 100 Totaal 208057

2 100

Bron: Ministerie van BZK,2009.

N.B. De tendens van gemeentelijke herindeling is duidelijk zichtbaar: in een periode van drie jaar tijd is het aantal gemeenten afgenomen.

Bijlage 3 De omvang van OEM per inwoner van de gemeente in euro’s

Gemeente 2005 Gemeente 2006 Gemeente 2007Aa en Hunze 68,41 Aa en Hunze 114,37 Aa en Hunze 62,07Aalburg 54,66 Aalburg 81,57 Aalburg 52,30Aalsmeer 153,14 Aalsmeer 166,67 Aalsmeer 148,75Aalten 68,78 Aalten 63,34 Aalten 48,70Abcoude 35,14 Abcoude 55,13 Abcoude 380,73Achtkarspelen 49,31 Achtkarspelen 47,47 Achtkarspelen 11,94Alblasserdam 111,18 Alblasserdam 124,72 Alblasserdam 164,73Albrandswaard -238,57 Albrandswaard -150,46 Albrandswaard 110,92Alkemade 170,03 Alkemade 230,19 Alkemade 184,00

123

Alkmaar 206,57 Alkmaar 63,75 Alkmaar -1,10Almelo 37,01 Almelo 70,54 Almelo 91,66Almere -86,88 Almere 100,44 Almere 50,63Alphen aan den Rijn 132,71 Alphen aan den Rijn 157,65 Alphen aan den Rijn 223,45Alphen-Chaam 117,33 Alphen-Chaam 175,67 Alphen-Chaam -79,04Ambt Montfort 141,20 Ambt Montfort 181,35 Ameland 374,42Ameland 501,99 Ameland 387,81 Amersfoort 65,83Amerongen 178,21 Amersfoort 106,15 Amstelveen 214,18Amersfoort 133,22 Amstelveen 299,80 Amsterdam 326,94Amstelveen 254,59 Amsterdam 464,28 Andijk 72,45Amsterdam 319,61 Andijk 68,74 Anna Paulowna 84,72Andijk 132,21 Anna Paulowna 20,52 Apeldoorn 340,07Anna Paulowna 38,80 Apeldoorn 311,64 Appingedam 61,32Apeldoorn 273,98 Appingedam 59,45 Arcen en Velden 262,47Appingedam 78,77 Arcen en Velden 65,47 Arnhem 9,89Arcen en Velden 99,55 Arnhem 21,69 Assen 139,81Arnhem 85,76 Assen 123,28 Asten 87,47Assen 162,39 Asten 131,84 Baarle-Nassau 99,16Asten 94,62 Baarle-Nassau 173,52 Baarn 170,53Baarle-Nassau 106,83 Baarn 103,98 Barendrecht 73,17Baarn 68,45 Barendrecht 37,16 Barneveld 93,75Barendrecht 174,76 Barneveld 88,39 Bedum 33,67Barneveld 104,37 Bedum 63,09 Beek 67,40Bedum 9,30 Beek 42,39 Beemster 90,69Beek 41,75 Beemster 137,05 Beesel 111,99Beemster 129,00 Beesel 121,58 Bellingwedde 39,63Beesel 102,56 Bellingwedde 78,84 Bennebroek 88,79Bellingwedde 57,28 Bennebroek 145,98 Bergambacht -6,64Bennebroek 106,37 Bergambacht -47,99 Bergeijk 134,59Bergambacht 97,48 Bergeijk 191,64 Bergen (L.) 213,34Bergeijk 207,06 Bergen (L.) 197,16 Bergen (NH.) 141,16Bergen (L.) 111,55 Bergen (NH.) 67,86 Bergen op Zoom 140,33Bergen (NH.) 17,14 Bergen op Zoom 140,77 Berkelland 76,95Bergen op Zoom 105,38 Bergschenhoek 186,41 Bernheze 57,59Bergschenhoek 71,06 Berkel en Rodenrijs 46,95 Bernisse 239,84Berkel en Rodenrijs -375,38 Berkelland 60,42 Best 60,87Berkelland 86,49 Bernheze 134,42 Beuningen 10,37Bernheze 56,52 Bernisse 62,62 Beverwijk -26,17Bernisse 132,62 Best 526,76 Binnenmaas 115,43Best 356,14 Beuningen 51,59 Bladel 119,90Beuningen 33,02 Beverwijk 5,40 Blaricum -335,13Beverwijk 44,90 Binnenmaas 131,94 Bloemendaal 61,16Binnenmaas 23,60 Bladel 209,58 Boarnsterhim 65,15Bladel 108,00 Blaricum 324,11 Bodegraven 42,43Blaricum 212,24 Bleiswijk 245,68 Boekel 80,90Bleiswijk 163,37 Bloemendaal 96,27 Bolsward 107,04Bloemendaal 204,63 Boarnsterhim 39,43 Borger-Odoorn 48,08Boarnsterhim 79,14 Bodegraven 101,84 Borne 80,19Bodegraven 95,23 Boekel 223,00 Borsele 119,95Boekel 125,40 Bolsward 65,57 Boskoop 22,35Bolsward 49,13 Borger-Odoorn 70,74 Boxmeer 89,06Borger-Odoorn 73,98 Borne 65,08 Boxtel 52,35Borne 40,68 Borsele 132,17 Breda 37,57Borsele 89,71 Boskoop 18,48 Breukelen 174,99

124

Boskoop 22,29 Boxmeer 96,56 Brielle 378,37Boxmeer 71,84 Boxtel 120,20 Bronckhorst 88,31Boxtel 98,37 Breda 158,46 Brummen 25,54Breda 121,13 Breukelen 221,67 Brunssum 41,19Breukelen 220,19 Brielle 400,09 Bunnik 1,83Brielle 354,05 Bronckhorst 66,66 Bunschoten 83,58Bronckhorst 65,85 Brummen 48,43 Buren 68,83Brummen 15,58 Brunssum 124,04 Bussum 217,71Brunssum 31,52 Bunnik 93,28 Capelle aan den IJssel 9,18Bunnik 116,79 Bunschoten 144,40 Castricum 46,82Bunschoten 98,52 Buren 125,22 Coevorden 76,08Buren 65,83 Bussum 108,53 Cranendonck 35,08Bussum 100,67 Capelle aan den IJssel 112,29 Cromstrijen 76,21Capelle aan den IJssel 85,66 Castricum 84,87 Cuijk -42,88Castricum 63,07 Coevorden 73,49 Culemborg 59,81Coevorden 123,54 Cranendonck -7,55 Dalfsen -1,32Cranendonck 15,57 Cromstrijen 121,46 Dantumadeel 79,12Cromstrijen 103,01 Cuijk 115,41 De Bilt 148,05Cuijk 106,27 Culemborg 117,73 De Marne -61,04Culemborg 224,50 Dalfsen 85,43 De Ronde Venen 116,64Dalfsen 78,07 Dantumadeel 86,54 De Wolden 35,04Dantumadeel 190,22 De Bilt 159,33 Delft 88,40De Bilt 122,45 De Marne -12,59 Delfzijl 29,59De Marne 1,60 De Ronde Venen 117,65 Den Helder 119,45De Ronde Venen 91,56 De Wolden 83,32 Deurne 4,59De Wolden 117,93 Delft 97,63 Deventer 199,03Delft 107,63 Delfzijl 44,78 Diemen 328,87Delfzijl 58,25 Den Helder 140,80 Dinkelland 60,58Den Helder 188,14 Deurne 72,01 Dirksland 71,34Deurne 52,11 Deventer 93,11 Doesburg 93,40Deventer -38,09 Diemen 133,81 Doetinchem 136,37Diemen 117,42 Dinkelland 155,29 Dongen 58,54Dinkelland 89,74 Dirksland 93,59 Dongeradeel -1,05Dirksland 133,88 Doesburg 59,34 Dordrecht 91,26Doesburg 62,88 Doetinchem 63,77 Drechterland 78,10Doetinchem 110,89 Dongen 102,38 Drimmelen 101,12Dongen 51,42 Dongeradeel 84,74 Dronten 89,99Dongeradeel 64,70 Dordrecht 233,91 Druten 15,58Doorn 53,66 Drechterland 188,63 Duiven 14,65Dordrecht 220,72 Drimmelen 44,98 Echt-Susteren 76,79Drechterland 152,53 Dronten 132,95 Edam-Volendam 61,86Driebergen-Rijsenburg 60,22 Druten 44,24 Ede 108,27Drimmelen 47,04 Duiven 53,63 Eemnes 39,85Dronten 163,02 Echt-Susteren 98,95 Eemsmond 69,38Druten 27,25 Edam-Volendam 155,86 Eersel 284,48Duiven 38,30 Ede 97,68 Eijsden 77,74Echt-Susteren 56,89 Eemnes 157,78 Eindhoven 124,39Edam-Volendam 105,36 Eemsmond 51,55 Elburg 80,36Ede 86,19 Eersel 54,35 Emmen 73,56Eemnes 192,19 Eijsden 136,40 Enkhuizen 52,29Eemsmond 60,37 Eindhoven 257,83 Enschede 205,02Eersel 148,84 Elburg 35,10 Epe 65,21Eijsden 96,55 Emmen 76,84 Ermelo 232,18Eindhoven 99,82 Enkhuizen 62,29 Etten-Leur 55,22

125

Elburg 74,66 Enschede -35,21 Ferwerderadiel 21,33Emmen 50,03 Epe 44,25 Franekeradeel -5,09Enkhuizen 77,67 Ermelo 124,69 Gaasterlân-Sleat 31,95Enschede 45,34 Etten-Leur 100,23 Geertruidenberg 171,62Epe 43,03 Ferwerderadiel 90,85 Geldermalsen -28,78Ermelo 149,04 Franekeradeel 33,34 Geldrop-Mierlo 0,50Etten-Leur 128,64 Gaasterlan-Sleat 28,87 Gemert-Bakel 118,20Ferwerderadiel 43,83 Geertruidenberg 99,69 Gennep 118,69Franekeradeel 10,47 Geldermalsen 28,60 Giessenlanden 113,67Gaasterlan-Sleat 36,96 Geldrop-Mierlo 89,31 Gilze en Rijen 77,91Geertruidenberg 83,34 Gemert-Bakel 59,05 Goedereede 215,51Geldermalsen 32,14 Gennep 121,31 Goes 65,46Geldrop-Mierlo 63,59 Giessenlanden 69,21 Goirle 83,01Gemert-Bakel 65,24 Gilze en Rijen 68,81 Gorinchem 169,52Gennep 115,75 Goedereede 168,22 Gouda 394,24Giessenlanden 116,30 Goes 159,71 Graafstroom 146,09Gilze en Rijen 64,96 Goirle 74,24 Graft-De Rijp 141,69Goedereede 179,78 Gorinchem 147,89 Grave -76,15Goes 102,90 Gouda 374,25 Groesbeek 10,67Goirle 16,48 Graafstroom 62,50 Groningen 18,09Gorinchem 134,40 Graft-De Rijp 170,23 Grootegast 15,89Gouda 176,97 Grave -71,14 Gulpen-Wittem 56,94Graafstroom 79,64 Groenlo 25,31 Haaksbergen 116,83Graft-De Rijp 113,74 Groesbeek 86,72 Haaren 108,96Grave -61,24 Groningen 86,86 Haarlem 31,73Groenlo 59,90 Grootegast 47,22 Haarlemmerliede c.a. 199,56Groesbeek 87,87 Gulpen-Wittem 118,50 Haarlemmermeer 63,46Groningen 42,24 Haaksbergen 81,58 Halderberge 90,03Grootegast 29,24 Haaren 13,23 Hardenberg -6,57Gulpen-Wittem 44,27 Haarlem 26,91 Harderwijk 99,07

Haaksbergen 130,65 Haarlemmerliede c.a. 94,17Hardinxveld-Giessendam 73,18

Haaren 13,32 Haarlemmermeer 198,34 Haren 83,25Haarlem 49,33 Haelen 142,97 Harenkarspel 85,92Haarlemmerliede c.a. 106,76 Halderberge 73,28 Harlingen -324,72Haarlemmermeer 354,47 Hardenberg 63,53 Hattem 24,51Haelen 175,89 Harderwijk 158,61 Heemskerk 158,17

Halderberge 49,12Hardinxveld-Giessendam 36,19 Heemstede 145,67

Hardenberg 65,35 Haren 79,50 Heerde 27,77Harderwijk 138,27 Harenkarspel 69,18 Heerenveen 44,27Hardinxveld-Giessendam 39,95 Harlingen -37,58 Heerhugowaard 116,01Haren 85,61 Hattem 140,86 Heerlen 71,01Harenkarspel 72,99 Heel 173,20 Heeze-Leende 56,35Harlingen -49,56 Heemskerk 99,92 Heiloo 81,51Hattem 77,04 Heemstede 159,18 Helden 38,48Heel 131,73 Heerde 72,84 Hellendoorn 78,09Heemskerk 122,29 Heerenveen 88,01 Hellevoetsluis 19,03Heemstede 124,83 Heerhugowaard 34,61 Helmond 193,20Heerde 56,52 Heerlen 43,63 Hendrik-Ido-Ambacht 66,29Heerenveen 19,35 Heeze-Leende 60,79 Hengelo (O.) 27,46Heerhugowaard 33,75 Heiloo 187,44 het Bildt -27,08Heerlen 107,68 Helden 75,14 Heumen 309,27Heeze-Leende 74,76 Hellendoorn 96,60 Heusden 19,88Heiloo 80,69 Hellevoetsluis 22,60 Hillegom 67,80

126

Helden 13,46 Helmond 103,89 Hilvarenbeek 174,10Hellendoorn 151,31 Hendrik-Ido-Ambacht 53,68 Hilversum 67,91Hellevoetsluis 26,76 Hengelo (O.) 102,48 Hof van Twente 160,16Helmond 39,21 het Bildt -7,08 Hoogeveen 181,90

Hendrik-Ido-Ambacht -44,26 Heumen 299,32Hoogezand-Sappemeer -3,86

Hengelo (O.) 13,66 Heusden 114,23 Hoorn 5,11het Bildt 12,17 Heythuysen 195,70 Horst aan de Maas 265,56Heumen 92,17 Hillegom 165,74 Houten 9,86Heusden 116,41 Hilvarenbeek 202,82 Huizen 101,16Heythuysen 125,77 Hilversum 34,59 Hulst 39,79Hillegom 136,35 Hof van Twente 130,49 IJsselstein -30,08Hilvarenbeek 117,49 Hoogeveen 133,89 Jacobswoude 121,62

Hilversum 48,47Hoogezand-Sappemeer 93,21 Kampen 14,78

Hof van Twente 120,18 Hoorn 14,53 Kapelle 157,84Hoogeveen 118,19 Horst aan de Maas 144,46 Katwijk 141,42Hoogezand-Sappemeer 77,46 Houten 41,00 Kerkrade 71,74Hoorn 9,55 Huizen 142,44 Kessel 126,86Horst aan de Maas 159,39 Hulst 48,81 Koggenland 26,43Houten 75,24 Hunsel 162,77 Kollumerland c.a. -2,97Huizen 137,52 IJsselstein 81,59 Korendijk 102,07

Hulst 51,46 Jacobswoude 121,21Krimpen aan den IJssel 75,36

Hunsel 96,65 Kampen 249,60 Laarbeek 25,97IJsselstein 77,05 Kapelle 102,77 Landerd 190,76Jacobswoude 99,79 Katwijk 126,73 Landgraaf 139,63Kampen 222,52 Kerkrade 89,99 Landsmeer 18,77Kapelle 62,48 Kessel 126,35 Langedijk 180,96Katwijk 106,63 Kollumerland c.a. 33,38 Lansingerland 106,95Kerkrade 91,66 Korendijk 108,48 Laren 65,91

Kessel 70,08Krimpen aan den IJssel 63,26 Leek 64,75

Kollumerland c.a. 29,16 Laarbeek 78,68 Leerdam 24,09Korendijk 47,55 Landerd 134,63 Leeuwarden 73,18Krimpen aan den IJssel -7,92 Landgraaf -4,71 Leeuwarderadeel 57,28Laarbeek 66,33 Landsmeer 38,09 Leiden 95,74Landerd 81,19 Langedijk 167,82 Leiderdorp 183,26

Landgraaf -2,30 Laren 103,73Leidschendam-Voorburg 352,94

Landsmeer 54,21 Leek 46,76 Lelystad 162,43Langedijk 116,56 Leerdam 64,23 Lemsterland 66,93Laren 29,61 Leeuwarden 199,80 Leudal 161,88Leek 109,37 Leeuwarderadeel 25,44 Leusden -19,31Leerdam 11,81 Leiden 121,59 Liesveld 161,31Leersum 118,62 Leiderdorp 141,96 Lingewaal 169,03

Leeuwarden 154,52Leidschendam-Voorburg 83,94 Lingewaard -3,74

Leeuwarderadeel 86,74 Lelystad 134,84 Lisse 121,56Leiden 152,43 Lemsterland 100,76 Lith 77,53Leiderdorp 121,95 Leusden 141,81 Littenseradiel 111,40Leidschendam-Voorburg 141,21 Liemeer 240,87 Lochem 75,22Lelystad 157,18 Liesveld 132,01 Loenen 93,92Lemsterland 219,82 Lingewaal 70,42 Loon op Zand 26,48Leusden 122,18 Lingewaard 65,22 Lopik 64,75

127

Liemeer 146,53 Lisse 133,51 Loppersum 58,55Liesveld 103,37 Lith 83,02 Losser 114,41Lingewaal 107,67 Littenseradiel 103,70 Maarssen 13,57Lingewaard 44,62 Lochem 54,72 Maasbree 55,57Lisse 82,99 Loenen 166,36 Maasdonk 92,33Lith 119,70 Loon op Zand 62,14 Maasdriel -48,97Littenseradiel 79,23 Lopik 79,19 Maasgouw 116,89Lochem 35,49 Loppersum 42,30 Maassluis 43,00Loenen 120,75 Losser 112,02 Maastricht 17,38Loon op Zand 26,25 Maarssen 51,09 Margraten 161,35Lopik 46,64 Maasbracht 140,21 Marum 39,67Loppersum 67,42 Maasbree 77,40 Medemblik 148,35Losser 150,19 Maasdonk 109,78 Meerlo-Wanssum 198,93Maarn 215,82 Maasdriel 19,93 Meerssen 126,77Maarssen 54,07 Maassluis 31,95 Meijel 220,12Maasbracht 82,62 Maastricht 133,82 Menaldumadeel -9,41Maasbree 57,60 Margraten 210,68 Menterwolde 39,30Maasdonk -25,08 Marum 29,07 Meppel 39,44Maasdriel 7,18 Medemblik 115,93 Middelburg 112,59Maassluis -24,24 Meerlo-Wanssum 176,18 Middelharnis 126,39Maastricht -7,74 Meerssen 80,18 Midden-Delfland 187,36Margraten 205,39 Meijel 100,22 Midden-Drenthe 47,84Marum 34,41 Menaldumadeel 5,75 Mill en Sint Hubert 132,18Medemblik 171,85 Menterwolde 61,00 Millingen aan de Rijn -15,78Meerlo-Wanssum 248,77 Meppel 109,05 Moerdijk 116,39Meerssen 51,42 Middelburg 171,61 Montferland 37,29Meijel 131,56 Middelharnis 65,14 Montfoort 204,29Menaldumadeel -8,16 Midden-Delfland 288,29 Mook en Middelaar 312,72Menterwolde 28,97 Midden-Drenthe 108,28 Moordrecht 142,24Meppel 46,60 Mill en Sint Hubert 55,10 Muiden 47,21Middelburg 136,63 Millingen aan de Rijn 42,76 Naarden 93,25Middelharnis 71,98 Moerdijk 143,40 Neder-Betuwe 34,75Midden-Delfland 275,10 Montferland 102,52 Nederlek -49,09Midden-Drenthe 61,33 Montfoort 82,04 Nederweert 19,34Mill en Sint Hubert 111,07 Mook en Middelaar 74,75 Neerijnen 22,78Millingen aan de Rijn 48,47 Moordrecht 91,17 Niedorp -7,99Moerdijk 41,60 Muiden 202,02 Nieuw-Lekkerland 102,72Montferland 100,98 Naarden 95,30 Nieuwegein 67,98

Montfoort 33,85 Neder-Betuwe 57,34Nieuwerkerk aan den IJssel 15,71

Mook en Middelaar 71,73 Nederlek 42,40 Nieuwkoop 69,66Moordrecht 17,93 Nederweert 26,16 Nijefurd 174,94Muiden 209,87 Neerijnen 45,57 Nijkerk 151,57Naarden 123,89 Niedorp -2,97 Nijmegen -23,23Neder-Betuwe 36,75 Nieuwegein 120,39 Noord-Beveland 280,24

Nederlek 60,64Nieuwerkerk aan den IJssel 77,13 Noordenveld 32,41

Nederweert 53,49 Nieuwkoop 61,29 Noordoostpolder -13,04Neerijnen 47,53 Nieuw-Lekkerland 57,62 Noordwijk 230,67Niedorp -22,04 Nijefurd 187,55 Noordwijkerhout 164,47Nieuwegein 126,09 Nijkerk 44,07 Nuenen c.a. 18,06Nieuwerkerk aan den IJssel -0,85 Nijmegen 35,64 Nunspeet 33,90Nieuwkoop 101,47 Noord-Beveland 238,47 Nuth 111,25Nieuw-Lekkerland 44,03 Noordenveld 97,37 Oegstgeest 146,90

128

Nijefurd 160,96 Noorder-Koggenland 121,57 Oirschot 30,03Nijkerk 40,40 Noordoostpolder 47,10 Oisterwijk 23,91Nijmegen 48,41 Noordwijk 211,91 Oldebroek 58,72Noord-Beveland 275,03 Noordwijkerhout 161,53 Oldenzaal 53,33Noordenveld 116,87 Nuenen c.a. 30,50 Olst-Wijhe 50,38Noorder-Koggenland 86,97 Nunspeet 110,84 Ommen 43,25Noordoostpolder 54,75 Nuth 54,19 Onderbanken 156,05Noordwijk 129,48 Obdam 55,31 Oost Gelre 17,40Noordwijkerhout 99,41 Oegstgeest 73,26 Oosterhout 25,30Nuenen c.a. 50,92 Oirschot 99,91 Oostflakkee 156,84Nunspeet 200,21 Oisterwijk 68,07 Ooststellingwerf 324,61Nuth 50,24 Oldebroek 31,26 Oostzaan 77,52Obdam 43,80 Oldenzaal 165,60 Opmeer 128,44Oegstgeest 57,64 Olst - Wijhe 52,99 Opsterland 53,90Oirschot 228,72 Ommen 133,26 Oss 191,10Oisterwijk 65,13 Onderbanken 128,39 Oud-Beijerland 119,13Oldebroek 10,92 Oosterhout 104,31 Oude IJsselstreek 34,64Oldenzaal 140,97 Oostflakkee 166,21 Ouder-Amstel 77,63Olst - Wijhe 78,12 Ooststellingwerf 88,34 Ouderkerk 71,95Ommen 122,84 Oostzaan 35,23 Oudewater 120,37Onderbanken 109,03 Opmeer 263,03 Overbetuwe -13,56Oosterhout 99,33 Opsterland 70,12 Papendrecht 132,88Oostflakkee 94,40 Oss 116,13 Pekela -21,37Ooststellingwerf 37,23 Oud-Beijerland 171,06 Pijnacker-Nootdorp 102,09Oostzaan 130,09 Oude IJsselstreek 54,86 Purmerend 61,84Opmeer 229,31 Ouder-Amstel 93,88 Putten 32,14Opsterland 47,52 Ouderkerk 109,56 Raalte -39,88Oss 31,65 Oudewater 5,12 Reeuwijk 342,96Oud-Beijerland 211,01 Overbetuwe 38,10 Reiderland 137,91Oude IJsselstreek 84,03 Papendrecht 65,98 Reimerswaal 48,92Ouder-Amstel 53,75 Pekela 16,56 Renkum 29,78Ouderkerk 165,94 Pijnacker-Nootdorp 112,30 Renswoude 7,65Oudewater 270,63 Purmerend 341,82 Reusel-De Mierden 45,22Overbetuwe 50,79 Putten 61,43 Rheden 5,91Papendrecht 81,26 Raalte 35,30 Rhenen -8,73Pekela 3,43 Reeuwijk 168,14 Ridderkerk 153,47Pijnacker-Nootdorp 153,84 Reiderland 60,08 Rijnwaarden 74,88Purmerend -83,86 Reimerswaal 118,33 Rijnwoude 68,78Putten 62,15 Renkum 46,73 Rijssen-Holten 72,57Raalte 93,03 Renswoude 27,03 Rijswijk 255,06Reeuwijk 288,38 Reusel-De Mierden 341,33 Roerdalen 189,14Reiderland 35,50 Rheden -1,04 Roermond 82,04Reimerswaal 63,02 Rhenen 38,40 Roosendaal 138,08Renkum 45,01 Ridderkerk 92,77 Rotterdam 662,50Renswoude -16,01 Rijnwaarden 83,39 Rozenburg 36,68Reusel-De Mierden 120,63 Rijnwoude 93,33 Rozendaal 100,33Rheden 8,82 Rijssen-Holten -11,59 Rucphen -13,87Rhenen 55,44 Rijswijk 127,08 Schagen 39,95Ridderkerk 60,55 Roerdalen 201,50 Scheemda 130,15Rijnsburg 125,21 Roermond 180,70 Schermer 76,58Rijnwaarden 47,27 Roggel en Neer 215,36 Scherpenzeel 53,52Rijnwoude 57,95 Roosendaal 183,29 Schiedam 185,64Rijssen-Holten 14,63 Rotterdam 437,00 Schiermonnikoog 1032,77Rijswijk 99,84 Rozenburg 171,97 Schijndel 49,91

129

Roerdalen 103,37 Rozendaal 168,53 Schinnen 89,83Roermond 82,86 Rucphen 68,29 Schoonhoven -34,24Roggel en Neer 155,88 Schagen 79,81 Schouwen-Duiveland 394,45Roosendaal 86,95 Scheemda 16,08 Sevenum 85,51Rotterdam 324,43 Schermer 228,08 s-Gravenhage 249,83Rozenburg 211,12 Scherpenzeel 82,43 s-Hertogenbosch 117,37Rozendaal 165,90 Schiedam 65,91 Simpelveld 55,13Rucphen 60,00 Schiermonnikoog 982,71 Sint Anthonis 75,88Sassenheim 48,58 Schijndel 120,83 Sint-Michielsgestel 168,72Schagen 13,70 Schinnen 108,23 Sint-Oedenrode 40,11Scheemda 11,79 Schoonhoven 57,62 Sittard-Geleen 48,11Schermer 161,05 Schouwen-Duiveland 483,94 Skarsterlân -3,73Scherpenzeel 63,02 Sevenum 96,74 Sliedrecht 58,83Schiedam 3,84 's-Gravendeel 167,33 Slochteren 58,40Schiermonnikoog 980,04 's-Gravenhage -34,08 Sluis 217,51Schijndel 124,45 's-Hertogenbosch 205,65 Smallingerland 64,62Schinnen 81,74 Simpelveld 57,58 Sneek -69,39Schoonhoven 73,04 Sint Anthonis 150,40 Soest 77,82Schouwen-Duiveland 213,35 Sint-Michielsgestel 0,78 Someren 7,22Sevenum 111,14 Sint-Oedenrode 86,26 Son en Breugel 8,42's-Gravendeel 237,91 Sittard-Geleen 60,86 Spijkenisse 91,21's-Gravenhage 55,09 Skarsterlân -11,12 Stadskanaal 13,42's-Hertogenbosch 96,48 Sliedrecht 97,14 Staphorst 163,68Simpelveld 37,31 Slochteren 92,63 Stede Broec -0,99Sint Anthonis 172,34 Sluis 151,33 Steenbergen 61,43Sint-Michielsgestel 39,74 Smallingerland 89,33 Steenwijkerland 76,27Sint-Oedenrode 68,60 Sneek 13,55 Stein 24,81Sittard-Geleen 11,83 Soest 102,63 Strijen 134,46Skarsterlân 53,50 Someren 175,71 Ten Boer -2,90Sliedrecht 71,88 Son en Breugel 82,58 Terneuzen 199,23Slochteren 82,36 Spijkenisse 111,96 Terschelling 421,43Sluis 175,86 Stadskanaal 81,15 Texel 352,25Smallingerland 52,88 Staphorst 233,74 Teylingen 68,04Sneek 30,64 Stede Broec 67,17 Tholen 268,56Soest 56,61 Steenbergen 134,25 Tiel -24,71Someren 221,20 Steenwijkerland 221,36 Tilburg 171,70Son en Breugel 77,87 Stein 4,43 Tubbergen 68,22Spijkenisse 68,41 Strijen 176,06 Twenterand 81,44Stadskanaal 54,91 Swalmen 73,03 Tynaarlo 59,65Staphorst 134,80 Ten Boer 10,05 Tytsjerksteradiel 91,90Stede Broec 55,70 Ter Aar 210,93 Ubbergen 37,75Steenbergen 82,18 Terneuzen 122,17 Uden -143,92Steenwijkerland 164,66 Terschelling 358,15 Uitgeest 47,86Stein 71,56 Texel 279,16 Uithoorn 352,41Strijen 139,00 Teylingen 60,75 Urk -17,99Swalmen 64,83 Tholen 123,08 Utrecht 140,68Ten Boer 10,58 Thorn 116,97 Utrechtse Heuvelrug 58,18Ter Aar 150,74 Tiel -26,69 Vaals 146,01

Terneuzen 85,47 Tilburg 198,21Valkenburg aan de Geul 222,73

Terschelling 233,20 Tubbergen 93,62 Valkenswaard -25,81Texel 257,73 Twenterand 74,90 Veendam 12,14Tholen 99,41 Tynaarlo 92,72 Veenendaal 71,05Thorn 106,92 Tytsjerksteradiel 199,31 Veere 280,08Tiel 16,80 Ubbergen 79,72 Veghel 9,21

130

Tilburg 61,66 Uden 138,21 Veldhoven 327,42Tubbergen 50,26 Uitgeest 104,76 Velsen 74,55Twenterand 75,77 Uithoorn 343,78 Venlo 80,33Tynaarlo 73,41 Urk 48,39 Venray 95,50Tytsjerksteradiel 159,65 Utrecht 162,25 Vianen 74,66Ubbergen 126,21 Utrechtse Heuvelrug 121,80 Vlaardingen 91,75Uden 54,34 Vaals 158,01 Vlagtwedde 63,20

Uitgeest 50,16Valkenburg aan de Geul 166,81 Vlieland 1110,42

Uithoorn 430,57 Valkenswaard 37,73 Vlissingen 93,32Urk 45,39 Veendam 58,80 Vlist 97,23Utrecht 324,57 Veenendaal 95,98 Voerendaal 103,91Vaals 126,17 Veere 354,08 Voorschoten 192,17Valkenburg 237,34 Veghel 10,73 Voorst 44,15Valkenburg aan de Geul 117,47 Veldhoven 257,83 Vught 64,54Valkenswaard 61,69 Velsen 48,38 Waalre 59,16Veendam 9,18 Venlo 100,28 Waalwijk 52,20Veenendaal 81,13 Venray 102,79 Waddinxveen -66,83Veere 316,17 Vianen 96,30 Wageningen 0,34Veghel -70,09 Vlaardingen 159,71 Wassenaar 178,61Veldhoven 14,34 Vlagtwedde 112,19 Waterland 106,61Velsen 46,45 Vlieland 1028,00 Weert -30,95Venhuizen 186,44 Vlissingen 47,05 Weesp 9,07Venlo 86,11 Vlist 62,40 Werkendam 57,03Venray 76,81 Voerendaal 88,63 Wervershoof 397,26Vianen 110,48 Voorschoten 140,43 West Maas en Waal 39,46Vlaardingen 130,29 Voorst 152,05 Westerveld 280,03Vlagtwedde 49,79 Vught 89,68 Westervoort 30,35Vlieland 908,70 Waalre 145,91 Westland 231,08Vlissingen 40,02 Waalwijk 186,53 Weststellingwerf 33,67Vlist 60,73 Waddinxveen 12,77 Westvoorne 397,61Voerendaal 49,60 Wageningen 67,57 Wierden 31,82Voorhout 34,75 Wassenaar 169,33 Wieringen 78,30Voorschoten 141,52 Waterland 83,01 Wieringermeer 58,16Voorst 144,73 Weert 56,66 Wijchen 18,40Vught 79,12 Weesp 65,57 Wijdemeren 131,67Waalre 114,27 Werkendam 106,58 Wijk bij Duurstede 28,18Waalwijk 128,21 Wervershoof 191,32 Winschoten -8,96Waddinxveen 0,99 West Maas en Waal 132,36 Winsum 18,25Wageningen 62,33 Wester-Koggenland 62,16 Winterswijk 28,03Warmond 50,07 Westerveld 225,79 Woensdrecht 95,54Wassenaar 235,97 Westervoort 36,82 Woerden 28,34Waterland 83,98 Westland 271,26 Wormerland -44,15Weert -16,90 Weststellingwerf 1,98 Woudenberg 42,53Weesp 98,49 Westvoorne 293,68 Woudrichem 146,94Werkendam 101,79 Wierden 63,61 Wûnseradiel 67,48Wervershoof 125,56 Wieringen 78,81 Wymbritseradiel 87,73West Maas en Waal 76,58 Wieringermeer 67,42 Zaanstad 85,22Wester-Koggenland 11,69 Wijchen 20,55 Zaltbommel 17,73Westerveld 165,01 Wijdemeren 70,66 Zandvoort 287,47Westervoort 31,06 Wijk bij Duurstede 5,32 Zederik 186,87Westland 141,30 Winschoten -126,90 Zeevang 33,36Weststellingwerf 22,87 Winsum 35,51 Zeewolde 207,52Westvoorne 276,40 Winterswijk 256,56 Zeist 124,20Wierden 50,42 Woensdrecht 118,58 Zevenaar 41,59

131

Wieringen 25,73 Woerden 76,89Zevenhuizen-Moerkapelle 196,46

Wieringermeer 91,01 Wognum 135,04 Zijpe 238,33Wijchen -2,05 Wormerland 13,43 Zoetermeer 83,34Wijdemeren 52,43 Woudenberg 31,13 Zoeterwoude 203,01Wijk bij Duurstede 6,75 Woudrichem 128,81 Zuidhorn 22,82Winschoten 12,74 Wûnseradiel 47,25 Zundert 119,32Winsum 56,44 Wymbritseradiel 75,51 Zutphen -42,89Winterswijk 123,82 Zaanstad 61,15 Zwartewaterland 183,98Woensdrecht 104,34 Zaltbommel 47,33 Zwijndrecht 113,05Woerden 69,43 Zandvoort 266,74 Zwolle 81,93Wognum 112,94 Zederik 231,03Wormerland 28,16 Zeevang -0,80Woudenberg 41,26 Zeewolde 92,25Woudrichem 120,98 Zeist 90,39Wûnseradiel 36,13 Zevenaar 91,43

Wymbritseradiel 77,51Zevenhuizen-Moerkapelle 193,92

Zaanstad 63,58 Zijpe 246,50Zaltbommel 54,88 Zoetermeer 174,39Zandvoort 197,60 Zoeterwoude 141,63Zederik 130,42 Zuidhorn 63,68Zeevang 50,69 Zundert 42,04Zeewolde 78,72 Zutphen 18,98Zeist 80,10 Zwartewaterland 60,28Zevenaar 99,45 Zwijndrecht 138,11Zevenhuizen-Moerkapelle 86,89 Zwolle 49,93Zijpe 228,70Zoetermeer 106,82Zoeterwoude 46,85Zuidhorn -5,35Zundert 51,97Zutphen 16,54Zwartewaterland 49,59Zwijndrecht 138,08Zwolle 50,42

Bron: Ministerie van BZK,2009.

132