Het omgevingsplan in de Omgevingswet

Mr. J.R. (Jan Reinier) van Angeren*

1 Inleiding

1.1 Hoofdlijnen Omgevingswet: éénomgevingsverordening

Het omgevingsplan, als opvolger van het bestemmings-plan, is terug van weggeweest in de stelselherziening vanhet omgevingsrecht. In de oorspronkelijke hoofdlijnenvan de Omgevingswet, zoals deze in de brief van deminister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minis-ter) van 28 juni 2011 werden ontvouwd, was het idee dathet bestemmingsplan zou worden vereenvoudigd tot eenplanologische verordening.1 De gedachte was dat eenverordening eenvoudiger tot stand zou komen en eenlichter, flexibeler systeem kent.2 In de brief van deminister van 9 maart 2012 over de stelselwijzigingomgevingsrecht, met als bijlage een voorlopige indelingvan de Omgevingswet, werd meer concreet gesprokenover de gemeentelijke omgevingsverordening.3 Deomgevingsverordening moest een grote hoeveelheidbestemmingsplannen en verordeningen vervangen. Ver-wacht werd dat de bundeling van alle bestemmingsplan-nen in één verordening een grote sanering teweeg zoubrengen, omdat er gemeenten zijn met meer dan hon-derd bestemmingsplannen en er op dit moment naarschatting 50.000 bestemmingsplannen zijn.4 De Afde-ling advisering van de Raad van State toonde zich hier-

* Mr. J.R. van Angeren is advocaat bij Stibbe.1. Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40.2. Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40, p. 6.3. Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3.4. Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, p. 12. A.E. Kneepkens, K. Krijt

& B. Rademaker, Het omgevingsplan, TBR 2014/164, p. 930 stellen invoetnoot 4 dat er per gemeente 100 bestemmingsplannen zijn. Uit-gaande van 390 gemeenten zouden er dus circa 390.000 bestemmings-plannen zijn!

over kritisch. In haar advies wees zij erop dat de plan-nings- en sturingsfunctie van het gemeentelijk ruimte-lijk beleid, waarvoor het bestemmingsplan het belang-rijkste instrument is, verloren zou kunnen gaan. Ookwees zij erop dat een juridisch bindend planologischregime, zoals een bestemmingsplan, juist ook bij devraag of van het plan kan worden afgeweken een refe-rentiekader vormt.5 Naar aanleiding van de internetcon-sultatie constateerde de minister dat er gepleit werdvoor het behoud van de waarden van het bestemmings-plan en deze waar nodig te verbreden naar een omge-vingsplan.6

1.2 Terugkoppelingsdocument zienswijzeinternetconsultatie

In de brief van de minister na de internetconsultatie enin het Terugkoppelingsdocument zienswijze internet-consultatie Omgevingswet van 24 oktober 20127 werd alvermeld dat de gemeentelijke omgevingsverordeningveel reacties opriep. Veel gemeenten hebben geïnves-teerd in het actualiseren en digitaliseren van bestem-mingsplannen. Deze investeringen moeten kunnen ren-deren.8 In de brief van de minister aan de Kamer d.d.28 december 2012 werd vermeld dat de Vereniging vanNederlandse Gemeenten (VNG) en de medewerkersvan diverse gemeenten de ideeën omtrent een gemeente-lijke omgevingsverordening zullen beproeven in eenwerkmodel, dat geheel digitaal wordt vormgegeven,waarbij de functies en regels gebiedsgericht wordengekoppeld aan een geometrische plaatsbepaling.9 Uitein-delijk heeft dit geleid tot afspraken tussen de VNG en

5. Advies W14.11.0341/IV d.d. 25 januari 2012, p. 22.6. Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 4, p. 3.7. Kamerstukken II 2012/13, 33 118, nr. 4, p. 3 en Programmadirectie

Eenvoudig Beter, Terugkoppelingsdocument zienswijzen internetconsul-tatie Omgevingswet, 24 oktober 2012, te vinden op: <www.internetconsultatie. nl/ stelselwijziging_ omgevingsrecht/ document/ 661>.

8. Zie p. 17 van het Terugkoppelingsdocument.9. Kamerstukken II 2012/13, 33 118, nr. 6, p. 3.

4

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

het ministerie over de stelselherziening van het omge-vingsrecht.10 Die afspraken hebben geleid tot het intro-duceren van het omgevingsplan. De transitie vanbestemmingsplan naar omgevingsplan zal verlopen viaeen ‘dynamisch groeimodel’.11

1.3 ToetsversieKort na de afspraken verscheen de Toetsversie van deOmgevingswet. Art. 4.1 lid 1 van de Toetsversie bepaal-de dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebiedvan de gemeente een gemeentelijk omgevingsplan vast-stelt, dat gegevens bevat over de fysieke leefomgeving.Art. 4.1 lid 2 van de Toetsversie bepaalde dat hetgemeentelijke omgevingsplan de door het gemeentebe-stuur gestelde regels als bedoeld in art. 108 van deGemeentewet (Gemw) bevat die geheel of gedeeltelijkbetrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Art. 4.1lid 3 van de Toetsversie bepaalde dat de gemeenteraadmeer omgevingsplannen kan vaststellen, met dien ver-stande dat voor elk gedeelte van het gehele grondgebiedvan de gemeente slechts één omgevingsplan wordt vast-gesteld. Hoewel het omgevingsplan als ‘vervanger’ vanhet bestemmingsplan was bedoeld, werd er een uitdruk-kelijke scheiding aangebracht tussen het gedeelte vanhet omgevingsplan dat functies aan locaties toedeelde enmet het oog daarop locatie- en functiegebonden regelsstelt, en de regels die op grond van art. 108 Gemwbetrekking hebben op de huishouding van de gemeente,zoals de bescherming van bomen, ligplaatsen van woon-schepen, kiosken, handelsreclame of het opslaan van deroerende zaken in aangewezen gedeelten van degemeente of het gedogen daarvan.12 In de memorie vantoelichting (hierna: MvT) bij de Toetsversie werd bena-drukt dat tegen de onderdelen van het gemeentelijkomgevingsplan die als algemeen verbindende voor-schriften zijn aan te merken geen beroep openstaat entegen de zogeheten locatieontwikkelingsregels (toedelingvan functies aan locaties) wel rechtsbescherming open-staat.13 In het wetsvoorstel, dat uiteindelijk op 17 juni2014 naar de Tweede Kamer is toegezonden en op 1 juli2015 is aangenomen, is ook dat onderscheid vervallen.14

Een omgevingsplan is appellabel in al zijn onderdelen,aldus uitdrukkelijk de MvT.15 Nu het omgevingsplan inde Omgevingswet is teruggekeerd, rijst onvermijdelijkde vraag wat nu het verschil is tussen het bestemmings-plan ingevolge de Wet ruimtelijke ordening (Wro) enhet toekomstige omgevingsplan. De regering is enerzijdsvan mening dat het omgevingsplan geen compleet nieuwinstrument is en dat het uitgangspunt is dat het goede

10. VNG, Ministerie IenM en VNG eens over hoofdlijnen Omgevingswet,met bijlage Afsprakenkader Omgevingswet, 15 februari 2013, te vindenop: <www. vng. nl/ onderwerpenindex/ ruimte -en -wonen/ omgevingswet-incl -chw/ nieuws/ ministerie -ienm -en -vng -eens -over -hoofdlijnen -omgevingswet>.

11. Zie randnr. 7 van de afspraken.12. MvT Toetsversie, p. 36-37.13. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 179.14. De Eerste Kamer is voornemens om op 16 februari 2016 het wetsvoor-

stel te behandelen.15. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 91-92 en 298.

van het bestemmingsplan behouden blijft.16 Anderzijdsstelt de regering dat het omgevingsplan ten opzichte vanhet bestemmingsplan een ander karakter krijgt en datmet het omgevingsplan een nieuwe start wordt gemaakten bestaande belemmeringen in wetgeving en recht-spraak voor het maken van globale en flexibele plannenworden weggenomen.17 Het valt daarbij overigens welop dat hoe verder de Omgevingswet in het wetgevings-proces komt, hoe meer het verordeningskarakter van hetomgevingsplan (weer) wordt benadrukt.18 In dit artikelzal worden bezien welke van de twee beweringen hetdichtst bij de waarheid komt.

1.4 OpbouwIn paragraaf 2 zal worden ingegaan op de inhoud van hetomgevingsplan. Aan de orde komen de verschillenderegels die het omgevingsplan moet bevatten, debevoegdheid om het omgevingsplan vast te stellen, deomgevingswaarden en de programma’s. In paragraaf 3zal inhoudelijk op de regels worden ingegaan. Eenomgevingsplan moet regels bevatten over activiteiten enover het evenwichtig toedelen van functies aan locaties.In paragraaf 4 wordt ingegaan op de wijze waarop hetomgevingsplan als toetsingskader voor omgevingsver-gunningen gaat functioneren. Gelet op het feit dat in dittijdschrift al een artikel over rechtsbescherming is opge-nomen, zal rechtsbescherming in deze bijdrage niet uit-gebreid aan de orde komen. Afgesloten wordt met eenconclusie in paragraaf 5.

2 Inhoud van hetomgevingsplan

2.1 Verplichting tot vaststellen van regels overde fysieke leefomgeving

• Eén omgevingsplanArt. 2.419 bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehelegrondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast-stelt waarin regels over de fysieke leefomgeving wordenopgenomen. Dat is een duidelijk verschil met art. 3.1Wro. Het wetsvoorstel bepaalde oorspronkelijk in art.2.4 lid 2 dat de gemeenteraad meer omgevingsplannenkan vaststellen, met dien verstande dat voor een locatieslechts één omgevingsplan geldt. De MvT verduidelijktdat in het overgangsrecht zal worden bepaald dat allebestaande bestemmingsplannen worden aangemerkt alsonderdeel van één omgevingsplan, zodat meteen al bijde inwerkingtreding van de Omgevingswet gemeentenformeel beschikken over één gebiedsdekkend omge-

16. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 159.17. Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 115.18. In de MvA wordt – overigens zonder uitvoerige motivering – gesteld

dat de in de loop der jaren gevormde bestemmingsplanjurisprudentie oponderdelen afwijkt van het recht dat geldt voor ‘gewone’ algemeenverbindende voorschriften (Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 25).

19. Tenzij anders vermeld, wordt met een verwijzing naar een artikel eenverwijzing naar de Omgevingswet bedoeld.

5

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

vingsplan.20 Dat ene omgevingsplan is dan nog niet eenvolwaardig omgevingsplan in de zin van de Omgevings-wet, omdat de algemene regels, die ook betrekking heb-ben op de fysieke leefomgeving (de regels die nu nog inde algemene plaatselijke verordeningen staan), daarinnog niet zijn opgenomen. Zo bezien was de bedoelingvan de wetgever duidelijk dat art. 2.4 lid 2 het karakterhad van een ‘overgangsmaatregel’. Het amendement vanhet lid Dik-Faber, dat de Tweede Kamer heeft aangeno-men, voorzag in schrapping van art. 2.4 lid 2 van hetwetsvoorstel omdat het artikel als overgangsmaatregel inde Invoeringswet zou thuishoren.21 De toelichting ophet amendement stelt dat de Invoeringswet een termijnmoet bevatten, zodat voor alle gemeenten duidelijk is opwelke datum zij een consistent gemeentebreed omge-vingsplan dienen te hebben. De MvT bepaalde nog dateen harde termijn waarbinnen dat ene omgevingsplanmoet zijn gerealiseerd er nog niet is en dat in samen-spraak met de VNG zal worden bezien wanneer pergemeente één gebiedsdekkend omgevingsplan bestaat.22

Het voormalige art. 2.4 lid 2 zag overigens niet alleen opeen overgangssituatie. Art. 2.4 lid 2 voorzag er ook indat grotere gemeenten voor geografisch onderscheiden-de delen van het grondgebied zelfstandig omgevings-plannen konden vaststellen, aldus de MvT. Wel voegtde MvT daaraan toe dat het nadrukkelijk niet de bedoe-ling is om de huidige praktijk van ‘postzegelplannen’ teblijven faciliteren.23 Het is de vraag of deze mogelijk-heid nu is ontnomen door het aangenomen amende-ment. Enerzijds wel, omdat het duidelijk niet meermogelijk is om op het grondgebied meerdere omge-vingsplannen vast te stellen. Anderzijds zou eengemeenteraad dat ene omgevingsplan kunnen opdelen inmeerdere hoofdstukken of onderdelen per grondgebiedvan de gemeente. Elk deelgebied van een gemeente isdan een hoofdstuk in het omgevingsplan. Het ene omge-vingsplan is dan in feite nog slechts een juridische wer-kelijkheid.24 Met het aannemen van het amendementDik-Faber mag worden verwacht dat dit niet de bedoe-ling is van de wetgever. Als sommige gemeenten daartoetoch overgaan, zouden mogelijk instructieregels van hetRijk en de provincie hier een einde aan kunnen maken.Ook voor de bestuursrechter kan hier een rol zijn weg-gelegd. De huidige jurisprudentie houdt in dat degemeenteraad een grote vrijheid heeft bij het vaststellenvan de plangrenzen.25 Als de bestuursrechter vanmening is dat art. 2.4 met zich brengt dat gemeenten ineen omgevingsplan niet zonder meer voor een apartgrondgebied van de gemeente een apart hoofdstuk kun-nen inrichten, omdat er dan in de praktijk in feite tochmeer omgevingsplannen per gemeente bestaan, dan ligt

20. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 93 en Kamerstukken II2014/15, 33 962, nr. 23, p. 41-42.

21. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 20.22. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 93.23. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 402.24. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 162.25. ABRvS 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1013. Zie voor een geval

waarbij de plangrenzen in strijd met een goede ruimtelijke ordeningwaren vastgesteld: ABRvS 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2212.

het voor de hand dat de Afdeling bestuursrechtspraakvan de Raad van State (hierna: de Afdeling) de gemeen-ten op dit punt minder vrijheid laat.

De consequentie van één omgevingsplan is natuurlijkwel dat als de gemeenteraad voor een deel van hetgrondgebied de functie of regels wijzigt, dit een partiëleactualisering is van het gehele omgevingsplan, in plaatsvan een nieuw omgevingsplan voor een deelgebied. Eeninteressante vraag vanuit rechtsbeschermingsperspectiefis dan natuurlijk of bij zo’n partiële actualisering van hetomgevingsplan het gehele plan weer ter discussie kanworden gesteld of alleen de partiële actualisering. Deregering beantwoordt die vraag in de laatstbedoelde zinmet een doelredenering. De regering stelt dat, gelet opde in beginsel gemeentebrede reikwijdte van het omge-vingsplan, het niet werkbaar zou zijn als bij elke (gerin-ge) aanpassing van het omgevingsplan alle regels uit hetomgevingsplan binnen de gehele gemeente (opnieuw)voor beroep vatbaar zouden worden. Alleen de inhoudvan het betrokken vaststellingsbesluit is voor beroepvatbaar, aldus de regering. De delen van het omgevings-plan die ongewijzigd blijven en die dus ook geen deeluitmaken van de in het vaststellingsbesluit opgenomenwijzigingen, zouden niet vatbaar zijn voor beroep.26

Hoewel de stelling van de regering dat het niet werkbaarzou zijn indien bij elke wijziging alle regels van het planweer voor beroep vatbaar zouden zijn invoelbaar is, isdeze enkele stelling nog geen overtuigend juridischargument. De stelling van de regering is in feite dat eenpartiële wijziging van het omgevingsplan geen wijzigingvan het gehele plan met zich brengt, maar slechts vooreen bepaald gedeelte. Een andere visie zou zijn dat methet wijzigen van het plan het gehele plan wordt inge-trokken en vervangen door een nieuw plan. Analoog aande jurisprudentie dat een herhaald besluit geen rechts-gevolg heeft,27 zou kunnen worden betoogd dat degedeelten die niet gewijzigd zijn, gelden als een herhaaldbesluit en dus in beginsel geen rechtsgevolg hebben,zodat daartegen geen beroep openstaat. Tegen dieonderdelen zou dan wel weer beroep openstaan indieneen belanghebbende succesvol kan betogen dat tenonrechte bepaalde onderdelen van het omgevingsplanniet zijn gewijzigd, terwijl dat gelet op de voorgestanepartiële wijziging wel had gemoeten. Dat kan eenbelanghebbende ook in een zienswijze tegen een besluitnaar voren brengen, zoals ook de regering onderkent,28

hetgeen geenszins ondenkbaar is als het omgevingsplan– zeker in het begin – bestaat uit verschillende hoofd-stukken per deelgebied. Voorstelbaar is dat bij partiëlewijzigingen bepaalde deelgebieden niet worden meege-nomen. Het gaat mij dan te ver om te zeggen dat alleonderdelen die niet gewijzigd zijn, niet aan te merkenzijn als een besluit waartegen geen rechtsbescherming

26. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 163 en Kamerstukken II2014/15, 33 962, nr. 23, p. 42.

27. ABRvS 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3213, ABRvS 20 decem-ber 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ4829 en ABRvS 16 maart 2005,ECLI:NL:RVS:2005:AT0586.

28. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 43.

6

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

openstaat. Overigens is het laatste woord hierover aande Afdeling; de stelligheid van de uitspraken in de wets-geschiedenis behoeft op dit punt nuancering.29

• Regels over de fysieke leefomgevingIngevolge art. 1.2 lid 2 omvat de fysieke leefomgeving inieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen,water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureelerfgoed en werelderfgoed. De opsomming is uitdrukke-lijk niet limitatief bedoeld, ‘ter voorkoming van rechts-vragen’.30 De MvT noemt het voorbeeld dat een limita-tieve opsomming de vraag zou kunnen oproepen of eenregel in – bijvoorbeeld – een omgevingsplan wel verbin-dend is omdat het fysieke voorwerp dat de regels beogente beschermen naar het oordeel van een belanghebbendeniet tot een van de genoemde onderdelen van de fysiekeleefomgeving zou behoren. Zo zou bijvoorbeeld eenbelanghebbende kunnen stellen dat een dode boom geennatuur is en derhalve voor het kappen geen omgevings-vergunning nodig is. Met de gekozen open formuleringhoeft in een dergelijk geval alleen de vraag te wordenbeantwoord of het gemeentebestuur redelijkerwijs tothet standpunt heeft kunnen komen dat dit voorwerp eenonderdeel is van de fysieke leefomgeving. Of de niet-limitatieve opsomming ertoe leidt dat alleen de vraaghoeft te worden beantwoord of het gemeentebestuur‘redelijkerwijs’ tot het oordeel heeft kunnen komen dateen bepaald onderdeel al dan niet tot de fysieke leefom-geving behoort, betwijfel ik. Het gaat immers om de uit-leg wat onder fysieke leefomgeving wordt verstaan. Datis een kwestie van wetsuitleg, waarbij voor een ‘redelijk-heidsoordeel’ in beginsel geen plaats is.31

Uit de woorden ‘stelt vast’ leid ik af dat het de bedoelingvan de wetgever is dat de gemeenteraad verplicht is omeen omgevingsplan vast te stellen. Als de gemeenteraaddat niet doet, kunnen derden om vaststelling van eenomgevingsplan verzoeken en is er bovendien sprake vantaakverwaarlozing, waardoor het instrumentarium voorinterbestuurlijk toezicht in werking kan worden gezet.32

Zoals art. 3.1 Wro bepaalt dat de gemeenteraad voor hetgehele grondgebied van de gemeente één of meerbestemmingsplannen vaststelt, zo bestaat ingevolge art.2.4 voor de gemeenteraad de verplichting om een omge-vingsplan vast te stellen waarin regels over de fysiekeleefomgeving worden opgenomen. Hoewel art. 2.4 datniet met zoveel woorden bepaalt, volgt uit de MvT dathet omgevingsplan alle regels over de fysieke leefomge-ving moet bevatten. Uitgangspunt van de Omgevings-wet is dat overheden hun regels over de fysieke leefom-geving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regelingen die regeling is voor gemeenten het omgevingsplan.33

Dat betekent een integratie van de diverse gemeentelijke

29. Zie hierover ook H. Nijman, Rechtsbescherming onder de Omgevings-wet: op een gelijkwaardig niveau?, TO 2016, par. 3.3, die eveneens kri-tisch is op de stelling van de regering in de MvT.

30. Kamerstukken II 2013/2014, 33 962, nr. 3, p. 391.31. Vgl. de benadering van de Afdeling bij de uitleg van het begrip ‘bouw-

werk’. ABRvS 16 april 2014, AB 2014/234 m.nt. T.E.P.A. Lam.32. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 42.33. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 52 en 113.

verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leef-omgeving, te weten de kapverordening, de monumen-tenverordening, de algemene plaatselijke verordening ende reclameverordening.34 Integratie van regels over defysieke leefomgeving is een belangrijke doelstelling vande Omgevingswet. De integratie maakt ook een daad-werkelijk integrale benadering van de fysieke leefomge-ving mogelijk en een gemeente kan veel meer zakenintegreren in het omgevingsplan dan in het bestem-mingsplan.35 Daardoor wordt het omgevingsplan veelgeschikter voor het verwezenlijken van integraalgebiedsgericht omgevingsbeleid, aldus de MvT.36

Terecht wordt in de MvT gesignaleerd dat het integre-ren van alle geldende gemeentelijke regelingen in eenomgevingsplan de grootste uitdaging wordt, alleen alomdat veel gemeentelijke verordeningen naast eenomgevingsdoel ook een ander doel dienen, zoals deopenbare orde.37 De bekende evenementenvergunningvoor de sinterklaasoptocht dient zowel een doel datbetrekking heeft op de fysieke leefomgeving als een‘openbare-ordedoel’.38

Het zal in de praktijk niet altijd makkelijk zijn om datonderscheid scherp te maken.39 In de MvT wordt deligplaatsverordening voor schepen als voorbeeldgenoemd. Bij die verordening is het water- en vaarweg-beheer het leidende motief, zodat de toekenning vanfuncties aan locaties ook buiten het omgevingsplan kanplaatsvinden.40 Hetzelfde geldt voor het instrumentari-um van de Huisvestingswet en de Leegstandwet omdatdeze, aldus de MvT, geen directe gevolgen hebben voorde kwaliteit van de fysieke leefomgeving.41 In de notanaar aanleiding van het verslag (hierna: NaV) wordennog meer voorbeelden genoemd van onderwerpen dieniet in een omgevingsplan worden geregeld, te wetenwildplassen, alcoholgebruik, het stallen van fietsen,regulering van het toezicht op inrichtingen tot het ver-schaffen van nachtverblijf, maatregelen tegen overlast enbaldadigheid, maatregelen ter bestrijding van heling vangoederen, drugsoverlast, bestuurlijke ophouding, toe-zicht op speelgelegenheden, bijzondere bepalingen overhorecabedrijven als bedoeld in de Drank- en Horecawet

34. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 52 en 87.35. Nijmeijer betwijfelt of wel van integratie kan worden gesproken, omdat

niet alle meetkundige eenheden waarmee de fysieke leefomgeving isgenormeerd, kunnen worden geïntegreerd (‘olie en water mengenniet’) en kiest liever voor de term bundeling. A.G.A. Nijmeijer, Hetomgevingsplan. Een stap verder?, M en R 2014/121. Op zichzelf heeftNijmeijer een punt dat water en olie niet mengen, maar de doelstellingis volgens mij veeleer dat het omgevingsplan de flexibiliteit moet kun-nen hebben om soms een beetje meer water mogelijk te maken ensoms een beetje meer olie, zodat op lokaal niveau kan worden bepaaldhoe de kwaliteit van de fysieke leefomgeving eruit moet zien (‘eenbeetje meer water bij de wijn’).

36. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 89.37. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 92.38. ABRvS 14 november 2014, AB 2015/55 m.nt. J.G. Brouwer en A.E.

Schilder.39. Zie voor een praktijkvoorbeeld uit de gemeente Bussum, C.S. Cuppen,

S.A. Renders, A. Snijders & K.B.J. Steenbakkers, Het maken van eenomgevingsplan, deel 1. Waar beginnen we aan?, Gst. 2014/70.

40. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 464.41. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 327.

7

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

en toezicht op openbare inrichtingen.42 Ook de openba-re-ordeaangelegenheden, zoals locaties voor het afstekenvan vuurwerk, het houden van evenementen, het hou-den van markten en het innemen van standplaatsen,worden niet geregeld in het omgevingsplan.43 Met dehiervoor genoemde onderwerpen rekt de regering hetbegrip ‘openbare-ordeaangelegenheden’ wel heel erg op.Locaties voor het afsteken van vuurwerk of het regule-ren van standplaatsen zijn volgens mij bij uitstek geval-len waarbij het gaat om regels voor de fysieke leefomge-ving. Een reden om al deze onderwerpen buiten hetomgevingsplan te laten kan ook gelegen zijn in het feitdat de toestemmingen, vergunningen en ontheffingeningevolge die ‘openbare-ordeaangelegenheden’ in desystematiek van de Omgevingswet allemaal via een ver-gunning voor een afwijkactiviteit zouden moeten wor-den verleend, hetgeen mogelijk onwenselijk wordtgeacht. Inmiddels is er een werkgroep samengesteld vanvertegenwoordigers van het ministerie van Infrastruc-tuur en Milieu, VNG en het IPO, het ministerie vanBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en VNO-NCW die verder gaat uitwerken welke gemeentelijkeverordeningen in het omgevingsplan zullen wordenondergebracht.44 Binnen die werkgroep zou inmiddelsbrede consensus bestaan over de regels waarvan ermeerwaarde bestaat om deze op te nemen in het omge-vingsplan en de regels waarvan dit juist niet in de redeligt.

Ingevolge art. 2.7 is het mogelijk dat bij algemene maat-regel van bestuur (hierna: AMvB) gevallen van regelsover de fysieke leefomgeving worden aangewezen dieniet in het omgevingsplan behoeven te worden opgeno-men.45 Het gaat daarbij om verordeningen die weliswaarbetrekking hebben op de fysieke leefomgeving, maarwaarbij een ander motief, zoals openbare orde, doorslag-gevend is.46 Als openbare orde het belangrijkste motiefis, staat volgens mij art. 2.4 er zelfs aan in de weg om ineen AMvB te bepalen dat het onderwerp niet in eenomgevingsplan behoeft te worden geregeld, omdat datonderwerp niet in het omgevingsplan kan worden gere-geld. Als de AMvB ten aanzien van een bepaald onder-werp zou bepalen dat het in een omgevingsplan moetworden geregeld, maar de burgemeester ten aanzien vandat onderwerp ingevolge art. 172 e.v. Gemw specifiekebevoegdheden heeft, hetgeen de regering ook onder-kent, zou de AMvB op dit punt onverbindend kunnenzijn. De wetgever behoudt zich dan ook het recht voorom niet alleen via een AMvB, maar ook via de Invoe-ringswet Omgevingswet te bepalen dat integratie van

42. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 55.43. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 55.44. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 54.45. Kneepkens, Krijt & Rademaker 2014, p. 931 stellen dat bij de afweging

welke onderdelen in het omgevingsplan moeten worden geregeld enwelke niet (het samenspel tussen art. 2.4 en 2.7), het principe van ‘hetvergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en fle-xibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor defysieke leefomgeving’ leidend is, hetgeen onder meer zou volgen uitart. 2.3.

46. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 403.

verordeningen niet vereist is.47 Opmerkelijk is dat eronderwerpen zijn die in de werkgroep besproken wor-den waarbij gemeenten de vrije keuze zouden hebbenom een onderwerp wel of niet in een omgevingsplan teregelen.48 Dan rijst de vraag hoe dat zich verdraagt metart. 2.4 lid 1, waarin de gemeenteraad juist wordt ver-plicht om alle regels over de fysieke leefomgeving in hetomgevingsplan op te nemen.

Omdat het omgevingsplan alle regels over de fysiekeleefomgeving moet bevatten, is het wel zaak om bij twij-fel de regels in het omgevingsplan op te nemen. Indienbepaalde regels, die gevolgen kunnen hebben voor defysieke leefomgeving, niet in een omgevingsplan zijnopgenomen maar in een andere verordening, geldt inge-volge art. 122 Gemw dat die andere verordening vanrechtswege is vervallen. De regering wil hier overigensbij de Invoeringswet Omgevingswet nog nadere regelsover geven omdat zij het – terecht – onwenselijk vindtdat een regel (on)verbindend is louter vanwege de plaat-sing daarvan in het omgevingsplan of juist niet.49

Een ander voorbeeld waarbij geen integratie vereist isvan verordeningen, is als ingevolge bijzondere wettendie mede over de fysieke leefomgeving gaan, bijvoor-beeld het luchthavenbesluit van een luchthaven vanregionale betekenis, die onderwerpen al geregeld zijn.

2.2 Bevoegdheid tot het vaststellen van hetomgevingsplan

Evenals onder de Wro berust de bevoegdheid tot hetvaststellen van het omgevingsplan bij de gemeenteraad.Een duidelijk verschil met de Wro is dat de gemeente-raad ingevolge art. 2.8 de bevoegdheid tot het vaststellenvan delen van het omgevingsplan kan delegeren aan hetcollege van burgemeester en wethouders (hierna:B&W).50 Niet de gehele bevoegdheid kan worden gede-legeerd.51 Op grond van de huidige jurisprudentie vande Afdeling is het uitdrukkelijk niet toegestaan datB&W krachtens mandaat namens de gemeenteraad hetbestemmingsplan vaststelt.52 De achtergrond van hetmogelijk maken van delegatie is het bieden van ruimtevoor ‘toedeling van bevoegdheden op maat’. Het zorgtervoor dat het omgevingsplan kan worden aangepast, als

47. Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 12.48. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 55.49. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 56. Voor de optimistische

visie van Kneepkens, Krijt & Rademaker 2014, p. 935, dat in de huidigesituatie een gemeentelijke regel in het bestemmingsplan nog aange-vochten kan worden louter omdat deze regel geen goede ruimtelijkeordening betreft en dus niet in het bestemmingsplan thuishoort maar ineen andere gemeentelijke verordening had moeten staan, en dat dezeprocedures straks tot het verleden gaan behoren, vind ik op dit momentdan ook nog geen aanknopingspunten.

50. Hier werd in de literatuur al voor gepleit: J.W. van Zundert, Delegatievan de bestemmingsplanbevoegdheid, TBR 2009/122, p. 633 en R. vanBommel & E.A. Minderhout, Naar een versnelling van de bestemmings-planprocedure?, TBR 2009/104, p. 530-535.

51. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 282.52. ABRvS 15 oktober 2008, AB 2009/15 m.nt. T.E.P.A. Lam. Delegatie van

de bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen aan eengemeenschappelijke regeling acht de Afdeling evenmin toegestaan(ABRvS 21 januari 1997, AB 1997/136 m.nt. Ch. Backes).

8

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

onderdeel van het uitvoeren van beleid. Het is aan degemeenteraad, als democratisch meest gelegitimeerdeorgaan, om te bepalen of en op welke wijze toepassingwordt gegeven aan de delegatiebevoegdheid.53 Het dele-gatiebesluit vormt een afzonderlijk besluit, dat geen deeluitmaakt van het omgevingsplan of de verordening.54

Uitdrukkelijk wordt in de MvT gesteld dat art. 2.8 geenvoortzetting is van de binnenplanse afwijkingsbevoegd-heid van art. 3.6 Wro. In tegenstelling tot art. 3.6 lid 1onder a en b Wro is het besluit waarbij krachtens dele-gatie wordt afgeweken van een plan geen zelfstandigeplanfiguur. Het omgevingsplan wordt daadwerkelijkgewijzigd. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat dedelegatiebesluiten onderdeel zijn van het omgevings-plan.55 Het is de bedoeling van de wetgever dat de juris-prudentie over art. 3.6 Wro niet zonder meer toepasbaaris op art. 2.8. De MvT noemt daarbij het voorbeeld datop het tijdstip van het vaststellen van het delegatiebe-sluit niet behoeft te zijn aangetoond dat de gedelegeerdeaanpassingen van het omgevingsplan zullen voldoen aanhet wettelijk kader. Dat is ook logisch, pas bij het wijzi-gen van het bestemmingsplan krachtens de delegatiebe-voegdheid zal dat moeten worden getoetst. Evenmin zal,aldus de MvT, bij het vaststellen van het delegatiebe-sluit behoeven te worden ingegaan op de wijze waaropde rechtszekerheid van belanghebbenden zal zijngeborgd in de aan te passen delen. Ook kan, aldus detoelichting, delegatie afhankelijk worden gemaakt vaneen onzekere, toekomstige gebeurtenis. De MvT steltdat tegen het delegatiebesluit in het generieke bestuurs-recht gewoonlijk geen rechtsmiddelen kunnen wordenaangewend.56 Een uitgebreide motivering wordt nietgegeven. Mogelijk is de regering van mening dat eendelegatiebesluit geen extern rechtsgevolg heeft, zodatgeen sprake is van een besluit in de zin van art. 1:3 vande Algemene wet bestuursrecht (Awb).57 Daarover kandebat ontstaan omdat ook kan worden betoogd dat eendelegatiebesluit wel extern rechtsgevolg heeft, vergelijk-baar met een besluit tot het verlenen van mandaat, datwel wordt aangemerkt als een besluit in de zin van art.1:3 Awb, waartegen rechtsmiddelen kunnen wordenaangewend.58 Voor wat betreft de rechtsbescherming zalde vraag of het delegatiebesluit verbindend is, in depraktijk meestal aan de orde komen in een procedure totvaststelling van het omgevingsplan dat krachtens dele-gatie is vastgesteld. Al valt niet uit te sluiten dat in hetgeval de gemeenteraad gedetailleerde delegatiebepalin-gen opneemt in een delegatiebesluit die in feite overeen-komen met hetgeen thans in art. 3.6 lid 1 Wro wordtgeregeld, de bestuursrechter wel eens zou kunnen oor-delen dat dit zodanig concreet is dat wel extern rechts-gevolg in het leven wordt geroepen, zodat rechtstreekstegen het delegatiebesluit kan worden opgekomen. Ik

53. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 403.54. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 403.55. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 45.56. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 45.57. Vgl. ABRvS 17 oktober 2007, AB 2007/377 m.nt. C.M. Bitter.58. CRvB 13 november 1997, AB 1998/153 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

stel mij voor dat een delegatiebepaling min of meerovereenkomt met de bepalingen die thans ingevolge art.6.5 lid 3 van het Besluit omgevingsrecht worden opge-steld voor de gevallen dat geen verklaring van geenbedenkingen van de gemeenteraad nodig is bij het afwij-ken van het bestemmingsplan. Ook hierover is inmid-dels de nodige jurisprudentie ontstaan, waarbij dergelij-ke besluiten in enkele gevallen onverbindend wordengeacht omdat zij in strijd zijn met de rechtszekerheid.59

De MvT noemt een aantal voorbeelden waarbij gebruikkan worden gemaakt van de delegatiebevoegdheden.Het eerste voorbeeld is dat de gemeenteraad in deomgevingsvisie een transformatiegebied aanwijst enB&W bij delegatiebesluit opdraagt om het omgevings-plan al dan niet in fases zo te wijzigen dat de transfor-matie zonder afwijkingsvergunning gerealiseerd wordt.De raad kan B&W opdragen om afwijkingsbesluiten tenemen en het omgevingsplan daarmee in overeenstem-ming te brengen. Een delegatiebesluit kan deze moge-lijkheden ook allebei toestaan. Een tweede voorbeeld isdat de gemeenteraad het aanpassen van een omgevings-plan als gevolg van de aanwijzing van een beschermdstadsgezicht kan delegeren aan B&W. Een derde voor-beeld is dat de gemeenteraad aan bepaalde locaties func-ties kan toekennen waarbij de regels met betrekking totbouw- en gebruiksactiviteiten in delegatie door B&W inhet omgevingsplan worden gegeven. Een vierde voor-beeld is dat de gemeenteraad bij delegatiebesluit kanbepalen dat B&W het omgevingsplan op een bepaaldewijze wijzigt zodra een bepaald perceel minnelijk ver-worven is.60

Overigens kan, zoals dat nu ook kan, de gemeenteraadzijn bevoegdheid tot het nemen van een voorbereidings-besluit delegeren aan B&W ingevolge art. 4.14 lid 5.

Deze voorbeelden en mogelijkheden overziend, krijgt degemeenteraad een veel grotere mogelijkheid om globaalde visie voor een bepaald gebied vast te stellen, waarbijB&W gedetailleerder maatwerk mogelijk kan maken. Inhet bijzonder in het derde voorbeeld, waarbij degemeenteraad functies kan toekennen en regels omtrentgebruik kan delegeren aan B&W. Aandachtspunt daarbijis wel de rechtszekerheid. Afgevraagd kan worden of eenevenwichtige toedeling van functies aan locaties kanplaatsvinden indien de gebruiksmogelijkheden nog nietbekend zijn. De rechtszekerheid kan verder wordengediend indien de gemeenteraad beleidsregels geeftingevolge art. 10:16 lid 1 Awb over de wijze waaropB&W de gedelegeerde bevoegdheid moet uitoefenen.Deze beleidsregels zouden zelfs een onderdeel kunnenzijn van de gemeentelijke omgevingsvisie. Als ultimumremedium kan de gemeenteraad overigens ingevolge art.10:18 Awb het delegatiebesluit te allen tijde intrekken.In de praktijk moet overigens nog wel worden afgewachtof gemeenteraden bereid zullen zijn om de bevoegdheidtot het vaststellen van gedeelten van het omgevingsplandaadwerkelijk te delegeren aan B&W.

59. Zie bijv. ABRvS 27 mei 2015, AB 2015/204 m.nt. A.G.A. Nijmeijer.60. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 404.

9

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

2.3 OmgevingswaardenArt. 2.11 lid 1 bepaalt dat bij een omgevingsplan omge-vingswaarden kunnen worden vastgesteld. Ingevolgeart. 2.9 lid 2 bepaalt een omgevingswaarde voor (eenonderdeel van) de fysieke leefomgeving (a) de gewenstestaat of kwaliteit, (b) de toelaatbare belasting door activi-teiten en (c) de toelaatbare concentratie of depositie vanstoffen. Art. 2.9 lid 3 bepaalt dat een omgevingswaardewordt uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenhedenof anderszins in objectieve termen. De Omgevingswetbevat geen definitie van het begrip omgevingswaarde,61

maar verstaat daaronder ‘een maatstaf voor de staat ofkwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeeldaarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten oftoelaatbare concentratie of depositie van stoffen in defysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan’.62 Alsconcreet voorbeeld worden genoemd kwaliteitseisenvoor water of lucht en waarden voor de beschermingtegen overstromingen en de veiligheid van waterkerin-gen. Naar verwachting zal het Besluit kwaliteit leefom-geving omgevingswaarden bevatten voor onderwerpenals luchtkwaliteit en stikstofdioxide, die nu ook al lande-lijk worden geregeld.63 Art. 2.10 lid 1 bepaalt dat bij devaststelling van een omgevingswaarde wordt bepaald ofdeze waarde een resultaatsverplichting, inspanningsver-plichting of andere verplichtingen met zich brengt. Metandere woorden: geen omgevingswaarde zonder eendaartegenoverstaande bepaling hoe die waarde moetworden bereikt. De uitdrukkelijke mogelijkheid om bijeen omgevingsplan de omgevingswaarden vast te stellenis op zichzelf bezien nieuw, maar is in zoverre niet ver-schillend van de huidige bestemmingsplannen, omdatook in bestemmingsplannen milieukwaliteitseisen – zijhet in beperktere gevallen – kunnen worden neerge-legd.64 Benadrukt wordt dat de omgevingswaarden pri-mair zijn gericht tot de overheid.65 De MvT noemt hetvoorbeeld dat een omgevingsplan veel geschikter is voorhet verwezenlijken van integraal gebiedsgericht omge-vingsbeleid, omdat het mogelijk wordt om omgevings-waarden op te nemen en met het oog daarop in hetomgevingsplan regels te stellen die een bepaald milieu-aspect voldoende beschermen in een gebied. Hierdoorkan de toedeling van functies aan locaties in dat gebiedvervolgens globaler zijn.66 Het is de vraag of dat in allegevallen opgeld doet en of het globaler bestemmen nietin strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook bij hetevenwichtig toedelen van functies aan locaties zal uitein-delijk wel moeten worden aangetoond dat een bepaaldeomgevingswaarde kan worden behaald.

Art. 2.11 lid 2 laat toe dat in een omgevingsplan eenhogere of lagere omgevingswaarde wordt genoemd dande omgevingswaarde gesteld door de provincie of het

61. In de begrippenlijst wordt verwezen naar afdeling 2.3.62. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 23.63. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 9.64. ABRvS 11 januari 2012, JM 2012/40 m.nt. Y. van Hoven, M en R

2012/69 m.nt. Van der Hoeven.65. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 50.66. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 89.

Rijk. Dat is uitsluitend mogelijk indien de desbetreffen-de provinciale verordening of de AMvB dat toestaat. DeMvT geeft het voorbeeld dat de provincie een omge-vingswaarde voor een bepaalde stof in de buitenluchtgeeft en daarbij aangeeft dat bij het omgevingsplan aan-vullende omgevingswaarden voor de buitenlucht kun-nen worden vastgesteld. In zo’n geval kan het gemeente-bestuur een omgevingswaarde voor een andere stof in debuitenlucht vaststellen.67 Denkbaar zou op zichzelf zijngeweest dat bij het omgevingsplan in zijn algemeenheidzou mogen worden afgeweken van omgevingswaardenindien in het omgevingsplan goed wordt gemotiveerddat hiermee geen afbreuk wordt gedaan aan een even-wichtige toedeling van functies aan locaties. Dat zou hetgemeentebestuur in staat stellen om per gebied na tegaan of, in afwijking van landelijk vastgestelde omge-vingswaarden, in overeenstemming kan worden gehan-deld met de maatschappelijke doelen ingevolge art. 1.3.

2.4 Aanwijzen van programma’s

• Bij omgevingsplan programma’s aanwijzenNieuw ten opzichte van het bestemmingsplan in de zinvan de Wro is dat ingevolge art. 3.15 lid 2 bij een omge-vingsplan programma’s worden aangewezen, die betrek-king hebben op omgevingswaarden van een gemeente ofhet bereiken van een andere doelstelling voor de fysiekeleefomgeving. Het gaat hier dan om de programma’s dieniet al ingevolge een andere bepaling in de Omgevings-wet verplicht zijn. Bijvoorbeeld het ingevolge art. 3.6verplicht vast te stellen programma voor geluidsbronnenof het onverplicht vast te stellen gemeentelijk riolerings-plan ingevolge art. 3.14. Belangrijk is dat de omgevings-waarde noopt tot het vaststellen van een programmadoor B&W wanneer niet voldaan wordt of naar ver-wachting niet zal worden voldaan aan een omgevings-waarde. Bovendien moet elke vastgestelde omgevings-waarde door middel van een systeem van monitoringworden bewaakt.68 Gelet op die verplichtingen zal hetvaststellen van omgevingswaarden niet zomaar ‘lukraak’kunnen geschieden.

Uit art. 20.14 lid 2 volgt dat indien bij het omgevings-plan een programma wordt aangewezen, dan ook demethode en de frequentie van de verslaglegging moetenworden bepaald. Voor het bereiken van een andere doel-stelling kunnen alleen regels worden gesteld voor zoverdat is bepaald bij een provinciale omgevingsverordening(art. 2.22 lid 1) of bij AMvB (art. 2.24 lid 1). Daarnaastis dit alleen mogelijk indien de regels voor de beoorde-ling van een omgevingsvergunning dat bepalen (art.5.18, 5.19 of 5.30). De achtergrond daarvan is dat in hetomgevingsplan dan beoordelingsregels voor het verle-nen van omgevingsvergunningen kunnen wordengesteld. Volgens de MvT is het uitdrukkelijk niet debedoeling dat met een programmatische aanpak tijdelijkniet aan een omgevingswaarde wordt voldaan.69 Het

67. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 408.68. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 97.69. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 124-125.

10

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

doel is de gevolgen van deze activiteiten in balans tebrengen met maatregelen om aan een bepaalde omge-vingswaarde te voldoen of een andere doelstelling voorde fysieke leefomgeving te bereiken. Uitwerking van eenprogrammatische aanpak is altijd maatwerk en de speci-fieke werking kan van geval tot geval verschillen, aldusde MvT. Belangrijk is dat een programma met een der-gelijke aanpak als beoordelingskader voor activiteiten zalfungeren. Daarmee heeft een programma met een pro-grammatische aanpak een specifieke juridische functie,aldus de MvT.

In feite zullen die beoordelingsregels een verdeling vanschaarse gebruiksruimte inhouden en bevatten die pro-gramma’s dus regels hoe die gebruiksruimte wordt ver-deeld. Bij die verdeling zullen de algemene beginselenvan behoorlijk bestuur in acht worden genomen. Bij-voorbeeld het transparantiebeginsel.70 Omdat het omge-vingsplan als geheel appellabel is, zullen dus ook dezeverdelingsregels appellabel worden en kan de rechterdeze verdelingsregels rechtstreeks toetsen op verenig-baarheid met het recht. Dat is nieuw. In de meestegevallen kunnen de verdelingsregels zelf niet recht-streeks worden beoordeeld, maar worden zij exceptiefbeoordeeld in het kader van een afgewezen aanvraag ofeen ander besluit.De verdelingsregels ingevolge de ProgrammatischeAanpak Stikstof (PAS), die met ingang van 1 juli 2015in werking zijn getreden, kunnen bijvoorbeeld nietrechtstreeks worden getoetst. Zouden die verdelingsre-gels in een omgevingsplan zijn neergelegd, dan kan datwel. De MvT noemt ook uitdrukkelijk de PAS en demogelijkheid van verdeling.71

• Aanwijzing bestuursorgaanBij het omgevingsplan kan worden bepaald welkbestuursorgaan een programma kan vaststellen. In theo-rie kunnen dat ook gedeputeerde staten of de minister ofhet dagelijks bestuur van een waterschap zijn. Hoewelhet niet voor de hand ligt, is toch niet in alle gevallenondenkbaar dat een gemeenteraad ervoor kiest om ineen omgevingsplan een dagelijks bestuur van een water-schap of een dagelijks bestuur van een gemeenschappe-lijke regeling, in het kader van een samenwerkingsver-band, aan te wijzen. Hoewel de Wgr+ is ingetrokken, iseen aantal stadsregio’s vrijwillig een gemeenschappelijkeregeling aangegaan. Niet ondenkbaar is dat bij een pro-gramma dat gemeenteoverschrijdend is, een dagelijksbestuur van een stadsregio wordt aangewezen alsbestuursorgaan, dat de programma’s moet uitvoeren. Zokrijgen de stadsregio’s toch nog een verantwoordelijk-heid daar waar het de fysieke leefomgeving betreft.Gedacht kan worden aan programma’s omtrent leeg-stand in de regio, verkeer- en vervoerprogramma’s endergelijke. Het is overigens moeilijk denkbaar dat eenbestuursorgaan à contrecoeur wordt aangewezen alsbevoegd bestuursorgaan voor de uitvoering van een pro-

70. Zie hiervoor A. Drahmann, Transparante en eerlijke verdeling vanschaarse besluiten (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 2015.

71. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 115, 126-128, 458 en 460.

gramma. In elk geval is instemming van het betrokkenbestuursorgaan ingevolge art. 3.18 lid 2 vereist als hetaangewezen bestuursorgaan binnen een bepaalde ter-mijn het programma moet uitvoeren, tenzij de rijksin-structieregels of de provinciale instructieregels eenbepaald bestuursorgaan aanwijzen.Tegen de aanwijzing kunnen de desbetreffendebestuursorganen in het kader van de rechtsbeschermingtegen het omgevingsplan uiteraard rechtsmiddelen aan-wenden. Overigens kunnen à contrecoeur aangewezenbestuursorganen ingevolge art. 3.19 lid 1 de in het pro-gramma opgenomen maatregelen altijd nog ambtshalvelaten vervallen, mits aannemelijk is dat dit niet strijdig ismet het programma.72 Kortom: het is in feite noodzake-lijk om de instemming van het aan te wijzen bestuursor-gaan te hebben. Met onwillige bestuursorganen is hetmoeilijk programma’s maken.73 Dat zullen ook Rijk enprovincie moeten beseffen indien zij in hun instructiere-gels ruimhartig gebruik zouden maken van hunbevoegdheden om andere bestuursorganen aan te wijzenom een programma uit te voeren.

3. Regels in het omgevingsplan

3.1 Regels over activiteitenArt. 4.1 bepaalt dat in het omgevingsplan regels kunnenworden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben ofkunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Het valtop dat hier een andere formulering is gekozen dan deimperatieve formulering van art. 2.4. Hieruit zou kun-nen worden afgeleid dat de gemeenteraad een discretio-naire bevoegdheid heeft om regels over activiteiten ineen omgevingsplan te regelen, maar verplicht is omregels vast te stellen voor de fysieke leefomgeving. Art.2.4 formuleert namelijk imperatief dat voor het gehelegrondgebied één omgevingsplan wordt vastgesteld,waarin regels over de fysieke leefomgeving wordenopgenomen. De vraag is of dat is bedoeld. Blijkens deMvT houdt art. 4.1 lid 1 alleen een verduidelijking indat de regels als bedoeld in art. 2.4 ook zien op regelsover activiteiten.74 Met andere woorden: met het woord‘kunnen’ is dan niet zozeer gedoeld op een discretionairebevoegdheid, maar is uitsluitend bedoeld dat de regelsover de fysieke leefomgeving ook regels over activiteitenkunnen inhouden.75 Anderzijds wordt toegelicht datregels over activiteiten in de fysieke leefomgeving alleenin het omgevingsplan behoeven te worden opgenomenals gemeenten daarvoor kiezen.76 Die keuzevrijheid isuiteraard beperkt indien rijksregels op grond van bij-voorbeeld art. 2.28 of provinciale verordeningen inge-volge bijvoorbeeld art. 2.23 voorschrijven dat regels over

72. Aannemende dat de zinsnede ‘die wijzigingen’ niet uitsluitend ziet opwijzigingen als bedoeld in art. 3.19 lid 1 onder a, maar ook op het ‘latenvervallen’.

73. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 128.74. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 463.75. Vgl. A.E. Kneepkens, K. Krijt & B. Rademaker, Reactie op A.G.A. Nijmei-

jer, Het omgevingsplan. Een stap verder?, M en R 2014/122.76. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 90.

11

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

de fysieke leefomgeving in een omgevingsplan moetenworden opgenomen. Voor regels die de gemeente uiteigen beweging opneemt in het omgevingsplan bepaaltde gemeente zelf het oogmerk van de regel. Dat oog-merk kan in het omgevingsplan zelf zijn opgenomen,maar kan ook blijken uit de toelichting.77 In de NaVstelt de regering voor het eerst dat het gemeenten inbeginsel vrijstaat om in het omgevingsplan te werkenmet regels waarvan de uitleg bij de uitoefening van eenbevoegdheid (ook) afhankelijk is van beleidsregels.78

Voor bestemmingsplannen onder de vigeur van de Wrois het nog niet zeker of dat mogelijk is. Weliswaarbepaalt art. 3.1.2 lid 2 onder a van het Besluit ruimtelij-ke ordening (Bro) dat een bestemmingsplan regels kanbevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van eendaarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordtgesteld van beleidsregels, maar het is nog geen uitge-maakte zaak of dit voor alle bevoegdheden geldt, omdatdit artikel in het Bro in het bijzonder voor parkeernor-men is geschreven.79 Ik vraag mij af of het standpuntvan de wetgever zonder meer juist is, nu de Omgevings-wet zelf geen met art. 3.1.2 lid 2 onder a Bro vergelijk-bare bepaling bevat. Het is mogelijk dat de AMvB inge-volge art. 2.24 lid 1 een dergelijke bepaling wel bevat.

Art. 4.1 lid 1 geeft geen omschrijving van de soortenactiviteiten waarover regels kunnen worden gesteld. Integenstelling tot bijvoorbeeld art. 4.3 lid 1, dat bouwac-tiviteiten en sloopactiviteiten noemt. De Omgevingswetbevat verder ook geen definitie van activiteiten. Uit deMvT volgt dat het gaat om menselijk handelen datgevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. Dat bete-kent dat in een omgevingsplan over elk soort menselijkhandelen in beginsel regels kunnen worden gesteld, mitsdat handelen maar gevolgen heeft of kan hebben voor defysieke leefomgeving. Met de zinsnede ‘activiteiten diegevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving’is gedoeld op handelingen met stoffen of objecten dieniet tot de fysieke leefomgeving behoren, maar daarvoorwel gevolgen kunnen hebben. Zo kunnen ingevolge art.4.1 lid 1 bijvoorbeeld regels worden gesteld over hetplaatsen van voertuigen, rolcontainers of glasbakken,ook al behoren deze objecten zelf niet tot de fysieke leef-omgeving.80 Op grond van art. 1.2 lid 4 worden alsgevolgen voor de fysieke leefomgeving ook aangemerktgevolgen voor de mens, voor zover deze wordt of kanworden beïnvloed door of via onderdelen van de fysiekeleefomgeving. Het gaat om gevolgen voor de mens, bij-voorbeeld geluidsoverlast, en om gevolgen voor mense-lijke bezittingen die niet tot de fysieke leefomgevingbehoren, zoals de gevolgen van emissies op landbouwge-wassen.81 Maar de Omgevingswet reguleert niet dedirecte betrekkingen tussen mensen, aldus de MvT.82

77. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 160.78. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 218.79. Zie A.G.A. Nijmeijer in zijn noot onder ABRvS 17 juni 2015, AB

2015/256.80. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 61.81. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 61.82. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 61.

Steeds is de fysieke leefomgeving het medium waarlangsactiviteiten van de een gevolgen hebben voor de ander.Onderwerpen als veilig verkeersgedrag, voedselveilig-heid, arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn, openbareorde en woonruimteverdeling behoren niet tot de reik-wijdte van de Omgevingswet. Ik ben benieuwd of ditonderscheid altijd goed te maken zal zijn. Neem bijvoor-beeld het geval waarbij de gemeente in het omgevings-plan wil verplichten dat bezoekers van een kantoorge-bouw of bewoners van een appartementencomplexgebruik maken van de parkeergarage in het gebouw omte voorkomen dat auto’s in de wijk worden geparkeerd.Enerzijds zou je kunnen zeggen dat het reguleren vanvoertuigen gevolgen kan hebben voor de fysieke leefom-geving om parkeeroverlast te voorkomen. Anderzijdszou je kunnen zeggen dat deze regel ziet op directebetrekkingen tussen mensen. Waar de grens ligt, is dusin de praktijk nog niet zo makkelijk vast te stellen. Uitde parlementaire geschiedenis volgt dat de verplichtingom een bepaalde mate van parkeergelegenheid op eigenterrein te realiseren wel in een omgevingsplan kan wor-den neergelegd.83 Of wat te denken van een voorschriftover site sharing dat de gemeenteraad van Zoetermeer inart. 19.2.2 van het bestemmingsplan Oosterhage-busi-nesspark heeft opgenomen, dat inhoudt dat een omge-vingsvergunning voor een antenne-installatie slechts kanworden verleend indien door de aanvrager voldoendegemotiveerd is dat het technisch niet mogelijk is of inredelijkheid niet kan worden verlangd dat door toepas-sing van de beginselen van site sharing en/of roaminggebruik kan worden gemaakt van een antenne-installatiein de omgeving? Hiermee wordt de aanvaardbaarheidvan een bestemming afhankelijk gemaakt van een toe-stemming van derden. Zou dit mogelijk worden onderde vigeur van de Omgevingswet?

Goed voorstelbaar zou overigens zijn om het instrumen-tarium van de Leegstandwet en de Huisvestingswet juistwel neer te leggen in een omgevingsplan, omdat de ver-deling van woonruimte of het lang leegstaan van gebou-wen gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving.Hetzelfde geldt overigens voor het reguleren van hetstallen van fietsen of regels omtrent het reguleren vannachtverblijf. Ik verwacht dan ook de nodige jurispru-dentie over wat wel mag worden geregeld in een omge-vingsplan en wat niet. In paragraaf 3.3 zal ik aan de handvan de jurisprudentie van de Afdeling nagaan wat op ditmoment niet als ruimtelijk relevant zal worden gezien enstraks na inwerkingtreding van de Omgevingswet zalkunnen vallen onder ‘gevolgen voor de fysieke leefom-geving’.

3.2 Toedeling van functies aan locaties

• AlgemeenArt. 4.2 lid 1 bepaalt dat het omgevingsplan voor hetgehele grondgebied van de gemeente een evenwichtigetoedeling van functies aan locaties bevat ‘en andereregels die met het oog daarop nodig zijn’. Art. 4.1 lid 1

83. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 12, p. 109.

12

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

en 4.2 lid 2, in onderlinge samenhang bezien, houdendus in dat de gemeenteraad uitsluitend verplicht is omin een omgevingsplan functies aan locaties toe te delenen andere regels die met het oog daarop nodig zijn,84

maar niet verplicht is om regels te stellen over activitei-ten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor defysieke leefomgeving. Wel geldt dat áls de gemeenteraadregels wil stellen over activiteiten die gevolgen hebbenvoor de fysieke leefomgeving, deze regels in het omge-vingsplan moeten worden neergelegd.85 Het is niet hele-maal duidelijk hoe het begrip ‘en andere regels die daar-voor nodig zijn’ zich verhoudt met ‘regels over activitei-ten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor defysieke leefomgeving’, zoals bedoeld in art. 4.1 lid 1. Uitde MvT volgt dat met ‘andere regels die daarvoor nodigzijn’ gedoeld wordt op gebruiksregels of regels overbouwen en slopen in het omgevingsplan of de beoorde-lingsregels voor de omgevingsvergunning voor eenafwijkactiviteit,86 dan wel regels over kappen vanbomen.87 Regels over het bouwen, slopen, gebruikenvan gronden en kappen van bomen zijn volgens mij ookaan te merken als regels over activiteiten die gevolgenhebben voor de fysieke leefomgeving. Het onderscheidtussen regels voor activiteiten en regels die nodig zijnvoor de toedeling van functies aan locaties is relevant.Dit wordt duidelijk als het gaat om het stellen van regelsmet betrekking tot milieubelastende activiteiten. Bij eenevenwichtige toedeling van functies aan locaties spelenmilieubelangen een rol, in samenhang met het benuttenvan de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan bepaaltonder welke voorwaarden de locatie mag worden benut,bijvoorbeeld met het oog op het bereiken van een omge-vingswaarde of een andere doelstelling voor de fysiekeleefomgeving. Daarbij worden geen regels gesteld vooractiviteiten, maar wel regels ten aanzien van locaties.88

Het stellen van regels voor milieubelastende activiteitenis overigens in de eerste plaats geregeld in de AMvBingevolge art. 4.3 lid 1 onder b. Het omgevingsplan kanaanvullende regels bevatten voor deze activiteiten, voorzover dit krachtens de bedoelde AMvB is toegestaan.

Het uitgangspunt dat het omgevingsplan uitsluitendfuncties mogelijk maakt, maar niet verplicht deze te rea-liseren en het uitgangspunt dat bepaalde functies alleengerealiseerd mogen worden als aan in het omgevings-plan opgenomen regels wordt voldaan, blijven bestaan.89

Dat bij een wijziging van het omgevingsplan moet wor-den beoordeeld of de wijziging geen regulering of ont-neming van eigendom betekent, wordt in de MvT bena-drukt. Van belang daarbij is dat een eventuele inmen-ging in het eigendom gerechtvaardigd moet zijn. Deinmenging moet een gerechtvaardigd algemeen belangdienen, waarbij er een goed evenwicht moet zijn tussen

84. Vgl. Kneepkens, Krijt & Rademaker 2014, p. 93285. Vgl. Nijmeijer 2014, par. 2.2.1. Zie voorts Kneepkens, Krijt & Radema-

ker 2014.86. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 105.87. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 160.88. Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 41.89. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 143.

het algemene belang dat met de maatregel wordtgediend en de belangen van de betrokken perceeleigena-ren. Er komt in de Omgevingswet dus geen verplichtingvoor de eigenaar om daadwerkelijk de bestemming terealiseren. Dit was onder de vigeur van de Wro nietanders.90 De Raad voor de leefomgeving en infrastruc-tuur (hierna: Rli) stelt mijns inziens terecht dat op zich-zelf de Omgevingswet gebodsbepalingen niet uitsluit enpleit in zijn advies voor de mogelijkheid van bepaaldegebodsbepalingen in een omgevingsplan.91 Nijmeijerwijst erop dat het opnemen van gebodsbepalingen in hetomgevingsplan nog verder moet worden doordacht.92

Dat ben ik met Nijmeijer eens, maar naar mijn meningzou het verder doordenken van die mogelijkheid niet nual moeten betekenen dat gebodsbepalingen niet in hetplan zouden mogen worden opgenomen. Een gebodsbe-paling tot het gebruiken van een parkeergarage in eengebouw in het voorbeeld in paragraaf 3.1 is niet op voor-hand bezwaarlijk.

• Evenwichtige toedeling van functies aan locatiesWaar voor bestemmingsplannen ingevolge art. 3.1 lid 1Wro het centrale begrip inhoudt ‘een goede ruimtelijkeordening’, is dat in de Omgevingswet het begrip ‘even-wichtige toedeling van functies aan locaties’. In debegrippenlijst ingevolge art. 1.1 worden de begrippen‘evenwichtige toedeling’, ‘functies’ en ‘locaties’ nietgedefinieerd. Wat wordt daar nu onder verstaan?

De MvT verduidelijkt dat het begrip ‘functie’ een alge-mene betekenis heeft waarmee (1) een gebruiksdoelwordt omschreven, dat een onderdeel van de fysiekeleefomgeving op een bepaalde locatie heeft, of (2) eenbijzondere eigenschap of status wordt toegekend.93

Voorbeelden zijn de toekenning van de functies ‘hoofd-weg’, ‘militair terrein’, ‘waterwingebied’ of ‘bedrijven-terrein’, die zien op een gebruiksdoel, waarbij bijzonde-re eisen kunnen worden gesteld aan de directe omgevingdaarvan of aan de activiteiten die binnen dat onderdeel(kunnen) worden verricht. De toekenning van de functie‘monument’ ziet op de bijzondere en te beschermen sta-tus van dat object (bouwwerk of terrein), waarbij uit deregels die daarvoor zijn gesteld beperkingen kunnenvoortvloeien voor het gebruik of het wijzigen daarvan.94

Is dit nu iets anders dan het geven van bestemmingenaan gronden zoals dat in een bestemmingsplan gebeurdeen is dit nu de belangrijke ‘cultuuromslag’ ten opzichtevan het bestemmingsplan?95 Enerzijds benadrukt de

90. Zie P.J.J. van Buuren, A.A.J. de Gier, A.G.A. Nijmeijer & J. Robbe,Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 5-6.

91. Rli, Vernieuwing omgevingsrecht: maak de ambities waar, december2015, p. 53-54.

92. A.G.A. Nijmeijer, Omgevingswet. Gebodsbepalingen in het omgevings-plan: (veel) eenvoudiger gezegd dan gedaan, TBR 2015/185. Overigenssluit Nijmeijer gebodsbepalingen in een omgevingsplan niet uit. Bijvoor-beeld in gevallen waarbij deze verplichtingen in een lokale verordeningzijn neergelegd. A.G.A. Nijmeijer, Omgevingswet. Maak de ambitieswaar, maar maak het niet ingewikkelder dan het al is, TO 2016, p. [..].

93. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 137.94. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 137.95. Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 25.

13

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

wetgever dat het begrip ‘functie’ een bredere betekenisheeft dan in het normale spraakgebruik en in elk gevalook breder is dan het begrip ‘bestemming’.96 Anderzijdsstelt de wetgever dat het toedelen van functies aan loca-ties in belangrijke mate vergelijkbaar blijft met het aan-wijzen van bestemmingen van gronden en het daarbijgeven van regels, waarbij wordt aangegeven welke func-ties die locaties hebben en op welke wijze en onder wel-ke voorwaarden deze functies ter plaatse kunnen wordenuitgeoefend.97 Op dezelfde wijze als in het bestem-mingsplan kunnen in het omgevingsplan functies aanlocaties worden toebedeeld vanuit een ruimtelijk per-spectief, zoals wonen, detailhandel, kantoor, dienstver-lening, bedrijven, verkeer en natuur.98 Het enige ver-schil is wellicht dat het begrip ‘functie’ inderdaad ietsbreder is omdat een te beschermen (waardevol) objecteen functie wordt genoemd en ook een ‘beperkingenge-bied’ als functie kan worden aangemerkt. Naar mijnmening kan ook een bestemming ingevolge een bestem-mingsplan een ‘beperkingengebied’ met voorschriftengeven. Het enige verschil is dat aanwijzing als monu-ment nu ook als functie kan geschieden, en dat daarvoorgeen aparte aanwijzingsbeschikking behoeft te wordengegeven.

De toedeling van een functie betekent dat activiteitendie daaraan dienstig zijn, mogen worden verricht en datdaarmee strijdige activiteiten moeten worden nagelaten.In de MvT wordt verduidelijkt dat het nodig kan zijnom algemene regels te stellen die helder maken welkeactiviteiten wel of niet mogen worden verricht dan welde mate waarin of de wijze waarop. De MvT noemt detoekenning van de functie ‘grondwaterbeschermingsge-bied’. Omdat niet voor iedereen op voorhand helder iswelke activiteiten toelaatbaar zijn en welke activiteitenverboden zijn omdat ze die functie kunnen schaden, zalhet omgevingsplan dus voor wat betreft deze functienadere regels moeten bevatten. Datzelfde geldt, volgensde MvT, ook voor een bepaald gebied dat wordt gere-serveerd voor een toekomstige functie. Met het oog opdie functie zullen daarom regels worden gesteld waaruitblijkt welke activiteiten (niet) zijn toegelaten en onderwelke voorwaarden activiteiten mogen worden ver-richt.99 Dit wijkt volgens mij niet fundamenteel af vanhet bestemmen van gronden in een bestemmingsplanmet planvoorschriften.

De term ‘locatie’ is volgens de MvT een ruimtelijkbegrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgevingaanduidt. Volgens de MvT kan dat begrip niet alleeneen punt, een perceel, een plaats, of een gebied bevatten,maar ook een bouwwerk of ander object.100 De locatiewordt begrensd door middel van een geometrische

96. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 138.97. Muggen en Meloni geven een voorbeeld van een dergelijke functieom-

schrijving, waarbij ook de kleur van de bakstenen wordt benoemd: Y.Muggen & D. Meloni, Bestemmingsplan vs omgevingsplan: procedureelstand still?, Praktijk Omgevingsrecht 2015, p. 12.

98. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 463.99. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 138.100. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 137.

plaatsbepaling, hetgeen de mogelijkheid biedt om eenlocatie driedimensionaal te begrenzen. Locaties kunnendus naast, maar ook boven elkaar liggen. Zo kan in deondergrond een locatie de functie krijgen van het win-nen van grondwater, daarboven een locatie worden aan-gewezen waarin een bouwwerk met een bepaalde functiekan staan, zoals een bepaalde gebruiksfunctie of eenfunctie als gemeentelijk monument, en daar weer boveneen zone worden begrensd waar geen hoge objectenmogen staan omdat die het luchtverkeer zouden hinde-ren. Ook kan er aan een bepaald niveau in de onder-grond de functie ‘leiding-gas’ worden toegekend, kan debovengrond de functie ‘agrarisch’ hebben en kan dedimensie daarboven de functie ‘laagvliegzone’ hebben.De functies van de verschillende dimensies kunnen lei-den tot beperkingen aan het gebruik van de anderedimensies. Dit betekent bijvoorbeeld dat vanwege eenleiding in de ondergrond de agrariër niet mag diepploe-gen. Of dat er vanwege de functie ‘laagvliegzone’ hoog-tebeperkingen worden gesteld aan de bebouwing en hetgebruik van mobiele torenkranen. De driedimensione-ring van de plankaart is een verschil met de fysiekeplankaarten die behoren bij bestemmingsplannen. Inte-ressant is nu hoe de Omgevingswet ervoor gaat zorgendat juist die verschillende dimensies, met elk hun eigensectorale regels, worden geïntegreerd. Art. 4.5 lid 2 en 3,in onderlinge samenhang bezien, bepalen weliswaar datin een omgevingsplan maatwerkvoorschriften kunnenworden gegeven waarbij mag worden afgeweken van derijksregels, maar alleen voor zover de rijksregels datbepalen. Het is dus afwachten wat de AMvB’s op ditpunt zullen inhouden.

• Wanneer krijgt een locatie een functie?De MvT gaat in op de vraag wanneer een bepaalde loca-tie een functie toegekend moet krijgen. Als het gaat omfuncties die niet door de overheid kunnen wordenbeperkt (de toelichting geeft het voorbeeld van het feitdat lucht de functie heeft om te ademen en voor devogels om te vliegen), kan een locatie geen functie toege-kend krijgen.101 Als een functie niet relevant is, bijvoor-beeld omdat er geen onderscheid is of kan wordengemaakt in locatiekenmerken en er geen aanleiding iseen functie toe te kennen of in functies te differentiëren,behoeft een locatie ook geen functie toegekend te krij-gen.102 De toelichting noemt hier het voorbeeld van hetvliegen met vliegtuigen in een laagvliegzone. Die functieis relevant voor bijvoorbeeld het plaatsen van torenkra-nen of het oprichten van hoge bouwwerken. Of eenfunctie relevant is, hangt af van de mate waarin debetrokken functie invloed heeft op haar omgeving ofdaaraan specifieke eisen stelt voor het uitoefenen vanbepaalde activiteiten, aldus de MvT.103 Wel zal bij hettoekennen van functies moeten worden onderzocht of delocatie daarvoor geschikt is. De MvT noemt het voor-beeld dat waar de gemeente een deel van haar grondge-bied de functie ‘wonen’ toekent, dat betekent dat deze

101. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 137.102. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 138.103. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 138.

14

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

locatie ook een geschikte kwaliteit voor die functie zalmoeten hebben of krijgen (actief) en dat deze locatiemoet worden beschermd tegen negatieve invloeden voorde woonfunctie, bijvoorbeeld industrie- en verkeersla-waai (passief).104

De MvT stelt dat vanwege het grote belang van het toe-delen van functies aan locaties en het stellen van daarbijbehorende regels bij het beschermen en benutten van defysieke leefomgeving, het wetsvoorstel de opdracht aande gemeenteraad bevat om met het omgevingsplan voorhet gehele grondgebied van de gemeente tot een ‘even-wichtige toedeling van functies aan locaties’ tekomen.105 Uit de MvT bij de Wro kan over het begripgoede ruimtelijke ordening worden gelezen dat ‘deruimtelijke ordening als doel heeft zo gunstig mogelijkevoorwaarden te creëren voor het gebruik en de ontwik-keling van een bepaald gebied’.106 Een goede ruimtelijkeordening dient bij te dragen aan de kwaliteit van de leef-omgeving. Dit houdt in dat niet alleen het verschaffenvan voldoende ruimte voor allerlei maatschappelijkefuncties in de beleidsafwegingen moet worden betrok-ken, maar ook het gebruik dat daarvan wordtgemaakt.107 Heel veel verschilt dit niet met wat in deMvT staat over het evenwichtig toedelen van functiesaan locaties.

• Evenwichtige toedeling van functies aan locaties inplaats van goede ruimtelijke ordening

Duidelijk is dat het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’is vervangen door ‘evenwichtige toedeling van functiesaan locaties’.108 De keuze voor een nieuwe terminologieis tweeledig. Enerzijds wil de wetgever met de nieuweterminologie aansluiten bij de verbrede reikwijdte vande Omgevingswet en hetzelfde begrip gebruiken voorinhoudelijk gelijksoortige besluiten van alle overheden,anderzijds wil de wetgever loskomen van het strakke109

begrippenkader van de Wro, zoals ‘goede ruimtelijkeordening’.110 Het criterium ‘evenwichtige toedeling vanfuncties aan locaties’ werkt als een verantwoordings-plicht waarbij de gemeenteraad moet verantwoordenwaarom in het omgevingsplan bepaalde functies aanlocaties worden toegedeeld of waarom bepaalde regelsworden opgenomen, aldus de NaV.111 Het dient gerichtte zijn op de in art. 1.3 vastgelegde maatschappelijkedoelen van de Omgevingswet. Deze dienen ingevolgeart. 2.1 lid 1 door de gemeenteraad bij het vaststellenvan het omgevingsplan in acht te worden genomen.Hoewel er geen rangorde tussen de twee doelen van art.1.3 is, blijkt uit de aanhef ervan dat deze in onderlingesamenhang op duurzame ontwikkeling gericht zijn,

104. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 138.105. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 139.106. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 19.107. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 92.108. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 139.109. Soms noemt de MvT het begrip goede ruimtelijke ordening weer

‘abstract’ (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 465).110. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 139.111. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 169.

aldus de regering.112 Bij de toedeling van functies aanlocaties en het met het oog hierop stellen van regels inhet omgevingsplan zal dus moeten worden verantwoordof dit leidt tot een evenwicht tussen de bij dat besluitbetrokken belangen en de toegekende functies en gestel-de regels.113 Dat vergt dat alle relevante belangen moe-ten worden afgewogen, waarbij alle zakelijke rechten,zoals het eigendomsrecht, een rol spelen.114 In eenomgevingsplan komen immers alle belangen op hetgebied van de fysieke leefomgeving bijeen.115 Het toede-len van functies aan locaties mag geen onaanvaardbareinbreuk opleveren op het woon- en leefklimaat.116 Hier-uit valt af te leiden dat in elk geval ook de bij het besluitbetrokken belangen in kaart moeten worden gebracht endat het besluit tot vaststelling van het omgevingsplaninzichtelijk zal moeten maken waarom een bepaaldefunctie aan een locatie is toegekend. Het verschil met dewijze van het toekennen van bestemmingen aan locatieszoals nu in een bestemmingsplan geschiedt en de wijzevan toetsing daarvan door de Afdeling is volgens mijniet erg groot.

• Globaler bestemmenHet is de bedoeling dat het met omgevingsplannenmogelijk wordt om locaties globaler te bestemmen enminder detailregels op te nemen. Het bestemmingsplanzou een keurslijf zijn, op grond waarvan op een bepaaldelocatie alleen de van tevoren bedachte activiteit is toege-staan onder de van tevoren bedachte begrenzingen enbeperkingen.117 De regels in een omgevingsplan zoudeneen meer open normstelling moeten kunnen bevatten ende mogelijkheid voor een nadere afweging kunnen bie-den.118 Wel realiseert de regering zich dat de vraag of enin hoeverre gewerkt kan worden met open normenafhankelijk is van de concrete omstandigheden op eenlocatie, zoals de aanwezigheid van belangen van derden,eigendomsposities, de ruimtelijke context en de ruimtedie internationale verplichtingen hiertoe laten.119

Gedacht wordt aan het meer gebruik maken van wetsin-terpreterende beleidsregels,120 een gedachte die ook inde NaV al was geopperd (zie hiervoor par. 3.1), maardeze gedachte wordt nog niet verder uitgewerkt. In deMvT wordt het standpunt ingenomen dat het omge-vingsplan regels kan stellen voor bouwactiviteiten dieniet altijd geobjectiveerd, voorspelbaar en mechanischtoepasbaar hoeven te zijn in het kader van een aanvraagom een omgevingsvergunning.121 De bedoeling is dathet omgevingsplan bij de vaststelling uitsluitend bepaaltwelke functies op een locatie toelaatbaar zijn, waarbij derandvoorwaarden (bijvoorbeeld op milieugebied) in het

112. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 10.113. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 169-170.114. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 18 en Kamerstukken I

2015/16, 33 962, E, p. 20.115. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 21 en 36.116. Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 67.117. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 53.118. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 53.119. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 53.120. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 54.121. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 140.

15

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

plan worden opgenomen. De vraag of initiatieven vol-doen aan de in het plan opgenomen randvoorwaarden,kan dan in een later stadium van het verlenen van devergunning worden beantwoord.122 Ik vraag mij af ofdeze stelling, gelet op het bepaalde in art. 5.20 lid 2onder b, zonder meer houdbaar is.123 Als een omge-vingsvergunning slechts kan worden geweigerd indiendeze in strijd is met het omgevingsplan, dan zal hetomgevingsplan toch min of meer objectieve, voorspelba-re en (mechanisch) toepasbare beoordelingsregels voorbouwactiviteiten moeten bevatten. Bovendien kunnende milieurechtelijke randvoorwaarden in het algemeenpas inzichtelijk worden gemaakt indien min of meer dui-delijk is welke functie aan een locatie zal worden toege-deeld. Hoewel het streven naar min of meer globaleplannen interessant is, is het de vraag of dit in een com-plexe omgeving met een groot aantal belangen realiseer-baar is. Het valt verder op dat deze gedachte in de toe-lichting op de Omgevingswet nog niet heel erg is uitge-werkt. Mogelijk gebeurt dat nog bij de uitwerking vande AMvB’s of bij de invoeringswet. Een verdere uitwer-king daarvan acht ik noodzakelijk. De Rli stelt in zijnadvies terecht dat het globaal bestemmen haaks staat opde huidige ruimtelijkeordeningsjurisprudentie.124 Wilde wetgever echt een breuk maken met die jurispruden-tie, dan zal hieraan uitdrukkelijker aandacht moetenworden besteed. Daarbij zal de wetgever dan ook aan-dacht moeten besteden aan de rechtszekerheid.

Interessant is nog of het begrip ‘evenwichtige toedelingvan functies aan locaties’ ruimere mogelijkheden biedtomdat het niet meer is beperkt tot een goede ruimtelijkeordening, maar de toedeling van functies ook vanuitandere motieven binnen de zorg van de fysieke leefom-geving mogelijk is. De MvT noemt als voorbeeld hettoedelen van de functie van gemeentelijk monument aancultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties endaaraan de regel te verbinden dat deze monumentenniet gesloopt, verplaatst of gewijzigd mogen worden.125

Ook wijst de MvT op het stellen van regels op hetgebied van milieu en een vanzelfsprekende verbredingvan motieven van waaruit het gemeentebestuur regelskan stellen bij het toedelen van functies.126 Verder

122. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 54.123. Het is wel mogelijk om bepaalde mitigerende maatregelen als voor-

waardelijke verplichting neer te leggen alvorens de bouwvergunningkan worden verleend (ABRvS 22 maart 2006, AB 2006/421 m.nt. A.A.J.de Gier, r.o. 2.17.8). Deze mogelijkheid blijft ook in het omgevingsplanbestaan (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 152).

124. Rli, Vernieuwing omgevingsrecht: maak de ambities waar, december2015, p. 47-48. De raad werpt verder (p. 49) de interessante vraag opof in het kader van globalere plannen bijvoorbeeld ook planafspraken ineen omgevingsplan kunnen worden opgenomen. Naar mijn mening zouhet moeten kunnen. Planafspraken bevatten in beginsel ‘regels over defysieke leefomgeving’ en zullen betrekking hebben op activiteiten,zodat art. 2.4 en 4.1 zich niet tegen opname van planafspraken zullenverzetten. Wel speelt de vraag naar de handhaafbaarheid. Worden dieafspraken dan bestuursrechtelijk gehandhaafd? Nijmeijer is overigensgeen voorstander van de planafspraken, A.G.A. Nijmeijer, Omgevings-wet. Maak de ambities waar, maar maak het niet ingewikkelder dan hetal is, TO 2016, p. […].

125. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 463.126. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 464.

wordt vermeld dat de gemeenteraad een grote mate vanbeleidsvrijheid toekomt om in het belang van een even-wichtige toedeling van functies aan locaties regels testellen in het omgevingsplan.127 Het omgevingsplan isook het eerst aangewezen instrument voor het planmatigbeheren van de gebruiksruimte. Daarbij kunnen dan bij-voorbeeld regels worden gesteld om deze schaarsegebruiksruimte te verdelen. In feite wordt dan aan delocaties een regel verbonden, die voor die specifiekelocatie de gebruiksruimte limiteert.128 Onder de vigeurvan de Wro kon dat ook al door bijvoorbeeld een planre-gel op te stellen voor geluidsverkaveling.129

• Geen termijn van tien jaarMet het begrip ‘evenwichtige toedeling van functies aanlocaties’ is ook de actualiseringsplicht van omgevings-plannen veranderd. Er geldt geen termijn meer van tienjaar, maar deze termijn is vervangen door ‘een redelijketermijn’. Uitgegaan wordt van een doorlopende actuali-teit van het omgevingsplan. Het voorschrijven van eentienjarige actualiseringsplicht zou een complexe boek-houding en daarmee een grote administratieve belastingvoor gemeenten gaan vergen, aldus de regering.130 Welzal binnen de gemeentelijke beleidscyclus de wijzigingvan het omgevingsplan een vast onderdeel vormen.131

Bij het toevoegen van een nieuwe functie aan een locatiemoet de gemeenteraad uitsluitend beoordelen of denieuwe functie uit oogpunt van evenwichtige toedelingvan functies aan locaties aanvaardbaar is en of er objec-tieve belemmeringen zijn, waarvan op voorhand aanne-melijk is dat die niet binnen een redelijke termijn zullenworden weggenomen, aldus de MvT.132 Daarbij mag degemeenteraad ook maatschappelijke ontwikkelingen opde langere termijn in aanmerking nemen. Alleen als evi-dent is dat een functie binnen een redelijke termijnonuitvoerbaar is, moet het toedelen daarvan achterwegeblijven.Enerzijds betekent dit naar mijn mening een bepaaldemate van flexibilisering. Niet voor elk gebied binnen hetomgevingsplan gaat gelden dat binnen tien jaar hetomgevingsplan moet worden geactualiseerd. Anderzijdsgeldt voor een nieuwe ontwikkeling wel dat de gemeen-teraad in eerste instantie zelf een oordeel moet gevenbinnen welke termijn de ontwikkeling uitvoerbaar is.Daarbij moet dan sprake zijn van een redelijke termijn.Waar de grens ligt, zal in de jurisprudentie wordenbepaald. Dat betekent dus veel casuïstiek, hetgeen ookde duidelijkheid en voorspelbaarheid van ruimtelijkeplannen niet groter maakt. Ook bij partiële wijzigingenzal dan telkens moeten worden bezien binnen welke ter-mijn de ontwikkeling mogelijk kan worden gemaakt.

127. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 465.128. Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 15.129. ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:237.130. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 165.131. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 164.132. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 153.

16

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

• Geen uitvoerbaarheidstoetsNaast het verdwijnen van de tienjaarstermijn is eendoelstelling van de wetgever om de financieel-econo-misch uitvoerbaarheidstoets, die voor bestemmingsplan-nen is voorgeschreven in art. 3.1.6 lid 1 onder f Bro, tebeperken tot een toets of de ontwikkeling haalbaar is.Als op voorhand duidelijk is dat de toegedachte functieom financiële redenen op langere termijn niet zal wor-den gerealiseerd, behoort de functie niet mogelijk teworden gemaakt. In plaats van een uitvoerbaarheids-toets, zal het omgevingsplan een onuitvoerbaarheids-toets bevatten. Het omgevingsplan mag geen regelsbevatten die op voorhand onuitvoerbaar zijn. Ik vraagmij af of dit verschilt van de huidige jurisprudentie vande Afdeling. Op grond van die jurisprudentie was deuitvoerbaarheidstoets eigenlijk al een ‘onuitvoerbaar-heidstoets’.133 Zou bedoeld zijn dat het omgevingsplanfuncties aan locaties kan toebedelen waarvan onzeker isof zij ooit kunnen worden uitgevoerd? In gevallen waar-in een project alleen kan worden gerealiseerd wanneerde gemeente belangrijke voorinvesteringen doet, zal detoelichting bij het omgevingsplan passages moetenbevatten over de dekking van deze investeringen en deopzet van het eventuele kostenverhaal, aldus de MvT.De regering besluit met de opmerking dat het omge-vingsplan dus wel zekerheid biedt over de toegestaneontwikkelingen, maar geen zekerheid over de vraag of enop welk moment de nieuwe ontwikkelingen plaatsvin-den.134

De vraag is of het rechtszekerheidsbeginsel, dat bij hetevenwichtig toedelen van functies aan locaties ook inacht moet worden genomen, zich er niet tegen verzet datin het geval er geen zekerheid is op welk moment eenontwikkeling gaat plaatsvinden, een bepaalde functie aaneen locatie mag worden toebedeeld.135 Hoewel de Afde-ling de wil van de wetgever om geen harde uitvoerbaar-heidseisen te stellen zal willen respecteren, zal zij ookoog moeten hebben voor belangen van derden wierrechtszekerheid geschaad wordt indien er lange tijd een‘ruimteclaim’ op het gebied ligt waarvan onduidelijk isof, en zo ja, in hoeverre en wanneer, deze zal wordengerealiseerd. Als de toelichting op het omgevingsplan teweinig concreet en niet inzichtelijk maakt welke voorin-vesteringen het gemeentebestuur op welk moment gaatdoen, is niet onvoorstelbaar dat de Afdeling een omge-vingsplan dat een ontwikkeling toch mogelijk maakt, in

133. Vaste overweging van de Afdeling is: ‘In het kader van een beroeptegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaar-heid van dat plan slechts leiden tot vernietiging van het bestredenbesluit, indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie datde raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan nietkan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.’Zie bijv. ABRvS 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3187.

134. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 153.135. Vgl. J.H.G. van den Broek, Een Omgevingswet om op te bouwen, in:

R.C.J. Cremers e.a. (red.), Terecht bouwrecht, Deventer: Kluwer 2014,p. 142, die terecht aandacht vraagt voor het feit dat de beoogde flexibi-liteit in de Omgevingswet wel in balans moet blijven met rechtszeker-heid en voorspelbaarheid.

strijd acht met de rechtszekerheid.136 Naast de vraag ofsprake is van een evenwichtige toedeling van functiesaan locaties, zal dat beginsel een belangrijke rol spelenbij de toetsing van omgevingsplannen. Dat heeft ook temaken met het feit dat het limitatief-imperatief stelselwederom in de Omgevingswet is teruggekeerd ingevolgeart. 5.20. Als het omgevingsplan van kracht is, moet eenomgevingsvergunning voor een bouwactiviteit die hetomgevingsplan toestaat, worden verleend. De uitvoer-baarheidstoets en de beoordeling van de financiële haal-baarheid kunnen dus niet pas op het moment van hetverlenen van de omgevingsvergunning worden uitge-voerd. De vraag of een omgevingsplan in overeenstem-ming is met het rechtszekerheidsbeginsel zal in elk gevallangs twee lijnen geschieden. Ten eerste zal wordenbeoordeeld of een ontwikkeling binnen een redelijke ter-mijn uitvoerbaar is, gelet op de aard en omvang van devoorziene ontwikkeling en het gebied waar deze ontwik-keling is voorzien. Ten tweede zal worden beoordeeld ofdeze ontwikkeling binnen die redelijke termijn financi-eel haalbaar is, en zo ja, hoe de gemeenteraad dat inzich-telijk heeft gemaakt. Overigens leidt de nieuwe onuit-voerbaarheidstoets ook tot minder mogelijkheden voorhet gemeentebestuur om een bestemming te weigerenomdat deze niet uitvoerbaar zou zijn.137

De wetgever gaat ervan uit dat de nieuwe beoordelingvan de uitvoerbaarheid van nieuwe functies de onder-zoekslasten beperkt.138 Ook het verbinden van regels aanfuncties kan de onderzoekslasten volgens de wetgeverbeperken. De vraag of een ontwikkeling uitvoerbaar is,kan zich beperken tot de toets of de functie niet evidentonuitvoerbaar is. Dat leidt er evenwel niet toe dat erongelimiteerd functies zouden kunnen worden toege-deeld aan locaties waarvan het volstrekt onrealistisch isdat deze ooit zullen worden verwezenlijkt, aldus deregering.139 Ik vraag mij af of er veel verschil in onder-zoekslasten bestaat tussen een onderzoek of een functieuitvoerbaar is en een onderzoek naar de vraag of eenfunctie op voorhand onuitvoerbaar is. Bovendien geldtwel een uitgebreidere uitvoeringstoets, indien functiesworden wegbestemd. Als een bestaande legale functiewordt ingetrokken (‘wegbestemd’) en onder een over-gangsrechtelijk (uitsterf)regime wordt gebracht, lijkt hetuit een oogpunt van rechtszekerheid voor de grondeige-naren nodig dat op zijn minst aannemelijk gemaakt kanworden dat de nieuw toegedeelde functies (dan wel eenvan de nieuw toegedeelde functies) binnen redelijke(afzienbare) termijn zullen worden verwezenlijkt, aldusde regering.140 Het woord ‘lijkt’ acht ik hier nog zwakuitgedrukt. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich ernaar mijn mening tegen indien een bestemming wordtwegbestemd, maar niet inzichtelijk wordt gemaakt op

136. Indien de wetgever dat niet wil, zou uitdrukkelijker dan nu het geval isin de Omgevingswet daarover iets moeten worden bepaald. Zie ook hetadvies van de Rli, Vernieuwing omgevingsrecht: maak de ambitieswaar, december 2015, p. 53.

137. Zie bijv. ABRvS 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3695.138. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 153.139. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 166.140. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 166.

17

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

welke termijn een nieuwe functie zal worden gereali-seerd. Hoe een en ander uitwerkt, ook in relatie tot plan-schade en een overgangsregeling, is nu nog niet te zeg-gen volgens de regering.141 Voor de vraag hoe de ont-wikkeling kan worden uitgevoerd, kunnen regels methet oog op bijvoorbeeld de te realiseren milieuambitiesin het omgevingsplan opgenomen worden – binnen deruimte die rijksregelgeving daarvoor biedt – en kan wor-den voorkomen dat er onaanvaardbare risico’s voor defysieke leefomgeving optreden. Het onderzoek kan wor-den uitgesteld en toegespitst op de feitelijke bouwplan-nen in een latere fase. Voor zover nog gericht onderzoeknodig is, wordt dat verschoven naar het moment datbouwplannen concretere vormen aannemen of naar hetmoment van een aanvraag om een omgevingsvergun-ning.142

Het is de vraag of dit uitgangspunt juist is, gelet op hetlimitatief-imperatief stelsel. Als een bepaalde ontwikke-ling in het omgevingsplan mogelijk is gemaakt, kan devergunning voor de bouwactiviteit niet worden gewei-gerd ingevolge art. 5.20. Wellicht dat de wetgeverbedoelt dat in een omgevingsplan regels mogen wordenopgenomen die inhouden dat een bepaalde activiteit istoegestaan, mits voldaan is aan bepaalde natuurkenmer-ken of bepaalde andere ontheffingen of vergunningenzijn verleend. Een planregel die bijvoorbeeld inhoudtdat een activiteit is toegestaan indien een nadere passen-de beoordeling is gemaakt van het gebied. Dergelijkebepalingen zijn op dit moment niet zonder meer toege-staan.143 De reden daarvoor is, onder meer, dat hetrechtszekerheidsbeginsel zich daartegen verzet. Derge-lijke bepalingen leiden er namelijk toe dat niet op grondvan het bestemmingsplan op voorhand kan worden vast-gesteld welk handelen als gebruik in strijd met dat planwordt aangemerkt. Dat is een rechtsonzekere situatie.De vraag is of aan de strijd met het rechtszekerheidsbe-ginsel minder waarde wordt gehecht bij een omgevings-plan. Mogelijk dat in de AMvB op dit punt wordtbepaald dat in een omgevingsplan regels mogen wordenopgenomen waarbij een omgevingsvergunning kan wor-den verleend indien aan bepaalde voorwaarden is vol-daan, die bij het opstellen van het omgevingsplan nogniet bekend zijn, maar nader mogen worden ingevuld.144

De Omgevingswet zelf maakt het niet zonder meermogelijk.

Wat betreft de mate van actualiteit van de onderzoeks-gegevens bepaalt art. 16.5 lid 1 dat in ieder geval gebruikkan worden gemaakt van rapporten met gegevens,onderzoeken of inventarisaties die bij het ontwerpbesluitzijn gebruikt én die bij het besluit tot vaststelling vanhet omgevingsplan niet ouder zijn dan twee jaar. Art.3.1.1a Bro bepaalt min of meer hetzelfde, maar er is één

141. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 166.142. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 154, 277 en 290.143. ABRvS 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1634, ABRvS 31 okto-

ber 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1709 en ABRvS 6 augustus 2014,ECLI:NL:RVS:2014:2942, r.o. 50.8 en 50.9.

144. Zie bijv. art. 19db lid 1 Natuurbeschermingswet 1998.

verschil: art. 16.5 lid 1 ziet ook op inventarisaties. Ove-rigens geldt art. 16.5 lid 1 niet voor besluiten die betrek-king hebben op een Natura 2000- of Flora-en-faunawet-activiteit. De vraag is of het toevoegen van inventarisa-ties veel meer waarde heeft, omdat indien aangetoondkan worden dat een inventarisatie ten tijde van het vast-stellen van het omgevingsplan evident achterhaald is,naar mijn mening geen sprake is geweest van een even-wichtige en zorgvuldige toedeling van functies aan loca-ties. Het is overigens niet de bedoeling dat door hetopnieuw opnemen van oudere gegevens, onderzoeken ofinventarisaties weer van deze gegevens zonder meer magworden uitgegaan.145 Naar aanleiding van het aangeno-men amendement van de leden Ronnes en Veldman isart. 16.5 lid 2 toegevoegd, dat inhoudt dat ook gebruikmag worden gemaakt van gegevens uit rapporten dieouder zijn dan twee jaar als wordt onderbouwd dat dezegegevens nog actueel zijn.146 De vraag is wel of hetonderzoek naar de actualiteit van de gegevens niet nage-noeg hetzelfde is als een nieuw onderzoek naar de gege-vens. Het valt dus te bezien in hoeverre in de praktijkhierop succesvol een beroep kan worden gedaan.

3.3 Ruimtelijk relevant versus gevolgen voor defysieke leefomgeving

Een verschil met bestemmingsplannen dat de wetgeverconsequent benadrukt, is dat een omgevingsplan nietlanger beperkt is tot alleen ruimtelijk relevante eisen,zoals een bestemmingsplan onder de Wro die beperkingwel kende.147 Gelet daarop zou het gemakkelijker wor-den om ook lokaal regels te stellen met het oog op adap-tatie aan klimaatverandering.148 Ook zou een deel van inde praktijk en jurisprudentie gegroeide beperkingen aanbestemmingsplannen voor een omgevingsplan niet meergelden.149 Uit de jurisprudentie van de Afdeling van delaatste jaren volgt evenwel dat steeds meer onderwerpenruimtelijk relevant worden geacht.150 Wat kan nu niet inhet bestemmingsplan en zou straks wel in een omge-vingsplan kunnen worden geregeld? In ieder geval isduidelijk dat belangen die betrekking hebben op devolksgezondheid ook onder de Omgevingswet relevantblijven.151 Naar aanleiding van het amendement van hetlid Smaling c.s.152 bepaalt art. 2.1 lid 4 dat bij de even-wichtige toedeling van functies aan locaties in elk gevalrekening wordt gehouden met het belang van de volks-gezondheid.

145. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 289.146. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 149.147. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 72 en 262. Kamerstukken II

2014/15, 33 962, nr. 12, p. 81.148. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 36.149. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 140.150. In ABRvS 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4039 werd geoordeeld

dat er geen reden is om in het bestemmingsplan regels te stellen overhet openen van ramen.

151. In ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3335, r.o. 5.4 werd alaangenomen dat aspecten van volksgezondheid, zoals de mogelijkebesmetting van dierziekten, een bij de vaststelling van een bestem-mingsplan mee te wegen belang is.

152. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 150.

18

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

Een maatregel die uitsluitend is gericht op verkeersre-gulering hoort niet thuis in een bestemmingsplan. Daar-toe dient van de wegenverkeerswetgeving gebruik teworden gemaakt. Dit zijn bijvoorbeeld snelheidsbepa-lingen.153 Dat zal onder de Omgevingswet vermoedelijkniet anders zijn, omdat de wegenverkeerswetgeving eenander motief heeft dan het reguleren van de fysieke leef-omgeving, namelijk veilig verkeersgedrag, dat ziet opgedragingen tussen mensen. Het is in een bestemmings-plan evenmin toegestaan een assortiment vast te stellen.Uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ishet als zodanig niet van belang welke specifieke goede-ren verkocht worden wanneer deze binnen de toegestanebranche vallen.154 Dat zal onder de Omgevingswet ver-moedelijk niet anders zijn. Niet snel valt in te zien waar-om het reguleren van het assortiment binnen een toege-stane branche gevolgen kan hebben voor de fysieke leef-omgeving. Het is in een bestemmingsplan ook niet toe-gestaan om een herkomstbepaling op te nemen dieinhoudt dat in de gemeente gevestigde bedrijven voor-rang hebben boven nieuwkomers, om gevestigde winke-liers te beschermen.155 Dit zal voor een omgevingsplaningevolge de Omgevingswet niet anders zijn. Waar deonderneming vandaan komt, heeft geen gevolgen voorde fysieke leefomgeving. Concurrentie is ook niet ruim-telijk relevant, zodat het niet toegestaan is concurrentie-verhoudingen in een bestemmingsplan te regelen.156 Datzal onder de vigeur van de Omgevingswet niet anderszijn. Concurrentieverhoudingen hebben in beginselgeen gevolgen voor de fysieke leefomgeving.

In een bestemmingsplan kan niet de Nederlandse groot-te-eenheid (Nge)-norm voor maximale omvang van stal-ruimte worden opgenomen.157 De Nge is een door hetLandbouw Economisch Instituut vastgestelde economi-sche norm voor statistische vergelijking van agrarischebedrijven en biedt bij een bestemmingsplan geen ade-quaat handvat voor de beoordeling van de ruimtelijkeeffecten van een veehouderij op de omgeving. Dat zalonder de vigeur van de Omgevingswet niet anders zijn,omdat de Nge-norm een economische norm is waarvanniet valt in te zien dat deze gevolgen kan hebben voor defysieke leefomgeving. In een bestemmingsplan kan nietworden bepaald dat een bedrijf in handen is van één(rechts)persoon.158 Dat zal onder de vigeur van deOmgevingswet niet anders zijn. Niet valt in te zien dathet feit dat een onderneming door een of twee(rechts)personen wordt geëxploiteerd, gevolgen heeft ofkan hebben voor de fysieke leefomgeving.

De beperking van de inhoud van informatie op reclame-zuilen kan niet in een bestemmingsplan worden gere-geld.159 Dit zal onder de vigeur van de Omgevingswetniet anders zijn. Hoewel valt in te zien dat de inhoud

153. ABRvS 16 april 1996, ECLI:NL:RVS:1996:AP8130.154. ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:512.155. ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2679.156. Bijv. ABRvS 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2094.157. ABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2830.158. ABRvS 9 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS9249.159. ABRvS 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2783.

van informatie op reclamezuilen van invloed is of kanzijn op de fysieke leefomgeving, zal de regulering van deinhoud daarvan in strijd komen met art. 7 van deGrondwet (Gw) en/of art. 10 van het Europees Verdragtot bescherming van de rechten van de mens en de fun-damentele vrijheden (EVRM). Voor zover de inhoudaanstootgevend is, zal regulering daarvan uit het oog-punt van openbare orde voor de hand liggen, zodat ditmotief prevaleert.

In een bestemmingsplan kan de situering van een hoofd-ingang van een hotel niet worden geregeld in de planre-gels, omdat dit een uitvoeringsaspect is.160 Dat kanmogelijk onder de vigeur van de Omgevingswet anderszijn, omdat de situering van de ingang van een hotelgevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving. Ookde gevolgen van bouwoverlast die op dit moment als uit-voeringsaspect niet kunnen worden geregeld in eenbestemmingsplan,161 kunnen wellicht in een omgevings-plan wel worden geregeld, omdat bouwoverlast gevolgenheeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving.

Kortom: een vergelijking van de gevallen waarbijbepaalde onderwerpen in de Afdelingsjurisprudentieniet ruimtelijk relevant werden geacht met de gevallenwaarin dat onder de vigeur van de Omgevingswet welzou zijn toegestaan, levert een beperkt aantal gevallenop.

4 Toetsingskader vooractiviteiten

4.1 Maatwerkvoorschriften, -regels engelijkwaardigheid

Het omgevingsplan vormt op gemeentelijk niveau hetbelangrijkste toetsingskader voor activiteiten die gevol-gen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomge-ving. In de eerste plaats kan ingevolge art. 4.4 lid 1 hetomgevingsplan een verbod inhouden om zonder vooraf-gaande melding aan het bevoegd gezag een activiteit teverrichten. Het bevoegd gezag is ingevolge art. 4.8 vooromgevingsplannen B&W. In de MvT162 wordt noggesteld dat een melding niet resulteert in een appellabelbesluit, maar dat kan sinds de uitspraak van de Afdelingvan 14 januari 2015 niet zonder meer worden volgehou-den.163 Het omgevingsplan kan overigens ook anderemeldingsplichten bevatten, die inhouden dat een mel-ding moet worden gedaan zonder dat er een voorafgaandverbod geldt om de activiteit uit te voeren. Ook kan hetomgevingsplan aanvullende informatieverplichtingenbevatten.164 De regels in het omgevingsplan kunnenbepalen hoeveel tijd er mag verstrijken tussen een mel-

160. ABRvS 4 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX0309.161. ABRvS 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1652.162. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 300.163. ABRvS 14 januari 2015, AB 2015/218 m.nt. E. Dans en J. Mohuddy. Zie

voorts Nijmeijer 2014, par. 2.2.2.164. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 469.

19

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

ding en het uitvoeren van de activiteiten.165 De regels inhet omgevingsplan kunnen ook bepalen welke maatrege-len het bevoegd gezag mag nemen, alvorens de meldermag beginnen met de activiteiten. Dit kunnen bijvoor-beeld controlemaatregelen zijn of een beoordeling ofnadere voorschriften nodig zijn.

Art. 4.5 lid 1 bepaalt dat het omgevingsplan onderwer-pen kan bevatten waarvoor het bevoegd gezag maat-werkvoorschriften kan stellen. Ingevolge art. 4.5 lid 2kunnen maatwerkvoorschriften afwijken van de regelsvan het omgevingsplan als dat in het omgevingsplan isbepaald. In het omgevingsplan kan dan worden bepaaldin welke mate of hoelang kan worden afgeweken van deregels in het omgevingsplan. Als het omgevingsplanmaatwerkvoorschriften mogelijk wil maken die afwijkenvan de regels die bij AMvB zijn gesteld, kan dit alleenvoor zover de desbetreffende AMvB dat mogelijkmaakt.

Naast maatwerkvoorschriften kunnen in het omgevings-plan onderwerpen worden aangewezen waarvoor maat-werkregels gelden (art. 4.6 lid 1). Maatwerkregels ver-schillen van maatwerkvoorschriften omdat maatwerkre-gels niet gelden voor individuele gevallen, maar algeme-nere gelding hebben, bijvoorbeeld voor een bepaaldgebied.166 In de NaV wordt als voorbeeld genoemd deregels omtrent de afwatering van percelen die in hetomgevingsplan als maatwerkregels kunnen wordengesteld, afgestemd op de wijze waarop de gemeentelijkezorgplicht voor afvoer van regenwater in het desbetref-fende gebied is ingevuld.167

De regering stelt in de memorie van antwoord dat uitart. 4.5 lid 1 tweede volzin en 4.6 lid 2 tweede volzinvolgt dat maatwerkregels en maatwerkvoorschriftenmoeten worden gesteld met het oog op dezelfde inhou-delijke belangen die de aanleiding vormen voor de alge-mene regels.168 Dat geldt volgens mij alleen voor demaatwerkregels en maatwerkvoorschriften die onder-werpen betreffen die worden geregeld in de AMvB’s.Dat geldt op zichzelf niet voor de maatwerkregels enmaatwerkvoorschriften die hun grondslag vinden inonderwerpen die in de omgevingsplannen worden gere-geld en waarover de rijksregels niets bepalen.

Het omgevingsplan kan ook zogeheten gelijkwaardig-heidsregels bevatten. Daarmee wordt bedoeld dat als inde regels van het omgevingsplan of de algemene rijksre-gels een maatregel is voorgeschreven, de initiatiefnemerook een andere maatregel kan treffen als daarmee dezelf-de mate van bescherming van de fysieke leefomgevingwordt gerealiseerd.169 De initiatiefnemer moet de gelijk-waardigheid van een maatregel aantonen.170 Voor initia-tiefnemers biedt dit artikel een mogelijkheid tot kosten-

165. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 468.166. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 145.167. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 109.168. Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 42.169. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 53.170. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 144.

reductie. Verwacht mag worden dat de initiatiefnemervan deze mogelijkheid alleen gebruik maakt wanneer dekosten van de alternatieve maatregel, inclusief de kostenvoor het aantonen van de gelijkwaardigheid, lager zijndan de kosten die gemoeid zijn met de toepassing van devoorgeschreven maatregel.171 Het bevoegd gezag moetwel uitdrukkelijk toestemming geven. Art. 4.7 lid 1bepaalt dat met een gelijkwaardige maatregel ten minstehetzelfde resultaat wordt bereikt als met de voorge-schreven maatregel is beoogd. In de MvT wordt dezebepaling zo uitgelegd dat het bestuursorgaan de toe-stemming verleent als de maatregel gelijkwaardig is.172

Dat staat er strikt genomen niet. Zelfs als de maatregelgelijkwaardig is, behoeft het bestuursorgaan ingevolgeart. 4.7 lid 1 de toestemming niet te verlenen, al zal hetwel een goede motivering moeten hebben om dat niet tedoen. Ingevolge art. 4.7 lid 3 kan het omgevingsplanoverigens regels bevatten om toestemming geheel uit tesluiten, of om regels op te stellen wanneer toestemmingwordt verleend. De MvT noemt het voorbeeld dat uit-sluiting van toestemming nodig is om een bepaaldemaatregel dwingend voor te schrijven ter beschermingvan de fysieke leefomgeving, of dat EU-regelgevingdaartoe noopt.173

4.2 Toetsingskader voor omgevingsvergunningvoor bouwactiviteiten

• Limitatief-imperatief stelselHet omgevingsplan wordt het toetsingskader voor deomgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (art. 5.1lid 1 onder a) en voor een afwijkactiviteit (art. 5.1 lid 2onder b). Op grond van de bijlage die behoort bij art. 1.1wordt onder een bouwactiviteit verstaan het bouwen vaneen bouwwerk, waarbij ook de begrippen bouwwerk enbouwen zijn gedefinieerd. Ingevolge art. 5.20 lid 2 onderb wordt een omgevingsvergunning in ieder geval gewei-gerd als deze in strijd is met een in het omgevingsplangestelde regel over bouwactiviteiten of het gebruik vanbouwwerken. Het limitatief-imperatief karakter blijftdus bestaan.174 Opgemerkt zij wel dat naar aanleidingvan het aangenomen amendement-De Vries c.s. art. 5.32aan de Omgevingswet is toegevoegd, dat weer enigszinseen inbreuk maakt op het limitatief-imperatieve karaktervan art. 5.20 lid 2 onder b omdat het bevoegd gezag eenomgevingsvergunning kan weigeren als naar zijn oordeelsprake is van bijzondere omstandigheden waardoor hetverlenen van de vergunning zou leiden tot ernstigenadelige gevolgen voor de gezondheid.175 Omdat degevolgen voor de gezondheid ook gevolgen zijn voor defysieke leefomgeving, zoals bedoeld in art. 1.2 lid 4, magworden aangenomen dat in het omgevingsplan diegevolgen al zijn verdisconteerd in de evenwichtige toe-deling van functies aan locaties. Niet snel kan dan wor-

171. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 472.172. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 472.173. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 473.174. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 498 en Kamerstukken II

2014/15, 33 962, nr. 12, p. 225.175. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 151.

20

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

den aangenomen dat van bijzondere omstandigheden alsbedoeld in art. 5.32 sprake is, omdat in dat geval hetgehele limitatief-imperatieve karakter verdwijnt. Hetamendement strekt ertoe om gezondheidsrisico’s in diegevallen te voorkomen, handelend op grond van hetvoorzorgsbeginsel, aldus de toelichting op het amende-ment. De toelichting noemt als voorbeelden van bijzon-dere omstandigheden Q-koorts en vogelgriep. Gelet opdeze voorbeelden en het noemen van het voorzorgsbe-ginsel zou ik menen dat de weigeringsgrond alleen metsucces zou moeten worden ingeroepen indien er alsgevolg van een plotseling onverwacht opkomend voorvalreden is om een vergunning te weigeren. Deze weige-ring zou wat mij betreft dan in beginsel ook een tijdelijkkarakter moeten hebben, omdat de meer permanentegevolgen voor de gezondheid al moeten zijn meegewo-gen bij de evenwichtige toedeling van functies aan loca-ties, zoals art. 2.1 lid 4 ook uitdrukkelijk bepaalt.

Met ‘een in het omgevingsplan gestelde regel overbouwactiviteiten’ wordt bedoeld dat het niet de bedoe-ling is dat de aanvraag om een omgevingsvergunningwordt getoetst aan andere regels die in het omgevings-plan staan en geen betrekking hebben op bouwactivitei-ten. Zelfs niet ingeval die andere regels een belemme-ring zouden kunnen opleveren voor het bouwplan.176

Als dus een aanvraag om een omgevingsvergunningvoor een bouwactiviteit wordt aangevraagd voor eenlocatie waar een bouwactiviteit mogelijk is, terwijl op dielocatie nog bomen staan waarvoor een afwijkingsvergun-ning voor het kappen nodig is, dan kan de omgevings-vergunning voor de bouwactiviteit niet worden gewei-gerd. Dat is anders indien de bouwactiviteit ziet op eenlocatie waarbij een gebouw de functie heeft van gemeen-telijk monument. De bouwactiviteit zal dan ook moetenworden getoetst aan de daarvoor geldende (bouw)regels.Het verbouwen betreft immers ook het wijzigen van hetmonument.177 Dit vereist dus dat de regels over bouw-activiteiten nauwkeurig moeten bepalen waarop zij zien.Als in het voorbeeld van het gemeentelijk monument inde functieaanwijzing onduidelijke of onvoldoende regelszijn opgenomen ter bescherming van het monument,dan moet de omgevingsvergunning voor de bouwactivi-teit worden verleend.

Het omgevingsplan bepaalt door middel van het toede-len van een functie aan een locatie, samen met de bij diefunctie gestelde regels, of op die locatie bouwactiviteitenmogen plaatsvinden, en zo ja, welke specifieke bouwre-gels op die locatie gelden.178 Het welstandstoezicht zalgeheel in het omgevingsplan opgaan.179 Ingevolge art.4.19 kunnen in een omgevingsplan ook regels wordenopgenomen over het uiterlijk van bouwwerken. Als de

176. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 163.177. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 163.178. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 138.179. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 58.

gemeenteraad dat doet, dan is de gemeenteraad180 ookverplicht om beleidsregels vast te stellen voor de beoor-deling van een aanvraag om een omgevingsvergunning.De bedoeling is om op dit punt aan te sluiten bij deregeling over welstandstoezicht zoals die op dit momentin de Woningwet (Wonw) is opgenomen.181 Er is eenklein verschil. Ook de welstandsnota die ingevolge art.12a lid 1 Wonw door de gemeenteraad moet wordenvastgesteld, bevat beleidsregels die het bevoegd gezag inacht moet nemen, maar ingevolge art. 12a lid 3 onder bWonw zijn deze zo veel mogelijk toegesneden op onder-scheiden categorieën bouwwerken, terwijl deze ingevolgeart. 4.19 zo veel mogelijk zijn toegesneden op de teonderscheiden bouwwerken.182 Per bouwwerk kunnendus in beginsel beleidsregels worden gesteld over hetuiterlijk, in plaats van dat dit per categorie kan. Hoewelhet stellen van regels over materiaalgebruik op ditmoment nog niet in een bestemmingsplan kan wordenneergelegd, wijkt de systematiek van toetsing van deaanvraag aan een omgevingsplan op zichzelf niet af vande wijze waarop op dit moment onder de vigeur van deWet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)omgevingsvergunningen voor het bouwen worden ver-leend, hetgeen de wetgever ook onderkent.183

Met het bepaalde in art. 5.20 lid 2 onder b dat eenomgevingsvergunning voor bouwactiviteiten ook moetworden geweigerd indien het gebruik in strijd is met hetomgevingsplan, wordt de huidige lijn onder de Wabovoortgezet.184 Wanneer een bouwplan in strijd met defunctie in een omgevingsplan zal komen, als redelijker-wijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend ofmede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dandie waarin de functie voorziet, dan moet de omgevings-vergunning voor een bouwactiviteit worden gewei-gerd.185 Een aanvraag om een bouwactiviteit wordt – netals onder de vigeur van de Wabo – geconverteerd in eenaanvraag om een vergunning voor een afwijkactiviteitingevolge art. 5.17. Wordt een aanvraag om een vergun-ning voor een bouwactiviteit overigens in strijd met hetomgevingsplan toch verleend, dan is het in de aanvraagvoorziene gebruik toegestaan.186

• Andere regels waaraan omgevingsvergunning voorbouwactiviteit moet worden getoetst

Naast de regels uit het omgevingsplan moet worden vol-daan aan de regels die ingevolge art. 4.3 lid 1 onder a jo.art. 4.21 bij AMvB over bouwactiviteiten zijn gesteld.

180. Nijmeijer wijst er mijns inziens terecht op dat het vreemd is dat hier nietin een mogelijkheid is voorzien dat de gemeenteraad deze bevoegdheidaan B&W delegeert, zoals bij de vaststelling van een bestemmingsplanwel is gedaan. Nijmeijer 2014, par. 2.2.3.

181. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 477.182. Het onderscheid is relevant. Zie A.G.A. Nijmeijer, Welstand op een

nieuwe leest? Een juridische analyse van het wetsvoorstel tot vernieu-wing van het welstandstoezicht, BR 2000, p. 185.

183. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 163.184. Zie hierover recent ABRvS 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3627.185. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 164.186. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 164. Zie ook reeds ABRvS

1 april 1996, AB 1996/321 m.nt. P.J.J. van Buuren en ABRvS 20 juni2001, AB 2001/350 m.nt. A.G.A. Nijmeijer.

21

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

Dat zijn regels over het waarborgen van de veiligheid,het beschermen van de gezondheid, duurzaamheid enbruikbaarheid. Die regels strekken er ingevolge art. 4.21lid 2 in elk geval toe dat de minimumkwaliteit vanbestaande en te bouwen bouwwerken, een brandveiliggebruik, het belang van de veiligheid en de gezondheidin de directe omgeving van het bouwen en het slopen ende toegankelijkheid van nieuw te realiseren bouwwerkenen de directe omgeving daarvan voor mensen met eenfunctiebeperking zijn gewaarborgd. Ingevolge art. 5.20lid 2 onder b wordt een omgevingsvergunning voor eenbouwactiviteit geweigerd indien niet is voldaan aan dekrachtens art. 4.21 gestelde regels. Beter was het naarmijn mening geweest indien art. 5.20 lid 2 verwees naarart. 4.3, omdat dat artikel de wettelijke grondslag is voorde in art. 4.21 bedoelde regels. Het omgevingsplan kan,indien de krachtens art. 4.3 lid 1 onder a bedoelde regelsdat toelaten, over bepaalde onderwerpen maatwerkvoor-schriften of maatwerkregels bevatten. Of dus van dezeflexibele instrumenten in het omgevingsplan gebruikkan worden gemaakt, hangt in belangrijke mate af vanwat de AMvB-wetgever op dit punt bepaalt.187 Dereden daarvoor is gelegen in de inzichtelijkheid en hetgebruiksgemak van de AMvB’s en een goede afstem-ming op de aard van de regels en het gewenste bescher-mingsniveau.188 Op zichzelf goede redenen, maar hettoont aan dat het aan de AMvB-wetgever zelf is om degewenste flexibiliteit die zou worden gecreëerd met hetomgevingsplan ook daadwerkelijk vorm te geven. Deflexibiliteit moet bij AMvB expliciet worden ‘aangezet’,aldus de wetgever.189 Creëert de AMvB-wetgever op ditpunt weinig ruimte, dan kan ook een gemeenteraad nietover veel flexibiliteit in het omgevingsplan beschik-ken.190 Het zou de flexibiliteit naar mijn mening tengoede komen indien in de AMvB’s wordt geregeld dateen omgevingsplan niet alleen strengere normen magbevatten, maar ook minder strenge normen, waarbij insommige gevallen bijvoorbeeld meer geuroverlast wordtgeaccepteerd, maar minder geluidsoverlast.191 De Rligeeft in zijn advies een voorbeeld van een dergelijkebepaling.192 Nijmeijer is daarvan geen voorstander,omdat dit juridisch gecompliceerd zou worden en mettoepassing van de omgevingsvergunning voor een afwij-

187. Terecht stelt Nijmeijer dat uit de Omgevingswet nog niet is op te makenhoe de bundeling van toetsingskader en plannen uiteindelijk juridischvorm krijgt (Nijmeijer 2014).

188. Kamerstukken I 2015/16, 33 962, E, p. 122.189. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 15.190. Kneepkens, Krijt & Rademaker 2014, p. 932 stellen dat het Rijk de flexi-

biliteit geheel kan uitzetten omdat als de AMvB als bedoeld in art. 4.3uitputtend regels stelt over de fysieke leefomgeving, het omgevingsplandaarover geen regels meer bevat. Ik lees dat nog niet zo in art. 4.3. Vol-gens mij kan het omgevingsplan daarover wel regels bevatten, mitsdeze maar niet in strijd zijn met de AMvB ingevolge art. 4.3.

191. Uiteraard voor zover dat mogelijk is gelet op Europeesrechtelijke eninternationale verplichtingen.

192. ‘Het gemeentebestuur kan in concrete gevallen na een brede belangen-weging afwijkende kwaliteit aanvaarden als het eindresultaat van hetproject, mede op basis van het advies van het kwaliteitsteam, per saldoleidt tot een gelijke of betere kwaliteit van de leefomgeving’, Rli, Ver-nieuwing omgevingsrecht: maak de ambities waar, december 2015,p. 43.

kingsvergunning een dergelijke bepaling er al is.193 Hetargument dat het juridisch gecompliceerd zou worden,is mogelijk, maar volgens mij niet per se een doorslagge-vend argument. De afwijkingsvergunning kan niet wor-den gebruikt indien zou worden afgeweken van landelij-ke normen. Ik zou er een voorstander van zijn indien deAMvB’s het mogelijk zouden maken indien bij eenomgevingsplan kan worden afgeweken van een landelij-ke norm.

• VoorschriftenIn het omgevingsplan kunnen ook regels worden gesteldover het verbinden van voorschriften aan een omge-vingsvergunning voor een bouwactiviteit (art. 5.34 lid4). Art. 5.34 lid 1 bepaalt al in algemene zin dat aan eenomgevingsvergunning voorschriften kunnen wordenverbonden, die nodig zijn met het oog op de regels aande hand waarvan de vergunningaanvraag wordt beoor-deeld. Ingevolge art. 5.5 is het verboden te handelen instrijd met een voorschrift van een omgevingsvergun-ning. Uit de MvT volgt dat met art. 5.34 lid 4 is gedoeldop een specifiek geval, namelijk om in het omgevings-plan te bepalen dat aan een omgevingsvergunning vooreen bouwactiviteit voorschriften in het belang van dearcheologische monumentenzorg kunnen worden ver-bonden. In die mogelijkheid voorziet art. 40 lid 2 van deMonumentenwet 2008 jo. art. 2.22 lid 3 onder d Waboop dit moment.194 De regels waarnaar art. 5.34 lid 1 ver-wijst, voorzien kennelijk niet in die mogelijkheid.

4.3 Toetsingskader voor omgevingsvergunningvoor een afwijkactiviteit

• AfwijkactiviteitEen belangrijke omgevingsvergunning in de Omge-vingswet, waarvoor het omgevingsplan het toetsingska-der vormt, is de omgevingsvergunning voor een afwijk-activiteit. Ingevolge art. 5.1 lid 1 onder b is het verbo-den om zonder omgevingsvergunning een afwijkactivi-teit te verrichten. Een afwijkactiviteit wordt gedefini-eerd als een activiteit die in strijd is met in het omge-vingsplan gestelde regels. Daarbij is het onderscheidtussen de regels die gesteld worden krachtens art. 4.1 lid1 en de regels die gesteld worden krachtens art. 4.2 lid 1van belang. Omdat het de bedoeling is dat alle (algeme-ne) regels in een gemeente die betrekking hebben op defysieke leefomgeving worden gebundeld in één omge-vingsplan, zal de vergunning voor een afwijkactiviteit dehuidige vergunningen op grond van de gemeentelijkeverordeningen die betrekking hebben op de fysieke leef-omgeving vervangen. De kapvergunning wordt dus eenomgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, als hetkappen van bomen zonder vergunning op grond van hetomgevingsplan niet is toegestaan. Hetzelfde geldt voorde exploitatievergunning voor een horecabedrijf, indienhet bedrijf niet voldoet aan de algemene regels. Ook kandat gelden voor een evenementenvergunning op het

193. A.G.A. Nijmeijer, Omgevingswet. Maak de ambities waar, maar maakhet niet ingewikkelder dan het al is, TO 2016, p. […].

194. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 505.

22

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

moment dat het evenement niet voldoet aan de algeme-ne regels, aannemende dat bij een evenementenvergun-ning het motief van het reguleren van de gevolgen voorde fysieke leefomgeving centraal staat. Deze vergunnin-gen worden dus allemaal omgevingsvergunningen vooreen afwijkactiviteit, gevolgd door een omschrijving vanwelk gedeelte van het omgevingsplan wordt afgeweken.In de MvT worden dit de vergunningen die op ditmoment ingevolge art. 2.1 lid 1 onder b, g en h en art.2.2 lid 1 Wabo vereist zijn.195 Niet valt in te zien waar-om de vergunningen als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder fWabo niet zijn genoemd. Deze vergunningen vallenmaar mijn mening ook onder een vergunning voor eenafwijkactiviteit.

Naast de regels gesteld krachtens art. 4.1 lid 1 zijn eringevolge art. 4.2 lid 1 de regels in het omgevingsplandie functies aan locaties toedelen. Ook de vergunningom voor een bouwactiviteit af te wijken van het bestem-mingsplan wordt een omgevingsvergunning voor eenafwijkactiviteit genoemd. Op dit moment zijn dat debesluiten ingevolge art. 2.1 lid 1 onder c en art. 2.12 lid1 Wabo. De omgevingsvergunning als bedoeld in art.2.12 lid 1 onder a sub 1 Wabo (binnenplanse afwijking)wordt ook een omgevingsvergunning voor een afwijkac-tiviteit.196

• Relatief verbodOmdat het mogelijk is van alle regels in het omgevings-plan af te wijken, hebben volgens de MvT alle verbodenhet karakter van een ‘relatief verbod’.197 Ook hetgebruiksverbod is neergelegd in art. 5.1 lid 1 onder b.Het verbod om zonder omgevingsvergunning eenafwijkactiviteit te verrichten vormt bij handelen in strijdmet de regels van het omgevingsplan, de verbodengedraging die aan een handhavend optreden ten grond-slag kan worden gelegd. Dat geldt voor de regels overbouwactiviteiten en het gebruik van gronden en bouw-werken, maar ook voor andere regels. Als in het omge-vingsplan een verbod is opgenomen om bepaalde bomenof houtopstanden te kappen, verhardingen aan te bren-gen, leidingen te leggen, gebouwen te slopen of omgemeentelijke monumenten te slopen, verstoren, ver-plaatsen of te wijzigen, kan met de omgevingsvergun-ning voor de afwijkactiviteit van deze verboden wordenafgeweken.198 Het is niet meer de bedoeling om te wer-ken met ontheffingen. Een activiteit past in het omge-vingsplan of niet, waardoor een omgevingsvergunningvoor een afwijkactiviteit noodzakelijk is. Dit leidt tot eenvereenvoudiging.199

Ingevolge art. 5.19 lid 1 kunnen in het omgevingsplanregels worden gesteld die ertoe strekken dat een omge-vingsvergunning in ieder geval wordt verleend voorzover aan de regels in het omgevingsplan is voldaan. Dieregels vormen het primaire afwegingskader aan de hand

195. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 159 en 484.196. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 152.197. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 142.198. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 160.199. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 95.

waarvan beoordeeld dient te worden of de omgevings-vergunning voor de afwijkactiviteit kan worden ver-leend. Wordt aan de regels voldaan, dan moet de ver-gunning worden verleend. Wordt er niet aan voldaan,dan moet een belangenafweging worden gemaakt tussenhet belang van de aanvrager en het oogmerk waarmee deregel, waarvan afwijking wordt gevraagd, is ingesteld,aldus de MvT.200 Naar mag worden aangenomen, moe-ten ook de belangen van derden die de activiteit niet wil-len, worden meegewogen. Gaat het om een afwijkingvan een regel in het omgevingsplan die ziet op een even-wichtige toedeling van functies aan locaties, dan zullenbij AMvB ingevolge art. 5.18 regels worden gesteldwanneer met het oog op de evenwichtige toedeling vanfuncties aan locaties een vergunning voor een afwijkacti-viteit kan worden verleend. Uit de MvT volgt in elkgeval dat de verklaring van geen bedenkingen uit deWabo niet wordt omgezet in een instemmingsbevoegd-heid voor de gemeenteraad. De gemeenteraad krijgt eenadviesbevoegdheid. Dat past beter bij het stelsel waarbijB&W als uitvoerend bestuursorgaan besluiten neemtover concrete initiatieven.201 De vormgeving van dezeadviesconstructie, die verder bij AMvB wordt ingevuld,zal worden gebaseerd op de regeling van art. 169 lid 4Gemw.202 Het is afwachten wat de AMvB gaat bepalen.Gelet op het feit dat het omgevingsplan door degemeenteraad wordt vastgesteld, ligt het niet voor dehand de bevoegdheid van de gemeenteraad verregaandte beperken als B&W eenvoudig van het omgevingsplankan afwijken door middel van een omgevingsvergunningvoor een afwijkactiviteit. Overigens kunnen ingevolgeart. 16.15 lid 2 bij een omgevingsplan bestuursorganenof andere instanties worden aangewezen die in de gele-genheid worden gesteld om aan het bevoegd gezagadvies uit te brengen over een aanvraag om een omge-vingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Wat onderandere instanties moet worden verstaan, is in de MvTniet expliciet benoemd. Gedacht kan worden aan‘bevoegde instanties’ als bedoeld in Richtlijn 2011/92/EU203 betreffende de milieueffectbeoordeling vanbepaalde openbare en particuliere projecten,204 of drink-waterbedrijven, al acht de regering het niet nodig datdrinkwaterbedrijven verplicht adviseur zijn.205 Ookkunnen dit de instanties als bedoeld in art. 19.3, in hetbijzonder de beheerder van een zuiveringtechnischwerk, of het Rijksinstituut voor Volksgezondheid enMilieu (RIVM) zijn. Hoewel art. 16.15 lid 2 daarin nietvoorziet, is het in de praktijk wel aan te raden dat degemeenteraden de desbetreffende bestuursorganen ofinstanties vragen om in te stemmen met aangewezen zijnals adviseur. Van sommige adviseurs, bijvoorbeeld deStichting Advisering Bestuursrechtspraak, is voorstel-

200. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 159-160. Zie voor eenvoorbeeld hoe dit in de praktijk kan werken met een vergunning vooreen inrit Kneepkens, Krijt & Rademaker 2014, p. 934.

201. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 157.202. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 212.203. Zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU.204. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 161.205. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 70.

23

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

baar dat hun wettelijke taak zich daartegen verzet. Hetadvies komt in de plaats van de verklaring van geenbedenkingen, zoals die nu in art. 2.27 Wabo is gere-geld.206 Ingevolge art. 16.15 lid 3 wordt een bestuursor-gaan of een andere instantie alleen als adviseur aangewe-zen als dat wenselijk is vanwege de deskundigheid vanhet bestuursorgaan of de instantie, of de door hetbestuursorgaan te behartigen belangen, gelet op de aandat bestuursorgaan toegedeelde taken voor de fysiekeleefomgeving. Met het woord bestuursorgaan wordt inart. 16.15 lid 3 onder b gedoeld op het aan te wijzenbestuursorgaan, niet op het bestuursorgaan dat hetomgevingsplan vaststelt, zo volgt uit de toelichting bijart. 16.15 lid 3. Het derde lid bevat een nadere duidingvan de criteria die zullen worden gehanteerd ombestuursorganen of andere instanties aan te wijzen.207

Art. 16.15 lid 4 voorziet in de verplichte aanwijzing vanadviseurs. Dat betreft in ieder geval gedeputeerde statenindien het gaat om een omgevingsvergunning voor eenafwijkactiviteit ten aanzien van de in art. 4.2 lid 1 gestel-de regels in door gedeputeerde staten aangegeven geval-len. De oude ‘verklaring van geen bezwaar’ komt hier-mee weer enigszins terug, al noemt de wetsgeschiedenisdat niet zo. Benadrukt wordt dat alleen ter behartigingvan een provinciaal belang een verplicht adviesrechtmag worden geëist.208 Die bestuursorganen zijn dan alsbelanghebbende in de zin van de Awb tevens bevoegdom het bestuursorgaan dat de vergunning verleent teverzoeken handhavend op te treden, verduidelijkt deMvT.209 Zij kregen evenwel geen rechtstreeksebevoegdheid om ter zake handhavend op te treden.210

Dat zal naar mijn mening niet alleen gelden voor de des-betreffende bestuursorganen, maar ook voor de instan-ties die ingevolge art. 16.15 lid 2 in het omgevingsplanworden aangewezen. Het handhavend optreden zal dannaar mijn mening zien op de verleende vergunning danwel op het onderdeel van het omgevingsplan waarvoorde desbetreffende bestuursorganen of instanties zijnaangewezen. Het zal niet de bedoeling zijn dat de aange-wezen instanties of bestuursorganen ten aanzien van alleonderdelen van het omgevingsplan als belanghebbendekunnen worden beschouwd.

Het onderscheid tussen de regels van het omgevingsplanals bedoeld in art. 4.2 lid 1 en 4.1 lid 1 komt ook terug inart. 5.21. Voor een afwijkingsactiviteit die betrekkingheeft op andere regels dan de regels bedoeld in art. 4.2lid 1, strekken de regels die de AMvB ingevolge art.5.18 zal bevatten om een aanvraag om een afwijkingsac-tiviteit te beoordelen ertoe dat de vergunning voor eenafwijkactiviteit slechts kan worden geweigerd met het-zelfde oogmerk als het oogmerk waarmee de desbetref-fende regels in het omgevingsplan zijn gesteld. Bij deregels die de gemeenteraad uit eigen beweging in hetomgevingsplan opneemt, bepaalt hij het oogmerk uiter-

206. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 549.207. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 550.208. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 550.209. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 239 en 584.210. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 584.

aard zelf. Bij regels die de gemeenteraad ingevolge eenAMvB of een provinciale verordening moet opnemen, ishet oogmerk uiteraard in de desbetreffende AMvB ofdesbetreffende provinciale verordening opgenomen.

• Voorschriften aan omgevingsvergunning voorafwijkactiviteit

Net als bij een omgevingsvergunning voor een bouwac-tiviteit bepaalt art. 5.34 lid 4 dat voor een afwijkactiviteitin het omgevingsplan regels kunnen worden gesteldover het verbinden van voorschriften aan een omge-vingsvergunning voor een afwijkactiviteit. De redenhiervoor is dat het omgevingsplan een kader biedt voorhet verbinden van voorschriften aan een omgevingsver-gunning voor een afwijkactiviteit. Het betreft dan metname afwijkingen van regels in het omgevingsplan waar-van redelijkerwijs valt te voorzien dat die zich met enigeregelmaat zullen voordoen, zoals aanlegactiviteiten inagrarische gebieden met archeologische waarden. In hetomgevingsplan kan dan worden bepaald dat aan eenomgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, bestaan-de uit een dergelijke aanlegactiviteit, in het omgevings-plan nader omschreven voorschriften in het belang vande archeologische monumentenzorg kunnen wordenverbonden, vergelijkbaar met regels in het omgevings-plan ingevolge art. 5.19 lid 1 voor de beoordeling vaneen beslissing om een aanvraag om een omgevingsver-gunning voor een afwijkactiviteit.211 Het feit dat in eenomgevingsplan zonder meer regels kunnen wordengesteld over het verbinden van voorschriften aan eenomgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, betekentvolgens mij ook dat een voorschrift dat een omgevings-vergunning niet in werking treedt voordat de bezwaar-termijn is verlopen, zoals bij vergunningen voor hetkappen van bomen niet ongebruikelijk is, daarin kanworden opgenomen.212

Ingevolge art. 4.17 bestaat er een verplichting tot actua-lisering van het omgevingsplan binnen vijf jaar na hetonherroepelijk worden van een omgevingsvergunningvoor een voortdurende activiteit. In de MvT wordt toe-gelicht dat het hierbij gaat om activiteiten met een zoda-nig blijvende inbreuk op het omgevingsplan, dat hetnoodzakelijk is dat de regels met het oog op de aan delocatie toegedeelde functie worden gewijzigd of dat zelfsde aan de locatie toegekende functie wordt gewijzigd.Tijdelijke afwijkingen of afwijkingen die geen blijvendeinbreuk tot gevolg hebben, nopen niet tot actualise-ring.213 Welke activiteiten een blijvende inbreuk makenen welke niet is nog niet zo makkelijk te bepalen. De kapvan één boom,214 het tijdelijk plaatsen van een noodlo-kaal of het met 10 procent overschrijden van de toelaat-bare bouwhoogte215 maakt geen blijvende inbreuk ennoopt niet tot actualisering. De bouw van een bouwwerk

211. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 504.212. Een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit wordt niet stan-

daard voorbereid met afdeling 3.4 Awb, zodat in die gevallen eenbezwaarschriftprocedure geldt.

213. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 476.214. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 476.215. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 165.

24

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002

waar van de bouwregels van het omgevingsplan wordtafgeweken, maakt wel een blijvende inbreuk op hetomgevingsplan en noopt tot een inpassing van hetbouwplan in het omgevingsplan. De regering beziet ove-rigens nog of de opgenomen verplichting verduidelijktkan worden en voert hierover overleg met betrokkenpartijen.216 Het aanpassen van het omgevingsplan is nietalleen van administratieve aard, omdat het doel van art.4.17 is dat het omgevingsplan een actueel, integraal enconsistent geheel blijft. Op het overschrijden van devijfjaarstermijn is uitdrukkelijk geen sanctie gesteld,zoals op dit moment ingevolge art. 3.1 lid 4 Wro welgeldt. Het vertrouwen is gerechtvaardigd dat gemeentenzelfstandig in staat zijn het omgevingsplan actueel tehouden op onderdelen waar dat nodig is, aldus de rege-ring.217

5 Conclusies

Het is de bedoeling dat er één omgevingsplan voor degehele gemeente komt. Uitgaande van 390 gemeentenkomen er dus in plaats van 50.000 bestemmingsplannen390 omgevingsplannen. De Omgevingswet voorzietevenwel niet in een verbod om in het omgevingsplan perdeelgebied een apart hoofdstuk op te nemen. Het zoudus kunnen dat de 390 bestemmingsplannen in totaal50.000 hoofdstukken hebben, zodat hier in feite geenwinst is behaald. Hoe dit in de praktijk zal gaan, blijftafwachten. Hoewel dat niet met zoveel woorden wordtgezegd, moet de achtergrond van het ene omgevingsplannaar mijn mening worden gezien als een compromis: degemeenten houden ‘hun’ bestemmingsplan, maar net alseen ‘normale’ gemeentelijke verordening is het er maaréén per gemeente.

De doelstelling van de wetgever om het omgevingsplanalle onderwerpen te laten bevatten die betrekking heb-ben op de fysieke leefomgeving leidt tot nieuwe afbake-ningsproblemen. Welk onderwerp heeft als doel om defysieke leefomgeving te reguleren en welke hebben datniet? De oplossing die gekozen is om in werkgroepver-band dit onderscheid verder af te bakenen leidt tot aan-tasting van de ambitie om alle onderwerpen die betrek-king hebben op de fysieke leefomgeving te regelen ineen omgevingsplan. De reden waarom het ene onder-werp wel in een omgevingsplan moet worden geregelden het andere niet, wordt dan voorwerp van een com-promis. Op zichzelf niet erg, maar dan is het wel zaakom bij AMvB duidelijk te vermelden welke onderwer-pen wel en welke onderwerpen niet in het omgevings-plan behoeven te worden geregeld. Voor gemeentebe-sturen zal gelden dat bij twijfel opname in het omge-vingsplan is te prevaleren. Kan een onderwerp welbetrekking hebben op de fysieke leefomgeving, maar ishet niet geregeld in het omgevingsplan, dan vervalt het

216. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 165.217. Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, p. 165.

van rechtswege ingevolge art. 122 Gemw of is hetonverbindend wegens strijd met art. 2.4.

De mogelijkheid dat B&W krachtens delegatie voorbepaalde onderdelen van de gemeente het bestemmings-plan kan vaststellen, biedt een zekere mate van flexibili-teit die onder de vigeur van de Wro niet mogelijk was.Voorstelbaar is dat de jurisprudentie van de Afdeling bijuitwerkingsplannen niet van toepassing is indien degemeenteraad in een delegatiebesluit voor bepaaldeonderdelen van het grondgebied van de gemeentebepaalt dat B&W voor die onderdelen van het omge-vingsplan kan vaststellen. Niet uitgesloten is evenweldat indien het delegatiebesluit van de gemeenteraadzodanig gedetailleerd is dat in feite functies aan locatiesworden toegekend en B&W nauwelijks ruimte heeft omdaarvan af te wijken, dit delegatiebesluit appellabel is.Bij het formuleren van de delegatiebesluiten zal daar-naast ervoor moeten worden gewaakt dat deze nietafhankelijk worden gemaakt van instemmings- of toe-stemmingsrechten van de gemeenteraad. Dergelijkeregels worden al snel rechtsonzeker geacht. Daarnaastmoet worden afgewacht in hoeverre gemeenteradenbereid zijn om hun bevoegdheden daadwerkelijk te dele-geren.

Een uitbreiding ten opzichte van de Wro is dat eenomgevingsplan omgevingswaarden en programma’s kanbevatten en bovendien maatwerkregels, maatwerkvoor-schriften en gelijkwaardigheidsbepalingen. De bedoe-ling is om daarmee flexibiliteit te geven aan het gemeen-tebestuur om bij omgevingsplan van landelijk gesteldeomgevingswaarden af te wijken. Het bij omgevingsplanafwijken van een landelijke of provinciale omgevings-waarde is alleen mogelijk indien de AMvB’s en provin-ciale verordeningen dat mogelijk maken. Of dus omge-vingsplannen het lokale bevoegd gezag veel ruimte totflexibiliteit geven, hangt er in grote mate van af of hetRijk en de provincie de flexibiliteit ‘aanzetten’.

Het omgevingsplan moet regels bevatten over de fysiekeleefomgeving, waarbij ook regels kunnen worden gesteldover activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebbenvoor de fysieke leefomgeving. Wat hieronder preciesmoet worden verstaan, is niet duidelijk en ook hier spe-len afbakeningsvraagstukken. In elk geval is niet bedoeldgedrag tussen mensen te regelen als activiteit in eenomgevingsplan, zodat verkeersveiligheid, voedselveilig-heid en arbeidsomstandigheden geen activiteiten zijn diein een omgevingsplan kunnen worden geregeld.

Het bestemmen van locaties vanuit het oogpunt van eengoede ruimtelijke ordening wordt het ‘evenwichtig toe-delen van functies aan locaties’. De wetgever beoogthiermee een verandering ten opzichte van het bestem-mingsplan. Ten eerste beoogt de wetgever dat hetomgevingsplan meer open normen bevat die bij beleids-regels kunnen worden uitgewerkt. Dit kan onder de hui-dige Wro ook al ten aanzien van parkeernormen en hetis de vraag of dit voor andere bestemmingen ook moge-lijk is. De Omgevingswet maakt overigens niet expliciet

25

doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002 TO maart 2016 | nr. 1/2

mogelijk dat bestemmingen bij beleidsregels kunnenworden uitgewerkt. In de tweede plaats beoogt de wet-gever globalere bestemmingen. Hoe dit moet wordengerealiseerd, wordt verder niet uitgewerkt en de Omge-vingswet bevat verder ook geen bepalingen omtrent hetopnemen van globale bestemmingen. Zou het mogelijkworden om zodanig globaal te bestemmen dat op voor-hand niet duidelijk is wat exact de invulling van hetgebied wordt? In de derde plaats beoogt de wetgever omde onderzoekslasten te verkleinen door geen vaste ter-mijn in de Omgevingswet op te nemen waarbinnen eenbestemming moet worden gerealiseerd. Dit wordt ver-vangen door een ‘redelijke termijn’. Onduidelijk blijftwaarom de onderzoekslasten beperkt worden, omdat degemeenteraad bij het evenwichtig toedelen van functiesaan locaties wel verantwoording moet afleggen waaromeen bepaald gebied een bepaalde functie krijgt. Daarmeeontkomt het gemeentebestuur er niet aan om te onder-zoeken binnen welke termijn een functie op een locatiekan worden gerealiseerd. In de wetsgeschiedenis isgeopperd dat globaal kan worden bestemd en dat pas bijhet verlenen van de omgevingsvergunning verdereonderzoeken behoeven te worden gedaan. Het wordtniet duidelijk hoe dat zich verhoudt met het in deOmgevingswet neergelegde limitatief-imperatieve stelselen met het rechtszekerheidsbeginsel. Hoe kan eenbelanghebbende nu weten of een bepaalde functie kanworden gerealiseerd, indien pas bij de aanvraag van deomgevingsvergunning duidelijk wordt of de functie kanworden gerealiseerd?

Beoogd is eveneens om met het criterium ‘gevolgen voorde fysieke leefomgeving’ meer mogelijkheden te biedenom aspecten die behoren tot de fysieke leefomgeving teregelen in een omgevingsplan dan mogelijk is bijbestemmingsplannen. Het criterium ruimtelijk relevantzou te beperkt zijn, in vergelijking met het criterium‘gevolgen voor de fysieke leefomgeving’. Een eersteinventarisatie van hetgeen mogelijk is met bestemmings-plannen en met omgevingsplannen laat zien dat de ver-ruiming van het criterium ‘gevolgen voor de fysiekeleefomgeving’ in plaats van ‘ruimtelijk relevant’ op zich-zelf niet per se leidt tot meer mogelijkheden. Wel biedtde Omgevingswet zelf meer mogelijkheden door in hetomgevingsplan omgevingswaarden en programma’s opte nemen. Wellicht dat de AMvB’s nog meer mogelijk-heden bieden om in het omgevingsplan aspecten te rege-len die niet in een bestemmingsplan kunnen wordengeregeld, maar deze verruimde mogelijkheden hangendan niet samen met een verandering van het criteriumvan ‘ruimtelijk relevant’ naar ‘gevolgen voor de fysiekeleefomgeving’.

Het omgevingsplan blijft het belangrijkste juridischinstrumentarium om omgevingsvergunningen voor deactiviteit bouwen te beoordelen. De systematiek van deOmgevingswet zal op dit punt niet afwijken van de sys-tematiek van de Wabo. Een verandering is dat de Omge-vingswet de mogelijkheid bevat om met behulp van eenvergunning voor een afwijkactiviteit van het omgevings-

plan af te wijken en dat het omgevingsplan zelf regelskan bevatten wanneer een vergunning om af te wijkenmoet worden verleend. De vergunning voor een afwijk-activiteit krijgt een veel ruimere strekking, omdat in hetvergunningstelsel dat op dit moment in algemeen plaat-selijke verordeningen is neergelegd, alle vergunningenvoor een afwijkactiviteit worden genoemd. Op zichzelfis het dus juist dat het aantal gemeentelijke vergunnin-gen voor de fysieke leefomgeving wordt beperkt tottwee: een omgevingsvergunning voor het bouwen en eenomgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, maardaarbij moet wel worden bedacht dat onder het begripafwijkactiviteit een groot aantal activiteiten valt.

Is het omgevingsplan nu een geheel nieuw instrument?Naar mijn mening kan die conclusie op dit moment nietworden getrokken. In elk geval is het omgevingsplangeen nieuw juridisch instrumentarium voor het bepalenwat in een bepaald gebied rechtens wel of niet is toege-staan en wanneer een omgevingsvergunning voor eenbouwactiviteit wel of niet kan worden verleend. Ook hettoedelen van functies aan locaties is niet wezenlijkanders dan het bestemmen van de grond zoals dat inbestemmingsplannen gebeurde. Er is geen groot verschiltussen ‘ruimtelijk relevant’ en ‘gevolgen voor de fysiekeleefomgeving’. Wel bevat het omgevingsplan nieuweinstrumenten, zoals de uitdrukkelijke mogelijkheid omomgevingswaarden in het plan op te nemen en om eenprogramma op te nemen. Of het omgevingsplan verdernog vernieuwingen gaat brengen, zoals de mogelijkheidom globaal te bestemmen en te bepalen dat een omge-vingsvergunning pas mag worden verleend indien aannadere voorwaarden is voldaan of nadere toestemmin-gen zijn verkregen, of de mogelijkheid om te werkenmet open normen die worden uitgewerkt in beleidsre-gels, is nog niet te zeggen. Dat hangt af van de AMvB’s.Ook de mate van flexibiliteit die een omgevingsplan gaatbieden, hangt af van de AMvB’s. Een verdergaandemate van flexibiliteit zou kunnen worden bereikt indienbij een omgevingsplan zonder meer zou mogen wordenafgeweken van de AMvB’s. De Rli heeft hier al voorstel-len voor gedaan. Het is dan aan het gemeentebestuur omgoed te onderzoeken en te motiveren dat dat geenonaanvaardbare gevolgen heeft voor de fysieke leefom-geving. De ambitie om het omgevingsrecht te vernieu-wen bestaat nog steeds. Het zou mooi zijn als de nieuweinstrumenten die het omgevingsplan gaat bieden inder-daad tot die vernieuwing leiden.

26

TO maart 2016 | nr. 1/2 doi: 10.5553/TO/156850122016016001002002