G.J.Veerman1

Kan de rechtssociologie de wetgeving vooruit helpen?

Het bestuur van de VSR heeft mij gevraagd een verhaal te houden over de vraag ‘wat de

rechtssociologie moet doen om de wetgeving vooruit te helpen’. Dat is mijns inziens een belangrijke

vraag. Wetgeving is een instrument om de samenleving te ordenen, maatschappelijke

ontwikkelingen in banen te leiden, mensen tegen elkaar en tegen de overheid te beschermen. Zeker

in een democratische samenleving is het, globaal gesproken, dan wel prettig als die wetgeving ook

werkt. Ik beperk mij tot de werking van wetgeving- er zijn meer kwaliteitseisen, maar die werking is

voor rechtssociologen het meest interessant. Het onderwerp is dus belangrijk genoeg.

De vraag wat de rechtssociologie kan bijdragen om de wetgeving ‘vooruit te helpen’ impliceert dat er

een achterstand is, een tekort. Ik ga er vooralsnog van uit dat dat inderdaad in zekere mate het geval

is. Wij weten uit allerlei evaluatieonderzoek dat wetgeving soms heel behoorlijk werkt, maar vaak

slechts een beetje, en soms niet of zelfs tegendraads. Dus verbetering daarvan zou wenselijk kunnen

zijn. En de hamvraag van heden is of de rechtssociologie daaraan een bijdrage kan leveren. Wat

betreft de bijdrage van de wetenschap ga ik er maar even vanuit dat het misschien niet de taak van

een wetenschappelijke discipline is een bijdrage te leveren aan de oplossing van maatschappelijk

problemen, maar dat er evenmin iets tegen is te bezien of die bijdrage zou kunnen worden geleverd.

Ik zal de mij gestelde vraag nu behandelen. De opbouw van het verhaal heeft iets van een klassieke

preek: eerst de ellende, dan mogelijk enkele uitzichten op de verlossing. Naarmate men ouder wordt,

wordt de gedachte van een hemels hiernamaals aantrekkelijker.

I. Van de ellende

Mijn eerste inhoudelijke, op intuïtie gebaseerde gedachte was dat de rechtssociologie de wetgeving

niet vooruit kàn helpen vanwege onderzoeksproblemen en vanwege de ontvankelijkheid van het

beleid voor de resultaten van onderzoek, en dat rechtssociologen dus maar gewoon moeten

onderzoeken wat zij leuk of belangrijk vinden. Mijn intuïtie is natuurlijk niet van de straat, en ik zal

een aantal overwegingen of rationalisaties voor die intuïtieve opvatting geven. Ik sluit dan aan bij het 1 Gert-Jan Veerman (1947) is als honorair hoogleraar Wetgeving verbonden aan de Maastricht University en als pensioenaris werkzaam aan het project ‘Clearing House voor Wetsevaluatie’ (Ministerie van Veiligheid en Justitie).

1

mijns inziens meest voorkomende wetgevingsonderzoek: de ex ante en ex post evaluaties van

afzonderlijke wetten, dat wil zeggen prognoses over de werking van een voorgenomen wet of

onderzoek naar de werking als een wet in werking is getreden.

a. Onderzoeksproblemen op het niveau van de wet

- De rechtssociologische onderzoeker wordt ermee geconfronteerd dat wetgeving een vooral

politieke categorie is. Wetten produceren weliswaar recht, althans naar het inzicht van velen, wetten

zélf zijn het resultaat van een politiek proces. Dat politieke proces staat wel onder een aantal

procedurele rechtsregels, maar die zijn erg formeel. De inhoud van wetten is open, die wordt

bepaald in en door het politieke debat. Dat betekent onder meer dat wat de inhoud betreft er sprake

is van enige grilligheid, van retoriek en van compromissen. Het brengt mee dat wetgeving ook andere

functies heeft dan de ordening van de samenleving, het brengt mee dat er nauwelijks expliciete

beleidstheorieën worden ontwikkeld en dat de doelen veelal in vage en globale bewoordingen zijn

gesteld. Dat maakt het onderzoek naar doelbereiking en effectiviteit van wetten niet simpeler.

- De rechtssociologische onderzoeker wordt ermee geconfronteerd dat het proces van wetgeving een

proces van vertalingen is. Nu kan elk maatschappelijk probleem op verschillende manieren worden

bezien en gedefinieerd, in geval van wetgeving kunnen er op tenminste drie niveaus eigen

probleemformuleringen of – herformuleringen zijn: maatschappelijke problemen worden vertaald in

politiek interessante vraagstukken, de politieke gedachten daarover moeten vervolgens worden

vertaald in voor beleid vatbare instrumenten en die moeten weer worden vertaald in juridische

categorieën zoals: rechten, plichten, bevoegdheden, procedures. De omzetting van een

maatschappelijk probleem in voor beleid vatbare maatregelen, is eerder al mooi beschreven door

Scott, in zijn ‘Seeing like a state’. Hij wijst op het gebruik van generaliseringen en van zichtbare

eenheden vanwege overzicht en toezicht. Een oud en aardig Nederlands voorbeeld is de

raambelasting als manier om vermogen te belasten: de belastingheffer kan eenvoudig van buiten het

aantal ramen tellen en hoeft niet binnen in de linnenkast en al die andere plaatsen te neuzen. Daar

vonden de mensen overigens het volgende op: ze metselden ramen dicht en plakten er behang op,

bijvoorbeeld beschilderd met een landschap. Dus werd de raambelasting opgeheven. Maar de

categorisering is gebleven. Wij werken nu met grootheden als maatmannen en forfaits. De kans is

groot dat die vertalingen leiden tot een hertaling van het aan te pakken probleem en dat maakt

onderzoek wederom niet simpeler.

Er is nog een aspect aan die vertalingen. Die worden tijdens het proces namelijk gemaakt door een

beperkt aantal ingewijden. In zijn dissertatie heeft R.Bagchus destijds het begrip

2

‘beleidsgemeenschappen’ geïntroduceerd. Politici en beleidsmensen hebben contacten met

betrokkenen in het veld en dezen staan tot elkaar in een soort ruilrelaties, zoals Stoter en Huls

hebben laten zien. Hoe dat gaat, is onlangs nog eens beschreven door Munir Ramlal. Hij bevestigt,

aan de hand van enkele casus, die eerdere waarneming dat in een vroeg stadium met een beperkt

aantal sleutelfiguren wordt gesproken. Daar worden probleem en aanpak vastgesteld. Die afspraken

bepalen het tableau, de dan ingeslagen weg wordt gevolgd tot het einde, nieuwe en andere

informatie dringt nauwelijks of niet door. En het erge is, dat kan haast niet anders gaan. Er zijn

afspraken gemaakt en daar kun je niet zomaar onderuit, en verder doen diep menselijke

mechanismen als padafhankelijkheid en reductie van cognitieve dissonantie hun werk.

- De rechtssociologische onderzoeker wordt ermee geconfronteerd dat wetten slechts uit woorden

bestaan. Schuyt heeft al weer lang geleden gewezen op de interpretatie-,correspondentie- en

transformatieproblemen van de woorden van de wet bij de toepassing ervan in de praktijk. Ik kwam

onlangs tijdens mijn vakantie nog een fraaie tegen op Italiaanse perrons. Daar is naast de rand van

het perron een doorgaande gele baan van zo’n 15 cm breedte geverfd en daarbij staat op een

verbodsbord: “E’ vietato oltrepassare la linea gialla”. Nu reikt mijn Italiaans niet tot enorme hoogte

maar dit kan ik vertalen. Letterlijk genomen, betekent het verbod dat op een station geen

gehoorzaam mens de trein ooit in of uit zou kunnen stappen. Dat zal toch niet de bedoeling van die

regelgever zijn geweest.

Dat zijn niet de enige problemen met wetteksten. Tenminste twee andere elementen spelen een

complicerende rol als men de woorden van de wet als onafhankelijke variabele neemt. Het eerste is

dat de overheid met veel monden tegelijk spreekt. De overheid spreekt niet alleen via de wet, maar

geeft allerhande signalen af. Timmer heeft recent laten zien dat de globale normen van een wet

leiden tot nadere normen via lagere regelingen, beleidsregels en toezichtspraktijken. Er zijn nog

andere zoals: persconferenties, prestatieafspraken, handhavingsinspanningen, uitvoeringspraktijken.

Het tweede element is dat woorden weliswaar het nodige teweeg kunnen, maar voor wetten die iets

tot stand willen brengen, en dat is in elk geval de officiële functie van alle wetten, moeten meestal

materiële condities worden vervuld. Er moet geld op tafel komen om de woorden te verwerkelijken.

Dat geld komt er soms wel, soms niet, soms een beetje. Voor de rechtssociologische onderzoeker

betekent dat dat hij niet voldoende heeft aan de wet maar dat hij ook die condities, al die mogelijke

condities, en het voldoen daaraan in zijn onderzoek moet betrekken.

3

Kortom, een wet staat niet op zichzelf en de vraag is daarmee wat de onafhankelijke variabele is als

we de werking van wetgeving onderzoeken: wet, wet en beleid, wet en middelen, wet en andere

signalen.

b. Onderzoeksproblemen op het niveau van het onderzoek zelf

- De rechtssociologisch onderzoeker wordt ermee geconfronteerd dat ook de afhankelijke variabele

nogal diffuus is. Het doel van een wet is veelal vaag en ‘doelbereiking’ is een optelsom van allerlei

soorten resultaten; en er bestaat een flinke kans op perverse effecten. Als het doel van een wet is

het bestaan van wachtlijsten op te heffen, en het resultaat van de wet is dat er geen wachtlijsten

meer zijn maar dat wel de behandeling meer tijd is gaan nemen, een verplaatsing van het probleem

dus, is het de vraag of het doel wel is bereikt. Dat geldt nog sterker voor het begrip ‘effecten’. Het

begrip is op zich al niet erg scherp. In de literatuur is wel onderscheid gemaakt tussen directe en

indirecte effecten, korte termijn en lange termijneffecten en nog verschillende effecten voor

verschillende groepen of situaties. Dat betekent dat je eerst erg op je hoofd moet krabben om te

weten waar je moet zoeken naar wat effecten zouden kunnen zijn en binnen welke tijdsmarge. Een

mooi voorbeeld is de , inmiddels overigens weer gerelativeerde, invloed van de abortuswetgeving, na

zo’n 16 jaar, op de omvang van de criminaliteit in New York: welke onderzoeker zou bij een evaluatie

vijf jaar na de inwerkingtreding van die wetgeving aan dat mogelijke effect hebben gedacht? Het

zoeken naar effecten is als het zoeken naar spelden in hooibergen, zonder te weten wat een speld is,

heb ik wel eens geschreven. Dat is een beetje overdreven, want een aantal verbanden kun je wel

bedenken, maar in de grond is het zo. In de tweede plaats is het vaststellen van effecten een ramp,

want daarvoor is er tenminste een correlatie nodig tussen wet en vermoed effect, en bij voorkeur

een causaal verband. Dat laatste lukt zeker niet.

- Ik ga door op die causaliteit. Je zou kunnen zeggen dat er globaal gesproken twee

onderzoekstrategieën zijn: enerzijds de experimentele waarbij de relatie tussen wet en effect wordt

bezien en de context zoveel mogelijk wordt geëcarteerd, en anderzijds de contextuele, waarbij juist

wordt bezien hoe in een of meer contexten een wet invloed uitoefent. Het voordeel van de

experimentele aanpak is dat je mogelijk relatief harde verbanden uit je onderzoek krijgt, het

voordeel van de contextuele is dat je inzicht krijgt in maatschappelijke processen. Het nadeel van de

eerste is dat die niet kan worden toegepast. Dat is theoretisch al vaststelbaar omdat het grote aantal

maatschappelijke intermediërende variabelen niet onder controle is te houden. Uit onderzoek van

Klein Haarhuis en Niemeijer, maar ook uit het onderzoek van het Clearing House blijkt dat de

4

experimentele strategie nooit wordt toegepast in wetsevaluatief onderzoek. Zelfs de quasi-

experimentele komt niet voor, het is niet te realiseren.

In het rechtssociologisch onderzoek in dit verband is er de laatste jaren, zo meen ik te zien, een grote

voorkeur voor de contextuele benadering. Ik zie het in het dominante paradigma van het door John

Griffiths hier geïntroduceerde beeld van het semi-autonome veld en de processen die daar plaats

vinden als een wet zich als het ware een plek in dat veld moet zien te veroveren. Ik noem daarnaast

Pawson en Tilley, die in hun ‘Realistic Evaluation’ vinden dat de vraag van de werking van de wet als

volgt moet worden gesteld: hoe werkt die voor wie en onder welke condities. Causaliteit is bij zoveel

contextualiteit moeilijk vast te stellen. Dat wordt nog eens versterkt doordat het begrip ‘context ‘een

verzamelterm is voor allerlei omstandigheden; ieder kan zijn eigen context creëren.

c. De ontvankelijkheid van het beleid voor onderzoeksresultaten

- De verhouding tussen ‘de wetgever’, dat geheel van enerzijds politici, bewindslieden,

beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen, en alle mogelijke adviseurs en anderzijds de

rechtssociologisch onderzoekers, is niet zomaar gemakkelijk. Er bestaan sowieso de nodige

verschillen tussen beleid en onderzoek, tussen beleidsmensen en wetenschappers. Zij denken

anders. De beleidsmaker wil zekerheden; hij kan moeilijk tegen parlement en bevolking zeggen: we

voeren dit beleid met die en die rechten en plichten, het is een gok, we zien wel hoe het uitpakt. De

wetenschapper leeft juist van onzekerheden. Beleid en wetgeving zijn opinie- en belanggeoriënteerd,

de rechtssociologie is, als het goed is, empirisch en methodologisch georiënteerd.

In het verband van dit onderwerp noem ik nog enkele verschillen. De beleidsmaker moet sturen, hij

kijkt van boven af, hij denkt in verticale verhoudingen; ook als hij ruimte voor zelfregulering geeft,

bouwt hij diverse constructies in om enige greep te houden, in het bijzonder

informatieverplichtingen of toezicht. Al was het maar om het idee te hebben daarmee tegemoet te

komen aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Het is een rationalisatie om te ontkomen aan die

ondraaglijke gemoedsgesteldheid van onzekerheid, maar zij wordt volop gehanteerd. Dus ook bij

‘governance’, als men het in die terminologie wil zeggen, speelt ‘government’ op de achtergrond

steeds een rol. De rechtssociologisch onderzoeker heeft een heel ander sturingsparadigma voor

ogen, dat van netwerken, van semi-autonome sociale velden. Hij kijkt van onderop. Dat laatste

sturingsparadigma is niet per se onjuist (al wordt mijns inziens onderschat dat wetgeving in feite ook

5

het sociale veld definieert of herdefinieert), maar het sluit niet zo aan op het sturingsparadigma van

de wetgever.

Een mijns inziens belangrijk verschil is het volgende. De wetgever denkt in termen van algemene

regels en wil abstraheren van contextuele bijzonderheden. De wetgever produceert normen, waarbij

het in zekere mate indifferent is of zij aansluiten op de maatschappelijke werkelijkheid. Naarmate die

aansluiting minder is, moet er gewoon meer worden geïnvesteerd in aanvullende middelen en

handhaving.

Zoals ik al zei, is het rechtssociologisch paradigma dat van de context. Het onderzoeksmatige

antwoord op de vraag of wetgeving zal werken is vrijwel altijd: dat hangt ervan af. Daar zit de

beleidsmaker weer niet op te wachten, dat weet hij ook wel.

- De ontvankelijkheid van het beleid voor resultaten van onderzoek heeft ook een sterke politieke

dimensie. Ik heb werkelijk met eigen oren wetgevingsjuristen horen zeggen dat het hen niet kan

schelen of en hoe een wet werkt. Als het wetsvoorstel maar door de Kamers wordt geloodst en wet

wordt. Mocht het als wet niet werken en mocht dat een probleem blijken te zijn, dan komt dat

vanzelf wel weer terug op de politieke agenda. En zo is het.

Dat is wel te nuanceren. Er zijn verschillende soorten gebruik van kennis, korte en lange termijn,

direct en indirect, intern binnen de departementen of extern. Kennis opgedaan in evaluaties wordt,

zo is gebleken, regelmatig gebruikt. Recent onderzoek van Van Gils en Leeuw c.s. bevestigt dat

beeld. Binnen BuiZa neemt men kennis van onderzoeksresultaten en benut ze , al was het maar als

hulpmiddel bij de overdracht van dossiers. Ik heb nog een eigen voorbeeld van dat interne gebruik. In

het kader van het WODC deed ik onderzoek naar het nut van een legitimatieplicht. De, nogal

sceptische, onderzoeksresultaten waren gepubliceerd in een in groen uitgevoerd boekje. De

wetgevingsjurist die het onderwerp behandelde, zei tegen mij dat in het interdepartementaal

overleg hem steeds weer, zoals hij het noemde, dat ‘groene monster’ werd voorgehouden. De wet is

er uiteindelijk gekomen, in de toelichting is het onderzoek nogal genegeerd.

Maar bij concrete wetsevaluaties worden de resultaten regelmatig ook niet gebruikt en zeker niet in

publiek debat. Mijn beeld is dat vooral die bevindingen worden gebruikt die passen in de door de

overheid gehanteerde beleidsvisie. Bewindslieden houden er, net als de meeste mensen overigens,

niet van dat zij fouten zouden hebben gemaakt en al helemaal niet dat dat publiek wordt gemaakt;

en de eerder genoemde mechanismen als padafhankelijkheid, reductie van cognitieve dissonantie

6

spelen een flinke rol. En soms speelt een rol dat de onderzoeksresultaten op een moment komen dat

de politieke belangstelling voor het onderwerp gewoon weg is.

De soort kennis die wordt geproduceerd is van invloed op het gebruik, de interesse van beleids- en

wetgevingsambtenaren zeker ook. Maar het zijn vooral de politieke en beleidsmatige

omstandigheden die het directe en expliciete gebruik bepalen. De context dus.

Ik sluit dit eerste deel van mijn verhaal af. De kern is dat het thans meest voorkomende

wetgevingsonderzoek, de ex ante of ex post evaluatie van afzonderlijke wetten, op zich heel nuttig is

maar dat het waarschijnlijk de wetgeving niet erg vooruit helpt. Dat houdt verband met de aard van

het onderzoek dat in een wereld vol variabelen slechts zwakke verbanden kan vinden, in verband

daarmee vanwege de context die bepalend blijkt. Met andere woorden: de aard van de kennis die

wordt verschaft, sluit niet zomaar aan op de behoefte van de wetgever. En daarbij is de wetgever

terughoudend met het gebruik van kritische bevindingen.

II. Van de verlossing?

Het is een wat somber beeld. Het valt best hier en daar wat te verlichten, maar toch. Ik kom daarom

nu op het tweede deel van mijn verhaal: kan de rechtssociologie desondanks een bijdrage leveren?

Valt een strategie te bedenken, waardoor kennis meer kans maakt te worden gebruikt? Op zich kan

men proberen de ontvankelijkheid van de wetgever voor onderzoeksresultaten te vergroten. Op

grond van wat ik hierover zei, acht ik een dergelijke strategie niet zomaar kansrijk. Ik wil mij, zeker

ook in dit gezelschap, daarom richten op de andere factor, en zien of we beter bruikbare kennis

kunnen verkrijgen. Ik gebruik wel het beeld van de boom van kennis van goed en kwaad waarvan de

wetgever naar believen kan plukken, of het wat minder onbijbelse beeld van een reservoir van kennis

dat wordt gevuld vanuit theorie en onderzoek, waaruit de wetgever kan putten, wat en wanneer hij

dat nodig acht. Dat kan overigens lang duren. Zo dateert de attachment theorie van Bowlby al van

de zestiger jaren, maar pas de laatste jaren gebruiken rechters dit idee bij hun uitspraken in

kinderzaken, betrekken zij het bij de bepaling van ‘het belang van het kind’, zo verneem ik. Dat

betekent dat het vooroordeel dat biologische ouders altijd het beste voorhebben met hun kind, niet

meer rigoureus wordt toegepast, dat kinderen niet als pakketjes worden heen en weer geschoven

tussen natuurlijke ouders en pleegouders. Eens kan het er dus van komen.

Mijn uitgangsstelling is dat je moet proberen bij voorkeur algemene kennis te produceren die

herhaald te gebruiken is. Ik heb ook een argument hiervoor. Wetgeven is sturen in de mist. De

7

wetgever legt een instrumentarium vast in de verwachting dat dat het beoogde doel zal bereiken.

Dat is een voorspelling, een beleidstheorie, wetenschappelijk gesproken. Je kunt wetgevers het best

een dienst bewijzen door kennis te produceren die zij kunnen gebruiken bij de voorbereiding van

steeds nieuwe wetgeving, dus door kennis te produceren op grond waarvan zij, zij zijn tenslotte geen

gekke henkies maar meestal intelligente mensen, globaal beter kunnen voorspellen of en hoe het

gekozen instrumentarium zal werken. Ex ante evaluaties zijn tegenwoordig wat meer ‘sophisticated’

dan vroegere methoden van voorspellen zoals het schouwen van dierendarmen, het bestuderen van

de vlucht van vogels of het luisteren naar het ruisen van de bladeren van een oude eik, om over de

uitspraken van door zwavelgas benevelde dames of het kijken in koffiedik nog maar te zwijgen. Maar

voorspellen blijft moeilijk, het wordt alleen waardevoller indien het is gebaseerd op eerder empirisch

onderzoek en enigszins gevalideerde theorieën.

- Ik heb wel eens voorgesteld die algemeenheid te bevorderen door bij wetsevaluaties thematische

elementen in te voegen, niet alleen om zo de aandacht voor die specifieke wetgeving te verdunnen

maar ook om algemene kennis voor de toekomst te produceren en daarmee het kennisreservoir te

vergroten. Dan wel, een wat andere manier, thematische onderwerpen systematisch te behandelen,

zoals de effectiviteit van subsidies of de effectiviteit van subsidies vergeleken met fiscale incentives.

Het is wel gebeurd, het blijft een goed idee.

Andere thema’s zijn bijvoorbeeld:

-de constructie en werking van open normen. Denk aan een norm als: bouw veilig, produceer

milieuvriendelijk. Ik zei al dat Timmer daarbij vond dat die normen zo open niet zijn. Op het terrein

van de Ruimtelijke Ordening werden processen als Timmer vond, echter niet waargenomen

(Duijkersloot c.s. 2011). Daar liggen dus nog vragen open.

-Verwant is hoe de vermarkting van publieke diensten en voorzieningen heeft gewerkt. De

bevindingen daarover zijn verschillend. Ik las vorige week dat de Kamer er een onderzoek naar gaat

doen.

-Twee aardige thema’s vind ik nog a. het gebruik van informatieverplichtingen: wanneer en waartoe

worden ze opgelegd, welke informatie wordt vervolgens gegeven en vooral: wat wordt daar dan mee

gedaan? En b: de effecten van de verschillende uitvoeringsstijlen. Anders dan althans ik verwachtte,

bleek uit onderzoek dat een bureaucratische uitvoeringsstijl voor de klanten beter uitpakt dan een

discretionaire.

8

-Een weer andere methode om te zoeken naar meer algemeen geldige uitspraken over de werking

van wetgeving, is de uitvoering van meta-evaluaties. Een meta-evaluatie is kort gezegd een evaluatie

van door anderen uitgevoerde wetsevaluaties. Klein Haarhuis en Niemeijer deden dat in een mooie

poging, wij van het Clearing House doen het nu. Wij hebben een modelletje ontworpen, wij hebben

op basis van enig grasduinen in de –onderzoeks- literatuur een aantal waarschijnlijke verbanden

tussen wet en doelbereiking geformuleerd. Aan de hand van de nodige, door diverse andere

onderzoekers uitgevoerde wetsevaluaties pogen wij te zien in welke mate die verbanden kunnen

worden bevestigd of juist niet.

Ik geef u eerst het basisschema van het proces van wetgeving

Dat schema hebben we vervolgens ingevuld met de ons inziens belangrijkste elementen.

9

10

In de meta-evaluatie bezien we of er inderdaad verbanden zijn te leggen tussen de diverse

elementen, in het bijzonder tussen de aard van de wet en de mate waarin het beoogde doel wordt

bereikt; en vervolgens welke elementen daaraan bijdragen.

Ondanks, of nee juist dank zij deze beide pogingen moet ik enkele kanttekeningen bij dit soort meta-

onderzoek plaatsen. De verbanden die Klein Haarhuis en Niemeijer vonden, blijven al met al nog erg

rudimentair en uitwendig. Ook wat ons onderzoek betreft, vrees ik het ergste. Ik kan u nog niet de

resultaten van deze meta-evaluatie geven, maar ik acht de kans groot dat de uitkomst is: het hangt

ervan af. Wij worden bovendien geconfronteerd met ontzettend veel ruis: onderzoekers

onderzoeken niet wat ze zouden kunnen onderzoeken, ze operationaliseren begrippen anders, ze

stellen de resultaten in het algemeen wat gunstig voor (ze hebben tenslotte een vervolgopdracht

nodig), gebruikte begrippen zoals ‘gemeenten’ of ‘bedrijven’ staan voor gemiddelden, en over

doelbereiking en effecten vertelde ik u al. We zitten verder met het probleem wat voor steekproef

we nu eigenlijk hebben getrokken door geëvalueerde wetten als onderzoekssample te nemen. En bij

het scoren merken we dat wat ons in eerste instantie helder leek, toch minder helder is. Is een wet

remmend of stimulerend? Vaak wordt het een gebruikt om het ander te bewerkstelligen, dus hoe

scoor je? Is een wet infrastructureel of gedragsgericht? Institutionele wetgeving is uiteindelijk ook op

gedrag gericht. Dus wederom: hoe scoor je? Wetten bestaan meestal uit diverse soorten normen,

dus hoe kenschets je de aard van de normstelling? Er is zoveel ruis dat zelfs de uitspraak dat het

ervan af hangt, onzeker is.

Dus ook op het niveau van metastudies past grote bescheidenheid wat betreft de kennis die zij

opleveren en is het de vraag of de beleidsmakers er wat aan kunnen hebben, nu of eens. Wat zou

kunnen helpen is als rechtssociologisch onderzoekers het met elkaar eens kunnen worden over

bijvoorbeeld de inhoud van begrippen of welke vragen steeds zullen worden meegenomen. Dat zal

niet meevallen. Wetgevingsjuristen slagen er lang niet altijd in tot eenduidige, voor meer wetten te

gebruiken definities te komen of juridische constructies systematisch te benutten. En zij moeten dat

wel vanwege de Aanwijzingen voor de regelgeving. Hoe zouden die onafhankelijke niet door regels

en aanwijzingen gebonden individuele onderzoekers die voor een deel juist met elkaar moeten

concurreren en elkaar tegenspreken, daartoe komen? Ik ben sceptisch. Ik hoop natuurlijk dat ons

model inspiratie voor zo’n soort conventie biedt. Daarom noem ik maar even de titel van het boekje

waar het allemaal in staat:

G.J. Veerman, R. Mulder, ‘Wetgeving met beleid- bouwstenen voor een bruikbare

wetgevingstheorie’(Den Haag (Boom) 2010).

11

-Meer recent is aandacht gevraagd voor een focus op de zogenoemde ‘mechanismen’. Met name

mijn zeer gewaardeerde collega Frans Leeuw verwacht daar veel van. Allereerst een waarschuwing

voor een begripsverwarring. Klein Haarhuis en Niemeijer gebruikten dit begrip in hun meta-evaluatie,

maar bij hen worden mechanismen al snel gelijk gesteld aan ‘interventietypen’, zoals zelfregulering

of transparantie. In de betreffende sociale psychologie literatuur, althans die ik ken, wordt een ander

begrip van mechanismen gebruikt; daar zijn het de vaar- en voertuigen die een interventie brengen

tot een bepaald gedrag. Mechanismen staan voor wat er gebeurt in wat de ‘black box’ was tussen

interventie en gedrag; die zou daarmee worden geopend. Ik houd me aan deze betekenis.

Ik was aanvankelijk erg gecharmeerd van deze benadering, omdat je dan beter kunt begrijpen hoe

wetten werken, hoe mensen met regels omgaan en waarom. En mechanismen zijn breed toepasbaar.

Later sloeg de twijfel toe. Het probleem van het onderzoek naar mechanismen is allereerst dat het

iets tautologisch of nominalistisch heeft: je ziet een interventie, je ziet een gedrag daarna en het

verschil noem je het mechanisme. Het is een naam maar onduidelijk is of het ook voor iets reëels

staat. Het probleem is vervolgens zoals uit de studie van Jon Elster blijkt, dat mechanismen soms het

ene gedrag bewerkstelligen maar soms juist het tegenovergestelde gedrag. Ik noem als voorbeeld

het mechanisme van ‘crowding out’. Dat houdt in dat als een intrinsieke motivatie voor een gedrag

wordt vervangen door een extrinsieke (een regel voorzien van een sanctie), mensen dat

oorspronkelijke gedrag niet meer vertonen. Het is empirisch vastgesteld in het beroemde onderzoek

van Gneezy en Rustichini. Het probleem is echter dat niet alle mensen dat veranderde gedrag

vertonen, dat sommige eerder al intrinsiek gemotiveerden zich blijven gedragen zoals ze deden en

dat anderen, eerder niet intrinsiek gemotiveerden, zich juist wel door de extrinsieke motivatie van

regel en straf op overtreding laten leiden. Dus het eindeffect is de som van een aantal tegenstrijdige

effecten. Hoe die som is, zal van het onderwerp en de situatie afhangen. En bovendien zijn

verschillende mechanismen tegelijkertijd aan het werk, dan hangt het er maar vanaf. Die verdraaide

context verpest het dus weer. Zo kom je nimmer tot voorspellingen waar de wetgever wat aan heeft.

Nu ja, natuurlijk is het handig te weten dat dergelijke mechanismen bestaan, en ook deze strategie

levert wel algemene kennis op; maar ook zij heeft ernstige beperkingen.

III Naar een nieuw geloof?

Bij zoveel hindernissen en zoveel context krijg je het gevoel dat de rechtssociologie op het terrein van

de wetgeving eigenlijk gedwongen is tot een soort stilstand te komen. Het paradigma van het semi-

autonome veld en het onderzoek naar de sociale werking van recht is heel nuttig geweest om inzicht

12

te krijgen in de diverse processen ‘in het veld’ en als relativering van de sturingspretenties van de

overheid. Alles wat ik hier te berde heb gebracht, is het resultaat van rechtssociologisch onderzoek,

althans van rechtssociologische manier van kijken naar die wetgeving. Ik zei dat er op zich nog

genoeg is te onderzoeken binnen het onderzoeksveld van de wetgeving. Maar ik zie als groot risico

dat de context haar eigen einde in zich draagt, dat met haar de wal het schip keert.

Het was, las ik ergens, een inzicht van Goethe dat als een wetenschap tot stilstand komt, de reden

kan zijn dat sprake is van een te conventionele benadering of een onjuist begrippenstelsel. Nu is dat

een uitspraak die moeilijk voor bestrijding vatbaar is, maar zij biedt mij wel een aardige overgang

voor de volgende vraag: aangenomen dat we vast dreigen te gaan zitten in die context en dat de

productie van algemene kennis over de werking van wetgeving zo eenvoudig nog niet is, zou er een

alternatieve invalshoek te bedenken zijn? Een nieuw geloof, als het ware.

Ik doe een poging, door een stap buiten het rechtssociologisch kader te zetten en als het ware vanuit

een extern standpunt of een extern probleem naar wetgeving en onderzoek daarnaar te kijken.

Ik ga daarvoor terug naar wat Ultee, Flap en Arts de drie hoofdthema’s van de sociologie hebben

genoemd: het maatschappelijk rationaliseringsproces, de cohesieproblematiek, en de sociale

ongelijkheid. Het lijkt mij dat deze thema’s zich alle nog volop voordoen. Wat mij betreft staat van

deze drie de maatschappelijke cohesie in het centrum van de rechtssociologische

onderzoeksbelangstelling. Dat heeft een actuele politieke reden, maar ook een algemene.

Uiteindelijk bestaan samenlevingen dank zij een zekere cohesie. Het ligt in het begrip ‘samenleving’

besloten. In die zin is het een eeuwige vraag. De rechtssociologische vraag zou dan zijn hoe en in

welke mate beleid en wetgeving, in innige verbondenheid, bijdragen aan cohesie of juist non-

cohesie. Ik vermoed, maar ik ken de literatuur niet en in elk geval niet goed genoeg, dat er na meer

dan een eeuw van sociologisch onderzoek een zeker inzicht bestaat wat cohesie kan zijn en in de

bronnen die bijdragen aan die vormen van cohesie. Vandaaruit zouden actuele wetten en het daarbij

horende beleid kunnen worden beoordeeld, dan wel pakketten van wetten en beleid die het gevolg

zijn van bijvoorbeeld een regeerakkoord. Maar ook historisch zou men de bijdrage van beleid en

wetgeving aan sociale cohesie kunnen bezien. Het voordeel daarvan is dat het wat afstandelijker is

van de actualiteit. Het is een thema waar Schuyt al zijn bundel over ‘de steunberen van de

samenleving’ aan wijdde.

Mijn voorstel is dus: bezie wetgeving vanuit een extern standpunt, wat mij betreft vanuit haar functie

voor in het bijzonder de cohesie. Dat is moeilijk genoeg. Ik maak het nog lastiger. Ik denk dat

‘cohesie’ niet alleen vanuit de sociologie kan worden begrepen. Allereerst is er natuurlijk de

13

economie, althans spelen economische condities een rol in zekerheid, veiligheid en cohesie. Dat is

wel bekend. Maar ik denk ook aan de psychologie. Ik ben meer dan 40 jaar gehuwd met een

psychoanalytica, dezelfde voor de preciezen onder u, en zoiets laat zijn sporen na. Als het om cohesie

gaat in een samenleving, dan begint dat toch bij ‘attachment’, bij de ontwikkeling van relaties tussen

kind en ouders of andere ‘important others’. Het gevoel van veiligheid en het direct daarbij horende

gevoel van ‘agency’, het idee dat je wordt gezien en dat je invloed hebt op je omgeving en je relaties,

zij worden in de vroegste kindertijd ontwikkeld en spelen door tot op hoge leeftijd. Ik kan dat als nu

officieel bejaarde uit ervaring bevestigen. De metafoor van ‘vadertje staat’ heeft de bezwaren van

elke metafoor en heeft iets oubolligs, maar zij staat mijns inziens ook voor iets heel basaals: de wens

beschermd te worden door een veilige, betrouwbare en gezaghebbende instantie, door iemand die

het weet als wij het niet meer weten. Als wij zien dat meer dan een kwart van de bevolking zich

wendt tot een politieke beweging die bestaat vanwege een gevoel van tekortgedaanheid, zo duid ik

maar, dan zit daar een cohesieprobleem. Als op idiote en aantoonbaar onjuiste gronden niettemin als

juist wordt verteld dat bepaalde groepen ‘anderen’ de oorzaak zijn van sociale problemen, dan wordt

aangesloten op innerlijke verdedigingsmechanismen, verdedigingsmechanismen die een lange

traditie kennen. De pest, misoogsten, maar ook narigheden op microniveau als de miskraam van de

Habsburgse (maar van origine Spaanse) keizerin Margaretha Theresia, werden toegeschreven aan

bevolkingsgroepen, in het bijzonder de Joden. Je kan veronderstellen dat het om onkunde gaat, dat

de medische wetenschap toen nog niet toereikend was. Maar het feit dat dergelijke processen zich

nog steeds voordoen, geeft aan dat kennis niet voldoende is. Er is meer aan de hand. Je kunt dus

misschien wel beter veronderstellen dat het hier mede om psychische processen gaat waarbij

teleurstellingen en machteloosheid tegenover pech niet worden verdragen. Mensen zoeken en

vinden daarvoor externe oorzaken. In psychoanalytische termen is hier sprake van een soort

splitsing. Dat is een afweermechanisme waarbij het goede afgesplitst wordt van het kwade, om het

goede te beschermen tegen het kwade. Het kwade wordt buiten de deur gezet. Niet wordt

verdragen dat beide tegelijk kunnen bestaan, in één persoon of configuratie; ambivalentie wordt niet

gevoeld en begrepen. Het gaat mij er in dit verband om of en hoe het bestaan van dergelijke

gevoelens en het gebruik van dergelijke afweermechanismen wordt beïnvloed door bepaald beleid of

wetgeving, in stand gehouden of zelfs versterkt. Een voorbeeld op een ander terrein. Ik durf het

haast niet te zeggen, maar: wat zijn de effecten van het emancipatiebeleid geweest door de zorg

voor kinderen uit te besteden aan sociale instituties als de crèche en de school? Ik zeg niet dat een

emancipatiebeleid verkeerd is, integendeel, maar het beleid had ook wijziging van de traditionele

taakverdeling tussen mannen en vrouwen als inzet kunnen nemen in plaats van uitbesteding van de

zorg voor de eigen kinderen.

14

Kiezen voor een dergelijk thema als cohesie brengt mee dat de rechtssociologie voor die

aanvullende, meer individueel-psychologische invalshoek bij de ontwikkelingspsychologen of

psychoanalytici te rade gaat. Ik noem het aanvullend omdat er mijns inziens moeilijk een scheiding

valt te maken tussen het microniveau van individu en gezin enerzijds en het macroniveau van de

samenleving anderzijds. De identiteit van mensen, hun vermogen tot empathie en mentaliseren,

wordt ontwikkeld in de kleine wereld van de gezinsinteracties. Maar zij hangen ook samen, zo zegt

de psychoanalyticus Wouter Gomperts, met machtsverhoudingen in de grote wereld. Hij spitste het

op zich toe op inferioriteits- en superioriteitsgevoelens. Vanaf de vroege kindertijd vormt de

identiteit zich onder meer door hoe mensen over je huidskleur en etniciteit denken en voelen. Hoe

de buitenwereld tegen vader en moeder aankijkt, dat geven zíj door aan de kinderen. En de overheid

beïnvloedt hoe mensen en groepen mensen tegen elkaar aankijken, beïnvloedt of angst wordt

geëxploiteerd of gecontained.

Deze nadruk op de behoefte aan veiligheid, de behoefte gezien te worden en invloed te hebben, sluit

in zekere mate aan op Maslow die vijf basale behoeften van mensen als bron van beleid zag, en op

Martha Nussbaum, die negen basisbehoeften onderkende waar het recht aan tegemoet zou moeten

komen. Zij zitten, als ik het goed zie, nog erg op het niveau van institutionele arrangementen. Ik zou

dus op dat vlak van de behoefte aan veiligheid de psychologische ontwikkeling willen betrekken en

willen bezien op welke wijze het beleid en de wetgeving van de overheid die ontwikkeling

beïnvloeden.

Het is helder dat de eerder vermelde moeilijkheden van onderzoek zich dan ook zullen voordoen. Dat

zal zeker zo zijn. Het begint al met de vraag wie tot de samenleving behoren waarvoor de cohesie

geldt. Maar ik zou denken dat er empirisch gesproken, materiaal is om de mechanismen voor de

cohesie binnen kleinere en grotere verbanden en typen verbanden, te beschrijven. Het belangrijkste

voordeel lijkt mij te zijn dat je vanuit een belangrijk probleem de rol en betekenis van wetgeving

beziet.

IV Slot

Ik kom aan het slot van mijn verhaal. Ik heb geleerd dat je in een verhaal als dit eigenlijk maximaal

twee, nou ja, in dit gezelschap waarschijnlijk wel drie boodschappen kunt afleveren. Die zaten

verscholen in deze brei van woorden. Ik haal ze eruit, zekerheidshalve.

15

Boodschap 1: Binnen de bestaande conventies van onderzoek naar de werking van wetgeving en

onderdelen daarvan is nog best het nodige te doen. Maar ik vermoed ook dat de methodologische

beperkingen van onderzoek naar de werking van afzonderlijke wetten, het paradigma van de sociale

velden en van de hegemonie van de context tot onvruchtbare uitkomsten zullen leiden, tot

uitkomsten waar wetgevers weinig aan hebben.

Boodschap 2: De ontvankelijkheid van wetgevers voor empirische kennis is grillig, maar zeker is dat

er behoefte blijft bestaan aan empirisch onderbouwde wetgeving, aan betere prognoses. Dat

betekent dat een type onderzoek nodig is waarmee meer algemene kennis wordt geproduceerd

waarmee het reservoir aan voor beleid nuttige kennis wordt gevuld, of de boom der kennis van goed

en kwaad wordt opgetuigd. Dat kunnen thematisch opgezette gevalstudies zijn en allerhande meta-

evaluaties. Daarvoor is wel nodig dat rechtssociologen tot een soort conventie komen over welke de

interessante aspecten zijn en hoe de begrippen worden ingevuld.

Boodschap 3: De ‘blijde’ boodschap is dat je ook vanuit een andere inzet in rechtssociologisch

onderzoek wetgeving kunt bezien. Mij lijkt daarvoor belangrijk de bijdrage van wetgeving, van zowel

afzonderlijke wetten of van wetgeving meer in het algemeen, aan een der drie grondvragen der

sociologie, die van de cohesie. Het gebruik van psychologische en psychoanalytische inzichten lijkt

mij daarvoor onontbeerlijk. Ook dat zal onderzoeksmatig de nodige hoofdbrekens kosten, ook een

dergelijke inzet is waarschijnlijk het vruchtbaarst als rechtssociologen samen optrekken.

Ik zou kunnen concluderen dat mijn intuïtie mij niet bedroog. Er zijn veel mogelijkheden voor

onderzoek. Rechtssociologisch onderzoekers kunnen er nog het nodige plezier aan beleven. En dat

lijkt me al prachtig. Of de wetgeving er beter van wordt, lijkt me evenwel erg de vraag. Laten we die

grootheidsfantasie niet hebben. Wat rechtssociologen kunnen doen, is het reservoir van empirische

kennis vullen. Dat lijkt me als taak al moeilijk genoeg.

Utrecht, 1 juni 2012

16

Gebruikte literatuur

R. Bagchus, Waardevolle instrumenten, diss. EUR, Delft 1996.

J.Bowlby, Attachment and Loss, Vol.I, London 1969.

J.Elster, Explaining Social Behavior – More Nuts and Bolts for the Social Sciences, Cambridge, N.Y., 2010-8.

F.Fleurke, P.J. de Vries, Bureaucratie presteert beter op maatwerk, Bestuurswetenschappen 1998/6, p. 297-319.

G. H.C. van Gils, F. L. Leeuw, M. Gildemyn, L. Inberg, Leren van Evalueren, Den Haag (Ministerie van Buitenlandse Zaken) 2010.

U.Gneezy, A. Rustichini, A Fine is a Price, Journal of Legal Studies 2000, 29 (1), p. 1-17.

J.Griffiths, De sociale werking van recht, in:J. Griffiths (red.), De Sociale Werking van Recht, Nijmegen 1996-3.

C.M. Klein Haarhuis, E. Niemeijer, Wet en werkelijkheid, WODC rapport 267, Den Haag 2008.

F.L.Leeuw c.s., S.D. Levitt, S.J.Dubner, Freakonomics, Amsterdam 2005.

R.Pawson, N.Tilley, Realistic Evaluation, London, 2008-11.

M.R.Ramlal, Naar een glazen wetgevingshuis, diss. EUR, Den Haag 2011.

C.J.M. Schuyt, Ongeregeld Heden, oratie RUL, Alphen ad Rijn 1982.

C.J.M. Schuyt, Steunberen van de samenleving, Amsterdam 2006.

J.C.Scott, Seeing like a state, New Haven-London 1998.

W.S.R.Stoter, N.J.H.Huls, Onderhandelend wetgeven- een proces van geven en nemen, Den Haag 2003.

W. Timmer, Het doel wel gesteld, diss. EUR, Den Haag 2011.

G.J.Veerman, G.Paulides, E.J.Hofstee, Ik zal eens even vragen naar zijn naam- voor- en nadelen van een legitimatieplicht, WODC-rapport 89, Arnhem 1989.

G.J.Veerman, Over wetgeving- principes, paradoxen en praktische beschouwingen, Den Haag 2009-2 (derde druk verschijnt zomer 2012).

G.J. Veerman, Negen aanwijzingen voor wetsevaluatief onderzoek, RegelMaat 2009/4.

G.J. Veerman, R.Mulder, Wetgeving met beleid, Den Haag 2010.

17