22 Tijdschrift Milieu, september 2016

Producenten-verantwoordelijkheid en afvalbeheerProducenten en importeurs zijn medeverantwoordelijk

voor het afvalbeheer van hun producten. Hiertoe is een

kwart eeuw geleden het begrip ‘producentenverantwoor-

delijkheid’ (PV) geïntroduceerd. Bij PV staat een terug-

nameplicht voor de producent en herverwerking in het

afvalstadium centraal. In de afgelopen vijfentwintig jaar

is enorme vooruitgang geboekt. Tegelijkertijd is het eind-

punt nog lang niet in zicht en zijn er op weg hiernaar toe

de nodige hobbels te nemen.

Vóór 1990 hadden producenten en impor-teurs geen enkele verantwoordelijkheid voor de op de markt gebrachte consumptiegoe-deren in het afvalstadium. De invoering van producentenverantwoordelijkheid beoogde een ommekeer. Er kwamen retoursystemen met een terugnameplicht voor herkenbare

en af te scheiden stromen (effectgericht spoor), aangevuld met maatregelen om het - groeiend - afvalvolume te beheersen (bron-gericht spoor). Iedere materiaalstroom kent sindsdien zijn eigen (uitvoerings-)organi-satie: Afvalfonds Verpakkingen / Nedvang, NVMP / Wecycle (bruingoed, witgoed,

elektrische apparaten en – gereed-schappen), Stibat (batterijen en accu’s) en ARN (autowrakken), met de Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland1 (VPN) als overkoepelende organisatie. Het zijn alle organisaties van het bedrijfsleven die collectief, dus namens de betrokken producenten en importeurs, de verantwoordelijkheid invullen voor het behalen van de inzamel- en recyclingdoel-stellingen die aan hen zijn opgelegd.

Geen doel maar middelPV is geen doel op zich, maar een middel om de door de Europese en de Nederlandse overheid gestelde recyclingdoelen te behalen. Momenteel telt ons land vijf productbesluiten2 waarin de producent/importeur wordt verplicht een product in het afvalstadium terug te nemen. Deze hebben betrekking op afgedankte

20 producentenverantwoordelijkheid.indd 22 24-08-16 09:51

23Tijdschrift Milieu, september 2016

HetRecyclehuis

1

2

34 5

6

8

13

14

10

11

9

15

7

7

1816

19

22

2426

25

21

20

27

29

28

31

32

3330

36

35

34

38

39

40 41 42

37

12

23

17

1. Hout2. Papier3. Tuinverlichting4. Vijverpomp5. Elektrisch tuingereedschap6. Groen afval (GFT)

7. Feestverlichting8. Behang9. Vloerbedekking10. Vlakglas11. Airconditioning12. Kantoorstoel

13. Elektrisch muziekinstrument14. Bruingoed15. Kranten16. Centrale ventilator17. Zonnebank18. CV-ketel

19. Medicijnen20. Rookmelder21. Luiers22. Kleine apparaten23. Verpakkingen24. Keukenapparatuur

25. Glas26. Frituurvet27. Armaturen28. ICT apparaten29. Cartridges30. Spaarlampen/batterijen

31. Witgoed32. Plastic33. Elektrisch gereedschap34. Zonnepanelen35. Matrassen/textiel36. Elektrisch speelgoed

37. Beveiligings apparaten38.Elektrischeauto/fiets/scooter39. Autobanden40. KCA41. Accu’s42. Verfblikken

1) elektr(on)ische apparatuur, 2) batterijen en accu’s, 3) autowrakken, 4) autobanden en 5) verpakkingen. De wettelijke grondslag daarvoor is de Wet milieubeheer (Wm). Naast deze wetgeving is voor enkele andere stromen, zoals vlakglas, op vrijwillige basis producentverantwoordelijkheid geïntro-duceerd en vastgelegd in een Algemeen Verbindend Verklaring.

EuropaVrijwel alle Europese lidstaten hebben PV inmiddels ingevoerd. De benadering wordt beschouwd als een belangrijk instrument van de Europese afvalhiërarchie, gericht op achtereenvolgens preventie, hergebruik en recycling. Op Europees niveau is PV in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (2008/98/EC) als een efficiënt middel gepositioneerd

en zijn er drie richtlijnen die PV introdu-ceren als beleidsaanpak, namelijk voor autowrakken, elektr(on)ische apparatuur en batterijen. Daarnaast heeft de bron- en effectgerichte aanpak van het beheer van afvalstromen sinds 2008 een prominente plaats gekregen binnen het afvalstoffen-beheer. Deze verantwoordelijkheid beperkt zich niet alleen tot de afvalfase, maar ook tot het ontwerp en de productie (ecodesign) met dien verstande dat het in die fasen nog niet om een verplichting gaat, maar om een uitnodiging aan producenten en importeurs.

Wel blijkt uit recent onderzoek, uitgevoerd in opdracht van de Europese Commissie, dat er onderling veel verschillen zijn in de wijze waarop PV door de lidstaten in nationale regelgeving is geïmplementeerd. Dat geldt zowel voor het type afvalstroom als voor de organisatiewijze. Ook de behaalde inzamel- en recyclingpercentages per afvalstroom verschillen aanzienlijk. Naar aanleiding van onder andere deze bevindingen heeft de commissie in december 2015 voorstellen gedaan voor een uitbreiding van de bepa-lingen over PV in de Afvalstoffenrichtlijn. Deze richten zich met name op het bevor-deren van de uniformiteit van de imple-mentatie van PV op het niveau van de lidstaten.

Circulaire EconomieSinds de introductie van PV hebben de betrokken (uitvoerings-)organisaties tal van activiteiten georganiseerd en campagnes gevoerd om inzameling en recycling te stimuleren. Van Afval Naar Grondstof (VANG) is een programma waar thans vol op wordt ingezet. Over dit onder-werp wordt regelmatig in dit tijdschrift gepubliceerd3. VANG is een programma van de overheid, waar PV deel van kan uitmaken. Maar VANG is daarmee niet gelijk aan PV.

De aandacht voor de Circulaire Economie, waarvoor PV een bouwsteen vormt, zorgt bovendien voor hernieuwde aandacht voor dit onderwerp. Vanuit de overheid zien de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de Omgevingsdiensten toe op toezicht op en het handhaven van de verplich-tingen. Mogelijk leiden het programma VANG en de voorstellen van de Europese Commissie nog tot wijzigingen in de bestaande regelgeving of tot nieuwe regel-geving. De VANG-aanpak wordt vastgelegd in het derde Landelijk Afvalbeheerplan (LAP 3) dat naar verwachting in 2017 in werking treedt.

Het Recyclehuis: Er zijn 42 afvalstromen te onderscheiden, waarvan voor 5 groepen wettelijke regelingen bestaan.

Coen Bertens is als senior business analist werkzaam bij het Afvalfonds Verpakkingen; Francien Eppens is zelfstandig ondernemer met de formule Shop&Drop’; Annemiek Tubbing (info@tubbingmilieuadvies.nl) is milieujurist en zelfstandig werkzaam als Tubbing Milieu-Advies.

Alle drie auteurs maken deel uit van de sectie Afval van de VVM

1 Zie: http://www.producenten-verantwoordelijkheid.nl 2 Informatie over de productbesluiten:

www.rwsleefomgeving.nl/onderwerpen/afval/producent/3 Zie onder andere het themanummer van het

Tijdschrift Milieu van maart 2016.

20 producentenverantwoordelijkheid.indd 23 24-08-16 09:51

24 Tijdschrift Milieu, september 2016

MonitoringProducenten en importeurs zijn verplicht om over de inzameling en verwerking van het product in het afvalstadium melding te doen bij de inspectie en jaarlijks verslag te doen van de bereikte resultaten.

De monitoringvragen lijken op het eerste oog vrij eenvoudig, namelijk 1) Hoeveel is er van het betreffende materiaal op de Nederlandse markt gebracht?, 2) Hoeveel is er (na)gescheiden ingezameld, en 3) Wat zijn de resultaten van de recycling? Het is aan de uitvoeringsorganisaties zelf om de monitoring te organiseren.

De uitvoeringsorganisaties zijn verplicht om de volledigheid, juistheid en betrouw-baarheid aan te tonen. Aangezien keten-partners niet altijd verplicht zijn om aan de monitoring mee te werken, kan er in de praktijk sprake zijn van een intensief en complex ketenvolgsysteem dat veel administratieve controles omvat. Daarom worden afspraken gemaakt met ketenpart-ners zodat men meewerkt in het systeem van gedeelde verantwoordelijkheid. Hiervoor ontvangen ketenpartners soms vergoedingen. Toch ervaren uitvoeringsor-ganisaties ook nog weerstand bij ketenpart-ners om transparant te zijn.

Gedeelde verantwoordelijkheidProducenten en importeurs moeten het systeem van ketenverantwoordelijkheid regisseren, want zij staan aan het begin van de (product)keten. Ze hebben altijd de volledige verantwoordelijkheid, zowel

wettelijk als financieel, maar in de praktijk delen zij de verantwoordelijkheid tot inza-meling en verwerking vaak met gemeenten of bedrijven die zich van afval ontdoen. Hierbij valt te denken aan de inzamelplicht van gemeenten, de innameplicht voor detaillisten en de informatieplicht voor afvalbedrijven.

Deze gedeelde verantwoordelijkheid kan een belemmering zijn voor het optimali-seren en standaardiseren van de inzamel- en recyclingsystemen. Er is immers sprake van een vrije markt en vrij verkeer van goederen. Gemeenten die zich beroepen op de zorgplicht laten zich bovendien niet eenvoudig regisseren, evenmin als afvalbedrijven. Er is daarom behoefte aan het maken van afspraken hoe in de praktijk om te gaan met deze dubbele verantwoor-delijkheid. In sommige gevallen leidt dit er toe dat producenten en importeurs in de praktijk niet de regie (kunnen) voeren of dat ketenpartners zich niet aan de afspraken houden.

FinancieringProducenten/importeurs zijn niet alleen verantwoordelijk voor het opzetten van het afvalbeheersysteem voor hun producten, maar ook voor de financiering ervan. In de regel kiezen zij ervoor om deel te nemen aan uitvoeringsorganisaties, aangezien dit in de meeste gevallen de beste manier is om zowel de verantwoordelijkheid te dragen als de kennis te bundelen en de kosten te beperken. De producent/impor-teur registreert zich in dat geval bij het

collectief en verplicht zich daarmee een eventuele heffing te betalen voor de op de Nederlandse markt gebrachte producten. Deze heffing kan, net als BTW, aan de prijs van de producten worden toegevoegd. De hoogte van de heffing varieert per systeem of materiaal5.

Met de opbrengst van de heffingen en met de eventuele materiaalopbrengsten wordt het inzamelen, sorteren, recyclen en vermarkten gefinancierd. Bij de sterk bewegende marktprijzen van primaire en secundaire grondstoffen is dat niet alleen een uitdaging, maar ook meteen een belem-mering om het systeem te optimaliseren. Producenten/importeurs lopen hierbij een financieel risico dat vraagt om continue aandacht. Een cruciale factor hierbij is de marktvraag naar secundaire grond-stoffen. De opbrengsten van die secundaire grondstoffen wegen namelijk in de regel niet op tegen de kosten van de inzameling, sortering en recycling. Daar komt bij dat, met uitzondering van bijzondere metalen, er in een aantal gevallen feitelijk ook geen sprake is van grondstoffenschaarste. Een actueel voorbeeld is de huidige lage olie-prijs, waardoor gerecycled plastic duurder is dan olie als grondstof voor nieuw plastic. Deze economische factoren belemmeren een snelle invoering van de circulaire economie. Er moet dus steeds geld bij vanuit de producenten en importeurs. Indien de inzameling verder toeneemt en de opbreng-sten tegenvallen, nemen de kosten dus steeds verder toe. Tarieven moeten hier dus periodiek op worden aangepast.

Niet alle afval is geld waardDe gezamenlijke leden van Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland besteden naar schatting jaar-lijks een totaalbedrag van € 750 mln aan inzamelen, sorteren en recyclen. Daar staat een bedrag van ongeveer € 500 mln aan (markt-) opbrengsten tegenover. Het totale door producenten te financieren deficit

Afvalstroom Recycling%:aandeelgerecycled NL Europese materiaaltenopzichtevanop Norm Norm demarktgebracht

Verpakkingen 71% 70% 55%Elektrischeenelektro- 142 kton (44%) 68 kton 68 kton4

nischeapparatuurBatterijen 78-81% 50-75% 50-75%

Inzamelresultaten van enkele afvalstromen (2014)

20 producentenverantwoordelijkheid.indd 24 24-08-16 09:51

25Tijdschrift Milieu, september 2016

bedraagt structureel ongeveer € 250 mln per jaar, vooral bestaande uit hoge logis-tieke kosten. ‘Afval is geld waard’ – gaat vaak niet op en dat geldt overigens voor veel van de in het Recyclehuis genoemde afvalstromen.

Verantwoordelijkheid overheidEen interessant aspect betreft de verant-woordelijkheid van de betrokken over-heden. De centrale overheid vindt dat zij met name ‘systeemverantwoordelijkheid’ draagt: hoe wordt het systeem ingericht en hoe en door wie wordt hier uitvoering aan gegeven? De overheid kan deze zelf op zich nemen, maar Nederland heeft ervoor gekozen om dit vooral aan de producenten/importeurs over te laten. Daarnaast is de overheid verantwoordelijk voor het vertalen van de Europese richtlijnen naar een landelijk beleid en het – zo nodig – implementeren van de richtlijnen in natio-nale regelgeving.

De decentrale overheden (provincies en gemeenten) hebben een handhavingstaak en zijn ook betrokken bij de beleidsontwik-keling, bijvoorbeeld op het gebied van de circulaire economie. Daarnaast hebben zij in veel gevallen een belang in de afvalver-brandingsinstallaties en/of in de bedrijfs-

voering op het gebied van het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval. Een belangrijk aandachtspunt is, naast de inzameling van huishoudelijk afval, de inzameling van het overige afval in relatie tot de systemen waarop PV van toepassing is. De zorgplicht van gemeenten wordt deels betaald vanuit de systemen van PV, maar onzeker is hoe ver producenten en impor-teurs hierin kunnen en willen gaan.

VervolgPV geldt in ons land als een effectief instrument en heeft geleid tot systemen die ook internationaal worden gewaar-deerd. Niettemin wordt (nog) niet aan alle randvoorwaarden voldaan. Zo zou er meer sprake moeten zijn van een gedeelde verantwoordelijkheid bij het inzamelen en recyclen en hebben ketenpartijen in nog onvoldoende mate gedeelde belangen bij een betere organisatie van PV. Zolang die gedeelde verantwoordelijkheid niet wordt ingevuld bemoeilijkt dat de uitvoe-ring en in termen van efficiëntie zijn er nog verbeteringen mogelijk. Het huidige PV-afvalbeleid kost per saldo – op een enkele uitzondering na - meer dan het opbrengt. Mede daarom wordt vanuit het bedrijfsleven in de regel niet vrijwillig voor een PV-systeem gekozen.

Daar staat tegenover dat de overheid over mogelijkheden beschikt om de randvoor-waarden te optimaliseren. Zij kan dat doen vanuit verschillende rollen als wetgever, subsidieverstrekker en soms ook als marktpartij. Na de introductie van de PV in de jaren ’90 werd de beleidsaandacht echter afgebouwd. De afgelopen jaren lijkt deze wel weer toe te nemen. De opkomst van het gedachtegoed van de circulaire economie, zowel op landelijk als Europees niveau, lijkt daaraan ten grondslag te liggen. Het VANG-beleid illustreert dit. Ook lijkt de overheid in toenemende mate (h)erkenning te hebben voor de waarde die de PV-systemen toevoegen aan het milieu en aan de economie.

Coen Bertens, Francien Eppens en Annemiek Tubbing

4 Geen percentage doelstelling maar 4kg/inwoner. Op basis van 17 mln inwoners komt dat neer op

68 kton, Hetzelfde geldt voor de EU norm. 5 Voor verpakkingen zie

http://www.afvalfondsverpakkingen.nl/home/tarieven

ArtikelenreeksDit artikel, tot stand gekomen met medewerking van de Vereniging Producentenverantwoordelijkheid Nederland, vormt het eerste deel van een reeks. Volgende artikelen zullen ingaan op de uitdagingen waarmee producenten en importeurs zich weten geconfronteerd. Dit gebeurt aan de hand van de praktijk op het gebied van kunststof verpak-kingsafval, elektrische apparaten en batterijen. Daarbij wordt vooral aandacht besteed aan kansen en bedreigingen om met elkaar de lat hoger te leggen. Ieder artikel wordt afgesloten met enkele aanbeve-lingen voorproducenten/ impor-teurs, overheden en. niet te vergeten, de burger.

20 producentenverantwoordelijkheid.indd 25 24-08-16 09:52