UNIVERSITEIT ANTWERPEN

FACULTEIT TOEGEPASTE ECONOMISCHE WETENSCHAPPEN

Academiejaar 2004-2005

TITEL + Naam

Eindverhandeling voorgedragen tot het bekomen van de graad van: Handelsingenieur oriëntatie: Internationale Handels- en Diplomatieke Relaties Promotor: Prof. Dr. Johan Bastiaensen

VOORWOORD

Vooraleer de thesis in te leiden, zou ik graag nog enkele mensen oprecht willen bedanken

voor de steun en moed die ze me hebben gegeven bij de totstandkoming van deze thesis.

De medewerkers van Nitlapán, die me steeds de mogelijkheid gaven om de benodigde

informatie te raadplegen, het vervoer naar Matiguás regelden en steeds bereid waren om een

helpende hand toe te steken.

Mijn goede Matiguaanse vriend Josué Montoya Crúz, met wie ik urenlange interessante

conversaties had, en die steeds paraat stond om me met iedereen in contact te brengen.

Mi familia nica: de vrolijke, behulpzame Fermin, met de onvergetelijke lach, steeds paraat om

alles uit te leggen en steeds bezorgd om mijn welzijn; Esmeralda, mijn bezorgde

Nicaraguaanse moeder, die me behandelde als haar eigen zoon; Luis Carlos, mi hermanito,

die me behandelde als zijn grote broer; Fili, mijn “grote” broer, waarmee ik steeds boeiende

gesprekken had over de meest gekke dingen; de lieve Juan Carlos met een hart van goud; de

steeds goedgeluimde, dansende Isabel; en natuurlijk Virginia, mi hermana, mi amiga y mucho

más! Bedankt voor alle energie!

Los muchachos, Koen en Ruben, met wie ik onvergetelijke ervaringen heb gedeeld. Ik ben

blij dat jullie erbij waren!

Johan Bastiaensen, die me de kans gaf om deze unieke ervaring te beleven, en me nadien, bij

het schrijven van de thesis, steeds opbouwende kritieken en suggesties gaf.

Jos Vaessen, die me in Nicaragua op de juiste weg hielp en me een hele hoop handige tips

wist te vertellen.

Mi amigo rubio en soulmate Dries, bedankt voor alle inspirerende gesprekken!

Alle andere vrienden van DCC en UFSIA. Jullie namen opnoemen zou me te ver leiden, maar

iedereen weet wie ik bedoel.

En last, maar zeker niet least, integendeel, mi familia belga: Nora, Guido en Joost, bedankt

om me alle unieke kansen te geven die ik al heb mogen ervaren in mijn leven, bedankt voor

alle energie, en bedankt om er steeds te zijn!

Gert Van Hecken,Gert Van Hecken,Gert Van Hecken,Gert Van Hecken,

18 mei 200518 mei 200518 mei 200518 mei 2005

Opgedragen aan mijn oom kapitein Roland Hastir

(°11 oktober 1945 - † 26 maart 2005)

i

INHOUDSOPGAVE

ALGEMENE INLEIDING 1

DEEL I MILIEUPROBLEMATIEK IN NICARAGUA: SITUATI ESCHETS

HOOFDSTUK 1: DE MILIEUPROBLEMATIEK IN NICARAGUA 4 1.1 Nicaragua: land van meren en vulkanen… en grote armoede 4 1.2 De huidige milieusituatie in Nicaragua 5

1.2.1 Ontbossing 5 1.2.1.1 De ontbossingtendens 5 1.2.1.2 Bossen als ecosystemen 7

1.2.2 Verslechtering van de waterhulpmiddelen 7 1.2.2.1 Toestand van de waterhulpmiddelen 7 1.2.2.2 De link tussen bos en water 7

1.3. Waar liggen de oplossingen? 9

HOOFDSTUK 2: WETTELIJK EN INSTITUTIONEEL KADER VAN MILIEUBESCHERMING IN NICARAGUA 10

2.1 Wettelijk en institutioneel kader natuurbescherming 10 2.2 Wettelijk en institutioneel kader watervoorziening 11

2.2.1 Wettelijk kader 11 2.2.2 Institutioneel kader 12

2.3 Toenemende decentralisatie: het gemeentebestuur en milieubescherming 13 2.3.1 Gemeentelijke autonomie en bevoegdheden 13 2.3.2 Gemeentelijke ondernemingen 13 2.3.3 Gemeente en milieubescherming 14

DEEL II OORZAKEN VAN MILIEUDEGRADATIE: EEN SOCI O-ECONOMISCHE ANALYSE VAN DE BOEREN

HOOFDSTUK 1: ECONOMISCHE RATIONALITEIT VAN EEN BOER 15 1.1 Theoretische achtergrond 15

1.1.1 Het model van Chayanov 16 1.1.2 Het model van Barnum en Squire 18 1.1.3 Conclusie 20

1.2 Empirische vaststellingen in Centraal Amerika en Nicaragua: boeren versus bossen 22 1.2.1 Algemene dynamiek 22 1.2.2 Boeren in Nicaragua 23

1.2.2.1 De veetelers 23 1.2.2.2 De kleine en middelgrote boeren 23

HOOFDSTUK 2: HET VERBAND TUSSEN ARMOEDE EN MILIEUDE GRADATIE 25 2.1 Inleiding 25 2.2 Het model van Reardon en Vosti 26

2.2.1 Omschrijving van armoede 27 2.2.2 Verschillende milieutypes 27 2.2.3 Het gedrag van de arme boer: de determinanten van het verband tussen armoede en milieu 28

2.2.3.1 Inkomensstrategieën 28 2.2.3.2 Investeringsstrategieën 29

2.3 Conclusie 29

ii

DEEL III EEN MOGELIJKE OPLOSSING: MULTIFUNCTION ALITEIT ALS BASIS VOOR "BETALINGEN VOOR MILIEUDIENSTEN "

HOOFDSTUK 1: HET BEHEER VAN STROOMGEBIEDEN 31 1.1 Milieubeheer in ontwikkelingslanden: een beknopt historisch overzicht 31 1.2 Georganiseerd beheer van stroomgebieden 33

1.2.1 Definitie en karakteristieken van een stroomgebied 33 1.2.2 De voornaamste problemen in stroomgebieden 35 1.2.3 Het doel van het beheer van stroomgebieden 35 1.2.4 Wie beheert een stroomgebied? 36 1.2.5 Een conceptueel model voor het georganiseerd beheer van stroomgebieden 36

1.2.5.1 Basisprincipe 36 1.2.5.2 Verschillende activiteiten 37

1.2.5.2.1 Diagnose van het probleem 37 1.2.5.2.2 Participatie 38 1.2.5.2.3 Wederzijdse kennisopname 38 1.2.5.2.4 Planning 38 1.2.5.2.5 Implementatie en controle 39

1.2.5.3 Belangrijke knelpunten 39 1.3 Conclusie 39

HOOFDSTUK 2: MULTIFUNCTIONALITEIT VAN LANDBOUW EN E COSYSTEMEN 40 2.1 Multifunctionaliteit van landbouw 40 2.2 Multifunctionaliteit van ecosystemen 41 2.3 Eigenschappen van externaliteiten 42 2.4 Problemen bij het bestaan van externaliteiten 43 2.5 Internaliseren van de externaliteiten 44 2.6 Kunnen markten voor milieugoederen en -diensten een oplossing bieden? 47

HOOFDSTUK 3: “BETALINGEN VOOR MILIEUDIENSTEN” IN ST ROOMGEBIEDEN 49 3.1 Inleiding 49 3.2 Het concept “Betalingen voor Milieudiensten” in stroomgebieden 51 3.3 Uitwerking van een “Betalingen voor Milieudiensten”-systeem 53

3.3.1 Identificatie van de milieudiensten, de vragers en de aanbieders 54 3.3.2 Toekenning van een waarde aan milieudiensten 55 3.3.3 Financierings- en betalingsmechanisme 57 3.3.4 Institutioneel en wettelijk kader 59

3.3.4.1 Legale context 59 3.3.4.2 Institutionele context 60 3.3.4.3 Rol van de overheid 61

3.4 Evaluatie van het “Betalingen voor Milieu”-concept: mogelijkheden en beperkingen 61 3.4.1 Algemene resultaten 61 3.4.2 Impact op de armen 62

3.4.2.1 De armen in het hoger gedeelte van een stroomgebied 63 3.4.2.2 De armen in het lager gedeelte van een stroomgebied 64

3.4.3 Transactiekosten 65 3.4.4 Persoonlijke bedenkingen 66

3.4.4.1 Opportuniteitskosten: de boer als economisch versus sociaal agent 66 3.4.4.2 Transactiekosten en het “internaliseren van de compensatie” 67

DEEL IV EEN MICRO-ECONOMISCHE TOEPASSING: DE WATERPROBLEMATIEK IN MATIGUÁS

INLEIDING 69

HOOFDSTUK 1: MATIGUÁS – ALGEMENE GEGEVENS 70 1.1 Ligging, geografie en klimaat 70

iii

1.2 Socio-economische achtergrond 71

HOOFDSTUK 2: PROBLEEMBESCHRIJVING 72 2.1 Ontbossing en de invloed op de watervoorraad in de gemeente Matiguás 72 2.2 Inefficiënt watersysteem in de stad Matiguás 73 2.3 Opzet van het onderzoek in Matiguás 74 2.4 Methodologie 75

HOOFDSTUK 3: DE VERSCHILLENDE BELANGENGROEPEN 76 3.1 De boeren 76

3.1.1 Quirragua 76 3.1.2 De boeren in Quirragua 77

3.1.2.1 De kleine boeren 77 3.1.2.1.1 Grondgebruik 77 3.1.2.1.2 Productiesysteem en economische rationaliteit 77

3.1.2.2 De grote boeren 78 3.1.2.2.1 Grondgebruik 78 3.1.2.2.2 Productiesysteem en economische rationaliteit 79

3.1.3 De boeren en de waterproblematiek: bereidheid tot veranderingen? 80 3.1.3.1 Besef van het ontbossingprobleem 80 3.1.3.2 Alternatieven voor ontbossing volgens de boeren 80

3.1.3.2.1 Lokale overheidssteun of steun via andere organisaties 80 3.1.3.2.2 Steun bij eigen initiatieven 81

3.2 De watermaatschappij AMAT 82 3.2.1 AMAT: Institutionele achtergrond 82 3.2.2 Distributiesysteem in het stadsgedeelte 83 3.2.3 Budget 83 3.2.4 Consumenten 84 3.2.5 Tarieven 84 3.2.6 Voornaamste problemen 85 3.2.7 Houding ten opzichte van de boeren in het Quirraguagebied 85

3.3 De inwoners van de stad Matiguás 86 3.3.1 Consumenten van AMAT 86

3.3.1.1 Problemen 86 3.3.1.1.1 Beschikbaarheid van water 86 3.3.1.1.2 Kwaliteit van het water 87 3.3.1.1.3 Kost voor de consument 87

3.3.1.2 Verantwoordelijkheid en betalingsbereidheid 88 3.3.2 Andere watersystemen in Matiguás: voorbeelden van een alternatief systeem? 89

3.4 Het gemeentebestuur 90 3.4.1 Algemene gegevens 90 3.4.2 Het gemeentebestuur en de natuurbescherming 90

3.4.2.1 Controle op beschermde gebieden 90 3.4.2.2 Rol van de gemeente in de ontbossingproblematiek 91

3.4.3 Het gemeentebestuur en de watervoorziening 92

HOOFDSTUK 4: OPLOSSINGSPISTES VOOR DE PROBLEMATIEK IN MATIGUÁS 93 4.1 Theoretisch model 93

4.1.1 Technologische aspecten 93 4.1.2 Sociale, legale en institutionele aspecten 94

4.1.2.1 Verantwoordelijkheid over de waterbevoorrading 95 4.1.2.1.1 Gemeente 95 4.1.2.1.2 Bestuursraad 96

4.1.2.2 Belangen van de bevolking – prijspolitiek en compensatiemechanismen 97 4.1.2.2.1 Prijspolitiek: tarifering en subsidies 97 4.1.2.2.2 Compensatiemechanismen: Betaling voor Milieudiensten? 99

CONCLUSIE BETREFFENDE DE CASESTUDY 103

iv

ALGEMENE CONCLUSIE 104

BIBLIOGRAFIE BIJLAGE 1: Community-Based Natural Resource Managem ent (CBNRM) BIJLAGE 2: Belangrijke knelpunten bij het beheer va n natuurlijke rijkdommen in stroomgebieden BIJLAGE 3: Methodes om een milieudienst “verhandelb aar” te maken BIJLAGE 4: Methodes om de waarde van milieudiensten te schatten BIJLAGE 5: Voorbeeld van een puntensysteem bij “Bet alingen voor Milieudiensten” BIJLAGE 6: Analyse van het watersysteem van AMAT BIJLAGE 7: Methodologie van het onderzoek in Matigu ás BIJLAGE 8: Watersysteem in de wijk Rufino López

v

LIJST FIGUREN FIGUUR 1: FACTOREN DIE EEN INVLOED UITOEFENEN OP DE BESLISSINGEN VAN EEN BOER 16 FIGUUR 2: DE OPDELING VAN EEN STROOMGEBIED EN DE VERSCHILLENDE ACTIVITEITEN 34 FIGUUR 3: BASISELEMENTEN BIJ HET BEHEER VAN STROOMGEBIEDEN 37 FIGUUR 4: LANDBOUWPRODUCTIEPROCES EN EXTERNALITEITEN 41 FIGUUR 5: DE LOGICA ACHTER EEN BVM-SYSTEEM 52 FIGUUR 6: EXTERNALITEITEN EN BVM OP NIVEAU VAN EEN STROOMGEBIED 53 FIGUUR 7: INFRASTRUCTUUR VAN EEN BVM-SYSTEEM 59 FIGUUR 8: MATIGUÁS, IN HET DEPARTEMENT MATAGALPA 70 FIGUUR 9: HET GEMEENTEHUIS VAN MATIGUÁS 71 FIGUUR 10: DE OPMARS VAN DE LANDBOUWGRENS IN DE BERGGEBIEDEN 73 FIGUUR 11: DE RÍO CUSILES IN HET QUIRRAGUAGEBIED 74 FIGUUR 12: WEIDEN VOOR EXTENSIEVE VEETEELT 79 FIGUUR 13: WATERTARIEVEN VAN AMAT 85 FIGUUR 14: WATERMETER VAN AMAT 88 FIGUUR 15: GELDSTROOM IN HUIDIG WATERSYSTEEM 92 FIGUUR 16: GELDSTROOM IN EEN ALTERNATIEF WATERSYSTEEM 102 LIJST TABELLEN TABEL 1: BEBOSSING EN ONTBOSSING IN MIDDEN-AMERIKA (1990-2000) 6 TABEL 2: UNIEKE KARAKTERISTIEKEN VAN EEN STROOMGEBIED 35 TABEL 3: ENKELE ECONOMISCHE INSTRUMENTEN VOOR DUURZAME MILIEUBESCHERMING 46 TABEL 4: KOSTEN EN BATEN VAN EEN BVM-SYSTEEM 62 TABEL 5: GRONDGEBRUIK IN MATIGUÁS 72 TABEL 6: WATERTARIEVEN VAN AMAT 84 TABEL 7: BELANGRIJKSTE KARAKTERISTIEKEN VAN DE WATERSYSTEMEN IN MATIGUÁS 90 TABEL 8: BELANGRIJKE TECHNOLOGISCHE ASPECTEN BIJ DE REALISATIE VAN EEN

ALTERNATIEF WATERSYSTEEM IN MATIGUÁS 94

vi

LIJST VAN VEELVOORKOMENDE AFKORTINGEN AMAT Empresa Aguadora de Matagalpa (Wateronderneming van Matagalpa) BVM Betalingen voor Milieudiensten C$ Córdoba, de nationale munteenheid van Nicaragua. 16,32 C$ = 1 US$ = O,79 € (volgens de wisselkoers van 18 mei 2005). CBNRM Community-Based Natural Resource Management ENACAL Empresa Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados (Nicaraguaanse Water- en Rioleringonderneming INAA Instituto Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados (Nicaraguaans Instituut voor Watervoorziening en Riolering) MARENA Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (Ministerie voor Milieu en Natuurlijke Rijkdommen) mz. Manzana. Oppervlakte-eenheid: 1 mz. = 0,699 ha. qq. Quintal. Gewichtseenheid: 1 qq = 45,3 kg

1

ALGEMENE INLEIDING

De negatieve impact van ontbossing en verkeerd grondgebruik in ontwikkelingslanden wordt

steeds duidelijker in onze geglobaliseerde wereld. Droogtes of overstromingen, onzuiver

water en erosie zijn slechts enkele voorbeelden van de negatieve gevolgen waarmee dagelijks

miljoenen – vooral arme - mensen worden geconfronteerd. Landbouw, de meest bedreven

economische activiteit in ontwikkelingslanden, is een van de grootste “boosdoeners” van deze

toenemende ontbossing. De opmars van de landbouwgrens ten koste van het (regen)woud

nam de laatste decennia aan een enorm tempo toe. Zo ook in Nicaragua. De toenemende

bevolkingsdruk drijft er de armere boeren naar marginale gronden en de aanlokkelijke

winstgevendheid van veeteelt zorgt ervoor dat ook rijkere boeren bossen omzetten in weiden.

Traditionele command and control systemen, waarbij bepaalde gebieden worden uitgeroepen

tot beschermde zones, houden veelal geen rekening met de lokale bevolking en blijken

bijzonder inefficiënt, vooral dan in ontwikkelingslanden, die veelal geteisterd worden door

een gebrek aan controle-, geld- en andere hulpmiddelen, en waarbij corruptie vaak de normale

gang van zaken is. De oplossingen moeten eerder gezocht worden in duurzame

landbouwmethodes, die rekening houden met de lokale omstandigheden. De grote beperking

is echter dat de boeren veelal niet gemotiveerd of gestimuleerd worden om deze duurzame

technieken ook effectief toe te passen: gebrek aan know-how, technische ondersteuning en

andere incentives zorgen ervoor dat de boeren meestal niet snel zullen overgaan tot

alternatieve landbouwmethodes. Milieubescherming brengt immers op dit moment niets op

voor de boeren, integendeel, dus waarom zouden ze hun productietechnieken veranderen?

Een grote uitdaging is dan ook een systeem te vinden waarbij de boeren wél gemotiveerd

worden om het milieu te beschermen, zonder dat ze hier zelf nadelen van ondervinden. Het is

deze uitdaging waarop de thesis zich toespitst. Meer in het bijzonder wordt het recente

“Betalingen voor Milieudiensten”-concept, dat volledig gebaseerd is op de positieve en

negatieve externaliteiten die landbouw en ecosystemen aan de samenleving leveren,

uitgebreid geanalyseerd. Internationale organisaties, zoals de Wereldbank zien in het concept

dé grote oplossing voor milieuconflicten op microniveau. Maar wat houdt “Betalingen voor

Milieudiensten” precies in? Hoe wordt zulk concept in praktijk toegepast, van welke

veronderstellingen vertrekt het model en bezit het inderdaad de potentie om milieudegradatie

2

tegen te gaan? En vooral, wat zijn de effecten ervan op de verschillende sociale groeperingen

in de maatschappij?

In augustus en september 2004 kreeg ik in opdracht van Nitlapán, een Nicaraguaans

onderzoeks- en ontwikkelingsinstituut, de taak om de waterproblematiek in de gemeenste

Matiguás te onderzoeken. De waterbevoorrading in deze arme gemeente vormt een perfect

voorbeeld van de vele belangenconflicten die kunnen ontstaan tussen de verschillende sociale

groepen. De boeren in de hogere berggedeeltes brengen met hun “verkeerd” grondgebruik

immers de waterbevoorrading van de hele lagergelegen stad in gevaar. Ook in de stad zelf

loopt het mis: verschillende wijken beschikken niet over een waterconnectie, en de wijken die

wel een connectie hebben, klagen over de slechte werking van de waterdienst. Hoe kan men

dergelijke problematiek oplossen? Kan een “Betaling voor Milieudiensten”-systeem hier een

uitweg bieden?

De thesis wordt opgesplitst in vier delen. Deel I geeft een algemeen beeld van de huidige

milieuproblematiek in Nicaragua, toegespitst op ontbossing en de gevolgen ervan op de

watervoorraad. Tevens wordt hier, met het oog op het praktijkvoorbeeld, ingegaan op het

wettelijk en institutioneel kader waarbinnen enerzijds natuurbescherming en anderzijds

watervoorziening in Nicaragua plaatsvindt. Ook de decentralisatie, of de overheveling van

verschillende bevoegdheden van centraal naar gemeenteniveau, vormt hier een belangrijk

aandachtspunt.

Deel II gaat dan dieper in op de oprukkende landbouwgrens als voornaamste oorzaak van de

ontbossing in ontwikkelingslanden. In een eerste hoofdstuk wordt een uitgebreide theoretische

achtergrond geschetst die de socio-economische rationaliteit van een boer moet helpen te

verduidelijken. Vervolgens wordt ook de situatie van de boeren in Midden-Amerika en

Nicaragua geanalyseerd. Een tweede hoofdstuk spitst zich toe op de relatie tussen armoede en

milieudegradatie: arme mensen, die over weinig middelen beschikken om zich tegen

onvoorziene omstandigheden te beschermen, zijn meestal de grootste slachtoffers van

milieudegradatie, terwijl ze zelf – uit noodzaak – er voor een groot deel toe bijdragen. De

causale verbanden werken dus in verschillende richtingen, waardoor simplistische

veronderstellingen tot weinig effectieve beleidsbeslissingen leiden. Het is dan ook

onontbeerlijk om enig inzicht in deze materie te krijgen.

3

In het laatste theoretische gedeelte, deel III, wordt dieper ingegaan op mogelijke oplossingen

voor milieuproblemen, meer bepaald op niveau van stroomgebieden. In een eerste hoofdstuk

worden de typische eigenschappen van stroomgebieden beschreven en worden de

basisbeginselen van georganiseerd waterstroombeheer uitgelegd. De grote moeilijkheid blijkt

echter vaak de effectieve implementatie van dergelijke beheertechnieken te zijn. De boeren

beschikken immers veelal over weinig stimuli om de voorgestelde technieken ook effectief

toe te passen. Hoofdstuk 2 en 3 beschrijven dan een mogelijke methode waarmee een

duurzaam beheer misschien toch effectief kan bewerkstelligd worden: hoofdstuk 2 handelt

over de externaliteiten van landbouw en ecosystemen, die de basis vormen van het concept

“Betalingen voor Milieudiensten”, wat in hoofdstuk 3 uitgebreid wordt besproken. Vooral de

precieze uitwerking van zulk systeem en de evaluatie ervan, vormen het centrale thema in

hoofdstuk 3.

Tenslotte wordt in deel IV een uitgebreide beschrijving gegeven van het uitgevoerde

onderzoek in Matiguás. Dit deel vormt dan ook een uitstekend praktijkvoorbeeld, waarop de

inzichten die werden verworven in de theoretisch gedeeltes van de thesis, perfect kunnen

toegepast worden. Er wordt een globaal overzicht gegeven van de onderzochte problemen in

Matiguás, waarna er vooral wordt ingegaan op de verschillende visies die alle

belangengroepen op deze problemen hebben. Tenslotte worden ook nog enkele mogelijke

oplossingspistes uitgewerkt, waarbij de aandacht vooral ligt op de institutionele aspecten en

de betalingsmechanismen en waarbij de haalbaarheid van een “Betalingen voor

Milieudiensten”-systeem in Matiguás speciale aandacht verdient.

4

DEEL I MILIEUPROBLEMATIEK IN NICARAGUA:

SITUATIESCHETS

In dit deel wordt een beknopt overzicht gegeven van de huidige milieuproblematiek in

Nicaragua. Vooral ongecontroleerde ontbossing - en de invloed hiervan op andere natuurlijke

hulpbronnen, zoals water - blijkt erg verontrustend te zijn. Ook wordt kort ingegaan op het

wettelijk en institutioneel kader waarbinnen milieubescherming zich in Nicaragua afspeelt,

en, met het oog op de casestudy die behandeld wordt in deel IV, op de nationale structuur van

de waterdienst.

HOOFDSTUK 1: DE MILIEUPROBLEMATIEK IN NICARAGUA 1.1 Nicaragua: land van meren en vulkanen… en grote armoede

Met een oppervlakte van 129.494 km² is de Nicaraguaanse Republiek het grootste Midden-

Amerikaanse land. Het ontwikkelingsland ligt tussen de Caribische Zee en de Stille Oceaan

en wordt begrensd door Honduras in het noorden en Costa Rica in het zuiden. De bevolking

werd in 2005 geschat op 5.483.000, wat overeenkomt met een dichtheid van 42,34 inwoners

per km². Met een BBP van 4,1 miljard $ - of 784,9 $ per capita - in 2003, is het na Haïti het

armste land in de westelijke hemisfeer. (CEPAL, 2005, blz.183-196). Ruim 42% van de

bevolking woont in rurale gebieden. (INEC, 25 april 2005a).

Nicaragua bestaat uit 15 departementen en 2 autonome regio’s. Het land wordt algemeen

onderverdeeld in drie grote geografische zones: de Pacifische, de Centrale en de Atlantische

zone. De hoofdstad Managua ligt in de Pacifische zone, die gekenmerkt wordt door tropische

laagvlakten. Deze zone neemt 15,2% van het territorium in en bezit de beste

landbouwbodems, de beste infrastructuur, ontwikkeling en bevolkingsconcentratie. De

Centrale zone, die 29,6% inneemt, bestaat uit een hooglandplateau waarin zich verschillende

bergketens bevinden. De bodems zijn hier redelijk vruchtbaar en lenen zich enkel tot

intensieve landbouw. De Atlantische zone tenslotte, die 55,2% van het grondgebied

vertegenwoordigt, bestaat vooral uit tropische regenwoud en onvruchtbare bodems. (FAO,

2000).

5

Nicaragua heeft zijn bijnaam “land van meren en vulkanen” niet aan niets te danken: de

Pacifische zone wordt gekenmerkt door grote vulkaanketens en bezit twee grote meren,

waarvan het Meer van Nicaragua het grootste van Midden-Amerika is. De totale oppervlakte

aan meren en lagunes bedraagt 10.034 km². Daarnaast lopen er ook nog ontelbare rivieren en

beekjes door het hele land. (INEC, 25 april 2005b).

Nicaragua kent een bewogen verleden, waar het tot op de dag van vandaag nog de gevolgen

van draagt. Na de Sandinistische Revolutie in 1979 – die de Somoza dictatuur, die ruim 40

jaar duurde, doorbrak - en de bloedige contrarevolutie, staat het land nog steeds aan de rand

van een economische en sociale afgrond. De buitenlandse schuld bedroeg in 2003 6,6 miljard

dollar, de graad van analfabetisme van 32% is, na Haïti, de hoogste in Midden-Amerika en

ruim 70% van de bevolking leeft nog steeds onder de armoedegrens, waarbij de sociale

ongelijkheid enorm is: 10% van de rijkste bevolking bezit 41% van de totale nationale

rijkdom. (CEPAL, 2005). Armoede is dan ook het ernstigste probleem waarmee Nicaragua te

kampen heeft.

1.2 De huidige milieusituatie in Nicaragua

De toenemende ontbossing en de effecten ervan op andere natuurlijke rijkdommen, zoals

water en lucht, zijn actuele problemen in de wereld, die dringend om een oplossing vragen.

Vooral de arme mensen in ontwikkelingslanden zijn zeer kwetsbaar voor de desastreuze

gevolgen van de toenemende milieudegradatie: overstromingen en droogtes zijn slechts

enkele voorbeelden van natuurverschijnselen die vooral de armen treffen. In deze paragraaf

zullen we kort de milieuproblemen in Nicaragua schetsen. In het kader van de thesis zullen

we ons focussen op enerzijds de ontbossing, en anderzijds de invloed ervan op de

waterrijkdommen.

1.2.1 Ontbossing

1.2.1.1 De ontbossingtendens

In vergelijking met andere Midden-Amerikaanse landen beschikt Nicaragua over een enorme

hoeveelheid aan bossen. In 2000 telde het land ongeveer 32.780 km² aan bos, wat

overeenkomt met 27% van de totale landoppervlakte. (FAO, 2003). Deze bossen zorgen onder

andere voor de regulering van de plaatselijke microklimaten en voor de lokale

waterhuishouding. Ongeveer 22.400 km² van deze bossen ligt in 76 beschermde

natuurgebieden, waarvan er slechts 7 actief beschermd worden (MARENA, 2001b; FAO,

6

2003). Tabel 1 geeft een overzicht van de bosoppervlakte en de ontbossing in de Midden-

Amerikaanse landen.

Tabel 1: Bebossing en ontbossing in Midden-Amerika (1990-2000)

Land Landoppervlakte Bosoppervlakte* Bosoppervlakte/ Landoppervlakte*

Jaarlijkse ontbossing (%)**

Belize 2.280.000 ha. 1.348.000 ha. 59,1% 2,3% Costa Rica 5.106.000 ha. 1.968.000 ha. 38,5% 0,8% El Salvador 2.072.000 ha. 121.000 ha. 5,8% 4,6% Guatemala 10.843.000 ha. 2.850.000 ha. 26,3% 1,7% Honduras 11.189.000 ha. 5.383.000 ha. 48,1% 1.0% Nicaragua 12.140.000 ha. 3.278.000 ha. 27,0% 3,0% Panama 7.443.000 ha. 2.876.000 ha. 38,6% 1,6% TOTAAL 51.073.000 ha. 17.824.000 ha. 34,9% 1,6% * in 2000 ** 1990-2000 Bron: eigen uitwerking op basis van FAO, 2003

De laatste 50 jaar is de totale beboste oppervlakte in Nicaragua met ongeveer 50% afgenomen

(Andersen, 2003, blz.17). In de jaren ’90 werd er jaarlijks gemiddeld 117.000 hectare ontbost

(FAO, 2003). Op dit moment wordt nog steeds jaarlijks zo’n 50.000 hectare ontbost.

(Ferroukhi, 2003).

De voornaamste oorzaak van de ontbossing in Midden-Amerika is de opmars van de

zogenaamde landbouwgrens of frontera agrícola, waarmee men de transformatie van bosrijke

gebieden in landbouwgebieden bedoelt (Andersen, 2003, blz.17). In de meeste

ontwikkelingslanden is de traditionele strategie om aan de toenemende vraag naar

voedingsmiddelen te voldoen, het verhogen van het landbouwareaal. Concepten als duurzame

landbouw, ecologische coherentie1 en ecologische duurzaamheid worden daarbij dikwijls

volledig uit het oog verloren, door een te eenzijdige focus op een zo hoog mogelijk

(economisch) rendement op korte termijn (Ramakrishna, 1997, blz.8-10). Vooral de aanleg

van weiden voor extensieve veeteelt heeft ervoor gezorgd dat grote stukken bos werden en

worden omgekapt2. De diepere oorzaken van deze ongecontroleerde ontbossing moet men

zoeken in een complex geheel van factoren, waaronder armoede, ongelijkheid, economische

1 Met ecologische coherentie bedoelt men het gebruik van de natuurlijke rijkdommen in overeenstemming met hun ecologische capaciteit. De ecologische capaciteit van land is het meest intensieve gebruik dat het land kan verdragen zonder te degraderen. In Latijns Amerika worden veel gronden aangewend zonder rekening te houden met de ecologische capaciteit van die gronden. Vooral veeteelt gebeurt op “foute” gronden, met als voornaamste oorzaak de hoge winsten die met deze activiteit behaald kunnen worden (Ramakrishna, 1997, blz.8; Perez, Tschinkel, 2003, blz.4). 2 De extractie van hout door houtbedrijven en andere industrieën is ook een belangrijke oorzaak voor de ontbossing in Nicaragua, maar de opmars van de landbouwgrens is ongetwijfeld de grootste oorzaak.

7

en politieke onstabiliteit, het gebrek aan een boscultuur en basiskennis van bosbeheer,

institutionele zwakheid, en een gebrek aan de toepassing van wetten, reglementen en

verordeningen. (Andersen, 2003, blz.17).

1.2.1.2 Bossen als ecosystemen

Bossen zijn ecosystemen die voornamelijk bestaan uit bomen en andere planten (zoals

struiken, kruidachtige planten en verschillende soorten gras en mos), dieren, schimmels,

bacteriën en virussen (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.8-9). Het zijn dynamische

productieve systemen, die een groot aantal goederen en diensten leveren ten voordele van de

mensheid en in een continu proces van verandering, groei en verval vervat zitten. (Costa, e.a.,

1999, blz.5; Joshi, 1998, blz.5). De rol die bossen spelen op ecologisch, sociaal en

economisch niveau is uiterst belangrijk: bossen staan in voor de bestrijding van armoede,

watertekort, verwoestijning en andere vormen van milieuachteruitgang op lange termijn

(Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.9). De verdwijning van het bos zorgt dus voor nadelen

voor de hele maatschappij, zowel op microniveau, als op macroniveau. Dit is dan ook de

reden waarom de bescherming ervan vaak tot de belangrijkste thema’s behoort bij

milieubeschermingstrategieën (Dudley, Stolton, 2003, blz.26).

1.2.2 Degradatie van de waterhulpmiddelen

1.2.2.1 Toestand van de waterhulpmiddelen

Zoals reeds werd vermeld in paragraaf 1.1, beschikt Nicaragua over een grote hoeveelheid

waterrijkdommen. De zoetwaterhoeveelheid per capita bedroeg in 2001 34.761,5m³, wat tot

de wereld top-30 behoort. (Wereldbank, april 2005). Toch had in 2002 slechts 81% van de

bevolking toegang tot drinkwater, een van de laagste cijfers in Latijns Amerika (CEPAL,

2005, blz.111). Naast de beschikbaarheid, komt ook steeds meer de kwaliteit in gevaar: de

opkomst van de industrie, de steden en de landbouw hebben de laatste decennia gezorgd voor

een relatieve vermindering van de bruikbare waterhulpmiddelen. Nicaragua heeft de kwaliteit

van oppervlaktewater immers steeds als subprioritair beschouwd. In het algemeen werden

enkel de grote drinkwaterbronnen die gebruikt worden voor de waterbevoorrading van de

bevolking beschermd. (MARENA, 2001a, blz.9-10).

1.2.2.2 De link tussen bos en water

In het kader van ons onderzoek is het nuttig om na te gaan welke invloed bossen op de

watervoorraad uitoefenen. Vaak wordt verondersteld dat bossen de facto een positieve invloed

8

hebben op de waterkwaliteit- en kwantiteit. Deze opvatting mag echter niet blindelings

aanvaard worden en verdient enige nuancering. De link tussen water en bos is tot op heden

immers niet volledig duidelijk en vormt nog steeds voorwerp tot discussie onder hydrologen.

(Dudley, Stolton, 2003, blz.11). In wat volgt, wordt een beknopt overzicht gegeven van de

voornaamste eigenschappen van een bos met betrekking tot water:

Waterkwantiteit

Ondanks jarenlange studies, zijn de precieze interacties tussen bos en waterhoeveelheid nog

steeds onduidelijk. De impact van het bos hangt immers van veel variabelen af, waarvan de

belangrijkste het waterregime, de infiltratiecapaciteit en de mogelijkheid tot vochtopname van

de vegetatie zijn. (Faurès, 2003, blz.4). De veronderstelling dat bossen overstromingen en

droogtes significant verminderen, mag dus zeker niet veralgemeend worden (Aylward, e.a.,

2003, blz.2). Bomen mogen niet zomaar beschouwd worden als sponsen wiens wortels water

opzuigen tijdens periodes van overvloed, om die dan gradueel te lossen tijdens het

droogteseizoen en dus op die manier voor een perfecte waterregulatie zorgen3 (Dudley,

Stolton, 2003, blz.60). De verzachtende werking op overstromingen bij regenval is echter wel

bewezen: de vegetatiebedekking onderschept een groot deel van de regenval en de grond bezit

een hoge infiltratie- en retentiecapaciteit. Maar ook deze eigenschap mag men echter niet

veralgemenen: het verzachtende effect hangt af van lokale geologische, pedologische en

topografische factoren4 (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.10).

Waterkwaliteit

In het algemeen worden zeer weinig giftige substanties in boswater aangetroffen. Bossen in

stroomgebieden resulteren in het algemeen dan ook in een hogere kwaliteit van het water, dan

het geval is bij alternatieve grondgebruiken (landbouw, industrie en steden). De afwezigheid

van onder andere kunstmest, afvalwater, wegen en bewoonde zones reduceert immers de

externe vervuilende input. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.10). Bosbodems hebben

verder een hogere retentiepotentie voor organische en minerale substanties en zorgen zo voor

de minimalisering van gronderosie5, wat op zijn beurt leidt tot de vermindering van

3 In het algemeen zijn er zelfs meer voorbeelden van een sterke link tussen ontbossing en toenemend waterpeil in het droge seizoen. Maar er bestaan ook voorbeelden die het tegendeel bewijzen. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.113). 4 Uiteraard spelen ook factoren mee als bebossingoppervlakte en -dichtheid, vegetatiesamenstelling, en de groeistage waarin het bos zich bevindt. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.10) 5 Al meer dan 150 jaar wordt de aanwezigheid van bossen beschouwd als een efficiënt beschermingsmiddel tegen erosie. De wortels stabiliseren immers de grond en helpen zo aardverschuivingen, oppervlakteafvoer en

9

sedimentatie. Het is net deze sedimentatie die de drinkwaterextractie zeer duur of onmogelijk

maakt. (Dudley, Stolton, 2003, blz.12-13). Ook bij de bescherming van waterbiotopen speelt

het bos een belangrijke rol: bomen bieden schaduw aan de rivieren en regelen op die manier

mee de watertemperatuur, en zorgen voor bepaalde voedingsstoffen die voor de overleving

van sommige waterorganismen onontbeerlijk zijn. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.114)

Het is dus duidelijk dat de wetenschap (nog) geen volledige zekerheid kan bieden. Het kan

enkel een betere benadering van de mogelijke effecten trachten te voorspellen en op die

manier bijdragen tot beter gefundeerde beslissingen (Aylward, e.a., 2003, blz.2). Hoewel de

precieze relatie tussen bos en water dus niet volledig duidelijk is, beschermen overheden en

lokale autoriteiten delen van hun bosgebied met als doel (naast andere doelen) de

watervoorraad te beschermen. In de meeste gevallen zullen bomen immers bijdragen tot

waterbescherming, tenminste indien de bosbescherming gecombineerd wordt met andere

managementstrategieën. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.114).

1.3. Waar liggen de oplossingen?

De oplossingen voor het toenemende ontbossingprobleem en de effecten ervan op de andere

natuurlijke rijkdommen, mogen niet uitsluitend gezocht worden in projecten die

georganiseerd worden door internationale organisaties of via donorgeld. Natuurlijk bieden

deze wel nuttige steun, maar de ervaring van de laatste 20 jaar leert dat zulke projecten eerder

tot een vorm van afhankelijkheid leiden, waarbij nog weinig eigen initiatieven worden

genomen zonder buitenlandse financiering. Het is dan ook noodzakelijk dat de Nicaraguaanse

autoriteiten drastische maatregelen nemen op alle niveaus. (Andersen, 2003, blz.19, 82).

Steeds meer ontwikkelingsorganisaties, wetenschappers en andere onderzoekers zijn ervan

overtuigd dat decentralisatie, waarbij meer verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar

lokaal niveau worden overgeheveld, de beste manier is om tot duurzame oplossingen te

komen. In de volgende hoofdstukken komt deze thematiek uitgebreid aan bod.

dus erosie te voorkomen. Vooral op steile hellingen helpen boomwortels erosie tegen te gaan. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.10).

10

HOOFDSTUK 2: WETTELIJK EN INSTITUTIONEEL KADER VAN MILIEUBESCHERMING IN NICARAGUA Om oplossingen te vinden voor de ernstige milieuproblematiek – en meer in het bijzonder de

ontbossing en de invloed ervan op de waterhulpmiddelen - is het onontbeerlijk om een idee te

hebben binnen welke wettelijke en institutionele context milieubescherming zich in Nicaragua

situeert. In de volgende paragrafen wordt een beknopt overzicht gegeven van verschillende

nationale regelgevingen, die de verdere besprekingen in deze thesis moeten verduidelijken.

Met het oog op de gevalstudie in Matiguás wordt hier tevens het wettelijk en institutioneel

kader geschetst waarbinnen de watervoorziening in Nicaragua gebeurt. Tot slot wordt ook nog

ingegaan op de toenemende decentralisatie in Nicaragua.

2.1 Wettelijk en institutioneel kader natuurbescherming

In de Nicaraguaanse Grondwet staat dat elke inwoner van het land recht heeft op een gezonde

omgeving en dat de natuurlijke rijkdommen behoren tot het nationaal patrimonium (art.60 en

102). Naast de Grondwet zijn er verschillende andere wetten en decreten uitgevaardigd die de

principes vastleggen van de bescherming van bossen en natuurlijke rijkdommen. Vooral de

Ley General del Medio Ambiente y Recursos Naturales6 reguleert een groot deel van deze

materie.

Het Nicaraguaanse Ministerie voor Milieu (MARENA) draagt de grootste

verantwoordelijkheid voor de bescherming van de natuurgebieden in Nicaragua7. Op dit

moment bestaan er 76 wettelijk beschermde gebieden, met een totale oppervlakte van

2.242.193 hectare of ongeveer 17% van het nationaal grondgebied. In sommige zones is

gecontroleerde landbouw en veeteelt mogelijk, in andere zones is het totaal verboden. Het

beheer van de beschermde gebieden wordt gerealiseerd door departementale afgevaardigden

van MARENA, in samenwerking met de gemeentes en internationale hulporganisaties. Niet al

deze gebieden zijn staatseigendom. De bescherming gebeurt dan ook aan de hand van centrale

richtlijnen die in samenwerking met de lokale actoren in de betreffende gebieden worden

opgemaakt, waarin alle te ondernemen acties uitgestippeld staan. In de meeste beschermde

6 “Algemene Wet over Milieu en Natuurlijke Rijkdommen” 7 Maar ook andere overheidsinstituties spelen een belangrijke rol in deze materie: zo zijn er nog het Ministerie van Landbouw en Bebossing, het Nationaal Bosinstituut en het Ministerie voor Bevordering, Industrie en Handel, die allerlei specifieke administratieve en uitvoerende functies hebben.

11

gebieden worden comités opgericht of boswachters ingezet om controle uit te oefenen8.

(MARENA, 2005, Ferroukhi, 2003, blz.116).

Ondanks alle wetgevingen is het moeilijk om de bosgebieden van Nicaragua te beschermen.

Naast corruptie, een chronisch tekort aan geld en andere illegale praktijken is het grootste

probleem dat er geen wettelijke definitie bestaat over wat een beschermd gebied exact is en

hoe die gebieden dan juist beschermd moeten worden. Ook tegengestelde belangen,

inconsistenties en slechte samenwerking tussen verschillende overheidsinstituties zijn grote

hinderpalen voor een vlot natuurbeheer. Ondanks de slechte werking van de

overheidsinstituten, heerst in Nicaragua nog steeds het geloof dat een duurzame

milieubescherming het best bereikt kan worden via regulerende command and control

systemen9. (Ferroukhi, 2003, blz.115-120).

2.2 Wettelijk en institutioneel kader watervoorziening

2.2.1 Wettelijk kader

In Nicaragua worden de legale aspecten gerelateerd aan het gebruik en beheer van water

hoofdzakelijk geregeld door de Nationale Grondwet, het Burgerlijk Wetboek en een reeks

andere specifieke wetten, zoals de Ley General sobre la Explotación de las Riquezas

Naturales10 en de Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.

In artikel 102 van de Nicaraguaanse grondwet wordt vastgelegd dat water, net zoals alle

andere natuurlijke rijkdommen, tot het nationaal patrimonium behoort en dus een publiek

eigendom is. Het behoud, de ontwikkeling en de rationele exploitatie behoort de staat toe.

Toch zijn er verschillende problemen omtrent de precieze inhoud van water als publiek

eigendom: het Burgerlijk Wetboek en de Nationale Grondwet bijvoorbeeld laten verschillende

interpretaties toe over de precieze eigenaar van de waterresources11. De verschillende

mogelijke interpretaties van de bestaande wetten omtrent water en de discussies over

mogelijke privatisering zorgen voor conflicten tussen verschillende institutionele instellingen,

8 In theorie althans. In deel IV zullen we zien dat dit in praktijk vaak niet zo is. 9 Hoewel de ervaringen uit het verleden hebben aangetoond dat zulke controlesystemen niet de gewenste resultaten bereiken, en eerder bijdragen aan het bevorderen van illegale praktijken en corruptie (binnen de controlerende instellingen). (Andersen, 2003, blz.90). 10 “Algemene Wet over de Exploitatie van de Natuurlijke Rijkdommen” 11 Het burgerlijk wetboek, dat water ook als publiek goed herkent, stelt dat het gebruik van deze natuurlijke bron vrij is voor het volk, maar onderhevig is aan wettelijke regelingen naargelang het eigendomsrecht over de grond waarop of waarin het water zich bevindt. (MARENA, 2001a, blz.17).

12

tussen regionale en gemeentelijke overheden, en tussen personen onderling. (MARENA,

2001a, blz.17). Om deze problematiek op te lossen werd in 2004 een wetsvoorstel ingediend

dat alle onduidelijkheden zou moeten wegwerken: de zogenaamde Ley de Agua of

“Waterwet” zal duidelijk moeten maken hoe het beheer, het behoud en de bescherming van

water in Nicaragua precies gereguleerd wordt.

Op dit wetsvoorstel werden echter al verschillende kritieken geuit, voornamelijk door

antiprivatiseringsbewegingen en de Nationale Organisatie ter Bescherming van de Rechten

van de Consument, die de wet als een privatiseringsproces van de watersector beschouwen.

Het wetsvoorstel voorziet immers in concessies die aan de private sector kunnen verleend

worden ter exploitatie van de watersector. Dit zou na verloop van tijd tot een volledige

privatisering van de drinkwatersector kunnen leiden, die vooral de armere bevolking zou

treffen en hun nog verder buiten spel zou zetten. (Gómez Martínez, 2005). Op deze materie

wordt verder ingegaan in deel IV, hoofdstuk 4.

2.2.2 Institutioneel kader

Tot voor 1998 was het Instituto Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados12 (INAA),

opgericht in 1979, verantwoordelijk voor zowel de dienstlevering, de regulering, als de

controle van de watersector in Nicaragua. Na een hele reeks studies en analyses, werden in

1998 echter belangrijke veranderingen gerealiseerd in de institutionele opbouw van de

watersector. Het INAA veranderde toen in een uitsluitend regelgevend orgaan, terwijl een

nieuwe publieke onderneming werd opgericht, ENACAL13, die in zou moeten staan voor de

dienstverlening. Tegelijkertijd werd de Nationale Commissie voor Drinkwater en Sanitaire

Riolering opgericht, met als belangrijkste taak de formulering van de doelen en strategieën in

deze sector. (ESA Consultores, 2005, blz.26-27).

ENACAL staat in voor de waterdienstverlening in de meerderheid van de steden van het

land14, met subondernemingen in bepaalde regio’s, die van een relatieve autonomie genieten.

Ook andere overheidsinstanties nemen deel in de watersector: het Ministerie voor Milieu is

verantwoordelijk voor het opstellen van normen ter behoud, bescherming, verbetering, en

12 “Nicaraguaanse Instituut voor Water en Riolering”. 13 Empresa Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados of “Nicaraguaanse Onderneming voor Watervoorziening en Riolering” 14 181 steden met een totaal van 380.000 geregistreerde klanten genieten van haar service (INAA, 12 oktober 2004).

13

restauratie van watergebieden; het Ministerie voor Gezondheid ziet toe op de kwaliteit van het

water; en de afdeling waterbeheer van het Ministerie voor Bevordering, Industrie en Handel is

verantwoordelijk voor de watervoorraden in Nicaragua. (ESA Consultores, 2005, blz.27).

2.3 Toenemende decentralisatie: het gemeentebestuur en milieubescherming

Zoals verder in dit werk zal blijken, is decentralisatie onontbeerlijk bij het bestrijden van

milieu- en armoedeproblemen. Steeds meer verantwoordelijkheden worden – in theorie

althans – overgeheveld van centraal naar lokaal niveau. In deze paragraaf wordt een overzicht

gegeven van het decentralisatieproces in Nicaragua.

2.3.1 Gemeentelijke autonomie en bevoegdheden

In Nicaragua werd de institutionele basis voor een decentralisatieproces gelegd onder het

bewind van de Sandinistische regering van Daniel Ortega: in 1987 werd terug autonomie aan

de gemeentelijke autoriteiten gegeven, die tijdens de dictatuur van Somoza volledig

afgenomen was. Concreet wil deze autonomie zeggen dat elke gemeente het recht heeft op het

beheer van haar patrimonium en de mogelijkheid heeft om socio-economische

aangelegenheden zelf te regelen. De Ley de los Municipios (“Wet over de Gemeentes”), die in

1988 goedgekeurd werd, en in 1997 nog aangepast werd, hevelde nog heel wat centrale

bevoegdheden over tot op gemeentelijk niveau, waarbij vooral gestreefd werd naar een

grotere rol van de gemeente bij het aanbod van sociale diensten, zoals watervoorziening. Een

voorwaarde is wel dat de efficiëntie en doelmatigheid van de uitoefening van deze diensten

zouden stijgen in het belang van de betreffende bevolking. De uitbreiding van bevoegdheden

ging echter niet gepaard met een stijging in budgettoekenning van nationaal naar

gemeenteniveau15, wat ervoor zorgt dat in praktijk slechts weinig gemeentes deze

bevoegdheden effectief op zich kunnen nemen. (Ferroukhi, 2003, blz.116-117; Larson, 2002,

blz.20).

2.3.2 Gemeentelijke ondernemingen

Volgens artikel 60 van de Ley de los Municipios kunnen gemeentes ook zelf ondernemingen

oprichten voor het produceren van basisconsumptiegoederen die aan heel de bevolking

worden aangeboden. De netto-opbrengsten die deze bedrijven genereren zijn krachtens artikel

15 In 2001 bedroeg het percentage dat van centraal naar gemeenteniveau werd getransfereerd 1,2% (Ferroukhi, 2003, blz.117). Dit percentage zou geleidelijk opgetrokken moeten worden, maar stuit op hevig verzet van de centrale overheid.

14

62 van deze wet vrijgesteld van belastingen als ze geïnvesteerd worden in uitbreidingen of

verbeteringen van de sociale diensten.

2.3.3 Gemeente en milieubescherming

Op gebied van milieubescherming heeft de gemeente een complementaire

verantwoordelijkheid, wat wil zeggen dat ze samen moet werken met de nationale overheid.

In praktijk betekent dit dat de gemeente op gebied van normeringen en controle een zeer

beperkte rol speelt16. De gemeente krijgt veel taken en verantwoordelijkheden opgelegd, maar

heeft zelf bijna geen enkele beslissingscapaciteit. Het enige dat ze kan en moet doen - in

coördinatie met centrale afgevaardigden van het Ministerie voor Milieu - is controleren of de

regels die van hogerop worden bepaald, gerespecteerd worden. (Bravo, 1997, blz.68-69;

Larson, 2002, blz.19).

De belangrijkste verantwoordelijkheden zijn het beheer van beschermde grondgebieden, de

controle van bosbranden, de opstelling van normen ter garantie van de kwaliteit van de

ecosystemen, de participatie in evaluaties over milieu-impact en de toekenning van permissies

tot boomextractie (Andersen, 2003, blz.92). In het algemeen beschikken de gemeentes echter

over te weinig geld om al deze taken ook effectief uit te voeren17 (Larson, 2002, blz.20).

16 Centrale overheden zijn immers meestal terughoudend om beslissingsautoriteiten af te staan, waardoor meestal enkel verantwoordelijkheden worden gedecentraliseerd naar gemeentelijk niveau (Larson, 2002, blz.18). 17 Een onderzoek van 21 gemeentes in Nicaragua (Larson, 2002, blz.21-22) toonde aan dat gemeentes slechts een zeer beperkte hoeveelheid van hun budget toewijzen aan bescherming van de natuurlijke rijkdommen. De overgrote meerderheid van het gemeentelijk budget wordt meestal gespendeerd in de stedelijke gebieden.

15

DEEL II OORZAKEN VAN MILIEUDEGRADATIE: EEN SOCIO-

ECONOMISCHE ANALYSE VAN DE BOEREN

De opmars van de landbouwgrens is de voornaamste reden van de ontbossing in

ontwikkelingslanden (Barbier, 2004, blz.139). Grote delen van het bos worden gekapt om

enerzijds extensieve veeteelt18 te bedrijven en anderzijds uitgebreid gewassen te cultiveren.

Om enig inzicht in deze onrustwekkende evolutie te bekomen, wordt in dit deel dieper

ingegaan op de economische rationaliteit van een boer. Het eerste hoofdstuk schetst een paar

economische modellen en analyseert vervolgens de situatie van de boeren in Midden-Amerika

en Nicaragua. In het tweede hoofdstuk wordt verder ingegaan op de situatie van de arme boer

en het verband tussen armoede en ontbossing.

HOOFDSTUK 1: ECONOMISCHE RATIONALITEIT VAN EEN BOER “The peasant runs a household, not a business concern” (Wolf, 1966).

1.1 Theoretische achtergrond

De productiekeuzes van boeren en de gerelateerde beslissingen over hoe de grond wordt

gebruikt, hangen volledig samen met de toegang tot de verschillende productiefactoren (land,

kapitaal, arbeid en technologie), de kwaliteit van deze productiefactoren (in het bijzonder die

van land), en de toegang tot markten waarin hun productie verkocht kan worden, rekening

houdend met de politieke en institutionele context. (Faris, 1999, blz.2). Figuur 1, op de

volgende bladzijde, geeft de belangrijkste factoren weer die invloed uitoefenen op de

beslissingen die een boer moet nemen.

In de volgende paragrafen wordt de economische rationaliteit van een boer, of beter gezegd

van een volledig boerenhuishouden, verklaard met behulp van twee theoretische modellen, die

significant van elkaar verschillen: het model van Chayanov en dat van Barnum en Squire.

Beide modellen vertrekken van de veronderstelling dat een huishouden19 zijn nut zal trachten

18 Met extensieve veeteelt wordt bedoeld dat de productie wordt opgedreven door het productiegebied (de weiden) uit te breiden. 19 De term “huishouden” verwijst in de volgende analyse naar een boerenfamilie die dus als een eenheid wordt beschouwd.

16

te maximaliseren, rekening houdend met enkele beperkingen. Vermits een boer niet aan het

hoofd staat van een onderneming, maar een huishouden moet runnen, wordt - naast de

productie - ook de consumptie van het huishouden in beide modellen betrokken.

Figuur 1: Factoren die een invloed uitoefenen op de beslissingen van een boer

Bron: eigen uitwerking op basis van Ramakrishna, 1997, blz.204

1.1.1 Het model van Chayanov20

In dit model wordt de nadruk gelegd op de invloed van de familiegrootte en –structuur op het

economisch gedrag van een boerenhuishouden. Het focust vooral op de subjectieve keuze die

het huishouden moet maken over de hoeveelheid familiearbeid die toegewezen moet worden

aan de landbouwactiviteiten om de consumptiebehoeftes van de familie te kunnen bevredigen.

Deze subjectieve beslissing wordt aanzien als een trade-off tussen drudgery (zwoegen) en het

vereiste inkomen om in de consumptiebehoeftes te kunnen voorzien. Het huishouden heeft

dus twee tegenwerkende objectieven: enerzijds een inkomensobjectief dat arbeid vereist,

anderzijds een streven naar het vermijden van te zwaar werk. De belangrijkste factoren die

invloed uitoefenen op deze trade-off zijn de grootte van het huishouden en de verhouding

20 De bespreking van dit model is volledig gebaseerd op Ellis (1988, blz.102-117).

17

tussen de werkende en niet-werkende leden, voorgesteld door de consument per werker

verhouding (c/w). De basisveronderstellingen van het model zijn de volgende:

a) er is geen arbeidsmarkt: er worden geen arbeiders in dienst genomen, noch wordt er

arbeid van de familie “verkocht”;

b) de landbouwoutput kan zowel zelf geconsumeerd worden, als aangeboden worden op

de markt, en wordt steeds gewaardeerd tegen marktprijs;

c) de huishoudens hebben een flexibele toegang tot land voor cultivering;

d) elke boerengemeenschap heeft een sociale norm voor het minimumaanvaardbare

inkomen per persoon, en dus heeft elk huishouden een minimumaanvaardbaar

consumptieniveau.

Verder wordt verondersteld dat het totale inkomen van het huishouden enkel een functie is

van de marktprijs van de output, PY, en de arbeidsinput, f(L). De utiliteit of “het geluk” van

een huishouden, U, is een functie van het inkomen (Y) en de vrije tijd (H).

Het economische probleem in het model van Chayanov wordt dan als volgt geformuleerd:

Max U = f(Y,H)

s.t. Y = PY.f(L) kapitaal en grond zijn gegeven (vast)

Y ≥ Ymin

L ≤ Lmax

Het economisch probleem van een boerenhuishouden wordt dus voorgesteld als de

maximalisatie van de utiliteitsfunctie, rekening houdend met drie beperkingen: de

productiefunctie (Y), het minimumaanvaardbare inkomensniveau (Ymin) en het maximum

aantal beschikbare werkdagen (Lmax).

Indien men aanneemt dat vooral de productiefunctie bindend is, wordt de oplossing gevonden

in het punt waar de marginale substitutieverhouding tussen vrije tijd en inkomen (het

subjectieve loon), gelijk is aan de marginale waarde van de arbeidsproductie: dY/dH = MPL

Het Chayanov-model impliceert dat wanneer aan de consumptienormen van het huishouden is

voldaan, het negatief nut van additioneel werk relatief hoog is ten opzichte van additioneel

inkomen. De grootte en de structuur van de boerenfamilie spelen hierin een belangrijke rol,

18

vermits deze het minimale en maximale outputniveau van de familie bepalen en een relatief

gewicht aan vrije tijd versus inkomen toekennen21. Het is in deze subjectieve economische

calculus dat boerenhuishoudens verschillen van kapitalistische ondernemingen22.

1.1.2 Het model van Barnum en Squire23

De assumpties van de afwezigheid van een arbeidsmarkt en flexibele landtoegang in het

model van Chayanov, die ervoor zorgen dat een boerenhuishouden zich eenvoudig kan

aanpassen aan veranderende demografische variabelen, is volgens Barnum en Squire geen

realistische benadering van de realiteit. Zij trachten de realiteit dan ook dichter te benaderen

door een arbeidsmarkt en een landbeperking in hun model te betrekken. Hun model biedt een

theoretisch kader om te voorspellen hoe boerenhuishoudens zullen reageren op veranderingen

in de huishoudelijke (familiegrootte en –structuur) en marktvariabelen (input- en

outputprijzen, arbeidsloon en technologie). Men maakt in dit model een belangrijke indeling

van de tijd die een familie ter beschikking heeft. Naast vrije tijd en arbeid, kan tijd ook

worden aangewend voor de zogenaamde “thuisactiviteit”, waarmee een hele waaier

activiteiten worden bedoeld, die geassocieerd worden met het huishouden (voedselbereiding,

constructie en herstelling van het huis, halen van water, etc.). Deze goederen, die niet worden

verkocht op de markt, worden aangeduid met Z-goederen. De voornaamste assumpties van

het model zijn:

a) er bestaat een arbeidsmarkt: huishoudens kunnen zowel arbeiders inhuren, als hun

eigen arbeid verkopen aan een gegeven marktloon. Deze assumptie impliceert dat de

waardering van arbeid niet meer subjectief is, maar door de markt wordt bepaald;

b) het beschikbare land voor de landbouwactiviteiten is gegeven en onveranderlijk (ten

minste voor de duur van de productiecyclus die onderzocht wordt);

c) de thuisactiviteit (productie van Z-goederen) en vrije tijd worden gecombineerd en

behandeld als één consumptie-item;

d) een belangrijke keuze van het huishouden is die tussen eigen consumptie van hun

output (C) en de verkoop van hun output om andere niet-landbouwproducten (M) te

kunnen kopen;

e) onzekerheid en gedrag ten aanzien van risico worden genegeerd.

21 De marginale en gemiddelde arbeidsproductie van verschillende huishoudens zou volgens het model van Chayanov moeten variëren naargelang de demografische structuur van de huishoudens. Wanneer de c/w verhouding stijgt, zou ook de tijd die elk werkend lid aan de landbouwactiviteit besteedt, moeten stijgen. 22 In kapitalistische ondernemingen wordt het optimum immers gevonden in het punt waar de marginale arbeidsproductie gelijk is aan het marktloon. 23 De bespreking van dit model is volledig gebaseerd op Ellis (1988, blz.123-134).

19

De utiliteitsfunctie U bestaat nu uit drie items: de combinatie van tijd voor de productie van

de Z-goederen en vrije tijd (TZ), eigen consumptie van de output (C), en de consumptie van

gekochte goederen (M). De voorkeur tussen deze drie items wordt beïnvloed door de grootte

en de structuur van het huishouden. De productiefunctie wordt bepaald door de vaste

oppervlakte aan land onder cultivatie (A), de totale arbeid (L) die gebruikt wordt voor de

productie, en andere variabele inputs (V). De totale tijd van een huishouden wordt voorgesteld

door T = TZ + TF + Tw, waarbij TZ de tijd is die aangewend wordt aan de productie van Z-

goederen en vrije tijd; TF de tijd is die gespendeerd wordt aan landbouwproductie op de

boerderij; en Tw de tijd is die gespendeerd wordt aan loonarbeid (positief of negatief,

naargelang arbeid wordt “gekocht” of “verkocht”). De inkomensbeperking stelt dat het netto-

huishoudinkomen gelijk moet zijn aan de uitgave aan marktgoederen: p(Q-C) ± wTw – vV =

mM, waarin p de outputprijs is, (Q-C) de hoeveelheid totale output (Q) die verkocht wordt op

de markt, w het marktloon, v de prijs voor variabele inputs V, en m de gemiddelde prijs van

de marktgoederen M.

Het op te lossen probleem kan dan als volgt worden voorgesteld:

Max U = f(TZ,C,M)

s.t. Y = f(A,L,V)

T = TZ + TF + Tw

p(Q-C) ± wTw – vV = mM

De evenwichtscondities van het model in een perfecte markt worden dan gevonden waar:

a) de marginale arbeidsproductie gelijk is aan het marktloon w;

b) het marginale product van de andere variabele inputs gelijk is aan de gemiddelde prijs

van deze inputs v;

c) de marginale substitutieverhouding tussen thuisactiviteit (TZ) en gekochte goederen

(M) gelijk is aan de verhouding marktloon/prijs van de gekochte goederen (w/m);

d) de marginale substitutieverhouding tussen eigenconsumptie van de output (C) en

gekochte goederen (M) gelijk is aan de verhouding outputprijs/prijs van de gekochte

goederen (p/m).

Het model van Barnum en Squire veronderstelt – in tegenstelling tot Chayanov – perfect

werkende arbeids- en productmarkten. De aanwezigheid van deze arbeidsmarkt zorgt ervoor

dat de productiebeslissingen van een huishouden terug neerkomen op dezelfde economische

20

calculus die een kapitalistische onderneming maakt, en dus niet meer op een subjectieve

calculus. Het boerenhuishouden neemt volgens het model immers aparte beslissingen over

consumptie en productie. Het enige wat de kapitalistische onderneming onderscheidt van een

boerenhuishouden, is dat deze laatste vaak slechts gedeeltelijk geïntegreerd is in de markt,

waardoor ruimte wordt gelaten voor de keuze tussen eigen consumptie versus verkoop van de

output en de mate waarin arbeid wordt gehuurd of verhuurd.

1.1.3 Conclusie

De twee besproken modellen verschillen in grote mate, maar kunnen ook als complementair

worden beschouwd. Immers, meestal bestaan er wel markten in rurale gebieden, maar zijn

deze vaak imperfect, waardoor de subjectieve componenten van het Chayanov-model weer

een belangrijke rol vervullen. Het bestaan van deze imperfecte markten of marktfalingen

bepaalt voor een groot deel het gedrag van een boerenhuishouden24. Zo zullen de arme

boerenfamilies door een imperfecte werking van de arbeidsmarkt lagere subjectieve

opportuniteitskosten toekennen aan het gebruik van familiearbeid. De rijkere boeren

daarentegen, zoals de grote veeboeren die over veel land beschikken, rekenen veelal wel met

de marktloonkost. Dit is dan ook een belangrijke reden waarom boerenhuishoudens

arbeidsintensiever werken dan grotere veeboeren.

Marktfalingen moeten hier echter niet aanzien worden als een kenmerk van een bepaald

handelsproduct, maar als huishoudenspecifiek: in het algemeen bestaan immers markten voor

alle producten25 of factoren, maar bepaalde huishoudens kunnen om diverse redenen niet

participeren in deze markten, waardoor sommige goederen voor hen niet verhandelbaar zijn.

De belangrijkste factor die bepaalt of een huishouden voor een bepaald product al dan niet

participeert in de markt, is de totale transactiekost. De winst die op een product gemaakt kan

worden hangt immers, naast de verkoopprijs, ook af van de transportkosten naar de markt, de

winstmarge van de handelaren, de opportuniteitskosten van de tijd die gepaard gaat met de

24 Er bestaan veel empirische bewijzen van slecht functionerende markten voor voedsel in rurale gemeenschappen. Verschillende onderzoeken toonden aan dat sommige boerenhuishoudens vaak verdergaan met voedselproductie bestemd voor eigen consumptie, ook wanneer de markt voor verhandelbare gewassen (zogenaamde cash crops) zeer gunstig blijkt, en de cultivering hiervan een hoger inkomen genereert in vergelijking met de verkoop van het surplus aan voedsel dat bestemd was voor eigen consumptie. Ook arbeidsmarkten zijn in het algemeen imperfect in rurale gemeenschappen, waardoor hoge niveaus van zelfvoorziening in arbeid worden waargenomen. De marginale arbeidsproductiviteit verschilt dan ook erg tussen de verschillende boerenhuishoudens. (De Janvry, Fafchamps, Sadoulet, 1991, blz.1402-1403). 25 Uiteraard wordt hier nog geen rekening gehouden met de externaliteiten van landbouwproductie (dit komt aan bod in deel III, hoofdstuk 2).

21

aan- en verkoop, het risico verbonden aan onzekere prijzen, en een hele hoop andere

transactiekosten die specifiek zijn voor elk huishouden. Hoe slechter de infrastructuur, hoe

minder competitief het marktsysteem, hoe minder beschikbare informatie en hoe risicovoller

de transactiekosten worden, hoe breder de prijsband wordt. Wanneer de schaduwprijs26 van

een product of productiefactor binnen deze prijsband valt, zal de boer geen handel drijven.

Het is dan immers voordeliger voor het huishouden om zelfvoorzienend te zijn in deze factor.

Als de schaduwprijs boven (onder) de prijsband ligt, zou het huishouden het product in

kwestie moeten kopen (verkopen). Een essentiële voorwaarde opdat boerenhuishoudens de

mogelijkheid zouden hebben om op prijsstimuli te reageren en dus een hoger geldinkomen te

verwerven (dat ze nodig hebben om onder andere levensnoodzakelijke middelen te kunnen

kopen, zoals suiker, zout en medicijnen), is dan ook een algemene daling van de

transactiekosten, die bijvoorbeeld kan worden bereikt via een elastisch en laaggeprijsd aanbod

van gefabriceerde consumptiegoederen zoals textiel en schoeisel, bouwmateriaal en

transportmiddelen en door (overheids)investeringen in infrastructuur. Indien niet aan deze

minimumvoorwaarde wordt voldaan, is het voor de arme boerenhuishoudens bijna onmogelijk

om zich te wijden aan de cultivering van verhandelbare gewassen (cash crops), waarmee ze

gedeeltelijk uit de armoedespiraal kunnen geraken. (De Janvry, Fafchamps, Sadoulet, 1991,

blz.1401-1402, 1416, Bastiaensen, 1991, blz. 66-78; Sherr, 2000, blz.481).

We kunnen besluiten dat de relatieve factorschaarste en relatieve prijzen, die voor een groot

deel ontstaan door de imperfecte werking van de markten, een significante invloed uitoefenen

op de beslissing van de boer over het toe te passen landbouwproductiesysteem. Immers, grote

veeboeren, die over veel land en kapitaal beschikken, maar over weinig arbeid, zullen in het

algemeen extensieve veeteelt bedrijven, die weinig arbeid vereist. Armere boeren, die over

weinig kapitaal, maar relatief veel familiearbeid beschikken (waarvan de opportuniteitskost

subjectief wordt bepaald), zullen zich in het algemeen met een arbeidsintensieve voedselteelt

bezig houden. De imperfecte werking van de markten, waarbij de meeste arme huishoudens

belet worden om tot de markt toe te treden, maken het – door een tekort aan aantrekkelijke

alternatieven - moeilijk om uit deze landbouwproductiepatronen te stappen.

26 Dit is de verwachte aankoopprijs die een huishouden toekent aan goederen die (nog) geen marktprijs hebben.

22

1.2 Empirische vaststellingen in Centraal Amerika en Nicaragua: boeren versus bossen 1.2.1 Algemene dynamiek

Zoals in de meeste vochtige tropische gebieden, gebeurt landbouw in Centraal Amerika op

gronden die een middelmatige tot slechte kwaliteit bezitten. De bodems bevatten in het

algemeen slechts weinig voedingsstoffen en het cultiveren van deze gronden leidt meestal tot

snelle uitputting en dalende opbrengsten na ongeveer 2 tot 3 oogsten. De enige manier om

relatief hoge oogstopbrengsten te verkrijgen, is via de zogenaamde traditionele slash-and-

burn of roza techniek. Deze techniek wordt al sinds verschillende eeuwen toegepast en

bestaat erin de dichte begroeiing die het land bedekt, te verbranden. Door de omzetting van de

vegetatie tot assen, stijgt de vruchtbaarheid van de grond drastisch. Indien de rotatieperiode

groot genoeg is – en de grond dus voldoende recuperatietijd krijgt – is dergelijke

landbouwtechniek duurzaam. De toenemende bevolkingsdruk zorgt er echter voor dat al snel

weer nieuwe gronden platgebrand moeten worden, waardoor ontbossing verder toeneemt. De

boeren die deze landbouwtechniek toepassen noemt men zwervende boeren, vermits zij na

verloop van enkele oogsten steeds opnieuw op zoek moeten gaan naar nieuwe gronden.

Wanneer het kwetsbare systeem in elkaar stort kunnen de gevolgen voor de

landbouwproductie en -productiviteit, de werkgelegenheid, en de sociale relaties dramatisch

zijn. (Utting, 1991, blz.17-19).

Naarmate de toegang tot beboste gebieden vermindert en de druk op het land verder stijgt, zal

de boer uit het roza systeem stappen en zijn land converteren in weide, meestal met de

overtuiging dat het houden van vee voor grotere inkomsten zal zorgen. Vele kleine boeren die

erin slagen om enkele beesten te verwerven, komen echter snel in een neerwaartse

economische spiraal terecht. Gronderosie, die resulteert uit de verbranding van velden,

overbegrazing, slechte onkruidcontrole en de mechanische actie van het vee dat de hellingen

op en neer beweegt, worden al snel een ernstig probleem, waardoor de productiviteit en het

inkomen drastisch dalen. De kleine boeren zijn na verloop van tijd verplicht hun gronden (en

later hun arbeid) te verkopen aan rijkere boeren, waardoor de sociale verschillen tussen de

boeren onderling nog groter worden27. (Utting, 1991, blz.17-19)

27 Een technische oplossing voor deze gronderosie is de introductie van de ploeg met ossentractie. Deze oplossing is echter niet haalbaar voor de kleine boeren, vermits zij over te weinig kapitaal beschikken. Ook de beschikbaarheid van goedkopere gronden verderop, maken deze optie weinig aantrekkelijk.

23

1.2.2 Boeren in Nicaragua

In Nicaragua kunnen we de boeren ruwweg onderverdelen in twee grote groepen: enerzijds de

veetelers, anderzijds de kleine en middelgrote boeren.

1.2.2.1 De veetelers

Bij de conclusie van de twee besproken economische modellen zagen we reeds dat veetelers –

in tegenstelling tot de meeste arme boerenfamilies – wel met het marktarbeidsloon rekenen,

waardoor relatief weinig arbeid wordt gebruikt. De grote hoeveelheid land waarover deze

boeren beschikken, zorgt ervoor dat het fokken van vee, wat weinig arbeidsinput vraagt, voor

hen de meest aantrekkelijke economische activiteit is. Grote delen van hun grondgebied

worden dan ook omgezet tot weide, waarin de koeien kunnen grazen. Het stilaan verdrogende

klimaat (voor een groot deel het gevolg van de ontbossing) leidt echter vaak tot voedseltekort

voor de dieren tijdens het langer wordende droge seizoen. Een mogelijke oplossing voor dit

voedseltekort is de intensivering van de veeteelt, die vaak zeer extensief is met dikwijls

minder dan 1 dier per hectare. Intensivering wordt dan bereikt via het invoeren van pastos

mejorados (verbeterde weilanden met voedzamere gewassen) en via het bijvoederen van de

dieren met extra voedingsmiddelen. Vooral tijdens de Sandinistische periode, toen

rondtrekken met de dieren door de oorlog onmogelijk werd, hebben vele veetelers dergelijke

technieken beginnen toepassen. Een andere oplossing is het verwerven van extra stukken

grond in andere geografische zones (in het Spaans spreekt men van transhumancia). In het

droge seizoen verplaatst de veeboer dan een groot gedeelte van zijn dieren naar die extra

stukken grond, die vaak in hogere, vochtigere gebieden liggen. Omdat de aankoop van deze

extra stukken grond in het binnenland meestal zeer goedkoop is (veel goedkoper dan

intensivering), kiezen de meeste veeboeren dan ook vaak voor deze oplossing. Dit heeft echter

tot gevolg dat grote stukken tropisch regenwoud worden omgezet tot weilanden. (Bastiaensen

1996, blz.58-59).

1.2.2.2 De kleine en middelgrote boeren

“Ondanks het belang van de migratie voor transhumancia is de ontbossing in Nicaragua

vooral te wijten aan de kleine en middelgrote boeren” (Bastiaensen, 1996, blz.59). De kleine

en middelgrote boeren in de landbouwgrensgebieden cultiveerden oorspronkelijk vooral

gewassen als maïs, bonen, rijst, maniok en bananen, die vooral voor autoconsumptie bestemd

waren (Bastiaensen, 1996, blz.59). In het algemeen beschikken deze boeren over meer land

dan ze nodig hebben voor de cultivatie van hun gewassen. De rest wordt gebruikt als

24

braakland of bos. (Faris, 1999, blz.4). Vermits landbouw in de grensgebieden gekenmerkt

wordt door arbeidsbeperkingen (vaak beperkt tot wat de boerenfamilie zelf kan aanbieden),

weinig productie-input en weinig investeringen, is de methode van extensief landgebruik in

deze grensgebieden, waarbij een relatief groot stuk land gebruikt wordt voor de landbouw,

terwijl slechts een kleine hoeveelheid per jaar bezaaid wordt, een rationele strategie. Het

rendement van de gronden dat oorspronkelijk zeer hoog was, verslechterde echter al snel door

gebrek aan voldoende rotatie. Daarom werden nieuwe akkers ontgonnen, waardoor na verloop

van tijd de volledige bosgrond op het domein van dergelijke boeren volledig verdween.

(Bastiaensen, 1996, blz.59; Faris, 1999, blz.4-5).

Waar intensivering van het landgebruik toch plaatsvindt, gebeurt dat meestal niet door

investeringen in bodemvruchtbaarheid voor intensievere landbouwproductie, maar door het

zaaien van weiden voor het houden van vee. Bij gebrek aan alternatieven wordt immers het

uitgeputte akkerland vaak getransformeerd tot weideland, dat het potentieel heeft tot hogere

rendementen. Vermits arbeid relatief schaars is en het land een lage kwaliteit heeft, is ook dit

een rationele strategie, die de opbrengsten maximaliseert. (Bastiaensen, 1996, blz.59; Faris,

1999, blz.5). De opeenstapeling van vee is dan ook voor veel boeren een topprioriteit. Het

eerste ding dat bijna alle kleine boeren in Centraal Amerika doen wanneer ze een kleine

hoeveelheid land of inkomen bij elkaar hebben gesprokkeld, is het aankopen van vee. Vee kan

immers een stabiele stroom van inkomsten genereren door de verkoop van dagelijkse

producten zoals melk (of in een verder stadium kaas). Naast de winstgevendheid die het biedt,

is vee ook een rijkdomopslagplaats: het kan gemakkelijk verplaatst worden, vereist slechts

weinig arbeid en andere aan te kopen input en kan gemakkelijk omgezet worden in geld.

(Faris, 1999, blz.5).

De initiële aankoop van vee vereist echter een relatief grote bron aan kapitaal of spaargeld,

wat dus een ernstige beperking is voor vele kleine en armere boeren. Dit geeft dan weer

aanleiding tot een andere economische strategie die veel wordt toegepast in Centraal Amerika

en Nicaragua: na het vrijmaken en cultiveren van een stuk grond, zal een boer vaak het land

omzetten in weide om het daarna te verkopen of te verhuren aan kapitaalkrachtigere

(vee)boeren. Na deze verkoop zullen deze boeren verder migreren op zoek naar nieuwe grond,

waardoor de landbouwgrens steeds verder het bos en de heuvels intrekt. (Faris, 1999, blz.5;

Cordoba, e.a., 2001, blz.46).

25

HOOFDSTUK 2: HET VERBAND TUSSEN ARMOEDE EN MILIEUDEGRADATIE 2.1 Inleiding

Bossen spelen een kritische rol in het leven van de arme boeren. Uit het bos worden immers

verschillende levensmiddelen gehaald, zoals aanvullende voedingsmiddelen,

constructiematerialen, brandstof, medicijnen, landbouwinputs en verschillende milieudiensten

(zoals watervoorziening). Het bos is ook vaak een bron van extra inkomsten, bijvoorbeeld

door de verkoop van paddestoelen, medicijnen en bepaalde bosvruchten. Hoewel de armen

dus erg afhankelijk zijn van het bos, worden ze vaak als voornaamste oorzaak aanzien voor

ontbossing en andere milieudegradatieactiviteiten. De aanwending van de grond voor

landbouw en veeteelt biedt in het algemeen immers hogere opbrengsten dan het bos kan

genereren28. (Scherr, White, Kaimowitz, 2002, blz.2). Landbouw heeft het grootste aandeel in

het landgebruik in ontwikkelingslanden en heeft dus een zeer belangrijke invloed op

milieukwaliteit en is ook de belangrijkste activiteit van de rurale arme mensen. (Scherr, 2000,

blz. 479-480).

Hoewel reeds ontelbare studies zijn verricht naar armoede en milieudegradatie, is er nog maar

weinig onderzoek gebeurd naar de precieze interactie tussen beide fenomenen. Verschillende

studies toonden aan dat armoede zowel de oorzaak als het gevolg van milieudegradatie kan

zijn. (Agudelo, Rivera, Tapasco, 2003, blz.1921). De literatuur verwijst conventioneel bijna

uitsluitend naar de zogenaamde vicieuze cirkel van armoede en milieudegradatie. Deze cirkel

vertrekt vanuit de Malthusiaanse theorie, waarin boeren - gedwongen door de bevolkingsgroei

en de toenemende armoede – verplicht worden om kwetsbare randgebieden (bosgebieden) en

marginale heuvelhellingen te exploiteren. Deze exploitatie resulteert dan weer in verdere

bodemdegradatie, waardoor de productiviteit van het land afneemt en de armoede verder

escaleert. Volgens deze theorie zitten de arme boeren dus in een neerwaartse spiraal, waarbij

ze zowel het slachtoffer als de oorzaak van milieudegradatie zijn. (Reardon, Vosti, 1995,

blz.1495; Ravnborg, 2003, blz.1933; Cordoba, e.a., 2001, blz.46).

Het blindstaren op voorgaande theorie zorgt echter voor simplistische conclusies, die geen

rekening houden met andere variabelen, waardoor men tot verkeerde beleidsimplicaties komt.

De vicieuze cirkel blijkt al te vaak de aandacht af te leiden van de werkelijke oorzaken, en dit

28 Tenzij de grond niet exploiteerbaar is, omdat de helling bijvoorbeeld te stijl is.

26

in het voordeel van de rijkere boeren, die vaak de grootste oorzaak van milieudegradatie

blijken te zijn29 (Escobar, Reardon, Swinton, 2003). De armen worden in de vicieuze

cirkelbenadering beschouwd als agenten die hun winsten enkel op korte termijn trachten te

maximaliseren, en die dus nooit op lange termijn zullen investeren. Recent onderzoek spreekt

deze stelling echter gedeeltelijk tegen: naast economische stimuli, houdt een boer ook

rekening met andere stimuli die ervoor kunnen zorgen dat er in milieubescherming wordt

geïnvesteerd. Zo een stimulus is bijvoorbeeld het lang genoeg verblijven op een zelfde stuk

grond, of het bestaan van een civiele maatschappij, waarin mensen elkaar kunnen wijzen op

verkeerd landgebruik. (Ravnborg, 2003, blz. 1933).

2.2 Het model van Reardon en Vosti

Armoede is geen eenvoudig te beschrijven fenomeen en is veel complexer dan vaak wordt

aangenomen. De bepaling of iemand arm is, gebeurt gewoonlijk door het meten van

variabelen zoals inkomen, consumptie of voeding, en houdt meestal geen rekening met de

inkomensdistributie over de verschillende huishoudens in een gemeenschap en met het

verloop van de armoede in de tijd. Ook maakt men vaak geen onderscheid in de verschillende

types milieudegradatie, of richt men zich te eenzijdig op één bepaald aspect zoals

bijvoorbeeld bodemdegradatie. (Reardon, Vosti, 1995).

Reardon en Vosti (1995) ontwikkelden een model waarin ze afrekenden met de traditionele

vicieuze cirkel, en waarbij rekening werd gehouden met voorgaande tekortkomingen. In het

model wordt een complex geheel aan factoren - die het verband tussen armoede en

milieudegradatie moeten verduidelijken - betrokken. De auteurs komen dan ook tot de

vaststelling dat niet alle milieudegradatie in ontwikkelingslanden gerelateerd is aan armoede.

Vervuiling door rijkere boeren of overexploitatie van bossen en gemeenschappelijke gronden

door grote kapitaalintensieve veeboeren kunnen het milieu degraderen zonder dat een arme

boer hier zelfs maar enigszins aan te pas komt. Maar waar er toch verbanden zijn tussen

armoede en milieudegradatie, zijn deze verbanden meestal zeer complex en mogen deze zeker

niet veralgemeend worden. Om in het complex geheel een inzicht te krijgen, is het belangrijk

om armoede en milieu op te splitsen in verschillende onderdelen.

29 Die de natuurlijke rijkdommen uit puur winstbejag exploiteren, en niet uit overlevingsnoodzaak.

27

Volgens het model van Reardon en Vosti moet men rekening houden met volgende

belangrijke concepten:

2.2.1 Omschrijving van armoede

Armoede kan op verschillende manieren omschreven of opgevat worden. Men moet daarbij

rekening houden met verschillende factoren zoals de hoeveelheid en de staat van de

natuurlijke hulpbronnen (water, biodiversiteit, bodem en bodembedekking), de eigenschappen

van de menselijke hulpbronnen (onderwijs, gezondheid, voeding, vaardigheden en het aantal

mensen), middelen die op de boerderij aanwezig zijn (vee, landbouwgrond, weiden,

werkgerief en gebouwen), middelen die niet op de boerderij aanwezig zijn (kapitaal) en

gemeenschappelijke hulpmiddelen (wegen, dammen, sociale instellingen, etc.). Deze

hulpmiddelen worden gebruikt om monetaire of productinkomsten te genereren. Een

belangrijke eigenschap bij het bepalen van armoede is de samenstelling van deze

hulpmiddelen en de inwisselbaarheid ervan (bijvoorbeeld land in geld of arbeid in kapitaal).

Imperfecte markten en zwakke institutionele instellingen beletten vaak dat bepaalde

hulpmiddelen kunnen omgevormd worden tot een ander hulpmiddel. (Reardon, Vosti, 1995,

blz.1496-1497).

Traditioneel wordt enkel met “welvaartsarmoede” rekening gehouden. Deze neemt enkel

criteria als inkomen, consumptie en voeding in rekening. Bij het onderzoek naar het verband

tussen armoede en milieu zijn deze gegevens echter niet veelzeggend. Een beter concept is de

meting via de zogenaamde “investeringsarmoede”. Hiermee bedoelen de auteurs de

mogelijkheid om minimuminvesteringen te doen in het onderhouden of verbeteren van de

kwaliteit en kwantiteit van de natuurlijke hulpmiddelen. Indien een huishouden

investeringsarm is, zal dit sneller leiden tot milieudegradatie. Een huishouden kan echter een

relatief hoge welvaart hebben (en dus een bovengemiddeld inkomen hebben, genoeg te eten

hebben, gezond zijn), maar toch investeringsarm zijn (het omgekeerde komt echter zelden

voor). Het is dus duidelijk dat de strikte focus op welvaartsarmoede tot verkeerde conclusies

leidt. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1497-1498).

2.2.2 Verschillende milieutypes

De natuurlijke omgeving kan onderverdeeld worden in verschillende categorieën: bodem,

water, biodiversiteit en lucht. Afhankelijk van welke attributen de rurale huishoudens het

hoogst waarderen en wat die waardes dan exact zijn, kan een bepaalde categorie gebruikt,

28

ongemoeid gelaten of verbeterd worden. De waarde die toegekend wordt, verschilt echter op

korte en lange termijn en tussen verschillende belangengroepen. Het is echter belangrijk om

rekening te houden met verschillende types milieudegradatie bij het onderzoek naar de

verbanden met armoede. Zo is er bijvoorbeeld een groot verschil tussen de oorzaken van

ontbossing en de oorzaken van vervuiling. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1498).

2.2.3 Het gedrag van de arme boer: de determinanten van het verband tussen armoede en

milieu

2.2.3.1 Inkomensstrategieën

De meeste boeren hebben monetaire inkomsten nodig om hun familie te kunnen onderhouden.

Een huishouden heeft immers aanvullende basisvoedingsmiddelen nodig, waarvan de

overleving van de familie afhangt (Perez, Tschinkel, 2003, blz.8). Om tegen risico en

verliezen opgewassen te zijn, zal een arme boer dan ook trachten zijn inkomsten zo veel

mogelijk te diversifiëren. Hij zal proberen inkomen te scheppen uit verschillende bronnen:

zowel uit landbouw- en veeteeltactiviteiten, als uit plaatselijke fauna en flora en uit non-

landbouwactiviteiten. De arme boer beschikt echter niet altijd over de mogelijkheid om deze

diversificatie effectief te bewerkstelligen. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1500).

- Niet-landbouwactiviteiten: een boer zal proberen inkomsten te halen uit het

bedrijven van niet-landbouwactiviteiten, om op die manier garanties te bieden

tegenover een mogelijke slechte oogst. Voorbeelden van deze activiteiten zijn

kleinhandel en arbeidslevering aan rijkere boeren. Indien de diversificatie in deze

activiteiten succesvol blijkt, is de boer minder afhankelijk van zijn grond en is de

omgeving dus minder kwetsbaar voor potentiële landdegradatie. Het geld dat

verdiend wordt met deze non-landbouwactiviteiten kan bovendien geïnvesteerd

worden in bodeminstandhouding. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1500).

- Vee en plaatselijke fauna en flora: wanneer een arme boer zich bezighoudt met het

verzamelen van wilde (bos)vruchten of het houden van een kleine hoeveelheid vee,

gebeurt dat meestal op gemeenschappelijke (openbare) gronden. Relatief gezien

zijn arme boeren veel afhankelijker van dit type inkomsten dan rijkere boeren. De

arme boer is dan ook veel kwetsbaarder voor de degradatie van deze

gemeenschappelijke gronden. Vroeger nam men steeds aan dat de arme boeren

verantwoordelijk waren voor overbegrazing van deze gronden. Arme boeren

29

beschikken echter meestal slechts over een beperkt aantal beesten (ze kunnen er

zich niet veel veroorloven), en zorgen dus relatief voor minder overbegrazing dan

de rijkere boeren. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1500).

- Gewassenteelt: het grootste effect van armoede op milieudegradatie vindt men

terug bij de gewassenteelt. Armoede beïnvloedt immers de gebruikte technologie

en de investeringen in intensivering van de teelt. Indien armere boeren nog over

een voldoende marge aan bosgrond bezitten, zullen deze investeringsarmen dan

ook sneller deze bosgrond omvormen tot landbouwgrond. (Reardon, Vosti, 1995,

blz.1500-1501).

2.2.3.2 Investeringsstrategieën

In het algemeen is land het belangrijkste bezit van de arme boer. Het armoedeniveau en –type

beïnvloeden de beslissing om al dan niet te investeren in de verbetering van het landgebruik.

Arme huishoudens hebben meestal als belangrijkste input arbeid en investeringen die een

input vereisen die verschillend is van arbeid, zullen dan ook minder snel worden gedaan door

de arme boer. (Reardon, Vosti, 1995, blz.1501-1502).

2.3 Conclusie

Wanneer armoede de boeren verplicht om marginale beboste berggebieden te exploiteren, kan

armoedebestrijding milieudegradatie tegengaan. Omgekeerd kan het verbeteren van de

natuurlijke hulpmiddelen, zoals bijvoorbeeld bodemverbeteringen, de oogstopbrengsten

vergroten en dus armoede helpen uit te roeien. Het bestrijden van armoede zal echter niet

automatisch leiden tot het verminderen van milieudegradatie, zoals vroeger werd

verondersteld. Er kunnen zelfs omgekeerde effecten ontstaan, wanneer bijvoorbeeld het

hogere inkomen leidt tot investeringen in vee of het stijgende gebruik van chemische

bestrijdingsmiddelen. (Reardon, Vosti, 1995). Andere inzichten hebben ook al tot de

conclusie geleid dat het de armen zijn die het meest afhankelijk zijn van het bos, maar dat het

vaak de rijkeren zijn die het meeste voordeel halen uit het bos30 (Arnold, Byron, 1997).

Het is dus duidelijk dat er geen eenduidig verband bestaat tussen rijkdom of armoede en

milieudegradatie. Men mag dan ook geen veralgemeningen maken, en moet steeds rekening

30 Ten gevolge van verschillende factoren zoals grotere toegang tot complementaire activa, betere opleiding en training en informele regelingen die hen recht geven tot de meest waardevolle bossen.

30

houden met het complexe geheel van plaatselijke factoren31 in een bepaalde gemeenschap die

leiden tot armoede en milieudegradatie. (Reardon, Vosti, 1995)

Verschillende studies in berggebieden van Nicaragua wijzen erop dat de voornaamste agenten

van milieuverslechtering vaak de rijkere boeren zijn, die de natuurlijke rijkdommen plunderen

en zo ontbossing, overbegrazing, te hoog pesticidengebruik en watervermindering

veroorzaken. Door de beperkte toegang van arme boeren tot productiemiddelen zoals land,

bos, chemicaliën, en irrigatie is de milieu-impact van de arme boeren vaak beperkt in

vergelijking met de niet-arme boeren. Het klein aandeel van de arme boeren in deze

problematiek, bestaat voornamelijk uit de bodemdegradatie die ze veroorzaken bij het

cultiveren van hun gewassen. De voornaamste oorzaak van milieudegradatie is dus niet zozeer

het bestaan van armoede, maar het gebrek aan stimuli om te investeren in duurzame

milieubescherming. (Escobar, Reardon, Swinton, 2003; Ravnborg, 2003). Om de

milieudegradatie tegen te gaan, is het dan ook noodzakelijk om de boeren voldoende stimuli

te geven om duurzame landbouwmethodes te implementeren.

31 Lokale factoren die de link tussen armoede en milieudegradatie kunnen helpen verklaren zijn bijvoorbeeld bodemkarakteristieken, regenval, waterbronnen, topografie, geschiedenis van het gebied en van de milieudegradatie, gewassenmix en veekarakteristieken (Scherr, 2000, blz.484).

31

DEEL III EEN MOGELIJKE OPLOSSING:

MULTIFUNCTIONALITEIT ALS BASIS VOOR “BETALINGEN VOOR MILIEUDIENSTEN”

In dit deel wordt een mogelijke oplossing gezocht voor de ontbossing en het slechte

grondgebruik door de boeren, toegepast op stroomgebieden. In een eerste hoofdstuk worden

de typische eigenschappen van een stroomgebied beschreven en worden de meest recente

basisprincipes voor het beheer van dergelijke gebieden kort overlopen. Georganiseerd,

participatief beheer oogt zeer verdienstelijk, maar het grote probleem blijkt echter vaak de

implementatie van dergelijke managementtechnieken te zijn: er zijn te weinig stimuli om

boeren ook effectief aan te zetten tot duurzame, “milieuvriendelijke” landbouwmethodes. Een

tweede hoofdstuk gaat dieper in op een thema dat de laatste 15 jaar aanzienlijk aan belang

heeft gewonnen: de multifunctionaliteit van de landbouw en van ecosystemen. Deze

multifunctionaliteit ligt aan de basis van een mogelijk stimuleringssysteem voor de boeren:

“Betalingen voor Milieudiensten”, een concept dat in het derde hoofdstuk uitgebreid wordt

besproken.

HOOFDSTUK 1: HET BEHEER VAN STROOMGEBIEDEN Zoals reeds werd opgemerkt in deel I (paragraaf 1.3), moeten de oplossingen voor

milieuproblemen gezocht worden in de overdracht van verantwoordelijkheden en

bevoegdheden van centraal naar lokaal niveau. Een mooie toepassing hiervan is het

georganiseerd beheer van stroomgebieden. In de volgende paragrafen wordt enerzijds een

beknopt historisch overzicht gegeven van de visie op milieubeheer in ontwikkelingslanden, en

worden anderzijds de basisconcepten geschetst van stroomgebiedmanagement.

1.1 Milieubeheer in ontwikkelingslanden: een beknopt historisch overzicht

Wanneer natuurlijke rijkdommen in ontwikkelingslanden werden bedreigd door een

overmatig of verkeerd gebruik, trad aanvankelijk steeds de overheid op, door middel van

wettelijke en dwingende maatregelen (de zogenaamde command and control methode). In

deze top-down benadering werden vaak gebieden tot beschermde natuurreservaten

uitgeroepen, waarbij de bevolking de toegang tot deze zones totaal werd verboden. Deze

32

maatregelen hebben echter tot weinig positieve resultaten geleid. Enkel in kleine gebieden of

gebieden waar de overheid voldoende administratieve en controlecapaciteiten (uitgebreid

personeel, goede transportmiddelen, voldoende informatie, etc.) had, bleken deze maatregelen

enig succes te hebben. In ontwikkelingslanden wordt echter meestal niet aan deze

voorwaarden voldaan, vooral niet in ververwijderde en ontoegankelijke gebieden, waar

bescherming vaak het meest nodig is. De opportuniteitskost van een totaal verbod tot

exploitatie van een bebost gebied is immers veel te hoog voor de lokale bevolking, dus

moesten alternatieven gezocht worden. (Uphoff, 1998; Rhoades, 1998).

In een volgende fase werden dan programma’s en projecten ontworpen die gelijktijdig

moesten leiden tot bescherming én ontwikkeling (armoedebestrijding). Rurale

gemeenschappen ontvingen bepaalde stimuli, zoals technische landbouwassistentie en/of de

oprichting van scholen en ziekenhuizen, in ruil voor het beëindigen van bepaalde activiteiten

die tot milieudegradatie leiden. Verschillende auteurs bekritiseren deze geïntegreerde

bescherming en ontwikkeling. Wegens een gebrek aan participatie van de lokale bevolking,

werd volgens hen de gewenste gedragsverandering nooit behaald, tenminste niet op de

gewenste schaal en aan de gewenste snelheid. (Uphoff, 1998; Dudley, Stolton, 2003, blz.22).

De meest recente benadering vertrekt dan ook vanuit een participatieve basis. De lokale

inwoners worden hier beschouwd als partners, met wie externe instanties moeten

samenwerken en van wie ze kunnen leren. Deze nieuwe benadering integreert

milieubescherming met ontwikkelingsdoelen door te focussen op de behoeftes, de belangen,

de kennis, de waarden en de capaciteiten van de lokale bevolking. Het is belangrijk om het

vertrouwen van de lokale gemeenschap te winnen en zo tot een vlotte samenwerking te

komen. Het is deze benadering die geleid heeft tot de Comunity-Based Natural Resource

Management (CBNRM) en tot het participatief beheer van natuurlijke rijkdommen. Beide

benaderingen lopen zeer parallel en zijn gebaseerd op georganiseerd beheer, waarbij de

verantwoordelijkheid voor het beheer van de natuurlijke rijkdommen volledig

gedecentraliseerd wordt tot op het niveau van de bevolkingsgemeenschappen, wat meestal

ook leidt tot een hogere kostefficiëntie. (Uphoff, 1998; Baltodano, Johnson, 2004, blz.59). In

bijlage 1 vindt men een meer gedetailleerde beschrijving van het concept CBNRM.

33

1.2 Georganiseerd beheer van stroomgebieden

De laatste tien jaar hebben verschillende natuurbeschermingsorganisaties projecten opgestart

voor het beheer van stroomgebieden, waarbij getracht werd de landbouwproductie te

verhogen en tegelijkertijd de ontbossing tegen te gaan. Hoewel de meeste projecten

geprobeerd hebben het beheer van natuurlijke rijkdommen te combineren met

armoedebestrijding, werd zelden een van beide doelen behaald. De reden hiervoor is dat

armoede en milieudegradatie vaak op een simplistische manier in verband worden gebracht

(zoals uitgebreid aan bod kwam in hoofdstuk 2 van deel II). (Perez, Tschinkel, 2003, blz.1).

In de volgende paragrafen worden de voornaamste concepten van het georganiseerd beheer

van stroomgebieden beknopt besproken, op basis van een combinatie van de recentste

modellen: het community-based model en het participatieve model.

1.2.1 Definitie en karakteristieken van een stroomgebied

Een stroomgebied kan men omschrijven als een natuurgebied dat gevormd wordt door het

geheel aan waterstromen, die door het reliëf bepaald worden, en waarin het water

voornamelijk afkomstig is van regenval. De grenzen van het stroomgebied worden volledig

natuurlijk bepaald en komen overeen met de hoogste gedeeltes van het gebied waarin de

waterstromen lopen. Het bestaat uit fysische (water, bodem, etc.), biologische (fauna en flora)

en menselijke (socio-economische, culturele, institutionele, etc.) componenten, die allen

onderling gerelateerd en in evenwicht zijn. Deze verschillende componenten zorgen voor

verschillende processen zoals fotosynthese en opname van koolstof. Als één van de

componenten aangetast wordt, ontstaat er een onevenwichtigheid waarbij het hele systeem in

gevaar komt. (Ramakrishna, 1997, blz.19, 183).

Een stroomgebied wordt meestal verder onderverdeeld in drie zones, waarin verschillende

activiteiten worden uitgevoerd (figuur 2 op de volgende bladzijde) (Ramakrishna, 1997,

blz.65; Cordoba, e.a., 2001, blz.46; Porras, 2003, blz.2):

- Het hoge deel (cuenca alta): dit deel is van vitaal belang vanuit het oogpunt van de

waterproductie (kwaliteit en kwantiteit). De opmars van de landbouw- en veegrens is

een ernstige bedreiging voor dit gedeelte. Meestal wonen in dit gebied arme boeren,

die wegens toenemende bevolkingsdruk verplicht worden steeds hoger de bergen in te

trekken. Toch is het ook mogelijk om hier rijkere agenten te vinden (veeboeren die

hun weiden hier aanleggen).

34

- Het middendeel (cuenca media): dit deel wordt meestal gebruikt voor landbouw en

veeteelt.

- Het lage deel (cuenca baja): dit deel wordt meestal ook gebruikt voor landbouw en

veeteelt, maar dient eveneens voor de groei van het dorp (of de stad) op te vangen.

Figuur 2: De opdeling van een stroomgebied en de verschillende activiteiten

Bron: eigen uitwerking op basis van Ramakrishna, 1997, blz.66.

Het inadequate gebruik van de grond of het slechte beheer van de verschillende activiteiten in

deze gebieden door de toepassing van slechte technologieën32, leidt dan ook tot negatieve

effecten in het hele stroomgebied (zoals degradatie en verlies aan grond, aan organische

materie, aan voedingsstoffen, aan waterkwaliteit en -kwantiteit, etc.). (Rhoades, 1998). Toch

is het meestal de bevolking in de lagere gedeeltes van het stroomgebied die de positieve of

negatieve effecten ondervindt van een goed of slecht beheer in de hogere gebieden, wat al

meermaals tot ernstige conflicten heeft geleid (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.20).

De tussenkomst in stroomgebieden verschilt van die in andere soort gebieden omdat een

stroomgebied bepaalde unieke karakteristieken bevat, die een andere aanpak vereisen bij het

beheer ervan. Tabel 2 geeft een overzicht van deze unieke karakteristieken.

32 De traditioneel toegepaste systemen hebben zich steeds aangepast aan de specifieke condities van een stroomgebied. Deze systemen gebruikten in het algemeen weinig input (vooral plaatselijke hulpmiddelen) en hadden lage, maar stabiele rendementen. Deze systemen bleken echter niet altijd opgewassen tegen de toenemende bevolkingsdruk. (Ramakrishna, 1997, blz.24).

35

Tabel 2: Unieke karakteristieken van een stroomgebied

Karakteristiek Gevolg Fragiliteit Hoge kwetsbaarheid voor degradatie of intensief grondgebruik; lage

regeneratiecapaciteit; lage productiviteit en weinig productiekeuze; weinig capaciteit voor het aantrekken van investeringen

Toegankelijkheid Relatieve fysische isolatie; marktproblemen; hoge transportkosten; weinig extern contact; beperkte repliceerbaarheid van externe ervaringen; zwakke onderhandelingskracht met de plaatselijke autoriteiten

Marginaliteit Marginale bevolking en opportuniteit; marginale gebieden; weinig productiekeuze; weinig interne en externe investeringen; onwetendheid bij het nemen van beslissingen

Diversiteit Hoge complexiteit van de factoren met verschillende potentiëlen; activiteiten staan in onderling verband en creëren extra voorwaarden; weinig mogelijkheid tot repliceerbaarheid (technologie en ervaringen)

Aanpassings- mechanismen

Hoge capaciteit van de inwoners van het stroomgebied om zich aan te passen aan nieuwe realiteiten (hellingen, bergen, etc.)

Bron: Ramakrishna, 1997, blz.23-24.

1.2.2 De voornaamste problemen in stroomgebieden

In de stroomgebieden van de natte tropen leidt erosie tot de degradatie van de bodem, de

bossen en de waterbronnen. Door het verdwijnen van de natuurlijke vegetatie worden de

gronden immers blootgesteld aan de hevige regens, waardoor de oppervlakteafvoer en de

verschillende waterstromen oncontroleerbaar worden. Dit fenomeen wordt hoofdzakelijk

veroorzaakt door ongeschikte landbouwactiviteiten en bosexploitatie. De hoofdoorzaak van

degradatie in stroomgebieden is dus het verkeerde gebruik van de grond, die (via het

erosieproces) de vruchtbaarheid van de bodem en dus ook de voedselproductie vermindert, en

het overstromingsgevaar verhoogt. Ook de kwaliteit en de kwantiteit van het drinkwater komt

door vervuiling van de rivieren met giftige stoffen en/of sedimentatie in gevaar.

(Ramakrishna, 1997, blz.22; Perez, Tschinkel, 2003, blz.4).

1.2.3 Het doel van het beheer van stroomgebieden

Het hoofddoel van het beheer van stroomgebieden is het rationeel gebruik van de natuurlijke

rijkdommen - meer in het bijzonder water, bos en bodem - waarbij de mens wordt beschouwd

als de beschermende, maar tegelijkertijd vernietigende agent. (Ramakrishna, 1997, blz.19-20).

De bedoeling is om een gepast gebruik van de natuurlijke hulpbronnen te bereiken, waarbij

zowel rekening wordt gehouden met de welvaart van de huidige, als de toekomstige

bevolking. De volgende generaties hebben immers ook behoefte aan en recht op dezelfde

hulpmiddelen, waardoor deze in kwaliteit en kwantiteit beschermd moeten worden. (Prato,

1999, blz.210).

36

De stroomgebieden zijn de plannings- en analyse-eenheden, terwijl de boerderijen de

eenheden van beheer en tussenkomst vormen. Een van de belangrijkste aspecten bij het

beheer van stroomgebieden is immers het gebruik van de grond. Het beheer van een

stroomgebied zou dus steeds moeten vertrekken vanuit het niveau van de boerderij, in

samenwerking met de boeren, zodat de bescherming van de natuurlijke rijkdommen rekening

houdt met de lokale productie- en beschermingstechnieken. (Ramakrishna, 1997, blz.20).

1.2.4 Wie beheert een stroomgebied?

Al te vaak worden echter enkel de boeren33 geviseerd als de oorzaak van de degradatie van de

natuurlijke rijkdommen en worden projecten enkel op hen toegespitst. Dit is echter geen

goede benaderingswijze: het slagen van een milieumanagementprogramma behoort tot de

sociale verantwoordelijkheid van de hele maatschappij: van zowel de rurale als de

stadsbevolking, de publieke als de private sector, de nationale als de lokale overheid, de

productieve als de dienstensector, etc. Het is dus onontbeerlijk te beseffen dat de

verantwoordelijkheid bij alle hiërarchische niveaus ligt. (Ramakrishna, 1997, blz.10; Perez,

Tschinkel, 2003, blz.2).

1.2.5 Een conceptueel model voor het georganiseerd beheer van stroomgebieden

In deze paragraaf worden de belangrijkste activiteiten besproken die nodig zijn voor een goed

beheer van stroomgebieden. Het model dat hier wordt besproken vertrekt vanuit de

community-based en de participatieve visie.

1.2.5.1 Basisprincipe

Participatief en community-based beheer van stroomgebieden vertrekken beide vanuit het

oogpunt dat het beheer van een stroomgebied enkel kan slagen indien voldoende rekening

wordt gehouden met de lokale behoeften en met een voldoende decentralisatie van de

bevoegdheden. Beide visies vormen de tegenpool van gecentraliseerde, extern bestuurde

managementpraktijken. (Rhoades, 1998; Uphoff, 1998).

Bij het beheer moet men steeds rekening houden met vier basiselementen (figuur 3 op de

volgende bladzijde): de natuurlijke rijkdommen, de mens en zijn gemeenschap, de technologie

en de onderzoeks- en ontwikkelingsinstellingen. De relatie tussen deze vier elementen moet

33 En meer in het bijzonder de kleine boeren. Zoals we zagen in hoofdstuk 2 van deel II blijken veetelers echter dikwijls meer tot milieudegradatie bij te dragen dan deze kleine boeren.

37

nauwkeurig onderzocht worden, vermits die voor een groot deel de huidige en toekomstige

problemen helpt verklaren. Men moet daarbij steeds rekening houden met fysiobiologische

factoren (fragiliteit, toegankelijkheid, diversiteit, etc.), socio-economische factoren

(marginaliteit, aanpassingsmechanismen, grondbezit, sociale organisatie, etc.) en

institutionele factoren. (Ramakrishna, 1997, blz.27, 32).

Figuur 3: Basiselementen bij het beheer van stroomgebieden

Bron: eigen uitwerking op basis van Ramakrishna, 1997, blz.66.

1.2.5.2 Verschillende activiteiten

1.2.5.2.1 Diagnose van het probleem

Vooraleer men nieuwe activiteiten en projecten start of perfectioneert, is het belangrijk een

beeld te hebben van de problemen van het huidige systeem. Het diagnosticeren is werk voor

gespecialiseerde technici, die hiervoor verschillende technieken en methodes toepassen om de

gewenste gegevens in te zamelen. De diagnoses worden vooral “op het veld” zelf gerealiseerd

via informele conversaties, interviews en enquêtes, directe en participatieve observatie,

gevalstudies, groepsgesprekken, etc. met elk hun voor- en nadelen. Ook de uitwisseling van

reeds bestaande gegevens (van vorige projecten bijvoorbeeld) vormt een belangrijke bron aan

informatie. (Ramakrishna, 1997, blz.132-153; Burton, 2003, blz.42).

38

1.2.5.2.2 Participatie

Eens de diagnose is gebeurd, proberen wetenschappelijke teams, professionele planners en

ontwikkelingsspecialisten, in volledige samenwerking met de lokale boeren, de plaatselijke

autoriteiten en andere belangrijke sociale agenten, een integraal beeld van het probleem te

schetsen en overweegt men mogelijke oplossingen34. Ook worden verschillende NGO’s,

universiteiten en internationale organisaties aangesproken. In deze fase maakt men ook een

agro-ecologische analyse van het stroomgebied, die ook met institutionele en sociale aspecten

rekening moet houden. (Ramakrishna, 1997, blz.162; Rhoades, 1998).

1.2.5.2.3 Wederzijdse kennisopname

De participatie van de sociale agenten bij de diagnose van het stroomgebied is het begin van

een wederzijdse kennisopname. Via interactie en discussies waarin ervaringen worden

uitgewisseld, groeit immers de perceptie van het probleem en komt men tot mogelijke

oplossingspistes. De wederzijdse kennisopname beperkt zich echter niet enkel tot de

diagnosefase, maar gaat ook verder in de volgende fases (planning, implementatie en

controle). Belangrijk is dat de kennisuitwisseling op een informele manier gebeurt, waarbij de

verschillende actoren in staat zijn hun mening vrij te uiten en mogelijke oplossingen aan te

voeren. (Ramakrishna, 1997, blz.164; Burton, 2003, blz.45).

1.2.5.2.4 Planning

De diagnose, die wederzijdse kennisopname toelaat, is de basis voor de planning van het

beheer van de natuurlijke rijkdommen in het stroomgebied. Deze fase bestaat niet enkel uit

het opstellen van een plan, maar ook uit een voorafgaande consensus tussen alle niveaus,

voornamelijk de bevolking (de boeren) dan, die tenslotte het beheerplan moet uitvoeren. In de

planningsfase worden dan ook methodes en technieken gebruikt die de participatie van alle

sociale actoren garandeert. De planning leidt tot een duidelijke specificatie van de rol en

verbintenis van alle sociale actoren. Men mag hierbij niet uit het oog verliezen dat de

uiteindelijke beslissingnemer steeds de lokale bevolking is. (Ramakrishna, 1997, blz.165-166;

Burton, 2003, blz.42; Perez, Tschinkel, 2003, blz.2).

34 Perez en Tschinkel (2003, blz.2) benadrukken dat effectief alle belangengroepen moeten participeren, en niet enkel de arme boeren, zoals in de meeste projecten gebeurt. Rhoades (1998) waarschuwt wel voor de Tragedy of the Participatory Commons, waarmee hij bedoelt dat alle stakeholders hun eigen kortetermijndoelstellingen kunnen nastreven, in plaats van te opteren voor wat het beste is voor de hele gemeenschap.

39

1.2.5.2.5 Implementatie en controle

Uiteraard moet het plan op de juiste wijze uitgevoerd en gecontroleerd worden. Het plan moet

verspreid worden in de betreffende gemeenschappen en vereist de actieve medewerking van

de boeren, de lokale instellingen en de lokale overheid. Er moet een mechanisme ontwikkeld

worden dat ervoor zorgt dat de benodigde acties ook effectief worden uitgevoerd en dat in de

loop der jaren eventueel kan aangepast worden. Indien het plan kans op slagen wil hebben, is

het essentieel dat alle belangengroepen voldoende van hun waarden in het gekozen alternatief

weerspiegeld zien. Immers, enkel dan zal het plan door heel de gemeenschap actief gesteund

worden. (Ramakrishna, 1997, blz.170; Fields, Gregory, McDaniels, 2001, blz.429).

1.2.5.3 Belangrijke knelpunten

De belangrijkste knelpunten die zich bij stroomgebiedmanagement kunnen voordoen hebben

onder andere te maken met de moeilijkheden bij technologietransfers, het gebrek aan een

georganiseerde en lokale visie, overdreven investeringen in de bureaucratische structuur en de

nadruk op productie in plaats van natuurbeheer. Bijlage 2 bespreekt deze problemen

uitgebreid.

1.3 Conclusie

Het georganiseerd beheer van stroomgebieden biedt ongetwijfeld een oplossing voor de

toenemende milieudegradatie in sommige gebieden van ontwikkelingslanden. De lokale visie

en participatie is zonder meer het sterkste punt en leidt wellicht tot de beste resultaten. Het

grootste knelpunt is echter dat de meeste duurzame managementpraktijken economisch niet

haalbaar zijn (Gutman, 2003, blz.25). De meeste projecten vinden slechts plaats wanneer er

genoeg geld beschikbaar wordt gesteld door ontwikkelings- of andere internationale

organisaties (Albán, e.a., 2003, blz.11). Ook zijn boeren vaak niet bereidwillig om zomaar –

zonder enige compensatie - mee te werken aan zulke projecten, vermits ze niet altijd de

voordelen ervan inzien, geen geld hebben voor investeringen in nieuwe technologieën, en

vrezen voor lagere rendementen. De grootste uitdaging is dan ook een manier te vinden

waarbij de boeren toch gestimuleerd worden om hun grondgebruik aan te passen en “betere”,

duurzame landbouwtechnieken toe te passen. Een uitdaging die in de volgende twee

hoofdstukken aan bod komt.

40

HOOFDSTUK 2: MULTIFUNCTIONALITEIT VAN LANDBOUW EN ECOSYSTEMEN 2.1 Multifunctionaliteit van landbouw

De term multifunctionaliteit van de landbouw is een relatief nieuw concept, dat ingevoerd

werd door de geïndustrialiseerde landen en waar rekening mee gehouden moet worden bij het

ontwerpen en implementeren van de landbouwpolitiek (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.1). De

aandacht voor de landbouwmultifunctionaliteit ontstond als gevolg van verschillende

tekortkomingen van de toenemende liberalisering in de wereld (Barthelemy, Nieddu, 2004,

blz.3). In 1992 werd op de Conferentie over de Aarde in Rio de Janeiro voor de eerste keer

het multifunctionele karakter van de landbouw officieel ter sprake gebracht. In de

daaropvolgende jaren werd het concept verder uitgebreid door de OESO-landen en werd het

besproken in de GATT-onderhandelingen, voornamelijk omdat de Europese Unie het concept

misbruikt als argument voor haar protectionistisch landbouwbeleid35. (De Vries, oktober

2000, blz.5).

Multifunctionaliteit vertrekt van het principe dat landbouw naast haar directe productie (de

primaire rol), ook bijkomende producten genereert. Deze bijkomende producten worden

positieve en negatieve externaliteiten36 genoemd en oefenen een grote invloed uit op het

maatschappelijk welzijn. (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.2). Een externaliteit kan omschreven

worden als “elk indirect effect van een productie- of consumptieactiviteit van een bepaald

individu op de productie- of consumptieactiviteit van een ander individu” of “ elke interactie

tussen economische agenten die aan de markt ontsnapt” (Vermersch, 2004, blz.6). Boeren

ontvangen geld voor het voedsel dat ze produceren, maar zorgen ook voor talrijke andere

voordelen (en nadelen) die een effect uitoefenen op de maatschappij, zonder dat hier enige

compensatie tegenoverstaat. Externaliteiten vormen dan ook een probleem omdat de voor- of

nadelen niet in de prijs van het directe product vervat zitten. Het concept multifunctionaliteit

in de landbouw hangt onafscheidelijk samen met het concept van gemeenschappelijke

productie: het ontstaan van de externaliteiten is onafscheidbaar van de directe (bedoelde)

landbouwproductie. Ze komen dus steeds samen voor. (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.13;

Bezanson, Sagasti, 2001, blz.6). Een goed voorbeeld hiervan is het gebruik van pesticiden:

35 De rijke landen kunnen zo immers de landbouwsector verder subsidiëren, zodat voedsel aan lage prijzen geproduceerd kan worden of zelfs in ontwikkelingslanden kan gedumpt worden. (De Vries, oktober 2000, blz.5). 36 Men spreekt over een positieve externaliteit als een derde een voordeel ondervindt en over een negatieve externaliteit als een derde een nadeel ondervindt (Joshi, 1999, blz.18).

41

deze verhogen de oogstopbrengsten, maar tasten tegelijkertijd de biodiversiteit van de grond

aan (Kola, Yrjölä, 2004). figuur 4 geeft het landbouwproductieproces schematisch weer.

Figuur 4: Landbouwproductieproces en externaliteiten

Bron: eigen uitwerking

2.2 Multifunctionaliteit van ecosystemen

Ecosystemen voorzien de mensheid van een heleboel verschillende goederen en diensten. Ook

hier kan men spreken over multifunctionaliteit. Bossen vertonen bijvoorbeeld een hoge

biodiversiteitgraad, leveren een heleboel verschillende soorten producten, maken

waterinfiltratie en –retentie mogelijk, staan in voor vruchtbare bodems, zuiveren de lucht en

beïnvloeden het klimaat. De meeste van deze producten en diensten zijn niet-verhandelbaar en

zijn dan ook bijna steeds kosteloos voor de gebruikers ervan. De multifunctionaliteit van

ecosystemen komt echter steeds meer in gevaar door bijvoorbeeld overexploitatie van de

natuurlijke hulpbronnen, uitbreiding van de landbouw in kwetsbare randgebieden en

milieuvervuiling. De kosten die voortkomen uit verlies en herstel van ecosysteemdiensten

worden geëxternaliseerd. Hiermee wordt bedoeld dat het niet de verantwoordelijke actoren

42

zijn die deze kost op zich nemen, maar dat de gehele maatschappij hier voor opdraait. (SDC,

2004, blz.3; Costa, e.a., 1999, blz.14). Milieudegradatie zal dan ook verder gaan als er geen

systeem komt waarbij de eigenaars van de bosgronden gestimuleerd worden om de

externaliteiten van hun acties in rekening te brengen (Joshi, 1999, blz.18).

2.3 Eigenschappen van externaliteiten

De Britse econoom Pigou beschreef een externaliteit als “de kosten die opgedrongen of de

voordelen die geleverd worden aan derden (door het bedrijven van een activiteit) die niet in

rekening worden gebracht door de persoon die de activiteit uitvoert” (Brüschweiler, Höggel,

Kläy, 2004, blz.23). Het hoofdkenmerk van de externaliteiten is dus dat ze voordelen bieden

of nadelen berokkenen aan derden, zonder dat er een markt bestaat waarin deze bijproducten

verhandeld kunnen worden37 (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.2). Het feit dat deze externaliteiten

geen monetaire prijs kennen, wil echter niet zeggen dat ze geen waarde zouden hebben. Het

gevaar bestaat dat de maatschappij, in afwezigheid van een markt voor deze bijproducten, een

te hoge hoeveelheid negatieve externaliteiten of een te lage hoeveelheid positieve

externaliteiten bekomt (Díaz-Bonilla, Tin, 2004, blz.2). Voorbeelden van positieve

externaliteiten zijn biodiversiteit, bodemvruchtbaarheid, behoud van de klimaatbalans en

bescherming van de waterkwaliteit. Verlies aan biodiversiteit, bodemdegradatie, uitstoot van

gassen of vervuiling van water door pesticidengebruik zijn voorbeelden van negatieve

externaliteiten. (Schmid, Sinabell, 2004). Om activiteiten die positieve externaliteiten

voortbrengen te bevorderen bepleitte Pigou de invoer van een subsidie, terwijl negatieve

externaliteiten vermeden moeten worden via de invoer van taksen (de zogenaamde Pigou-

taksen en –subsidies). (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.23).

Externaliteiten bestaan vooral uit publieke goederen en diensten. Publieke goederen zijn

bijvoorbeeld (zuivere) lucht of openbare wegen. Publieke goederen verschillen van private

goederen door twee specifieke eigenschappen: ze zijn niet-uitsluitbaar en niet-concurrerend.

Niet-uitsluitbaar betekent dat het onmogelijk of zeer duur is om niet-betalers de consumptie te

beletten. Wanneer het goed eenmaal geproduceerd is, komt het ten goede van (of schaadt het)

37 Of zoals Costanza, Farber en Wilson (2002, blz.387) het verwoorden: “While it is likely that specific ecosystem structures and processes have some functional role in an ecosystem, and, therefore, have ‘value,’ they may not have direct or indirect value in market economies.”

43

iedereen38. Niet-concurrerend verwijst naar de eigenschap dat de consumptie van het publieke

goed door een persoon, geen effect heeft op de hoeveelheid consumptie ervan door een ander

persoon39. Goederen die niet-uitsluitbaar zijn, maar wel concurrerend in consumptie, noemt

men common pool goederen. Water is een voorbeeld van dergelijk goed: het is immers een

schaars product, dat niet onbeperkt geconsumeerd kan worden. (Bezanson, Sagasti, 2001,

blz.5-7). Omdat mensen deze common pool goederen kunnen consumeren zonder ervoor te

betalen, is de markt geen geschikt mechanisme om de vraag en het aanbod van deze goederen

te controleren. Het is onmogelijk om een prijs op deze goederen te plakken, omdat het niet-

uitsluitbare karakter ervan immers free-riding40 toelaat. (Bastiaensen, J., 2004).

2.4 Problemen bij het bestaan van externaliteiten

In de heersende markt- en beleidsomstandigheden is het bijna onmogelijk om de

multifunctionaliteit van de ecosystemen (meer in het bijzonder het bos) op een duurzame

manier te garanderen. De huidige marktmechanismen houden immers geen rekening met de

positieve en negatieve externaliteiten die de landbouw in combinatie met de ecosystemen

voortbrengt. Het niet-concurrerende en niet-uitsluitbare karakter van publieke goederen

ondermijnen de creatie van een markt, vermits consumenten van het goed of de dienst geen

stimulus hebben om de leveranciers ervan te betalen41. Privé-personen zullen deze goederen

en diensten enkel “per ongeluk” leveren of als onbedoeld neveneffect van andere

winstgevende activiteiten. De twee grootste oorzaken van het slecht functionerende

mechanisme zijn marktfalingen en beleidsgebreken. (Joshi, 1999, blz.18; Landell-Mills,

Porras, 2002, blz.8)

- Marktfalingen: marktfalingen komen voor door de afwezigheid, de verstoring of het

slecht functioneren van markten, waarin milieuproducten ondergewaardeerd of totaal

niet gewaardeerd worden. Het bestaan van externaliteiten (en meer in het bijzonder het

38 Het is bijvoorbeeld moeilijk of zelfs onmogelijk om stroomafwaartse gemeenschappen te beletten om verbeterd water te consumeren, dat ontstaat ten gevolge van bosbescherming en verbeterde landbouwtechnieken die toegepast worden door de boeren die verder stroomopwaarts leven (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.7-8). 39 Een goed voorbeeld van het niet-concurrerende karakter van een bosdienst is koolstofopname door bomen en planten. Wanneer de koolstofdioxide eenmaal gecapteerd wordt, haalt heel de gemeenschap hier voordeel uit (door een verminderde dreiging van globale opwarming). (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.8). 40 Het free-riding fenomeen staat in direct verband met het niet-concurrerende en niet-uitsluitbare karakter van publieke goederen en diensten. Het verwijst naar het gebrek aan stimuli bij de gebruikers van deze goederen om de productie ervan te financieren. (Bezanson, Sagasti, 2001, blz.7). 41 Het is wel belangrijk om te vermelden dat goederen niet altijd strikt geclassificeerd kunnen worden als “publieke” goederen. Er bestaan verschillende graden in de concurrerende en uitsluitbare eigenschappen. De marktfalingen hangen nauw samen met de graad van concurreerbaarheid en uitsluitbaarheid. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.8).

44

publieke karakter ervan) is hier een belangrijke oorzaak van. De privé-sector is

meestal niet de meest efficiënte agent voor het beheer van publieke goederen, zoals

bijvoorbeeld biologische diversiteit. Deze inefficiëntie ontstaat onder andere door

free-riding, waarbij consumenten profiteren van de betalingen voor goederen of

diensten door andere personen. Als iedereen de free-riding strategie toe zou passen,

wordt de betalingsbereidheid voor publieke goederen herleid tot nul en zal het product

uiteindelijk niet meer geleverd worden (Joshi, 1999, blz.18-19).

- Beleidsgebreken: beleidsgebreken ontstaan wanneer de overheid er niet in slaagt

marktfalingen te corrigeren of wanneer een beleid wordt geïmplementeerd dat de

prijzen verder vervormt en ontmoedigingen voor duurzaam milieubeheer creëert. In

sommige gevallen (bijvoorbeeld door een verkeerd taks- en subsidiebeleid) moedigt

de overheid als het ware ontbossing aan in plaats van de marktfalingen te corrigeren.

Een groot probleem is ook dat de institutionele structuur van een land de erkenning

van het bestaan van externaliteiten vaak belet. (Richards, 1999, blz.5).

De marktfalingen en beleidsgebreken, die er niet in slagen om de productie van positieve

externaliteiten te compenseren, hebben ernstige gevolgen voor de welvaart. Het gebrek aan

betalingen, zorgt voor onderinvesteringen in de bescherming en het beheer van het milieu,

met alle negatieve gevolgen van dien. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.8).

Hoe kan men ervoor zorgen dat de productie van positieve externaliteiten gestimuleerd wordt

en die van negatieve externaliteiten zoveel mogelijk wordt ontmoedigd? Hoe kan men met

andere woorden de “externaliteiten internaliseren”, zodat er ook rekening wordt gehouden

met de bijproducten die elke (landbouw)activiteit genereert?

2.5 Internaliseren van de externaliteiten

In wat volgt concentreren we ons op het internaliseren van de milieu-externaliteiten die door

boeren worden veroorzaakt. We spitsen ons dus toe op de interactie tussen boer en

ecosysteem.

Zoals we reeds zagen, hebben externaliteiten geen monetaire waarde en wordt er geen

compensatie betaald voor het produceren of het niet produceren ervan. Toch hebben

verschillende externaliteiten een significant effect op de globale welvaart van de

45

maatschappij. Indien de maatschappij wil dat er meer producten en diensten die niet op een

markt verhandeld worden, geproduceerd worden, zoals zuiver water of zuivere lucht, moeten

er manieren gevonden worden om de boeren aan te sporen tot de bescherming van deze

publieke goederen. Om landbouwmethodes en -technieken te steunen die milieubevorderend

zijn, is er dus volgens sommige auteurs nood aan een efficiënt compensatiemechanisme.

(Romstad, 2004, blz.1; Kola, Yrjölä, 2004).

Elke externaliteit ontsnapt slechts initieel aan de markt. In de afwezigheid van een publieke

interventie zal de marktdynamiek op middellange termijn immers automatisch zorgen voor de

internalisering van de externaliteiten. Maar dit gebeurt echter zonder rekening te houden met

de precieze verantwoordelijkheden, met alle perverse gevolgen van dien. De distributie van

vervuild water zorgt er bijvoorbeeld voor dat een daling ontstaat in de menselijke consumptie

van dat water, en een stijging in de consumptie van gebotteld water. Men kan dan spreken

over een spontane – perverse - internalisering door de markt. (Vermersch, 2004, blz.6).

De adequate levering van publieke goederen en diensten is de verantwoordelijkheid van de

overheid. Dit wil niet noodzakelijk zeggen dat de overheid deze goederen zelf moet

produceren, maar wel dat ze de levering ervan moet garanderen. Heel wat overheden over

heel de wereld hebben dan ook de verantwoordelijkheid voor bos- en milieubescherming op

zich genomen. Vaak blijkt echter dat overheden over te weinig informatie, slechte stimuli en

een inefficiënte bureaucratie beschikken. Verder resulteert de druk om overheidstekorten en –

schulden weg te werken vaak in een beperkte mogelijkheid tot investering in publieke

goederen en diensten. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.9).

Internalisering moet er voor zorgen dat de producenten van negatieve externaliteiten de

kosten die hiermee gepaard gaan internaliseren in hun kostprijsberekening. Omgekeerd

moeten de gebruikers van positieve externaliteiten de producenten hiervoor vergoeden. In het

algemeen wordt dit bereikt door de sociale kosten die opgelopen worden door de

maatschappij te betrekken in individuele economische berekeningen42. De bedoeling is een

prijssysteem te ontwikkelen waarbij diegenen die milieuvervuiling veroorzaken, betalen voor

42 Op de Conferentie over de Aarde van de Verenigde Naties in Rio de Janeiro (juni 1992) werd het belang van de internalisering van milieukosten voor het eerst als een belangrijk thema beschouwd. Principle 16 van de Declaratie zegt: “National authorities should endeavour to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution with due regard to public interest and without distorting international trade and investment” (UN, 1992).

46

de opgelopen sociale kosten, en deze kosten als het ware afwentelen door er rekening mee te

houden bij de berekeningen van hun producten43. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.24).

Dit concept houdt in het algemeen weinig of geen rekening met de arme boeren die overleven

via subsistentielandbouw. Deze kunnen hun kosten immers onmogelijk doorrekenen in de

verkoop van hun producten en ontvangen dus geen compensatie voor de eventuele

bescherming van het milieu. In competitieve omgevingen zijn het immers steeds de arme en

gemarginaliseerde groepen die uitgesloten worden (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.15). Men

moet zijn toevlucht dus zoeken tot aangepaste mechanismen die rekening houden met alle

belangengroepen in een samenleving.

Indien de externaliteiten nauwkeurig geïdentificeerd kunnen worden, is een mogelijke

oplossing het opleggen van een algemene taks of subsidie door de overheid. Dit kan gebeuren

via een combinatie van pollutie- en controlereguleringen, publieke investeringen en andere

stimuli (Panayotou, 1994, blz.13). Enkele betalingsstrategieën of economische instrumenten

die overheden nationaal kunnen toepassen bij duurzame milieubescherming worden beknopt

weergegeven in tabel 3. Externaliteiten zijn echter meestal niet nauwkeurig identificeerbaar of

meetbaar (dit komt in het volgende hoofdstuk uitgebreider aan bod) en de bereidheid tot

betaling voor deze goederen en diensten is dan ook vaak zeer laag (Costa, e.a., 1999).

Tabel 3: Enkele economische instrumenten voor duurzame milieubescherming

Instrument Beschrijving “Vervuiler of begunstigde betaalt”

Zij die de milieu- en sociale kosten veroorzaken, betalen daar belastingen op. Zij die voordelen ondervinden van een beter milieubeheer compenseren de “goede” bosbeheerders daarvoor.

Differentiële belastingen op grondgebruik

Het doel is hier grondbelastingen te heffen, zodat de positieve en negatieve externaliteiten, die uit verschillende grondgebruiken voortvloeien, gestimuleerd of ontmoedigd worden. Vaak worden echter omgekeerde effecten waargenomen, waarbij de overheid milieudegradatie als het ware stimuleert.

Ecologische BTW Hierbij wordt de BTW van een land herverdeeld volgens milieucriteria. De ecologische BTW wordt dan toegewezen aan gemeentes, naargelang de mate waarin deze aan milieubescherming doen.

Beplantingssubsidies Hierbij worden subsidies gegeven aan boeren die stukken grond (her)beplanten.

Bron: Richards, 1999, blz.6-10.

43 Dit gebeurt bijvoorbeeld via Full-Cost Pricing, waarin naast de productiekost, ook rekening wordt gehouden met milieukosten. De formule voor Full-Cost Pricing is: P = MPK + MGK + MMK waarin P = prijs; MPK = Marginale Productiekost; MGK = Marginale Gebruikskost (door toenemende schaarste); MMK = Marginale Milieukost (of schadekost). (Panayotou, 1994, blz.3).

47

De strategieën die in tabel 3 beschreven worden, hebben alle vier de potentie om met

marktfalingen en beleidsgebreken af te rekenen en de boeren tot een duurzaam milieubeheer

aan te sporen. De meeste van deze strategieën worden echter niet veel toegepast. De

belangrijkste redenen hiervoor zijn politieke onpopulariteit bij de stadsbevolking, de veelheid

aan benodigde informatie en angst voor verminderde concurrentiekracht en verhoogde

werkloosheid. Opdat deze strategieën doeltreffend en rechtvaardig zouden zijn, is er

uitgebreid onderzoek nodig naar het verschil tussen de private en sociale kosten van de

verschillende winnaars en verliezers, en naar de marginale kosten voor de gebruikers van de

goederen of diensten. Ook is er behoefte aan een goedwerkende administratie. (Richards,

1999, blz.7, 28).

2.6 Kunnen markten voor milieugoederen en -diensten een oplossing bieden?

“If nature is to become better represented in human planning, many conflicting areas require

a ‘market’ or exchange value for nature” (Nuppenau, 2002, blz.33-34).

De liberale theorieën hebben ertoe geleid dat voor bijna alle goederen en diensten in de

wereld markten bestaan waarin vraag en aanbod (vaak op een onvolmaakte manier) een

evenwicht zoeken. De laatste jaren worden de imperfecties en onvolmaaktheden van deze

theorieën echter steeds duidelijker en prangender. Men hoeft hierbij niet ver te zoeken: het

Bruto Nationaal Product van een land bijvoorbeeld houdt geen rekening met verschillende

producten die nationaal worden geproduceerd. Neveneffecten (of externaliteiten) van de

economie, zoals vervuilingkosten ten gevolge van de uitstoot van koolstofdioxide, worden

systematisch buiten beschouwing gelaten bij het berekenen van het BNP en kennen vaak geen

markt.

Een alternatief voor algemene taksen en subsidies die in de vorige paragrafen werden

besproken, is de poging om de markt na te bootsen via de creatie van een “pseudomarkt”

voor kwalitatieve milieudiensten. Deze benadering behandelt het milieu als een schaars

product - dat tot nog toe geen markt en prijs kent – dat uitgeput wordt, omdat het gebruik

ervan gratis is. Een oplossing zou dus de creatie van een markt op lokaal niveau kunnen zijn,

waarin het toekennen van een prijs aan milieuproducten, een meer rationeel gebruik van de

natuurlijke hulpbronnen zou kunnen garanderen. Een hoger gebruik betekent dan immers een

hogere kost. (Panayotou, 1994, blz.13; Baltodano, Johnson, 2004, blz.58-59).

48

Theoretisch bieden markten grote potentiële voordelen aan de maatschappij in haar geheel,

maar in de praktijk blijken die voordelen vaak niet realiseerbaar voor iedereen. Op dit

moment staan markten meestal enkel ten dienste van de rijkere mensen en worden de arme

groepen grotendeels uitgesloten. Laag onderwijsniveau, ongeschikte transportmiddelen,

gebrek aan formele eigendomsrechten, gebrek aan informatie en ongelijke

onderhandelingskracht zijn slechts enkele oorzaken waardoor de transactiekosten van de

armen enorm stijgen en er dus voor hen grote toegangsdrempels tot de markt bestaan en hun

competitiviteit in de geglobaliseerde economie ernstig wordt beperkt. (Landell-Mills, Porras,

2002, blz.18-19).

Men moet zich dan ook de vraag stellen of deze problemen verholpen kunnen worden door de

eventuele creatie van nieuwe markten waarop externaliteiten verhandeld kunnen worden, en

waarbij de armen niet uitgesloten worden. Is het met andere woorden mogelijk om een

mechanisme te creëren waarin men enerzijds voldoende stimuli aan de boeren geeft om het

milieu op een duurzame manier te beschermen, zonder (te) afhankelijk te zijn van

buitenlandse fondsen, en waarin anderzijds rekening wordt gehouden met alle

belangengroepen - in het bijzonder de armen - en dus op die manier twee vliegen in één klap

worden gevangen?

In het volgende hoofdstuk wordt een innovatief concept besproken dat misschien het

potentieel bezit om beide problemen simultaan aan te pakken. Het concept, namelijk de

creatie van een mechanisme waarin betaald wordt voor milieudiensten, spreekt erg tot de

verbeelding van beleidsvoerders. Weinigen weten echter hoe de benodigde markt(en) op een

goede manier gecreëerd en beheerd kunnen worden, en tot nog toe zijn er nog maar weinig

empirische bewijzen die aangeven wat de precieze impact is van markten op welvaart en

armoede (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.19; Gutman, 2003, blz.39).

49

HOOFDSTUK 3: “BETALINGEN VOOR MILIEUDIENSTEN” IN STROOMGEBIEDEN “Putting a ‘price’ on the environment provides a useful mechanism for making ecological

problems visible and gives us evidence connecting powerful social actors to their

environmental responsibilities.” (Howarth, Wilson, 2002, blz.434).

3.1 Inleiding

De laatste jaren wordt het steeds duidelijker wat de negatieve gevolgen - of externaliteiten -

van een slecht gebruik van de gronden in de hogere gedeeltes van een stroomgebied zijn.

Overstromingen, droogtes, productiviteitsverlies van de bodems door sedimentatie,

onregelmatige waterstromen en vermindering in de kwaliteit van het drinkwater zijn slechts

enkele voorbeelden van problemen waarmee inwoners van een stroomgebied te kampen

hebben. Het geschikte en duurzame gebruik en beheer van de natuurlijke rijkdommen in de

hoge gedeeltes van een stroomgebied is van vitaal belang voor het garanderen van een goede

voorziening van milieudiensten in de lagere gedeeltes. Dit beheer kan gebeuren via het

bouwen van bruggen, wegen en dijken, en/of via een adequaat beheer van deze gebieden, via

modellen en basisprincipes die in hoofdstuk 1 van dit deel werden besproken. Deze

maatregelen impliceren echter economische en sociale kosten. Normaal gezien is het de

verantwoordelijkheid van de overheid om deze taken en kosten op zich te nemen. Toch blijkt

de overheid in ontwikkelingslanden in veel gevallen niet in staat te zijn een efficiënt beheer

van de stroomgebieden te verwezenlijken en de natuurlijke rijkdommen veilig te stellen44. De

overheden in deze landen hebben immers chronisch te kampen met enorme schuldenlasten en

beschikken veelal niet over voldoende budgetten om te investeren in een efficiënte protectie

van de natuurlijke rijkdommen. In de meeste ontwikkelingslanden bestaan dan ook weinig

stimuli om milieudegradatie – en in het bijzonder ontbossing – op lokaal niveau tegen te gaan.

(Porras, 2003, blz.1; Ramakrishna, 1997, blz.21, 59; Dudley, Stolton, 2003, blz.24).

De slechte functionering, of het totale gebrek aan centraleoverheidsmaatregelen en het feit dat

markten geen rekening houden met positieve en negatieve externaliteiten, impliceren

44 De traditionele oplossingen voor dit probleem, namelijk de regeling van het grondgebruik via wetten of het implementeren van corrigerende maatregelen (zoals het herstellen van de schade na een overstroming), blijken meestal inefficiënt. Corrigerende maatregelen zijn meestal imperfect en blijken veelal duurder te zijn dan voorkomende maatregelen. Wettelijke reguleringen worden vaak niet nageleefd, vermits de landgebruikers zeer verspreid zitten, controles moeilijk realiseerbaar zijn door onvoldoende financiële middelen en overheidsinstellingen gebrekkig functioneren. (Pagiola, Platais, 2003; Mayrand, Paquin, 2004, blz.5).

50

innovatieve methodes om de essentiële milieudiensten, zoals drinkwatervoorziening aan de

plaatselijke bevolking in probleemgebieden, op een duurzame manier te kunnen garanderen.

De laatste 20 jaar werd steeds meer onderzoek verricht naar manieren om de externaliteiten te

internaliseren, wat onder andere resulteerde in de oplegging of toekenning van belastingen en

subsidies, aanpassingen van het fiscaal beleid, creatie van markten voor koolstofemissies, etc.

Bij deze methodes werden echter bijna nooit de boeren die bijdragen tot positieve

externaliteiten, op een of andere manier gecompenseerd, waardoor de stimulus om het milieu

te beschermen bij deze actoren veelal verdween. De lage inkomsten van de boeren laten enkel

kortetermijnplanningen toe, waarin veelal geen ruimte en mogelijkheid is voor investeringen

in natuurbescherming. Bossen werden dan ook verder gekapt, enerzijds voor de

houtopbrengsten, anderzijds voor de cultivering van gewassen of de aanleg van weiden voor

vee. De grote uitdaging is dus een manier te vinden om de positieve externaliteiten op een of

andere manier te stimuleren, zodat duurzame milieubescherming kan gegarandeerd worden.

(Richards, 1999, blz.3-4; Mayrand, Paquin, 2004, blz. 4-5; Cordoba, e.a., 2001, blz.46).

Een betrekkelijk nieuwe, innovatieve methode is het concept “Betalingen voor

milieudiensten”45 (BVM), dat in het bijzonder aantrekkelijk lijkt bij het beheer van

stroomgebieden. Het is een methode die op een gedecentraliseerd niveau – op gemeente- of

gemeenschapsniveau – een soort virtuele markt creëert, in die zin dat er door de gebruikers

van de diensten in het lagere gedeelte van het stroomgebied, een compensatie wordt betaald

aan de eigenaars van de gronden in de hogere gedeeltes. In feite komt het neer op het

verschuiven van de verantwoordelijkheid van een correct landbeheer van centraal niveau naar

gemeenschapsniveau. Er wordt hierbij getracht aan de lokale milieudiensten en –producten

een waarde toe te kennen, waardoor in theorie het duurzame gebruik ervan veiliggesteld moet

worden, enerzijds door verspilling tegen te gaan, anderzijds door het effectief beheer van de

natuurlijke rijkdommen economisch mogelijk te maken. Het concept werd de laatste jaren

reeds in een aantal landen of regio’s toegepast, vooral in Latijns-Amerika46, en krijgt zowel

goede als slechte kritieken. In dit hoofdstuk zal het concept – toegepast op het niveau van

waterstroomgebieden - dan ook uitgebreid besproken worden, waarbij we zullen merken dat

45 In het Spaans spreekt men over Pagos por Servicios Ambientales, in het Engels over Payments for Environmental Services. 46 Zoals bijvoorbeeld in Costa Rica, Guatemala, Venezuela, Mexico, Colombia, Nicaragua, Dominicaanse Republiek, Ecuador, El Salvador en Zuid-Afrika. Dit zijn de landen waar de Wereldbank de ontwikkeling van zulke systemen steunt. (Agostini, e.a., 2004, blz.12).

51

BVM geen statisch concept is, maar aangepast moet worden aan de lokale omstandigheden in

een gemeenschap.

3.2 Het concept “Betalingen voor Milieudiensten” in stroomgebieden

In het hogere gedeelte van een stroomgebied worden verschillende landbouwactiviteiten

uitgeoefend die directe invloed hebben op de watervoorziening. Deze activiteiten zijn het

gevolg van de productiestrategie die de boeren toepassen om in hun levensonderhoud te

voorzien. Hoewel een slecht landgebruik directe effecten kan hebben op de plaats zelf

(bijvoorbeeld door een vermindering van de bodemproductiviteit), zullen de meeste effecten

op andere plaatsen tot uiting komen. Het zijn de inwoners in het lagere gedeelte van het

stroomgebied die veelal de negatieve externaliteiten van een slecht landgebruik ondervinden,

meestal in de vorm van een slechte waterkwaliteit en –kwantiteit. Deze negatieve

externaliteiten veroorzaken additionele kosten bij de inwoners in het lage gedeelte van het

stroomgebied. Er ontstaat dan ook een groeiende betalingsbereidheid voor de bescherming

van het milieu bij deze inwoners, om op die manier de kwaliteit van de milieudiensten te

garanderen en ergere uitkomsten te vermijden. (Porras, 2003, blz.2-3).

Doordat de gebruikers van de grond in de hogere gedeeltes van een stroomgebied geen enkele

compensatie ontvangen voor de milieudiensten die hun gronden genereren voor andere

agenten, ontbreekt veelal de economische motivatie om met deze diensten rekening te houden

bij de beslissing over hun landgebruik. De erkenning van dit probleem en de gebrekkige

traditionele oplossingen hebben geleid tot de ontwikkeling van systemen waarin de

landgebruikers gecompenseerd worden voor de milieudiensten die zij mogelijk maken. Een

voorbeeld van zulk systeem is het concept BVM. Het basisprincipe van BVM bestaat erin dat

de aanbieders van de milieudiensten, die instaan voor een adequaat beheer van de

natuurlijke rijkdommen, vergoed worden voor de kosten die ze oplopen bij dat beheer,

terwijl de gebruikers van deze diensten hiervoor betalen47. Op die manier genereren de

eigenaars van de gronden in de hogere gedeeltes van een stroomgebied, die meestal arme

boeren zijn, immers extra inkomsten, die de opportuniteitskosten voor de “bescherming” van

de grond compenseren. Zo wordt volgens de logica van het model zowel het milieu

47 Er bestaat geen exacte definitie van BVM, en er zijn dan ook heel wat variaties mogelijk. Zo kan men bijvoorbeeld bij luchtvervuiling voorgaande definitie omdraaien: de producenten van negatieve externaliteiten betalen dan voor de schade die ze veroorzaken. Hoewel deze benadering parallel loopt met het betalen voor positieve externaliteiten, is er toch een duidelijk conceptueel verschil. In de rest van dit hoofdstuk werken we verder met de betaling voor positieve externaliteiten.

52

beschermd, als de armoede bestreden48. Een strikte vereiste is wel dat de gebruikers van de

milieudiensten bereid zijn om te betalen voor de verbetering van deze diensten, en dat de

inwoners van het hoge gedeelte van het stroomgebied bereid zijn om hun grondgebruik te

veranderen in ruil voor deze compensatie. (Pagiola, Platais, 2003; Mayrand, Paquin, 2004,

blz.4-5; Baltodano, Johnson, 2004, blz.57-58).

Figuur 5 geeft de logica achter een BVM-systeem weer, in termen van de economische kosten

en baten. De figuur laat zien dat de grondgebruikers weinig voordeel halen uit

bosbescherming, meestal minder dan uit alternatieve aanwendingen van de grond

(bijvoorbeeld weide). Maar de ontbossing impliceert kosten voor de inwoners in het lagere

gedeelte (bijvoorbeeld slechtere waterkwaliteit door verminderde filtratiecapaciteit).

Betalingen door de inwoners van het benedengedeelte aan de boeren in het hogere gedeelte,

kunnen ervoor zorgen dat bescherming de meest aantrekkelijke optie is voor deze boeren.

Uiteraard moeten de betalingen hoger zijn dan de opbrengsten die een alternatief

grondgebruik genereren voor de boeren, en lager dan de waarde die de begunstigden aan de

milieudienst toekennen. (Pagiola, Platais, 2003).

Figuur 5: De logica achter een BVM-systeem

Bron: Pagiola, Platais, 2003.

48 In de veronderstelling dat het geld van de rijkere naar de armere huishoudens stroomt (dit komt bij de evaluatie van het model op het einde van dit hoofdstuk uitgebreid aan bod).

53

Figuur 6 schematiseert het basisprincipe van BVM in stroomgebieden.

Figuur 6: Externaliteiten en BVM op niveau van een stroomgebied

Bron: Porras, 2003, blz.2

3.3 Uitwerking van een “Betalingen voor Milieudiensten”-systeem

Uiteraard vergt de concretisering van een BVM-project een heel aantal voorafgaande

onderzoeken en activiteiten. Zo moet men de precieze milieudiensten identificeren en ze een

waarde toekennen, de betalingsbereidheid en –capaciteit van de vragers analyseren, de

aanbieders identificeren, een financierings- en betalingsmechanisme ontwerpen, legale en

organisatorische kwesties oplossen, de impact van zulk systeem op de welvaart en de armoede

onderzoeken, etc. Hierbij moeten uitgebreide en gedetailleerde stakeholderanalyses gebeuren,

waarbij rekening moet gehouden worden met alle belangengroepen, dus zowel de inwoners in

het stadsgedeelte (die ook nog verder kunnen onderverdeeld worden naargelang de wijk, de

sociale klasse, etc.), de boeren in het hogere stroomgebied (maar ook in de lagere en

middengedeeltes), de lokale overheid, de (staats)ondernemingen (zoals de watermaatschappij

of een hydro-elektriciteitcentrale), etc. In de casestudy van deel IV worden deze

belangengroepen uitgebreid besproken. In de volgende paragrafen wordt er dieper ingegaan

op de belangrijkste concepten in een BVM-systeem.

54

3.3.1 Identificatie van de milieudiensten, de vragers en de aanbieders

We zagen reeds dat ecosystemen verschillende milieudiensten aanbieden. Om een markt voor

milieudiensten te creëren is het belangrijk om de bestaande diensten exact te definiëren. Een

onderzoek van Landell-Mills en Porras (2002, blz.112) van 61 bestaande BVM-projecten,

resulteerde in de erkenning van 5 milieudiensten in stroomgebieden:

- Waterstroomregeling (kwantiteit): controle van overstromingen en voorziening van

water in het droge seizoen;

- Bescherming van waterkwaliteit: sedimentatiebestrijding, controle van de hoeveelheid

voedingsstoffen en chemicaliën en controle van zoutgehalte;

- Erosie- en sedimentatiebestrijding;

- Bestrijding van bodemverzilting; en

- Bescherming van waterbiotopen (bijvoorbeeld regeling van watertemperatuur,

voldoende schaduw over rivieren en stromen, etc.).

Het spreekt voor zich dat men bij de creatie van een markt voor milieudiensten eerst

duidelijkheid moet hebben over welke dienst precies gevraagd wordt. Eens het duidelijk is

welke dienst gewenst is, moet men deze dienst “tastbaar” of “verhandelbaar” maken, zodat er

een waarde op geplakt kan worden, die gebaseerd is op de kost om zulke dienst met de

vereiste kwaliteit aan te kunnen bieden. Bij de vraag naar een betere waterkwaliteit kan er

bijvoorbeeld gewerkt worden met watershed protection contracts. Dit is een contract waarin

gespecificeerd wordt welke managementactiviteiten uitgevoerd zullen worden (door de

boeren uit het hoger gedeelte) in ruil voor een overeengekomen compensatie (die betaald

wordt door de inwoners van het lager gedeelte). (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.115-117).

Bijlage 3 geeft verschillende mogelijkheden weer van hoe een dienst “verhandelbaar” kan

gemaakt worden.

De creatie van een markt vereist dat het verband tussen grondgebruik en de toegevoegde

waarde aan de milieudienst duidelijk is. Een markt voor milieudiensten kan immers enkel

ontstaan als de mensen de perceptie hebben dat het beheer van de natuurlijke rijkdommen tot

kwalitatief betere milieudiensten leidt. Indien deze perceptie niet bestaat, zullen mensen

immers niet bereid zijn om extra te betalen voor deze diensten. Zoals we reeds zagen in

hoofdstuk 1 van deel I (1.2.2.2), blijkt het verband vaak zeer complex en vaag te zijn, wat de

creatie van een markt dus sterk ondermijnt. Vaak kan de inheemse bevolking, die ten slotte

55

het gebied het beste kent, helpen bij het verduidelijken van deze relatie. In wat volgt wordt er

uitgegaan van een positief verband tussen bebossing en watervoorziening49. (Landell-Mills,

Porras, 2002, blz.115; Gutman, 2003, blz.29, 38).

Uiteraard moeten ook de vragers en aanbieders geïdentificeerd worden. In stroomgebieden

zijn de vragers van water (of andere milieudiensten) divers, maar meestal gemakkelijk

identificeerbaar: de drinkwaterdistributiemaatschappijen (en haar consumenten), de boeren in

het lager gedeelte die water gebruiken voor irrigatie, hydro-elektrische bedrijven, bedrijven

die water nodig hebben bij de productie van hun goederen, etc. Al deze vragers zijn potentiële

financiële bijdragers voor de bescherming van het stroomgebied. Het is belangrijk om na te

gaan welke van deze vragers ook effectief bereid zijn om meer te betalen voor een betere

dienst. (Aburto, e.a., 2002, blz.19; Mayrand, Paquin, 2004, blz.16).

De aanbieders zijn de boeren in het hoge gedeelte van het stroomgebied, die zich onderling

organiseren om contracten te kunnen sluiten met de vragers (Aburto, e.a., 2002, blz.19-20).

De betalingen moeten zich richten op die delen of landgebruiken die het belangrijkste zijn bij

de bescherming van een stroomgebied (Mayrand, Paquin, 2004, blz.19).

3.3.2 Toekenning van een waarde aan milieudiensten

De economische waarde van een milieudienst die een stroomgebied kan leveren, wordt

uiteindelijk bepaald door de betalingsbereidheid en –mogelijkheid van de inwoners in het

benedengedeelte van het stroomgebied, en de bereidheid van de boeren50 in het bovenste

gedeelte om in ruil voor een bepaalde compensatie hun grondgebruik aan te passen51. Het is

dus zeer belangrijk dat bij het toekennen van een waarde met alle belanghebbenden rekening

wordt gehouden. In het algemeen baseert de economische waardering van een dienst zich op

de waarde die de maatschappij (op lokaal niveau) in de toekomst geeft aan een natuurlijk

49 Uiteraard is het werkelijk bestaan van zulk positief verband een van de belangrijkste factoren die in de praktijk onderzocht moet worden. Indien dit niet zo is, heeft het creëren van een markt voor milieudiensten immers weinig zin. 50 Volgens Delvaux, e.a. (2003, blz.175-176) hangt de bereidheid tot acceptatie bij de boeren af van drie hoofdelementen: de verloren landbouwopbrengsten, het extra inkomen dat de boer door het aanvaarden van het contract verdient en de betalingsbereidheid door de boer zelf voor de milieudienst (in de veronderstelling dat de boer zelf ook van de dienst zal genieten). 51 Dit gebeurt hoofdzakelijk met de Contingent Valuation methode, waarin de betreffende stakeholders hypothetische vragen krijgen gesteld over hoeveel iets waard is voor hen. Deze methode is echter niet zonder kritiek (empirische en conceptuele tekortkomingen, zoals het louter toekennen van een individuele - en geen sociale - waarde), maar kan gebruikt worden als een eerste stap om de waarde te benaderen (Baltodano, Johnson, 2004, blz.63). Andere methodes zijn kosten-batenanalyses of Multiple Attribute Decision Making, waarin de nadruk meer ligt op publieke participatie en collectieve beslissingen (Prato, 1999, blz.218).

56

rijkdom, dat historisch beschouwd wordt als een publiek goed en bijgevolg geen marktprijs

heeft. De betalingsbereidheid van de begunstigden hangt af van welke dienst precies geleverd

wordt, de waarde van de dienst (in vergelijking met de kost van de alternatieven), de grootte

van de groep begunstigden en de perceptie van het verband tussen de dienst en het

grondgebruik. (Porras, 2003, blz.6; Pagiola, Platais, 2003). Bijlage 4 geeft enkele veel

gebruikte methodes voor het bepalen van de waarde van milieudiensten.

De kost die de aanbieders van de dienst in beschouwing nemen, bestaat niet enkel uit de

onderhoudskost, maar bevat ook de opportuniteitskost52 (het verloren inkomen door een

bepaald stuk grond bijvoorbeeld niet in cultivatie te brengen) en een implementatiekost.

Vermits de boeren in de bovenste gedeeltes van een stroomgebied meestal arm zijn, en meer

bepaald investeringsarm (cf. 2.2.1, deel II), zullen ze vaak niet in staat zijn om hun

landgebruik te veranderen door te hoge inherente kosten (behoefte aan hogere input, verhoogd

risico, etc.). In zulk geval is de opportuniteitskost voor deze boeren vaak hoger dan de

betalingsbereidheid bij de vragers en kan een BVM-systeem slechts moeilijk

geïmplementeerd worden53 (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.35).

Het is dus duidelijk dat de exacte waarde van een milieudienst niet veralgemeend mag

worden, maar rekening moet houden met de lokale omstandigheden. De waarde van de

milieudiensten wordt bekomen via onderhandelingen tussen alle belanghebbenden en dus niet

via een klassiek economisch vraagstuk, waarbij vragers en aanbieders automatisch –

marktgedreven - tot een prijsevenwicht komen. De “markt” mag in deze context immers niet

geïnterpreteerd worden in de strikte economische zin, maar moet benaderd worden als een

uitwisselingsplatform. De markt voor milieudiensten wordt gekenmerkt door een hoge graad

aan samenwerking en functioneert niet op basis van concurrentie. De bescherming van een

stroomgebied gebeurt immers niet individueel, maar vereist een collectieve actie van alle

52 Wanneer de opportuniteitskost voor deze boeren hoger ligt dan de compensatie die ze ontvangen, zullen deze boeren niet snel bereid zijn hun grondgebruik te veranderen. Immers, geen verandering is goedkoper en minder risicovol dan wel een verandering. De ideale situatie voor een BVM-systeem is er dan ook een waarbij de dienst door de vragers hoog wordt gewaardeerd, terwijl de opportuniteitskost voor landgebruik bij de aanbieders laag is. (Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.35). 53 Er bestaan verschillende alternatieven, zoals agrobosbouw (het planten van bomen op dezelfde grond als de landbouwgewassen of veeweiden) of koffieteelt, die bijdragen aan het milieubehoud en tegelijkertijd opbrengsten genereren, en dus de opportuniteitskosten van het grondgebruik laten dalen. De combinatie van bosbescherming en ecotoerisme bijvoorbeeld zorgt ook voor lagere opportuniteitskosten. Het probleem is echter dat ook hier de initiële kosten vaak te hoog liggen voor de investeringsarme boeren. Volgens Mayrand en Paquin (2004, blz.20) kan dit probleem eventueel opgelost worden door de implementatie van voorafbetalingen in de beginfase van het BVM-systeem, die de kosten voor landaanpassingen moeten dekken.

57

boeren in het betreffende gebied. Er kan dus geen sprake zijn van privé-aanbiedingen van

milieudiensten54. Verder is het meestal de overheid die zorgt voor een bemiddeling tussen de

vragers en aanbieders via bijvoorbeeld de watermaatschappij of hydro-elektriciteitcentrale,

die in de meeste ontwikkelingslanden nog staatsondernemingen zijn. (Landell-Mills, Porras,

2002, blz.119-120; SDC, 2004, blz.4).

3.3.3 Financierings- en betalingsmechanisme

De ontwikkeling van een goed financierings- en betalingsmechanisme is een belangrijke stap

bij het realiseren van een succesvol BVM-systeem. Om ervoor te zorgen dat het systeem

operatief blijft op lange termijn, is er een stabiele geldstroom nodig. De financiële stabiliteit is

nodig omdat de landgebruikers continue stimuli nodig hebben om de milieudiensten op een

duurzame manier te garanderen. (Pagiola, Platais, 2003).

De financiële behoeftes bij een BVM-systeem zijn drieërlei (Mayrand, Paquin, 2004, blz.26):

- De kost om het systeem op te richten: wetenschappelijk onderzoek, oprichting van

instellingen, stakeholderanalyse, training, etc.

- De betalingen aan de landgebruikers.

- De operationele kost van het systeem: management, controle, etc.

De financiële bronnen voor de instandhouding van het systeem zijn vooral (Mayrand, Paquin,

2004, blz.26):

- Donaties en betalingen door nationale en internationale organisaties;

- Overheidsbetalingen en –subsidies;

- Betalingen door begunstigden (de vragers van de milieudienst).

De betalingen door de begunstigden kunnen gebeuren onder de vorm van vrijwillige

betalingen, tarieven (hier wordt dieper op ingegaan in deel IV, 4.1.2.2.1) en heffingen of via

andere overeengekomen manieren tussen de verschillende partijen. Ook de overheid kan

participeren in het mechanisme, wat kan leiden tot een hogere efficiëntie van de toegekende

overheidsbudgetten en tot lagere transactiekosten. BVM-systemen worden vaak initieel

gefinancierd met donaties van internationale organisaties of andere externe bronnen en

54 In theorie kunnen aanbieders die een groot stuk grond in het waterstroomgebied bezitten, de prijs voor de milieudiensten beïnvloeden. Een gebrek aan wetenschappelijke informatie zorgt er echter voor dat individuen belet worden om “unieke” milieudiensten aan te bieden. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.120).

58

worden aangevuld met betalingen van de begunstigden, om op die manier een continue,

stabiele geldstroom te garanderen. De bedoeling is om uiteindelijk een zelffinancierend

systeem te verwezenlijken. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.26).

Eens het duidelijk is wie de begunstigden zijn, moet men een inningmechanisme ontwikkelen.

Indien de begunstigden reeds georganiseerd zijn, is het proces van onderhandelingen en

geldtransfers des te eenvoudiger. Zo zijn de begunstigden in het geval van

drinkwatervoorziening in een gemeente de klanten van de watermaatschappij: na

onderhandelingen kan dan bijvoorbeeld een additionele betaling aan de waterfactuur worden

toegevoegd. In sommige gevallen is het proces echter veel complexer. Zo is het bij de

voorkoming van overstromingen niet altijd even duidelijk wie de begunstigden zijn, is er dus

meestal ook geen georganiseerde groep en bestaat er geen voorafbestaand betalingssysteem.

(Pagiola, Platais, 2003; Pagiola, 2005, blz.5).

De compensaties die de boeren in de betreffende delen van het stroomgebied ontvangen

kunnen verschillende vormen aannemen. Naast monetaire vergoedingen, kunnen BVM-

systemen ook andere compensaties inhouden, zoals toegang tot kredieten,

infrastructuurvoorzieningen (wegen, bruggen, dammen, etc.) en technische assistentie. Deze

niet-monetaire compensaties blijken vaak essentieel voor het slagen van een BVM-systeem.

(Mayrand, Paquin, 2004, blz.18-19).

Een ander belangrijk thema is het precieze bedrag dat elke boer ontvangt voor de bescherming

van stukken grond of de verandering in zijn landgebruik (betalingsmechanisme). Het is

essentieel om een coherente set criteria op te stellen die de differentiële compensaties

vastleggen. Hierbij moet echter ook rekening gehouden worden met de verschillende kosten

en baten. Eenvoudige betalingscriteria, zoals een betaling op basis van het criterium

“bosbescherming”, zijn gemakkelijk te controleren en impliceren dus een lage transactiekost,

maar maken geen onderscheid tussen verschillende landgebruiken en zijn bijgevolg minder

effectief. In het algemeen tenderen BVM-projecten naar betalingen voor specifiek

landgebruik. Hierbij wordt gewerkt met systemen waarin elk type grondgebruik een bepaald

aantal punten toegewezen krijgt, op basis waarvan vervolgens de overeenkomstige

compensaties worden berekend. Een mooi voorbeeld hiervan vindt men terug in bijlage 5.

Zulke systemen impliceren echter grote management- en controleactiviteiten, die dus zorgen

voor een aanzienlijke stijging van de transactiekosten en vertonen de neiging om

59

ongelijkheden tussen de rijkere en armere boeren verder te vergroten55. (Mayrand, Paquin,

2004, blz.19-20; Pagiola, Platais, 2003).

3.3.4 Institutioneel en wettelijk kader

Om het hele BVM-systeem vlot te laten functioneren, is er behoefte aan een betrouwbare en

efficiënte institutionele infrastructuur, waarin zowel de legale als de organisatorische aspecten

vervat zitten. De begunstigden moeten immers op regelmatige tijdstippen betalingen

verrichten, die gedeeltelijk worden doorgesluisd naar de betreffende boeren, waardoor deze

hun managementactiviteiten op een duurzame manier kunnen verder zetten. Alle partijen

moeten ook toegang hebben tot informatie omtrent de waarde en het volume van de diensten,

zodat eerlijk onderhandeld kan worden over de benodigde compensaties en

managementactiviteiten. Opdat de markten voor milieudiensten op een efficiënte manier

kunnen werken, zijn er dus controlesystemen (grondgebruik, geconsumeerde hoeveelheid,

betalingen, etc.), uitvoeringsmechanismen, en een hoop institutionele en regulatieve

aanpassingen nodig. (Pagiola, Platais, 2003). Figuur 7 geeft dit schematisch weer.

Figuur 7: Infrastructuur van een BVM-systeem

Bron: Pagiola, Platais, 2003

3.3.4.1 Legale context

Bij het opstellen van een BVM-systeem is het essentieel om de bestaande regulatieve en

fiscale omgeving te analyseren. De effectiviteit en positieve effecten van het nieuwe systeem

kunnen immers in het niets verdwijnen, indien deze botsen met de vigerende wetgeving. Het

55 Immers, zoals Mayrand en Paquin (2004, blz.20) het verwoorden: “…targeted payments [to specific land uses] tend to create distributional inequities and benefit land users with higher land value, which tend to be the wealthiest ones”. De arme boeren bezitten meestal marginale gronden op steile hellingen, die veel minder waard zijn.

60

is bij de implementatie van een BVM-programma meestal niet noodzakelijk om de bestaande

nationale wetgeving aan te passen, maar vaak wel aanbevolen om veranderingen in het fiscaal

beleid door te voeren. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.22-23).

Eigendomsrechten spelen ook een belangrijke rol bij het implementeren van een BVM-

programma. Ontbossing en overexploitatie van bossen zijn dikwijls gerelateerd met onzekere

eigendomsrechten. De doorvoering van eigendomszekerheid is dan ook vaak een vereiste bij

het implementeren van BVM-systemen56, maar is zeker geen gemakkelijke opdracht.

(Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.31-32).

3.3.4.2 Institutionele context

Onderliggende sociale instellingen zijn essentieel bij een BVM-programma. Deze instellingen

moeten onder andere zorgen voor wetenschappelijk onderzoek, technische assistentie,

bevoegdheidskwesties en management van het systeem zelf. Soms kan het nodig zijn nieuwe

instellingen op te richten, waardoor de initiële kosten van het BVM-programma uiteraard

verhogen. In theorie zou de institutionele structuur de transactiekosten moeten minimaliseren

om zo een maximale geldhoeveelheid te kunnen doorstorten naar de boeren. In praktijk moet

de institutionele structuur echter meestal verder bouwen op reeds bestaande instellingen,

waardoor de effectiviteit vaak vermindert én de transactiekosten stijgen. Om het vertrouwen

van alle partijen in het systeem te garanderen, moet de institutionele structuur zo transparant

en participatief mogelijk zijn, wat de transactiekosten ook doet stijgen, maar de mogelijkheid

tot corruptie vermindert. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.24-26; Landell-Mills, Porras, 2002,

blz.134; Perez, Tschinkel, 2003, blz.9).

Rosales (2003, blz.55) suggereert dat markten voor milieudiensten enkel goed kunnen

functioneren wanneer institutionele mechanismen bestaan die zowel community-based zijn,

als deel van de lokale cultuur uitmaken. De toenemende decentralisatie in

ontwikkelingslanden, waarbij steeds meer bevoegdheden worden overgeheveld van centraal

naar lokaal niveau, is dan ook een stap in de goede richting. 56 De onzekerheid over grondeigendom vormt op dit probleem een groot probleem in ontwikkelingslanden. Mensen zonder eigendomsrechten kunnen slechts moeilijk kredieten verkrijgen en zijn veelal niet geneigd om te investeren in hun grondgebruik. Eigendomsrechten hoeven niet persé aan privé-personen toegekend te worden, maar kunnen naargelang de plaatselijke omstandigheden ook aan collectiviteiten worden toegekend. Dimas, Kandel en Rosa (2003, blz.9) pleiten bijvoorbeeld voor een verbreding van het eigendomsconcept, waarin de traditionele eigendomsrechten worden opgesplitst in toegangs-, terugtrekkings-, management-, vervreemdings-, en verbodsrechten., waardoor de relatie tussen eigendomsrechten en ecosysteembeheer beter onderzocht kan worden.

61

3.3.4.3 Rol van de overheid

De overheid speelt geen onbelangrijke rol in de ontwikkeling van BVM-systemen. De

overheid heeft immers een belangrijke invloed op eigendomsrechten, kan voor een groot deel

mee beslissen in de compensaties, creëert de markt mee via zijn wetten en beleid en

controleert mee of er geen grotere sociale kloof ontstaat tussen arm en rijk. (Dimas, Kandel,

Rosa, 2003, blz.71).

3.4 Evaluatie van het “Betalingen voor Milieu”-concept: mogelijkheden en

beperkingen

“There is a danger that by focussing on valuation studies, the temptation is to convert

everything to financial terms. Is this playing into the hands of the policy-makers who we

perceive as tending to look for the bottom-line when making decisions? It would be more

difficult, but perhaps more honest, to emphasise the importance of those values which cannot

be monetised... but the challenge remains: how can we convince policy-makers of those

values which simply cannot be expressed in financial terms?” (IIED, 1997, blz.57).

3.4.1 Algemene resultaten

Zoals bij vele andere dienstenmarkten zijn er slechts weinig literaire bronnen die de exacte

kosten en baten van een BVM-systeem hebben beschreven. Vermits de meeste literatuur

hieromtrent geschreven wordt door voorstanders van markten, wordt meestal impliciet

verondersteld dat het creëren van een markt de facto een goede zaak is, zonder daar verder bij

stil te staan. Tot nog toe is het echter nog niet duidelijk of een BVM-systeem effectiever is

dan een regulatief systeem. In de meeste gevallen leveren studies slechts oppervlakkige

resultaten over economische, sociale en milieuvoordelen, waarbij vaak de nadelen volledig uit

het oog worden verloren. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.141; Gutman, 2003, blz.30).

Tabel 4, op de volgende bladzijde, geeft weer wat de voornaamste voor- en nadelen zijn, op

basis van het onderzoek van Landell-Mills en Porras (2002) van 61 BVM-projecten.

62

Tabel 4: Kosten en baten van een BVM-systeem BATEN KOSTEN ECONOMISCH

- extra inkomen voor de aanbieders van de diensten; - werkgelegenheid in waterbeheer; - kostenbesparingen in vergelijking met comand and control benaderingen; - directe voordelen uit stroomgebied- bescherming (bijvoorbeeld betere watervoorziening); - indirecte voordelen uit stroomgebied- bescherming (bijvoorbeeld aantrekkelijker ecotoerisme).

- kost stroomgebiedbescherming; - transactiekosten (implementatie en management van het betalingsmechanisme); - opportuniteitskosten (opgegeven cultivering).

SOCIAAL

Sociale voordelen kan men opsplitsen in 2 categorieën: ● Voordelen stroomgebiedbescherming: - gezondheidsvoordelen dankzij verbeterd drinkwater; - milieuopvoeding (wat meestal in de programma’s wordt geïntegreerd); - training in verbeterd landgebruik; ● Voordelen geassocieerd met markten: - verbeterde milieuopvoeding (wat noodzakelijk is bij de marktcreatie, vermits de betalingsbereidheid van de vragers ervan afhangt); - versterking van sociale instituties (gemeenschapsgroepen die opgericht worden bij de marktcreatie bieden ook andere samenwerkingsmogelijkheden); - verbetering van de wetenschappelijke kennis (marktcreatie vereist immers duidelijke verbanden tussen water en grondgebruik).

Sociale nadelen zouden niet voorkomen (hier wordt verder op ingegaan in de volgende paragraaf).

MILIEU

- Verbeterde waterkwaliteit (gecontroleerde sedimentatie- en voedingsstoffen hoeveelheden, verminderde waterverzilting); - overstromingsbescherming; - controle van gronderosie; - behoud van bodemvruchtbaarheid; - biodiversiteitbescherming; - koolstofopname.

Milieunadelen zouden niet voorkomen.

Bron: Landell-Mills, Porras, 2002, blz.141-143.

3.4.2 Impact op de armen

In het algemeen neemt men aan dat de voordelen die de gemeenschap in haar geheel bekomt,

ook gelden voor de armen. Het is echter gevaarlijk om zulke simplistische veronderstellingen

zomaar te aanvaarden. Hoewel het hoofddoel van BVM niet armoedebestrijding is, moet men

hier uiteraard toch rekening mee houden. Het ontwerp van BVM-systemen impliceert immers

63

verdelingskwesties, waar ernstig over nagedacht moet worden, indien het systeem de

bestaande ongelijkheid niet verder wil vergroten57. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.36; Pagiola,

2005, blz.3). We zullen in wat volgt de mogelijke effecten op de armere mensen analyseren,

enerzijds in het hoger gedeelte van het stroomgebied en anderzijds in het lager of

stadsgedeelte.

3.4.2.1 De armen in het hoger gedeelte van een stroomgebied

Zoals reeds werd gezegd, zijn het meestal arme boeren die in de hoogste gedeeltes van een

stroomgebied leven. Indien hun land in het BVM-systeem wordt betrokken, zijn er inderdaad

potentiële voordelen. Naast de stabiele inkomensstroom die gegenereerd wordt door BVM,

kunnen de aangeleerde nieuwe managementtechnieken zorgen voor nieuwe inkomensbronnen

uit bijvoorbeeld ecotoerisme of duurzame houtextractie. In de mate dat deze nieuwe

activiteiten de inkomensbronnen van deze boeren diversifiëren, kunnen ze het negatieve effect

van oncontroleerbare externe factoren (bijvoorbeeld ongunstige weersomstandigheden of de

daling in de marktprijs van een bepaald goed) verminderen. (Landell-Mills, Porras, 2002,

blz.144; Mayrand, Paquin, 2004, blz.34).

Het profijt dat deze arme boeren uit zulke projecten kunnen halen, hangt echter sterk af van

hun onderhandelingskracht bij de bepaling van de compensaties voor de milieudiensten en de

mogelijkheid om in de markt te stappen. De instap in zulke markt vereist immers significante

technische capaciteiten die een grote initiële kost met zich meebrengen, die de armere boeren

vaak niet kunnen betalen. In veel gevallen beschikken deze boeren tevens over weinig

opleiding en politieke macht, waardoor ze als het ware verplicht worden ongunstige

overeenkomsten aan te gaan58. (Landell-Mills, Porras, 2002, blz.144; Mayrand, Paquin, 2004,

blz.35).

Ook eigendomsrechten spelen een belangrijke rol bij de impact van een BVM-systeem op de

armen. Wanneer een BVM-systeem wordt geïmplementeerd in gemeenschappen waar

eigendomsrechten niet nauwkeurig zijn gedefinieerd, kan dergelijk systeem bijdragen tot de

57 Ook al is het doel geen armoedebestrijding, zou het immoreel zijn om de effecten op toenemende ongelijkheid niet in beschouwing te nemen. Toenemende ongelijkheid en verdere marginalisering ondermijnen trouwens de functionering van het systeem: een toenemende kloof tussen arm en rijk impliceert immers een stijging in conflicten en in illegale activiteiten (Mayrand, Paquin, 2004, blz.36). 58 Bijvoorbeeld inflexibele langetermijncontracten die hen verplichten tot een bepaald landgebruik, waarbij hun flexibiliteit om zich aan te passen aan eventuele klimaat- of marktveranderingen wordt verminderd (Mayrand, Paquin, 2004, blz.36).

64

verdere marginalisering van de armen en hun toegang tot de natuurlijke rijkdommen verder

beperken. (Pagiola, 2005, blz.8).

Het effect op de armen die niet aan het BVM-programma meedoen (omdat hun grond niet in

aanmerking komt) moet uiteraard ook in beschouwing genomen worden. Zo kunnen de

vereiste grondveranderingen van boeren die in het project zitten, de benodigde arbeidskracht

verhogen of verlagen, wat dan weer implicaties heeft op de landloze boeren (colonos). In het

algemeen impliceren de nieuwe managementtechnieken echter arbeidsintensievere

landbouwactiviteiten. (Mayrand, Paquin, 2004, blz.37).

Verder kunnen BVM-programma’s de waarde van de marginale stukken grond doen

verhogen. De creatie van een markt voor milieudiensten kan dan een stimulus vormen voor

rijkere grondbezitters om hun gebied uit te breiden ten koste van de armere boeren. (Mayrand,

Paquin, 2004, blz.37).

3.4.2.2 De armen in het lager gedeelte van een stroomgebied

Voor de consumenten van de milieudiensten impliceert een BVM-programma additionele

betalingen voor de betreffende diensten of goederen, die normaal gezien gebaseerd worden op

de betalingsbereidheid van de bevolking in het lager gedeelte van het stroomgebied. Pagiola

(2005, blz.5) stelt echter vast dat het meestal niet de eindgebruikers zijn die participeren bij

BVM, maar de intermediaire agenten, zoals de elektriciteitcentrale of de watermaatschappij,

waarbij “in many cases, these intermediaries absorb the cost of PES into their budgets, and

justify it on the basis of the avoided costs they will face, in terms of reduced water treatment

costs, for example”.

Dit kan uiteraard nieuwe nadelen voor de armen opleveren, vermits het gevaar bestaat dat met

hen geen rekening wordt gehouden. Algemeen kan men stellen dat de mate waarin de arme

mensen in het stadsgedeelte voordelen halen uit een BVM-systeem afhangt van de toegang tot

het verbeterde water, de hoeveelheid die ze gebruiken, en de mate waarin ze moeten bijdragen

tot het BVM-systeem. Indien de kost van de waterbescherming gelijk verdeeld wordt over de

gemeenschap, kan de negatieve impact op rechtvaardigheid en gelijkheid ernstige gevolgen

hebben. Zelfs indien de kosten verdeeld worden op basis van de geconsumeerde

waterhoeveelheid, is het zeer waarschijnlijk dat de armere mensen benadeeld worden, vermits

het wateraandeel een groter deel uitmaakt van hun totale inkomen dan het geval is bij rijkere

65

consumenten. Indien rijkere mensen toch op een of andere manier meer betalen voor de

dienst, bestaat het gevaar dat vooral de belangen van deze rijkere consumenten behartigd

worden en dat er in mindere mate rekening wordt gehouden met de armere bevolking.

(Landell-Mills, Porras, 2002, blz.144; SDC, 2004, blz.5).

Het risico dat arme bevolkingsgroepen benadeeld worden bij het opzetten van een BVM-

systeem vraagt dus om extra aandacht. Water is immers een levensnoodzakelijk middel en een

basisrecht: het risico dat markten sociale ongelijkheden versterken, mag dan ook niet

genegeerd worden bij het nemen van beleidsbeslissingen. Extra maatregelen die moeten

garanderen dat de arme boeren en gemarginaliseerde groepen ook kunnen deelnemen aan het

BVM-system, zijn dan ook onontbeerlijk.

3.4.3 Transactiekosten

“Strictly speaking, a market fails when the cost of a transaction through market exchange

creates disutility greater than the utility gain that it produces, with the result that the market

is not used for the transaction.” (De Janvry, Fafchamps, Sadoulet, 1991, blz.1401).

Elke economische transactie impliceert transactiekosten. Deze kan men in het algemeen

onderverdelen in de volgende categorieën: informatiekosten, contract- en

onderhandelingskosten, controlekosten, en implementeringkosten. Indien deze totale kost

groot is in vergelijking met de verwachte voordelen, wordt de transactie op zichzelf

problematisch. Het heeft vanuit economisch oogpunt immers geen zin om een product aan te

schaffen of te verkopen, indien de kost van de transactie de potentiële voordelen overtreft.

(Bastiaensen, 2004).

We zagen dat de implementatie van een BVM-systeem de creatie van nieuwe markten

impliceert, die een legale, fiscale en institutionele ondersteuning vereisen. De transactiekosten

die hierbij ontstaan zijn significant. Ook operationele kosten die gepaard gaan met het

management en de controle kunnen hoog oplopen59. De grote beperking bij een BVM-

systeem is dan ook dat hoge transactiekosten de potentiële voordelen van een BVM-systeem

volledig kunnen overtreffen, waardoor in dat geval het BVM-systeem zeker niet de optimale

59 Bijvoorbeeld de systematische opvolging van de exacte aanpassingen aan het grondgebruik, de vernieuwing of aanpassing van contracten, de verrichting van exacte metingen, etc.

66

oplossing is voor de garantie van kwalitatieve milieudiensten. (Mayrand, Paquin, 2004,

blz.30-31).

Mogelijke oplossingen voor dit probleem zijn het contracteren van collectieve groepen in

plaats van het afsluiten van individuele contracten, wat de transactiekosten significant kan

laten dalen; en het gebruik van lokale indicators – in plaats van wetenschappelijke indicators

die veel duurder zijn - bij de bepaling van de grondsoorten en –gebruiken (Cordoba, e.a.,

2001, blz.58; Pagiola, 2005, blz.9). Vaak zal men dan ook een afweging moeten maken tussen

effectiviteit en kostenefficiëntie. Een hogere effectiviteit van het systeem, impliceert hogere

transactiekosten, en hoe hoger de transactiekosten worden, hoe minder geld er overblijft om

effectief in milieumanagement te investeren, waar het bij BVM uiteindelijk om draait.

3.4.4 Persoonlijke bedenkingen60

3.4.4.1 Opportuniteitskosten: de boer als economisch versus sociaal agent

Het grote minpunt aan BVM-systemen is dat ze gebaseerd zijn op een redenering die in

realiteit niet altijd even correct is. Er wordt namelijk verondersteld dat de boeren in de hogere

gedeeltes enkel hun grondgebruik zullen veranderen indien de volledige kosten van zulke

acties, namelijk de implementatie-, de management-, en de opportuniteitskosten, volledig

worden gecompenseerd. Men moet hierbij echter onderscheid maken tussen twee

verschillende milieumanagementpraktijken61. Enerzijds de verandering van het grondgebruik

(bijvoorbeeld volledig bebossen van een stuk grond dat voordien als weide werd aangewend),

anderzijds de bescherming van een stuk grond (bijvoorbeeld het niet-kappen van een bebost

stuk grond). Bij de verandering van een stuk grond zal de boer inderdaad veelal de drie

kostensoorten in rekening brengen. Verandering is immers steeds onderhevig aan een bepaald

risico en stuit meestal op verzet van de boer, waardoor de compensatie dit risico volledig

moet indekken, en de verloren kosten (opportuniteitskosten) moet vergoeden. Bij

bescherming van een stuk grond zonder meer, zal de boer waarschijnlijk ook een compensatie

willen voor de onderhoudskosten, maar zal hij niet persé vergoed willen worden voor de

volledige opportuniteitskost. Zoals we eerder al zagen, mag een boer immers niet als de

manager van een onderneming beschouwd worden, die steeds zijn winst zal trachten te

maximaliseren. Uiteraard streeft een boer naar zo hoog mogelijke opbrengsten, zeker als de

60 Gebaseerd op eigen ervaringen in Matiguás. 61 Die hier ook simplistisch worden voorgesteld. Zo is de term verandering van een stuk grond nog steeds vaag: verandering kan immers grote (bijvoorbeeld volledig bebossen van een weide) of kleine (bijvoorbeeld een weide gedeeltelijk beplanten met bomen) veranderingen impliceren.

67

overleving van zijn familie hier van afhangt, maar dit hoeft niet ten koste van alles en

iedereen te zijn. Een boer moet ook als een sociaal agent benaderd worden, die in een

gemeenschap leeft, en bepaalde relaties heeft met andere sociale agenten. In termen van het

economisch model dat in hoofdstuk 1 van deel II werd behandeld, heeft de sociale component

ook een invloed op de nuttigheidsfunctie, die dus niet louter bestaat uit inkomens- en

consumptievariabelen.

Een grote fout die bij BVM-onderzoeken kan gemaakt worden, is dat bij de geografische

onderverdeling van een stroomgebied de verschillende delen (hoog, midden- en laag gedeelte)

als aparte entiteiten worden beschouwd, waarbij elke entiteit enkel zijn eigen belangen zou

verdedigen, ten koste van de rest. Daarbij wordt vaak vergeten dat boeren in hogere gebieden

vaak familie hebben wonen in lagere gedeeltes, dat bijna alle boeren elkaar (op een

vriendschappelijke manier) kennen en vaak in coöperaties zitten die verder strekken dan de

geografische zone waarbinnen ze wonen.

3.4.4.2 Transactiekosten en het “internaliseren van de compensatie”

Vermits de transactiekosten veelal zeer hoog zullen liggen, kan men zich de vraag stellen of

het nog wel nuttig is om een BVM-systeem op te richten. Een formeel systeem impliceert

immers dat de grondgebruikers worden vergoed naargelang ze bepaalde criteria al dan niet

vervullen. De controle van deze criteria dient dan ook nauwkeurig te worden opgevolgd,

vermits anders conflicten kunnen ontstaan over oneerlijke vergoedingen. De controle en

navolging veroorzaken veelal hoge transactiekosten. Een mogelijke oplossing voor deze

problemen is misschien de betaling van een symbolisch bedrag, waardoor deze kosten voor

een groot stuk vermeden worden en de boeren toch enige vorm van appreciatie voor hun

diensten ontvangen.

In de stad Matiguás bijvoorbeeld (dit wordt behandeld in deel IV) voelen de boeren in de

hogere gebieden zich verwaarloosd. Volgens hen wordt er door de lokale overheid – het

gemeentehuis – geen rekening met hen gehouden: ze betalen belastingen, maar krijgen

hiervoor niets in de plaats62. Een zekere vorm van erkenning van deze boeren door de lokale

overheid kan veel milieuproblemen oplossen: de aanleg van wegen (wat tot intensifering kan

62 Dit feit werd ook vastgesteld bij het onderzoek door Larson (2002, blz.21-22) van 21 gemeentes in Nicaragua: de overgrote meerderheid van de gemeentelijke budgetten worden gespendeerd in het stadsgedeelte, terwijl investeringen in de rurale gebieden slechts een miniem percentage van het budget bedragen.

68

leiden), de bouw van scholen of technische assistentie bij de toepassing van nieuwe

landbouwtechnieken, zijn immers ook stimuli waardoor een vlottere samenwerking tussen

stad- en berggedeelte tot stand kan komen. Als deze erkenning er eenmaal effectief is, is een

BVM-systeem misschien totaal overbodig, en kan een systeem dat gebaseerd is op

participatief management (zonder betalingen), met onderlinge sociale controle, even effectief

zijn. Sommige managementtechnieken kunnen immers een win-win situatie opleveren: het feit

dat een bepaalde actie van een boer in het hoger gedeelte van een stroomgebied positieve

externaliteiten genereert bij de bevolking in de lagere gedeeltes, betekent immers niet

noodzakelijk dat deze actie een negatief effect uitoefent op de boer zelf, integendeel. Een

stimulus om de boeren hun “slechte” grondgebruik te laten veranderen, hoeft dus niet persé

een of andere externe compensatie te zijn, maar kan bereikt worden – om het in termen van

het BVM-systeem te zeggen – via een internalisering van de compensatie: het zoeken naar en

het aantonen dat een bepaalde grondmanagementtechniek die “goed” is voor het milieu, ook

resulteert in hogere opbrengsten voor de boer zelf. Uphoff (1998) gaat nog verder en verwijst

naar het feit dat monetaire compensaties beschouwd kunnen worden als een soort van

smeergeld, die het potentieel probleem creëren dat mensen continu beloond moeten worden

met bijkomende voordelen, indien hun samenwerking in een bepaald project is vereist. Het

geven van continue compensaties creëert ook de perceptie dat de boer voor zichzelf nadelige

technieken toepast, die enkel in het belang zijn van de buitenstaanders, terwijl dat dus niet zo

hoeft te zijn.

Verschillende intensiveringpraktijken, zoals duurzame bosbouwsystemen63 of intensievere

veeteelt vormen een voorbeeld van zulke win-win situaties. Uit het onderzoek in Matiguás

bleek dat voor de productie van melk - een product dat door stijgende prijzen de laatste jaren

zeer aantrekkelijk is – intensivering van de veeteelt zelfs noodzakelijk is om hogere

opbrengsten te kunnen behalen64.

63 Productie en verwerking van hout. Indien deze systemen op een duurzame manier worden beheerd (door herbeplantingen en selectieve exploitatie), bieden deze ecologische én economische voordelen, die voor een arme boer echter onhaalbaar zijn, vermits de opbrengsten van hout gemakkelijk 20 tot 30 jaar op zich laten wachten (groei van de bomen). 64 Dit onderwerp wordt uitvoerig behandeld in de thesis van Ruben Vanleene. Hij stelt daarin dat “de extensieve veeteelt levert namelijk een sterk seizoensgebonden productie van melk, met een zeer grote productie van juni tot november, het regenseizoen, en een lage productie gedurende de droge periode van het jaar. Hierdoor zijn de prijzen die de boeren ontvangen gedurende de vochtige piekmaanden zeer laag en hebben ze het zelfs vaak moeilijk om gewoon hun melk verkocht te krijgen. Een intensievere productie met betere vegetatie en meer voedergewassen kan helpen om ook tijdens de drogere periode voldoende voedsel te hebben voor het vee. Hierdoor kan er meer melk geproduceerd worden in deze droge maanden, wanneer de prijs hoog is.”

69

DEEL IV EEN MICRO-ECONOMISCHE TOEPASSING: DE

WATERPROBLEMATIEK IN MATIGUÁS

INLEIDING “ El agua es vida y salud, protejámosla”

Het “waarborgen van een duurzaam milieu met duurzame ontwikkeling tegen 2015” is een

van de 8 algemene millenniumdoelstellingen die in 2000 door de 191 VN-lidstaten werden

overeengekomen. Meer concreet houdt deze doelstelling in dat tegen 2015 een halt wordt

toegeroepen aan het onomkeerbare verlies van natuurlijke hulpbronnen, het aantal mensen

zonder toegang tot veilig drinkwater wordt gehalveerd en voor 2020 de

levensomstandigheden van minstens 100 miljoen mensen in sloppenwijken aanzienlijk wordt

verbeterd. Ook de halvering van extreme armoede is een van de doelstellingen. (UN, 2000).

We zagen reeds dat beide fenomenen - armoede en milieudegradatie – niet apart uitgeroeid

kunnen worden. De volgende casestudy, de drinkwaterproblematiek in de gemeente Matiguás,

vormt een goed voorbeeld van hoe de twee fenomenen met elkaar zijn gerelateerd en hoe ze

simultaan moeten aangepakt worden. Matiguás is een uitstekend praktijkvoorbeeld, waarop de

inzichten die werden verworven in het theoretisch gedeelte van de thesis, perfect kunnen

toegepast worden.

70

HOOFDSTUK 1: MATIGUÁS – ALGEMENE GEGEVENS 1.1 Ligging, geografie en klimaat

De gemeente Matiguás ligt in het departement Matagalpa, in het centrum van Nicaragua. De

gemeente telt, naast het stadsgedeelte van Matiguás, 26 comarcas of streken en 88

gemeenschappen, die een totale oppervlakte van 1.710 km² innemen. Het stadsgedeelte

bestaat uit 9 wijken en heeft een totale oppervlakte van ongeveer 99 km². Het ligt op 249 km

van de hoofdstad Managua, op een hoogte van 247 m boven zeeniveau. (INIFOM, 13

september 2004; Municipio de Matiguás, 2004).

Het gebied is overwegend golvend, met hellingen van 30 tot 50% en kleiachtige bodems. De

regio kent een groot aantal rivieren, beken en bronnen. Vroeger bestond het gebied enkel uit

regenwoud, maar de snelle ontbossing in dit gebied leidde tot een degradatie van de bodem.

Graslanden voor extensieve veeteelt65, gronden voor cultivatie van maïs, bonen en andere

gewassen, fruitbomen en secundaire bebossing overwegen nu in het gebied. (INIFOM, 13

september 2004; Municipio de Matiguás, 2004).

Figuur 8: Matiguás, in het departement Matagalpa

65 De veestapel in Matiguás schat men in 2001 op 45.000 (Levard, Marín López, Navarro, 2001, blz.12).

71

Matiguás heeft een vochtig tropisch klimaat. Het kent twee seizoenen: een regenseizoen van

mei tot december en een droog seizoen van januari tot april. De temperatuur schommelt heel

het jaar tussen 30 en 32 graden Celsius. De jaarlijkse gemiddelde neerslag bedraagt ongeveer

1.400 mm. (Municipio de Matiguás, 2004).

1.2 Socio-economische achtergrond

In 1970 werd onder invloed van de multinational Prolacsa-Nestlé een autoweg tussen

Matagalpa en Matiguás aangelegd, wat de start was van de socio-economische ontwikkeling

van de gemeente. (Levard, Marín López, Navarro, 2001, blz.15).

In 2004 schatte men de bevolking van de gemeente op ongeveer 42.000, wat een

bevolkingsdichtheid van 26,4 per vierkante kilometer betekende. De stad Matiguás kende in

datzelfde jaar een totaal aantal inwoners van naar schatting 10.000 tot 14.000 inwoners, die in

ongeveer 2.600 huizen wonen. De rest van de bevolking (ongeveer 75%) leeft in de rurale

gebieden. Mede door een verdere inwijking bedraagt de jaarlijkse groei van de bevolking

ongeveer 5,4%. (Municipio de Matiguás, 2004).

De gemeente behoort tot een hoge armoede regio. De levensverwachting bedraagt ongeveer

65,5 jaar, en de graad van analfabetisme van 54% is een van de hoogste in het land (Levard,

Marín López, Navarro, 2001, blz.13).

Figuur 9: Het gemeentehuis van Matiguás

Bron: eigen materiaal

72

HOOFDSTUK 2: PROBLEEMBESCHRIJVING De grootste problemen die zich in de stad Matiguás voordoen, kan men fundamenteel

onderverdelen in twee volledig gerelateerde deelproblemen. Enerzijds heeft men te kampen

met de negatieve gevolgen van de oprukkende landbouwgrens naar hogere gedeeltes van het

stroomgebied, wat de levering van water- en andere milieudiensten in gevaar brengt.

Anderzijds kent de stad een slecht ontwerp en slechte organisatie van het

drinkwaterbevoorradingssysteem, wat voor grote ontevredenheid bij de lokale stadsbevolking

zorgt.

2.1 Ontbossing en de invloed op de watervoorraad in de gemeente Matiguás

In Matiguás werd de afgelopen 20 jaar ruim 40% ontbost (INIFOM, 13 september 2004). De

voornaamste reden van deze snelle ontbossing is de opmars van de landbouwgrens, met

vooral de creatie van weiden voor het bedrijven van extensieve veeteelt: het vee trekt steeds

hoger de bergen in. Tabel 5 geeft een beeld van het actuele grondgebruik, in vergelijking met

wat het grondgebruik zou moeten zijn volgens de bodemkarakteristieken. De tabel geeft

duidelijk weer dat de grond in Matiguás op een zeer slechte manier wordt gebruikt.

Tabel 5: Grondgebruik in Matiguás

Grondgebruik Actueel gebruik (km²) Optimaal gebruik (km²) Uitsluitend landbouw 20,80 39,33 Landbouw & veeteelt 966,15 283,78 Agrobosbouw 22,60 157,93 Bebossing + beschermde gebieden 520,90 1026,34 Tabel op basis van INIFOM, 13 september 2004.

Het merendeel van de grond in Matiguás heeft van nature uit een laag permeabiliteitniveau en

bezit daardoor een lage waterinfiltratiecapaciteit. De ontbossing en slash and burn technieken

hebben er echter voor gezorgd dat de natuurlijke infiltratiecapaciteit van de grond nog verder

werd vernietigd. Hierdoor wordt het steeds moeilijker om het grondwater op peil te houden,

waardoor de meeste rivieren gedeeltelijk uitdrogen tijdens het droge seizoen66. De

infiltratievermindering zorgt ook voor ongecontroleerde stijgingen in het volume van het

oppervlaktewater in de rivieren, waardoor tijdens het regenseizoen regelmatig overstromingen

voorkomen. Enkele uren regen kan het water in de rivieren al verschillende meters doen

stijgen.

66 In 1997 kende Matiguás een van de grootste droogteperiodes uit het voorbije decennium: verschillende rivieren droogden toen volledig uit of lieten de doorstroom van water niet meer toe.

73

Ook de kwaliteit van het water wordt gevaarlijk aangetast door het gebruik van chemicaliën,

door aguas mieles (verontreinigd spoelwater afkomstig van het wasproces van koffiebonen),

en door andere vaste en vloeibare residuen die in het water terechtkomen, zoals afval van

gemeenschappen die langs de rivieren wonen of fecaliën van de koeien.

Het slechte grondgebruik zorgt ook voor erosie: grote scheuren - vooral in weiden op grotere

hoogtes - typeren het landschap in deze regio. Er bestaat reeds een groot aantal gebieden met

risico op aardverschuivingen.

De drinkwaterschaarste in de stad Matiguás is voorlopig nog niet zo ernstig als in sommige

andere delen van Nicaragua67. Maar de toenemende ontbossing en de groeiende bevolking

zorgen ervoor dat het probleem op middellange termijn hoogstwaarschijnlijk zal verergeren.

Er is dus dringend nood aan de uitwerking van een strategie ter bescherming van de

watervoorraad en –kwaliteit.

Figuur 10: De opmars van de landbouwgrens in de berggebieden

Bron: eigen materiaal

2.2 Inefficiënt watersysteem in de stad Matiguás68

De stad Matiguás wordt momenteel bevoorraad met drinkwater via een systeem dat water

afneemt van de Río Cusiles, een rivier die door het Quirraguagebied loopt, een streek ten

noordwesten van Matiguás (figuur 11, volgende bladzijde). Op ongeveer 4 kilometer van de

stad bevinden zich de waterputten met het bijhorend filtratiesysteem waarin het drinkwater

67 Bijvoorbeeld de Río Grande in Matagalpa: door slechte landbouwpraktijken heeft de Río Grande in 20 jaar tijd ongeveer 80% van haar waterhoeveelheid verloren. (UNAG, 1996, blz.5). 68 Voor een uitgebreide bespreking van de geschiedenis en de technische details van het watersysteem wordt verwezen naar bijlage 6.

74

wordt verzameld. Het gefilterde water wordt vervolgens via een elektrisch pompsysteem uit

de waterputten naar een decompressietank geleid, waarna het via een pijpleiding naar de

opslagtanks in het stadsgedeelte stroomt. Eind 2004 werd het systeem nog voor een bedrag

van 1 miljoen dollar gemoderniseerd, geld dat afkomstig was van ENACAL en de Duitse

ontwikkelingsbank KfW. Het systeem bezit, zelfs na de modernisering, verschillende

gebreken en dekt niet de gehele stad: de waterbevoorrading varieert sterk van dag tot dag

(waarbij op sommige dagen totaal geen water is) en niet heel de stad wordt gedekt.

De waterdienst wordt verzorgd door de publieke onderneming AMAT, die op departementaal

niveau van Matagalpa opereert. Om voldoende water in de toekomst te kunnen garanderen, is

het noodzakelijk dat de boeren in de bergen hun grondgebruik aanpassen, stoppen met verdere

ontbossing, en zelfs grote delen herbebossen. De watermaatschappij biedt echter geen enkele

steun aan de boeren ter bevordering van een duurzaam beheer van deze gebieden. Ook de

gemeente zelf heeft door een tekort aan middelen nog geen enkel initiatief ter bescherming

van de natuurgebieden in Matiguás ondernomen.

Figuur 11: De Río Cusiles in het Quirraguagebied

Bron: eigen materiaal

2.3 Opzet van het onderzoek in Matiguás

De bescherming van natuurlijke rijkdommen impliceert de introductie van alternatieve – vaak

intensievere - landbouwmethodes, die in het algemeen extra kosten voor de boeren betekenen.

De boeren die deze alternatieve technieken zouden toepassen, kunnen op dit moment echter

op geen enkele vorm van beloning of steun van de gemeenschap rekenen voor de voordelen of

75

positieve externaliteiten die ze hiermee zouden genereren. Het spreekt voor zich dat er dan

ook weinig stimuli bestaan om het grondgebruik aan te passen, waardoor de milieudegradatie

gewoon verdergaat en het gevaar voor de verdwijning van bepaalde milieudiensten elke dag

reëler wordt.

De algemene onderzoeksvraag die in het kader van deze casestudy werd gesteld, kan men

dus als volgt formuleren:

“Hoe kan de waterbevoorrading van de stad Matiguás, rekeninghoudend met alle

belangengroepen, op een duurzame manier verbeterd worden?”

2.4 Methodologie

Om een mogelijk antwoord op voorgaande vraag te vinden, werden de voornaamste

belangengroepen geanalyseerd. Deze kunnen we indelen in 4 basisgroepen:

- de inwoners van de stad Matiguás, die al dan niet van het watersysteem genieten;

- de boeren die in het hogere gedeelte van het Quirragua-stroomgebied hun

landbouwactiviteiten uitoefenen;

- de wateronderneming AMAT die de stad van water voorziet;

- het gemeentehuis van Matiguás.

We zien duidelijk dat de twee eerder genoemde problemen volledig gerelateerd zijn. De

waterbevoorrading van de stad hangt immers voor een zeer groot deel af – zowel op gebied

van kwaliteit als kwantiteit - van het grondgebruik door de boeren in het hoger gelegen

waterstroomgebied. Op vraag van Nitlapán, een Nicaraguaans landbouwonderzoekscentrum,

heb ik in augustus 2004 – september 2004 de verschillende perspectieven van de 4

belangengroepen op deze twee problemen onderzocht, met als doel een alternatief systeem -

zowel op technisch als op socio-economisch vlak – te ontwerpen, dat ervoor zorgt dat de

toekomst van de waterbevoorrading veilig wordt gesteld, rekeninghoudend met heel de

sociale gemeenschap. Vooral het onderzoek naar de verschillende stimulansen die de boeren

aan kunnen zetten tot effectieve bescherming van het bos (en dus van het water), en de

institutionele manier waarop deze gerealiseerd kunnen worden, verdienen speciale aandacht in

dit werk. De exacte onderzoeksmethodologie, met enkele figuren van de onderzochte

gebieden, vindt men terug in bijlage 7.

76

HOOFDSTUK 3: DE VERSCHILLENDE BELANGENGROEPEN In dit deel zullen we trachten de voornaamste kenmerken van de verschillende

belangengroepen weer te geven, waarbij steeds wordt ingegaan op de water- of

grondgebruikproblematiek.

3.1 De boeren

In deze paragraaf wordt een beeld geschetst van de boeren die in de hogere delen van het

waterstroomgebied Quirragua hun landbouwactiviteiten uitoefenen. Het zijn immers deze

boeren die een invloed uitoefenen op de drinkwaterkwaliteit en –kwantiteit waarvan het

stadsgedeelte afhankelijk is. In een eerste paragraaf wordt het Quirragua gebied beschreven.

Vervolgens worden – met het oog op overzichtelijke resultaten - de boeren uit dit gebied in

twee algemene groepen ingedeeld, waarbij er dieper wordt ingegaan op het grondgebruik en

de boerenlogica. Daarna wordt de visie van de boeren op de waterproblematiek gegeven en

ten slotte worden de verschillende alternatieven behandeld, die de boeren zelf suggereerden

om tot een effectieve bescherming van het natuurgebied te komen.

3.1.1 Quirragua

De Sierra Quirragua of het berggebied van Quirragua ligt ten noorden van de stad Matiguás

en telt ongeveer 8000 hectare. Het gebied is zeer bergachtig met hoogtes die lopen van 500 tot

1.300 meter. De gemiddelde neerslag in deze zone varieert tussen 1.600 tot 2.000 mm per

jaar. De combinatie van deze factoren maakt het gebied dan ook uiterst geschikt voor

koffieteelt. (Levard, Marín López, Navarro, 2001, blz.21).

De hogere gebieden in Quirragua bevatten belangrijke stukken bos die het lokale

microklimaat regelen. De Río Cusiles, die het grootste gedeelte van de stad Matiguás voorziet

van drinkwater, ontspringt midden in het Quirraguagebergte, waar ze vervolgens samenloopt

met de Río Quirragua.

Na de ineenstorting van de koffieprijzen in 2000, kende de opkomst van de landbouwgrens

ook hier een enorme uitbreidingssnelheid. Naar schatting 40% van het bos werd de laatste 20

jaar gekapt, vooral voor het aanleggen van weiden (INIFOM, 13 september 2004). De meeste

boeren zien immers enkel in extensieve veeteelt een aantrekkelijk alternatief voor de

koffieteelt. Vandaag kenmerkt het gebied, met ruim 80 boeren, zich dan ook door extensieve

77

veeteelt en in mindere mate nog door koffieteelt. De veeteelt is in de hogere gebieden

voornamelijk bedoeld voor vleesproductie. (Levard, Marín López, Navarro, 2001, blz.21). De

regio is immers te geïsoleerd van het wegennet om melkproducten te commercialiseren.

Hoewel Quirragua tot een van de 76 beschermde natuurgebieden in Nicaragua behoort, valt

hier in praktijk weinig van te merken. Door het ontbreken van een organisatie ter bescherming

van het bos, en het gebrek aan alternatieven voor de inwoners in dit gebied worden nog steeds

dagelijks illegaal bomen gekapt door de boeren. De grond moet immers zo rendabel mogelijk

gemaakt worden, en dat kan op dit ogenblik alleen via het verbouwen van gewassen of het

aanleggen van weidegrond voor extensieve veeteelt.

3.1.2 De boeren in Quirragua

De boeren die zich in de hogere stroomgebieden van Quirragua bevinden, kan men opdelen in

twee algemene types: de kleine boer en de grote boer.

3.1.2.1 De kleine boeren69

3.1.2.1.1 Grondgebruik

Deze boeren beschikken over een relatief klein stuk grond (meestal 15 tot 30 hectare),

waarvan meer dan de helft uit weide bestaat. Op deze weiden staan meestal koeien van

andere, rijkere boeren. Elke koe die de kleine boer zo verzorgt, levert hem 30 tot 60 C$ per

maand op. Gemiddeld staan op elke hectare 0,3 tot 0,7 koeien. De rest van het grondgebied

bestaat meestal uit enkele hectares maïs, bonen en fruitbomen en enkele hectares bos

(maximum de helft van het grondgebied). De opbrengsten van de oogst worden voornamelijk

gebruikt voor autoconsumptie, maar een klein deel wordt in de stad verkocht, waardoor de

boeren over een kleine som geld beschikken om basisgoederen te kopen. In de bossen wordt

ook koffie verbouwd. Koffieplanten hebben immers continu schaduw nodig, waardoor het bos

een uiterst geschikte plek is. De meeste boeren verbouwen ongeveer 1,5 tot 3,5 hectares

koffie, wat hen ongeveer 10 tot 20 balen70 per jaar oplevert.

3.1.2.1.2 Productiesysteem en economische rationaliteit

Vermits deze boeren slechts over weinig kapitaal71 beschikken, proberen ze hun inkomen te

maximaliseren door middel van een arbeidsintensief landbouwproductiesysteem dat maximaal

69 Op basis van eigen bevindingen en de beschrijvingen van Levard, Marín López en Navarro (2001, blz.33-35). 70 1 baal weegt 1 quintal, wat overeenkomt met 45,3kg. 71 Hun kapitaal bedraagt minder dan 25.000 C$ per werkend familielid. Het kapitaal bestaat meestal uit een klein perceel, enkele plantages, kippen, varkens en kleine gereedschappen.

78

gebruik probeert te maken van de beschikbare grond. De kapitaalschaarste maakt hen ook

zeer kwetsbaar voor mislukte oogsten, die veroorzaakt worden door onvoorziene externe

factoren zoals plagen en klimaatsveranderingen. Dit verklaart voor een groot deel de

afhankelijkheid van deze boeren van hun weiden: de arme boeren verhuren veelal stukken

weide aan de rijke veetelers, waarop dan koeien grazen die de arme boer moet onderhouden.

In ruil krijgt de kleine boer een kleine som geld en mag hij de melk die deze koeien

produceren (dagelijks 3 tot 4 liter per koe) bijhouden72. Het is dan ook zeer aantrekkelijk om

stukken bos te kappen om het in weidegrond te transformeren. De weiden zijn zelfs zo

aantrekkelijk, dat vaak enkele extra hectares worden bijgehuurd om hier meer vee op te

kunnen laten grazen. Ook voor het aanleggen van maïs- of boonvelden wordt vaak een deel

van het bos omgekapt. Na enkele jaren is deze grond echter niet meer voldoende vruchtbaar,

waardoor een volgend stuk ontbost wordt en de rest in weideland wordt getransformeerd.

De dalende koffieprijzen van de laatste jaren, zorgen ervoor dat steeds meer boeren het

vertrouwen in de koffieteelt verliezen. De onderhoudskost van een hectare koffie ligt ook veel

hoger dan die van een hectare weide73. De recente oprichting van een biologisch koffieproject

in Quirragua biedt misschien toch nog enige hoop (dit wordt behandeld in 3.1.3.2.2).

De meeste boeren hebben ook een groot aantal fruitbomen op hun grond staan. Deze worden

echter bijna uitsluitend voor autoconsumptie gekweekt. Het grote probleem is immers dat er

geen goede lokale fruitmarkt bestaat en er geen goede verbindingswegen naar de hoofdstad

zijn. Slechte wegen of het gebrek aan wegen zorgen ervoor dat de boeren die hoger in de

bergen leven alle competitiviteit in deze markt verliezen en hun fruitteelt moeten opgeven.

3.1.2.2 De grote boeren74

3.1.2.2.1 Grondgebruik

De grotere boeren bezitten typisch tussen de 100 en 300 hectare grond in het

Quirraguagebied. Vermits het hier allemaal veeboeren betreft, bestaat ongeveer de helft van

hun grote domeinen uit weiden, waar ongeveer 0,5 tot 1 koe per hectare op graast. De rest van

de grond bestaat hoofdzakelijk uit bos. Sommige boeren verbouwen als bijkomende activiteit

72 De veetelers in het geïsoleerde Quirraguagebied zijn immers niet geïnteresseerd in de melkproductie, maar enkel in het vetmesten van de stierkalveren. 73 1 manzana weide (= 0,699 hectare) heeft 2 personen nodig op niet-continue basis, met een totaal van 6 werkdagen per persoon. 1 manzana koffie heeft ook twee personen nodig, maar op bijna permanente basis. Tijdens de koffieoogst die drie maanden duurt (van oktober tot en met december) zijn er ongeveer 7 mensen per manzana nodig. 74 Op basis van eigen bevindingen en de beschrijvingen van Levard, Marín López en Navarro (2001, blz.39-45).

79

ook nog enkele hectares koffie in delen van hun bos. Basisgranen worden niet gecultiveerd,

tenzij kleine delen die door hun colonos worden verbouwd.

3.1.2.2.2 Productiesysteem en economische rationaliteit

Vermits deze boeren over veel kapitaal (50.000 tot 1 miljoen C$ per werkend familielid) en

grond beschikken, en veeteelt veel meer opbrengt dan de productie van eender ander gewas,

bestaat de helft van hun grond uitsluitend uit weide. Omdat de koeien zich te ver in de bergen

bevinden, is melkproductie niet aantrekkelijk. De klemtoon ligt bij deze boeren dan ook op

veeteelt voor vleesproductie. Jonge stieren zullen indien mogelijk, langer worden bijgehouden

en vetgemest, maar daarvoor is veel weiland nodig. Veel boeren beschikken dan ook over

meerdere weiden in verscheidene gebieden die op verschillende hoogtes gesitueerd zijn. De

koeien worden dan enkele keren per jaar verplaatst naargelang het seizoen en het heersende

microklimaat (transhumancia).

De andere helft van hun domein bestaat uit bos, die de boeren, naast wettelijke redenen, ook

uit belastingsmotieven laten staan. Op bebost gebied moeten immers geen grondbelastingen

betaald worden, terwijl op gecultiveerde grond een belasting van 11,45 C$ per hectare moet

betaald worden. De boeren beweren ook deze bossen te beschermen omdat ze beseffen dat

verdere ontbossing een ernstig bedreiging voor het ecosysteem vormt.

De veeboeren hebben in het algemeen de economische rationaliteit van een ondernemer (cf.

hoofdstuk 1, deel II), en zullen steeds trachten hun veestapel en bijgevolg ook hun

grondgebied uit te breiden om hogere winsten te kunnen behalen. Dit gebeurt in het algemeen

door gronden van armere boeren in problemen over te kopen.

Figuur 12: Weiden voor extensieve veeteelt

Bron: eigen materiaal

80

3.1.3 De boeren en de waterproblematiek: bereidheid tot veranderingen?

3.1.3.1 Besef van het ontbossingprobleem

Zowel de grote als de kleine boeren beseffen de negatieve invloed die ontbossing uitoefent op

het ecosysteem, en meer bijzonder op de watervoorraad. Toch weten ze ook, vooral de kleine

boeren dan, dat ze geen andere mogelijkheid hebben: een boer moet immers kunnen

overleven, wat in huidige omstandigheden slechts gaat door een rendabele grond te bezitten,

waartoe een bos op dit moment zeker niet behoort. Het is opvallend dat de grote boeren de

oorzaak van de milieudegradatie steeds toewijzen aan het verkeerd grondgebruik van de

kleine boeren, terwijl ze zelf over gigantische weiden beschikken. De boeren staan wel open

voor alternatieve landbouwtechnieken, maar wensen hiervoor wel een of andere vorm van

compensatie of steun.

De boeren betalen grondbelastingen aan de gemeente, maar krijgen hiervoor niets in de plaats.

Er wordt geen cent geïnvesteerd in infrastructuur of enige andere vorm van steun voor de

boeren. De boeren voelen zich dan ook dubbel bedrogen: ze krijgen noch van de gemeente,

noch van de wateronderneming AMAT, enige financiële of andere compensatie ter

bescherming van de grond in het stroomgebied.

3.1.3.2 Alternatieven voor ontbossing volgens de boeren

De ondervraagde boeren zijn allemaal bereid tot deelname aan herbebossingprojecten, zolang

ze maar voldoende steun hiervoor ontvangen.

3.1.3.2.1 Lokale overheidssteun of steun via andere organisaties

Dergelijke steun kan volgens de boeren verschillende vormen aannemen:

Monetaire steun

Uiteraard zouden de boeren graag een monetaire steun ontvangen voor de bescherming van

het waterstroomgebied. De bereidheid tot herbebossingprojecten verschilt echter erg tussen de

grote en de kleine boeren. Grote boeren, die over veel kapitaal beschikken en in hun eigen

ogen meestal al genoeg bos laten staan, lijken niet echt bereid te zijn om wijzigingen aan hun

grondgebruik aan te brengen. In het algemeen willen ze dan ook hoge monetaire compensaties

voor het herbebossen van stukken grond. Bij het berekenen van dergelijk bedrag, moet

rekening gehouden worden met de opportuniteitskosten, die logischerwijze veel hoger zijn

dan bij kleine boeren. Kleine boeren zijn in het algemeen ontvankelijker voor

81

herbebossingsprogramma’s. Zij beschikken immers over bijna geen kapitaal en gebruiken hun

weiden meestal om de koeien van derden te hoeden. Het bedrag dat ze zouden ontvangen voor

herbebossing moet dan ook ondermeer rekening houden met de opbrengst die de boeren

bekomen door de weiden te verhuren. Het bedrag dat ze willen ontvangen varieert echter te

sterk tussen de verschillende boeren om hier een exact getal op te kunnen plakken. Om toch

een idee te krijgen van een eventuele monetaire compensatie, kan men berekenen hoeveel

inkomsten een manzana per jaar opbrengt voor een bepaald type boer. In Matiguás schommelt

de gemiddelde opbrengst per manzana voor een kleine boer rond de 30$, terwijl dit voor de

extensieve veeboeren rond de 50 tot 80$ schommelt. (Marín López, Pauwels, 2001, blz.114-

121). Uiteraard is dit niet de enige referentie: er moet verder rekening gehouden worden met

de precieze grondverandering, de benodigde onderhoudskosten, arbeid die bij herbebossing

voor andere doeleinden kan aangewend worden, etc.

Technische steun

Technische steun is zeer belangrijk. Via nieuwe inzichten en technologieën in

landbouwmethodes, kan men ervoor zorgen dat de cultivering van sommige gewassen

rendabeler wordt. Dit zorgt ervoor dat minder grond nodig is voor de productie van eenzelfde

hoeveelheid. Ook het gebruik van pastos mejorados (“verbeterde weiden”) is een

aantrekkelijk alternatief. In dat geval kunnen er bijvoorbeeld 4 tot 5 koeien op een stuk grond

gezet worden, waarbij er vroeger slechts 1 op werd gezet.

Infrastructurele steun

Op dit moment betalen de boeren uit Quirragua belastingen en ontvangen ze niets in de plaats.

Uiteraard vragen de boeren in ruil voor een minimumbescherming van het natuurgebied ook

niet-monetaire steun, zoals betere of nieuwe wegen75, herstellingen van hangbruggen over

bepaalde rivieren, de oprichting van een school, betere watervoorzieningen, etc.

3.1.3.2.2 Steun bij eigen initiatieven

Ook werden door de boeren zelf al verschillende initiatieven opgezet:

75 Met de huidige toestand van de wegen kan het fruit en de melk enkel via ezels of paarden tot in Matiguás vervoerd worden. Nieuwe wegen kunnen er onder andere voor zorgen dat deze producten sneller in Matiguás geraken (via auto), en van daaruit naar grotere steden worden vervoerd, waar een grotere vraag is naar deze producten (vooral avocado’s, appelsienen en passievruchten). Ook kan er bij het bestaan van goede wegen, die de melkproductie interessanter maken, tot intensivering van de veeteelt overgegaan worden.

82

Koffieassociatie

26 boeren uit het Quirraguagebied hebben recent samen een biologische koffieassociatie

(ASOCAFEMAT) opgericht. De koffieplanten worden sinds enkele seizoenen niet meer met

chemische producten behandeld, maar worden puur biologisch gekweekt, wat ervoor zorgt dat

de koffie in een hogere kwaliteitsklasse terechtkomt en dus tegen een hogere prijs verkocht

kan worden76. Vermits koffie in het bos wordt gekweekt, onder de schaduw van de bomen,

zou dit een goed alternatief zijn om de bossen rendabel te maken en ontbossing op die manier

voor een deel tegen te gaan. De grote beperking is evenwel dat er nog geen afnemer is

gevonden die hun koffie als biologisch erkent en een markt kan garanderen.

Fauna en flora organisatie

De boeren in het Quirraguagebied hebben in maart 2004 samen de Fundación Serranía de

Quirragua of de “Stichting voor het Bergland Quirragua” opgericht. Deze organisatie, waarin

bijna alle boeren uit het gebied participeren, wil via verschillende programma’s trachten de

natuur te beschermen in combinatie met voldoende steun aan de boeren. De organisatie hoopt

zo ecotoerismeprojecten77 op te kunnen starten of op technische steun voor alternatieve

landbouw.

3.2 De watermaatschappij AMAT

In hoofdstuk 2 van deel I werd reeds het institutionele en legale kader geschetst waarbinnen

de watersector in Nicaragua handelt. We zagen dat INAA het regelgevend orgaan is, terwijl

ENACAL de publieke onderneming is die instaat voor de drinkwaterdienstverlening, met

verschillende autonome subondernemingen in enkele departementen.

3.2.1 AMAT: Institutionele achtergrond

De waterservice in de stad Matiguás situeert zich op departementaal niveau: de onderneming

staat onder gedelegeerd beheer van het departement Matagalpa. AMAT staat voor Empresa

Aguadora de Matagalpa (“Wateronderneming van Matagalpa”). De publieke onderneming

staat in voor de watervoorziening van de stedelijke gebieden in dit departement en telt in

76 Volgens de boeren zou de prijs kunnen stijgen van 300 C$ per baal (45,3 kg) tot 800 C$, of zelfs tot 1.500 C$. Zonder chemicaliën brengt een hectare koffie ongeveer 20 tot 30 balen op. Met chemicaliën is dat ongeveer 80 tot 100. De productiekost van chemische koffie is echter zeer duur: het onderhoud van 1 hectare kost ongeveer 7.000 C$, terwijl dit bij biologische koffie enkel arbeidskracht is, of ongeveer 1.400 C$ per hectare. 77 Een dergelijk project zou er voor zorgen dat alle boeren meer betrokken worden bij het beschermen van het bos. Het is dan immers in hun eigen belang om de natuur zo aantrekkelijk mogelijk te houden om potentiële toeristen aan te trekken. Ecotoerismeprojecten vereisen echter een goede infrastructuur (toegangswegen, accommodatie, elektriciteit, water, etc.) die in het gebied op dit moment zeker niet aanwezig is.

83

totaal ongeveer 21.000 klanten (INAA, 12 oktober 2004). Hoewel AMAT uit ENACAL

voortkomt, handelt het voor een groot deel onafhankelijk van deze laatste onderneming: het

beschikt over een eigen bestuur, organisatie, coördinatie en budget. De bestuursraad is

samengesteld uit vertegenwoordigers van elk van de 33 streken uit Matagalpa, één

vertegenwoordiger van ENACAL, en verschillende burgemeesters. De onderneming opereert

onafhankelijk van het gemeentehuis van Matiguás, enkel op een indirecte manier is er een

band tussen beide: via de bestuursraad, waarin de huidige burgemeester vertegenwoordigd is.

3.2.2 Distributiesysteem in het stadsgedeelte

Zoals eerder reeds uitgelegd, stroomt het water vanuit de decompressietank in de bergen via

een pijpleiding tot in de opslagtanks, die zich op het hoogste punt in het stadsgedeelte

situeren. Volgens de hoofdverantwoordelijke van AMAT wordt elke dag ongeveer 11 tot 13

uur gepompt78, wat overeenkomt met ongeveer 31.000 m³ water per maand. Vanaf de

opslagtanks werkt het systeem volledig via druk, dus zonder pompen.

Het distributienetwerk van AMAT in Matiguás bestaat uit twee delen. Er zijn twee

hoofdleidingen, die elk 50% van de dekking voor zich nemen. Indien er dus een herstelling in

een stadsgedeelte uitgevoerd moet worden, zit de helft van de stad tijdelijk zonder water.

3.2.3 Budget

Het geld waarover AMAT beschikt, komt enkel van de consumenten die het water verbruiken.

Alle inkomsten in het hele departement worden op één rekening gezet en op departementaal

niveau beheerd. Het geld dient voor reparaties, uitbreidingen en onderhoud. Nieuwe,

grootschalige projecten worden echter meestal met buitenlandse donaties gefinancierd.

De elektriciteitskosten vertegenwoordigen het grootste deel van de totale kosten van het

watersysteem in Matiguás. De totale energiekost in een maand loopt op tot ongeveer 20.000

tot 22.000 C$79. Het bedrijf opereert op dit moment met verlies, mede door het

gemoderniseerde systeem dat heel wat onderhoudskosten impliceert. Een ander reden is dat

een groot deel van de consumenten hun rekening niet (op tijd) betalen.

78 Meestal van 6 tot 17-18 uur. In augustus 2004 werd slechts 25 dagen gepompt, in totaal 304 uur. De overige dagen kon er niet gepompt worden wegens te hevige regenval, waardoor de filters slecht functioneren. 79 Dit bedrag is gebaseerd op de gegevens van de maand augustus 2004. Er werd in die maand in totaal 304 uur gepompt, wat overeenkwam met een verbruik van 11.187 kW.

84

3.2.4 Consumenten

Een familie in Matiguás, met ongeveer 5 inwoners, consumeert per dag gemiddeld 0,477m³,

of zo’n 477 liter. Op maandbasis is dat ongeveer 14,3 m³. In Matiguás zijn er van de 2.600

huizen, 1.452 of dus 55% aangesloten op het waterdistributienetwerk van AMAT. Van deze

aangesloten families, is ongeveer 2/3 te arm om de waterrekening zonder problemen te

betalen. Indien een consument zijn rekening niet betaalt, krijgt deze – zoals voorgeschreven

door INAA (art.35 tot en met 38 van het Reglamento de Servicios al Usuario) - een

verwittiging. Indien de consument dan nog steeds niet betaalt, heeft AMAT het recht de

leiding af te sluiten. Elke maand worden er in de stad Matiguás ongeveer 100 tot 150

verwittigingen uitgeschreven. Tot een effectieve afsluiting van de leiding is het tot nu toe nog

nooit gekomen.

3.2.5 Tarieven

Water is een levensnoodzakelijk, primair goed. Het kent dan ook een prijsinelastische vraag:

de procentuele verandering van de gevraagde hoeveelheid zal typisch kleiner zijn dan de

procentuele verandering van de prijs. In 2001 bedroeg de prijselasticiteit van water

aangeboden door ENACAL in Nicaragua +0,14 (Avendaño, 2004, blz.13). De positieve

elasticiteit toont aan dat water een levensnoodzakelijk goed is: een stijging van de prijs doet

het consumptievolume niet significant afnemen.

De watertarieven die AMAT toepast, moeten eerst door het INAA goedgekeurd worden.

AMAT kan dus niet zomaar welke prijs aan haar consumenten vragen. Vroeger werkte

AMAT met een vaste prijs per maand, maar sinds de moderniseringen van 2004, wordt er met

meters gewerkt: de consument betaalt nu volgens geconsumeerde hoeveelheid. De tarieven

zien er als volgt uit (tabel 6):

Tabel 6: Watertarieven van AMAT

Consumptie Tarief 0 tot en met 10 m³ Vast bedrag: 45,80 C$, onafhankelijk van de

geconsumeerde hoeveelheid 10 tot en met 20 m³ 4,58 C$/m³ 21 tot en met 30 m³ 5,26 C$/m³ 31 tot en met 50 m³ 5,57 C$/m³

51 m³ tot en met 100 m³ 12,33 C$/m³ Meer dan 100m³ 13,61 C$/m³

Bron: eigen uitwerking op basis van gegevens van AMAT

85

Zoals men in volgende grafiek kan zien (figuur 13), wordt dus een progressieve tarifering met

een vaste maandelijkse kost toegepast: hoe meer men verbruikt, hoe duurder de extra kubieke

meter kost80.

Figuur 13: Watertarieven van AMAT

Tarieven AMAT

0

100

200

300

400

500

600

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70

geconsumeerd (m³)

te b

etal

en (

C$)

Bron: eigen uitwerking op basis van gegevens van AMAT

De totale kost om een huis aan te sluiten op het netwerk bedraagt ongeveer 100 US$ (hier zit

onder andere de kost van een meter in, die ongeveer 30 US$ bedraagt). Deze kost werd

volledig gefinancierd met het geld van het voorbije moderniseringsproject. Families die zich

na het project echter willen aansluiten, moeten dit bedrag wel zelf betalen. Wegens een tekort

aan meters, betalen 110 van de 1.452 aangesloten huizen een vast bedrag van 50 C$ per

maand. Er wordt geen aparte prijspolitiek toegepast naargelang tot welke socio-economische

klasse een consument behoort: iedereen betaalt evenveel voor een kubieke meter.

3.2.6 Voornaamste problemen

De grootste problemen die een invloed uitoefenen op de slechte watervoorziening volgens

AMAT zijn de volgende:

- Slecht filtersysteem dat ervoor zorgt dat bij regenval niet gepompt kan worden.

- Hoge elektriciteitskosten en laattijdige betalingen van de consumenten, wat de

financiering van het systeem ondermijnt.

3.2.7 Houding ten opzichte van de boeren in het Quirraguagebied

AMAT acht het niet tot een van haar verantwoordelijkheden om de boeren in de bergen te

compenseren. Deze verantwoordelijkheid ligt volgens de watermaatschappij volledig bij het

80 Bijvoorbeeld: een familie die 35m³ consumeert, moet (20m³ x 4,58) + (10m³ x 5,26) + (5m³ x 5,57) = 172,05 C$ betalen.

86

gemeentehuis. Er zijn dan ook geen initiatieven van de wateronderneming om de boeren enige

vorm van steun te geven voor de eventuele bescherming van de natuurlijke rijkdommen.

3.3 De inwoners van de stad Matiguás

In de stad Matiguás, waar ongeveer 10.000 tot 14.000 mensen wonen, zijn er 2.060 huizen,

waarvan 1.950 aansluiting en 110 geen aansluiting hebben op een of ander waternet. Naast het

systeem van AMAT, dat het grootste gedeelte van de stad dekt (ongeveer 55%), zijn er twee

wijken die – uit noodzaak - hun eigen systeem hebben ontwikkeld. In dit deel zullen we

enerzijds de consumenten van AMAT uitgebreid bespreken, en anderzijds kort ingaan op één

van de wijken die een eigen systeem heeft ontwikkeld.

3.3.1 Consumenten van AMAT

Zoals reeds eerder vermeld, zijn er 1.452 huizen aangesloten op het netwerk van AMAT, wat

overeenkomt met ongeveer 8.950 mensen. In principe heeft elke wijk een

vertegenwoordigend comité dat toeziet op de goede werking van het watersysteem. Deze

comités zouden in theorie maandelijks gezamenlijk met de watermaatschappij moeten

vergaderen over alle mogelijke problemen die de consumenten van elke wijk ondervinden. In

praktijk vergaderen de comités echter nooit, zodat de consumenten niet gehoord worden.

In wat volgt worden de voornaamste klachten en problemen geschetst waarmee de

consumenten hebben te kampen:

3.3.1.1 Problemen

3.3.1.1.1 Beschikbaarheid van water

a) variabiliteit per wijk

Een algemeen kenmerk van het huidige watersysteem is dat er in geen enkele wijk 24 uur per

dag water uit de kraan stroomt. In de hoger gelegen wijken, zoals de wijk 24 de junio (zie

figuur 2 in bijlage 7), is er slechts enkele uren per dag water beschikbaar. Lager gelegen

wijken, zoals het centrum van de stad, beschikken over meer uren water. De oorzaak van deze

variabiliteit per wijk is dat het water uit de opslagtanks via zwaartekracht en druk door de

buizen stroomt. Dit zorgt ervoor dat in de piekuren (van 6 tot 8 uur en van 12 tot 14 uur) enkel

de mensen in lager gelegen wijken over water beschikken, vermits er dan onvoldoende druk

in de leidingen aanwezig is om het water tot in de hoger gelegen wijken te krijgen.

87

b) variabiliteit door weersomstandigheden

Als het op de plaats waar het water uit de rivier wordt genomen regent, beschikt men in de

stad niet over water. De oorzaak is het filtersysteem, dat bij hevige regenval niet meer

optimaal functioneert: te veel onzuiverheden, zoals modder en zand, dringen dan de

waterputten binnen. Om te vermijden dat deze onzuiverheden de kraan uitstromen, wordt de

pomp en dus het volledige systeem stilgelegd. Dit heeft er al verschillende keren voor gezorgd

dat er soms 3 tot 5 dagen geen water beschikbaar was (gemiddeld is er per maand 1 tot 3

dagen totaal geen water). Het probleem zou volgens AMAT opgelost kunnen worden via de

installatie van andere filtertypes, waarvoor op dit moment echter geen geld beschikbaar is.

c) variabiliteit door te hoge elektriciteitskosten of elektriciteitspanne

Zoals reeds eerder vermeld werd, maakt de elektriciteitskost het grootste deel uit van de totale

systeemkosten. Volgens een aantal mensen zet AMAT per maand een bepaald bedrag opzij

om de elektriciteitskosten te dekken. Wanneer dit bedrag overschreden dreigt te worden, stopt

men gewoon met pompen, onder het voorwendsel dat ergens een defect in het systeem zit.

In het algemeen beschouwen de consumenten de onzekere waterbeschikbaarheid als het

grootste probleem.

3.3.1.1.2 Kwaliteit van het water

De kwaliteit van het water is niet optimaal. Het water is drinkbaar, maar de consumenten

weten dat de kwaliteit beter zou kunnen zijn. Er is geen sprake van ernstige ziektes, maar

symptomen als buikloop komen regelmatig voor, vooral bij kinderen. Een oorzaak van de

suboptimale kwaliteit is dat het water te veel stroomafwaarts afgenomen wordt. Alvorens het

afnamepunt te bereiken, loopt de Río Cusiles immers nog door het gebied van verschillende

gemeenschappen. Kleren worden in de rivier gewassen en dierenuitwerpselen, chemicaliën en

andere waterverontreinigende stoffen komen in de rivier terecht. Een slecht afmeetsysteem bij

de desinfectering van het water, zorgt verder voor te hoge chloorconcentraties in het water.

3.3.1.1.3 Kost voor de consument

a) kost van de dienst

We zagen reeds dat ongeveer 2/3 van de op AMAT aangesloten families niet genoeg geld

heeft om de waterrekening zonder problemen te betalen. Een groot deel van de consumenten

vindt de prijs die ze betalen voor het water echter niet te duur, maar ze beseffen dat de prijs

goedkoper zou kunnen zijn als een alternatief systeem zou worden toegepast, namelijk een

88

systeem dat puur via zwaartekracht zou werken. Hierbij zouden er immers geen

elektriciteitskosten zijn, die bij het huidige systeem de grootste kost opslorpen.

Een andere bevinding is dat de huidige tarifering niet op een eerlijke manier gebeurt: mensen

die 0 tot 10m³ water consumeren per maand betalen allemaal 45,80 C$. Vermits in sommige

wijken slechts enkele uren per dag water beschikbaar is, en op sommige dagen zelfs geen

druppel, betalen vele families meer, dan voor hetgeen ze werkelijk hebben geconsumeerd.

b) probleem meetsysteem

Een probleem dat door verschillende mensen werd aangekaard, is het feit dat men sinds de

invoering van de watermeters, vaak niet alleen voor water, maar ook voor lucht betaalt.

Vermits het systeem werd ontworpen met de bedoeling dat de leidingen steeds vol water

zouden zitten, werden goedkopere meters - ontworpen voor continu volle leidingen –

geïnstalleerd (figuur 14), terwijl in praktijk de leidingen niet continu vol water zitten81. De

consument betaalt dus telkens hij de kraan opendraait, onafhankelijk of er dan water of lucht

uit de kraan vloeit. Artikel 9 van het Reglamento de Servicios al Usuario zegt dat de

dienstverlenende onderneming de meter moet vervangen als deze niet efficiënt functioneert,

maar AMAT ontkent dat de meters lucht zouden aanrekenen.

Figuur 14: Watermeter van AMAT

Bron: eigen materiaal

3.3.1.2 Verantwoordelijkheid en betalingsbereidheid

De verantwoordelijkheid voor een goedfunctionerende waterdistributie ligt volgens de

consumenten vooral bij de wateronderneming zelf en bij het gemeentehuis. Deze moeten er

ook voor zorgen dat armere families toegang hebben tot water, zonder dat deze te hoge kosten

oplopen.

81 Er bestaan twee soorten meters die watermaatschappijen kunnen gebruiken. Een goedkopere meter die puur op druk werkt, wordt gebruikt wanneer de leidingen continu vol water zitten. Het gevolg is dat wanneer er geen water in de leiding zit, en de kraan opengedraaid wordt, de meter begint te tellen en dus de uitstromende lucht aanrekent. Een duurdere meter die enkel meet wanneer er effectief water door de leiding stroomt, wordt gebruikt bij leidingen die niet continu vol water zitten.

89

Hoewel de consumenten bijna allemaal vinden dat ze op dit moment te veel betalen voor het

water, en ontevreden zijn over het minimumvolume dat ze moeten betalen, waren alle

ondervraagde consumenten bereid om meer te betalen, indien de aangeboden waterdienst

beter zou worden. Dit wil zeggen dat zowel de kwaliteit van het water als de beschikbaarheid

ervan op elk moment gegarandeerd zou moeten worden. Een grondigere studie zou moeten

uitwijzen hoeveel deze betalingsbereidheid precies bedraagt. Een goede vergelijking kan

gemaakt worden met San Dioniso, een arme gemeente die op 80 km ten zuidwesten van

Matiguás ligt. Een onderzoek van CIAT (Centro Internacional de Agricultura Tropical)

bracht via een contingent valuation methode aan het licht dat de meeste huishoudens bereid

waren om 4 tot 11 C$ extra per maand te betalen voor een betere waterservice. In het

algemeen wordt aangenomen dat huishoudens een betalingsbereidheid voor water hebben die

varieert tussen 0,5% tot 10% van het huishoudinkomen82.

De meeste mensen waren er echter van overtuigd dat met een alternatief systeem, dat puur op

zwaartekracht zou functioneren, de prijzen op langere termijn enkel zouden verlagen en de

kwaliteit en kwantiteit van het geleverde water zouden verbeteren. Alle ondervraagde

consumenten waren ook voorstander van het voorstel dat de boeren in de bergen, die dus

invloed hebben op de waterkwaliteit en –kwantiteit, een vergoeding zouden moeten

ontvangen voor de bescherming van het milieu en het water.

3.3.2 Andere watersystemen in Matiguás: voorbeelden van een alternatief systeem?

Zoals reeds eerder werd gezegd, dekt AMAT niet de gehele stad Matiguás. Twee wijken in de

stad, namelijk de wijken Rufino López en Jorge Luis Cuaresma (zie figuur 2 in bijlage 7),

hebben een eigen watersysteem, dat volledig verschilt van dat van AMAT. Tabel 7, op de

volgende bladzijde, geeft een schematisch overzicht van de belangrijkste verschillen (een

uitgebreide beschrijving vindt men terug in bijlage 8).

Vermits het water toestroomt via zwaartekracht en afgenomen wordt van 2 waterbronnen, is

het systeem zeer goedkoop in onderhoud en operatie en bezit het water bovendien een hoge

zuiverheidgraad. De vaste kosten van 10 C$ per maand verschillen van het tariferingsysteem

van AMAT, maar beletten niet dat er toch veel betalingsproblemen zijn. De grootste

beperking van het systeem is dan ook het gebrek aan legitimiteit, waardoor het plaatselijk

82 Tegenwoordig beseft men echter dat de vraag naar water veel complexer is, en van zeer veel factoren afhangt, zoals de waargenomen gezondheids- en economische voordelen van een goede watervoorziening, de beschikbaarheid en kost van andere waterbronnen, etc. (DFID, 2001).

90

watercomité (dat volledig onafhankelijk is van het gemeentehuis) niet veel kan ondernemen

bij niet-betaling.

Tabel 7: Belangrijkste karakteristieken van de watersystemen in Matiguás

AMAT Rufino López Fysiek systeem Water stroomt toe via elektrische

pomp; afgenomen van rivier Water stroomt toe via zwaartekracht; afgenomen van waterbronnen

Dekking 1.452 families 156 families (van de 171) Beheer AMAT (departement Matagalpa) Plaatselijk watercomité (volledig

onafhankelijk van andere entiteiten) Kosten beheer Vooral elektriciteitskosten Enkel beperkte onderhoudskosten Geldinning Via tarifering Vast: 10 C$/maand + aansluitingskost Voornaamste problemen

Hoge elektriciteitskosten; niet-betaling door gebruikers; slechte waterbevoorrading (kwaliteit en kwantiteit)

Niet-betaling door gebruikers; Autoriteitsproblemen (legitimiteit)

Voordelen Legitimiteit Goedkoop en betrouwbaar (via zwaartekracht); zuiver water

Bron: eigen uitwerking

3.4 Het gemeentebestuur

3.4.1 Algemene gegevens

De gemeente Matiguás kent, net zoals de overige 12 gemeentes van Matagalpa, een

gemeentehuis met aan het hoofd een burgemeester, gekozen voor vier jaar, geassisteerd door

een vice-burgemeester en tien gemeenteraadsleden. Zij vormen de hoogste autoriteit van de

lokale regering en het lokale bestuur. Verder beschikt het gemeentehuis van Matiguás over 35

personeelsleden die zowel activiteiten op gemeentelijk als op stadsniveau uitvoeren. De

welvaart van het volk en de ontwikkeling van de gemeente zijn de streefdoelen van een

gemeentehuis. Hiervoor werkt het ook samen met sociale, politieke en economische

organisaties, die de belangen van verschillende groepen trachten te verdedigen. Ook zijn er

samenwerkingsverbanden met buitenlandse organisaties, zoals CARE (Cooperative for

American Relief Everywhere), of een stadsbroederschap met de Duitse stad Saarlouis.

In 2001 bedroeg het beschikbare budget in Matiguás 3.285.225 C$ (Municipio de Matiguás,

2004), dit om een idee te geven van de bedragen waarover Matiguás beschikt.

3.4.2 Het gemeentebestuur en de natuurbescherming

3.4.2.1 Controle op beschermde gebieden

Er zijn verschillende nationaal beschermde gebieden in de gemeente Matiguás. In het

gemeentehuis is de afdeling milieuadministratie verantwoordelijk voor de controle en de

91

coördinatie met het centraal niveau. De afdeling werkt nauw samen met zogenaamde

streekcomités (Comité Comarcal: elke gemeenschap heeft zo een comité), die mee instaan

voor de bosbescherming in elk van de 27 streken die Matiguás telt. De streekcomités houden

zich onder andere bezig met de controle op het kappen van bomen voor niet-commerciële

doeleinden. Wanneer iemand een boom wil kappen, moet die persoon eerst een aanvraag

indienen bij het comité, waarin alle details over de boom vermeld staan (boomsoort, afstand

tot rivier, etc). Het comité moet dan beslissen of de persoon in kwestie de toelating krijgt om

de boom te kappen.

Ondanks deze regelgeving wordt toch veel hout illegaal gekapt. De streekcomités, waarvan

het personeel enkel uit vrijwilligers bestaat, zijn op dit moment immers de enige instanties die

enige controle uitoefenen. Ze kunnen echter niet permanent toezicht houden en beschikken

over te weinig personeel om grote gebieden, zoals Quirragua, te kunnen overzien. De enige

manier om deze gebieden te controleren en te beschermen is via de inzet van officiële

boswachters, waarvoor de gemeente op dit moment echter geen geld ter beschikking heeft. In

heel het departement Matagalpa beschikt enkel Río Blanco over boswachters. Verder blijkt uit

gesprekken met de lokale bevolking dat er vaak sprake is van corruptie. Bomen die in

principe op een beschermd gebied staan, kunnen dikwijls - na betaling van een klein bedrag -

toch worden omgekapt. Wegens een groot tekort aan geld op gemeenteniveau, zullen

gemeentelijke overheden immers sneller bereid zijn om illegale sommen geld te ontvangen.

Het grote probleem is dat nog steeds een te grote institutionele polarisatie bestaat tussen

bescherming en winning. Weinig gemeentes zijn echt betrokken bij de bescherming van hun

grondgebied. Meestal wordt de bescherming enkel bevorderd door NGO’s of milieuprojecten.

De gemeentes zijn dikwijls enkel geïnteresseerd als er geld mee te verdienen valt,

bijvoorbeeld via boetes (Larson, 2002, blz.22-23). Er wordt dus enkel naar

kortetermijnvoordelen gekeken, en niet op langere termijn nagedacht..

3.4.2.2 Rol van de gemeente in de ontbossingproblematiek

De gemeente is zich bewust van de gevaren die de uitbreidende landbouwgrens met zich

meebrengt. Het gemeentehuis heeft echter veel te weinig geld ter beschikking om een

effectieve bescherming van het bos te kunnen garanderen. Enkel externe projecten van

NGO’s, die steun aan de boeren bieden, zouden volgens de gemeente het probleem kunnen

oplossen. De boeren ontvangen op dit ogenblik dan ook geen enkele vorm van steun van de

gemeente voor het beschermen van stukken bos op hun grondgebied. De enige

92

verwaarloosbare stimulans die boeren op dit ogenblik hebben, zijn de belastingsvoordelen die

gepaard gaan met bosbezit.

3.4.3 Het gemeentebestuur en de watervoorziening

Het gemeentebestuur is zich bewust van de problemen die zich bij het huidige watersysteem

van AMAT voordoen. Klachten van de bevolking over de slechte kwaliteit, gebrekkige

beschikbaarheid en uitsluiting van bepaalde wijken en families lopen geregeld het

gemeentehuis binnen.

Zoals eerder reeds vermeld, is AMAT een publieke onderneming, die op departementaal

niveau opereert. Het gemeentehuis en de wateronderneming zijn twee onafhankelijke

entiteiten. De gemeente heeft dus geen rechtstreekse inspraak in de onderneming. De

wateronderneming is wel verplicht inkomensbelastingen en infrastructuurbelastingen aan de

gemeente te betalen. Schematisch ziet de geldstroom er als volgt uit (figuur 15):

Figuur 15: Geldstroom in huidig watersysteem

Bron: eigen uitwerking

De gemeente heeft nog geen initiatief genomen om zelf een waterproject op te starten. Dit

kost immers veel geld, dat de gemeente niet voorhanden heeft. Dergelijk project kan volgens

het gemeentehuis enkel gerealiseerd worden als er buitenlandse financiële steun komt, wat op

dit moment onwaarschijnlijk is, vermits de recente modernisering van het huidige systeem net

achter de rug is en hoge investeringen vereiste.

93

HOOFDSTUK 4: OPLOSSINGSPISTES VOOR DE PROBLEMATIEK IN MATIGUÁS In dit hoofdstuk zullen we een model ontwikkelen dat een oplossing moet bieden voor de

besproken problematiek, rekeninghoudende met de belangen van alle partijen. We baseren

ons hierbij onder andere op de voor- en nadelen die we bij de besproken watersystemen

tegenkwamen en op de problemen waarmee de boeren en de stadsinwoners op dit moment te

kampen hebben. De realiseerbaarheid van het ontwikkelde model vereist echter bijkomende

studies. Zo zal men bijvoorbeeld moeten onderzoeken welk deel van de bevolking in

Matiguás bereid is om meer te betalen, welk deel de mogelijkheid hiertoe (niet) heeft, etc.

Ook zou een grondigere studie moeten gebeuren naar de exacte steun die de boeren in het

Quirraguagebied nodig hebben, om zo de bescherming van de fauna en flora en dus het water

op lange termijn te kunnen garanderen. Tenslotte zouden ook de kosten voor de uitvoering

van zulk project geanalyseerd moeten worden.

4.1 Theoretisch model

We maken een onderscheid tussen de sociale, legale en institutionele aspecten en de

effectieve verwezenlijking van het fysieke systeem (technologische aspecten). We mogen

echter niet uit het oog verliezen dat deze verschillende sferen volledig gerelateerd zijn.

4.1.1 Technologische aspecten

Het fysieke systeem moet ervoor zorgen dat er óf continu water aanwezig is, óf toch minstens

dat de watervoorziening regelmatig en betrouwbaar is, met zo weinig mogelijk onvoorziene

tussentijden waarin totaal geen water beschikbaar is, in elk deel van de stad. Dit moet

gecombineerd worden met een zo laag mogelijke operatie- en onderhoudskost, en een zo

hoog mogelijke waterkwaliteit.

Tabel 8, op de volgende bladzijde, geeft – op basis van bovenstaande formulering - beknopt

weer met welke belangrijke technologische aspecten men rekening moet houden bij het

ontwerp van een alternatief waterbevoorradingssysteem.

94

Tabel 8: Belangrijke technologische aspecten bij de realisatie van een alternatief watersysteem in Matiguás 1) Continuïteit en betrouwbaarheid van het systeem voor iedereen Hoe groot is de bevolking die met water moet bevoorraad worden? En in de toekomst? Heeft het systeem uitbreidingsmogelijkheden? Gebeuren de metingen op een betrouwbare manier? Filtersysteem dat onafhankelijk is van weersomstandigheden

Het huidige filtersysteem zorgt ervoor dat geen water beschikbaar is bij regenval. De implementatie van een uigebreide filtergalerij of een ander type filter kan dit probleem oplossen.

Plaatsen van extra opslagtanks of aanleggen van extra hoofdbuizen

Het huidige stadsnetwerk zorgt ervoor dat de leidingen te weinig druk bevatten om alle wijken gelijktijdig van water te voorzien. Via de aanleg van extra hoofdbuizen of de constructie van extra opslagtanks, kan men ervoor zorgen dat hoger- en lagergelegen wijken min of meer dezelfde beschikbaarheid over water hebben.

Plaatsen van betrouwbare watermeters

Uiteraard moeten meters gebruikt worden die het effectief gebruik van water aanrekenen, en geen kosten aanrekenen bij de doorstroom van lucht.

2) Lage operatie- en onderhoudskost Wat zijn de hoogste kosten van het systeem op korte en op lange termijn? Werkt het systeem steeds? Is er hoge technologische kennis vereist om het systeem te laten functioneren? Overschakelen op zwaartekrachtsysteem

Bij het huidig systeem van AMAT is de elektriciteit die benodigd is om het water naar de decompressietank te pompen de grootste operatiekost. Een systeem dat geen elektriciteit verbruikt is betrouwbaarder en goedkoper. Pompen vragen bovendien een uitgebreid onderhoud, waardoor op lange termijn een zwaartekrachtsysteem zeer interessant is.

3) Kwaliteit van het water Zijn de afnamebronnen goed beschermbaar? Wat voor landbouwpraktijken worden toegepast? Welke mensen/dieren oefenen invloed uit op de waterkwaliteit? Waar wordt het water afgenomen? Water verder stroomopwaarts afnemen

De Río Cusiles doorkruist verschillende gemeenschappen vóór het afnamepunt. De kwaliteit kan enkel verbeteren door het water dichter bij de bron af te nemen, of door een alternatieve rivier te zoeken.

Bron: eigen uitwerking

De grootste beperking bij het huidige watersysteem is de hoge elektriciteitskost, die ervoor

zorgt dat AMAT in Matiguás de kosten van het systeem niet kan dekken. Een

zwaartekrachtsysteem lijkt dan ook een zeer aantrekkelijk alternatief. Verschillende mensen

(waaronder enkele ingenieurs) beweerden dat het inderdaad mogelijk was om het water hoger

in de bergen af te nemen, waardoor bovendien ook de waterkwaliteit zou verbeteren. Verder

zou het plaatsten van extra opslagtanks in het stadsgedeelte er voor kunnen zorgen dat de

variabiliteit per wijk sterk afneemt.

4.1.2 Sociale, legale en institutionele aspecten

Een verbetering van de technische aspecten volstaat uiteraard niet om een duurzaam

watersysteem te garanderen. In deze paragraaf zullen we de verschillende sociale, legale en

institutionele vereisten analyseren, waarbij vooral gefocust wordt op de verantwoordelijkheid

en de eventuele betalings- en compensatiemechanismen.

95

4.1.2.1 Verantwoordelijkheid over de waterbevoorrading

Een zeer belangrijke vraag die zich stelt bij het beheer van een watersysteem, is wie er

verantwoordelijk is voor het beheer en de vlotte werking van het systeem. Op dit moment ligt

deze verantwoordelijkheid volledig bij AMAT - die op departementaal niveau opereert -

zonder dat de gemeente enige significante inspraak heeft in de gevoerde politiek van dit

overheidsbedrijf. Zonder twijfel moet de verantwoordelijkheid van een sociale dienst echter

bij een instantie liggen die dicht bij het volk staat. Er moet immers rekening gehouden worden

met alle mogelijke belangen, zowel met die van de bevolking in de stad als met die van de

boeren in de bergen, en dit op een continue wijze. De meest voor de hand liggende manier om

deze taken te volbrengen, is het toevertrouwen van de administratie en de goede werking van

het systeem aan een gedecentraliseerde entiteit, zoals het gemeentehuis of een lokale

gemeenschapsorganisatie. Het eigendomsrecht van de publieke wateronderneming aan de

gemeente of bevolking zelf geven, door middel van het toekennen van een juridische

persoonlijkheid aan het watersysteem, is – naast een wettelijke83 - ook een belangrijke

psychologische vereiste om het volk meer te betrekken bij het project en ze tot investeringen

in het systeem aan te sporen.

4.1.2.1.1 Gemeente

We zagen reeds dat de gemeente volgens de Ley de los Municipios over de bevoegdheid

beschikt om eigen sociale diensten aan te bieden. De watervoorziening kan dus in principe

door de gemeente Matiguás zelf gebeuren. Een van de grote theoretische voordelen hierbij is

dat de gemeente over de autoriteit beschikt om alle wetten en regels na te doen leven en

beslissingen kan nemen over de uitgave van de belastingsinkomsten en het gemeentebudget.

Op die manier bezit de gemeente over de mogelijkheid om sociale ongelijkheden ietwat te

balanceren en haar eigen politiek in functie van alle belangengroepen te voeren84.

We zagen echter ook dat de gemeente Matiguás nu al over te weinig geldmiddelen beschikt,

waardoor investeringen in infrastructuur zeer onwaarschijnlijk zijn. Het personeel beschikt

bovendien over te weinig expertise om dergelijke projecten eenzijdig op te starten.

Samenwerking met andere overheidsinstellingen of privé-bedrijven lijkt dan ook een

83 De Nicaraguaanse wet laat de transfer van het eigendomsrecht van de fysieke infrastructuur van het watersysteem naar de gemeenschap zelf enkel toe wanneer die gemeenschap een juridische persoonlijkheid heeft. (Lockwood, 18 december 2002). 84 De naburige gemeente Río Blanco doet dit effectief: het heeft een gemeentelijke wateronderneming met een systeem dat gebaseerd is op zwaartekracht.

96

noodzaak. Bepaalde infrastructuurwerken kunnen uitbesteed worden aan privé-bedrijven,

maar het beheer van de dienst blijft beter in overheids- of gemeenschapshanden85. Privé-

bedrijven zijn vaak innovatief en efficiënt in hun operaties, maar handelen steeds uit

winstoogmerk, zonder daarbij rekening te houden met een duurzaam beheer van de

natuurlijke rijkdommen of de welvaart van de samenleving86. Indien de beslissingen louter

genomen worden in functie van een beperkt aantal begunstigden, wat in ontwikkelingslanden

met zwakke regulatieve systemen vaak het geval is, kunnen zowel het milieu als de armen

verwaarloosd worden (Alexander, 2002). Het is belangrijk om de discussie over privé- en

overheidsbedrijven echter niet te radicaliseren: veel problemen hebben niets te maken met het

feit of de dienstverlening privaat of publiek gebeurt: mensen zonder waterconnectie kunnen

bijvoorbeeld evenveel moeilijkheden ondervinden om publieke als privé-bedrijven te

overtuigen een connectie naar hun huis te leggen. (UN, 2004a). Privé-bedrijven kunnen

sommige complementaire taken overnemen (zoals de installatie van watertanks en de boring

van waterputten), zolang het beheer van de dienst maar door een collectiviteit gebeurt.

4.1.2.1.2 Bestuursraad

Een van de belangrijkste beperkingen is echter dat de gemeente op dit moment zelf te

eenzijdig focust op de belangen van (bepaalde groepen van) de stadsbevolking, zonder

rekening te houden met de rurale bevolking, die ten slotte 70% van Matiguás

vertegenwoordigt. De oprichting van een bestuursraad, waarin vertegenwoordigers van alle

belangengroepen zitten, is misschien een goede oplossing. De bestuursraad zou dan over een

sociaal fonds beschikken, waarin alle inkomsten van het watersysteem terechtkomen87,

eventueel aangevuld met geld van de gemeente of andere financieringsentiteiten. Met dit geld

kunnen dan alle uitgaven en investeringen in het watersysteem gebeuren, inclusief eventuele

compensaties voor de boeren.

85 De voorgestelde Ley de Agua gaat echter nog een stap verder: door deze wet zou ook de exploitatie van de waterdienstlevering door privé-bedrijven kunnen gebeuren. Dit lijkt een stap in de richting van volledige privatisering van de watersector (cf. 2.2.1, deel I). 86 In Centraal Amerika bestaat niet enkel de tendens om de overheidsbudgetten te verlagen, maar ook om bepaalde diensten naar de private sector te verschuiven. Het hoofdargument is daarbij dat diegene die gebruik maakt van de dienst ervoor betaalt (“el usuario paga”). Dit argument is echter zwak: de gebruiker kan immers betalen, zonder dat daarom noodzakelijk de dienst geprivatiseerd moet worden. Rogers (1987, geciteerd door Ramakrishna, 1997, blz.60) signaleert dat privatisering in het beheer van natuurlijke rijkdommen niet werkt indien aan volgende voorwaarden wordt voldaan: 1) armoede overheerst; 2) de doelbevolking is zeer verspreid; en 3) er is weinig productie- en commercialiseringinfrastructuur. Aan deze voorwaarden wordt in Matiguás inderdaad voldaan. 87 Volgens artikel 62 van de Ley de los Municipios moet op geld dat door een gemeenschapsonderneming met sociale doeleinden verdiend wordt, en terug geïnvesteerd wordt in sociale projecten of doeleinden, geen belastingen betaald worden.

97

Een mogelijke bestuursraad zou dan bestaan uit vertegenwoordigers van:

- de bevolking in het stadsgedeelte;

- de boeren in de bergen;

- het gemeentehuis (de burgemeester en de gemeenteraadsleden);

- de verantwoordelijken voor de werking, het onderhoud en herstellingen (ook

technische expertise door specialisten van ENACAL);

- een verantwoordelijke op centraal niveau.

4.1.2.2 Belangen van de bevolking – prijspolitiek en compensatiemechanismen

Om de belangen van de hele stadsbevolking, zonder uitsluiting van bepaalde wijken of

inkomensklassen, te garanderen kan men watercomités oprichten in de verschillende wijken88,

die maandelijks bijeenkomen om mogelijke problemen aan te kaarten. Om ook te garanderen

dat de boeren aangespoord worden om bepaalde delen van hun grond te beschermen en een

adequaat grondgebruik toepassen, moet een deel van het geld dat in het sociaal fonds

terechtkomt, uitgetrokken worden voor compensaties aan deze boeren. Het is echter moeilijk

om een politiek uit te werken, waarbij enerzijds in de stad geen mensen worden uitgesloten

van het basisrecht op water, en waarbij anderzijds de dekking van de kosten voor een goede

werking van het globale waterbevoorradingssysteem (en dus ook een goed milieubeheer)

worden gegarandeerd89. In wat volgt focussen we ons op de prijspolitiek en de

compensatiemechanismen die hierbij eventueel gevolgd kunnen worden.

4.1.2.2.1 Prijspolitiek: tarifering en subsidies

“There are various mechanisms for financing water infrastructure; many have the effect of

stretching payments over the long lifetime of the assets. However, ultimately it is users or

taxpayers (domestic or foreign), present or future, who foot the bill. There is no “magic

bullet” to solve the financing problem.” (UN, 2004c).

De bepaling van de tarieven is een zeer belangrijke materie. De tarieven bepalen immers voor

een groot deel hoeveel geld er in het eerder genoemde sociaal fonds terechtkomt. Een goede

tarifering houdt rekening met alle kosten van het systeem en tracht nog een additionele som

88 Dit is nu ook het geval, maar zoals we al zagen in paragraaf 3.3.1, functioneert dit systeem op dit ogenblik slecht of zelfs niet. 89 Kostendekking is zeer belangrijk bij waterbedrijven: veel systemen in Centraal Amerika opereren met verliezen, die gefinancierd worden met overheidssubsidies. Het resultaat is een graduele verslechtering van de dienstkwaliteit, waardoor arme families nog moeilijker toegang krijgen tot de dienst. (Ordoñez, Serrano, Walker, 1999, blz.12).

98

over te houden voor onvoorziene reparaties, verdere investeringen en eventuele compensaties

voor de boeren.

Een kost per geconsumeerde hoeveelheid lijkt de beste oplossing. Zo wordt de gebruiker

immers verplicht om rationeel met water om te gaan. De meeste watertariferingen in Centraal

Amerika rekenen echter ook een minimumvolume aan dat betaald moet worden, ook al wordt

dit volume niet geconsumeerd door de consument. Typisch schommelt dit tussen de 15m³ en

30m³. (ESA Consultores, 2005, blz.42-43). De aanrekening van een minimumvolume stoot op

veel protest bij de consumenten, vooral indien het systeem zo vaak stilligt, zodat het volume

dat overeenkomt met de minimumbetaling, zelden kan geconsumeerd worden. Bovendien

gaat dergelijke minimumaanrekening in tegen de rationele omgang met water.

Verder is de tarifering progressief, in de zin dat meer betaald wordt per additioneel volume,

zoals uitgelegd in paragraaf 3.2.5. Weinig landen hebben echter een tariferingsysteem dat

onderscheid maakt tussen inkomensverschillen. In plaats daarvan worden de tarieven meestal

gebaseerd op het geconsumeerde volume, die in theorie gekruiste subsidies (de rijken staan in

voor een groter deel van de kost ten voordele van de armen) moeten teweegbrengen. Dit

systeem werkt echter enkel als de rijken meer consumeren dan de armen, wat in werkelijkheid

dikwijls niet zo is90. De consumptie van water, een levensnoodzakelijk goed, varieert immers

zeer weinig tussen inkomensgroepen. Progressieve tarifering, gebaseerd op het volume,

stimuleert dus geen ongelijkheidvermindering. (ESA Consultores, 2005, blz.44; Yepes, 2003,

blz.10).

Bij subsidiëring van de openbare wateronderneming in haar geheel blijkt dat de middenklasse

vaak bevoordeeld wordt in plaats van de armen, waar de subsidies ten slotte voor bedoeld

zijn. Dit zorgt ervoor dat in de meeste watersystemen de arme mensen, ondanks de

subsidiëring van de overheidsondernemingen, uit het systeem uitgesloten blijven. Bepaalde

(armere) wijken worden meestal niet gedekt door het waternetwerk. Vaak wordt daarop

gezegd dat dit ligt aan de inefficiëntie van deze overheidsbedrijven. De oplossing wordt dan

gezocht in de verhoging van de tarieven (om de kosten te dekken en om het net te kunnen

uitbreiden via investeringen) en het contracteren van privé-ondernemingen die de efficiëntie,

de kwaliteit en de service kunnen verhogen. (ESA Consultores, 2005, blz.43). Uit cijfers van

90 Een studie van 10 systemen in Midden-Amerika en Venezuela toonde aan dat 60% van de rijkste bevolking de impliciete subsidie ontvangt (ESA Consultores, 2005, blz.43-44).

99

de Wereldbank blijkt dat in Latijns Amerika privatisering van waterinfrastructuur in het

algemeen een negatieve invloed heeft op de arme bevolking, waarbij grote sociale groepen

uitgesloten blijven uit de drinkwatervoorziening (UN, 2004b, blz.11).

Uit verschillende studies blijkt dat arme mensen meestal wel bereid zijn om meer te betalen

voor drinkwater. De beste manier om ongelijkheid in een samenleving te bestrijden, is dan

ook niet zozeer de volledige subsidie van publieke diensten voor de armen, maar de

uitbreiding van de diensten, zodat iedereen toegang heeft tot de dienst91. (Yepes, 2003,

blz.10-11). De lokale overheid kan zich dan bezighouden met gefocuste subsidies naar de

armen toe92, wat echter weer grote transactiekosten impliceert. Ook kan bijvoorbeeld een

politiek toegepast worden, waarbij de eerste kubieke meters voor de armen gratis zijn, waarna

ze voor de additionele kubieke meters de gewone prijs betalen. Men moet er echter wel voor

zorgen dat het gemiddelde tarief alle variabele en financiële kosten dekt, waardoor de

wateronderneming eventueel kan uitbreiden of compensaties voor de boeren kan genereren

(Yepes, 2003, blz.14).

In het geval van Matiguás kan misschien gepleit worden voor een gelijkaardig systeem dat in

1990 ingevoerd werd in Tegucigalpa, Honduras, waarin de gebruikers van de waterdienst

betalen voor het maandelijks gebruik, en daar bovenop voor de benodigde constructiewerken

(en eventuele compensaties voor de boeren). Dit geld wordt dan in een roterend sociaal fonds

geplaatst, dat aangewend wordt voor de constructie van waterconnecties in marginale

stadswijken. (ESA Consultores, 2005, blz.39).

4.1.2.2.2 Compensatiemechanismen: Betaling voor Milieudiensten?

Zoals reeds eerder werd aangehaald, moet er ook een mechanisme bedacht worden waardoor

de boeren enige vorm van stimulans krijgen om te investeren in “milieuvriendelijke”,

duurzame landbouwtechnieken. Er zijn verschillende mogelijkheden, waarbij in het

91 De opportuniteitskosten die gepaard gaan met het dagelijks zoeken en dragen van water zijn immers groot voor mensen zonder wateraansluiting, ook al is het water gratis (Yepes, 2003, blz.10). Een recente studie van 17 steden in Centraal Amerika toonde aan dat families met een waterconnectie gemiddeld 29,3m³ per maand consumeren, waarvoor ze 14,6$KKP (Koopkracht Pariteit) betalen, terwijl families zonder wateraansluiting gemiddeld 5,5m³ per maand consumeren, waarvoor ze 20,8$KKP per maand betalen. (ESA Consultores, 2005, blz.57-58). Men moet echter wel een duidelijk onderscheid maken tussen de betalingsbereidheid en de betalingscapaciteit. 92 Bij de bepaling van de doelgroepen wordt dan gewerkt met socio-economische karakteristieken, zoals staat van het huis of economische activiteit van de gebruiker, of subsidies die toegespitst worden op bepaalde wijken. (Yepes, 2003, blz.4).

100

theoretisch deel vooral de voor- en nadelen van een BVM-systeem werden geanalyseerd. Bij

de evaluatie van het mechanisme (cf. 3.4, deel III) kwamen we reeds tot de vaststelling dat

dergelijk BVM-systeem verschillende nadelen kent, die de voordelen ervan vaak moeilijk

kunnen overtreffen. Zo is er het probleem van de enorme transactiekosten, die voortvloeien

uit de organisatorische en operatieve vereisten (zie ook 3.4.4, blz.66) voor een uitgebreide

bespreking). In Matiguás zouden de kosten die voortvloeien uit de verschillende benodigde

onderzoeken, de opvolging van de vele individuele contracten en de controle van de exacte

grondveranderingen die door de boeren worden gerealiseerd, hoogstwaarschijnlijk leiden tot

enorme kosten, waardoor een BVM-systeem bijzonder oninteressant wordt. Dit zou zelfs tot

een compleet absurde situatie kunnen leiden, waarbij de betalingen van de stadsinwoners niet

eens zouden volstaan om de organisatorische en institutionele kosten van het BVM-systeem te

dekken, waardoor het systeem, paradoxaal genoeg, niet zou resulteren in duurzame

landbouwmethodes en betere milieudiensten, maar juist tot grotere frustraties en conflicten.

De betalingen van de consumenten zouden in dat geval immers niet doorstromen tot bij de

boeren, de actoren waar het tenslotte allemaal om draait en die uiteindelijk gemotiveerd

moeten worden om hun grondgebruik aan te passen.

Verder wordt de creatie van een markt voor milieudiensten bemoeilijkt door het feit dat er te

weinig wetenschappelijke zekerheden bestaan omtrent de relatie tussen grondgebruik en water

(cf.1.2.2.2, deel I, blz.7). En waar deze zekerheden wél bestaan, verschillen ze bovendien van

plaats tot plaats. Bijkomend onderzoek is dus vereist, wat de transactiekosten weer verder

doet stijgen. Heeft een exacte berekening van de benodigde compensaties dan uiteindelijk nog

wel zin?

Een andere delicate kwestie is de vraag of de stadsinwoners wel effectief bereid zijn om de

boeren te compenseren voor een beter landgebruik. Hoewel een groot deel van de

consumenten inderdaad bereid is om meer te betalen voor de waterdienst, wil dit immers niet

zeggen dat ze zomaar zullen aanvaarden dat hun geld wordt besteed aan compensaties voor de

boeren. Immers, op dit moment ligt de prioriteit van de waterconsumenten in Matiguás bij een

verbetering van het huidige fysieke systeem: investeringen moeten volgens hen gebeuren in

verbeteringen van de infrastructuur, waardoor een zekere en regelmatige watervoorziening

kan worden gegarandeerd. De link die zou bestaan tussen landbouwvoorziening is voor hen

dan ook van veel minder belang op dit moment. De implementering van een BVM-systeem

zou dus waarschijnlijk op grote weerstand botsen: compensaties aan de boeren, verandert

101

immers niets aan de waterbevoorrading op stadsniveau, indien niet eerst grondige

aanpassingen aan het fysiek systeem gebeuren.

Het gevaar bestaat dat een BVM-systeem een doel op zich wordt - een “sine qua non” -

waarbij de vraag “Op welke manier kan men hier de boeren stimuleren tot de toepassing van

duurzame landbouwmethodes?” ondergeschikt wordt aan de vraag “Hoe kan men hier op de

beste manier een BVM-systeem implementeren?”. In het geval van Matiguás blijkt de tweede

vraag zelfs totaal overbodig. Indien men de boeren enige vorm van erkenning zou geven, door

middel van “compensaties” zoals het aanleggen van (betere) wegen (wat de toegang tot de

markt vergemakkelijkt en intensivering van de veeteelt kan stimuleren), de bouw van een

school of technische assistentie, kan men hoogstwaarschijnlijk rekenen op grotere

samenwerking tussen stads- en berggedeelte. Vooral technische assistentie, waarbij duurzame

landbouwtechnieken worden aangeleerd, kunnen eventueel leiden tot win-win situaties,

waarbij verbeterde landbouwtechnieken zowel voor milieubescherming als voor hogere

opbrengsten voor de boeren zorgen.

De eerder besproken bestuursraad (blz. 96 e.v.), die over een sociaal fonds beschikt, kan deze

verantwoordelijkheid misschien op zich nemen. Het sociaal fonds zou dan gefinancierd

kunnen worden via een kleine marge op de huidige tarifering van het watergebruik. Dit geld

kan dan worden aangewend voor investeringen in infrastructuur, betere landbouwtechnieken

(die initieel misschien een relatief hoog budget vereisen) of steun aan andere sociale

boerenprojecten, zoals de opgerichte koffieassociatie (ASOCAFEMAT) of de Fundación

Serranía de Quirragua. De transactiekost zal op deze manier veel lager liggen dan bij een

formeel BVM-systeem. Immers, de compensaties worden dan aan de boerencollectiviteit in

haar geheel gegeven, wat individuele contracten en complexe compensatieberekeningen

overbodig maakt, maar uiteraard wel de mogelijkheid geeft tot free-riding. De sociale

controle van de boeren onderling mag echter niet onderschat worden, wat het gevaar op free-

riding kleiner maakt dan algemeen wordt aangenomen. Ook de betaling van een symbolisch

bedrag, waarvan de exacte hoeveelheid van minder belang is, kan ervoor zorgen dat de boeren

zich erkend voelen door de stadsbevolking.

Figuur 16, op de volgende bladzijde, geeft als samenvatting nog een globaal schema weer van

de mogelijke geldstroom die plaats zou vinden in het geval van een alternatief watersysteem,

102

waarbij het beheer van de wateronderneming op gemeentelijk niveau gebeurt (door de

gemeente of een bestuursraad). (Vergelijk met figuur 15 op blz. 92).

Figuur 16: Geldstroom in een alternatief watersysteem

Bron: eigen uitwerking

103

CONCLUSIE BETREFFENDE DE CASESTUDY

De waterproblematiek van de stad Matiguás is een goed voorbeeld van de tegengestelde

belangen die zich tussen de verschillende stakeholdergroepen kunnen voordoen bij het beheer

van stroomgebieden. Zo zullen de arme boeren en de rijke veetelers niet zonder meer hun

grondgebruik aanpassen omdat de lagergelegen stad met waterproblemen kampt. De boeren

hebben immers het terechte gevoel dat met hen ook geen enkele rekening wordt gehouden.

Noch van de gemeente, noch van de wateronderneming krijgen ze enige vorm van erkenning.

Waarom zouden zij zich dan plooien?

Ook in de stad zelf zijn er belangenconflicten. De watermaatschappij AMAT die, door de

hoge operatiekosten en de regelmatige wanbetalingen van een aantal consumenten, duidelijk

met verlies opereert, dekt slechts 55% van de stadsbevolking, waardoor een groot aantal

mensen uitgesloten blijft van de watervoorziening. De mensen die wel een connectie hebben,

vinden de dienst echter slecht en verwachten dringende verbeteringen aan het systeem. Het

gemeentehuis van zijn kant, houdt zich eerder afzijdig en heeft het gevoel niet veel in te

kunnen brengen in de huidige gang van zaken.

Om een oplossing te vinden voor dergelijk complex probleem is uiteraard een veel grondigere

studie nodig dan de exploratieve analyse die in augustus - september 2004 werd uitgevoerd.

Toch werden al enkele aanlopen tot oplossingen behandeld, die de situatie misschien

aanzienlijk kunnen verbeteren. We zagen dat een strikt BVM-systeem in het geval van

Matiguás waarschijnlijk geen geschikte oplossing is, maar dat eerder moet gezocht worden in

de richting van een community-based beheer van de watermaatschappij, waarbij alle

belangengroepen op lokaal niveau vertegenwoordigd zijn in een bestuursraad. Deze lokale

raad zou dan over een sociaal fonds beschikken, waaraan de gebruikers van de waterdienst

bijdragen, en waarmee enerzijds investeringen kunnen gebeuren in de infrastructuur van het

watersysteem (uitbreidingen en verbeteringen), en anderzijds de boeren in het

Quirraguagebied kunnen gesteund worden (aanleg van wegen, technische landbouwassistentie

en steun bij andere initiatieven, die tot win-win situaties kunnen leiden). Het is in elk geval

duidelijk dat zulke problemen niet van bovenaf kunnen opgelost worden, maar een

gecoördineerde actie vereisen van heel de gemeenschap, wat in praktijk – spijtig genoeg –

zelden wordt toegepast.

104

ALGEMENE CONCLUSIE De toenemende ontbossing in ontwikkelingslanden en de negatieve gevolgen ervan op de

andere natuurlijke rijkdommen, zijn vooral het gevolg van de oprukkende landbouwgrens. De

socio-economische rationaliteit van de boeren en de toenemende bevolkingsdruk verplicht de

boeren immers steeds verder het woud in te trekken of steeds meer bossen om te zetten in

weidegrond, waarop winstgevende koeien kunnen grazen. Vooral het bestaan van imperfecte

markten en het gebrek aan aantrekkelijke productiealternatieven dragen ertoe bij dat het

moeilijk is om de bestaande productiepatronen te veranderen. De arme - of beter gezegd

investeringsarme - boer heeft op dit moment geen enkele stimulus om duurzamere

landbouwmethodes toe te passen. De rijkere boer of veeteler, bezit veelal wel over de

middelen, maar bezit eveneens over onvoldoende motivatie om zijn winstgevend

productiepatroon aan te passen.

Het relatief nieuwe concept van “Betalingen voor Milieudiensten” wordt door verschillende

auteurs bestempeld als dé ultieme oplossing van mogelijke conflicten tussen verschillende

belangengroepen, waarbij het duurzame beheer van bepaalde gebieden via de implementering

van “milieuvriendelijke” landbouwmethodes het hoofddoel vormt. Het concept vertrekt vanuit

het principe dat de gebruikers van bepaalde milieudiensten (zoals water), de aanbieders

hiervoor moeten vergoeden. Op landbouwniveau kan men spreken van “de internalisering

van de landbouwexternaliteiten”, waarmee men bedoelt dat het genereren van positieve

bijproducten of -diensten door de toepassing van bepaalde landbouwmethodes,

gecompenseerd moet worden door de maatschappij, die hier voordeel uit haalt. Op die manier

worden de boeren gestimuleerd tot verdere landbouwverbeteringen, en wordt tegelijkertijd

gezorgd voor een duurzame omgang met bepaalde milieuproducten door de gebruikers ervan.

De theoretische beschrijving lijkt inderdaad bijzonder aantrekkelijk, maar het onderzoek in

deze thesis kwam echter tot andere bevindingen.

Het uitwerken van een BVM-systeem vergt een heel aantal voorafgaande onderzoeken en

activiteiten, die uiteindelijk moeten resulteren in de implementatie van betalings- en

inningmechanismen en de aanpassing van verschillende institutionele en legale aspecten. Het

is belangrijk om daarbij een zorgvuldige afweging te maken tussen de effectiviteit en de

kostenefficiëntie van het systeem. Immers, hoe preciezer het systeem wil zijn, hoe hoger de

transactiekosten zullen oplopen. Maar het is net deze afweging die een van de grote

105

knelpunten vormt van een BVM-systeem. Indien men een “officieel” betalingssysteem wil

invoeren, zijn zeer gedetailleerde contracten en controles immers onontbeerlijk, waardoor de

transactiekosten hoe dan ook hoog zullen oplopen. Een onvoldoende specificatie leidt immers

gemakkelijk tot misbruik en oneerlijke, niet-proportionele vergoedingen, met mogelijke

conflicten tot gevolg.

Verder zijn er tot nog toe veel te weinig resultaten over de precieze impact van BVM-

systemen op de armere bevolkingslagen in de samenleving. Het gevaar is reëel dat arme

boeren door hun beperkte onderhandelingskracht ongunstige contracten aangaan of volledig

uitgesloten blijven uit een BVM-project, wat dan weer kan resulteren in verdere

marginalisering en een verbreding van de sociale kloof tussen arm en rijk. Ook de armere

stadsinwoners, die verplicht worden tot additionele betalingen voor een bepaalde dienst,

kunnen de grote slachtoffers worden van BVM. Het risico dat markten sociale ongelijkheden

versterken, moet dus zeer gedetailleerd onderzocht worden.

Maar de belangrijkste tekortkomingen van een BVM-systeem zijn zonder twijfel de zwakke

basisveronderstellingen waarop het hele principe gefundeerd wordt. Een van de basisprincipes

is het bestaan van een duidelijk oorzakelijk verband tussen bepaalde natuurverschijnselen.

Een markt voor milieudiensten kan immers enkel ontstaan als de mensen de perceptie hebben

dat het beheer van de natuurlijke rijkdommen tot kwalitatief betere milieudiensten leidt. In

praktijk blijken deze verbanden echter zeer onduidelijk te zijn en zijn ze meestal gebaseerd op

veronderstellingen. Zo zorgen bomen misschien wel voor een betere waterkwaliteit, maar de

impact op de waterhoeveelheid blijkt nog steeds zeer vaag en variabel te zijn. Men kan dan

ook moeilijk verwachten dat de gebruikers extra zullen betalen voor iets dat hen mogelijk

geen enkel extra nut verschaft.

Een andere basisveronderstelling is dat de boeren die de positieve externaliteiten leveren,

hiervoor moeten vergoed worden door de gebruikers van deze goederen en diensten. Maar is

dat wel noodzakelijk? Moeten er steeds financiële vergoedingen betaald worden om boeren te

stimuleren tot de toepassing van bepaalde technieken? Neen, de grote uitdaging is de

zoektocht naar duurzame landbouwtechnieken die zowel tot positieve externaliteiten leiden,

als tot hogere opbrengsten voor de boeren. Hiervoor is een brede samenwerking tussen alle

sociale actoren van een gemeenschap noodzakelijk, bijvoorbeeld via community-based en

participatief management van (stroom)gebieden. Het onderzoek in Matiguás kwam tot

106

gelijkaardige conclusies: de erkenning van de boeren door het stadsgedeelte via collectieve

compensaties, zoals investeringen in infrastructuur of technische landbouwsteun, kunnen

leiden tot duurzame landbouwmethodes die uiteindelijk leiden tot een hogere

landbouwproductiviteit. Zo kan de aanleg van een bereidbare weg, een actie die collectief kan

ondernomen worden, melkproductie of fruitteelt interessanter maken, wat vervolgens kan

resulteren in intensivering van de veeteelt of het bijplanten van fruitbomen.

Complexe mechanismen zijn compleet overbodig als men slaagt in de échte uitdaging, de

perpetuum mobile van duurzame ontwikkeling: de zoektocht naar de “internalisering van de

compensatie”.

i

BIBLIOGRAFIE

GERAADPLEEGDE LITERAIRE BRONNEN:

Aburto, E., e.a., 2002, Pagos por Servicios Ambientales: Conceptos, Principios y su Realización a Nivel Municipal, Managua, PASOLAC (Programa para la Agricultura Sostenible en Laderas de América Central) - Corredor Biológico Mesoamericano. Agostini, P., e.a., 2004, Paying for Biodiversity Conservation Services in Agricultural Landscapes, Environmental Economics Series: Environment Department Paper Nr.96, Washington D.C., Wereldbank. Agudelo, C., Rivera, B., Tapasco, J., 2003, Designing Policies to Reduce Rural Poverty and Environmental Degradation in a Hillside Zone of the Colombian Andes, World Development, Vol.31, Nr.11, blz.1921-1931. Albán, M., e.a., 2003, The Impacts of Payments for Watershed Services in Ecuador: Emerging Lessons from Pimampiro and Cuenca, Londen, IIED (International Institute for Environment and Development). Alexander, N., 2002, Who Governs Water Resources in Developing Countries? A Critique of the World Bank’s Approach to Water Resources Management, Takoma Park, CNES (Citizens’ Network on Essential Services). Andersen, O.T., 2003, Estudio Sectorial Forestal de las Regiones Autonomás Atlántico Norte y Atlántico Sur de Nicaragua, Managua (Nicaragua), MARENA. Arnold, M., Byron, N., 1997, What Futures for the People of the Tropical Forests?, Working Paper Nr.19, Bogor, CIFOR (Centre for International Forestry Research). Avendaño, N., 2004, Nicaragua: The Process of Water Privatization, Managua, EDISA. Aylward, B., e.a., 2003, Assessing the Effectiveness of Payment Arrangements for Watershed Ecosystem Services (PWES), Regionaal forum van de FAO América Latina (9-12 juni 2003), Arequipa, FAO. Baltodano, M.E., Johnson, N.L., 2004, The Economics of Community Watershed Management: Some Evidence from Nicaragua, Ecological Economics, Vol.49, Nr.1, blz.57-71. Barbier, E.B., 2004, Agricultural Expansion, Resource Booms and Growth in Latin America: Implications for Long-run Economic Development, World Development, Vol.32, Nr.1, blz.137-157. Barthelemy, D., Nieddu, M., 2004, Multifunctionality as a Concept of Duality in Economics: an Institutionalist Approach, Contributing Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/71_Barthelemy

ii

Bastiaensen, J., 1991, Peasants and Economic Development: A Case-study on Nicaragua, Antwerpen, UFSIA. Bastiaensen, J., 1996, Ontbossing en ontwikkeling: een voorbeeld uit Nicaragua, Streven, Jaargang 63, Nr.1, blz.55-65. Bastiaensen, J., 2004, Micro-Institutional Theories of Development, Syllabus IOB, Antwerpen. Bezanson, K., Sagasti, F., 2001, Financing and Providing Global Public Goods: Expectations and Prospects, Stockholm, IDS (Institute of Development Studies). Bravo, A., 1997, Derecho Local en Nicaragua, Managua (Nicaragua), AMUNIC (Asociación de Municipios de Nicaragua) – DSE. Brüschweiler, S., Höggel, U., Kläy, A., 2004, Forests and Water: Managing Interrelations, Development and Environment Reports Nr.19, Bern, Geographica Bernensia - CDE (Centre for Development and Environment). Burton, J., 2003, Integrated Water Resources Management on a Basin Level: A Training Manual, Canada, UNESCO. CEPAL, 2005, Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, Santiago, UNO-CEPAL. Cordoba, B., e.a., 2001, Identification of Development Indicators in Tropical Mountainous Regions and Some Implications for Natural Resource Policy Designs: an Integrated Community Case Study, Ecological Economics, Vol.36, Nr.1, blz.45-60. Costa, M., e.a., 1999, Financial Mechanisms for Sustainable Forestry, Report for the UNDP/SEED Program, IFF. Costanza, R., Farber, S.C., Wilson, M.A., 2002, Economic and Ecological Concepts for Valuing Ecosystem Services, Ecological Economics, Vol.41, Nr.3, blz.375-392. De Janvry, A., Fafchamps, M., Sadoulet, E., 1991, Peasant Household Behaviour with Missing Markets: Some Paradoxes Explained, The Economic Journal, Vol.101, Nr.409, blz.1400-1417. De Vries, B., oktober 2000, Multifunctional Agriculture in the International Context: a Review, The Land Stewardship Project, On-line beschikbaar op: http://www.landstewardshipproject.org/mba/MFAReview.pdf Delvaux, e.a., 2003, The Environmental Supply of Farm Households: A Flexible Willingness to Accept Model, Environmental and Resource Economics, Vol.25, Nr.2, blz.171-189. DFID (Department For International Development), 2001, Addressing the Water Crisis: Healthier and More Productive Lives for Poor People, DFID.

iii

Díaz-Bonilla, E., Tin, J., 2004, From ISI to ISA: Developing Countries and Multifunctionality in Industry and Agriculture, Plenary Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/122_Diaz-Bonilla Dimas, L., Kandel, S., Rosa, H., 2003, Compensation for Environmental Services and Rural Communities: Lessons from the Americas and Key Issues for Strengthening Community Strategies, San Salvador, PRISMA (Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente). Dudley, N., Stolton, S., 2003, Running Pure: the Importance of Forest Protected Areas to Drinking Water, s.l., World Bank-WWF. Ellis, F., 1988, Peasant Economics: Farm Households and Agrarian Development, Cambridge, Cambridge University Press. ESA Consultores, 2005, Los Servicios de Agua Potable y Saneamiento para los Pobres en Centro América, México, República Dominicana y Haití, Tegucigalpa, Banco Interamericano de Desarrollo. Escobar, G., Reardon, T., Swinton, S.M., 2003, Poverty and Environment in Latin America: Concepts, Evidence and Policy Implications, World Development, Vol.31, Nr.11, blz.1865-1872. FAO, 2000, Information System on Water and Agriculture: Nicaragua, On-line beschikbaar op: http://www.fao.org/ag/agl/aglw/aquastat/countries/nicaragua/indexesp.stm FAO, 2003, Situación Forestal en la Región de América Latina y el Caribe 2002, Santiago, Oficina Regional de la FAO para America Latina y el Caribe. Faris, R., 1999, Deforestation and Land Use on the Evolving Frontier: An Empirical Assessment, Central America Project Series: Development Discussion Paper Nr.678, Harvard, Harvard Institute for International Development. Faurès, J.M., 2003, Relaciones Tierra-Agua en Cuencas Hidrográficas: Implicaciones para Sistemas de Pago por Servicios Ambientales, Regionaal forum van de FAO América Latina (9-12 juni 2003), Arequipa, FAO. Ferroukhi, L., 2003, Municipal Forest Management in Latin America, Bogor, CIFOR (Center for International Forestry Research) – IDRC (International Development Research Centre). Fields, D., Gregory, R., McDaniels, T., 2001, Decision Aiding, Not Dispute Resolution: Creating Insights through Structured Environmental Decisions, Journal of Policy Analysis and Management, Vol.20, Nr.3, blz.415-432. Gómez Martínez, L.E., 2005, Analisis del Dictamen de Comisión Sobre Ley General de Aguas Nacionales, Jinotega, Alianza por la No Privatización del Agua.

iv

Gutman, P., 2003, From Goodwill to Payments for Environmental Services. A Survey of Financing Options for Sustainable Natural Resource Management in Developing Countries, Washington D.C., WWF. Howarth, R.B., Wilson, M.A., 2002, Discourse-Based Valuation of Ecosystem Services: Establishing Fair Outcomes through Group Deliberation, Ecological Economics, Vol.41, Nr.3, blz.431-443. IIED, 1997, Valuing the Hidden Harvest: Methodological Approaches for Local-Level Economic Analysis of Wild Resources, Sustainable Agriculture Programme Research Series Vol.3, Nr.4, Londen, IIED (International Institute for the Environment and Development). INAA (Instituto Nicaraguënse de Acueductos y Alcantarillados), 12 oktober 2004, ¿Quienes somos?, on-line beschikbaar op: http://www.inaa.gob.ni/ INEC (Instituto Nacional de Estadisticas y Censos), 25 april 2005a, Poblacion total por area de residencia y sexo, segun departamento, On-line beschikbaar op: http://www.inec.gob.ni/estadisticas/proyeccion2004.htm INEC (Instituto Nacional de Estadisticas y Censos), 25 april 2005b, Superficie de los principales lagos y lagunas, segun departamento, On-line beschikbaar op: http://www.inec.gob.ni/estadisticas/economico/superflagos.pdf Joshi, M., 1998, Innovative Financing for Sustainable Forest Management, New York, UNDP - PROFOR. Joshi, M., 1999, Financing Sustainable Forestry: Issues Under International Deliberation, New York, UNDP - PROFOR. Kerr, J.M., Sanghi, N.K., 1992, Geciteerd in: Perez, C., Tschinkel, H., 2003, Improving Watershed Management in Developing Countries: a framework for Prioritising Sites and Practices, Network Paper Nr.129, Londen, ODI (Overseas Development Institute) Agricultural Research & Extension Network. Kola, J., Yrjölä, T., 2004, Society’s Demand for Multifunctional Agriculture, Contributing Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/31_Kola Landell-Mills, N., Porras, I.T., 2002, Silver Bullet or Fools’ Gold? A Global Review of Markets for Forest Environmental Services and their Impact on the Poor, Londen, IIED (International Institute for Environment and Development). Larson, A.M., 2002, Natural Resources and Decentralization in Nicaragua: Are Local Governments Up to the Job?, World Development, Vol.30, Nr.1, blz.17-31. Levard, L., Marín López, Y., Navarro, I., 2001, Municipio de Matiguás: potenciales y limitantes del desarrollo agropecuario, Cuadernos de Investigación Nr.11, Managua, Imprimatur Artes Gráficas.

v

Lockwood, H., 2002, Institutional Arrangements for Rural Communities: Municipal Promoter Program in Nicaragua, s.l., IRC (International Water and Sanitation Centre). MARENA (Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Nicaragua), 2001a, Informe del Estado Ambiental en Nicaragua, Managua (Nicaragua), MARENA. MARENA (Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Nicaragua), 2001b, Plan Ambiental de Nicaragua 2001-2005, Managua (Nicaragua), MARENA. MARENA (Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Nicaragua), 2005, Areas Protegidas, On-line beschikbaar op: http://www.marena.gob.ni/areas_protegidas/intro.htm Marín López, Y., Pauwels, S., 2001, El campesino-finquero: hacia una modernización incluyente de la Región Central, Managua, Nitlapán-UCA. Mayrand, K., Paquin, M., 2004, Payments for Environmental Services: A Survey and Assessment of Current Schemes, Montreal, UIC (Unisféra International Centre). Municipio de Matiguás, 2004, Documentos de apoyo al proceso PIM 2005-2008, Matiguás, s.n. Nuppenau, E.A., 2002, Towards a Genuine Exchange Value of Nature: Interactions between Humans and Nature in a Principal-Agent-Framework, Ecological Economics, Vol.43, Nr.1, blz.33-47. INIFOM (Instituto Nicaraguënse de Fomento Municipal), 13 september 2004, Matiguás: Ficha Municipal, On-line beschikbaar op: http://www.inifom.gob.ni/docs/caracterizaciones/matiguas.pdf Ordoñez, F., Serrano, P., Walker, I., 1999, Pricing, Subsidies and the Poor: Demand for Improved Water Services in Central America, Policy Research Working Paper Series 2468, Washington D.C., Wereldbank. Pagiola, S., 2005, Can Payments for Environmental Services Help Reduce Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America, Washington D.C., Wereldbank. Pagiola, S., Platais, G., 2003, Pagos por Servicios Ambientales, III Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas (9-13 juni 2003), Arequipa (Peru), REDLACH/FAO/IRENA. Panayotou, T., 1994, Economic Instruments for Environmental Management and Sustainable Development, Environmental Economics Series Paper Nr.16, Environment and Economics Unit, Nairobi, UN Environment Programme. Perez, C., Tschinkel, H., 2003, Improving Watershed Management in Developing Countries: a framework for Prioritising Sites and Practices, Network Paper Nr.129, Londen, ODI Agricultural Research & Extension Network.

vi

Porras, I.T., 2003, Valorando los Servicos Ambientales de Protección de Cuencas: consideraciones metodológicas, III Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas (9-13 juni 2003), Arequipa, IIED (International Institute for Environment and Development). Prato, T., 1999, Multiple Attribute Decision Analysis for Ecosystem Management, Ecological Economics, Vol.30, Nr.2, blz.207-222. Ramakrishna, B., 1997, Estrategias de extensión para el manejo integrado de cuencas hidrográficas: conceptos y experiencias, San José, GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) - IICA (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura). Ravnborg, H.M., 2003, Poverty and Environmental Degradation in the Nicaraguan Hillsides, World Development, Vol.31, Nr.11, blz.1933-1946. Reardon, T., Vosti, S.A., 1995, Links Between Rural Poverty and the Environment in Developing Countries: Asset Categories and Investment Poverty, World Development, Vol.23, Nr.9, blz.1495-1506. Rhoades, R.E., 1998, Participatory Watershed Research and Management: Where the Shadow Falls, Gatekeeper Series, Nr.81, IIED (International Institute for Environment and Development). Richards, M., 1999, “Internalising the Externalities” of Tropical Forestry: a Review of Innovative Financing and Incentive Mechanisms, European Union Tropical Forestry Paper 1, Londen, ODI (Overseas Development Institute). Romstad, E., 2004, Multifunctionality – Focus and Resource Allocation, Plenary Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/111_Romstad Rosales, R.M.P., 2003, Developing Pro-Poor Markets for Environmental Services in the Philippines, Markets for Environmental Services No 3, Londen, IIED (International Institute for Environment and Development). Scherr, S.J., 2000, A Downward Spiral? Research Evidence on the Relationship Between Poverty and Natural Resource Degradation, Food Policy, Vol.25, Nr.4, blz.479-498. Scherr, S.J., White, A., Kaimowitz, D., 2002, Making Markets Work for Forest Communities, Washington, CIFOR (Center for International Forestry Research). Schmid, E., Sinabell, F., 2004, Modelling Multifunctionality of Agriculture – Concepts, Challenges, and an Application, Contributing Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/30_Schmid

vii

SDC (Swiss Agency for Development and Cooperation), 2004, Compensation for Ecosystem Services (CES): A Catalyst for Ecosystem Conservation and Poverty Alleviation?, InfoResources Focus Nr.3/04, Zollikofen, InfoResources. UN, 1992, Report on the United Nations Conference on Environment and Development (3-14 juni 1992), Rio de Janeiro, UN General Assembly. UN, 2000, United Nations Millennium Declaration,General Assembly Resolution 55/2, 8th plenary meeting (8 september 2000), New York, UN GAOR. UN, 2004a, Dialogue on Urban Services: Making the Private Sector Work for the Urban Poor, World Urban Forum (13-17 September 2004 ), Barcelona, UN-HABITAT. UN, 2004b, Freshwater Management: Progress in Meeting the Goals, Targets and Commitments of Agenda 21, the Programme for the Further Implementation of Agenda 21, and the Johannesburg Plan of Implementation, Commission on Sustainable Development 12th Session (14-30 April 2004), New York, UN Economic and Social Council. UN, 2004c, OECD Global Forum on Sustainable Development: Financing Water and Environmental Infrastructure for All, Commission on Sustainable Development 12th Session (14-30 april 2004), Background Paper Nr.6, New York, UN Department of Economic and Social Affairs. UNAG (Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos), 1996, Nicaragua, Land of Lakes, Volcanoes and Dried-up Rivers, Farmers’ View, Vol.4, Nr.4. Uphoff, N., 1998, Community-Based Natural Resource Management: Connecting Micro and Macro Processes, and People with their Environments, Plenary Presentation International CBNRM Workshop (10-14 mei 1998), Washington D.C., Wereldbank. Utting, P., 1991, The Social Origins and Impact of Deforestation in Central America, Discussion Paper 24, Genève, UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development), Vermersch, D., 2004, Modelling Multifunctional Agriculture as a Demand Driven Agriculture: Joint Production vs. Joint Consumption, Contributing Paper 90th EAAE Seminar Multifunctional Agriculture, Policies and Markets, Rennes (28-29 oktober 2004), On-line beschikbaar op: http://merlin.lusignan.inra.fr:8080/eaae/website/pdf/6_Vermersch Wereldbank, april 2005, World Development Indicators Database, On-line beschikbaar op: http://devdata.worldbank.org/external/CPProfile.asp?SelectedCountry=NIC&CCODE=NIC&CNAME=Nicaragua&PTYPE=CP Wolf, E.R., 1966, Geciteerd in: Ellis, F., 1988, Peasant Economics: Farm Households and Agrarian Development, Cambridge, Cambridge University Press, blz.102. Yepes, G., 2003, Los subsidios cruzados en los servicios de agua potable y saneamiento, Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo.

viii

INTERVIEWS EN GESPREKKEN:

Alvarez, J.: donderdag 26/8/2004

Bishop, J.C.: woensdag 8/9/2004

Blandón Gadea, J.: dinsdag 31/8/2004

Blandón, J.A.: woensdag 1/9/2004

Briones Montoya, J.R.: vrijdag 10/9/2004

Centeno, J.J.: woensdag 15/9/2004, donderdag 16/9/2004

Enrique Montoya, A.V.: dinsdag 7/9/2004

Flores Arauz, P.: vrijdag 17/9/2004

Franksmann, A.: vrijdag 10/9/2004

Fresca, C.: donderdag 16/9/2004

Gilbert Castro, E.L.: vrijdag 10/9/2004

Gonzalez Día, A.: dinsdag 7/9/2004

Gonzalez Lumbi, C.A.: donderdag 9/9/2004, woensdag 15/9/2004

Gutierrez Machado, M.: dinsdag 14/9/2004

Hernandez Bargas, J.M.: donderdag 9/9/2004

Laguna F.: dinsdag 14/9/2004

Lira Soalbarro, A.: dinsdag 31/8/2004

Lopez Garcia, P.: vrijdag 10/9/2004

Madriz Albizua, K.: donderdag 9/9/2004

Maradiaga, R.: vrijdag 17/9/2004

Merari Martinez, A.: vrijdag 10/9/2004

Montoya Crúz, J.: op geregelde tijdstippen

Orozco Martinez, F.: maandag 6/9/2004

Rocha Gonzalez, R.: dinsdag 14/9/2004

Tinoco, J.M.: donderdag 2/9/2004

Zeledón, J.N.: vrijdag 17/9/2004

ix

BIJLAGE 1: Community-Based Natural Resource Management (CBNRM) Wat is CBNRM?

Er zijn verschillende mogelijke actoren die de verantwoordelijkheid van een goed beheer van de natuurlijke rijkdommen op zich kunnen nemen. Traditioneel lag de verantwoordelijkheid uitsluitend bij de (centrale) overheid, die wetten oplegde en zo een command en control of top-down benadering toepaste. De laatste decennia worden echter steeds meer bevoegdheden van centraal naar lokaal niveau overgeheveld, waardoor benaderingen als de CBNRM ontstonden. CBNRM is een benadering waarbij de bevolking op lokaal niveau beslissingen kan nemen en autonome verantwoordelijkheid draagt voor de bescherming en het gecontroleerd gebruik van de natuurlijke rijkdommen. De traditionele command and control benadering, waarbij weinig rekening gehouden wordt met de lokale behoeften en gewoonten, wordt hierbij vervangen door een bottom-up benadering: het zijn de mensen in de gemeenschap zelf, die met hun jarenlange ervaringen, ideeën, waardes en capaciteiten, de beslissingen nemen omtrent het adequaat beheer van de natuurlijke rijkdommen. Uiteraard gebeurt dit in samenwerking met andere externe actoren, zoals naburige gemeenschappen, gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties, universiteiten, etc. (Uphoff, 1998). De verschillende alternatieven bij CBNRM op lokaal niveau

Steeds meer is men ervan overtuigd dat bij het beheer van natuurlijke rijkdommen door gemeente-instellingen – formeel of informeel – betere resultaten worden bekomen, dan bij het beheer door de centrale overheid of privé-instanties. De term CBNRM verwijst echter niet noodzakelijk naar het feit dat de gemeente of lokale overheid de verantwoordelijkheid op zich neemt, hoewel dit inderdaad mogelijk is. Het duidt eerder op lokaal opgerichte gemeenschapsorganisaties, -comités of -coöperaties. (Uphoff, 1998). Uphoff (1998) onderscheidt vier algemene actoren die de verantwoordelijkheid op zich kunnen nemen:

Indien de verantwoordelijkheid van het beheer bij de lokale overheid ligt, heeft men het voordeel dat er meer autoriteit kan uitgeoefend worden met het oog op de naleving en controle van de beslissingen die gezamenlijk gemaakt worden. Verder heeft de lokale overheid de macht om belastingen te heffen en om bepaalde activiteiten te verbieden. De keerzijde is echter dat overheden in ontwikkelingslanden vaak een ingewikkelde en inefficiënte bureaucratische structuur bezitten, slechts over beperkte geldmiddelen beschikken, weinig personeel en expertise hebben, en vaak slechts een beperkte autoriteit kunnen uitoefenen. Het gevaar bestaat ook dat de belangen enkel van bovenuit worden opgedrongen aan de lokale bevolking (top-down).

Gemeenschapsorganisaties hebben een grotere flexibiliteit dan overheidsorganisaties. Ze vertegenwoordigen de lokale belangen en kunnen er onmiddellijk op inspelen. Vermits gemeenschapsorganisaties op een laag hiërarchisch niveau opereren, kunnen de leden zeer gedetailleerde managementacties ondernemen. Het nadeel is dat het enthousiasme kan afzwakken en dat conflicten kunnen ontstaan, waardoor alles weer stilvalt. Ook kunnen de geldmiddelen die nodig zijn voor het management sterk variëren en kunnen personen die individuele (in plaats van collectieve belangen) nastreven, misbruik van de organisatie maken.

x

Het grote minpunt is dus dat er mogelijkheid tot discontinuïteit bestaat, waardoor het beheer van de natuurlijke rijkdommen in gevaar komt.

Dienstenorganisaties of NGO’s kunnen redelijk flexibel opereren, en vertonen vaak een hoge mate van engagement bij het beschermen van het milieu. In vergelijking met de gemeenschapsorganisaties en de overheid, hebben ze veelal grotere toegang tot expertise en financiële middelen. Maar interne conflicten en de onzekerheid over de beschikbaarheid van financiële middelen, kunnen ernstige belemmeringen vormen bij het adequaat beheer van de natuurlijke rijkdommen. Vaak handelen deze organisaties ook op een paternalistische of arbitraire manier, waarbij niet op de lokale behoeftes en belangen wordt gelet. Verder is er geen garantie voor langetermijn-engagement, vermits deze organisaties hun activiteiten veelal kunnen staken wanneer ze willen. Deze optie heeft dus vaak meer beperkingen dan algemeen wordt aangenomen.

Business ondernemingen, die zich bezighouden met de bescherming van natuurlijke rijkdommen, zijn vaak innovatief en efficiënt in hun operaties. Maar hun beslissingen blijven georiënteerd op winst en er zijn geen ingebouwde stimuli die ervoor zorgen dat een privé-onderneming rekening houdt met de welvaart van de samenleving, nu en in de toekomst. Zowel het milieu als de armen kunnen verwaarloosd worden, bij beslissingen die genomen worden in het voordeel van slechts enkele begunstigden.

Het is dus duidelijk dat elke optie zijn voor- en nadelen heeft. De ideale benadering ligt dan ook in een combinatie van deze opties, waardoor als een synergie kan ontstaan. Zo is een gemeenschapsorganisatie, waaraan de lokale overheid bepaalde autoriteiten verleent, misschien een interessante oplossing.

xi

BIJLAGE 2: Belangrijke knelpunten bij het beheer van natuurlijke rijkdommen in stroomgebieden In wat volgt worden de belangrijkste knelpunten besproken die bij het management van stroomgebieden voorkomen. De bespreking focust zich op de belangrijkste hoofdthema’s waarmee het beheer van stroomgebieden doorheen zijn bestaan kreeg af te rekenen, maar is zeker niet exhaustief. - technologietransfer

Met technologie wordt het middel bedoeld waardoor een bepaalde input wordt omgezet in een bepaalde output. De technologische verandering in een stroomgebied is een van de belangrijkste doelen bij het beheer van stroomgebieden. De introductie van nieuwe of de perfectionering of completering van reeds bestaande technologieën is hierbij de hoofdtaak. De toe te passen technologie bepaalt immers hoe de productie in een stroomgebied kan verbeteren, rekeninghoudend met de socio-economische en ecologische aspecten. (Ramakrishna, 1997, blz.175). Nieuwe technologieën leiden echter op zich niet tot betere resultaten. Men moet bij de technologietransfer immers twee belangrijke activiteiten onderscheiden: enerzijds de selectie van de gepaste technologie, anderzijds de implementering van de geselecteerd technologie op niveau van de boerderij. Vaak wordt immers te weinig rekening gehouden met de lokale gewoontes en cultuur, zodat de boeren niet bereidwillig zijn om de nieuwe technieken ook effectief te implementeren1. Men moet dan ook op een participatieve manier de boeren overtuigen om de nieuwe technieken en technologieën uit te proberen en uiteindelijk toe te passen. Vooral kleine boeren twijfelen vaak aan nieuwe technologieën. Zij passen immers eigen landbouwtechnieken toe die ze van generatie tot generatie hebben aangeleerd en steeds hebben aangepast aan hun (veranderende) fysische omgeving. Men moet er voor zorgen dat nieuwe, betere technologieën ook door de boeren als beter worden aanzien, zodat de toepassing van de technologie ook na het beëindigen van het project spontaan wordt overgenomen. (Ramakrishna, 1997, blz.176, 185-191; Rhoades, 1998). - Gebrek aan een integrale en lokale visie

De karakteristieken van natuurlijke rijkdommen zijn van die aard dat ze niet geïsoleerd behandeld mogen worden. Het gebrek aan een integrale visie, zowel door de overheids- als door de lokale instellingen, heeft vaak tot gedeeltelijke acties geleid die slechts tijdelijke oplossingen bieden. Dikwijls wordt ook onderscheid gemaakt tussen de verschillende disciplines (zoals agronomie, agrobosbouw, en andere boswetenschappen), die elk slechts één aspect van het probleem behandelen. Geïsoleerde acties leiden echter zelden tot effectieve oplossingen, dus moet men streven naar een integratie van de verschillende disciplines, de problemen op lokaal niveau behandelen (via een bottom-up in plaats van een top-down benadering), in samenwerking met de plaatselijke bevolking en de technische teams. (Ramakrishna, 1997, blz.12-17, 63-64; Rhoades, 1998). De participatie van de plaatselijke bevolking, een van de belangrijkste noodzaken bij het beheer van stroomgebieden, wordt echter vaak verwaarloosd. Interventies in gemeenschappen

1 Zoals Kerr en Sanghi (1992) het stellen: “It is not that they [the farmers] do not understand technically superior conservation or production practices. They choose ‘successful second best approaches’ in order to meet their other objectives”.

xii

worden dan geformuleerd buiten het gebied en dringen de plaatselijke bevolking nieuwe technieken en methodes op die zeer hard verschillen van degene die ze gewend is om te gebruiken. Om een goed beheer van het stroomgebied te bereiken, en er voor te zorgen dat ook de arme bevolking in het project wordt betrokken, is de community-based of participatieve benadering dan ook een must. (Rhoades, 1998; Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.20; Burton, 2003, blz.40). - Overdreven investeringen in de bureaucratische structuur

De vereiste institutionele structuur om invloed te kunnen uitoefenen op lokaal niveau, vergt grote geldsommen. Het is inderdaad nodig om over een belangrijke infrastructuur te beschikken, met voldoende personeel om de complexe normen en procedures op een adequate manier te kunnen beheren. In ontwikkelingslanden is er echter vaak meer dan één ministerie betrokken bij het beheer van de natuurlijke rijkdommen, waarbij elk ministerie nog eens verschillende divisies en departementen heeft, die vaak ongecoördineerd opereren en enorme investeringen vereisen. Ook het beheer van water is dikwijls de verantwoordelijkheid van verschillende - ongecoördineerde - instanties. Het bedrag dat gespendeerd wordt aan het instandhouden van deze inefficiënte bureaucratische structuur is enorm, zodat vaak nog weinig geld overblijft om te investeren in de benodigde milieubeschermingactiviteiten op lokaal niveau. (Ramakrishna, 1997, blz.14; Burton, 2003, blz.29). De overdreven centralisatie en bureaucratische starheid zorgen er ook voor dat de beslissingen van boven naar onder gebeuren (top-down) in plaats van in de tegengestelde richting, waardoor de behoeftes van de lokale bevolking vaak uit het oog worden verloren. (Ramakrishna, 1997, blz.39-40). - Projecten als belangrijkste werkinstrument

Op dit moment worden diverse projecten uitgevoerd door verschillende (internationale) organisaties. Deze projecten opereren echter vaak parallel, zonder enige vorm van complementariteit, en focussen zich dikwijls op slechts één specifiek probleem, waardoor ook hier een geïntegreerde visie ontbreekt. Projecten functioneren meestal ook gedurende een bepaalde beperkte tijdsperiode, waarbij in sommige gevallen het einde van het project een discontinuïteit in de activiteiten betekent, waardoor een visie op langere termijn ontbreekt. Verder hebben de projecten meestal een beperkt bereik: hoewel men vaak aanneemt dat de ervaringen en resultaten transfereerbaar zijn tot andere zones, blijkt dit vaak – door een gebrek aan systematische opvolging van de projecten – niet zo te zijn. (Ramakrishna, 1997, blz.16, 53; Burton, 2003, blz.41; Perez, Tschinkel, 2003, blz.6). - Nadruk op productie

Veel projecten leggen de nadruk te eenzijdig op de productie die leidt tot hoge(re) rendementen bij de cultivering van de gewassen. Het belang van het behoud en de bescherming van de natuurlijke rijkdommen verplaatst hierbij dikwijls naar een secundaire plaats. Het zou echter naïef zijn om te geloven dat boeren een nieuwe technologie toepassen enkel met de overtuiging het milieu te verbeteren. Men moet dus een optimale combinatie van milieubescherming en hogere rendementen zoeken, zonder eenzijdig te focussen op één van de twee aspecten. (Ramakrishna, 1997, blz.16; Perez, Tschinkel, 2003, blz.8).

xiii

- Weinig scholing van de lokale bevolking over duurzame ontwikkeling

Diegenen die de finale beslissing nemen over het landgebruik moeten gesensibiliseerd worden over het probleem: de plaatselijke autoriteiten en de boeren moeten overtuigd worden van de relevantie van het probleem, zodat de bescherming en de controle van de natuurlijke rijkdommen gegarandeerd worden op lange termijn. (Ramakrishna, 1997, blz.18). - Afwezigheid van plannings- en controlemechanismen op lokaal niveau

De afwezigheid van methodes en procedures die de lokale overheid en bevolking - binnen een wettelijk kader - de verantwoordelijkheid en autonomie over het beheer van de natuurlijke rijkdommen die hen omringen en deel uitmaken van hun leven (gedeeltelijk) toevertrouwt, is vaak een ernstig knelpunt in de efficiënte werking van het milieubeheer op lokaal niveau. Efficiënt beheer van een stroomgebied vereist immers een grote mate van coördinatie en communicatie tussen alle verschillende stakeholders en een grote betrokkenheid van de lokale gemeenschap. (Ramakrishna, 1997, blz.18-19; Burton, 2003, blz.41-42). - Beter voorkomen dan genezen

Organisaties investeren vaak in het herstel van gebieden, terwijl enkele kilometers verder nog bossen worden omgekapt. De focus ligt dan ook te vaak op herbebossing, terwijl de bescherming van bestaande bossen vaak uit het oog wordt verloren. Het planten van bomen is vaak zeer duur, waardoor er bijna nooit genoeg geld beschikbaar zal zijn om significante oppervlaktes met bomen te bezaaien. Bodembedekking hoeft echter niet noodzakelijk met bomen te gebeuren. De projecten zouden dan ook het gebruik van langdurige gewassen2 harder moeten promoten. Vaak wordt vooral het planten van bomen van jaarlijkse gewassen aangemoedigd, terwijl langdurige gewassen, zoals koffie3, uitstekende alternatieven zijn bij het beheer van stroomgebieden. (Perez, Tschinkel, 2003, blz.5-6).

2 In het Engels spreekt men over perennial crops. Men bedoelt hiermee de gewassen die niet jaarlijks opnieuw geplant moeten worden, maar een veel langere leefperiode kennen. 3 Koffie is een zeer interessant alternatief. De bomen waaronder koffie gecultiveerd wordt, helpen de bodem in stand te houden (gaan erosie tegen), voorzien de grond door de gevallen boombladeren van muls en beschutten plaagetende roofdieren. ( Perez, Tschinkel, 2003, blz.5).

xiv

BIJLAGE 3: Methodes om een milieudienst “verhandelbaar” te maken Uit: Landell-Mills, Porras, 2002, blz.116-117. Key commodities used to market watershed services are listed below in alphabetical order. Best management practice contracts – contracts negotiated between watershed landholders and downstream beneficiaries setting out detailed “Best Management Practices” which need to be implemented in return for set payments. Ecolotree plantings – commercialise trees’ soil contaminant removal functions achieved through poplar planting and vegetative systems (legumes and grasses) that filter and absorb contaminated water from the soil. The process is known as “phytoremediation” and is marketed by a USA company, Ecolotree. Major consumers include: wastewater treatment plants, landfill sites and fertiliser manufacturing plants. Salinity-friendly products – where payments for forests’ salinity control function are piggy-backed onto sales of exiting commodities. Salinity credits – commercialises forests soil and water salinity control function. Tree planting in critical areas reduces water tables and thus salinisation of surface soil and water bodies. The commodity is being developed in Australia as part of regulatory scheme aimed at reducing salinity. Salinity emission limits are issued to point polluters, who can only exceed these limits where they offset emissions with salinity credits. Land users who invest in activities that reduce soil and water salinity, e.g. tree planting, are issued with credits they can sell to polluters. Salmon habitat restoration contract – negotiated contract between landowner and those wishing to protect salmon habitat setting out detailed habitat restoration and maintenance activities in return for set payments. Salmon habitat credits – commercialise forests role in providing salmon habitat. This proposed commodity would be rooted in a regulatory system that requires landowners in designated salmon habitats to protect forest areas, e.g. riparian buffers. Areas would be zoned according to value as salmon habitats. In less sensitive zones, landowners would be permitted to develop habitat as long as they offset this by purchasing salmon habitat credits in more valuable habitat zones. Salmon Safe products – where payments for forests salmon habitat protection function are piggy-backed onto sales of agricultural produce. Farmers who invest in salmon-sensitive land management get financially rewarded for their efforts. Stream flow reduction licenses – permits for land-based activities that reduce water availability for downstream users in South Africa. Exotic tree plantations use significant amounts of water, and must be licensed. In theory, licenses may be tradable, such that land managers who reduce their stream flow reduction can sell excess licenses to others.

xv

Transpiration credits – used in Australia to commercialise forests’ role in evapotranspiration and water table regulation. Transpiration credits are supplied through tree planting in critical points of catchments. Water rights – award property rights for water use. Normally used to regulate demand for water, but may be extended to create incentives for activities that increase water delivery where additional rights can be awarded for sale. Also water rights may offer a vehicle for ensuring water users pay watershed protection fees. Water quality credits – commercialises forests’ water quality maintenance services, e.g. through their role in reducing sediment and nutrient loads in water bodies. The commodity has been developed in the USA as part of regulatory initiatives to maintain water quality. Pollution permits are allocated to point source polluters (e.g. industrial facilities), who are only allowed to exceed their allocation if they invest in non-point source pollution reductions, e.g. through watershed protection. Activities that improve water quality are rewarded with water quality credits that may set against excess pollution. Watershed lease – where land in watersheds is leased by downstream beneficiaries to undertake watershed protection activities. Watershed protection contract – contract negotiated between watershed landholder and downstream beneficiaries that specifies watershed management activities that will be undertaken in return for set payments.

xvi

BIJLAGE 4: Methodes om de waarde van milieudiensten te schatten Uit: Brüschweiler, Höggel, Kläy, 2004, blz.25-26

xvii

xviii

BIJLAGE 5: Voorbeeld van een puntensysteem bij “Betalingen voor Milieudiensten” Uit: Agostini, e.a., 2004, blz.15, 18 Het volgende puntensysteem is een voorbeeld van de bepaling van de monetaire vergoeding voor boeren, toegepast op koolstofopname en biodiversiteit. Op dezelfde manier kan een “waterindex” ontworpen worden.

xix

xx

BIJLAGE 6: Analyse van het watersysteem van AMAT In dit deel wordt het drinkwatersysteem van AMAT en de bijhorende geschiedenis ervan gedetailleerd besproken. Om de huidige (technische) problemen van het systeem beter te begrijpen is een uitgebreider beeld immers onontbeerlijk. Geschiedenis van het watersysteem in Matiguás

In 1969, onder het bewind van de dictator Somoza, startte de stad Matiguás met de bouw van haar eerste drinkwatersysteem. Het water werd afgenomen uit de Río Matiguás en via pompen naar een opslagtank gevoerd in een hoger gedeelte van de stad. Vanuit deze tank werd het water dan verder gedistribueerd over de stad. De capaciteit van de opslagtank bedroeg 113 m³, voldoende om 1.500 tot 2.000 mensen te bevoorraden met drinkwater. Na de Sandinistische Revolutie, tijdens de oorlog tegen de contra’s, werd het duidelijk dat het systeem moest vernieuwd worden: de bevolking van Matiguás was rond 1982 al meer dan verdrievoudigd tot een aantal van 7.000 tot 7.500 mensen. De Río Matiguás was door het kappen van bomen voor brandhout en constructie van huizen inmiddels beginnen uitdrogen, en volstond dus niet meer als bron voor het systeem. De stad, toen bestuurd door de Sandinisten, zocht naar een alternatief systeem. In samenwerking met enkele Duitse ingenieurs werden aanvankelijk vier verschillende mogelijkheden overwogen. De eerste optie was om het water ongeveer 500 tot 1.000 meter hoger in de Río Matiguás af te nemen. Na onderzoek bleek de rivier echter te smal om iedereen ermee te kunnen bevoorraden. Een andere optie was om via de interconnectie van verschillende kleine bronnen, een grote watervoorraad te creëren. In dit geval bleek er echter ook een te kleine watervoorraad te zijn. Een derde mogelijkheid was om het water vanuit de rivier Quirragua te nemen. Dit alternatief bleek het beste te zijn: het zou een systeem zijn waarbij geen enkele elektriciteitskost zou komen bij kijken. Het water zou dan immers puur op zwaartekracht via buizen naar het stadsgedeelte geleid worden. Dit systeem bleek echter te gevaarlijk te zijn. Immers, de contra’s stuurden een brief naar de toenmalige burgemeester, waarin iedereen bedreigd werd die zou meewerken aan het project en dat er sabotageacties zouden plaatsvinden. Vermits de benodigde waterpijp in dit geval ongeveer 10 kilometer lang zou moeten zijn, zou men die moeilijk kunnen verdedigen tegen eventuele sabotage. Uiteindelijk werd voor het veiligste – en dus niet voor het efficiëntste – alternatief gekozen: er werd geopteerd om het water uit de Río Cusiles te nemen, een rivier die door het Quirragua-gebied stroomt, ten noordwesten van de stad Matiguás, op een afstand van ongeveer 4 kilometer, en het vervolgens via een persslangleiding tot het stadsgedeelte te leiden1. Een nadeel ten opzichte van een zwaartekrachtsysteem was dat er nu elektriciteitskosten – om de elektrische pompen te laten draaien - aan het systeem verbonden werden. Deze waren echter zeer laag ten tijde van de Sandinistische regering2: continu pompen vormde toen dus geen enkel probleem.

1 Er moest dus slechts 4 kilometer buizen aangelegd worden om het water tot in de opslagtank van de stad te krijgen. Het systeem kon dus beter beschermd worden tegen mogelijke sabotage. Bovendien woonden er mensen langs de weg van het toekomstige buizentraject, die een oog in het zeil zouden kunnen houden. 2 De Sandinisten handhaafden immers een enorm ondergewaardeerde officiële wisselkoers, waardoor de omzetkosten van de gekregen Sovjetolie naar elektriciteit enorm laag waren. De latere devaluatie van de C$ en de privatisering van de elektriciteitssector na de val van de Sandinistische regering (die de invoer van het kapitalistische systeem met zich meebracht) stegen de elektriciteitskost echter aanzienlijk, waardoor een pompsysteem veel minder interessant werd.

xxi

De werkzaamheden begonnen tegen het einde van 1986. Het project zou ongeveer 250.000 US$ kosten en de financiering gebeurde vanuit verschillende bronnen: 25% werd gefinancierd door de broederstad Saarlouis, 25% door de overheid van Nicaragua en 50% door de Europese Gemeenschap. De arbeid werd geleverd door verschillende vrijwilligers van Matiguás. Er werden verbindingskanalen3 gegraven, er werd een grotere opslagtank in het stadsgedeelte geplaatst met een capaciteit van 378 m³, en de constructie van de waterputten en het filtersysteem bij de Río Cusiles werden aangevangen.

Werking van het huidige systeem

De waterputten en het bijhorende filtersysteem werden, zoals reeds eerder gezegd, op een bepaald punt aan de Río Cusiles gebouwd, op 270 meter boven zeeniveau (zie hiervoor de aanduiding in figuur 1 van bijlage 7). Dit punt is gelegen op een soort natuurlijk gevormd eiland in de rivier, door de splitsing van de rivier in twee zijtakken die later weer bij elkaar komen. Er werden twee dammen geplaatst om één tak van de rivier tijdelijk te draineren, om op die manier de benodigde werkzaamheden uit te kunnen voeren. In de droge rivierbedding werd een kanaal gegraven waarin op de bodem de filtratiebuizen werden geïnstalleerd (Figuur XXX). Deze buizen werden horizontaal in het kanaal geplaatst en hebben kleine perforatiegaatjes die het insijpelen van het water toelaten. Bovenop de buizen werd dan een zandfilter geplaatst. Deze methode noemt men het “infiltratie-galerij” systeem: een netwerk van waterdoorlatende horizontale leidingen die grondwater verzamelen, dat in de buizen stroomt door middel van de zwaartekracht. Opdat zo’n systeem zou werken moet er dichtbij een bron zijn die voldoende water levert. In het algemeen staan deze filters dan ook parallel met een rivierbedding, om zo een permanente bevoorrading te kunnen garanderen.

Figuur 1: De constructie van de filtratiebuizen

Bron: Fotoarchief AMAT

Naast de rivier werden verschillende waterputten gegraven, die allen in verbinding met elkaar stonden, zodat het water doorstroomde naar een “eindwaterput”. Het gefilterde water werd vervolgens via een elektrisch pompsysteem uit de eindwaterput gezogen en via de buizen rechtstreeks naar de opslagtanks in het stadsgedeelte van Matiguás gevoerd. In 1990, twee maanden voor de voorziene afronding van het project, viel de Sandinistische regering en kwamen de liberalen aan de macht. De nieuwe burgemeester raakte verwikkeld in

3 Er werd 17 km aan kanalen in het stadsgedeelte gegraven en een kanaal van 3,5 km naar de Río Cusiles.

xxii

verschillende corruptieschandalen en zorgde ervoor dat het project niet volledig afgewerkt werd, zodat het systeem niet optimaal kon functioneren4. In 1991 werden dan toch nog enkele verbeteringen gerealiseerd, maar zonder veel succes. Het gevolg was dat gedurende de jaren ‘90 in Matiguás bijna nooit water uit de kraan stroomde: slechts twee tot drie keer per week had men twee tot drie uur water. Het waterdistributiesysteem kon dus zeker niet succesvol worden genoemd. Om maar een voorbeeld te geven wat voor een complexe situatie men uiteindelijk bekwam, kan men kijken naar het pompdebiet. Het pompsysteem aan de Río Cusiles werd ontworpen met de bedoeling dat de pomp ongeveer 1.700 liter per minuut zou opzuigen. Uiteindelijk bleek dat er in de waterput slechts 870 liter per minuut beschikbaar was. Na de constructie van extra absorptiemogelijkheden (de zogenaamde “filtro francés” werd als noodoplossing in het systeem geplaatst: deze filter absorbeert grondwater, maar werkt echter slecht vanaf er te hevige regenval is), kwam men tot ongeveer 1.300 liter per minuut, wat al een verbetering betekende, maar nog steeds onvoldoende was. In 2003 werd een nieuw project opgestart, gefinancierd door ENACAL en de Duitse kredietinstelling KfW5. Het project kostte in totaal 1.051.551 US$ en werd beëindigd in juli 2004. Er werden nieuwe waterputten langs de Río Cusiles gegraven (figuur 2) en er werd een nieuwe betonnen decompressietank met een capaciteit van 113.550 liter op een heuveltop geplaatst, ongeveer 300 meter verwijderd van de pomp of 55 meter hoger. De pomp (figuur 3) moet nu dus enkel het water tot deze decompressietank stuwen. Vanaf daar vloeit het water dan via zwaartekracht naar de opslagtanks in de stad Matiguás, die ondertussen een grondige herstelbeurt hadden gekregen. In theorie kunnen 8.950 mensen van dit nieuwe systeem genieten. Figuur 2: Een van de nieuwe waterputten Figuur 3: Het ingenieuze pompsysteem

naast de Río Cusiles

Bron: eigen materiaal Bron: eigen materiaal

4 Enkel de dammen moesten nog worden weggenomen, zodat het water terug door de rivier kon lopen. De nieuwe burgemeester verduisterde het toegekende geld ter afronding van het project. De dammen werden wel weggehaald, maar werden niet in de andere riviertak geplaatst, wat nodig was om voldoende water te bekomen in het aangelegde kanaal (de bewerkte riviertak). Dit zorgde er dus voor dat het systeem niet optimaal functioneerde: vermits de riviertak te droog stond liep het water nu enkel langs de zijkanten de filter in en niet langs de bovenkant. De functie van de filter ging dus volledig teniet en de waterput capteerde veel te weinig water. Het waterniveau in de waterput kwam op zulk lage hoogte dat de pomp die ontworpen was om 2 meter omhoog te zuigen, nu 6 meter moest overbruggen, wat echter onmogelijk was. De burgemeester verkocht de pompen en schafte kleinere, goedkopere pompen aan, die het twee weken later al terug begaven. Het INAA kocht dan uiteindelijk nieuwe pompen aan, waardoor het systeem min of meer functioneerde. 5 Kredit für Wiederaufbau. Een Duitse ontwikkelingsbank die zich onder andere bezighoudt met microfinanciering van waterprojecten.

xxiii

BIJLAGE 7: Methodologie van het onderzoek in Matiguás In deze bijlage wordt een beeld geschetst van de verschillende activiteiten die ik heb uitgevoerd bij het onderzoek van de waterproblematiek in Matiguás. Ik heb bewust gekozen voor een exploratieve studie, waarbij exact kwantificeerbare data van minder belang zijn, maar waar de nadruk eerder wordt gelegd op een globale weergave van de problematiek, rekeninghoudende met alle belangengroepen. De haalbaarheid van de voorgestelde oplossingen (cf. hoofdstuk 4, deel IV), of beter gezegd oplossingspistes, vraagt uiteraard bijkomende studie, waarin kwantificeerbare data wel van groot belang is. Ik hoop dat de reeds bekomen resultaten een bijdrage kunnen leveren aan de effectieve oplossing van de problemen die zich in de arme gemeente Matiguás stellen. De volgende personen en entiteiten werden onderzocht: De boeren in Quirragua

De selectie van de boeren gebeurde op basis van de ligging van hun grondgebied in het Quirraguagebied en de grootte van het land (wat meestal ook een indicatie was van de rijkdom). In totaal heb ik 5 grote boeren geïnterviewd en 6 kleine. Voor de kenmerken van de verschillende types boeren in Quirragua wordt verwezen naar de thesis (cf. 3.1.2, deel IV). De interviews gebeurden veelal ter plaatse, maar vonden ook soms plaats in het stadsgedeelte van Matiguás. Er werd vooral ingegaan op het landgebruik, de productie en de mogelijke problemen die hierbij ontstaan, op de waterproblematiek en hun visie hierop, en op mogelijke alternatieven voor de ontbossing en het “slechte” landgebruik. Figuur 1 op de volgende bladzijde geeft een beeld van het Quirraguagebied en de stad Matiguás. Onderaan (in de rechthoek) ligt het stadsgedeelte van Matiguás. De nummers in het Quirraguagebied stellen de grondgebieden van de geïnterviewde boeren voor en komen overeen met tabel 1, die tevens enkele basisgegevens weergeeft. Het dubbele voorkomen van sommige nummers heeft te maken met het transhumancia-fenomeen (cf. 1.2.2, deel II). Tabel 1: De boeren in Quirragua (legende figuur 1)

Oppervlakte (in manzana)** Nr. Naam boer Type boer* Totaal Weide Bos Overige 1 Jorge Blandón Gadea groot 75 65 10 / 2 José Angel Blandón groot 500 250 250 / 3 Josué Montoya Crúz groot 150 15 130 5 4 Jeffrey Colin Bishop groot 160 100 60 / 5 Alejandro Lira Soalbarro klein 30 18 8 4 6 José Manuel Hernandez Bargas klein 40 20 15 5 7 Froylan Orozco Martinez klein 30 17 5 8 8 Abdel Montoya Valle Enrique groot 250+90 190 150 / 9 Marbelly Gutierrez Machado klein 24 20 1 3 10 Ana Gonzalez Día klein 15 8 / 7 11 Rodolfa Rocha Gonzalez klein 25 + 5 15 10 5

* De definitie is gebaseerd op het totaal aantal mz. dat de boer bezit, ook buiten het Quirraguagebied (transhumancia) ** In het Quirraguagebied

xxiv

Figuur 1: Het Quirraguagebied en de stad Matiguás

Noot: 1 vierkant = 1 km²

xxv

De wateronderneming AMAT

Bij het onderzoek van de institutionele en technische aspecten van het watersysteem van AMAT, heb ik me gebaseerd op gesprekken met de hoofdverantwoordelijke van AMAT in Matiguás (Juan José Centeno), een verkenning ter plaatse van de technische infrastructuur (aan het afnamepunt van het water uit de rivier), en gesprekken met verschillende ingenieurs (Achim Franksmann en Carlos Fresca), boeren en inwoners. De inwoners van Matiguás

De inwoners van Matiguás werden ingedeeld in twee hoofdgroepen. Enerzijds de consumenten die aangesloten zijn op het watersysteem van AMAT, anderzijds de inwoners in 2 wijken die over een eigen gemeenschappelijk watersysteem beschikken.

- De consumenten van AMAT kan men verder indelen in verschillende subcategorieën, naargelang de wijk waarin ze wonen. In totaal heb ik 3 consumenten “officieel” geïnterviewd, maar in realiteit heb ik gepraat met tientallen consumenten in verschillende wijken. Ik heb vooral gepolst naar de problemen omtrent beschikbaarheid, kwaliteit en kosten van het water. Er werd ook steeds ingegaan op de vraag wie de verantwoordelijkheid draagt voor een goed watersysteem, op mogelijke alternatieven, en op de betalingsbereidheid voor een goede waterdienst.

- In de 2 wijken in Matiguás die over een eigen watersysteem beschikken, namelijk de

wijken Rufino López en Jorge Luis Cuaresma, heb ik ook met verschillende consumenten gepraat. Wegens tijdgebrek, heb ik me vooral toegespitst op de wijk Rufino López. De nadruk van het onderzoek lag hier vooral op de voor- en nadelen van het zwaartekrachtsysteem in vergelijking met het “elektrische” systeem van AMAT, en op de problemen met de legitimiteit van het systeem (uitgebreide gesprekken met het plaatselijk watercomité). Ook heb ik de waterafname aan de bronnen en de technische infrastructuur onderzocht.

Figuur 2 op de volgende bladzijde geeft het stadsgedeelte van Matiguás weer. De twee wijken met een eigen watersysteem zijn aangeduid met een rechthoek. Het gemeentehuis van Matiguás

De rol van de gemeente in de hele problematiek werd onderzocht via gesprekken met de huidige burgemeester (Juan Napoleón Zeledón), de vice-burgemeester (Porfirio Flores Arauz) en de verantwoordelijke voor natuurbeheer, water en sanering (Roberto Maradiaga). In deze gesprekken werd vooral ingegaan op de grootste problemen in Matiguás, meer bepaald het slechte landgebruik en het tekort aan financiële middelen, en de verantwoordelijkheden die de gemeente op zich wil en kan nemen op gebied van watervoorziening.

xxvi

Figuur 2: de stad Matiguás met haar verschillende wijken

xxvii

BIJLAGE 8: Watersysteem in de wijk Rufino López Inleiding

De hoger gelegen wijk Rufino López (zie figuur 2 in bijlage 7) telde in september 2004 171 families. Deze wijk werd sinds de bouw van het watersysteem van AMAT in Matiguás aan haar lot overgelaten: de waterdienst beschikte niet over voldoende capaciteit om deze wijk nog mee te dekken. Tot voor een vijftal jaar geleden had geen enkel huis hier een wateraansluiting. In 1999 werd echter, met behulp van twee niet-gouvernementele hulporganisaties1 en ENACAL, een project opgestart dat ervoor zorgde dat deze wijk een eigen watersysteem bekwam. In februari 2003 werd het systeem nog verder uitgebreid2.

Figuur 1: Het waterproject in de wijk Rufino López

Bron: eigen materiaal Beknopte beschrijving systeem

Het water is afkomstig van twee verschillende bronnen, die op een afstand van 2 en 7 kilometer van de wijk liggen (Figuur 2 en 3 op de volgende bladzijde). De filters staan op enkele meters van elke bron en zorgen ervoor dat er geen zand of andere vaste deeltjes in de opslagtanks, die enkele kilometers verder opgesteld staan, terechtkomen. Heel het systeem is gebaseerd op zwaartekracht en nergens wordt dus een of andere pomp gebruikt.

1 CARE (Cooperative for American Relief Everywhere - een onafhankelijke humanitaire organisatie) en ODESA (Organización para el Desarrollo Municipal - een Nicaraguaanse organisatie die zich inzet voor rurale ontwikkeling). 2 De NGO’s ontwierpen het systeem en verschaften de materialen. De arbeid werd door de gemeenschap zelf geleverd. Het oudste project kostte in totaal ongeveer 55.000 C$, het nieuwere zo’n 90.000 C$.

xxviii

Figuur 2: Een van de waterbronnen Figuur 3: Het bronwater stroomt in de filtertanks

Bron: eigen materiaal Bron: eigen materiaal

Beheer van het systeem

Op dit moment zijn van de 171 families in de wijk, 156 aangesloten op het waternetwerk. Het beheer van het systeem gebeurt door het plaatselijke watercomité dat uit zes personen bestaat, die voor een periode van twee jaar worden verkozen. Het comité zorgt voor de geldinning, het onderhoud en de dagelijkse werking van het systeem. De aangesloten families moesten om aansluiting op het systeem te krijgen óf 120 C$ betalen, óf drie dagen meewerken bij de constructie van het systeem. Elke aansluiting kost 10 C$ per maand. De gebruikers betalen dus een vast bedrag, onafhankelijk van de hoeveelheid die ze consumeren. 65% van dit bedrag gaat naar een bankrekening en 35% wordt gebruikt voor het onderhoud van het systeem. Het gebruik van de waterbronnen voor het systeem is gratis. Voornaamste problemen van het systeem

Het huidig systeem zou ongeveer 165 families kunnen bevoorraden met water. De bevolking in de wijk neemt echter snel toe en er is dus nood aan een extra bron met bijhorende opslagtank. Deze investering vereist uiteraard extra geld, waar het comité op dit moment niet over beschikt. Hoewel de kostprijs van 10 C$ per maand in vergelijking met het systeem van AMAT, veel goedkoper is, heeft 80% van de aangesloten families problemen met de betalingen: 50% betaalt de rekening niet op tijd of nooit. De leiding is bij niet-betaling nog nooit afgesloten. Vermits er geen prijs aangerekend wordt voor de hoeveelheid die een familie consumeert, halen de 15 niet-aangesloten families het water bij de buren. Dit alles zorgt voor financiële moeilijkheden bij het watercomité, waardoor de constructie van een extra tank niet vanzelfsprekend is. Het watercomité opereert volledig onafhankelijk van het gemeentehuis. Een belangrijk gevolg is echter dat het daardoor geen legitimiteit bezit. Problemen moeten dus steeds zelf opgelost worden, zonder dat aanspraak kan gedaan worden op de gemeentelijke autoriteiten. De

xxix

aanvraag van een juridische persoonlijkheid in september 2004, wat het comité 10.000 C$ kostte, zou een deel van dit probleem moeten verhelpen3. Een ander probleem is dat een familie die zich nu wil aansluiten, een relatief zeer hoge initiële kost moet betalen4. Ze hebben immers niet meer de kans om de kost om te zetten in arbeid (hulp bij het bouwen van het systeem). Voordelen van het systeem

Vermits het systeem uitsluitend via zwaartekracht werkt, worden hoge elektriciteitskosten vermeden. De afwezigheid van pompen, zorgt verder voor kleine onderhoudskosten. Het feit dat het water rechtstreeks aan de bron wordt afgenomen, biedt twee grote voordelen. Enerzijds is er sprake van een zeer klein vuilpercentage. Anderzijds is er altijd water, onafhankelijk of het regent of niet. Enkel in het droge seizoen (januari tot april) beschikt men niet heel de dag over water. In die maanden wordt er gerantsoeneerd5.

3 Verder zorgt een juridische persoonlijkheid volgens het comité ervoor dat het systeem niet zomaar geprivatiseerd kan worden, dat het comité autonoom kan blijven handelen, en dat er gemakkelijker naar internationale hulporganisaties kan gestapt worden. 4 Een kost die rond de 500 C$ schommelt. 5 Er is dan twee keer per dag telkens twee uur water beschikbaar. Het gebruik van een derde bron zou ook dit probleem kunnen verhelpen.