UvA-DARE (Digital Academic Repository) Innovatiepolitiek ... · (2003-2010) Inleiding De eerste...

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (http://dare.uva.nl)

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie vanEconomische Zaken van 1976 tot en met 2010

Velzing, E.-J.

Link to publication

Citation for published version (APA):Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie vanEconomische Zaken van 1976 tot en met 2010. Eburon.

General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s),other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, statingyour reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Askthe Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam,The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

Download date: 24 Mar 2021

https://dare.uva.nl/personal/pure/en/publications/innovatiepolitiek-een-reconstructie-van-het-innovatiebeleid-van-het-ministerie-van-economische-zaken-van-1976-tot-en-met-2010(17ec213e-4841-49b2-86a4-5301da770638).html

6 Terug naar specifiek beleid? (2003-2010)

Inleiding

De eerste jaren van het derde millennium waren onrustig. In 2000 knapte de internetzeepbel, waardoor de sterke economische groei van het eind van de jaren ‘90 afnam. In 2002 en 2003 kwam deze zelfs maar net boven de nul procent uit. 1 Tot en met 2008 herstelde de groei vervolgens, maar het jaar erop sloeg het tij weer om. Toen kwam Nederland als gevolg van de financiële zeepbel in een economische recessie. Dit keer werd de overheid gedwongen de grote banken over te nemen: ABN AMRO, ING en later ook nog SNS. Toch bleef de Nederlandse economie krachtig en Nederland één van de welvarendste landen van de wereld.

Ook politiek was dit een turbulente periode. In internationaal opzicht werd dit beinvloed door de terreurdaden in New York, Londen en Madrid. In Nederland waren er de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh. Het gevolg was een gevoel van onrust, dat met name de ‘Leefbaar’-beweging en de Lijst Pim Fortuyn (LPF) wisten te verwoorden. Na de val van het tweede en laatste kabinet Kok in 2002 waren de kabinetten onder leiding van Jan Peter Balkenende instabiel.2 De samenwerking tussen CDA, LPF en de VVD duurde slechts enkele maanden. De LPF bleek zonder zijn leider stuurloos. De minister-president probeerde het vervolgens met D66 en later met de PvdA. Balkenendes kabinetten wisselden vaak en geen enkel haalde de eindstreep.

De Europese Unie zette in 2002 met de invoering van de euro als valuta* een nieuwe stap in het creëren van een interne markt. Twee jaar daarvoor had de EU met de Lissabonstrategie geprobeerd in te zetten op het stimuleren van R&D.3 Dit moest Europa tot de sterkste en meest dynamische regio van de wereld maken. Zoals we zullen zien sloot Nederland zich daarbij aan en werd de term kenniseconomie – die al in de jaren ‘90 opkwam – steeds meer gebezigd. De concrete uitwerking liet echter op zich wachten. Het ministerie van Economische Zaken (EZ) vulde het generieke beleid dat aan het eind van de jaren ‘90 het innovatiebeleid typeerde na 2004 aan met een specifieke aanpak. Vooral het Innovatieplatform speelde hierbij door het kiezen van sleutelgebieden een belangrijke rol.

Voorts kreeg de industrie in deze periode langzamerhand weer meer aandacht. Het taboe op industriebeleid leek voorzichtig te worden doorbroken. EZ probeerde met het

* In 1992 werd hiertoe besloten. Vanaf 1999 werden wisselkoersen op de beurs in euro’s weergegeven.

142 Innovatiepolitiek

sleutelgebiedenbeleid een aantal specifieke gebieden te stimuleren en was daarnaast in toenemende mate gericht op de verantwoording van het beleid aan het parlement. Het bedrijfsleven en de kennisinstellingen zagen in de specifieke aanpak ruimte om te lobbyen. Toch bleef het generieke beleid overheersen en kwam de meeste invloed van algemene belangenbehartigers als VNO-NCW en de FME.

In dit hoofdstuk ga ik wederom vanuit drie perspectieven in op de belangrijkste ontwikkelingen in het innovatiebeleid. Deze periode heb ik afgebakend vanaf de start van het Innovatieplatform in 2003 tot en met het aantreden van het eerste kabinet Rutte in de herfst van 2010 (zie paragraaf 6.3.2). In paragraaf 6.1 kijk ik vanuit het rationale-actorperspectief naar de nota’s en maatregelen die tot stand kwamen. Vervolgens schets ik in paragraaf 6.2 op welke manier de EZ-organisatie veranderde en wat de rol was van de uitvoeringsorganisatie. Paragraaf 6.3 laat tot slot zien hoe externe actoren van invloed waren op beleidsveranderingen.

6.1 Rationele-actorperspectief

In de jaren '90 werd de term technologiebeleid steeds meer vervangen door beleid dat de nadruk legde op ‘kennis en innovatie’. Dit zette zich door in de jaren 2000. Het ging over ‘Nederland kenniseconomie’4 en over het oplossen van de zogenaamde ‘kennisparadox’: Europa en met name Nederland verrichtten weliswaar goed wetenschappelijk onderzoek, maar dit werd onvoldoende benut.5 Figuur 6-1 geeft weer wat de belangrijkste nota’s en adviezen waren die verschenen in de tijd dat ook het Innovatieplatform actief was. EZ werkte in het verlengde van de Europese Lissabonstrategie zijn innovatiebeleid eerst uit in de Innovatiebrief van 2003 (paragraaf 6.1.1). Daarnaast kreeg de industrie expliciet aandacht in de Industriebrieven6 van 2004 en 2008 en focuste EZ in toenemende mate op de verantwoording van het innovatie-instrumentarium. Dit laatste punt behandel ik samen met de rol van evaluatiestudies in paragraaf 6.1.2. In paragraaf 6.1.3 beschrijf ik hoe EZ het innovatiebeleid uitwerkte in de nota Sterke basis voor topprestaties. Typerend daarvoor was het backing winners-beleid dat vanaf 2004 onder de noemer sleutelgebiedenbeleid werd ingezet. In paragraaf 6.1.4 staat het stimuleren van samenwerking centraal, tussen bedrijven onderling en van bedrijven met de kennisinfrastructuur. Paragraaf 6.1.5 behandelt de veranderingen bij de uitvoeringsorganisaties en paragraaf 6.1.6 het innovatiegericht overheidsinkoopbeleid.

Terug naar specifiek beleid? (2003-2010) 143

Figuur 6-1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (2003-2010).*

6.1.1 De kenniseconomie stimuleren

De Europese Raad† stelde zich in het Lissabonverdrag van 2000 tot doel om drie procent van het BBP in onderzoek te investeren. Bedrijven moesten daarvan tweederde deel voor hun rekening nemen, de overheid zou zorgen voor het resterende deel.7 Minister Jorritsma kwam in 2000 met een nota over de Lissabondoelstellingen: De kenniseconomie in zicht.8 Hierin vormde R&D-beleid de basis om de Nederlandse kenniseconomie te versterken.9 Het ging nog altijd om deze traditionele inputvariabele, die geen oplossing bood voor de genoemde kennisparadox. Meer gestalte kreeg het innovatiebeleid in 2003 met de Innovatiebrief en de oprichting van het Innovatieplatform in hetzelfde jaar.10 Een echt concrete uitwerking van de maatregelen kwam evenwel pas weer twee jaar daarna met het sleutelgebiedenbeleid (zie paragraaf 6.1.3). In 2004 werd overigens duidelijk dat de Lissabondoelstelling van 3 procent R&D-investeringen niet gehaald zou worden.11

* IBO = Interdepartementaal Beleidsonderzoek Technologiebeleid; TOK = Technisch Ontwikkelingskrediet; TS = Technologische Samenwerking; IS = Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten; FES = Fonds Economische Structuurversterking; ICES/KIS = Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur; BSIK = Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur. † De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders van de EU-landen. In 2000 waren dat België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Duitsland, Denemarken, Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Griekenland, Portugal, Spanje, Finland, Oostenrijk en Zweden. Later kwamen daar Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije, Tsjechië, Bulgarije, Roemenië en Kroatië bij. Sinds 2009 heeft de Europese Raad een vaste voorzitter, die om de tweeënhalf jaar wordt gekozen.


De Innovatiebrief van 2003 (In actie voor innovatie) ging dieper in op de ‘kenniseconomie’ en de vermeende ‘kennisparadox’.12 Dit betekende de definitieve kentering van technologiebeleid naar kennis- en innovatiebeleid, die in de jaren ‘90 was ingezet. De brief presenteerde de aanpak van EZ-minister Laurens Jan Brinkhorst om Nederland één van de meest dynamische en concurrerende kenniseconomieën van Europa te laten worden. Dat was volgens EZ nodig omdat de relatief goede uitgangspositie van Nederland aan erosie onderhevig was.13 Bovendien baarde de laag blijvende R&D-intensiteit van het bedrijfsleven altijd weer zorgen.

De Innovatiebrief analyseerde deze problematiek aan de hand van de zogenaamde systeembenadering. Het uitgangpunt daarvan is dat innovatieprocessen worden beïnvloed door de interactie tussen instituties en organisaties (zie kader). Met de systeembenadering benadrukte de minister het belang van samenwerking tussen alle betrokkenen. Hij stelde een aanpak voor die moest leiden tot (1) een verhoging van de hoeveelheid R&D die in Nederland werd uitgevoerd, (2) het bevorderen van samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven en (3) het wegwerken van het tekort aan kenniswerkers. Daarnaast moesten innovatiekansen worden benut door te focussen op strategische innovatiegebieden. Hiervoor vroeg de minister advies aan het Innovatieplatform over mogelijke zwaartepunten. Andere (inter)nationale programma’s moesten dan op dit beleid aan gaan sluiten.

Systeemfalen als legitimatie voor innovatiebeleid

De evolutionaire economie gaat er vanuit dat verschillende actoren en instituties een rol spelen in het innovatieproces en dat de bestaande karakteristieken en de omgeving bepalend zijn voor de acceptatie van een innovatie (zie paragraaf 4.1.1). Deze benadering vormde de basis voor het concept van Nationale Innovatiesystemen (NIS) en het clusterdenken, benaderingen die in de jaren ’90 opkwamen (zie paragraaf 5.1.1).14 Beide paradigma’s gaan uit van een ‘ecosysteem’ waarvan bedrijven een onderdeel zijn. Vanaf het eind van de jaren ’90 beïnvloedde de innovatiesysteembenadering in verschillende landen het innovatiebeleid.15 Deze benadering bouwde expliciet voort op het NIS-concept, maar heeft ook veel weg van het clusterbeleid. De aandacht voor het denken in innovatiesystemen was in Nederland te zien in notities over het kennis- en innovatiebeleid.16 Zo hanteerde EZ de term dynamisch innovatiesysteem en verwees ook het Innovatieplatform naar deze manier van denken.

Overheidsbeleid moet dan systeemfalen identificeren en aanpakken.17 Dit paradigma hanteert een breed perspectief, waarbij wordt gekeken naar alle instituties die betrokken zijn bij de ontwikkeling en verspreiding van innovaties. Systeemfalen wordt gedefinieerd als de situatie waarin een onderdeel van het innovatiesysteem niet goed functioneert. Het systeemfalenparadigma doet volgens onder andere Edquist, Lundvall, Edler, Kuhlmann en Bergek meer recht aan de problemen die zich voor kunnen doen in het innovatieproces dan het marktfalenparadigma. 18 Een goede systeembenadering probeert het systeem in kaart te brengen, waardoor inzicht kan worden verkregen in mogelijk gewenste beleidsinterventies.

Veel nieuws bracht de Innovatiebrief nog niet.19 Het beleid werd in 2005 meer concreet uitgewerkt in de nota Sterke basis voor topprestaties (zie paragraaf 6.1.3). Een andere verandering was de Industriebrief uit 2004.20 De naamsvoorganger ervan uit 1999 was nog erg algemeen van aard. Dit


nieuwe document benoemde daarentegen expliciet het belang van de industrie, zoals ook de titel illustreert: Hart voor de industrie. Er werd sinds lange tijd weer positief gesproken over het belang dat de industrie heeft voor economische groei.21 Om het ondernemingsklimaat te verbeteren moest nog altijd worden ingezet op het ‘wegnemen’ van generieke knelpunten. Daarnaast kwam het stimuleren van specifieke sterktes aan bod: de sleutelgebieden. Minister Van der Hoeven zette in 2008 de traditie voort door een derde Industriebrief te presenteren.22 Het belang van de industrie werd herbevestigd en de minister bepleitte om de financiële stimulering van kennisontwikkeling voort te zetten, zowel generiek als specifiek.

6.1.2 Beleidsverantwoording en evaluatie

Een ander terugkerend thema was het stroomlijnen van het aantal regelingen en het vereenvoudigen van de regelgeving.23 Halverwege het vorige decennium was hiermee een begin gemaakt middels de MDW-operatie (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit, zie ook paragraaf 5.1). Er werden de nodige regels vereenvoudigd of afgeschaft, maar er werden ook weer nieuwe regelingen en regels gemaakt. In mei 2000 werd een orgaan in het leven geroepen dat nieuwe regelgeving moest toetsen op de gevolgen ervan voor administratieve lasten.24 Dit Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (Actal) illustreert de aandacht voor het onderwerp.

De MDW-operatie werd versterkt door de toenemende aandacht voor verantwoording van het beleid, in 1999 begonnen met de nota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB).25 Die nota was de opmaat voor een andere vormgeving van de rijksbegrotingen, waarin de doeltreffendheid en doelmatigheid van maatregelen centraal stonden. Als gevolg daarvan werd vanaf 2000 de financiële verantwoording van het voorgaande jaar jaarlijks op de derde woensdag van mei aangeboden.* Na een aantal jaren sloten de rijksbegrotingen ook daadwerkelijk aan op deze VBTB-eisen. 26 Via de Compatibiliteitswet werden ministers vervolgens expliciet verantwoordelijk gemaakt voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.27

Daarnaast kreeg de evaluatie van beleid steeds meer aandacht. Dat had al een aanvang genomen in de jaren ’70 en ’80 van de vorige eeuw.28 Vanaf 1991 bestond de verplichting om beleidsinstrumenten elke vijf jaar te evalueren. De kwaliteit van de evaluaties liet evenwel te wensen over (zie kader).29 Het was niet eens duidelijk of evaluatie wel elke vijf jaar plaatsvond. In het verlengde van de VBTB-nota van 1999 kwam er daarom een meer stringente regeling voor evaluaties.30 Dit leidde niet alleen tot een andere vormgeving van de begrotingen, maar ook tot stapels evaluatierapporten over het hele beleidsinstrumentarium. In 2002 constateerde het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid echter dat het bij de instrumenten nogal eens ontbreekt aan duidelijk beoordeelbare doelen,31 een conclusie die ook de VBTB-evaluatie van 2004 trok.32 Deze opmerkingen leidden niet tot verbetering, want in 2012 stelde de Expertwerkgroep Effectmeting (commissie Theeuwes) dat er bij het invoeren van regelingen nog steeds te weinig duidelijk wordt gemaakt wat het probleem is en hoe de maatregel zal bijdragen aan de oplossing ervan. 33 Bovendien wordt niet verhelderd hoe de maatregel uiteindelijk

* Beter bekend als verantwoordingsdag of gehaktdag.


geëvalueerd zal worden.34 Als gevolg daarvan kunnen slechts beperkt uitspraken worden gedaan over de effectiviteit van het beleid, iets wat ook de Algemene Rekenkamer in 2011 vaststelde.

De effectiviteit van evaluaties

Aan het evalueren van beleid kleven natuurlijk ook kosten. Zo kostte de laatste WBSO-evaluatie ongeveer 200.000 à 250.000 euro.35 Dat is in verhouding met de ruim 2,8 miljard euro die in de geëvalueerde periode 2006-2010 aan de WBSO werd besteed een gering bedrag. Bij kleinere meer gerichte regelingen als de Technologische Topinstituten (TTI’s) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) zijn de kosten relatief hoger. 36 De uitgaven blijven te verantwoorden, omdat op die manier in principe duidelijk wordt of publieke middelen zo goed als mogelijk worden besteed. De vraag is evenwel hoe effectief deze evaluatiestudies zijn voor het beoordelen van het beleid.

Om beleid te kunnen evalueren moeten er precieze doelen gesteld zijn en gegevens beschikbaar zijn waarmee beoordeeld kan worden of die doelen gehaald werden. Anders is het welhaast onmogelijk om de effecten van een maatregel te bepalen. Zoals ik hiervoor besprak ontbrak het evenwel vaak aan zorgvuldig geformuleerde doelen. Voor wat betreft de beschikbare cijfers bleek dat voor bijvoorbeeld de TTI’s (zie paragraaf 5.1) en de ICES/KIS (zie paragraaf 6.1.4) de voorwaarden voor een goede evaluatie aanvankelijk te wensen over lieten. Gaandeweg kwam daar verbetering in. Zo werd er voor de BSIK-regeling en het sleutelgebiedenbeleid een uitgebreid monitoringssysteem opgetuigd (zie de paragrafen 6.1.3 en 6.1.4). Bij het aantreden van de regering Rutte I werd dit evenwel gelijk weer opgedoekt!

Er valt dus het nodige te verbeteren aan de beleidsvoorbereiding, maar ondanks de tekortkomingen geven de evaluatiestudies van de regelingen die ik in dit onderzoek bespreek op zijn minst inzicht in het gevoerde beleid. Er bestaan verschillende kwantitatieve en kwalitatieve evaluatiemethoden: casestudies, interviews, kosten-batenanalyses, enquêtes, netwerkanalyses, macro-economische modellen en econometrische modellen.37 De ene methode is niet beter dan de andere, ze kunnen veeleer worden gebruikt om elkaar aan te vullen.38 Casestudies geven bijvoorbeeld inzicht in de ontwikkeling van specifieke technologieën en projecten, maar het is duur om dergelijke studies uit te voeren en het gevaar bestaat dat een subjectief beeld word geschetst.39 Interviews en enquêtes geven veel informatie over de werking van een regeling, de ervaring van de gebruikers en het effect op samenwerkingsverbanden. Dat blijkt ook uit de evaluaties van het innovatiebeleid die op deze manier zijn uitgevoerd. Het nadeel van deze methoden is dat respondenten de neiging hebben om te positief te reageren.40

Econometrische analyses geven inzicht in de kwantitatieve effecten van beleid. Zo kan men bijvoorbeeld de bedrijven die in aanmerking kwamen voor een subsidie vergelijken met een controlegroep. 41 De beste manier om het effect van een maatregel te bepalen zou volgens de commissie Theeuwes een zogenaamd sociaal experiment zijn.42 Dat houdt in dat willekeurig wordt bepaald welke bedrijven wel en welke niet in aanmerking komen voor een subsidie. Op die manier kan in theorie een situatie waarin innovatie wordt gestimuleerd worden vergeleken met de situatie waarin er niets gebeurd. In de praktijk wordt dit evenwel niet wenselijk of mogelijk geacht en nadien is het niet mogelijk om de voorwaarden ervoor te creëren.43 Het dichtst in de buurt komen quasi-experimentele methoden.44 Er wordt dan achteraf gekeken of er een controlegroep is of dat er één


kan worden geconstrueerd waarmee de groep bedrijven die in aanmerking kwam voor een regeling kan worden vergeleken.

Bij econometrische studies bestaat zoals bij enquêtes het nadeel dat groepen slecht met elkaar kunnen worden vergeleken.45 Dat geldt met name voor maatregelen die inspelen op de bijzondere karakteristieken van bepaalde bedrijven of sectoren. Daarnaast moeten aannames worden gemaakt over de kenmerken van de groepen bedrijven die met elkaar worden vergeleken en de factoren die van invloed zijn op de verschillende groepen. Als gevolg daarvan blijft het onzeker of er sprake is van een causaal verband tussen een subsidie en het gemeten effect (zie ook het WBSO-kader in paragraaf 5.1). Het is met andere woorden onzeker of de regeling tot meer innovatieactiviteiten leidt of dat innovatieve bedrijven gewoon meer aanspraak maken op de regeling. Dat laatste wordt nog in de hand gewerkt door subsidiebureaus die bedrijven op no cure no pay-basis helpen subsidie binnen te halen (zie WBSO-kader in paragraaf 5.1). De werkelijkheid is vaak complexer dan het geconstrueerde experiment.

Duidelijke uitspraken doen over de effectiviteit van het innovatiebeleid bleef dus lastig, zo niet onmogelijk.46 De belangrijkste reden daarvoor was nog altijd dat beleidsmaatregelen meestal op te korte termijn werden geëvalueerd, terwijl de effecten meestal op lange termijn zichtbaar worden. Bovendien is de vraag wat de bijdrage van een regeling aan innovatie is. Evaluatiestudies kijken bijvoorbeeld meestal naar de extra R&D-inspanningen (de input), maar die leiden niet automatisch tot innovatiesucces (output).

Alhoewel het causale verband tussen een beleidsmaatregel en het effect ervan onzeker is, kunnen evaluaties wel degelijk inzicht bieden in de werking van instrumenten en de kwaliteit van projecten. Zoals blijkt uit het kader over evaluatiestudies zijn er evenwel de nodige verbeteringen mogelijk waar het gaat om het formuleren van heldere en meetbare doelen en de monitoring van projecten. Het gevaar van de aandacht voor evaluatie is dat wordt gekozen voor beleidsmaatregelen die het beste te meten zijn, wat niet per se de beste regelingen zijn. Georghiou en Roessner wezen erop dat de eis voor bewijs van direct economisch effect in de regel een lineaire kijk op innovatie impliceert en versterkt.47

6.1.3 Generiek versus specifiek innovatiebeleid

Het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid van 2002 was illustratief voor het discours in de vorige periode.48 Daarin werd gepleit voor “een meer generieke vormgeving van het instrumentarium”.49 Het beleid zou daartoe gericht moeten worden op generieke fiscale stimulering van R&D en het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen. EZ zette in navolging van het AWT-advies Backing winners * uit 2003 evenwel ook “een substantieel deel van de innovatiestimulering in […] op een beperkt aantal specifieke gebieden”.50 Het generiek stimuleren van R&D bleef het innovatiebeleid evenwel domineren.

* De term backing winners is ontleend aan een grove indeling van het Europese innovatiebeleid vanaf de jaren ‘70. Dany Jacobs (2000) typeerde dat als backing losers, picking winners en backing winners.


Het meest concrete document over de daadwerkelijk voorgestelde veranderingen was de nota Sterke basis voor topprestaties uit 2005.51 Het MKB kreeg hierin wederom expliciet aandacht, alhoewel de minister erop wees dat reeds een aanzienlijk deel van de totale uitgaven ten goede kwam aan deze bedrijven.52 Voorts werden in het kader van ‘stroomlijnen’ regelingen gebundeld, waardoor het aantal maatregelen verminderde. In de praktijk kwam het erop neer dat EZ het instrumentarium onderverdeelde in een basis- en een programmatisch pakket.53 Het basispakket bestond uit generieke instrumenten voor financiering en informatievoorziening. Tot het programmatisch pakket behoorden regelingen gericht op specifieke thema’s en op samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven (voor dat laatste zie paragraaf 6.1.4). Ik beschrijf eerst hoe het specifieke deel werd uitgewerkt in het sleutelgebiedenbeleid, daarna ga ik in op het generieke deel. Het rapport Backing winners uit 2003 wordt in interviews die ik hield voor dit onderzoek bestempeld als het belangrijkste AWT-advies uit de jaren 2000.54 Het idee was om weer specifiek beleid te ontwikkelen en dat te richten op bewezen sterke gebieden. Dat betekende een andere richting dan in de voorgaande decennia, toen er meer sprake was van door de overheid gemaakte keuzes – ook bekend als picking winners-beleid: het stimuleren van sectoren of thema’s die EZ in de toekomst graag zou zien floreren. De argumenten van de AWT overtuigden de minister en vormden vervolgens de basis voor het sleutelgebiedenbeleid dat het Innovatieplatform adviseerde.55

In 2004 probeerde het Innovatieplatform sterke sectoren te identificeren. Het vroeg daarvoor aan bedrijven en kennisinstellingen om aan te geven op welke gebieden hun sterkten en ambities lagen. 56 Voorstellen moesten voldoen aan de volgende criteria: “aansprekende en motiverende zakelijke en maatschappelijke ambities, organiserend vermogen en commitment van de betrokken partijen, diverse en mondiaal concurrerende economische bedrijvigheid, [en] in internationaal perspectief hoogwaardige kennis en technologie”.57 Er kwamen niet minder dan 113 voorstellen, die werden gebundeld. Een subcommissie van het Innovatieplatform beoordeelde deze vervolgens. Dit leverde vier sleutelgebieden op die in een mengeling van Nederlands en Engels benoemd werden als: Flowers & Food, High tech systemen en materialen, Water en Creatieve industrie. 58 Daarnaast kwamen twee opkomende dienstverlenende sleutelgebieden in aanmerking: Pensioenen en sociale verzekering en The Hague, Residence of Peace and Justice. Andere gebieden voldeden (nog) niet aan de criteria, maar hun potentie werd wel genoemd. Het ging om Logistiek, Duurzame Energie, Life Sciences en gezondheid en Chemie. Het laatste werd tijdens een bijeenkomst van het Innovatieplatform bij het bedrijf DSM in 2005 tot sleutelgebied benoemd (zie paragraaf 6.3.1).

Doelstelling sleutelgebiedenbeleid (1) Toekomstgericht verder versterken van goed presterende sectoren. (2) Betere samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven en meer investeringen in innovatie. Legitimatie Het stimuleren van samenwerking binnen sterke sectoren vergroot de kans dat innovaties worden ontwikkeld waarmee het concurrentievermogen van bedrijven wordt versterkt.


In de aanpak die EZ op basis van de sleutelgebieden ontwikkelde bleef samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven een belangrijk uitgangspunt. * De voorstellen van het Innovatieplatform vormden wel de basis, maar EZ gaf het sleutelgebiedenbeleid verder zelf vorm en gaf het de naam Programmatische Aanpak. Via de zogenaamde Innovatie-In-Dialoog-aanpak werden bedrijven en kennisinstellingen met ondersteuning van de overheid gezamenlijk betrokken bij het uitwerken van de innovatieprogramma’s. De regelingen die hieraan ten grondslag lagen (eerst de Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS-regeling) en later ook de IOP-TTI-module) waren in principe generiek vormgegeven, maar werden binnen het sleutelgebiedenbeleid ingezet op specifieke terreinen.

Het sleutelgebiedenbeleid (2005-2010)

Van 2005 tot en met 2010 startte EZ op basis van de sleutelgebieden van het Innovatieplatform in totaal tien programma’s waaraan het ruim 1 miljard euro uitgaf. Daarnaast werden in 2010 twee programma’s goedgekeurd, maar niet gestart en werden twee programma’s nooit voorgelegd die dus evenmin van start gingen. Inclusief de middelen uit publieke kennisinstellingen en van bedrijven was er met dit beleid ruim 2,5 miljard euro gemoeid.59 In 2011 schrapte de minister van Economische Zaken Landbouw & Innovatie (zoals EZ tussen oktober 2010 en 2012 heette) de gehele aanpak en koos hij voor negen zogenaamde topsectoren.60

Tabel 6-1 geeft een overzicht van de sleutelgebieden van het Innovatieplatform en de innovatieprogramma’s die EZ op basis daarvan ontwikkelde (in de bijlagen van hoofdstuk 6 staat een overzicht waarin ik de latere topsectoren heb toegevoegd). Naast de innovatieprogramma’s van EZ ontwikkelden andere departementen binnen de sleutelgebieden overigens nog andere beleidsmaatregelen. Dit waren bijvoorbeeld projecten die uit de aardgasbaten werden gefinancierd of regelingen op het potentiegebied Life Sciences & Health of op het sleutelgebied Creatieve industrie, die deels door andere ministeries werden uitgevoerd.

Tabel 6-1: overzicht van sleutelgebieden en bijbehorende innovatieprogramma’s.61

Sleutelgebied Innovatieprogramma

Flowers & Food (sleutelgebied)

Food & Nutrition Delta (FND) € 164 miljoen (2005-2011) TTI TIFN (tot 2006 WCFS) R&D-/Innovatieprojecten

High tech systemen en materialen (sleutelgebied)

Point One €379 miljoen (2005-2011) Holst Centre / ESI R&D-/Innovatieprojecten

* Dat was het ook in bijvoorbeeld de Clusterregeling, de PBTS en de BTS (zie paragraaf 5.1).


… vervolg tabel 6-1 …

Sleutelgebied Innovatieprogramma


Automotive (HTAS) € 50 miljoen (2007-2011) R&D-projecten


Materialen (M2i) € 41 miljoen (2007-2011) TTI M2i

Water (sleutelgebied)

Water € 68 miljoen (2006-2011) TTI Wetsus R&D-projecten

Water (sleutelgebied)

Maritiem € 35 miljoen (2007-2011) IOP Maritiem en R&D-projecten

Creatieve Industrie (sleutelgebied)

Creatieve industrie (wel goed gekeurd, nooit gestart)

Chemie (eerst potentiegebied, in 2005 sleutelgebied)

Chemie € 92 miljoen (2006-2011) TTI DPI / DSTI R&D-projecten

Pensioenen en sociale verzekeringen (diensten sleutelgebied)

Pensioenen en sociale verzekeringen (wel goedgekeurd, nooit gestart)

The Hague, Residence of Peace and Justice (diensten sleutelgebied)

The Hague: Residence of Peace and Justice (niet voorgelegd en niet gestart)

Life Sciences en gezondheid (potentiegebied)

Life Sciences & Health (LSH) € 154 miljoen (2006-2011) TTI’s CTMM / BMM (TI Pharma niet in budget) R&D-projecten

Logistiek (potentiegebied)

Logistiek & Supply Chains € 14 miljoen (2009-2011) TTI Logistiek

Duurzame Energie (potentiegebied)

Duurzame energie (niet voorgelegd en niet gestart)

(geen potentie- of sleutelgebied, maar cruciale enabling technology)

Service Innovation and ICT (SII) € 8 miljoen (2009-2011) R&D-projecten

Met het sleutelgebiedenbeleid beoogde het ministerie van EZ de middelen effectiever in te zetten, meer investeringen in innovatie te genereren en de samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven te verbeteren. Uiteindelijk moest dit leiden tot een sterkere concurrentiekracht van de


geïdentificeerde gebieden.62 De IS-regeling vormde de uitvoeringsbasis van de aanpak. Daarmee financierde EZ specifieke samenwerkingsprojecten tussen bedrijven en kennisinstellingen. Daarnaast speelden in een deel van de programma’s Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) en/of Technologische Topinstituten (TTI’s) een rol. 63 Deze werden eind 2005 samengevoegd in de zogenaamde IOP-TTI-module. Die vormde zodoende samen met de IS-regeling de basis voor het sleutelgebiedenbeleid.64 Een aantal projecten werd voorts gefinancierd uit de aardgasbaten voor de kennisinfrastructuur (zie het FES-kader in paragraaf 6.1.4).

In het sleutelgebiedenbeleid werd dus een aantal regelingen samengebracht. Aan de basis van de aanpak stond overleg en samenwerking tussen de betrokken actoren: de zogenaamde Innovatie-in-Dialoog-aanpak.65 Binnen een ‘kansrijk gebied’ moesten bedrijven en kennisinstellingen met een voorstel komen, waarbij SenterNovem zo nodig hielp. Vervolgens beoordeelde een strategische adviescommissie deze voorstellen, waarna de minister een besluit nam. Daarna werkte het gevormde tripartite verband het concreet uit. De uitvoeringskosten bedroegen minder dan 5 procent van het totale budget.66 Hierin zaten overigens niet de kosten die de externe stakeholders maakten voor het formuleren van hun voorstellen.

Evaluatie Om het sleutelgebiedenbeleid te kunnen beoordelen zetten EZ en SenterNovem een uitgebreide evaluatiesystematiek op.67 Dit betekende dat voor elk programma een extern bureau een nulmeting, een mid term review en een (eind)evaluatie moest uitvoeren. Op deze manier zou EZ in aanvulling op de eigen jaarlijkse monitoring en rapportage in staat zijn om de effectiviteit en efficiëntie van de programma’s te beoordelen. Voor alle tien innovatieprogramma’s werd een nulmeting uitgevoerd en in 2009 voor alle toen bestaande een mid term review. Een eindevaluatie kwam er evenwel alleen voor het FND-programma, voor het Point One programma en van het gehele sleutelgebiedenbeleid.68 Voor het ontwikkelen van het topsectorenbeleid vanaf 2010 werd niet gewacht op de resultaten van de evaluatie van het sleutelgebiedenbeleid, de eindevaluatie was in maart 2012 beschikbaar. Toch zijn er wel degelijk een aantal conclusies uit te trekken, waarbij we de verschillende aard van de programma’s overigens in acht moeten nemen.

Ten eerste stimuleerden de programma’s vooral de ontwikkeling van nieuwe technologie. De diverse projecten voerden dus in ieder geval onderzoek uit. In hoeverre dat ook tot extra investeringen leidde is evenwel moeilijk te achterhalen.69 Wat we wel kunnen vaststellen is wat bedrijven bijdroegen: voor elke euro overheidsbijdrage investeerden bedrijven zelf 1,10 euro (exclusief administratieve lasten). Het blijft evenwel de vraag of bedrijven deze investeringen ook zonder de subsidie zouden hebben gedaan.

Een belangrijk en wél duidelijk resultaat was ten tweede dat de samenwerking tussen de betrokken actoren werd vergroot en verbeterd. Als gevolg daarvan zouden de betrokken organisaties hun middelen beter hebben gebundeld, waardoor focus en massa werd bereikt. Het is evenwel onduidelijk hoe bestendig die verbanden waren.70 Een belangrijke kanttekening is daarnaast dat de samenwerking vooral gebaseerd was op grote bedrijven en kennisinstellingen.71 Het is dus de vraag of de samenwerkingsverbanden niet te veel een closed shop waren. Ten derde valt over het einddoel – een sterker concurrentievermogen, oftewel meer productiviteit en export – zo goed als niets te zeggen. Het is lastig om investeringen in onderzoeksprojecten te koppelen aan dergelijk brede doelen; en na vijf jaar was het bovendien nog vroeg om deze vraag überhaupt te kunnen beantwoorden. Uit de evaluaties blijkt verder dat de uitvoering beter en vooral flexibeler kon. Er werd daarbij gewezen op een wisselend beeld voor de verschillende programma’s.72


In relatie tot het sleutelgebiedenbeleid is het ook goed om naar de ontwikkelingen in het regionale beleid te kijken. Daar was onder de naam Pieken in de Delta namelijk ook nog eens sprake van regionale themagerichte programma’s. Dit programma betekende een nieuwe insteek van het regionale beleid.73 Waar de nadruk voorheen had gelegen op werkloosheidsbestrijding en (eerlijke) verdeling van de middelen,74 bepleitte de nota Pieken in de Delta uit 2004 beleid gericht op regionale sterktes.75 Het defensieve beleid stond in deze nota dus ter discussie en dat was voor het regionale beleid een majeure verandering. Voor de zes regio’s die Nederland zou kennen – Noord-Randstad, Zuid-Randstad, Oost-Nederland, Zuidwest-Nederland, Zuidoost-Nederland en Noord-Nederland – inventariseerde staatssecretaris Karien van Gennip kansrijke economische thema’s. Deze pieken kwamen grotendeels overeen met de thema’s van het sleutelgebiedenbeleid. 76 Ze waren echter ingedeeld per regio, waardoor het niet mogelijk was om vanuit de ene regio in een Pieken in de Delta-programma van de andere regio te participeren. Bovendien was deze regionale aanpak in de praktijk niet afgestemd op het sleutelgebiedenbeleid.

Figuur 6-2 geeft de verhouding weer tussen het generieke en specifieke innovatiebeleid dat de ministers van EZ tussen 2003 en 2010 uitvoerden.

Figuur 6-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid (2000-2010).*

* Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke beleidsmaatregelen zijn: TOK, Innovatiekrediet en WBSO. Specifieke beleidsmaatregelen zijn: IOP, TTI en sleutelgebiedenbeleid. Generieke beleidsmaatregelen met een specifieke uitwerking zijn: TS-regeling, IS-

€ 0

€ 100

€ 200

€ 300

€ 400

€ 500

€ 600

€ 700

€ 800

€ 900

€ 1.000

Bedr

ag in

milj

oen

(ger

eken

d na

ar 2

012)

Generiek innovatiebeleid

Specifiek innovatiebeleid engeneriek innovatiebeleid met eenspecifieke uitwerking


In de figuur 6-2 is te zien dat de inzet op sleutelgebieden nauwelijks leidde tot extra specifieke investeringen. De belangrijkste verandering was dat met het sleutelgebiedenbeleid op voorhand werd gekozen voor bepaalde sectoren. Het generieke beleid behield de overhand en nam na 2008 zelfs aanzienlijk toe.

Over de effecten van beide aanpakken concludeerden het CPB in 2010 en de Algemene Rekenkamer in 2011 dat ze slecht te bepalen waren. 77 Zoals ik in de vorige paragraaf heb besproken was dat een vergelijkbare conclusie als degene die de onderzoekers van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid in 2002 en de Expertwerkgroep Effectmeting (commissie Theeuwes) in 2012 trokken. Daarbij moet worden aangetekend dat EZ de evaluaties van bijvoorbeeld het sleutelgebiedenbeleid kort na de start van de programma’s liet uitvoeren. De belangrijkste generieke maatregelen (het basispakket) om innovatie bij bedrijven te vergroten bleven (1) kredieten voor technische ontwikkelingsprojecten en (2) afdrachtvermindering op de loonbelasting van R&D-medewerkers. De eerste, het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) – dat vanaf 2000 onder de naam Technische Ontwikkelingsprojecten (TOP)* op de begroting was terug te vinden78 – was in 2002 afgeschaft.79 Vrij snel kwam er evenwel een vervolg. In 2006 presenteerde minister Van der Hoeven het Uitdagerskrediet om innovatieprojecten van excellent MKB te ondersteunen die buiten de innovatieprogramma’s van het sleutelgebiedenbeleid vielen.80 De regeling was grotendeels een voortzetting van het TOK. In 2009 werd het Uitdagerskrediet omgedoopt tot Innovatiekrediet.

Aan de WBSO (zie paragraaf 5.1) werd niet getornd. De uitgaven hiervoor stegen elk jaar, met uitzondering van 2003.† Tussen 2008 en 2010 verdubbelden de WBSO-uitgaven zelfs om bedrijven tijdens de economische crisis extra te stimuleren.81 Dit bleek vooral gunstig te zijn voor kleinere bedrijven.82 In 2007 werd het fiscale pakket met de Octrooibox verder uitgebreid. Omdat deze voorzienig aanvankelijk geen groot succes kende, werd de regeling aantrekkelijker gemaakt. Vanaf 2010 ging ze Innovatiebox heten.83 Bedrijven die winst maken met innovaties krijgen een korting op de vennootschapsbelasting; die is dan 5 in plaats van 25 procent. Als gevolg van deze regelingen kenmerkt de Nederlandse situatie zich ten opzichte van andere landen door het relatief grote aandeel fiscale R&D-stimuleringsmaatregelen.84 Zoals ik in hoofdstuk 5 aangaf kunnen er vraagtekens worden gezet bij het effect van dit type instrumenten.

Naast deze regelingen bestonden er regelingen ten behoeve van advies en informatievoorziening aan het bedrijfsleven. Sinds 1988 bestond er een regionaal netwerk met de wat cryptische naam Syntens (voorheen Innovatiecentra, zie paragraaf 6.1 en 5.1). Ook waren er

regeling, ICES/KIS-2, BSIK en FES-impulsen (voor wat betreft de regelingen op basis van de aardgasbaten gaat het alleen om uitgaven die via de begroting van EZ liepen). * In de TOP zaten in het kader van stroomlijning van regelingen naast de TOK ook de kredietregeling voor elektronische dienstverlening (KREDO) en de milieugerichte productontwikkeling (MPO). † De daling van de uitgaven aan generiek innovatiebeleid werd daarnaast veroorzaakt door het beëindigen van het Technische Ontwikkelingskrediet (TOK).


de organisaties als Senter (en later SenterNovem), het Octrooicentrum, de Economische Voorlichtingsdienst (EVD), de Kamers van Koophandel en de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen. Om dit enigszins te ‘stroomlijnen’ kwam er een centraal online loket en een loket in elke regio: het ondernemersplein.85 De verschillende organisaties bleven evenwel bestaan. Voor het MKB bestond daarnaast een aantal specifieke regelingen die eveneens werden ‘gestroomlijnd’.86

6.1.4 Samenwerking en investeringen in de kennisinfrastructuur

Via het stimuleren van samenwerking wilde EZ clusters en netwerken versterken. Daarover bestond geen discussie, alle nota’s en aanbevelingen onderkenden het belang hiervan. 87 In paragraaf 5.1 zagen we dat deze aandacht voor samenwerking al in de jaren ’90 sterk toenam. Dat was met name te zien in de regeling Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (BTS) en de opvolgers daarvan.* Vanaf 2004 gaf de Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS-regeling) een generieke basis voor het ondersteunen van onder meer deze projecten.88 Zoals ik hiervoor besprak gebruikte EZ de IS-regeling grotendeels voor de uitvoering van het sleutelgebiedenbeleid. EZ wilde de oriëntatie van publieke kennisinstellingen op vragen uit de markt versterken. Dat had er bijvoorbeeld al toe geleid dat TNO in de jaren ‘90 voor zijn onderzoeksprojecten cofinanciering moest vragen aan bedrijven. In 2003 werd het onderwerp verder opgepakt middels een ad hoc commissie die de brugfunctie van TNO en de Grote Technologische Instituten (GTI’s) onderzocht: de commissie Wijffels.89 Deze concludeerde dat de vraag van departementen en bedrijven leidend moest zijn bij het verstrekken van subsidies aan TNO en de GTI’s. Op die manier zouden deze instituten meer marktgericht worden. Dezelfde Herman Wijffels pakte het onderwerp ook op in een werkgroep van het Innovatieplatform.90

Een andere manier om de aansluiting en samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven te verbeteren was middels investeringen in de kennisinfrastructuur via het Fonds Economische Structuurversterking (FES, zie kader). Vanaf 1994 werden de middelen uit het FES uitgegeven via de ICES/KIS-regeling (Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur). De eerste ronde liep van 1994 tot en met 1998, de tweede ronde van 1999 tot en met 2003. In de derde ronde werd vanaf 2004 800 miljoen euro geïnvesteerd, het vierdubbele van het bedrag in de ronde daarvoor.91 EZ mocht zelf van de beschikbare 1.169 miljoen euro (in lopende prijzen) een derde toewijzen en was verantwoordelijk voor de coördinatie van de projecten die andere ministeries uitvoerden. Daarnaast sloot het tweede kabinet Balkenende in 2005 het Paasakkoord (zie paragraaf 6.3.1); dat leidde tot extra FES-impulsen van in totaal bijna 2 miljard euro (in lopende prijzen).

* In 1987 volgde de Programmatische Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS) de regeling Research op Aandachtsgebieden (ROAG) op, die in 1984 in werking was getreden. In 1997 verving de generieke regeling Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS) de PBTS. Dit instrument ging vanaf mei 2001 verder onder de naam regeling Technologische Samenwerking (TS). Zie paragraaf 5.1.


Investeringen vanuit de aardgasbaten: ICES/KIS , BSIK en FES-impulsen (1994-2010)

De Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES) ging vanaf 1994 vijf procent van de aardgasbaten (het Fonds Economische Structuurversterking) in de kennisinfrastructuur investeren (zie paragraaf 5.1).92 Daarnaast kwam 85 procent ten goede aan de ‘harde’ infrastructuur (verkeer en vervoer en telecommunicatie) en werd 10 procent toebedeeld aan natuurontwikkeling en -bescherming. Voor de kennisinfrastructuur was in de periode 1994 tot en met 1998 via de ICES/KIS-regeling ruim 113 miljoen euro beschikbaar gesteld, die werden “ingezet voor kwalitatief, technologisch hoogwaardige projecten, die in belangrijke mate bijdragen aan de versterking van de economische structuur en bij voorkeur geschikt zijn voor publiek-private samenwerking”.93 In 1996 kwam hier nog ruimt 45 miljoen euro bij voor het Maritiem Research Instituut (MARIN).94

Na deze eerste ronde volgde een tweede: ICES/KIS-2. Deze liep van 1999 tot en met 2003 en omvatte afgerond 211 miljoen euro. Deze keer ging het om ruim zeven procent van de totale investeringen uit het FES.95 De minister lichtte de Kamer net als bij de vorige ronde in welke projecten de ICES aan de ministerraad had geadviseerd. Het doel bleef om de ruimtelijk-economische structuur te versterken en via versterking van de kennisinfrastructuur knelpunten aan te pakken.96

Voor de eerste twee ICES/KIS-ronden konden kennisinstellingen en bedrijven niet op eigen initiatief projecten indienen. Ministeries deden zelf voorstellen en de besluitvorming vond plaats in onderling overleg tussen de departementen. 97 De interdepartementale werkgroep Kennisinfra-structuur bereidde deze advisering voor.98 De ministeries van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap (OC&W) en EZ voerden gezamenlijk het secretariaat en EZ leverde de voorzitter (zie verder paragraaf 6.2.2).

Een verschil met de eerste ronde was dat de ICES/KIS-werkgroep99 ter voorbereiding van ICES/KIS-2 extern advies vroeg over investeringsmogelijkheden. Hiervoor maakten verschillende planbureaus100 gezamenlijk een quick scan van de robuustheid van de voorstellen.101 Wat daaraan opvalt is ten eerste dat de voorstellen om een veel grotere bijdrage vroegen dan uiteindelijk werd toegekend, gemiddeld het zevenvoudige. 102 Ten tweede verliep het beoordelingsproces ondoorzichtig. Er waren verschillende rondes, projecten die in eerste instantie een goede beoordeling kregen gingen later niet door en meerdere projectvoorstellen – zoals BioMaDe – werden pas later ingediend.103

Ter advisering riep de minister in 1998 voorts een zogenaamde Commissie van Wijzen* in het leven – onder voorzitterschap van Walter Zegveld.104 Bij de voorbereiding van de ICES/KIS-2 speelde deze nog geen rol, maar het kabinet gebruikte haar advies wel om te besluiten welke 12 projecten uiteindelijk gefinancierd werden. In de loop van de ICES/KIS-2 werd het advies van de Commissie van Wijzen steeds meer gebruikt.105 Ze wist ervoor te zorgen dat een aantal projecten beter ging functioneren.106

* Mijn promotor was van 2005 tot en met 2010 lid van deze Commissie van Wijzen.


BSIK (ICES/KIS-3) In 2003 besloot het kabinet dat er als onderdeel van investeringen in de ruimtelijke-economische structuur wederom geld zou gaan naar de kennisinfrastructuur.107 Een belangrijke verandering in deze derde ICES/KIS-ronde was dat de regering de maatregel publiceerde in het Staatsblad, het werd een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Op die manier werd bekend dat organisaties projectvoorstellen konden indienen. ICES/KIS-3 stond naar aanleiding van deze AMvB bekend als Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur (BSIK). 108 In dat besluit stond waar de projectvoorstellen aan moesten voldoen en op welke manier ze werden beoordeeld. Er was bij de beoordeling een centrale rol voor de Commissie van Wijzen, aangevuld met een oordeel van de planbureaus en de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW).109

Nadat de minister in december 2002 het AMvB over de BSIK publiceerde, werden 68 projectvoorstellen ingediend.110 In totaal kregen 33 projecten een positief advies. Op basis hiervan besloot het kabinet eind 2003 om 730 miljoen euro te investeren in deze projecten plus nog één (zie paragraaf 6.2.2). Het geld werd verdeeld over de thema’s ICT, hoogwaardig ruimtegebruik, microsysteem- en nanotechnologie en gezondheids-, voedings-, gen- en biotechnologische doorbraken. In maart 2004 besloot het kabinet om daarnaast 70 miljoen euro te investeren in het thema duurzame systeeminnovaties.111 In totaal ging het om 800 miljoen euro voor 37 projecten, met als doel: “het tot stand brengen van kwalitatief hoogwaardige netwerken in de kennisinfrastructuur die flexibel inspelen op lange termijn kennisvragen, en het identificeren en stimuleren van innovatieve onderzoeksgebieden”.112

Extra FES-impuls In aanvulling op het BSIK-programma kwamen vanaf 2005 extra FES-impulsen beschikbaar. Dat gebeurde na het Paasakkoord waartoe het kabinet van CDA, VVD en D66 had gesloten (zie paragraaf 6.3.1). Het tweede kabinet Balkende besloot toen om de helft van de meevallers uit het FES te bestemmen voor de kenniseconomie.113 Conform de FES-wet moesten projectvoorstellen via departementen worden ingediend. De communicatie over de manier waarop partijen daar op konden inschrijven was onduidelijk.114

Bij het beoordelen van projecten kreeg de Commissie van Wijzen weer een belangrijke rol. De beoordelingsprocedure kende veel overeenkomsten met de beoordeling van BSIK-projecten. Dit keer oordeelden zowel de commissie van Wijzen als het CPB over de ingediende voorstellen, waarbij ze gebruikmaakten van de vooradviezen die NWO en Senter voorbereidden. De Commissie van Wijzen gaf een oordeel over de maatschappelijke, economische en wetenschappelijke relevantie van het project, en de financiering en organisatie ervan. 115 Het CPB beoordeelde de projecten op legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie.116 Voor de uiteindelijke besluitvorming was het uitgangspunt dat zowel de Commissie van Wijzen als het CPB positief moesten zijn. In totaal waren er vier extra FES-ronden. Daarmee werd bijna 2 miljard euro (in lopende prijzen) besteed, een veelvoud van de ‘reguliere’ BSIK. In 2010 besloot het kabinet Rutte deze stimulans voor kennisontwikkeling te beëindigen. Dat betekende het einde van zowel de ICES/KIS als van de extra FES-impulsen.

Evaluatie en besteding per thema De beoordeling van projecten werd gaandeweg objectiever. Zo maakte de Commissie van Wijzen gebruik van het advies van verschillende instanties en bij de FES-impulsen adviseerden de Commissie van Wijzen en het CPB onafhankelijk van elkaar. De eerste hanteerde bovendien een procedure die er voor zorgde dat belangenverstrengeling werd vermeden: leden die persoonlijk


betrokken waren bij een project gaven daarover geen oordeel.117 Ondanks de genoemde vooruitgang zag de Commissie van Wijzen nog verschillende mogelijkheden voor verbetering: zo belemmerde de nauwe betrokkenheid van departementen de transparantie, was de beoordelingssystematiek niet eenduidig en had de tijdsdruk in sommige gevallen een negatief effect op de kwaliteit van de voorstellen.118

Een evaluatie van de eerste ICES/KIS-ronde is er niet. Ze gebeurde wel voor ICES/KIS-2, maar ook hier gold dat de monitoring niet optimaal was.119 Sterker, er was “geen scherp beeld over de exacte bijdragen”, 120 bovendien bleek dat de projecten veelal geen duidelijke doelstellingen hadden.121 Om dit te voorkomen zette de Commissie van Wijzen voor het BSIK een meer robuust monitoringssysteem op. De kern daarvan was een nulmeting, een mid term-evaluatie en een eindevaluatie. Op basis van de nulmetingen moesten 28 van 37 projecten worden verbeterd, waarna in de volgende beoordeling nog eens twee projecten aangepast moesten worden.122 De Commissie van Wijzen was zelf tevreden over deze gang van zaken en concludeerde dat het monitoringssysteem goed zicht gaf op de voortgang van de projecten.123 Dit laat zien dat er nu in ieder geval een kwaliteitstoets was om meer inzicht te krijgen.

Uit de ICES/KIS-2-evaluatie van Technopolis en het eindrapport van de Commissie van Wijzen over de BSIK kwam naar voren dat de onderzoeksprojecten de kennisinfrastructuur versterkten. 124 Niet verrassend gold dat vooral voor die projecten die gericht waren op kennisontwikkeling en in mindere mate voor projecten gericht op kennisdiffusie en netwerkvorming. Over de versterking van de economische infrastructuur valt minder te zeggen. Bij ICES/KIS-2 werden enige kwalitatieve uitspraken gedaan. De conclusie was daarbij gemengd, projecten scoorden goed en slecht. Voor de BSIK en de extra FES-impulsen is het nog te vroeg uitspraken te doen. De vraag is of dit gaat gebeuren. Minister Verhagen beëindigde in 2010 niet alleen de FES, maar zette ook de monitoring van de projecten stop. Daardoor is straks onvoldoende informatie beschikbaar voor de evaluatie en is er geen sprake meer van controle op de voortgang van de projecten.

Rest de vraag waar de ICES/KIS, BSIK en FES-impulsen op focusten. In tabel 6-2 staat een overzicht van deze investeringen per sleutelgebied of ander thema. De bedragen werden via de ministeries die verantwoordelijk waren voor een project uitgegeven. Zo werden bepaalde projecten van het sleutelgebiedenbeleid gefinancierd vanuit de aardgasbaten. Om die reden kunnen de uitgaven uit de onderstaande tabel niet worden vergeleken met het sleutelgebiedenbeleid en ander innovatiebeleid van EZ.

Er werd vanuit de aardgasbaten meer uitgegeven aan projecten op gebieden die geen sleutelgebied waren dan aan de vijf sleutelgebieden. Het thema Life Sciences springt er duidelijk uit, het kreeg meer dan 1 miljard euro toebedeeld – een derde van het budget. Dat is helemaal verwonderlijk wanneer we bedenken dat de toegevoegde waarde van dit gebied in 2010 slechts 2,6 miljard euro was, terwijl die voor de creatieve industrie 9,7 miljard bedroeg, voor Chemie 14,8 en voor High tech systemen en materialen 31,6.125


Tabel 6-2: ICES/KIS-, BSIK- en FES-investeringen per gebied (bedrag in euro in lopende prijzen).126

Sleutelgebied of thema ICES/KIS 1994-2003

BSIK 2004-2010

FES-impuls 2005-2010

Totaal

Flowers & Food sleutelgebied

35,9 51 135 221,9

Chemie sleutelgebied

- 25 92 117

Water sleutelgebied

100,7 175,1 170 445,8

High tech systemen en materialen sleutelgebied

- 165 210 375

Creatieve industrie sleutelgebied

- - 34 34

Logistiek

47,2 50 11 108,2

Life Sciences

6,8 143,7 866 1016,5

ICT

80,3 122,2 175 377,5

Milieu

39,9 16 80 135,9

Maatschappelijke thema’s

- - 42 42

Overig

59,1 52 124 235,1

Totaal 369,9 800 1939 3108,9

In tabel 6-3 wordt het beleid uit deze periode vergeleken met de aandachtsgebieden van de vervolgcommissie Wagner uit 1983. Daaruit blijkt allereerst dat ondanks de generieke vormgeving van het beleid er voor 2002 via de TTI’s en IOP’s ook al de nodige keuzes waren gemaakt. Daarnaast startten er in het verlengde van het sleutelgebiedenbeleid zes nieuwe TTI’s.* Verder kwam er vanaf 2004 slechts één echt nieuw thema bij: de creatieve industrie. In 2008 voegde minister Van der Hoeven daar nog wel de zogenaamde Maatschappelijke Innovatieprogramma’s aan toe. 127 Die moesten bedrijven er toe aanzetten bij te dragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen. Dat leidde tot de diensten sleutelgebieden Pensioenen en sociale verzekeringen en The Hague residence of peace and justice en tot een maatschappelijk topinstituut voor de ontwikkeling van steden. (In de bijlagen van hoofdstuk 6 staat welke programma’s EZ onder deze thema’s uitvoerde.)

* Top Instituut Pharma (TI Pharma), Centre for Translational Molecular Medicine (CTMM), TTI Groene Genetica, TTI Watertechnologie (Wetsus), Topinstituut Biomedical Materials (BMM) en Topinstituut Dinalog.


Tabel 6-3: van aandachtsgebieden van Wagner naar sleutelgebieden en innovatieprogramma’s.

Vervolgcommissie Wagner (1983)

2002 2005 2008

Transito (inclusief verkeer en vervoer)

Verkeer en Vervoero ICES/KIS

Logistiek(potentiegebied) o BSIK

Logistiek (potentiegebied) o BSIK, TTI en

Innovatieprogramma Agrarische en Voedingsmiddelenindustrie

Biotechnologieo TTI, IOP en

ICES/KIS

Landbouw en Visserij o Ministerie van LNV

Flowers & Food(sleutelgebied) o TTI, IOP en BSIK

(naar Flowers & Food)

Flowers & Food (sleutelgebied) o TTI, Innovatie-

programma, BSIK en FES-impuls

(Water)bouw, infrastructuur en energie

- Energie o IOP en ECN Bouwen o ICES/KIS

Water(sleutelgebied)

Energie o IOP en ECN Bouwen o BSIK

Water (sleutelgebied) o Innovatieprogramma

en FES-impuls Energie Bouwen o BSIK

Offshore - - Maritiem o IOP en

Innovatieprogramma Veredelingschemie Materiaaltechnologie

o TTI Chemie o TTI

High tech systemen en materialen (sleutelgebied) o TTI en IOP’s

Chemie (sleutelgebied) o TTI en BSIK

High tech systemen en materialen (sleutelgebied) o TTI en IOP’s

Chemie (sleutelgebied) o TTI, BSIK en

Innovatieprogramma Kantoorsystemen - - - Telecommunicatie en media Informatietechnologie

o TTI, IOP en ICES/KIS

Informatietechnologieo TTI, IOP en BSIK

Informatietechnologieo TTI, IOP, BSIK en

Innovatieprogramma


... vervolg tabel 6-3 ... Vervolgcommissie

Wagner (1983) 2002 2005 2008

Medische technologie - Life Sciences en gezondheid (potentiegebied) o IOP en BSIK

Life Sciences (potentiegebied) o TTI, IOP, BSIK,

FES en Innovatieprogramma

Productiebesturingssystemen o IOP o IOP - (Consumenten)elektronica o IOP en micro-

elektronica High tech systemen en materialen (sleutelgebied) o IOP, BSIK en micro-

elektronica

High tech systemen en materialen (sleutelgebied) o IOP, BSIK, FES en

Innovatieprogramma Milieu Milieutechnologie

o EET en ICES/KIS Duurzaamheido BSIK

Duurzaamheid o BSIK

Defensie-uitrusting - - - - Ruimtevaart

o (Inter)nationale instituten

Ruimtevaarto BSIK en (inter-)

nationale instituten

Ruimtevaart o BSIK en (inter-)

nationale instituten - - Creatieve industrie

(sleutelgebied) Creatieve industrie(sleutelgebied) o FES en

Innovatieprogramma - - Maatschappelijke

thema’s o BSIK

Maatschappelijke thema’s o BSIK en TTI’s

6.1.5 De uitvoering

In het vorige hoofdstuk zagen we dat Senter in de jaren ‘90 steeds groter werd. Het voerde vooral taken van EZ uit, maar kreeg ook opdrachten van andere departementen. Na ruim twaalf bestaansjaren werd Senter in mei 2004 gefuseerd met de B.V. Nederlandse Onderneming voor Energie en Milieu (NOVEM) tot SenterNovem.128 NOVEM was een staatsbedrijf dat regelingen uitvoerde op het vlak van energie- en milieubeleid.129

Men noemde destijds drie redenen om Senter en NOVEM samen te voegen. Ten eerste moest één organisatie zorgen voor meer herkenning door en betere bediening van de klanten, ook omdat zowel Senter als NOVEM zich met energie- en milieubeleid bezighielden.130 Die taken op één plaats brengen vond men logisch. Ten tweede had NOVEM als staatsonderneming een nogal vreemde positie.131 Het was namelijk een B.V. die publieke taken uitvoerde, waarbij evenwel geen sprake was van concurrentie. Ten derde moest het samengaan van beide organisaties tot meer efficiëntie leiden.132 Het goed functionerende Senter zou het wat stroevere NOVEM wel meenemen, zo was de gedachte.133


SenterNovem was zowel qua aantal medewerkers als omzet dubbel zo groot als Senter. De omzet groeide daarna verder tot bijna 150 miljoen euro in 2009 (zie paragraaf 6.2.1)134 In 2010 fuseerde SenterNovem met de EVD en het OctrooicentrumNL tot het AgentschapNL.135 Het telde toen bijna 1500 vaste medewerkers. Daarmee was deze organisatie ongeveer even groot als het ministerie van EZ zelf.

6.1.6 Innovatiegericht overheidsinkoopbeleid

Een onderdeel dat naast de generieke en specifieke maatregelen in beleidsnota’s voortdurend aandacht kreeg was overheidsinkoopbeleid met als doel innovatie te stimuleren. Zoals we in vorige hoofdstukken reeds zagen kwam dit beleid in de praktijk slechts mondjesmaat van de grond. Het budget ging bijna uitsluitend naar militaire projecten – zoals de Joint Strike Fighter (JSF).136

Middels het project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA) probeerde het ministerie van EZ daarnaast vanaf april 2001 het overheidsinkoopbeleid opnieuw te structureren.137 Dit had evenwel niet zozeer tot doel om middels stringente eisen innovatie te bevorderen. Dat was pas het derde en laatste doel. De eerste twee doelstellingen waren een level playing field creëren en het aantrekken van buitenlandse investeringen. Bovendien was besparing belangrijker dan innovatie.138 EZ besteedde hieraan ook geen middelen; de minister financierde enkel een bureau en vanaf september 2005 een kenniscentrum om innovatief aanbesteden te ondersteunen (PIANOo).139 Het gevolg was dat het launching customer-beleid geen bijdrage wist te leveren aan het stimuleren van innovatie.

6.2 Organisatiegedragperspectief

In deze paragraaf kijk ik vanuit het organisatieperspectief naar de ontwikkelingen bij EZ in de jaren 2000. Paragraaf 6.2.1 behandelt dat de afstand van EZ tot de praktijk van bedrijven steeds groter werd. In zekere zin werd het departement gesandwicht tussen politiek en uitvoering. In paragraaf 6.2.2 beschrijf ik dat de afstand tot de praktijk tevens valt te verklaren uit de toenemende juridisering. Veel beleidsmaatregelen werden namelijk zo ingericht dat bezwaren van de Europese Commissie of van bedrijven die niet voor een project in aanmerking kwamen ongegrond konden worden verklaard. Eerst beschrijf ik de reorganisaties die plaatsvonden in 2001 en 2004.

Aan het begin van de jaren 2000 was de aandacht voor de industrie zo ver afgenomen dat een afzonderlijke afdeling voor de industrie niet meer nodig werd geacht. In de eerstvolgende reorganisatie, die vanaf april 2001 tot een nieuwe organisatiestructuur leidde, werd het DG dan ook volledig geschrapt. 140 Twee directoraten-generaal hielden zich verder bezig met het innovatiebeleid en aanverwante thema’s: het DG Innovatie en het DG Ondernemingsklimaat.141

Bijna alle regelingen van het innovatiebeleid kwamen bij het DG Innovatie te liggen. Dat was daarmee in zekere zin de voortzetting van het DG Economische Structuur – met dezelfde


directeur-generaal (Rein Bemer). Het DG Ondernemingsklimaat had tot doel het bedrijfsleven te faciliteren middels algemeen voorwaardenscheppend beleid – het had dezelfde directeur-generaal als het DG Industrie (Mich van der Harst). Dit DG richtte zich nu vooral op regionaal beleid, algemene financieringsregelingen en de wet- en regelgeving.

Deze situatie bestond niet lang, want in september 2004 gingen deze twee nieuwe directoraten-generaal alweer samen. 142 Er kwam nu één groot DG voor innovatie- en ondernemersbeleid, het directoraat-generaal Ondernemen en Innovatie (DG O&I). De leiding hiervan kwam te liggen bij Chris Buijink, die enkele jaren later secretaris-generaal van het departement werd. Daarnaast werd het DG Economische Politiek (DG EP) opgericht. Verschillende directies gingen hierin op, met als voornaamste de stafdirecte Algemene Economische Politiek (AEP).143 Dat betekende dat de secretaris-generaal niet meer een eigen stafdirectie onder zijn vleugels had, maar dat deze afdeling van macro-economen nu formeel op gelijke hoogte met andere DG’s stond. De belangrijkste taak van dit DG was het mededingingsbeleid, met de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) als uitvoeringsorganisatie.

Figuur 6-3: EZ en de directoraten-generaal in 2001 en 2004.*

In figuur 6-3 is te zien wat de indeling in DG’s was in 2001 en 2004. In 2006 gingen de afdelingen Telecommunicatie & Post – in 2003 overgekomen van het ministerie van Verkeer & Waterstaat – en Energie samen onder de naam DG Energie & Telecom. Daarna bleef deze

* In 2006 gingen de DG’s Telecommunicatie & Post en Energie samen in het DG Energie en Telecom.


structuur bestaan totdat in oktober 2010 EZ verder ging als ministerie van Economische Zaken Landbouw & Innovatie.* Kortom, in de laatste periode van het innovatiebeleid kenmerkten vele wisselingen in de organisatiestructuur het ministerie.

De verschillende directoraten-generaal van EZ functioneerden vanaf 2001 en 2004 nog altijd in grote mate afzonderlijk van elkaar. Mintzbergs karakterisering van een divisionalized firm gaat daarom nog steeds op als typering voor de gehele organisatie. Dit gold evenwel niet meer voor het innovatie- en industriebeleid. Er was nu namelijk één DG Ondernemen & Innovatie (O&I). In paragraaf 6.1 zagen we al dat was geprobeerd om de discussie generiek versus specifiek te beslechten door het innovatiebeleid vorm te geven langs een met elkaar samenhangend basis- en programmatisch pakket,144 oftewel een gedeeltelijk specifiek beleid op een generieke basis. Die twee moesten elkaar aanvullen, een retoriek die goed paste bij het vormen van één DG en die ook was terug te zien in de toenemende bewustwording onder de EZ-ambtenaren dat een meer coherente aanpak gewenst was. 145 Deze nadruk op coherentie was niet alleen inhoudelijk gedreven. Het ging ook steeds meer om het proces en om begrip voor elkaar. Dat werd gestimuleerd door (top)ambtenaren te laten rouleren: binnen en tussen departementen.146 Deze manier van werken ging evenwel ten koste van de inhoudelijke kennis en focus die in het departement aanwezig was.

De discussie generiek versus specifiek was evenwel niet helemaal verdwenen. Er bleven groepen die een generieke benadering voorstonden, zoals het DG Economische Politiek, het Centraal Planbureau (CPB) en het ministerie van Financiën. Voorts werd in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid uit 2002 een generieke aanpak bepleit, die typerend was voor het discours van dat moment.147 Daarnaast kwam er evenwel ook meer aandacht voor specifiek innovatiebeleid. Dat gebeurde in navolging van het AWT-rapport Backing winners uit 2003 en de sleutelgebieden die het Innovatieplatform in 2004 aanwees. Er was overigens niet alleen sprake van een tegenstelling binnen het departement, maar ook daarbuiten: de WRR pleitte in 2008 bijvoorbeeld expliciet tegen beleid gericht op bewezen sterktes.148

6.2.1 EZ, tussen parlement en SenterNovem: gesandwicht?

Uit paragraaf 5.2 kwam naar voren EZ-ambtenaren steeds minder contact hadden met bedrijven.149 Na 2000 bleef de kritiek bestaan dat EZ geen kennis meer had van het bedrijfsleven, dat het te ver af stond van de praktijk en te zeer naar binnen gericht was.150 Twee ontwikkelingen lagen hieraan ten grondslag: (1) de focus op het inhoudelijk onderbouwen van beleid met behulp van onderzoek dat de gekozen richting ondersteunde; en (2) de scheiding tussen EZ en SenterNovem, met als gevolg dat er naast het departement als het ware een nieuw ‘ministerie’ ontstond.

* In het tweede kabinet Rutte (vanaf november 2012) werd de naam weer ministerie van Economische Zaken.


EZ-ambtenaren schreven ten eerste beleidsnota’s en -plannen gebaseerd op gedegen analyses.151 De medewerkers waren daarvoor goed op de hoogte van ontwikkelingen op theoretisch vlak. De afstand tot de bedrijfspraktijk groeide echter.152 EZ’ers waren namelijk vooral bezig met het maken van beleid dat door de hoge abstractie ervan ver af leek te staan van de uiteindelijke doelgroep. Er kwamen bijvoorbeeld uitgebreide analyses en beleidsnota’s over de Lissabonstrategie en de bevordering van samenwerking tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen. Concrete maatregelen volgden daar evenwel nauwelijks op.

Belangrijker was dat uiteindelijk de politiek het primaat had.153 De aandacht bij EZ lag daardoor voor een groot deel bij het parlement en de bewindsvoerders,154 wat in strijd kon zijn met de inhoudelijke overwegingen en daaruit voorkomende beleidsopties. Dat vergde voor ambtenaren die beleidsoplossingen of -plannen hadden vooral strategisch inzicht. Het interne politieke spel kunnen meespelen is hiervoor belangrijker dan het maken van weloverwogen inhoudelijke afwegingen. De gedegen academische kennis van EZ-ambtenaren maakte dat ze goed in staat waren om de ‘juiste’ argumenten voor de minister te vinden. De vraag is evenwel wie daarbij het overwicht had. De ministers uit deze periode zaten er vaak te kort om iets te kunnen veranderen en hadden daarnaast soms geen achtergrond op het vlak van het innovatiebeleid. Dit alles verbeterde het aanzien van het departement niet; ook het contact met het bedrijfsleven verliep daardoor moeizamer. De tweede verklaring voor de grotere afstand tussen EZ en bedrijven was natuurlijk dat de uitvoering uitsluitend nog extern was georganiseerd.155 EZ werd daardoor een ander ministerie dan men voorheen kende. Het contact met bedrijven liep nu voornamelijk via SenterNovem en dat stond als ‘uitvoeringsministerie’ verder af van de minister dan het departement zelf. In de jaren ‘90 lagen bij delen van het DG Industrie nog wel uitvoeringstaken, maar na de reorganisatie van 2001 gingen ook die verloren. De hoofdvraag werd voor de EZ-ambtenaren nu hoe het beleid politiek zo handig mogelijk te ver(ant)woorden. Het gevolg daarvan was dat de echte sectorkennis verdween en daarmee ook het kunnen bieden van inhoudelijk tegenwicht aan lobbyisten. Met het specifieke beleid (backing winners en sleutelgebieden) kwam wel weer wat meer begrip over de daarvoor gekozen thema’s. Maar die thema’s waren ten eerste breed en ten tweede waren er nog steeds geen echte sectorspecialisten bij EZ, ook omdat de uitvoering van dat sleutelgebiedenbeleid bij SenterNovem kwam te liggen. EZ was steeds minder het industrieministerie met sectorkennis zoals men het voorheen kende.

We zagen reeds dat de samenwerking tussen EZ en Senter te wensen overhield. Er was namelijk een duidelijk verschil in taakopvatting tussen abstract denkende beleidsambtenaren en meer concreet gerichte uitvoeringsambtenaren. In de loop van de jaren 2000 verbeterde de samenwerking tussen EZ en SenterNovem evenwel.156 Een belangrijke reden hiervoor was dat het vormgeven van het sleutelgebiedenbeleid, dat EZ zelf Programmatische Aanpak noemde, bij SenterNovem kwam te liggen. 157 Heel wat EZ-ambtenaren moesten daarvoor naar het uitvoeringsagentschap.158 Ambtenaren overplaatsen ging natuurlijk niet altijd zonder gemor, maar de relatie tussen beide organisaties werden hierdoor intenser. Er was namelijk veel overleg nodig, omdat veel van dit beleid niet was uitgekristalliseerd. Bovendien was voor de nieuwe SenterNovem-mensen (de oude EZ-medewerkers) een goed contact met het departement (hun


oude werkplek) vanzelfsprekend. Het uitvoeringsagentschap werd op die manier meer betrokken bij het maken van beleidsplannen.

In figuur 6-4 is te zien dat SenterNovem door de fusie van mei 2004 twee keer zo groot werd als Senter.159 Het aantal vaste werknemers bij SenterNovem was ruim 850 fte. Na het eerste jaar nam het aantal werknemers af, maar vervolgens groeide het weer, vooral doordat voor het sleutelgebiedenbeleid EZ-ambtenaren werden overgeplaatst naar SenterNovem. EZ werd tegelijkertijd dus kleiner. In 2010 telde SenterNovem samen met andere EZ-uitvoeringsdiensten (dat toen AgentschapNL was gaan heten) zelfs bijna 1500 fte. Naast EZ kwam er eigenlijk een ‘uitvoeringsministerie’ te staan.

Zodoende groeide SenterNovem en werd het voor bedrijven wellicht te bureaucratisch. Er was daarnaast sprake van verkokering. De organisatie werd namelijk georganiseerd langs verschillende beleidsthema’s.160 Het ging niet meer voornamelijk om innovatiebeleid; energie en milieu namen nu ook een substantiële plek in. De efficiëntiewinst lag dan ook vooral in de overhead.161 De groeiende omvang maakte de organisatie bureaucratischer en de manier van werken werd steeds juridischer van aard (zie paragraaf 6.2.2). SenterNovem was in andere woorden een goed werkende maar loggere machinebureaucratie, met minder ruimte voor eigen invulling door de betrokken ambtenaren.

Figuur 6-4: het aantal werknemers bij de uitvoeringsorganisaties van EZ (1986-2010).162

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

aant

al w

erkn

emer

s (in

FTE

)

AgentschapNL (2010)

EVD en OctrooicentrumNL (alleen 2004-2009)

SenterNovem (2004-2009)

Novem (alleen 2002-2004)

Senter (1992-2004)

StiPT (1988-1991)

Dienst investeringsrekening (DIR) (1978-1991)


6.2.2 Juridisering en evaluatie

De aandacht voor verantwoording was vanaf de jaren ‘90 al toegenomen.163 Als gevolg daarvan nam bij EZ-ambtenaren de waardering voor technische kennis af ten gunste van die voor bestuurskundige en juridische aspecten. We zagen hierboven dat het EZ-beleid verder van de praktijk af kwam te staan. Daarnaast werd het belang van correcte en legitieme beleidsvorming belangrijker ten koste van de daadwerkelijke toepasbaarheid. 164 Het gevolg van deze steeds verdergaande juridisering van het beleid was de toename van het aantal regels.165 Zo moest bij SenterNovem alles in formele regelingen zijn uitgewerkt. 166 Contracten werden zodoende gecompliceerder en de overheid wilde alles regelen en controleren, opdat er niets mis zou gaan.167 Het dreigde er soms meer om te gaan geen fouten te maken dan om doelen te bereiken zoals ‘stimuleren van innovatie’ en ‘meer economische groei’.

De nadruk op verantwoording kwam ook terug in de aandacht voor het evalueren van beleid.168 De regeringsnota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) gaf hiertoe rond de millenniumwisseling een belangrijke impuls (zie paragraaf 6.1.2). Evaluaties moesten het ministerie in staat stellen om het beleid te verantwoorden, wat ook steeds beter gebeurde.169 Er werden namelijk steeds meer cijfers verzameld over tal van indicatoren. Langzamerhand beïnvloedde dit denken het maken van beleidsmaatregelen. Er kwam bij SenterNovem bijvoorbeeld een afdeling die verantwoordelijk was voor de evaluatie van het beleid en onder andere het monitoringssysteem van het sleutelgebiedenbeleid ondersteunde: nulmetingen, mid term reviews en eindevaluaties. De vraag is in hoeverre deze verandering tot goede evaluaties leidde. Wat gebeurde er daadwerkelijk met de verzamelde gegevens? In de praktijk viel dat om een drietal redenen tegen:

1. Allereerst waren de doelen van beleidsmaatregelen in veel gevallen te algemeen van aard. Dat was het gevolg van politieke wensen die waren gericht op aspecten als werkgelegenheid en economische groei.170 Met innovatiebeleid wilden ministers namelijk graag effect hebben op macro-economische doelen. De causaliteit tussen dergelijke maatregelen en de bereikte doelen is echter moeilijk vast te stellen, waardoor de effectiviteitvraag bij evaluaties een probleem blijft.171

2. Ten tweede is innovatiebeleid typisch gericht op de lange termijn, wat niet goed paste bij de vaak kortetermijnwensen van ministers. Ook evalueerde men het beleid veelal te snel na de start van de programma’s, dus voordat effecten überhaupt konden worden vastgesteld. Vervolgens was er in veel gevallen de vraag om iets nieuws te ontwikkelen. Daarbij was het verleden wel van invloed, maar vorige evaluaties vormden geen structureel onderdeel van het nieuwe ontwerp.172

3. Tot slot kunnen vraagtekens worden gezet bij de relatie tussen de opdrachtgever en de uitvoerders van evaluaties. De organisatie die verantwoordelijk was voor het beleid verstrekte de opdracht om te evalueren en de uitvoerders zijn voor toekomstige opdrachten afhankelijk van hen.173 Vanuit het perspectief van EZ-ambtenaren was het wellicht niet altijd wenselijk om het beleid echt te laten evalueren. 174 Evaluatiestudies kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt om de beleidskeuzes te legitimeren.175


De procedures werden gevolgd, maar dat leidde niet per definitie tot beleidsverbeteringen. Overigens hadden procedures niet altijd het primaat. Dat blijkt met name uit de extra FES-impulsen die vanaf 2005 in de kennisinfrastructuur werden geïnvesteerd (zie kader).

Investeringen in de kennisinfrastructuur of in de ministeries?

De ICES/KIS-regeling (zie paragraaf 6.1.4) was in financiële zin naast de WBSO bijna 20 jaar lang de belangrijkste maatregel in het innovatiebeleid. In totaal investeerde het rijk uit de aardgasbaten in de eerste drie rondes ruim 1,1 miljard euro.176 De eerste ronde startte in 1994. Daarbij viel op dat het uitvoeringsapparaat zijn werk begon voordat de wet helemaal was goedgekeurd door de Kamers. Dat deed de Eerste Kamer namelijk pas eind 1995,177 terwijl veel projecten toen al waren gestart. Na deze eerste ronde werd in het tweede kabinet Kok besloten tot een tweede ronde, die van 1999 tot en met 2003 liep, en een derde ronde die in 2004 startte. Voor die laatste ronde werd de naam ICES/KIS omgedoopt tot Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur (BSIK).

Het duurde enige tijd voordat een mechanisme was uitgekristalliseerd om projecten goed te beoordelen en zo het geld te verdelen.178 Een belangrijke stap was toen in 1998 een Commissie van Wijzen een adviserende rol kreeg in het proces. Er was evenwel nog geen sprake van een open tender: het waren de ministeries die de projecten indienden.179 Vanaf de BSIK-regeling was het advies van de Commissie van Wijzen samen met dat van planbureaus zoals het CPB wel doorslaggevend voor het uiteindelijke kabinetsbesluit. De oordelen gingen dan naar de Commissie voor Economie, Kennis en Innovatie (CEKI), 180 het ambtelijk voorportaal van de Raad voor Economie, Kennis en Innovatie (REKI) – één van de onderraden van de ministerraad. De voorbereidingen voor dit nieuwe proces startten al medio 2000 en in mei 2003 werd de ‘nieuwe’ Commissie van Wijzen benoemd. Ter ondersteuning fungeerde het ambtelijk apparaat, een directie die bestond uit ambtenaren van zowel EZ als OC&W.181 Gezien de soms stroeve verhouding tussen beide departementen was dit een bijzondere combinatie. 182 De EZ/OC&W-ambtenaren hadden verder als taak om naar buiten te brengen dat er voorstellen ingediend konden worden en daaraan een eerste beoordeling te geven.

Bij de BSIK verliep dit proces – na zo´n 10 jaar ervaring – vanuit het ambtelijk apparaat gezien vrij goed.183 De Commissie van Wijzen adviseerde 33 projecten te subsidiëren en daarnaast dat er vanwege het belang van het onderwerp ruimte over moest blijven voor een aantal projecten binnen het thema duurzame systeeminnovatie. 184 Die moesten wel eerst beoordeeld worden. Een uitzondering op deze procedure betrof het project voor een radiotelescoop (Lofar). Dat was via het ministerie van OC&W rechtstreeks aan de ministerraad voorgesteld en werd op die manier goedgekeurd.

Tegelijk met de BSIK kwamen er op basis van het Paasakkoord uit 2005 extra FES-impulsen ten behoeve van de kennisinfrastructuur (zie paragraaf 6.3.2). Dit ging in totaal om bijna 2 miljard euro. Die extra impuls kwam evenwel onverwachts, waardoor het ambtelijk apparaat niet de tijd had om de procedures netjes te volgen. Bij het beoordelen van projecten kregen nu de Commissie van Wijzen en het CPB een taak (zie paragraaf 6.1.4). Waar de adviesrol bij de BSIK nog duidelijk was omschreven werd deze nu slechts omschreven als “gebruikelijk”.185 Het beoordelingsproces stond daardoor in ieder geval bij de eerste (2005) en laatste (2009) impuls onder druk.186 Dat was bij de andere FES-impulsen minder. Desondanks doorliepen bijna alle projectvoorstellen het reguliere


beoordelingsproces van de Commissie van Wijzen en het CPB. De uitzondering hierop was het voorstel dat leidde tot het TI Pharma (zie paragraaf 6.3.2).

De grote rol van de ministeries, bovendien versterkt door de extra FES-impulsen, doet de vraag rijzen of de investeringen niet te dicht bij de departementen stonden en daar zo een speeltje van werden. 187 Waren de plannen die de commissies bereikten niet te zeer voorgekookt? EZ coördineerde de ICES/KIS-regeling dan wel, ook andere ministeries waren penvoerder van bepaalde projecten en het toegekende budget stond dan ook voor slechts een deel van de projecten op de EZ-begroting. Dit prikkelde andere departementen mogelijk om zoveel mogelijk mee te eten uit deze ruif. Als een project werd toegekend, maakte dat het belang van die afdeling (van een ministerie) groter. Of ministeries konden mogelijk simpelweg een deel van het geld gebruiken om begrotingsgaten te dichten. Wanneer een bestaande post kon worden omgevormd tot ICES/KIS-, BSIK, of FES-project was dat een eenvoudige manier van ‘bezuinigen’.

Samengevat werd de samenwerking binnen het departement in deze periode (2003-2010) beter, er was intern minder sprake van strijd tussen generiek en specifiek beleid. Het gevoel voor de praktijk was evenwel minder, aangezien het contact met de bedrijven via SenterNovem liep. Dat laatste kreeg als uitvoeringsministerie een steeds grotere rol. Tot slot laat de praktijk van investeringen in de kennisinfrastructuur zien dat ministeries zelf ook belanghebbenden waren. Laten we nu vanuit het derde en laatste perspectief kijken naar de rol van de stakeholders buiten het ministerie.

6.3 Politieke-actorperspectief

Voor de periode 2003 tot en met 2010 maak ik een onderscheid tussen generieke en specifieke lobbyactiviteiten. In paragraaf 6.3.1 ga ik in op het verdedigen van algemene belangen, waarbij VNO-NCW een steeds voornamere rol ging spelen. Daarnaast speelde belangenbehartiging bij het specifieke beleid. In paragraaf 6.3.2 beschrijf ik de rol die zowel bedrijven als publieke kennisinstellingen speelden. Het was voor hen zaak om het belang van ‘hun’ thema’s goed te positioneren. Tot slot ga ik in paragraaf 6.3.3 in op de rol van het parlement. De aandacht van de Tweede Kamer lag net als voorheen op de korte termijn. Deze keer was er met name aandacht voor evaluatie en verantwoording van het innovatiebeleid. Daarnaast vroeg het parlement in deze periode weer aandacht voor bedrijven in moeilijkheden.

6.3.1 Generieke lobby’s: VNO-NCW en MKB-Nederland

De opheffing van het DG Industrie in 2001 betekende voor bedrijven dat een aantal (mogelijke) lobbylijnen richting EZ werden doorgeknipt. Voor kleinere bedrijven had dit niet zoveel gevolgen; daar werd sowieso nauwelijks mee gesproken. Maar voor de grote bedrijven was nu ook minder ruimte om via het DG Industrie aandacht te krijgen. Uitzonderingen waren een halfjaarlijks ‘overleg’ van de minister met de grootste Nederlandse bedrijven en werkbezoeken in het land.188 De kanalen liepen voor veel (kleinere) bedrijven en specifieke branches vooral via SenterNovem.189 Noemenswaardig is dat EZ ten behoeve van de Industriebrieven van 2004 en 2008


een consultatie van ondernemers liet uitvoeren.190 Daarmee wilde het ministerie inzicht krijgen in de ontwikkelingen van de industrie en de wensen van bedrijven. Er werd daarbij evenwel niet ingegaan op specifieke sectoren, maar gezocht naar algemene aspecten. De impact was voor de multinationals het grootst. Toch merkten ook brancheorganisaties dat er bij EZ minder kennis was over hun doen en laten.191 Het ministerie richtte zich voor een groot deel op generieke regelingen, hetgeen meer ruimte gaf aan behartigers van belangen die voor veel bedrijven relevant zijn. Vooral de werkgeversorganisatie VNO-NCW was voorstander van een dergelijke insteek. 192 Het vertegenwoordigde belangen van veel verschillende bedrijven en branches en probeerde op die manier steeds de grootste gemene deler te vinden. De generieke insteek van EZ paste goed bij de strategie van VNO-NCW en het ministerie zocht daarom intensief contact met deze organisatie. 193 Wat daarbij ongetwijfeld hielp was dat heel wat werknemers van deze lobbyorganisatie voorheen bij EZ werkten.

Als gevolg van de positie van VNO-NCW was het vanuit het bedrijfsleven gezien logisch om de belangenbehartiging helemaal bij deze vereniging te beleggen.194 Tegelijkertijd groeiden MKB-Nederland en VNO-NCW naar elkaar toe. Ze gingen in deze periode steeds meer samenwerken.195 MKB-Nederland trok in 2009 zelfs in bij VNO-NCW, pal naast het ministerie van EZ.196 Daarmee was in zekere zin één grote partij gecreëerd die kon zeggen dat ze voor iedereen sprak. Het belang van lobbyen voor generieke voorwaarden nam daardoor alleen maar toe. VNO-NCW en MKB-Nederland bleven zich goed profileren, zoals ook in de jaren ’90 al aardig was gelukt. Aan het aandeel generieke innovatieregelingen is het succes van de lobby dan ook terug te zien. Met name de WBSO bleef het voornaamste instrument om innovatie te bevorderen, maar ook introduceerde het ministerie van Financiën in 2007 met de Octrooibox (later Innovatiebox) een andere fiscale regeling die innovatie moest bevorderen. Daarnaast herintroduceerde EZ het Innovatiekrediet (voorheen TOK). Daarbij benadrukte men het positieve effect ervan voor een goed vestigingsklimaat.197 Het gaat dan niet meer puur om het stimuleren van innovatie, maar veeleer om het binnenhalen van buitenlandse ondernemingen.

6.3.2 Specifieke lobby’s: kennisinstellingen en bedrijven

Naast generiek beleid zette de overheid haar middelen in op een beperkt aantal gebieden of thema’s, met als doel daar tot de (wereld)top te behoren.198 Bij een organisatie als VNO-NCW riep dit in eerste instantie weerstand op,199 maar uiteindelijk sloot ze zich erbij aan. De vrij algemene thema’s maakten dat ook gemakkelijker, omdat het nog wel meeviel met dat kiezen. Er was daardoor voor veel van haar leden de mogelijkheid om zich op één van de brede thema’s te profileren.

Het specifieke beleid bood voor sommigen zelfs een nieuwe kans. Bedrijven, branches of kennisinstellingen hadden er nu belang bij zich te profileren op een thema en er voor te zorgen dat hun terrein een sleutelgebied werd. De belangrijkste reden om dat te doen was om mee te dingen naar financiële middelen. Bedrijven en kennisinstellingen moesten zich daarbij gezamenlijk profileren. Samenwerking was namelijk bij de meeste projecten een voorwaarde. De belangrijkste potjes waar via EZ invloed op uit te oefenen was, waren (1) het Fonds


Economische Structuurversterking (FES) ten behoeve van de kennisinfrastructuur en (2) de sleutelgebieden van het Innovatieplatform. Die laatsten werkten als een pot stroop op vliegen. Er zouden namelijk onderzoeksprojecten- of instituten gefinancierd worden op een aantal brede thema’s. Ik ga op beide in. Uit het FES investeerde de overheid met de ICES/KIS- en BSIK-regelingen en de FES-impulsen miljarden euro’s in de kennisinfrastructuur (zie paragrafen 6.1.4 en 6.2.2). De investeringen waren in principe generiek, maar de overheid koos voor specifieke projecten. Om dat objectief te doen was het zaak projecten correct te beoordelen en belangenbehartigers op gepaste afstand te houden. Dat was niet eenvoudig, zoals in paragraaf 6.2.2 al bleek uit het ‘duwen en trekken’ binnen de rijksoverheid zelf. Interne en externe lobbyactiviteiten beïnvloedden dan ook welke projecten gekozen werden. Bovendien kwam er in deze periode een extra FES-impuls, die nog meer ruimte bood voor lobbyactiviteiten. Deze extra impuls was het gevolg van het zogenaamde Paasakkoord dat het kabinet Balkenende II (CDA, VVD en D66) in 2005 sloot (zie kader).

Het Paasakkoord van 2005

In 2005 dreigde het tweede kabinet Balkenende te vallen. De directe oorzaak daarvan was dat ‘de gekozen burgemeester’ niet door de Eerste Kamer kwam.200 Er was voor de daartoe benodigde grondwetswijziging geen tweederde meerderheid. In de onderhandelingen over een vernieuwd regeerakkoord tussen CDA, VVD en D66 ging het vervolgens vooral om bestuurlijke vernieuwing. Maar er werd ook bedongen dat vijftig procent van eventuele meevallers uit de aardgasbaten (het FES) in de kenniseconomie zou worden geïnvesteerd. 201 Uit de aardgasbaten ging allereerst structureel 250 miljoen euro naar onderwijs; daarnaast kwam voor het jaar 2005 een half miljard euro beschikbaar als extra FES-impuls voor de kennisinfrastructuur. Dat gebeurde bovenop de BSIK-regeling (ook wel ICES/KIS-3), die al tien jaar eerder van start was gegaan om een deel van de opbrengsten uit het aardgas in de kennisinfrastructuur te investeren (zie paragraaf 6.1.4).

Het kabinet wilde dat geld snel verdelen, het liefst voor de zomer.202 Er zat daardoor veel druk op het proces waardoor (objectieve) controle op zowel interne als externe belangenbehartiging moeilijk was. Dat maakte het risico van invloed van lobbyen groter, bij deze omvangrijke investeringen een levensgroot gevaar. Op een dergelijk moment is het voor bedrijven en publieke kennisinstellingen nuttig om dicht bij het vuur te zitten. De korte tijd en ondoorzichtige procedures maakte het anders namelijk vrijwel onmogelijk om bijtijds een compleet voorstel in te dienen.203 Bovendien leken ook politieke overwegingen een rol te spelen, zoals bijvoorbeeld bleek uit investeringen in zogenaamde Maatschappelijke Innovatieprogramma’s. Die waren namelijk nooit als sterke Nederlandse sectoren benoemd.

Transparantie en communicatie schoten kortom tekort. Het is daarom de vraag of het kabinet met het Paasakkoord niet te veel middelen op een te korte termijn beschikbaar stelde. Er volgden evenwel nog drie extra FES-impulsen.

Met betrekking tot de FES-gelden kwam het meest sprekende voorbeeld van belangenbehartiging van de medisch-farmaceutische sector. Deze coalitie van bedrijven en kennisinstellingen is traditioneel bijzonder goed in lobbyen. 204 Ze wist vooral bij de ondoorzichtige extra FES-


impulsen de nodige middelen te bemachtigen.205 In 2005 ging zonder externe beoordeling in één keer 130 miljoen euro naar een op te richten Topinstituut Pharma; ter vergelijking: de bestaande vier Technologische Topinstituten (TTI’s) hadden tot dan met ongeveer 150 miljoen euro in negen jaar tijd een vergelijkbaar bedrag ontvangen. Het jaar erop (2006) ontving het Centre for Translational Molecular Medicine (CTMM) uit de volgende extra FES-impuls 150 miljoen euro, fors meer dan de Commissie van Wijzen had geadviseerd. Bovendien voegde de ambtelijke Commissie voor Wetenschaps- Technologie- en Informatiebeleid (CWTI)* het Biomedical Materials programma (BMM) buiten de procedures om als extra voorstel toe.206 In totaal ging via de BSIK en de eerste twee FES-impulsen bijna 1,1 miljard euro naar deze sector (zie tabel 6-2, paragraaf 6.1.4). Voorts bleek de sector volgens het AWT-rapport Weloverwogen impulsen ook in het algemeen ruimschoots koploper te zijn voor wat betreft investeringen in de kennisinfrastructuur.207

Er wisten dus ook andere sectoren dan de sleutelgebieden van de aardgasgelden te profiteren. Er werd via de extra FES-impuls voorts fors geïnvesteerd in een R&D-centrum op de high tech campus in Eindhoven (Holst Centre) en een Topinstituut Water in Leeuwarden. De financiële bijdrage die bedrijven leverden bleef over het algemeen bescheiden, bij de BSIK bijvoorbeeld twaalf procent.208 Een aanzienlijk deel daarvan ging bovendien niet om investeringen in cash, maar om het leveren van personeel in natura.209 Een oorzaak voor de relatief lage bijdrage vanuit het bedrijfsleven is mogelijk dat de projecten voor bedrijven een lange tijdshorizon hadden. Ze werden daardoor mogelijk minder geprikkeld om mee te (blijven) doen. Het Innovatieplatform zette vanaf 2004 in op de specifieke sleutelgebieden die het had geïdentificeerd, een aanpak waar het veel publiciteit aan gaf. In hoeverre het proces om tot de sleutelgebieden te komen netjes verliep is evenwel een tweede. Interessant was de samenstelling van het Innovatieplatform. Die was op zich divers, maar kende de nodige oude bekenden.210 Een drietal zaken vallen op:

1. Ten eerste was er een prominente rol voor kabinetsleden: de minister-president, de minister van EZ en de minister van OC&W. Dit betekende een aanzienlijk verschil met andere adviescommissies waarin juist geen actieve politici zaten, ook al hadden leden daarvan vaak een politieke achtergrond. De benoeming van ministers bewees de betrokkenheid van het kabinet; de minister van Financiën zat er evenwel niet bij. In het eerste Innovatieplatform zat zodoende geen VVD-politicus.211

2. Ten tweede was het hoger onderwijs goed vertegenwoordigd, via bestuurders van universiteiten, NWO, KNAW en de HBO-raad, en een aantal hoogleraren. Ruim dertig procent van de leden had een dergelijke achtergrond. Van ROC-instellingen was er over twee perioden slechts één afgevaardigde.

3. Het grootbedrijf kende ongeveer evenveel leden als de hogere onderwijs- en kennisinstellingen. Het speelde daarmee een voorname rol in de discussies. Vanuit het

* De Commissie voor Wetenschaps-, Technologie- en Informatiebeleid (CWTI) was de voorloper van de Commissie voor Economie, Kennis en Innovatie (CEKI) (zie paragraaf 6.2.2).


MKB waren er ten slotte slechts drie mensen vertegenwoordigd, waarvan één bovendien een prominent CDA-lid was.

Het is veilig te stellen dat gevestigde belangen de overhand hadden in het Innovatieplatform. Weliswaar was het niet vreemd om die te betrekken, maar in het maken van keuzes bij sleutelgebieden is het dan wel zaak nauwkeurig te werk te gaan en te vermijden om die gevestigde belangen te bevoordelen. Nu was het op voorhand niet de intentie van het Innovatieplatform om de sleutelgebiedenaanpak te ontwikkelen. Het was het gevolg van de werkgroep Lange Termijn Keuzes die de AWT-voorzitter mocht leiden.212 De AWT was in juli 2003 al gekomen met het advies Backing winners, waarin ze ervoor pleitte dat de overheid in zou zetten op een beperkt aantal gebieden.213 Op de tweede vergadering van het Innovatieplatform in november 2003 kreeg AWT-voorzitter Joop Sistermans de ruimte om hierop voort te bouwen. In mei 2004 stuurde deze werkgroep vervolgens een brief aan een groot aantal organisaties met het verzoek gezamenlijke (van overheid, bedrijven en kennisinstellingen) voorstellen te doen voor sleutelgebieden. Het antwoord moest snel binnen zijn: voor augustus van dat jaar. In totaal kwamen er in die korte tijd 113 voorstellen.214 Dat betekent dat belangenbehartigers goed in staat waren om voorstellen in te sturen, maar ook dat die belangenbehartigers elkaar al moesten kennen. Na de nodige discussies keurde het Innovatieplatform de specifieke aanpak goed. Het ging daarbij niet om het verdelen van geld, maar enkel om het identificeren van sterke gebieden.

Er werden vier sleutelgebieden benoemd die voldeden aan de criteria.215 Op welke manier de beoordeling tot stand kwam is niet helemaal duidelijk. Er was wel een minimale controle opgetuigd, onder andere via een viertal criteria: “aansprekende en motiverende zakelijke en maatschappelijke ambities, organiserend vermogen en commitment van de betrokken partijen, diverse en mondiaal concurrerende economische bedrijvigheid en in internationaal perspectief hoogwaardige kennis en technologie”. 216 Maar de uiteindelijke sleutelgebieden waren een samenraapsel van de individuele voorstellen, waarbij in de documenten van het Innovatieplatform of EZ niet duidelijk werd op welke manier de criteria waren toegepast.217 En juist van die 113 voorstellen is niet duidelijk hoe ze werden beoordeeld. Zo bestond het sleutelgebied High tech systemen en materialen uit 28 afzonderlijke voorstellen, die dus blijkbaar allemaal top waren. Hoe het potentiegebied chemie tot sleutelgebied werd benoemd was duidelijker. Wat daar hielp was een Innovatieplatform-vergadering bij DSM en een goede lobby van de chemische industrie aldaar, die ervoor zorgde dat op dat moment chemie ook een sleutelgebied werd.218 Op basis van de bijdrage van de vijf sleutelgebieden aan het BBP kan worden gezegd dat de keuze grosso modo klopte. Wel kwamen er later met Pensioenen en sociale verzekering en The Hague, Residence of Peace and Justice twee atypische gebieden bij. Gezien vanuit het economische belang van de sector is het voorts frappant dat er meer geld naar life sciences ging dan naar de echte sleutelgebieden.

6.3.3 De Tweede Kamer

Ook in deze tijd bleef de rol van de Tweede Kamer in het innovatiebeleid beperkt. 219 De belangrijkste focus leek te liggen op de bereikte resultaten op veelal korte termijn. Na de


regeringsnota Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) kreeg de Tweede Kamer vanaf het jaar 2000 belangstelling voor het effect van innovatiebeleid. Een uitgelezen moment daarvoor was de jaarlijkse gehakt- of verantwoordingsdag.220 Het kabinet legt op dat moment – de derde woensdag van mei – middels het Financieel Jaarverslag van het Rijk verantwoording af over het vorige jaar.221 Dat staat de Tweede Kamer toe kritisch te kijken naar het beleid. Ook op andere momenten kreeg met betrekking tot innovatiebeleid voornamelijk de effectiviteit ervan aandacht in het parlement. Zo vroegen Kamerleden al in april 2004 ‘wat het Innovatieplatform nu had bereikt’.222 Daardoor kwam dat platform negatief in het nieuws, vooraleer het überhaupt iets had kunnen bereiken. Gezien het beperkte aanzien van het onderwerp was het trouwens niet te verwachten dat de Tweede Kamer daarvoor met een zwaar middel als een motie van wantrouwen zou komen.

Specifieke aandacht was er opvallend genoeg nog altijd voor bedrijven die dreigden ten onder te gaan. Dat leverde hevige discussies op. Een defensieve reactie dreigde dus nog altijd en werd door sommigen zelfs gevraagd. In 2010 ging het met name om Organon in Oss.223 In 2007 had AkzoNobel Organon aan het Amerikaanse bedrijf Schering-Plough verkocht, dat na een fusie in 2009 onder de naam MSD één van ‘s werelds farmaciegiganten werd. MSD maakte vervolgens in de zomer van 2010 bekend de onderzoeksafdeling in Oss te willen sluiten. Het mogelijke banenverlies leidde tot de nodige aandacht in de media en de Tweede Kamer. Dit leidde uiteindelijk tot een op life sciences gerichte onderzoekscampus in Oss waaraan zowel de overheid als MSD 33 miljoen euro bijdroegen.224

Conclusie

In 2002 had het er de schijn van dat EZ enkel nog zou inzetten op generiek beleid. Een tegenreactie van de AWT en het Innovatieplatform zorgde kort daarna evenwel voor een nieuwe specifieke impuls. In de analyse vanuit het rationele-actorperspectief zagen we dat EZ in het verlengde hiervan opnieuw specifiek beleid voerde op vijf sleutelgebieden. EZ bouwde met deze aanpak voort op bewezen sterktes, wat men backing winners-beleid noemde: het toekomstgericht ondersteunen van bewezen sterke sectoren. Daarnaast startten evenwel ook programma’s op potentiegebieden, waardoor het backing winners-idee verwaterde. Dit valt te verklaren vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. Daar kwam namelijk naar voren dat grote bedrijven en kennisinstellingen de nodige invloed hadden op het vaststellen van de gebieden. De tien gebieden waarop uiteindelijk innovatieprogramma’s werden uitgevoerd waren als gevolg van deze lobby niet allemaal in economisch en wetenschappelijk opzicht sterke gebieden zoals het Innovatieplatform die had geïdentificeerd.

Een ander voorbeeld waar de lobby duidelijk naar voren kwam, was bij het verdelen van de opbrengsten uit aardgasbaten ten behoeven van de kennisinfrastructuur: ICES/KIS, BSIK en de extra FES-impulsen. In de analyse vanuit het politieke-actorperspectief (paragraaf 6.3.2) zagen we dat kennisinstellingen, branches en bedrijven probeerden hun belangen naar voren te brengen om in aanmerking te komen voor dit fonds. Daarbij was met name de rol van de farmaceutische


industrie opvallend. Gezien haar geringe economische belang maakte deze een onevenredig grote aanspraak op de FES-investeringen in de kennisinfrastructuur. Maar ook in het reguliere proces hadden met name ministeries een voorname rol en was het daardoor voor stakeholders verstandig om dicht bij het vuur te blijven en een sterke lobby op te zetten. Er werden met deze aanpak goede pogingen gedaan om de samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen te verbeteren, maar de vraag is of belangenbehartigers niet een te voorname rol kregen. Dit is in lijn met de hypothese van het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief dat het innovatiebeleid werd beïnvloed door interne en externe stakeholders. Vanuit het rationele-actorperspectief kwam evenwel naar voren dat de procedures om de aardgasbatenprojecten te beoordelen werden verbeterd. In vergelijking met andere regelingen lijkt het één van de betere regelingen te zijn. EZ ‘verkocht’ zijn beleid als een combinatie van een basis- en een specifiek pakket. Deze op het eerste gezicht meer coherente aanpak is illustratief voor de toenemende samenhang binnen het departement zelf. In het organisatiegedragperspectief zagen we namelijk dat er nu geen afzonderlijke afdelingen meer waren voor het innovatiebeleid: na een eerdere naamsverandering was er vanaf 2004 één groot DG Ondernemen & Innovatie. Als gevolg van de reorganisatie verdween aan de ene kant een belangrijk deel van het contact van individuele (veelal grote) bedrijven met EZ, die contacten werden grotendeels overgenomen door generieke belangenbehartigers met algemene doelstellingen, met name VNO-NCW en MKB-Nederland. Aan de andere kant zorgde de terugkeer van het specifieke beleid er voor dat belangenbehartigers zich profileerden op specifieke thema’s. Met name via het Innovatieplatform werden bedrijven daarbij betrokken.

Ondanks de aandacht voor specifiek beleid bleef het generiek stimuleren van R&D evenwel de overhand houden in het innovatiebeleid – zoals we zagen in de analyse vanuit het rationele-actorperspectief. Een leidend thema bleef de poging het percentage R&D-investeringen te verhogen. Dit keer gebeurde dat in het verlengde van de Lissabondoelstelling van 3 procent R&D die de Europese Raad had vastgesteld als voorwaarde voor een sterk en dynamisch Europa. De aandacht voor dergelijke generieke innovatiebeleidsmaatregelen valt eveneens te verklaren met de sterke vertegenwoordiging van generieke belangen door VNO-NCW en MKB-Nederland. Vanuit het politieke-actorperspectief zagen we dat de rol van deze organisaties groter werd, omdat ze goede contacten met het departement hadden. Wellicht hun grootste ‘succesverhaal’ is de WBSO die steeds meer eerder een vorm van algemene lastenverlichting dan van innovatiebevordering werd. Er veranderde dus minder dan vermoed. Voorheen investeerde EZ al in specifieke gebieden en die keuzes veranderden maar weinig. Nieuw was dat bij de uitwerking van het sleutelgebiedenbeleid SenterNovem een grote rol kreeg. Uit de analyse vanuit het organisatiegedragperspectief bleek dat de afstand van EZ tot de praktijk hierdoor vergrootte. Het kwam nog minder in contact met individuele bedrijven en branches. De onderlinge afstemming tussen beide organisaties verbeterde daarentegen wel, alhoewel er een duidelijk verschil in focus was: EZ richtte zich primair op de ontwikkeling en verantwoording van het beleid (de politiek) en de uitvoeringsgigant SenterNovem op het bereiken van de doelgroep. Buiten ontmoetingen met


de grootste Nederlandse bedrijven en bedrijfsbezoeken van ministers waren er vooral contacten met werkgeversorganisaties. Daarbij komt dat niet alleen het contact met bedrijven onder druk stond, ook de echte sectorkennis verdween. Mede hierdoor werd EZ steeds algemener, abstracter en stond het op grotere afstand van de bedrijven. EZ-ambtenaren hadden hierdoor minder verstand van de economie, waardoor ze minder goed in staat waren inhoudelijk tegenwicht te bieden aan lobby’s van bedrijven en kennisinstellingen. Sterker nog, die kregen juist een voorname rol in het sleutelgebiedenbeleid.

Tot slot kenmerkte deze periode zich door de wens het aantal regelingen te verminderen. Bij het rationele-actorperspectief zagen we dat meer ‘stroomlijning’ werd bereikt door bij het sleutelgebiedenbeleid verschillende instrumenten gezamenlijk in te zetten. Tegelijk was er evenwel sprake van een verdergaande juridisering en aandacht voor evaluatie. De resultaten in de richting van minder regelgeving werden zodoende in zekere zin tenietgedaan. De Tweede Kamer wilde graag dat verantwoording op korte termijn werd afgelegd. De minister en zijn departement tuigden hiervoor evaluaties op. Daarin werd wel vooruitgang geboekt, maar de focus op de korte termijn resulteerde vooral in voortijdige evaluaties op momenten dat er nog weinig resultaten te verwachten waren.

Het is dan ook niet mogelijk om in te schatten in hoeverre voor de meest efficiënte en effectieve maatregelen werd gekozen. Vergelijken we het sleutelgebiedenbeleid met de WBSO dan is ten eerste te zien dat de eerste iets efficiënter was in de uitvoering. Ten tweede legden bedrijven bij de programma’s van het sleutelgebiedenbeleid zelf exclusief administratieve lasten gemiddeld 1,10 euro extra bij voor elke euro aan subsidie, waar dat bedrag bij de WBSO met aftrek van administratieve lasten hooguit 0,69 euro extra was (zie de paragrafen 5.1 en 6.1.3). Bij beide is de vraag evenwel onbeantwoord of die investeringen ook zonder subsidie zouden hebben plaatsgevonden.

UvA-DARE (Digital Academic Repository) Innovatiepolitiek ... · (2003-2010) Inleiding De eerste...

Documents

Transcript of UvA-DARE (Digital Academic Repository) Innovatiepolitiek ... · (2003-2010) Inleiding De eerste...