De ingeland als klant participant

Wat kan burgerparticipatie voor het waterschap betekenen bij de opstelling van het waterbeheerplan?

Serious Ambtenaar 201219 april 2013

Door:Theo van BruggenSimon JelsmaRobbert SpeksnijderLeonie BrouwerGitty KorsuizeIlse SmitJan de LangeHenk MeerdinkJoris Davidse

Opdrachtgever:Steven Verbeek

Inhoudsopgave

Inleiding 3Leeswijzer 4

Hoofdstuk 1: Burger- en overheidsparticipatie 5Drie generaties burgerparticipatie 5

Hoofdstuk 2: Doelgroepen 6

Hoofdstuk 3: Noorderzijlvest in de media 7

Hoofdstuk 4: Bestaande praktijk van participatie bij Noorderzijlvest 8 Meer klachten! 8 Actief opzoek naar de ingeland 8 Omgevingssensitief 8

Hoofdstuk 5: Participatie voor het waterbeheerplan 9 Verschillende fasen 9 Van inspraak tot cocreatie 9

Bijlage I: Generaties burgerparticipatie en sociale innovatie 15

2

Inleiding

3FM Serious Request vraagt met ‘Het Glazen Huis’ in december 2012 aandacht voor de allerkleinsten: Miljoenen baby’s die hulp nodig hebben om te kunnen blijven leven. Een stille ramp die wereldwijd elk jaar 5,5 miljoen slachtoffertjes maakt en het gevolg is van gebrek aan medische zorg en begeleiding. Ter ondersteuning is de actie Serious Ambtenaar opgezet. Een actie waarbij ambtenaren vrijwillig 2 dagen tijd beschikbaar stellen om tegen betaling aan het goede doel een advies uit te brengen aan opdrachtgevers. Dit leverde 28 opdrachten op die door 361 ambtenaren werden uitgevoerd. De totale bijdrage aan Serious Request 2012 en daarmee aan het terugdringen van kindersterfte bedroeg € 141.087,02.

Eén van de opdrachtgevers is het waterschap Noorderzijlvest. Het waterschap wilde daarmee Serious Request ondersteunen en tegelijk geïnspireerd worden door ideeën te vragen voor het inzetten van burgerparticipatie bij het opstellen van het nieuwe waterbeheerplan. De vraagstelling was de volgende:

3

Met de opdracht zijn we met negen vrijwilligers aan de slag gegaan. De groep werd samengesteld op basis van eigen interesses en op basis van een mix van competenties. Dit leverde een groep mensen met een grote spreiding aan achtergronden, zowel inhoudelijk als qua beroepsgroep en ook qua woon- en werkgebied. Een groep die bleek inspirerend en ondersteunend naar elkaar te kunnen zijn.

We zijn op de eerste werkdag (19 maart 2013), na een ontvangst en introductie door de directeur van Noorderzijlvest, de heer Wim Brenkman, begonnen met een nadere verkenning van de opdracht. Wat is de vraag achter de vraag en welk resultaat verwacht het waterschap te krijgen opgeleverd? Daartoe hebben we intensief gesproken met Steven Verbeek, projectleider voor de opstelling van het waterbeheerplan (tevens onze opdrachtgever) en met specialisten en ervaringsdeskundigen van het waterschap op het gebied van communicatie. Uit deze gesprekken bleek dat Noorderzijlvest het volgende had overwogen:

• De rol van de overheid verandert van organiserend naar faciliterend. Het waterschap moet hierin meegaan

• Het verhogen van het bewustzijn bij de burgers dat het waterschap niet alles kan doen/garanderen. Het budget is eindig en er moeten keuzes gemaakt worden. Deze keuzes worden waarschijnlijk beter gedragen als men weet wat een waterschap doet/niet doet en waarom de keuzes zijn gemaakt.

• De informatie (over bijvoorbeeld lokale situaties) en de wensen van de burgers kunnen bijdragen aan de prioritering.

• Burgers en andere stakeholders kunnen komen met innovatieve ideeën.

Dit bracht ons samen met de opdrachtgever tot de opdracht:

Wat kan burgerparticipatie voor het waterschap betekenen bij de opstelling van het waterbeheerplan? Geef daarbij concrete voorbeelden van mogelijkheden aan.

Naast deze opdrachtformulering hebben we de eerste dag besteed aan gedachtevorming rond het thema burgerparticipatie en een inventarisatie van mogelijke vormen. Tijdens de tweede dag (19 april 2012) hebben we dit uitgewerkt in concrete voorstellen zoals deze in dit advies zijn verwoord.

LeeswijzerDit advies is opgebouwd uit 5 hoofdstukken, met verschillende aandachtsgebieden. In hoofdstuk 1 gaan we in op de overgang van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie. Hoofdstuk 2 schenkt aandacht aan de verschillende doelgroepen die van belang zijn bij participatie voor het waterschap. Hoofdstuk 3 geeft door middel van krantenkoppen weer wat er gebeurt, wanneer ingelanden (niet) goed betrokken worden bij de activiteiten van het waterschap. Een korte beschrijving van de participatie die het waterschap nu al gebruikt, vindt u in hoofdstuk 4. Tenslotte zijn in hoofdstuk 5 drie varianten van participatie voor het waterschap uitgewerkt.

4

Hoofdstuk 1: Burger- en overheidsparticipatie

Bij het nadenken over burgerparticipatie werd duidelijk dat er verschillende interpretaties mogelijk zijn en dat het begrip in de tijd evolueert. Burgerparticipatie bij beleidstrajecten bestaat al vele jaren en in vele varianten.

Waterschappen, de oudste democratische overheidsstructuur van Nederland, zijn ontstaan vanuit een ‘natuurlijke’ samenwerking van (belanghebbende) ingelanden. De (vooral) boeren beseften dat de waterhuishouding gezamenlijk geregeld moest worden en kwamen tot afstemming en afspraken. Praktisch, tamelijk technocratisch en vanuit een gedeelde visie (belang). Het waterschap vormde de structuur om deze afstemming te organiseren en was daarmee feitelijk de ultieme vorm van burger- of zelfs overheidsparticipatie.

Door de opschaling van de waterschappen (in de laatste 3 decennia teruggebracht van 2600 naar 26) is de organisatie verder van de belanghebbenden af komen te staan. Bovendien gingen andere belanghebbenden (bewoners van het ‘stedelijk gebied’ en natuurbelangen) zich nadrukkelijker bemoeien met het waterbeheer. Dit leidde tot de stap om de waterschappen verder te politiseren. Allemaal ontwikkelingen die het bestuur van de waterschappen meer autonoom en juist op grotere afstand van de ingelanden hebben gebracht. Bij de roep om meer burgerparticipatie bij de waterschappen kan dit dan ook vertaald worden als een roep terug naar het verleden, maar dan wel in een vorm waarbij alle belanghebbenden hun inbreng hebben. De huidige structuur van de (grote) waterschappen beantwoordt daaraan niet meer en de vraag aan Serious Ambtenaar om met voorstellen voor nieuwe vormen van burgerparticipatie te komen is dan ook relevant.

Drie generaties burgerparticipatieGlobaal zijn er bij de overheid drie generaties van burgerinbreng te onderscheiden1. In de eerste generatie ging het vooral om het regelen van (vaak wettelijk vastgelegde) inspraak van burgers op voorgesteld beleid. De tweede generatie draait om interactieve beleidsvorming. Beleid komt tot stand in een dialoog tussen burger en overheid. Maar uiteindelijk schrijft de ambtenaar het beleid en stelt het bestuur het vast.

In de derde generatie worden de rollen eigenlijk omgedraaid. Het initiatief ligt (veel meer) bij de burger en de overheid participeert. Het wordt daarom ook wel overheidsparticipatie genoemd. In intensief contact tussen overheid, ondernemers en maatschappelijke organisaties of individuele inwoners (‘ingelanden’) komt beleid én uitvoering daarvan tot stand. Het initiatief komt in deze derde generatie van alle kanten. Van bewoners, ondernemers, docenten, ambtenaren, onderzoekers, etc. Wel is het initiatief gericht op het publieke domein: er is sprake van een collectief belang met meerwaarde voor de gemeenschap, het past binnen de globale doelstellingen van de overheid en wordt gefaciliteerd door de overheid. Uitgebreide informatie over burger- en overheidsparticipatie en sociale innovatie vindt u in bijlage I.

5

1 idem

Hoofdstuk 2: Doelgroepen

Noorderzijlvest kent zijn stakeholders en weet wie allemaal belang hebben bij de kaders die in het waterbeheerplan worden gesteld. Als Serious Ambtenaar hebben we onder andere over de volgende stakeholders gesproken.

Voor ons als Serious Ambtenaar heeft echter niet een speciale groep als uitgangspunt gediend maar juist alle inwoners van het beheersgebied.

Onder deze inwoners bevinden zich ook werknemers en bestuurders van het waterschap. Deze kunnen een prima katalysator voor de burgerparticipatie zijn.

6

Hoofdstuk 3: Noorderzijlvest in de media

De resultaten van burgerparticipatie zijn zeer divers. Het best zijn ze samen te vatten als de kansen en knelpunten die de krant halen. Wat komt er in de krant wanneer burgerparticipatie (niet) goed gaat?

7

8

Hoofdstuk 4: Bestaande praktijk van participatie bij Noorderzijlvest

Contact met de burger is niet nieuw voor waterschap Noorderzijlvest en wordt actief opgezocht. Waar zich participatiekansen voordoen, probeert het waterschap deze zo goed mogelijk in te vullen en concreet te benutten.

Meer klachten!Zo heeft het waterschap zichzelf voor de periode 2012-2013 tot doel gesteld om meer klachten te ontvangen. Dit vanuit de gedachte dat het aantal klachten ook een indicator is van de mate waarin de burger zich betrokken voelt. Door de klachtenprocedure meer aandacht te geven en burgers nadrukkelijker te vragen om met klachten naar het waterschap te komen, wordt deze als het ware uitgenodigd om zijn mening te geven. Hiermee stelt het waterschap zich aan de ene kant kwetsbaar op, aan de andere kant wordt heel duidelijk welke problemen de burger zoal ervaart en kan het waterschap hier actief op inspelen. Een gemakkelijke en goed begrijpbare klachtenprocedure is daarbij vanzelfsprekend van groot belang.

Actief opzoeken van de ingelandEen ander voorbeeld wat Noorderzijlvest bijzonder maakt, is het actief opzoeken van burger. Het persoonlijk uitdelen van banketletters door medewerkers aan getroffen burgers nadat in 2012 enkele polders langs het Eemskanaal moesten worden ontruimd is hiervan een voorbeeld. Hiermee laat het waterschap zien geen grote, bureaucratische kolos te zijn, maar betrokken te zijn en stil te staan bij de persoonlijke gevolgen voor ingelanden. De banketletters staan ook niet op zich. Noorderzijlvest probeert laagdrempelig te zijn en zoekt in het geval van problemen burgers actief op, niet alleen om te vertellen, maar ook om te luisteren en te leren.

Omgevingssensitief De medewerkers moeten omgevingssensitief zijn en snappen waarom mensen zich in een bepaald gebied gedragen zoals ze zich gedragen. Inwoners van Groningen en Noord-Drenthe staan te boek als nuchtere mensen die zich weinig laten wijs maken. Ook is er een duidelijk verschil tussen stad en ommeland. De mensen op het platteland hebben meer binding met de grond, zijn zich doorgaans veel bewuster van hun omgeving en beschikken over veel kennis die ook door het waterschap kan worden benut. Bewoners weten vaak ook dondersgoed waar de haken en ogen aan bepaalde besluiten zitten en wat in de praktijk op veel en op weinig weerstand zou kunnen rekenen.

Medewerkers van Noorderzijlvest moeten niet alleen goed in staat zijn om uit te leggen waarom bepaalde beslissingen worden genomen, maar vooral ook goed luisteren. Maak gebruik van de denkkracht van de burger! Doe dit niet alleen op papier, maar neem het serieus en laat zien wat je ermee doet! De Ingeland als klant. Dat is de naam van de map waar het Noorderzijlvest intern mee werkt om medewerkers bewust te maken van de noodzaak om goed te luisteren naar wat de ingeland, de klant zegt en bedoelt. Er gebeurt al veel binnen Noorderzijlvest en hierbij wordt actief de stem van de burger gezocht. Goed bezig dus!

9

Hoofdstuk 5: Participatie voor het waterbeheerplan

Participatie bestaat in verschillende vormen, zoals we hierboven gezien hebben. Dit maakt het niet makkelijk voor het waterschap om participatie in te zetten voor het waterbeheerplan. Om inzicht in de verschillende mogelijkheden te geven en het waterschap te faciliteren bij de keuze, zijn hieronder drie varianten van participatie uitgewerkt.

Voordat het waterbeheerplan vastgesteld kan worden, is een formeel inspraaktraject verplicht. Deze inspraakprocedure zit aan het eind van het traject van het opstellen van een waterbeheerplan. De in dit rapport beschreven participatiemogelijkheden zijn er mede voor bedoeld om zaken die normaal veel aandacht vragen bij de wettelijke inspraak, al veel vroeger in het traject te ‘tackelen’. Aan deze formele inspraakprocedure besteden we verder vanwege het verplichte karakter, geen aandacht aan.

Verschillende fasenOm te komen tot een waterbeheerplan worden verschillende fasen doorlopen. Dit begint met het vaststellen van een algemeen kader en eindigt met het vaststellen van het plan. De fasen waar wij vanuit gaan en waarop wij de participatiemogelijkheden baseren, ziet er als volgt uit:

• Vaststellen algemeen kader

• Ideeën verzamelen

• Uitwerken van ideeën

• Keuze maken uit verschillende ideeën

• Uitwerken van het waterbeheerplan

• Vaststellen van het waterbeheerplan

Binnen deze fasen zijn verschillende vormen van participatie mogelijk. Hieronder worden deze uitgewerkt.

Van ophalen tot cocreatieVoor het waterschap zijn verschillende gradaties van participatie mogelijk. De varianten lopen van eenvoudige participatie bij enkele onderdelen van het besluitvormingstraject, tot uitgebreide participatie gedurende het gehele traject. De drie varianten die hieronder beschreven worden, zijn nadrukkelijk geen blauwdrukken die het waterschap zo kan toepassen. Het zijn voorbeelden van verschillende gradaties van participatie, met daarin voorbeelden van andere overheden. Het is aan het waterschap hoe het participatie inzet voor het waterbeheerplan.

1. Verzamelen van input

De minimale variant van participatie voor het waterschap beperkt zich tot het ophalen van input voor het waterbeheerplan. Hier spreken we dus over burgerparticipatie en nog niet over overheidsparticipatie. De fase waarin dit gebeurt is voornamelijk de fase van ideeën verzamelen. Daarnaast kan deze vorm van participatie ingezet worden bij de fase van de keuze maken uit verschillende ideeën.

Digitaal of bijeenkomstenDe vorm waarin het ophalen van input gebeurt, verschilt. Een mooi voorbeeld is een lekenpanel, een zogenaamd ‘ingelandenpanel’. Discovery gebruikt hiervoor bijvoorbeeld het Discovery Panel, veel gemeenten kennen burgerpanels. Een panel kan zowel digitaal als fysiek plaatsvinden. De gemeente Oisterwijk heeft bijvoorbeeld in 2008 een burgerpanel in het leven geroepen voor het project Voorste Stroom. Dit panel kwam tijdens bijeenkomsten

10

bij elkaar om over verschillende zaken te praten. Bij de opstart zijn door de betrokkenen afspraken gemaakt over de bevoegdheden en manieren van communiceren. Van de bijeenkomsten werden verslagen gemaakt, die via de projectleider bij het college voorgelegd werden. Het college zorgde ervoor dat de commissie Ruimtelijke Zaken geïnformeerd werd over de adviezen van het panel.

De provincie Gelderland kent een digitaal panel voor inwoners: het GeldersPanel. Vier keer per jaar ontvangen leden een uitnodiging om via internet een digitale vragenlijst in te vullen. Deelname aan het panel is vrijblijvend. Om het aantrekkelijk te maken voor deelnemers om mee te doen, maken ze na iedere peiling kans op ‘leuke prijzen’.

Uitwerking voor het waterschapEen panel kan ook ingezet worden voor het waterschap en specifiek voor het waterbeheerplan. Belangrijk hierbij is een keuze te maken om het panel alleen in te zetten voor het waterbeheerplan of breed voor het gehele waterschap. In de brede variant kunnen natuurlijk ook vragen gesteld worden over het waterbeheerplan, maar het vraagt een ander soort commitment van mensen.

2. Verzamelen en gezamenlijk uitwerken van inputIn variant 2 wordt participatie van ingelanden in het tot stand komen van het waterbeheerplan ingezet in de fasen van ideeën verzamelen, kiezen en uitwerken. In grote lijnen is de aanpak die we hier beschrijven geïnspireerd op het traject rond NoordERvisie. In dit traject werken de provincies Groningen, Drenthe en Friesland samen aan een nieuwe Economisch-Ruimtelijke visie voor het Noorden. Deze visie komt onder regie van de provincies in een bottom-up aanpak tot stand. In grote lijnen bestaat deze aanpak uit een periode van ‘divergeren’ waarin langs verschillende lijnen een veelheid aan ideeën wordt verzameld (NoordERstorm), die vervolgens in een periode van ‘convergeren’ concreet worden uitgewerkt (NoordERlab). In de figuur hieronder (zie de website noordervisie.nl) is dit weergegeven.

11

Uitgangspunt van NoordERvisie is dat het nodig is om oplossingen voor problemen te vinden en kansen te benutten steeds meer moet worden samengewerkt door overheden en maatschappelijke partijen in netwerkorganisaties en middels burgerinitiatieven. Overheden kunnen niet meer vooraf en alleen bepalen wat wel en wat niet gewenst is voor de regio. Visie en beleid dienen daarom ook samen met deze partijen ontwikkeld te worden (zie verder kader ‘Ruimtelijk-Economische Visie Noord-Nederland’).

Ook voor Noorderzijlvest zou een dergelijk aanpak kunnen worden gehanteerd. In de periode van ‘divergeren’ kan gebruik gemaakt worden van een aantal methodes.

Bij NoordERvisie is gebruik gemaakt van twee prijsvragen (één voor inwoners en één voor experts), gevolgd door een aantal creatieve sessies. Bijvoorbeeld een bijeenkomst van een hele dag in De Lawei in Drachten met een groot aantal inwoners van de provincies. De genomineerden kregen daar de kans hun ideeën te presenteren en in een uitgebreid World Café werden op specifieke thema’s nog meer aandachtspunten en ideeën verzameld.

Ook kan gebruik gemaakt worden van de aanpak die de gemeente Breda heeft gebruikt bij het opstellen van een visie over de toekomst van Breda (Breda Morgen). De gemeente vroeg mensen uit Breda om hun droom. Hiervoor is een online platform ontwikkeld om de dromen te verzamelen en een verkiezing te kunnen organiseren. Ook in Rotterdam is een dergelijke aanpak gehanteerd.

12

Ruimtelijk-Economische Visie Noord-Nederland

Samenwerking overheden, stakeholders en burgers

Om oplossingen voor problemen te vinden en kansen te benutten moet steeds meer worden samengewerkt door overheden en maatschappelijke partijen in netwerkorganisaties en dankzij burgerinitiatieven. Overheden kunnen niet meer vooraf en alleen bepalen wat wel en wat niet gewenst is voor de regio. Visie en beleid dienen daarom ook samen met deze partijen ontwikkeld te worden.

Voor het gezamenlijk ontwikkelen van een visie en ontwikkelen van een versterkte samenwerking tussen overheden en stakeholders wordt een projectorganisatie ingesteld.

Wij stellen ons een vergelijkbare aanpak voor als het Rijk heeft gevolgd bij de topteams van de nationale topsectoren. Voor elk van de voorgestelde thema's wordt in de periode van februari tot juni 2012 met stakeholders een verdieping gemaakt van de opgaven, de mogelijke ontwikkelingsopties verkend en gewenste ontwikkelrichting en benodigde inzet (in maatregelen en projecten) benoemd. Dit gebeurt allereerst in een creatieve oploop van bestuurders met spraakmakende stakeholders (“koplopers”) die de zaak ook eens van een andere kant kunnen belichten. Vervolgens wordt toegewerkt naar een aanpak waaruit voor langere tijd samenwerking kan ontstaan tussen overheden en stakeholders om de agenda vorm te geven en uit te voeren.

Het SNN stelt een Programmaraad in om de komende jaren met stakeholders uit het bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheidsgeledingen gezamenlijk inhoud te geven aan de ontwikkeling van Noord-Nederland in een Europees en nationaal perspectief. Richtpunten daarvoor worden gevonden in onder meer de Europese uitdagingen, die zijn verwoord in EU 2020: slimme, groene en inclusieve groei. Daarnaast heeft de SER Noord-Nederland een adviserende taak. Ook de energie in de samenleving wordt aangeboord door burgers in staat te stellen via internet en sociale media mee te denken en mee te doen.

Besluitvorming

Hoewel de visievorming nadrukkelijk vormt krijgt door samenwerking van overheden en stakeholders, houden de overheden hun eigen verantwoordelijkheden. De drie Staten en de vier steden worden daarom goed betrokken in het proces en bepalen op basis van de visie hun gezamenlijke agenda en inzet in programma’s en projecten.

De overheden en stakeholders sluiten in december 2012 hun samenwerking in het project af met vaststelling van een gezamenlijk Manifest.

Uit: Ruimtelijk-Economische Visie Noord-Nederland ; Startnotitie 2.0 d.d. 15 mei 2012

Nog een andere aanpak is de zogenaamde Dromenmethode die bij de provincie Zuid-Holland wordt gehanteerd om te komen tot Biodiversiteits Actie Plannen. De methode bestaat uit drie stappen. Eerst worden twee bijeenkomsten georganiseerd met een groot aantal stakeholders (bewoners, ondernemers, ambtenaren, etc.) waarin op een gestructureerde wijze dromen worden verzameld op Post-its. Dat levert ongeveer “15 meter geeltjes” op. Enkele ambtenaren van de provincie verwerken al deze ideeën vervolgens, samen met het provinciaal beleid, tot een zgn. ‘doelenhiërarchie’. Deze doelenhiërarchie wordt vervolgens vertaald in een ‘gebiedsdroom’, die ook visueel wordt uitgewerkt. Vertaald naar het waterschap zou je kunnen communiceren: "Waterschap zoekt natte droom".

Ook in de periode van ‘convergeren’ zijn diverse methodes denkbaar. Bij NoordERvisie is gewerkt met een aantal kleinere, gerichte bijeenkomsten (‘labs’) waarin telkens een bepaald thema verder werd uitgewerkt. De samenstelling van de groepen die in deze ‘labs’ aan het werk gingen werd afgestemd op het thema.

Mogelijk zou ook de aanpak die de gemeente Hoogeveen heeft gehanteerd voor herziening van het centrum hierbij een rol kunnen spelen. Hoogeveen organiseerde ‘de dag van het centrum’. Er werd, mede via de media, bewust momentum gecreëerd. Hierdoor ontstond een buzz en iedereen die vond iets te zeggen te hebben over het centrum was er ook. Toen het beleid verder uitgewerkt werd, was er veel meer draagvlak. En dat in één volle dag. Nu is het de beste binnenstad, mogelijk omdat de Hoogeveeners zich meer betrokken voelen.

Uitwerking voor het waterschapVertaald naar Noorderzijlvest zou je kunnen denken aan ‘de dag van de schouw’. Op één dag op een aantal plekken in de het werkgebied van het waterschap een thematische ‘schouw’ organiseren waarbij stakeholders uit dat gebied gevraagd worden mede uitwerking te geven aan de eerder verzamelde ideeën.

3. Van algemeen kader tot vaststellenIn deze derde variant wordt participatie van ingelanden in het tot stand komen van het waterbeheerplan nog breder getrokken. Voorafgaand aan de fase van ideeën verzamelen worden ingelanden betrokken bij het stellen van het algemeen kader. Ook in de fase van het schrijven worden ingelanden gericht gevraagd te participeren.

Voor het stellen van het algemeen kader samen met ingelanden kan goed gebruik gemaakt worden van het werken met principes. Dit is bijvoorbeeld gedaan in Almere, toen daar kaders werden gezocht voor de schaalsprong Almere (de uitbreiding van Almere met ongeveer 60.000 woningen).

In de kaders ‘Nadenken over de toekomst’ en ‘De totstandkoming van de Principles’ staat meer achtergrondinformatie over dit project. Zie voor een uitgebreidere toelichting en beschrijving van de totstandkoming van de Almere Principles: www.duurzaamalmere.nl/wp-content/uploads/downloads/2012/02/Almere-Principles-20101.pdf

Uitwerking voor het waterschapOpstellen van goede principes voor Noorderzijlvest vraagt om een zorgvuldig vormgegeven proces. Het kost tijd om passende principes op te stellen, maar het levert veel op. Zowel in de rest van het traject van het opstellen van een waterbeheerplan als in de jaren daarna bij het uitwerken van jaarwerkplannen. Dat is in ieder geval gebleken in Almere. De principes worden daar gehanteerd, als er weer nieuwe ideeën ontstaan of zaken moeten worden uitgewerkt.

De totstandkoming van principes vraagt niet om een breed participatieproject. Een kleine werkgroep met aangezochte ingelanden uit de doelgroepen (zie hoofdstuk 2) volstaat hiervoor. Wel is een goed ontwerp van het creatieproces van belang, met daarin een aantal

13

voorbereidende sessies en uiteindelijk een wat uitgebreidere creatieve werksessie. Uiteindelijk moeten de principes worden vastgesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap. Daarom is het van belang dat dit bestuur goed betrokken is bij dit kaderstellende proces.

14

15

Nadenken over de toekomst Van de website: economischoffensiefalmere.nl/almere-principles

Je krijgt maar één kans om de stad goed te ontwikkelen. Belangrijk daarbij is zorgzaam omgaan met de natuur, de mens en diens omgeving. De discussie over de toekomst van Almere is in volle gang. De Almere Principles blijven uitnodigen om serieus en fundamenteel na te denken over ons eigen werk, onze geloofwaardigheid en de gevolgen van ons werk voor de toekomstige generaties. Op naar een duurzaam Almere 2030.

De Almere Principles als richtlijn voor elk ontwerp

De Almere Principles zijn bedoeld als inspirerend richtsnoer voor iedereen die in de komende decennia betrokken is bij het doorontwerpen van Almere tot een duurzame stad. De woorden van de Almere Principles zullen tot leven komen en betekenis krijgen door menselijk handelen en door hen op elk niveau als beginsel te nemen van elk ontwerp voor de stad als geheel. Gebruik de zeven Almere Principles als gewetensvol referentiekader, als inspiratiebron en voor zelfreflectie. De principes samengevat:

Koester diversiteit Om de stad te verrijken, erkennen wij diversiteit als een bepalend kenmerk van robuuste ecologische, sociale en economische systemen. Door op ieder terrein diversiteit te waarderen en aan te moedigen, zal Almere gedijen als een stad die rijk is aan variatie.

Mensen maken de stad Vanuit de erkenning dat burgers de drijvende kracht zijn in het maken, behouden en verduurzamen van de stad, ondersteunen wij hun streven om hun unieke mogelijkheden te verwezenlijken, met bezieling en waardigheid.

Verbind plaats en context Om de stad te verbinden, zullen wij haar identiteit verankeren en versterken. De stad zal vanuit eigen kracht en tot wederzijds voordeel actieve relaties onderhouden met de haar omringende gemeenschappen, in de breedste zin.

Combineer stad en natuur Om de stad betekenis te geven, zullen wij bewust streven naar unieke en bestendige combinaties van het stedelijke en het natuurlijke weefsel, en naar een verhoogd besef van de menselijke verbondenheid met de natuur.

Anticipeer op verandering Om op de evolutie van de stad voort te bouwen, zullen wij een ruime mate van flexibiliteit en aanpasbaarheid in onze plannen en programma’s opnemen, en daarmee onvoorspelbare kansen voor toekomstige generaties mogelijk helpen maken.

Blijf innoveren Om de stad vooruit te brengen, zullen wij nieuwe en verbeterde processen, technologieën en infrastructuren aanmoedigen en experimenten en kennisuitwisseling ondersteunen.

Ontwerp gezonde systemen Om de stad te verduurzamen, zullen wij in onze stedelijke systemen ‘cradle to cradle’- oplossingen benutten, in het besef van de onderlinge afhankelijkheid van ecologische, sociale en economische gezondheid op ieder schaalniveau.

Nadat de principes zijn vastgesteld dienen ze niet alleen als basis voor het verdere traject van opstellen van het waterbeheerplan, maar zijn ze ook instrument voor verschillende vormen van (publieks-) communicatie.

De principes dienen als (een deel van) het algemeen kader. Nadat het algemeen kader is bepaald, kan het traject van variant 2 worden gebruikt voor het verzamelen van ideeën en voor het uitwerken van deze ideeën tot concrete onderdelen van het waterbeheerplan.

Na het uitwerken volgt de fase van schrijven van het waterbeheerplan. In deze derde variant wordt ook in deze fase participatie toegepast. Hiervoor zijn diverse methoden beschikbaar. Te denken valt aan een (beperkte) schrijfgroep met daarin naast waterschapsmedewerkers ook een aantal ingelanden. Het schrijven kan ook meer ‘open source’ worden ingericht, bijvoorbeeld met een aanpak die lijkt op die van de bekende Wikipedia. Ook kan er een (goed gemodereerde) LinkedIn groep worden ingericht, zoals ook bij de totstandkoming van de Omgevingswet momenteel wordt gedaan. Meer gesloten varianten als Pleio (‘een platform waar ambtenaren beter hun werk kunnen doen en burgers gemakkelijk kunnen worden betrokken’) en het ROMnetwerk (‘een gemeentelijk kennis- en discussienetwerk van, voor en door RO- en milieuprofessionals’) bieden hiertoe ook mogelijkheden.

16

De totstandkoming van de Almere Principles

Tussen zomer 2007 en voorjaar 2008 hebben William McDonough en de gemeente Almere samengewerkt aan de ‘Almere Principles’. McDonough en zijn medewerkers kwamen meermalen naar Almere, en een kleine Almeerse werkgroep bezocht in maart 2008 het bureau in de Verenigde Staten voor een intensieve werksessie. Als inspiratiebron dienden de Hannover Principles (wereldtentoonstelling), samen met de specifieke eisen en omstandigheden van de schaalsprong. Het product van deze samenwerking is kort en krachtig. De Almere Principles bevatten zeven uitgangspunten die je uit het hoofd zou kunnen leren, met een korte in- en uitleiding. Ze passen op één A4’tje of op een T-shirt. Er staan weinig details in. In de voorbereiding vroegen we ons af of ze speciaal op Almere moesten worden toegespitst, of dat ze universeel moesten zijn. Gaandeweg loste die vraag zich vanzelf op: ze zijn het allebei. Wie vanuit de Principles één stap omlaag gaat, zit midden in de concrete Almeerse praktijk. En bij één stap omhoog verwijzen de Principles naar opgaven die overal ter wereld aan de orde zijn.

Een bijzonder kenmerk van de Almere Principles is hun openbare karakter. Het is niet nieuw om een lijst van uitgangspunten voor stedelijke ontwikkeling op te stellen. Zo kent Almere ook de zes “doelstellingen voor Almere” uit 1974. Ze zijn mooi geformuleerd, er is goed over nagedacht, en ze zijn nog verrassend actueel. Het grote verschil met de Almere Principles is dat de beginselen uit 1974, net als zoveel andere, zijn weggestopt in een rapport. Hun trefzekere woorden spelen nauwelijks een rol in het publieke debat. Dat heeft Almere nu anders willen doen. Vanuit de vanzelfsprekendheid dat een politiek en maatschappelijk debat niet alleen over uitwerkingszaken gaat maar ook over hoofdzaken, over beginselen en drijfveren.

Uit: De Almere Principles; Voor een ecologisch, sociaal en economisch duurzame toekomst van Almere 2030

17

Bijlage I: Generaties burgerparticipatie en sociale innovatie

Bij het nadenken over burgerparticipatie werd duidelijk dat er verschillende interpretaties mogelijk zijn en dat het begrip in de tijd evolueert. Burgerparticipatie bij beleidstrajecten bestaat al vele jaren en in vele varianten. Globaal zijn er drie generaties te onderscheiden2: eerste, tweede en derde generatie burgerparticipatie.

Eerste generatie burgerparticipatieIn de eerste generatie ging het vooral om het regelen van (vaak wettelijk vastgelegde) inspraak van burgers op voorgesteld beleid. In verschillende maatschappelijke domeinen werd de inspraakgedachte verspreid wat geleid heeft tot diverse radenstructuren. De idee die er achter schuil gaat is eenvoudig: burgers worden betrokken op beslissingen door hen de kans te geven advies te verstrekken. Tal van raden zijn op de diverse bestuursniveaus geïntroduceerd denk maar aan de cultuurraden, jeugdraden, seniorenraden, welzijnsraden enz...“

Tweede generatie burgerparticipatieDe “tweede generatie burgerparticipatie” doet zijn intrede in de jaren negentig. Dit maal gaat het niet langer meer over advisering maar om “interactieve beleidsvorming”. De idee die hier achter schuil gaat is die van een politiek stelsel waarin individu en overheid zonder go betweens met elkaar zaken doen. Referenda, de oprichting van ombudsdiensten zijn getuigen van deze periode. Zowel in de eerste generatie burgerparticipatie als in de tweede speelt het geloof in een algemene consensus met een zekere duurzaamheid als het gewenste maatschappelijke resultaat van de onderhandelings-processen in de publieke ruimte een grote rol (Leenknegt & Goubin, 2007).

Evoluties zoals individualisering en globalisering en de daarmee gepaard gaande toenemende complexe maatschappelijke agenda dwingen ons na te denken over de rol en de plaats van burgerparticipatie binnen de democratie. In het debat worden kritieken niet geschuwd. Volgens de overheid zou de individuele burger te passief zijn rol als burger opnemen en/of zijn rol te éénzijdig invullen vanuit een utilitaire burgerschapsgedachte. Burgerschap wordt in dat opzicht te veel benaderd vanuit een rechtendiscours (ten koste van de plichten?) waarbij de notie burgerschap als sociale rol onderbelicht geraakt. De oorsprong van dit probleem kan echter ook bij de overheid zelf gezocht worden: een sterke instrumentalisering, professionalisering en zelfs klantgerichte benadering van het beleid hebben geleid tot een vermarkting van bestuur en politiek. Diezelfde overheid stoot op zijn grenzen in de aanpak van maatschappelijke problemen, ziet tegelijkertijd andere machten opstaan (bijvoorbeeld de media) en wordt geconfronteerd met een toenemende verschuiving van de beslissingsmacht naar andere (supra-)niveaus.

Volgens sommigen dreigt er een uitholling van de democratische rechtstaat: de burger is berekend geworden en wentelt de gevolgen voor zijn handelen af op de overheid. De betrokkenheid en het verantwoordelijkheidsbesef van de burgers daalt en de mensen leren handelen uit eigenbelang eerder dan uit algemeen belang3. Door burgerschap en burgerparticipatie enkel vanuit de eerste en tweede generatiegedachte te benaderen treden er belangrijke effecten op. Enerzijds leidt het tot een grote mate van sociale selectie. “Het bestuur gebruikt instrumenten die voor bestuurders en de op hen gelijkende burgers vertrouwd zijn: het woord in al zijn vormen. Inspraakprocedures zijn overgestructureerd en zijn teveel gericht op individuele, hooggeschoolde, mondige burgers”4. Het betrekken van de burger bij het beleid gebeurt hoofdzakelijk volgens de logica, de agenda en het ritme van het bestuur. Burgers mogen mee praten ipv mee beslissen. Dit versterkt de positie van de politici in plaats van de burger. Vandaar dat politici vaker te vinden zijn voor deze vormen van indirecte, representatieve democratie dan voor directe democratie5.

18

2 idem

3 Metz, 2006

4 De Rynck, 2007

5 Devos e.a. in Reynaert, 2005

Uit het voorgaande mag blijken dat er in de traditionele manier van benaderen van burgerparticipatie voor het initiatief van de burger minder ruimte is en dat de burger weinig gestimuleerd wordt om zijn burgerschap te realiseren. De sterke professionalisering van de ambtenaren zal daar ongetwijfeld zijn steentje toe bijgedragen hebben. Doordat de specialisatie en bijgevolg de capaciteit aan beleidsvorming binnen de besturen toeneemt, ontstaat een drang om meer initiatief naar het bestuur te trekken6. De overheid raakt teveel inzich zelf gekeerd, is met zichzelf bezig, is op zichzelf gericht en niet op de burgers 7. En dat gebeurt net het moment dat er meer dan ooit behoefte is aan een buitenwaartse gerichtheid van besturen8.

Derde generatie burgerparticipatieVan der Heijden e.a. (2007) zagen de oplossing van voorgaande problemen in een “derde generatie burgerparticipatie”. Deze derde generatie burgerparticipatie betreft het faciliteren van burgerinitiatieven door de overheid. Hier worden de rollen omgedraaid. Het initiatief ligt bij de burger en de overheid participeert. Het contact tussen burger en overheid is in deze derde generatie burgerparticipatie dan ook veel intensiever dan in de voorgaande generaties burgerparticipatie. Burgerparticipatie van de derde generatie heeft volgende kenmerken: burgers nemen zelf initiatief in het publieke domein. Dit initiatief is gericht op een collectief belang met meerwaarde voor de gemeenschap, past binnen de globale doelstellingen van de overheid en wordt gefaciliteerd door de overheid. Dergelijke vormen van burgerparticipatie veronderstellen een herdenken van de positie van de overheid en veronderstelt een politiek kader waarbinnen keuzes en belangen kunnen afgewogen worden.

De derde generatie burgerparticipatie komt niet in de plaats van de eerste of tweede maar vormt er een aanvulling op. Het is geen of/of verhaal. De overheid moet aan de ene kant zelf initiatief nemen en aan de andere kant moet ze burgers stimuleren om initiatief te nemen. De derde generatie burgerparticipatie veronderstelt niet alleen iets van de kant van de overheid (het faciliteren van initiatief van de burger). Ook de burger zelf wordt uitgedaagd om zijn positie en houding te herzien. De overheid heeft dus niet langer alleen als taak het aansturen op wenselijke uitkomsten, maar dient eveneens tijd en energie te steken in het bevorderen van contexten waarin burgers, instituties en professionals verantwoordelijkheid kunnen opnemen voor probleemoplossing9.

Het is een uitdaging voor de samenleving maatschappelijke contexten en settings te creëren waarin burgers uitgenodigd worden democratische competenties te praktiseren. Op die manier kunnen we samen verder werk maken van de historische opdracht de democratie levendig te houden, uit te breiden en verder te verfijnen.

Bij alle drie de generaties participatie zijn vergelijkbare randvoorwaarden te onderscheiden:

• Er moet voldoende (beleids)ruimte zijn voor de deelnemers om hun ideeën kwijt te kunnen.

• Om tot een echte dialoog te komen moet het proces professioneel en op enige afstand van de overheid worden georganiseerd.

• De beleidsinhoud moet dicht genoeg staan bij de betrokkenen.

• De resultaten van de participatie (of co-creatie) moeten zichtbaar zijn in het (nieuwe) beleid.

19

6 Block, Verlet & De Rynck, 2006

7 Van der Heijden e.a., 2007

8 De Rynck, 2006

9 Brinkman, 2006

Sociale innovatieDicht tegen de derde generatie participatie, die in feite een andere manier van samenwerken is, ligt sociale innovatie10. Dat biedt een nieuw perspectief op samenwerken aan maatschappelijke vernieuwing. Het tracht een oplossing te bieden aan maatschappelijke uitdagingen - van werkgelegenheid en educatie tot zorg, maatschappelijke betrokkenheid en milieuproblemen. Het is open multidisciplinair, lokaal verankerd en vindt plaats in netwerken. Sociale innovatie vraagt om een permanent lerende houding van alle betrokkenen. Het zet in op de innovatiekracht van alle betrokkenen in de samenleving vanuit welke maatschappelijke rol of functie dan ook. Het gaat erom deze mensen, uit het bedrijfsleven, van kennisinstellingen, overheid én sociale netwerken (civil society), met elkaar te verbinden. Zowel binnen als tussen deze maatschappelijke velden. ‘Horizontale’ innovatie dus.

Dit vraagt van de overheid een rol als procesontwerper. Het levert nieuwe vrijheden op, weg van procedures en efficiencynormen. En het vraagt om actieve betrokkenheid van ambtenaren en de oprechte bereidheid om met anderen samen te werken.

20

10 http://vimeo.com/46425373#