Leer- en Expertisepunt Open Overheid: Open Overheid en Open Data - AMBTENAREN EN DE ... ·...

AMBTENAREN EN DE

OPENBAARHEID TON BAETENS, ARNOUT PONSIOEN, MENNO JACOBS

DE DROOM, HET LAND EN HET TEKORT

EXPERTS IN MEDIA EN MAATSCHAPPIJ

Wat voor gegevens hebben we?

1) Literatuurreview van transparantie, openheid en

open data (actualisatie REA 2012 – Uitzondering op de Regel)

2) 11 interviews met Haagse insiders

3) Triangulatie van drie onderzoekers: essay

4) To do: stakeholdersessie en/of focusgroep


Welke inhoudelijke velden?

1) Literatuurreview van transparantie, openheid en

open data

(actualisatie REA 2012 – Uitzondering op de Regel)

2) 11 interviews met Haagse insiders

3) Triangulatie van drie onderzoekers: essay

4) To do: stakeholdersessie en/of focusgroep


De Uitzondering op de Regel (2012)

Vier dilemma’s :

Politiek-bestuurlijk: horizontaal georiënteerde

samenleving versus verticale overheid: ”We zijn er voor de samenleving, maar werken voor de minister”

Maatschappelijk: is de netwerksamenleving echt

geïnteresseerd in transparantie en openheid rond

trage, lineaire (en soms) saaie beleidsprocessen?

Media: de interactieve en snelle overheid, versus de

trage, betrouwbare en precieze overheid

Privé: mag een ambtenaar een eigen mening over

maatschappelijke kwesties verkondigen?


Transparantie brengt veel goeds

- Three premises: - transparency will have positive effects on government - therefore it should be encouraged preferably by using ICTs - this will forge closer connections between citizens and governments

- Transparency is a moral high ground and therefore it is hard to be against the pro-transparency argument. In: Stephan Grimmelikhuijsen, A good man but a bad wizard. About the limits and future of transparency of democratic governments, Information Polity 17 (2012) 293–302 293


Publieke sfeer – Habermas

… het ideaal van de liberale of democratische publieke sfeer als een voor iedere burger toegankelijke, virtuele ruimte waar met rationele argumenten gediscussieerd kon worden over zaken die raken aan het algemeen belang, van politiek en economie tot wetenschap en cultuur. In: Van Vree, F, Overheid, media en openbaarheid, een essay.


Publieke sfeer – Habermas

Government transparency is seen by many as one of the keys to better governance. It can help prevent corruption, contribute to legitimacy, enhance government performance by increasing efficiency, and promote principles of good governance (e.g. Florini 1998; Birkinshaw 2006; Hood 2006; Roberts 2006).

Moreover, government transparency is seen not only as a means to achieve certain goals, but has become a goal in itself. […]

In: Grimmelikhuijsen, S.G., Porumbescu, G., Hong, B., and Im, T. (2013).


De stap naar open data/overheid

‘De opkomst van nieuwe internettechnologieën, zoals het mobiel internet en web2.0, brengen nieuwe mogelijkheden met zich mee om overheidsinformatie toegankelijk te maken, her te gebruiken, te combineren met informatie van andere bronnen

Waar ’Open Overheid’-beleid traditioneel bestond uit het juridisch verankeren van het recht van burgers om overheidsgegevens op te vragen […], gaan steeds meer overheden over tot het gratis publiceren van ruwe, gestructureerde (open formaat) en ‘machine-readable’ overheidsinformatie, ook wel open data genoemd.’ In: Van den Broek, T. Et al, Open Overheid (TNO, 2011)


Open Data: een en al positiviteit

“De heilzame effecten die worden toegeschreven aan open data zijn indrukwekkend: innovatie en economische groei, betere en efficiëntere publieke dienstverlening, grotere controle op publieke bestedingen, meer maatschappelijke participatie en betere openbare besluitvorming.” (Van Eechoud, 2014)

“Directe toegang tot overheidsinformatie biedt ongekende mogelijkheden voor de ontwikkeling van nieuwe producten, diensten en toepassingen en leidt tot efficiëntere en effectievere processen binnen de overheid.” (van Loenen, 2016)


Open data als publieke hygiëne

“We zien een veelheid aan motieven, aan rechtvaardigingen voor het actief naar buiten brengen van data. Ik som ze op:

- Het bedrijfsleven kan er innovatieve informatiediensten en producten mee maken, dat is goed voor de economie

- De publieke sector zelf gaat efficiënter werken

- Het geeft de burger meer zicht op wat de overheid doet en hoe dat gebeurt: dat schept vertrouwen en stimuleert de burger om meer betrokken te zijn bij het bestuur, niet zozeer als consument maar als ‘citoyen’. […]

- Het licht van de openbaarheid gaat machtsmisbruik en corruptie tegen. Dat is de bekende beeldspraak van openbaarheid als een vorm van publieke hygiëne”

(Van Eechoud, 2014)


Inzichten – eerste haarscheuren

“De publieke sector reageert met iets meer voorzichtigheid op het gebied van Big Data dan het bedrijfsleven en dat is begrijpelijk vanuit zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid.

Niettemin is het zaak dat ook overheids-organisaties het potentieel van Big Data niet onbenut laten. Kansen volop voor publieke veiligheidsorganisaties, maar hoe begin je?” (Berfelo, 2016)


INFOMAGINARY


“[…] government’s conception of open data is rather utopianesque building myths in order to convince others

(public) of open data’s potential. […] government’s notions about open data, instead of realistic, can better be understood as idealizations of information which is

callead ‘ideal information’ […] be careful of creating an infomaginary in which all current dissatisfactions of social

reality and desires for a better society are projected on information sources such as open data”

(Van Boxtel, 2015)


Open data: nieuwe heilige graal?

“Big Data has emerged and to some extent has been hyped as a new trend to provide unlimited capabilities in analysis

of data, providing revolutionary new insights”

(Lokers, 2016, op basis van McAfee and Brynjolfsson (2012); Boyd and Crawford (2012)


Een bazaar van nieuwe diensten?

+ “Er is niet eens echt open data beleid. Het is een paraplu waar velen onder schuilen. Een concept waarin zowel overheid, burger als bedrijf zich met uiteenlopende doelen en ambities kunnen vinden. Wie is tegen open data? Data dat klinkt neutraal, en open klinkt altijd sympathiek. Maar waardevrij dat is het niet.” (Van Eechoud, 2014)

+ “Dus niet blind laten meevoeren door de mogelijkheden van ICT, niet vallen voor het idee van de overheid als platform: geef de data, dan lost de burger het zelf wel op; geef toegang dan ontstaat er vanzelf een bazaar van nieuwe diensten waarmee het publiek belang is gediend.” (Van Eechoud, 2014)


Privacy is een issue

+ “Omdat een groot gedeelte van deze datasets ook gegevens

van personen bevatten, maakt dit van de burger niet alleen

een gebruiker van een big data technologie, maar tevens ook

een databron.

+ Het afstaan en gebruiken van deze gegevens brengt

tegelijkertijd ook risico’s met zich mee wat betreft privacy.

Zodra organisaties gegevens van personen registreren,

opslaan, beheren en analyseren komt de vrijheid, autonomie,

alleenrecht en geheimhouding van persoonlijke informatie en

de toegang tot persoonlijke informatie in het gedrang (Moore,

1998).” (Vermeulen, 2016)


Samenhang en vertrouwen

“most persistent issues in the area of data-intensive research evolve around capturing the huge heterogeneity of interdisciplinary data and

around creating trust between data providers and data users.

[…] Societal challenges (e.g. food security, ecosystem restoration, climate change […] require more and more complex approaches in terms of

combining cross-sectoral and cross-discipline knowledge, information and data.”

(Lokers et al, 2016)


Samenhang en vertrouwen

KWALITATIEVE INZICHTEN van

11 HAAGSE INSIDERS


Interviews – gebruikte topiclijst

+ Semi-gestructureerd gesprek over transparantie/openbaarheid van de overheid

+ Focus op informatie/data en open overheid

- Welke Overwegingen rond transparantie/openbaarheid en open data (why)

- Welke aanpak is ontwikkeld? (how)

- Zijn vaardigheden (‘sociaal kapitaal’) beschikbaar? (what)

+ Belangrijkste next steps?


Schets langs drie lijnen

+ DE DROOM - Beelden en verwachtingen over de meerwaarde van

datagedreven processen van open samenwerking

+ HET LAND - Waar de droom stuit op de harde realiteit: vertrouwen als

voorwaarde voor samenwerking met anderen, te zoeken naar horizonverbreding, en in data en data-analyses

+ HET TEKORT - Verklaringen voor discrepantie tussen de droom en het

land: menselijke factor als voorwaarde en belemmering van vernieuwing en verandering


Onze rol verandert

Rol van ambtenaar wordt kleiner en anders. Niet meer: wij maken het beleid en het veld voert het uit, maar meer faciliteren van lokaal beleid bijvoorbeeld door weghalen van wettelijke belemmeringen. De beweging is ‘van buiten naar binnen’.


Vertrouwen

Met openheid kan vertrouwen worden gewonnen.

Interessant daarbij is dat de communicatie gericht is op het creëren van een dynamiek waarin de overheid kritisch is op zichzelf om zo een tegenkracht te organiseren, waarin de burger en uitvoeringsorganisaties daartegen ingaan door te zeggen dat er ook dingen wél goed gaan.


Aanbod gedreven? Of principieel?

Mijn ministerie koos de afgelopen jaren voor een sterk aanbodgerichte benadering. Met aandacht voor het verzamelen van interne en externe informatie (‘informatiegericht werken’) alsook duiding/analyse (data-analyse)

versus

De Digicommissaris plaatst alle stukken van hun bestuurlijke overleggen op een Pleio-deelsite. Volledig openbaar. Vanaf het begin voor gekozen, als principe. Gewoon gedaan. Geen discussie. Interessant omdat dat maar zeer weinig overheden doen. Bij LNV is jaren geleden iets soortgelijks wel gedaan rondom GLB.’


Verantwoording? Of zinvol beleid?

Mijn grootste zorg is, dat open data wordt gezien en gebruikt als een financieel verantwoordingssysteem.

Ik zou veel liever zien dat transparantie (van data) ingezet wordt voor het maken van zuivere afwegingen in wat zinvol beleid is: om aan de

hand van goede probleemanalyses samen na te denken over verklaringen en alternatieven.


Respondent: ervaring met open data

-

De sterke focus op het ontsluiten van data (aanbod gedreven) en transparantie wordt vooral beleefd en ingezet als verantwoording

- De beleidsmatige benutting van open/big data (dmv versterkte inzet op aanpak en samenwerking) blijft achter


Transparantie 1.0 of 2.0 ?

+ ’Open data’ en het beschikbaar stellen van die data, zorgt niet vanzelf tot actief gebruik van die data. Dat was wel mijn verwachting.

+ Transparantie als doel op zich (dat is in mijn ogen eigenlijk transparantie 1.0): dat is niet interessant. Daar leer je niets van. We moeten door naar transparantie als middel (2.0)

+ En dan zit ’m de crux vooral in de koppelbaarheid van data (‘transparantie 2.0’) van alle partners, zodat je kunt analyseren op relaties daartussen; zonder die koppelbaarheid biedt open data weinig meerwaarde (‘transparantie 1.0’).


Casus provincie X

+ Met de provincie X is in een creatieve sessie een groot aantal beleidsvraagstukken verkend op de potentie voor open data en diensten die daarop zijn te ontwikkelen.

+ Resultaat: twee kleine pilots waarin bottom-up is verkend (met inwoners dus) welke data nodig zijn om te voorzien in hun vraag/behoefte.

+ De gewenste data bleek door de provincie eerst lastig en later niet geleverd te kunnen worden.

+ Vervolgens zijn studenten aan het werk gezet om data eigenhandig te verzamelen. Zij liepen o.a. op tegen een beperkte beschikbaarheid van lokaal specifieke informatie via de grotere aanbieders van data als CBS en SCP.

+ Ook merkten ze dat het contact dat zij zochten met de beleidsafdelingen bij de provincie stroef verliep (geen of pas heel laat een reactie; weinig signaal dat de provincie betrokken/geïnteresseerd was).


Doet BZK het juiste?

+ “En daarmee kom je vanzelf ook op mijn grotere bezwaar hoe BZK interdepartementaal het spul trekt… dat gaat op dezelfde manier… zo van welk ministerie doet wat leuks?

+ Er gaat geen categoriserende werking vanuit, het gaat niet vanuit een centrale visie, het is een beetje erachteraan lopen, damage control, hoe kunnen we zo transparant zijn dat we niet al te grote ongelukken krijgen, hoe kunnen we net doen alsof we open en transparant zijn, oh veel dataset naar buiten zetten, dan zetten we toch veel datasets naar buiten… en dat gebeurt, maar volgens mij begrijp je daardoor nog niet waar het over gaat…”


Open data – een moeras?

+ ”Er is wellicht een te grote focus op het aanbieden van open data. De meeste data worden –overigens- niet gebruikt.

+ Dat kan te maken hebben met de slechte vorm waarin het wordt aangeboden (niet herbruikbaar) of dat er gewoon geen vraag naar is. Rijp en groen door elkaar. Weinig systematisch ontsloten noch periodiek geüpdated, geen gebruik van API’s, etc.

+ Je komt dus in een moeras van data tegen dat je moet beoordelen op bruikbaarheid, volledigheid, wat betekent het precies …


Openheid kost tijd

Met openheid zoek je contact. Het heeft opgeleverd dat duidelijk is hoe het systeem werkt, […] hoe het écht werkt. Zodat er geen utopie over de samenleving wordt uitgestrooid.

Nadeel is wel dat er erg veel tijd in gaat zitten. Iedereen mag zijn zegje doen en dat schept veel verwachtingen. Het leidt ook niet altijd tot ‘logische keuzes’, omdat [vele] partijen tevreden moeten worden gesteld.


Inzichten – uit interviews

‘We zitten in onze maag met beleidsintimiteit. Eigenlijk hebben we dat nodig, maar het staat, of lijkt haaks te staan op de wens naar actieve openbaarheid en transparantie. Tegelijkertijd weten we wel wanneer

dat in het geding is: als het gaat om privacy, om zaken van staatsveiligheid, om heel gevoelige onderhandelingen, zo zijn er een paar. Dus het is misschien meer dat we op zoek zijn naar een ander type spelregels: niet ja/nee, maar meer volgens de Kolonisten van

Catan: als je die beweging omschrijft, dan mag dat wel, maar dat niet. Dus misschien moeten we wel anders leren denken.’


Kan openheid ook eindigen?

+ Bij ons zijn we ‘ver’ in het opzoeken van het maatschappelijk debat en de publieke opinie. Het hele programma […] is ‘in gesprek met het veld’ tot stand gekomen. Tegelijk wordt geconstateerd dat dat ‘niet anders kan’. Want het gaat over mensen. […] [en dat is] een geslaagd experiment.

+ Tegelijk moet de openheid ook weer eindigen. Anders blijft het ministerie aanspreekpunt voor alle problemen bij uitvoerders. Zij moeten echt zelf op eigen benen leren staan binnen de nieuwe situatie. Openheid creëert afwachtendheid. Leidt tot een ’overheid als loket dat alles wel zal oplossen.’


BIJ WIJZE VAN CONCLUSIE: Tien overpeinzingen


Tien overpeinzingen (1)

1. INVLOED OP BELEID NODIG Transparantie, openheid en open data zou –vanaf nu- vooral moeten gaan over invloed op beleid- en besluitvorming

2. TRANSPARANTIE 2.0 ALS INZET Open data is een middel in plaats van een doel

3. SPELD IN DE HOOIBERG De toename van het denken over en het handelen op het brede terrein van open data/ openheid / transparantie schept ook nieuwe vraagstukken: als alle data openbaar is, is het wellicht ook enorm lastig zoeken.

4. WHEN THE GOING GETS TOUGH, THE TOUGH GETS GOING Daar waar de focus in het ontsluiten van data (tot nu toe) vooral op het ‘makkelijke’ werk lag (ontsluiten van algemene databases, onderzoeksrapporten) begint nu het ‘moeilijke’ werk



5. WOB-BEWUSTE AMBTENAAR? Een aantal respondenten constateert, dat er ’nu al’ (terwijl de grote hausse aan data en openheid nog op gang moet komen) ontwijkend gedrag te zien is (waarbij er gezocht wordt naar veiligheid en beslotenheid bij besluitvorming). Daarbij valt de term ’WOB-bewuste ambtenaren’.

6. GRENZEN AAN TRANSPARANTIE NODIG? Bij een te principiële houding rondom transparantie, ontstaat al snel verschil van mening over het ’waarover en wanneer’, en valt er sneller een ’noodzaak tot beslotenheid t.b.v. voortgang van besluitvormingsproces’ te bespeuren.

7. REALISME IS NODIG De fase van idealisme is (nu) voorbij, zo stellen zowel de meeste respondenten, terwijl dit ook in de literatuur te belezen valt: nu domineren de ’realisten’ (waarbij mitsen en maren bij al te grote transparantie genoemd worden; waarbij privacy-issues, (gebrek aan) kwaliteit (van data en mensen), eigenaarschap, wettelijke ruimte, en bijvoorbeeld kosten genoemd worden.



8. RUIMTE VOOR DE MENSELIJKE NATUUR /TEKORT Wellicht is ’the human factor’ cruciaal in het begrijpen van de ambigue houding ten opzichte van open data en open overheid

9. MEER RUIMTE VOOR INFORMED DECISION MAKING Enerzijds een toename in het belang van informed decision making, data/infogedreven samenwerken; anderzijds - zo stellen respondenten - (nog) maar weinig vaardigheden en faciliteiten (technisch) beschikbaar

10. OPSTELLEN VAN EEN ’ECHT’ GEZAMENLIJKE VISIE/STRATEGIE Het ontbreken van een gezamenlijke visie/strategie (’waar gaan we naar toe als overheid, welke rol spelen we en welke rol spelen ambtenaren’) wordt opvallend vaak benoemd

Leer- en Expertisepunt Open Overheid: Open Overheid en Open Data - AMBTENAREN EN DE ... ·...

Documents

Transcript of Leer- en Expertisepunt Open Overheid: Open Overheid en Open Data - AMBTENAREN EN DE ... ·...