KLOOF TUSSEN

MENS EN SYSTEEM?

Vijf jaar passend onderwijs en nu verder

Marieke DekkersNicole Teeuwen

VOORWOORD

In 2015 publiceerde B&T het boek ‘50 x passend onderwijs, start met vragen’. Uit-gangspunt voor dit boek was het volgende gedachtenexperiment:

“Stel je het eens voor: het is 2019. Een parlementaire enquêtecommissie krijgt de op-dracht om de effecten van de invoering van Passend Onderwijs te onderzoeken. Tot welke conclusies komt die commissie dan? Kan ze dan vaststellen dat de doelstellingen van Passend Onderwijs zijn gerealiseerd? Wat ging er goed? En wat minder?”

Dit gedachtenexperiment was de aftrap van een levendige interne discussie. Zou-den de hooggestemde verwachtingen van passend onderwijs in 2019 allemaal zijn waargemaakt? Zou het verwijzingspercentage naar het speciaal onderwijs voldoende zijn gedaald? Zou er een nauwkeurig beeld zijn van het aantal thuiszitters? Zouden schoolbesturen dan in staat blijken om ‘over hun eigen schaduw heen te stappen’ in het belang van de optimalisering van de ondersteuning in hun regio? En zouden le-raren in het regulier onderwijs in 2019 beter in staat zijn om kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte te bedienen? Kortom: zijn de leerlingen met een extra onder-steuningsbehoefte in Nederland in 2019 beter af?In 2015 waagden we ons aan de volgende verwachting:

“Nee, in 2019 kan de enquêtecommissie vast niet concluderen dat Passend Onderwijs een gemiste kans is gebleken. Maar hadden we het op onderdelen beter kunnen doen? Ja, dat denken we wel.”

In de zomer van 2018 maakten Marieke Dekkers en Nicole Teeuwen hun voornemen kenbaar om een boek te schrijven over vijf jaar passend onderwijs en stelden zij voor om deze publicatie uit te laten geven door B&T. Voor ons was dit een uitgelezen kans om onze eigen verwachting van 2015 te toetsen.Voor dit boek brachten de auteurs de ontwikkeling van passend onderwijs in de afge-lopen jaren in kaart en spraken zij met directbetrokkenen uit de politiek, van OCW, samenwerkingsverbanden en scholen, en met ouders. Hun arbeid heeft geleid tot een boek voor iedereen die zich een geïnformeerde en genuanceerde mening wil vormen over het passend onderwijs van nu. Ik ben blij dat B&T heeft kunnen bijdragen aan de totstandkoming van dit kritische maar optimistische boek, dat de droom van passend onderwijs overeind houdt en aangeeft waar het beter kan.

Hans van WillegenAlgemeen directeur B&T

3

INHOUD

INLEIDING

1. EEN ROERIGE VOORBEREIDING

Dominique van der Elst: ‘Eén visie en goede samenwerking, daar liggen de kansen’

Loes Ypma: ‘Snel knopen doorhakken en dan terug naar de kern: het beste voor het kind’

2. EEN ONRUSTIGE INVOERING

Marja van Leeuwen: ‘Wij verbinden partners over de sectoren heen’

Floor Wijnands: ‘Het doel van samenwerken is krachtenbundeling. Samen kun je zóveel

meer’

Nicole Teeuwen: ‘Bij scholen komen alle problemen binnen. Rust ze daar goed voor toe’

3. DE ERVARINGEN VAN OUDERS, LERAREN EN SCHOOLLEIDERS

Ellen Veerman: ‘Veel leerlingen vallen buiten de boot of krijgen niet de beste kansen’

Illya Soffer: ‘Als je mensen serieus neemt, is er altijd ruimte om er samen uit te komen’

Annelies Smits: ‘Inclusief onderwijs is goed voor kinderen en het kán’

4. SAMENWERKEN

Jan Menting: ‘De successen vind je daar waar de zorg in het onderwijs is gepositioneerd’

5. ENKELE CONCLUSIES

6. SLEUTELS TOT SUCCES

HISTORISCH OVERZICHTLITERATUURVERANTWOORDINGWOORD VAN DANKOVER DE AUTEURS

6

8

2430

36

7480

86

94

112118124

130

142

148

152

160162170173 175

4 5

Veel lagenIs een negatief oordeel over passend onderwijs terecht? Ja en nee. Ja, want natuurlijk verdient ieder kind een passende onderwijsplek, en dat lukt nog niet. En nee, want passend onderwijs bracht ook successen, maar daar ligt geen vergrootglas op.Dit boek neemt de lezer mee in de turbulente wereld die passend onderwijs is gewor-den. Het verhaal kent veel lagen, we pellen ze een voor een af. Het politiek-bestuur-lijke verhaal, het verhaal van de ouders, van de leraren, en van de pioniers van het eerste uur. Ze komen allemaal aan bod. Misverstanden over passend onderwijs waren voor ons een belangrijke drijfveer om in dit boek terug te gaan in de tijd, op zoek te gaan naar de oorsprong van passend on-derwijs en de bedoeling ervan. ‘Ooggetuigen’ die aan de wieg stonden van passend on-derwijs schetsen hoe eenvoud uitgroeide tot complexiteit en hoe optimisme langzaam veranderde in aversie. Ze vertellen over de overtuigingen en de dilemma’s, maar ook over de gevonden oplossingen en de maatregelen die gaandeweg werden toegevoegd.

Een eerlijk verhaalIn al die verhalen vallen twee dingen op. Er is hard gewerkt – vaak ook met succes – om het nieuwe systeem in te richten. Tegelijkertijd bleef de kritiek van ouders en leraren, die luid kenbaar maakten dat de maatregelen niet leidden tot oplossingen. Er ont-stond een kloof tussen enerzijds de kinderen die passend onderwijs nodig hadden, hun ouders en hun leraren, en anderzijds de wereld van ‘de organisaties’, die zo hard hun best deden het systeem werkend te krijgen. Deze tegenstelling inspireerde ons dit boek te schrijven. Wij wilden onderzoeken hoe dit nu kon gebeuren, hoe deze kloof kon ontstaan.

Dit boek is er voor de lezer die het eerlijke verhaal van passend onderwijs wil kennen. Van geschiedenis tot heden, mét aanbevelingen voor de toekomst. Het onderzoek en samenstellen van dit boek heeft ons veel nieuwe inzichten verschaft. Het lezen van dit boek zal dat zeker ook voor u doen.

Marieke Dekkers Nicole Teeuwen

INLEIDING

Een passende plek in het onderwijs voor ieder kind, dus ook voor kinderen die extra ondersteuning nodig hebben. Dat is een kwestie van beschaving. Zelfs in een wel-varend land als Nederland blijkt dat ideaal niet zo makkelijk realiseerbaar. Vijf jaar na de invoering van passend onderwijs zoeken we nog altijd naar de juiste vorm. Al vijf jaar zijn we bezig om van passend onderwijs een succes te maken. Hoewel niemand daartegen is, blijkt de uitvoering in de praktijk een erg weerbarstige opgave. Ons Ne-derlandse onderwijsbestel lijkt niet in staat om ieder kind een werkelijk passende plek te geven.Ondertussen staat passend onderwijs in het publieke debat in een negatief daglicht, ondanks dat er mooie ontwikkelingen zijn en goede resultaten worden geboekt. Maar veel leerlingen vallen in het huidige onderwijssysteem nog altijd buiten de boot. Ontevreden ouders en leerlingen laten zich horen. Leraren vertellen dat het passend onderwijs een van de grootste en zwaarste elementen in hun werk is. Ook in de media en in de politieke arena wordt veelvuldig gesteld dat het systeem van passend onderwijs niet werkt. Steeds meer kinderen zitten thuis, leerlingen die spe ciaal onderwijs volgen, vinden maar moeizaam de weg terug naar het regulier on-derwijs en het aantal aanmeldingen voor het speciaal onderwijs daalt niet. Passend onderwijs pakt duidelijk anders uit dan de bedoeling was.

Wat is er aan de hand?Is het echt zo slecht gesteld met passend onderwijs? Zo ja, waar ligt dat dan aan? Dat is lastig te meten. De verschillende registratiesystemen in het onderwijs maar ook tussen onderwijs en jeugdhulp passen slecht op elkaar, zodat er niet goed kan worden vergeleken. Wanneer is passend onderwijs nu eigenlijk een succes? Dat is toch wel van belang om te weten, alvorens er een oordeel over te kunnen vellen. Van een eenduidig probleem met een potentieel eenvoudige oplossing is passend onderwijs verworden tot onderwerp van een alsmaar voortdurende politieke en maatschappelijke discussie. Het gaat inmiddels ook al lang niet meer over het onderwijs alleen, maar nadrukkelijk ook over de rol van de gemeenten. Met hun eigen opdracht voor de jeugd zijn zij on-losmakelijk verbonden aan de actoren die passend onderwijs tot een succes dienen te maken. Logisch en noodzakelijk, maar daarmee is passend onderwijs inmiddels een zeer complex fenomeen geworden. Passend onderwijs bevindt zich ook nog eens in een belangrijke fase. Volgend jaar, in 2020, staat de afgesproken officiële evaluatie van passend onderwijs op de politieke agenda. Passend onderwijs zou zomaar een speelbal kunnen worden van het politieke debat. Een debat op basis van feiten, maar ook op basis van beeldvorming.

6 7

Trends in de politiekIn de wereld van voor passend onderwijs had vooral het speciaal onderwijs (met name cluster 4) te maken met exponentiële groei. De positie van ouders was qua keuzevrijheid niet sterk en het bureaucratische systeem was verdeeld in verschillende gescheiden werelden: die van het regulier onderwijs (samenwerkingsverbanden ‘oude stijl’) en die van het speciaal onderwijs (de Regionale Expertise Centra, REC’s, voor geclusterd speciaal onderwijs). Door deze gescheiden werelden raakten behoorlijk veel leerlingen tussen wal en schip. Het was bovendien een duur en bureaucratisch systeem. Passend onderwijs moest, zo was de optimistische gedachte, het tegenover-gestelde bewerkstellingen. Een nieuwe systematiek moest zorgen voor budgettaire beheersbaarheid en transparantie. Geen thuiszitters meer, minder bureaucratie en geen noodzaak meer tot het labelen van leerlingen. Er zouden handelingsbekwame leraren komen en betere afstemming met andere sectoren waarbij dan vooral aan het jeugdhulpdomein werd gedacht. Rond de eeuwwisseling ontstond het idee van marktwerking voor publieke organi-saties. Tijdens het kabinet-Balkenende II (2003-2006) werd onder minister Hans Hoogervorst (VVD) een omvangrijke stelselwijziging in de zorg en ziektekosten door-gevoerd. Onder invloed van de economische recessie van dat moment kreeg de markt een grote rol. De inzet hiervan was om het zorgstelsel te kunnen behouden. In deze periode werd individuele regie over de eigen zorg ook steeds belangrijker. Persoons-gebonden budgetten (pgb’s) waren daar onder andere een uitingsvorm van. In het onderwijs was er een parallelle ontwikkeling. De ‘rugzakjes’ (leerlinggebonden financiering, lgf) werden vanaf 2003 (net als de pgb’s) op individuele basis afgegeven, en dus gekoppeld aan individuele leerlingen. Eigen verantwoordelijkheid en eigen regie werden steeds belangrijker. De gedachte achter de ‘rugzakjes’ was een goede: met deze financieringsvorm zouden meer leerlingen in het regulier onderwijs kunnen blijven. Helaas gebeurde het tegenovergestelde. Het speciaal onderwijs groeide.In deze periode kwamen ook de eerste decentralisaties op gang. Het idee daarachter was een slankere centrale overheid die de sturing op essentiële domeinen zo dicht mogelijk bij de burger legde: zorg, inkomen, welzijn, en dus ook onderwijs. De ge-meente was daarbij de eerst aangewezen partij; de lagere overheid die het dichtst bij de burger staat. Daardoor, zo was de veronderstelling, zou er meer zicht komen op wat mensen nodig hebben. De decentralisaties gingen gepaard met een nieuw beroep op de gemeenschap. Niet alleen de overheid was verantwoordelijk voor zorg, onderwijs en welzijn, ook de sa-menleving zelf moest haar steentje bijdragen. Na het tussenkabinet-Balkenende III werd dit beleid in Balkenende IV (2007-2010) grotendeels voortgezet. Het idee van de participatiesamenleving kwam steeds meer in zwang. De gedachte achter markt-werking en de participatiesamenleving was vanuit het perspectief van de overheid dezelfde: naast de overheid waren de markt en de burger verantwoordelijk voor het behoud van de verzorgingsstaat.

1. EEN ROERIGE VOORBEREIDING

“The idea of public reason has to do with how questions should be decided, but it doesn’t tell you what are the good reasons or correct decisions.” - John Rawls

Passend onderwijs: waarom deden we het ook alweer? Al voor de invoering in 2014 was passend onderwijs een onderwerp dat de gemoederen in Nederland flink bezighield. Aan de ene kant was er hoop en waren er hoge verwachtingen. Vooral bij ouders met kinderen die toen nog ‘zorgleerlingen’ werden genoemd. Het nieuwe systeem zou immers beter worden dan het oude. Aan de andere kant was er een kritische onderstroom die zo nu en dan aan de oppervlakte kwam in het publieke debat en in de media.

De wetswijziging passend onderwijs werd in 2012 aangenomen.1 Voorafgaand aan deze wetsbehandeling was er relatief veel onafhankelijk onderzoek gedaan naar de risico’s van deze wetgeving. De onderzoeken lieten vele soorten risico’s zien. Het maatschappelijk draagvlak was bovendien mede door aangekondigde bezuinigingen laag. Waarom werd de wijziging dan toch doorgevoerd? Daar moeten goede redenen voor zijn geweest.Die redenen waren er: ouders en kinderen waren toe aan een overzichtelijk systeem van zorg en ondersteuning in het onderwijs. Het oude systeem was voor alle belang-hebbenden te complex geworden. Dat er iets anders moest komen was helder. Maar de voorgestelde plannen waren van het begin af aan niet zonder controverse.

1 Staatsblad 2012, nr. 533.

8 9

Het fundament van de vernieuwing (2005)

Een belangrijk markeringspunt in de geschiedenis van passend onderwijs is een notitie

uit 2005, ‘Vernieuwing van de zorgstructuren in het funderend primair en voortgezet

onderwijs’, het eerste OCW-document over de contouren van passend onderwijs.3

Minister Maria van der Hoeven (CDA) schreef in deze notitie aan de Tweede Kamer:

“In januari van dit jaar hebben we na veel discussies geconcludeerd dat de huidige organisatie van het onderwijs aan zorgleerlingen (leerlingen met extra onderwijsbehoeften) beter kan. (…) Dat geldt voor de drie afzonderlijke structuren: Weer Samen Naar School (WSNS), Leerlinggebonden financiering (lgf) en Leerwegondersteunend onderwijs (LWOO)/Praktijkonderwijs (PRO).”

De verschillende structuren sloten niet alleen binnen de sector onderwijs niet op

elkaar aan, er was ook geen aansluiting met andere sectoren:

“Dat kan én moet beter georganiseerd worden. Niet alleen zijn er kokers in het onderwijssysteem, ook de afstemming met bijvoorbeeld de zorg (zoals jeugdzorg en pgb’s) moet beter. (…) De belangrijkste knelpunten die we moeten oplossen zijn: onduidelijke en ingewikkelde verantwoordelijkheidsverdeling.”

Feitelijk is de notitie glashelder over de knelpunten in het dan vigerende systeem:

“Wat gaat er niet goed? In ons land is in de loop van de vorige eeuw een uitgebreid aanbod aan speciale scholen ontstaan voor kinderen die extra zorg nodig hebben vanwege een handicap, stoornis, leer- of gedragsmoeilijkheden. Deze speciale scholen hebben hun eigen doelgroepen en bekostigingsregelingen. De laatste 15 jaar hebben we geprobeerd deze zorgleerlingen zo veel mogelijk onder te brengen in het reguliere basis- en voortgezet onderwijs. Daarvoor zijn de programma’s Weer Samen Naar School (WSNS) en leerlinggebonden financiering (lgf) opgezet. De wetgeving kent intussen een uitgebreid regelstelsel dat probeert recht te doen aan de belangen van scholen en de verlangens van ouders en kinderen. Het resultaat is een complex regelstelsel voor speciale leerlingenzorg. Het moet gezegd dat veel leerlingen binnen dit stelsel een goede plek vinden. Toch zorgen alle regels bij elkaar ervoor dat te veel leerlingen hun plaats niet – of alleen met zeer veel moeite – vinden. Ouders raken verstrikt in een woud van regels. Daarnaast blijkt dat ook scholen vaak niet eens meer weten hoe de verschillende systemen in elkaar zitten.”

3 Kamerstukken 2005/06, 27728, 85 b1.

Trends in de samenlevingHet verdrag van Salamanca (1994), dat ook door Nederland is onderschreven en waarbij ‘gewone scholen met een inclusieve oriëntatie’ als het meest geschikt worden gezien, krijgt rond de eeuwwisseling steeds meer aanhangers in Nederland.2 Inclusie is dan nog een relatief nieuw begrip dat gepaard gaat met een veranderende opvatting over goede zorg en een goed leven voor mensen met een fysieke of verstandelijke beperking of psychische stoornis. Mensen met een beperking hebben in deze visie het onvoorwaardelijke recht om mee te doen in de samenleving. Deze opvattingen kleur-den het maatschappelijk debat steeds meer.In de zorg was al veel langer een beweging op gang gekomen om de zorg naar de cliënt te brengen in plaats van de cliënt naar grote instellingen (de zogenaamde ambulanti-sering van de zorg). Al vanaf de eeuwwisseling waren bijvoorbeeld instellingen voor geestelijke gezondheidszorg (ggz) en lvb (licht verstandelijk beperkten) bezig om zo veel mogelijk te ‘normaliseren’. Dat wil zeggen dat cliënten zo veel mogelijk (begeleid) in wijken en buurten gingen wonen in plaats van te worden ‘weggestopt’ in instellin-gen in bossen uit het zicht van de samenleving.In die tijd en tegen die achtergrond kwamen ook de eerste gedachten over passend onderwijs op papier. Het was een tijd van economische recessie, waarin de overheid de hulp inriep van de markt(werking) en de burger(participatie). De meer ideële stro-mingen van inclusie en ambulantisering, die in feite losstonden van de maatregelen van de overheid, kwamen vooral uit de sectoren en de samenleving zelf en werden steeds dominanter in het maatschappelijk gedachtengoed. Marktwerking, burgerpar-ticipatie, inclusie, ambulantisering, normalisering; het waren krachtige thema’s en beelden die in die tijd het publieke en politieke discours bepaalden. En dit alles in een nog altijd op institutioneel niveau verzuild Nederland.

2 UNESCO, Verklaring van Salamanca, 1994.

10 11

Het systeem kende ook goede kanten: er waren indicatienormen waardoor iedereen wist dat als de aanvraag op de goede manier was ingevuld er zeker geld zou komen. En op de goede manier ingezet, leverde dat inderdaad een systeem op van eigen regie. Maar de systematiek was ook ingewikkeld en enigszins fraudegevoelig. Er kon makke-lijk naar de indicatienormen worden ‘toegeschreven’. De gemiddelde ouder en school konden met dit systeem maar moeilijk overweg. Dat was alleen weggelegd voor zeer vasthoudende, veelal hoogopgeleide ouders die het systeem goed wisten te doorgronden. Ouders die daarin slaagden en de juiste wegen wisten te vinden, hadden wel profijt van het rugzaksysteem. Ze hadden iets te kiezen: het speciaal onderwijs, of gewoon, met extra hulp uit het speciaal onderwijs, regulier onderwijs op de eigen school.

Een stigmatiserend systeemNaast ingewikkeld en lastig toegankelijk was het systeem ook behoorlijk stigma-tiserend. Zo moest er eerst een diagnose gesteld zijn voordat er financiering of door-verwijzing voor het kind kwam, ook wel bekend als ‘slagboomdiagnostiek’. De leerling werd in dit systeem hoe dan ook aangemerkt als zorgleerling. Het is onnodig te ver-melden dat het aantal diagnoses om aan de benodigde financiering te komen steeg, evenredig met de afgegeven indicaties. Dat indiceren zelf was nog een hele operatie. De dikke pil ‘Indicatiestelling Speciaal Onderwijs en Leerling Gebonden Financiering’ is een relikwie uit die tijd.8 Het moest de Commissies voor de Indicatiestelling (CvI) van de REC’s helpen overzicht te houden over alle instrumenten die wel of niet voor de indicatiestelling gebruikt mochten worden. Onmisbaar in die tijd.Er was nog een probleem. Reguliere scholen konden een kind met een bepaalde on-dersteuningsbehoefte eenvoudigweg weigeren. Ouders waren soms tijdenlang aan het ‘shoppen’ om een school te vinden die wel openstond voor hun kind. Thuiszitters waren het gevolg. Hoewel er landelijke indicatiecriteria golden, zag je in het land de verschillen ontstaan. In sommige REC’s nam de afgifte van indicaties een vlucht, in andere regio’s was dit veel minder het geval.

“Scholen hebben nu geen plicht om voor alle leerlingen die worden aangemeld een onderwijszorgarrangement aan te bieden. Dit betekent dat de inspectie in de nieuwe situatie nagaat of voor alle leerlingen een onderwijszorgarrangement is aangeboden. (…) Met de invoering van een zorgplicht kan het wettelijke onderscheid tussen regulier en speciaal onderwijs vervallen. De nog wel noodzakelijke bepalingen krijgen een plek in de wetgeving voor primair en

8 Bleichrodt, Evers, Koomen, Pameijer, Resing, 2005.

De gebreken van het systeemHet dan vigerende systeem voldeed niet. De mankementen van het systeem werden steeds beter zichtbaar. Het was ingewikkeld en stigmatiserend. Een ingewikkeld systeemHet probleem zat hem vooral in het feit dat er twee financieringssystemen naast elkaar bestonden. Enerzijds een financieringssysteem met een ‘open einde’ van in-dividuele toekenningen van indicaties en een indicatiestellingsorgaan. Dat orgaan verwees door naar het (voortgezet) speciaal onderwijs en kende lgf toe, of in de volks-mond: rugzakjes. Aan de andere kant was er een gesloten financieringssysteem voor het regulier en het speciaal basisonderwijs (SBO), dat binnen samenwerkingsverban-den was ondergebracht in regio’s onder regie van de scholen, genaamd: Weer Samen Naar School.4 Ook de scholen voor voortgezet onderwijs hadden hun eigen samen-werkingsverbanden. De minister beloofde de Tweede Kamer om de verschillende structuren onder de loep te nemen om te bezien of de organisatie van de zorgstructuren beter kon. Naast de constatering dat het systeem te complex was, speelde de kwestie van de groei.5 Marieke Dekkers, destijds directeur van twee Regionale Expertise Centra (REC) voor cluster 3 en 46:

“Er was een enorme toename van het cluster 4 onderwijs. Ik startte als REC-directeur in januari 2005 en binnen een jaar was die exponentiële groei zichtbaar, dat speelde direct al. Vlak na mijn aantreden was er ook al snel sprake van een aanstaande systeemwijziging (de notitie van de minister uit 20057 red.) en dat al twee jaar na invoering van het systeem van de indicatiestelling. Dat is heel snel en atypisch. Normaal gesproken neem je voor een organisatie- of systeemverandering flink wat jaren de tijd. Want je weet dat de eerste jaren in een nieuw systeem turbulent kunnen zijn. Blijkbaar was vooral de optelsom van de drie systemen (lgf, WSNS, LWOO/PRO, red.) onhoudbaar.”

4 In de periode voor passend onderwijs waren er circa 250 Samenwerkingsverbanden Weer Samen naar School primair onderwijs in het land. 5 Van Eijck, 2007.6 Cluster 3: speciaal onderwijs voor leerlingen met verstandelijke of lichamelijke beperkingen en leerlingen die langdurig ziek zijn. Cluster 4: speciaal onderwijs voor leerlingen met ernstige gedragsstoornissen en/of psychiatrische problematiek.7 Kamerstukken 2005/06, 27728, 85 b1.

12 13

De opmerkingen over de bekostiging waren duidelijk ingegeven door, zoals we zagen, de groei van het cluster 4-onderwijs. Van der Hoeven schrijft over de bekostiging:

“Het is een randvoorwaarde dat het stelsel in financieel opzicht beheersbaar blijft en geen extra geld kost. Inhoudelijk moeten we bekijken hoe we de bekostiging voor de zorgleerlingen opbouwen en de aanbodgerichte bekostiging van de scholen zo veel mogelijk afbouwen.”

De strekking van de notitie was klip en klaar. Het sturingsprincipe moest verande-ren. Er moest meer verantwoordelijkheid decentraal worden belegd bij de scholen en schoolbesturen. Zij moesten meer gaan samenwerken in regio’s om zo een passend aanbod te realiseren voor ieder kind. Dit zou meer maatwerk vragen. Maar dat maat-werk kon ingepast worden in de eigen visie van de school. Het ‘indicatiecircus’, zoals het in de notitie wordt genoemd, moest stoppen. Zorgplicht voor de schoolbesturen was het leidende principe. Zij waren verantwoordelijk, zij moesten zorgen voor een deugdelijk aanbod.

Samenwerken, samenwerken, samenwerkenDe samenwerking tussen primair, voortgezet en speciaal onderwijs was essentieel. De overheid zou garant staan voor de financiering en voor de inspectie op de kwaliteit van het aanbod voor het kind. De Inspectie van het Onderwijs zou een belangrijke rol krijgen en erop toezien dat leerlingen het juiste onderwijszorgaanbod kregen. Dat zou allemaal gebeuren aan de hand van vooraf vastgestelde kaders.De notitie bevatte daarmee een heldere en realistische analyse van de problemen uit die tijd, met oog voor de knelpunten voor alle partijen. De minister schuwde niet om in de analyse de institutionele belangen te benoemen die in de ogen van de beleids-makers en bewindslieden op een onwenselijke manier waren gegroeid. In de oplossin-gen echode de tijdgeest door van voor 2005: maatwerk, regie van ouders. Tegelijkertijd werd ook een andere trend zichtbaar: die van decentralisatie (meer ver-antwoordelijkheid voor schoolbesturen, c.q. de verantwoordelijkheden zo laag mo-gelijk beleggen), deregulering voor de centrale overheid, die alleen op kaders stuurt en middels de inspectie toetst op kwaliteit. Meer collectiviteit in de oplossingen. Dus niet meer een systeem van individuele beschikkingen, maar collectieve oplossingen in arrangementen op het niveau van de school of de samenwerkende schoolbesturen.

voortgezet onderwijs. Alle scholen worden wettelijk gezien reguliere scholen voor primair of voortgezet onderwijs. Naarmate zij meer of minder geïndiceerde leerlingen opnemen zijn zij meer of minder speciaal in hun onderwijsaanbod.” 9

Het is niet vreemd dat vanuit deze notitie de conclusie werd getrokken dat het spe-ciaal onderwijs overbodig zou worden, hoewel dat in latere notities steeds werd afge-zwakt. Het belangrijkste veranderpunt dat hier wordt genoemd, en dat later ook in de wetgeving zou worden verankerd, is de zorgplicht en de verantwoordelijkheid voor de schoolbesturen en hun scholen. Samenwerking was daarbij essentieel voor Van der Hoeven. Er moesten afspraken worden gemaakt in de regio. De minister kende het bovenschools management en het bestuur een cruciale rol toe in het hele proces. Bin-nen vijf jaar moest het proces afgerond zijn (dus in 2011). Het zouden er uiteindelijk acht worden.

“Mijn inzet is om in een periode van ongeveer 5 jaar tot een landelijke invoering van de zorgplicht te komen, in combinatie met de wijzigingen die worden voorgesteld op het gebied van de bekostiging, de positie van de ouders en het toezicht. (…) De vraag of voor alle leerlingen een onderwijszorgarrangement is aangeboden is hierbij aan de orde. Is de plaatsing gegarandeerd, met andere woorden, zijn er geen thuiszitters meer.”

Minister Van der Hoeven was zich goed bewust van de vergaande consequenties voor de organisatie van het onderwijs én het belang van een zorgvuldige uitwerking. In de notitie wijst ze nog eens op het belang van ruimte, deregulering, decentrale verant-woordelijkheid, regie en wil ze in debat over de hoofdlijnen. Met betrekking tot de veranderende positie voor ouders:

“De positie van de ouders verandert. Bij de uitwerking van mijn voorstellen op dit punt, is mijn uitgangspunt dat school en ouders samen staan voor het belang van de leerling, niet tegenover elkaar maar naast elkaar. Niet alleen voor de groep mondige ouders, maar ook de minder mondige ouders moeten een plek krijgen binnen het vernieuwde stelsel.”

9 Kamerstukken 2005/06, 27728, 85 b1.

14 15

invoeringsdatum van 2012: de Evaluatie Commissie Passend Onderwijs (ECPO). Deze commissie, die onder leiding stond van voorzitter Ursie Lambrechts en later Jan Gis-pen, liet zich ondersteunen door onderzoekers van het Kohnstamm Instituut onder leiding van Guuske Ledoux. De onderzoekers constateerden al in 2007 in een pre- evaluatie op het uitgedachte beleid dat het invoeren van de eerdergenoemde oplos-singen aanzienlijke risico’s met zich mee zouden brengen op verschillende niveaus.11 Daarnaast was er natuurlijk nog de invloed van de commissie-Dijsselbloem (2008).In 2011, schreven de onderzoekers in de ECPO-uitgave ‘Passend Onderwijs, passend beleid: drie visies’ over deze periode:

“Bij de inrichting van het beleidsproces van Passend onderwijs lijken de conclusies die de Commissie Dijsselbloem (2008) trok over de invoering van grootschalige onderwijsvernieuwingen, een belangrijke rol te hebben gespeeld. Deze commissie uitte scherpe kritiek op de top down benadering waarmee de grote onderwijsvernieuwingen in de jaren ’90 door de overheid aan het onderwijsveld werden opgelegd. Om niet opnieuw in de fout van een planmatige, top down aansturing te vervallen en vanuit de gedachte dat Passend onderwijs pas succesvol kan worden doorgevoerd als er voldoende draagvlak in het onderwijs en de samenleving voor is, is door de overheid gekozen voor een aanpak ‘van onderop’. Het onderwijsveld kreeg – binnen de kaders van de regionale netwerken – maximale ruimte om via ‘lerende aanpak’ haar (sic) ideeën over Passend onderwijs te ontwikkelen op basis van de ervaringen die bij deze werkwijze werden opgedaan. Het overleg over de totstandkoming moest bovendien zoveel mogelijk via de geëigende kanalen en binnen de bestaande bestuurlijke structuren plaatsvinden. Deze werkwijze zou uiteindelijk moeten uitmonden in de ontwikkeling van een wettelijk kader voor Passend onderwijs.” 12

In 2008 startte een aantal koploperregio’s met de uitwerking van passend onderwijs in wording, passend bij het ‘van onderop’ zoeken naar de beste uitkomst. Dit proces verliep helaas maar langzaam, en landde nog niet op de werkvloer of bij ouders. Het was vooral een bestuurlijk proces met veel betrokken partijen (regulier primair, voort-gezet en (voortgezet) speciaal onderwijs). Onduidelijk was toen al wie waarover de regie voerde. Ook bleef onduidelijk wat de zorgplicht nu precies inhield en hoe verant-woordelijkheden rond de zorgplicht moesten worden verdeeld.

11 Ledoux, Karsten, Breetveld, Emmelot, Heim, 2007.12 Bekkers, Noordergraaf, Waslander, De Wit, 2011.

De praktijk van het procesHet plan voor een vernieuwing van de bestaande zorgstructuren in het funderend onderwijs was niet lichtvaardig tot stand gekomen. Na scherp denkwerk bij OCW werd ingezet op het idee om het systeem te doorbreken door ouders te ontlasten en de ouders niet langer verantwoordelijk te laten zijn voor het zoeken van een school voor hun kind met ondersteuningsbehoefte. Niet de ouders, maar de scholen werden daarvoor verantwoordelijk: zij kregen zorgplicht. Als de school niet zelf een leerling kon bedienen, dan moesten er met onderwijspartners in de regio afspraken worden gemaakt over wie wat zou doen. Het benodigde geld voor de ondersteuning kwam met de leerling mee naar de school. Het voorstel was even eenvoudig als overzichte-lijk. Het was bovendien een stevige handreiking aan het onderwijsveld. Al veel langer vroegen scholen en schoolbesturen om meer eigen regie in financiële zin voor dit type leerlingen. En ze vroegen om het opheffen van de bestaande samenwerkingsstructu-ren uit die tijd: Weer Samen Naar School voor het primair onderwijs, de VO-verban-den en de nog jongere Regionale Expertise Centra. Maar helaas. Alle goede bedoelingen uit de notitie, de transparantie en scherpte ten spijt, het liep allemaal anders. De notitie werd direct na publicatie een speelbal van de media. De avond na het verzenden van de notitie naar de Tweede Kamer opende het NOS Journaal met een item over het verdwijnen van het speciaal onderwijs. De toon was gezet. Het werd het begin van een roerige periode.10

OCW ging na het uitbrengen van de notitie het land in en sprak met vele vertegen-woordigers uit alle geledingen, scholen en ouders. In allerlei bijeenkomsten bereikte het ministerie zo meer dan 10.000 mensen uit het onderwijs. Met een wel zeer op-merkelijke uitkomst: de opbrengsten van die ronde waren niet conform het voorstel om scholen de zorgplicht en de bijbehorende middelen in handen te geven. Het bleek juist de wens om de bestaande samenwerkingsverbanden in stand te houden en hen de middelen te laten verdelen! Hoewel het principe ‘geld volgt leerling’ in combinatie met de zorgplicht aanvankelijk dus een eenvoudige oplossing leek, werd tegen de verwachting in vanuit het onderwijsveld gepleit voor het behoud van de bestaande samenwerkingsstructuur. Dit vanuit de voor de hand liggende gedachte dat individu-ele scholen de opdracht afzonderlijk maar moeilijk zouden kunnen behappen. Gezien de voorgeschiedenis en de kritische geluiden over de Samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School was dit een verrassende uitkomst.

Een impasse: wachten en onderzoekenStaatssecretaris Sharon Dijksma (PvdA) stelde in 2008 een onafhankelijke commissie in die de voortgang van het proces passend onderwijs moest volgen tot de beoogde

10 Uit: interview met Dominique van der Elst, vanaf pagina 24 in dit boek.

16 17

onderzoek, bezinning en contact met het veld over de te varen koers op dit dossier. Helaas zonder eenduidige oplossing of richting als einduitkomst. Wel had de term passend onderwijs inmiddels vaste voet aan de grond gekregen. In de herinnering van Dominique van der Elst, programmamanager passend onderwijs ten tijde van de invoering, is dit tijdens een interne brainstorm als dekkende term ontstaan. (Zie het interview met Van der Elst vanaf bladzijde 24.)Passend onderwijs was waarschijnlijk een van de minste zorgen van dit kabinet. De eerste naweeën van eerder genomen besluiten over de hervormingen in de zorg dreven boven. Het bleek dat zorginstellingen niet per definitie op marktwerking en decentralisatie waren ingesteld. Evenmin als de gemeenten trouwens. Minister Jet Bussemaker (PvdA) had er in de zorg een zware dobber aan. Ook de door het kabinet zo gewenste Centra voor Jeugd en Gezin onder Andre Rouvoet (CU) waren minder makkelijk te realiseren dan aanvankelijk gedacht. In dit kabinet was er een spannings-veld zichtbaar tussen enerzijds centrale regie en anderzijds decentralisatie waarvoor die regie juist moest worden losgelaten. Er waren ook andere grote spanningen, en het kabinet sleepte zich van de ene naar de andere kwestie. Uiteindelijk viel het kabi-net-Balkenende IV in 2010 over de kwestie Uruzgan.De kabinetsperiode werd voor passend onderwijs afgesloten met de aankondiging van de splitsing binnen de samenwerkingsregio’s tussen primair en voortgezet onderwijs, en daarmee ook tussen het speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. Het cultuurverschil en de onderlinge bestuurlijke drukte tussen de sectoren werden te groot. Dat terwijl de doorgaande leerlijn van leerlingen en de ontschotting tussen de sectoren een belangrijke reden was voor een verandering van het systeem. Een ge-miste kans. Na de time-out voor passend onderwijs, brak er een nieuwe fase aan. Een periode met de intentie om te bezuinigen.

Bezuinigingen: een heel ander perspectiefIn 2010 trad het kabinet-Rutte I aan. Een kabinet dat de geschiedenis in zou gaan als het ‘gedoogkabinet’, omdat de PVV van Geert Wilders niet participeerde in dit kabinet, maar wel gedoogsteun verleende. Marja van Bijsterveldt was voor het CDA bewindsvrouw op OCW en kreeg het dossier passend onderwijs onder haar hoede. Zij begon onder een heel ander gesternte aan dit dossier dan haar voorgangers Maria van der Hoeven en Sharon Dijksma. Inmiddels had zich namelijk een nieuwe economische crisis aangediend. In het regeer-akkoord werd besloten om 300 miljoen euro te bezuinigen op het speciaal onderwijs in het kader van de nieuwe wetgeving passend onderwijs. Geen prettige start, het aankondigen van zo’n forse bezuiniging aan het begin van het nieuwe beleidstraject. Van Bijsterveldt kondigde de bezuiniging in januari 2011 aan per brief aan de Twee-de Kamer, waarin ook de andere hoofdlijnen voor passend onderwijs nieuwe stijl bekend gemaakt werden.

De ECPO beschreef deze periode rond de inrichting van passend onderwijs (in 2011 terugkijkend) als ‘een klimaat van wachten’. In het rapport wordt beschreven dat het onduidelijk was wie de kar trok bij de voorbereiding, de totstandkoming en de uitvoering van beleid. Het gebrek aan visie op wat er moest gebeuren, de verdeling van verantwoordelijkheden tussen te veel partijen en de ruimte die het veld kreeg, zorgden volgens de ECPO voor dat wachten. Eerst op het referentiekader, vervolgens op de financiële gevolgen van budgettering, toen op de verevening en de mogelijke bezuinigingen, de zorgplicht, de zorgprofielen en de zorgplannen van de samen-werkingsverbanden.

Terechte zorgen van de ECPO, zo zou later blijken. Smeets e.a. schrijven in 2013 even-eens over deze periode:

“Voor het Ministerie van OCW vormde dit de aanleiding tot een heroverweging van het beleid. De grote regionale samenwerkingsverbanden en het regionale loket werden uit de plannen geschrapt, evenals de samenwerking tussen primair en voortgezet onderwijs. Het streven naar samenvoeging van SWV’s voor primair onderwijs, zodat het totale aantal verbanden tot ongeveer een derde zou worden teruggebracht, werd losgelaten. Er kwam meer nadruk op het versterken van de kwaliteit van het onderwijs aan zorgleerlingen en de competenties van leraren. De aanvullende subsidie voor koploperregio’s werd beëindigd. De heroverweging leidde in het onderwijsveld tot onduidelijkheid over de plannen van de overheid en in de koploper-regio’s leidden de plannen tot frustratie, aangezien deze ingrepen in de lopende processen (…). Door de val van het kabinet, in februari 2010, duurde het geruime tijd voordat er meer duidelijkheid kwam over het beleid.” 13

Een voorstel in een onrustig politiek klimaatOp het moment dat het voorstel voor vernieuwing het licht zag, was het in Nederland politiek gezien onrustig. In elk geval onrustiger dan we in Nederland gewend zijn. Het was een periode met wisselende kabinetten en bewindslieden. De kritische voorbe-schouwingen van de ECPO speelden zich af tijdens het korte kabinet-Balkenende III (van medio 2006 tot begin 2007), dat nog geen zeven maanden regeerde. In Balke-nende IV (van februari 2007 tot oktober 2010) was Sharon Dijksma staatssecretaris van Onderwijs geworden en kreeg zij de verantwoordelijkheid over dit complexe dossier.14 Zoals we eerder zagen, maakte zij haar regeerperiode tot een periode van

13 Smeets, Ledoux, Blok, Felix, Heurter, Van Kuijk, Vergeer, 2013.14 Het kabinet-Balkenende IV viel in februari 2010 en bleef demissionair tot oktober van dat jaar.

18 19

op aan visie, richting en duidelijkheid (…). Te weinig sturing leidt tot onvrede over proces en opbrengsten, het gevoel stuurloos te zijn en zonder richting te opereren. Te veel sturing, echter, stuit op weerstand in het onderwijsveld en een gebrek aan draagvlak. Leerkrachten en docenten willen geen grootschalige onderwijsvernieuwingen van bovenaf opgelegd krijgen – zoals ook is gebleken uit het rapport van de commissie Dijsselbloem (…).16 Maar het opbouwen van een onderwijsvernieuwing ‘van onderop’ valt ook niet mee, zoals het beleidsproces rond Passend onderwijs laat zien (…). En de beleidsklem wordt nog klemmender door het feit dat van het veld meer verantwoordelijkheden worden verwacht, zeker in tijden waarin ‘governance’ en instellingsautonomie worden benadrukt, terwijl die uiteindelijk door stringente bezuinigingen met minder middelen kunnen worden waargemaakt. De meest recente impulsen (eind januari 2011) in het dossier Passend onderwijs, naar aanleiding van de brief die minister Van Bijsterveldt naar de Tweede Kamer stuurde, versterken de klem. Via nieuwe regieaanwijzingen wordt de verantwoordelijkheid van scholen verder versterkt, terwijl de aangekondigde bezuinigingen van 300 miljoen euro de financiële mogelijkheden flink reduceren.” 17

Hoe bepalend deze bezuiniging was in het verdere verloop en de beeldvorming, wordt duidelijk uit het ooggetuigenverslag van programmamanager passend onderwijs Do-minique van der Elst elders in het boek. Daarin beschrijft ze haar ervaringen in het land, toen door OCW uitleg gegeven werd over de bezuinigingen in diverse regio’s. Ze werd met haar collega’s onthaald met fluitjes en spandoeken tijdens een luidruchtige demonstratie. Het was een uiting van de grote zorg over de combinatie van een grote stelselwijziging en een forse bezuiniging.

Het kabinet-Rutte I viel in april 2012. De aangekondigde bezuiniging werd weer ge-schrapt. In de periode van april tot november was het kabinet demissionair. In deze demissionaire periode werd als een van de laatste voorstellen van dit kabinet een aan-tal aanpassingen gedaan in de wet die de geschiedenis in zal gaan onder de titel pas-send onderwijs. De dan demissionaire minister besluit bovendien dat het veld meer tijd krijgt voor de invoering van passend onderwijs. De beoogde ingangsdatum werd van 2013 uitgesteld naar 2014. Dat was een uitstel met een randje: het uitstel was namelijk niet voor iedereen prettig. Het werd een onzeker extra jaar voor met name ambulant begeleiders van het speciaal onderwijs en medewerkers van de REC’s. Het al ingezette proces van ontslag en outplacement werd nu met een jaar verlengd. Het was

16 Verwezen wordt naar het onderzoeksrapport van de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen uit 2008.17 Bekkers, Noordegraaf, Waslander, De Wit, 2011.

“Scholen krijgen zorgplicht, scholen gaan samenwerken in samenwerkingsverbanden voor lichte en zware zorg, de beschikbare middelen worden gebudgetteerd en er komt een extra investering in de kwaliteit van leerkrachten en schoolleiders.”

De aangekondigde bezuinigingen waren een forse klap voor het gehele onderwijs, maar toch vooral voor het speciaal onderwijs. Daarbij kwam dat in de nieuwe struc-tuur de samenwerkingsverbanden zouden gaan beslissen over de verdeling van de middelen, en niet langer het speciaal onderwijs zelf, met een eigen indicatieorgaan verbonden aan hun REC’s. In de media (NRC) verscheen in dezelfde maand een artikel met de kop ‘Bezuinigin-gen passend onderwijs gaan door’:

“De Tweede Kamer gaat akkoord met een bezuiniging van driehonderd miljoen euro op het passend onderwijs, meldt de NOS. Dat bedrag haalt minister Marja van Bijsterveldt (CDA) uit het potje voor extra hulp voor probleemjongeren. Regeringspartijen CDA en VVD en gedoogpartner PVV steunen de plannen die vanmiddag tijdens een debat zijn besproken. De coalitiepartijen en de PVV willen nog wel duidelijkheid over de gevolgen voor scholen. Een Kamermeerderheid vindt dat de maatregel er niet toe mag leiden dat scholen dicht moeten. Het ‘passend onderwijs’ gaat vanaf 1 augustus 2012 in en houdt in dat kinderen met een handicap of lichte psychische of gedragsproblemen zo veel mogelijk naar een gewone school gaan. Hiervoor komen er samenwerkingsverbanden van gewone scholen en het speciaal onderwijs.” 15

Niet alleen het ministerie van OCW was bezorgd over het dossier. Ook de ECPO gaf in haar rapport ‘Passend onderwijs, passend beleid: drie visies’ een duidelijke uiteenzet-ting over de ontstane dilemma’s tot op dat moment:

“Besturen en scholen moeten vorm geven aan het Passend onderwijsbeleid, maar juist door het ontbreken van eenduidige doelstellingen moeten ze dat doen zonder houvast en focus. De doelbewust door de overheid geschapen onduidelijkheid over wat verplicht wordt, roept bij schoolbesturen en leraren juist een behoefte

15 Kliss, 2011.

20 21

lastig om zonder een duidelijk toekomstperspectief de zo belangrijke werkmotivatie te behouden. En dat terwijl al deze professionals zo essentieel waren voor het helpen vormgeven van passend onderwijs.

OverwegingEr bleken genoeg redenen te zijn om een andere stelselkeuze te willen maken. Maar een simpel voorgestelde oplossing (zorgplicht = geld rechtstreeks naar de scholen) kan blijkbaar ook te simpel zijn en te weinig richting geven.De wetgeving werd zo een speelbal tijdens vele kabinetswisselingen in een tempo dat we in de Nederlandse parlementaire geschiedenis maar hoogst zelden hebben gezien. Daarnaast waren er de maatschappelijke invloeden als marktwerking, decentralisatie en burgerparticipatie, bezuinigingen en inclusie. De oorspronkelijke bedoeling van passend onderwijs werd hierdoor minder helder, de gezochte en geboden oplossingen werden steeds diffuser en complexer. Ook de verschillende bewindslieden in de voor-fase van het traject moeten hun twijfels hebben gehad. Denk aan de vele onderzoeken die werden gedaan en de commissies die hiertoe werden ingesteld. Er werd al in 2007 een voorevaluatie gehouden van het voorgenomen beleid.18 Dit duidt er allemaal op, dat de opeenvolgende kabinetten op dit dossier allerminst zeker waren van hun zaak. En de bezuinigingen die het gedoogkabinet afkondigde, deden het draagvlak in de sector en de samenleving geen goed. De gekozen beleidsinstrumenten waren omvang-rijk en complex.Uiteindelijk zijn de zo gevreesde bezuinigingen nooit gerealiseerd, maar de aankon-diging ervan bracht veel teweeg in het land. Op 6 maart 2012 werd in de Amsterdam Arena met 50.000 leraren de tot dan toe grootste onderwijsstaking ooit gehouden. Circa 1.700 scholen sloten die dag hun deuren. De Arena was tot de nok toe gevuld met woedende leraren die zich tegen de bezuiniging keerden. Velen die nog onderweg waren, moesten rechtsomkeert maken omdat de Arena vol was. Slechts onrust over een salarisverlaging in de jaren ‘80 had eerder zo veel mensen uit het onderwijs op de been gebracht.Ook de verwachtingen over wat passend onderwijs zou kunnen of moeten zijn gin-gen alle kanten op; ouders verwachtten volledig passend maatwerk, schoolbesturen verwachtten minder kinderen te verwijzen, leraren verwachtten meer leerlingen te verwijzen. Onduidelijkheid alom.

18 Ledoux, Karsten, Breetveld, Emmelot, Heim, 2007.

22 23

Dominique van der Elst:

‘EÉN VISIE EN GOEDE

SAMENWERKING,

DAAR LIGGEN DE

KANSEN’

De weg naar passend onderwijs was lang en hobbelig, ervoer Dominique van der Elst als programmamanager voor OCW. Ze begrijpt dat regionale samenwerking moet groeien, maar van haar mag daar wat meer vaart in komen. Eén gezamenlijke visie, dat moet het startpunt zijn.

Dominique van der Elst, ambtenaar bij OCW, was vanaf het begin als programma­

manager betrokken bij de invoering van passend onderwijs.

24 25

leerling vandaan zou komen, want: ‘geld volgt leerling’. Men dacht: hier hebben we de samenwerkingsverbanden voor nodig.”

Turbulente periodeHet vormgeven van de ondersteuning van leerlingen kent verschillende ideologische stromingen en veel verschillende belangen: voor- en tegenstanders van inclusief onder-wijs, regulier en speciaal onderwijs, ouders van kinderen met en zonder ondersteunings-vraag… “Het was ingewikkeld om een voorstel uit te werken dat breed werd gedragen.”

Bovendien vond de beleidsvorming plaats in een turbulente periode. Er waren opeen-volgende kabinetten met wisselende bewindspersonen en deskundigenadviezen (zie ook hoofdstuk 1). Dat leidde tot aanpassingen in de uitwerking. Zo sneuvelde het idee om samenwerkingsverbanden voor PO en VO gezamenlijk in te richten omdat dit tot veel bestuurlijke drukte leidde.

Dominique van der Elst: “Je ziet dat dit soort beleidsvoorstellen vaak vrij eenvoudig van start gaat, maar gaandeweg steeds complexer wordt. Passend onderwijs was ook een proces van zoeken naar een goede balans tussen ruimte geven en waarborgen creëren. Door OCW én door anderen, zoals belangengroepen en de Tweede Kamer. Daardoor groeide het aantal waarborgen en nam de ruimte af. Dat werd soms gevoeld als gebrek aan vertrouwen.”

‘We hoorden lawaai en fluitjes. Het was een protestdemonstratie, voor ons bedoeld. Ik kon mij de woede wel voorstellen, maar dit hadden we niet verwacht’

Bezuinigingen

Zij beschrijft de periode tot 2011 als een gezamenlijke zoektocht. Vlak voor het aan-treden van een nieuw kabinet lag er een voorstel passend onderwijs dat kon rekenen op draagvlak in de sector. Maar de economische groei was voorbij en het kabinet moest extra op de begroting letten. In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte I werd aangekondigd dat passend onderwijs zou worden ingevoerd en gepaard zou gaan met een bezuiniging van € 300 miljoen. Dit maakte het wetsvoorstel, dat toch al werd ge-plaagd door negatieve beeldvorming in de media, niet bepaald populairder.

Dominique van der Elst: “Ik heb toen met twee collega’s een ronde gemaakt langs het (V)SO om de bezuiniging toe te lichten. De eerste keer liepen we van het station naar

De basis voor passend onderwijs ontstond eigenlijk al in 2005: toen werd de notitie ‘Vernieuwing van de zorgstructuren’ naar de Tweede Kamer gestuurd. Dominique van der Elst: “Hierin stonden de eerste ideeën over wat uiteindelijk passend onder-wijs werd.” Destijds bestonden er drie systemen naast elkaar: het Weer Samen Naar School (WSNS)-beleid met eigen samenwerkingsverbanden en SBO-scholen in het primair onderwijs; samenwerkingsverbanden VO met leerwegondersteunend (lwoo) onderwijs en praktijkonderwijs (pro); en de REC’s, samenwerkingsverbanden (V)SO met de rugzakken. “Elk systeem kende een eigen indicatiestelling en een eigen bekos-tigingssystematiek. Al vrij snel na de invoering van de rugzakken, in 2003, is gecon-cludeerd dat het stelsel zo complex was geworden dat het onhoudbaar was. Ouders zagen door de bomen het bos niet meer, er was te weinig ruimte voor maatwerk en de financiële prikkels leidden ertoe dat kinderen met lichte ondersteuning te snel werden doorgestuurd naar de speciale zwaardere ondersteuning. Bovendien was de wet geving zo ingewikkeld geworden dat het oplossen binnen de bestaande wettelijke kaders niet langer mogelijk was.”

‘Al snel na de invoering van de rugzakken werd duidelijk dat het stelsel onhoudbaar was; het was veel te complex geworden’

Na openbaarmaking van de notitie opende het NOS Journaal met het ‘nieuws’ dat het speciaal onderwijs zou worden opgeheven. Hoewel opheffing nooit de bedoeling is geweest, bleef dat beeld hangen en bepaalde dit het verloop van de discussie.

Naar een eenvoudiger systeemDe zoektocht naar een integraal, veel eenvoudiger systeem met de juiste financiële prikkels werd gestart. “We begonnen met het idee om de zorgplicht te beleggen bij individuele schoolbesturen, zonder samenwerkingsverbanden. Het voorstel was: als je zelf niet een leerling kunt plaatsen, moet je in je eigen regio afspraken maken over wie het kind wél kan plaatsen. Dit zou betekenen dat ieder schoolbestuur zelf verant-woordelijk was voor de leerling. Over dit voorstel hebben zeker 10.000 mensen in een brede gespreksronde meegepraat.” Hier werd verzocht om de WSNS-samenwerkings-verbanden in stand te houden. Eerder was er juist nogal eens kritiek geuit op deze samenwerkingsverbanden. Toch was het verzoek om het behoud van deze verbanden begrijpelijk: “Zorgplicht bij individuele schoolbesturen zonder ondersteunend samen-werkingsverband betekent dat je elke keer dat een kind met een ondersteuningsvraag wordt aangemeld, opnieuw moet bedenken hoe je de ondersteuning gaat regelen. Zeker voor een klein bestuur zou de belasting bij een verwijzing naar het (V)SO wel heel groot worden. Daarnaast zouden we al het geld gelijk moeten verdelen. Scholen voor SBO en (V)SO zouden een hogere bekostiging krijgen van het bestuur waar de

26 27

Samenwerking moet nog verder groeien Samenwerken betekent dat je iets van je autonomie opgeeft, zegt Dominique van der Elst. “In dit geval om ervoor te zorgen dat alle kinderen een zo passend mogelijk onder-wijsaanbod krijgen. We hebben geprobeerd randvoorwaarden te creëren die goede kansen bieden voor samenwerking, en ruimte te laten voor eigen vormen van samen-werking in de regio. De wetgeving passend onderwijs laat veel ruimte aan besturen om per regio eigen keuzes te maken. En er zijn interessante prikkels. Als het lukt om meer kinderen te plaatsen in het reguliere onderwijs, is er bijvoorbeeld meer geld beschikbaar voor de ondersteuning op die scholen.”

Die vrijheid en prikkels leiden nog niet altijd tot goede samenwerking. Dominique van der Elst: “Er worden stappen gezet, maar het loopt niet overal soepel. Toch vind ik de uitwerking op regionaal niveau de beste oplossing. Dicht bij de scholen, leerlingen en ouders; de partijen die uiteindelijk met elkaar tot passend onderwijs moeten komen. Op basis van het oude systeem weten we dat een landelijke regeling onvoldoende maat-werk biedt. De regionale aanpak vraagt echter wel wat van de betrokken partijen. Ik had zelf gehoopt dat er sneller een cultuur zou ontstaan van samenwerken en elkaar aan-spreken. Je zou van schoolbesturen ook een intrinsieke drive tot samenwerking mogen verwachten. Zij hebben een maatschappelijke opdracht; ze zijn samen verantwoordelijk voor goed onderwijs voor alle kinderen in hun regio.”

Eén gezamenlijke visieDominique van der Elst: “Achteraf hadden we misschien meer aandacht moeten beste-den aan de term ‘passend onderwijs’. Omdat een passend aanbod tot stand komt in de regio, en (bijna) elke situatie anders is, was het lastig daar landelijk veel over te zeggen. Het gevolg daarvan was wel dat ik bijvoorbeeld op een reguliere school was waar men dacht dat ze kinderen nu eerder konden verwijzen naar het (V)SO. Terwijl sommige schoolbesturen dachten dat ze misschien geen kinderen meer mochten verwijzen. Ook ouders hadden hun eigen beelden bij dit begrip.”

Passend onderwijs wordt ook vaak verward met inclusief onderwijs. “Het doel van passend onderwijs was vanaf het begin: een passend onderwijsprogramma voor alle kinderen. Voor velen is dat het reguliere onderwijs, voor sommigen het speciaal onderwijs. De helft van de (V)SO-leerlingen volgt een diplomagericht programma. Dan moet het toch mogelijk zijn om meer kinderen een plek te geven in het regu liere onderwijs, al dan niet in samenwerking met het speciaal onderwijs?” Zo’n aanpak vraagt om visie en doorzettingsvermogen. Dominique van der Elst zag in Schotland hoe dat kan uitpakken. ”Of we nu bij een gemeente waren, op scholen of bij hulp-verlening, steeds kwam die gezamenlijke visie terug in de presentatie. En je zag ook in de scholen dat die visie de basis vormde voor het onderwijs en de ondersteuning aan leerlingen. Daar, in die samenwerking, liggen ook voor ons de kansen.”

de schouwburg waar de bijeenkomst zou plaatsvinden. We zagen in de verte mensen protesteren en zeiden tegen elkaar: ‘Hé, daar is iets aan de hand. Toen we dichterbij kwamen, bleek het voor ons te zijn. Een paar dagen later, weer onderweg, hoorden we van verre al lawaai en fluitjes en ik zei: ‘Ik denk dat we die kant op moeten!’ Ik kon mij de woede wel voorstellen, maar dit hadden we niet verwacht.”

Vlak voor het aantreden van het nieuwe kabinet was er overeenstemming over de ka-ders, maar door de bezuiniging kwam het traject in een andere dynamiek terecht. Het was moeilijk om nog gezamenlijk op te trekken en de verdere uitwerking van de wet-geving en invoering van passend onderwijs kwamen vooral bij OCW te liggen. “Nadat de bezuiniging van tafel was, is de samenwerking weer opgepakt.”

Regionale samenwerking Centraal onderdeel van de wetgeving was de inrichting van samenwerkingsverban-den. “We zijn eerst in gesprek gegaan over de regio-indeling. De zorgplicht ligt dan wel bij de schoolbesturen, maar om die waar te kunnen maken, is regionale samenwerking noodzakelijk. Binnen het VO waren er al 75 à 80 samenwerkingsverbanden en het beeld in het veld was dat dit aantal ook goed werkbaar zou zijn voor passend onder-wijs. We hebben per regio alle besturen uitgenodigd en besproken wie met wie wilde samenwerken. De kaders waren vooraf gesteld: het moest landelijk dekkend zijn, er mocht geen overlap in zitten. Daarom waren de WSNS-verbanden niet langer moge-lijk. Die waren vaak per denominatie georganiseerd, waardoor er in sommige steden wel zeven tot acht overlappende WSNS-verbanden waren. Dat is ondoenlijk als je afspraken moet maken met gemeenten en jeugdhulpverlening.”

ExperimentNadat in 2012 het kabinet viel en de bezuiniging van tafel ging, kwam er weer ruimte om de invoering van passend onderwijs gezamenlijk op te pakken. De invoering werd een jaar uitgesteld om het veld meer tijd te geven. “Een aantal samenwerkingsverbanden in oprichting was het hier niet mee eens. Zij waren druk bezig met de voorbereiding en zagen veel kansen in de nieuwe wetgeving. We hebben toen met drie samenwerkings-verbanden een experiment uitgewerkt op basis waarvan zij een jaar eerder van start konden. Dat was heel leerzaam voor de andere besturen en samenwerkingsverbanden, maar ook voor OCW, DUO, de inspectie en voor mij persoonlijk. Op de website passend onderwijs konden de ontwikkelingen op de voet worden gevolgd. Een jaar later, op 1 augustus 2014, is passend onderwijs ook in de rest van het land ingevoerd.”

Er is goed nagedacht over de inrichting van de governance voor de samenwerkings-verbanden. “Juist vanwege de complexiteit met de denominaties en de vrijheid van onderwijs. Het was zoeken naar een goede balans.”

28 29

Loes Ypma:

‘SNEL KNOPEN

DOORHAKKEN EN

DAN TERUG NAAR

DE KERN: HET BESTE

VOOR HET KIND’

De politiek én de samenleving waren bij de start hoopvol over de potentie van passend onderwijs. Maar tijdens de langdurige bestuurlijke discussie die daarna volgde, raakte het doel enigszins uit het oog. Loes Ypma vindt dat het speciaal onderwijs reguliere scholen met zijn expertise moet ondersteunen en dat beide onderwijssoorten naar elkaar toe moeten bewegen. Ouders en kinderen moeten liefst vanaf het begin worden betrokken bij de zoektocht naar een passende aanpak.

Loes Ypma kent de discussies over passend onderwijs vanuit twee invalshoeken. Zij

was ten tijde van de invoering Tweede Kamerlid voor de PvdA, met passend onderwijs

in haar portefeuille. En zij maakte de aanloop ervan mee als wethouder in Woerden. Na

een kortstondig voorzitterschap van Verus, profielorganisatie voor het christelijk onder­

wijs, is Loes Ypma nu wethouder in Almere. Hoewel zij momenteel geen onderwijs in

haar portefeuille heeft, is Almere voor ons thema een interessante stad. Hier hebben een

ambitieuze wethouder, een vooruitstrevend samenwerkingsverband en scholen samen

mooie combinaties gemaakt tussen onderwijsondersteuning en jeugdhulp.

30 31

Klagende oudersInmiddels lopen de mailboxen van de huidige Kamerleden vol met verhalen van kla-gende ouders. Terwijl juist de onvrede onder ouders de aanleiding was geweest om de werkwijze te veranderen. De positieve stemming van het begin sloeg om. Daarbij speelden ook andere factoren mee, zegt Loes Ypma. “Het feit dat docenten jarenlang op de nullijn hebben gezeten, en de werkdruk voor hen alleen maar toenam. En dat docenten nog heel veel zaken moeten organiseren die niet direct met onderwijs te maken hebben. We hadden gehoopt dat passend onderwijs minder administratieve taken met zich mee zou brengen. Helaas is dat nog niet het geval.”

Maar er worden ook dingen over passend onderwijs beweerd die niet kloppen. “Het is niet zo dat er bussen vol met leerlingen uit het speciaal onderwijs naar reguliere scho-len zijn gegaan. We mogen ook best met wat meer tolerantie en vanuit een inclusieve gedachte naar kinderen gaan kijken. In de klas zit altijd een kind waarvan de leerkracht het gedrag ‘lastig’ vindt. Als dit kind naar het speciaal onderwijs gaat, is er geheid een ander kind dat nu als het meest ingewikkeld wordt ervaren. Het is van groot belang dat leerkrachten binnen hun team met elkaar meedenken over hoe hiermee om te gaan. Een leven lang leren geldt ook voor leerkrachten: het is van belang je hierin bij te blijven scholen en onderling op scholen de kennis te delen. Bovendien is het van groot belang om vanaf het begin met ouders om tafel te gaan en open en eerlijk te blijven communiceren: wat kan de leerkracht? Wat kan de rest van de school? Wat kunnen ouders betekenen op school? Waar is extra ondersteuning of begeleiding voor nodig? Tenslotte is ieder kind mooi zoals het is en kunnen we wel wat meer kijken naar wat een kind wel, in plaats van niet kan. Zo kunnen kinderen groeien in hun kwaliteiten, ook als dit een aanpassing van hun individuele lesprogramma vraagt.”

‘We mogen best met wat meer tolerantie en vanuit een inclusieve gedachte naar kinderen gaan kijken’

De juiste toolsLoes Ypma vindt dat gemeenten hun rol nog niet zo goed oppakken. Toch ligt daar wel degelijk een sleutel: “Voor een kind hoort niet de jeugdzorg bij thuis en passend onder wijs bij school; een kind leidt één samenhangend leven. Volgens mij moet je dat-gene wat er thuis gebeurt, ook zo goed mogelijk op school door laten lopen en daar één geheel van maken. Het gaat vaak om kinderen met een gebruiksaanwijzing. Als je de juiste aanpak kiest, help je die kinderen om goed mee te komen. We kunnen niet van het onderwijs verwachten dat ze alle tijd hebben om per kind maatwerk te leve-ren. Maar als leerkrachten de juiste tools aangereikt krijgen, hebben zij net wat meer in handen om goed in te spelen op bepaalde kinderen.”

In 2012 heerste er in de Tweede Kamer een sfeer van positivisme, hoop en verwach-ting, schetst Loes Ypma. Na de Tweede Kamerverkiezingen van september trad in november het kabinet-Rutte II aan. Vlak daarvoor, in oktober, nam het gedoog kabinet onder enige aarzeling nog de Wet passend onderwijs aan. In de daaropvolgende periode trad al een aantal artikelen in werking, zoals het instellen van de samen-werkingsverbanden. Maar de grootste wijziging was in augustus 2014 de invoering van de zorgplicht bij de scholen.

“Ik hoopte vooral dat het door de wet makkelijker zou worden voor kinderen om zon-der al te veel rompslomp snel de juiste zorg te krijgen”, zegt Loes Ypma. “En ook dat het verschil tussen speciaal- en regulier onderwijs zou verkleinen en er meer samenge-werkt zou gaan worden.”

Niet alleen de Tweede Kamer geloofde dat deze systeemwijziging de juiste verande-ring teweeg zou brengen. “Als Kamerlid had ik veel contact met allerlei mensen in het land, en ik merkte dat ook zij hoopvol waren. Ouders dachten: ‘Nu gaat het helemaal goed komen met mijn kind’.”

Erg bestuurlijk en ingewikkeldIn 2014 is de wetgeving ingevoerd. “Aanvankelijk ging iedereen voortvarend aan de slag. Maar al snel kwam er een grote bestuurlijke discussie over wie waarover ging. Het doel raakte uit het oog: zorgen dat kinderen de juiste hulp krijgen, twee onder-wijssoorten dichter bij elkaar brengen en het voor ouders makkelijker maken om de juiste onderwijsondersteuning te krijgen. Ik vond dat het allemaal wel erg bestuurlijk en ingewikkeld werd gemaakt.”

‘Is het wijs dat een schoolbestuur dat zitting heeft in het bestuur van het samenwerkingsverband, beslist over iets wat in een eigen school is geëscaleerd?’

Er is vooraf, vindt zij nu, onvoldoende nagedacht over de governance van samenwer-kingsverbanden. “Nu keurt de slager zijn eigen vlees. Dat is achteraf bekeken niet handig geregeld. Is het wijs dat een schoolbestuur dat zitting heeft in het bestuur van het samenwerkingsverband, een besluit neemt over iets wat in een eigen school is geëscaleerd? Hebben we die macht of doorzettingsmacht wel in het belang van de kinderen geregeld?”

32 33

Ook het speciaal onderwijs zal moeten bewegen, vindt Loes Ypma. “Ik hoor dat er relatief veel kinderen met zwaardere problematiek naar reguliere scholen gaan. Ik vind dat het speciaal onderwijs het reguliere onderwijs moet ondersteunen met ob-servaties, trainingen en andere deskundigheidsbevordering. De school kan niet alles alleen; de professionaliteit die bij het samenwerkingsverband zit, moet zo goed moge-lijk worden gekoppeld aan de deskundigheid die op scholen aanwezig is. Het speciaal onderwijs moet echt richting regulier bewegen en andersom.”

Ouders en kinderen betrekkenEn, voegt Loes Ypma daaraan toe, ouders en kinderen moeten vanaf het begin worden betrokken bij de zoektocht naar een passende aanpak. Ze vindt ook dat de beno-digde ondersteuning direct geleverd moet kunnen worden. “Op dat punt zie je dat samenwerkingsverbanden voor allerlei verschillende modellen hebben gekozen. Alle ondersteuning wordt verzorgd vanuit het samenwerkingsverband, of is juist volledig gedecentraliseerd bij de scholen. En daartussen zitten nog allerlei varianten. Daar-door moet per samenwerkingsverband worden uitgezocht wat de mogelijkheden zijn. Dat maakt de zaak wel ingewikkeld.”

‘We zijn alleen nog maar bezig geweest met de grote transities, maar om passend onderwijs in de praktijk te laten landen is echt transformatie nodig’

Op systeemniveau is passend onderwijs grotendeels geregeld, zegt Loes Ypma, alleen in de praktijk nog niet. “Maar de verschillende partijen moeten ook wel de ruimte ge-bruiken die het systeem hun biedt. Dat gebeurt nog onvoldoende. We zijn alleen nog maar bezig geweest met de grote transities, maar om passend onderwijs in de praktijk te laten landen is echt transformatie nodig. Daar is nog wel een jaar of vier voor nodig. Er is echter geen alternatief. Over de idealen achter passend onderwijs zijn we het eens. Er is nog wel discussie over de verschillende modellen, over of al het geld naar de scholen moet of bij de samenwerkingsverbanden moet blijven. Laten we daar snel over besluiten en teruggaan naar waar het ons om begonnen was: het beste voor het kind.”

34 35

Passend onderwijs: een wicked problem

Ten tijde van de invoering stond passend onderwijs in onderzoeksland al wel bekend

als een wicked problem. Over dit lastige type beleidsissues zegt de ECPO:

“Dat zijn issues die in meerdere opzichten controversieel en lastig te ‘temmen’ zijn. In technische zin bijvoorbeeld zijn deze issues niet goed tastbaar en meetbaar te maken. In ethische zin gaan ze gepaard met overtuigingsstrijd. Dat wordt versterkt door institutionele omstandigheden: indien de media of toezichthouders actief zijn en opletten, en als er kans is op politiek gedoe of electorale schade, dan is het lastig om beredeneerd een oplossing te genereren. Passend onderwijs lijkt een bijzonder ‘wicked’ of weerbarstig beleidsdossier te zijn. Die weerbarstigheid heeft drie kanten, die door de jaren heen tijdens het zoekende beleidsproces steeds de kop op steken.

In de eerste plaats is Passend onderwijs een ideologisch omstreden issue. Verschillende belanghebbenden denken verschillend over de gewenste aanpak van de vermeende problemen. Vooral de spanning tussen afzondering (hulp buiten reguliere kanalen aan zorgleerlingen met specifieke onderwijsbehoeften) en vermaatschappelijking (ondersteuning binnen reguliere kanalen zoals scholen voor primair en voortgezet onderwijs) valt op. In hoeverre is de zorg voor en het onderwijs aan zorgleerlingen een kwestie van ‘normale’ dienstverlening?

Ten tweede is Passend onderwijs een belastend issue. De aanpak van zorgleerlingen kost niet alleen geld, zeker met groeiende aantallen zorgleerlingen, maar ook veel capaciteit. Uit de reconstructie van de ECPO blijkt dat Passend onderwijs voor een belangrijk deel afhangt van de professionalisering van leraren en docenten. Zowel binnen als buiten reguliere kanalen moet er door besturen, scholen, onderwijspersoneel en hulpverleners veel worden geïnvesteerd in de aanpak van problemen. Dat geldt in het bijzonder binnen reguliere kanalen, zoals de school, wanneer van leerkrachten wordt verwacht dat ze extra vaardigheden hebben om ermee om te gaan. In hoeverre is Passend onderwijs een specialisme, dat specialistische deskundigheid van professionals vereist?

In de derde plaats is Passend onderwijs een issue dat zich relatief autonoom ontwikkelt: wie in aanmerking komt als zorgleerling, en wie, met andere woorden, in die categorie valt, en in welke mate er extra zorg nodig is, is niet alleen lastig te bepalen via een al dan niet uniforme indicatiestelling, maar voltrekt zich ook los van de dienstverlening. En hoe komt het dat blijkbaar steeds meer kinderen in de categorie ‘zorgleerlingen’ of in ‘cluster 4’ (kinderen met gedragsstoornissen) vallen, en dat het

2. EEN ONRUSTIGE INVOERING

“De waarheid is nooit precies zoals je denkt dat hij zou zijn” - Johan Cruijff

De wetgeving was tot stand gekomen in een wirwar van kabinetten en verschillende doelstellingen op verschillende niveaus. Het begrip ‘passend onderwijs’ riep een scala aan verwachtingen op, met talloze meningen over wie er nu feitelijk tot de doelgroep van passend onderwijs behoorde.

Meningen varieerden van het ene uiterste (passend onderwijs is synoniem voor goed onderwijs en gaat dus over alle leerlingen) tot het andere (het gaat juist om een klein percentage leerlingen met een zware, extra ondersteuningsbehoefte). Er bestond geen helderheid of algemene consensus over de doelgroep. Een richtinggevende definitie voor het begrip passend onderwijs ontbrak. Ook de wetteksten uit 2012 geven geen duidelijkheid over wat passend onderwijs precies zou moeten zijn.19 Beleidsbepalers hebben nooit een centrale definitie met toetsbare doelstellingen van passend onderwijs gegeven. De precieze invulling werd overgelaten aan de sector, het onderwijsveld. De samenwerkende schoolbesturen mochten het met elkaar na-der invullen. Er werd geaccepteerd dat er verschillende verschijningsvormen zouden ontstaan, naar analogie van de decentralisaties in andere beleidsdomeinen. Nu, jaren later, wordt dat nog steeds onderkend; een decentralisatie betekent gewoonweg dat er regionale verschillen zijn. Dat is namelijk het logische gevolg van regionalisering en maatwerk. De gedachte erachter is voor de hand liggend: de ene regio is de andere niet. Een maatregel die goed werkt in Rotterdam, hoeft niet te werken in Assen.

19 Staatsblad 2012, nr. 533.

36 37

wisselen over passend onderwijs. De bijeenkomst was een opmaat naar een stand-puntbepaling van de raden richting de formele evaluatie van passend onderwijs die in 2020 zal plaatsvinden. Prof. dr. Sietske Waslander noemt het tijdens die bijeenkomst een ‘kruipend concept’.25 Ze zegt er dit over:

“Passend onderwijs wordt, zo constateren wij – zoals sociale wetenschappers dat noemen – een ‘kruipend concept’. En dat betekent dat er steeds meer betekenissen dat begrip in wandelen. Dat zit hem in twee dingen, voordat we het over passend onderwijs hadden was er sprake van zorgleerlingen. Daarvan was vrij helder wie een zorgleerling was en wie niet. Zorgleerling vinden we een naar, stigmatiserend woord. We gingen het hebben over passend onderwijs. En passend onderwijs schept hele hoge verwachtingen. Passend onderwijs gaat over iedereen, het gaat over alle leerlingen. Het gaat niet alleen meer over leerlingen die iets extra’s nodig hebben, maar iedereen heeft recht op passend onderwijs. Dus de hele beleidsontwikkeling van passend onderwijs valt eigenlijk in een veel bredere ontwikkeling van ‘Onderwijs op maat’, ‘Gepersonaliseerd leren’, iets waar iedereen eigenlijk recht op zou moeten hebben. En dus gaat passend onderwijs over alles en iedereen. Het andere punt van dat kruipende concept is dat er niet alleen meer leerlingen dat concept binnen komen wandelen, maar dat er ook steeds meer ontwikkelingen dat concept binnen wandelen. Je zou kunnen zeggen ‘Passend onderwijs is ook een beetje het kanariepietje in de kolenmijn’. Als het niet goed gaat, zie je dat misschien wel als eerste in het onderwijs aan wat wij vroeger zorgleerlingen noemden. Goed voorbeeld is het lerarentekort. Op het moment dat er te weinig leraren zijn, waardoor er onervaren mensen voor de klas staan, veel wisselingen zijn, de intern begeleider niet zijn werk kan doen maar voor de klas staat, dan lijkt het misschien op een school of dat het lerarentekort is getackeld, gemanaged, maar dat betekent natuurlijk wel degelijk iets voor de draagkracht in die school voor leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften. Vergelijkbare dingen zien we ook met andere ontwikkelingen, maar het lerarentekort is wel heel erg concreet. Dus we kunnen zeggen: het ligt aan passend onderwijs dat het niet kan, maar je kan ook zeggen dat het lerarentekort een onderliggend vraagstuk is. Wij als onderzoekers zeggen wel eens: Passend onderwijs steunt eigenlijk op een aantal pijlers in de school. En op een aantal plekken zien we dat die pijlers steeds meer afbrokkelen en dat uit zich bij passend onderwijs, maar je kunt je afvragen of daar het probleem zit.”

25 Waslander, 2018.

aantal leerlingen dat geïndiceerd wordt voor speciale zorg maar blijft groeien, staat ook los van de dienstverlening als zodanig.” 20

Volgens de onderzoekers konden in 2011 deze drie kenmerken van het passend

onderwijs verklaren waarom er veel bestuurlijke drukte was met maar weinig

inhoudelijke voortgang. Passend onderwijs was volgens hen op dat moment

afhankelijk van (maatschappelijke) ontwikkelingen buiten de invloedssfeer van het

dossier om. In 2013 voegde de ECPO in haar eindrapport daar nog eens aan toe dat

passend onderwijs alle kenmerken heeft van een moeilijk te beïnvloeden en moeilijk te

beoordelen stelselwijziging met onscherpe doelen die verschuiven in de tijd.21

In het vorige hoofdstuk werd de aarzeling van enkele bewindslieden over de invoering al zichtbaar. Maar ook aan de hand van het grote aantal adviezen, en niet alleen uit de inhoud ervan, kan worden geconcludeerd dat er op zijn minst flinke twijfels waren bij de beleidsmakers en bewindslieden over de beleidsinstrumenten en de doelstelling en.22

Meerjarig onderzoek: Evaluatie Passend Onderwijs In 2012 werd het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) opgericht. Het NRO kreeg de taak onderwijsonderzoek te coördineren en te financieren om zo de verbinding tussen de onderwijspraktijk en onderzoek te verbeteren. Het NRO gaf een consortium van acht onderzoeksinstituten23 opdracht het meerjarige evaluatie-onderzoek ter hand te nemen onder de noemer ‘Evaluatie Passend Onderwijs’. Het ging om een uitgebreid onderzoeksprogramma om de werking, invloed en gevolgen van passend onderwijs vanaf het begin in beeld te krijgen. In een van de eerste pu-blicaties van het consortium, ‘Stand van zaken Evaluatie passend onderwijs, deel 1: Beginsituatie en vooruitblik’, uit 2016 stond dat passend onderwijs zich laat karakte-riseren als ‘veelsoortig, veelomvattend en complex’.24

Dit wetenschappelijk oordeel van het NRO heeft standgehouden. De sectorraden PO-Raad en VO-raad organiseerden in april 2019 een bijeenkomst met verschillende bestuurders, beleidsmakers, uitvoerders en belanghebbenden om van gedachten te

20 Bekkers, Noordegraaf, Waslander, De Wit, 2011.21 ECPO, 2013.22 De ECPO heeft in de zes jaar tijd van haar bestaan tien adviezen, gebaseerd op 24 onderzoeken uitgebracht. 23 Kohnstamm Instituut, KBA Nijmegen, TIAS School for Business and Society, Rijksuniversiteit Groningen, orthopedagogiek, CED, Oberon. In de eerste fase van het evaluatieprogramma (2014 t/m 2017) maakten ook ITS, NCOJ en Hogeschool Windesheim deel uit van het consortium.24 Ledoux, 2016.

38 39

Maar de wettelijke opdracht voor de samenwerkingsverbanden was in elk geval wel concreet. Samenwerkingsverbanden kregen vier taken te vervullen:27

1. Het vaststellen van een ondersteuningsplan.2. Het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en

ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen.3. Het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het onderwijs aan een

speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.

4. Het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.

Dit alles had als doel een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen scholen te realiseren zodat leerlingen een ononderbroken ontwik-kelingsproces konden doorlopen en leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs zouden krijgen.

Dit was de situatie waarin passend onderwijs van start ging. Er waren geen vast-omlijnde landelijke doelen en resultaten. Er was ook geen goed uitgekristalliseerde, voorgeschreven organisatievorm van de samenwerking van schoolbesturen. Er was wel een relatief concrete opdracht voor de samenwerkingsverbanden. Hier moest het veld mee aan de slag.

De pijlers van passend onderwijsWeliswaar waren er geen heldere doelen in de wetteksten opgenomen, in de Memorie van Toelichting28 stonden evengoed zes algemeen geformuleerde doelstellingen die golden als voorwaarden om het nieuwe systeem te laten slagen. Het ging om (1) bud-gettaire beheersbaarheid en transparantie, (2) geen thuiszitters, (3) minder bureau-cratie, (4) het vervallen van de noodzaak tot het labelen van kinderen, (5) handelings-bekwame leraren en (6) de afstemming met andere sectoren.

Ook werden de vier belangrijke pijlers onder het nieuwe systeem genoemd: de zorgplicht, het schoolondersteuningsprofiel, de samenwerkingsverbanden en als bijzondere pijler het referentiekader. In het kader op bladzijde 42 en 43 worden ze alle vier toegelicht.

27 Staatsblad 2012, nr. 533.28 Tweede Kamer, 33 106, nr. 3 Memorie van Toelichting, 2011.

Uitgangspunten voor samenwerkingsverbandenSamenwerkingsverband: een woord voor een construct waarvan je je kunt afvragen of het wel passend is bij de opdracht passend onderwijs. Bij het ontleden van het begrip in ‘samenwerken’ en ‘verband’ springt de vrijwilligheid eruit. Samenwerken gebeurt in de regel vrijwillig en er wordt voor gekozen omdat men samen beter een bepaald resultaat kan bereiken. Een verband kan een stevige constructie betekenen – ‘een verbinding waardoor een sterke constructie ontstaat’ – maar net zo goed een set losse afspraken zoals bijvoorbeeld in ‘besproken in Europees verband’. Samenge-voegd tot samenwerkingsverband gaat het over niets meer of minder dan afspraken over de manier waarop partijen samenwerken.

In passend onderwijs kwam de samenwerking van schoolbesturen niet vrijwillig en vanzelfsprekend tot stand. Die werd door de overheid opgelegd. Afspraken binnen samenwerkingsverbanden passend onderwijs konden variëren van minimaal (de wet-telijk verplichte taken) tot een uitgebreide set aan onderlinge beleidsafspraken. Dat laatste gebeurde vooral als schoolbesturen echt meerwaarde zagen in samenwerking voor het gezamenlijke en grotere maatschappelijke doel. In deze situaties was ‘samen-werkingsverband’ toch wel een toepasselijke term. De invulling ervan zou nogal uit-een gaan lopen in de circa 150 samenwerkingsverbanden passend onderwijs.

Naast samenwerkingsverband werd de term structuur gebruikt voor het samen-werkingsverband. Uit de Memorie van Toelichting bij de wet (2012):

“Om als school de zorgplicht te kunnen waarmaken, werken de scholen samen in regionaal ingedeelde samenwerkingsverbanden. Waar voorheen aparte structuren bestonden voor lichte en zware ondersteuning, zullen alle reguliere scholen en scholen voor speciaal (voortgezet) onderwijs, behoudens instellingen voor cluster 1 en 2, nu samenwerken in één structuur, de regionale samenwerkingsverbanden (…).” 26

Het samenwerkingsverband werd dus de term voor een nieuwe structuur van samen-werkende schoolbesturen voor regulier en speciaal onderwijs dat ten dienste stond van het nieuwe systeem van passend onderwijs. Met deelnemers die verplicht moes-ten gaan samenwerken maar elkaar nog niet goed kenden, in een nieuw onduidelijk systeem.

26 Tweede Kamer, 33 106, nr. 3 Memorie van Toelichting, 2011.

40 41

Het samenwerkingsverband beoordeelt of een leerling toelaatbaar is tot het

(voortgezet) speciaal onderwijs. Ouders kunnen tegen deze beslissing bezwaar

aantekenen en indien zij dat nodig vinden bij de rechter in beroep gaan.30

Het referentiekader

Schoolbesturen, vertegenwoordigd door de PO-Raad, VO-raad, MBO Raad en AOC

Raad, kregen de ruimte om passend onderwijs zelf nader in te vullen, complementair

aan de wet. Dat gebeurde via het Referentiekader passend onderwijs (2013).31 Dat

was tegelijkertijd de verklaring waarom de overheid onduidelijk bleef over hoe

passend onderwijs er in de praktijk uit zou gaan zien. Hier was het onderwijsveld zelf

debet aan, vanuit de sterke wens uit de sector om een groot deel van de regie zelf in

handen te houden. Om voldoende vertrouwen in de werking van het referentiekader

te genereren werd gezorgd voor ‘bestuurlijke verankering’ ofwel commitment van

schoolbesturen die aangesloten waren bij de raden, door de relatie te leggen tussen

het referentiekader en de codes goed bestuur van de sectororganisaties.

In het referentiekader werd beschreven wat werd bedoeld met basisondersteuning

(ondersteuning die iedere school zou moeten kunnen bieden) en met extra

ondersteuning (ondersteuning door het speciaal onderwijs of door het

samenwerkingsverband, eigenlijk alle vormen van ondersteuning die de

basisondersteuning overschrijden). De visie van de sectorraden op passend

onderwijs kwam in meer onderwerpen naar voren, zoals het belang van goed

onderwijs, het dekkend aanbod van extra ondersteuning, de inrichting van de

samenwerkingsverbanden en de verdeling van de middelen. Dit alles in de vorm van

handvatten voor de scholen en samenwerkingsverbanden.

Knelpunten bij de invoeringHet ministerie van OCW had de Kamer plechtig beloofd de voortgang te zullen mo-nitoren, ook al omdat vooraf een aantal rapporten met kritische kanttekeningen was verschenen. Vele rapporten en adviezen zouden nog volgen, over een veelheid aan onderwerpen behorend bij passend onderwijs.

De beloofde monitoring van de invoering van het proces van passend onderwijs kreeg onder andere vorm in voortgangsrapportages van het ministerie. Maar er was meer. De overheid bood begeleiding, onder andere in digitale vorm. Begin 2012 werd de

30 Tweede Kamer, 33 106, nr. 3 Memorie van Toelichting, 2011. 31 PO-Raad, VO-raad, AOC Raad, MBO Raad, 2013.

De vier pijlers onder het nieuwe systeem

De zorgplicht

Het bevoegd gezag van een schoolorganisatie is ervoor verantwoordelijk

dat een leerling met extra ondersteuningsbehoefte deze ondersteuning ook

daadwerkelijk krijgt. Bij aanmelding door ouders van hun kind met een extra

ondersteuningsbehoefte op de school van hun keuze, heeft deze school de plicht dit

kind een zo goed mogelijke plek in het onderwijs te bieden. Als de school zelf geen

passend onderwijs kan bieden, heeft de school de verantwoordelijkheid om een zo

goed mogelijke plek op een andere school aan te bieden. Ouders hoeven op deze

manier niet zelf alle scholen af om een plek voor hun kind te vinden.29

Het schoolondersteuningsprofiel

Iedere school heeft een schoolondersteuningsprofiel (SOP) dat door de

schoolbesturen wordt vastgesteld. Zo wordt duidelijk voor met name ouders welke

ondersteuning door een school aan de leerlingen beschikbaar wordt gesteld. Hier is

een rol voor de medezeggenschapsraad van iedere school: deze heeft adviesrecht bij

de vaststelling van het schoolondersteuningsprofiel.

De samenwerkingsverbanden

Scholen werken samen in regionaal ingedeelde samenwerkingsverbanden om als

school de zorgplicht ook echt waar te kunnen maken. Reguliere scholen en scholen

voor speciaal (voortgezet) onderwijs, werken samen in één structuur, de regionale

samenwerkingsverbanden. Het samenwerkingsverband krijgt de beschikking

over de middelen voor de lichte en zware ondersteuning in het onderwijs. Het

ondersteuningsplan waarin het beleid en de besteding van de (lichte en zware)

ondersteuningsmiddelen is opgenomen is leidend voor de uitvoering van passend

onderwijs op een manier die ook regionaal passend is. Voor ouders en leraren

is medezeggenschap op dit belangrijke ondersteuningsplan geregeld via de

ondersteuningsplanraad (OPR).

Het samenwerkingsverband werkt samen met gemeenten om de ondersteuning af

te stemmen op de jeugdzorg en de andere vormen van zorg die door de gemeente

worden gerealiseerd via het Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO).

29 Tweede Kamer, 33 106, nr. 3 Memorie van Toelichting, 2011.

42 43

de tijd zou geven om de ondersteuning zo in te richten dat die zou passen bij de

beschikbare middelen. Zo zou in 2020 ieder samenwerkingsverband uiteindelijk

uitkomen op het beoogde eigen vaste ondersteuningsbudget.

In opdracht van de PO-Raad en de VO-raad deed adviesbureau Infinite Financieel

onderzoek naar de effecten van de verevening. Dat resulteerde in april 2018 in het

rapport ‘Verevening zware ondersteuning, een tussenbalans’.33 Een van de vragen

van dit rapport was: lukt het de samenwerkingsverbanden met een grote negatieve

vereveningsopdracht eigenlijk om hier op een ‘goede’ manier mee om te gaan? Infinite

vond vanuit de harde factoren (omvang samenwerkingsverband, krimp of niet en

financiële positie) geen verklaringen waarom het ene samenwerkingsverband er beter

in slaagde om te gaan met de negatieve verevening dan het andere.

Halverwege 2013 werden al kwalitatieve verschillen tussen samenwerkingsverbanden gesignaleerd.34 Het ging om drie groepen: de pioniers, een grote middengroep en een groep waar nog zorg bestond over de voortgang van de bestuurlijke inrichting. Aan het eind van 2013 was de belangrijkste conclusie dat extra inzet nodig was om de in-voering in het jaar erop, het invoeringsjaar, te laten slagen.35 Ouders en leraren waren tot dan toe echt onvoldoende betrokken geweest. Om te leren van de good practices van de pioniers werden hun ervaringen verzameld en verspreid.36 Marja van Leeuwen, toen pionier, en nog steeds directeur van samenwerkingsverband Helmond-Peelland VO, blikt in dit boek nog eens terug op die tijd. Haar verhaal vindt u vanaf bladzijde 74.

De ondersteuningsplannen van de 152 samenwerkingsverbanden lieten aan de vooravond van de invoering veel verschillen zien. Dat was aanvankelijk niet erg, want diver siteit zorgde voor een goede aansluiting bij de lokale situatie. Veel samen-werkingsverbanden kozen voor een korte looptijd van hun eerste ondersteuningsplan (van een of twee jaar) zodat zij de eerste jaren hun beleid op basis van eerste ervarin-gen konden aanpassen. Omdat iedere regio passend onderwijs op eigen wijze invulde, vroeg dit ook van OCW maatwerk en een lerende aanpak. Er was immers geen lande-lijke blauwdruk voor passend onderwijs.37

33 Venemans & De Wit, 2018.34 Dekker, 18 juni 2013. 35 Dekker, 10 december 2013. 36 Een leuke uitgave van OCW is het in 2014 verschenen boekje ‘Eerste ervaringen passend onderwijs’ met blogs van de samenwerkingsverbanden Sterk VO, Zuid-Kennemerland PO en Helmond-Peelland VO. Zij startten al op 1 augustus 2013 met passend onderwijs.37 Het ‘Plan van aanpak passend onderwijs 2014-2020’ (bron: OCW, juni 2014) dat het ministerie in nauw overleg met de sector, vak- en ouderorganisaties had ontwikkeld, moest de samenwerkings - verbanden helpen de doorontwikkeling van passend onderwijs te stimuleren en te ondersteunen.

website passendonderwijs.nl gelanceerd. Er kwam een periodieke nieuwsbrief, waar nodig aangevuld met een extra ‘nieuwsflits’. Een flinke hoeveelheid ambtenaren stond klaar om vragen uit het veld te beantwoorden. OCW zorgde voor accountmanagers, die in direct contact stonden met de samenwerkingsverbanden in oprichting. Ruim voor de invoering van de wet werd de website van het ministerie maandelijks zo’n 20.000 keer bezocht.

De eerste voortgangsrapportage van VVD-staatssecretaris Sander Dekker dateert van anderhalf jaar voor de invoering van de wet en schetst welke mijlpalen behaald moes-ten worden tot 2020, het jaar dat de verevening moest zijn gerealiseerd. De belang-rijkste drie mijlpalen van de eerste fase waren: uiterlijk 1 november 2013 moest een rechtspersoon voor elk samenwerkingsverband zijn ingericht, uiterlijk 1 mei 2014 moest het vastgestelde ondersteuningsplan worden ingediend bij de inspectie en van-af 1 augustus 2014 ging de zorgplicht voor schoolbesturen in.

De verevening

Als een donkere wolk hing de verevening boven passend onderwijs. Historisch gezien

waren er aanzienlijke verschillen ontstaan in de ondersteuningsbudgetten per regio,

omdat er grote verschillen waren in het aantal leerlingen met een rugzakje (lgf) of

(V)SO-indicatie. Al in juni 2010 bood de ECPO aan minister Rouvoet het advies

‘Verevening als verdeelmodel voor bekostiging van speciale onderwijszorg’ aan.32

Het advies luidde dat het beschikbare budget het best via een vereveningsmodel kon

worden verdeeld. Dat was zowel objectief als transparant en eenvoudig uit te voeren.

Belangrijke overweging was ook dat strategisch gedrag niet mogelijk zou zijn, en

slecht gedrag op het gebied van ondersteuning aan leerlingen (een toename van de

zorgvraag) niet zou leiden tot toekenning van extra middelen. Het maakte vooral een

einde aan de historisch gegroeide scheve verhoudingen in de regionale verdeling van

het beschikbare bedrag voor speciale onderwijszorg in Nederland.

Hoewel de eerder aangekondigde bezuiniging op het speciaal onderwijs niet doorging,

werd de keuze om te gaan verevenen in verschillende getroffen regio’s – met name in

het oosten en zuiden van Nederland – wel degelijk als bezuiniging ervaren. Feitelijk

gezien was de verevening niets meer of minder dan het gelijk over het land verdelen

van de middelen voor de zware ondersteuning, gebaseerd op een ander verdeelmodel,

namelijk het totaal aantal leerlingen per regio. Over een periode van vijf jaar (2015-

2020) werd een overgangsregeling ingesteld die de nieuwe samenwerkingsverbanden

32 ECPO, 2010.

44 45

De samenwerkingsverbanden waren bezig de ‘witte vlekken’ in te vullen. Een voor de hand liggend gebied waar veel van samenwerking werd verwacht, was dat van de scholen voor regulier en speciaal onderwijs, nu partners geworden in één samen-werkingsverband. Het (V)SO had de kennis over begeleiding van kinderen die extra ondersteuning nodig hebben. Door deze expertise in het regulier onderwijs in te zetten, konden kinderen met ondersteuningsbehoeften dichter bij huis blijven, zo was de ge-dachte. Maar deze manier van samenwerken kwam maar traag op gang. Scholen binnen het samenwerkingsverband kenden elkaar en elkaars expertise nog onvoldoende. Het ministerie stimuleerde deze samenwerking door via de website en nieuwsbrieven goe-de voorbeelden te verspreiden, waarvan andere scholen en samen werkingsverbanden konden leren. De PO-Raad, VO-raad en LECSO boden ook extra ondersteuning om de onderlinge samenwerking in samenwerkingsverbanden te bevorderen.

Het rapport ‘Richting en inrichting van samenwerkingsverbanden passend onderwijs’ van de onderzoekers van Sardes uit maart 2015 liet ondertussen zien hoe samenwer-kingsverbanden van elkaar verschilden.40 Er waren bijvoorbeeld verschillen op het gebied van bestuurlijk-organisatorische inrichting, organisatie van de ondersteuning, toewijzing, uitvoering, monitoring en evaluatie van de extra ondersteuning. Leiding-gevenden van de jonge samenwerkingsverbanden waren vanaf de start interessante respondenten voor de onderzoekers. Deze groep zag in 2015 een aantal belangrijke faalfactoren bij de uitvoering van passend onderwijs in de praktijk. Het strategisch of calculerend gedrag van bestuurders en directies van scholen, zeker in gebieden met een vereveningsopdracht, en de autonomie van schoolbesturen vormden in de ogen van leidinggevenden van samenwerkingsverbanden een aanzienlijk risico. Dat gold ook voor de mate van deskundigheid van leraren, voor de demografische ontwikkelin-gen in de regio en de landelijke wet- en regelgeving zelf.

Leidinggevenden van samenwerkingsverbandenDe aangestelde leidinggevenden van de nieuwe samenwerkingsverbanden verschilden nogal in hun functieprofiel en opdracht. Al naar gelang de visie van schoolbesturen op de inrichting van het samenwerkingsverband werden er coördinatoren, directeuren en enkele (onafhankelijke) directeur-bestuurders aangesteld. Het leidinggeven vond vaak plaats op twee niveaus: het managen van de bureauorganisatie van het samenwer-kingsverband en het leidinggeven aan het netwerk van samenwerkende scholen en schoolbesturen.41 Daarnaast was met de komst van de nieuwe wetgeving het netwerk flink uitgebreid. Met gemeenten, wijkteams, jeugdhulp en andere partijen moesten intensieve contacten worden gelegd. Wat van hen gevraagd werd, was dus niet gering:

40 Beekhoven & Jepma, 2015.41 Dekkers en Benjamins, 2016.

Informatieachterstand en klachtenIn maart 2014 was de staatssecretaris nog optimistisch over het herstel van de informa-tieachterstand van met name de leraren, omdat passend onderwijs tenslotte nog moest starten.38 Het zou in de klas pas na invoering merkbaar worden. Maar leraren hadden wel een toenemende behoefte aan duidelijkheid over de toekomst, en dan het liefst van hun eigen schoolleiding die beter dan zij op de hoogte was van alle ontwikkelingen rond passend onderwijs. Er werd een ‘week van passend onderwijs’ georganiseerd om extra aandacht voor het onderwerp te genereren. De website van het ministerie trok inmid-dels meer dan 50.000 bezoekers per maand en 10.000 mensen waren geabonneerd op de nieuwsbrief van OCW. Er was een Twitteraccount met ruim 2600 volgers en op Face-book was een community gestart met een spreekuur. Ondanks de inzet van het ministerie, sector-, vak-, en ouderorganisaties bleef de infor-matieachterstand bij vooral leraren en ouders bestaan. Zij wisten niet waar ze precies aan toe waren. Het Steunpunt passend onderwijs 5010 van Balans/NVA kreeg de vraag om misstanden rond passend onderwijs te verzamelen om zo een beeld te vormen van de grootste knelpunten. Dit steunpunt zag dat onvoldoende duidelijk was welke rechten en plichten ouders hadden, hoe de verschillende verantwoordelijk heden belegd waren en hoe de ondersteuning vorm was gegeven. Ouders vertelden dat kinderen geweigerd werden op scholen, vanwege hun stoornis. Een kwalijke zaak, dit was nu juist niet de bedoeling.

Dekkend aanbodDe balans van één schooljaar passend onderwijs werd opgemaakt in juni 2015 in de zevende voortgangsrapportage.39 Iedereen begon een beetje te wennen aan de wet- en regelgeving. De samenwerkingsverbanden gebruikten de ruimte die passend onderwijs hun bood. Het was natuurlijk nog veel te vroeg om te zien of scholen en samenwer-kingsverbanden de doelen van passend onderwijs echt zouden bereiken.

“Het is logischerwijs nog niet alle samenwerkingsverbanden gelukt een dekkend aanbod van voorzieningen te ontwikkelen. Maar daar waar een dekkend aanbod ontbreekt, wordt serieus naar maatwerk gezocht, en dat lukt in de meeste gevallen.”

Aldus staatssecretaris Dekker, die concludeert dat de start van passend onderwijs goed is verlopen.

38 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014. 39 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2015.

46 47

om in elke regio een sluitende thuiszittersaanpak te realiseren. De landelijke aanjager van dit pact werd Marc Dullaert, voormalig Kinderombudsman, die de klus voort-varend aanpakte.

Rinda den Besten, voorzitter van de PO-Raad riep in datzelfde jaar – 2016 – een coali-tie bijeen van partijen uit het onderwijsveld en het jeugdzorgdomein. Dit zou later de coalitie Onderwijs, Zorg en Jeugd worden, waaraan een groot aantal landelijke orga-nisaties deelnam.44 (Lees ook het interview met Illya Soffer, directeur van Ieder(in), vanaf bladzijde 118.)Tijdens de oprichtingsvergadering werden twee dingen erg duidelijk: de verschillende domeinen (gemeenten, onderwijs, zorgverzekeraars, jeugdzorg) schaarden zich alle-maal achter hetzelfde doel: minder thuiszitters. Maar de weg daarnaartoe was voor ie-dereen anders. Daarnaast was het een spannende ontwikkeling dat er centraal, vanuit de branches, iets werd ingericht dat vervolgens decentraal gerealiseerd moest worden. Om de ontwikkelingen te versnellen, stelden de organisaties gezamenlijk een kwar-tiermaker aan: René Peeters, voormalig wethouder uit Almere. Hij kwam eind 2018 met een rapport, getiteld: ‘Mét andere ogen’, op basis van zijn bevindingen in succes-volle regio’s.45

In het rapport staat een aantal aanbevelingen, waarvan er drie worden uitgelicht door de opdrachtgevende organisaties:

1. Zorg voor een evenwichtig palet aan professionals rond kinderen en jongeren die ingeschakeld kunnen worden waar nodig. Verbreed de schoolteams met medewerkers van jeugdhulp- en/of zorgorganisaties, afhankelijk van de schoolpopulatie.

2. Maak als onderwijs, jeugdhulp, zorg en gemeenten niet-vrijblijvende lokale afspraken. Deze vormen als het ware de ‘grondwet van de regio’ (…). Het is de taak van de gemeente om de partijen bij elkaar te brengen. De regierol past bij de andere verantwoordelijkheden die gemeenten in 2015 hebben gekregen.

3. Maak ouders en opvoeders vertrouwd met hun zorg- en jeugdhulpaanbod via school.

Opmerkelijk is dat er hier voor het eerst sprake is van niet-vrijblijvende afspraken en een verschuiving van de regierol. Maar Peeters gaat verder dan alleen de constatering. Hij doet ook een concreet voorstel om van de vrijblijvendheid af te komen.

44 Op het moment van schrijven van dit boek zijn er 23 organisaties aangesloten bij de coalitie. 45 Peeters, 2018.

de organisatie van de praktische uitvoering van de wettelijke taken, en het bijdragen aan de realisatie van de gezamenlijke doelstellingen van het samenwerkingsverband.42 Naast dit complexe netwerk hadden de leidinggevenden te maken met schoolbesturen in een dubbelrol. In het gedeelte over governance (zie bladzijde 57) wordt een deel van deze complexe rol uitgewerkt. Een ander deel bestond uit de belangentegenstel-lingen tussen de schoolbesturen, waar de leidinggevende vaak tussen moest laveren. Het vergde van de leidinggevende dan ook de nodige stuurmanskunst, visie, goodwill en overtuigingskracht om in deze ingewikkelde dynamiek het samenwerkingsverband succesvol door de eerste jaren van zijn bestaan te loodsen. Niet iedereen voelde zich in deze positie in zijn element. In de eerste jaren van het bestaan van de samen-werkingsverbanden zijn er dan ook veel personele wisselingen geweest.

Thuiszitters en doorzettingsmachtVanaf de start van passend onderwijs was de thuiszittersproblematiek een taai thema. Bij alle samenwerkingsverbanden stond en staat het voorkomen van thuiszitten hoog op de agenda. Het werd steeds duidelijker dat passend onderwijs niet los gezien kon worden van de inzet van jeugdhulpverlening en jeugdzorg. Een goede samenwerking met gemeenten was dus noodzakelijk geworden, want de casussen van thuiszittende leerlingen werden steeds complexer. Er was een grotere inspanning van meerdere partners nodig om dit barre ‘thuiszitterstij’ te keren. Het was natuurlijk niet vreemd dat de aandacht op het probleem van de thuiszitters gevestigd was. Waren de thuis-zitters immers geen meetbaar resultaat van passend onderwijs?

Naast de reeds bestaande onderwijsconsulenten kwamen ter ondersteuning bij indivi-duele casussen vanaf augustus 2015 ook onderwijszorgconsulenten als bemiddelaars in beeld. Zij werden aangesteld om (vooral) ouders in hun zoektocht naar de juiste combinatie van onderwijs en zorg op school te helpen. Maar er waren nog meer in-spanningen nodig om de vaak complexe onderwijszorgproblematiek op te lossen. De ministeries van OCW en VWS richtten eind 2015 een tijdelijk Interventieteam Onder wijs en Zorg op om langdurige thuiszitters weer naar school te krijgen.

Het Thuiszitterspact, ‘Mét andere ogen’ en ‘De kracht om door te zetten’In 2016 werd opnieuw een belangrijke stap gezet in de aanpak. In juni van dat jaar ondertekenden drie ministeries, de VNG, de PO-Raad en de VO-raad enthousiast een landelijk Thuiszitterspact.43 De zes partijen spraken af dat er in 2020 geen enkel kind langer dan drie maanden thuis zou zitten zonder een passend onderwijs- of zorgaan-bod. Gemeenten en samenwerkingsverbanden werden gestimuleerd en ondersteund

42 Van Aalst, 2016.43 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2016.

48 49

Doorzettingsmacht

In het Thuiszitterspact uit 2016 werd het belang van doorzettingsmacht of -kracht

genoemd als onderdeel van een sluitende thuiszittersaanpak.48 De kern daarvan

was dat alle betrokken partijen samen een goede besluitvormingsprocedure

afspreken voor leerlingen die thuis komen te zitten, inclusief wie wanneer de

knoop gaat doorhakken om uit een impasse te komen.49 Al in december 2015

noemt de staatssecretaris Rotterdam als een goed voorbeeld op het gebied van

doorzettingsmacht:50

“De Taskforce Thuiszitters is een gezamenlijk initiatief van de gemeente Rotterdam en de samenwerkingsverbanden PO en VO in die regio. De opdracht van de Taskforce is om het aantal thuiszittende leerlingen (absoluut verzuim en thuiszitters) en de duur van het thuiszitten in de komende jaren terug te brengen met 75 procent. De Taskforce bestaat uit vertegenwoordigers van scholen, jeugdhulp en gemeente die samenwerken om thuiszittende leerlingen zo snel mogelijk weer naar onderwijs te leiden. De samenwerkingsverbanden kunnen bij deze Taskforce thuiszittende leerlingen aanmelden voor wie geen oplossing in zicht is. De Rotterdamse schoolbesturen hebben de samenwerkingsverbanden het mandaat gegeven van de zogenoemde ‘doorzettingskracht’. Dat betekent dat de Taskforce, als laatste redmiddel, een bindende beslissing kan nemen op welke school een thuiszittende leerling moet worden geplaatst.”

De term doorzettingskracht was in Rotterdam niet voor niets gekozen en beter

bevonden dan doorzettingsmacht. Het is een term die de lading veel meer dekte: bij

passend onderwijs hebben de meeste partijen op zichzelf geen macht. Samen hebben

ze daarentegen wel veel kracht. Doorzettingskracht echt inzetten bleek in Rotterdam

aanvankelijk niet zo eenvoudig. Schoolbestuurders waren niet gewend het plaatsen van

een leerling aan een andere partij over te laten, ook al maakten ze zelf deel uit van die

partij. Uiteindelijk zag men in dat het voor een doorbraak soms nodig is doorzettingskracht

te beleggen bij het (onafhankelijke) bestuur van het samenwerkingsverband. Het lukte

in Rotterdam (en in het samenwerkingsverband Koers VO in het bijzonder) de discussie

over mandaat en verlies van een stukje schoolbestuurlijke autonomie te voeren omdat

er voldoende onderling vertrouwen was tussen de leden en in het bestuur van het

samenwerkingsverband. Een voorbeeld van gezamenlijke beslissingskracht, waar

overigens tot op heden maar weinig gebruik van hoeft te worden gemaakt.

48 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2016.49 Dekker, 2016.50 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2015.

Er is nog een ontwikkeling die we niet eerder zagen: van gelijkwaardige partijen die overleggen, naar een duidelijke regierol voor gemeenten. Wat er ook van komt, dit is het eerste meer dwingende geluid over het inleveren van autonomie.Marc Dullaert, die in opdracht van OCW en VWS nu onderzoek doet naar doorzet-tingsmacht, adviseerde begin 2019 over hetzelfde thema, en is scherp over wat nodig is.46 De tien concrete adviezen die hij geeft in ‘De kracht om door te zetten. Hoe kun-nen we de impasse rondom thuiszitten doorbreken?’ versterken elkaar en dienen, zo bepleit hij, dan ook in gezamenlijkheid te worden overgenomen. Hij ziet het bestuur-lijk onvermogen en vindt, met Peeters, dat de kracht van regionale partijen versterkt moet worden “om de impasse te doorbreken”. Ook Den Haag laat zich niet onbetuigd en zet een eerste stap. Er komt een gezamen-lijke brief van VWS en OCW die gemeenten en samenwerkingsverbanden richtlijnen en handvatten geeft om jeugdhulp en onderwijs te combineren.47 De bewindslieden doen in de brief een belofte van een vervolg.

46 Dullaert, 2019. 47 De Jonge & Slob, 2019.

50 51

De raad waarschuwde verder voor een veel te eenzijdige focus op de thuiszitters, om-dat de andere doelen van passend onderwijs daarmee uit zicht zouden kunnen raken. Een belangrijk gevaar was dat de politiek, vooral daarop gebaseerd, te snel wijzigingen zou willen aanbrengen in de gekozen koers. Het risico bestaat dat vermindering van het aantal thuiszitters als enige indicator, door de politiek ten onrechte uitgelegd zou worden als het slagen van passend onderwijs.

Er was volgens de raad ook nog steeds geen sprake van een dekkend ondersteunings-aanbod op regionaal niveau. Het gevaar dreigde dat de schoolondersteuningsprofielen (SOP) verkeerd gingen uitpakken. De schoolondersteuningsprofielen hadden niet de beoogde stimulerende, onderscheidende werking, maar bleken vooral inzicht te geven in welke mogelijkheden scholen níet hadden. Samenwerkingsverbanden zouden daar-om actief regie moeten voeren over de afstemming over de schoolondersteunings-profielen van de scholen. Schoolbesturen zouden ten aanzien van hun scholen een aanjagende rol moeten innemen, zodat scholen zich juist wel gingen profileren op specifieke ondersteuningsbehoeften. Op die manier zou de zo gewenste variatie in het ondersteuningsaanbod bereikt kunnen worden.

Hier conflicteerde het instellingsbelang met het algemeen belang. Behalve deel nemer in het samenwerkingsverband zijn schoolbestuurders – natuurlijk – op de eerste plaats bestuurder van de eigen onderwijsorganisatie. Hun reguliere scholen waren terughoudend om zich te specialiseren en te profileren op een onderscheidend on-dersteuningsaanbod. Daarmee zouden zij immers het risico lopen dat zij een lastiger doelgroep leerlingen zouden aantrekken en dat zou andere ouders en leerlingen kun-nen weerhouden te kiezen voor hun school.De consequentie was dat leerlingen daardoor geen toegang hadden tot bepaalde typen ondersteuningsaanbod; de verwachte variatie in aanbod ontbrak.

De raad legde een verband met de governance van de samenwerkingsverbanden. Door de verscheidenheid aan rollen en posities binnen samenwerkingsverbanden kunnen belangen conflicteren.

Een kwestie van vertrouwenVertrouwen neemt toe wanneer rollen en verantwoordelijkheden helder zijn. Daarom bleef in de ogen van staatssecretaris Dekker ook de governance een aandachtspunt, en dan vooral de onafhankelijkheid van het toezicht in samenwerkingsverbanden. De hoop was daarbij gevestigd op de sector zelf. Er werd op dit gebied in 2017 wel enige beweging waargenomen. Zo heroverwogen samenwerkingsverbanden hier en daar uit eigen beweging het intern toezichtmodel. De Kamer wilde ondertussen dat onderzocht zou worden op welke wijze onafhankelijk toezicht kon worden vormgege-ven. Onder andere de motie Ypma uit 2016 hielp om de sector verder in beweging te

Feit blijft dat niet iedereen even happig was op het regelen van doorzettingsmacht.

In een interview met Verus (vereniging voor katholiek en christelijk onderwijs)

in maart 2016 zegt een onderwijsbestuurder dat doorzettingsmacht in passend

onderwijs voorbijgaat aan de autonomie van scholen.51 Hij meent dat een juiste

set afspraken en een goede aanspreekcultuur impasses zouden moeten kunnen

voorkomen en waarschuwt voor een extra bestuurslaag boven het bestuur van het

samenwerkingsverband.

Natuurlijk was het oplopend aantal thuiszitters zorgelijk. Maar een aantal onderdelen van passend onderwijs leek te werken. Steeds meer leerlingen kregen een plek in het reguliere onderwijs en de deelname aan het (V)SO en SBO daalde aanvankelijk. De inpassing van het leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en het praktijkonderwijs (pro) in passend onderwijs was ook gerealiseerd. En de samenwerking met gemeentes kwam voorzichtig op gang, maar een echt gezamenlijke aanpak had men nog niet gevonden. Dat kost tijd, zo stelde staatssecretaris Dekker.52

De Onderwijsraad en de Rekenkamer: kritische adviezenEen kritisch advies kwam van de Onderwijsraad.53 Die adviseerde in 2016 voor het eerst over de implementatie van passend onderwijs, en het oordeel was niet mild. De raad legde de vinger op een aantal zere plekken die zowel een succesvolle invoering als toekomstige evaluatie in de weg stonden. Zoals het ontbreken van eenduidige doelen. Die zouden concreter moeten worden. Om het proces van implementatie goed te kun-nen volgen hamerde de raad op betrouwbare data over leerlingenstromen, noodzake-lijk voor een betrouwbaar beeld van het aantal leerlingen met extra ondersteunings-behoefte. Deze data ontbraken, mede doordat het ontwikkelingsperspectief (OPP) als instrument geen eenduidige vergelijking op leerlingniveau kon bieden. De Onderwijs-raad maakte zich zorgen over de stelselverantwoordelijkheid van de overheid:

“De raad vraagt zich dan ook af hoe de ontoereikendheid van de informatie voor het uitoefenen van de stelselverantwoordelijkheid door de overheid wordt opgepakt. Hij adviseert daarom te bezien op welke wijze de benodigde informatie op het niveau van (groepen) leerlingen kan worden verkregen, teneinde deze stelselverantwoordelijkheid waar te kunnen maken.”

51 Verus, 2016.52 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2016. 53 Onderwijsraad, 2016.

52 53

“De wijze waarop de scholen en besturen passend onderwijs binnen de samenwerkingsverbanden vormgeven, verschilt sterk. Kijkend naar de onderzoeken die tot nu toe zijn uitgevoerd en naar de bevindingen van de inspectie, is het ene organisatiemodel niet beter dan de andere. Waarschijnlijk spelen ook andere zaken een belangrijke rol in het succes van een samenwerkingsverband, zoals vertrouwen in elkaar en de wil en bereidheid om samen te werken. De samenwerkingsverbanden zijn overwegend positief over de mate van consensus en vertrouwen tussen de besturen in het samenwerkingsverband. Dat zijn twee voorwaardelijke elementen voor effectieve samenwerking in netwerkorganisaties als de samenwerkingsverbanden. De mate van vertrouwen groeit door de verplichte samenwerking maar staat soms ook onder druk door de verschillende belangen die besturen binnen het samenwerkingsverband hebben, zo geven samenwerkingsverbanden aan.” 56

Voor Sander Dekker zat het werk op dit dossier erop. Natuurlijk zag hij verbeter-punten, maar hij was toch overwegend tevreden. Zijn opvolger Arie Slob (CU) zag dat anders. Hij constateerde als eerste bewindspersoon op dit dossier een groeiende kloof tussen het gestage succes aan de ene kant en de toenemende zorgen van leraren, ouders en schoolleiders aan de andere kant.

Een nieuw kabinet, nieuwe inzichtenIn de vroege zomer van 2018 schreef minister Slob aan de Tweede Kamer dat het einde van de implementatieperiode van passend onderwijs naderde en dat er een aan-toonbare beweging richting beter passend onderwijs zichtbaar was geworden.57 Maar, stelde de minister, het werkte nog steeds niet door naar de werkvloer! Slob benoemde vijf met elkaar samenhangende thema’s die te maken hadden met de negatieve beeld-vorming, verwachtingen, misverstanden en de ontwikkeling in de praktijk. Een reële kijk op de zaak, zonder echte verrassingen. Over de onduidelijkheid over wat van samenwerkingsverbanden verwacht mag worden, schreef hij:

“De verschillen tussen samenwerkingsverbanden zijn groot. Dat is het gevolg van de beleidsvrijheid die samenwerkingsverbanden hebben gekregen om zelf voor een inrichting te kiezen. Niet alle regio’s gaan daar echter op een optimale manier mee om. Waar in het ene geval schoolbesturen goed samenwerken en daarvoor een werkende structuur inrichten, zien we ook dat in andere gevallen schoolbesturen

56 Dekker, 2017. 57 Slob, 2018.

krijgen. De sectororganisaties gingen actief in gesprek met de achterbannen over de governance van hun samenwerkingsverbanden.

Niet alleen de Onderwijsraad, ook de Algemene Rekenkamer had zich ondertussen stevig verdiept in passend onderwijs. In mei 2017 kwam de Rekenkamer tot de conclusie dat bij de besteding van de 2,4 miljard euro aan middelen voor passend onderwijs de verantwoording beter kon en moest en dat er meer transparantie moest komen.54 Dekker deed de toezegging dat een brede werkgroep de mogelijkheden van uniforme en gestandaardiseerde verantwoording in passend onderwijs zou gaan on-derzoeken.

De Rekenkamer stelde ook dat de interne checks and balances in samenwerkings-verbanden al met al zwak ontwikkeld waren:

“Dat leidt ertoe dat schoolbesturen het instellingsbelang zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de leerling die extra ondersteuning nodig heeft. De gezamenlijke opdracht van schoolbesturen als deelnemers aan het samenwerkingsverband is, om te zorgen voor extra ondersteuning van leerlingen die dat nodig hebben. Door de zwak ontwikkelde interne checks and balances kan die gezamenlijke opdracht ondersneeuwen onder de belangen van individuele schoolbesturen in het samenwerkingsverband.” 55

Op de helftIn juni 2017 was de helft van de invoeringsperiode verstreken en maakte de de-missionair staatssecretaris een tussenbalans op. Gebaseerd op maar liefst veertien deelonderzoeken constateerde hij dat weliswaar vele knelpunten uit het oude systeem waren opgelost en er veel positieve ontwikkelingen te benoemen waren, maar dat dit – opnieuw – niet betekende dat alles goed verliep. Hij typeerde het als ‘werk in uitvoe-ring’, en weer benadrukte hij de ingewikkeldheid van de gelijktijdige invoering van de transities van de jeugdhulp en de zorg. Ondanks alle aandachtpunten en gesignaleerde problemen meende hij dat men goed op weg was. Niet alle doelen waren bereikt, maar er waren ook veel positieve resultaten behaald. Hij concludeerde dat het stelsel in de huidige vorm werkte en er geen grote nadere stelselwijzigingen nodig waren. Over de verschillen tussen samen-werkingsverbanden na drie jaar passend onderwijs zei hij het volgende:

54 Algemene Rekenkamer, 2017.55 Idem.

54 55

Het beeld van dertien voortgangsrapportagesIn juni 2019 verscheen de laatste voortgangsrapportage voor de start van de formele evaluatie van passend onderwijs.60 In dertien voortgangsrapportages werd de voort-gang van passend onderwijs opgetekend. Iedere voortgangsrapportage kende andere accenten en actoren op verschillende niveaus. Vaak kwamen dezelfde onderwerpen langs. Vaak ook werd een specifieke focus gelegd op een bepaald onderwerp. De rap-portages lieten al met al een ontwikkeling zien van optimisme en geduld, naar het steeds duidelijker uitkristalliseren van een aantal groeiende dilemma’s: autonomie van bestuurders versus doorzettingsmacht, ruimte voor verschil in inrichting van samenwerkingsverbanden versus kansenongelijkheid, inspanningsverplichtingen versus meer controleerbare resultaatverplichtingen. Opvallend is en blijft dat OCW de ontwikkelingen vooral volgt en reactief lijkt. De verklaring daarvoor is uiteraard dat de verantwoordelijkheid voor de verschijningsvormen van passend onderwijs door de decentralisatie bij de regio’s is komen te liggen.

De governance van de samenwerkingsverbandenHet past hier wel om nader in te gaan op de in relatie tot passend onderwijs veel bediscussieerde en niet opgeloste kwestie van de governance van samenwerkings-verbanden. Hoe wordt hiernaar gekeken, en vooral: hoe gaat men ermee om?

Een code goed bestuur voor samenwerkingsverbanden

Toen Marieke Dekkers in 2015 tijdens haar masterstudie MME bij TIAS School

for Business and Society een onderwerp voor haar masterthesis moest kiezen,

was het thema vrij snel duidelijk. Het zou gaan over de governance van de

samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Zij had zich het jaar daarvoor, in

haar nieuwe functie als bestuurder van een samenwerkingsverband, verbaasd over

een aantal zaken op dit gebied en besloot zich hierin te verdiepen, hoewel er nog

weinig literatuur beschikbaar was over dit fenomeen. Prof. dr. Edith Hooge, haar

thesisbegeleider, daagde haar uit een stapje verder te gaan dan het onderzoeken van

de governance van passend onderwijs alleen. Dat resulteerde een half jaar later in ‘Een

aanzet tot een code goed bestuur voor de samenwerkingsverbanden’.61

60 Slob, 2019. 61 Dekkers, 2016.

het samenwerkingsverband zo inrichten dat de samenwerking niet goed van de grond komt. Dat kan bijvoorbeeld een samenwerkingsverband zijn dat voornamelijk fungeert als doorgeefluik van middelen richting de deelnemende schoolbesturen, waarin er nauwelijks met elkaar wordt meegedacht over het plaatsen van leerlingen met ondersteuningsbehoefte. Aan de andere kant kan dit juist ook gelden voor een samenwerkingsverband waarin veel administratief zware procedures worden opgetuigd omdat men elkaar niet het voordeel van de twijfel gunt. Het is dan ook de vraag of de grote beleidsvrijheid die samenwerkingsverbanden hebben gekregen om zich optimaal te kunnen aanpassen aan regionale verschillen niet heeft geleid tot verschillen die niet altijd meer wenselijk zijn. Er zijn weinig harde criteria om de kwaliteit van een samenwerkingsverband te bepalen. Het draait (ook in het inspectietoezicht) om zaken als: Is er een goed werkend systeem voor kwaliteitszorg? Is er een dekkend aanbod aan voorzieningen? Spant het samenwerkingsverband zich in voldoende mate in om te zorgen voor het plaatsen van leerlingen en het tegengaan van thuiszitten?” 58

Kansen(on)gelijkheid De kwaliteit, taken, verwachtingen en de governance van samenwerkingsverbanden moesten dus worden aangescherpt, zodat duidelijker zou worden wat er van scholen en samenwerkingsverbanden mocht worden verwacht. Nogmaals benadrukte minister Slob dat een decentralisatie betekende dat er per definitie regionale verschillen waren gekomen. Maar dat dat een dilemma bleek omdat alle leerlingen in het hele land moe-ten kunnen rekenen op dezelfde kwaliteit van ondersteuning, was ook duidelijk. Het thema kansen(on)gelijkheid speelde vanaf dat moment ook een rol in de verdere ont-wikkeling van passend onderwijs. Waar en wanneer ontstaat ongewenste ongelijkheid? Dat het thema kansenongelijkheid politiek gezien een zwaarwegend thema is, blijkt uit het debat over passend onderwijs dat in juli 2019 in de Tweede Kamer werd gehouden. Al langer was er bij een aantal politieke partijen uit de oppositie de wens om een unifor-me basisondersteuning in te voeren. Een maatregel die door NRO in haar onderzoek na-drukkelijk niet bestempeld is als een maatregel die zou helpen om kansenongelijkheid te verkleinen.59 Minister Slob onderschreef dit standpunt volledig. Desalniettemin werd op 5 juli, net voor het zomerreces, een motie aangenomen die de minister verzoekt om samen met de evaluatie passend onderwijs een formulering van een landelijke norm voor basisondersteuning per schoollocatie voor te leggen. Opvallend, omdat deze motie is aangenomen met steun van coalitiepartij D66.

58 Slob, 2018. 59 Heim & Weijers, 2018.

56 57

eenvoudiger is dan van een vereniging. Maar de stichting kent ook een groot nadeel. In een stichting is er veel minder ruime voor het waarborgen van interne verantwoording en transparantie dan in een vereniging, omdat een eigenarenorgaan geen vereiste is. De vereniging heeft dit wel in de vorm van de algemene ledenvergadering (ALV). Het is het intern verantwoordingsforum en vormt samen met het bestuur het hoogste orgaan in de vereniging. Alle leden hebben positie in de ALV. Daarnaast is er een bestuur dat zich heeft te verhouden tot alle leden, de eigenaren, de ALV.

Bij diverse samenwerkingsverbanden kregen lang niet alle schoolbesturen een plek in het nieuwe stichtingsbestuur. Hierdoor ontstond direct een verschil in positie tussen school-besturen in een samenwerkingsverband. Kleinere schoolbesturen en eenpitters hadden veelal een zwakkere positie. Grote schoolbesturen kregen veel vaker een invloedrijke po-sitie toebedeeld in het stichtingsbestuur en leverden in veel gevallen de voorzitter. Vanuit de grotere belangen misschien logisch, maar niet per definitie bevorderlijk als de school-besturen samen invulling moeten geven aan de omvangrijke en onduidelijke opdracht van passend onderwijs en als het onderlinge vertrouwen nog moet worden opgebouwd. Een stichting was dus misschien wel een praktische keuze, maar niet per se de beste keuze voor de governance van een samenwerkingsverband. En er was nog een pro-bleem: het risico van dubbele petten van een schoolbestuurder met een positie als bestuurder van het samenwerkingsverband. Er was een aantal, soms conflicterende rollen mogelijk: naast eigenaar dus ook bestuurder, toezichthouder, maar ook leve-rancier (van bijvoorbeeld ambulante begeleiding, huisvesting, financiële diensten) en afnemer (van diensten van het samenwerkingsverband). Natuurlijk gaat het bij de governance om de vraag hoe je omgaat met tegen strijdige belangen en hoe je rolverwarring voorkomt bij de deelnemers aan het samen-werkingsverband. Maar ook is het belangrijk dat het verschil tussen het eigen instellingsbelang en het gemeenschappelijke belang van passend onderwijs wordt onderkend en dat partijen daarvoor een oplossing zoeken. Veel kan worden opgelost door het juiste bestuurlijke gedrag; maar een adequate inrichting van het samen-werkingsverband kan potentiële problemen tot op zekere hoogte voorkomen. Over de keuzes met betrekking tot de inrichting van samenwerkingsverbanden en de rol van het bestuur is het volgende illustratief. In de Memorie van Toelichting bij de wet (2012) staat:

“De bevoegde gezagsorganen vormen gezamenlijk het bestuur van deze rechtspersoon en zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het functioneren van het samenwerkingsverband.” 63

63 Tweede Kamer, 33 106, nr. 3 Memorie van Toelichting, 2011.

Marieke Dekkers deed in 2016 onderzoek om deze vragen te beantwoorden. Het eerste deel van dit onderzoek betrof het construct samenwerkingsverband. Het onderzoek richtte zich op de beantwoording van drie vragen: wat is het, van wie is het, en wat moet het doen? De tweede en derde vraag waren redelijk eenvoudig te beantwoorden, daarover was de literatuur helder. Maar tot verbazing van de onderzoeker was er geen definitie van het samenwerkingsverband passend onderwijs als construct te vinden. Op basis van literatuuronderzoek werd in het onderzoek een definitie ontworpen:

“Een samenwerkingsverband passend onderwijs is een bij wet verplichte organisatie die als rechtspersoon staat geregistreerd, opgericht door bevoegde gezagsorganen (schoolbesturen). De organisatie samenwerkingsverband is hiermee een interbestuurlijke organisatie met een bovenbestuurlijke opdracht vanuit een breder doel ten behoeve van passend onderwijs aan leerlingen en hun ouders (beneficiënten), wat niet door de afzonderlijke schoolbesturen te realiseren is. Het eigenaarschap van de organisatie ligt aanwijsbaar bij de schoolbesturen. De organisatie heeft een eigenstandige opdracht, waarbij de kwaliteit van het resultaat van de opdracht van invloed is op en wordt beïnvloed door schoolbesturen en hun schoolorganisaties. De organisatie samenwerkingsverband passend onderwijs kent vele stakeholders. Een samenwerkingsverband passend onderwijs kent een bestuurlijke functie, een toezichtsfunctie, een eigenaarsfunctie en afzonderlijke medezeggenschapsfuncties voor zowel beneficiënten en stakeholders, als voor medewerkers van de organisatie.” 62

Samenwerkingsverbanden passend onderwijs waren in 2014 nieuwe en bijzondere organisaties in het primair en voortgezet onderwijs. Ze leken niet op een school-organisatie, want het waren interbestuurlijke organisaties, en – nog een groot verschil met een schoolorganisatie die geen eigenaren kent – de aangesloten schoolbesturen waren eigenaar van het samenwerkingsverband. Deze specifieke functie, de eigenaars-functie, was een onbekende in organisaties in de semipublieke sector. In de begintijd van passend onderwijs en samenwerkingsverbanden was de daaraan gekoppelde term eigenaarschap in relatie tot de governance een ongebruikelijke.Het is dan ook niet echt verbazingwekkend dat schoolbesturen bij de inrichting van de nieuwe samenwerkingsverbanden vaak voor een rechtspersoon zonder duidelijke posi-tionering van eigenaren kozen. De rechtsvorm waarmee schoolbesturen als bestuurder van hun eigen schoolorganisatie vaak bekend en vertrouwd waren, was de stichtings-vorm. Het oprichten van een stichting is aantrekkelijk omdat de inrichting ervan

62 Dekkers, 2016.

58 59

In 2019 hebben de sectorraden en de minister afgesproken dat er één onafhankelijk lid aan het interne toezichthoudend orgaan van de samenwerkingsverbanden wordt toegevoegd. Daarmee is aan de afspraak uit het regeerakkoord uit 2017, ‘Vertrouwen in de toekomst’, voldaan.64 De inspectie voert in 2019 een themaonderzoek uit naar de werking van onafhankelijkheid van het intern toezicht. Het moet onder andere bijdragen aan het stimuleren van een verdere ontwikkeling van professioneel intern toezicht bij samenwerkingsverbanden.

De rol van de onderwijsinspectie Voor de invoering van passend onderwijs zag ook de inspectie al dat de belangen van een individueel schoolbestuur weleens konden conflicteren met de belangen van het geza-menlijke samenwerkingsverband. Daar waarschuwde de inspectie dan ook voor. Er waren binnen het samenwerkingsverband weliswaar separate verantwoordelijkheden, maar de scheidslijnen tussen schoolbestuur en samenwerkingsverband waren niet altijd helder.

Geruime tijd daarvoor, in 2006, was er nog geen enkele duidelijkheid over de vorm van samenwerking tussen schoolbesturen. Noch de minister, noch besturenorganisa-ties waren echter happig op te veel voorschriften of toezicht. Maria van der Hoeven wilde vooral ruimte laten aan het veld. De volgende tekst uit het rapport ‘Vernieu-wing van zorgstructuren in het primair en voortgezet onderwijs, een analytische eva-luatie van de herijking van het zorgbeleid’ was veelzeggend:

“Van de kant van de besturenorganisaties zijn tot nu toe ook geen concrete ideeën ontwikkeld over toezicht en verantwoording. De Overleggroep Organisatie van de zorg heeft aan dit onderwerp nog weinig aandacht besteed. Gesproken is over de gedachte dat besturen zich moeten verantwoorden naar elkaar. De huidige cultuur in besturen is daarop echter nog niet gericht. Men is zelfs nog niet gewend aan de gedachte dat er extern toezicht zou kunnen of moeten worden uitgeoefend op het eigen handelen als bestuur. Van Schoonhoven en Voncken (2005) verrichtten een studie waarin dit onderwerp aan de orde komt en concludeerden dat besturen aarzelend staan tegenover de gedachte van extern toezicht. De beelden die men daarvan heeft lopen uiteen, en ongeveer de helft van de besturen in dit onderzoek toonde zich er voorlopig een tegenstander van. De argumenten waren vooral dat men het in strijd vindt met autonomie, en/of dat het niet nodig is omdat men intern het toezicht kan regelen. Anderzijds toonde men zich ook wel gevoelig voor het argument dat er over de inzet van publieke middelen verantwoording moet

64 VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 2017.

In de wettekst zelf werd dus opmerkelijk genoeg geen invulling gegeven aan de be-stuurlijke functie. De keuze voor bestuurlijke inrichting werd overgelaten aan de samenwerkingsverbanden. Bijzonder is dat de zinsnede ‘vormen gezamenlijk het bestuur’ multi-interpretabel is. De gezagsorganen vormen het bestuur kan worden uitgelegd (en werd ook veel uitgelegd) als: de bevoegde gezagsorganen zijn het be-stuur. Dat terwijl een keuze ook kon zijn: de bevoegde gezagsorganen geven vorm aan het bestuur van het samenwerkingsverband. In lijn met deze laatste uitleg hoefden schoolbestuurders dus niet per definitie ervoor te kiezen om zelf bestuurder te wor-den van het samenwerkingsverband. Her en der werd gekozen voor onafhankelijke bestuurders, maar bij de start van de samenwerkingsverbanden waren dat er niet veel. Nu, vijf jaar later, zien we dat meer en meer samenwerkingsverbanden weloverwogen voor onafhankelijke (directeur-)bestuurders kiezen. In de afgelopen vijf jaar waarin het debat over de governance van samenwerkings-verbanden steeds urgenter werd, zijn in passendonderwijsland, vooral onder bestuur-ders, twee sterk uiteenlopende visies ontstaan.

De eerste visie is dat een samenwerkingsverband niet meer is en moet zijn dan een netwerk. Het is een platform van samenwerkende besturen, een vehikel om de op-dracht passend onderwijs vorm te geven. Dit type samenwerkingsverband wordt gekenmerkt door een sterke autonomie van ieder schoolbestuur, waarbij de school-bestuurders ook bestuurder zijn van het samenwerkingsverband. De verantwoording is naar buiten gericht en stevige medezeggenschap op samenwerkingsverbandniveau wordt wat minder relevant geacht want er is al medezeggenschap op het niveau van de scholen en schoolbesturen. Intern toezicht is eigenlijk niet nodig, want dat heeft ieder schoolbestuur zelf al. Onafhankelijk toezicht is daarmee niet aan de orde. Hier-bij past dat het samenwerkingsverband het bij aanvang toegekende administratie-nummer nog steeds als wat anonieme naam van het samenwerkingsverband hanteert.

De tweede visie gaat uit van het samenwerkingsverband als een eigenstandig orgaan. Het is een organisatie met een maatschappelijke opdracht en eigen taakstelling in passend onderwijs. Het samenwerkingsverband is een rechtspersoon en dat heeft consequenties. Het vereist (principes van goed bestuur) dat er een interne toezicht-houder aan verbonden is. Dit type samenwerkingsverband wordt gekenmerkt door het streven naar evenwicht in checks and balances van de organisatie met daarbij een duidelijke scheiding tussen bestuur en toezicht. Men ziet het belang in van onaf-hankelijkheid van het toezicht, juist vanwege de maatschappelijke opdracht en het vertrouwen daarin van belanghebbenden. Het aan elkaar verantwoording afleggen binnen het samenwerkingsverband wordt belangrijk gevonden, net als serieuze mede-zeggenschap op samenwerkingsverbandniveau (de OPR). Hier wordt ook in geïnves-teerd.

60 61

“Onze invalshoek is en blijft het beoordelen van de kwaliteit van het daadwerkelijk gegeven onderwijs. Wij beoordelen dus geen intenties, plannen of afspraken, maar zoeken naar het effect daarvan op de school en in de klas. Tegelijkertijd houden wij toezicht op de samenwerkingsverbanden. Komen die hun wettelijke taken na? Dat is voor ons de vraag. We vullen die toezichtsrol nu stimulerend en agenderend in. Het samenwerkingsverband is een nieuwe ‘speler’ in het onderwijs, die in verschillende regio’s verschillende gedaanten aanneemt. Dat past prima binnen de Wet passend onderwijs, die samenwerkingsverbanden veel ruimte geeft eigen keuzes te maken. Waar het uiteindelijk om gaat, en waar het ons ook om te doen is, is het effect van de keuzes op de kwaliteit van het onderwijs voor leerlingen.” 66

Passend onderwijs moest in de praktijk vorm krijgen, schreef Jonk. Allereerst binnen de school zelf. Met inclusief onderwijs waar dat kon, voldoende maatwerkmogelijk-heden en gericht op kwaliteit en minder papierwerk. Hij verduidelijkte nog eens dat een school die inclusief onderwijs van hoge kwaliteit levert, een sterke school is en dat de inspectie er ook zo naar zou kijken. Het was wel nodig om dit te benadrukken want het was niet hoe het gros van de scho-len er op dat moment naar keek. ‘Zorgleerlingen’ telden gewoon mee in de (rende-ments)berekeningen van de inspectie. Scholen met een vooruitstrevende visie op inclusie, die om die reden een bovengemiddeld aantal zorgleerlingen hadden, konden bestraft worden met een negatief oordeel van de inspectie op de onderwijsopbreng-sten. Het was een dilemma voor de inspectie: zorgleerlingen binnen of buiten de beoordeling plaatsen? Dat laatste was eigenlijk geen optie omdat leerlingen dan uit beeld zouden raken. Voorkomen moest worden dat scholen om redenen van rende-ment zorgleerlingen zouden weigeren.

In de eerste jaren werd het toezicht volgend en stimulerend ingevuld. Steeds meer werd de nadruk gelegd op de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het al dan niet be-reiken van resultaten. Omdat er veel belanghebbenden zijn, betrok de inspectie vanaf schooljaar 2015/2016 ook de ervaringen van direct en indirect betrokkenen bij het samenwerkingsverband. Een jaar later werd een belangrijke nieuwe stap gezet. De on-derzoeken bij samenwerkingsverbanden werden gecombineerd met een onderzoek bij één van de aangesloten schoolbesturen. Eerst als pilot, en daarna zou dit combinatie-onderzoek gangbaar worden. Al langer was dit een wens van veel leidinggevenden van samenwerkingsverbanden omdat er, zoals ook al door de inspectie zelf was geconstateerd, een direct verband is tussen het afgesproken beleid in een samenwerkingsverband en de daadwerkelijke

66 Jonk, 2014.

worden afgelegd. Een minderheid bleek duidelijk voorstander van extern toezicht en verwachtte er positieve (stimulerende) effecten van op de eigen organisatie.” 65

Tot de invoering van passend onderwijs hield de inspectie weliswaar toezicht op scholen, maar niet op de eindverantwoordelijke schoolbesturen. In het nieuwe beleid kreeg het extern toezicht ten opzichte van schoolbesturen een belangrijke rol. De zorgplicht is een bekostigingsvoorwaarde. Voldeed een schoolbestuur hier niet aan, dan kon een sanctie worden opgelegd. Er moest dus worden toegezien op het voldoen aan de zorgplicht. Maar daarbij kwam dat er een vorm van toezicht moest komen op de samenwerking tussen schoolbesturen, toezicht dus op interbestuurlijk niveau. Ervaring met inspectietoezicht op interbestuurlijke samenwerking was er slechts summier, alleen de in 2003 opgerichte Regionale Expertise Centra (REC’s) hebben vanaf hun start in formele zin te maken gehad met inspectietoezicht. De al veel langer bestaande WSNS- en VO-verbanden kenden deze vorm van toezicht niet, omdat de inspectie geen formele bevoegdheden had om het functioneren ervan te controleren.

Het nieuwe toezicht op de samenwerkingsverbanden kreeg integraal vorm en omvatte het kwaliteits-, nalevings- en financieel toezicht. In juni 2013 verscheen het alomvat-tende toezichtkader. Het toezicht betrof de eerste drie jaren een jaarlijks onderzoek, en daarna minimaal eens in de vier jaar. Het toezicht zou intensief zijn, maar er werd rekening gehouden met de opbouwfase waarin betrokkenen zich bevonden. Bij die sa-menwerkingsverbanden die slecht scoorden op bepaalde indicatoren, werd overgegaan op risicogericht toezicht; een intensievere vorm van onderzoek, met als indicatoren:

1. Het aantal thuiszittende jongeren (niet-deelnemers aan onderwijs).2. De spreiding en doorstroom in het onderwijs.3. Inspectieoordelen over scholen in het samenwerkingsverband.4. Signalen die de inspectie krijgt van ouders, scholen, zorginstellingen.5. Het ondersteuningsplan, de jaarverslagen en de verdeling van middelen.6. De deskundigheid in de school en bij leraren op het gebied van leerlingen

die extra ondersteuning nodig hebben.

Nieuw in 2013 was dat zowel het schoolbestuur als het samenwerkingsverband object van toezicht werd op het thema passend onderwijs. Hoofdinspecteur van de inspectie voor primair onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs, Arnold Jonk, schreef in maart 2014 in een weblog over passend onderwijs en de rol van de inspectie dat juist kinderen die anders zijn veel te winnen of te verliezen hebben bij goed onderwijs.

65 Ledoux, Karsten, Breetveld, Emmelot, Heim, 2007.

62 63

“Bij samenwerkingsverbanden waar leerlingen passend onderwijs krijgen, zien we dat betrokkenen elkaar vertrouwen geven, verantwoordelijkheid delen, zich ‘probleemeigenaar’ noemen en oplossingsgerichte gesprekken aangaan. Ze maken gebruik van elkaars kennis en weten hoe ze elkaar kunnen helpen. Ook staat bij deze samenwerkingsverbanden het belang van het kind altijd onverkort voorop.” 68

Samenwerken is cruciaal voor passend onderwijs, zo is de constatering, maar niet eenvoudig. De inspectie beschrijft de kwetsbaarheid anno 2019 in ‘De Staat van het Onderwijs’ zo:

“Passend onderwijs is een kwetsbaar proces: het gaat om een samenwerkende maar ook van elkaar afhankelijke keten van mensen, organisaties en processen. Stagnatie in die keten leidt tot problemen in de uitvoering, die vooral voelbaar zijn bij de leraar, de ouders en de leerling. In de klas wordt zichtbaar of passend onderwijs werkt. In het toezicht op de samenwerkingsverbanden zien wij nog geregeld dat de keten hapert. Procedures zijn ingewikkeld, er is veel onbekendheid met die procedures en hun mogelijkheden, lange formulieren moeten worden ingevuld en de stap naar jeugdhulp verloopt moeizaam. Wisselingen van of tekort aan personeel leiden tot vertraging in de uitvoering [...]. Bespreken met alle betrokkenen hoe processen op alle niveaus verlopen en daarvan leren, is noodzakelijk om de keten soepel te laten lopen.” 69

Samenwerkingsverbanden moeten, zo werd wel duidelijk, zicht hebben op wat werkt. Samenwerkingsverbanden waren en zijn sterk in ontwikkeling en de inspectie acht het, naast het oordelen en handhaven, ook als haar taak de zo noodzakelijke actieve rol van samenwerkingsverbanden en scholen te stimuleren. Als er goede resulta-ten behaald worden, kan dit op onderdelen beoordeeld worden met de waardering ‘goed’.

68 Inspectie van het Onderwijs, 2016. 69 Inspectie van het Onderwijs, 2019.

sturing hierop door de schoolbesturen. Hoe agenderen schoolbestuurders het geza-menlijke beleid in hun eigen organisatie? Hoe stimuleren zij hun (bovenschoolse) directeuren tot het zetten van stappen in passend onderwijs op school?

Samenwerken is cruciaalVlak voor de invoering van passend onderwijs onderzocht het Instituut voor Toegepaste Sociologie (ITS) in 2013 in zes samenwerkingsverbanden hoe men beter zicht kon krij-gen op de ondersteuning van, en het onderwijs aan leerlingen met specifieke onderwijs-behoeften, en welke hulp scholen en leraren in het primair onderwijs daarbij kregen. Ook de samenwerking op bovenschools niveau werd in kaart gebracht. De onderzoekers constateerden in ‘Op de drempel van Passend onderwijs’ aanzienlijke verschillen tussen het functioneren van de zes onderzochte samenwerkingsverbanden:

“Sommige schoolbesturen trekken zo veel mogelijk naar zich toe, waardoor het samenwerkingsverband in zekere zin buitenspel komt te staan. Deze verschillen in benadering tussen de schoolbesturen hebben ook invloed op de communicatie en op de betrokkenheid bij het samenwerkingsverband.” 67

Het ITS deed verschillende aanbevelingen, waaronder ook aan de inspectie:

“De Inspectie van het Onderwijs gaat toezicht houden op de samenwerkingsverbanden. Daarbij ligt het accent op de mate waarin de samenwerkingsverbanden voldoen aan formele zaken waartoe zij volgens regelgeving verplicht zijn. Het zou goed zijn als de inspectie, en mogelijk ook de implementatiegroep Passend onderwijs van het Ministerie van OCW, ook (nauwlettend) gaan volgen hoe de samenwerkingsverbanden zich ontwikkelen op punten als effectieve regievoering en slagkracht.”

Sommige samenwerkingsverbanden kregen volgens de inspectie de zaken goed op orde, andere moesten nog veel uitwerken. Zoals ieder jaar in de maand april publi-ceert de onderwijsinspectie een overzicht van de belangrijkste trends en ontwikkelin-gen in het onderwijs(stelsel). Bijna twee jaar na invoering, in 2016, gaf de inspectie in haar onderwijsverslag over 2014-2015 een omschrijving van een in haar ogen goed functionerend samenwerkingsverband:

67 Smeets, Ledoux, Blok, Felix, Heurter, Van Kuijk, Vergeer, 2013.

64 65

ciaal onderwijs werd het voor de overheid vanaf de jaren negentig noodzakelijk iets te doen om de participatie en integratie in het regulier onderwijs van leerlingen met speciale ondersteuningsbehoeften te verbeteren. Dat resulteerde in de komst van het WSNS-beleid in het basisonderwijs (1989), de basisvorming in het voortgezet onder-wijs (1993), de REC’s en de rugzakjes vanuit het speciaal onderwijs (2003), en nu dan passend onderwijs. In passend onderwijs werden het regulier en speciaal onderwijs wel aan elkaar verbonden, maar inclusief werd het niet. Over de rol van het speciaal onderwijs en de visie op het omgaan met een ondersteu-ningsbehoefte noteerde onderzoeker Cor Meijer, bij de evaluatie van het WSNS-beleid begin deze eeuw, het volgende:

“Nederland kent een lange traditie van speciaal onderwijs (…) en geconstateerd kan worden dat het volgens velen klaarblijkelijk het beste is dat kinderen met leer- en/of ontwikkelingsproblemen op een speciale school worden geplaatst. De organisatie van de speciale zorg wordt hierdoor vrijwel automatisch gekoppeld aan de instandhouding van speciale scholen. Dat speciale zorg ook in een reguliere school kan worden vormgegeven was op het niveau van beleidsbeslissers geen heersende opvatting. Eveneens kan worden geconstateerd dat in Nederland geen brede integratiebeweging is waar te nemen, zoals in vele Angelsaksische en Scandinavische landen. Nederland kent een dichotoom systeem: of volledig regulier of volledig speciaal; met een daarop gebaseerd bekostigingsstelsel: plaatsing op een speciale school leidt tot een hogere vergoeding. De gedeeltelijke overheveling van zorgmiddelen naar de scholen in de samenwerkingsverbanden stuitte dan ook op grote bezwaren vanuit het veld van het speciaal onderwijs.” 72

In 2007, in de periode dat passend onderwijs in volle voorbereiding was, zegt onder-zoeker en docent Hans Schuman:

“De Nederlandse overheid lijkt met Passend Onderwijs te blijven vasthouden aan het concept van integratie. Zij vermijdt hierdoor het onderwijs duidelijkheid te geven over de gewenste richting van toekomstige lange termijn ontwikkelingen en zij ontneemt ouders de noodzakelijke steun in de rug voor hun kind een plaats in het reguliere onderwijs te bepleiten op basis van een vanzelfsprekend recht.” 73

72 Meijer, 2004. 73 Schuman. Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 46 (6), p. 266-278.

De inclusieve samenleving en passend onderwijsWie over passend onderwijs en de invoering ervan schrijft, kan tegenwoordig niet meer om inclusie heen. De meningen lopen hierover wel sterk uiteen. Er leek in Ne-derland maar weinig bereidwilligheid om inclusief onderwijs tot de norm te maken. De overheid heeft inclusief onderwijs in ieder geval nooit wettelijk vastgelegd. Inter-nationaal gezien vormen we daarmee een vreemde eend in de bijt. Wij kennen een duaal systeem van regulier en speciaal onderwijs. Het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (IVRPH) veronderstelt volledig inclusief onderwijs in een reguliere setting ongeacht beperking, achtergrond of afkomst. Binnen passend onderwijs is zowel regulier als speciaal onderwijs een optie, waarbij beide vormen pas-send en daarmee gelijkwaardig zijn. Een aanzienlijk interpretatieverschil ten opzichte van de internationale visie. De Coalitie voor Inclusie70 geeft de volgende betekenis aan inclusie:

“Inclusie betekent dat mensen met een beperking meedoen in de samenleving en erbij horen. In een inclusieve samenleving kunnen mensen met een beperking precies dezelfde dingen doen als mensen zonder beperking. Bijvoorbeeld zelfstandig reizen, zelfstandig stemmen en zelf beslissen waar ze wonen en naar school gaan. Misschien denk je nu: ‘Ja, maar dat kan nu toch ook al?’ Er zijn immers scholen voor speciaal onderwijs, woonvoorzieningen voor mensen met een beperking en er is reisassistentie voor mensen in een rolstoel die met de trein reizen. Maar dit zijn geen voorbeelden van inclusie. In een inclusieve samenleving zijn er geen speciale voorzieningen voor mensen met een beperking. Alle voorzieningen zijn toegankelijk voor iedereen en iedereen kan er zelfstandig gebruik van maken. (...) Een inclusieve school is een school die openstaat voor iedereen. Een inclusieve school gaat ervan uit dat elk kind unieke talenten heeft. De school past zich dus aan aan de leerlingen. Dit is iets anders dan passend onderwijs. Bij passend onderwijs moet de leerling zich namelijk aanpassen aan de school.” 71

De wetgeving passend onderwijs wijkt in visionair opzicht niet af van eerder door de overheid gevoerd beleid. Nederland kent van oudsher een zeer rijke variatie in spe-ciale onderwijsvoorzieningen. Halverwege de jaren tachtig kwam wel het politieke debat op gang over het recht van kinderen met een beperking op onderwijs op een gewone school, samen met leeftijdgenoten. Gegeven de continue groei van het spe-

70 Van de website www.coalitievoorinclusie.nl. De Coalitie voor Inclusie bestaat uit mensen en organisaties die samenwerken aan een inclusieve samenleving. Een samenleving die gebruikmaakt van ieders talenten en niemand uitsluit.71 Coalitie voor Inclusie, 2018.

66 67

Nederland en de internationale verdragenHet IVRPH werd in 2016 weliswaar door Nederland geratificeerd, maar toen was de Wet passend onderwijs al twee jaar in uitvoering. De Onderwijsraad waarschuwde de overheid in hetzelfde jaar dat door de inwerkingtreding van het IVRPH het beleid van passend onderwijs niet altijd overeenkwam met internationale verdragen.77 Bij aanvang waren er in Nederland 25 koplopergemeenten die werk maken van in-clusie. Zij ondertekenden in juni 2018 het manifest ‘Iedereen doet mee’ en werken inmiddels twee jaar samen om de IVRPH in hun gemeente in te voeren en samenwer-kingen aan te gaan met andere gemeenten in de regio of op thema. De ambitie is dat in 2020 meer dan honderd gemeenten actief aan een inclusieve samenleving werken. Daarna moet de rest van Nederland volgen. Tot zover de gemeenten, die natuurlijk in het licht van alle gedecentraliseerde taken een belangrijke opgave hebben als het gaat om de inclusieve samenleving. Nú nog het onderwijs. Schoonheim schreef in 2016 in ‘Handicap & Recht’ dat een tweesporen-beleid niet synchroon loopt met het recht op onderwijs. Zijn conclusie luidt:

“Een onderwijssysteem dat onderwijssegregatie in stand houdt, voldoet niet aan de inclusieve visie en verplichtingen die voortvloeien uit het IVRPH. Het recht op onderwijs voor kinderen met een beperking is onlosmakelijk verbonden met inclusie, met het recht om erbij te horen, niet in aparte omgevingen of lokalen, maar in dezelfde scholen. Het recht op onderwijs omvat dan ook een recht op inclusie. Het verdrag geeft aan dat inclusie verder gaat dan het meedoen in het reguliere onderwijs. Het recht op inclusief onderwijs is het recht om zich te ontwikkelen op een school in de buurt, die ieder kind welkom heet en die is toegerust om de doelstellingen van artikel 24 te vervullen. In het huidige systeem van passend onderwijs spreken we eerder van ‘integratie’ van kinderen met een beperking in het onderwijs. Het begrip ‘segregatie’ is daarnaast van toepassing op leerlingen in het speciaal onderwijs, terwijl ‘exclusie’ van toepassing is op kinderen en jongeren in dagbesteding of thuis. Zolang de onderwijsomgeving niet verplicht is zich aan te passen aan de behoeften van het kind, moet het kind zich aanpassen aan het systeem. Deelname aan het reguliere onderwijs is anders uitgesloten. Dit is niet de visie van het IVRPH. Een gebrek aan politieke wil om dit te veranderen is een barrière in het realiseren van inclusief onderwijs. Totdat de wetgever de doelstelling om het bestaande systeem te transformeren tot een inclusief onderwijssysteem vastlegt in wet en beleid, blijft het Nederlands onderwijssysteem een tweesporensysteem. Dat maakt het onmogelijk om het recht op onderwijs van alle (potentiële) deelnemers te garanderen.” 78

77 Onderwijsraad, 2016.78 Schoonheim. Handicap & Recht 2016-1, p. 9-15.

Internationale afsprakenDe eerste internationale afspraken over inclusie dateren van 1994. Toen ondertekenden meer dan negentig landen de Salamancaverklaring tijdens een UNESCO-conferentie in de gelijknamige Spaanse stad.74 Er werd afgesproken dat inclusief onderwijs gestimu-leerd zou worden. Regeringen werden opgeroepen om onder andere het principe van inclusief onderwijs aan te nemen. Ouders en belangenorganisaties moesten daarbij betrokken worden en, niet onbelangrijk, leraren moesten worden (bij)geschoold.

In 2016, veel later dan veel andere Europese landen, ratificeerde ook Nederland het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (IVRPH). Het betrek-ken van hen die het betreft, staat voorop, onder het motto Nothing about us without us. Defence for Children, de internationaal opererende organisatie die opkomt voor de rechten van kinderen gebaseerd op het VN-Kinderrechtenverdrag, geeft in een facts-heet uit 2018 precies aan waar het op staat: inclusief onderwijs als kinderrecht.

“Het recht van ieder kind op onderwijs in een inclusief onderwijssysteem is onderwijs waar kinderen met en zonder handicap samen leren, werken en spelen.” 75

Als je kijkt naar het percentage leerlingen dat buiten het regulier onderwijs valt, dan wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen landen. Meijer heeft het in 2004 over een drietal categorieën.76 Landen met een eensporenbeleid, meersporenbeleid en tweesporenbeleid.Landen met het zogenaamde eensporenbeleid zijn landen met een zeer sterke focus op inclusie, waar minder dan een procent van de leerlingen onderwijs in speciale scho-len/voorzieningen ontvangt. Hiertoe behoren de zuidelijk Europese landen Portugal, Spanje en Italië en in Scandinavië de landen Noorwegen en IJsland. De tweede cate-gorie (meersporenbeleid) is een ‘middengroep’ van landen met een iets hoger percen-tage speciaal onderwijs, maar waar wel met een scala aan varianten en mogelijkheden, ook in tussenvoorzieningen. Hiertoe behoren het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Finland. De laatste onderscheiden groep (tweesporenbeleid) is de groep met sterk gescheiden onderwijssystemen, een sterk ontwikkeld speciaal onderwijssysteem en een hoog percentage leerlingen dat daar onderwijs volgt: onze buurlanden België en Duitsland en Nederland zelf.

74 UNESCO, Verklaring van Salamanca, 1994.75 Defence for Children, 2018.76 Meijer, 2004.

68 69

Maar of zijn voornemens ook echt leiden tot inclusie? Het lijkt minder ver te gaan dan dat, baseren we op Slobs voorzichtig gekozen bewoordingen: ‘meer samenwer-king tussen regulier en speciaal onderwijs’, ‘enige vorm van inclusie: in- en ontvlech-ting, symbiose of integratie’, ‘zo inclusief mogelijk onderwijs’ en ‘een beweging naar meer inclusief onderwijs’.

We besluiten deze beschouwing over de moeizame relatie van de overheid en samen-leving met inclusief onderwijs, door het belangrijkste obstakel van echte inclusie te benadrukken. Want als de overheid niet principieel beweegt naar meer inclusie, verandert er niets wezenlijks en blijft het bij de zeer sympathieke initiatieven die op twee handen te tellen zijn. Of er moeten samenwerkingsverbanden en gemeenten opstaan die de handen ineenslaan, met bijvoorbeeld de campagne ‘Iedereen doet mee’ van de 25 koplopergemeenten. Dat geldt dan ook in het onderwijs. Ondanks passend onderwijs zijn we nog niet losgekomen van het medische model, waarin kinderen nog steeds een label krijgen. We kijken naar wat een kind niet kan, en zien wat scholen niet aankunnen. Nu is de stap naar echte inclusie afhankelijk van koplopergemeenten en individuele scholen. Ook hier is samenwerking vanuit een gedeelde visie noodzake-lijk. Inclusie doe je samen. Wie pakt de handschoen op?

OverwegingDit hoofdstuk begon met de constatering dat passend onderwijs alle kenmerken heeft van een wicked problem. De kaders waren vooraf behoorlijk rekbaar, de doelen veel en onduidelijk (wanneer is passend onderwijs nu echt een succes?), en het aansturings-model niet eenduidig (de governance). De democratische controle op het uitvoerings-niveau (zoals bij de jeugdhulp en -zorg in een gemeenteraad) ontbrak. Het was niet alleen een worsteling van de samenwerkende schoolbesturen, maar ook van het ministerie van OCW. Dat wordt duidelijk uit de vele voortgangsrapportages. Door de decentralisatie lagen de verantwoordelijkheden elders. Het ministerie kon alleen nog reactief reageren, rapporteren en slechts langs de zijlijn bijsturen. We hebben voorts gezien dat passend onderwijs zich op een knooppunt bevindt van vele vormen van verplichte en gewenste samenwerking. En dat allemaal zonder noe-menswaardige gereguleerde doorzettingsmacht. We hebben gezien dat er wel steeds kleine stapjes voorwaarts werden gemaakt in de samenwerking, en dat lukte veelal door steeds het belang van het kind voorop te stellen. In het verloop van de voortgangsrapportages zien we een duidelijke tendens: van optimisme en geduld naar een aantal moeilijk op te lossen dilemma’s die om een dui-delijke keuze vragen. Autonomie versus beleidsvrijheid is zo’n moeizaam dilemma. Inspanningsverplichting versus resultaatverplichting is er ook eentje die geen duide-lijke oplossingsrichting heeft.

Het doel van passend onderwijs, zo vermeldde staatssecretaris Dekker eind 2016 in de tiende voortgangsrapportage, is dat meer leerlingen een plek krijgen in het regulier onderwijs, maar er zijn ook leerlingen waarvoor speciaal onderwijs, zeker op dit mo-ment, het best passend is. Interessant is dat hij zegt: ‘zeker op dit moment’. Mogelijk zit daarin de suggestie dat het ergens later in de tijd dan wel gebeurt. Dekker vervolgt direct daarna met:

“Daarom is inclusief onderwijs niet expliciet als meest wenselijke optie gepresenteerd en is met de uitwerking van passend onderwijs ook nadrukkelijk gesteld dat het speciaal onderwijs blijft bestaan.” 79

Al eerder zagen we het, en nu ook: bij het vraagstuk van inclusie helpt de onduidelijke term passend onderwijs niet. Passend onderwijs is namelijk niet gelijk aan het altijd bieden van individueel maatwerkonderwijs aan het kind op de school van keuze van de ouders. Het gaat om het in samenwerking met anderen voldoen aan de zorgplicht. De wet legt de nadruk op de inspanningsverplichting die bij de zorgplicht van de school hoort: als het niet lukt de leerling met een extra ondersteuningsbehoefte op te nemen of te behouden, kan binnen het samenwerkingsverband een andere passende school gevonden worden. Zo kan ook het speciaal onderwijs passend zijn, ook al zijn ouders het hier niet mee eens.De Geschillencommissie Passend Onderwijs (GPO) handelt hier logischerwijs ook naar. In april 2019 diende een zaak waarin een ouder bezwaar maakte tegen de verwijdering van haar kind met een beperking (syndroom van Down). De ouder verwees daarbij naar de Wet gelijke behandeling en het IVRPH. De school achtte dat ondanks alle extra in-spanningen de leerling onvoldoende ontwikkeling liet zien en evenmin voldoende aan-sluiting vond bij klasgenoten. Het oordeel van de GPO luidde dat de Wet op de gelijke behandeling geen onbegrensd recht op regulier onderwijs geeft en ten aanzien van het IVRPH dat dit geen onmiddellijk en afdwingbaar recht oplevert. De school, zo oordeelde de Geschillencommissie, besloot ‘in redelijkheid’ tot verwijdering. Inclusief onderwijs komt in de dertiende voortgangsrapportage naar voren als een ‘extra’ beleidsonderwerp dat de aandacht heeft van minister Slob.80 Hij wil in de op-maat naar evaluatiejaar 2020 verkennen wat nodig is om drempels weg te nemen die in de praktijk ervaren worden. Zo constateert ook hij, net als staatssecretaris Dekker eerder, dat de Wet passend onderwijs niet ging over inclusief onderwijs. Toch lijkt er een groeiende behoefte te zijn aan inclusief onderwijs.

79 Dekker, 2016. 80 Slob, 2019.

70 71

Met het kabinet-Rutte III is er duidelijk meer oog gekomen voor de kloof tussen de ervaringen van ouders en leraren en de verbeterstappen van organisaties, die voor ouders en leraren niet tot een merkbaar resultaat leidden.

De kwestie van de inclusieve samenleving en inclusief onderwijs klinkt voortdurend door in de discussie over passend onderwijs. Maar inclusie is geen passend onderwijs. Dit wordt ook in de dertiende voortgangsrapportage van juni 2019 erkend. Toch, en dat is nieuw, er wordt wel aangekondigd dat er onderzocht gaat worden wat de plek van inclusief onderwijs is. Dit weliswaar binnen de context van passend onderwijs. Dit wordt door de Kamer nog te voorzichtig gevonden: begin juli 2019 wordt met een ruime meerderheid van stemmen een motie (D66) aangenomen om de regering te be-wegen een coalitie op te bouwen van ouders, professionals en bestuurders, en breder dan alleen uit het onderwijs. Wordt dat de start van een gezamenlijke route naar echt inclusief onderwijs voor ieder kind?

72 73

Marja van Leeuwen:

‘WIJ VERBINDEN

PARTNERS OVER DE

SECTOREN HEEN’

Het samenwerkingsverband van Marja van Leeuwen mocht alvast op experimentele wijze starten met passend onderwijs. Ze leerde veel, ook om hulp te vragen aan collega’s in andere regio’s. Haar samenwerkingsverband is behoorlijk zelfredzaam geworden. Ze vindt wel dat onderwijsmensen zich vaker moeten afvragen wat hun werk oplevert. En leraren mogen best weten hoe duur een plaatsing in het (V)SO is: misschien gaan ze dan harder zoeken naar alternatieven.

Marja van Leeuwen werd als beleidsmedewerker van de gemeente Helmond gedeta­

cheerd als coördinator passend onderwijs bij samenwerkingsverband Helmond­Peelland

VO. Nu is ze daar directeur. Ze zet zich met verve in, of het nu om de leerlingen en ouders

gaat, of over de rol van de samenwerkingsverbanden in het speelveld van passend onder­

wijs. Ze hoorde vanaf augustus 2013 bij het selecte clubje pioniers dat op experimentele

wijze ging starten met passend onderwijs.

74 75

nog niet over een bezwarencommissie, dus die hebben we zelf georganiseerd. Wij zijn ook nauw betrokken geweest bij de ontwikkeling van het toezichtkader dat de inspectie ging hanteren en hadden een rol bij de doorontwikkeling van het Steunpunt passend onderwijs van de VO-raad.” Maar de belangrijkste opbrengst was misschien wel de winst voor het samenwerkingsverband zelf: “We waren gewoon begonnen en als zich problemen voordeden, losten we die op, waarbij we konden beschikken over hulp vanuit vele hoeken. We hebben al doende veel geleerd.”

‘Ik heb geleerd hoe belangrijk het is om hulp te vragen aan andere leidinggevenden van samenwerkingsverbanden’

Marja van Leeuwen: “Ik heb vooral geleerd hoe belangrijk het is om hulp te vragen aan andere leidinggevenden van samenwerkingsverbanden. We hebben allemaal dezelfde wettelijke opdracht, maar die wordt op veel manieren uitgevoerd. In kleine en grote organisaties, met negatieve en positieve vereveningsopdrachten. Wij zijn qua fte’s altijd klein gebleven. Omdat wij als organisatie tot het VO behoren, hebben we ook met de daarbij horende wet- en regelgeving te maken. Dat vraagt nogal wat: volgens de richtlijnen werken als het gaat om de functionaris gegevensbescherming, cao VO, jaarverslaglegging, bezwarenprocedures, enzovoort. Ik profiteer daarbij nog dagelijks van het netwerk dat ik in die tijd heb opgebouwd. Het is fijn als je het privacyprotocol van een collega als basis mag gebruiken.”

Er mag al veel zijn ontwikkeld, Marja van Leeuwen heeft nog elke dag het gevoel dat ze aan het pionieren is. “En met mij waarschijnlijk nog zo’n 150 samenwerkingsverban-den. Er zijn nog veel losse eindjes. Er staan nog wetswijzigingen op stapel en de evalu-aties passend onderwijs worden nog in de Kamer besproken.”

‘Onredelijke vereveningsopdracht’Ze is tevreden over de wijze waarop in haar samenwerkingsverband wordt samenge-werkt. “Professionals, ouders, gemeenten, scholen, primair en voortgezet onderwijs, naburige samenwerkingsverbanden: we klaren de klus samen.” Maar ze maakt zich ook zorgen. “Bijvoorbeeld over de in mijn ogen onredelijke vereveningsopdracht. Hoe kan het dat een regio die met Brainport zo’n grote bijdrage levert aan de BV Neder-land, niet een extra steuntje in de rug krijgt als het gaat om de bijwerkingen waarmee we in dit kader te maken hebben? Het onderwijs in onze regio kent specifieke proble-matiek – met name autismespectrumstoornissen – die hieraan gelinkt kan worden. Mijns inziens zou daarvoor landelijke erkenning en steun moeten komen.”

Het samenwerkingsverband Helmond-Peelland VO meldde zich min of meer uit nood aan voor versnelde invoering van de Wet passend onderwijs op basis van de Experi-mentenwet. “Onze vereveningsopdracht was groot: maar liefst 2,7 miljoen op jaar-basis”, vertelt Marja van Leeuwen. “De peildatum van de financiering van VSO-deel-name lag alweer achter ons en de instroom in het VSO groeide alleen maar. Als wij passend onderwijs versneld konden invoeren, konden we een jaar eerder beginnen met sturing geven aan die instroom.”

Zo maakte zij heel snel kennis met de spelers in het veld. “De contacten die ik toen opdeed met de medepioniers, Utrecht Sterk VO en Zuid-Kennemerland PO, hebben mij veel opgeleverd. Het was zowel een snelkookpan als een warm bad. Mijn kennis van (passend) onderwijs werd in rap tempo bijgespijkerd, maar ik maakte ook snel contact met medewerkers van DUO, OCW en de inspectie. Het was mooi om te mo-gen werken met positieve mensen die zin hadden om de schouders eronder te zetten. Natuurlijk liepen we geregeld tegen problemen aan, maar er werden altijd oplossingen gezocht, en meestal ook gevonden.”

‘Natuurlijk liepen we geregeld tegen problemen aan, maar er werden altijd oplossingen gezocht, en meestal ook gevonden’

In 2012 nodigde OCW samenwerkingsverbanden uit voor een informatiebijeenkomst over de Experimentenwet. “Er zaten zo’n dertig samenwerkingsverbanden aan tafel en volgens mij was er in die week nog een tweede sessie. Over de vraag of er extra bekostiging beschikbaar was voor de aanmelders, was OCW duidelijk: die was er niet. Mede daardoor waren er uiteindelijk niet veel gegadigden.” Ze denkt dat haar samen-werkingsverband is uitverkoren omdat hier een grote vereveningsopdracht lag en omdat Helmond-Peelland VO met negen gemeenten moest overleggen.

Er kwam uiteindelijk overigens toch een extra vergoeding per leerling voor deelname aan het experiment. “Begrijpelijk, want wij moesten vaak het wiel uitvinden en soms dure expertise invliegen om ons te helpen bij het opzetten van bijvoorbeeld software-programma’s.”

Al doende veel geleerdIn de experimentele fase stelde haar samenwerkingsverband veel uitvoeringproble-men aan de orde. “Het werd duidelijk dat er nog veel uitgewerkt moest worden. We hebben veelvuldig aandacht gevraagd voor toegang tot actuele data bij DUO; die kwamen later beschikbaar via Kijkglas. En we vroegen om meer ondersteuning bij het uitvoeren van de Groeiregeling (V)SO. Daarvoor heb je nu Kijkdoos. We beschikten

76 77

Ze heeft de indruk dat mede door de samenwerkingsverbanden, de cultuur binnen het onderwijs wat meer bedrijfsmatig en proactief wordt. “Dat geldt in ieder geval voor de professionals die te maken hebben met de ondersteuning en zorg. Helaas beseffen veel docenten nog onvoldoende dat het in de school moet gebeuren. Te vaak hoor ik nog: ‘Passend onderwijs is op die gang daar’, waarbij men wijst naar de speciale voor-zieningen van het samenwerkingsverband.”

‘Een docent mag best weten dat als een leerling naar het speciaal onderwijs gaat, dit ongeveer € 10.000 aan ondersteuning kost’

VerbindingIn het ideale samenwerkingsverband, zegt Marja van Leeuwen, zitten leerlingen op school. “Er is goede signalering wanneer iets niet lekker loopt, zowel op onderwijs-gebied als in het gezin. En het gezin krijgt dan integrale hulp. Ons eigen loket werkt met deskundigen uit de jeugdhulp. Dan staat de verdeling niet centraal en bereik je veel meer. Als een zorgcoördinator constateert dat er wellicht meer nodig is dan alleen on-derwijsondersteuning, sluit onze contactpersoon van de gemeente als externe deskun-dige aan bij het gesprek met school. Ouders en leerling zijn er vanzelfsprekend altijd bij. Deze eenvoudige werkwijze draagt eraan bij dat er veel sneller koppelingen gemaakt kunnen worden met de mogelijkheden die gemeenten bieden. Denk aan jeugdhulpver-lening, of organisaties zoals de Stichting Leergeld, de formulierenbrigade of de voedsel-bank. Het gesprek met ouders wordt dan laagdrempelig. Als je toch al samen aan tafel zit, is men eerder bereid hulp aan te nemen. Wij leggen de gezamenlijke afspraken vast. Direct na het gesprek krijgen alle deelnemers de ondertekende afspraken mee.”

Verbinding is volgens haar een van de belangrijkste taken van het samenwerkings-verband. “Dat geldt ook voor bijvoorbeeld de arbeidsmarkt. Ik merk in onze regio dat steeds meer partners gaan beseffen dat ze de scholen in de omgeving heel makkelijk via ons kunnen bereiken. Dat is het leuke aan ons werk: de puzzelstukjes aan elkaar verbinden en als een soort makelaar koppelingen maken tussen partners over de sec-toren heen, ten behoeve van de jongeren om wie het gaat.”

Wat levert het op?Ze heeft haar wortels buiten het onderwijs en kan zich soms verbazen over bepaalde werk- en denkwijzen op scholen. “In de beginperiode zei een docent tegen me dat passend onderwijs niets voor hem was. Ik zei toen dat passend onderwijs er ook niet voor hem was, maar voor de leerlingen. Hij viel helemaal stil; zo had hij er nog niet naar gekeken. Mensen in het onderwijs werken keihard. Maar ze kijken niet altijd naar wat het oplevert.”

‘Een zorgcoördinator kan erg zijn best doen om een kind in de klas te houden en te bepalen wat er aan de hand is, maar mijn vraag is: wat levert het op?’

In haar eerdere werkkringen, in de commerciële sector en bij gemeenten, was een resultaatgerichte aanpak vanzelfsprekender. “Volgens mij gaat onderwijs over de ont-wikkeling van leerlingen en het hen daarin begeleiden. Passend onderwijs moet vooral in de klas plaatsvinden en onderwijsgevenden hebben daarbij een wezenlijke en on-derscheidende rol. Een goede docent is een absolute voorwaarde voor goed (passend) onderwijs. Ik wil graag een vergelijking maken met hoe we in het onderwijs omgaan met leerlingen. Als een leerling erg zijn best doet maar onvoldoende resultaat behaalt, gemeten in cijfers tot op tienden nauwkeurig, heeft dat gevolgen voor zijn schooltoe-komst. Ook al heeft de leerling zich drie slagen in de rondte gewerkt. Dan is het toch op zijn minst opvallend dat we onszelf die maatstaf niet opleggen?”

Met die op resultaat gerichte blik kijkt zij ook naar het betrekken van (jeugd)hulp bij het onderwijs. “Een zorgcoördinator kan erg zijn best doen om een kind in de klas te houden en te bepalen wat er aan de hand is, maar mijn vraag is: wat levert het op? Had maar een jaar eerder aan de bel getrokken en je zorgen gedeeld, bijvoorbeeld door met ons in gesprek te gaan. Onze deskundigencommissie kijkt vaak met wat meer afstand. En door samen met ouders, leerling en school het gesprek aan te gaan, kun je meer preventief werken. Dan hoor ik: ‘Ja, maar we hebben wel ons best gedaan.’ Dat maakt het er echter niet beter op.”

‘Wees je bewust van de kosten’Men mag zich op de werkvloer ook best wat meer bewust worden van de financiën. “Ik vind oprecht dat een docent mag weten dat als een leerling naar het speciaal on-derwijs gaat, dit ongeveer € 10.000 aan ondersteuning kost. Niet omdat de financiën van invloed zijn op onze inhoudelijke afwegingen, maar omdat ik wil dat de docent gaat nadenken over de alternatieven die misschien wel mogelijk zijn in de klas. Híj kent de leerling en moet weten dat er veel maatwerk mogelijk is.”

78 79

Floor Wijnands:

‘HET DOEL VAN

SAMENWERKEN

IS KRACHTEN-

BUNDELING. SAMEN

KUN JE ZÓVEEL MEER’

Het idee achter samenwerkingsverbanden is: krachtenbundeling. Samen kun je zóveel meer. Floor Wijnands zou liefst nog een stap verder gaan. Zo zouden regio’s verantwoordelijk moeten worden voor ondersteuning aan het onderwijs. Maar hij beseft ook dat het organiseren van passend onderwijs veel vraagt van alle betrokkenen. ‘Ik vind dat als een samenwerkingsverband goed presteert, het daarvoor waardering moet krijgen van de inspectie.’ Floor Wijnands is sinds 2006 inspecteur bij de Inspectie van het Onderwijs. Voor die

tijd was hij inval­leraar, nam hij examens af, richtte hij een Jenaplanschool op, was hij

directeur van een mytylschool en coördinator bij een REC. Hij rondde een studie rechten

af en werkte als zelfstandig juridisch adviseur voor onder andere onderwijsbegeleidings­

diensten. Hij typeert zichzelf als een echte ‘stapelaar’. “Ik heb geluk gehad, misschien

hoorde ik wel bij die kinderen die anders thuis waren komen te zitten.”

80 81

Dat kan belemmerend zijn voor terugstroom naar regulier. Floor Wijnands pleit daar-om ook voor meer investeringen in trajecten waarin kinderen behouden blijven voor regulier onderwijs en waar het speciaal onderwijs zijn expertise inzet, eventueel op locatie. Dat betekent ook dat in het regulier onderwijs nog een slag te maken is. “Ik ben groot voorstander van initiatieven binnen het regulier onderwijs zoals plusklassen en trajectklassen, vooral als het gaat over een gedragsaanpak. Gedragsproblematiek zou je ook moeten kunnen reguleren in een reguliere setting, zeker met hulp vanuit het speciaal onderwijs.”

Voorbij het individuele belang Het zou helpen, zegt hij, als schoolbesturen niet langer vanuit hun individuele belang zouden denken. “Nu hebben schoolinstellingen de neiging een terugtrekkende bewe-ging te maken als hun eigen belang geschaad dreigt te worden.” Schoolbestuurders zouden er goed aan doen om samen te sparren over hoe zij het onderwijsstelsel in hun regio optimaal kunnen krijgen. Floor Wijnands zou liefst nog een stap verder gaan. De regio zou verantwoordelijk moeten worden voor ondersteuning aan het onderwijs en dan liefst nog in de hele kolom. “We hebben het steeds over de verticale overgangen, maar het is natuurlijk heel interessant om de hele kolom te bekijken, tot en met het mbo. Ouders en leerlingen lopen nu elke keer tegen een administratieve overgang aan. Dat werkt belemmerend op het organiseren van een doorgaande lijn en het bieden van extra ondersteuning.”

De beste weg is volgens hem: denken en ontwikkelen vanuit de regiogedachte. “Ik ben daarom heel gelukkig met de verplichting tot samenwerking. Die was anders veel moeilijker op gang gekomen en misschien op sommige plaatsen zelfs nooit ontstaan. Nu ontdekken besturen binnen de regio’s steeds meer dat het belangrijk is om met elkaar aan de slag te gaan. Met name voor de kleine schoolbesturen is het moeilijk om de zorgplicht na te komen; die hebben elkaar en anderen daarvoor nodig.”

Zorgplicht handhavenHet is ingewikkeld voor de inspectie om de zorgplicht te handhaven, zegt Floor Wijnands. “Allereerst moet helder zijn waar een leerling is aangemeld, want zonder schriftelijke aanmelding kan de inspectie niets. Misschien zouden de samenwerkings-verbanden een centraal punt kunnen hebben waar bekend is bij welke school leerlin-gen aangemeld zijn. Dan is centraal bekend wie de zorgplicht heeft als het gaat over extra ondersteuning. Een kind dat geen extra ondersteuning nodig heeft, kan zich overal aanmelden en daar is ook geen zorgplicht voor. Maar op het moment dat extra ondersteuning nodig lijkt, zou het samenwerkingsverband er direct van moeten weten.”

Floor Wijnands ziet veel potentie in passend onderwijs. “Nu de criteria zijn vrijgelaten, kan er veel meer regionaal, contextgericht geïndiceerd worden. Dat biedt de moge-lijkheid voor veel meer maatwerk.” De basis daaronder wordt gevormd door samen-werking en collectieve verantwoordelijkheid. “Het doel van samenwerken in samen-werkingsverbanden is krachtenbundeling. Je kunt het niet alleen, samen kun je zóveel meer. Dat betekent dat je je open moet stellen naar elkaar om te kijken wat je samen kunt bereiken. Je moet verantwoordelijkheid kunnen voelen voor een plek waar het niet goed gaat, ook als het niet ‘jouw plek’ is.”

Op veel plekken ging dat samenwerken niet bepaald vanzelf. Maar dat had ook te maken met de situatie ten tijde van de invoering van passend onderwijs, zegt Floor Wijnands. “Het rugzakje was er nog en het aantal geïndiceerde leerlingen groeide enorm. Er was een open-eindefinanciering; dat was budgettair niet houdbaar. Momen-teel groeit het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs weer, maar lange tijd was het stabiel. Als die groei van destijds had mogen doorzetten, zou het cluster 4-onderwijs nu veel meer leerlingen hebben. Ik denk dat door passend onderwijs met name meer leerlingen die in aanmerking zouden komen voor een cluster 4-verwijzing of rugzakje, nu in het reguliere onderwijs blijven.”

‘Als de scholen in het samenwerkingsverband het speciaal onderwijs nodig hebben, moeten ze ook instaan voor de continuïteit hiervan’

Meer aandacht voor het speciaal onderwijsFloor Wijnands vindt dat er meer aandacht moet komen voor de huidige positie van het speciaal onderwijs. “Met de invoering van passend onderwijs zijn SO-scholen namelijk een voorziening geworden van het samenwerkingsverband. Als de scholen in het samenwerkingsverband het speciaal onderwijs nodig hebben, moeten ze ook instaan voor de continuïteit hiervan, óók als dat meer zou kosten dan nu. Hebben scholen het speciaal onderwijs niet nodig in zijn huidige vorm, dan kunnen zij met behulp van toelaatbaarheidsverklaringen sturen op de inrichting van het speciaal onderwijs en zelfs op opheffing hiervan. Het samenwerkingsverband moet uitwerken wat het speciaal onderwijs meer moet bieden dan het regulier onderwijs. En nagaan of de behoefte aan een aanvulling mettertijd misschien verandert. Wat heb je nodig in de regio? Soms is niet helemaal duidelijk wat precies de onderscheidende expertise is van het speciaal onderwijs. Met een goed gesprek kom je sneller tot samenwerking.”

Zelf ziet hij specialistisch maatwerk als kenmerkend voor het speciaal onderwijs. Maatwerk kan een vertraging betekenen ten opzichte van het reguliere tempo.

82 83

Grote verandering in gang gezet De context waarin de samenwerkingsverbanden werken, verschilt enorm, net als de manier waarop men zich heeft georganiseerd. “Wij merken, en diverse NRO-onder-zoeken wijzen dat ook uit, dat je samenwerkingsverbanden niet goed kunt vergelijken. Daarom hebben we ons dit jaar bij de voorbereiding van ‘De Staat van het Onderwijs’ ook meer gebaseerd op de rapporten en de onderzoeken die we zelf hebben uitge-voerd. Oberon heeft de inspecteurs die onderzoeken hebben gedaan, geïnterviewd om de kennis op te halen over samenwerkingsverbanden.”81

We zijn er nog niet, concludeert hij, maar er is een grote verandering in gang gezet. “Vergeet niet dat er los van passend onderwijs veel meer nodig is om onderwijs goed te laten functioneren. Denk aan voldoende goede leraren, het curriculum, meer sa-menwerking op heel andere terreinen, problemen bij de jeugdhulp. Het zou zonde zijn als de samenwerkingsverbanden juridisch zouden worden opgeheven. Ik denk dat bepaalde regio’s dan toch zouden kiezen voor voortzetting, omdat de samenwerking veel oplevert voor hun leerlingen.”

‘Vergeet niet dat er los van passend onderwijs veel meer nodig is om onderwijs goed te laten functioneren’

Een samenwerkingsverband kan nu niet de waardering ‘goed’ krijgen. Floor Wijnands: “Gezien alle problemen die we nu tegenkomen bij het organiseren van passend onder-wijs, vind ik dat als een samenwerkingsverband goed presteert, het daarvoor waar-dering moet krijgen van de inspectie. Als je in staat bent om samen met de gemeente jeugdhulp en onderwijs sterk met elkaar te verbinden, als je leerlingen die thuiszitten snel weer naar school weet te helpen, als schoolbesturen in staat zijn om het eigen belang op een evenwichtige manier af te wegen tegen het belang van de regio, dan mag je daarvoor beloond worden.”

81 Walraven, Van Eck, Exalto, Pater, 2019.

Nog een probleem: om de zorgplicht in werking te laten treden, moet er eerst een schriftelijke aanmelding zijn. “Als we een signaal krijgen waaruit blijkt dat een school zich niet houdt aan de zorgplicht na de schriftelijke aanmelding, kunnen we in actie komen. Vóór de aanmelding kunnen wij alleen maar stimulerend toezicht houden; dat is overigens ook een vorm van handhaven. Ouders weten nu vaak echt niet dat er een zorgplicht is. Hierover moeten ouders, maar ook leraren en scholen beter worden geïnformeerd. Dat kan bijvoorbeeld heel goed bij de overgang van basisschool naar VO-school.”

De inspectie krijgt vaak kritiek op haar rol bij passend onderwijs. Floor Wijnands: “Men verwacht dat wij beter doorpakken op het nakomen van de zorgplicht, op het voorkomen van thuiszitten, op het realiseren van maatwerk. Er is kritiek op het feit dat wij ons alleen maar binnen de wet- en regelgeving begeven. Wij kunnen echter niet meer doen dan de wet- en regelgeving ons toestaat. Wij denken dat het belangrijk is geweest ook het opbouwen van een goed samenwerkingsverband centraal te stellen. Het ontwikkelen van werkende afspraken heeft tijd nodig.”

Indicatoren voor risico’s De inspectie werkt bij de beoordeling van zowel schoolbesturen als samenwerkings-verbanden met modellen voor risico’s. Op basis van een aantal indicatoren kan de inspectie het idee krijgen dat er bij een samenwerkingsverband iets aan de hand is. Indicatoren zijn bijvoorbeeld de financiën, de omvang van het samenwerkingsverband of het aantal gemeenten waarmee een samenwerkingsverband te maken heeft. “Een hoog aantal gemeenten kan erop wijzen dat het lastiger is om de samenwerking tot stand te brengen of het beleid vorm te geven. Dat zijn vooral contextfactoren, want we kunnen bij samenwerkingsverbanden geen opbrengsten meten. Wel nemen we de laatste jaren de uitkomsten van onze onderzoeken mee. Als bijvoorbeeld de kwa-liteitszorg onvoldoende is, telt dat mee als risico.” Bij vermoeden van een risico doet de inspectie een expertanalyse. “Dan gaan we wat dieper kijken, los van de data, met de kennis van de inspecteurs. Maar het risicomodel moet nog beter, er zijn nog onvol-doende betrouwbare data. De data over de aantallen thuiszitters bijvoorbeeld zijn nog niet altijd betrouwbaar.”

Ook het hebben van veel thuiszitters betekent een risico. “Maar dat betekent niet per se dat het samenwerkingsverband niet functioneert. De thuiszittersaanpak kan ook onder de maat zijn bij weinig thuiszitters. Je moet kijken welke inspanningen er zijn en of die voldoende resultaat hebben.”

84 85

Nicole Teeuwen:

‘BIJ SCHOLEN KOMEN

ALLE PROBLEMEN

BINNEN. RUST ZE DAAR

GOED VOOR TOE’

In Rotterdam moesten verschillende samenwerkings­verbanden PO worden samengevoegd en medewerkers al dan niet worden overgenomen. In de stad speelden alle denkbare problemen die je ook elders in Nederland tegenkomt. Rotterdam kende echter weinig thuiszitters in het PO en weinig doorverwijzingen naar het SBO en SO. En de positieve verevening zou extra geld opleveren voor passend onderwijs. Nicole Teeuwen wist met haar collega’s in woelige tijden een stevig samenwerkingsverband, een netwerk met de scholen en andere partners en tal van voorzieningen op te bouwen. Maar deze klus kostte enorm veel energie. ‘Als de overheid vanaf het begin heldere kaders had gegeven, had dat heel veel kostbare tijd gescheeld.’

Nicole Teeuwen heeft ruime bestuurlijke en politieke ervaring. Na een wethouder­

schap van acht jaar met jeugd en onderwijs als aandachtsgebieden werd zij in februari

2014 directeur­bestuurder van het nog te vormen samenwerkingsverband PPO Rotter­

dam, waarin twee verschillende organisaties samengingen.

86 87

Maar de gemeente gaf weinig duidelijkheid over de nieuwe indeling. We hebben toen vanuit PPO Rotterdam besloten de teamindeling van de medewerkers van het samen-werkingsverband niet meer te wijzigen. De teams waren gevormd en de medewerkers hadden hun nieuwe plek en nieuwe arbeidsvoorwaarden.” Ook het huisvestingsplan viel in het water. De teams zouden in iedere wijk in hetzelfde pand gaan zitten. “Maar de zoektocht van de gemeente naar een goede vorm voor de wijkteams duurde ein-deloos. We zijn dus maar onze eigen koers gaan varen. De scholen, medewerkers van PPO en vooral de ouders en leerlingen konden niet wachten.” Uiteindelijk vond het samenwerkingsverband een huisvestingsconcept dat paste bij de visie: decentraal, met de onderwijs-arrangeerteams bij de Centra voor Jeugd en Gezin. “We zetten samen met de CJG’s voor onze medewerkers scholingstrajecten op die veel gelijkenis vertoonden met die voor de professionals van de CJG’s. In de hoop dat de professio-nals snel dezelfde taal zouden spreken.”

‘De zoektocht van de gemeente naar een goede vorm voor de wijkteams duurde eindeloos. Toen zijn we maar onze eigen koers gaan varen’

Goede band met samenwerkingsverband VO Ook de contacten met het samenwerkingsverband voor voortgezet onderwijs, Koers VO, liepen goed. Beide organisaties besloten samen een pand te betrekken. Door de verschillende organisatievormen van PO en VO zat een echt intensieve samenwerking er echter nog niet in. Het VO had ook niets aan de wijkgerichte aanpak van het PO, aangezien VO-scholen een veel groter voedingsgebied hebben. Toch leverde de geza-menlijke huisvesting veel goeds op. Met name in de bedrijfsvoering, en langzaamaan ook steeds meer op het gebied van de doorlopende leerlijnen.

Toen na de chaotische start het stof was neergedaald, werd duidelijk dat er genoeg overbleef om enthousiast van te worden. “We richtten ons op waar het om ging: min-der thuiszitters, meer kinderen met ondersteuningsbehoeften in het gewone onder-wijs. Dat laatste bleek lastig, omdat veel leerlingen te maken hadden met multi-pro-blematiek waarbij andere disciplines hard nodig waren om tot een totaaloplossing te komen. Ondertussen werd er gesneden in de jeugdzorg. De landelijke bezuiniging raakte ook Rotterdam. Al had passend onderwijs geen bezuinigingstaakstelling, de jeugdzorg, het aanpalende domein, wél. Die twee zijn communicerende vaten. Wat je bij de één weghaalt, is ook voelbaar bij de ander.”

Bij de start in 2014 zag Nicole Teeuwen veel enthousiasme. “Vooral de samenwerking met jeugdhulp en de wijkteams beloofde veel goeds. Mijn voorganger had in nauw overleg met de gemeente Rotterdam wijken ingedeeld; eenheden waarbij onze onderwijs-arrangeerteams konden samenwerken met de wijkteams van de gemeente. In Rotterdam was ervoor gekozen om alle scholenexpertise en het geld onder te bren-gen bij het samenwerkingsverband. In de onderwijs-arrangeerteams zaten generalis-ten en specialisten die in de wijk, maar vooral op de scholen werkzaam waren.”

Toen Nicole Teeuwen aan haar opdracht begon, waren er een werkplek, een wettelijk verplicht ondersteuningsplan en een website. “Maar dat was zo ongeveer alles. Er moest nog zo onvoorstelbaar veel gebeuren! Er moest nog een organisatie volledig worden gefuseerd, met de bijbehorende perikelen zoals dezelfde arbeidsvoorwaarden voor personeel, het inrichten van nieuwe teams met medewerkers van de Noord- en de Zuidoever en alle financiële beslommeringen, zoals de overheveling van de reser-ves. Er moesten nog arrangementen worden uitgewerkt voor de scholen, overgangs-maatregelen worden bedacht en de dossiers moesten nog vorm krijgen. Dat moest allemaal in een paar maanden gebeuren. En dan vroeg het nieuwe concept ook nog om een pittige cultuuromslag van het zittende personeel. Van een centraal geleid WSNS-samenwerkingsverband moesten niet de scholen naar de medewerkers, maar de 180 medewerkers naar de school! Het was een mer à boire van grote en kleine problemen.”

‘Er moest in een paar maanden tijd onvoorstelbaar veel worden geregeld. En dan vroeg het nieuwe concept ook nog om een pittige cultuuromslag van het zittende personeel’

Onrustige context Het zat PPO Rotterdam, het nieuwe samenwerkingsverband, ook niet altijd mee. Het nieuw geworven hoofd bedrijfsvoering viel meteen definitief uit. Door ziekte en wisse-ling van de belangrijkste participanten was er geen natuurlijke overdracht van alle be-stuurlijke keuzes die waren gemaakt. Het was vaak gissen en zoeken in oude notulen naar de achtergronden van de acties en plannen die in het verleden waren uitgezet.

PPO Rotterdam moest bovendien opereren in een onrustige context. Voorjaar 2014 werd een nieuw college van B&W gevormd. De PvdA ging eruit, Leefbaar Rotterdam erin. De vorm van de wijkteams en de gebiedsindeling werden veranderd. “Het eerde-re concept dat met mijn voorganger was afgesproken, bleek financieel niet haalbaar. De chaos werd er niet minder op. Ik had gehoopt dat de onderwijs-arrangeerteams en de wijkteams voor jeugdhulp van de gemeente vanaf het begin zouden samenwerken.

88 89

terechtkwamen in plaats van in een zorgomgeving. Maar ja, er was geen geld voor zo’n ‘leerrecht’. Uit een enquête van MEE bleek dat veel Rotterdamse ouders het verschil niet kenden tussen een zorgsetting en een gecombineerde zorg-onderwijssetting. Door de gesprekken met MEE en de bewustwording van het verschil hiertussen steeg de vraag naar onderwijs enorm. Maar we konden met de samenwerkende scholen niet aan de vraag voldoen als er geen geld was. We moesten ouders en kinderen teleurstel-len. Dit was toch geen passend onderwijs?”

SchoolcontactpersoonIn het ondersteuningsplan dat al voor de komst van Nicole Teeuwen was gemaakt, stond een nieuwe functie: de schoolcontactpersoon. Deze functionaris maakte ana-lyses, vroeg binnen het samenwerkingsverband onderwijsondersteuning of onder-wijszorgarrangementen aan en zette waar nodig de eigen expertise in. Bij WSNS en in de ambulante begeleiding waren de medewerkers specialist geweest. Nu moesten ze generalist worden en meerdere scholen bedienen. Dat was voor de betrokkenen even wennen, maar zij werden een enorme succesfactor in het nieuwe stelsel. “Het aanspreekpunt zijn, kennen en gekend worden: dat was erg belangrijk. De schoolcon-tactpersonen stonden dicht bij de school en de leerling. Ze scoorden in een scholen-tevredenheidsonderzoek in 2016 een dikke 8. Het jaar daarop kregen ze zelfs een 8,6.”

De schoolbestuurders zijn de eigenaren van het samenwerkingsverband. In Rotter-dam besloten zij, tijdens een pittige heisessie in 2014, om 40 procent van het speciaal onderwijs te laten plaatsvinden in het regulier onderwijs. “Ambitieus, moedig en he-lemaal in de geest van de wet”, vindt Nicole Teeuwen. Maar ook in Rotterdam nam de beeldvorming, net als landelijk, een eigen vlucht. Al snel zoemde rond dat de S(B)O-scholen zouden verdwijnen. Dat was uiteraard niet het plan; de expertise van het gespecialiseerde onderwijs zou naar het regulier onderwijs worden gebracht. “Maar tjonge, wat een weerstand. Ik herinner me nog een niet te beantwoorden vraag bij een bijeenkomst op een SO-school in Rotterdam: “Maar mevrouw Teeuwen, hebben dan alle kinderen die in dit pand zitten een foute indicatie? Heeft het samen-werkingsverband zijn werk niet goed gedaan als hier 40 procent weg kan?” Het was duidelijk: er was niet alleen onbegrip bij het publiek, maar ook bij onderwijsmensen.

Directeuren en ib’ers betrekkenBinnen het samenwerkingsverband probeerde Nicole Teeuwen zo veel mogelijk direc-teuren en intern begeleiders van scholen te betrekken bij het werk. “Dat is belangrijk bij zo’n grote organisatie, want anders wordt de afstand naar de praktijk al snel te groot.” PPO Rotterdam liet zich adviseren, onder andere door een stuurgroep van directeuren. Deze groep was betrokken bij het plan om met behulp van wijknetwerken alle voorzieningen voor de ondersteuning van leerlingen op wijkniveau te brengen.

Bezuinigingen in de jeugdzorgDe bezuinigingen in de jeugdzorg waren vooral merkbaar in het speciaal onderwijs. Kleuters die voorheen naar een medisch kleuterdagverblijf gingen, kwamen nu eerder naar het speciaal onderwijs. Ook kinderen die nog geen jaar eerder het stempel ‘nog niet onderwijsrijp’ zouden hebben gekregen vanwege bijvoorbeeld zindelijkheidspro-blematiek, stroomden nu het speciaal onderwijs in. “De veranderde structuur en de bezuiniging troffen in die periode precies de verkeerde doelgroep: de arme gezinnen. Juist de gezinnen die hulp, zorg en ondersteuning nodig hadden.” Nicole Teeuwen herinnert zich een Rotterdamse casus waarbij twee kinderen met een laag IQ in de hoogste groepen van de basisschool hun broertjes en zusjes in de kleuterleeftijd aankleedden om naar school te gaan. “Na een paar dagen viel het de juffen op dat de kinderen minder goed hadden gegeten en minder goed waren gekleed. Wat bleek: de moeder lag al een paar dagen in het ziekenhuis en de kinderen waren alleen thuis. Niemand keek om naar dit gezin. Ik vraag me nog vaak af hoe dit soort situaties in onze samenleving mogelijk zijn. Hoe dan ook: in het onderwijs komt alles voorbij. Daarom is het zo belangrijk dat het onderwijs goed wordt toegerust op deze zware aanpalende taken.”

Integraal arrangeren Samen met Koers VO en de gemeente zette PPO Rotterdam de Taskforce Thuiszitters op. Het samenwerkingsverband startte ook met een aantal pilots in het primair onder-wijs. Bij ‘Passend Ommoord’ deelde het speciaal onderwijs expertise met het regulier onderwijs. En in Delfshaven hielp een team van jeugdhulp, onderwijs en orthopedago-giek het onderwijs en ouders. PPO Rotterdam zette ‘integraal arrangeren’ in gang: een methodiek die ervoor zorgde dat alle wachtlijsten en dubbele diagnoses verdwenen. Veel kinderen die eerder geen hulp of ondersteuning kregen, ontvingen via dit soort projecten meer aandacht.

‘Wij zetten ‘integraal arrangeren’ in gang: een methodiek die ervoor zorgde dat alle wachtlijsten en dubbele diagnoses verdwenen’

Al boekte het samenwerkingsverband veel resultaat, onderwijs en jeugdhulp bleven toch twee verschillende domeinen. “Ik wist zeker dat er, door bezuinigingen in de jeugdzorg, een toename was van vooral jonge leerlingen in het speciaal onderwijs. Hierdoor stegen na een jaar of twee, toen de overgangsmaatregelen in de jeugdhulp afliepen, de leerlingenaantallen in het speciaal onderwijs. We hadden in Rotterdam een ambitieuze wethouder, Hugo de Jonge, inmiddels vicepremier en minister van VWS. Hij wilde dat ook kinderen die maar een beetje leerbaar waren, op een school

90 91

Bij het vertrek van Nicole Teeuwen in 2018 stond het raamwerk van de organisatie en het netwerk met de scholen en alle andere participanten. Zij was inmiddels de on-afhankelijke directeur-bestuurder; het toezicht was beter ingericht. “Het bouwen van het raamwerk heeft heel wat tijd, energie en geld gekost. Als de overheid vanaf het begin heldere kaders had gegeven over governance, kwaliteitseisen, de inrichting van de jeugdhulp en de onderwijsondersteuning op de scholen, had dat heel veel kostbare tijd gescheeld.”

Tegelijkertijd, merkt zij op, is de autonomie van het onderwijs in Nederland een groot goed. “Inmenging van de overheid in dergelijke keuzes had ongetwijfeld veel weer-stand opgeleverd. Toch zou het voor het proces beter zijn geweest als er meer centra-le richting was geweest bij de uitvoering van passend onderwijs. Dan zou er ongetwij-feld meer tijd en energie naar de scholen en ouders zijn gegaan. Dat had, óók in het primair onderwijs in Rotterdam, zeker meer goodwill opgeleverd.”

‘Er waren geen financiële prikkels om de verantwoordelijkheid voor een kind domein­overstijgend op te pakken’

“Nooit meer kinderen in busjes de wijk uit, dat was het idee. Passend onderwijs in optima forma. Expertise naar het regulier onderwijs, geen verplaatsing van kinderen en ‘stenen’.”

Dankzij de betrokkenheid van de stuurgroep van directeuren hield het samen-werkings verband zicht op wat er gebeurde op de 220 scholen, en op wat er nodig was om jeugdhulp en onderwijs bij elkaar te brengen. “Ondertussen bleef er discussie over die ambitie van 40 procent. Ik herinner me een bijeenkomst van een directeuren-netwerk van een schoolbestuur. Ik was uitgenodigd om te vertellen over passend on-derwijs en de werkwijze van PPO Rotterdam. Ik stond met mijn optimistische verhaal tegenover een vijandige zaal. Wist ik niet dat er juist in Rotterdam-Zuid zoveel pro-bleemleerlingen waren? En kwamen die er dan ook nog bij vanuit het speciaal onder-wijs? Wie ging er met die kinderen aan het werk? Aan het eind van de bijeenkomst zei een directeur: ‘Sorry mevrouw Teeuwen, zo boos zijn wij normaal niet. Maar er komt zo veel op ons af met deze maatregelen, we kunnen het er gewoon niet bij hebben’.”

GovernanceEr lag nog een taai vraagstuk: de bestuurlijke inrichting. “In 2016 zijn we met de governance gestart. Het werd een slepende discussie, waarbij de beslissingen die in het begin waren genomen, niet meer terug te draaien bleken. Dat gold ook voor het destijds gekozen principe one man, one vote. Daar wilden de samenwerkende school-besturen graag vanaf. De grote schoolbesturen, die met z’n vieren het leeuwendeel van de leerlingen hadden, bezaten namelijk evenveel zeggenschap als de kleine schoolbesturen. En natuurlijk moesten ook toezicht en bestuur worden gescheiden. De governance-discussie kostte heel veel tijd. De discussies verschoven in de loop van die vier jaar van de inhoud (hoe richten we de teams in, wat is er op de scholen nodig voor welke leerlingen) naar het bestuur. Dat gebeurde ook steeds meer in dialoog met de gemeente. Telkens weer laaide met de gemeente de discussie op over de vraag: is dit nu een onderwijszorgarrangement, of een zorgonderwijsarrangement?”

Wie betaalt?En dan was er nog een andere hardnekkige vraag: wie moet er betalen? Het samen-werkingsverband of de gemeente? “Er waren geen financiële prikkels om de verant-woordelijkheid voor een kind domein-overstijgend op te pakken. Er was geen return on investment. Als je vanuit het domein onderwijs investeerde in zorg, profiteerde de gemeente daarvan. Als de gemeente investeerde in de school, profiteerde het samen-werkingsverband daarvan. Althans, zo leek het. En zo voerden ook wij bij PPO Rotter-dam steeds vaker discussies over de structuur. Helemaal tegen de ambitie en wil van alle participanten in. Maar toch gebeurde het.”

92 93

De oudersVanaf de ontwerpfase van passend onderwijs werden de betrokkenheid en positie van ouders hoog op de agenda gezet. Het was immers onder andere dankzij een succes-volle lobby van ouders dat duidelijk werd hoe complex het oude systeem voor hen was. Een sterke en positieve betrokkenheid van ouders bleek echter niet eenvoudig te realiseren omdat bij ouders, net als bij leraren, al vroeg in het proces een aantal hard-nekkige misverstanden ontstond. Het was op zichzelf natuurlijk positief dat nu erkend werd dat ouders in het oude sys-teem onvoldoende betrokken waren. Zij zijn de belangrijkste partner voor het succes van het onderwijs van hun kind. Mede daarom keken sommigen reikhalzend uit naar de nieuwe wetgeving. Aan de ene kant zagen ouders en ouderplatforms passend onderwijs al snel als een bezuiniging die de huidige ondersteuning van hun kind in gevaar zou brengen. Het speciaal onderwijs zou verdwijnen en klassen op reguliere scholen zouden volstro-men met zorgleerlingen. Hoewel de bezuiniging van tafel ging, bleef er een imago-probleem. Er was angst voor busladingen vol zorgleerlingen die in het regulier onder-wijs zouden instromen, en zodoende de onderwijskwaliteit voor de andere leerlingen zouden aantasten. Macro gezien klopte deze vooronderstelling van een bezuiniging met bovengenoem-de gevolgen niet. Het totale budget voor passend onderwijs was uiteindelijk bij de invoering niet lager dan in het oude systeem. Regionaal ontstonden er echter wel verschillen als gevolg van de financiële verevening. Via een ingewikkelde systematiek werd hetzelfde budget op een andere wijze verdeeld. Er ontstonden dus regio’s met te-korten die tot 2020 weggewerkt zouden moeten worden, en er ontstonden regio’s die veel meer geld kregen door een positieve verevening. De boodschap van eerst bezuini-gen, daarna in zijn totaliteit niet bezuinigen maar wel anders verdelen met plussen en minnen voor regio’s, is een lastige gebleken. Naast het negatieve beeld van te weinig geld voor goed onderwijs was er ook een ander beeld; het beeld van passend onderwijs als wondermiddel. In dit beeld zou het nieuwe stelsel een scala aan problemen van het oude stelsel oplossen. Ouders, vooral ouders van kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte, hadden dan ook hoge verwachtingen. Van vele loketten naar één loket voor diagnostiek en verwijzing, zorg-plicht die van de ouders naar de scholen ging zodat er geen ‘geleur’ meer nodig zou zijn met kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte, en – niet in het minst – een altijd beschikbaar, gevarieerd en dekkend onderwijsaanbod. Zonder thuiszitters.

Voorafgaand aan passend onderwijs: het perspectief van de oudersOuders liepen in het oude stelsel tegen een aantal problemen aan. Doordat er meer-dere verwijssystemen (regulier PO en VO en speciaal onderwijs cluster 1, 2, 3 en 4) naast elkaar bestonden, werden ze nogal eens van het kastje naar de muur gestuurd. Ook namen de diverse loketten niet altijd elkaars professionele oordeel over. Dat be-tekende voor ouders dat zij vaak een lang traject van onderzoek en indicatiestelling

3. DE ERVARINGEN VAN OUDERS, LERAREN EN SCHOOLLEIDERS

“Hoe moeten we dan op zoek naar volmaaktheid? Waarin schuilt onze hoop? In het onderwijs. Nergens anders.” - Immanuel Kant

Natuurlijk is passend onderwijs het allerbelangrijkste voor degenen voor wie het bedoeld is. Voor de kinderen en in het verlengde daarvan hun ouders. Zij merken elke dag de effecten van wat de beleidsmakers en de politiek voor hen hebben bedacht, en hoe dat door verschillende organisaties wordt uitgevoerd. Dit laatste geldt ook voor leraren en schoolleiders. Zij staan het dichtst bij de praktijk van de uitvoering.

Voor dit boek werden twee gesprekstafels georganiseerd: één met ouders en één met schoolleiders. De centrale vraag: wat vinden zij van passend onderwijs? Zijn ze er iets mee opgeschoten? Hebben ze baat bij het nieuwe systeem (in vergelijking met het vorige systeem)? Leerlingen die gebruikmaakten van passend onderwijs en binnen de begrenzing (het gekozen tijdsbestek) van dit boek vallen (het primair en voortgezet onderwijs) kunnen deze vraag onmogelijk – of in elk geval heel moeilijk – beantwoor-den. Daarom komen in dit boek niet de leerlingen maar hun ouders aan het woord. Ook al vanwege het feit dat het juist de ouders zijn die voor de passende oplossingen voor hun nog minderjarige kinderen aan de lat staan.

94 95

Aan de andere kant zijn ouders verplicht om bij de aanmelding van hun kind, zonder terughoudendheid, alle relevante informatie over zijn of haar ondersteuningsbehoef-te te verstrekken. Het zal niemand verbazen dat ook dat in lang niet alle gevallen gebeurt, zodat scholen die te goeder trouw kinderen accepteren een lange weg ingaan om uit te vinden waarmee hun nieuwe leerling het beste geholpen is. Frustrerend voor de school. Kortom, hoewel de zorgplicht met de beste bedoelingen is ingevoerd, is die niet waterdicht, en heeft een aantal vervelende neveneffecten.

De belofte van een gevarieerd, immer passend aanbod Elke school werd met de ingang van de Wet passend onderwijs verplicht om een zoge-naamd schoolondersteuningsprofiel (SOP) op te leveren en te publiceren. Dit profiel beschrijft de expertise van de school op het gebied van onder andere leren, leerproble-men en gedragsproblemen. Met zo’n beschrijvend document kunnen scholen elkaars specialiteit verkennen en kunnen de scholen in de wijk, of een groter gebied, een variëteit aan specialismen ontwikkelen. Er zou op het niveau van het samenwerkings-verband een divers netwerk van voorzieningen ontstaan. Dat zou ertoe leiden dat er geen thuiszitters meer zouden zijn en minder verkeersbewegingen van kinderen tussen de samenwerkingsverbanden. Prettige bijkomstigheid was dat er voor ouders houvast en scherpte zou komen in het profiel van elke school. Zo wisten zij precies waarvoor ze kozen. Voor ouders was het fijn te horen dat het nieuwe systeem niet langer uitging van ‘labeling’ en wat kinderen niet konden. Er ontstond nu ruimte voor maatwerk op reguliere scholen in de eigen wijk, met gerichte expertise. Door steeds betere basis-ondersteuning zouden meer leerlingen een plek krijgen binnen het regulier onder-wijs. De praktijk is echter weerbarstig. Niet elke school wil het ‘risico’ lopen dat zij een veelheid aan kinderen met (gedrags)problemen binnen de muren krijgt. School-ondersteuningsprofielen blijken maar weinig onderscheidend in hun omschrijving en blijven daarmee vaak papieren tijgers. Het blijkt moeilijk om het onderscheid van scholen in harde indicatoren te vangen en te beschrijven in de schoolondersteunings-profielen. De verwachte innovatie en de natuurlijke ontwikkeling van het niveau van basisondersteuning blijven grotendeels uit.

Een impliciete belofteTen slotte was er de verwachting van ouders, en misschien is het wel een impliciete belofte, met betrekking tot de inclusieve school. Ze verdient aandacht omdat ook op dit punt een grote tegenstelling bestaat tussen de verwachtingen van ouders en de realiteit van passend onderwijs. Een inclusieve school kan niet zonder een inclusieve samenleving. Natuurlijk wordt er door verschillende organisaties en personen82

82 Zoals de Coalitie voor Inclusie, Defence for Children, Platform In1school, Teun Dekker, directeur-bestuurder SPCO en SPCKO Roosendaal, en prof. dr. Dolf van Veen.

moesten doorlopen, soms meer dan eens. Daarnaast waren indicatiestelling door een loket en vervolgens de plaatsing op een geschikte school twee verschillende trajecten. Voor ouders deed zich nog een ander probleem voor als zij hun kind aanmeldden bij de school van hun keuze. Niet elke school voelde zich geroepen om die ouders direct onder de vleugels te nemen en grondig na te gaan wat de mogelijkheden op school waren, of hen zo nodig te helpen bij het vinden van een andere geschikte school. Voor ouders betekende dit dat er een teleurstellende, eenzame gang langs meerdere scho-len kon volgen, met soms thuiszitten tot gevolg.De bedoeling was dat dit alles binnen passend onderwijs beter en eenvoudiger zou worden en dat ouders en school voortaan met elkaar zouden optrekken.

De ‘beloften’ van passend onderwijsDe belofte van eenvoud Door de organisatie en bekostiging van extra onderwijsondersteuning neer te leggen bij (samenwerkende) schoolbesturen kon de oude bureaucratie sterk worden gereduceerd, zo was de gedachte. Rigide (indicatie)regels, die landelijk golden, werden afgeschaft en de nieuwe samenwerkingsverbanden ontwikkelden hun eigen (toewijzings)procedures op basis van hun eigen visie. Na de invoering van passend onderwijs is er zonder enige twijfel meer samenwerking ontstaan tussen verschillende organisaties en zijn lokaal ‘schotten’ geslecht. Helaas is de scheiding van loketten niet volledig opgeheven. Zo moeten meerdere organisaties nog steeds samenwerking zoeken als leerlingen met een extra ondersteunings behoefte over-stappen van primair naar voortgezet onderwijs. Een ander, mogelijk nog belangrijker ‘schot’ werd in de eerste jaren van passend onderwijs steeds manifester: de kloof tussen de domeinen onderwijs en jeugdhulp. Op die plekken waar samenwerkingsverbanden en gemeenten concepten kunnen implementeren waarin onderwijs en jeugdhulp wor-den gecombineerd, zijn voor ouders soms grote verbeteringen doorgevoerd. Minder bureaucratie, snellere doorstroom, adequatere hulp. Daar waar partners niet tot een dergelijke samenwerking komen, blijven ouders helaas kampen met soortgelijke proble-men als in het oude systeem.

De belofte van ontzorging Voordat passend onderwijs werd ingevoerd, was de zoektocht van ouders naar een passende plek eenzaam. Met de stevig ingerichte ouderbetrokkenheid binnen passend onderwijs zou dit voorbij zijn, temeer daar scholen zorgplicht kregen. Scholen werden daarmee verplicht om ieder aangemeld kind en iedere aangemelde jongere aan te nemen of zelf een passende plek buiten de school te zoeken. Uiteraard in nauwe samenwerking met de ouders. Dit systeem is echter niet waterdicht. Er zijn scholen die terughoudend zijn, want als zij een leerling niet kunnen plaatsen, moeten zij zelf een andere plek vin-den. Dat kost vaak veel tijd. En geld. Hoewel het niet wenselijk is, geven scholen ouders soms het advies hun kind met een extra ondersteuningsbehoefte elders in te schrijven. Op deze manier kunnen scholen zich onttrekken aan zorgplicht, en dat gebeurt ook.

96 97

eens uit het oog verloren.” En: “Er is niet voldoende tijd, bijvoorbeeld voor het leren plannen. De krachten zouden meer gebundeld moeten worden, er zijn natuurlijk wel meer kinderen die hulp nodig hebben bij het plannen.”

Wat moet er beter in de toekomst voor en met ouders?Daarnaast blijkt het voor ouders nog altijd helaas niet eenvoudig na te gaan waar zij terechtkunnen met vragen, problemen en klachten rond passend onderwijs. Samen-werkingsverbanden werken vanuit verschillende visies en verantwoordelijkheden zijn verschillend belegd. Het komt veel voor dat samenwerkingsverbanden, scholen en gemeenten de zoekende ouder blijven verwijzen. Zoals voorheen: van het kastje naar de muur...Echter, de verwachtingen van ouders zijn soms gewoon ook echt te hoog, vooral als het gaat om het eigen kind. Toch maakt belofte schuld. Ouders hebben zeker behoefte aan verbeteringen op het vlak van de pijlers van passend onderwijs: de zorgplicht, het ondersteuningsprofiel, informatievoorziening en een sterke samenwerking tussen lokale organisaties. Met ouders moet worden nagegaan hoe en waar (georganiseerde) ouders beter partnerschap in passend onderwijs kan worden geboden. Met de school, binnen het samenwerkingsverband en bij domeinoverstijgende lokale, regionale en landelijke beleidsontwikkelingen.Eigenlijk zijn de oplossingen die ouders zelf aandragen, heel overzichtelijk en een-voudig. Op de eerste plaats is het voor de ouder van vitaal belang dat er iemand is om contact mee te hebben. Ouders vinden het in het algemeen moeilijk om met de school te communiceren. Leerkrachten voelen zich vaak aangevallen, waardoor sommige ouders zich in eerste instantie afzijdig houden. Als ouder wil je geen ‘zeur-ouder’ zijn en dienstbaar zijn aan het proces. Zeker als je bijvoorbeeld zelf ook een professional bent in zorg, onder-wijs of welzijn en zo de andere kant van de medaille kent. In sommige gevallen leidt dat ertoe dat ouders buiten de school hulp gaan zoeken. Het is dan heel moeilijk om dit af te stemmen met de school.Een ouder vertelt ons aan de gesprekstafel dat ze aan het trainen is op een bepaald onderwerp met haar kind, maar dat het niet geïntegreerd is met wat school doet. Daardoor verzandt eigenlijk alles weer. Ouders geven aan een gelijkwaardige ge-sprekspartner te willen zijn vanuit transparante communicatie, maar dat niet altijd te durven uit angst dat hun kind hier de dupe van wordt. “Als ik kritisch ben bijvoor-beeld bij de directeur, krijgt mijn kind ’m terug!”, zegt een van hen. Het verlangen van ouders om als gelijkwaardige gesprekspartner te worden gezien vanuit volstrekt transparante communicatie vraagt veel van de school. Het is voor leraren niet altijd even eenvoudig om veelal hoogopgeleide, zelfbewuste ouders beargumenteerd te woord te staan over de vorderingen en behoeften van hun kind. Een ander belangrijk punt voor ouders is dat een team (in bijvoorbeeld het primair onderwijs) goed samenwerkt op school: leraar, begeleider en directeur. Als die samen-werking ontbreekt, ervaren ouders dat ze zelf de regie in handen moeten nemen.

al veel langer strijd gevoerd voor een samenleving waarin het segregeren in en naar speciale voorzieningen wordt uitgebannen. Op grond van ervaringen in het buiten-land weten we dat de ambitie van een inclusieve school alleen kan worden gerealiseerd als de overheid op veel terreinen een inclusieve samenleving stimuleert en vooral ook als zodanig financiert. Desalniettemin werd in Nederland de verwachting gewekt, zeker in de beginfase, dat meer inclusie welhaast een gevolg zou worden van de invoering van passend onderwijs. Niets blijkt minder waar. Na vijf jaar passend onderwijs moet wor-den geconstateerd dat het aantal doorverwijzingen naar en plaatsingen in het (voortge-zet) speciaal onderwijs niet significant is afgenomen noch dat er een scala aan passend ondersteuningsaanbod binnen het regulier onderwijs is ontstaan.

Wat vinden ouders zelf?Uit onderzoek van Oberon uit 2017 bleek, net als uit eerder onderzoek hiernaar, dat veel ouders helemaal niet zo ontevreden waren over de leerlingenzorg in passend onderwijs.83 Gemiddeld waren ze redelijk tevreden, maar er waren ook negatieve uit-schieters. Soms bleek de ontevredenheid reëel, als ouders hun terechte verwachtingen niet gerealiseerd zagen, soms irreëel. Verwachtingen en realiteit bleken niet altijd goed te matchen. Met de komst van passend onderwijs is er ruimte gekomen voor een diversiteit aan beleid dat weliswaar veel voordelen heeft, maar niet bijdraagt aan eenduidigheid en helderheid. Ouders ervaren nogal eens een gebrek aan grip en hebben behoefte aan meer regie. Een moeder met twee kinderen met ondersteuningsbehoefte: “Ik ben inmiddels gespecialiseerd in de zogenoemde overdrachtscyclus.”Dat gaat zo: deze ouder start met de dossiercyclus van haar kinderen in september. Op initiatief van de ouder wordt gezamenlijk het dossier tussen de leerkracht en de ouder doorgenomen. Dat proces is doorgaans in januari afgerond, zodat het kind de ondersteuning krijgt die het nodig heeft. In mei is de ouder weer bezig met het overdrachtsdossier voor de volgende klas. En het volgende schooljaar begint het hele proces weer opnieuw. De moeder zegt: “Er worden wel dossiers aangelegd, maar de druk is zo groot dat leer-krachten daar nauwelijks naar kijken. Als ouder verwacht je ook op dat punt deskundig-heid van de professional en de school.” Veelal blijkt dat een teleurstellende ervaring. Maar veel ouders tonen ook begrip, zeker voor de werkdruk van leraren. “Vroeger had je een gewoon druk kind. Maar nu zijn er allerlei protocollen voor kinderen met diag-noses. Dat valt lang niet altijd mee, en vraagt heel wat van de competenties van een leerkracht. Maar met al die individuele leerlijnen worden collectieve behoeftes nogal

83 Ledoux, 2017.

98 99

die de leraar ervaart van zijn collega’s, directie, schoolbestuur en samenwerkingsver-band. En dat de competenties van de leraren een grote rol spelen, evenals hun vaar-digheid in klassenmanagement. In ‘De bomen en het bos, leraren en ouders over passend onderwijs’ van Jelle van der Meer uit 2016 werd een aantal leraren intensief bevraagd op de gevoelde gevolgen van passend onderwijs.87 Opvallend is dat in alle gesprekken al snel naar voren komt dat passend onderwijs de leraren direct in hun lespraktijk raakt. Dat verklaart, aldus dit rapport, de emoties. Echter:

“De docenten praten over te veel zorgleerlingen, over grote verschillen, over gebrekkige ondersteuning, over groepsgrootte, over vaardigheden, over eisen en de onderwijsinspectie, over ouders, over draagvlak. Ze praten eigenlijk nauwelijks over de details van de wet (passend onderwijs, red.). Passend onderwijs wordt niet gekoppeld aan een ingangsdatum, het begrip overlapt met veel meer veranderingen in het onderwijs.”

En hier slaat de auteur de spijker op zijn kop. De invloeden in de klas zijn velerlei. Hier volgt een niet uitputtend overzicht.

Effecten op de klassengrootte: de materiële instandhouding Met de komst van passend onderwijs werd de financiering in het algemeen niet een-voudiger. Een aantal van de maatregelen had directe invloed op de klas: in 2017 werd door een rapport van Berenschot duidelijk dat de basisscholen te maken hadden met wat door D66’er Van Meenen ‘een verkapte bezuiniging’ werd genoemd.88 Vanuit de lumpsum, een vastgesteld vast bedrag voor de school, moesten bijvoorbeeld steeds hogere kosten worden voldaan voor onderhoud van gebouwen. Om toch uit te komen, grepen scholen steeds vaker naar vergroting van de klassen. De PO-Raad becijferde datzelfde jaar dat de scholen 375 euro miljoen euro tekortkwamen voor dit probleem. Er is inmiddels door het huidige kabinet het nodige gerepareerd, maar het kwaad was al geschied: grotere klassen waren inmiddels de norm. En erger, dit is gelijktijdig ge-beurd met de invoering van passend onderwijs. Onvoorzien, maar met grote gevolgen voor de praktijk van passend onderwijs in de klas.

87 Van der Meer, 2016. 88 Berenschot & ICS adviseurs, 2017.

Samenwerken rond het kind blijkt sowieso de sleutel voor de ouders, en niet alleen in de school. Veel kinderen zouden zijn gebaat bij meer hybride vormen van onderwijs. Bijvoorbeeld twee dagen op het speciaal onderwijs, en drie dagen op het regulier. Of het delen van expertise tussen scholen: iedere reguliere school heeft dan bijvoorbeeld een ‘maatjesschool’. Onderwijs dat vasthoudt aan onderwijs in het eigen school-bestuur en niet op zoek gaat naar oplossingen bij de buren, wordt breed gezien als een belemmerende, in elk geval, niet helpende factor. Feitelijk komt het gewoon hierop neer:

“Voor ouders is belangrijk dat ze het gevoel hebben dat hun kind welkom is op school. Dat gevoel kan niet met regels en afspraken worden afgedwongen.” 84

De lerarenZelden is er zo veel aandacht en publiciteit geweest rond leraren en hun positie als de afgelopen jaren. Het lerarentekort en de werkdruk in de klas staan prominent op de maatschappelijke en politieke agenda. Passend onderwijs heeft de twijfelachtige eer om vaak in een adem te worden genoemd met deze problematiek. Op het moment van schrijven van dit boek wordt er volop gedebatteerd in de Tweede Kamer over passend onderwijs. Eind januari 2019 was er een debat waarin de oppo-sitie niet naliet te benadrukken dat bij geen enkel ander dossier zo veel klachten van wanhopige leraren en ouders hun mailbox doen vollopen. Ook de media lieten zich niet onbetuigd: “Passend onderwijs frustreert leraren” kopte de Telegraaf diezelfde dag. In de Volkskrant viel in het artikel “Flipperkast VMBO” te lezen dat vrijwel alle geïnterviewde docenten het stijgende aantal zorgleerlingen noemt als oorzaak van de problemen in de klas. Een docent noemt zelfs een aantal van 14 zorgleerlingen op een totaal van 16 leerlingen, waarbij vervolgens een situatie kan ontstaan dat een onder-wijsassistent een leerling bij zijn nekvel grijpt.85 Het zogenaamde ‘nekvelincident’ zet de discussie op scherp over de wijze waarop orde en gezag in de klas moeten worden uitgeoefend. En dus ook over de grote aantallen zorgleerlingen in de klas. Hoe kan het dan toch dat evaluatierapporten van diverse onderzoeksinstituten in op-dracht van de overheid86 een ander, veel genuanceerder beeld laten zien? Daarin werd geconcludeerd dat passend onderwijs in de klas wel degelijk kan werken. Dat de mate van succes afhangt van een veelheid aan factoren, waaronder ook de ondersteuning

84 Ledoux, Van der Linden, Van der Stege, Van der Hoeven, Van Eck, Exalto, 2019.85 In januari 2019 werd op een middelbare school een onderwijsassistent geschorst omdat hij een leerling die een kruk naar hem gooide en zijn moeder uitschold, bij zijn nekvel had gepakt. Dit incident kreeg in de media al snel de naam ‘nekvelincident’.86 Zie voor alle (ook recente) onderzoeken www.evaluatiepassendonderwijs.nl.

100 101

zorgcoördinator. Eigenlijk heel basaal: veel aandacht hebben voor het uitgaan van en om-gaan met verschillen, en het (samen) vormen van een visie op inclusief onderwijs.

Jammer is dat opleiders onderling van mening verschillen over het belang van pas-send onderwijs, vanuit de bekende tweedeling van enerzijds de leraar als vakexpert die kennis deelt en de leraar als begeleider van het leren van leerlingen. Eenheid in visie op passend onderwijs ontbreekt daarmee tot op heden.

De wereld verandert, de klas verandert meeJongeren kunnen op veel vlakken buiten school problemen ervaren, en leraren krijgen daar binnen de school mee te maken. De moderne maatschappij is complex en veel-eisend. Verschil in thuis- en schoolcultuur, armoede en schuldenproblematiek, sociale media en pesten, alcohol, drugs en andere verslavingsproblematiek; alle maatschappelij-ke problemen komen de klas in.Met meer leerlingen in de klas ervaren leraren dat er steeds meer zorgleerlingen zijn waar ze ‘iets mee moeten’. Opvallend is dat de betekenis die we geven aan de term ‘zorgleerlingen’ met passend onderwijs lijkt te zijn veranderd. Is dat een gevolg van de gedachte ‘passend onderwijs gaat over alle leerlingen’? Ieder kind over wie je je zorgen kunt maken is vol in beeld: door toegenomen maatschappelijke problemen, door toe-genomen kennis over leer- en gedragsproblemen, door betere signalering en door meer verfijnde leerlingvolgsystemen, de toegenomen hoeveelheid toetsen niet uitgezonderd. Die kinderen en jongeren zaten natuurlijk altijd al gewoon op school, maar zij lijken tegenwoordig hetzelfde stempel ‘zorgleerling’ te krijgen als de oorspronkelijke, veel klei-nere groep met een geclassificeerde stoornis. Behalve dat de leerling goed gevolgd wordt, geldt dit ook voor de leraar. Ouders zien de leraar als bepalende factor voor het succes van hun kind op school. Bovendien ver-wachten ouders in communicatief opzicht meer dan ooit van de leraar. De tijd van be-perkte 10-minutengesprekken is met het mediagebruik anno nu ver weg. Een appje of mailtje hoort toch snel beantwoord te worden? Nog los van het toegenomen risico op imagoschade, zoals bijvoorbeeld bij het eerder genoemde ‘nekvelincident’.Ouders hebben hoge verwachtingen van leraren op het gebied van communicatie, sa-menwerken en innovatieve combinaties met andere schoolbesturen. Het beroep van leraar is, ook los van passend onderwijs, in een sneltreinvaart geëvolueerd naar een beroep waarvoor veel verschillende competenties en vaardigheden nodig zijn. Inmiddels is duidelijk dat de huidige leraren daar vanuit hun oude opleidingskader niet op zijn voorbereid. Gelukkig dringt het besef steeds meer door dat er in lerarenopleidingen broodnodig ruimte voor passend onderwijs moet komen. Tijdens een debat in juli 2019 in de Tweede Kamer is een motie aangenomen waarin de minister wordt verzocht om in overleg te gaan met de lerarenopleidingen om passend onderwijs in het curriculum te borgen.

Wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleidEr was nog een tweede factor die klassenvergroting veroorzaakte. In dezelfde periode werden de budgetten voor het onderwijsachterstandenbeleid langzaam maar zeker kleiner. Dit liep via de gemeenten. Voor gebieden die eerder de klassenvergroting nog konden tegenhouden, werd dit nu steeds moeilijker. Gevolg was ook hier: grotere klassen.

Invoering van de nieuwe JeugdwetEn dan was er dus nog de aanpalende, zeer ingrijpende stelselwijziging: de decentra-lisatie van de jeugdzorg. Zeker in de beginfase was dit een zeer rommelig geheel. De wetten werden op twee verschillende momenten ingevoerd (de Wet passend onder-wijs op 1 augustus 2014 en de Jeugdwet op 1 januari 2015). Dat betekende dat het wel even duurde voordat de onderwijszorgarrangementen, die nodig waren om de docent voor de klas te ontlasten, enigszins op gang kwamen.In november 2018 schreven de ministers Slob (onderwijs) en De Jonge (zorg) dat in veel gemeenten een goede verbinding tussen jeugdhulp en onderwijs ontbreekt, en dat leraren onvoldoende ondersteund worden door specialisten.89 Dit is een belang-rijke gezamenlijke erkenning vanuit de ministeries dat jeugdhulp de school in moet.Marc Dullaert doet er in zijn rapport ‘De kracht om door te zetten’ nog een schepje bovenop.90 Hij roept op vol in te zetten op de ondersteuning van de leraar. Die moet volgens hem vanuit zijn signalerende rol direct en zonder omwegen hulp kunnen in-roepen. De zorg moet de school in, ter ondersteuning van de leraar zelf. Dat dit besef na vijf jaar passend onderwijs doordringt is goed, de realiteit van een echt sluitende, domeinoverstijgende ondersteuningsstructuur rond de leraar is er helaas nog niet.

Passend onderwijs en de lerarenopleidingEn dan was er nog de kwestie van de lerarenopleiding. Zijn leraren goed toegerust op de vele uitdagingen van passend onderwijs? Geen van de leraren die ten tijde van de invoe-ring van passend onderwijs voor de klas stond, had een opleiding gehad in ‘passend on-derwijs’. Geïnteresseerde studenten konden hooguit een keuzemodule volgen om te leren omgaan met leerlingen met een speciale ondersteuningsbehoefte.In 2016 werd onderzocht hoe de lerarenopleidingen toekomstige leraren toerustten met de benodigde vaardigheden voor passend onderwijs.91 Lerarenopleiders vertelden dat men veel meer zou moeten inzetten op attitudevorming bij studenten, gericht op onder andere het kunnen omgaan met nieuwe uitdagingen, zoals een leerling met een diagnose die ze nog niet kennen. Studenten moeten beseffen dat zij daar zelf, ook al geven ze bijvoorbeeld scheikunde, verantwoordelijkheid voor moeten nemen. Niet per definitie de mentor of

89 Slob & De Jonge, 23 november 2018. 90 Dullaert, 2019. 91 Van Veen, Huizenga, Steenhoven, 2016.

102 103

Hoewel leraren ook goede persoonlijke ervaringen hebben, ervaren velen passend onderwijs niet als iets van henzelf. Het is een ‘van boven’ opgelegd fenomeen, een grotendeels bestuurlijke operatie, met te weinig aandacht voor het primaire proces in de klas, al vanaf de start. Maar passend onderwijs kan alleen maar slagen als het voor de leraar slaagt.

De schoolleidersEr wordt (gelukkig) veel gesproken over leraren. Over hun werkdruk, over de lage waardering voor het beroep, over de te lage beloning. Maar er is nog een beroepsgroep in het onderwijs die met nagenoeg dezelfde problemen kampt, en waar veel minder aandacht voor is. Een beroepsgroep die de stille motor is achter de dagelijkse gang van zaken in een school. Die snel moet kunnen schakelen op verschillende niveaus; van het (laten) maken van kapotte toiletten, van het zorgen voor vervanging in de klas of het zelf lesgeven bij gebrek aan beschikbaarheid van een leraar, tot het maken van begrotingen voor het schoolbestuur, het maken van beleid voor gezonde voeding op school, het leidinggeven aan het lerarenteam, enzovoort. Een goede en betrokken schoolleider is onbetaalbaar voor de school. We kennen natuurlijk inmiddels allemaal de op zichzelf gerichte basisschooldirecteur Anton uit de tv-serie ‘De Luizenmoeder’. Hoe hilarisch en grappig ook: hij is niet exemplarisch voor de gemiddelde schoolleider. Schoolleiders hebben juist de neiging om niet naar de voorgrond te treden en zich dienstbaar op te stellen.92 Schoolleiders spelen een cruciale rol in elke onderwijsverandering. Zo ook als het gaat om passend onderwijs. Zij zijn degenen die de randvoorwaarden bepalen voor het werk van de leraar en, samen met de leraar, voor het leren van de leerling. De Onderwijsraad adviseerde in april 2018 over de rol van de schoolleider.93 De titel zegt het al: ‘Een krachtige rol voor schoolleiders’ is gewenst. Een belangrijke conclusie uit het rapport was dat de dagelijkse praktijk leiderschap belangrijk maakt en ma-nagementtaken minder belangrijk worden. Maar een relatie met de uitdagingen van passend onderwijs wordt in dit advies niet gelegd.

92 Voor een goed beeld van de dagelijkse werkzaamheden en de beleving daarvan kunnen we veel beter naar egodocumenten kijken, die tegenwoordig ruimschoots op Twitter voorhanden zijn (bijvoorbeeld @victorvantoer, @evanaaijkens).93 Onderwijsraad, 2018.

Tel daarbij op dat de maatschappelijke status van het vak, ondanks de toename van de complexiteit, niet is toe- maar eerder is afgenomen. Voor veel leraren en leraren in spe is dat bepaald geen wenkend perspectief. Waar de term passend onderwijs besmet is geraakt, geldt dat niet voor de inhoud. Iedere leraar die je destijds over passend onderwijs sprak, stond achter de basis-gedachte: een goede passende plek voor ieder kind. Leraren zijn professionals die vaak zeer toegewijd zijn aan hun vak en de pedagogiek van hun vak. Zij zijn betrokken bij ieder kind en zetten zich vaak maximaal in om kinderen vooruit te helpen in het le-ven. Maar waarom dan al die klachten? Hoe is dat te rijmen met deze werkelijkheid? Er is een aantal oorzaken.Leraren hebben gelijk als zij het hebben over werkdruk, te grote klassen, competen-ties van collega’s en toegenomen problematiek in de klas. De klassen zijn in de afgelo-pen periode onmiskenbaar groter geworden en de problematiek daarvan wordt in de klas veel meer gevoeld doordat passend onderwijs niet in alle lerarenopleidingen in het curriculum is opgenomen. Leraren zijn hier vanuit hun opleiding niet op voorbe-reid of toegerust. Een rekenvoorbeeld uit Rotterdam maakt dit concreet. Deze gemeente telt 50.000 leerlingen (4-12 jaar) en ruim 200 basisscholen. In vergelijking met het jaar 2014, het jaar van de invoering van passend onderwijs, zijn hier in 2017 slechts 200 leerlingen minder doorgestroomd naar het S(B)O. Dit betekent, grosso modo, dat elke basis-school één extra leerling met een extra ondersteuningsbehoefte telt! Strikt objectief gezien kan passend onderwijs in een situatie als deze moeilijk de oorzaak zijn van de toegenomen druk die de leraren in hun klaslokaal voelden. Toch kreeg passend onder-wijs de schuld van alle problemen, die veel meer een combinatie van factoren bleken te zijn. Landelijk wisselde de problematiek: daar waar de materiële instandhouding weinig gevolgen had voor de klassengrootte, het onderwijsachterstandenbeleid niet wijzigde (of er nooit was geweest), onderwijszorgarrangementen al snel goed georga-niseerd waren en competente leraren voor de klas stonden, daar waren geen proble-men. Daar waar al deze factoren samenkwamen, werden de problemen in het klas-lokaal het ergst gevoeld. Niet verwonderlijk.

Een inschatting vooraf?Hadden de werkdruk, het lerarentekort en de moeizame samenwerking op sommige plekken met de nieuwe jeugdhulpverlening vooraf nu niet beter kunnen worden inge-schat? Het antwoord daarop is moeilijk te geven. De jeugdhulpverlening kwam van de provincies en de ministeries af, en ging bij de gemeentes vaak naar een afdeling (jeugd)zorg. Het onderwijsachterstandenbeleid liep ook via de gemeentes, maar vaak via de afdeling onderwijs. De lumpsum werd aan de scholen overgemaakt en niet iedereen had direct in de gaten dat de kostenstijging voor de scholen een macro- verschijnsel was. Iedere school probeerde voor zichzelf zo goed mogelijk de eindjes aan elkaar te knopen. De gelden voor passend onderwijs gingen naar de net gevormde samenwer-kingsverbanden, waar elk schoolbestuur (en elke school) z’n plek nog moest vinden.

104 105

Of komt het invulling geven aan passend onderwijs op school toch vooral neer op de intern begeleider en zorgcoördinator?

Zonnig optimisme, of twijfelHet was schoolleiders vanaf het begin van passend onderwijs niet helemaal duidelijk wat er precies van hen werd verwacht op organisatorisch of inhoudelijk gebied. Toch waren de verwachtingen hoog, zegt een schoolleider die deelneemt aan een voor de totstandkoming van dit boek georganiseerd rondetafelgesprek.96 Het idee van het ‘kind centraal’ sprak aan. De verwachting was dat er meer gestuurd kon worden op de mogelijkheden van ondersteuning, nu het individuele karakter was losgelaten (met het verdwijnen van de rugzakken).Maar er werd ook tegen de veranderingen opgezien. Voor veel schoolleiders was vooral de eerste periode een enorme zoektocht. Op de vraag of zij ondersteuning en ruggensteun voelden van hun schoolbesturen, zijn ze opvallend eensgezind. “Eigenlijk waren de schoolbesturen ook zoekend”, is het politiek correcte antwoord. De school-besturen lieten veel over aan de scholen zelf, en stonden redelijk ver van de inhoud. Dat betekende dat het vooral de school zelf was die de zoektocht moest aangaan, zonder richtinggevend schoolbestuur. Kaders, meer visie en meer richting vanuit hun werkgevers, de schoolbesturen, hadden de schoolleiders in die onduidelijke begintijd zeker geholpen.Het schoolondersteuningsprofiel (SOP) was voor veel schoolleiders de eerste concre-te kennismaking met passend onderwijs. Het was ook gewoonweg een eis. Er waren natuurlijk samenwerkingsverbanden gevormd, maar vanaf augustus 2014 moest op elke school, voor ouders vindbaar, ook nog eens een schoolondersteuningsprofiel voorhanden zijn, waarin de school aangaf op welke ondersteuningsvragen ze een antwoord had. Het schoolondersteuningsprofiel moest worden gepubliceerd op de website of in de schoolgids. De grootste hoofdbrekens kwamen voort uit strategische overwegingen: maak ik mezelf kenbaar als school met veel passend aanbod (en trek ik allerlei leerlingen met problemen de school in) of doe ik dat niet en wacht ik wel even af wat anderen doen…?Veel schoolondersteuningsprofielen werden daardoor, zeker in eerste instantie, door de scholen zeer terughoudend ingevuld. Het was moeilijk te overzien wat daarvan nu precies de consequenties waren. Angst om bijvoorbeeld overvraagd te worden op een bepaalde expertise speelde mee. Het had zeker geholpen als er vooraf meer duidelijk-heid was geweest over wat nu precies de bedoeling was van dat schoolondersteunings-profiel.

96 In april 2019 organiseerde B&T een rondetafelgesprek voor schoolleiders over passend onderwijs. Deze paragraaf is hierop gebaseerd.

In ‘De Staat van de Schoolleider’ editie 2019 staat: “Schoolleider zijn is als een brug bouwen terwijl je er zelf overheen loopt.”94 En: “In deze functie baan je je een weg in een complexe maar uitdagende omgeving.” Hier is wel aandacht voor de uitdagingen die passend onderwijs aan schoolleiders stelt, in de vorm van een vraaggesprek tussen twee van hen, één uit het speciaal onderwijs en één uit het regulier onderwijs. Het thema: onderwijs en zorg.

“Hoe realiseerbaar is passend onderwijs? Scholen worden afgerekend op de eindtoets, leerkrachten komen in de knel omdat er leerlingen met gedragsproblemen in de klas zitten, en de leerlingen zonder gedragsproblemen komen ook tekort”, is de vraag die gesteld wordt aan de collega van het speciaal onderwijs. Zijn antwoord: “Nadat passend onderwijs werd ingevoerd is het aantal verwijzingen eerst gedaald. Maar de cijfers zijn nu weer op het niveau van voor de invoering. We weten dat 96 procent van de kinderen zich goed voegt in het regulier onderwijs. Erken dat het bij vier procent niet gaat en organiseer dat. De inclusiegedachte is mooi, maar voorlopig moet doorverwijzen naar SO of SBO mogelijk blijven. Tegelijkertijd heeft het regulier basisonderwijs de verplichting alles uit de kast te halen. Als schoolleider ben je zelf actief en kijk je naar je school: waar staan we, en welke volgende stap kunnen we zetten.”

In de korte geschiedenis van passend onderwijs blijven de schoolleiders een onder-belichte groep. Wie kijkt op de website evaluatiepassendonderwijs.nl ziet een indruk-wekkend aantal onderzoeken onder de vlag van NRO op allerlei deelonderwerpen. Leraren zijn apart onderzocht, de lerarenopleiding, de thuiszitters, allerlei verschil-lende doelgroepen in het onderwijs, financieringsstromen, methodieken, noem maar op. Maar wie de zoekfunctie gebruikt om op het woord ‘schoolleiders’ te zoeken, krijgt op deze site maar een beperkt aantal ‘hits’. Ze worden bij alle eerste onderzoeken wel meegenomen in de onderzoeken als ondervraagden, om de praktijk van alledag uit te vragen. Pas recent is er in de Monitor Scholen aandacht besteed aan deze doelgroep.95 Dat is opmerkelijk omdat schoolleiders samen met leraren, degenen zijn die het dichtst bij de uitvoering van passend onderwijs in de klas staan. Zij zijn verantwoor-delijk voor de randvoorwaarden waarbinnen de leraar elke dag zo goed mogelijk zijn werk doet. Zij zijn, kortom, de haarlemmerolie van het onderwijs in de praktijk.

94 Naar analogie van De Staat van het Onderwijs van de inspectie schrijven verschillende groepen die werkzaam zijn in het onderwijs of die met het onderwijs te maken hebben, een eigen ‘Staat van...’. Hier: AVS en VO-raad, 2019. 95 Ledoux, Smeets, Weijers, 2019.

106 107

Een veelheid aan factoren maar ook een wenkend perspectiefDe decentralisatie van de jeugdhulp waarbij nog veel onduidelijk was voor de scholen, de opbouw van de wijkteams, de verschillende financieringsstromen die ineens anders liepen… Rond de invoering van passend onderwijs was er een veelheid aan nieuwe maatregelen en die veelheid was voor schoolleiders – net als voor leraren – een com-plicerende factor op zich.De kwestie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs is veel school-leiders een doorn in het oog. Een schoolleider uit Utrecht verwoordt het heel helder:

“Het liefst zou ik zelf over alle budgetten beschikken. Zonder me gedetailleerd te hoeven verantwoorden. Wij staan voor de opdracht van goed onderwijs. Laat ons daar dan ook voor zorgen. Daar hoort alles bij!”

Schoolleiders voelen zich duidelijk beperkt in het creëren van financiële mogelijk-heden voor goede oplossingen. Schoolleiders willen ook niet de hele tijd bezig zijn met geld. Een schoolleider uit het noorden van het land zegt: “Wat kan mij dat geld nou schelen? Die discussies daarover de hele tijd. Dit kind moet gewoon nu geholpen worden!” Het is duidelijk dat schoolleiders alle bestuurlijke rompslomp, en ook de fi-nanciële verkokering van de verschillende geldstromen, als belemmerend ervaren. De leraren in de klas voelen dagelijks de inhoudelijke gevolgen, de schoolleiders moeten de puzzel elke dag opnieuw zien te maken. Veel verbetering is volgens schoolleiders nog mogelijk in de samenwerking met jeugd-zorg. De gesprekken met de vele medewerkers kunnen efficiënter en beter. De school-leider uit Flevoland ziet dat als een reëel gevaar van kansenongelijkheid: “Het hangt nu af van de kwaliteit van je schoolbestuur hoe de onderhandelingen met de gemeen-te gaan. Hoe beter je schoolbestuur onderhandelt, hoe beter de zorg is geregeld voor deze doelgroep.” De moeizame samenwerking met jeugdhulp is volgens velen nu de oorzaak van lange wachtlijsten en meer thuiszitters. Ook de jeugdhulp moest zichzelf weer helemaal op-nieuw uitvinden. En ook hier geldt, net als in het onderwijs, dat de jeugdhulp overal anders georganiseerd is. Een complicatie voor het voortgezet onderwijs is en blijft dat de jeugdhulp op het niveau van de wijk is georganiseerd en de VO-scholen die schaal vaak grotendeels overstijgen. Toch is er een wenkend perspectief: er is sinds de invoering van passend onderwijs en de decentralisatie van de jeugdhulp over het algemeen meer expertise de scholen binnengekomen. Meer dan in de periode van voor passend onderwijs. Voor een deel is dat te danken aan de scholen zelf, die hard aan de weg hebben getimmerd. Voor een deel aan een echt goede samenwerking tussen onderwijs en zorg in sommige plaatsen. En waar goed wordt samengewerkt, wordt expertise overgedragen tussen het speciaal en het regulier onderwijs. Echter, de meest effectieve manier van samen-

Op het moment van invoering wist niemand dat. Nog voordat de dynamiek van een samenwerkingsverband was doordacht, was al besloten dat er een zorgprofiel op school-niveau moest komen. “Passend onderwijs heeft veel complexer uitgepakt dan ik ooit had gedacht”, geeft een schoolleider aan. Natuurlijk was niet alleen het schoolondersteunings-profiel een nieuw en spannend element, dat gold ook voor de zorgplicht die geïntrodu-ceerd werd. Het duurde lang voordat de wet- en regelgeving in school een duidelijke vorm kreeg. In de beleving van schoolleiders was de nieuwe wet- en regelgeving hoe dan ook veel omvangrijker en complexer dan in de periode voor passend onderwijs.97 Eigenlijk zijn de schoolleiders unaniem over de zoektocht naar bestuurlijke kaders. Ie-dereen deed het in zijn eigen regio natuurlijk anders. Maar de grote gemene deler bij de schoolleiders is dat er overal discussie was over het bestuurlijke construct en dat die dis-cussie kostbare tijd heeft gekost. Een schoolleider uit het primair onderwijs in het midden van het land geeft aan dat er inmiddels een bepaalde modus is gevonden.

“Er is hard gewerkt aan de expertise van de leraren om bepaalde ondersteuningsbehoeften te leren (her)kennen, en dat werpt wel echt zijn vruchten af op de verschillende scholen. Er wordt veel meer preventief gewerkt. Maar er is nu het probleem dat ondanks dat preventieve werk nog steeds een traject van diagnose en dossieropbouw moet worden overgedaan voor het samenwerkingsverband. Dat voelt alsof de inschattingen van de leerkracht en de ib’er niet serieus worden genomen. Passend onderwijs vraagt om andere trajecten dan er tot nu toe zijn geboden. Bijvoorbeeld schoolarrangementen, waardoor eenvoudiger middelen kunnen worden gekoppeld.”

Passend onderwijs zou daarin natuurlijk moeten helpen. Maar de samenwerkingsver-banden staan soms flink op afstand voor de schoolleiders. Daardoor is er ook niet altijd evenveel begrip voor de besluiten die daar, ook door hun eigen schoolbestuurders, worden genomen op het gebied van arrangementen, preventie, enzovoort. Een schoolleider uit Flevoland verwoordt het als volgt:

“Hoe het kan, weten we niet, maar er is toch echt een populatie in de school die we voorheen niet hadden. Met alle andere zaken eromheen is het een zware opdracht die erbij gekomen is. En het samenwerkingsverband is ver weg.”

97 Het betreft hier met name de mening van de schoolleiders die deelnamen aan de door B&T georganiseerde ronde tafel.

108 109

werking is nog niet gevonden. Feit is dat de wachtlijsten bij de jeugdzorg lang zijn. In de beleving van de schoolleiders zijn deze wachtlijsten debet aan het feit dat kinderen eerder thuiszitten.

OverwegingVoor zowel de uitvoerders – degenen die met passend onderwijs moeten werken (le-raren en schoolleiders) – als voor de beneficiënten – degenen voor wie het bedoeld is (ouders en kinderen) – was lang niet duidelijk wat de bedoeling van passend onder-wijs was. Iedereen vond zelf het wiel uit. De conclusie ligt voor de hand. Een duidelij-ke boodschap met een duidelijke doelstelling had iedereen geholpen. Ook minder en geprioriteerde doelstellingen waren helpend geweest. Een uitsplitsing per doelgroep die de wet moest gebruiken c.q. moest uitvoeren had voor de hand gelegen. Wie moest nu wat doen en waarom? Tegelijkertijd was er bij de schoolbesturen en bij de gemeenten de uitdrukkelijke wens van autonomie. Met an-dere woorden: zo min mogelijk centrale overheidsbemoeienis. Een lastig, bijna onuit-voerbaar dilemma voor OCW. Enerzijds was er de roep om duidelijkheid, structuur en het scheiden van verantwoordelijkheden, anderzijds het verlangen naar maatwerk en autonomie.

110 111

Ellen Veerman:

‘VEEL LEERLINGEN

VALLEN BUITEN DE

BOOT OF KRIJGEN

NIET DE BESTE

KANSEN’

Veel leerlingen zijn onrustig. De school moet daarom een rustige plek zijn, vindt Ellen Veerman. Het zou helpen als de school nog beter zou worden ondersteund in het omgaan met leerlingen met problemen. Het lukt nu lang niet altijd om kinderen de beste kansen te bieden. ‘Dat ligt niet alleen aan het onderwijs; het kan ook komen door problemen thuis.’

Ellen Veerman is al 28 jaar leraar. Ze heeft gewerkt op scholen in Den Haag en Utrecht.

Op dit moment geeft ze biologie op een vmbo in Noord­Holland. Ellen wil graag in alle

openheid vertellen over haar werk en heeft ons daarom verzocht om haar een andere

naam te geven.

112 113

Hoge werkdrukZe ervaart een hoge werkdruk. “Ik moet soms eigenlijk mensen gaan bellen of mailen, maar óók mijn lessen voorbereiden en nog een nieuwe toets maken. Daar is gewoon-weg te weinig tijd voor. Ik heb vaak het gevoel dat ik niet kan waarmaken waar ik ver-antwoordelijk voor ben.” Ze heeft dat werkdrukprobleem op haar manier opgelost: “Ik werk drie dagen. Een werkweek van vijf dagen in het onderwijs lijkt mij niet te doen. Zelf lig ik na een werkdag uitgeteld op de bank. In de vakanties komt er ruim-te voor veel goede ideeën en raak ik enthousiast en bevlogen. Maar dan begint het schooljaar weer en ebt dat weg. Als ik meer rust zou ervaren op school en meer onder-steuning zou krijgen bij ingewikkelde en tijdrovende vraagstukken rond leerlingen, zou ik er veel meer uit kunnen halen, voor mezelf en voor mijn leerlingen.”

En dan boft Ellen nog: niet elke leerling kiest voor biologie, dus zij heeft geen erg volle klassen. “Bij de docenten Engels, wiskunde en Nederlands is dat wel anders. Sommige collega’s hebben in één les op basisniveau drie clustergroepen van 28 leerlingen bij-een. Dat kan eigenlijk niet. Daarnaast zijn er vanwege het vernieuwde vmbo nieuwe vakken waar nog geen materiaal voor beschikbaar is. Dat moeten die docenten zelf maken. Mensen worden overvraagd.”

‘Ik heb vaak het gevoel dat ik niet kan waarmaken waar ik verantwoordelijk voor ben’

Zelf heeft ze regelmatig een mix van kader- en tl-leerlingen in haar lokaal. Deze groe-pen hebben verschillende boeken, maar Ellen geeft hen les over hetzelfde onderwerp. De tl-leerlingen biedt ze dan wat meer verdieping. “Daarna moet je de verschillende vragen zien te managen.”

Nieuwe groepen Naast het lesgeven heeft Ellen Veerman nog verschillende andere taken. Zo is ze men-tor van een derde klas vmbo. “Dat doe ik alleen, want mijn collega is halverwege het jaar gestopt. Het derde jaar is voor ons zwaar. Aan het einde van het tweede jaar kie-zen leerlingen voor een afdeling. Je krijgt dus allemaal nieuwe groepen die weer door het proces moeten van storming en forming. Het duurt even voordat je die nieuwe leerlingen kent en weet welke problemen er spelen. Die moet jij als mentor zien op te lossen, terwijl je zelf ook net aan je schooljaar begint. Ik vind dat er daarmee veel van ons wordt gevraagd. Dat bespreek ik wel met mijn leidinggevende.” Ellen ligt weleens wakker van een probleem van een leerling.

Lesgeven, zeker op het vmbo, gaat om veel meer dan alleen kennisoverdracht, zegt Ellen Veerman. “Als de leerlingen mijn lokaal binnen komen, willen ze allemaal even hun verhaal kwijt. Daarna moeten ze nog hun mobieltje wegdoen en hun tas uitpak-ken. Er heerst vaak een zekere onrust in de klas. Het zijn pubers, hè. Ik stel me relaxed en aardig op, dat vind ik belangrijk. Veel kinderen hebben thuis al gedoe, dus dan moet je niet gaan zeuren als docent. Ik heet ze welkom en laat met bijvoorbeeld een per-soonlijk complimentje merken dat ik ze zie.”

Ze vindt dat leerlingen door de jaren heen zijn veranderd. “Als ze niet individueel wor-den aangesproken, kunnen ze moeilijk luisteren. Ik geef mede daarom niet veel klas-sikaal les. Ik zorg ook voor afwisseling. Af en toe laat ik bijvoorbeeld een filmpje zien. Dan doen ze erg hun best om stil te zijn, en dat lukt dan zo’n tien minuten. Als leerlin-gen een vraag stellen, willen ze ook meteen een antwoord hebben. Ze hebben weinig geduld en vinden iets snel saai. Dat is niet zo gek; ze zijn gewend aan de snelheid en afwisseling van de social media.”

‘Ik stel me relaxed en aardig op. Veel kinderen hebben thuis al gedoe’

Veel impulsenVroeger, vindt zij, hadden leerlingen meer rust in hun lijf en hoofd. “Mijn leerlingen houden niet van stil zitten. Hun hersenen zitten vol met informatie. Ze krijgen veel impulsen binnen en ik heb de indruk dat zij zich daardoor ook heel anders ontwikkelen. Het lijkt wel alsof ze er een tweede leven bij leven. De school is voor hen vooral be-langrijk als ontmoetingsplek. Dat vinden wij weleens lastig; we willen onze leerlingen natuurlijk zo veel mogelijk kennis bijbrengen.”

Ze heeft wel een sleutel gevonden naar beter leren: goed contact met de leerlingen. “Als dat contact er is, vinden de leerlingen het gezellig in de klas en voel je je als leraar in je element. Ze werken dan beter, luisteren beter naar elkaar en willen wat voor je doen. Je komt met elkaar in een flow. Dan zeggen ze: ‘Juf, hartstikke leuk is het!’ Les-geven kost dan helemaal geen moeite. Je gaat vederlicht door de school. Dat zou ik vaker willen meemaken.”

114 115

De ideale schoolAls zij zelf een school zou mogen ontwerpen, zou ze zorgen voor veel rust. “Er zouden kleine groepen moeten zijn van maximaal twintig leerlingen. Voor vmbo-basisleerlin-gen is een groepsgrootte van vijftien leerlingen zelfs nog beter. In een kleine groep ontstaat er een sfeer waarin leerlingen beter kunnen luisteren, aandacht geven en leren. Het gebouw moet ruim zijn, dat geeft ook rust. En de ramen moeten open kun-nen voor frisse lucht. De directie van mijn ideale school geeft het team waardering en regelmatige feedback. En neemt verantwoordelijkheid voor het uitzetten en volgen van een heldere koers van de school.”

Een pedagogisch sterk team, dat vindt ze ook belangrijk. “Dat is goed voor leerlin-gen. Wij hebben in ons team collega’s die uit het basisonderwijs komen. Zij hebben in hun opleiding meer pedagogiek meegekregen en daar kunnen wij veel van leren. Diversiteit in het team is goed, je kunt elkaar dan aanvullen. Ik vind ook dat er meer con ciërges zouden moeten zijn. Hun rol wordt zwaar onderschat. Zij hebben veel contact met de leerlingen en ze zien heel veel. Zij staan ’s ochtends bij de poort; dat geeft leerlingen het gevoel welkom te zijn. Wanneer ze zo’n vertrouwd persoon tegen-komen in de gangen en de aula, kan dat escalerend gedrag voorkomen. Ik vind het erg jammer dat de conciërges, die docenten ook nog op allerlei manieren ontlasten, zijn weg bezuinigd.”

‘De rol van conciërges wordt zwaar onderschat. Zij hebben vaak contact met de leerlingen en zien veel’

Op Ellens school komt de teamleider in actie wanneer blijkt dat een leerling extra zorg nodig heeft. Die benadert het zorgteam. “Dit team komt wekelijks bijeen. Er zit onder andere een ambulant begeleider in en soms schuiven een buurtregisseur of hulpver-leners aan die met een bepaald gezin werken. De zorgcoördinator is de spil van het zorgteam.” In principe is dit een goede constructie, vindt Ellen Veerman. “Maar ik vraag me af of het voldoende is. Alle betrokken professionals doen erg hun best, maar soms lukken dingen gewoon niet. Er moet echt meer gebeuren in de randvoorwaardelijke sfeer, om de klas en de school heen. Als docent en mentor kan ik best eens met een leerling praten, maar ik heb zo veel leerlingen dat ik voor niemand voldoende tijd heb. En mijn hoofdtaak is lesgeven.”

‘Alle betrokken professionals doen erg hun best, maar soms lukken dingen gewoon niet’

Psychologisch leedEr is volgens haar veel ‘psychologisch leed’ onder de leerlingen. Maar leerlingen vin-den het helemaal niet fijn om uit de klas te worden gehaald voor een gesprek. Als er iets is met een van de leerlingen, dan zorgt de school soms dat er een afspraak wordt gemaakt met de juiste organisatie buiten de school. Er zijn zo’n zeven leerlingen in Ellens mentorklas die dat volgens haar nodig hebben.

‘Alle leerlingen moeten zich op de voor hen best passende plek goed kunnen ontwikkelen tot volwassene, zodat ze voor zichzelf kunnen zorgen. Zover is het nog niet’

Leerlingen die op haar school uitvallen door ziekte of andere problemen, kunnen tijde-lijk naar een opvangvoorziening. Deze time-out is van de school, maar zit op een ande-re plek. De leerlingen worden hier begeleid; ze krijgen geen les. Hun docenten geven huiswerk mee. De zorgcoördinator bepaalt wie voor de opvangvoorziening in aanmer-king komt. Leerlingen zitten er parttime of hele dagen, en voor korte of langere tijd.

Ellen Veerman: “Alle leerlingen moeten zich op de voor hen best passende plek goed kunnen ontwikkelen tot volwassene, zodat ze voor zichzelf kunnen zorgen. Zover is het nog niet. Veel leerlingen vallen buiten de boot. Soms krijgen kinderen niet de beste kansen. Dat ligt niet altijd alleen aan het onderwijs; het kan ook komen door proble-men thuis.”

116 117

Illya Soffer:

‘ALS JE MENSEN

SERIEUS NEEMT, IS

ER ALTIJD RUIMTE

OM ER SAMEN UIT TE

KOMEN’

Passend onderwijs gaat allereerst over de leerling, niet over structuren en geldstromen, zo heeft Illya Soffer steeds benadrukt. Zij waarschuwt ervoor dat bij alle aandacht voor kinderen uit een achterstandscontext, kinderen met een beperking niet mogen ondersneeuwen. En ze pleit voor het serieus nemen van ouders. ‘Die willen gewoon bijdragen aan een zo goed mogelijke plek voor hun kind, liefst in een gelijkwaardige samenspraak met de school en de gemeente.’

Illya Soffer, afgestudeerd politicoloog en voormalig organisatieadviseur, is sinds 2014

directeur van Ieder(in), een koepel van organisaties voor mensen met een lichamelijke

handicap, verstandelijke beperking of chronische ziekte. Ze is een autonome denker. Al

jong ontdekt ze dat Sinterklaas niet bestaat. Hoe kon het dat ouders kinderen betrokken

in zo’n collectieve leugen? Ze informeerde alle kinderen op school over haar ontdekking.

Het werd haar niet in dank afgenomen door de juf. Ze ‘demythologiseert’ nog steeds

graag. Omdat ze wil bouwen op aannames die kloppen, maar ook vanuit verlangen naar

barmhartigheid en menselijkheid.

118 119

Voor haar achterban, de ouders, werd de situatie onduidelijk. “Ik moet weleens denken aan het spelletje Valkuil: daar moet je net zo lang schuifjes uit het spelbord trekken totdat de balletjes er doorheen vallen. Dat zag ik bij ouders gebeuren: er werden steeds meer dingen uit het systeem getrokken waardoor er steeds meer balletjes in de valkuil vielen. Veel ouders hadden hun ‘mozaïekjes’ op orde: een beetje AWBZ, een beetje rugzak. Het ging eigenlijk wel met een beetje ondersteuning. Na de invoering van passend onderwijs kwamen de kinderen in plaats van in de AWBZ in de Jeugdwet, de Zorgverzekeringswet en de WLZ (Wet langdurige zorg, red.), of ze kwamen in geen enkele wet. Waardoor ineens in één klas veel verschillende financieringsstromen bin-nenkwamen. Bovendien was het volstrekt onduidelijk op welke extra steun kinderen en leraren konden rekenen vanuit passend onderwijs. Voor kinderen met een onder-steuningsvraag werd de situatie met die nieuwe wetten niet helderder, maar totaal willekeurig.”

‘Voor kinderen met een ondersteuningsvraag werd de situatie met die nieuwe wetten niet helderder, maar totaal willekeurig’

Er waren wel overgangsmaatregelen, maar daarvoor aanmelden kostte veel tijd. “Overal waren wachttijden. Voor bijna iedereen ging de hulp achteruit. Vanaf 2016/2017 moesten ouders een pgb meenemen. Degenen met een kind in de WLZ konden dat vaak wel; degenen met een kind in de Jeugdwet niet. Het leek wel of dat weefsel van onderwijs en zorg steeds verder uit elkaar werd getrokken. En ouders en kinderen vielen ertussendoor.”

Veel aandacht naar achterstandIllya Soffer heeft de indruk dat, mede door de grote aandacht voor kinderen uit een achterstandscontext, kinderen met een beperking het regulier onderwijs minder goed konden bereiken. “Binnen de Jeugdwet, binnen passend onderwijs en op scholen met een zwakke sociale context stonden kinderen met een achterstand met stip op 1. Het thema kansen(on)gelijkheid stond ook centraal in ieder maatschappelijk debat. Ik denk dat daardoor onze achterban, kinderen met een beperking, de neiging had zich te verschansen in het speciaal onderwijs. Pogingen van ouders om deze kinderen in het regulier onderwijs te houden, sneuvelden vaak. Scholen zeiden dat ze al zoveel leerlin-gen hadden die extra aandacht behoefden.”

Gedragsproblematiek bij een kind met autisme vraagt ook om andere oplossingen en interventies dan de problematiek bij een kind uit een achterstandssituatie. “Je zag eigenlijk al vóór passend onderwijs dat cluster 4 een bonte verzameling was van kinderen met een licht verstandelijke beperking, ADHD en andere ontwikkelings-

Illya Soffer is een professional, maar ook ervaringsdeskundige op het gebied van zorg en onderwijs. Haar oudste kind heeft het syndroom van Down en haar jongste kind heeft een autismespectrumstoornis. De oudste kon in het oude systeem tot zijn tiende jaar in het regulier onderwijs blijven. Het tweede kind kreeg een cluster 4-indicatie, waarmee hij het in het regulier onderwijs kon redden. Het gezin verhuisde hiervoor zelfs naar Almere, waar veel geëxperimenteerd werd in de aanloop naar passend on-derwijs.

‘Inclusie is dat je het hele veld als normaal ziet’

Als moeder zag Illya Soffer de komst van passend onderwijs met angst en beven tege-moet. “Ik dacht: straks zijn ze alleen nog maar aan het puzzelen over wie recht heeft op hoeveel geld. Mijn oudste zat inmiddels op een speciale school, dus daar maakte ik me minder zorgen over. Over de tweede dacht ik: bij hem wordt het geld onzichtbaar. Ze kunnen waarschijnlijk zijn moeilijke gedrag, dat voortkomt uit een beperking, niet scheiden van ander moeilijk gedrag met een andere oorzaak. De decentralisatie van de Jeugdwet speelde op dat moment ook en wakkerde mijn angst verder aan. Beide kinderen gingen naar school met zowel een rugzak als een AWBZ-indicatie.”

Als directeur van Ieder(in) ervoer Illya Soffer vooral veel bestuurlijke drukte rond de invoering van passend onderwijs. OCW was aan het afwegen in welke structuur welke ouders en ouderorganisaties het beste mee konden praten om de belangen zo goed mogelijk te behartigen. Dat geschuif riep onderlinge spanningen op. Toen Ieder(in) eenmaal aan de juiste tafels zat, schoof zijzelf ook aan bij bestuurlijke overleggen.

Lobby voor betere samenwerking“Tijdens mijn allereerste bestuurlijke overleg was na vijf kwartier het woord ‘leerling’ nog niet gevallen. Het ging alleen maar over structuur, geld, belangen. Als ik daar iets over zei, reageerden mensen verstoord. Wij zijn daarna een enorme lobby gestart met als boodschap: we moeten het hebben over de moeizame relatie tussen de on-dersteuning vanuit passend onderwijs en de zorg en ondersteuning vanuit de nieuwe zorgwetten. Daar is onder andere de huidige coalitie Onderwijs, Zorg en Jeugdhulp (met bijna alle branche- en sectororganisaties uit jeugdzorg en onderwijs, red.) uit voortgekomen.”

‘Tijdens mijn allereerste bestuurlijke overleg was na vijf kwartier het woord ‘leerling’ nog niet gevallen’

120 121

ken. Dat is echter geen inclusie. Inclusie is dat je het hele veld als normaal ziet, dat je zegt: de uitzondering is de regel. Voor onze achterban betekent inclusie dat je ernaar streeft dat dit allemaal tot de mogelijkheden behoort en dat je iets te kiezen hebt. Mijn zoon met autisme kon dus op zijn school blijven. Toen het wat slechter met hem ging, kwam er twee keer per week een studente zijn lesstof doornemen, tot hij weer naar school kon. Dat is ook normaal, want soms valt iemand eens uit. Inclusie is dus het hele spectrum, inclusief speciaal onderwijs. En daarbinnen moet je iets te kiezen hebben.”

Neem ouders serieus Zij constateert dat ouders en ouderorganisaties bij het tot stand komen van de wet-geving passend onderwijs niet als volwaardige gesprekspartners werden gezien, maar eerder als ‘een soort vijand’. “Het beeld is: ouders doen altijd moeilijk, ze komen met ei-sen en problemen en nemen geen genoegen met de voor hen verzonnen oplossingen. Ouders kunnen niet langer zonder meer worden afgewezen. Maar ondanks de zorg-plicht is een praktijk ontstaan waarin ouders nauwelijks zeggenschap hebben, geen serieuze partij zijn en de keuzevrijheid beperkt is. Dat staat haaks op de kern van het VN-verdrag voor de gehandicapte mens, het streven naar gelijke voet: nothing about us without us.” De manier waarop de inbreng van ouders en jeugdigen bij het beleid dat hen aangaat, nu is georganiseerd, met medezeggenschapsraden, ondersteuningsplan-raden en adviesraden sociaal domein, gaat natuurlijk nooit echt werken.”

‘Je moet ouders en kinderen subject maken van het beleid, in plaats van object’

Hoe het anders zou kunnen? “Gemeenten, zorgsector en onderwijs moeten uit het aanbod-denken durven stappen en samen op zoek gaan naar de transactieruimte. Als je mensen echt serieus neemt, is er altijd speelruimte om er samen uit te komen. Ouders willen helemaal niet het onderste uit de kan, die willen gewoon bijdragen aan een zo goed mogelijke plek voor hun kind, liefst in een gelijkwaardige samenspraak met de school en de gemeente. Maar zij ondervinden zo vaak weerstand en tegen-stand. Iedereen verschanst zich dan in zijn eigen gelijk. Je moet elkaar ontmoeten in het midden. Dat vraagt lef; je moet jezelf op het spel durven zetten. De essentie is dat je ouders en kinderen subject moet maken van het beleid, in plaats van object. Zo zet je echt een stap in de richting van ouderparticipatie en het ondanks een beperking op gelijke voet kunnen deelnemen aan het onderwijs.”

stoornissen, en kinderen uit hele kwetsbare milieus. Degenen met ontwikkelings-stoornissen delfden vaker het onderspit.” Dat merkte Ieder(in) ook aan de meldingen die binnenkwamen. “Die gingen over schooluitval, geen passende ondersteuning op school, het niet toegelaten worden op reguliere scholen met een normaal IQ, over inclusie. Er was een soort overspannenheid in het onderwijssysteem: dat kunnen we er echt niet bij hebben. Dat was voor ouders een snoeiharde boodschap. Als ouderor-ganisaties stelden wij daarom steeds weer de vraag: wat is des onderwijs en wat kun je niet van een school verwachten?”

Scholen kunnen het niet alleen Ter verdediging van scholen zegt ze: “Het geven van begeleiding en ondersteuning aan kinderen met autisme, een licht verstandelijke beperking of fysieke beperking, zodat zij optimaal tot ontwikkeling kunnen komen in een onderwijssetting, is een vak. Daar worden leraren helemaal niet voor opgeleid, en dat kun je dus nooit helemaal bij de school leggen. Ik vind het heel raar dat scholen zo gebashed worden op dit punt. On-derwijs aan kinderen met een beperking, chronische ziekte of ontwikkelingsstoornis gaat alleen goed werken in een samenspel van de scholen met jeugdhulp uit de Jeugd-wet, medische zorg uit de Zorgverzekeringswet of zorg en ondersteuning uit de Wet langdurige zorg.”

‘Je moet alle expertise die nodig is naar het kind brengen, in plaats van het kind naar de expertise’

Gelukkig zijn er reguliere scholen die ook voor deze doelgroep passend onderwijs we-ten waar te maken. Lachend: “Daar gaan meteen busladingen vol mensen kijken hoe ze het doen. En je ziet uit nood geboren oplossingen, zoals een zorgboerderij. De wet- en regelgeving zit dat soort alternatieven in de weg. Ik geloof heel erg in de combinatie van schotten weghalen en maatwerk. Je moet alle expertise die nodig is naar het kind brengen, in plaats van het kind naar de expertise.”

Inclusie is: iets te kiezen hebben Hoe kijkt zij tegen inclusie aan? Illya Soffer: “Je hebt ‘normaal’ en ‘bijna normaal’ – dat kunnen we nog normaliseren. Denk bijvoorbeeld aan kinderen uit een kwetsbare context. Maar er komt een moment dat je uitzonderingen gaat maken: kinderen met moeilijk gedrag, met een licht verstandelijke beperking, of die ziek, blind of doof zijn. Die kinderen hadden eigen werelden en dat vonden we heel lang goed. Die uitzonde-ring was ook een bescherming. Maar het frame van participatie, integratie en inclusie brengt met zich mee dat je moet proberen of je een normaliserende beweging kan ma-

122 123

Annelies Smits:

‘INCLUSIEF

ONDERWIJS IS GOED

VOOR KINDEREN EN

HET KÁN’

Als schoolbestuurder merkte Annelies Smits dat de door haar samenwerkingsverband gekozen werkwijze niet altijd goed uitpakte voor leerlingen. Nu ze zelf bestuurslid is van het samenwerkingsverband, kan ze actiever meebouwen aan haar ideaal: inclusief onderwijs.

Annelies Smits is directeur­bestuurder van Openbaar Onderwijs Houten en bestuurs­

lid van het samenwerkingsverband primair onderwijs in haar regio. We spreken haar over

haar zoektocht naar een goede vorm voor passend onderwijs in een regio met nogal wat

regionale verschillen die samenkomen in het samenwerkingsverband. Ze ontvangt ons op

kantoor in Houten op haar vrije dag. Op zo’n dag, vertelt ze lachend, plant ze alle afspra­

ken die er door de week niet van komen.

124 125

Portefeuillehouder passend onderwijsAls bestuurslid kan zij veel meer invloed uitoefenen op het vormgeven van haar ideaal: het creëren van een breed draagvlak voor verandering, dat uiteindelijk moet leiden tot inclusief onderwijs. Ook binnen OOH, haar eigen bestuur, stimuleert zij de discussie over inclusief onderwijs. Bij OOH is inmiddels een directeur belast met de portefeuille passend onderwijs. Toen Annelies Smits vorig jaar met een delegatie naar het Canade-se Vancouver ging om daar inclusief onderwijs te bestuderen, reisde deze portefeuil-lehouder mee.

‘Gelukkig heeft het reguliere primair onderwijs zich de laatste vijftien jaar enorm ontwikkeld. Men kan veel niveaus aan in de klas’

“In Canada zagen we hoe inclusief onderwijs in de praktijk werkt. Het kán. In Ne-derland zullen we op dit punt niet verder ontwikkelen zo lang we het SBO in stand houden. Zodra een leerling al te zeer opvalt, is de leerkracht handelingsverlegen en gaat de leerling naar het SBO. In Canada zijn er alleen nog instituten voor zwaar au-tistische, blinde en dove kinderen. Ik vind dat we ook in Nederland dergelijke specia-listische voorzieningen in stand moeten houden. Gelukkig heeft het reguliere primair onderwijs zich de laatste vijftien jaar enorm ontwikkeld. Men kan veel niveaus aan in de klas. Het omgaan met moeilijk gedrag geeft echter nog wel problemen.” Op dat punt zouden collega’s uit het SBO met hun expertise reguliere leerkrachten goed kunnen ondersteunen.

Wat Annelies Smits betreft, wordt het SBO omgevormd tot een tijdelijke voorziening. “Soms moet ik als bestuurslid van het samenwerkingsverband een toelaatbaarheids-verklaring (tlv) ondertekenen voor acht jaar! Je moet jezelf altijd de vraag stellen: voor hoe lang is zo’n tlv nodig?” Sommige ouders, die slechte ervaringen hebben opgedaan met het regulier onderwijs, zullen niet blij zijn met een tijdelijke plaatsing in het SBO. Annelies: “We zullen de verwachtingen van ouders vroegtijdig moeten managen. We moeten echt toe naar een omslag in het gespecialiseerd onderwijs.”

Terugkijkend had haar samenwerkingsverband een andere route moeten kiezen, vindt Annelies Smits. “Wij kozen ervoor om het goede in stand te houden en de nieuwe wet-geving langzaam in te bouwen. Achteraf bleek dat niet handig. Overal werden de rug-zakken afgeschaft, terwijl wij deze behielden als een soort overgangsregeling. Ieder kind dat op het moment van het ingaan van de wet een rugzak had, behield deze. Pas als het kind van school af ging, ontstond er ruimte voor andere kinderen. Het overblij-vende geld werd verdeeld per leerling. Maar van dat bedrag, € 16,50 per leerling, kon je nauwelijks iets doen op het niveau van de school.”

‘Wij kozen ervoor om de nieuwe wetgeving langzaam in te bouwen. Achteraf bleek dat niet handig’

Een paar maanden later stuitte Annelies Smits op de gevolgen van de gekozen werk-wijze. Er werd op één van haar scholen een kind aangemeld dat in de oude situatie in aanmerking zou zijn gekomen voor een rugzak. Toen Annelies voor deze leerling met het syndroom van Down steun vroeg bij het samenwerkingsverband, bleek daar geen mogelijkheid voor te zijn. Alle expertise was ondergebracht bij het samenwerkingsver-band en voor de ondersteuning van dit kind was geen budget beschikbaar. Annelies besloot om zelf voor deze leerling een onderwijsassistent (0,5 fte) in te zetten.

Inclusief onderwijsZij is een groot voorstander van inclusief onderwijs en vindt dat reguliere scholen daartoe in staat moeten worden gesteld. “Een school waar iedereen welkom is en niemand wordt buitengesloten, speelt in op een samenleving waarin niemand wordt buitengesloten. Daarnaast is aangetoond dat leerlingen met een handicap in cognitief en sociaal opzicht kunnen profiteren van een omgeving met niet-gehandicapte leerlin-gen.”

“Ondertussen voelde ik dat het niet goed ging bij het samenwerkingsverband. In het bestuur, dat redelijk dicht op de directeur zat, zaten allemaal SO-scholen en scholen met een SBO-voorziening. Er zaten geen schoolbesturen in met alleen regulier onder-wijs. Bewust of onbewust gaat men dan in termen van wij versus zij denken.” Verder was de bestuurlijke structuur van het samenwerkingsverband voor verbetering vat-baar. Daarover had de Inspectie van het Onderwijs ook al een opmerking gemaakt. Men besloot dat er een onafhankelijk voorzitter moest komen. “Wij zijn nog steeds bezig om de governance op orde te krijgen. Onze leidraad is daarbij onafhankelijkheid en het tegengaan van belangenverstrengeling.”

126 127

‘Breng ondersteuning naar reguliere klas’Zij betreurt het dat er binnen haar samenwerkingsverband een bestuurlijke fusie op stapel staat tussen een SBO- en twee SO-scholen. “Zo maak je iets wat speciaal en bij-zonder is, nog groter en specialer. Ik zou liever zien dat het SO en SBO bewegen in de richting van het regulier onderwijs. Het reguliere onderwijs heeft zich ontwikkeld, het SBO minder. Daar zie je nog steeds hetzelfde aantal leerlingen in de klas en dezelfde inzet buiten de klas. Je moet de ondersteuning juist naar de reguliere klas brengen. Zo vergroot je ook het leereffect bij de leraar!”

‘Je moet de ondersteuning juist naar de reguliere klas brengen. Zo vergroot je ook het leereffect bij de leraar’

Een van de gemeenten in haar regio heeft nieuwkomers in het SBO geplaatst en deze leerlingen zijn daar vervolgens gebleven. Ten onrechte, vindt Annelies Smits: “Deze kinderen hebben vaak geen ontwikkelingsprobleem, maar een taalprobleem. Dat is echt iets wat het reguliere onderwijs moet opvangen.”

De verwijzing naar het speciaal onderwijs is in haar regio gemiddeld, maar de verwij-zing naar het SBO is bovengemiddeld hoog. Zeker wanneer je die afzet tegen de rela-tief hoogopgeleide populatie. “Dit besef begint nu door te dringen tot onze algemene ledenvergadering. We gaan een heidag wijden aan het ondersteuningsplan. We willen elkaar vinden vanuit de visie dat we het anders en beter willen voor onze leerlingen. En vervolgens daadwerkelijk meer samen dóen.”

128 129

de decentralisatie 19 procent meer kinderen wordt bereikt. Dit komt onder andere door samenwerking tussen de scholen en andere partijen op het gebied van preventie. Tegelijkertijd blijft de zware hulpverlening op hetzelfde niveau. Een grote verrassing kon dit niet zijn. Voor dit verschijnsel was ruimschoots gewaarschuwd omdat dit ook in eerdere decentralisaties zichtbaar was geworden.98

Het gedecentraliseerde zorgstelselMaar nu terug naar 1 januari 2015. Wat moesten gemeenten nu formeel doen? Hoe zag het landschap eruit? Hoe moesten de beleidsterreinen worden gecombineerd die de gemeente toevielen met de aanpalende wetgeving, zoals het passend onderwijs en de Wet langdurige zorg?

De nieuwe JeugdwetPassend onderwijs heeft zijn eigen (weliswaar diffuse) doelstelling. De Jeugdwet ook. Door de verantwoordelijkheid voor een breed spectrum van zorgvormen – van een positief opvoed- en opgroeiklimaat, preventie, vroegsignalering tot en met de (zwa-re) gespecialiseerde zorg en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering – bij gemeenten te beleggen, wordt het makkelijker verbindingen te leggen tussen zorg, onderwijs, werk en inkomen, welzijn, sport en veiligheid. Althans, dat was het idee. Deze gedachte moeten de gemeenten vastleggen in een integraal jeugdbeleid (vastge-legd in een gemeentelijk Jeugdplan). Geheel in de tijdgeest (zie ook hoofdstuk 1) ligt daarbij veel nadruk op het gebruikmaken van ‘eigen kracht van jeugdigen, ouders en hun sociale netwerk’. De focus ligt dus op de eigen regie van gezinnen en jeugdigen. En verder op de-medicalisering, preventie en samenhangende hulp voor gezinnen (1 gezin, 1 plan, 1 regisseur).Naast elementen als eigen kracht, regie en samenhangende hulp moet het integraal jeugdbeleid van gemeenten een aantal andere praktische zaken regelen. Het gaat om het organiseren van laagdrempelige en herkenbare toegang tot hulp, het organiseren van de toegang tot het gedwongen kader en het organiseren van de kinderbescher-mingsmaatregelen en jeugdreclassering. Het treffen van voorzieningen op het gebied van jeugdhulp bij problemen met het opgroeien en opvoeden hoort hier zeker ook bij. Preventie is daarbij het toverwoord. En precies op dit snijvlak van preventie en opgroei- en opvoedondersteuning vinden gemeenten en onderwijs elkaar. De school als de ‘vindplaats’ en preventieve jeugdhulp om escalatie naar zwaardere vormen van zorg te voorkomen.

98 Teeuwen, Van den Wijngaart, Moors, 2014.

4. SAMENWERKEN

“Bij elkaar komen is een begin. Bij elkaar blijven is vooruitgang. Met elkaar samenwerken is een succes.” - Henry Ford

Op 1 januari 2015 verschoof de jeugdzorg naar de gemeenten. De algemene opinie was dat het voor het welslagen van passend onderwijs van belang was dat er een directe verbinding zou bestaan tussen beide beleidsterreinen. Zeker voor het zorgdeel van passend onderwijs, waar zorg en ondersteuning gecombineerd moesten worden, was dit van evident belang. In het oude systeem konden ouders vaak ‘puzzeltjes’ leggen door verschillende financieringsstromen te combineren. Het combineren van verschillende financieringsstromen moest in het nieuwe systeem ook goed verlopen. De sleutel daarvoor lag in de aansluiting van jeugdhulp en passend onderwijs.

Behalve de onlosmakelijke verbondenheid van de financieringsstromen was de ver-wachting dat een gezamenlijke investering in preventie allerlei latere escalaties zou kunnen voorkomen. Gezamenlijke preventie zou ertoe leiden dat kinderen uiteinde-lijk met lichtere vormen van zorg geholpen zouden zijn. Over de decentralisatie van de jeugdhulp zijn inmiddels onderzoeksrapporten, krantenartikelen en boeken vol geschreven. Na vierenhalf jaar jeugdzorg staat bij de gemeenten het water aan de lippen. In een brandbrief uit 2019 vraagt de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) om het tekort aan te vullen dat is ontstaan bij de decentralisatie van de jeugdzorg. De ver-onderstelling was aanvankelijk dat wanneer de jeugdzorg naar gemeenten zou gaan, de jeugdzorg automatisch goedkoper zou worden. Immers, allerhande hulp, zorg en dienstverlening kon voortaan worden gecombineerd. De bezuiniging die de gemeen-ten daarom accepteerden was destijds 450 miljoen euro. In de praktijk nam de vraag naar lichte hulp aanzienlijk toe en stegen de kosten, volgens de gemeenten omdat na

130 131

De Participatiewet Een andere wet waar gemeenten, net als het voortgezet onderwijs, mee te maken kregen, was de Participatiewet. Iedereen die kan werken maar daarbij ondersteuning nodig heeft, valt sinds 1 januari 2015 onder deze wet. De Participatiewet verving de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong). De Par-ticipatiewet vormt samen met de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Jeugdwet een breed wettelijk raamwerk voor het versterken van de eigen kracht en meedoen in de samenleving. Politiek en maatschappelijk gezien is er veel over deze wet te doen geweest. We beperken ons hier tot een korte omschrijving.De wet is er om zo veel mogelijk mensen met of zonder arbeidsbeperking werk te laten vinden. De doelgroep van de wet bestaat uit alle mensen van 18 jaar en ouder die een arbeidsbeperking hebben, maar niet volledig en voor de rest van hun leven arbeidsongeschikt zijn. De Participatiewet geeft gemeenten de verantwoordelijkheid voor het organiseren van de ondersteuning die deze groep bij het vinden van werk nodig heeft. Daarbij brengt de wet meer eenheid en duidelijkheid in de manier waarop mensen een uitkering ontvangen of via re-integratie aan het werk zijn. Jongeren met een beperking kunnen bij de gemeente vragen om hulp bij het zoeken en houden van werk in combinatie met een bijstandsuitkering. De gemeente kan een leerwerktraject bieden aan jongeren van 16 of 17 jaar die nog leerplichtig of kwali-ficatieplichtig zijn, en aan jongeren van 18 tot 27 jaar die nog geen startkwalificatie hebben behaald.Vooral scholen voor VSO en Pro kregen met deze wetgeving te maken. Dat betekende dat samenwerking met de gemeenten ineens een heel andere dimensie kreeg. Samen-werking in de driehoek gemeenten, werkgevers en scholen werd veel belangrijker.

De Wet langdurige zorg Ook belangrijk voor passend onderwijs is de Wet langdurige zorg. Die is er voor men-sen die de hele dag intensieve zorg of toezicht dichtbij nodig hebben. Bijvoorbeeld ouderen met vergevorderde dementie of mensen met een ernstige verstandelijke, li-chamelijke of zintuiglijke beperking. De doelgroep binnen het jeugdstelsel bestaat uit kinderen en jongeren tot 18 jaar met meervoudige beperkingen of een (zeer) ernstige verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking. De meest voorkomende soorten zorg zijn: verblijf in een instelling, persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding en behandeling. De nieuwe wet moest de langdurige, intensieve zorg regelen die tot 2015 onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) viel. Alle andere vormen van zorg uit de AWBZ zijn ondergebracht in de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 of de Zorgverzekeringswet.Hoezeer deze nieuwe wetgeving zou ingrijpen in de levens en de onderwijscarrières van kinderen met een beperking, wordt beeldend verteld door de directeur van Ieder(in), Illya Soffer in een interview elders in dit boek (zie bladzijde 118). Veelal ernstig meer-voudig beperkte leerlingen vallen sindsdien niet meer onder de AWBZ, maar onder

Maar hoe krijgen deze mooie idealen nu vorm? Het van overheidswege voorgeschre-ven Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO) is geen heel zware verplichting voor gemeenten. Gemeenten moeten het vierjaarlijkse jeugdplan vaststellen na het te voeren OOGO met de samenwerkingsverbanden passend onderwijs.99 Vanuit de Jeugdwet is er een stevig moment ingebouwd om het Jeugdplan door de gemeente-raad te laten goedkeuren, namelijk het houden van een OOGO voordat goedkeuring kan worden verleend.100

Toch kwam, ondanks de verplichtingen, de samenwerking maar moeizaam op gang. Uit een onderzoek dat onderwijsvereniging Verus in het najaar van 2014 liet uitvoe-ren, bleek dat bij slechts 35 procent van de gemeenten de term passend onderwijs voorkwam in het collegeprogramma.101 Dat is bar weinig.

99 Over het OOGO zegt de Jeugdwet het volgende: “Gemeenten zijn verantwoordelijk om de individuele ondersteuning aan een kind of gezin af te stemmen met schoolbesturen en met andere voorzieningen op het gebied van onderwijs. Om die samenwerking goed vorm te geven voert de gemeente op overeenstemming gericht overleg (OOGO) met de samenwerkingsverbanden in het primair en voortgezet onderwijs. Daarnaast wordt het belang van goede samenwerking van jeugdhulp met mbo-instellingen benadrukt. Het is wenselijk dat gemeenten zoveel als mogelijk gecoördineerd en gezamenlijk afspraken hierover maken met de mbo-instelling(en) in de regio. Het gemeentelijke Jeugdplan kan pas worden vastgesteld door de gemeenteraad nadat dat OOGO heeft plaatsgevonden. Het OOGO vindt plaats volgens een procedure, vastgesteld door het samenwerkingsverband en het college van de gemeente of gemeenten. De procedure bevat een voorziening voor het beslechten van geschillen.”100 In de wetgeving passend onderwijs staat dit veel minder dwingend. De Vereniging Nederlandse Gemeenten meldt het volgende op haar website over passend onderwijs: “Belangrijkste implicatie voor gemeenten van de wetgeving passend onderwijs is dat samenwerkingsverbanden verplicht zijn om over het ondersteuningsplan Op Overeenstemming Gericht Overleg (OOGO) met de gemeente(n) te voeren binnen het verband. De Wet passend onderwijs geeft in de verplichte onderdelen van het ondersteuningsplan geen expliciete punten aan die betrekking hebben op de samenhang met lokale voorzieningen voor ondersteuning en hulp aan jeugdigen en hun gezinnen. In de memorie van toelichting staat echter wel dat de volgende zaken logisch zijn: 1. Afstemming over het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband. 2. Overleg over de plannen die de gemeente heeft voor de jeugdhulp. 3. Overleg over de manieren waarop bijvoorbeeld zorgtoewijzing plaatsvindt voor een jeugdige en het gezin. 4. Overleg over de aansluiting op de arbeidsmarkt. Ook op het niveau van individuele casussen is er een plicht tot afstemming tussen onderwijs en gemeentelijke zorginstellingen. Achtergrond is dat de gemeente verantwoordelijk is voor het toezicht op de naleving van de leerplicht en de RMC-functie, leerlingenvervoer en onderwijshuisvesting. En ook voor andere zaken die nauw samenhangen met passend onderwijs zoals de functie ‘begeleiding’ in de AWBZ (in de WMO), de jeugdzorg (in de Jeugdwet) en de gecombineerde regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt (in de Participatiewet).”101 Verus, 2014.

132 133

De gevolgen van het voorzichtig begroten laten zich raden: veelal grotere klassen, minder leraren…

Sectororganisaties en de ministeriesEr kwam bij de start van passend onderwijs veel vrijheid om allerlei vormen van sa-menwerking op lokaal en regionaal niveau zelf in te richten. De samenwerking werd bevorderd door de sectororganisaties zoals de PO-Raad, de VO-raad en de VNG die samen met de ministeries OCW en VWS allerlei programma’s opzetten om de samen-werking tussen gemeenten en de samenwerkingsverbanden te bevorderen. Zo werd de website aansluitingonderwijsjeugd.nl gelanceerd. Daarnaast werden aller-lei monitoringsinstrumenten ontwikkeld: van het zogenoemde Dashboard passend onderwijs tot de Monitor Aansluiting Onderwijs Jeugdhulp. Ondersteund door het Nederlands Jeugd Instituut werden verscheidene instrumenten ontworpen en goede voorbeelden gedeeld. Daarnaast werd voor de samenwerking een modelprocedure ontwikkeld, waarmee onder andere de overlegfrequentie en de gespreksonderwerpen konden worden bepaald. Maar ondanks de modelprocedure, alle andere instrumenten en de monitoring was de samenwerking vanuit de Wet passend onderwijs redelijk vrijblijvend gehouden. Bovendien was de democratische controle behoorlijk indirect en daarmee praktisch afwezig. Passend onderwijs was nauwelijks een thema in de gemeenteraad. De jeugd-hulp werd veelal vanwege efficiëntieredenen op grotere schaal georganiseerd in jeugd-zorgregio’s. Het OOGO werd gevoerd met de wethouder, en feitelijk had de gemeente, ongeacht de uitkomst, slechts door het voeren van het OOGO al aan haar wettelijke verplichting voldaan, ook aan de verplichting in de Jeugdwet. Het enige grote verschil was dat de gemeenteraad vanuit de verantwoordelijkheid voor de Jeugdwet democra-tische controle op het gehouden OOGO kon uitoefenen. De gemeenten, die het aanvankelijk dus flink druk hadden met zichzelf, het inrichten van de nieuwe Jeugdwet, enzovoort, hadden weinig ruimte om te investeren in de samenwerking op het gebied van passend onderwijs. De gemeenteraden hadden hun handen vol aan het in de vingers krijgen van de complexe dossiers van de decentrali-satie. In de eerste jaren van de decentralisaties werd ook herhaaldelijk geroepen om een hogere vergoeding voor raadsleden. De democratische controle op zo veel com-plexiteit moest echt beter worden beloond. Derhalve kwam de samenwerking tussen samenwerkingsverbanden en gemeenten in de beginjaren traag op gang. Het besef bij scholen en samenwerkingsverbanden dat veel winst te behalen viel door beide beleidsterreinen aan elkaar te koppelen, drong maar mondjesmaat door bij gemeenten. Het was voor alle instanties dan ook een nieu-we wereld. De scholen waren bezig met de inrichting van de samenwerkingsverbanden, de gemeenten met het inrichten van de nieuwe Jeugdwet. Pas na een jaar of twee kwa-men de eerste goede voorbeelden bovendrijven.

verschillende wetten: de Wet langdurige zorg, de Wmo 2015 of de Zorgverzekeringswet. Verschillende wetten, met verschillende loketten. Zo kon het gebeuren dat kinderen met grosso modo dezelfde zorgvraag een ander financieringspakket kregen voor zorg en onderwijs. En dat soms in dezelfde klas. De intentie van de wet was hoe dan ook om onderwijs en langdurige zorg eenvoudiger te combineren omdat in de Wet langdurige zorg onderwijs niet langer als voorliggende voorziening102 zou worden gezien.Daarnaast was er nog de WMO. In 2015 was dit geen extra decentralisatie (reeds in 2007 gedecentraliseerd) maar er was dat jaar wel een herziening van de wet. Omdat de doelgroep van de WMO bestaat uit volwassenen vanaf 18 jaar, heeft men binnen passend onderwijs (in het VO) daar slechts sporadisch mee te maken.

En dan was er nog de veranderde wetgeving in het onderwijs zelf….In maart 2019 werd de Tweede Kamer bijgepraat over de bekostiging in het primair onderwijs. Die bekostiging was namelijk zo complex geworden dat een gemiddeld schoolbestuur pas in de loop van een schooljaar weet wat er precies binnenkomt. Dat is voor veel scholen lastig in de bedrijfsvoering. Vele hebben de afgelopen jaren moeten dealen met al deze onzekerheden in de bekostiging zoals de veranderingen in de materiële bekostiging, het onderwijsachterstandenbeleid, enzovoort (zie ook hoofdstuk 3). De PO-Raad heeft een factsheet over dit onderwerp ontwikkeld, waarin onder meer het volgende staat:

“De PO-Raad ziet dat er in de sector zowel door schoolbestuurders als schoolleiders erg voorzichtig wordt begroot. Er is in het primair onderwijs een sterke focus op de risico’s waardoor een cultuur van bedachtzaamheid en voorzichtigheid is ontstaan. Dit is onder andere het gevolg van ontwikkelingen in de sector rondom de daling van het aantal leerlingen, de invoering van passend onderwijs en de ondoorzichtigheid van de bekostiging. Als de omgeving van het schoolbestuur onoverzichtelijk en onvoorspelbaar is, worden besturen voorzichtiger in het begroten. Ze weten dan namelijk niet hoe hoog het bedrag is dat ze jaarlijks kunnen besteden. De bekostiging is nu zelfs zo ingewikkeld dat besturen vaak pas gaandeweg het jaar of zelfs na afloop ervan weten hoeveel geld ze exact te besteden hebben. Dit geld kunnen ze dus nooit meer op tijd uitgeven, waardoor het automatisch meetelt als ‘reserve’. Door deze factoren zien we de reserves de laatste jaren groeien.” 103

102 Een voorliggende voorziening is een voorziening waarbij een andere instantie of persoon dan de gemeente de voorziening betaalt. Voorbeelden daarvan zijn de zorgverzekering, de AWBZ, het UWV, etc. 103 PO-Raad, 2017.

134 135

Gemeenschappelijke regelingen en jeugdzorgregio’sDat gemeenten zich organiseren op thema’s waarbij ze efficiencywinst zien is niet nieuw. Zo kennen we al langer de gemeenschappelijke regelingen (zoals de GGD’s en de Veiligheidsregio) en ook op het gebied van infrastructuur zijn gemeenten graag bereid om samen te werken, ook buiten het verband van de provincie om. Ten tijde van de invoering van de Jeugdwet werden door gemeenten de zogenoemde jeugd-zorgregio’s gevormd. Gaandeweg de invoering van passend onderwijs werd steeds duidelijker dat gemeenten en de samenwerkingsverbanden elkaar hard nodig hadden. Aanvankelijk zochten gemeenten en samenwerkingsverbanden elkaar steeds apart op. Maar later blijkt dat ook jeugdhulp en -zorg een bepaalde schaal nodig hebben. De jeugdzorgregio’s, de zogenoemde J42, spelen steeds vaker een rol bij afspraken over thuiszitters en een dekkend netwerk. In het PO is vooral het niveau van de wijk belangrijk. Voor het VO speelt vooral de schaal van de regio een belangrijke rol. Het maken van regionale afspraken tussen de samenwerkingsverbanden en de J42 kan een belangrijke sleutel zijn voor succesvolle toekomstige samenwerking tussen het steeds duidelijker verband tussen jeugdhulp en passend onderwijs.

Toenemende druk: het politieke discours en de rol van de mediaMede door de vele voortgangsrapportages staat passend onderwijs al jaren op de po-litieke agenda. De geluiden waren de afgelopen jaren steevast dezelfde en lopen door de coalitie en oppositie heen: passend onderwijs heeft gefaald, passend onderwijs heeft meer bureaucratie veroorzaakt, ouders en kinderen worden niet geholpen. Veel partijen willen dat de minister haast maakt en dringen erop aan dat de wet eerder dan beoogd wordt geëvalueerd. Dit wordt door de minister toegezegd. In mei 2019 laaide het politieke debat rond passend onderwijs wederom op. In 2020 staat de evaluatie op de politieke agenda.De politieke geluiden zijn niet nieuw. Helemaal in het begin van passend onderwijs werd in diverse media al aandacht besteed aan het fenomeen passend onderwijs. In de interviews en de hoofdstukken die hieraan voorafgingen werd duidelijk dat passend onderwijs niet was geboren onder een gelukkig gesternte. In de beeldvorming, onder andere via de media, werd een scala aan problemen op de schouders van passend on-derwijs gelegd. Vanaf het begin werd passend onderwijs verantwoordelijk gehouden voor vraagstukken die al ruim voor de invoering speelden. Interviews met criticasters op radio en televisie, in de kranten en in magazines bevestigden keer op keer het ne-gatieve beeld. Daartegenover stonden de berichten in de vakliteratuur, van organisa-ties uit het veld en van de overheid met aanbevelingen, goede voorbeelden en tips om passend onderwijs te kunnen realiseren.

Het geld, de democratische controle en de gemeentenAls je een gemeente of een samenwerkingsverband vraagt waarom er samengewerkt moet worden zal iedereen hetzelfde antwoord geven: dat is in het belang van het kind. Zeker, daar was en is iedereen het snel over eens. Maar iedereen was druk met zichzelf. En er was nog een reden waarom samenwerking op beide terreinen achterbleef.Die reden was even eenvoudig als banaal: geld. Inmiddels kampen vrijwel alle gemeenten met tekorten op de jeugdhulp. Elke gemeente die haar taak serieus neemt, heeft een flin-ke investering gedaan in de eigen jeugd. De bij de decentralisatie ingeboekte bezuiniging bleek voorbarig en moest bij veel gemeenten met andere gemeentelijke middelen worden gecompenseerd. Zo ging de burgemeester van de gemeente Doorn begin mei 2019 zelfs op de markt staan om inwoners te laten kiezen tussen het sluiten van de bibliotheek en het verkopen van zijn ambtswoning om zo toch de jeugdzorg in Doorn te kunnen finan-cieren. Een tikje theatraal wellicht, maar het legde wel in een klap het probleem van veel gemeenten bloot. In de samenwerking met de scholen speelde voor gemeenten nog iets anders. Een ge-meente die investeert in preventie, investeert in het jeugdige leven van kinderen om pro-blemen later te voorkomen. Bij voorkeur zou een gemeente dat op school moeten doen. Daar worden problemen namelijk akelig snel zichtbaar en daar kan snel hulp worden ingeroepen. Vaak gaat het om kinderen met gedragsmatige problemen. Als de gemeente investeert in zorg op school voor deze kinderen, en deze kinderen blijven op een goede manier in het regulier onderwijs, dan is dat in menselijk en maatschappelijk opzicht in elk geval winst. De financiële winst van deze investering valt echter niet de gemeente toe, maar het samenwerkingsverband, dat niet hoeft te verwijzen naar het veel duurdere spe-ciaal onderwijs. Het blijft voor de gemeente in deze situatie op het eerste gezicht slechts bij morele winst, zonder financieel voordeel. Met nadruk op ‘op het eerste gezicht’, want gemeenten kunnen wel degelijk ook financieel voordeel hebben aan het minder doorver-wijzen naar het speciaal onderwijs. Zeker in die gevallen waar het aantal leerlingen dat vervoerd moet worden, daalt.

Elke gemeenteraad stelt in het voorjaar een voorjaarsnota (of perspectiefnota, of welke andere benamingen er ook voor zijn) vast. Daarmee schetst de gemeente de contouren van de begroting die in het najaar wordt vastgesteld. Dan worden de verwachte over- en onderschrijdingen besproken. Elke gemeenteraad zal erop sturen dat zijn of haar wethou-der of college binnen de contouren van de beschikbare financiële middelen blijft. Het is nog niet zo eenvoudig om een voorstel door de gemeenteraad te krijgen waarin, zonder duidelijke return on investment, wordt geïnvesteerd in sectoren die buiten het wettelijk ka-der en de wettelijke taakstelling van een gemeente vallen. Daar is veel bevlogenheid voor nodig, een hoog abstractievermogen, en langetermijndenken. Echter, ook in de gemeen-tepolitiek gaat het vaak om de waan van de dag. Aangejaagd door media zijn dit type lan-getermijnafwegingen niet populair. In het hedendaagse politieke landschap gaat het vaak om ‘oneliners’, om het ‘scoren’ bij de kiezer. Dat zijn geen helpende processen bij dit soort complexe vraagstukken, die veel vragen van de professionaliteit van gemeenteraadsleden.

136 137

Ook vanuit het beleid is er veel aandacht voor thuiszitters. Van alle beleidsdoelen van passend onderwijs is het aantal thuiszitters terugdringen het meest concreet. Het thema heeft bovendien een duidelijke pleitbezorger in de persoon van Marc Dullaert, die eerst als Kinderombudsman en later als aanjager van het thuiszitterspact aandacht voor de problematiek vraagt. Het aantal thuiszitters is ook een indicator voor de gevolgen van andere elementen van het beleid, zoals de zorgplicht. Aandacht voor de problematiek van thuiszitters past daarom ook goed bij een logica van het beleid. Pers en politiek versterken elkaar bij dit onderwerp. Journalisten besteden er relatief veel aandacht aan, dat is geregeld aanleiding voor vragen van Kamerleden aan de staatssecretaris, die roept op zijn beurt een thuiszitterspact in het leven, de aanjager van het pact zoekt de publiciteit, en zo verder. In de eerste jaren van passend onderwijs werd in pers en politiek aan geen ander onderwerp zo veel aandacht besteed als aan thuiszitters. Soms lijkt passend onderwijs synoniem geworden voor de aanpak van thuiszitters.” 105

Leidinggevenden van samenwerkingsverbanden uit bijvoorbeeld Noord Kennemer-land en Almere schrijven blogs en artikelen over de goede voorbeelden van passend onderwijs. Een website die door een aantal leidinggevenden van samenwerkings-verbanden wordt gelanceerd over het goeds dat passend onderwijs heeft gebracht, doet weinig. Het Steunpunt Passend Onderwijs van de VO-raad en PO-Raad brengt een mooie serie uit over passend onderwijs in de praktijk, genaamd ‘Verrassend pas-send’. Een aantal samenwerkingsverbanden neemt het initiatief voor een ‘Staat van de Samenwerkingsverbanden’, analoog aan ‘De Staat van het Onderwijs’, ‘De Staat van de Schoolleider’, ‘De Staat van de Ouder’, enzovoort om good practises in beeld te brengen. Het blijft allemaal bij een bescheiden, incrowd lezerspubliek. Het antwoord van de minister is steevast hetzelfde: passend onderwijs is niet mislukt. Er zijn heel goede voorbeelden. Het voorlopige resultaat is de nieuwe aanpak vanuit de Rijksoverheid die meer richtinggevend is, resulterend in een kamerbrief van febru-ari 2019, wederom vanuit twee ministeries, waarin meer handvatten worden gegeven om de verschillende beleidsdomeinen aan elkaar te koppelen en te combineren. Met een beloofd vervolg.106

105 Waslander, 2017.106 De Jonge & Slob, 2019.

Rond 2016 viel er opeens een akelige stilte in de media en het publieke discours. Daar-over verscheen in juni van dat jaar een blog van Nicole Teeuwen voor PPO Rotterdam:

“Ik voel me er niet zo senang bij, de radiostilte rondom passend onderwijs. We zijn nog geen twee jaar jong… Waar we voor en direct na de invoering van passend onderwijs geen blad, site of congresaankondiging konden openslaan zonder tips, ‘best practices’ enzovoort lijkt het onderwerp nu van de radar van de landelijke media te zijn geraakt. Het is beduidend stiller.” 104

Hoewel toen nog moeilijk te duiden was wat dat betekende, bleek het de stilte voor de storm. Na het aantreden van het nieuwe kabinet-Rutte IV, waarin minister Slob verantwoordelijk werd voor passend onderwijs, en het kabinet bovendien uit veel meer partijen bestond dan Rutte III (hoe meer partijen, hoe meer meningen), werd de discussie over passend onderwijs weer aangezwengeld. Het viel bovendien samen met geluiden uit de samenleving over het stijgend aantal thuiszitters, over het oplopende aantal deelnemers aan het speciaal onderwijs, de toenemende werkdruk onder lera-ren, de grotere klassen en de bezorgde ouders.De mailboxen van de Kamerleden raakten overvol met casuïstiek waarvoor geen op-lossing was. Wie zoekt op ‘passend onderwijs mislukt’ ziet vanaf 2017 een groeiend aantal artikelen met dezelfde tendens: in het politieke discours voert de mislukking van passend onderwijs de boventoon. De media verslaan dit alles met verve, vooral als het gaat over thuiszitters. Dat heeft een reden, vertelt Sietske Waslander in een artikel met de titel ‘Passend onderwijs in pers en politiek’ in februari 2018.

“In kranten en op radio en tv gaat het vooral over de vraag wat passend onderwijs betekent in het dagelijks leven van ouders en kinderen. De problematiek rond thuiszitters – die met passend onderwijs opgelost zou moeten worden – biedt journalisten een aantrekkelijke invalshoek. De impact van het thuiszitten op kinderen en hun ouders is relatief makkelijk te beschrijven en in beeld te brengen. Het probleem is heel concreet te maken en de kinderen over wie het gaat zijn duidelijk te identificeren. Kinderen en ouders kunnen zelf hun verhaal vertellen in interviews. Het is voor journalisten veel lastiger om artikelen te schrijven en programma’s te maken over bijvoorbeeld de bekostiging en verevening of een dekkend aanbod aan voorzieningen.

104 Teeuwen, 2017.

138 139

Overweging Samenvattend kan worden geconcludeerd dat de invoering van passend onderwijs niet op zichzelf stond. Het was onderdeel van een lappendeken aan grote en kleine maatregelen, wet- en regelgeving over de verschillende domeinen heen en niet per definitie erg samenhangend. Voor scholen een onoverzichtelijke opdracht en waar het het gemeentelijk domein betrof, met maar weinig richtingaanwijzers. Naast de vele ondersteunende initiatieven na de start sloeg de stemming in 2016 om: het duurt te lang, er moet meer vaart worden gemaakt. Het thuiszitterspact met aan-jager Marc Dullaert wordt in de benen geholpen en twee jaar later vormen circa twin-tig organisaties een coalitie die een eigen kwartiermaker aanstelt: René Peeters. Met zijn rapport ‘Mét andere ogen’ slaat hij als eerste een andere toon aan. De autonomie van de partijen, waar in het voortraject en de beginjaren van passend onderwijs zo aan werd gehecht, heeft geleid tot vrijblijvendheid. Peeters doet een oproep voor minder vrijblijvendheid en meer regie van één partij: de gemeente. Het onderzoek van Marc Dullaert naar doorzettingsmacht onderstreept dit. Onder grote druk van het maatschappelijk debat nemen de ministeries inmiddels weer langzaam de regie over een deel van het proces. Schoorvoetend, want de roep om (lokale) autonomie blijft onverminderd groot.

De perspectieven in het debat sluiten niet op elkaar aan. De politieke discussies en de media nemen vaak het perspectief aan van kinderen en ouders voor hun debatten en artikelen over passend onderwijs. Het bestuurlijke perspectief, de technisch-ju-ridische discussies van samenwerkingsverbanden en gemeenten, sluiten daar maar moeizaam op aan. Ze krijgen in elk geval geen stem in de media. In de gemeenteraad was er geen of nauwelijks democratische controle en weinig debat. De gemeente heeft bij de invulling van passend onderwijs in een samenwerkingsverband maar een be-scheiden rol. Het idee dat de decentralisaties de zorg en ondersteuning dicht bij de burger zouden brengen, gaat dus niet op voor passend onderwijs. In de gemeenteraad is passend onderwijs over het algemeen een onzichtbaar fenomeen.Dit leidt ertoe dat passend onderwijs in de regio grotendeels afwezig is in de lokale media. Anders dan bijvoorbeeld de Jeugdwet of de WMO. Met betrekking tot die on-derwerpen is er in de lokale media wel ruimte voor vraag en antwoord vanuit bestuur-lijk perspectief. Dat geldt dus niet voor passend onderwijs. Beeldvorming vindt vooral plaats in landelijke media, gevoed door de discussie vanuit de praktijk.

140 141

Jan Menting:

‘DE SUCCESSEN

VIND JE DAAR

WAAR DE ZORG IN

HET ONDERWIJS IS

GEPOSITIONEERD’

Jan Menting had hoge verwachtingen van passend onderwijs. Terugkijkend ziet hij waarom de realiteit tegenvalt: we hebben geen echte discussie gevoerd over passend onderwijs en daarom ontbreekt het maatschappelijk draagvlak voor inclusiviteit. Bovendien is er te weinig consensus binnen het onderwijs om waar nodig tegengas te geven tegen de overheid. De oplossing? Een sterkere rol voor de gemeenten en samenwerkingsverbanden. Leg bevoegdheden zo laag mogelijk in de regio.

Jan Menting begon zijn carrière als verpleegkundige. Bijna zestien jaar was hij CEO

van Yulius, een grote organisatie met een breed aanbod van geestelijke gezondheidszorg

voor kinderen en jongeren. Daar kwam hij ook voor het eerst in aanraking met het onder­

wijs. Momenteel is hij ambassadeur Zorg voor de Jeugd voor opdrachtgevers VWS, OCW,

J&V, gezamenlijke cliëntorganisaties, beroepsgroepen en branches Jeugd. Hij was ook

voorzitter van LECSO (Landelijk expertisecentrum specialistisch onderwijs) en zat in een

aantal besturen van samenwerkingsverbanden. Vóór de start van passend onderwijs was

hij bestuurder bij enkele van de Regionale Expertise Centra (REC’s), die onder andere de

toekenning van de rugzakjes onder hun hoede hadden.

142 143

De discussie is overgeslagen Dat moeizame verloop wijt hij aan een verkeerde start van passend onderwijs. “We hebben in Nederland denk ik een discussie overgeslagen. Bij de aanvang van passend onderwijs hebben we het over inclusiviteit in het onderwijs gehad, en dat is toen een besmet woord geworden. We zijn in die periode ook met verschillende partijen naar Schotland en Canada gegaan om te kijken hoe ze daar de invoering naar meer regulier hadden vormgegeven. Maar we zagen dat daar de start heel anders was geweest. Er lag een grondige maatschappelijke discussie aan ten grondslag, met als leidraad de kreet Getting it right for every child! Die slogan werd door de hele samenleving gevoeld en gedragen. Het gaat erom dat je niet alleen zegt dat je het kind centraal stelt, maar dat ook doet! En daar heb je draagvlak voor nodig van de hele samenleving. Hier is inclusiviteit al vrij snel omgeslagen in allerlei bestuurlijke discussies, die niet hebben geholpen om de boel in beweging te krijgen.”

‘Het gaat erom dat je niet alleen zegt dat je het kind centraal stelt, maar dat ook doet!’

OCW geeft gemengde signalenDaarnaast denkt Jan Menting dat ook de werkwijze van OCW een zeker remmend effect heeft. “Enerzijds zegt het ministerie: het moet in de samenwerkingsverbanden gebeuren. Anderzijds regelt OCW zaken tot in de kleinste details. Denk aan thuiszit-ters, leerplicht, personeel via het vervangingsfonds, noem maar op. Het ministerie ver-wacht actie, maar houdt tegelijkertijd centraal de touwtjes in handen bij een heleboel thema’s. Wil je dat de transformatie passend onderwijs echt een succes wordt, dan moet je als sector, net als de jeugdzorg, risico’s durven lopen. Met decentraal keiharde verantwoordelijkheden en resultaatverplichtingen.”

“Ik geef zelf regelmatig aan dat ik ook fouten maak”, zegt Jan Menting. “Dat geeft lucht in een gesprek. Dat zou OCW in dit verband ook moeten doen. Het ergste is het door-modderen op de oude weg. Ik zie met angst en beven tegemoet dat er uit de evaluatie passend onderwijs komt dat het systeem niet deugt. Dan krijgen we zo weer een sys-teemswitch. Dat is niet handig. We zouden juist binnen het systeem van samenwerken moeten verbeteren.”

Hij heeft een redelijk beeld van wat er in het land gebeurt. “Natuurlijk zijn er proble-men, zoals te weinig geld en te grote administratieve lasten. Maar gemeenten zijn wel verantwoordelijk; ze moeten het zelf oplossen. Dat zou het onderwijs ook moeten doen. Als OCW alles blijft oplossen, creëer je een luie sector. Het systeem nodigt nu niet uit om ondernemend te zijn.”

Eindelijk zouden er stappen naar inclusiviteit worden gezet, dacht Jan Menting bij de invoering van passend onderwijs. “Vanuit mijn REC-achtergrond vond ik dat het oude stelsel een vreemde context had. Daarbinnen hadden we alles heel aardig in de hand, maar het was natuurlijk juist die context die niet deugde. In- en uitsluiting van kinderen was eigenlijk de core business van het speciaal onderwijs en de REC’s. Dat was niet goed.”

‘In­ en uitsluiting van kinderen was eigenlijk de core business van het speciaal onderwijs en de REC’s. Dat was niet goed’

Hij verwachtte dat passend onderwijs eenzelfde proces zou doormaken als de zorg. “Namelijk ‘ambulantisering’ van de werkzaamheden. Binnen de zorg werden de ex-pertise en behandeling naar de cliënt gebracht, in plaats van andersom. Dat kun je op veel verschillende manieren doen. Voor het onderwijs had ik een vergelijkbare bewe-ging verwacht: dat de expertise van het speciaal onderwijs naar de reguliere klas zou worden gebracht. Niet naar de kinderen, maar naar de leraren. In de zorg verliep die beweging met horten en stoten, maar het gebeurde. Jaarlijks namen de resultaten toe. Je zag steeds minder opnames in residenties en meer teruggang naar een normale setting. Ook mensen met ggz- of verstandelijke beperkingsproblematiek gingen niet langer naar instellingen in de bossen, maar naar woonwijken.”

Geen consensus Dat de transitie bij passend onderwijs trager verloopt dan in de zorg, ligt volgens hem aan een gebrek aan consensus binnen het onderwijs. “Bij iedere nieuwe beweging is er tegengas nodig. Dat geldt ook voor de decentralisatie van de jeugdzorg. Maar dat lukt alleen als er over de inhoud van dat tegenwicht een zekere mate van consensus is. En die ontbreekt in het onderwijs. Er is zowel minder tegenkracht als consensus over die tegenkracht binnen de sector over het centralistische denken van OCW. Ik heb dat gezien bij de opzet van de samenwerkingsverbanden, zelfs bij de grotere die toch veel invloed zouden moeten kunnen uitoefenen. Het waren moeizame besprekingen waar-in veel over eigen belangen werd gepraat. Iedere transformatie in het onderwijs loopt stuk op deze cultuur.”

Ter illustratie noemt hij het primair onderwijs in Rotterdam. “Wij wilden als speciaal onderwijs een daad stellen. We hebben daar in de oprichtingsfase met alle grote aanbieders van speciaal onderwijs gezegd: we willen 40 procent van de leerlingen-populatie vanuit het speciaal onderwijs in het regulier onderwijs plaatsen. We wilden ook echt de daad bij het woord voegen; het was voor ons alleen nog een kwestie van uitvoeren. Maar we kregen maar moeilijk aansluiting bij het regulier onderwijs.”

144 145

30 procent bovenregionaal te organiseren. In de jeugdzorg heb je nu 42 regio’s (J42, red.), waarvan de kleinste ongeveer een twintigste omvang heeft van de grootste regio. Die keuzes zijn gemaakt op politiek-bestuurlijke gronden, niet op logica. Je zou de 42 regio’s op een logische manier moeten koppelen aan de 152 samenwerkings-verbanden. Dán heb je goede benefits.”

‘De grote vraag is: hoeveel inclusiviteit kunnen we met elkaar bereiken?’

Passend onderwijs zal over vijf jaar vast nog wel bestaan, schat hij in, alleen misschien onder een andere naam. “De grote vraag is: hoeveel inclusiviteit kunnen we met el-kaar bereiken? Met hoeveel menselijkheid kunnen we oplossingen bieden? De ideale groepsgrootte is in mijn optiek tussen de twaalf en vijftien kinderen. Passend onder-wijs kan zich alleen maar bewijzen als je kunt individualiseren op het niveau van onder-wijs en zorg. Dan alleen is het betaalbaar. Dus die twee systemen zullen, hoe dan ook, meer bij elkaar moeten komen.”

Sterkere rol voor gemeente en samenwerkingsverbandBinnen het huidige stelsel ligt de oplossing vooral in het versterken van de rol van de gemeente, zegt Jan Menting. “Maar ook de rol van de samenwerkingsverbanden moet krachtiger worden. Samenwerkingsverbanden zijn hybride, onmogelijke constructen. De governance, de inrichting van bestuur en toezicht van samenwerkingsverbanden, is nu niet goed geregeld. De club die verbinding moet maken tussen verschillende partijen in het netwerk, moet eigenlijk ook zeggenschap hebben. De gebrekkige gover-nance laat dat niet altijd toe. Passend onderwijs gaat niet werken als je geen positie geeft aan die samenwerkingsverbanden. Zij zouden de uitvoerder moeten zijn van specialistisch onderwijs en voor de koppeling moeten zorgen met het regulier onder-wijs. Zolang ze die positie niet krijgen en dan ook nog eens niet op de juiste schaal zijn georganiseerd, zullen ze maar weinig vooruitgang boeken.”

‘Als je alle middelen op regionaal niveau bij elkaar brengt, zou je in plaats van één overspannen leerkracht met dertig leerlingen, wel drie mensen in die klas kunnen hebben’

De successen worden daar geboekt waar de zorg in het onderwijs is gepositioneerd. “Als je alle middelen op regionaal niveau bij elkaar brengt, zou je in plaats van één over-spannen leerkracht met dertig leerlingen, wel drie mensen in die klas kunnen hebben. Allemaal met verschillende expertise, maar wel met hetzelfde doel. Bovendien kom je in gezamenlijkheid vaak tot andere oplossingen dan wanneer je binnen je eigen ‘kolom’ blijft.” Hij zag onlangs een perfect voorbeeld bij een gemeente die budgetten al volledig had ontschot. “Binnen een gezin waren er twee kinderen met gedragspro-blemen. Maar daar speelden ook nog allerlei andere zaken, zoals ruimtegebrek. De jongens sliepen met zijn tweeën op een veel te krappe kamer. In eerste instantie wilde pleegzorg gaan uitplaatsen. Maar uiteindelijk is gekozen voor het plaatsen van een dakkapel. Een dakkapel kost eenmalig € 8.500; het uitplaatsen van een kind, als alles goed loopt, om te beginnen € 15.000. Maar nog afgezien van de kosten blijkt dit voor iedereen een veel betere oplossing te zijn. Ook nu, na twee jaar nog. Zo kan het dus gaan wanneer je de zaak als geheel benadert, en niet vanuit aparte hokjes.”

Bevoegdheden zo laag mogelijk in de regioHoger onderwijs, wetenschap en sommige specialisaties van zorg kun je volgens Jan Menting goed centraal aansturen. De rest zou écht moeten worden gedecentrali-seerd, met de juiste verantwoordelijkheden en bevoegdheden zo laag mogelijk in de regio. “Verder zou je de decentrale structuren veel beter op elkaar moeten afstem-men. Je hebt ongeveer 100.000 inwoners nodig voor het goed organiseren van zorg en onderwijs. Dan kun je meer dan 70 procent in je regio inkopen en hoef je dus maar

146 147

De kloof tussen systemen en de ervaringen van burgersEen kloof tussen de wereld van de systemen en dat wat burgers ervaren is niet nieuw en niet uniek voor passend onderwijs. In ‘Groter denken, kleiner doen’ geeft Tjeenk Willink een treffende schets van dit probleem.110 Toch lijkt dit in het geval van pas-send onderwijs hardnekkiger dan in andere situaties. In dit boek is gezocht naar een verklaring. Die verklaring is niet eenvoudig te geven. Er is niet een partij aan wie de huidige situatie te wijten is. Er is niet een juist antwoord. We wagen toch een poging. Passend onderwijs is een ‘kruipend concept’ geworden. Voor en gedurende de invoe-ring kwamen er zowel van de kant van de politiek en de overheid als uit de samen-leving steeds meer doelstellingen bij. Zodoende spoorden de verwachtingen bij bijna alle partijen niet meer met de oorspronkelijke bedoelingen van passend onderwijs. Daardoorheen speelde de ideële discussie van de inclusieve samenleving, die door allerlei groeperingen werd gevoerd. Was het nu het speciaal onderwijs dat moest verdwijnen? Moest er worden gestreefd naar inclusief onderwijs? Of een inclusieve samenleving? Een discussie die werd gevoed door internationale verdragen over de rechten van het kind en de rechten van de gehandicapte mens. Dan was er nog de voorgenomen bezuiniging die eerst wel en toen weer niet doorging. En tot slot werd de ideologie van de decentralisatie eraan toegevoegd: het dichter bij de burger organi-seren van onder andere zorg en onderwijs. Zo werd passend onderwijs, dat aanvankelijk een redelijk overzichtelijk vraagstuk was, gaandeweg een wicked problem. Een complex vraagstuk met vele factoren en acto-ren. Met deels tegengestelde belangen. En last but not least de noodzaak van regio- en domeinoverstijgende samenwerking tussen (speciaal)onderwijsinstellingen, samen-werkingsverbanden en gemeenten.Een andere verklaring voor de tegenvallende resultaten is gelegen in het feit dat er onvoldoende snel is bijgestuurd. Het heeft te lang geduurd voordat gemeenten, sa-menwerkingsverbanden, jeugdhulp en schoolbesturen elkaar goed wisten te vinden. De samenwerking krijgt nu pas heel langzaam een vastere vorm. Natuurlijk waren er in de beginfase goede voorbeelden, die in dit boek ook een plek hebben gekregen. Het succes van een samenwerkingsverband hangt af van interne factoren (zoals samen-werking en ambitie) maar ook van factoren die buiten de invloedsfeer van het samen-werkingsverband liggen. Het systeem bleek te vaak afhankelijk van doortastende, creatieve mensen, die buiten de gebaande structuren durven te denken en te doen. Door late bijsturing kon de kloof blijven bestaan en zelfs groeien. Een laatste kwestie is dat het systeem is gebouwd op vertrouwen en solidariteit. Dat zijn absoluut kritische succesfactoren voor het welslagen van de doelen van passend onderwijs, zoals we zagen in de vele onderzoeken en rapporten.111

110 Tjeenk Willink, 2019.111 Uit het interview met Dominique van der Elst, vanaf pagina 24 in dit boek.

5. ENKELE CONCLUSIES

“Met de praktijk – de afzonderlijke beslissing, uitspraak of bejegening – heeft de indivi-duele burger te maken. In de praktijk worden algemene patronen en onderlinge verban-den in het functioneren van de overheid zichtbaar.” - Herman Tjeenk Willink

Dit boek begon als een zoektocht. Een zoektocht naar de misverstanden over passend onderwijs. Veel partijen op veel verschillende niveaus hebben hard gewerkt om een werkend systeem voor kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte te realiseren. Toch blijft er ook na vijf jaar passend onderwijs een grote kloof bestaan tussen enerzijds de belevingswereld van ouders en leraren en anderzijds de systeemwereld waarin de partijen opereren die voor een passende plek voor het kind moeten zorgen.

Die kloof is groot gebleven. Wie de voortgangsrapportage van de minister uit juni 2019 leest, ziet een optimistisch verhaal met stappen voorwaarts.107 Wie daar ‘De Staat van de Ouder’ 2019 naast legt, ziet iets heel anders, namelijk deze kop: ‘Passend onderwijs drijft ouders tot wanhoop’.108 En het onderzoek van de Algemene Onder-wijsbond onder leraren (ook uit juni 2019) is getiteld: ‘Passend onderwijs schaadt leerlingen’.109 Drie onderzoeken die enkele dagen na elkaar het licht zagen met een totaal verschillende uitkomst. Een illustratie van de enorme kloof met ouders en lera-ren aan de ene kant en de systeemwereld aan de andere.

107 Slob, 2019. 108 Ouders & Onderwijs, 2019.109 Algemene Onderwijsbond, 2019.

148 149

OverwegingJa, passend onderwijs heeft ons verder geholpen. Er zijn minder loketten, de zorg-plicht is, ondanks alle mitsen en maren, onmiskenbaar een verbetering. En zoals ook Illya Soffer, directeur van Ieder(in), aangeeft zijn vooral kinderen uit ‘achterstands-gezinnen’ beter in beeld.115 Maar we zijn er zeker nog niet. Dat het beter moet, is duidelijk. De grote uitdaging is om de wereld van de praktijk van ouders en leraren te verbinden met de politiek-bestuurlijke wereld van het beleid. De kloof moet worden overbrugd. Dat kan echt beter. Maar het systeem hoeft niet op de schop. Want wat is het alternatief? Er zal hoe dan ook een systeem nodig blijven waarbinnen leerlingen die extra ondersteuningsbehoeften hebben die ondersteuning ook krijgen. Er is geen eenvoudige oplossing voor dit complexe vraagstuk. Een heel nieuw systeem zou bete-kenen dat er weer een reorganisatie van taken en verantwoordelijkheden komt. Noch het onderwijsveld, noch gemeenten en ouders zitten daarop te wachten. Bij een reor-ganisatie van taken en verantwoordelijkheden zal namelijk onvermijdelijk opnieuw veel aandacht uit moeten gaan naar de bestuurlijke inrichting. Beter is het om een forse verbeterslag te maken in het verbindende aanbod van gemeenten en samenwer-kingsverbanden. Passende jeugdhulp bij passend onderwijs is hierbij cruciaal.

115 Zie het interview met Illya Soffer vanaf pagina 118 in dit boek.

Ook hier is een aantal lagen te onderscheiden. De eerste is solidariteit op bestuurlijk niveau. Scholen en schoolbesturen moeten samenwerken en over de grenzen van hun eigen instellingsbelang heen kijken als het belang van het kind dat vraagt. Bestuurlijke solidariteit is ook noodzakelijk vanuit de gemeenten om een gezamenlijk doelresultaat te behalen. Een samenwerkingsverband dat in meerdere jeugdzorgregio’s valt, kan te maken krijgen met verschillend jeugdbeleid. In het ergste geval worden in dezelfde klas van een S(B)O- of VSO-school (vaak regioscholen) verschillende vormen van hulp aan-geboden, afhankelijk van de woonplaats van de leerling (en daarmee jeugdzorgregio). Een voor de school ongewenste situatie. Als tweede is er de solidariteit op het niveau van de school en tussen de scholen. De belasting van de opdracht dient onderling verdeeld te worden, over scholen in de wijk bijvoorbeeld. Zonder solidariteit kan het gebeuren dat er in een wijk onbedoeld een school komt die alle kinderen met een zorg- en hulpvraag op zich neemt. Dit kan posi-tieve gevolgen hebben, zoals meer leerlingen en meer financiering. Maar ook negatie-ve gevolgen, namelijk een slechter imago en meer werkdruk voor leraren bijvoorbeeld. Door de zwaarte van de opdracht kan dit weer leiden tot een lerarentekort. Leraren op een school met veel verschillende nationaliteiten, veel leerlijnen in een klas, en meerdere leerlingen met extra ondersteuningsbehoefte, krijgen evenveel salaris als leraren met homogene, vaak witte klassen zonder noemenswaardige leerproblemen. In het licht van de werkdruk die leraren ervaren is het een veel aantrekkelijker per-spectief om te kiezen voor minder complexiteit.112 Vooral in de Randstad is dit een risico, omdat het lerarentekort zich daar het sterkst manifesteert. In het interview met docent Ellen Veerman wordt duidelijk hoe intensief een lesdag kan zijn.113 Het is begrijpelijk dat leraren voor een minder belastende werkomgeving kiezen. Wil pas-send onderwijs slagen, dan dient ook op dit niveau een moreel appel en solidariteit op het niveau van een wijk of stad te worden gevoeld. Daarvoor is, ook op het niveau van de schoolleiders en leraren onderling, een transparant en eerlijk gesprek nodig. Tot slot is er nog het derde niveau; de solidariteit tussen ouders onderling. Ouders van kinderen met, en ouders van kinderen zonder extra ondersteuningsbehoeften zouden van elkaar moeten accepteren dat er nu eenmaal verschillen tussen kinderen zijn, maar dat ze samen een klas vormen. Voormalig Tweede Kamerlid Loes Ypma zegt het ook: “In de klas zit altijd een kind waarvan de leerkracht het gedrag ‘lastig’ vindt. Als dit kind naar het speciaal onderwijs gaat, is er geheid een ander kind dat nu als het meest ingewikkeld wordt ervaren.” Zo wordt de range van wat normaal gevon-den wordt steeds smaller. En wordt de acceptatie van anders zijn lager.114

Aan de te late bijsturing is niet veel meer te doen. Aan het verhelderen van wat pas-send onderwijs echt is en het stimuleren van onderlinge solidariteit zeker wel.

112 Inspectie van het Onderwijs, 2019.113 Zie het interview met Ellen Veerman vanaf pagina 112 in dit boek.114 Zie het interview met Loes Ypma vanaf pagina 30 in dit boek.

150 151

De aanbevelingen die wij doen, zijn dan ook vooral hierop gericht. In de eerste plaats zijn het aanpassingen binnen de invloedssfeer van iedere partij. Ze zijn gericht op de actoren die passend onderwijs op systeemniveau beter kunnen maken, de centrale overheid, samenwerkingsverbanden, scholen/schoolbestuurders in hun eigen organi-satie en gemeenten. Op de tweede plaats zijn het aanpassingen die de partijen kun-nen verbinden en die het institutionele niveau overstijgen. Niet alle aanbevelingen zijn van toepassing op alle samenwerkingsverbanden, scholen en gemeenten. Daar waar al gewerkt wordt zoals aanbevolen, draagt dat bij aan steeds beter passend on-derwijs.

Centraal niveau: de landelijke overheid

1. Ga door met passend onderwijs maar schep wel duidelijkheidEerder werd zichtbaar dat het ‘kruipende concept’ voor een belangrijk deel debet is aan het negatieve beeld van passend onderwijs. De combinatie van dit ‘kruipende concept’ en de berichtgeving daarover heeft de wereld van bijvoorbeeld de leraren sterk geraakt. Het allerlaatste onderzoek van NRO gaat hier dieper op in.118 Het is volgens de onderzoekers een misvatting dat de complexiteit van leerproblemen bij leerlingen in het regulier onderwijs is toegeno-men. De constatering dat dit is een misvatting is, staat uiteraard in schril contrast met wat leraren zelf aangeven. De verklaring die de onderzoekers daarvoor geven, is een hoger gevoelde werkdruk bij leraren als gevolg van te hoge verwachtingen, toenemende onzekerheid over welke kinderen nu wel of niet passend onderwijs krijgen en ouders die meer eisen stellen. Het scheppen van duidelijkheid over wat passend onderwijs nu wel of niet is en over de resultaten die nagestreefd moeten worden, zou helpen ieders verwach-tingen te managen. Investeer daarnaast in de lerarenopleidingen. Leraren in het regulier onderwijs moeten goed toegerust zijn en zich goed toegerust voelen om onderwijs te geven aan leerlingen met verschillende ondersteuningsbehoeften. Ook samenwerkingsverbanden hebben behoefte aan duidelijkheid. Het zou ook hen helpen als zij kunnen opereren binnen een helder kader van verwachtingen in hun vaak uitgebreide netwerk. De dertiende voortgangsrapportage kan daarin hoopgevend zijn.119 De minister kondigt hierin aan om nog meer thema’s te gaan onderzoeken. Zoals de relatie tussen passend onderwijs en inclusief onderwijs. Alleen als dit leidt tot een heldere koers en besluitvorming over wat passend onderwijs nu eigenlijk is, en over de ambities van de overheid met betrekking tot inclusief onderwijs, zal dit helpen.

118 Smeets, Ledoux, Van Loon-Dikkers, 2019.119 Slob, 2019.

6. SLEUTELS TOT SUCCES

‘Een groot verleden is een plicht voor de toekomst.’ - A.S.C. Wallis

Passend onderwijs is toe aan groot onderhoud. Maar óók aan acceptatie dat het nu eenmaal een complex systeem is en blijft. Er zal altijd behoefte blijven aan ruimte aan de ene kant en regels aan de andere kant. Dit is een onoplosbare tegenstelling. Daarnaast is de dynamiek van de werkelijkheid altijd lastig om in regels te vangen; dat inzicht vraagt om brede acceptatie van alle partijen.

In de loop van de tijd zijn er vele aanbevelingen en adviezen gekomen, recent bijvoor-beeld nog door de voormalig aanjager van het Thuiszitterspact, Marc Dullaert.116 Ook René Peeters doet in een net daarvoor verschenen rapport een aantal aanbevelingen, waarvan de ‘regionale grondwet’ het meest in het oog springt.117 Het zijn goede en concrete aanbevelingen, die manen tot doorontwikkeling.De kloof tussen het systeem enerzijds en de leefwereld van leraren, ouders en leer-lingen anderzijds is niet eenvoudig te dichten. Toch is dat wel wat moet gebeuren wil passend onderwijs slagen. Met de aanbevelingen die wij hieronder doen, pretenderen we niet dat hiermee de kloof geheel wordt gedicht. Wel zullen ze de kloof helpen ver-kleinen, waardoor het systeem wellicht voor iedereen werkbaarder wordt.

Passend onderwijs kent vele actoren die allemaal hun eigen stukje van het succes van passend onderwijs kunnen waarmaken. Elke partij kan veranderingen teweegbrengen binnen de eigen invloedssfeer. Maar niet daarbuiten. Door bestuurlijk lef en adequate samenwerking kunnen er grotere stappen gezet worden in de richting van echt pas-send onderwijs voor alle leerlingen.

116 Dullaert, 2019.117 Peeters, 2018.

152 153

4. Versterk de positie van ouders en leerlingenIedere systeemwijziging voor een nieuwe zorgondersteuningsstructuur is tot nog toe ingegeven door het feit dat ouders (en kinderen) geen goede positie hadden in het systeem. Passend onderwijs zou daarin verbetering moeten hebben gebracht. Echter, ouders ervaren dat lang niet altijd zo. De positie van ouders en leerlingen kan echt nog sterk verbeterd worden. Dat wil niet zeggen dat ouders het laatste woord hebben, maar ook niet dat een school dit heeft. Het belang van de leerling staat in passend onderwijs voorop. Er is altijd ruimte voor dialoog. Laat de samen-werkende partijen in de regio een onafhankelijke vorm van ouderbemiddeling organiseren, als ouders en school(bestuur) er samen niet uitkomen. Geef vorm aan hoorrecht voor leerlingen in passend onderwijs. Ook de positie van de Ondersteuningsplanraad (OPR) is toe aan versterking. De tegenkracht die deze vorm van medezeggenschap ontegenzeglijk kan leveren en die de kwaliteit van een samenwerkingsverband en zijn besluiten moet verbeteren, is een belangrijk middel, mits goed in positie (gebracht).

5. Geef partijen kaders bij risicovolle overstappen voor leerlingenOverstappen van de ene naar de andere school of voorziening zijn risicomomenten in de schoolloopbaan van leerlingen, zeker van leerlingen met een extra ondersteu-ningsbehoefte. Vat de lastige overstappen van leerlingen, waarbij de verantwoorde-lijkheid van de ene partij of school overgaat naar een andere, in strakkere kaders. Dat geldt voor zowel zorgplicht, schoolverzuim als voor schorsing/verwijdering waarbij het nog ongewis is wat de vervolgplek wordt. In al deze situaties bestaat er een risico op discontinuïteit in de schoolloopbaan.

6. Geef het onderwijs vroegtijdig budgettaire duidelijkheidGeef tijdig budgettaire duidelijkheid aan samenwerkingsverbanden over de tussen-tijdse indexatie van de bekostiging. En doe dat niet te laat in het jaar; uiterlijk in het tweede kwartaal. Doe je dat later, dan blijft er ‘geld op de plank’ bij samenwer-kingsverbanden, omdat de middelen dan niet meer doelmatig in het hetzelfde jaar kunnen worden besteed. Het is belangrijk het geld zo snel mogelijk aan passend onderwijs te besteden. Dat wil iedereen. Het zal bovendien helpen om de negatieve beeldvorming te verminderen over het uitblijven van bestedingen van het samen-werkingsverband.

Anders is ook dit voer voor nog meer misverstanden. Voor het scheppen van duidelijkheid is het ook belangrijk een onderscheid in doelen aan te brengen. Maak keuzes en stel prioriteiten in de hoeveelheid doelen. Faseer en werk daarbij net als bij de start van passend onderwijs met mijlpalen voor de komende jaren. Eén of enkele inhoudelijk doel(en) vooropstellen, zoals bijvoorbeeld de noodzakelijke samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp, helpt om andere doelen in een volgende fase makkelijker te realiseren.

2. Accepteer de regionale verschillen, accepteer geen kansenongelijkheidDe ingezette richting van passend onderwijs is regionalisering. Dit betekent voor alle partijen dat de regionale verschillen die zijn ontstaan door de decentralisatie geaccepteerd moeten worden. Dit mag echter onder geen beding leiden tot kan-senongelijkheid. Voor de overheid ligt er een taak om duidelijk te maken waar de grens ligt tussen regionaal maatwerk enerzijds en de dreiging van kansenongelijk-heid anderzijds. Het in kaart brengen waar in het land dergelijke risico’s op de loer liggen, brengt scherpte en helderheid in de discussie.

3. Samenwerken tussen alle verschillende partijen is cruciaal. Bouw de juiste prikkels in.

Passend onderwijs kent doelen die zich afspelen op het niveau van één actor (bij-voorbeeld zorgplicht) en vele doelen die meerdere partners aangaan binnen het samenwerkingsverband: scholen, schoolbesturen (bijvoorbeeld geen thuiszitters, dekkend netwerk). De meest complexe opdracht is de sectoroverstijgende samen-werking tussen samenwerkingsverband(en) en gemeente(n) (bijvoorbeeld onder-wijszorgarrangementen). Het is nodig om heldere doelen en kaders te stellen voor iedere actor met daaraan gekoppeld een resultaatverplichting. Samenwerking gaat vaak vooral goed als mensen een nieuwe opdracht vormgeven binnen bestaande samenwerkingsstructuren. Binnen passend onderwijs werden zowel de interne structuur als de externe structuur en de opdracht tegelijkertijd veranderd. Het is tijd voor rust en bijsturing.Daarnaast kan een prikkel die wederkerigheid garandeert voor de verschillende actoren helpen. Tegenover een financiële investering staat een financiële beloning. Dit kan door een gezamenlijke financiering in te richten, onder gezamenlijke regie. Maak afspraken met de gemeenten over jeugdhulp op school. Zorg ervoor dat er duidelijke afspraken komen over de return on investment. Wie wordt er financieel wijzer van als de gemeente investeert? En vice versa. Breng dat in beeld, en verdeel op basis daarvan de opbrengsten eerlijk.

154 155

ling te vermijden, en evalueer die afspraken periodiek.121 Onafhankelijkheid wordt zichtbaar door een organieke scheiding tussen bestuur en toezicht, door onafhan-kelijke intern toezichthouders – ook van buiten het onderwijsdomein – en/of door het instellen van een onafhankelijk bestuur van het samenwerkingsverband. Het besturen van en leidinggeven aan een samenwerkingsverband is complex. De lei-dinggevende van het samenwerkingsverband opereert binnen een vooraf duidelijk geformuleerde opdracht, met heldere kaders en is kwalitatief goed toegerust.

4. Sluit een (solidariteits)contract in de regio met een gezamenlijk doelresultaat

Maak een solidariteitscontract in de regio met een gezamenlijk doelresultaat. Dit lijkt op de regiogrondwet die René Peeters in ‘Mét andere ogen’ voorstelt, maar gaat verder en vraagt van de participanten dat zij over hun eigen (institutionele) belang en schaduw heen stappen. Het contract moet gelden voor alle actoren in de regio, scholen, gemeenten en jeugdhulp. Het kan alleen werken met een resultaat-verplichting per actor én met afspraken over onderlinge solidariteit. Hier horen ook probleemoplossende afspraken over financiering bij. Want ook al heeft een partij de afgesproken resultaten behaald, als daarmee het probleem van een kind niet is opgelost, is er nog steeds een probleem. Daarom moet je over je eigen scha-duw heenstappen. Zodat actoren zich niet kunnen verschuilen.

5. Organiseer een bovenregionale aanpak rond en met het speciaal onderwijs

Het (V)SO heeft een lastige positie, omdat het vaak met veel samenwerkingsver-banden te maken heeft en daarom over veel beleidsaspecten met veel partners moet afstemmen. Als de samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onder-wijs in een regio met het speciaal onderwijs afspraken maken over het bovenre-gionale dekkende netwerk, ontzorg je het speciaal onderwijs in de regio. Meten is weten: breng de relevante cijfers van de gehele regio rond het speciaal onderwijs in kaart en praat er met elkaar over. Bespreek met elkaar voor welke leerlingen welk speciaal onderwijs nodig is en welke expertise uit het speciaal onderwijs ingezet kan worden op de reguliere school. Maak een plan van aanpak. Daarnaast is het ook van belang dat gemeenten de plannen van hun jeugdhulpregio’s goed op elkaar laten aansluiten zodat het aanbod aan jeugdhulp en zorg in alle klassen en scholen in de regio gelijk is.

121 Dekkers, 2016.

Decentraal niveau: de samenwerkingsverbanden, schoolbesturen en gemeenten

1. Organiseer rond de leraar een steunstructuur op schoolOntlast de leraar. Versterk het team. De docent is geen zorgspecialist. Het is ie-mand die goed onderwijs wil en moet geven. Het is belangrijk om te zoeken naar manieren om het werk in de klas weer aantrekkelijk en beheersbaar te maken. Samenwerkingsverband en gemeente zorgen samen voor een effectieve onder-steuningsstructuur door jeugdhulp in de scholen te brengen. De school is de werk-plaats, niet alleen de vindplaats. Een sterk team staat daarbij voorop. Het speciaal onderwijs kan hier nog veel beter bij betrokken worden.Wellicht is er van de leraar ook te veel in een keer gevraagd. Natuurlijk zijn leraren verantwoordelijk voor hun eigen professionaliteit. Maar van een afstand kijkend naar andere landen wordt duidelijk dat leraren daar beter worden ondersteund door een variëteit van hulp en specialismen in de klas. Ook zijn de klassen daar vaak kleiner.

2. Toon samen bestuurlijke ambitie en lef op inhoudToon bestuurlijke ambitie op samenwerkingsverbandniveau. Toon bestuurlijke lef op casusniveau. Organiseer maatwerk op individueel casusniveau als er nog geen dekkend aanbod is. Agendeer de actuele thuiszitters (naam en rugnummer) op de agenda van het bestuur van het samenwerkingsverband en binnen iedere school-organisatie, tot het niveau van de schoolbestuurder. Zorg dat deze leerlingen niet uit beeld raken. Haal meer uit de samenwerking, vooral tussen speciaal en regulier onderwijs; kijk naar de kansen voor meer inclusief onderwijs. Om hier goed vorm aan te kunnen geven is het belangrijk om te investeren in leiderschap van het sa-menwerkingsverband. Het is lastig om een verband van schoolbesturen met alle belangen, meningen en wensen te leiden. Bij passend onderwijs hoort passend leiderschap. Durven doen. Het kunnen verbinden is essentieel om een gedeeld resultaat te bereiken. Door effectieve regievoering in het samenwerkingsverband kennen de deelnemers de belangenafwegingen, en kunnen zij makkelijker achter besluiten staan.120

3. Neem de governance van het samenwerkingsverband serieusEen samenwerkingsverband kent verschillende functies; de eigenaarsfunctie, toe-zichtsfunctie, bestuurlijke functie en medezeggenschapsfunctie. Maak transparan-te afspraken over de governance, onder meer om de schijn van belangenverstrenge-

120 Van Aalst, 2017.

156 157

6. Betrek als gemeente het samenwerkingsverband in een vroeg stadium bij de inkoop en organisatie van jeugdhulp en onder wijshuisvesting

Hoewel het zorgdeel van passend onderwijs voor gemeenten niet het grootste deel van het werk is, is een goede aansluiting tussen de systemen van passend onderwijs en jeugdhulp wel bepalend voor het succes van passend onderwijs. Door samenwerkingsverbanden gedurende het traject van aanbesteding tot en met be-sluitvorming hierbij te betrekken, worden keuzes gemaakt die goed zijn voor zowel gemeente als onderwijs. Dat geldt ook voor aanpalende dossiers zoals leerlingen-vervoer (minder doorverwijzingen naar het speciaal onderwijs betekent een kos-tenbesparing op vervoer) en onderwijshuisvestingsbeleid. Dat huisvestingsbeleid gaat verder dan een nieuw gebouw voor een schoolorganisatie. Bij het plannen van onderwijshuisvesting dienen zich vaak mogelijkheden aan om regulier en speciaal onderwijs beter te integreren. Dit geldt zeker voor de koplopergemeenten, die werk willen maken van inclusie. Het doel is een dekkend netwerk van onderwijsvoorzieningen in bij de gezamen-lijke (inclusieve?) ambities passende huisvesting te realiseren. Reguliere en speciale scholen niet langer apart, maar in toenemende mate inclusieve onderwijshuisves-ting voor en door hen die samen actief vorm willen geven aan steeds beter passend onderwijs voor alle leerlingen.

158 159

HISTORISCH OVERZICHT

1992

2003

2005

2007

2008

2009

2020

2011

2012

2014

2017

Invoering Weer Samen Naar School (WSNS)(Verplichte) samenwerking tussen scholen en schoolbesturen

(speciaal) basisonderwijs in samenwerkingsverbanden WSNS.

Doel: verbetering van de leerlingenzorg.

Invoering leerlinggebonden financiering (lgf)In de volksmond: de rugzakjes. Doel: het stoppen van de groei van

het speciaal onderwijs. Meer leerlingen moeten in het regulier

onderwijs begeleiding krijgen.

Herziening van het wetsvoorstel op basis van de pre­evaluatie van het SCO­Kohnstamm Instituut (kabinet­Balkenende III, 2006­2007)

Uitkomsten commissie­Dijsselbloem

Onderzoek onder staatssecretaris Sharon Dijksma (kabinet­Balkenende IV, 2007­2010)Op basis van alle kritische geluiden laat Sharon Dijksma

verschillende onderzoeken doen.

Evaluatie 5 jaar passend onderwijs

Heroverweging en een voorgenomen bezuiniging die wordt geschrapt (minister Marja van Bijsterveldt). Uitvoeringsdatum wordt een jaar uitgesteld (kabinet­Rutte I, 2010­2012)

Instemming Tweede Kamer wetgeving passend onderwijs (demissionair kabinet­Rutte I, het gedoogkabinet)

Invoering laatste wijziging t.b.v. passend onderwijs: de zorgplicht naar scholenOnder staatssecretaris Sander Dekker wordt passend

onderwijs ingevoerd en strak gemonitord met verschillende

voortgangsrapportages. Conclusie tot dan toe is dat passend

onderwijs goed van de wal af is met hier en daar wat

verbeterpunten.

Minister Arie Slob (kabinet­Rutte III) neemt het roer over van Sander Dekker Minister Slob begint voor het eerst een zoektocht naar de

aanpassingen in het systeem, dat verbetering laat zien, maar die

de niet aflatende stroom van klachten door ouders en leraren niet

oplost.

Brief Tweede Kamer ‘Vernieuwing van de zorgstructuren in het funderend primair en voortgezet onderwijs’ door minister Maria van der Hoeven (kabinet­Balkenende II, 2003 ­2006)Evaluatie beleid van WSNS en lgf. De doelstellingen zijn niet of

slechts deels behaald. Het speciaal onderwijs blijft groeien. De

overheid wil het beleid decentraliseren naar de schoolbesturen.

Een belangrijke wijziging is dat de zorgplicht naar de scholen gaat.

160 161

Defence for Children. (2018). Factsheet Inclusie onderwijs als kinderrecht. Leiden, Nederland: Defence for Children.

Dekker, S. (2013, 18 juni). Passend onderwijs. Tweede voortgangsrapportage juni 2013 [Kamerbrief].

Dekker, S. (2013, 10 december). Derde voortgangsrapportage Passend onderwijs [Kamerbrief].

Dekker, S. (2016, 6 december). Tiende voortgangsrapportage passend onderwijs [Kamerbrief].

Dekker, S. (2017, 20 juni). Elfde voortgangsrapportage passend onderwijs [Kamerbrief].

Dekkers, M., Benjamins, R. (2016). Leiding geven aan kwaliteit in samenwerkingsverbanden. Amsterdam, Nederland: B&T.

Dekkers, M. (2016). Een aanzet tot een Code Goed Bestuur voor samenwerkingsverbanden passend onderwijs. 32 principes voor reflectie en gesprek. Amsterdam, Nederland: B&T.

Dullaert, M. (2019). De kracht om door te zetten. Hoe kunnen we de impasse rondom thuiszitten doorbreken? Den Haag, Nederland: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

ECPO. (2010). Verevening als verdeelmodel voor bekostiging van speciale onderwijszorg. Den Haag, Nederland: ECPO.

ECPO. (2013). Routeplanner Passend Onderwijs, met Evaluatieplan en Nulmeting 2013. Den Haag, Nederland: ECPO.

Eijck, van S. (2007). Koersen op het kind: groeistuipen in het speciaal onderwijs. Den Haag, Nederland: Projectbureau Operatie Jong.

Geschillencommissie passend onderwijs. (2019, 18 april). 108603 – Geschil over verwijdering leerling met syndroom van Down. Geraadpleegd van https://www.onderwijsgeschillen.nl/sites/default/files/108603%20advies%20anoniem.pdf

LITERATUUR

Bij het schrijven van dit boek hebben de auteurs de volgende bronnen geraadpleegd, geciteerd of samengevat:

Aalst, van L. (2017). Zachte macht. Leidinggeven aan netwerken. Amsterdam, Nederland: B&T.

Algemene Onderwijsbond. (2019). Enquête vijf jaar passend onderwijs. Utrecht, Nederland: Algemene Onderwijsbond.

Algemene Rekenkamer. (2017). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Den Haag, Nederland: Algemene Rekenkamer.

AVS en VO-raad. (2019). De staat van de schoolleider 2019. Utrecht, Nederland: AVS en VO-raad.

Beekhoven, S., Jepma, IJ. (2015). Richting en inrichting van Passend onderwijs in samenwerkingsverbanden. Utrecht, Nederland: Sardes.

Bekkers, V., Noordegraaf, M., Waslander, S., Wit, de B. (2011). PASSEND ONDERWIJS – PASSEND BELEID? Drie visies op beleidsvorming rondom Passend onderwijs. Den Haag, Nederland: ECPO.

Berenschot en ICS adviseurs. (2017). Evaluatie van de materiële instandhouding in het primair onderwijs 2010-2014. De mate waarin de Programma’s van Eisen aansluiten op de actuele situatie en de behoeften van scholen. Utrecht, Nederland: Berenschot en ICS adviseurs.

Bijsterveldt-Vliegenthart, van J. (2011). 31 497 Passend onderwijs [Kamerbrief].

Bleichrodt, N., Evers, A. Koomen, H., Pameijer, N., Resing, W. (2005). Indicatiestelling speciaal onderwijs en leerlinggebonden financiering: Condities en Instrumentarium. Amsterdam, Nederland: Boom Test Uitgevers.

Coalitie voor Inclusie. (2018). Informatie over inclusie. Geraadpleegd van https://coalitievoorinclusie.nl/informatie-over-inclusie/

162 163

Ledoux, F., Karsten, S., Breetveld, I., Emmelot, Y., Heim, M. (2007). Vernieuwing van zorgstructuren in het primair en voorgezet onderwijs. Een analytische evaluatie van de herijking van het zorgbeleid. Amsterdam, Nederland: SCO-Kohnstamm Instituut.

Ledoux, G., Smeets, E., Weijers, D. (2019). Monitor scholen. Passend onderwijs in het primair, voortgezet en speciaal onderwijs. Amsterdam/Nijmegen, Nederland: Kohnstamm Instituut/KBA Nijmegen.

Ledoux, G., Linden, C. van der, Stege, H. van der, Hoeven, J. van der, Eck, P. van, Exalto, R. (2019). Centrale thema’s in de Evaluatie Passend onderwijs. Deel I: Onderzoek over de werking van zorgplicht, werken met ontwikkelingsperspectieven en de positie van ouders in passend onderwijs. Amsterdam/Rotterdam/Utrecht: Kohnstamm Instituut/CED Groep/Oberon.

Mantel, A. (2019, 31 januari). Passend onderwijs frustreert leraren. De Telegraaf.

Meer, van der J. (2016). De bomen en het bos. Leraren en ouders over passend onderwijs. Amsterdam, Nederland: Kohnstamm Instituut.

Meijer, C. (2004). WSNS Welbeschouwd. Apeldoorn, Nederland: Garant-Uitgevers n.v.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap. (2014.) Eerste ervaringen passend onderwijs. Blogs samenwerkingsverbanden Sterk VO, Zuid-Kennemerland PO en Helmond-Peelland VO. Den Haag, Nederland: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. (2014). Plan van aanpak passend onderwijs 2014-2020. Den Haag, Nederland: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. (2014, 27 maart). Passend onderwijs. Vierde voortgangsrapportage maart 2014 [Kamerstuk].

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. (2015, 12 juni). Passend onderwijs. Zevende voortgangsrapportage juni 2015 [Kamerstuk].

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. (2015, 7 december). Passend onderwijs. Achtste voortgangsrapportage december 2015 [Kamerstuk].

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. (2016, 22 juni). Passend onderwijs. Negende voortgangsrapportage juni 2016 [Kamerstuk].

Hargreaves, A., Fullan, M. (2013). Professioneel kapitaal. De transformatie van het onderwijs in elke school. Den Haag, Nederland: Stichting Duurzaam Leren.

Heim, M., Weijers, S. (2018). Basisondersteuning in passend onderwijs. Verschillen tussen scholen en samenwerkingsverbanden en de (on)wenselijkheid van een landelijke norm voor basisondersteuning. Amsterdam/Utrecht, Nederland: Kohnstamm Instituut/Oberon.

Hooge, E. Hendriks, S., Buwalda-Groeneweg, E. en Dekkers, M. (2016). Passend onderwijs vraagt om supergovernance. Vlugschrift governance van samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Utrecht/Tilburg, Nederland: BMC advies en TIAS School for Business and Society.

Inspectie van het Onderwijs. (2016). De Staat van het Onderwijs. Onderwijsverslag 2014/2015. Den Haag, Nederland: Inspectie van het Onderwijs.

Inspectie van het Onderwijs. (2019). Rapport De Staat van het Onderwijs 2019 | Onderwijsverslag over 2017/2018. Den Haag, Nederland: Inspectie van het Onderwijs.

Jonge, de H., Slob, A. (2019, 15 februari). Financiering Zorg in onderwijstijd [Kamerbrief].

Jonk, A. (2014, 25 maart). Passend onderwijs en de rol van de inspectie. Geraadpleegd van https://www.onderwijsinspectie.nl/actueel/weblog/weblogberichten/2014/passend-onderwijs-en-de-rol-van-de-inspectie

Kamerstukken 2005/06, 27728, 85 b1.

Kliss, H. (2011, 16 februari). Bezuinigingen passend onderwijs gaan door. NRC.

Kneyber, R., Zevenbergen, D. (2018). De sluipende crisis. Waarom het onderwijs niet beter wordt. Culemborg, Nederland: Uitgeverij Phronese.

Kuiper, R. (2019, 31 januari). Flipperkast vmbo. de Volkskrant.

Ledoux, G. (2016). Stand van zaken Evaluatie Passend Onderwijs. Deel 1: Beginsituatie en vooruitblik. Amsterdam, Nederland: Kohnstamm Instituut.

Ledoux, G. (2017). Stand van zaken Evaluatie passend onderwijs. Deel 3: wat betekent passend onderwijs tot nu toe voor ouders? Amsterdam, Nederland: Kohnstamm Instituut.

164 165

Smeets, E., Ledoux, G., Blok, H., Felix, C, Heurter, A., Kuijk van J., Vergeer, M. (2013). Op de drempel van passend onderwijs; beleid en aanbod rond specifieke onderwijsbehoeften in zes samenwerkingsverbanden. Nijmegen, Nederland: ITS, Radboud Universiteit Nijmegen.

Smeets, E., Ledoux, G., Loon-Dikkers, van L. (2019). Passend onderwijs in de klas. Tweede meting in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs. Nijmegen, Nederland: KBA Nijmegen.

Staatsblad 2012, nr. 533. (2012). Wet passend onderwijs. Den Haag, Nederland: Sdu Uitgevers.

Teeuwen, N., Wijngaart, van den M., Moors, H. (2014). Blijven we een fatsoenlijk land? Gemeenten en de Verzorgingsstaat. Den Haag, Nederland: Boom Lemma Uitgevers.

Teeuwen, N. (2017). Stilte voor de Storm (blog uit: Een terugblik op vier jaar PPO Rotterdam). Rotterdam, Nederland: PPO Rotterdam.

Tjeenk Willink, H. (2018). Groter denken, kleiner doen. Amsterdam, Nederland: Uitgeverij Prometheus.

Tweede Kamer Vergaderjaar 2011-2012. (2011). 33 106, nr. 3 Memorie van Toelichting. Den Haag, Nederland.

UNESCO. (1994). Verklaring van Salamanca. Parijs, Frankrijk: UNESCO.

Veen, van D., Huizenga, P., Steenhoven, van der P. (2016). Passend onderwijs en de lerarenopleidingen. Zwolle/Amsterdam, Nederland: Hogeschool Windesheim en NCOJ.

Veldheer, V., Jonker, J., Noije, van L., Vrooman, C. (2012). Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? Sociaal en Cultureel Rapport 2012. Den Haag, Nederland: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Venemans, A., Wit de R. (2018). Verevening zware ondersteuning, een tussenbalans. Utrecht, Nederland: Steunpunt Passend Onderwijs.

Verenigde Naties. (2006). Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. New York, USA: Verenigde Naties.

Verus. (2014, 4 december). Opvallend weinig aandacht voor krimp en passend onderwijs in collegeprogramma’s. Geraadpleegd van https://www.verus.nl/actueel/nieuws/opvallend-weinig-aandacht-voor-krimp-en-passend-onderwijs-in-collegeprogrammas

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. (2016). Thuiszitterspact. Den Haag, Nederland: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Onderwijsraad. (2016). Advies Passend onderwijs. Den Haag, Nederland: Onderwijsraad.

Onderwijsraad. (2018). Een krachtige rol voor schoolleiders. Den Haag, Nederland: Onderwijsraad.

Ouders & Onderwijs. (2019). De Staat van de ouder 2019. Geraadpleegd van https://www.staatvandeouder.nl/2019/cover/

Peeters, R. (2018). Mét andere ogen. Advies voor versnelling en bestendiging van de samenwerking onderwijs-zorg-jeugd. Utrecht, Nederland: Coalitie Onderwijs, Zorg en Jeugd.

PO-Raad, VO-raad, AOC Raad, MBO Raad. (2013). Referentiekader Passend onderwijs. Utrecht, Nederland: PO-Raad, VO-Raad, AOC Raad, MBO Raad.

PO-Raad. (2017). Zo zit het met het geld in het primair onderwijs. Geraadpleegd van https://www.poraad.nl/factsheet/zo-zit-het-met-het-geld-in-het-primair-onderwijs

Schoonheim, M. (2016). Waarom een tweesporenbeleid niet spoort met het recht op onderwijs: Het IVRPH en het recht op ‘inclusief onderwijs’. Handicap & Recht 2016-1, 9-15.

Schuman, H. (2007). Passend Onderwijs – pas op de plaats of stap vooruit? Tijdschrift voor Orthopedagogiek, 46 (6), 266-278.

Sissing, H. (2015). 3000 jaar denkers over onderwijs. Amsterdam, Nederland: Boom Filosofie.

Slob, A. (2018, 25 juni). Twaalfde voortgangsrapportage passend onderwijs [Kamerbrief].

Slob, A., Jonge, de H. (2018, 23 november). Onderwijs en zorg [Kamerbrief].

Slob, A. (2019, 19 juni) 13e Voortgangsrapportage en evaluatie passend onderwijs [Kamerbrief].

166 167

Verus. (2016, 3 maart). Doorzettingsmacht passend onderwijs gaat voorbij aan autonomie scholen. Geraadpleegd van https://www.verus.nl/actueel/nieuws/doorzettingsmacht-passend-onderwijs-gaat-voorbij-aan-autonomie-scholen

VVD, CDA, D66 en ChristenUnie. (2017). Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017-2021. Den Haag, Nederland: VVD, CDA, D66 en ChristenUnie.

Walraven, M., Eck van, P., Exalto, R., Pater, C. (2019). Kwalitatief onderzoek voor de Staat van het onderwijs 2019. Utrecht, Nederland: Oberon.

Waslander, S. (2017). Passend onderwijs in pers en politiek. Deel I. Tilburg, Nederland: TIAS School for Business and Society.

Waslander, S. (2018). Passend onderwijs als ‘kruipend concept’. De Nieuwe Meso 2018-03.

168 169

velerlei perspectief.122 Het archief van de Rijksoverheid was voor de auteurs een on-uitputtelijke bron van informatie, zeker waar het ging om bijvoorbeeld de vele voort-gangsrapportages, maar ook over het begin van passend onderwijs, althans het begin van het idee van wat ooit passend onderwijs zou worden. Het mbo is buiten beschouwing gelaten. Het mbo heeft een geheel eigen dynamiek, ook als het gaat om passend onderwijs. Dat is op zichzelf een boek waard. Een korte passage daarover zou het onderwerp geen recht doen.Tot slot nog een persoonlijke noot. Gedurende ons werk in bestuurlijk passend onder-wijs zagen we hoe moeilijk het was om het systeem naar volle tevredenheid in te voe-ren. Dat was, zeker toen we nog midden in de beginfase zaten, voor ons maar moeilijk te begrijpen. Er werd keihard gewerkt, er werden verbeteringen geboekt, maar de resultaten in het veld bleven achter. De kloof die er altijd is tussen de systeemwereld en de burgers, leek bij passend onderwijs nog hardnekkiger dan elders. Wij vroegen ons af waarom dat was. De zoektocht die we met dit boek zijn gestart heeft ons zeker antwoord gegeven op deze vragen. De roep om regels zal echter nooit de zo gewenste duidelijkheid geven. De kunst is om de dynamiek van de werkelijkheid te accepteren.In dit boek hebben we bovendien gepoogd antwoord te vinden op de vraag waarom passend onderwijs er wel moest komen, en wat het Nederland gebracht heeft. We zijn als auteurs in elk geval tot de conclusie gekomen dat het goed is geweest dat het in 2005 bedachte en in 2014 ingevoerde systeem er is gekomen. Het heeft ons naast enkele stelselverbeteringen ook wel degelijk iets gebracht. Namelijk inzicht in wat wel en wat niet heeft gewerkt. Het systeem passend onderwijs is naar onze mening wel dringend aan een goede onderhoudsbeurt toe waar het gaat om het herijken van doelen, de fasering ervan, het regelen van de regie en de rol van de centrale overheid hierbij. Een scherpe, duidelijke focus met een resultaatverplichting op alle niveaus en voor alle actoren is dringend geboden. En dat is tegelijkertijd ook een kans. Alleen dan kan passend onderwijs bijdragen aan een samenleving waar voor alle kinderen, ongeacht hun afkomst, beperking of talent een passende, goede plek is. Wij hebben antwoorden gekregen op onze vragen. Vanuit deze zoektocht en onze ei-gen ervaringen hebben we een poging gedaan enkele sleutels tot succes te formuleren. Natuurlijk hopen we dat deze sleutels bijdragen aan succes, maar ook aan het debat over de aanpassingen die onvermijdelijk gedaan moeten worden. Daarnaast hopen we dat u net zo veel plezier heeft beleefd aan het lezen van dit boek als wij hebben gehad in het maken ervan.

Marieke DekkersNicole Teeuwen7 juli 2019

122 www.evaluatiepassendonderwijs.nl

VERANTWOORDING

Dit boek beoogt geen wetenschappelijke analyse te geven. Het is evenmin een journalis-tiek product. Wat is het dan wel? Het is een zoektocht en analyse vanuit het perspectief van twee bestuurders, deels vanuit hun eigen ervaring, deels vanuit analyse van de wereld om hen heen die enorm snel veranderde ten tijde van de invoering van passend onderwijs. Wij waren of zijn niet alleen (directeur-)bestuurder van een groot samen-werkingsverband, maar hadden ook in de ontwerpfase van passend onderwijs functies waarin we betrokken waren bij deze grote onderwijsverandering: respectievelijk direc-teur van een regionaal expertisecentrum (REC) en wethouder jeugd(zorg) en onderwijs in een middelgrote gemeente. In onze tijd als bestuurder van samenwerkingsverbanden hadden wij beiden een rol in de netwerken die de belangen van samenwerkingsverban-den in het primair en in het voortgezet onderwijs behartigen. Vanuit die betrokkenheid bij het thema en de onderlinge gesprekken hierover besloten we terug te blikken op vijf jaar passend onderwijs. Hoe was de geschiedenis, hoe verliep het, welke afslagen zijn te-recht of onterecht genomen? Is passend onderwijs nu iets anders dan vijf jaar geleden? Wij delen onze inzichten over de bedoeling van passend onderwijs, de eerste turbulente start en de bestuurlijke discussies die volgden. Tot slot beantwoorden wij de vraag: Hoe moet het nu verder met passend onderwijs?Als extra verdieping hebben wij gesprekken gevoerd, allereerst met de belangrijkste doelgroep: de ouders van kinderen die te maken hebben met passend onderwijs. Dit was in de vorm van een rondetafelgesprek waarin zij hun ervaringen met elkaar en met ons deelden. Dezelfde vorm is gekozen voor het gesprek met schoolleiders. Schoolleiders zijn, naast leraren, de haarlemmerolie van elke onderwijsvernieuwing en hun positie in passend onderwijs wordt nogal eens onderbelicht. Er is gekozen voor een verhalend boek, en niet voor een uitputtende analyse van feitenmateriaal. In dat kader paste ook de keuze voor ‘ooggetuigenverslagen’ vanuit verschillende perspectieven. Hoe turbulent de start was, laat zich het best omschrij-ven aan de hand van ooggetuigenverslagen en casuïstiek. De geschiedenis is nog jong en ligt bij alle betrokkenen vers in het geheugen zodat oral history hier een geëigende methodiek is. Aan het woord komen een bestuurder in zorg en onderwijs, een politi-ca, een ambtenaar van OCW en een onderwijsinspecteur. Daarnaast is een directeur van een ouderorganisatie geïnterviewd. Allen mensen met verschillende functies en posities die een rol hebben gehad in het besluitvormingsproces rondom de invoering van passend onderwijs. Natuurlijk komen ook de uitvoerders aan het woord: een be-stuurder van een samenwerkingsverband c.q. schoolbestuur, een directeur van een samenwerkingsverband en natuurlijk ook een leraar.Wij hebben verder dankbaar gebruikgemaakt van de website evaluatiepassendon-derwijs.nl, waar veel feitelijk materiaal is verzameld over passend onderwijs vanuit

170 171

WOORD VAN DANK

Met plezier hebben wij dit boek geschreven. Veel dank zijn wij verschuldigd aan die-genen die ons daarbij hebben geholpen. Dank aan onderwijsadviesbureau en uitgever van dit boek, B&T, met name Hans van Willegen en Claudia Smit.

We bedanken de geïnterviewden (Dominique van der Elst, Marja van Leeuwen, Anne-lies Smits, Illya Soffer, Ellen Veerman, Loes Ypma, Jan Menting en Floor Wijnands) die zich direct bereid toonden om hun ervaringen met ons te delen. Het boek geeft mede dankzij hun perspectief een boeiende inkijk in de wording van passend on-derwijs vanuit verschillende invalshoeken. We bedanken tevens alle mensen die de ronde tafelgesprekken voor ouders en schoolleiders hebben bijgewoond en zo een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan ons boek.

Ook Luuk van Aalst, Ron Benjamins en Chris Kuiper zijn wij dank verschuldigd voor het kritisch meelezen. Hun opmerkingen waren zeer waardevol voor ons. Dit geldt ook voor onze partners Jan Hoek en Jeroen Pepers. Dank voor het geduld en de steun tijdens ons schrijfproces.

Zonder al deze mensen zou het boek niet geworden zijn wat het is: een rijke geschied-schrijving over een actueel maatschappelijk thema dat velen bezighoudt. Dank!

Marieke DekkersNicole Teeuwen

172 173

OVER DE AUTEURS

De auteurs van dit boek, Marieke Dekkers en Nicole Teeuwen, zijn de eerste vijf jaar van passend onderwijs respectievelijk bestuurder en directeur-bestuurder geweest van een samenwerkingsverband. Ook lang voor die tijd waren zij beiden vanuit een andere rol bij de voorbereidingen van de nieuwe wet betrokken. Marieke bijna tien jaar lang vanuit haar functie als directeur van één, later twee, Regionale Expertise Centra (voor (voortgezet) speciaal onderwijs cluster 3 en 4), en Nicole acht jaar als wethouder Jeugd en Onderwijs. Marieke is lid van het college van bestuur van samenwerkingsverband Koers VO (Rotterdam en acht omliggende gemeenten). Nicole Teeuwen heeft sinds februari 2018 haar functie als directeur-bestuurder van het samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs in de stad Rotterdam verruild voor het voorzitterschap van de Sec-torraad Praktijkonderwijs. Marieke Dekkers is opgeleid tot leraar en orthopedagoog, en heeft een master of management in education. Nicole Teeuwen is universitair afge-studeerd als historica en 1e en 2e graads bevoegd docent.

Marieke Dekkers

Nicole Teeuwen

174 175

Colofon

Kloof tussen mens en systeem?Vijf jaar passend onderwijs en nu verder

is een uitgave van

Krijn Taconiskade 4181087 HW AmsterdamT 088 - 20 51 600contact@vbent.orgwww.vbent.org

Auteurs: Marieke Dekkers & Nicole TeeuwenEindredactie interviews: Marijke NijboerAlgehele eindredactie: Andrew Groeneveld, Cindy CurréPortretfotografie: Dirk Kreijkamp Photography Vormgeving: dimgray, Alkmaar Druk: Coers & Roest, Arnhem ISBN 978-90-821557-9-2© 2019 B&T, Amsterdam

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke manier dan ook, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever.

177

Voor ieder kind het beste onderwijs. Dat geweldige ideaal leek in 2014 binnen handbereik toen in Nederland passend onderwijs werd ingevoerd. Op papier regelde een nieuwe wetsaanpassing voor ieder kind een passende plek. Maar in de praktijk kwamen er nieuwe problemen en organisatorische obstakels. Nu, vijf jaar na de invoering, hapert het systeem nog altijd en groeit de kritiek.

Was de ingrijpende onderwijsvernieuwing achteraf gezien wel een goed idee? Waren de aarzelingen over de uitvoerbaarheid terecht? Kunnen bestuurders, politici en onderwijsorganisaties sturen waar dat noodzakelijk is? Anders gezegd, zijn kinderen, ouders en leraren er eigenlijk iets mee opgeschoten? Aan de vooravond van de evaluatie van de wetgeving passend onderwijs door kabinet en Tweede Kamer onderzochten Marieke Dekkers en Nicole Teeuwen wat er van de goede bedoelingen terechtgekomen is. Zij spraken met tal van betrokkenen over de intenties van toen en het resultaat van nu, en komen met praktische aanbevelingen.

Dit boek is hun bijdrage aan het nationale debat over passend onderwijs. Hun conclusie: de richting was goed, de uitvoering heeft groot onderhoud nodig.

Over de auteursMarieke Dekkers en Nicole Teeuwen waren respectievelijk als directeur van twee Regionale Expertise Centra en wethouder Jeugd en Onderwijs betrokken bij de voorbereiding van passend onderwijs. Marieke is lid van het college van bestuur van samenwerkingsverband Koers VO in de regio Rotterdam. Nicole is voorzitter van de Sectorraad Praktijkonderwijs.