Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 · deze handelwijze niet is gevolgd. Het betoog van Hofstra zou...

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1988-1989

20 588 Invordering van rijksbelastingen, andere dan invoerrechten en accijnzen (Invorderingswet 1989)

Nr. 5 VOORLOPIG VERSLAG Vastgesteld 4 januari 1989

Inhoudsopgave

1. Algemeen 2. De bevoegdheden van de ontvanger

2.1. Open systeem 2.2. Fiscaal voorrecht en fiscaal bodemrecht 2.3. Aansprakelijkheidstelling 2.4 Terpostbezorging dwangbevel 2.5. De vordering 2.6. Compensatie

3. De rechtsbescherming van de belastingplichtige 4. Budgettaire aspecten 5 Artikelen

5.1. Algemene bepalingen 5.2. Invordering in eerste aanleg 5 3 Dwanginvordering 5.4. Bijzondere bepalingen 5.5. Rente 5.6. Aansprakelijkheid 5.7. Verplichtingen ten behoeve van de invordering

blz.

2 8 8 12 19 20 23 24 26 27 28 28 29 32 33 35 35 40

' Samenstelling: Leden: Joekes (VVD), voorzitter, Kombrink (PvdA), ondervoorzitter, Rienks (PvdA), Engwirda (D66), Van Amelsvoort (CDA), Wöltgens (PvdA), Van Muiden (CDA), Van lersel (CDA), Schutte (GPV), Herfkens (PvdA), Van Rey (VVD), Hummel (PvdA), De Grave (VVD), Linschoten (VVD), Paulis (CDA), Vermeend (PvdA), Vreugdenhil (CDA), Vriens-Auerbach (CDA), Melkert (PvdA), Smits (CDA), Reitsma (CDA) en Van Rijn-Vellekoop (PvdA). Plv. leden: Ter Veld (PvdA), Van der Vaart (PvdA), Wolffensperger (D66), G. Terpstra (CDA), Van Es (PSP), Schartman (CDA), De Leeuw (CDA), Leerling (RPF), Van Nieuwen-hoven (PvdA), Beckers-de Bruijn (PPR), Van Otterloo (PvdA), Weisglas (VVD), Lauxtermann (VVD), Van de Camp (CDA), Pronk (PvdA), Frissen (CDA), Wolters (CDA), Van Traa (PvdA), Van Dis (SGP), Gerritse (CDA) en Verspaget (PvdA).

911547F ISSN 0921 • 7371 SDU uitgeverij 's-Gravenhage 1989 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 588, nr. 5

De vaste Commissie voor Financiën' belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel heeft de eer omtrent haar voorlopige bevindingen als volgt verslag uit te brengen.

1. Algemeen

Met voldoening hadden de leden van de C.D.A.-fractie geconstateerd, dat binnen 10 jaar nadat men ten departemente begonnen was met de nieuwe opzet van de Invorderingswet, het onderhavige wetsontwerp bij de Kamer kon worden ingediend. Deze leden aanvaardden in beginsel het «open systeem» dat de regering ten grondslag heeft gelegd aan dit wetsvoorstel. De regering heeft echter een uitwerking aan dit beginsel gegeven die getypeerd zou kunnen worden als een «open systeem plus». De aan het woord zijnde leden waren van mening dat elk van de «plussen» afzonderlijk gemotiveerd behoort te worden. Zij zouden daarop terugkomen bij de bespreking van de desbetreffende bepalingen. Zij betreurden, dat omtrent de handhaving van het fiscale bodemrecht de bewindslieden nog niet tot een standpuntbepaling hadden kunnen geraken.

Deze leden onderschreven de gedachte van de bewindslieden dat een efficiënte invordering van de belasting niet alleen de overheid maar ook de belastingbetalers ten goede komt. Zij wezen er echter tevens op, dat neiging tot maximalisering van de opbrengst niet voor de burger - de belastingschuldige maar ook een derde - situaties moet kunnen scheppen dat bij hem het gevoel kan rijzen door de machtige arm van de innende overheid tot een figuur te worden die gepast zou hebben in een verhaal van Kafka. Deze leden hadden, mede gelet op een zinsnede als «het risico dat een stuk niet wordt bezorgd is voor rekening van de geadresseerde», de indruk dat de bewindslieden niet in alle situaties althans niet voldoende voor dit aspect aandacht hadden gehad. Naar hun mening mag financiële effectiviteit niet doorslaggevend zijn, omdat een systeem, dat voldoet aan de eisen van rechtvaardigheid, evenwichtigheid en de beginselen van behoorlijk bestuur, op langere termijn gezien een hogere opbrengst genereert.

Deze leden merkten op, dat de regering nog geen duidelijkheid geschapen had inzake de invordering van belastingen geheven door lagere overheden. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Limitering onroerend-goedbelastingen, leges en rechten (20 565) hadden zij geen standpuntbepaling over dit onderwerp aangetroffen. Toch vereist de duidelijkheid voor de burger een zo groot mogelijke harmonisatie bij de invordering van gemeentelijke en rijksbelastingen. De voor de burger vereiste duidelijkheid noopt tot e^n zo groot mogelijke harmonisatie tussen de invordering van gemeentelijke en rijksbelastingen.

Deze leden zouden het voorts op prijs stellen dat voor het uitbrengen van het eindverslag het wetsvoorstel Invoering Invorderingswet bij de Kamer wordt ingediend. Tenslotte konden zij zich verenigen met de kritiek van H. J. Hofstra in W.F.R. 1988/5842 terzake van de opzet van de memorie van toelichting. Zij waren van oordeel dat de duidelijkheid en overzichtelijkheid meer wordt gediend door het opnemen in een bijlage van de bestaande wetteksten en de teksten van het ontwerp dan door wijdlopige parafraseringen.

De leden van de P.v.d.A.-fractie stemden er volledig mee in, dat het gewenst is dat de bijna 145 jaar oude Invorderingswet wordt herzien, hoezeer het ook waar is dat deze «al die tijd uitstekende diensten heeft bewezen en er niet aan in de weg heeft gestaan dat de rechterlijke macht haar ook heeft kunnen toepassen in een samenleving die in geen enkel opzicht meer vergelijkbaar is met die van 1845» (Mr. Broekveldt, MBB nr. 10, 1988). Daarnaast wordt als argument voor een nieuwe

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 588, nr. 5 2

Invorderingswet weergegeven de rechtspositie van de ontvanger als onafhankelijke invorderingsautoriteit tegenover de inspecteur als onafhankelijke heffingsautoriteit. Deze leden vroegen nader wat bedoeld wordt met «onafhankelijke invorderingsautoriteit» met het oog op de voorgenomen herstructurering van de belastingdienst, waarbij onder meer als grondslag is gekozen voor integratie van middelen en processen (Hoofdstuk I, onderdeel 1.1 «Voorbereiding herstructurering» van de standpuntbepaling «Herstructurering Belastingdienst» dd. 19-10-1988). Naar het hun voorkwam is hier sprake van een tegenstelling: integratie sluit onafhankelijkheid ten opzichte van de inspecteur uit en vice versa; zij vroegen een nadere uiteenzetting hieromtrent. Met de regering achtten deze leden het van belang de rechtspositie van zowel ontvanger als belastingschuldige beter te regelen, te bezien in welke opzichten de maatschappelijke ontwikkeling vernieuwing vergt en alle bepalingen die op de invordering betrekking hebben onder te brengen in één wet.

Over de vertraging die is opgetreden, omdat de regering enkele keren in de voorbereiding op een ander been is gaan staan, wilden deze leden niet al te veel meer opmerken. Zij bleven betreuren, dat het ontwerp 5 jaar later is ingediend dan aanvankelijk was toegezegd. Belangrijker is echter dat nu een goed resultaat tot stand komt. Zij wilden nog wel een aanduiding ontvangen van de aard van de wijzigingen die nodig zijn ten behoeve van de invoering van het nieuwe BW. Deze leden hadden zich bij de weergave op blz. 3 van de memorie van toelichting van het met diverse organisaties gevoerde overleg afgevraagd waarom niet ook met consumentenorganisaties en de Stichting Ombudsman contact is gezocht. Zij constateerden dat de beoogde invoeringsdatum van 1 januari 1989 niet realiseerbaar is gebleken. Niet alleen omdat een zorgvuldige voorbereiding van de wetsbehandeling meer tijd vergt dan de regering de Kamer had willen gunnen, maar ook omdat de invoeringsdatum wordt voorgesteld in een Invoeringswet die nog moet worden ingediend. De budgettaire opbrengst van 200 miljoen structureel en 475 miljoen eenmalig is echter al wel in de Miljoenennota 1989 ingeboekt. Deze handelwijze vergt een toelichting. Het moest de regering toch al uit de stand van zaken in de afgelopen zomerperiode duidelijk zijn dat de beoogde invoeringsdatum irreëel was? Waarom is aan de Miljoenennota dit fictieve element meegegeven? Welke beleidsconclusies verbindt de regering aan de gevolgen hiervan?

In de memorie van toelichting is op blz. 4 aangegeven dat bewust terughoudendheid is betracht in de vergelijking tussen de oude en de nieuwe wet. Het kwam deze leden voor dat een minder vergaande terug-houdendheid van het allergrootste belang is voor de rechtsvinding, met name op het gebied van de specifieke bevoegdheden, die de ontvanger ook reeds bezat en bezit onder de vigerende rechtssystemen. Deze leden hadden dan ook behoefte aan een nadere motivering in dezen.

Sprekende over het belang van een invorderingswet, deelden deze leden de opvatting van de regering dat de overheid in verband met de noodzaak van een doelmatige invordering niet alleen maar aangewezen kan zijn op de procedures uit het burgerlijk recht. Ook de bijzondere positie van de fiscus als schuldeiser noopt tot bijzondere bevoegdheden. De daarvoor op blz. 5 van de memorie van toelichting aangevoerde gronden onderschreven zij volledig. Deze leden vroegen echter wel of het argument van de grote aantallen wel een genoegzame motivering oplevert. Is het nu zo, dat de regel geldt: hoe meer schuldvorderingen, hoe meer de crediteur gerechtigd is tot specifieke wettelijke invorde-ringsregelingen? Of wordt hierbij meer gedoeld op het feit dat de crediteur een overheidsinstelling is met vele schuldenaren? Niet alleen de rijksoverheid heeft echter belang bij een adequate en overzichtelijke invorderingswet. Dit geldt ingevolge artikel 281 van de Gemeentewet ook voor gemeenten. Deze leggen talrijke aanslagen op voor diverse -

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 588, nr 5 3

vooral zakelijke - heffingen. Deze leden hadden het als teleurstellend ervaren, dat in de memorie van toelichting en in de wet zelf hieraan zo weinig aandacht is besteed. Zij vroegen om een reactie op het pleidooi van onder andere de VNG de wet zo vorm te geven dat deze betrekking heeft op de belastingen van alle overheden. In dat pleidooi konden zij zich zeer wel vinden. Als de invordering van onroerendgoed-belasting-aanslagen aan de gemeenten zou worden overgedragen zal de taak van gemeenten verder toenemen en qua massaliteit die van de rijksoverheid gaan overtreffen. Deze leden konden nog niet overzien welke wijzigingen in de Gemeentewet zouden worden voorgesteld in de nog in te dienen Invoeringswet, maar meenden dat allereerst een antwoord nodig is op de vraag of de invorderingsbepalingen uit de Gemeentewet niet beter in de Invorderingswet verwerkt kunnen worden. Bij diverse onderdelen van het onderhavige ontwerp zouden ze op de positie van gemeenten nog concreet terugkomen. Zij merkten voorts nu reeds op uit het nader rapport de indruk te hebben gekregen, dat in de Invoeringswet geen belangrijke wijzigingen van materiële aard zijn opgenomen c.q. kunnen worden opgenomen. Van belang is een antwoord op de vraag of zulke wijzigingen niet gewenst of nodig zijn. Het zoveel mogelijk handhaven van de status quo voor het terrein van de niet-rijksbelastingen achtten deze leden een te beperkte invalshoek.

Welke argumenten ziet de regering de heroverweging van relevante verschillen waarover de Raad van State spreekt in zijn advies beslag te doen vinden in een wetsvoorstel tot aanpassing van de formele belas-tingbepalingen in de Provinciewet, Gemeentewet en de Bevoegdhe-denwet waterschappen? Wanneer zal dit ontwerp vermoedelijk aan de Ministerraad kunnen worden voorgelegd? Welke heroverwegingen zijn bij deze gelegenheid onderwerp van de besluitvorming? Bij brief van 12 februari 1988 heeft de Raad voor de Gemeentefinanciën de Kamer een afschrift toegestuurd van het door hem uitgebrachte advies over de Invorderingswet. Daarin spreekt de raad zijn verwondering uit over de gevolgde adviesprocedure, omdat hij in strijd met artikel 41 van de Financiële Verhoudingswet 1984 niet in de gelegenheid is gesteld tijdig te adviseren over het onderhavige wetsontwerp. Deze leden verzochten om opheldering hierover. De Raad deelt mee dat de Invorderingswet sterk technisch-juridisch gericht is en dat er bovendien geen afdoende redenen worden aangevoerd om voor gemeenten afzonderlijke regels te hanteren. Dit lijkt hun vrees, dat een onvoldoende evenwichtige aanpak is gevolgd, te bevestigen. Prof. Hofstra heeft betoogd (WFR, 5842, blz. 1315) dat de eenheid van wetgeving beter wordt bevorderd door de werkingssfeer van de nieuwe wet uit te breiden tot alle rijksbelastingen, inclusief de invoerrechten en accijnzen. Noodzakelijke bijzondere bepalingen zouden dan in een apart hoofdstuk kunnen worden opgenomen. Deze leden vroegen om een reactie op de vraag waarom deze handelwijze niet is gevolgd. Het betoog van Hofstra zou dan tevens de mogelijkheid geven de Kostenwet in de Invorderingswet op te nemen.

De leden van de V.V.D.-fractie hadden met belangstelling kennis genomen van dit voorstel van Wet. Zij realiseerden zich, dat een doeltref-fende invordering van belastingschulden staat of valt met de bevoegd-heden van de ontvanger der Rijksbelastingen. De bevoegdheden welke de ontvanger heden ten dage ter beschikking staan zijn die welke hem zijn toegekend door de Wet op de Invordering van 22 mei 1845. Ook realiseerden deze leden zich de noodzaak tot herziening van de reeds meer dan 140 jaar oude wet, ingegeven door het feit dat deze de voort-schrijdende maatschappelijke ontwikkelingen niet heeft kunnen bijhouden en derhalve is verouderd.

De uitgangspunten van het wetsvoorstel zijn: a. versterking van de positie van de ontvanger;


b. vergroting van de doelmatigheid van het invorderingsproces; c. versterking van de rechtspositie van de belastingschuldigen en de

aansprakelijk gestelden. Voorop gesteld moet worden, dat het onderhavige wetsvoorste!

geslaagd is te noemen daar waar het gaat om de versterking van de positie van de ontvanger en de doelmatigheid van het invorderings-proces, zo oordeelden deze leden. Zij betreurden echter te moeten constateren dat aan het derde uitgangspunt minder evenwichtig is vorm gegeven dan de memorie van toelichting doet vermoeden. Zij zouden daarover verder in dit verslag nadere opmerkingen maken. In algemene zin meenden zij, dat uiteraard met het oog op een vereenvoudigde en doeltreffende belastingheffing aan efficiency en doelmatigheidsoverwe-gingen een belangrijke rol moet worden toegekend. Doch de motivering van de voorgestelde wijzigingen zal slechts dan met een beroep op doelmatigheid of efficiency kunnen worden gehonoreerd indien daarmee niet de positie van de belastingschuldige ten nadele wordt aangetast. Zo werden er door hen bij voorbeeld vraagtekens geplaatst bij de toepassing van het in artikel 20 vervatte vereenvoudigd derdenbeslag, welke door de memorie van toelichting wordt aangeduid als een eenvoudig en doeltreffend «incassomiddel» waarbij tevens wordt gewezen op het feit dat dit buiten de rechter om gaat en dat het kosteloos is. Ook het ter post bezorgen van het dwangbevel levert weliswaar de beoogde eenvoud op, doch ook hier wordt de rechtspositie van de belastingschuldige zeker niet verstevigd. Anderzijds kan wel worden ingestemd met de voorge-stelde mogelijkheid van compensatie.

Deze leden wilden dus bij de beoordeling van dit wetsvoorstel niet uit het oog verliezen, dat de voorgestelde verruimingen van de bevoegd-heden van de ontvanger een doelmatiger invorderingsbeleid bevorderen doch wilden de regering er ook op wijzen dat daar waar tegengestelde belangen elkaar ontmoeten de afweging van bedoelde belangen uiterst zorgvuldig zal moeten plaatsvinden, te meer daar de rechtsbescherming thans op de weegschaal staat. De naar het oordeel van deze leden in dit wetsvoorstel vervatte onevenwichtige situatie zal goeddeels worden hersteld wanneer aandacht wordt geschonken aan de bezwaren en voorstellen, die zij in het vervolg van dit verslag naar voren zouden brengen.

De leden van de fractie van D66 hadden grote bezwaren tegen het onderhavige wetsvoorstel. Zij stelden voorop dat zij in principe konden instemmen met een invorderingswet die de fiscus dezelfde mogelijk-heden geeft die andere crediteuren ook hebben, inclusief de mogelijkheid van aanvraag van faillissement. Maar juist daarom hadden zij grote bezwaren tegen de opeenstapeling van rechten welke de regering volgens het voorstel aan de belastingdienst wil toekennen. De regering wil de fiscus niet dezelfde mogelijkheden geven, als andere crediteuren maar de bevoegdheden van de fiscus aanzienlijk uitbreiden. De regering geeft voor deze versterking van de fiscus een aantal argumenten. Deze leden waren door deze argumenten niet overtuigd en meenden dat de overheid deze argumenten ook zelf niet als overtuigend kan beschouwen. Op blz. 9 van het onderhavige wetsvoorstel schrijft de regering namelijk over twee van de belangrijkste regelingen, het fiscale voorrecht en het bodemrecht: «Wij zijn ons ervan bewust dat bij een algemene herziening van het fiscale invorderingsrecht een nadere bezinning ten principale op deze regelingen op haar plaats zou zijn».

De leden van de S.G.P-fractie hadden met belangstelling van het wetsvoorstel en de breedvoerige, heldere memorie van toelichting kennisgenomen.

Deze leden hadden begrepen, dat de indiening van het voorstel was vertraagd doordat besloten werd de invoering van een nieuwe invorde-


ringswet los te koppelen van de invoering van de Boeken 3, 5 en 6 van het nieuw Burgerlijk Wetboek. Deze loskoppeling had bij hen de vraag doen rijzen aangaande de urgentie en de doelmatigheid van de voorge-stelde wetswijziging. Met name vroegen zij of de kans niet groot is dat na invoering van de Boeken 3, 5 en 6 van het nieuwe BW - opnieuw -ingrijpende wijzigingen noodzakelijk zullen zijn.

Het geheel van de voorstellen overziende, stelden deze leden de vraag of de bewindslieden in casu van een technische aanpassing zouden willen spreken. Met anderen signaleerden deze leden, dat de memorie van toelichting, behoudens ten aanzien van de artikelen 22 en 23 waarin overigens geen principiële wijzigingen worden voorgesteld - vrijwel geen principiële beschouwingen bevat, met name niet wat betreft de eigen, specifieke positie van de fiscus als crediteur en wat betreft de belangen-afweging tussen fiscus, overige crediteuren en de belastingschuldigen. Zo vroegen zij zich af of het onderscheidende kenmerk van de belasting-schuld niet is gelegen in het publiekrechtelijke karaktervan die schuld. Anderzijds vroegen zij zich af of bij de vergelijking van de fiscus als crediteur met andere - meestal - civielrechtelijke crediteuren niet teveel uit het oog is verloren dat laatstbedoelde categorie, in tegenstelling tot de fiscus, meestal kan wijzen op een prestatie (levering van goederen of diensten) jegens de debiteur. Op deze punten ontvingen deze leden gaarne enige nadere beschouwingen.

Het lid van de G.P.V.-fractie had met belangstelling en grotendeels met instemming kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Alleen al vanwege de ouderdom van de bestaande wetgeving achtte hij vernieuwing nodig. Ook andere omstandigheden nopen tot wetswijziging. De recent ingevoerde nieuwe wettelijke regelingen inzake aansprake-lijkheid vragen om afstemming met de invorderingswetgeving. De ondui-delijkheid van de rechtsbescherming van de belastingplichtige vormt een derde argument voor vernieuwing van de bestaande wetgeving.

Dit lid was met de regering van oordeel, dat dit moment het meest geëigend is om zich fundamenteel te bezinnen op de verhouding fiscus-—belastingplichtige. Terecht gaat de regering ervan uit dat de positie van de fiscus Qiet vergeleken kan en mag worden met die van een wille-keurige schuldeiser. Een evenwichtige lastenverdeling over de burgers vereist dat ook zo veel mogelijk iedereen die lasten die rechtmatig zijn opgelegd opbrengt, om te voorkomen dat er uiteindelijk een oneven-wichtige lastenverdeling resulteert. Hoe paradoxaal dat ook mag klinken, een sterke rechtspositie van de ontvanger is per saldo in het belang van de burger. Dit lid kon er daarom mee instemmen dat het gesloten systeem van de oude wet wordt vervangen door een open systeem. Waarom zou de ontvanger over minder rechten hoeven te beschikken dan iedere andere schuldeiser? Wel rijst de vraag of de specifieke rechten die de fiscus heeft nu geen andere beoordeling verdienen dan in de oude situatie. Wordt de positie die de ontvanger inneemt nu niet onevenredig versterkt ten opzichte van de overige schuldeisers? Of zijn de bewindslieden van mening dat de vervanging van het gesloten systeem door een open systeem geen principiële verandering te weeg brengt in de verhouding van de ontvanger tot de overige schuldeisers?

Dit lid was voorts van mening dat het toekennen van ruime bevoegd-heden aan de ontvanger gerechtvaardigd is vanwege de preventieve werking ervan. Desondanks neemt de inventiviteit waarmee kwaadwil-ligen of fraudeurs aan hun betalingsverplichtingen trachten te ontkomen toe. Voor deze categorieën dient te ontvanger een adequate hoeveelheid bevoegdheden te hebben. Daartegenover staat de noodzaak om de rechtspositie van de veelal goedwillende burger te beschermen. Ook daarin voorziet dit wetsvoorstel.


Het lid van de R.P.F, fractie had met bijzondere belangstelling kennis-genomen van de voorgestelde nieuwe invorderingswet. Die meer dan gewone belangstelling laat zich verklaren door het feit, dat deze wet de overheid diep ingrijpende bevoegdheden ten aanzien van de burgers en het bedrijfsleven geeft inzake invordering van met name rijksbelastingen de lange historie van de huidige invorderingswet en de redenen die ten grondslag liggen aan het besluit de Invorderingswet 1845 zoveel mogelijk integraal te herzien en af te stemmen op de positie van de ontvanger in dit tijdsgewricht.

Dit lid had met enige verwondering kennis genomen, dat als motief voor herziening wordt genoemd het feit dat de huidige Invorderingswet de maatschappelijke ontwikkelingen met name na 1945 niet goed heeft kunnen bijhouden. Hij wees er daarbij op dat de Invorderingswet relatief weinig is gewijzigd. Vele veranderingen in de uitvoeringspraktijk hebben zich beperkt tot het navolgen van jurisprudentie zonder dat dit altijd direct tot uiting kwam in de wettekst, danwei werden verwerkt in (wijzi-gingen van) andere wetten. Wat dit laatste punt betreft zijn de aanspra-kelijkheidsbepalingen een heel duidelijk voorbeeld. Daarom vroeg hij in hoeverre het niet (ten dele) aan de wetgever zelf ligt, dat de lnvorde-ringswet niet geheel up-to-date genoemd kan worden. Overigens meende hij desondanks dat er geen overwegende bezwaren zijn aan te voeren om de Invorderingswet in zijn geheel te actualiseren. De bundeling van aansprakelijkheidsbepalingen, expliciete keuze voor het «open systeem» van invorderingsmogelijkheden, verheldering van de rechtsbescherming van de belastingplichtige en het gebruik van heden-daags Nederlands kunnen daarvoor voldoende draagvlak vormen. Wel zou naar zijn mening deze herziening er ook toe moeten leiden om in dit wetsvoorstel te komen tot een meer definitieve regeling van het bodem-recht en het voorrangsprivilege van de ontvanger. Hij noemde het een gemiste kans, dat misschien om begrijpelijke redenen terzake van die genoemde punten wordt volstaan met een horizonbepaling en gelijk-tijdige handhaving van de status quo. Juist gelet op de zeer lange totstandkomingsgeschiedenis van dit wetsvoorstel zou hij er voor willen pleiten ook op deze punten knopen door te hakken. Wat kan langer studeren nog toevoegen aan de al verrichte studies naar het al dan niet handhaven van die voorrechten van de belastingontvanger, waaronder het rapport van de commissie-Houwing?

In de inleiding wordt ook gerefereerd aan de vertraging van de inwer-kingtreding van de boeken 3, 5 en 6 van het nieuw Burgerlijk Wetboek (NWB). Momenteel wordt voortvarend gewerkt om die invoering binnen afzienbare tijd mogelijk te maken. Toch wordt, aldus de memorie van toelichting, de Invorderingswet gebaseerd op het huidige Burgerlijk Wetboek. Zal dit niet betekenen dat mogelijk kort na de totstandkoming van de onderhavige wet alsnog een aanpassing aan het NBW moet plaatsvinden? Of is door de keuze van het open systeem nadere afstemming op de bepalingen van het NBW niet noodzakelijk?

Dit lid onderschreef het belang van een afzonderlijke Invorderingswet. In een aantal opzichten is de positie van de Staat als crediteur niet gelijk te noemen met de positie van andere crediteuren van een belasting-plichtige. Ten eerste refereerde hij daarbij aan de bijzondere taak van de overheid ten dienste van de samenleving. Elke burger dient - binnen de grenzen van de wet, rechtvaardigheid en billijkheid - naar vermogen bij te dragen aan de benodigde gelden om die taak te kunnen uitoefenen. Om die verplichting van de burger - desnoods met dwangmiddelen - te kunnen effectueren is een bijzondere positie van met name ook de ontvanger noodzakelijk. Dit lid meende wel, dat daarnaast op de van oudsher aangevoerde argumenten voor de bijzondere positie van de fiscus ook tegenargumenten zijn in te brengen. Hij verwees daarvoor


onder andere naar het commentaar van het College van Overleg van de gezamenlijke banken de dato 31 augustus 1988 (brief nr. 88-288 aan deze commissie).

Het eerstgenoemde argument gevoegd bij het belang van de belasting-betalers bij een zo adequaat mogelijke invordering, het aspect van de fraudebestrijding en de rechtsbescherming van de belastingplichtige geven naar zijn mening echter voldoende het belang aan van een afzon-derlijke Invorderingswet. Wel vroeg hij nog een nadere specificatie van het gederfde bedrag van ƒ 2,2 miljard aan belastinginkomsten. Welke oorzaken liggen daaraan ten grondslag? Zijn dit voor het grootste deel oninbare bedragen ten gevolge van faillissementen?

2. De bevoegdheden van de ontvanger

2.1 . Open systeem

De leden van de C.D.A.-fractie hadden geconstateerd, dat de bijzondere positie van de fiscus terzake van de invordering van schulden is gebaseerd op de gedachte dat de fiscus zijn debiteuren niet uitzoekt. Deze leden waren echter van oordeel dat zulks ook geldt voor andere debiteuren. Zij vroegen daarom of de bewindslieden het gezien dit uitgangspunt niet gewenst achten om verkeersslachtoffers en slacht-offers van andere misdrijven ook voorrechten te verschaffen.

Deze leden konden overigens wel instemmen met de gedachte dat in principe voor de fiscus een open systeem van toepassing zou moeten zijn. Zij waren wel van oordeel dat afwijkingen van het open systeem ten gunste van de fiscus een extra motivering behoeven alsook dat bij de uitvoering van rechtsmiddelen uit het open systeem de bijzondere verhouding tussen overheid en belastingbetalers recht moet worden gedaan. De beginselen van behoorlijk bestuur moeten in alle omstandig-heden tot gelding komen.

Hoewel deze leden de ontvanger ten principale het recht om faillis-sement aan te vragen niet wilden ontzeggen, waren zij niettemin van oordeel dat dit middel met de uiterste prudentie zou moeten worden toegepast. Anders dan het bedrijfsleven is nu eenmaal het directe belang van de ontvanger bij het voortbestaan van het bedrijf geringer. Het mag niet zo zijn dat iemand met enig recht zou kunnen zeggen: «De fiscus heeft mijn onderneming c.q. de onderneming waar ik werk, kapot gemaakt». Ook moet rekening worden gehouden met het defamerende effect van een faillissement vcar betrokkenen. In dit verband verzochten zij om een reactie van de bewindslieden op de navolgende suggesties:

1 Geen faillissementsaanvraag wordt ingesteld terzake van persoon-lijke belasting van een natuurlijk persoon.

2 Geen faillissementsaanvraag wordt ingediend tenzij de ontvanger ook beschikt over een steunvordering vanuit het bedrijfsleven.

3 Voor een faillissementsaanvraag is de toestemming nodig van de Directeur. Deze toestemming is ook vereist indien de vordering van de ontvanger als steunvordering dient bij een faillissementsaanvraag zijdens de ontvanger.

De leden van de P.v.d.A.-fractie konden volledig instemmen met het voorstel te kiezen voor het zogenaamde «open systeem». De facto heeft dat tot 1975 ook in hoge mate gegolden. Het zou verkeerd zijn de fiscus rechten te onthouden die andere crediteuren wel kunnen uitoefenen. De in dezen relevante arresten van de Hoge Raad uit 1975 en 1985 waren fel omstreden en arbitrair. Deze leden riepen in herinnering middels een initiatief-voorstel van één hunner getracht te hebben een wijziging in deze ongelukkige situatie te brengen. Dit mislukte naar hun oordeel om-dat een onvoldoende gemotiveerd verband werd gelegd met de discussie


over fiscaal voorrecht en bodemrecht. Ook nu is in een aantal commen-taren op het wetsvoorstel dit verband aan de orde gesteld. De aan het woord zijnde leden achtten dit echter niet direct aanwezig en wilden de verschillende bevoegdheden en posities op de eigen merites bezien. Dit gold voor hen des te meer, omdat de bevoegdheid faillissement aan te vragen reeds lange tijd heeft bestaan en het effect ervan niet moet worden overgewaardeerd (vergelijk Mr. Broekveldt, MBB no 10, 1988, blz. 260). De regering doet haar voorstel voor het open systeem te kiezen «gelet op de ontwikkelingen in het bedrijfsleven met betrekking tot kredietverlening en zekerheidsstelling». Deze leden zouden deze uitvoeriger geschetst willen zien. Zij hadden daarbij de sterke indruk, dat de positie van fiscus en andere (semi-)overheidsinstellingen als schuld-eiser niet zonder meer afgezet mag worden tegen die van «de» particu-liere schuldeisers, doch dat binnen deze laatste categorie sprake is van zeer uiteenlopende ontwikkelingen en belangentegenstellingen. De positie van de kredietverlenende instellingen is niet dezelfde als die van leveranciers van goederen. Deze leden vroegen of de bij bedrijfsfaillisse-menten achtergelaten onbetaald gebleven schuld in Nederland niet veel hoger ligt dan in de meeste andere EG-lidstaten. Is daarvan wel eens een analyse gemaakt en daarbij bezien of er een samenhang bestaat met faillissements- en/of invorderingsrecht? Zij meenden te weten, dat «gewone» schuldeisers niet zoveel van hun geld terugzien in geval van een faillissement, maar de kredietinstellingen des te meer. Hoe liggen deze verhoudingen? Kunnen deze laatste veel verdergaande voorrechten afdwingen dan in de meeste andere Europese landen? (hypotheek op onroerend goed, eigendomsoverdracht tot zekerheid, verpanding van aandelen en stemrecht daarop, cessie van debiteuren, compte-joint overeenkomsten, sterf constructies).

Als een wanverhouding is ontstaan in de verhouding tussen kredietver-leners en andere crediteuren is het volgens deze leden geen goede oplossing de positie van laatstgenoemden te verbeteren door de overheid als crediteur rechten te onthouden, die haar gelet op de bijzondere belangen van die overheid juist dienen toe te komen. Bovendien zal een positieverslechtering van de fiscus, zo vreesden zij, niet zozeer de positie van deze andere categorieën als wel die van de eerstgenoemde categorie versterken. Daartoe zagen zij temidden van de al bestaande onevenwichtigheden allerminst aanleiding. Zij hadden de indruk dat een positieversterking van de fiscus over het geheel genomen ook niet zozeer ten koste gaat van de gewone crediteuren als wel van de kredietverlenende instellingen. Deelt de regering deze overwegingen en indrukken?

Op blz. 9 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt, dat de ontvanger de bevoegdheid heeft en houdt om zekerheidsstellingen te eisen. Kan informatie gegeven worden over de mate waarin hij daarvan feitelijk gebruik kan maken en de knelpunten die zich daarbij voordoen?

Met betrekking tot de bevoegdheid van de ontvanger een faillissement aan te vragen constateerden de hier sprekende leden in sommige commentaren een huivering voor de gevolgen daarvan. Het opnemen in de leidraad Invordering van richtlijnen voor de uitoefening ervan maakt deze huivering naar hun oordeel overbodig. Ze wierpen bovendien de vraag op of faillissementen in Nederland niet vaak te laat tot stand komen en of dit niet vooral ten koste gaat van leveranciers. De schulden, die later niet voldaan kunnen worden, hopen zich dan te zeer op. Zo bezien is de bevoegdheid voor de fiscus in het belang van gewone schuld-eisers. Deelt de regering deze zienswijze?

Deze leden trokken vooralsnog de conclusie, dat wanneer de positie van gewone schuldeisers versterking behoeft dit in de eerste plaats dient te worden bewerkstelligd via wijzigingen in het faillissementsrecht en andere wetsbepalingen.


De leden van de V.V.D.fractie achtten het belangrijkste voorstel ter versterking van de positie van de ontvanger het overgaan van het gesloten systeem naar het open systeem. Het gevolg hiervan is dat naast alle in de Wet op de invordering expliciet aan de ontvanger toegekende bevoegdheden ook alle andere aan elke crediteur toekomende bevoegd-heden nu binnen het bereik van de ontvanger komen. Dat hiermede de positie van de ontvanger als crediteur wordt versterkt lijdt geen twijfel. Toch zetten deze leden enkele vraagtekens bij de wenselijkheid om tot dit nieuwe systeem over te gaan. Zij wezen erop dat een toch al reeds sterk bevoorrechte crediteur er bevoegdheden bij krijgt welke tot een onredelijke ophoping kunnen leiden.

Alvorens dergelijke bevoegdheden aan het arsenaal van de ontvanger worden toegevoegd, zal er een zorgvuldige belangenafweging plaats moeten vinden. Overwogen zal moeten worden, aldus deze leden, of er niet een onnodige samenloop van bevoegdheden ontstaat welke niet tot een vereenvoudigde belastingheffing bijdraagt. Zij hechtten sterk aan een integrale afweging van bevoegdheden, zodat kan worden nagegaan of bestaande, verouderde bevoegdheden door de keuze van het open systeem aanpassing behoeven. In dit verband vroegen deze leden zich af of het wenselijk is nu al het besluit tot invoering van het open systeem te nemen en of niet moet worden gewacht tot ook de overige thans van een horizonbepaling voorziene fiscale voorrechten alsmede de privaatrech-telijk voorrechten zijn herzien. Pas dan wordt er immers een totaal overzicht mogelijk van alle aan de fiscus toekomende bevoegdheden en pas dan is er een verantwoorde afweging mogelijk (memorie van toelichting, blz. 9). Kan de regering een uiteenzetting van haar standpunt in dezen geven?

Daarnaast zouden deze leden van de regering willen vernemen wat haar standpunt is omtrent het feit dat een uitbreiding van bevoegdheden de toch al bestaande discrepantie tussen de fiscus/crediteur en de overige crediteuren vergroot.

Als belangrijkste gevolgen van deze keuze worden genoemd: 1. de bevoegdheid van de ontvanger het faillissement van de belas-

tingschuldige aan te vragen; 2. het kunnen toepassen van de actio pauliana; 3. de mogelijkheid van conservatoir beslag zeker te stellen. Alhoewel de mogelijkheid tot het aanvragen van het faillissement van

de belastingschuldige juridisch gezien een nieuwe bevoegdheid oplevert is dit praktisch gezien niet (helemaal) het geval. De samenwerking met de bedrijfsverenigingen leidde ertoe dat de fiscus op dit vlak al heel wat in de melk te brokkelen had. Als argument voor een eigen bevoegdheid wordt gesteld dat het gericht betalen aan de bedrijfsverenigingen kan worden voorkomen. Wanneer de schuldenaar, alvorens jegens hem invorderingsmaatregelen zijn genomen, zijn schuld aan de bedrijfsver-eniging voldoet staat de fiscus inderdaad met lege handen, daar het vereiste van pluraliteit van schuldenaren vervalt. Indien echter gericht wordt betaald zodanig dat van samenspanning sprake is, komt de fiscus, in het open systeem, de mogelijkheid van de actio pauliana toe. Bij de behandeling van het wetsvoorstel van het lid Kombrink tot invoering van de mogelijkheid dat de ontvanger der directe belastingen het faillis-sement van de belastingschuldige aanvraagt, hadden deze leden er nadrukkelijk op gewezen het regeringsvoorstel af te willen wachten in verband met de vermoedelijk bredere strekking daarvan. Doch een integrale afweging is in het onderhavige voorstel nog steeds niet mogelijk, zodat het destijds geuite bezwaar nog steeds bestaat. Thans vroegen deze leden zich opnieuw af of de fiscus wel gebaat is bij een faillissementsaanvraag. Immers een faillissement levert ook kosten op:


1. met name lagere crediteuren zullen hun vorderingen afboeken en deze als aftrekbare verliezen aan de fiscus voorschotelen;

2. voor zover omzetbelasting is verschuldigd zal op verzoek teruggave worden verleend van de belasting terzake van leveringen van goederen en diensten voor zover de vergoeding niet is en niet zal worden ontvangen (art. 29 lid 1 letter a Wet OB).

Deze leden vroegen de regering of de budgettaire ramingen van het voordeel van het toekennen van een eigen bevoegdheid tot faillisse-mentsaanvraag inmiddels zijn gewijzigd. Door deze leden werd buitendien opgemerkt dat in de memorie van toelichting geen nadere aandacht is besteed aan de maatschappelijke gevolgen welke een faillis-sementsaanvraag heeft voor de in de onderneming van de belasting-schuldige werkzame personen. Zij vonden niet dat de ontvanger een bevoegdheid met dergelijke zwaarwegende gevolgen op zichzelf dient te nemen en verzochten de regering maatregelen in overweging te nemen om een met meer waarborgen omklede procedure te realiseren. Hierbij dachten zij aan een machtigingsprocedure via de Minister van Financiën.

Wat betreft de bevoegdheid tot het leggen van conservatoir beslag vroegen de hier sprekende leden zich af of de regering op dit punt niet een doublure heeft gemaakt. Bij Wet van 7 augustus 1933, Stb. 431 zijn de artikelen 9 en 14 ibis (versnelde executie en onmiddellijke invorder-baarheid) gevoegd in de vigerende Invorderingswet. De ratio daarvan was juist gelegen in het feit dat in de Invorderingswet de mogelijkheid ontbrak tot het leggen van conservatoir beslag.

Nu beide voornoemde bevoegdheden blijven existeren en het open systeem het conservatoir beslag binnen bereik van de ontvanger brengt, verlangden deze leden omtrent de wenselijkheid hiervan een nadere uiteenzetting.

De leden van de S.G.P.-fractie betuigden hun instemming met de keuze voor het zogenaamde «open systeem», waardoor de fiscale invor-dering, in sterkere mate dan tot nu toe, de middelen die de civiele rechtsvordering verschaft, zal kunnen aanwenden. Deze keus riep bij deze leden de huns inziens onvermijdelijke vraag op of en, zo ja, in hoeverre in zo'n open systeem nog wel plaats is voor bijzondere bevoegdheden, die juist kenmerkend zijn voor een gesloten systeem.

Nu, terecht of ten onrechte, de mogelijkheid van het aanvragen van een faillissement van een belastingschuldige als één van de meest pregnante uitvloeisels van het open systeem wordt aangemerkt, vroegen deze leden of het noodzakelijk en wenselijk is om deze mogelijkheid (bevoegdheid) zich, behalve over rechtspersonen, óók over natuurlijke personen te laten uitstrekken.

Voor de keuze van het open systeem kon het lid van de R.P.F .fractie begrip opbrengen. Hij baseerde zich daarbij op het uitgangspunt, dat de ontvanger in elk geval dezelfde rechten zou dienen te bezitten als elke andere crediteur. Gelet op de hiervoor in zijn bijdrage verwoorde bijzondere positie, zou de ontvanger daarenboven nog over bijzondere bevoegdheden moeten kunnen beschikken. Bovendien zijn in de loop der tijd verschillende beschermingsconstructies ten behoeve van andere crediteuren uitgewerkt, zoals bij voorbeeld fiduciaire eigendomsover-dracht en verhuur van de bodem, die de mogelijkheden voor de fiscus om belastingschulden te innen in zekere mate hebben beperkt. De keuze voor het open systeem roept echter ook vragen op over de afstemming tussen de civielrechtelijke mogelijkheden en de fiscaal-rechtelijke bijzondere bevoegdheden van de ontvanger. Zo formuleert mr. L. P. Broekveldt terzake van het innen bij gewone dagvaarding in zijn eerder genoemde bijdrage (blz. 259) een aantal vraagpunten. Dit lid maakte die vragen kortheidshalve gaarne tot de zijne en zou een commentaar daarop zeer op prijs stellen.


De toelichting stelt, dat in de Leidraad Invordering nadere regels opgenomen zullen worden over het gebruik van normale crediteurenbe-voegdheden en bijzondere bevoegdheden. Dit lid merkte hierover op, dat een zekere flexibiliteit voor de ontvanger enerzijds en rechtszekerheid voor de belastingplichtigen en andere crediteuren anderzijds op elkaar dienen te worden afgestemd. Gelet op het grote belang van een goede afstemming meende hij dat tenminste de uitgangspunten van die richt-lijnen in de wet zelf zouden moeten worden opgenomen. Is de regering daartoe bereid?

2.2. Fiscaal voorrecht en fiscaal bodemrecht

De leden van de CD.A-fractie zeiden in grote trekken de opvattingen van de Raad van State terzake van de handhaving «met horizonbepa-lingen» van de in de laatste tijd zeer omstreden bijzondere bevoegd-heden, te ondersteunen. Vooral het bodemrecht geeft nog steeds aanleiding tot talrijke procedures. Het had deze leden zeer verwonderd dat het nu in wezen gaat om een evaluatie en verwerking van het rapport aan de Commissie-Houwing dat zulks 14 jaar na publikatie nog niet is geschied. Wat deze leden gemist hadden was een afweging van de argumenten die voor en tegen handhaving van het bodemrecht aan te voeren zijn. Daarover is veel literatuur verschenen. Gelet op het voren-gaande zouden deze leden gaarne een overzicht (met vindplaatsen) van alle thans in de literatuur of uit anderen hoofde gegeven argumenten voor en tegen het bodemrecht ontvangen, alsmede indien mogelijk alsnog een gemotiveerd besluit van de bewindslieden op dit punt. Op deze wijze wordt de Kamer in de gelegenheid gesteld, indien de bewinds-lieden terzake geen voorstel doen, een beslissing als door deze leden gewenst zelve te nemen.

Met betrekking tot het bodemrecht is een zogenaamde horizonbe-paling opgenomen. De aan het woord zijnde leden merkten op, dat de hier opgenomen bepaling geen horizon in de zin van een beoogde tijde-lijkheid inhoudt. De bepaling houdt slechts in dat het bodemrecht — en het voorrecht — vervallen op het moment van inwerkingtreding van Boek 3 NBW, tenzij er eerder een wetsvoorstel ingediend is waarbij der? materie geregeld wordt óf waarbij de geldigheidsduur van deze rechten verlengd wordt. Met andere woorden, de regering kan de horizon onbeperkt verder weg schuiven. Dat vonden deze leden onbevredigend. Zij verwezen daarbij naar hetgeen hun woordvoerder dienaangaande had opgemerkt bij de behandeling van initiatiefvoorstel-Kombrink (19 765).

Tevens zouden deze leden gaarne nauwkeurig worden geïnformeerd omtrent het financiële belang dat deze regeling heeft, zowel direct als indirect (doordat verliezen ten laste van de fiscale winst worden gebracht), voor de schatkist. In dit verband merkten zij op dat de opbrengst van goederen ad ƒ 20 miljoen en het in het nader rapport genoemde bedrag ad ƒ 500 miljoen een grote discrepantie vertonen. Wordt het verschil gevormd door bedragen die alsnog worden voldaan?

Het hiervoor opgemerkte houdt niet in, aldus deze leden, dat zij geen oog zouden hebben voor de «cocon van zekerheden» waarmede finan-ciers hun vorderingen omringen en de nadelen die zulks heeft voor de positie van de ontvanger. Zij beseften zeer wel dat de bedoelde zeker-heden uiteindelijk slechts dienen ter bescherming van degenen die hun geld aan deze instellingen toevertrouwd hebben. Zij vroegen of een alter-natief, waarbij recht gedaan kan worden aan de preferente positie van de ontvanger niet gevonden zou kunnen worden doordat analoog aan de regeling voor de algemene faillissementsonkosten de net betaalde belas-tingschuld wordt omgeslagen over alle bestanddelen van de boedel (buiten faillissement na een opgemaakte boedelbeschrijving). Dit terwijl


tevens in de overweging wordt betrokken of aan de bank gecedeerde financieringsvorderingen daarbij dienen te worden betrokken ten einde het draagvlak te verbreden.

De leden van de P.v.d.A.-fractie stelden vast, dat de regering vooralsnog de status quo inzake het fiscale voorrecht en het fiscale bodemrecht handhaaft, omdat een herwaardering daarvan niet los kan worden gezien van een herwaardering van de overige voorrechten. Hierbij zou het vooral moeten gaan om de privaatrechtelijke voorrechten. Maar deze heeft al rond Boek 3 van het nieuwe BW plaatsgevonden. Naar hun oordeel heeft dit niet tot zodanige wijzigingen geleid, dat inbreuken op de nu bestaande fiscale voorrechten zouden moeten worden gemaakt. Het schrappen van voorrechten van verkoper en verhuurder is van een andere orde. Deelt de regering dit oordeel? Deze leden maakten een bevestigend antwoord vooralsnog op uit het feit dat geen forse inbreuken worden voorgesteld.

De herwaardering van de niet-privaatrechtelijke voorrechten moet nog geschieden. Deze leden zagen nog niet goed dat hieruit relevante conclusies getrokken kunnen worden met betrekking tot de fiscale voorrechten. Terzake vroegen ze om meer inzicht. Dat medegedeeld wordt dat de opvattingen van de Commissie-Houwing met betrekking tot het fiscale voorrecht als uitgangspunt worden genomen stelde hen in die zin gerust, dat ook deze Commissie dit recht wil handhaven en een verwijzing naar het bodemrecht in deze mededeling ontbreekt. Bovendien wordt gesproken over een «besluit tot definitieve handhaving ervan in hun huidige vorm», welk citaat eveneens een teneur lijkt te bevatten die deze leden aansprak. Dat de bepalingen omtrent voorrechten en bodemrecht aan een horizonbepaling gekoppeld zijn begrepen zij veel minder goed:

a Omdat in het voorliggende wetsvoorstel wel degelijk enige wijzi-gingen zijn aangebracht handelt de regering zelf vanuit haar status qua opvatting niet consequent en wekt ze de indruk nu een voorstel te hebben gedaan dat later geen inhoudelijke herziening behoeft.

b Omdat de relatie met niet-privaatrechtelijke voorrechten niet de voornaamste invalshoek voor «het regelen van de materie» lijkt te kunnen zijn kunnen besluiten nu zeer wel worden genomen.

c Omdat het nu niet vaststaat dat het te zijner tijd slechts zou moeten gaan om een keuze tussen het regelen van de materie middels een wetsvoorstel en het verlengen van de geldigheidsduur van de onder-havige bepalingen. De materie is thans geregeld en voorgestelde wijzi-gingen zijn nu aan de orde. Mochten later herzieningen nodig blijken, dan kan de regering uiteraard een voorstel doen. Een verlenging van de geldigheidsduur is dan niet aan de orde en op zich al vreemd, wanneer de regering concludeert dat de huidige regelgeving deugt: dan ligt het vervallen van de door deze leden bekritiseerde horizonbepaling het meest voor de hand.

d Omdat de financiële belangen die in de memorie van toelichting worden genoemd prohibitief lijken te zijn voor een forse wijziging in voorrecht en bodemrecht.

e Omdat het fiscale voorrecht op blz. 10 van de memorie van toelichting van groot belang voor de positie van de ontvanger wordt genoemd. Deze leden konden het zich niet voorstellen dat daaraan in de toekomst afbreuk zou worden gedaan. Een horizonbepaling roept een ongemotiveerde zekerheid hieromtrent op.

Deze leden deden een beroep op de regering artikel 71 te schrappen. Tevens vroegen zij - geïnspireerd door Mr. Blauw (WFR 5842, blz. 1328) - welke betekenis nog moet worden toegekend aan de middels wetsontwerp 19 527 voorziene wijzigingen in voorrecht en bodemrecht. Een essentiële uitspraak over voorrang en bodemrecht hadden deze leden in de recente commentaren aangetroffen bij Mr. Blauw (WFR, no


5842, p. 1333): «... zullen de «gewone» crediteuren met afschaffing van het fiscale voorrecht en bodemrecht nauwelijks gebaat zijn. De werke-lijke belanghebbenden bij die afschaffing zijn de banken en andere credi-teuren die zich contractueel een voorrangspositie hebben bedongen. Zij ook - en niet de fiscus en de bedrijfsvereniging - gaan in faillissements-situaties (...) met het leeuwedeel van de boedel strijken». Zij vroegen een reactie hierop.

Wat betreft het fiscale voorrecht vroegen deze leden of het vanwege de grote in het geding zijnde belangen niet het meest voor de hand lag dit recht te laten blijven gaan boven voorrechten op alle goederen volgens artikel 1195, 2-10 BW, voorts boven het pandrecht en evenzeer boven goederen als bedoeld in 1 185 2-10 BW. Wil de regering materieel op deze verhoudingen ingaan en aangeven in hoeverre niet al bij de behandeling van het nieuwe BW van de opvattingen van de Commissie-Houwing is afgeweken?

Deze leden vroegen tevens waarom het voorrecht alleen zou moeten gelden voor rijksbelastingen. Ook de VNG is van oordeel, dat het ten onrechte niet geldt voor schulden uit hoofde van een gemeentelijke belasting. De argumenten die in de memorie van toelichting worden genoemd (blz. 5) zijn toch ook van toepassing op de heffing en invor-dering van deze belastingen? Ook de Commissie-Houwing kwam tot dit oordeel. Waarom wordt daarvan afgeweken, terwijl met betrekking tot het bodemrecht de positie van gemeenten juist wordt verslechterd en de status quo derhalve geen argument kan zijn?

Dezelfde leden wezen er net als de Broederschap van Ontvangers op dat het ontbreken van een voorrangsregel al snel zou leiden tot een niet te overzien aantal ongewenste gevolgen. Zij vroegen een reactie op de vier voorbeelden die de Broederschap daarvan in haar commentaar van 21 oktober 1988 geeft. Onderstreept dit niet het belang van handhaving van het voorrecht?

Tevens zagen zij als belangrijk argument ten gunste van het voorrecht gehanteerd dat het ontbreken ervan temidden van het wel bestaan van hoofdelijke aansprakelijkheden van derden ervoor zou zorgen dat de schuld niet eerst gehaald wordt waar deze is ontstaan (bij de belasting-plichtige) doch verhaald moet worden bij derden. Deze leden vroegen of de regering het daarmee eens is en of dit geen uitermate ongewenst effect zou zijn.

De P.v.d.A.-leden vroegen om een beschouwing over het belang van het voorrecht uit een oogpunt van belastingmoraal en fraudebestrijding.

Wat betreft het bodemrecht constateerden de hier sprekende leden dat hierop meer kritiek wordt uitgeoefend dan op het fiscale voorrecht. Tevens dat de reikwijdte ervan wordt beperkt in het wetsvoorstel. In de vakliteratuur wordt gesignaleerd dat de civiele rechtspraak een sterke tendens tot beperking van het bodemrecht bevat. De memorie van toelichting wijdt daaraan echter geen woord.

Deze leden meenden, dat een deel van de kritiek op het bodemrecht voortvloeit uit het feit dat de fiscus beter geïnformeerd wordt geacht over de schuldenpositie van de belastingplichtige dan andere, gewone crediteuren. Deze informatie-voorsprong geldt overigens ook voor banken, die bovendien evenzeer in staat zijn een levering onder eigen-domsvoorbehoud te doorbreken, namelijk zodra geleverde goederen be-of verwerkt worden. Zij meenden daarom, dat als zich op dit vlak problemen voordoen die in een breder verband aangepakt dienen te worden en niet door beperking of afschaffing van het bodemrecht. In buitenlandse rechtsstelsels bestaat nogal eens de verplichting voor de ondernemer zelf faillissement aan te vragen en gegevens over betalings-achterstanden te verstrekken die door bepaalde instanties worden gepubliceerd. Langs zulke wegen kan de positie van de gewone crediteur worden versterkt. Dit geldt evenzeer voor publikatie van fiscale


voorrechten op bijvoorbeeld onroerend goed, zoals in Frankrijk geschiedt.

Deze leden zagen in tegenstelling tot Mr. Overeem (MBB, no. 10, blz. 270) een groot verschil tussen het recht van reclame enerzijds en eigen-domsvoorbehoud, huurkoop, verhuur en leasing anderzijds. Met betrekking tot deze laatste situaties kunnen contractpartners immers zelf bepalen of goederen onder het bodemrecht zouden vallen of niet en zou een kunstmatige impuls worden toegediend niet te kopen maar goederen te verkrijgen op basis van andere civielrechtelijke verhoudingen. Deelt de regering hun opvatting dat het fiscale recht zo neutraal mogelijk dient te zijn ten aanzien van leverantievormen? Gebrekkige bezwaarmogelijk-heden kunnen in de ogen van deze leden geen bezwaar opleveren tegen het bodemrecht zelve. Zelfstandig kan worden bezien welke verbete-ringen op dat vlak mogelijk zijn. De Hoge Raad heeft de laatste jaren diverse «bodemtrucs» gehonoreerd. Mr. Overeem stelt dat het de rechts-zekerheid ten goede zou komen als deze rechtspraak gecodificeerd zou worden. Deze leden merkten op dat een wetsherziening evenwel ook benut kan worden een helderder regeling te maken, zodat deze trucs in de toekomst niet meer bruikbaar zijn.

In 1980 besliste de Hoge Raad dat het bodemrecht vervalt als de bodemgoederen weer eigendom zijn geworden van de gefailleerde. In 1985 sanctioneerde de raad dat bij verhuur van de «bodem» aan de bank het bodemrecht geen toepassing kan vinden, in geval die niet meer bij de curator in gebruik is. In 1987 volgde het arrest dat een afstand om niet door een zekerheidseigenaar die niet is voldaan, het verval van het bodemrecht tot gevolg heeft. Landsadvocaat Broekveldt meent, dat alleen die gevallen van «afstand» geduld zouden moeten worden waarin de opbrengst van de goederen volledig aan de boedel toekomt. Er loopt nog een procedure over het omzeilen van het bodembeslag middels een schijnaflossing op een zeer kortdurende lening bij een andere bank.

Deze leden maakten uit deze jurisprudentieschets (zie Broekveldt, MBB, blz. 256) op, dat hardnekkig vooral door banken wordt geprobeerd de werkingssfeer van het bodemrecht terug te dringen. Bij hen overheerste de indruk dat recente jurisprudentie niet te aanvaarden gaten heeft geslagen en dat reparatie geboden is. Zij vroegen de regering hierop uitvoerig in te gaan. De Broederschap van Ontvangers verwijst naar de suggestie van de Commissie-Houwing het bodemrecht van de fiscus te vervangen door een bijzonder verhaalsrecht op bedrijfsmiddelen, waarin rekening kan worden gehouden met nieuwe ontwikkelingen op het gebied van finan-ciering en dergelijke. Deze leden vroegen een uiteenzetting hierover. Waarom zou in het kader van de wetsbehandeling hiertoe niet besloten kunnen worden? Kan op die wijze niet een nu bestaande onevenwich-tigheid in de risicoverdeling tussen financier en andere bij de betrokken onderneming belanghebbenden enigszins worden rechtgezet? En kan hiermee een nu bestaande «constructiegevoeligheid» niet worden weggenomen (vergelijk Mr. Blauw, WFR no. 5842, blz. 1333 en 1334, die bovendien suggesties tot verbetering van de wetstekst daartoe doet). De Broederschap wijst erop dat voor zover incidenteel door het bodem-recht rechten van derden worden aangetast deze aantasting verre van ongerechtvaardigd is, omdat deze derden vaak een belangrijke invloed hebben op omvang, aard en risico van de bedrijfsvoering. Dit geldt met name voor de financier. Deze leden vroegen op deze argumentatie - die het aansprak - een reactie. Deelt de regering het oordeel dat het argument van kapitaalvernietiging weinig steekhoudend is?

Deze leden riepen in herinnering dat ook de Staatssecretaris van Financiën zich meermalen voor handhaving van het bodemrecht heeft uitgesproken en vroegen hoe dit zich verhoudt tot de nu voorgestelde horizonbepaling. Met Mr. Kamp (WFR, 5842, blz. 1349) meenden zij dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1 989, 20 588, nr. 5 15

uitstel van besluitvorming niet gemotiveerd kan worden op basis van een relatie tot voorrechten, omdat deze er wat betreft het bodemrecht niet is. Wil de regering hierop ingaan?

Aansluitend bij de eerder al aan de orde gestelde publiciteitsaspecten signaleerden de leden hier aan het woord, dat de Broederschap stelt dat het niet op de hoogte zijn bij derden van beslagname en verkoop niet aan de ontvanger verweten kan worden, omdat de verwerving van zeker-heidsrechten vaak niet expliciet uit de bedrijfsadministratie zou blijken. Deze leden vroegen of terzake dan geen administratieve voorschriften gesteld zouden moeten worden. Mr. Kamp wijst er overigens op dat het bodembeslag niet bekend wordt gemaakt en executoriale verkoop alleen in een plaatselijk dagblad hoeft te worden vermeld en termijnverlen-gingen niet bekend gemaakt worden. Deze leden ontleenden hieraan de vraag welke wets- en beleidswijzigingen denkbaar zijn om in deze situatie verandering te brengen.

Het argument van Mr. Kamp dat Nederland wat betreft het bodem-recht een vrijwel unieke positie in de EG inneemt sprak hen niet zo aan vanwege de grote verschillen in het overige recht die zij onbesproken laat. Zij veronderstelt dat het budgettaire belang van het bodemrecht van ondergeschikt belang is, uitgaande van gegevens over de opbrengst van de executoriaal verkochte goederen. De Broederschap spreekt over een belangrijk pressiemiddel en schetst zeer nadelige gevolgen bij afschaffing. Wil de regering het budgettaire belang nader analyseren, inclusief de preventieve werking? En wil ze bovendien ingaan op de vraag of het belang van een opnieuw gestructureerd verhaalsrecht, dat niet uitgehold is als het huidige bodemrecht, niet veel groter is dan uit cijfers op basis van de huidige situatie blijkt?

De VNG heeft protest aangetekend tegen het feit dat het bodemrecht voortaan alleen nog zou gelden voor de invordering van een aantal zakelijke belastingen. Hier is sprake van een dubbele beperking die in beide opzichten een motivering vergt. De VNG wijst erop dat vrijwel alle gemeentelijke heffingen zakelijk zijn. Het kwam hun voor, dat de uitsluiting ervan onvoldoende gemotiveerd is en terzake een nota van wijziging nodig en gewenst is.

De beperking tot zakelijke belastingen moge op het eerste gezicht op basis van het nu geldende beleid voldoende gemotiveerd lijken, toch riep dit bij deze leden in de eerste plaats vragen op terzake van de vennoot-schapsbelasting, waarop in tegenstelling tot onder andere de dividendbe-lasting bodembeslag niet meer mogelijk zou zijn. Zij vroegen zich af het voor deze heffing al geldend beleid is geer bodembeslag uit te oefenen. In welke mate ze' nu extra uitgeweken moeten worden naar de actio pauliana of het stellen van een onrechtmatige daad? Is bij de vpb ondanks het formele etiket «persoonlijke belasting» niet materieel in hoge mate sprake van een zakelijke heffing? Vooralsnog konden deze leden op dit punt voor het voorstel van de regering geen begrip opbrengen en leek hun van strijdigheid sprake met de ratio van de regeling. Voorzover de Commissie-Houwing gevolgd is, is dit bovendien niet volledig gebeurd. Waarom is afgezien van de uitbreiding tot alle bedrijfsmiddelen? Daar waar het bodemrecht slechts weinig verhaal biedt blijken de verliezen voor de fiscus aanzienlijk groter (vd Heuvel, WFR 5842, blz. 1340). De tweede vraag van deze leden betrof de buitenhuwelijkse samenlevingsverbanden en de gehuwden buiten gemeenschap van goederen. In diverse commentaren is erop gewezen dat het feit, dat het nu niet langer mogelijk zou zijn voor een belasting-schuld bij de ene partner verhaal te zoeken op de boedel van de ander, de situatie doet ontstaan dat het zeer eenvoudig is zich aan het verhaal te onttrekken. Andere regels - zo stelt de Broederschap onder andere -zullen in vele gevallen in de praktijk falen. Deze leden meenden, dat in deze situaties niet echt van «derden» kan worden gesproken en namen


aan dat het niet de bedoeling van de regering is geweest een fors gat te laten vallen. Mr. van den heuvel (WFR 5842, p. 1337) wijst erop dat onroerende goederen (woningen) al regelmatig het onderwerp zijn van paulianeuze handelingen en dat bij afschaffing van het bodemrecht bij persoonlijke belastingen ook bij beslaglegging op roerende goederen zeer regelmatig de actio pauliana ingeroepen zal moeten worden. Beleid was dat er geen reden was voor een terughoudende opstelling indien van samenspanning sprake is. Ook Mr. Blauw (blz. 1328) spreekt in dit verband van een gevoelig verlies voor de ontvanger. Deze leden vroegen om een bijstelling van het wetsontwerp terzake.

Mr. vd Heuvel heeft erop gewezen dat het bodemrecht niet uitsluitend een verhaalsmogelijkheid voor de ontvanger is, maar ook andere doelen dient. Een beslag op roerende goederen is een eenvoudige en goedkope mogelijkheid voor het verschaffen van zekerheid, onder andere bij het verlenen van uitstel. Andere zekerheden zijn of niet mogelijk of aanzienlijk duurder. Het ontbreken van zekerheden zal leiden tot een verharding van de invordering. Hoe beoordeelt de regering deze argumentatie en geldt ze niet ook voor een aantal persoonlijke belas-tingen?

Dezelfde auteur wijst erop dat het bodemrecht de ontvanger de regering de mogelijkheid biedt bij verkoop van een onderneming te parti-ciperen en zodoende de fiscale belangen in het oog te houden. Het helpt bedacht te zijn op de mogelijkheid van overfinanciering, hetgeen ook in het belang is van overige crediteuren. En het kan in het belang van de curator zijn. Hoe beoordeelt de regering deze argumenten? Deze leden wilden tenslotte vernemen wat de praktische betekenis zou zijn van het fiscale voorrecht zonder het bodemrecht. Volgens Mr. Blauw (WFR 5842, blz. 1333) zou dit weinig voorstellen omdat concurrente credi-teuren zich dan contractueel een voorrangspositie boven de fiscus verschaffen, zodat er nauwelijks of geen verhaalsobjecten voor de ontvanger overblijven. Dit duidt op het feit dat ook bij het bodemrecht sprake is van een essentiële politieke keuze en dat een keiharde vorm van belangenbehartiging aan het pleidooi voor afschaffing of drastische beperking ervan niet vreemd is.

De leden van de V.V.D.-fractie betwijfelden de wenselijkheid van tijde-lijke handhaving van het bodemrecht. Het bodemrecht is, daar waar het vroeger een preventieve anti-misbruik bepaling was, geworden tot een offensieve invorderingsmaatregel. Het niet te onderschatten gevaar doet zich voor dat de bevoegdheid in zich houdt dat hiervan te pas en te onpas gebruik wordt gemaakt. Met name doet zich dit voer in het geval van een dreigend faillissement. Is eenmaal het faillissement ingetreden, dan kan geen beslag meer worden gelegd op vermogensbestanddelen van de belastingschuldige. Rest de fiscus nog beslag te leggen op goederen van derden, daar deze niet in de failliete boedel vallen. De aan het woord zijnde leden waren met Mr. C. Kramer (WFR 29 mei 1 986, 5730) de mening toegedaan dat daarmee in strijd wordt gekomen met de grondgedachte van de Faillissementswet, dat alleen op het vermogen van de schuldenaar beslag mag worden gelegd. Zij vroegen naar de mening van de regering in dezen. Ook verzochten zij de regering aan te geven of hiermee een inbreuk wordt gemaakt «op het absolute en exclu-sieve eigendomsrecht» van artikel 625 BW.

Deze leden hadden kennis genomen van de in de praktijk ontstane bezwaren. Met name wordt geconstateerd, dat het bodemrecht als een zwaard van Damocles hangt boven het financierings- en kredietwezen. De kans bestaat immers dat de betreffende kredietinstantie het door haar gefinancierde en tot borg verstrekte goed verkocht ziet worden zonder dat er is afbetaald, zo stelden zij. Deze leden waren tot de conclusie geraakt dat de bodemprocedure verbeteringen behoeft, althans

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 588, nr. 5 l 7

zodanig hersteld dient te worden, dat terug wordt gekeerd naar de status van antimisbruik bevoegdheid. Gaarne vernamen zij hieromtrent de mening van de regering.

De leden van de D66-fractie stelden vast, dat naar de mening van de regering de onderhavige twee belangrijke voorrechten welke de fiscus toekomen in geval van faillissement niet aan een herziening toe zijn voordat een herwaardering van de niet-privaatrechtelijke voorrechten is geschied. Deze leden vroegen de regering of het in faillissementen niet altijd gaat om privaatrechtelijke geschillen. Zij konden dan ook niet inzien waarom niet nu reeds een verantwoorde afweging kan worden gemaakt. Daarnaast doet zich de vraag voor of het bodemrecht niet in strijd is met het EG-recht. Is het waar dat de Arrondissementsrechtbank Maastricht terzake een prejudiciële vraag heeft voorgelegd aan het Europese Hof van Justitie? Wanneer wordt hierover een uitspraak verwacht? Deze leden waren van mening, dat de rechten van de belastingdienst niet zonder meet kunnen worden uitgebreid zonder naar de bijzondere rechten van de belastingdienst te kijken die hem eerder zijn toegekend, juist omdat hij bepaalde rechten van andere crediteuren niet had, zoals het recht van aanvraag van faillissement. Nu het wetsvoorstel de rechten van de belastingdienst op die punten op één lijn wil brengen met die van andere crediteuren is het uiterst merkwaardig dat de belastingdienst daarnaast ook nog zowel het fiscale voorrecht behoudt als het bodem-beslag. Nog merkwaardiger, aldus deze leden, is het dat de belasting-dienst door deze voorrechten beslag kan leggen op goederen die niet eens aan de belastingplichtige toebehoren. In het economisch verkeer worden veel goederen van derden gebruikt die niet tot het eigendom van de belastingplichtige behoren. Is de regering niet van mening dat de economische bedrijvigheid door deze regeling ernstig kan worden bedreigd?

Indien de regering deze mening niet deelt wil zij dit dan nader toelichten? Op blz.6 van de memorie van toelichting schrijft zij immers: «Wij zijn namelijk sterk doordrongen van het besef dat er sprake moet zijn van een evenwicht tussen enerzijds de positie van de fiscus en anderzijds die van de belastingschuldige». Deze leden waren allerminst overtuigd van het bereiken van dat evenwicht, na ongewijzigde aanneming van het onderhavige wetsvoorstel.

De leden van de S.G.P.-fractie hadden opgemerkt, dat het bodemrecht wordt beperkt tot de in artikel 23 limitatief opgesomde zakelijke belas-tingen, terwijl het eigendomsrecht van een derde wordt ontzien voor zoveel een persoonlijke belasting- of premieschuld wordt ingevorderd. Zij vroegen of er reden is om aan te nemen dat een terughoudend beleid ten aanzien van persoonlijke belasting- of premieschuld aanleiding zou kunnen geven tot samenspanning tussen de belastingschuldige en de derde, met name in het huwelijk en andere samenlevingsverbanden. Indien de vorige vraag bevestigend beantwoord mocht worden, gaven deze leden de bewindslieden in overweging artikel 23 met het oog op deze omstandigheid nog eens te bezien.

Het lid van de G.P.V-fractie had begrip voor het voorstel het bodem-recht te handhaven. In feite is dit recht nu meer dan ooit nodig gezien de financiële verwevenheid van de financiers met een bedrijf. Wel rees bij hem de vraag of, indien in het nieuwe BW ook pand zonder bezit mogelijk wordt, nog wel behoefte bestaat aan dit recht. De werkingsduur van dit recht wordt beperkt tot het moment van inwerkingtreding van Boek 3 NBW. Maar is het niet voorbarig om nu al in de wet vast te leggen dat dan dit recht en het voorrangsrecht zullen vervallen? Thans is toch niet te voorzien wanneer dit moment van inwerkingtreding zal zijn?


Dan blijft jarenlang in de wet staan een bepaling die inhoudt dat een aantal artikelen misschien zal vervallen op een nieuw nader genoemd tijdstip. Is dit uit wetgevingsoogpunt niet een weinig fraaie oplossing?

Er is echter nog een andere overweging die ervoor pleit geen relatie te leggen met Boek 3 NBW. Er is in de laatste jaren een sterke toename geweest van het verschijnsel van ongehuwd samenwonen. Alhoewel men in feite één huishouden vormt, wil men soms van gescheiden boedels blijven spreken. Het spreekt voor zich dat dit de positie van de ontvanger extra bemoeilijkt als hij beslag wil leggen op (een deel van) de boedel van een samenwonende en de partner claimt dat die boedel van hem/ haar is. Is dit geen reden om het bodemrecht toch wat meer waarde toe te kennen dan in het wetsvoorstel gebeurt?

Dit lid zag graag een nadere motivering voor de beperking van het bodembeslag die nu wordt voorgesteld. De belastingen waarvoor het bodemrecht wordt uitgeoefend worden nu limitatief opgesomd, in de oude wet was dat niet het geval. Wat is het materiële verschil? Welke belastingen zullen er nu buiten vallen? In hoeveel gevallen hebben deze belastingen in de afgelopen jaren tot beslag geleid (mede in verhouding tot het aantal beslagleggingen terzake van de belastingen die wel met name worden genoemd)? In hoeveel van die gevallen is er na de beslag-legging alsnog een betalingsregeling getroffen? Is het aantal daadwerke-lijke executies niet erg gering? Is dat niet een reden om het bodemrecht ook voor die gevallen, die nu uitgezonderd lijken te gaan worden, te handhaven, vooral gezien het preventieve karakter van het bodemrecht?

Het hier sprekende lid nam ten aanzien van het voorrangsrecht een wat ander standpunt in dan ten aanzien van het bodemrecht. Het was hem niet duidelijk waarom de fiscus in alle gevallen een preferent schuldeiser zou moeten zijn. Hij kon zich voorstellen dat daarvoor goede gronden aanwezig zijn als het gaat om zakelijke belastingschulden. Gaat het daarbij immers niet veelal om gelden die al van de fiscus waren, omdat de werkgever inhoudingsplichtig is? Iets dergelijks kun je toch niet zeggen bij persoonlijke belastingschulden? Daarvan kun je toch niet zeggen dat het gaat om geld dat al van de fiscus was? Bij wege van aanslag krijgt de fiscus een vordering op de belastingplichtige, en is dit geen vordering die van dezelfde orde is als een vordering van een wille-keurige schuldeiser? Hoe groot is in de praktijk het belang van deze bepaling bij persoonlijke belastingschulden? Tot slot vroeg dit lid waarom het voorrangsrecht alleen wordt toegepast als het gaat om rijksbelas-tingen en niet ook om belastingen van andere overheden.

De toelichting wijdt een beschouwing aan de noodzaak van handhaving van de status quo ten aanzien van het bodem- en het voorrangsrecht van de fiscus bij invordering van belastingschulden. Aan hetgeen hij in de inleiding van zijn bijdrage daarover had opgemerkt wilde het lid van de R.P.F, fractie naar aanleiding van deze beschouwing het volgende toevoegen. Deze bevoegdheden zouden jaarlijks 1,5 a 2,5 miljard opleveren. Kan worden aangegeven hoe dit toch wel forse bedrag is opgebouwd? Is het juist dat het belang niet zozeer zit in het bodem-recht als wel in het voorrangsprivilege? Welke waarde zullen de opvat-tingen van de Commissie-Houwing hebben bij de herwaardering van de niet privaatrechtelijke voorrechten, gelet op de rol die deze opvattingen hebben gespeeld bij de parlementaire behandeling van de specifieke privaatrechtelijke voorrechten? Valt niet veeleer te verwachten dat zij zullen leiden tot hetzelfde resultaat? Is dan nog een voortduren van de status quo noodzakelijk?

2.3. Aansprakelijkstelling

Nu de fiscus voorzien wordt van een bijzonder arsenaal aan aansprake-lijkheidsregelingen, zouden de leden van de CD.A-fractie gaarne een

Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1989, 20 588, nr. 5 1 9

nadere motivering ontvangen waarom toch nog de ontvanger over alle «normale» mogelijkheden inzake aansprakelijkstelling dient te beschikken. Met betrekking tot de aansprakelijkstelling van bestuurders van lichamen was het deze leden opgevallen, dat bestuurders van lichamen die niet onderworpen zijn aan de vennootschapsbelasting niet persoonlijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Nu een en ander in het kader van de integratie in de Invorderingswet weer naar voren komt kwam het hun gewenst voor deze beperking wederom aan de orde te stellen. Onjuiste afdracht van loonbelasting enz. komt ook voor bij niet aan de vennootschapsbelasting onderworpen andere rechtspersonen. Deze leden vroegen of het al of niet bezoldigd worden van bestuurders niet een beter criterium vormt. Nu in dit wetsvoorstel ook de Wet keten-aansprakelijkheid is geïncorporeerd zagen deze leden als bijlage bij de Memorie van Antwoord het reeds voor het voorjaar 1988 toegezegde regeringsstandpunt inzake de evaluatie van de WKA gaarne tegemoet.

Het viel de leden van de P.v.d.A.-fractie op, dat zonder nadere motivering het geschil van de Staat met de aansprakelijk gestelde over zijn aansprakelijkheid wordt onderworpen aan de gewone rechter en niet aan de belastingrechter. Deze leden merkten op dat de procedure voor de gewone rechter door de verplichte rechtsbijstand vrij kostbaar kan zijn en bovendien lang kan duren. Zij vroegen zich dan ook, met W. C. L. van der Grinten (WFR 5842), af of het niet de voorkeur zou verdienen de belastingrechter ook over de aansprakelijkheid te doen beslissen. Vastgelegd moet dan ook worden, dat de door de fiscus gestelde aanspraak niet kan worden ingevorderd, alvorens de belastingrechter heeft beslist, dat de betrokkene aansprakelijk is en tot welk bedrag. Ook waren deze leden vooralsnog van oordeel dat de bewijslastverdeling bij de aansprakelijkstelling niet evenwichtig is. Zodra het aan de ontvanger is de verwijtbaarheid aan te tonen wordt het begrip «aannemelijk maken» gebruikt, zodra het aan een aansprakelijkgestelde is aan te tonen ligt dit in de sfeer van «bewijzen». Zij zouden het op prijs stellen, de redenen van de regering te vernemen om de ontvanger in een dusdanige sterke bewijspositie te brengen ten opzichte van zijn tegenpartij dat gevreesd moet worden voor inbreuk op de rechtsbescherming van belastingschul-digen en aansprakelijkgestelden (vergelijk artikel 33.2 en 34.4.).

2.4. Terpostbezorging dwangbevel

Het was de leden van de CD.A-fractie bekend dat regelmatig poststukken niet juist worden bezorgd, terwijl van algemene bekendheid is dat veel Nederlanders kortere maar ook langer tijd - overwinteren -van huis afwezig zijn. Deze leden achtten het derhalve zeer wel mogelijk dat een dwangbevel per post niet c.q. niet tijdig bij de belastingschuldige terecht komt. Dit terwijl het in vele gevallen zeker als het stuk nooit op komt dagen onmogelijk is voor belanghebbenden om te bewijzen dat een stuk door hem niet is ontvangen. Naar de mening van deze leden dient ook voor de fiscus te gelden, dat wie de boodschappen kiest ook het risico voor de fouten van de boodschapper draagt. Door de Koninklijke Vereniging van Gerechtsdeurwaarders wordt daar ook op gewezen. Deze leden vroegen voorts of het persoonlijk contact met de deurwaarders de communicatie tussen de belastingschuldige en de ontvanger kan bevor-deren, hetgeen toch ook de invordering ten goede kan komen, nog afgezien van het feit dat de burger minder het gevoel krijgt met een computer-overheid te maken te hebben. Voorts zouden deze leden gaarne een nadere toelichting ontvangen op het standpunt dat de voorgestelde regeling van beperkte betekenis is, nu de voortgezette tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet eerder plaatsvindt dan nadat


herhaald bevel is gedaan. Ligt het wellicht in het voornemen om bij het herhaald bevel alsnog een redelijke betalingstermijn toe te staan en volgt beslag dus aanmerkelijk later? Indien deze veronderstelling niet juist is, welke waarde moet dan aan deze opmerking worden toegekend?

De leden van de P.v.d.A.-fractie constateerden, dat de voorgestelde terpostbezorging van het dwangbevel op gespannen voet staat met het door de belastingdienst gevoerde beleid van de klantgerichte aanpak. Bij betekening kan de belastingdeurwaarder immers reeds constateren dat bijzondere omstandigheden een bijzondere benadering vereisen. Deze mogelijkheid zal door de terpostbezorging vervallen. Deze leden konden dan ook vooralsnog niet instemmen met deze regeling, mede omdat vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor de belastingschuldige dit voorstel een gevaarlijke ontwikkeling aangeeft. Zij pleitten vooralsnog voor het huidige systeem. Daarnaast kwam het deze leden voor dat zich ook praktische problemen kunnen voordoen indien het voorstel van terpostbezorging gehandhaafd blijft. In het algemeen zal post 1 a 2 dagen ontvangen worden na terpostbezorging. Het gevolg zal zijn, dat de termijn waarbinnen betaald dient te worden bekort wordt van 2 naar 1 (en soms wel 0 dagen). Deze leden gaven reeds nu aan, dat zij hier niet mee in konden stemmen; zij pleitten reeds nu voor verdubbeling van de betalingstermijn van 2 naar 4 dagen. Deze leden vroegen of ook is gedacht aan verzending «met bewijs van terpostbezorging» door de PTT. Zij wilden vernemen waarom deze tussenoplossing overigens onbesproken is gebleven en welke consequenties een zodanig alternatief zal hebben. Tevens vroegen deze leden hoe groot het deel is - van de 2,2 miljoen dwangbevelen - dat ook tot daadwerkelijke dwanginvordering leidt. Indien deze twee grootheden niet teveel in omvang verschillen, waren deze leden van oordeel dat de tussenstap van het dwangbevel met het eerste bevel tot betaling een oneconomische is. Tot slot vroegen deze leden aan welke termijn gedacht wordt om tot een evaluatie te komen, alsmede welke groepen/organisaties bij die evaluatie betrokken zullen worden.

Op het nieuwe artikel 1 5 bestaat veel kritiek welke ter kennis van de leden van de V.V.D.-fractie was gekomen. In dit artikel wordt de mogelijkheid geschapen om op een eenvoudige wijze een dwangbevel met bevel tot betaling te betekenen door het ter post bezorgen van het afschrift van het dwangbevel tot betaling.

Deze leden vroegen of het juist is, indien zij stelden dat het voor de rechtsgeldigheid van de betekening van het dwangbevel niet meer van belang is of de belastingschuldige het dwangbevel heeft ontvangen, maar of het dwangbevel ter post is bezorgd.

Voorts hadden zij erg veel moeite met het feit dat de belasting-schuldige het risico moet dragen van een onjuiste verwerking door de post. Zij zagen niet in waarom ook niet in fiscalibus de regel zou gelden dat hij die zijn boodschapper kiest ook instaat voor de fouten van die boodschapper. De terpostbezorging leidt ertoe dat de belastingschuldige eerst dan in contact met een deurwaarder komt op het moment dat deze opdracht heeft beslag te leggen. Aan deze gang van zaken kleven enkele nadelen:

1. de deurwaarder onderhoudt niet slechts het contact tussen de belastingschuldige en de ontvanger doch ziet ook toe op eventuele fouten in het dwangbevel; dit stukje rechtsbescherming komt nu te vervallen;

2. de prohibitieve werking welke uitgaat van het contact met een deurwaarder komt te vervallen;

3. een vroegtijdig contact met de deurwaarder voorkomt onnodige invorderingsmaatregelen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 588, nr. 5 2 !

4. een vroegtijdig contact komt een goede verstandhouding tussen de fiscus en de contribuabelen ten goede.

Deze bezwaren waren voor deze leden aanleiding voor de vraag in hoeverre de regering het nog steeds wenselijk acht de betekening van het dwangbevel met de terpostbezorging gelijk te stellen.

De leden van de D66-fractie vroegen de regering of de rechtsze-kerheid niet ten offer is gevallen aan de doelmatigheid. In dit verband verwezen zij naar de merkwaardige situatie dat de belastingdienst uit overwegingen van efficiëntie een dwangbevel per post mag toesturen, waarbij de belastingplichtige moet bewijzen dat hij het niet ontvangen heeft, maar de belastingplichtige zich alleen kan verzetten tegen dit toegezonden dwangbevel door middel van het inschakelen van een deurwaarder. De rechtszekerheid van de belastingplichtige wordt nog verder aangetast daar de belastingdienst al op grond van een voorlopige aanslag tot het aanvragen van een faillissement kan overgaan en in dat geval zeer verregaande voorrechten heeft.

Deze leden wezen daarbij op het hypothetische geval dat de inspecteur iemand ten onrechte een aanslag oplegt, het kan zelfs gaan om een voorlopige aanslag, en de aanslag bereikt de belastingplichtige niet. Deze gaat op vakantie naar Indonesië en is zich nergens van bewust. De inspecteur verzendt de aanmaning en na 10 dagen staat de verhuiswagen van de belastingdienst voor het huis om dit leeg te halen! De belastingdienst kan vervolgens de goederen te gelde maken. De ongelukkige vakantieganger komt terug in een leeg huis en mag dan alsnog bezwaar aantekenen. Leuke thuiskomst! Is de regering van mening dat deze gang van zaken voor 100% is uitgesloten? Kan de regering, indien zij van mening is dat dit voor 100% is uitgesloten aangeven op grond van welke overwegingen zij die mening is toegedaan?

Deze leden vroegen de regering welke nadelen zij ziet in de voorstellen van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (brief F 88-429) om tussen de aanmaningen het dwangbevel een administratieve procedure te voegen.

De leden van de S.G.P.-fractie koesterden ernstige bedenkingen tegen de mogelijkheid, dat als betekening van een dwangbevel (en het daarop betrekking hebbende bevel tot betaling) wordt aangemerkt het ter post bezorgen van een afschrift van het dwangbevel (met bevel tot betaling). Zij waren van mening dat voorbij gegaan wordt aan het feit dat zowel in de adressering als in de postbestelling fouten gemaakt (kunnen) worden. Voorzover deze modus is ingegeven door kostenoverwegingen, waren deze leden van oordeel dat de kosten van bij voorbeeld aangetekende verzending opgevangen dienen te worden via de Kostenwet Invordering Rijksbelastingen. Bovendien ging hun voorkeur uit naar een systeem, waarbij reeds bij de betekening van een dwangbevel persoonlijk contact tussen de deurwaarder en de belastingschuldige is gegarandeerd. In dit verband wezen zij nog eens op de situatie waarin sprake is van de oplegging van de (straf-)verhoging.

Met betrekking tot het tweede lid van artikel 15 stelden deze leden de vraag hoe de daarin neergelegde regel zich verhoudt tot het principe dat het risico van onjuiste bezorging gedragen dient te worden door de afzender, zeker wanneer deze dat risico heeft vergroot door geen gebruik te maken van het middel van aangetekende verzending.

Het lid van de G.P.V.-fractie had met weinig waardering kennis genomen van het voorstel het ter post bezorgen van een dwangbevel tot betaling gelijk te stellen met het betekenen van een dwangbevel door een deurwaarder. De toelichting maakt duidelijk dat en waarom wordt afgezien van aangetekend verzenden. De bezwaren daartegen zijn


evident en worden door dit lid gedeeld. Dat betekent dus dat moet worden volstaan met normale verzending. Om controle te hebben op de terpostbezorging zal de PTT lijsten moeten bijhouden van namen en adressen van belastingplichtigen aan wie een dwangbevel is uitgereikt. Dit lid achtte een dergelijke regeling om meer dan één reden bezwaarlijk. Uit privacy-overwegingen is het niet erg aantrekkelijk, indien er bij het postbedrijf lijsten worden aangelegd van personen die een dwangbevel van de fiscus hebben gekregen. Hoe zal de geheimhouding moeten worden gewaarborgd? De werknemers van het postbedrijf zullen een belangrijke schakel worden in het vorderingsproces. Zijn er andere voorbeelden van inschakeling van werknemers van een particulier bedrijf in een juridische procedure?

Van verschillende kanten is er op gewezen dat het persoonlijke contact van de deurwaarder met de belastingplichtige grote waarde heeft. Misverstanden tussen belastingplichtige en ontvanger kunnen in een vroeg stadium uit de weg worden geruimd. De deurwaarder kan zich snel een oordeel vormen over het feit of er sprake is van onwil of onmacht bij de belastingplichtige. Hebben de bewindslieden zich ook gerealiseerd dat het persoonlijk contact zeer nuttig is wanneer het gaat om leden van minderheidsgroepen?

Is de praktijk thans niet veelal zo dat een deurwaarder tussen het vervaardigen en het betekenen van het dwangbevel nog contact heeft met de belastingplichtige? Wordt in dit laatste contact in veel gevallen niet alsnog een oplossing gecreëerd? Als dwangbevelen straks vanuit een centrale computer zullen worden rondgestuurd vervalt dit informele contact en komt met de betekening van het dwangbevel de zaak meteen op scherp te staan. Achten de bewindslieden dit winst?

Welke effecten zal het regeringsvoorstel overigens hebben voor de werkgelegenheid onder deurwaarders? Hoe oordelen de bewindslieden overigens over de suggestie van de Nederlandse Orde van Belastingadvi-seurs om teneinde het aantal dwangbevelen drastisch te verminderen een administratieve procedure in te lassen tussen de laatste aanmaning en het (eventuele) dwangbevel?

2.5. De vordering

De leden van de CD.A-fract ie zeiden ten principale geen bezwaar te hebben tegen een vorm van vereenvoudigd derden beslag, maar vroegen wel aandacht voor de positie van de derde. Deze toch staat geheel buiten de schuldverhouding fiscus-belastingschuldige en moet terzake ook zo min mogelijk risico lopen. Deze leden achtten het standpunt juist dat de tweede ondergetekende bij dit wetsontwerp heeft ingenomen in de memorie van antwoord bij boek 6 NBW, namelijk dat wanneer de door de Staat afgedwongen betaling verschuldigd blijkt de betaler het ten onrechte betaalde van de Staat kan terugvorderen. De situatie kan toch zeer wel zijn dat de desbetreffende aanslag na bezwaar en beroep wordt verminderd of vernietigd of dat zoals uit de in 1 957 berechte casus (HR 8 maart 1957, NJ 1957/525, BNB 1957/134) de derde uiteirv delijk niets of een geringer bedrag aan de belastingschuldige is verschuldigd. Deze leden vermochten vooralsnog niet in te zien welke rechtsgrond er bestaat om de risico's van de fiscus over te dragen aan de burger. Indien de ontvanger van oordeel is, zo vervolgden deze leden, dat een derde een bedrag verschuldigd is aan de geëxecuteerde, doch de derde van oordeel is dat zulks niet het geval is moet deze toch in rechte beroep kunnen aantekenen tegen de tegen hem ingestelde vordering? Ook zouden zij gaarne een nadere argumentatie ontvangen waarom niet het gemak voor de ontvanger van de beoogde werking van het gestelde in artikel 20, sub 5 - dit was hun duidelijk - als de rechts-grond voor deze «belasting» van de derde wordt aangegeven.


De vordering wordt uitsluitend gemotiveerd met efficiencyoverwe-gingen. De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen de regering een uiteen-zetting te geven van de problemen die zich zouden kunnen voordoen met betrekking tot de rechtsbescherming van zowel de derde als de belas-tingschuldige.

In onderdeel 3 van artikel 20 wordt aangegeven vanaf welk moment do ontvanger bevoegd is een vordering te doen. Deze leden namen daarbij aan dat daarbij gedoeld wordt op het dwangbevel met bevel tot betaling van artikel 15 onderdeel 1. Zij waren vooralsnog van oordeel dat daarmee de rechtsbescherming van de belastingschuldige in het gedrang komt in gevallen dat het dwangbevel met bevel tot betaling te laat of helemaal niet wordt ontvangen, zeker waar de ontvanger van het doen van een vordering eerst achteraf mededeling hoeft te doen aan de schuldige.

Deze leden wilden naar aanleiding van opmerkingen van de Broeder-schap graag weten waarom de opsomming van de houders van penningen beperkt is.

De leden van de V.V.D.-fractie stelden vast, dat met het derdenbeslag evenals onder de huidige wet aan de ontvanger de bevoegdheid toekomt om aanslagen op eenvoudige wijze te verhalen op schulden van derden aan de belastingschuldige. Het vereenvoudigd derdenbeslag kan aldus de memorie van toelichting niet los worden gezien van het voorrecht van de fiscus. Dit voorrecht is thans in verband met invoering van het Nieuw BW nog niet herzien doch is van een horizonbepaling voorzien. Dit omdat pas na de herwaardering van de overige privaatrechtelijke voorrechten een verantwoorde afweging mogelijk wordt. In verband met het vorenstaande vroegen deze leden zich af of ook het vereenvoudigd derdenbeslag van een horizonbepaling dient te worden voorzien. Zij waren van mening dat enkel op deze wijze recht wordt gedaan aan de samenhang van evenbe-doelde bevoegdheden.

De leden van de S.G.P.-fractie stelden de vraag waarom niet is gewacht op de totstandkoming van nieuwe derdenbeslagregels en waarom met het oog daarop geen horizonbepaling is opgenomen.

Het lid van de G.P.V-fractie meende, dat het vorderingsrecht in de praktijk een onmisbaar instrument is gebleken om met name kleine belastingschulden tegen niet al te hoge kosten toch te innen. Hij juichte het toe dat nu in dit wetsvoorstel de gebruikmaking van dit recht door de ontvanger wordt gepreciseerd en ingekaderd, omdat daarmee de rechts-zekerheid van de belastingplichtige kan worden vergroot. Wel betreurde hij het dat er geen oplossing wordt geboden voor de rechtsongelijkheid die kan ontstaan tussen de belastingplichtige die zijn inkomen uit één bron ontvangt en de belastingplichtige die zijn inkomen uit meerdere bronnen ontvangt. De laatste ontspringt vaak de dans, terwijl hij veelal wel degelijk in staat is zijn belastingplicht na te komen. Dient daarom ook niet nader te worden bepaald dat ook delen van de belastingschuld kunnen worden gevorderd? En zo dit al mogelijk is bij de bestaande bepalingen waarom kan het dan toch voorkomen dat er feitelijk niet tot invordering kan worden overgegaan bij inkomensverwerving uit verschil-lende bronnen?

2.6. Compensatie

De leden van de C.D.A.-fractie konden er mee instemmen dat gezien ook het materiële karakter van de belastingschuld de bepalingen uit het BW terzake van compensatie buiten werking zijn gesteld. Deze leden


spraken echter de vrees uit dat door de nieuwe regeling slechter wordt de positie van de belastingplichtige die uitstel van betaling heeft gevraagd en verkregen in het kader van een geschil. Voor een dergelijke verslechtering van de positie van de belastingschuldigen zagen zij geen aanleiding.

De leden van de P.v.d.A. fractie zagen gaarne commentaar tegemoet op de opmerkingen van de Broederschap ten aanzien van artikel 25.

De leden van de V.V.D.-fractie konden ermee instemmen, dat in het voorstel aan de ontvanger de mogelijkheid toekomt om «rijksbelastingen en andere belastingen en heffingen waarmee hij bemoeienis heeft» met elkaar te verrekenen. Met betrekking tot de mogelijkheid van de ontvanger om te weigeren in te stemmen met de cessie kunnen de volgende rechtstheoretische bezwaren worden geuit. Naar de mening van deze leden met Mr. C. Kramer (MBB 6 juni 1988) wordt hiermee een inbreuk gemaakt op de fundamentele beginselen van het civiele recht doordat de toestemming van de debiteur caesus binnen het fiscale recht wordt verheven tot constitutief vereiste voor de rechtsgeldigheid van de overdracht. Hiermee komt het voorstel van de regering in strijd met de leer van de eenheid van de rechtsorde welke een synthese impliceert tussen enerzijds de binding aan het civiele recht en anderzijds de leer van de autonomie van het belastingrecht. Dit houdt in, dat de eigen aard van het fiscale recht de wetgever er niet toe mag brengen afwijkende legislatieve begrippen te hanteren wanneer het algemene recht over deugdelijk materieel beschikt, behoudens die situaties waarin de leer van de fiscale rechtsvinding dit vergt (Geppaart, Fiscale rechtsvinding, blz. 142). Na constatering van het bovenstaande vroegen deze leden zich af of een versterking van de positie van de ontvanger een dergelijke inbreuk rechtvaardigt en of niet zou kunnen worden volstaan met het leerstuk van de schuldvergelijking waarmee de voor betekening, aanmaning of erkenning reeds bestaande en bepaalbare, toekomstige vorderingen op de cedent ook tegen de cessionaris in vergelijking kan brengen.

Kan ook niet het geconstateerde misbruik bTJ notoire wanbetalers via andere algemeen geldende anti-misbruik bepalingen worden bestreden, zo vroegen zij. Op blz. 72 van de memorie van toelichting stelt de regering dat deze bevoegdheid tevens een eind probeert te maken aan de geconstateerde duidelijke uitbreiding van het verschijnsel van cessie van vorderingen op de fiscus, doch niet wordt vermeld welke de gevolgen voor de schatkist zijn. Graag zagen deze leden een uiteen-zetting van de geraamde budgettaire opbrengsten van dit voorstel tegemoet.

De leden van de S.G.P-fractie stelden de vraag of artikel 25 niet op gespannen voet verkeert met het principe van het open systeem. Met name vanuit het oogpunt van de rechtspositie van de belastingschuldige werd door deze leden de vraag gesteld of het niet een merkwaardige figuur is dat bij cessie van een vordering op de fiscus instemming van de ontvanger vereist is, terwijl bij weigering slechts bezwaar bij de directeur van 's Rijks belastingen gemaakt kan worden.

Het lid van de G.P.V.-fractie had enige moeite met de bepalingen die een beperking betekenen van de mogelijkheid terug te betalen belasting te verrekenen met openstaande belastingschulden. Als de belasting-schuldige zijn aanspraak op belastingteruggaaf cedeert aan een derde vist de ontvanger achter het net. Wat is er op tegen om de mogelijkheid van het cederen van belastingteruggaven bij wet volledig onmogelijk te maken?

Hoe zal de praktijk gaan worden met de voorgestelde bepaling van artikel 25, vierde lid? Moet de belastingplichtige altijd toestemming


vragen aan de ontvanger? Hoe weet de ontvanger anders dat er sprake is van cessie van een belastingaanspraak waartegen hij bezwaar kan maken?

3. De rechtsbescherming van de belastingplichtige

De leden van de P.v.d.A-fractie merkten op naar aanleiding van het rapport van de commissie-Van Vucht te hebben gesteld, dat de rechtsbe-scherming van de belastingplichtige/belastingschuldige in een aantal opzichten verbetering behoeft. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat aan de rechtsbescherming van zowel de belasting-schuldige als de aansprakelijk gestelde in het wetsvoorstel op evenwichtige wijze vorm is gegeven. Deze leden stelden vast, dat de in het wetsvoorstel opgenomen regelingen met betrekking tot de rechtsbe-scherming van de belastingschuldige in hoofdzaak bestaan uit bestaande regelingen. Zij waren dan ook van oordeel - overeenkomstig hun opstelling naar aanleiding van het rapport-Van Vucht - , dat de rechtspo-sitie van de belastingschuldige verbetering behoeft. Aanvullend op hun eerder naar voren gebrachte voorstellen op dit vlak achtten deze leden het gewenst dat het kwijtscheldingsbeleid en het beleid ten aanzien van uitstel van betaling voor wat betreft de hoofdcriteria, welke bepalend zijn voor het verkrijgen van kwijtschelding casu quo uitstel, in de lnvorde-ringswet zelf worden opgenomen.

Datzelfde geldt naar hun oordeel voor de procedure, die gevolgd moet worden om kwijtschelding casu quo uitstel te verkrijgen. In dit verband vroegen deze leden een reactie op de suggestie van Schouten (WFR 5842) een beroepsmogelijkheid bij de rechter te openen. De voorge-stelde heroverweging van de door de ontvanger genomen beslissing door een ambtelijke autoriteit zonder rechterlijke toetsing achtten zij geen adequate rechtsbescherming. Hetgeen door deze leden hierboven is opgemerkt en voorgesteld met betrekking tot een verbetering van de rechtsbescherming van belastingschuldigen geldt eveneens ten aanzien van de aansprakelijk gestelden (volgens artikel 54, derde lid).

Het voorgestelde beroep op de Directeur der Rijksbelastingen in het kader van een evenwichtige rechtsbescherming kan naar het oordeel van de leden van de V.V.D.-fractie het meest schrijnende voorbeeld worden genoemd van de wijze waarop niet altijd voldoende de belangen van de belastingschuldige zijn afgewogen tegen die van de fiscus. Is hier geen sprake van een quasi-beroepsprocedure, zo vroegen deze leden.

Tegen deze voorgestelde rechtsgang, hadden deze leden voorts de volgende bezwaren:

1. de Directeur is geen onafhankelijke instantie; 2. de memorie van toelichting, blz. 72, is onduidelijk en vaag omtrent

de wijze waarop en de normen volgens welke de Directeur de ontvanger zal controleren.

De burgerlijke rechter blijft ook in het onderhavige wetsvoorstel bevoegd in het beslechten van geschillen op het terrein van de fiscale invordering. Meer nog dan nu reeds het geval is, valt in de toekomst een toenemend beroep op de rechter te verwachten. Onder de aandacht van deze leden is gebracht, dat dit tot onbevredigende situaties aanleiding zal geven, daar in toenemende mate steeds impliciet de juistheid van de aanslag aan de orde zal zijn. Deze leden vroegen naar de bereidheid van de regering om het verloop van de rechtsgang naar de burgelijke rechter aan een proefperiode te onderwerpen en naar aanleiding van de alsdan bestaande problematiek deze rechtsgang te evalueren.

Deze leden merkten op, dat met de voorgestelde samenvoeging van de thans over de verschillende heffingswetten verspreide betalingstermijnen


de overzichtelijkheid wordt vergroot, hetgeen een vereenvoudigde belas-tingheffing ten goede komt. Zij hadden tevens begrip voor de voorge-stelde verkorting van de betalingstermijn welke geldt voor naheffingsaam slagen, daar de contribuabelen op het moment van de aanslag reeds in verzuim zijn. Dit lijdt echter uitzondering in het geval dat de naheffings-aanslag wordt opgelegd wanneer na een controle is gebleken dat te lage bedragen zijn afgedragen. Er bestaat volgens deze leden geen reden om de termijn van tien dagen in dit geval te laten bestaan.

Met betrekking tot lijfsdwang en het vereenvoudigd derdenbeslag merkten deze leden op, dat de positie van betrokkenen ten opzichte van de huidige wet is verbeterd.

In aansluiting op hun opmerkingen over de wijze waarop aan de rechtsbescherming van belastingplichtigen inhoud is gegeven in paragraaf 2.4. van dit verslag memoreerden de leden van de fractie van D66 dat volgens de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs, de invoering van een fiscaal kort geding een logisch sluitstuk van de rechts-bescherming van de belastingplichtige is. Een andere manier om meer rechtszekerheid te verkrijgen is om de belastingdienst alleen de bevoegdheid te geven om een dwangbevel aan een belastingplichtige te sturen op grond van een definitieve aanslag. De rechtszekerheid wordt wel zeer verregaand aangetast als de belastingdienst dit recht al zou krijgen op grond van een voorlopige aanslag. Indien de regering van mening is dat de belastingdienst in sommige gevallen echt niet zonder een dwangbevel op grond van een voorlopige aanslag kan, dan moet, aldus deze leden, dit alleen mogelijk zijn na tussenkomst van de rechter. Kan de regering aangeven wat haar reactie is op deze visie?

Deze leden verwezen daarbij naar de onlangs door een zeer grote meerderheid van de Tweede Kamer aanvaarde motie-Vermeend c.s., waarin gevraagd wordt om een onderzoek naar de mogelijkheid van een wettelijke regeling, waarbij in de belastingwetgeving de mogelijkheid wordt geïntroduceerd van een kort geding voor nader te omschrijven fiscale geschillen. Zal de regering deze motie uitvoeren?

4. Budgettaire aspecten

De leden van de P.v.d.A.-fractie verwezen naar de opmerking op blz. 26 van de memorie van toelichting, dat de invorderingsverliezen kunnen worden beperkt doordat een directer invorderingsbeleid gevoerd kan worden. Zij vroegen om een nadere kwantitatieve en kwalitatieve analyse van de invorderingsachterstand en van de post oninbaar geleden teneinde te kunnen nagaan in hoeverre voortbestaande tekortkomingen in het invorderingsinstrumentarium daarbij een rol spelen. De raming van de budgettaire opbrengst van circa 200 miljoen bevat geen nauwkeu-righeid. Deze leden vroegen hoe de raming tot stand is gekomen en is onderbouwd. Ten departemente zal toch meer zijn gedaan dan een natte vinger in de lucht te steken. Er is bovendien sprake van een saldo. Kan enige uitsplitsing worden gegeven? Van welk verlies is sprake ten gevolge van de wijzigingen in het bodembeslag? Welke (kas)mutaties treden op in de sfeer van de premieheffing?

Voorts informeerden deze leden welk effect de per post betekening van dwangbevelen op de werkdruk van het personeel van de belasting-dienst heeft.


5. Artikelen

5.1. Algemene bepalingen

Artikel 1

De leden van de S.G.P.fractie stelden de vraag of het er voor moet worden gehouden dat dit artikel slechts ziet op de inning van belastingen en dat daaronder niet zijn begrepen de verhogingen, die immers - aldus par. 2 van de Leidraad Administratieve Boeken 1984 - zijn te beschouwen «als een terzake van de overtreding rechtstreeks krachtens de wet belopen straf». Indien deze vraag bevestigend beantwoord mocht worden, vloeit daaruit de vraag voort of er voor de inning van de verho-gingen niet enigerlei vorm van een alternatieve voorziening getroffen zou dienen te worden. In het bijzonder zouden deze leden gaarne vernemen welke consequenties door de regering worden getrokken uit het feit dat de Hoge Raad (HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104 en BNB 1986/29) ten principale heeft beslist, dat het opleggen van een fiscale verhoging moet worden beschouwd als het instellen van een strafvervolging als bedoeld in artikel 6 EVRM. Naar de opvatting van deze leden moeten op grond van deze uitspraak zowel aan de vaststelling van de verhoging als aan de executie daarvan bijzondere eisen gesteld worden.

Uit de memorie van toelichting was deze leden niet gebleken op grond van welke overwegingen de regering ervan heeft afgezien om de werkingssfeer van de nieuwe Invorderingswet zich tevens te laten uitstrekken tot de invoerrechten en accijnzen. Zij vroegen in dit licht om een nadere toelichting op artikel 1.

Artikel 2

De leden van de P.v.d.A.-fractie hadden bezwaar tegen de definitie van het begrip belastingschuldige. Zij waren van oordeel dat de belasting-schuld een materiële schuld is, die geformaliseerd wordt door de aanslag Door nu de definitie als in dit artikel opgenomen te hanteren, kan het zijn dat iemand die - zonder materieel belastingschuldig te zijn -per ongeluk een aanslag op zijn of haar naam gesteld krijgt, als belas-tingschuldige aangemerkt dient te worden. Zij constateerden dan ook dat hier een nadere toelichting niet ontbeerd kan worden. Tevens wilden deze leden vernemen welke bezwaren er kleven aan het definiëren van het begrip woonplaats en plaats van vestiging.

Voorts vroegen zij om een reactie op de opmerkingen van Hofstra over dit artikel (WFR, blz. 1317).

Het lid van de GPV. f rac t ie vroeg of het begrip woonplaats niet beter toch maar in de begripsbepalingen moest worden opgenomen met een verwijzing naar de bepalingen in het civiele recht terzake. Het woonplaatsbegrip in de algemene Wet rijksbelastingen heeft immers een andere functie?

Artikel 4

De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen de regering een toelichting te geven op de bevoegdheden van de belastingdeurwaarders. Moeten de artikelen 3, lid 3 en 4 in onderling verband nu zo gelezen worden, dat indien de ontvanger bevoegd is op te treden overeenkomstig de bevoegdheden van een schuldeiser, hij ten aanzien van de burgerlijke rechtsvordering de belastingdeurwaarder in dient te schakelen in plaats van de gerechtsdeurwaarder? Indien de voorgaande vraag bevestigd beantwoord wordt, hebben de belastingdeurwaarders dan wel voldoende


opleiding genoten om feitelijk op te treden als gerechtsdeurwaarder? Zo nee, welke activiteiten zijn of worden ontwikkeld om deze capaciteit te vergroten, opdat de rechtsbescherming van derden ook in dit verband optimaal wordt gewaarborgd?

Deze leden vroegen tevens een oordeel omtrent het pleidooi van Broekveldt de belastingdeurwaarder bevoegd te maken in alle zaken waarin de ontvanger eisend en verwerend zelfstandig in rechte kan optreden (MBB, pag. 254, noot 17).

De vrij korte toelichting op dit artikel hadden de leden van de S.G.P.-fractie als ontoereikend ervaren wat betreft de mogelijkheid om uit dit artikel plus toelichting de bevoegdheden van de deurwaarder af te lezen. De omschrijving daarvan kwam bij hen als vaag over. Gaarne zouden zij concreter vernemen wat de deurwaarder wèl en niet mag en dit, voorzover mogelijk, in de wettekst uitgedrukt zien worden.

Artikel 7

De leden van de C.D.A.-fractie zouden gaarne vernemen hoe de toere-kening van belastingen geschiedt in het geval van navorderingsaanslagen waarbij een administratieve verhoging is toegepast en slechts terzake van de strafverhoging bezwaar en beroep wordt ingesteld. (Te betalen enkelvoudige belasting f 10 000 verhoging f 5 000 betaald wordt f 10 000). Indien nu de verhoging door de fiscale rechter ongedaan wordt gemaakt brengt het standpunt van de bewindslieden, zoals neergelegd in het tweede lid, mede dat alsnog rente moet worden betaald door de belastingplichtige over het door de wijze van toere-kening nog niet bepaalde gedeelte van de enkelvoudige belasting (in het voorbeeld f 3 333). Dit terwijl naar de bewoordingen van artikel 29, lid 3, de belastingplichtige geen recht heeft op rentevergoeding omdat de vermindering (f 5 000) niet meer beloopt dan het op de belastingaanslag nog openstaande bedrag. Deze leden merkten op dat het naar hun oordeel in de rede zou liggen de betaling in een dergelijk geval toe te rekenen aan het niet betwiste deel van de aanslag, in het voorbeeld de enkelvoudige belasting.

De leden van de P.v.d.A.-fractie vernamen uit de memorie van toelichting dat bij meerdere aanslagen de schuldige de gelegenheid wordt gegeven aan te geven op welke aanslag een betaling afgeboekt dient te worden, dit terwijl volgens de wet van 1845 eerst afgeboekt wordt op de oudste openstaande bedragen. Deze leden vroegen of hier niet een mogelijkheid gecreëerd wordt overige bepalingen in de nieuwe Invorderingswet te frustreren, zoals het uitsluitend aanwijzen van zakelijke belastingen in verband met het verzet op grond van artikel 23 dan wel het kwijtscheldingsbeleid. Zij vroegen naar een nadere motivering om af te wijken van het huidige recht, waarbij afboekt wordt op de oudste openstaande aanslagen zonder dat onderscheid gemaakt wordt tussen zakelijke en andere belastingen.

De leden van de S.G.P.-fractie stelden de vraag of de weergegeven afboekingsregels, met name die van het tweede lid, in het bijzonder ten aanzien van de aldaar genoemde verhogingen (boeten), toepasbaar zijn indien deze boeten nog in een voorwaardelijk stadium verkeren.

5.2. Invordering in eerste aanleg

Artikel 8

De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen om een reactie op hetgeen Hofstra over dit artikel opmerkte (WFR, blz. 1318).


Artikel 9

De leden van de C D A . fractie wezen naar aanleiding van de onder-havige wetsbepaling op het belang dat een marginale toetsing (bij voorbeeld in het geval de voorlopige aanslag meer dan 25% te hoog is) gewenst is, nu de te hoge voorlopige aanslag eerst verrekend kan worden met de (definitieve) aanslag welke eerst na drie jaar na afloop van het kalenderjaar door de inspecteur behoeft te worden opgelegd. Dit terwijl bij afwijking van de aangifte gevolgd door betwisting de termijn, dat belastingplichtige het door hem te veel betaalde terugkrijgt, nog veel langer kan worden. Deze leden konden er mee instemmen, dat bij nahef-fingsaanslagen ingeval van een te late of te lage afdracht de betalings-termijn op 10 dagen wordt gesteld. Bij naheffingsaanslagen als gevolg van een controle ligt naar hun oordeel de zaak anders. Alsdan zal er toch veelal sprake zijn van een geschil van inzicht, zodat belanghebbende in de gelegenheid moet kunnen worden gesteld om uitstel van betaling te vragen en het voor het verkrijgen daarvan vereiste gemotiveerde bezwaarschrift op te stellen. In dat licht gezien kwam deze leden een termijn van 10 dagen wel erg kort voor. Zij vroegen dan ook de bewinds-lieden terzake om een reactie.

Als motivering voor de termijn van een maand bij navorderingsaan-slagen wordt genoemd dat de kennisgeving van de inspecteur aan de belastingplichtige dat een navorderingsaanslag zal worden opgelegd de belastingschuldige tijdig genoeg waarschuwt. De leden van de P.v.d.A.-fractie konden niet met deze motivering instemmen, zolang het niet naleven van de voorschriften van artikel 17, lid 1, van de Algemene Wet inzake 's Rijksbelastingen geen nietigheid van de navorderings-aanslag met zich brengt. Vooralsnog pleitten zij dan ook voor een termijn van twee maanden, welke termijn ook meer consistentie meebrengt binnen het wetsvoorstel zelf. Zij vroegen de regering nader in te gaan op het hoe en waarom van de voorgestelde termijn van een maand.

Deze leden vroegen bovendien een uiteenzetting over de toevoeging van de woorden «van de belastingschuldige» in letter b van lid 1, alsmede een oordeel over de suggestie die de Broederschap van Ontvangers uitgebreid gemotiveerd voor de aanpassing hiervan doet.

De leden van de S.G.P.-fractie gaven naar aanleiding van artikel 9, derde lid, te kennen dat hen de aldaar genoemde termijn van tien dagen als uitermate kort voorkwam, óók al gaven zij zich rekenschap van het feit dat het hier om naheffingsaanslagen handelt, die zich hoofdzakelijk of uitsluitend in de zakelijke sfeer zullen voordoen. Zij zouden gaarne vernemen welke bezwaren er bestaan om bedoelde termijn enigermate te verlengen.

Het was het lid van de G.P.V. fractie niet duidelijk geworden waarom in geval van naheffing binnen 10 dagen na de dagtekening dient te worden betaald, waar dit vroeger net zoals nu nog bij de navordering een periode van een maand was. Hij zag hierop graag nog een nadere toelichting.

Artikel 10

De leden van de CD.A-fractie memoreerden dat de dadelijke invor-derbaarheid in de wet is vastgelegd toen in 1931 de ontvanger het middel van conservatoir beslag ontzegd werd en aldus de Hoge Raad duidelijk had gekozen voor het gesloten systeem. Het kwam deze leden niet juist voor dat, nu gekozen is voor een open systeem, zonder nadere


overtuigende motivering in de gevallen sub b, c, d, e en f het bestaande systeem is gehandhaafd en het middel van conservatoir beslag dus niet toereikend genoeg is om 's Rijks rechten te waarborgen. Vervolgens gingen deze leden in op de afzonderlijke onderdelen.

Met betrekking tot onderdeel b konden deze leden instemmen met de gedachte als geformuleerd door de president van de rechtbank te Middelburg, FED 1988/403, dat het er om gaat dat gelet op gedragingen van de belastingschuldigen zelve, vrees voor verduistering bestaat. Zij zouden gaarne zien dat dit element waarmee de bewindslieden zich kennelijk kunnen verenigen - er is geen beroep ingesteld - in de wet zou worden vastgelegd.

Ingevolge het sub d bepaalde, zo merkten deze leden op, kan ten laste van een buitenlandse belastingplichtige een aanslag direct worden ingevorderd, indien de ontvanger aannemelijk maakt dat gegronde vrees bestaat dat de belastingschuld niet kan worden verhaald. Dit houdt in, dat een in het buitenland gevestigde belastingplichtige, bij voorbeeld in het geschil over de hoogte van de aanslag alsook wanneer hem om andere redenen de directe betaling van de aanslag niet past, altijd een procedure tegen de ontvanger zal moeten aanspannen hetgeen hem, nog afgezien van mogelijke communicatieproblemen, voor belangrijke kosten kan plaatsen. Deze leden vroegen dan ook of gelet op de door Nederland gesloten belasting- of mogelijk andere verdragen zulks een niet gerecht-vaardigde discriminatie inhoudt.

Het kwam deze leden mèt de Raad van State onjuist voor het Rijk onder derden te begrijpen, zoals in onderdeel f gebeurt. Op dit punt achtten zij de huidige tekst beter.

De leden van de P.v.d.A.-fractie stelden vast, dat in lid 1, onderdelen b en d, de formulering wordt gebezigd «de ontvanger aannemelijk maakt». Bij deze leden rees de vraag tegenover wie zulks aannemelijk moet worden gemaakt, en op welke wijze. Waarom is niet gekozen voor de formulering: «de ontvanger aannemelijk acht»? Waarom is overigens een soortgelijke formulering niet gebezigd voor de situatie van onderdeel c, die toch ook een zekere oordeelsvorming van de ontvanger vergt?

Onderdelen a en f van lid 1 zijn geformuleerd als situaties waarin het beschreven feit reeds is opgetreden («in staat van faillissement is verklaard», «goederen worden verkocht»). Is overwogen om ook het aannemelijk achten door de ontvanger dat deze situaties zullen optreden als grondslag te nemen?

In artikel 9 van de huidige Invorderingswet is opgenomen dat in buitenlandsituaties alleen versneld ingevorderd kan worden indien ook tevens sprake is van vrees voor verduistering. Het nieuwe artikel onder-scheidt drie situaties. Deze leden vonden het meer in de rede liggen ook in de toekomst in buitenlandsituaties alleen tot versnelde invordering te komen indien vrees voor verduistering bestaat; de leden c en d van het artikelonderdeel 1 kunnen alsdan vervallen. Zij vroegen de regering een nadere motivering om maar liefst drie buitenlandsituaties te onder-scheiden.

Tevens viel het deze leden op dat het begrip «kennelijk onvermogen» vervallen is. Zij vernamen alsnog welke motivering daaraan ten grondslag heeft gelegen.

Deze leden vroegen of het de bedoeling is onderdeel c van lid 1 van dit artikel alleen van toepassing te doen zijn indien ook hier sprake is van gegronde vrees voor verduistering. Mocht dit zo zijn dan pleitten deze leden ervoor in dit onderdeel ook daadwerkelijk die beperking op te nemen.

Door de VNG is er voor gepleit de wielklem als bijzonder invorderings-middel op te nemen terzake van parkeerbelastingen. Acht de Regering


deze wet daarvoor de geëigende plaats, zo vroegen de leden van de fracties van G.P.V. en R.P.F.

5.3. Dwanginvordering

Artikel 11

Met betrekking tot de tweede volzin van dit artikel vroegen de leden van de S.G.P.-fractie of en, zo ja, in hoeverre thans reeds bij verzuim om op meer dan één belastingaanslag te betalen volstaan kan worden met de verzending van slechts één aanmaning.

Artikel 12

De leden van de CDA. f rac t ie zouden gaarne vernemen hoeveel dwangbevelen met herhaald bevel tot betaling per jaar worden uitgereikt, in hoeveel gevallen er alsnog wordt betaald en in hoeveel gevallen tot verkoop van goederen wordt overgegaan. Om welke bedragen gaat het dan, gemiddeld en in totaal? Mede gelet op de wens van Financiën om de communicatie met belastingplichtigen te verbeteren, vroegen deze leden of het niet gewenst is bij achterstanden in betaling - net zoals in het bedrijfsleven wel gebeurt, telefonisch contact te zoeken met belas-tingschuldigen.

Artikel 14

De leden van de P.v.d.A.fractie vroegen een reactie op de suggestie van Hofstra dit artikel een andere plaats te geven (WFR, blz. 1318).

Artikel 18

De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen of de regeling van de relatieve competentie, zoals neergelegd in dit artikel, niet tot gevolg kan hebben dat twee of meer rechtbanken zich dienen te buigen over een en dezelfde feitenconstellatie, een en ander zoals weergegeven door de Koninklijke Broederschap van Ontvangers van 's Rijksbelastingen in haar commentaar, gericht aan de leden van de vaste commissie voor financiën, op dit wetsontwerp van 21 oktober j l . Deze leden waren het met dit commentaar eens, dat in dat geval dit artikel in heroverweging genomen dient te worden.

Met betrekking tot het tweede onderdeel van dit artikel merkten deze leden op dat de belastingschuldige in de verzetsprocedure en in het kort geding dezelfde bezwaren tegen het dwangbevel zal aanvoeren. Indien de belastingschuldige gegronde bezwaren heeft tegen het dwangbevel moet hij toch twee procedures voeren; hiermee worden de rechten van de belastingschuldige, bij voorbeeld degeen op wiens naam ten onrechte een aanslagbiljet is gesteld, opzij gezet ten behoeve van het stringentere beleid dat ten aanzien van de notoire wanbetalers gevoerd dient te worden. Het kwam deze leden voor dat het proceseconomisch verstandig is wanneer verzet de tenuitvoerlegging stuit, mits het verzet met spoed behandeld wordt (kort geding!). Zij vroegen de regering hierop uitgebreid in te gaan, waarbij ook aandacht besteed wordt aan de rechtspositie van de goedwillende belastingschuldige. Dit artikelonderdeel laat in ieder geval zien dat voortzetting van de gewone betekening van het dwang-bevel de voorkeur verdient: de deurwaarder kan dan direkt aktie onder-nemen om het aanslagbiljet te laten vernietigen. Lid 3 van dit artikel is opgenomen om weinig serieuze verzetsacties uit te sluiten, teneinde onnodige vertraging bij de tenuitvoerlegging van het dwangbevel te voorkomen.


Ook verkeerde verwerking door de PTT is in het algemeen voor rekening en risico van de belastingschuldige. Deze leden constateerden dat de bewijslast voor de belastingschuldige wel bijzonder zwaar wordt en wilden van de regering vernemen of deze verdeling wel recht doet aan de rechtsbescherming van de belastingschuldige.

De tweede volzin van lid 3 wordt in de memorie van toelichting gemotiveerd met de stelling dat er in de heffingssfeer rechtsmiddelen openstaan, waarbij tevens wordt aangegeven dat met betrekking tot voorlopige aanslagen die rechtsmiddelen weliswaar niet open staan, maar dat de hoogte aan de orde kan komen bij de definitieve aanslag en overigens een marginale toetsing kan plaatsvinden bij de gewone rechter. Deze leden achtten dit een te simpele redenering: definitieve aanslagen kunnen heel lang op zich laten wachten, maar bovendien is uit recente jurisprudentie gebleken dat een voorlopige aanslag niet verrekend hoeft te worden, indien de definitieve buiten de termijn wordt opgelegd. Zij achtten de rechtsbescherming van de belastingschuldige op dit onderdeel dan ook wel erg minimaal en vroegen de regering juist in het kader van de voorlopige aanslag een heroverweging te maken.

Artikel 2 7

Het lid van de G.P.V-fractie achtte het een verbetering dat nu bepaald gaat worden dat lijfsdwang alleen kan worden toegepast na een rechterlijk vonnis. Wat is de materiële betekenis van dit artikel? Hoe vaak wordt gemiddeld per jaar lijfsdwang toegepast?

5.4. Bijzondere bepalingen

Artikel 23

De leden van de P.v.d.A.-fractie zagen gaarne de door Blauw opgeworpen vraag beantwoord (WFR, blz. 1329 bovenaan).

Artikel 24

De leden van de C.D.A.-fractie merkten op dat uitoefening van het in dit artikel omschreven recht erg bezwaarlijk kan zijn - bij voorbeeld wanneer een huis in vruchtgebruik is gegeven - voor de blote eigenaar. Zij vroegen daarom of het niet redelijk is de blote eigenaar in de gelegenheid te stellen om zelve de belasting door de vruchtgebruiker verschuldigd te voldoen.

Artikel 26

De leden van de C.D.A.-fractie memoreerden dat ingevolge de memorie van toelichting dat een aanwijzing wanneer uitstel van betaling moet worden verleend niet mogelijk is vanwege de gevarieerdheid van de omstandigheden die zulk een uitstel kunnen rechtvaardigen. Deze leden waren evenwel van oordeel dat er twee categorieën gevallen zijn, te weten uitstel in verband met een bezwaar of beroepsprocedure of verzoek om ambtshalve vermindering van een voorlopige aanslag en uitstel op gronden van problemen van financiële aard. Het ontging deze leden vooralsnog dat terzake geen richtlijnen in de wet kunnen worden opgenomen. Gezien de grote belangen die hiermede gemoeid kunnen zijn kwam het deze leden gewenst voor de mogelijkheid te openen om terzake beroep in te kunnen stellen.

Aanwijzingen wanneer uitstel van betaling verleend kan worden, worden niet in de wet opgenomen, wegens de gevarieerdheid. De leden


van de P.v.d.A.fractie veronderstelden dat er toch wel een landelijk beleid is, waaraan de ontvangers zich moeten houden, waarbij zij verwezen naar de opmerkingen door de Staatssecretaris gemaakt in onderdeel d van de notitie van 25 november 1985 (kamerstukken 19 200 IX B nr. 29h) inzake het invorderingsbeleid ten aanzien van kleine zelfstandigen. Waarom dit landelijk beleid dan niet in ieder geval gepubliceerd kan worden was hen onduidelijk, zeker waar ook de memorie al in algemene termen voorwaarden aangeeft. Daarbij viel het deze leden ook op dat een beroepsmogelijkheid ontbreekt waarbij zij verwezen naar hetgeen zij in paragraaf 3 van dit verslag reeds vermeldden. Naar het deze leden voorkwam was ook te overwegen geweest onderdeel 2 uit te breiden met bepalingen op welke gronden het uitstel ingetrokken kan worden. Ook met betrekking tot dit onderdeel stelden zij een reactie op prijs.

Met betrekking tot dit artikel (en artikel 54, tweede lid) stelden de leden van de S.G.P-fractie de vraag of het niet de voorkeur zou verdienen dat uit de wet zelf zou blijken welke criteria, welke procedure en welke rechtsbescherming bij verzoeken om uitstel van betaling gelden.

De ontvanger heeft de bevoegdheid uitstel van betaling te verlenen, maar die bevoegdheid is op geen enkele wijze genormeerd of geclausu-leerd. Is het niet wenselijk, zo vroeg het lid van de G.P.V.-fractie, bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de wijze waarop de ontvanger van deze bevoegdheid gebruik mag maken?

Artikel 27

De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen of nu bedoeld wordt, dat regels worden gesteld, zoals de wettekst aangeeft, of dat regels kunnen worden gegeven, zoals de memorie aangeeft. Indien bedoeld wordt dat regels worden gesteld, waren deze leden van oordeel dat dan zeker ook het uitstelbeleid kan worden gepubliceerd, zeker daar waar kwijt-schelding een species is (zou moeten zijn) van het genus uitstel.

Tevens vernamen deze leden of in het kader van deze regelgeving ook de normen in overeenstemming zullen worden gebracht met overige inkomensafhankelijke regelingen, zoals de huursubsidie-normen (bij voorbeeld de norm van de huurlasten in- of exclusief bepaalde service-lasten). Ook hier verwezen zij naar hetgeen zij overigens in het algemeen deel vermeldden.

Dezelfde vraag als ten aanzien van artikel 26 stelden de leden van de S.G.P.-fractie met betrekking tot dit artikel (en artikel 54, derde lid). Aansluitend vroegen zij of de figuur van het «afzien van de invordering» geen wettelijke regeling behoeft.

Artikel 28

De leden van de C.D.A. fractie, geconstateerd hebbend dat het thans bepaalde in artikel 11 sub a komt te vervallen, vroegen of zulks niet de in het buitenland verblijvende belastingplichtige bevoordeelt. Vaak zal toch het adres van de belastingschuldige niet meer bekend zijn, zodat de in de memorie van toelichting opgesomde voordelen aan het systeem komen te ontbreken. Deze leden vroegen derhalve of het toch niet de voorkeur verdient de verjaringstermijn bij verblijf buitenslands te stellen op bij voorbeeld 20 jaar.


De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen of, om elke onduidelijkheid te voorkomen, nog eens aangegeven kan worden met welke tijd de verjaring verlengd wordt bij uitstel van betaling: is dat het werkelijk genoten uitstel of het verleende uitstel?

Waarom wordt de verjaringstermijn voor belastingvorderingen verlengd van drie naar vijf jaar, zo vroeg het lid van de G.P.V.fractie.

5.5. Rente

Artikel 29

In lid 2 van dit artikel wordt aangegeven, wanneer geen rente bij uitstel van betaling vergoed hoeft te worden. De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen of deze bepaling niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel is dan wel in de nabije toekomst kan worden in het licht van de ontwikkeling van de jurisprudentie op dit gebied.

Artikel 31

De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen een reactie op de suggestie van de Broederschap de artikelen 59 en 60 inzake herstel van vormver-zuimen op te nemen.

Artikel 32

De leden van de P.v.d.A.-fractie verwonderden zich erover dat hier bij ministeriële regeling het niet in te vorderen bedrag aan rente wordt vastgesteld, daar waar in de heffingswetten ( bij voorbeeld artikel 53 Wet op de Inkomstenbelasting) niet te heffen bedragen in de wettekst zelf zijn opgenomen. Zij pleitten er dan ook voor ook hier een wetsbe-paling op te nemen, daar waar de uniformiteit dat vereist.

5.6. Aansprakelijkheid

Algemeen

Wat betreft de aanduiding van hoofdstuk VI vroegen de leden van de S.G.P.-fractie zich af of het niet juister zou zijn om het opschrift «Aansprakelijkheid» te vervangen door «Mede-aansprakelijkheid». Met het oog op het feit dat slechts de tweede afdeling handelt over de invor-dering zelf, de derde over het regres en de eerste over schuldplichtigheid van niet belastingschuldigen, legden zij de vraag voor of deze onder-werpen wel in een Invorderingswet thuishoren.

Artikel 33

Met verwijzing naar eerdere vragen in dit verslag met betrekking tot de verhoging stelden de leden van de S.G.P.-fractie wat betreft dit artikel de vraag of verhoging als straf jegens de niet-belastingschuldige mogelijk is. Zij vroegen voorts of het beginsel, dat bestraffing slechts de schuldige behoort te treffen, niet meebrengt dat na diens overlijden geen sprake meer kan zijn van oplegging van straf.

Artikel 34

De leden van de C.D.A.-fractie vroegen waarom de aansprakelijkheid van de leider van de vaste inrichting zwaarder moet zijn dan die van een directeur van een B.V. Naar hun oordeel kan een dergelijk onderscheid niet bevorderend werken op de neiging in ons land te investeren.


De leden van de P.v.d. A-fractie vroegen om de door Broekveldt (MBB, blz. 257) gewenst geachte opheldering over de betekenis van lid 1, sub c.

Hoe oordeelt de regering over de mogelijkheid in artikel 34 op te nemen, dat een lichaam ook geacht kan worden feitelijk te zijn ontbonden buiten de uitdrukkelijk in Boek 2 B.W. limitatief opgesomde gevallen, zo wilde het lid van de R.P.F, fractie weten.

Artikel 40

Nu het kennelijk administratief-technisch, zo zeiden de leden van de CD.A-fract ie, niet moeilijk is een teruggave vennootschapsbelasting van de moedermaatschappij met een door een dochtermaatschappij verschuldigde andere rijksbelasting bij voorbeeld loonbelasting te verre-kenen, kwam het deze leden redelijk voor dat op verzoek van beide betrokkenen ook een teruggaaf van loonbelasting waartoe een dochter-maatschappij gerechtigd is wordt verrekend met de door de moeder-maatschappij verschuldigde vennootschapsbelasting. Deze leden vroegen, gegeven de kennelijk aanwezige administratief-technische capaciteiten, of het niet mogelijk is om in het kader van een fiscale eenheid en ad art. 15 Vpb onderlinge verrekening van alle rijksbelas-tingen mogelijk te maken.

Met betrekking tot dit artikel stelden de leden van de S.G.P.-fractie de vraag of het niet wenselijk geacht wordt om een regeling tot stand te brengen waarbij verrekening in omgekeerde richting tussen moeder- en dochtermaatschappij zou kunnen plaatsvinden. Zij vroegen tevens of artikel 40, tweede lid, nu dit niet zozeer een aansprakelijkheid vestigt, doch een verruiming van de in artikel 25 voorziene mogelijkheid van verrekening bevat, eigenlijk niet na artikel 25 geplaatst zou dienen te worden.

Artikel 41

De leden van de C.D.A.-fractie stelden vast dat de mogelijkheden om in het geval van een maatschappij die wordt leeggehaald zonder dat er belasting wordt betaald de kans wordt vergroot, maar vonden de regeling verder niet echt doordacht. Zij wezen daarbij op de volgende punten.

De regeling geldt niet voor een coöperatieve vereniging die men toch evenzeer kan leeghalen. De houder van een aanmerkelijk belang is niet aansprakelijk indien hij geen aandelen verkoopt. De houder van een aanmerkelijk belang is aansprakelijk ook indien hij terzake geen enkel voordeel heeft genoten. De houder van een aanmerkelijk belang heeft met een in de wet vastgelegd regres recht op z'n mede aanmerkelijk belanghouders, zowel die zulks tegelijk met hem waren als de later aandeelhouders. Deze leden vroegen dan ook of het bij nadere overweging niet beter is om het leeghalen van een B.V., zonder dat de verschuldigde belastingen worden betaald, strafbaar te stellen. Alsdan kunnen medeplegers, doorplegers en andere betrokkenen toch ook aangepakt worden. De financiële aansprakelijkheid van de houder van een aanmerkelijk belang zou in ieder geval beperkt moeten worden tot het door deze genoten voordeel.

De leden van de P.v.d.A.-fractie betreurden, dat hier een bepaling is opgenomen, welke het voor aandeelhouders nog belangrijker maakt een stroman te gebruiken in aanmerkelijk belangsituaties, waarmee zowel het aanmerkelijk belang van de Wet op de inkomstenbelasting als de


aansprakelijkstelling in dit artikel omzeild kan worden. In afwachting van de voorgenomen reparatiewetgeving in de inkomstenbelasting zouden deze leden het op prijs stellen indien een ruimere omschrijving opgenomen wordt, waaruit blijkt dat de aandeelhouder in feitelijke zin ondernemer moet zijn zonder houder van een aanmerkelijk belang te hoeven zijn. Tevens begrepen deze leden niet waarom ook bij lichamen aangeknoopt is bij de deelnemingsvereisten en wel op dezelfde gronden als die voor de aanmerkelijk belanghouder gelden. Deze leden waren vooralsnog van oordeel dat zonder een ruimere omschrijving deze aansprakelijkstelling geen zin heeft en vroegen de regering dit onderdeel in heroverweging te nemen.

Artikel 42

De leden van de C.D.A.-fractie vreesden dat deze bepaling wel een dode letter zou blijven. Voor kwaadwilligen is er altijd wel een «Anstalt» om ergens tussen te schuiven, ook voor wat betreft dit artikel zouden zij in overweging willen geven een strafsanctie in te voeren.

Artikel 43

De leden van de C.D.A.-fractie vroegen of deze bepaling het notariaat in een merkwaardige positie plaatst, nu de notaris niet een direct eigen belang bij de betaling van de belasting heeft en dus minder geschikt is als adviseur van partijen op te treden. Dit terwijl het toezicht op het notariaat toch voldoende mogelijkheden biedt om ingeval de notaris meewerkt aan een onrechtmatige transactie, corrigerend op te treden.

Artikel 44

Nu terzake van een fiscale eenheid voor de omzetbelasting niet vereist is dat alle of practisch alle aandelen in een hand zijn, kwam het de leden van de C.D.A.-fractie vooralsnog ongewenst voor, dat de ontvanger vrij willekeurig een teruggaaf omzetbelasting die het ene onderdeel van de fiscale eenheid toekent, kan verrekenen met een door een ander onderdeel verschuldigd dividend- of loonbelasting.

Artikel 47

De leden van de C.D.A.-fractie merkten op dat de basis van dit artikel ligt in het verre verleden van de Successiewet 1859. Het stamt dus aldus deze leden uit de tijd dat de tarieven in vergelijking met de huidige tijd aanzienlijk lager waren, zodat ook het risico voor de eventuele aanspra-kelijk gestelde veel lager was dan thans. Het kwam deze leden juist voor dat de aansprakelijkheid van erfgenamen nu weer geëvalueerd moet worden. Aansprakelijkheden kunnen ook in bepaalde situaties niet gebaseerd worden op utiliteitsgronden. Wanneer een executeur-testa-mentair is aangesteld kunnen erfgenamen geen invloed uitoefenen op de afgifte van de legaten. Aansprakelijkheid van de erfgenamen in een dergelijke situatie leek deze leden moeilijk verdedigbaar. Aansprakelijk-stelling wordt zo tot een belastingheffing van erfgenamen. Hetzelfde geldt, aldus deze leden, mutatis mutandis in de situatie dat er naast een of meer erven wonend in het binnenland ook een of meer erfgenamen in het buitenland wonen. Ook dan wordt er aansprakelijkheid van de binnenlandse erfgenaam gecreëerd zonder te letten op omvang van het aandeel van de in Nederland wonende erfgenaam, die zelfs aansprakelijk is indien de erflater na jarenlang verblijf in het buitenland aldaar overlijdt. Mede-eigenaren van onroerend goed, partners in een maat- of vennoot-


schap worden toch ook niet aansprakelijk gesteld voor de belasting te betalen door hun in het buitenland wonende mede-eigenaren/partners? Deze leden vroegen of het niet de voorkeur verdient in de Successiewet 1956 op te nemen dat afgifte van legaten en boedelscheiding eerst kan plaatsvinden nadat de verschuldigde belasting is voldaan.

Artikel 48

Uitvoerders van uiterste wilsbeschikkingen krijgen verhoudingsgewijs een lage beloning zodat aan te nemen is dat deze categorie personen niet snel de taak ten aanzien van boedels met erfgenamen in het buitenland op zich zal nemen. De leden van de C.D.A.-fractie vroegen dan ook of wanneer de executeur-testamentair opzettelijk activiteiten heeft verricht of nagelaten ten detrimente van de fiscus een actie ex 1401 B.W. van de ontvanger jegens de executeur niet voldoende waarborgen schept.

Volgens dit artikel zijn uitvoerders van testamenten hoofdelijk aanspra-kelijk voor het recht van successie indien zij de aangifte doen. De leden van de S.G.P. fractie achtten de motivering voor deze constructie in de memorie van toelichting gekunsteld.

Artikel 50

Ingevolge artikel 50, lid 1, aldus de leden van de C.D.A.-fractie, kan de aansprakelijkstelling al in stelling worden gebracht op het moment dat een betalingsachterstand is geconstateerd. Omdat de aansprakelijk-stelling ingewikkelde en langdurige (en voor betrokkene kostbare) proce-dures met zich meebrengt vroegen deze leden of niet beter gewacht kon worden tot blijkt welk tekort, nadat alle executie-maatregelen zijn uitgeput, er overblijft. Wanneer het om betwiste aanslagen gaat leidt het in het ontwerp voorgestane twee-sporen beleid tot een wel uiterst gecompliceerde situatie, waar de Nederlandse Orde van Belasting-adviseurs in zijn advies dd. 14 november 1988 terecht op heeft gewezen. Zij vroegen de bewindslieden dan ook om een reactie op de in dat advies opgenomen suggestie op dat punt.

De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen of overwogen is de aanspra-kelijkstelling eerst mogelijk te maken na afhandeling van de dwanginvor-dering bij de belastingschuldige. Indien dit het geval is, vernamen deze leden waarop dan toch besloten is de aansprakelijkstelling mogelijk te maken direct na het in gebreke zijn. Ook indien geen afweging heeft plaats gevonden, wilden zij van de regering vernemen waarom is gekozen voor het moment van in gebreke zijn.

Deze leden verwezen naar het oordeel van Hofstra (WFR, blz. 1319) dat de in het 4e lid voorgeschreven voorafgaande civiele procedure tot zodanige vertraging leidt dat de aansprakelijkheid haar zin kan verliezen. Ze ontvingen hierop graag een commentaar, evenals op de suggestie van Broederschap een bezwaarprocedure te creëren die gelijk is voor aansprakelijkstellingen voortvloeiend uit Invorderingswet en Coördina-tiewet.

De leden van de V.V.D. fractie stelden vast, dat het wetsvoorstel de ontvanger de bevoegdheid geeft over te gaan tot de aansprakelijkstelling. Bezwaar hiertegen kan worden gemaakt bij de ontvanger. Bezwaar echter tegen het bedrag van de aansprakelijkstelling dient te worden gemaakt bij de inspecteur. Dit heeft tot gevolg dat verschillende proce-dures bij verschillende rechters (burgerlijke rechter alsmede fiscale rechter) moeten worden gevoerd. Deze tweedeling werd door deze leden


als onwenselijk ervaren. Zij verzochten de regering een uiteenzetting te geven van de mogelijkheid het bezwaar te concentreren bij de inspecteur en het beroep bij de fiscale rechter.

De wijze waarop artikel 50 is geredigeerd laat ruimte tot twijfel open. Bij het lezen rees bij deze leden de vraag of de ontvanger zelf beslist of de bedoelde betwisting is gemotiveerd. Het belang hiervan ligt in de mogelijkheid voor de belanghebbenden om in verzet te komen tegen de tenuitvoerlegging welke voorafgaat aan de invorderingsmaatregelen. Ingevolge artikel 53, lid 3, jo. artikel 18, lid 3 van het voorstel kan het verzet niet zijn gebaseerd op omstandigheden die in een procedure voor de burgerlijke rechter hadden kunnen worden aangevoerd indien de belanghebbende door de ontvanger was gedagvaard. Deze leden pleitten voor meer duidelijkheid op dit punt teneinde te voorkomen dat een betwisting als onvoldoende gemotiveerd wordt afgedaan, zodat niet tot de dagvaarding wordt overgegaan waardoor belanghebbende in zijn recht wordt gefrustreerd.

De leden van de S.G.P.-fractie was uit de tekst van artikel 50, gelezen in samenhang met bladzijde 114 van de memorie van toelichting, niet duidelijk geworden wanneer voor de ontvanger vaststaat dat betwisting van de aansprakelijkheid heeft plaatsgevonden. Zij verzochten om zo mogelijk een duidelijke termijn aan te geven. Deze leden achtten het voorts geen gelukkige zaak dat de ontvanger moet beoordelen of betwisting met redenen is omkleed. Zou het, zo vroegen deze leden, niet wenselijker zijn om te bepalen dat de ontvanger na iedere betwisting, gemotiveerd of niet, een beslissing neemt.

Tevens voerden deze leden als bedenking tegen deze bepaling aan dat geen termijn gesteld wordt voor het door de ontvanger aanhangig maken van de zaak bij de rechter. Zij achtten zulk een termijn wenselijk en vernamen gaarne dienaangaande de opvatting van de bewindslieden.

Tenslotte meenden deze leden dat het ongewenst is dat in het kader van de aansprakelijkstelling de justitiabele, die zijn aansprakelijkheid doch ook het bedrag wil betwisten, met twee rechterlijke instanties (rechtbank/kantongerecht en belastingrechter) wordt geconfronteerd. Voorshands ging hun voorkeur uit naar één rechter en wel de belasting-rechter.

Artikel 56

Wanneer er meer bestuurders aansprakelijk zijn, kwam het de leden van de C.D.A.Tractie, teneinde de aansprakelijkgestelden zo veel mogelijk onderlinge procedures te besparen, gewenst voor dat de ontvanger begint met allen voor een gelijk deel aan te spreken.

Artikel 56 en 57

De leden van de P.v.d.A.-fractie zouden een reactie van de regering op prijs stellen met betrekking tot de stellingname van W. C. L. van der Grinten dat de artikelen 56 en 57 beter kunnen worden geschrapt. In plaats daarvan zouden de regels van het burgerlijk recht moeten worden gevolgd.

Artikel 58

De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen of de regering kennis had genomen van het nog te publiceren artikel van mr. Wezeman in het WPNR, waarin hij betoogt dat het voorgestelde artikel 58 niet voldoet aan het beoogde doel; zij wensten ook een reactie op hetgeen Wezeman constateerde.


5.7. Verplichtingen ten behoeve van de invordering

Algemeen

Het lid van de G.P.V.-fractie zag graag een nadere motivering tegemoet van de hier ingevoerde informatieverplichtingen jegens de ontvanger ten behoeve van de invordering. Hij was van mening dat een informatieverplichting zowel naar de inspecteur als naar de ontvanger een zware belasting kan betekenen voor de inhoudingsplichtige. Kan aan de informatiebehoefte van de ontvanger niet worden tegemoet gekomen door een verbeterde interne communicatie binnen de belastingdienst, zo vroeg dit lid.

Artikel 59

Gelet op een recent aan een van hen voorgelegde praktijksituatie vroegen deze leden of ook van de belastingschuldige gevergd kan worden dat deze de ter inzage gevraagde bescheiden naar het ontvang-kantoor brengt. Dit kan soms een ernstige belemmering vormen met name nu het bij de invordering om actuele informatie gaat.

Artikel 60

Omdat in abstracto allerlei financiële gegevens van belang kunnen zijn voor de invordering ten aanzien van een derde vroegen de leden van de C.D.A.-fractie of het niet gewenst is te bepalen dat deze verplichting alleen geldt indien er sprake is van een betalingsachterstand bij de derde.

De voorzitter van de commissie, Joekes

De griffier van de commissie, Witteveen


Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 · deze handelwijze niet is gevolgd. Het betoog van Hofstra zou...

Documents

Transcript of Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 · deze handelwijze niet is gevolgd. Het betoog van Hofstra zou...