1

Додаток 3

Проект Twinning «Впровадження кращого європейського досвіду

з метою посилення інституційного потенціалу Секретаріату

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини для

захисту прав і свобод людини»

No. EuropeAid/137673/DD/ACT/UA

Захід 2.2.3. Підготовка рекомендацій стосовно підвищення ефективності діяльності

Омбудсмена щодо усунення виявлених порушень прав людини, процедур контролю за

виконанням рекомендацій Омбудсмена, реагування на подання Омбудсмена щодо

усунення виявлених порушень прав людини.

Назва документу Як зробити рекомендації ефективними?

Короткий опис У документі міститься інформація про те, як

зробити рекомендації Уповноваженого більш

ефективними для підвищення результативності їх

виконання. З огляду на те, що Омбудсмени

Європейських країн в основному використовують

рефлексивний контроль для забезпечення

виконання рекомендацій, у цьому документі

представлено набір ресурсів, який спитається на

модель рефлексивного контролю і може бути

застосований для підвищення ефективності

рекомендацій.

Автор Витаутас Валентінавічус

Дата 7 березня 2018 р.

2

Як зробити рекомендації ефективними?

Зміст

1 Рефлексивний контроль та процедура розробки рекомендацій ............................................. 3

1.1 Розгляд ................................................................................................................................... 4

1.2 Розробка рекомендацій ....................................................................................................... 5

1.3 Надання та обговорення рекомендацій ............................................................................. 6

1.4 Привернення уваги до рекомендацій ................................................................................. 7

1.5 Застосування «м’якої сили» – примирення та переконання ............................................. 9

1.6 Застосування «жорсткої сили» – якщо примирення та переконання не працює .......... 10

3

1 Рефлексивний контроль та процедура розробки рекомендацій

1. Кожне розслідування, проведене Омбудсменом, завершується висновками та

наданням рекомендацій. Рекомендації є інструментом Омбудсмена для

досягнення змін, тому компетентне формулювання рекомендацій має

вирішальне значення.

2. У рекомендаціях конкретно вказується, які дії мають бути прийняті до

виконання органами, яким адресовані рекомендації. Після ознайомлення з

рекомендаціями, наданими Уповноваженим, адресат повинен розуміти

рекомендації та параметри рекомендації; точно розуміти, що саме

Уповноважений рекомендує адресату зробити та усвідомлювати переваги

виконання рекомендацій.

3. Залежно від складності рекомендації Уповноважений надає або не надає

інформацію щодо того, як виконувати рекомендацію. Проте, кожна

рекомендація повинна бути лаконічною і не повинна викликати сумнівів і

припущень. Невизначеність щодо виконання рекомендацій може призвести до

затягування їх виконання.

4. Відносини, встановлені у процесі щоденної взаємодії між Офісом

Уповноваженого та органами, відношення з якими входять до його компетенції,

матимуть вплив на ефективність системних розслідувань та рекомендацій,

Приклад хорошої практики

Посилаючись на обставини, визначені під час перевірок у дитячих установах і

відповідно до параграфу 4, пункту 7 та параграфу 6 статті 19 (1), Закону про

Омбудсменів Сейму, Омбудсмени Сейму рекомендують Міністру соціального

забезпечення та праці Республіки Литва прийняти певні заходи для забезпечення

проведення тренінгів для соціальних працівників за наступними темами:

права людей похилого віку, інвалідів, включаючи застосування вимог,

викладених у Конвенції ООН про права інвалідів;

подолання агресивної поведінки, психологія конфліктів;

запобігання насильству (виявлення ознак насильства, зловживання,

знущання, доцільність заходів тощо).

4

спрямованих на зміну політики чи процедур.

5. Ефективність рекомендацій ґрунтується на хороших робочих відносинах з

органами, які підпадають під їх юрисдикцію, та розвитку спільного логічного

розуміння обґрунтування рекомендацій та структурних / організаційних рамок

їх імплементації.

1.1 Розгляд

6. Процес забезпечення прийняття рекомендацій починається ще до їх надання.

Довіра до розгляду скарг впливає на якість та довіру до рекомендацій. Розгляд

повинен спиратися на незаперечні докази та застосовувати процедурно

неупереджений та ретельний процес розслідування. Важливим елементом, що

сприяє підвищенню відповідальності та процесу навчання, притаманним

виконанню рекомендацій, є формулювання рекомендацій у чіткий, стислий і

практичний спосіб, спираючись на результати розгляду. Пропозиції мають бути

конкретними, вимірюваними, досяжними, орієнтованими на результат та часові

рамки. Іншими словами, вони повинні бути здійсненними, обґрунтованими і

мають відповідати реаліям будь-якої конкретної ситуації.

7. Уповноважений повинен зосередити свою увагу на забезпеченні того, щоб

проекти його звітів за результатами розгляду скарг чітко вказували на існування

проблеми та містили обґрунтування того, чому вона потребує вирішення. У

контексті забезпечення і змістовних змін, розгляд має чітко встановити, що

порушення виникає внаслідок системної проблеми, а не одноразового

інциденту.

8. Крім того, розгляд справи Уповноваженим, повинен проводитися неупереджено

Приклад хорошої практики

Наприклад, Омбудсмени Сейму провели зустріч з Генеральним прокурором для

обговорення деяких пунктів, що містяться в рекомендаціях. Офіс Генерального

прокурора отримав глибше розуміння обґрунтування наданих рекомендацій. Крім

того, це створило можливості для обміну думками щодо того, яким чином ці

рекомендації можуть бути виконані для забезпечення максимальної ефективності.

5

та об'єктивно. Уповноважений не повинен мати жодних упереджень та має

робити судження лише на підставі зібраних даних.

9. Система розгляду скарг має базуватися на принципах справедливості,

доступності, оперативності та ефективності. Фахівці, які розглядають скарги

мають бути кваліфікованими у своїй ролі та мати позитивне ставлення до

розгляду скарг.

10. І нарешті, повинна бути проведена повна та об'єктивна оцінка фактів або

доказів, наданих, як супровідних до скарги. Докази, надані свідками та / або

іншими відповідними зацікавленими сторонами або установою, на яку надійшла

скарга, не повинні мати додаткової ваги або презумптивно вважатись вірними.

Якщо одна версія подій переважає над іншою, для цього має бути вагома

причина.

1.2 Розробка рекомендацій

11. Незважаючи на те, що Парламентська асамблея Ради Європи підтвердила

важливість створення інституту Омбудсмена в рамках національних систем

захисту прав людини та його ролі у забезпеченні належної поведінки

державного управління, вона ще раз наголосила, що висновки та рекомендації

не повинні мати зобов'язального характеру. Органи виконавчої влади повинні

ефективно їх впроваджувати, або оперативно та ретельно пояснити причини,

чому це неможливо.1

12. Уповноважений повинен намагатися надавати три - п'ять пунктів обґрунтування

у будь-якій рекомендації. Надання Уповноваженим від трьох до п'яти пунктів

обґрунтування, передбачає розділення його/її міркування на вузько зосереджені

і легкі для сприйняття елементи. Такий поділ має важливе значення для того,

щоб установа, якій надається рекомендація, могла легко оцінити вагу кожної

точки обґрунтування та швидко визначити переваги виконання рекомендації

Уповноваженого.

13. Уповноважений повинен мати на увазі, що рекомендація вимагає від державної

установи почати діяти іншим чином, ніж встановлено поточною практикою. Це

може мати наскрізні наслідки щодо установи, тому розмежування обґрунтувань

Уповноваженого на вузько сфокусовані, чітко підтримувані елементи допоможе

1 Комітет з правових питань та прав людини Ради Європи, Доповідь щодо інституції Омбудсмена , 2003

6

правильно розробити і сформулювати рекомендацію.

14. Якщо Уповноважений передбачає більше п'яти пунктів обґрунтування, він /

вона має визначити їх пріоритетність у порядку важливості та перелічити лише

перші три-п'ять. Навіть, якщо Омбудсмен має більше п'яти доводів на

підтримку цієї рекомендації. Надання надто великої кількості обґрунтувань, як

правило, відволікає увагу адресатів рекомендацій від важливості будь-якої

однієї причини. Мета обґрунтування повинна полягати у тому, щоб інституція

розглянула кожне обґрунтування як окремо важливе.

1.3 Надання та обговорення рекомендацій

15. Важливо вислухати думки тих, кому доведеться виконувати рекомендації, і

забезпечити, щоб усі зацікавлені сторони відчували себе частиною процесу.

Надання проекту звіту відповідному органу та одночасне прохання надати

пропозиції стосовно того, яким чином можна краще вирішити виявлені

проблеми у межах, передбачених рекомендаціями.

16. Спонукаючи діалог щодо рекомендацій, адресати можуть прокоментувати їх

реалістичність та висловити свою точку зору щодо того, як їх виконати. Якщо ці

пропозиції приймаються, органи, зазвичай, відчувають більшу причетність до

процесу і володіння рекомендаціями. Результатом цього методу є те, що

рекомендації стають більш реалістичними і будуть більш охоче і ефективно

виконуватися.

Рефлексивний контроль та контроль за виконанням

рекомендацій

17. Контроль за виконання рекомендацій є одним із принципів, що впливає на

якість виконання рекомендацій. Отже, вимога відреагувати на рекомендації

Омбудсмена щодо їх виконання передбачена деякими законами, що регулюють

діяльність Омбудсмена. З огляду на це, пункт 3 статті 20 Закону про

Омбудсменів Сейму2 встановлює, що "установа та агенція чи посадова особа,

якій адресована ця рекомендація, повинна розглянути пропозицію Омбудсмена

Сейму та поінформувати Омбудсмена Сейму2 про результати розгляду".

2 Закон про Омбудсменів Сейму [останній перегляд 25 вересня 2017], http://bit.ly/2yW9XFs

7

18. Крім того, У разі відмови виконати рекомендації, органи влади мають надати

обґрунтовані аргументи на підтримку їх рішення. Стаття 27 Закону про

Омбудсменів Республіки Хорватія також встановлює, що органи повинні

повідомити Омбудсмена3 у встановлений ним термін про заходи, вжиті за його

пропозицією або рекомендацією.

19. Крім того, закон передбачає, що, якщо органи не повідомляють Омбудсмена

протягом встановленого строку щодо вжитих заходів або якщо вони не діють

відповідно до наданих рекомендацій чи пропозицій, Омбудсмен інформує про

це установу, уповноважену вести нагляд за органами. Такі положення

передбачають, що Омбудсмен контролює хід виконання рекомендацій,

звертаючись із запитом до наглядових установ вчинити дії у рамках їхніх

повноважень та здійснювати нагляд за діями та рішеннями підлеглих їм органів.

1.4 Привернення уваги до рекомендацій

20. Вимога до органів влади, яким адресовані рекомендації, оприлюднювати

висновки та рекомендації Омбудсмена на веб-сторінках своїх установ є ще

одним заходом, передбаченим Законом про Омбудсменів Сейму. Таке

положення не лише передає відповідальність інституції і спонукає вивчити

рекомендації, але також забезпечує ознайомлення громадськості з висновками

та рекомендаціями. Закон передбачає прозорість прийняття рішень та залучення

суспільства до процесу прийняття рішень.

21. Громадська підтримка інституції та доступу громадськості до висновків

Омбудсмена за допомогою нових технологій також має важливе значення для

покращення виконання рекомендацій. Тому Закон про Омбудсменів Сейму

передбачає, що Омбудсмени повинні дотримуватися принципу відкритості у

своїй діяльності: "Омбудсмени Сейму повинні відкрито надавати

громадськості інформацію про свою діяльність, зловживання службовим

становищем посадовими особами та бюрократію чиновників, а також про

інші порушення прав і свобод людини ".

3 Закон про Омбудсменів Республіки Хорватія [зі змінами 25 вересня 2017], http://rai-see.org/wp-

content/uploads/2015/08/ombudsman_act-en.pdf

8

22. Крім того, готовність Омбудсмена оприлюднювати рекомендації через різні

засоби масової інформації та соціальні мережі дає змогу громадянському

суспільству більш активно впливати на органи влади, яким надаються

рекомендації. Дієвий процес моніторингу після розслідування, який

зосереджується на досягненні прогресу у виконанні рекомендацій та

публічному звітуванні про хід роботи органу, є притаманним елементом

виконання рекомендацій. Тому відповідальною за документування прогресу

щодо контролю за виконанням рекомендацій є посадова особа, яка проводила

розгляд подання або команда, відповідальна за проведення розгляду.

23. Крім того, залучення засобів масової інформації та оприлюднення з метою

забезпечення виконання рекомендацій, дають Уповноваженому можливість

грати вирішальну роль у висвітленні неприйняття і невиконання рекомендацій.

Крім того, залучення засобів масової інформації створює стимули для органів

влади бути більш схильними до пошуку належних рішень.

24. Система ефективного управління усіляко сприяє кращому виконанню

рекомендацій, надаючи Омбудсмену можливість чинити певний вплив на

органи, які мають право контролювати установи, що знаходяться у їх

підпорядкуванні. Якщо органи влади, яким надаються рекомендації, не діють

відповідно до рекомендації та пропозицій Омбудсмена, Омбудсмен може

звернутися до органу, відповідального за їх нагляд. З цієї причини Закон про

Омбудсмена Республіки Хорватія наділяє Омбудсмена більш ефективними

інструментами для дій у випадку, якщо установа, на яку покладено обов’язок

наглядати, не повідомляє Омбудсмена "у встановлений термін щодо фактів та

вжитих заходів" стосовно органу, який перебуває під наглядом. Виходячи з

цього, "Уповноважений з прав людини інформує про це уряд Республіки

Хорватія".

25. Набір описаних вище засобів відображає механізм переконання, який

застосовується, коли орган, якому надаються рекомендації, неохоче вступає в

Приклад хорошої практики

Після опублікування статті про невиконання рекомендацій Омбудсмена Сейму

щодо системи протипожежної сигналізації, яка не була активована та призвела до

загибелі людини у будинку соціальної допомоги, керівництво Муніципалітету та

Департаменту пожежної безпеки та порятунку проявили більш значну прихильність

до вирішення проблеми.

9

діалог з Омбудсменом, відмовляючись надавати інформацію про заходи, вжиті

у відповідь на її/його пропозицію чи рекомендацію. Таким чином, на відміну від

примусових дій, Омбудсмен використовує усі засоби заохочення з метою

мотивування інституції змінити своє ставлення до порушень прав людини,

виражених у висновках розслідування скарги.

1.5 Застосування «м’якої сили» – примирення та переконання

26. Враховуючи те, що Омбудсмен є посередником між владою та народом, він /

вона має прагнути до мирного врегулювання проблеми. Медіація4 - це метод

розгляду скарг, що широко використовуються Омбудсменом Сейму. Ця форма

розслідування спрямована на пошук вирішення проблеми, викладеної у скарзі,

шляхом посередництва між заявником та інстанцією, на яку була подана скарга

Омбудсмену Сейму. Звертаючись до відповідного органу, Омбудсмен

представляє питання, пов'язані зі змістом скарги, і просить вирішити проблему

шляхом доброї волі, надаючи аргументи та мотивацію свого запиту.

27. У багатьох випадках (749 з 1225), у результаті медіації Омбудсмена Сейму,

питання, висунуті у скарзі розглядаються. Дійсно, в деяких випадках цей метод

не допомагає, і це призводить до ретельного вивчення скарги. Найважливішою

перевагою розгляду скарги шляхом посередництва є те, що скарга

р

о

з

г

л

я

д

р

розглядається, і проблема вирішується особливо швидко – в середньому,

протягом місяця. Таким чином, це дозволяє більш ефективно та швидше

захищати порушені права людини, зосереджуючи увагу на систематичних

проблемах, які стосуються значної частини суспільства. 4 Омбудсмен тут розуміється як чесний посередник, який розмовляє з обома сторонами конфлікту чи

суперечки, і намагається допомогти обом сторонам вирішити проблему

Приклад хорошої практики

Журналіст подав скаргу на одну з державних установ, яка відмовилася надавати йому

публічну інформацію. Омбудсмен Сейму звернувся до установи з проханням надати

інформацію журналісту, вказавши правові засади надання інформації та нагадавши про

правові засади нерозголошення інформації. Висловлюючи свою думку, Уповноважений з

прав людини зазначив, що якщо неможливо надати інформацію, органи повинні дати

обґрунтовану відповідь як журналістові, так і Омбудсмену. Зрештою, установа надала

необхідну журналісту інформацію.

10

28. Крім того, Омбудсмен має повноваження шукати дружнє рішення або надавати

критичні зауваження чи рекомендації з метою припинення неналежного

управління. Слідуючи класичній моделі Омбудсмена, Омбудсмен не має

повноважень приймати рішення, які є обов'язковими для виконання

відповідною установою. Натомість, слід використати силу переконання на

підставі чітких результатів розслідування, особистих повноважень Омбудсмена

та високої репутації інституції Омбудсмена, як такої.

1.6 Застосування «жорсткої сили» – якщо примирення та переконання не

працює

29. Без сумніву, медіація не може бути застосована у всіх ситуаціях, тому для

запобігання порушенням прав людини чи порушенням законів або інших

правових актів застосовуються відповідні заходи. Таким чином, Закон про

Омбудсменів Сейму передбачає "рекомендувати колегіальному органу чи

посадовій особі скасувати, призупинити або змінити рішення, що суперечать

законодавству та іншим нормативно-правовим актам, або пропонувати

приймати рішення, прийняттю яких перешкоджало зловживання службовим

становищем або бюрократія". У разі, якщо органи не бажають вживати будь-

яких заходів, Омбудсмен Сейму має право "звернутися до адміністративного

суду з проханням провести розслідування відповідності адміністративного

нормативного акта (чи його частини) закону чи постанові уряду"5. Не слід

забувати, що діяльність Омбудсмена заснована на принципі рефлексивного

контролю, який поєднує переконання, примирення та посередництво. З цієї

причини законодавчі акти надають Омбудсменові широкий спектр

інструментів, з тим щоб він/вона міг їх використовувати для вирішення

проблем, пов'язаних із порушеннями прав людини або зловживанням

службовим становищем.

30. Якщо установа не приймає рекомендацію, Омбудсмен може звернутися до

органу, уповноваженого вести контроль, або подати спеціальний звіт до

Парламенту. Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини» встановлює, що Уповноважений «У разі необхідності <...> подає

5 Закон про Омбудсменів Сейму, [останній перегляд 25 вересня 2017], http://bit.ly/2yW9XFs

11

до Верховної Ради України спеціальний звіт (звіти) з окремих питань щодо

дотримання прав і свобод людини та громадянина в Україні". Однак така

стратегія не завжди забезпечує задовільні результати, і ця процедура мала дуже

обмежений успіх як в Україні, де Парламент (Верховна Рада) відмовляється

слухати звіти, Уповноваженого, так і в інших країнах, де Комітети Прав людини

здійснюють контроль за виявленими порушеннями. Деякі країни

використовують залучення ЗМІ та опублікування, з метою забезпечення

виконання рекомендацій. Подібним чином, у Австрії телевізійна програма

"Адвокат для людей" 6 та вплив засобів масової інформації створюють стимули

для влади знайти рішення.

31. Соціальні медіа також повинні відігравати важливу роль у висвітленні

рекомендацій. Секретаріат Уповноваженого може опублікувати резюме

рекомендацій зі стислим оглядом проблем, які висвітлюються у рекомендаціях.

Це створює можливості для громадянського суспільства брати участь в

процесах прийняття рішень та впливати на місцеву владу для вжиття

6 Австрійська мовна корпорація http://tv.orf.at/buergeranwalt

Телепрограма "Адвокат для людей" пропонує громадянам, які зіштовхнулися з

несправедливим ставленням влади або "надмірно впливовими" опонентами,

платформи для публічного представлення проблеми та досягнення, при можливості,

консенсусного рішення. Спочатку, представляються факти та очікуванння

заявників. Далі у телестудії обговорюються аргументи за та проти. У кожній

програмі три Омбудсмени Ради Омбудсменів Австрії представляють дві нових

справи під заголовком "Громадяни проти державних установ та органів". Додаткову

справу також представляють юристи, захисники пацієнтів та інші Омбудсмени.

Важливим елементом програми є частина під назвою "Подальші дії". Усі випадки,

які не були вирішені під час попередніх трансляцій, потрапляють під контроль

журналістів Австрійської телерадіокомпанії, а подальший розвиток подій

висвітлюється в одній або двох коротких доповідях у кожній програмі.

Приклад хорошої практики

Офіс Омбудсменів Сейму опублікував рекомендації, які були надані одному із

закладів соціальної допомоги літнім людям. Установа не забезпечила організацію

фізичних та інших важливих активностей для мешканців закладу, особливо

різноманітних ігор для вдосконалення рухових або психічних навичок підопічних.

Після опублікування коротких рекомендацій у соціальних медіа-мережах вони були

розповсюджені серед членів місцевої громади, які пожертвували установі

соціального забезпечення різноманітні ігри, у тому числі головоломки, що сприяло

здійсненню рекомендацій.

12

контрольних заходів. Крім того, суспільство може сприяти виконанню

рекомендацій, надаючи людську або матеріальну підтримку установі, якій були

направлені рекомендації.

32. Експліцитність рішень Омбудсмена може посприяти виконанню рекомендацій;

проте, має бути надана можливість обговорити питання, викладені у рішеннях.

Уповноважений повинен бути відкритим для обговорення з метою кращого

виконання рекомендацій. Відкритість та справедливість є основними і

найважливішими принципами діяльності Омбудсмена. Омбудсмен також

повинен бути готовий сприяти обговоренням, щоб уникнути перешкод для

здійснення рекомендацій.

33. Також слід застосовувати надійний моніторинговий процес після розгляду.

Головним елементом цієї стратегії є рекомендація в кожному звіті про те, що

орган звітує Омбудсмену - у письмовій формі та з певними інтервалами - про

хід виконання рекомендацій. Омбудсмен повинен аналізувати ці звіти, публічно

звітувати про прогрес органу, а також відслідковувати відповідну інформацію з

інших джерел, наприклад, з інших скарг.

34. Відкриття нового розгляду скарги вважається останнім засобом, який

використовується лише тоді, коли основні проблеми, виявлені під час

первинного розгляду, були проігноровані чи не розглянуті ефективно. Крім

того, спеціальній команді або радникам може бути дано завдання контролювати

виконання рекомендацій.

35. Нарешті, подальші розслідування можуть бути проведені, щоб переконатися у

досягненні обіцяних змін. Подальші розслідування включають в себе розгляд

письмових подань про результати планів дій, моніторингових візитів,

випадкових перевірок файлів та інтерв'ю з персоналом, включаючи

співробітників на місцях, фахівців, які займаються розглядом скарг та

керівництво.

Приклад хорошої практики

Офіс Омбудсменів Сейму отримав скаргу, що рекомендації, надані Омбудсменами

Сейму, були виконані неналежним чином. Омбудсмен Сейму організував

моніторинговий візит для контролю за виконанням рекомендацій та обговорив

питання, підняті у скарзі, з представниками муніципалітету. Зрештою, було

встановлено, що рекомендації не були реалізовані відповідно.