Junta de Coordinación Política de la Año II, No. 3, Julio ... · Lic. César Camacho Quiróz 9...

Año II, No. 3, Julio-Diciembre de 2010

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DIRECTORIOJunta de Coordinación Política de la

H. LVII Legislatura del Estado de México

PresidenteDIP. ERNESTO JAVIER NEMER ÁLVAREZ

VicepresidentesDIP. ÓSCAR SÁNCHEZ JUÁREZDIP. ARTURO PIÑA GARCÍA

SecretarioDIP. LUCILA GARFIAS GUTIÉRREZ

VocalesDIP. CARLOS SÁNCHEZ SÁNCHEZDIP. MIGUEL SÁMANO PERALTA

DIP. IGNACIO SAMPERIO MONTAÑO

Secretario de Asuntos ParlamentariosJAVIER DOMÍNGUEZ MORALES

Secretario de Administración y FinanzasJAIME ADÁN CARBAJAL DOMÍNGUEZ

Contralor del Poder LegislativoVICTORINO BARRIOS DÁVALOS

Auditor Superior de FiscalizaciónFERNANDO VALENTE BAZ FERREIRA

Vocal Ejecutivo del INESLEJOSÉ JUAN GÓMEZ URBINA

Director General de Comunicación SocialRICARDO JOYA CEPEDA

Plaza Hidalgo s/n, Col. Centro,Toluca, Estado de México, C.P. 50000

Tels. 01 722 279 64 00 y 279 65 00www.cddiputados.gob.mx Revista de la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México

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NUESTRA PORTADA Los caminos de la justicia hacia el siglo XXII. Monumental escultura de Sebastián, artista mexicano, originario de Chihuahua, ubicada en el circuito exterior de Ciudad Universitaria, a un costado del Estadio México 68. Es una obra de 38 metros, con base de hierro policromado, blanca, como deben ser los caminos de la justicia en el futuro. Es receptora de luz cual anhelamos sea el sistema judicial en nuestro país. Una balanza que, como todas, siempre ha servido de representación del equilibrio.

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NUESTRA PORTADA Los caminos de la justicia hacia el siglo XXII. Monumental escultura de Sebastián, artista mexicano, originario de Chihuahua, ubicada en el circuito exterior de Ciudad Universitaria, a un costado del Estadio México 68. Es una obra de 38 metros, con base de hierro policromado, blanca, como deben ser los caminos de la justicia en el futuro. Es receptora de luz cual anhelamos sea el sistema judicial en nuestro país. Una balanza que, como todas, siempre ha servido de representación del equilibrio.

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CONTRALORÍA DEL PODER LEGISLATIVODEL ESTADO DE MÉXICO

H. LVII LEGISLATURA

CONTRALOR

CONSEJOEDITORIAL

EDITORES

OFICINASCENTRALES

Mtro. Victorino Barrios Dá[email protected]

Lic. Raúl Salazar [email protected]

Mtro. J. Omar Ramírez PerazaDr. Carlos Alfredo Victoria Marín

Mtro. Alfredo Hurtado Cisneros, Lic. Daniel Reyes Valencia, Ing. Alejandro Lujano Valenzuela y Lic. Juana Amaya Córdova, Directores de Responsabilidades Administrativas, de Situación Patrimonial, de Vinculación Municipal y de Auditoría Interna, respectivamente, de la Contraloría del Poder Legislativo.

Calle San Andrés Atoto No.11-A, Piso Cuarto, Col. Industrial Atoto, Naucalpan, Estado de México, C.P. 53500, Teléfonos: 01 (55) 53 57 39 95 y 53 57 39 96.

Av. Morelos No.1, Tercer Piso, Col. Centro, Chalco, Estado de México, C.P. 56600, Teléfono: 01 (55) 30 92 20 86.

Calle Abasolo No. 5, Primer Piso, Col. Centro, Temascaltepec, Estado de México, C.P. 51300, Teléfono: 01 (716) 266 58 85.

LADA SIN COSTO: 01 (800) 712 09 [email protected]

[email protected]

DISEÑO Y FORMACIÓN

DELEGACIONES

Año II, No.3, Julio-Diciembre de 2010

Jezrael E. Carmona [email protected]

Rc et Ratio es una revista de análisis de la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, abierta a toda la ciudadanía, que se edita semestralmente, con objeto de promover y difundir aquellas colaboraciones e investigaciones sobre estudios de caso exitosos, así como programas y propuestas inéditos, para el mejor desempeño de la administración pública y los sistemas de transparencia y rendición de cuentas.

D.R. © 2009. Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio gráfico o magnético, siempre y cuando se cite la fuente. Todas las colaboraciones son responsabilidad de sus autores. Reserva de derechos al uso exclusivo del título No. 04-2009-082111540000-102 expedido por la Dirección de Reservas de Derechos del Instituto Nacional del Derecho de Autor. ISSN en trámite.

Independencia No. 102 Oriente, Primer Piso, Col. Centro, C.P. 50000, Toluca, Estado de México, Teléfonos: 01 (722) 279 64 00, 215 35 17, 215 35 19 y 215 35 20.

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CONTRALORÍA DEL PODER LEGISLATIVODEL ESTADO DE MÉXICO

H. LVII LEGISLATURA

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CONSEJOEDITORIAL

EDITORES

OFICINASCENTRALES

Mtro. Victorino Barrios Dá[email protected]

Lic. Raúl Salazar [email protected]

Mtro. J. Omar Ramírez PerazaDr. Carlos Alfredo Victoria Marín

Mtro. Alfredo Hurtado Cisneros, Lic. Daniel Reyes Valencia, Ing. Alejandro Lujano Valenzuela y Lic. Juana Amaya Córdova, Directores de Responsabilidades Administrativas, de Situación Patrimonial, de Vinculación Municipal y de Auditoría Interna, respectivamente, de la Contraloría del Poder Legislativo.

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Av. Morelos No.1, Tercer Piso, Col. Centro, Chalco, Estado de México, C.P. 56600, Teléfono: 01 (55) 30 92 20 86.

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DISEÑO Y FORMACIÓN

DELEGACIONES

Año II, No.3, Julio-Diciembre de 2010

Jezrael E. Carmona [email protected]

Rc et Ratio es una revista de análisis de la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México, abierta a toda la ciudadanía, que se edita semestralmente, con objeto de promover y difundir aquellas colaboraciones e investigaciones sobre estudios de caso exitosos, así como programas y propuestas inéditos, para el mejor desempeño de la administración pública y los sistemas de transparencia y rendición de cuentas.

D.R. © 2009. Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio gráfico o magnético, siempre y cuando se cite la fuente. Todas las colaboraciones son responsabilidad de sus autores. Reserva de derechos al uso exclusivo del título No. 04-2009-082111540000-102 expedido por la Dirección de Reservas de Derechos del Instituto Nacional del Derecho de Autor. ISSN en trámite.

Independencia No. 102 Oriente, Primer Piso, Col. Centro, C.P. 50000, Toluca, Estado de México, Teléfonos: 01 (722) 279 64 00, 215 35 17, 215 35 19 y 215 35 20.

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Índice

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

¿Qué es el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno?Transparencia Mexicana

Representatividad Municipal y Finanzas Localesen el Estado de MéxicoDr. Alfredo Carlos Victoria Marín

La necesaria autonomía del sistema de justicia penalen México, a 200 años de la IndependenciaDr. Juan David Pastrana y Berdejo

Los Retos de la Reforma Constitucionalen Materia PenalLic. César Camacho Quiróz

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El Sistema de Justicia en México en el Siglo XXIDr. Jaime Fernando Cárdenas Gracia

Juárez y la Intervención Francesa:La última defensa de la Independencia nacionalMtro. J. Omar Ramírez Peraza

El Desafío de las BrechasDavid Calderón

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PRESENTACIÓN

Distinguido lector, Rc et Ratio tiene el agrado de presentar a usted, una entrega más, la cual esperamos satisfaga sus expectativas en estos tiempos complejos, cambiantes y contradictorios que nos ha tocado vivir. Comentarle que hicimos un alto durante el proceso electoral que tuvo lugar en el Estado de México para elegir gobernador, en acatamiento de las leyes que nos rigen.

Aunque pareciera que el punto de vista de los colaboradores de este medio de comunicación no es tomado en cuenta literalmente por quienes nos encargamos de hacer las leyes, es el caso del Poder Legislativo local, del cual formo parte, vale la pena destacar que los argumentos aquí expuestos, sí influyen en el momento de la discusión en torno a los problemas que más preocupan a la ciudadanía.

Desde esta modesta trinchera damos otra vez la cara, con el ánimo de aportar un granito de arena en la transformación que requiere la vida pública estatal. Eso sí, revigorizados con la certeza de que nuestro régimen democrático es funcional ahora, pero también seguros de que se encamina hacia el perfeccionamiento de sus instituciones.

Hacemos votos porque el contenido de este número entregue a usted elementos de juicio que le permitan valorar en su justa dimensión lo que sucede en algunas ramas de la administración pública de nuestra República, que espera una nueva restauración como en la que su tiempo hizo don Benito Juárez, con el sistema educativo nacional como baluarte.

Dip. Ernesto Javier Nemer ÁlvarezPresidente de la Junta de Coordinación Política

de la H. LVII Legislatura

Índice

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PRESENTACIÓN

Distinguido lector, Rc et Ratio tiene el agrado de presentar a usted, una entrega más, la cual esperamos satisfaga sus expectativas en estos tiempos complejos, cambiantes y contradictorios que nos ha tocado vivir. Comentarle que hicimos un alto durante el proceso electoral que tuvo lugar en el Estado de México para elegir gobernador, en acatamiento de las leyes que nos rigen.

Aunque pareciera que el punto de vista de los colaboradores de este medio de comunicación no es tomado en cuenta literalmente por quienes nos encargamos de hacer las leyes, es el caso del Poder Legislativo local, del cual formo parte, vale la pena destacar que los argumentos aquí expuestos, sí influyen en el momento de la discusión en torno a los problemas que más preocupan a la ciudadanía.

Desde esta modesta trinchera damos otra vez la cara, con el ánimo de aportar un granito de arena en la transformación que requiere la vida pública estatal. Eso sí, revigorizados con la certeza de que nuestro régimen democrático es funcional ahora, pero también seguros de que se encamina hacia el perfeccionamiento de sus instituciones.

Hacemos votos porque el contenido de este número entregue a usted elementos de juicio que le permitan valorar en su justa dimensión lo que sucede en algunas ramas de la administración pública de nuestra República, que espera una nueva restauración como en la que su tiempo hizo don Benito Juárez, con el sistema educativo nacional como baluarte.

Dip. Ernesto Javier Nemer ÁlvarezPresidente de la Junta de Coordinación Política

de la H. LVII Legislatura

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INFORME EJECUTIVO 2010

INTRODUCCIÓN

De un tiempo a la fecha, múltiples voces se han alzado en relación con la necesidad de un cambio de fondo en nuestro sistema de procuración y administración de justicia. Todos estos reclamos se mueven en la franja de las que de plano expresan que nada sirve, hasta las que proponen una reforma gradualista, y las del otro extremo, que afirman que todo está bien y no se requiere reestructuración alguna.

En esta edición de Rc et Ratio incluimos sendos y distintos enfoques de tres especialistas –un académico, un político y un científico- quienes nos hablan de la necesaria autonomía del sistema de justicia penal, de los retos de la reforma constitucional en ese campo y de lo que sería el sistema de justicia en México en el siglo XXI, luego de realizar un diagnóstico cuidadoso de la situación que impera hoy en tan delicado rubro en nuestro país.

Igualmente aborda otros temas, a través de los cuales podrá enterarse del lugar que ocupan las entidades de la federación en materia de corrupción, la forma de ejercer el poder en la mayor parte de los municipios, así como cuáles son los cambios que requiere el sistema educativo para alcanzar la eficacia que esperamos.

Por ello, nos congratulamos sinceramente y les deseamos que disfruten las lecturas de este volumen de la revista, que ya se ha convertido en un referente para los estudiosos de los sistemas de transparencia, rendición de cuentas, fiscalización, ética y combate a la corrupción. Felicidades.

Victorino Barrios DávalosContralor del Poder Legislativo


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INFORME EJECUTIVO 2010

INTRODUCCIÓN

De un tiempo a la fecha, múltiples voces se han alzado en relación con la necesidad de un cambio de fondo en nuestro sistema de procuración y administración de justicia. Todos estos reclamos se mueven en la franja de las que de plano expresan que nada sirve, hasta las que proponen una reforma gradualista, y las del otro extremo, que afirman que todo está bien y no se requiere reestructuración alguna.

En esta edición de Rc et Ratio incluimos sendos y distintos enfoques de tres especialistas –un académico, un político y un científico- quienes nos hablan de la necesaria autonomía del sistema de justicia penal, de los retos de la reforma constitucional en ese campo y de lo que sería el sistema de justicia en México en el siglo XXI, luego de realizar un diagnóstico cuidadoso de la situación que impera hoy en tan delicado rubro en nuestro país.

Igualmente aborda otros temas, a través de los cuales podrá enterarse del lugar que ocupan las entidades de la federación en materia de corrupción, la forma de ejercer el poder en la mayor parte de los municipios, así como cuáles son los cambios que requiere el sistema educativo para alcanzar la eficacia que esperamos.

Por ello, nos congratulamos sinceramente y les deseamos que disfruten las lecturas de este volumen de la revista, que ya se ha convertido en un referente para los estudiosos de los sistemas de transparencia, rendición de cuentas, fiscalización, ética y combate a la corrupción. Felicidades.

Victorino Barrios DávalosContralor del Poder Legislativo


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Rc et Ratio 13El Índice Nacional de Corrupcióny Buen Gobierno (INCBG)

¿Qué es el Índice Nacional de Corrupción

y Buen Gobierno?*

El Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG)

• Mide la corrupción que afecta a los hogares.• Esta es la quinta entrega del INCBG (2001, 2003, 2005, 2007 y 2010). • Es la primera serie histórica del país en materia de corrupción en trámites y servicios públicos.• El índice registra la corrupción en servicios públicos ofrecidos por los tres niveles de gobierno y por empresas particulares.• El INCBG utiliza una escala que va de 0 a 100: a menor valor, menor corrupción.• En 2010 se midieron los mismos 35 servicios públicos de la edición 2007. • La lista completa de trámites y servicios se entrega en esta presentación.

Solidez metodológicaVitrina metodológica

• Muestra estrictamente probabilística de 15,326 hogares a nivel nacional: 32 encuestas, una por entidad federativa.

• Tamaño de muestra suficiente para desagregar resultados a nivel de entidad federativa (sólo tres entidades con menos de 400 entrevistas: Baja California con 302, Colima con 385 y Tamaulipas con 316 entrevistas completas).• Misma estructura urbano-rural que la utilizada para el Censo de Población y Vivienda 2010.• Margen de error para resultados nacionales menor al 1%.

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Índices Nacional y Estatales de Corrupción y Buen GobiernoEl Índice mide las experiencias de los hogares en 2010

• El Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG) se calculó a partir de los datos proporcionados por los jefes de hogar que utilizaron cada uno de los servicios medidos.

• El Índice se calculó a nivel nacional, por entidad federativa y para cada uno de los 35 trámites y servicios públicos.

• El INCBG permite distinguir variaciones en los niveles de corrupción de acuerdo con las características demográficas sociales y económicas de la población.

• En esta presentación se muestra una selección de los resultados del Índice por entidad federativa y por tipo de servicio.

• Al igual que en ejercicios anteriores, la base de datos será pública, de forma íntegra, en unos días.

Fórmulas para calcular el INCBGFórmula para calcular el Índice por servicio:

ICBG servicio público = x 100

Número de veces en los que un servicio se obtuvo con “mordida”

Número total de veces en los que se utilizó el mismo servicio

Número de veces en los que se dio mordida en los 35 servicios

Número total de veces que se utilizaron los 35 servicios

ICBG general =

Fórmula para calcular el Índice general (35 servicios):

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El Índice Nacional de Corrupcióny Buen Gobierno (INCBG)


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Actos de corrupción a nivel nacionaExperiencia de los hogares mexicanos en 2010

• En 2010, se identificaron 200 millones de actos de corrupción en el uso de servicios públicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, así como concesiones y servicios administrados por particulares. En 2007 fueron 197 millones de actos.

• En 2010, una “mordida” costó a los hogares mexicanos un promedio de $165.00. En 2007 el promedio fue de $138.00.

• En 2010, para acceder o facitilar los 35 trámites y servicios públicos medidos por TM se destinaron más de 32 mil millones de pesos en “mordidas”. En 2007 este costo fue de 27 mil millones de pesos.

• En promedio, los hogares mexicanos destinaron 14% de su ingreso a este rubro.

• Para los hogares con ingresos de hasta 1 salario mínimo, este impuesto regresivo representó 33% de su ingreso.

Resultados nacionalesINCBG 2010: avances y retrocesos

• La frecuencia de corrupción a nivel nacional se incrementó tres décimas y pasó de 10.0 en 2007 a 10.3 en 2010.

• 16 entidades federativas redujeron su frecuencia de corrupción respecto a 2007; en las otras 16 entidades del país el índice se mantuvo sin cambios o se incrementó.

• De los 35 trámites, 14 redujeron sus niveles de corrupción.

• 21 trámites empeoran sus niveles de corrupción.



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El INCBG por entidad federativa 2001-2010

Entidad (mejoran)

Índice

2001 2003 2005 2007 2010

Baja California Sur 3.9 2.3 4.8 7.3 1.8

Yucatán 6.8 4.8 6.7 8.9 5.0

Durango 8.9 12.6 11.1 6.5 3.9

Morelos 7.7 8.3 11.0 9.8 6.7

Entidad (empeoran)

Índice

2001 2003 2005 2007 2010

Guerrero 13.4 12.0 11.1 8.0 16.0

Hidalgo 6.7 3.9 11.4 7.1 11.6

Colima 3.0 3.8 7.0 3.1 10.4

Oaxaca 7.4 6.8 8.1 6.4 13.4



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El INCBG por entidadesINCBG 2010: entidades federativas que mejoran y empeoran

Entidad (mejoran)

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2001 2003 2005 2007 2010

Baja California Sur 3.9 2.3 4.8 7.3 1.8

Yucatán 6.8 4.8 6.7 8.9 5.0

Durango 8.9 12.6 11.1 6.5 3.9

Morelos 7.7 8.3 11.0 9.8 6.7

Entidad (empeoran)

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Guerrero 13.4 12.0 11.1 8.0 16.0

Hidalgo 6.7 3.9 11.4 7.1 11.6

Colima 3.0 3.8 7.0 3.1 10.4

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El INCBG por trámite y servicio 2001-2010


Trámite (mejoran)

Índice

2001 2003 2005 2007 2010

Recibir correspondencia 3.8 3.2 2.2 1.5 0.8

Conexión o reconexión de luz 10.7 8.3 9.4 9.9 7.0

Aprobar la verificación vehicular 14.5 11.5 13.3 17.1 13.0

Apoyo de programas de gobierno 5.9 2.8 3.0 2.8 2.1

Trámite (empeoran)

Índice

2001 2003 2005 2007 2010

Atención en urgencias a una clínica u hospital 4.3 2.5 5.7 3.2 8.7

Pago de predial 1.6 1.4 0.3 0.3 0.7

Obtener constancias o exámenes de escuelas públicas

4.7 3.4 4.9 3.1 7.0

Obtener crédito o préstamo en efectivo para casa o negocio

5.0 3.2 3.6 3.5 5.6


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El INCBG por trámites y serviciosINCBG 2010: trámites y servicios que mejoran y empeoran


Trámite (mejoran)

Índice

2001 2003 2005 2007 2010





Trámite (empeoran)

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2001 2003 2005 2007 2010


Pago de predial 1.6 1.4 0.3 0.3 0.7


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Trámite (mejoran)

Índice

2001 2003 2005 2007 2010





Trámite (empeoran)

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2001 2003 2005 2007 2010


Pago de predial 1.6 1.4 0.3 0.3 0.7


4.7 3.4 4.9 3.1 7.0


5.0 3.2 3.6 3.5 5.6

* Transparencia Mexicana es el capítulo México de Transparencia Internacional, la coalición global contra la corrupción, que elabora, cada dos años, la Encuesta Nacional de Corrupción y Buen Gobierno. Es un organismo de la sociedad civil que promueve políticas públicas y actitudes privadas en contra de la corrupción y a favor de una cultura de integridad, promoción de la legalidad y rendición de cuentas.


Representatividad Municipaly Finanzas Locales en elEstado de México

Dr. Alfredo Carlos Victoria MarínDr. Alfredo Carlos Victoria Marín

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Trámite (mejoran)

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Trámite (empeoran)

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2001 2003 2005 2007 2010


Pago de predial 1.6 1.4 0.3 0.3 0.7


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Dr. Alfredo Carlos Victoria MarínDr. Alfredo Carlos Victoria Marín

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REPRESENTATIVIDAD MUNICIPAL Y FINANZAS LOCALES EN EL ESTADO DE MÉXICO

Dr. Alfredo Carlos Victoria Marín*

El tema de la representatividad de los ayuntamientos conduce al análisis del ejercicio del poder público local, lo cual amerita mayor profundidad, toda vez que ha sido sumamente cuestionada con

justa razón por los desencantos sociales que ha implicado la alternancia política de las últimas décadas, con sus excepciones por supuesto.

Una de las reformas descentralizadoras de finales del siglo XX más importantes fue la modificación del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor a principios de 1983, cuando se permitió la incorporación de los síndicos y regidores de representación proporcional como parte de un reconocimiento a la pluralidad política y a la legitimación del sistema político de ese entonces.

Si bien es cierto que los ayuntamientos no establecen sus propias reglas sobre el sistema electoral, también es verdad que si lo hicieran se convertirían en juez y parte, ya que difícilmente podrían proponer un sistema de representación que llegase a combinar mecanismos efectivos de rendición de cuentas ante el electorado. Así las cosas, los ayuntamientos no estarían de acuerdo en legislar a favor de la revocación de mandato, por poner un ejemplo. La Constitución Política del Estado de México sólo abre la posibilidad para que los ayuntamientos inicien leyes y decretos en asuntos como la administración pública y el gobierno, municipales, en cualquier materia referente a sus facultades y a las concurrentes con los

Representatividad Municipal y FinanzasLocales en el Estado de México

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demás ámbitos de gobierno.

Por tal razón, los legisladores tienen la obligación de plantear las reglas de la competencia electoral, para que sean los organismos públicos autónomos, como los institutos electorales, los encargados de observar la mecánica de organización de las elecciones.

Si los municipios funcionan bajo un esquema presidencialista, se debe a que no hay otro régimen de gobierno diferente al actual, y eso condiciona todo arreglo institucional que pueda hacerse en materia de los sistemas electorales que rigen al país. De ahí que por eso, “el resultado es un ayuntamiento centralizado en la figura del presidente que, por una parte, controla administrativamente al cuerpo burocrático y políticamente al cabildo”.1

Queda claro que en el Estado de México, los presidentes municipales tienen definidas sus facultades tanto en la Constitución Local como en la Ley Orgánica Municipal, pero también la figura del síndico reviste un papel importante como representante legal del ayuntamiento, así como de comisario en los organismos públicos descentralizados de agua potable.

En este sentido, no se puede afirmar de manera categórica que los sistemas mixtos no generan representatividad ni gobernabilidad, más bien deberían otorgarse más atribuciones a los regidores sin el ánimo de que tengan funciones ejecutivas, sino de que el trabajo que desempeñan sea mejor evaluado de acuerdo con los resultados que entreguen en sus comisiones asignadas.

Se ha dicho con cierta razón que “los incentivos para ejercer a cabalidad las funciones de vigilancia y control se diluyen”2, en tanto los destinatarios de las relaciones internas de rendición de cuentas en los ayuntamientos, quienes deberían controlar, vigilar y sancionar a los servidores públicos 1 Guillermo Cejudo y Alejandra Ríos Cázares, “La rendición de cuentas del gobierno municipal”, en La estructura de la rendición de cuentas en México, Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo (coordinadores), México, UNAM-CIDE, p.108.2 Ibidem.



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por designación por ejemplo, pertenecen al mismo partido. ¿Y la ética de la responsabilidad pública dónde queda? En la teoría y en la práctica la ética va ligada al ejercicio de gobierno. Si no hay estos elementos básicos, cualquier diseño institucional para mejorar la representatividad no tendrá éxito.

Recomendaba Winston Churchill para el hombre de Estado, que era una gran imprudencia avanzar por la vida sin el escudo de la rectitud y honradez de sus acciones,3 por lo que sin estos elementos no se puede hablar de un ejercicio responsable del poder público.

El papel del síndico al interior del ayuntamiento es central, ya que fiscaliza y vigila que los recursos económicos y financieros manejados por la Tesorería Municipal sean administrados conforme al artículo 129 de la Constitución Política del Estado de México y 134 de la Constitución Federal. De igual manera participa como Comisario en los Organismos Públicos Descentralizados de Agua Potable y verifica que sean respetados los acuerdos de sus Consejos Directivos.

Entonces tenemos que la representatividad que rige en el Estado de México está reflejada en los ayuntamientos en función del grado de responsabilidades que tienen las autoridades electas. Queda a la ciudadanía analizar y exigir información sobre los resultados de la gestión pública municipal. Por tanto, la evaluación del desempeño relacionada con el cumplimiento de los planes y programas municipales, debe realizarse mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información de la ciudadanía, a efecto de verificar la conclusión de la cartera de proyectos de alto impacto contenidos en el Plan de Desarrollo Municipal.

Ante el incumplimiento de los planes y programas municipales, la denuncia ciudadana es motivo para que la Contraloría del Poder Legislativo tome conocimiento de presuntas responsabilidades administrativas disciplinarias y resarcitorias, y sean turnados los proyectos de resolución a la Junta de Coordinación Política para que deje en firme o cambie las sanciones que 3 Andrew Roberts, Hitler y Churchill. Los secretos del poder, México, Taurus, 2005, p. 245.



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son impuestas a los servidores públicos de elección popular.4

Son necesarias pues, y quizá hasta urgentes, diversas reformas a la Ley Orgánica Municipal, con tal de propiciar que los cabildos rindan cuentas a los ciudadanos, periódicamente, ya que como entes colegiados y de deliberación cada vez son más observados, a raíz de que las actas y acuerdos que aprueban sesión tras sesión son publicadas en los portales de Internet, sobre todo para el caso de los municipios que cuentan con más de 70 mil habitantes.

Según el artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal, los regidores tienen siete atribuciones u obligaciones, las cuales son de aplicación general, ya que están obligados a presentarse puntualmente a las sesiones de cabildo, cumplir con el trabajo de las comisiones encomendadas y proponer alternativas de solución a los problemas locales. En alcance al artículo 48 fracción VI, los regidores, incluyendo al síndico, tienen voz y voto en la aprobación del tesorero, secretario del ayuntamiento, contralor interno y titulares de las dependencias y organismos auxiliares.

Entre más transparente sea el actuar de los integrantes del cabildo ayudará a crear mejores condiciones de gobernabilidad en el ámbito local, de ahí que no hay duda de que los mecanismos de rendición de cuentas deben ser más estrictos en aras de fortalecer la legitimidad de las instituciones del Estado. De ser así las cosas, la representatividad política mejorará sustancialmente en beneficio de la sociedad.

Hay dos temas sumamente delicados que ameritan un pronunciamiento político y acciones creíbles por parte de los cabildos. Uno, es el relacionado con el creciente endeudamiento de los ayuntamientos y, dos, el que tiene que ver con los organismos descentralizados de agua potable. Esto es de la mayor importancia, ya que la Constitución Federal y Local, ambas, establecen que los ayuntamientos deberán administrar su hacienda con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para cumplir con 4 Artículo 62 fracción X de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México; 155 fracciones I, II y III del Re-glamento de la Ley Orgánica citada.

Cuadro 1 Consolidado de la deuda pública con relación a los ingresos totales 2003-2009

(millones de pesos)

Año Ingresos totales/a Deuda total % deuda contra ingresos totales

Ingresos por financiamientos

2003 16,080,574,959 3,110,149,987 19.3 2004 19,133,407,950 4,677,478,617 24.4 1,425,374 2005 21,664,487,196 6,294,622,478 29.1 1,953,930 2006 24,414,480,865 7,198,955,603 29.5 1,619,833 2007 25,768,908,948 9,717,181,680 37.7 2,464,765 2008 33,266,089,184 11,150,832,087 33.5 3,093,006 2009 34,045,656,105 11,455,987,971 33.6 2,159,211

Nota: /a Para los ingresos, se consideran los ingresos totales menos financiamientos. Fuente: OSFEM, Informe sobre la revisión de la cuenta pública municipal 2007, p.VIII; Informe sobre la revisión de la cuenta pública municipal 2008, p.X; Informe sobre la revisión de la cuenta pública municipal 2009, t.1, p. 36.



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los objetivos y programas a los que estén destinados.

Lo anterior está directamente relacionado con la esfera de la responsabilidad ética, social y política de los ayuntamientos, ya que no es un tema de exclusiva competencia de las autoridades fiscalizadoras, pues los incentivos de alerta y prevención deben aparecer en los gobiernos locales.

Los datos que muestra el Informe de Revisión de la Cuenta Pública Municipal 2008 y 2009 del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, revelan un panorama crítico para las finanzas locales de los ayuntamientos y de los organismos descentralizados de agua potable. La deuda total de las demarcaciones en 2008 ascendió a 11 mil 150 millones de pesos, la cual aumentó un 14.7% en relación a 2007, cuyo monto fue de 9 mil 717 millones de pesos. En 2009 aumentó 2.3% con respecto a 2008, situándose en 11 mil 455 millones de pesos. (Cuadro 1).

A pesar de que los ingresos totales pasaron de 25 mil 768 millones a 33 mil 266 millones de pesos, los cuales crecieron un 29%, impulsado por las transferencias federales (Ramo 28 y Ramo 33), la proporción de deuda contra los ingresos representó 33.5% en 2008, lo cual registró una disminución con relación a 2007. Sin embargo, los ingresos por

Cuadro 1 Consolidado de la deuda pública con relación a los ingresos totales 2003-2009

(millones de pesos)

Año Ingresos totales/a Deuda total % deuda contra ingresos totales

Ingresos por financiamientos

2003 16,080,574,959 3,110,149,987 19.3 2004 19,133,407,950 4,677,478,617 24.4 1,425,374 2005 21,664,487,196 6,294,622,478 29.1 1,953,930 2006 24,414,480,865 7,198,955,603 29.5 1,619,833 2007 25,768,908,948 9,717,181,680 37.7 2,464,765 2008 33,266,089,184 11,150,832,087 33.5 3,093,006 2009 34,045,656,105 11,455,987,971 33.6 2,159,211

Nota: /a Para los ingresos, se consideran los ingresos totales menos financiamientos. Fuente: OSFEM, Informe sobre la revisión de la cuenta pública municipal 2007, p.VIII; Informe sobre la revisión de la cuenta pública municipal 2008, p.X; Informe sobre la revisión de la cuenta pública municipal 2009, t.1, p. 36.



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financiamientos constituyen una fuente de recursos que de no reducirse, hará que el pago del servicio de la deuda continúe elevándose, lejos de disminuir. Habría que considerar que las fuentes propias de recaudación sólo representan el 17% del ingreso total sin considerar financiamientos, es decir, 6 mil 200 millones de pesos obtenidos en 2009.

El efecto positivo del crecimiento de la obra pública durante el periodo 2004-2008 está siendo sofocado por el incremento del pago de los servicios de la deuda pública municipal. El capítulo 6000 creció 199% en dicho periodo mientras que el pago de deuda lo hizo en un 193%. Aunado a que el gasto corriente creció en promedio 81%. (Cuadro 2)

Algunas instituciones financieras como Banorte canalizaron préstamos a los gobiernos municipales, estatales y federal para financiar proyectos de infraestructura por 38 mil 993 millones de pesos en 2009,5 sin embargo, el costo de su pago tiende a ser el negocio predilecto de los banqueros. 5 Expansión, Junio 21, 2010, Año XLI, número 1043, p. 118.



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No hay mejor aliciente para los bancos que el financiamiento de la obra pública se haga con recursos propios o participaciones federales.

La banca comercial -nacional y extranjera- encuentra muy cómodo canalizar crédito a los gobiernos locales en un contexto de restricción crediticia, dado que los flujos de dinero que reciben vía las participaciones federales los gobiernos estatales y municipales, los convierte en clientes excepcionales.

Como señalara Carlos Marx en el Tomo I de El Capital, la deuda pública “es como una varita mágica que infunde virtud procreadora al dinero improductivo y lo convierte en capital sin exponerlo a los riesgos ni al esfuerzo que siempre lleva consigo la inversión industrial e incluso la usurería”.6

La situación política más delicada se observa en el excesivo monto de deuda que acumulan tanto los gobiernos municipales como los organismos públicos descentralizados de agua potable. Sumando la deuda total municipal y la deuda reconocida en los estados de posición financiera con algunos organismos auxiliares como la Comisión del Agua del Estado de México (CAEM), el Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios (ISSEMyM), la Comisión Federal de Electricidad (antes Luz y Fuerza del Centro), en 2008 suman alrededor de 13 mil 287 millones de pesos. Por su parte, la deuda total de los organismos descentralizados de agua potable y la deuda reconocida con organismos auxiliares asciende a los 14 mil 885 millones de pesos (Cuadro 3). Si se suman estos dos grandes pasivos, las autoridades locales del Estado de México tienen una deuda pública total de 28 mil 172 millones de pesos, lo cual la vuelve impagable, ya que equivale al 82% de los ingresos totales que recibieron los municipios en 2008.

6 Carlos Marx, El Capital, vol. I, FCE, México, p. 641.



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Entre 2008-2009 la deuda municipal aumentó un 2.31%, lo que equivalió a un incremento de 308 millones de pesos. Un signo menos ominoso para los organismos descentralizados de agua potable, ha sido que la deuda total pasó de los 9 mil 529 millones a 8 mil 169 millones de pesos entre 2008 a 2009 y que la deuda reconocida en los estados de posición financiera se redujo de 5 mil 355 millones a 3 mil 940 millones de pesos. Parece que los organismos descentralizados han tenido mejor desempeño en sus acciones de desendeudamiento que los ayuntamientos, situación que no debe ser descuidada, ya que los segundos pueden presionar a los primeros para sortear problemas de liquidez de corto plazo.

El costo social que la deuda representa, está fuera de toda discusión pública. Los gobiernos locales del Estado de México sufren irremediablemente los costos de los errores del pasado. La captura de la hacienda pública local por parte de las clases gobernantes mantiene a la entidad al borde de una crisis financiera y social de enormes proporciones, ya que el lento crecimiento económico nacional, la reducción del poder adquisitivo de la población por los efectos de la crisis económica de 2008-2009, la evasión

Cuadro 3 Consolidado de la deuda pública de los ayuntamientos y de los organismos descentralizados de agua

potable con organismos auxiliares estatales y empresas paraestatales federales 2008-2009 (millones de pesos)

Deuda total municipal

(A)

Deuda reconocida en los estados de

posición financiera de los

municipios (B)

Deuda con confirmación de

saldos según organismo

auxiliar tercero (C)

Deuda total de los organismos

descentralizados de agua potable

(D)



organismos (E)



auxiliar tercero (F)

2008 11,159,859,177 2,127,402,507 4,585,919,419 9,529,430,909 5,355,588,988 2,428,777,058 2009 11,455,987,971 2,139,438,160 1,253,571,626 8,169,707,625 3,940,086,076 1,156,750,043

Subtotal 2008

(A+B) 13,287,261,684

(A+C) 15,745,778,596

(D+E) 14,885,019,897

(D+F) 11,958,207,967

Subtotal 2009

(A+B) 13,595,426,131

(A+C) 12,709,559,597

(D+E) 12,109,793,701

(D+F) 9,326,457,668

Total 2008

(A+B) + (D+E) 28,172,281,581

(A+C) + (D+E) 27,703,986,563

Total 2009

(A+B) + (D+E) 25,705,219,832

(A+C) + (D+F) 22,036,017,265

Fuente: Elaboración propia con datos del OSFEM, Informes sobre la Revisión de la Cuenta Pública Municipal 2008 y 2009.



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y elusión fiscales, entre otros aspectos, conforman un cóctel altamente explosivo en el corto y mediano plazos.

Las crisis fiscales locales ocurren regularmente cuando se mantienen persistentes déficits públicos, elevados niveles de endeudamiento y problemas de liquidez (pasivos de corto plazo que exceden los activos líquidos).7

Otro tema crucial para la agenda de los gobiernos locales, es el relacionado con la urbanización de la pobreza y la depauperización de los grupos vulnerables. Sin duda se requiere que cada ayuntamiento establezca políticas sociales universales que favorezcan la inclusión social y la participación ciudadana al margen de cuestiones clientelares. Es fundamental que se incremente de manera sostenida la inversión en obra pública destinada a la construcción de hospitales, universidades municipales y centros de alto rendimiento para deportistas jóvenes, ya que de esta manera podrán generarse condiciones de desarrollo equitativo y social, como un componente central de la distribución del ingreso. Sin embargo, la privatización o concesión de los servicios a favor de particulares de ninguna manera es una respuesta socialmente sostenible, si tomamos en consideración la precariedad salarial en la que viven las mayorías. Lo anterior debe partir de una elección de prioridades administrativas estratégicas, en un entorno en el que el gasto corriente crece mucho más rápido que la inversión pública. ¿Por cuánto tiempo más puede estar ausente el tema de la cuestión social en los municipios del Estado de México? Cuestión difícil de responder.

7 Jun Ma, “Monitoring Fiscal Risk of Subnational Governments: selected country experiencies”, en Hana Polackova Brixi y Allen Schick (editors), Government at risk. Contingent Liabilities and fiscal risk, The World Bank-Oxford University Press, Washington D.C., 2002.

Cuadro 3 Consolidado de la deuda pública de los ayuntamientos y de los organismos descentralizados de agua

potable con organismos auxiliares estatales y empresas paraestatales federales 2008-2009 (millones de pesos)

Deuda total municipal

(A)



municipios (B)



auxiliar tercero (C)

Deuda total de los organismos

descentralizados de agua potable

(D)



organismos (E)



auxiliar tercero (F)

2008 11,159,859,177 2,127,402,507 4,585,919,419 9,529,430,909 5,355,588,988 2,428,777,058 2009 11,455,987,971 2,139,438,160 1,253,571,626 8,169,707,625 3,940,086,076 1,156,750,043

Subtotal 2008

(A+B) 13,287,261,684

(A+C) 15,745,778,596

(D+E) 14,885,019,897

(D+F) 11,958,207,967

Subtotal 2009

(A+B) 13,595,426,131

(A+C) 12,709,559,597

(D+E) 12,109,793,701

(D+F) 9,326,457,668

Total 2008

(A+B) + (D+E) 28,172,281,581

(A+C) + (D+E) 27,703,986,563

Total 2009

(A+B) + (D+E) 25,705,219,832

(A+C) + (D+F) 22,036,017,265

Fuente: Elaboración propia con datos del OSFEM, Informes sobre la Revisión de la Cuenta Pública Municipal 2008 y 2009.



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BIBLIOGRAFÍA

Cejudo Guillermo y Alejandra Ríos Cázares, “La rendición de cuentas del gobierno municipal”, en La estructura de la rendición de cuentas en México, Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo (coordinadores), México, UNAM-CIDE, p.108.

Expansión, Junio 21, 2010, Año XLI, número 1043, pp.117-120.

Marx Carlos, El Capital, vol. I, FCE, México.

OSFEM, Informes sobre la Revisión de la Cuenta Pública Municipal, varios años.

Polackova Brixi, Hana y Allen Schick (editors), Government at risk. Contingent Liabilities and fiscal risk, The World Bank-Oxford University Press, Washington D.C., 2002.

Roberts Andrew, Hitler y Churchill. Los secretos del poder, México, Taurus, 2005.

LEGISLACIÓN

Ley del Agua del Estado de México.

Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México.

Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México.

* Doctor en Administración Pública por la UNAM. Obras recientes: El fortalecimiento de los gobiernos estatales y municipales de México: el capítulo hacendario, México, IAPEM, 2005; La transparencia, el derecho de acceso a la información, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción a debate. Consideraciones políticas, jurídicas y sociales en el Estado de México, México, Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México, 2008.


Ponente:Dr. Juan David Pastrana y Berdejo


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LA NECESARIA AUTONOMÍA DEL SISTEMADE JUSTICIA PENAL EN MÉXICO,

A 200 AÑOS DE LA INDEPENDENCIA

Dr. Juan David Pastrana y Berdejo*

Introducción

Al hablar del sistema de justicia penal en México, autonomía de las procuradurías de justicia, corrupción, decisiones judiciales politizadas, independencia y autonomía judiciales y demás temas

relativos a nuestro Sistema Integral de Justicia, definitivamente, nos encontramos con temas aparentemente agotados, ya que han sido, son y seguirán siendo recurrentes en la opinión pública y en los discursos políticos dentro del ámbito federal, municipal, estatal y, porqué no decirlo, mundial.

Los candidatos a cualquier puesto de elección popular, hacen alusión a la falta de seguridad jurídica derivada de las decisiones de nuestros Jueces o del Ministerio Público, a la inminente autonomía de que debe gozar, para su ejercicio, la Procuraduría de Justicia, al alto índice de corrupción que se genera en la administración y procuración de justicia, a la ineficacia de nuestras autoridades y, para hacer campaña política, prometen todos ellos abatir tales problemas, a la brevedad. Una vez que llegan a dichos puestos, siguen hablando de los mismos, sin poder resolver ninguno de ellos a fondo.

La verdad es que los índices delictivos y la percepción ciudadana respecto a la inseguridad jurídica no han cambiado a la baja, es más, cada día es más preocupante la situación. A pesar de los grandes esfuerzos

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gubernamentales y no gubernamentales, no ha sido posible, hasta la fecha, su erradicación.

La inseguridad jurídica, la ineficacia de nuestros procesos penales, el sometimiento de decisiones judiciales a presiones políticas, el rezago estudiantil, la ineficaz política gubernamental respecto al sistema de justicia penal, entre otros, han sido la herencia que los mexicanos hemos recibido de nuestros gobernantes durante los últimos 40 o 50 años. Aún recuerdo mi niñez, en donde las preocupaciones fundamentales eran la falta de transporte para llegar a la escuela, la nula tecnología en la misma (viene a mi memoria el maestro de química que, a base de “reglazos” nos hacía recordar las tan famosas fórmulas, tablas y principios que rigen en dicha materia; y nuestra estricta maestra de matemáticas que recurría a métodos similares para que aprendiéramos a sacar la raíz cuadrada, la superficie, los ángulos, los senos y cosenos, que nunca supe que utilidad tenían), la insalubridad en las salas de cine; sin embargo, no existía corrupción, nuestras autoridades salían a pasear o al cine con su familia, no se hablaba de sentencias politizadas ni de ineficacia en la administración y procuración de justicia; recuerdo aún aquellos días en que podía salir a jugar a la calle con mis amigos, con el único temor de que llegara a pasar algún extraño artefacto móvil (auto o camión pero, sobre todo, bicicleta) que nos hiciera mover de lugar la portería, las bases improvisadas o el famoso bote.

La principal razón de existir de las autoridades es garantizar la seguridad individual de los gobernados y de sus bienes, motivo por el cual considero que la revisión integral del sistema de justicia y la implementación de toda una cultura de la legalidad y, en fin, de la seguridad integral de la población (que incluya, lógicamente, la procuración y administración de justicia), es la principal tarea de cualquier Reforma del Estado, tan comentada en estos días. Debemos terminar con la corrupción, la irresponsabilidad de algunos servidores públicos encargados, precisamente, de la impartición y procuración de justicia, y con la impunidad que nos aqueja todos los días.



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Para lograr que baje el índice delictivo no es necesario crear nuevas policías, no basta fortalecer los sistemas de control penitenciario, aumentar las penas en algunas conductas consideradas como graves, ni es necesario adquirir nuevas y sofisticadas armas, así como tampoco basta capturar y recluir a los principales narcotraficantes; prueba de ello son los grandes decomisos de drogas durante los últimos gobiernos federales, la captura del, según nos manifiestan en cada detención, “principal” encargado de determinado cártel, la detención de los “principales” secuestradores, ya que a pesar de ello, cada día aumenta el “lavado de dinero”, el terrorismo, los secuestros, los robos a casas habitación, los homicidios dolosos, entre otros graves delitos. No, sería suficiente implementar una autonomía en la procuración de justicia y una independencia en la administración de la misma y enseñar a nuestros hijos la cultura de la legalidad.

No pretendo desconocer los grandes operativos policíacos que nos muestran los medios masivos de información, como son los decomisos de enormes cantidades de mercancía de dudosa procedencia, generalmente llamada “pirata”; la detención de los “principales” jefes de la mafia dedicada al narcotráfico; la quema de diversas drogas, normalmente, marihuana; el desmembramiento de bandas dedicadas a la delincuencia organizada en todos sus aspectos; la separación de sus cargos de jefes policíacos involucrados en diversas actividades delictivas, que han traído como consecuencia los Programas de Combate a la Corrupción, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, entre otras respuestas del gobierno.

Considero que resultaría más interesante que se analizaran a fondo dos temas trascendentales para lograr un sistema de justicia penal integral en México, a saber: (1) Autonomía de las Procuradurías de Justicia; y (2) Autonomía e independencia judicial.

Por ello, dividiré esta plática en esos dos rubros.



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1. Autonomía de las Procuradurías de Justicia.

Infinidad de autores se han referido a ella e, inclusive, han existido varias iniciativas (entre las que destaca la presentada por el ex presidente Fox).

De la doctrina mexicana que se refiere ampliamente a este tema, es de destacarse la postura presentada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, desde los primeros años de la presente década, en donde se propone lo siguiente, influenciados por las ideas de autores extranjeros, como Luis Díez Picazo:

1. La creación de un órgano constitucional autónomo;2. La creación del Consejo del Ministerio Público;3. El nombramiento de los procuradores, por parte de este Consejo y/o de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;4. Plena autonomía presupuestal;5. Autonomía interna de los agentes del ministerio público o fiscales; y6. La creación de un juez de control especializado en la averiguación previa.

A. Por lo que hace a la creación de un órgano constitucional autónomo federal, los investigadores lo asemejan al Banco Central, a la Comisión Nacional de Derechos Humanos y al Instituto Federal Electoral. Cabe hacer la aclaración de que pueden existir otros organismos autónomos, pero serían los denominados organismos con autonomía constitucional (ejemplo: Universidad Nacional Autónoma de México). Los primeros están previstos expresamente en la Constitución y los segundos, derivan su autonomía de una disposición constitucional.

Como órgano constitucional autónomo, la Procuraduría General de Justicia estaría prevista así en la propia Constitución, no dependería de los poderes tradicionales (actualmente del Ejecutivo), gozaría de autonomía técnica y funcional, sus titulares tendrían responsabilidades ajenas a consideraciones políticas y partidistas, y gozarían de garantías para sus miembros (inamovilidad, estabilidad, carrera ministerial, entre otros).



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B. Creación del Consejo del Ministerio Público: Sería pertinente que un Consejo se encargara de administrar la Procuraduría, atendiendo la carrera ministerial, la profesionalización de peritos y los concursos de acceso. Este Consejo deberá contar igualmente con autonomía frente a los poderes formales e informales existentes en México. Sus miembros deben ser electos de una manera abierta, pública, deliberativa y con franca intervención ciudadana; éstos deberán ser también inamovibles, permanentes y de cara a la sociedad. Por último, se propone que sea un cuerpo pequeño, no burócrata ni burocratizado.

C. Por lo que hace al nombramiento del Procurador, se propone se haga de la siguiente manera: que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conjuntamente con el Pleno del Consejo del Ministerio Público, propongan dos candidatos cada uno y que el Senado determine, con una votación calificada de dos terceras partes de sus miembros, a efecto de despolitizar dicho nombramiento. Desgraciadamente queda fuera de este nombramiento la sociedad civil, si bien participa de una manera cercana con el Consejo del Ministerio Público. Su nombramiento debe ser permanente, no sujeto al periodo presidencial y sólo podrá ser destituido por causas graves.

D. La autonomía presupuestal es indiscutible, pues sin ella no es factible su buen funcionamiento. Para evitar conflictos en las Cámaras, deberá realizarse mediante un porcentaje fijo del presupuesto anual y no una cantidad negociable con los miembros de la legislatura.

E. La autonomía interna de los agentes del Ministerio Público, o Fiscales, se refiere a la utilización del criterio de los mismos en los asuntos de su competencia, sin injerencia del Procurador o Subprocuradores, en su caso.

F. Por último, y en relación con la creación del Juez de Control, debemos adecuarnos a la fecha de la propuesta, ya que en la actualidad, con la implementación del sistema procesal penal acusatorio, con tendencia adversarial, la creación de los jueces de control es un hecho; sin embargo, las funciones encomendadas a éstos van mucho más allá de la propuesta inicial.



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Como complemento, debemos agregar lo siguiente: la creación de los órganos constitucionales autónomos obedece al replanteamiento de la teoría clásica de la división de poderes, la cual ya no es aceptable con una separación rígida de funciones y atribuciones, sino como una distribución de facultades entre órganos del Estado, los cuales requieren de relaciones, controles e intervenciones recíprocas y autónomas.

Su principal función es alejarlos de las coyunturas políticas, para dotarlos de mayor eficiencia, eficacia y objetividad en el ejercicio de sus atribuciones.

Su creación obedece, pues, a dos razones:

1. Es precisamente la Constitución la que establece la división de poderes; y, por lo tanto, es la única que puede establecer excepciones a este principio fundamental de la organización estatal.

2. Garantizar que los organismos autónomos no pierdan su autonomía mediante una ley secundaria.

En el mundo tenemos diversos ejemplos de qué tan extensos son estos organismos, sus características y niveles de dependencia, sin encontrar, hasta le fecha, manera alguna de homologarlos.

La doctrina aún no se pone de acuerdo en las características que deben reunir estos organismos, ni el número de ellos que se deben crear en cada país; sin embargo, sobresalen algunas características comunes a todos ellos:

1. La inmediatez, ya que estos órganos deben estar configurados, invariablemente, directamente en la Constitución.2. La esencialidad, pues son necesarios para que el Estado cumpla sus funciones.3. La dirección política regresiva; significa que estos organismos deben influir en las decisiones políticas del Estado y no a la inversa.4. La paridad de rango, pues no deben ser subordinados de ningún poder



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estatal.5. Gozar de plena autonomía orgánica, funcional y presupuestal.6. El nombramiento de sus miembros no debe recaer en alguna corriente política, a efecto de buscar eficiencia, eficacia y objetividad.7. Debe existir un mecanismo de selección justa de sus miembros.8. Deben ser apolíticos; se trata de órganos de carácter técnico, no político. Sus miembros no deben pertenecer a ningún partido político.9. Debe existir inmunidad e inamovilidad en sus titulares.10. Debe existir transparencia y responsabilidad entre sus miembros y acciones.

En resumen, estos organismos constitucionales autónomos, como en su caso se propone sea la Procuraduría General de la República, deben contar con cuatro tipos de autonomía: 1. Política; 2. Financiera; 3. Jurídica; y 4. Administrativa.

¿Por qué autonomía para la Procuraduría General de la República?

Si bien es cierto que el Ministerio Público ejerce diversas funciones dentro del sistema de justicia en México, desde hace 200 años (interviene en procesos familiares, civiles y en todos los amparos), su principal encomienda y donde surge la mayoría de sus problemas (que reclaman su autonomía), es dentro del procedimiento penal, por su carácter de autoridad investigadora y persecutora.

En la actualidad no podemos negar que se trata de una institución de buena fe, sus tareas son de carácter técnico, no político, cuya actividad principal es la investigación de los delitos y la persecución de los infractores de la ley, con estricto apego a la ley, pero…

Teóricamente, el quehacer esencial del Ministerio Público Federal (aquí hago la aclaración de que la Procuraduría General de Justicia del Estado de México tiene asignadas otras facultades, en virtud de lo dispuesto por el Nuevo Código de Procedimientos Penales de la entidad, del 9 de febrero del 2009, que entró en vigor el 1º de octubre del mismo año, parcialmente),



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dentro del procedimiento penal mexicano, se puede resumir de la siguiente manera:

1. Cuando tiene conocimiento de un delito (por denuncia o querella), debe proceder a investigarlo de inmediato, practicando y agotando todas las diligencias de investigación necesarias para la comprobación del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del inculpado. De conformidad con las reformas del 18 de junio del 2008, su labor consistirá en acreditar que se ha cometido un hecho que la ley señala como delito y que obren datos que presuman la posibilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.2. Cuando se acrediten dichos extremos, debe consignar ante el juez penal que proceda (imputación en nuestro Estado).3. Una vez dictado el auto de formal prisión por el juez de la causa, deberá ofrecer y desahogar todas las pruebas posibles y necesarias para probar el cuerpo del delito y la plena responsabilidad del inculpado.4. Cerrada la instrucción, debe formular conclusiones, normalmente acusatorias, en las cuales señale el delito cometido y la pretensión punitiva correspondiente.5. Dictada la sentencia, apelar, si procede, y formular agravios ante la Sala correspondiente.6. Cuando el sentenciado recurra al amparo, el Ministerio Público deberá intervenir y formular sus propios alegatos.7. En su caso (cuando determine que no existen suficientes elementos de prueba o surja una causal de prescripción), determinar el no ejercicio de la acción penal, desistirse de la misma o presentar conclusiones no acusatorias, todo ello derivado de su obligación de actuar de buena fe.

Esto es, el Ministerio Público debe actuar sin importar la fama, las relaciones, la afiliación política o situación socioeconómica del imputado y del ofendido. Sin embargo, la realidad es distinta, ya que, por lo general (cuando menos es el sentir de los gobernados y es muy válido) actúa de manera diferente, dependiendo de muy diversas causas y circunstancias, ya que donde debía privar la legalidad, priva la discrecionalidad absoluta del agente en turno, que normalmente se traduce en abuso de autoridad.



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Se dice que el grado de arbitrariedad del Ministerio Público es tan difundido, que actúa diferente (no sólo por dinero, posición política, favores), dependiendo de qué tan bien o mal le caigan los inculpados, los ofendidos o sus abogados.

El margen de discrecionalidad, es tan amplio, que hace sentir en los gobernados que existe gran corrupción en su manejo. (Claro, no podemos negar tampoco las razones políticas que existen en la actualidad en el nombramiento del Procurador).

Se dice (yo no creo en las estadísticas, pues muestran mucho, pero esconden lo principal) que en México, tan sólo el 5% de los delitos que se cometen llegan a sentencia condenatoria. Claro que esta cifra negra no es culpa absoluta del Ministerio Público, ya que se habla, también, de la corrupción judicial (a la que nos referiremos en la segunda parte de esta plática).

Si los gobernados piensan que la actuación del Ministerio Público es, sin lugar a dudas, constante, permanente y sistemáticamente violatoria de garantías fundamentales (igualdad, legalidad, acceso a la justicia, debido proceso) y que por ello es una de las peores instituciones nacionales, cabe realizar dos preguntas (1) ¿En qué medida dotar de autonomía al Ministerio Público será un remedio para todos estos problemas? y (2) ¿Qué interés tienen los gobernados en que se dote de autonomía a la Procuraduría? La respuesta no es contundente, ya que parecería que a la ciudadanía no le interesa esta cuestión, sino que se acabe la corrupción. Esto parece más un problema político y académico. Lo que molesta al gobernado es la grave situación violenta por la que atravesamos actualmente y, por ello, debería interesarse en una reforma integral al sistema de justicia penal en México. Los ciudadanos no entienden el porqué, a pesar de grabaciones, videos y demás pruebas que consideran contundentes, algunos políticos e influyentes no están en la cárcel.

No basta con que la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en todos sus informes, manifieste que el mayor número de quejas es en contra de la actuación de diversos agentes del Ministerio Público, ni que las noticias



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diarias hablen de corrupción, los ciudadanos ya cansados, deberían estar interesados en una reforma integral de nuestro sistema de justicia y verían con buenos ojos la autonomía del Ministerio Público, sobre todo a sabiendas de que esta noble institución ha sido usada como instrumento político, para reprimir dirigentes, movimientos sociales y políticos y, por otro lado, para proteger a diversos políticos y personas influyentes (no olvidemos 1958 –ferrocarriles-, 1966 –médicos-, 1968 y 1971 –estudiantes- y actualmente, Aguasblancas, Acteal y muchos otros, en donde ha habido flagrantes violaciones a los derechos humanos, sucesos todos ellos en donde no se ha esclarecido lo acontecido, no han sido investigados –o si lo han sido, no conocemos el resultado real-, y menos perseguidos sus responsables).

Esto solo se explica por las circunstancias políticas que los rodearon. Se dice rotundamente que el Procurador General de la República actúo siguiendo las instrucciones de su jefe directo e inmediato, el Presidente de la República, en todos esos casos.

No olvidemos que el artículo 102 Constitucional establece textualmente: “El procurador podrá ser removido libremente por el Ejecutivo”, situación que hace pensar que las funciones del Ministerio Público se prestan más que ninguna otra a ser influidas por las autoridades políticas, para sus propios fines, razón por la cual es inminente su autonomía, a fin de dar inamovilidad a los agentes del Ministerio Público, como se hace a nivel judicial.

Las tendencias internacionales se pueden resumir en tres posturas diferentes:

1. Incorporar formalmente al Ministerio Público dentro del Poder Judicial, con el fin de otorgarles los mismos derechos y prerrogativas que a los jueces (improcedente);2. Mantenerlo como está, pero otorgándole a sus miembros garantías de estabilidad; y



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3. Otorgarle una verdadera autonomía, como se ha prescrito a lo largo de la presente charla.

En fin, sin la autonomía del Ministerio Público Federal y sin el respeto al debido proceso en la Constitución, no será posible contar con un aparato que garantice el sistema de justicia en México. Necesitamos un modelo penal democrático, en donde las garantías y los derechos fundamentales (tanto del imputado como de la víctima u ofendido) sean garantizados eficazmente por el Estado. Sin embargo, debemos estar conscientes que el otorgamiento de dicha autonomía no traería como resultado inmediato y mágico la resolución de todos los problemas por los que atraviesa actualmente dicha institución.

2.- Independencia judicial en México.

Es indudable que el actual sistema judicial penal federal es altamente insatisfactorio, por dos razones fundamentales: la falta de respeto en el actual proceso penal del debido proceso (de corte mixto, con tendencia inquisitoria) y por la ineficacia del Ministerio Público, de la cual deriva impunidad e inseguridad jurídica, como ya se ha explicado.

Por ello, en toda Latinoamérica se ha venido implementando un nuevo sistema procesal penal acusatorio, con tendencia adversarial, a partir de 1990.

Ahora bien, ¿qué entendemos por sistema de justicia procesal penal?

Por sistema de justicia procesal penal entendemos al conjunto de principios y garantías (teóricas o pragmáticas), que configuran tanto el rol de los actores, el objeto u objetos de debate en sede de justicia penal, así como el esquema procedimental del proceso penal, respondiendo a una determinada ideología o filosofía. A partir de 1990, la mayor parte de los países latinoamericanos han desarrollado intensos procesos de reforma de sus sistemas de justicia penal, para implementar un sistema acusatorio, con tendencia adversarial;



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sin embargo, es necesario elaborar un fundamento socio-normativo que justifique la implementación de este sistema en los países latinoamericanos, el cual escape de las meras razones prácticas que usualmente se mencionan a la hora de referirse a dicha justificación.

Se resalta el término: ideología entendida como línea de pensamiento que responde al logro de determinados objetivos o intereses por parte del grupo social. En ese sentido, se puede afirmar que el proceso penal no responde a ninguna ideología, dado que el juez solamente está para aplicar el Derecho sustantivo. Sin embargo, se debe disentir con esa posición, debido que el sistema de justicia penal de un Estado responde a una determinada ideología, que a lo largo de la historia ha girado en torno al papel que debe de cumplir el Estado frente al fenómeno del delito y, por extensión, a los roles que deben ser asumidos tanto por el juez como por las partes; es decir, desde un Estado que, para actuar, requiere de la acusación de una supuesta víctima o de aquel que defiende los intereses públicos afectados, dinamizando la actuación de las partes (sistema acusatorio), hasta de un Estado que, en aras de la protección a ultranza de su funcionamiento, así como de la sociedad, puede actuar de oficio, sin necesidad de acusación previa, fortaleciendo el rol del juzgador (sistema inquisitivo). Frente a ello, no se trata del hecho de estar frente a un Estado débil o fuerte, sino en la presencia de requisitos o condicionamientos para la actuación del mismo, a través de la justicia penal. No obstante, la actuación legitimada del Estado frente al delito debe convivir con una segunda idea, esto es, la relación de conflicto que el delito generó, por un lado, entre el imputado y la víctima, y por otro, entre el imputado y la sociedad.

Es imprescindible considerar que el proceso tiene esencia única, y por lo tanto, sus elementos estructurales (acción, jurisdicción, defensa) y los principios que lo rigen, deben estudiarse organizadamente, sin perjuicio de que en los distintos procedimientos adquieren características propias, las que no deben modificar su naturaleza o esencia si queremos seguir hablando de proceso. Ello encuentra fundamento en el fin y sentido del juicio, que no está (o no debe estar) al mero servicio de la aplicación del



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Derecho sustantivo, sino que es uno de los métodos civilizados y pacíficos para dirimir conflictos, más allá de las normas que capten esos conflictos (civiles, penales, laborales).

Los sistemas procesales dados en los países de Europa continental, así como el adversarial de origen anglosajón, a excepción del sistema acusatorio clásico, han tenido gran influencia en los países latinoamericanos.

Existen o han existido cinco sistemas procesales penales, a saber: (1) Sistema Acusatorio Clásico; (2) Sistema Inquisitivo; (3) Sistema Mixto; (4) Sistema Acusatorio Garantista; y (5) Sistema Acusatorio Adversarial.

Así, a partir de 1990, Latinoamérica ha venido modificando su sistema de justicia para adoptar el sistema acusatorio adversarial.

Las razones de tal reforma son de sobra conocidas, ya que en prácticamente todos los países de América Latina, los procesos de recuperación democrática experimentados a partir de la década de 1990, así como la idea de una independencia judicial, vinieron acompañados de reformas a sus sistemas de justicia con una profundidad bastante insólita para un sector caracterizado por su inmutabilidad.

En efecto, la reforma del sistema de justicia penal en Latinoamérica se percibe desde hace mucho tiempo como una condición previa para la consolidación de la democracia. La mayor parte de los países latinoamericanos inició la última década del siglo XX con instituciones judiciales débiles, ineficientes y políticamente vulnerables. Pocos fueron capaces de lograr un equilibrio adecuado con el Poder Ejecutivo, garantizar el respeto pleno de los derechos humanos y civiles básicos, promover un entorno conducente al desarrollo económico, especialmente para la inversión nacional e internacional, y proporcionar a sus ciudadanos los elementos esenciales de la seguridad. Contaban con códigos penales anticuados, tribunales con estructuras organizativas y presupuestarias insuficientes, jueces y funcionarios judiciales y policiales mal remunerados e inadecuadamente capacitados, procedimientos jurisdiccionales



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que demostraban niveles mínimos de transparencia y condiciones penitenciarias generalmente deplorables.

En términos generales, el objetivo de estas reformas fue cambiar los sistemas inquisitivos y escritos legados por nuestros colonizadores, por sistemas adversariales y orales, buscando un equilibrio entre los Poderes Ejecutivo y Judicial. Se pretende sustituir el método tradicional de enjuiciamiento, a través de la tramitación burocrática de un expediente (a cargo de ineficientes Ministerios Públicos), sin la existencia de un real juicio donde pudiera controvertirse la prueba y generarse una decisión independiente, por uno que garantizando el debido proceso (fundamentalmente la presunción de inocencia y el derecho a defensa) fuera a la par más eficiente en la persecución del delito (gracias a una mejor coordinación entre la investigación y la litigación de los casos y una serie de facultades para poder racionalizar el uso de los recursos del sistema) y velara adecuadamente por los derechos de las víctimas (reconociéndose la importancia de la satisfacción de sus intereses dentro del proceso).

Así, casi sin excepción, los países de América Latina se han sumado a este proceso de transformación en las dos últimas décadas. La reforma a la Constitución Federal de México, de junio de 2008, por la cual se declara la aplicación del sistema acusatorio en la República Mexicana, debiéndose adecuar las Constituciones de los Estados, así como sus leyes secundarias a este sistema de justicia penal.

Aparte del grado, llamémosle, de profundidad o intensidad de la reforma en cada país de la región, también se debe tomar en cuenta el grado de injerencia del Poder Ejecutivo en la toma de decisiones para el cambio del sistema de justicia penal; injerencia que puede ser positiva, pero también negativa, al punto de convertirse en una invasión política injustificada.

Tan solo como ejemplos de dicha injerencia, tomemos los casos de Chile y Venezuela; así, en Chile, que por cierto se percibe en general como el más exitoso de la región debido a su ambicioso alcance, a los recursos que



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se le dedicaron y al compromiso político que existió para su concreción y, por otro lado, Venezuela se ubica en el otro extremo del espectro: las iniciativas y las inversiones considerables en el ámbito de la reforma del sistema judicial quedaron neutralizadas debido a la amplia invasión del ejecutivo en el sistema judicial, lo que genera la pérdida casi total de la independencia de este último, uno de los poderes más importantes de todo Estado.

No quisiera extenderme en la implementación de este sistema en nuestro Estado de México, ya que sería motivo de otra plática aún mayor que la de hoy.

Sin embargo, debemos reconocer que la justicia ha llegado bastante tarde a nuestro país y si a eso aumentamos la vacatio legis de 8 años señalada en la propia reforma, estaremos viendo resultados concretos aproximadamente en 15 o 20 años.

Hasta antes de 1990, la justicia (sobre todo la penal), había recibido poca atención en Latinoamérica. Jueces y justicia habían quedado rezagados en el trabajo de los juristas.

Por otra parte, no podemos dejar de reconocer que la reforma es, por su propia naturaleza, lenta, complicada y conflictiva. Los sistemas judiciales (penales) latinoamericanos se habían convertido en nidos de intereses secundarios, por lo que la reforma aludida tiene dos objetivos primordiales: mayor eficiencia y mayor autonomía en las decisiones judiciales. Su cumplimiento representa un reto extraordinario.

Los cambios de fondo deberán ser actitudinales; la academia (a la cual pertenezco) dice que la reforma al sistema de justicia en México, es una tarea difícil y profunda; a casi 20 años de la entrada en vigor de las primeras reformas en Latinoamérica, los resultados son escasos, por lo que no debemos esperar cambios mayores en México a corto plazo.

La independencia judicial deberá ser el punto de partida y condición



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sine qua non para la aprobación social de estas reformas. Es necesario producir un cambio cultural y pensar (y creer) que actualmente los poderes judiciales tienen un mayor grado de independencia externa (sobre todo del Poder Ejecutivo y del poder militar), de la que tuvieron en épocas pasadas.

Sin embargo, el control jerárquico de los jueces por la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, continúa operando como límite a la independencia real del juzgador.

Aquí viene una autocrítica, ya que considero que la deficiente capacitación profesional de las facultades de derecho, en general (y no estoy hablando de la Universidad Autónoma del Estado de México, en donde, a través de su Centro de Investigación en Ciencias Jurídicas, Justicia Penal y Seguridad Pública, ha abierto varios cursos y diplomados sobre esta materia), es uno de los obstáculos más serios para crear un Poder Judicial verdaderamente independiente.

Recordemos que hasta hace pocos años, el Poder Judicial, más que un tercer poder, era considerado como un poder de tercera, en términos de autoridad institucional, prestigio social y recursos económicos, respecto de los otros dos poderes; es más, dependía tradicionalmente del Ejecutivo.

La reforma en mérito resalta la profesionalización, la tecnificación y la especialización de todo el sistema judicial, lo que traerá como consecuencia el establecimiento de una verdadera carrera judicial, que puede y debe fortalecer la independencia del juzgador; sin embargo, debemos estar conscientes de que aún se carece de indicios sobre el impacto real del reclutamiento y desempeño de los jueces de garantía, de juicio oral y de ejecución de sentencias.

En resumen, podemos indicar que, desde el punto de vista de la academia, es sostenible la temática del cambio en el sistema de justicia en México, como una necesidad relativamente obvia, a efecto de lograr la independencia y autonomía de nuestro sistema de justicia penal.



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En el ámbito internacional, en España se dice que la independencia judicial puede verse desde tres ángulos diferentes:

1. Independencia personal, que consiste en garantizar al juez de eventuales presiones ejercidas por los otros dos poderes políticos del Estado, principalmente del Ejecutivo.

2. Independencia colectiva, que se traduce en la protección a la judicatura en su conjunto, frente a los demás poderes del Estado.

3. Independencia interna, que protege al juez, en su individualidad, frente al resto de la estructura judicial.

Una de las asignaturas pendientes en la democracia mexicana es, precisamente, el equilibrio de poderes.

Un problema práctico que presenta la independencia personal del juez se refiere a garantizar su inamovilidad, a protegerlo de los vaivenes políticos que pudieran afectar su función. Este aspecto tiene dos vertientes: la primera, que no puedan ser separados de su cargo, salvo por el procedimiento sancionado por la ley, y, en segundo lugar, que no puedan ser trasladados, contra su voluntad, de un puesto judicial a otro (Sinaloa, Quintana Roo, Puebla).

En México sólo se protege la primera parte señalada. Con la aparición de los Consejos de la Judicatura y la creación del servicio de carrera judicial, se pretende fortalecer la autonomía e independencia judicial. Para no poner en riesgo la autonomía e independencia que debe guardar el Poder Judicial frente a los otros poderes, sería conveniente fortalecer la independencia colectiva de los jueces.

Otro problema práctico para cuestionar los términos de autonomía e independencia judicial, radica en determinar cuál debe ser el órgano encargado de exigir responsabilidad a los jueces.



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Para terminar este apartado, es conveniente resaltar que las reformas constitucionales recientes (no la del 18 de junio del 2008), buscan un mayor fortalecimiento, autonomía e independencia del sistema judicial mexicano, al establecer, entre otras cosas:

1. El mecanismo de nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (y de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de los Estados), la cual pasó a manos del Senado (claro, a propuesta de una terna señalada por el Ejecutivo) o del Consejo de la Judicatura, previo cumplimiento de ciertos requisitos señalados en la convocatoria correspondiente.

2. La creación de los Consejos de la Judicatura Federal y de los Estados.

3. La incorporación constitucional de las acciones de inconstitucionalidad.

Así, una manera concreta de conocer hasta qué punto la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con la necesaria independencia y autonomía en el desempeño de sus funciones, es limitando (en estricto apego a sus facultades y atribuciones legales) el ejercicio del poder, y esto se puede ver reflejado en el análisis de sus resoluciones, concluyéndose que ha ejercido un poder real, constituyéndose en garante del principio de la división de poderes de la Unión.

La otra referencia es la correspondiente a la inamovilidad de jueces y magistrados, que fortalece la autonomía y el sistema de carrera judicial en el Poder Judicial estatal, pues la permanencia en el cargo de un Magistrado ya no queda al arbitrio de los Gobernadores ni de las Legislaturas.

Por todo lo aquí manifestado, considero que es imprescindible que los miembros de este H. Congreso se pongan a trabajar, a efecto de fortalecer, desde esta trinchera, la autonomía del sistema de justicia penal en México. No quiero decir que no trabajen, tan sólo les pido que se avoquen, a la brevedad, a la solución de este problema.

* Licenciado en Derecho por la UNAM, Maestro en Derecho Corporativo por la Anáhuac y Doctor en Derecho de la Em-presa, por la Complutense de Madrid. En la actualidad es Profesor Investigador de Tiempo Completo en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México.


Ponente:Lic. César Camacho Quiróz


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LOS RETOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONALEN MATERIA PENAL

Lic. César Camacho Quiróz*

Gracias por estar aquí. Creo que pocos temas son tan acuciantes y complicados en el México que vivimos, como el de la seguridad y la justicia.

Pensemos en el inicio del Estado. Fue una especie de ficción. Un pacto entre los vecinos de una comunidad elemental. La gente decidió renunciar a una parte de su libertad para encontrar seguridad. Ello representaba una incipiente expresión de la autoridad. Es decir, nos agrupamos y limitamos nuestras libertades, pero en cambio, la nueva institución (el Estado), me habrá de proteger.

Actualmente, la ciudadanía tiene libertades restringidas, es decir, el Estado nos debe la seguridad que nos ofreció en el origen. Y no hablo de ningún Estado en particular, me refiero a las instituciones que hemos creado, a fin de que preserven lo más valioso para los seres humanos: su vida, su libertad, su patrimonio, sus relaciones elementales, etc.

En contados episodios del México Independiente, hemos vivido con tanto rigor los fenómenos de la inseguridad y la injusticia. Para una mejor comprensión de esta realidad, podemos concebirla como una cadena que está integrada por eslabones, en donde cada uno representa a una institución. Si no está bien la policía o los cuerpos de seguridad, no hay seguridad ni justicia. Pero este primer anillo, se junta con otro que es el del Ministerio Público. Es decir, aquella entidad creada para perseguir a los delincuentes e investigar los delitos. De nada serviría si ambos funcionan muy bien, pero el sistema judicial no está completamente afinado. Ni

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Policía ni Ministerio Público ni Jueces podrían dar buenos resultados si no contamos con un correcto sistema de readaptación social. Hoy tenemos que admitir que ninguno de los eslabones se mantiene robusto y fuerte, al contrario, esta especie de cadena de seguridad y justicia, está oxidada y todos padecemos las consecuencias en mayor o menos medida.

Algunos datos para respaldar mi argumento. La investigación de las policías es tan elemental, que el 70 por ciento de los detenidos lo fueron dentro de las 24 horas siguientes a la comisión del delito. ¿Cómo traduzco esta cifra? Si a las personas no las capturan prácticamente en estado de flagrancia, difícilmente las detienen como producto de una investigación. Pero hay algo más. Es tal la desconfianza en las instituciones de procuración de justicia, que la ciudadanía suele decir, prefiero quedarme con mi problema que ir al Ministerio Público, porque en una de esas llego como ofendido y acabo como indiciado. Voy a denunciar un delito y me detienen porque resulta que soy sospechoso. Uno de cada 4 delitos que se cometen, llega al Ministerio Público, el siguiente eslabón de la cadena. Sólo se dicta sentencia condenatoria al 3 por ciento de los delitos que se cometen. Eso es lo que llamamos ineficiencia terminal. Es decir, hablamos de niveles de impunidad, de un 97 por ciento y, lo peor, ya casi el comentario parece humor involuntario, los sistemas de readaptación social, son todo lo que quieran menos lo que dicen ser.

Es muy común que una persona que llega a la cárcel por alguna circunstancia -inclusive siendo inocente y ajena-, salga implicada involuntariamente con alguno de los grupos delincuenciales de fuera de la cárcel, que tienen nexos con los recluidos.

Frente a este fenómeno, hay un concepto, un elemento que tiene connotaciones jurídicas, sociológicas y políticas, que es la impunidad. Ésta es el sello de nuestros tiempos en temas de seguridad y justicia. Con todo dolor colectivo, hemos de aceptar que es una realidad, por lo que habremos de decir en contra de lo que muchos creen, el que la hace no la paga.



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Esto genera una especie de invitación implícita a la comisión de delitos, como si alguien promoviera el fenómeno diciendo, anímate hombre, no te va a pasar nada, aparte de la ineficiencia de las autoridades, tendrías muy mala suerte si llegaras a ser parte del escaso 3 por ciento que logran llevar a los tribunales y declararlo culpable.

El derecho penal –viene de pena- se ideó justamente para garantizar las relaciones humanas e imponer una pena al que agravia a la sociedad. Los que están estudiando derecho saben de lo que les hablo. Y esta disuasión, que en principio hubiéramos esperado tener, se ha convertido en persuasión, es decir, casi es un aliento. Por eso, los que hoy son primo delincuentes, alguien que se roba un tapón de coche, luego participa en el robo del automóvil y pasado mañana como halcón en un rapto y finalmente secuestrando.

Es un tipo de escalada en la carrera del delito, en donde la gente se atreve todos los días a algo más, porque resulta que aquello en lo que actuó no tuvo ninguna consecuencia funesta para él.

Ante tal situación, ¿qué ha hecho el Estado mexicano? No hemos sabido reaccionar de manera precisa. Incluyo aquí a todos los ámbitos de gobierno, para que no se piense que aludo a alguno en particular. ¿Cómo lo hemos enfrentado, reitero? Y esta es una llamada de atención, respetuosa y oportuna, a los diputados. Yo lo fui, de suerte que no me escapo de esta misma actitud, a veces equivocada.

Frente a situaciones de antisociabilidad, solemos reaccionar creando delitos. Si viene una conducta que no nos gusta, convirtámosla en trasgresión, ahora veamos las consecuencias y, de la mano con la tipificación de la falta, el aumento de las penas.

Cuando estudié derecho, ya hace muchos años, la pena máxima para el delito de secuestro era de 40 años. Hoy no les alcanza la vida a los delincuentes, se habla de 70 años. Más aún, el Presidente de la República habla de cadena perpetua, y hay quien ha sugerido, incluso, reestablecer



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la pena de muerte.

Mientras no haya eficacia en las instituciones de procuración y administración de justicia, los amagos no servirán de nada. Si las políticas actuales hubieran sido eficaces, los secuestros tendrían que haber ido a la baja. De cara a los resultados, no han sido de mucha utilidad.

Desafortunadamente no hay ningún personaje de un proceso penal que nos diga que le fue bien. Le va mal al imputado –persona a la cual le atribuyen la comisión de un delito- y a la víctima, que es relegada, como ya comenté, a veces con el riesgo de hacer que se involucre. Ineficiencia traducida en impunidad. A este sistema le he llamado de manera técnica “preponderantemente inquisitivo”. ¿Por qué el adverbio preponderantemente? Porque en su totalidad no es inquisitivo, casi lo es.

¿Cómo sería el sistema si fuera totalmente inquisitivo, es decir, que la misma persona o institución que acusa a alguien fuese quien lo juzgase?

Aquí tenemos un ministerio público, por un lado, y, un juez, por otro, no obstante que pareciera ser algo bueno en principio, porque no es la misma autoridad la que investiga que la que juzga, podemos ver cómo en los hechos se ha pervertido, de tal suerte que no funciona.

En el año 2006 se aprobó la reforma constitucional, pero el proceso de discusión había empezado tres antes. Había un dilema ¿cuál era? Vamos a buscar la seguridad y la mano férrea y los resultados, o respetamos los derechos de las personas.

Lo discutíamos con el Presidente de la República, con compañeros de la Cámara de Senadores, la colegisladora, sin embargo, había que optar por “a” o por “b”. Hubo quien dijo que respetar los derechos de las personas en las condiciones que estamos parecería un lujo, un exceso. Otros urgían a que fuéramos con todo. Pero el sistema, insisto, por duro que sea, cuando es mal llevado, no sirve de nada, y no puede el Estado mexicano criticar el atropello a los derechos humanos y hacerlo al mismo tiempo.



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El dilema entre eficacia en el combate al crimen organizado y el respeto a los derechos humanos era falso. Se pueden llevar a cabo ambas propuestas. A esa conclusión llegamos luego de meses de discusiones, y de escuchar a los especialistas, así como las experiencias de los países en donde ha habido éxito en el tema.

Respetar los derechos de las personas no significa darles ventaja o poner en la calle a los malhechores, quiere decir que, incluso el peor de los delincuentes, necesita contar con un defensor, escuchar los delitos que se le imputan y tener derecho a presentar un testigo.

Porque aquí es la casa de la ley, me importa mucho decirlo, hay un valor adicional que debemos considerar: es el acuerdo. El consenso no es la mayoría, es lograr que todos se sientan reflejados en la decisión. Y es producto de las cesiones mutuas. No es posible que en el México democrático que vivimos, alguien se salga con la suya, lo importante es construir un punto, un espacio, que podríamos llamar muy bien de neutralidad política, en donde todos quepan, inclusive los que tienen ideológicamente posiciones antagónicas, porque hay un fin superior, que en el caso que nos ocupa es la renovación de las instituciones relacionadas con la preservación del orden y la ley.

Volviendo al tecnicismo preponderantemente, en consecuencia, se logró establecer un sistema acusatorio, en el cual se hizo compatible la eficacia en el combate al crimen organizado, con el respeto por los derechos de las personas. No se trató, esa es la convicción, de adoptar, sino de adaptar instituciones jurídicas exitosas en otras latitudes.

Hablar de la implantación de los juicios orales, es sólo una parte de un régimen de mayor cobertura. Al escuchar que el juicio será oral, mucha gente se imagina al gran jurado. Esos son excesos de la televisión. Nadie ha pensado que podemos adoptar el sistema de jurado, en donde un grupo de ciudadanos, como cualquiera de nosotros, de momento se encuentre en la posición de un juez. Es estrictamente un proceso penal conducido por un perito en derecho, sustentado en la ancestral cultura



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política y jurídica mexicana, rica, que se trata de hacer presente en la realidad contemporánea de México.

Esta reforma, preponderantemente acusatoria, la voy a explicar enseguida, porque alguien podría preguntarme desde ahora, ¿porqué preponderantemente acusatoria y no lisa y llanamente un sistema acusatorio?

Tratando de compatibilizar lo que acabo de decir: “Garantismo en el procedimiento, pero eficacia en el combate al crimen organizado”. ¿Cuáles son las características grosso modo del sistema acusatorio?

Algunas de ellas son las que están leyendo ahí. La oralidad no es la oralidad por la oralidad misma, es para evitar el tedioso espectáculo de lo escrito.

Quienes hemos tenido que ver con los juzgados, no me dejarán mentir. Suele haber expedientes, procesos penales, tocas penales, como se llaman en la segunda instancia, que ya no se miden por fojas, sino por kilos. No exagero, hay causas penales que transitan de un lado a otro en un diablito, porque no las puede llevar una persona cargando, porque el proceso es tediosamente largo, complicado y siempre escrito. Alguien ha sugerido: “oye, va a ganar el más elocuente orador”, por supuesto que no. No se trata de convencer a nadie con argumentos que estén al borde del histrionismo, donde alguien pueda ser capaz de hacer reír o llorar al jurado. Se trata de esgrimir, de manera sencilla, los argumentos que trae y, en lugar de hacer el llamado “papeleo”, ser capaz de llevar ante un juez un asunto.

Cabe hacer el siguiente comentario. Hoy, en los estados, y el nuestro es un ejemplo positivo de ello, donde está implantado este sistema, el juez sabe el asunto que le ha de tocar hasta que lo tiene enfrente. Por ello mismo, no hay la posibilidad de decir: “bueno yo ya sé quien es el juez y en consecuencia puedo platicar con él y haber si nos arreglamos”.



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Además de la oralidad está la concentración. El calvario de los abogados es que les difieran las audiencias de pruebas ¿Cuántas ocasiones? Las veces que sean necesarias, una, dos y diez y quince, y las audiencias de prueba se aplazan y lo grave es que la persona normalmente está privada de su libertad.

La inmediación, que no es otra cosa que hacer que el juez encabece de manera real, no sólo documental, las audiencias. En la actualidad hay una disposición constitucional que anula de pleno derecho las audiencias que se celebren sin la presencia del juez. Y eso se está extendiendo. El código establece que el juez debe estar presente, pero el juez nunca lo está. Al juez, llegado el momento, le pasan la pila de causas penales para que las firme todas, acreditando documentalmente que estuvo presente en la prueba, insisto, lo cual no ocurre, la diferencia es que ahora si no está físicamente, insisto, todas las actuaciones llevadas a cabo en su ausencia son nulas de pleno derecho.

Esto abona a la transparencia. A ver ¿hay remedios mágicos contra la corrupción? No existen. ¿Hay mecanismos para combatir la corrupción? Por supuesto que sí. Si el juez conoce el asunto hasta que está enfrente de él, abate las posibilidades de corrupción. Si todas las diligencias, por instrucciones de la ley, se llevan a cabo en un local abierto al público, es mejor. Salvo aquellas que por su naturaleza no se deban, como lo es el caso de una violación o un secuestro. Sería vergonzoso. Son asuntos muy delicados.

Pongamos atención al principio llamado “de acusatoriedad”, de ahí viene el nombre. Actualmente, el Ministerio Público es el señor de horca y cuchillo del proceso penal, es prácticamente el dueño de la investigación. Se dice muy bien que el Ministerio Público prácticamente juzga y el juez remata. Lo que el Ministerio Público prácticamente determinó, el juez hace una suerte de reproducción procesal de las actuaciones desarrolladas.

En el sistema, el Ministerio Público investiga y acusa, el imputado se defiende y el juez resuelve. No se llevan a cabo, como ahora ante el



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Ministerio Público, prácticamente, miniprocesos penales.

Otro punto sustantivo del sistema acusatorio es la proporcionalidad. Hemos padecido la desproporción en las sanciones, en el Distrito Federal, robarse un paquete de galletas es considerado delito grave, y si rompe el celofán, es imprimirle violencia al delito y entonces no alcanza fianza.

Estamos de acuerdo en que habría que sancionar a alguien que roba, pero también en que no haya desproporción entre el agravio que está provocando una persona a la sociedad y la reacción de la sociedad encarnada en un juez que fija una sanción.

Entonces, tipos penales y sanción, proporcional al tamaño del agravio que sufre la sociedad.

La lesividad, significa que debe de estar claro el bien jurídico que tutela un delito. Me explico, todos los delitos tutelan un bien jurídico, es decir, hay algo que protegen, la libertad sexual está protegida y por eso la violación o el estupro es un delito.

La vida está protegida y por eso el homicidio es un delito. Debe de haber claridad del bien jurídico que tutelan los delitos, no hay que inventarlos. Otra vez el mea culpa como legislador.

Resulta que los grafiteros se multiplican por la ciudad. ¿A alguien le gusta que le pinten su casa? Creo que no. Pero de ahí a considerar esta actividad como un delito nuevo es un abuso, porque ya existe uno que se llama daño en los bienes.

Lo que sí podemos hacer es crear una modalidad del delito, en donde haya un agravamiento por el tipo de instrumento, etcétera. Es decir, cuidemos de no crear delitos indiscriminadamente y ahí viene, con esto cierro esta parte, lo que las corrientes contemporáneas del mundo han sugerido: Que el Derecho Penal, sea un derecho de última instancia, de última ratio, le llaman los especialitas. En otras palabras, que no todo lo antisocial se



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arregle creando delitos.

Aquí mismo, voy a ser medio indiscreto, pero sé que en el Ejecutivo o en la Procuraduría se está incubando una iniciativa para que los hechos de tránsito no sean delitos. Es decir, cualquier cosa, un golpe y acaba uno en el Ministerio Público.

Por supuesto debemos instrumentar mecanismos para que eso se arregle, pero ¿por qué crear un delito? Los delitos los cometen los delincuentes, entonces resulta que alguien imprudencialmente choca, y eso genera un delito. No hablo del homicidio, sino de los delitos como hechos de tránsito que provocan sólo daños materiales.

Hasta hace muy poco tiempo la difamación y la injuria eran delitos. ¿A alguien le gusta que lo injurien o que lo difamen? Por supuesto que no. Pero ¿por qué considerar que esto puede llegar al punto de ser un delito? Porque cuando hay delito, tarde o temprano se corre el riesgo de acabar en la cárcel.

Es decir, puedo denunciar, demandar a alguien que me difamó, demostrar ante un juez que el agravio económico, la privación de una ganancia lícita, el demérito patrimonial que me provocó el prejuicio o una conducta que alguien hizo, pero no necesariamente convertirla en delito.

Hay abogados que quieren que una deuda civil o mercantil se convierta en fraude. Alguien debe y no es solvente. Sí hombre que pague y, si no, eventualmente me cobro con sus bienes y lo embargo. Pero de eso a convertirlo en un delincuente, hay un abismo. Esto se suele hacer ¿por qué?, porque es más eficaz cobrar si amenazo con la cárcel.

En síntesis, la idea del sistema es no abusar de la cárcel y de los delitos como instrumentos para combatir la antisocialidad.

Vamos a quitarlo de ser un delito, pero encontremos cómo llamarle, así como la manera eficaz y moderna de reparar el agravio. Otra cuestión, la



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presunción de inocencia. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha batallado al argumentar dónde está la presunción de inocencia y resulta que ha dicho, está por allí entre los artículos. Se colige que hay presunción de inocencia y lo he negado rotundamente. Más bien afirmo que no lo hay, lo que veo es una especie de presunción de culpabilidad.

O sea, en principio eres culpable, no inocente. Aquella expresión que repetimos mucho de que nadie es culpable hasta que no se demuestre lo contrario, no es cierto. Priva la presunción de culpabilidad, en la reforma se le reconoce constitucionalmente, es decir, se habla de la presunción de inocencia con sus letras y se establece una institución jurídica que se podría frasear con un juego de palabras. Se trata de averiguar para detener y no de detener para averiguar, que eso es lo que agravia a las personas.

Nos parecería justo que si a alguien ya se le investigó y se le ha encontrado cuando menos presuntamente responsable, lo puedan detener, pero no al revés. Lo que se quiere con la reforma es que no haya un abuso, sino un uso racional de la prisión preventiva.

Tan es la regla, que se da tanto en el Estado de México como en el resto del país. Veamos las cifras: de 218 mil internos que hay en las cárceles de México, 88 mil, por ahí del 40 por ciento, están preventivamente presos. Dicho de otro modo, no han sido condenados por un juez, pero permanecen en prisión.

Delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, narcotráfico, etc., son casos en que de oficio se fija la prisión preventiva, de acuerdo con la propia Constitución, pues el agravio podría atentar contra la integridad física y la libertad de las personas. Podría ser riesgoso, pues. La intención es que la prisión preventiva deje de ser la regla y se convierta en la excepción.

En estos casos, las personas tendrían que ser procesadas desde la prisión. El resto podría hacerlo en libertad mientras se investiga, salvo



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que el juez considere que esa medida es insuficiente. Y otra vez viene el arbitrio judicial. Si el indiciado es reincidente o habitual, que también lo haga en la prisión. Lo cual no debería ocurrir con los primodelincuentes.

En el Estado de México la prisión preventiva de oficio se aplica en homicidio doloso, violación, secuestro o la comisión en grado de tentativa, delitos hechos con medios violentos, siempre que ocasionen graves daños a la integridad física de las personas, es decir, los cometidos con armas, explosivos o que por su naturaleza puedan generar peligro. Es decir, el Estado de México hace un correcto aterrizaje de la norma constitucional. Sin embargo, cabe preguntarnos por qué sólo estos delitos y, no otros, porque esos son de competencia federal como el narcotráfico, los actos contra la Nación, etc.

A grandes trazos, todos anhelamos un Ministerio Público fuerte. A pesar de que lo califiqué como omnipotente, ninguna persona en la reforma lo quiere débil. Enérgico, pero no todopoderoso y arbitrario, sino competitivo. Que en un clima de competencia jurídica, sea capaz de ganar, pero que no abuse.

El Ministerio Público hoy las tiene todas de su lado. Por ejemplo, hay una presunción legal a su favor en las diligencias, pues lo que actúa hace prueba plena. ¿Por qué? Porque lo dice la ley y no porque la prueba en si misma sea suficiente. En el nuevo sistema se da una libre valoración de la prueba. ¿Cuánto vale esta? La prueba vale lo que vale. Es decir, no vale lo que digo por presunción de la ley, y muchos menos como prueba plena, no, si la prueba es frágil, frágil será la valoración que el juez haga de la misma.

En la actualidad hay un mayor reto. Tenemos a un juez que vigila. La ilegalidad de las actuaciones del Ministerio Público, supone la nulidad de las mismas, pierde la condición de supremacía respecto del acusado y se establece un principio de igualdad entre las partes, garantizada desde la investigación, en donde empieza a operar este llamado principio de contradicción, donde, por un lado, están el Ministerio Público con el



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ofendido y, por el otro, el imputado con su defensor.

Si hablamos de un trinomio procesal donde está el juez, el Ministerio Público y la defensa técnica, se fragilizaría el proceso, si no se habla de una tutela sólida. Hasta hace poco tiempo, lo recordarán muy bien, la gente podía ser defendida por una persona de su confianza como lo señala la Constitución. No necesariamente por un abogado. Esto tenía una buena idea detrás. Lamentablemente dio paso al coyotaje, en donde, ciudadanos sin escrúpulos y sin conocimiento del derecho, fueron capaces de engañar, de sacar dinero y no arreglar nada. Por eso fue eliminada de la Constitución la posibilidad de que alguien sea defendido por personas de su confianza y se hace obligatoria la defensa técnica por un abogado.

Veamos algunos datos. El 70 por ciento de los procesados no tiene abogado defensor, el 80 por ciento, no es informado de su derecho a declarar y, algo más, la defensa técnica del gobierno, es la más buscada, razón por la cual debería de reestructurarse y mejorarse. En el Estado de México, por cierto, ha ido para bien. Algo que dispuso la Reforma Constitucional, es que los sueldos de los defensores públicos se homologuen con los del Ministerio Público, para que trabajen en condiciones de igualdad.

Otros datos más, los que son defendidos por un abogado de oficio en Chihuahua, es el 95 por ciento, en el Estado de México el 85, en Nuevo León el 84, en el DF, el 62, y en Sonora el 60, es decir, si arreglamos la defensa técnica de oficio, vamos a poder dar una asesoría adecuada a las personas que más lo demandan en ese momento complicado.

En torno a los jueces, la idea es que haya un juez de control, algunos sugerían incluso llamarle juez de garantías, para verificar la legalidad de las actuaciones del Ministerio Público.

Los jueces federales brincaron inmediatamente. Dijeron, los únicos jueces de garantías son los jueces de distrito, son los que vigilan la legalidad de los procesos. Eventualmente ayudan al Ministerio Público a tomar providencias oportunas y necesarias. El juez del conocimiento es el que



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sustenta el juicio y dicta la sentencia, y hay otro llamado juez de ejecución.

Aquí me detendré brevemente. A los abogados se nos llena la boca de satisfacción y orgullo cuando afirmamos que la sentencia de un juez es cosa juzgada, es inamovible, no se puede cambiar. Eso decimos nosotros, pero ahí les van algunos datos: el 64 por ciento de las sentencias son modificadas por el Ejecutivo Federal o Local.

Lo que presumimos que era inamovible, resulta que en ejecución de sentencia, con normas poco claras y una discrecionalidad peligrosa, lo hace el Ejecutivo. Acordémonos que la idea es que una vez que haya una sentencia definitiva, el único que puede modificar esa sentencia es otro juez, el juez de ejecución de sanciones penales.

Otra vez, el elemento central se llama arbitrio judicial. Un juez es el que puede modificar la decisión de otro juez, ya que puede valorar si la conducta de la persona merece el cambio de la sentencia, si la obligación de asistir a la escuela o la prohibición de ir a un lugar determinado, fueron cumplidas cabalmente, así como los pros y contras de los beneficios preliberacionales, que tradicionalmente se guarda para sí el Ejecutivo.

Algo más, los mecanismos alternativos de solución de controversias. Los abogados somos tan afectos a las formas, que en cada expediente o juicio le queremos hacer un monumento a la ley, cuando la ley es solamente un instrumento de la justicia. Pero a veces nos gustan tanto las formalidades, que pareciera ser que es más importante cumplir con las frías prescripciones de una norma que con el espíritu o el valor que la misma lleva dentro.

La idea, pues, es que haya formas alternativas de resolver los asuntos, sin necesariamente llegar a juicio. Se trata de que se arregle un conflicto, no de aumentar las estadísticas de parte del poder judicial, evitar, en síntesis, que todo llegue a un pleito legal, y algo muy importante, más derechos para las víctimas.



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Anécdota. Fíjense, cuando era estudiante, las víctimas no tenían ninguna participación, cuando empecé a trabajar hubo una reforma al código y a las víctimas las hicieron coadyuvantes, se creó esa figura, es decir, como ayudantes del Ministerio Público.

El Ministerio Público puede, si quiere, darle información a la víctima. Lo hace, pero nada lo obliga. La intención es romper el principio con el que fuimos educados, jurídicamente hablando, los abogados, que se llama el monopolio de la acción penal.

Durante muchos años se dijo que el único que puede llevar un caso penal al juez, es el Ministerio Público, pero se está creando la acción penal privada. Consiste en que si el Ministerio Público no me hace caso, voy con el juez. Alguien podría replicar “oye pero hay más fragilidad porque el Ministerio Público es especialista”, bueno, eso quisiéramos creer, no en todos los delitos.

Esto es una tarea para la legislación secundaria, los delitos que afectan primordialmente los intereses de una persona o de un grupo o de una persona moral, deberían ir al juez sin necesidad de que el Ministerio Público sea el que lleve a cabo la consignación.

En el Estado de México se abrió esa opción, y hay acción penal privada en los delitos de injuria, difamación y calumnia. A este respecto, a manera de sugerencia para los diputados, a lo mejor valdría la pena revisar si se deben despenalizar o no estas conductas, como ya ocurrió en el ámbito federal, con las lesiones perseguibles por querellas, el robo simple, el abuso de confianza, el fraude y el daño en los bienes, así como el de los delitos culposos que no causen muerte.

En el tema del combate a la delincuencia organizada, capítulo al que mayor importancia le ha dado el Presidente Felipe Calderón, se cuenta con una serie de medidas duras, algunas de competencia concurrente con el Estado de México, mejor dicho con los estados de la federación.



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Una primera, la extinción de dominio, se ha pensado que la manera más eficaz de combatir al crimen organizado, es haciéndole mella en sus recursos, que tienen que ver con dinero contante y sonante, hasta bienes materiales, una bodega, un rancho, una maquinaria, etc. Los beneficios que son instrumento, objeto o producto del delito. Esto procede para la delincuencia organizada, narcotráfico y secuestro, que son competencia federal, pero secuestro, robo de vehículos y trata de personas, son también competencia de los estados. En la actualidad existe gran interés de los diputados de la LVII Legislatura, porque la Ley de Extinción de Dominio se discuta en la Cámara de Diputados. Es parte de la experiencia de otros países latinoamericanos.

Proporciono otro dato. En el ámbito federal, el Presidente de la República mandó la iniciativa de Ley de Extinción de Dominio, la cual fue aprobada. En la exposición de motivos había mucha argumentación. A más de un año de vigencia la han utilizado solamente una vez. Mucho la pidieron para que teniéndola hayan echado mano de ella tan poco.

En este ejercicio, el Poder Judicial estableció un Juzgado de Extinción de Dominio. Capacitó a un Juez de Distrito, o seguramente a más de uno, para que se hiciera cargo de una institución jurídica nueva, a la que habría que crearle todo, hasta la misma doctrina, porque en esto solamente hay lo que prescriben la Constitución y la ley. Es un vivo ejemplo de que el instrumento puede ser el mejor, pero si no se utiliza, se convierte en letra muerta.

El tema de la presentación de grabaciones telefónicas, que también en su momento generó muchas dudas e inquietudes. Lo único que se permite es que alguien autograbe sus conversaciones con un tercero, y que quien las presente como evidencia sea quien las grabó, porque en este caso no se invade la privacía de nadie, sino que es algo de mí mismo.

Esto es común en los secuestros y otros delitos similares, donde la gente recibe llamadas y se autograba. Lo comento porque en algún momento hubo inquietudes respecto a si se estaba legalizando la grabación de



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conversaciones ajenas, era, es y espero siga siendo, un delito.

El arraigo es una especie de negrito en el arroz. Sergio García Ramírez, eminentísimo doctor en derecho, ha afirmado que es la manzana envenenada del sistema ¿Por qué? Hablé de que en el sistema acusatorio se investigaba para detener, pues el arraigo es la excepción, en el arraigo se detiene para investigar.

Esa es la única institución jurídica que de algún modo impide que el sistema acabe de cuajar. ¿Por qué se autorizó? Porque creímos necesario e indispensable que el Presidente de la República tuviera un instrumento de esta magnitud para combatir al crimen organizado.

En estos casos, a la persona se le puede detener hasta por 40 días, que eventualmente se pueden duplicar. Hablamos de 80 días, a efecto de que el Ministerio Público Federal pueda integrar correctamente el acta de evaluación previa. Al juez habrá que llevar algo mucho más sólido. A diferencia de otras circunstancias, cuando se detiene a alguien y se le deberá de poner a disposición del juez en las próximas 24 horas.

Como podrán advertir se trata de una medida dura, extrema, severa, de difícil administración, porque su abuso puede dar lugar a la comisión de serios agravios para el particular que lo padezca. Sin embargo, creemos que puede ser una institución capaz de ayudar con eficacia en el combate al crimen organizado. Hago votos, como abogado y ciudadano, que pronto se puede derogar. ¿Cuándo? Una vez que se abatan los niveles de la delincuencia organizada y hayamos alcanzado la posibilidad de respetar a cabalidad los derechos de todos.

En algunas partes del país se ha implantado el sistema con consideraciones locales. No obstante que la reforma constitucional estableció una instancia de coordinación, no ha funcionado del todo bien. La idea era llevar, más o menos, de manera acompasada, a los estados, para que fueran aplicando el sistema y aprendiendo unos, de la experiencia de los otros.



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Estados como Nuevo León, Oaxaca en diferente medida, o Veracruz, tienen avances importantes, pero el Estado de México lleva la delantera. Entre 2006 y 2007 aquí fueron constituidos juzgados penales y de juicios orales, en principio, para delitos no graves.

En 2006, entraron en funciones 12 jueces de ejecución de sentencias. Desde 2009 se cuenta con un Centro de Control de Confianza, que es una institución vital para verificar la idoneidad del perfil de quienes trabajan en tareas tan delicadas, sobre todo en la policía. Y el 9 de febrero de 2009, se publicó el nuevo Código de Procedimientos Penales, impulsado por la Conferencia Nacional de Tribunales Superiores de Justicia, que en dos ocasiones ya ha sido presidida por un magistrado del Estado de México.

El nuevo código entró en vigor en algunos distritos judiciales de Toluca, Lerma, Tenancingo, Tenango del Valle, en octubre del 2009, y en abril de 2010 en Chalco, Otumba y Texcoco. De octubre de este año a octubre de 2011 entrará en vigor en Neza, El Oro e Ixtlahuaca, en otros más.

Me parece que es digna de encomio la decisión compartida del Tribunal de Justicia y del Gobierno del Estado, que han tratado de caminar a ritmo acompasado, evitar las prisas que generan riesgos de caídas y hacer que las cosas avancen razonablemente.

Algunas tareas pendientes en el Estado de México. Una nueva Ley de Seguridad Pública. Hay bases generales en la constitución. La Ley de Extinción de Dominio, reformas a la Ley de Ejecuciones Penales, una Ley de Justicia Alternativa, una nueva Ley Orgánica de la Procuraduría de Justicia, etc.

Ni éste ni ningún sistema jurídico hacen magia. No dejan de ser instrumentos y el quid radica en que sean bien administrados. Corrijo, primero, comprendidos, para después ser adecuadamente aplicados. Y esto requiere capacitación a los operadores del sistema: las policías, el



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Ministerio Público, los jueces, el personal judicial y el de los centros de reclusión.

También necesita recursos, pero algo mucho más importante, un cambio de mentalidad, cultural. Por cultura entiendo el aprendizaje y la búsqueda de valores trascendentes, lo cual demanda muchos aliados. Ruego a los legisladores, cuya responsabilidad en esto es directa, así como a los demás ciudadanos vinculados con el quehacer público, que cerremos filas.

Lo han reiterado los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La implantación de la reforma depende de la participación de todos.

Demanda no sólo de pericia, de conocimiento de la reforma, de los términos jurídicos, sino de abrir nuevas clases en las facultades de derecho, para entender las normas y la filosofía jurídica que está dentro de la norma.

Importa mucho anhelar que nuestro país y el Estado de México, sean sitios más nobles, dignos y habitables, donde podamos recuperar uno de los principales valores que ahora hemos perdido: la confianza en las instituciones por todos creadas. Si están venidas a menos, quienes las debilitamos, somos nosotros, en términos generales.

Nadie vendrá de otra parte a restaurar lo que nos toca hacer. Albergo la confianza, no en la reforma per se, sino en la gente bien intencionada y preparada. Todos padecemos muchas cosas y podremos sobrevivir, lo sabemos, pero lo que no podemos hacer es doblegarnos ante la injusticia.

* Fue gobernador del Estado de México, Secretario General de Gobierno, Presidente Municipal de Metepec, Senador de la República y Diputado Federal. Es Licenciado en Derecho por la UAEM y Maestro en Derecho Constitucional por la UNAM.


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PONENTEDr. Jaime Fernando Cárdenas Gracia


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Rc et Ratio 73Los Retos de la Reforma Constitucional en Materia Penal

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EL SISTEMA DE JUSTICIA EN MÉXICOEN EL SIGLO XXI

Dr. Jaime Fernando Cárdenas Gracia*

Recuerdo que hace algunos años, vine a este mismo auditorio a exponer un tema relacionado con la cuestión electoral, como parte de una necesaria Reforma del Estado. Uno de los poderes que

ha recibido menos atención, por parte de los políticos, los medios de comunicación y los estudiosos, en este proceso de cambio político que en los últimos años ha vivido el país, es el Judicial. Hablo tanto del federal como de los estatales. El ciudadano de a pie lo percibe como muy alejado de él. Porque desconoce qué hace, cómo trabaja, es poco transparente y tiene vicios tradicionales, históricos. Posee una fuerte dosis de nepotismo. La clase judicial, en familia, se encuentra instalada en las estructuras y no permite el ingreso de elementos nuevos, pues piensan que vendrían a limitar sus privilegios. Sin embargo, no cabe duda que su importancia crece en México.

El fin del presidencialismo mexicano trajo como consecuencia la pérdida de las facultades metaconstitucionales del Presidente de la República. Una de ellas era la del arbitraje político y jurídico en casi todas las esferas del país. Ahora se ha trasladado por disposición constitucional a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los grandes asuntos que no logran conciliarse en la arena política o en el Congreso de la Unión, terminan resolviéndose en el pleno del máximo órgano judicial.

Un claro ejemplo lo vimos recientemente cuando la Iglesia Católica se enfrentó a los poderes del Distrito Federal por la aprobación de los matrimonios entre personas del mismo sexo, con la posibilidad de adoptar niños. Cuando la Asamblea Legislativa modificó el Código Civil, grupos a favor y en contra de la medida legislativa discutieron en el terreno mediático

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y político. Al final el asunto fue a parar a la Suprema Corte. ¿Era correcta o no la reforma aprobada? He ahí la relevancia del Poder Judicial en su clara función de arbitraje.

Otro caso tuvo que ver con el amparo promovido por el Sindicato Mexicano de Electricistas en contra de la extinción de Luz y Fuerza del Centro -organismo descentralizado que prestaba el servicio de energía eléctrica. Hubo confrontación en las calles, en la propia Cámara de Diputados, y en otros terrenos, pero el asunto fue resuelto, jurídica y políticamente, en la Suprema Corte. Ésta dictaminó, por mayoría, que el SME tenía razón y que la desaparición de la empresa pública había sido un acto inconstitucional.

Es un órgano cúspide del Estado mexicano, que, nada más y nada menos, determina el significado de las normas jurídico-constitucionales. Cuando la Corte declara inconstitucional una ley, ejerce una atribución de legislador negativo, es decir, invalida lo aprobado por los representantes populares, ya sea en el Congreso de la Unión o en los Congresos Locales. La pregunta que se hace un sector doctrinal y teórico muy importante en México y en el mundo es ¿cómo un tribunal que no es votado democráticamente por los ciudadanos puede invalidar lo que las mayorías electas de la nación o de un estado han aprobado? Esta es la función constitucional que el texto de la Carta Magna le permite a la Suprema Corte. Hablamos, pues, de un poder que tiene trascendencia en la vida nacional.

No creamos que el Pleno de la Suprema Corte es el único que asume este rol. Es todo el sistema judicial. El Poder Judicial, en teoría, se supone que existe para tutelar los derechos fundamentales de las personas, principalmente mediante esta figura jurídica que conocemos como juicio de amparo. Los tribunales colegiados, los tribunales unitarios y los jueces de distrito, reconocen o no, otorgan o no, amparo a miles de mexicanos que cotidianamente demandan la protección de la justicia de la unión, porque consideran que las autoridades han violado alguna garantía individual.

En cada Estado de la República, los tribunales desempeñan también una función de control social, pacificadora, de equilibrio político. Sin



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estos mecanismos institucionales para la resolución de las controversias, seguramente los miles de casos que, en materia civil, de lo familiar y penal, llegan, acabarían en violencia. De ahí la importancia que tiene el Poder Judicial en México.

Los tribunales juegan asimismo un papel muy importante en las transiciones a la democracia. Un ejemplo de ello fue la Corte Constitucional Sudafricana. Al advenimiento del cambio, estableció responsabilidades por violaciones de los derechos humanos a los miembros del antiguo régimen. En México, la pregunta es ¿por qué el Poder Judicial Mexicano -la Corte, el federal y los locales-, no han tenido esa visibilidad política, para permitir las transformaciones que requieren nuestras instituciones de impartición de justicia?

Parte del conflicto que hoy vive nuestro país, lo que algunos llaman el Estado fallido o fracasado, se debe a que instituciones tales como las policías o el Ministerio Público o los tribunales o las autoridades penitenciarias, no están a la altura de las circunstancias. ¿Por qué tenemos este nivel de corrupción en las tareas de seguridad pública? Porque las policías municipales, estatales y federal, han sido cooptadas y penetradas por los recursos económicos del crimen organizado.

¿Qué pasa con el Ministerio Público? Algo semejante. En el Estado de México se vivió el escándalo con el caso de la niña Paulette. Fue materia de discusiones y deliberaciones en el Congreso local y todos vimos a diputados aquí presentes en las sesiones reclamando una actuación más profesional por parte del anterior procurador. Tenemos que las procuradurías a nivel estatal o federal, son órganos carentes de capacitación, de profesionalismo y de transparencia, no existe en ellas un servicio civil de carrera y muchas deficiencias hacen que exista en nuestro país un gran nivel de impunidad.

Un estudioso del tema Marcelo Bergman Harfin ha señalado un dato estadístico: de cien delitos, solo uno llega a procesos de carácter penal. La impunidad es altísima en materia de procuración de justicia. Quienes



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hemos tenido que acudir ante un tribunal por habernos visto inmersos en un conflicto de carácter civil o penal, confirmamos que ni los jueces ni el personal de los juzgados esta debidamente capacitado. Ello provoca que las determinaciones de la justicia se vean influenciadas por cuestiones políticas o económicas. Cadena interminable.

Para que tengamos un estado de Derecho, el Poder Judicial debe estar bajo la vigilancia y revisión de los ciudadanos, de la clase política y de los académicos, para situarlo en la ruta del proceso de cambio democrático por el que transita México desde hace años.

Habremos de revisar aspectos claves del quehacer del Estado nacional, para que deje de ser considerado un Estado fallido. Y muchos de ellos están relacionados con el Poder Judicial.

Hace algunas semanas, Felipe Calderón trataba de demostrar que México no era eso. Decía, un Estado fallido es aquel en donde el Estado y sus autoridades, ya no tienen el monopolio de las funciones sustantivas. Y ¿cuáles son éstas? Desde Max Weber son: que el Estado tenga el control de la fuerza pública, que las autoridades mantengan a su cargo la recaudación de las contribuciones, que apruebe las normas jurídicas y, administre, aplique e interprete las leyes.

Pregunto ¿en México esas tres funciones básicas, están totalmente en manos del Estado? Lo pongo en duda. Por ejemplo, basta viajar por el norte de la República o por algunas otras entidades federativas como Michoacán, Guerrero, etc., seguramente también aquí en el Estado de México, para que observemos cómo la fuerza pública ha sido penetrada por el crimen organizado. En algunos municipios, de la frontera norte, en especial, el control de la seguridad pública está en manos de los grupos del crimen organizado. Respecto a las contribuciones, al pago de impuestos por derechos para laborar, igual. No solamente se les cobra el derecho de piso, sino que el narcotráfico pide a los administradores y a los dueños de esos negocios, que se extienda la distribución de la droga en sus locales comerciales.



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Hablamos de tendencias. No son hechos totales ni están generalizados. Pero sí son componentes que apuntan hacia la integración de un clima favorable que podría desembocar en un Estado fallido. El control de la recolección de las contribuciones en este país ya está en poder de los capos. Fijan las tasas de interés que deberán tener los agiotistas. Cuando uno de ellos se pasa de la raya, lo mandan llamar y le dicen “está cobrando usted impuestos de más”.

Los deudores acuden con el delincuente. Las personas ya no se dirigen a los tribunales o a las instituciones de administración de justicia. Cuando alguien quiere tener correspondencia en serio, acude al jefe del crimen organizado, quien resarce los agravios cometidos en su contra o de su familia.

En el tema de la aprobación de normas, así como de la procuración y administración de justicia, el capo juega un papel central en la localidad. Todos estos hechos muestran signos muy preocupantes de que México está dejando de ser un Estado, con todos los elementos tradicionales y funciones que debe tener, para encaminarse hacia uno fracasado.

Otros factores que nos permiten juzgar si México es un Estado fallido o no, son los fines del propio Estado, que tienen que ver, entre otros, con la promoción de la justicia, la democracia y el estado de Derecho. Reflexionemos brevemente y preguntémonos con imparcialidad ¿cómo funciona la democracia electoral?, ¿cuál es el manejo de los partidos políticos?, ¿son democráticos en su operación?, ¿le rinden cuentas a la sociedad?, ¿son sujetos obligados en las leyes de transparencia?, ¿se promueve verdaderamente la justicia y el bienestar de los mexicanos? Observamos que no es así.

La equidad en el desarrollo de los procesos electorales no existe. Los gobernadores y aún el Presidente de la República, intervienen descaradamente en los comicios para romper la imparcialidad. Cuando se es gobierno y se favorece al partido del gobierno, con recursos públicos que se desvían para otro tipo de bienes o servicios, así como con la promoción



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de programas sociales o de una obra pública, se violan flagrantemente las leyes electorales.

¿Qué me dicen de la autonomía e independencia de los órganos electorales? Casi inexistentes. En los estados, totalmente controlados por los gobernadores en turno, del partido que sea. Pero vayamos más allá. A cuestiones estructurales, ¿qué podemos decir acerca de la democracia participativa?, ¿contamos o no con un tipo de este presupuesto?, ¿existe en la legislación nacional o estatal la revocación de mandato? No tenemos nada de ello.

Entonces, la salud del sistema electoral, de la democracia representativa y de la justicia social está en entredicho. Hablamos de 7.5 millones de jóvenes sin acceso a la educación universitaria pública, de más de 2.5 millones de mexicanos sin posibilidad de un empleo, o de los miles de trabajos en donde las personas no reciben un salario que les permita vivir dignamente, como lo establece la ley en México.

Un sistema de leyes eficaz debe tutelar, garantizar y hacer realizables los derechos humanos, no solamente los de seguridad jurídica. El juicio de amparo mexicano, sobre todo, tutela éstos últimos. Los que se promueven por concepto de violación, invocan infracciones a los artículos 14, 16 y 20 de la Constitución. Un estado de Derecho está obligado a proteger también los económicos, sociales y culturales, a la educación, a la salud, al trabajo, a la vivienda, etc.

A la clase política no le interesa, porque no le conviene, hacer efectivos los derechos sociales por la vía jurídica. Es decir, a través del mandato constitucional. Lo lleva a cabo por medio del corporativismo, del clientelismo, del apoyo de unos grupos sobre otros. Eso le da posibilidades de un manejo político y el engrandecimiento de las trayectorias individuales. El rumbo debiera ser la institucionalidad, una avenida propia del estado de Derecho. Por conducto de los tribunales y de las acciones procesales, garantizar estos derechos. Por otra parte, ni la Suprema Corte o el Poder Judicial Federal, los tutelan debidamente.



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La democratización en el nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte fue algo muy importante en el siglo XIX. La Constitución de 1857, en su artículo 92, establecía su designación, a partir del sufragio indirecto. El directo fue introducido en México a partir de la votación de 1910. Así fue electo Francisco I. Madero. Antes de la Revolución, los comicios en México para ser Presidente de la República, Gobernador o Ministro de la Suprema Corte, era mediante un sistema no directo. Es decir, primero se nombraban representantes y, éstos, a su vez, elegían a las autoridades. Este método se sigue utilizando en países como Estados Unidos y Canadá.

Durante la hegemonía de los gobiernos del PRI, los ministros se elegían como parte del círculo ideológico y político del entonces partido oficial. Hoy son designados por una mayoría relativa que corresponde a las dos terceras partes de la votación del Senado, a propuesta de una terna que envía el Presidente. Su nombramiento recae siempre en personas afines a los intereses del PAN y del PRI, pues ambos institutos políticos tienen la mayoría calificada en la Cámara alta. Esta vía debe cambiar, para que el cargo no corresponda, como otros, tales como los del IFE o la Comisión Nacional del Derechos Humanos, a cuotas partidistas.

En 1917, a la par de la promulgación de la nueva Constitución, fue aprobado también el procedimiento para elegir a los integrantes de la Corte. En aquella época las Legislaturas de los Estados tenían derecho a plantear nombres. Sin embargo, en 1928, Álvaro Obregón concentró todo el poder, y a partir de ese momento, los ministros eran elegidos a propuesta exclusiva del Presidente. En 1994, nuevamente varió el proceso. La Constitución dice que el Jefe del Ejecutivo federal enviará una terna al Senado, para que éste los apruebe, con las dos terceras partes de los votos. Y si no se ponen de acuerdo, la última decisión queda en el Presidente. Este método, vigente, es inadecuado.

He bosquejado que los ministros sean nombrados de forma directa. Posiblemente la elección pudiera ser democrática. Esto no significa que los candidatos a ministros hagan campaña, con financiamiento público o privado, no. Digo que se les otorguen tiempos del Estado en los medios de



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comunicación, y que ahí hagan sus planteamientos. Luego para ahorrar recursos públicos, que se empaten sus nombramientos con las elecciones para Diputados al Congreso de la Unión, Senadores y Presidente de la República. De esta forma, serían los propios ciudadanos lo que elegirían a los ministros de la Corte Suprema.

Esto rompería con el control que en la actualidad posee el Presidente en la designación de los ministros, pero también el sistema de cuotas que tienen algunos partidos, señaladamente el PRI y el PAN. Los ciudadanos darían legitimidad a los ministros, y, entonces, éstos, sin ninguna presión de por medio, podrían anular, invalidar o declarar leyes inconstitucionales. Ya no habría el reproche de ¿cómo un poder que no es electo democráticamente me invalida leyes o las declara inconstitucionales? Sobre todo de parte del Congreso de la Unión.

De acuerdo con el artículo 100 de la Constitución, el Consejo de la Judicatura tiene tres funciones: Es el órgano que administra al Poder Judicial; que disciplina al Poder Judicial, es decir, sanciona a magistrados, jueces y servidores públicos judiciales, y, es el que vigila que los tribunales no incurran en irregularidades administrativas. Reitero, está para administrar, disciplinar y vigilar.

La estadística era la siguiente: de 100 quejas en contra de algún funcionario judicial, solamente procedían tres y, de éstas, la mitad de ellas, o sea 1.5, eran revocadas por el mismo Poder Judicial Federal, que se encuentra más interesado en hacer prevalecer sus criterios que en procurar y administrar objetivamente la justicia. Nos da la impresión de que los Consejos de la Judicatura, federal y estatales, protegen a sus compañeros con quienes tienen relaciones de amistad, puesto que conviven, a veces, durante 20 ó 30 años. El Poder Judicial es profundamente gremial.

Mientras esto continúe, los Consejos de la Judicatura no podrán realizar adecuadamente sus funciones de administración, de disciplina y de vigilancia. Permanecerán cosas absurdas como el hecho de que todos sus integrantes deberán ser abogados, porque así lo disponen las leyes



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orgánicas -federal y estatales. Sabemos que muchas de las tareas no necesariamente son jurídicas. Hay administrativas, presupuestales, de adquisiciones, cuestiones que los abogados no siempre conocen muy bien. Otro ejemplo, para los procesos de modernización tecnológica de los poderes judiciales, obligaría la contratación de ingenieros y expertos en informática, en fin, contadores, economistas, politólogos y no únicamente abogados. Tendríamos que ir a un diseño diferente. Pero la primera condición de ese cambio, es que el Presidente de la Suprema Corte o el Presidente de los Tribunales Superiores de Justicia, no sea también el Presidente del Consejo de la Judicatura.

Hasta aquí he expuesto algunos de los elementos de la democratización y el rediseño tanto de la Corte como de los Consejos de la Judicatura. Y lo mismo que hemos señalado respecto a la elección de los ministros de la Suprema Corte, podríamos proponerlo asimismo para el nombramiento de los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas.

Otro tema es la supremacía y defensa de la Constitución, en lo que al derecho procesal se refiere. Contamos con tres herramientas de este tipo para proteger la Carta Magna. La más importante es el juicio de amparo, que está en manos de los ciudadanos. Éste es aplicable cuando algunas leyes y actos emanados de autoridades violan garantías individuales. Procede también por invasión de esferas, contra la federación, los estados o los municipios.

Comentaré brevemente algunas cuestiones sobre el otro mecanismo procesal que se llama acción de inconstitucionalidad. Ésta puede ser promovida por el 33 % de legisladores a nivel federal o local, por los partidos políticos en materia electoral, por el presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, por el procurador General de la Republica. Es decir, por autoridades, ya que son vías de control abstracto de la Constitución. Y dado que son soberanías las que suscitan una acción de inconstitucionalidad, no tienen que demostrar que se causa sobre ellas un agravio personal y directo, que es un requisito indispensable para la



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procedencia del juicio de amparo.

Tenemos otra figura prevista en el artículo 105, que se llama controversia constitucional. No sólo sirve para resolver conflictos de competencia entre federación, estados y municipios, sino que conoce actos de otras autoridades cuando violentan la letra o el espíritu de las normas constitucionales.

El juicio de amparo ha sido substancial en la historia jurídica de México. Proviene del siglo XIX, del genio de Manuel Crescencio Rejón. Sin embargo, esta figura ya no tutela apropiadamente los derechos de las personas, porque los requisitos de procedencia que establece la propia ley de amparo en el artículo 73, son excesivos, sobre todo el llamado interés jurídico. Es decir, para que proceda y un juez de distrito entre al fondo del asunto, el ciudadano o el particular que promueve el amparo, debe acreditar un agravio personal y directo, donde el acto de autoridad afecte su propiedad, su posesión, su vida, ya que si no lo hace, será declarado improcedente, sobreseído por el juez.

Por esa causal de improcedencia, llamada interés jurídico, de 100 amparos que se presentan todos los días en México, en los juzgados de distrito, casi el 70 o 75 % es declarado improcedente y sobreseído. Ello quiere decir que el amparo no está tutelando debidamente las garantías individuales y los derechos fundamentales de las personas.

Si el amparo mexicano hubiera evolucionado, en estos momentos ya estaría tutelando algunos derechos colectivos y/o sociales. Debería funcionar bajo la concepción de que no es lo mismo en materia de derecho privado, civil o mercantil, que si se tratara de un amparo de índole administrativa, laboral o social. En éstas áreas no solamente está previsto, como en la agraria, la suplencia de la queja, si no también el entendimiento mismo del interés jurídico.

Aquí en estas temáticas: administrativas, sociales, laborales, se debiera permitir un interés legítimo o hasta uno simple, por que no se trata ya



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de la aceptación de un derecho particular, sino de una violación a la Constitución, que tiene que ver con grupos sociales, con una colectividad, con el país, con la República.

Entonces, en cuestiones relacionadas con el derecho administrativo, laboral o agrario, no debiera exigirse interés jurídico estricto, ni la prueba de un agravio personal directo, como se hace en el juicio de amparo. El Senado de la República acaba de ratificar hace algunos meses una minuta en este rubro, está pendiente en la Cámara de Diputados, en donde la Comisión de Puntos Constitucionales aprobó por mayoría, con mi voto en contra y abstenciones de otros legisladores, esta propuesta de reforma constitucional.

La reforma tiene cosas positivas y negativas. De las primeras hemos de destacar que ya no exige la demostración del interés jurídico. En algunos casos se permitirá que los amparos procedan con un interés legítimo. También contempla la suspensión del acto reclamado, esto es muy importante para que pueda acreditarse, simplemente con la apariencia de un buen derecho como establecen algunas tesis del Poder Judicial de la Federación. Para los que no son abogados, esto de la apariencia del buen derecho significa que la suspensión es un incidente que se promueve al mismo tiempo que el amparo e implica eso, suspender el acto que está causando agravio, para esperar a que el juez resuelva el fondo del asunto y estos daños no se sigan realizando.

Para otorgar la suspensión provisional o definitiva, los jueces de distrito a veces solicitan requisitos que son excesivos. La reforma en materia de amparo, que se aprobó en el Senado, pide que en ciertos casos baste la apariencia de un buen derecho para concederla. No en todos será de esa manera, sino que se intenta flexibilizar más el procedimiento. Salvo en algunos que entrañen violaciones directas a la Constitución o a los tratados internacionales, podrá aceptarse un amparo directo en contra de una sentencia dictada ya sea por el Tribunal Superior de Justicia del Estado de México o por el de la Nación, por ejemplo.



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Las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales están muy limitadas. Para iniciarse se necesita el 33 por ciento de los 500 legisladores en la Cámara de Diputados, que equivale a 167 diputados. Ni toda la izquierda junta llega a esa cifra. No se diga cada grupo parlamentario.

Si el PAN y el PRI se pusieran de acuerdo, a efecto de impulsar una reforma legal anticonstitucional, regresiva e injusta, hoy, las minorías parlamentarias no tendrían acceso a la acción de inconstitucionalidad.

Por ejemplo, en el caso de la extinción de la compañía Luz y Fuerza del Centro, aunque se pretendía iniciar una controversia constitucional, tampoco fue posible porque se necesita la mayoría de los integrantes de la Cámara. En la figura de acción inconstitucional, la intención era que las minorías parlamentarias pudiesen acudir a la corte para contradecir leyes que habían sido aprobadas por las mayorías legislativas.

Pero resulta que eso es ilusorio, si no se tienen 167 votos en la Cámara de Diputados o el 33 % de legisladores en el Senado o en un estado, no se puede emprender nada. Por más aberrante que sea la ley, o sumamente contraria al interés general, en estos momentos los legisladores de la izquierda no tendríamos posibilidad de promover una controversia constitucional o una acción de inconstitucionalidad en contra. Si hoy, el PAN y el PRI aprobaran que hubiese bases militares de los Estados Unidos en México, así sería la situación.

Es necesario pues impulsar en nuestro país, nuevas figuras que tutelen efectivamente la constitucionalidad. Las anteriores son insatisfactorias. Cuando a quienes estudiamos abogacía se nos pregunta, en la licenciatura, cuáles son las partes de la Constitución respondemos en automático que son dos: la dogmática (los derechos) y la orgánica (la división de poderes, las instituciones que prevé), pero estamos equivocados. Hay una tercera parte, conceptual, fundamental, que ahí está y se nos olvida fácilmente, es la supremacía de la propia Carta Magna.

Para cualquier autoridad o ciudadano, la Constitución debe ser la norma



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suprema. Entonces, para defenderla, es necesario, cuanto antes, diseñar un Sistema de Derecho Procesal Constitucional. No existen mecanismos para reparar la inconstitucionalidad. Ante las omisiones del Poder Legislativo, ¿qué pasa? En 2006 se reformó la Constitución en materia de transparencia. Se argumentó entonces que el Congreso de la Unión, el próximo año, a más tardar, sacaría la nueva Ley de Transparencia. Ya han pasado 2007, 2008, 2009, 2010 y no se ha cumplido la promesa. ¿Con qué mecanismos contamos para obligar al legislador federal o local, a que apruebe las leyes que le son ordenadas por el constituyente permanente o por la propia Constitución?

En Colombia tienen un argumento jurídico que se llama acción de cumplimiento, mediante el cual exigen a cualquier poder o autoridad, a ejecutar una obligación cuando la constitución establece un plazo para hacerlo. Este ejercicio se inicia ante la Corte Suprema. En Estados Unidos, Argentina, Perú y Nicaragua, cuentan con lo que se llama control difuso de la constitucionalidad. Significa que cualquier juez, aunque sea del fuero común, cuando ve que una norma es contraria a la constitución, puede interpretar y desaplicarla. En nuestro país está prohibido. Aquí ningún juez del fuero común ni autoridad administrativa alguna, puede hacerlo. El único que puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad es el Poder Judicial de la Federación.

Los jueces del fuero común a veces interpretan y aplican leyes que son contrarias a la Constitución. Esto me parece absurdo, porque no respetan ni el principio de supremacía constitucional ni el de validez jurídica. Es decir, las normas inferiores no deben ser inversas a las normas superiores. Necesitamos otro mecanismo de defensa de la constitución. En algunos países se llama cuestión de constitucionalidad. Consiste en que un juez del fuero común o una autoridad administrativa, antes de entrar al fondo del asunto, le pregunta a la corte si el criterio que va a aplicar en tal o cual caso es constitucional o no. Esto no existe en México.

Otro instrumento que debiera existir se llama control previo de inconstitucionalidad. Sería muy útil en materia de tratados internacionales.



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Recordemos que éstos son firmados por el Estado Mexicano, y ratificados por una mayoría en el Senado. Un buen número de ellos, son positivos, sobre todo los relacionados con los derechos humanos. Faltaría la intervención de la Cámara de Diputados, de las legislaturas locales, y, también, eventualmente, de los ciudadanos, pues hay algunos como los de libre comercio, o militares y de seguridad, que pueden afectar la soberanía nacional, y, no existe una forma de aplicar un control previo de la constitucionalidad antes de que entren en vigor. La corte debiera pronunciarse, de manera oficial, si están o no conforme a la Constitución. Lo que nuestro sistema jurídico necesita son muchos dispositivos procesales para defender la Constitución; y los que ya existen, como el juicio de amparo, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, deben ser reforzados para que realmente la tutelen.

Otro asunto, de suma relevancia, que tiene que ver con la apertura del poder judicial a la sociedad, es el hecho de que tengan ya un canal de televisión, aunque no sea abierto, sino por sistema de cable, a través del cual se transmiten las sesiones, sobre todo las del pleno de la Corte.

Me parece muy bien que en algunos asuntos polémicos de la vida nacional, aunque no está previsto en la ley, la Corte convoque a expertos o representantes de grupos sociales para que opinen sobre algún tema en el que van a decidir. Eso sucedió antes de que fuera resuelta la controversia de la reforma al Código Penal del Distrito Federal, sobre la suspensión del embarazo. Un grupo interdisciplinario de especialistas fue reunido para discutir acerca de cuándo empieza la vida. Si desde la concepción, o en un momento posterior. En latín, esta práctica se denomina “amigus curie”, el amigo de la Corte.

Esta práctica debiera ser seguida tanto a nivel de primera como de segunda instancias, en casos que tienen repercusión social; habría que llamar a los ciudadanos, a grupos sociales, ONG’s, especialistas y académicos, a que opinen sobre los diferentes temas. Habrá propuestas diversas, algunas hasta encontradas, pero todas servirían simplemente para normar el criterio



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de los jueces, de los magistrados y de los ministros, antes de resolver un asunto. Esto implica la apertura del poder judicial a la sociedad, hacia el debate público; los amigos de la corte debería generalizarse en todos los tribunales del país.

Hace poco entró en vigor la reforma que modificó el párrafo tercero del artículo 17 de la Constitución, para establecer las acciones colectivas. Falta la ley secundaria que las haga efectivas. ¿Para qué sirve esta figura jurídica? Para acudir ante los tribunales y defender derechos sociales. Es decir, no acude un individuo por sí solo o en representación de varios, sino que van ONG’s ecologistas, de consumidores, o mujeres que se sienten agraviadas por una ley que consideran que no es equitativa. O también puede ser un grupo de personas con preferencias sexuales diferentes, es decir, homosexuales, en fin acuden grupos sociales distintos para tutelar lo que se conoce también como derechos colectivos o intereses difusos.

Qué importante para los tribunales es este paso, si lo contrastamos con la tradicional concepción individualista de la justicia mexicana. Estamos acostumbrados a saber que se comete una injusticia en contra de una persona y, eso es falso, porque asimismo se cometen ilegalidades en contra de grupos sociales. De consumidores, campesinos, ecologistas, etc. Y las acciones colectivas sirven para tutelar estos derechos. Otro gran paso que vendría a acercar la justicia a los mexicanos, sería incorporar lo que se conoce como acciones ciudadanas de inconstitucionalidad. Es decir, una figura jurídica en donde cualquier nacional pueda contradecir una ley que sea opuesta a la Constitución. Sea que le parezca injusta, aberrante, violatoria de los derechos humanos, del sistema democrático, de la división de poderes, de la autonomía municipal, de los derechos ejidales o de lo que ustedes quieran.

Que un individuo acudiera a la Suprema Corte y sin tener que demostrar ningún interés jurídico, ni un agravio personal y directo, pudiese promover una acción ciudadana de inconstitucionalidad, con el único objetivo de mantener la supremacía de la Carta Magna del país, sería un cambio



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trascendente en el sistema jurídico que nos rige. La situación anterior nos transformaría en activistas de hecho, pues todo tipo de nuevo ordenamiento jurídico que quisiera regular el tabaco, equidad y género, la familia, el aborto, la salud, etc., tendría que someterse a un debate amplio, primero, y luego, constitucional, sin necesidad de demostrar, repito, agravio personal y directo.

Otro tema es el de la corrupción en el Poder Judicial. Son necesarios algunos instrumentos anticorrupción que hoy no se tienen. Uno sería, importantísimo, que los Consejos de la Judicatura adquirieran una real autonomía e independencia. Sin embargo, no bastaría con eso, sería también bueno que se establecieran políticas en materia de transparencia. En todos los niveles. Tanto federal como local. Vale recordar que los tribunales colegiados opusieron mucha resistencia para que las sesiones fuesen públicas.

Las sesiones del pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de México o de sus salas, actualmente no son públicas. Tiene que haber transparencia igual en el funcionamiento jurisdiccional como en el administrativo. Que sepamos bien a bien que los mayores sueldos y prestaciones de los servidores públicos de México están en el Poder Judicial Federal. Que quede al descubierto el nepotismo y el gremialismo existentes tanto en el Federal y en los Poderes Judiciales locales. El Poder Judicial debe ser una caja de cristal, con los suficientes mecanismos anticorrupción y con la transparencia que hoy no tiene.

Termino con un asunto fundamental en el México que nos ha tocado vivir. La mayoría pensamos que pronto podríamos estar en posibilidades reales de alcanzar una verdadera democracia, cuando en el año 2000 llegó el fin de la hegemonía priísta, por lo menos a nivel federal. No ha sido así. Con todo y alternancia, el sistema político y constitucional no ha acusado avances significativos en su democratización.

Los vacíos de poder dejados por el PRI no siempre han sido ocupados por fuerzas políticas distintas. En México hoy en día la realidad es que



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el poder formal depende de los poderes fácticos. Un ejemplo, el duopolio televisivo (Televisa y TV Azteca), y otras grandes empresas que cuentan con privilegios fiscales de consideración. Los sindicatos que nunca rinden cuentas de sus cuotas; los partidos políticos que no funcionan con transparencia ni con democracia interna; las iglesias, etcétera. Diputados, senadores, y, el mismo Poder Ejecutivo, tanto federal como local, a veces reciben órdenes de estos poderes.

Hay diputados que defienden, entre otros, los intereses de las empresas televisivas, farmacéuticas, inmobiliarias y tabacaleras, de manera muy concreta. Por igual, tenemos senadores que protegen la ejecución y expansión de los negocios de los contratistas de PEMEX, para que la paraestatal se siga abriendo a la inversión privada. Esto no puede ser, ni el Legislativo ni el Ejecutivo ni el Poder Judicial deben estar secuestrados únicamente por estos intereses económicos.

En materia de control de la constitucionalidad, en Alemania y Argentina existe una figura -equivalente a un juicio de amparo- a través de la cual se pueden impugnar las decisiones de los poderes fácticos. Es un amparo contra actos de particulares y no de las autoridades. En español se traduce como eficacia frente a terceros de los derechos fundamentales. Para decirlo claro, es un mecanismo para limitar las consecuencias de las disposiciones de una televisora, radiodifusora, farmacéutica, iglesia, sindicato o partido político,

Mediante estos mecanismos el Poder Judicial coadyuvaría a democratizar la vida nacional y a empujar la transformación del país. El conservadurismo de los titulares de este sector, les hace pensar que con las tareas tradicionales que actualmente llevan a cabo ya se encuentran a la altura de las demandas de la sociedad en pleno siglo XXI.

De ninguna manera. Hace falta su aporte decisivo al proceso de transición política que vivimos, una total transparencia, mejor combate a la corrupción, abrirse a los ciudadanos y defender la Constitución General de la República. Y al hablar de la defensa de la Carta Magna, no me refiero



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a algo etéreo, sino a los derechos fundamentales de los mexicanos y del sistema democrático de este país.

* Doctor en Derecho, profesor de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho e investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Fue Consejero General del IFE y actualmente se desempeña como Diputado por el PT a la LXI del H. Congreso de la Unión.

Juárez y la IntervenciónFrancesa: La última defensade la independencia nacional

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JUÁREZ Y LA INTERVENCIÓN FRANCESA:LA ÚLTIMA DEFENSA DE LA INDEPENDENCIA NACIONAL

Mtro. J. Omar Ramírez Peraza*

El presente ensayo pone ante sus ojos el período más importante de la obra de Juárez y los liberales de la Reforma: la construcción del Estado moderno liberal. En la mente de estos hombres se fraguó

desde la concepción ideológica y política, hasta la misma idea de mercado. El desarrollo capitalista en México y Latinoamérica tuvo un proceso histórico inverso al que se dio en Europa. Mientras que en el viejo continente fue la ampliación de los mercados lo que propició la creación de los Estados nacionales, en nuestro país fue el mismo Estado el que se encargó de fomentar la creación del mercado. Por eso, hasta hoy, es promotor y sustento de la economía, lo cual deriva en una marcada dependencia de la sociedad mexicana hacia su propio Estado.

La intrincada y misteriosa personalidad de Juárez ha creado un mito a su alrededor, y su actitud impasible y circunspecta, guió a intelectuales y militares liberales del siglo XIX, al triunfo de la República sobre las bayonetas francesas, que auspiciaban el segundo imperio mexicano. Juárez se convirtió en un símbolo de la política y el nacionalismo mexicanos. Tan es así, que el zapoteca aparece en, por lo menos, uno de los tantos murales de los tres grandes pintores: Rivera, Orozco, y Siqueiros, como actor fundamental de nuestra historia.

La intervención francesa marcó el triunfo final de los liberales frente a los conservadores. Es la victoria de la sociedad laica, y la secularización del Estado. Se cumplió el objetivo de restablecer los principios democráticos del liberalismo.

Juárez y la Intervención Francesa:La última defensa de la independencia nacional


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I. La Convención de Londres.

Las fuerzas reaccionarias derrotadas no estaban liquidadas y mucho menos permanecían conformes con el triunfo liberal en la Guerra de Reforma. En su desesperación por cambiar el curso de los acontecimientos, tentaron a la suerte y coquetearon con las potencias europeas.

Mientras tanto, en el ámbito internacional, las presiones de los poderosos países de Europa que hostigaban al gobierno constitucional de Juárez, sobre querellas y deudas pasadas, crecían, sin importar si tenían justificación o no, pero aún más, resultaban arbitrarias e injustas a la luz de los acontecimientos en México.

Al final, sólo fueron pretextos esgrimidos a favor de una intervención armada, que sirviera para establecer algún tipo de monarquía auspiciada por España, Francia o Inglaterra. Asunto que con atingencia procuraban los conservadores. Juan Antonio de la Fuente, representante plenipotenciario del gobierno mexicano ante Francia, Inglaterra y España, no fue escuchado por ninguno de ellos.

Por otra parte, los gobiernos de los tres países se organizaron en torno a la denominada Convención de Londres que estableció que las tres naciones acordaban participar en una operación naval militar conjunta, frente a las costas de Tampico y Veracruz. Puestos de acuerdo, se procedió a firmar la mencionada Convención el 31 de octubre de 1861, por medio de la cual la reina Isabel de España, la reina Victoria de Inglaterra y el emperador Napoleón III (sobrino de Napoleón Bonaparte), se comprometían a adoptar las medidas necesarias para enviar al golfo, fuerzas de mar y tierra, combinadas, para ocupar posiciones militares del litoral, si fuese necesario, para el reclamo de sus deudas.

Después de varios encuentros entre los representantes de las naciones, los tres aliados publicaron un manifiesto colectivo dirigido a la nación mexicana en el cual aseguraban que venían animados de buenos y nobles deseos, a tender una mano comprensiva al pueblo, víctima de constantes



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guerras civiles y convulsiones que han agotado su vitalidad.1

La proclama no causó ninguna satisfacción al interior del gobierno constitucional, se le veía poco franca; pues mientras se quería evitar la sospecha de intervención, ésta se confirmaba por todo el aparato de guerra desplegado. A este efecto, invitaba a todos los plenipotenciarios, a pasar a Orizaba, para discutir y concluir, con los comisionados mexicanos, los convenios que aseguraran a las potencias aliadas la satisfacción de sus reclamaciones.

España e Inglaterra desistieron de su presión militar y llegaron a un acuerdo de principio, cosa que no sucedió con Francia, que no cejó en las exigencias al gobierno mexicano. Los planes de su gobierno se oponían a la conclusión de un acuerdo con México. El comisionado de Francia Saligny, presentó un ultimátum que resultaría inaceptable para los liberales. La nota enviada al presidente Juárez exponía las deudas y la falta de seguridad de sus conciudadanos. En su respuesta, el gobierno constitucional argumentaba que, como todos los pueblos obedecían al gobierno republicano, carecía de objeto la misión civilizadora del ejército francés, y aseguraba que todas las demandas serían atendidas sin necesidad del uso de la fuerza.

Eran tan claras las intenciones de Francia, que el mismo comisionado español, el general Prim lo advirtió en una carta dirigida a Napoleón III:

Vuestra Majestad rige los destinos de una gran nación, rica en hombres entendidos y valerosos, rica en recursos y brotando de entusiasmo siempre que se trata de secundar las miras de vuestra majestad. Harto fácil le será a v. m. conducir al príncipe Maximiliano a la capital y coronarlo rey, pero este rey no encontrara en el país mas apoyo que el de los jefes conservadores, quienes no pensaron establecer la monarquía cuando estuvieron en el poder, y piensan en ello hoy que están emigrados, dispersos, vencidos.2

1 Lilia Díaz, “El liberalismo militante”, en Historia General de México, El Colegio de México, México, p. 129.2 Fernando Benítez, Un indio zapoteco llamado Benito Juárez, Punto de Lectura, México, 2006, p. 234.



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El momento en que el gobierno mexicano negociaba los preliminares del Tratado de la Soledad, Francia rompió las negociaciones con el arribo de los refuerzos, muestra de que Napoleón III deseaba intervenir en México. La situación la veía desde el punto de vista de la expansión de los intereses de Francia en el mundo. México se convirtió en un botín político, como lo eran Argelia e Indochina, la idea era crear una potencia imperial, que compitiera con los ingleses.

Después de una acalorada discusión entre los ministros plenipotenciarios, éstos llegaron a la conclusión de romper la Convención de Londres y continuar cada uno con su propia política exterior. Al día siguiente se informó al gobierno constitucional de Juárez acerca de la ruptura, del reembarco de las fuerzas españolas e inglesas y del retroceso de los franceses a Paso Ancho, en Veracruz, conforme a lo pactado en los preliminares de La Soledad. Sin embargo, el ejército francés no quiso regresar después a sus naves, por el contrario, decidió avanzar hacia la Ciudad de México.

Juan Nepamuceno Almonte, (hijo natural de Morelos)3 y otros miembros influyentes del partido conservador llegaron a Veracruz proclamando su decisión de cambiar la forma de gobierno a México. Juárez expidió de inmediato un decreto el 25 de enero declarando traidores y forajidos a todos los mexicanos que colaborasen con los franceses, prestándoles auxilio de cualquier índole, además de fusilar a todo aquel que participara directamente con los invasores.4 Y por otro lado, autorizó a los gobernadores de los estados organizar guerrillas y utilizar con libertad los fondos públicos para resguardar a la nación. Este fue el inicio de una larga lucha por defender la soberanía de México frente al embate imperialista francés.

II. Juárez y la Guerra de Intervención Francesa.

La circunstancia no pudo ser mejor para los franceses. La coyuntura histórica abrió las puertas a la intervención, ya que en abril de 1861 3 Almonte fue el encargado, por parte del Partido Conservador, de negociar con Napoleón III la llegada de Maximiliano y Carlota, archiduques de Austria al trono de México.4 Brian Hamnett, Juárez. El Benemérito de las Américas, Editorial Biblioteca Nueva, Madrid, 2006, p.180.



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estalló la Guerra de Secesión en Estados Unidos. Esto permitió exponer el verdadero objetivo de Napoleón III, establecer un imperio sostenido y apoyado por los franceses. Para ello envió un ejército inicial de veinte mil hombres, que después superaría los 30 mil, al mando del General Lorencez. Entre 1861 y 1865, el proyecto mexicano era una prioridad para la política exterior gala, y en ese tiempo Francia era percibida como la principal potencia de la Europa continental.

La guerra se inauguró con un desastre militar para los hombres de Napoleón III, la famosa derrota del 5 mayo de 1862 en Puebla. Esta victoria de un ejército irregular frente a la máxima potencia militar europea, tuvo fuertes repercusiones en el viejo continente ya que ponía en evidencia las debilidades políticas y militares del segundo imperio francés, y cuestionaba la aventura mexicana del sobrino de Napoleón Bonaparte.

La victoria en Puebla, permitió al gobierno de Juárez, ganar tiempo y mantener el control de los valles centrales por un año más. Con ella se demoró el avance de las tropas invasoras hacia el interior del país, lo que sirvió para postergar su instalación.

El imperio mexicano se diseñó para dar expresión a las ideas políticas de Napoleón III al otro lado del Atlántico, en particular contener la política expansionista de Estados Unidos en México. El hombre llamado a ser Emperador de México fue Maximiliano, perteneciente a la dinastía de los Habsburgo, quién firmó los tratados de Miramar, junto con los conservadores mexicanos y Napoleón III, en los cuales se establecía claramente que la presencia militar francesa en México sería temporal, y mientras ayudase al establecimiento del imperio mexicano. Sin embargo, al mismo tiempo significaba la válvula de escape del emperador francés para retirarse en el momento conveniente, como finalmente ocurrió.

En septiembre de 1862, arribó a Veracruz el general Forey, para hacerse cargo de las operaciones militares y, poco después, en octubre, desembarcó el general Bazaine con más tropas francesas hasta alcanzar el número de treinta mil hombres.



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Napoleón III estaba decidido a establecer un gobierno imperial. Parte importante de la empresa francesa fue la firme intención de construir el canal transoceánico del Istmo de Tehuantepec, asunto muy polémico desde la firma de los tratados Mc Lane–Ocampo, que nunca llegaron a concretarse.

Después de la derrota del 5 de mayo en Puebla, la ciudad fue sitiada durante 62 días, y en el inter, el general Zaragoza enfermó y murió, por lo que el mando de las tropas federales quedó a la orden del general González Ortega, sin embargo, éste capituló el 17 mayo de 1863. Los franceses se prepararon para continuar su avance a la Ciudad de México, y ante tales hechos Juárez decidió abandonar la capital y trasladar su gobierno a San Luis Potosí.

El 10 de junio hizo su entrada el ejército invasor y al día siguiente decretó la formación de una Junta de Gobierno, que detentaría el Poder Ejecutivo, mientras se instalaba el imperio. La junta determinó que la nación adoptaría la monarquía moderada y hereditaria, a favor de un príncipe católico que tomaría el título de Emperador de México.

Mientras tanto Juárez expidió una circular para todos los gobernadores de los estados llamándolos a reunir toda clase de instrumentos de guerra para la defensa nacional. En Zacatecas, Jalisco, Guanajuato, San Luis Potosí, Querétaro, Michoacán, Durango y Chihuahua, se acumulaban elementos de resistencia. En tanto, en la Ciudad de México se conjuntaban las tropas francesas y conservadoras para formar un solo ejército. En julio de 1864, Forey fue nombrado Mariscal en Francia, y tuvo que volver y entregar el mando al general Bazaine.

El avance del ejército franco-mexicano hacia el interior del país casi no encontró resistencia para ocupar las principales poblaciones del centro. Juárez consideró que las tropas liberales no estaban aptas para detener el avance hacia San Luis Potosí, de un ejército que reunió cuarenta y cinco mil hombres. Por lo tanto, decidió trasladar su gobierno a la ciudad de Saltillo; tres días después de su partida, llegó Leonardo Márquez a la



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capital potosina. Así empezó el periplo del gobierno itinerante de Juárez.

El ejército franco-mexicano continúo su marcha hacia el norte y occidente del país ocupando Morelia, Guadalajara, Zacatecas y Aguascalientes, lo que aseguraba el control estratégico de las plazas más importantes del país. Ante tales acontecimientos los generales Manuel Doblado, Vidaurri y González Ortega, pidieron formalmente a Juárez que se separara del cargo de presidente como medio para negociar el fin de la intervención. Juárez se negó argumentando que no era su persona la atacada por los invasores y conservadores, sino la forma republicana de gobierno y él estaba resuelto a defender a las instituciones liberales, para lo cual tenía que permanecer al frente del gobierno. Así lo expresó:

Si yo fuera simplemente un particular, o si el poder que ejerzo fuera la obra de algún vergonzante motín, como sucedía tantas veces antes que la nación toda sostuviera a su legítimo gobierno, entonces no vacilaría en sacrificar mi posición, si de este modo alejara de mi patria el azote de la guerra.5

Cualquier componenda con el imperio implicaba chocar contra todo lo que Juárez defendió a lo largo de su carrera. Entraba directamente en conflicto con su pensamiento, ya que siempre creyó que había que desterrar esa “vieja costumbre de negociar con el crimen”.

Empujado por el avance de las tropas invasoras, Juárez volvió a cambiar la capital de la república a Monterrey. Al gobierno constitucional no le quedaba más que el control de Nuevo León, Coahuila, Baja California, Durango, Chihuahua, Sonora y Sinaloa; en el sur, Guerrero y Oaxaca, el resto del país estaba en manos de los franceses.

Las batallas entre ambos ejércitos proseguían, sin embargo, los triunfos en su mayoría eran para los imperialistas, pero no se podía hablar de una total derrota de los juaristas, pues cuando eran vencidos se dispersaban y posteriormente volvían a reunir sus fuerzas. Las tropas del general Bazaine 5 Rafael de Zayas Enríquez, Juárez, su vida / su obra, Editorial Sepsetentas, tercera edición, México, 1972, p. 239.



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ocupaban una inmensa parte del territorio, incluyendo las ciudades más importantes del centro, occidente y norte del país; pero el problema era dominar permanentemente los lugares ocupados. Juárez estaba convencido que con la invasión francesa y la implantación del imperio, la supervivencia del Estado soberano que emergió de la guerra de tres años estaba en riesgo absoluto. Tenía claro que la lucha era a morir porque así lo expresaba su propia naturaleza de sometimiento, a lo cual ni Juárez ni ningún otro patriota estaba dispuesto, por lo que la guerra se mantendría.

Esta era la situación militar en mayo de 1864, víspera de la llegada de Maximiliano a México. Habiendo aceptado el trono del imperio, el archiduque de Habsburgo estableció su gobierno con la colaboración de los conservadores. Además decretó la formación de un consejo de estado cuyo presidente fue José María Lacunza, junto con ocho consejeros y ocho auditores. Igualmente constituyó su gabinete particular, compuesto por hombres de diversas naciones que desconocían el idioma, costumbres y necesidades del país. Su primer error político fue éste, rodearse de personas que estaban desvinculadas de la realidad.

Otra labor fue intentar reconciliar a la clase política, y para ello buscó ganarse a los liberales moderados para la causa del imperio, en realidad Maximiliano no era conservador sino un liberal consumado. De hecho el desagrado que sentía por los conservadores se manifestó cuando el emperador mando fuera del país a sus dos jefes militares: Miramón y Márquez, al primero lo envió a Berlín para que estudiara técnicas militares y artillería; al segundo lo mandó como embajador plenipotenciario a Constantinopla, capital del Imperio Otomano. Ambos regresaron posteriormente a petición del mismo Archiduque para tratar de evitar la inminente caída del imperio.

Durante los dos primeros años, el imperio estuvo hostigado por la Iglesia ante la negativa de Maximiliano de rescindir las Leyes de Reforma con las que él estaba de acuerdo. Se negó a restablecer las órdenes religiosas; la exclusividad de la iglesia en la supervisión de la educación; el derecho



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eclesiástico de posesiones patrimoniales, así como el establecimiento de la religión católica como única. El propio Maximiliano era proclive a la tolerancia de cultos.

El nuncio apostólico, Pedro Francisco Meglia, llegó con la misión de anular todas las leyes que herían los derechos sagrados, declararlas inoperantes y sustituirlas por otras que repararan las injusticias cometidas en contra de la iglesia. La gestión fracasó y el rompimiento entre Maximiliano y los clérigos se consumó a mediados de 1865. Esto iría socavando los apoyos al imperio.

Otro asunto toral dentro de las preocupaciones del emperador lo constituyó la cuestión financiera. El primer préstamo realizado por Napoleón III se agotó casi todo en la Guerra de Intervención, así que el imperio estaba trabajando con números rojos. El gobierno francés otorgó un segundo préstamo por 70 millones de francos, sin embargo, Maximiliano era consciente de la necesidad de que el país generara sus propios recursos. Napoleón envío a dos ministros de finanzas, Bonnefonds y Langlis, para realizar reformas hacendarias, pero ambos corrieron la misma suerte, enfermaron y murieron.

La situación financiera del imperio era tan desesperante que en mayo de 1866, Maximiliano le expresó a Napoleón III que si no venían en su ayuda se declararía en quiebra y licenciaría a las tropas. Después de esto el emperador de los franceses resolvió darle al mexicano una subvención de 500 mil pesos mensuales para sobrellevar los gastos del imperio. Dos meses después se suspendió el pago al ver que no se podría sostener por mucho tiempo. La suerte estaba echada.

Juárez detectó con exactitud la falla de la estrategia del ejército franco-mexicano: su incapacidad para lograr el control de todo el país en una conquista veloz. Esto garantizó que, a pesar de las desventajas militares, los liberales aún mantenían viva la esperanza de recuperarse militarmente. No obstante, el avance de los franceses hacia el norte obligó a Juárez a mudar el gobierno de Chihuahua a Paso del Norte (hoy Ciudad Juárez),



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en 1865. Y afirmó:

Si el enemigo avanza hasta este pueblo, nos hará un favor, pues mientras más extiendan sus líneas de comunicaciones, más débiles se vuelven.6

Al iniciarse el año de 1866 Maximiliano se enteró de forma extraoficial de la próxima evacuación de las tropas francesas, lo que a la postre significaría su derrota. Napoleón tratando de anticiparse a un fracaso, ordenó la salida de sus ejércitos. Bazaine con toda intención retrasó la formación de un ejército imperial separado del francés con el que Maximiliano esperaba independizarse de la protección francesa.

Bazaine y otros comandantes franceses llegaron a ciertos acuerdos privados con Porfirio Díaz y otros generales liberales, para que permitieran el libre paso a sus tropas sin ser molestadas durante su retirada. Eso dejó en el abandono a las fuerzas imperiales, mal equipadas y con escaso entrenamiento, momento que aprovechó Maximiliano para repatriar a los generales Márquez y Miramón, a efecto de que lo asistieran en la guerra. Esta noticia animó también a las fuerzas republicanas, que veían en el inicio de la retirada el principio del fin de la guerra.

El regreso del ejército napoleónico dejó a Maximiliano abandonado a su suerte, así el período que corre de diciembre de 1866 a junio de 1867 se convirtió en la terminación del imperio. En medio de esta prolongación de la guerra entre conservadores y liberales, el archiduque de Austria tuvo que pagar con su vida el atrevimiento de crear un imperio auspiciado por Francia. III. Juárez y la caída del imperio.

Estos hechos ratifican la idea de que Maximiliano fue traído a engaños, porque todo resultó ser una sarcástica paradoja para los conservadores, cuando fueron confirmando poco a poco que las políticas del emperador favorecían más a los liberales, y no a los intereses particulares de los 6 Ralph Roeder, Juárez y su México, Tomo II, SEP, segunda edición, México, 1958, p. 306.



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reaccionarios.

Para fortuna de sus seguidores, Juárez siempre pudo contar con el apoyo de los estados del norte del país: Sonora, Sinaloa, Chihuahua y Durango, en los años más duros de la intervención, entre 1864 y 1865. Una sencilla explicación en torno a las raíces que echó el juarismo en el norte del país fue la prolongada presencia de Juárez en la zona.

La determinación de Juárez para mantenerse en el poder, no fue tanto por avidez, ni porque se creyese indispensable, sino por la profunda desconfianza que le provocaban sus correligionarios y militares liberales, propensos a pactar con el imperio. Juárez consideraba que sus generales eran poco honestos políticamente y no se habían distinguido mucho en el campo de batalla. Por otro lado, no se fiaba en que los políticos liberales rivales a él fuesen a hacer la guerra sin tregua a los franceses y al imperio.

Los franceses comenzaron a replantear su estrategia después del fin de la Guerra de Secesión en Estados Unidos. Bazaine decidió concentrar sus tropas en San Luis Potosí, lejos de la frontera norte. Dos cosas lo motivaron; la negativa del gobierno estadounidense a reconocer al imperio; y evitar cualquier incidente fronterizo que pudiera llevar a Francia a un conflicto armado con Estados Unidos.

La conclusión de la guerra civil en Estados Unidos hizo imperativo agilizar la evacuación del ejército francés, aún cuando no existía un peligro real de guerra entre los dos países. Para finales de 1865, la retirada se había convertido en una cuestión prioritaria. Napoleón quería que se fijara una fecha exacta para la salida e instaba a que fuera en enero de 1866, y que un año después fuera la etapa final de evacuación del ejército francés. Esto hizo todavía más apremiante que el gobierno de Maximiliano organizara el Ejército Imperial Mexicano como una fuerza capacitada para defender al imperio. Al mismo tiempo Juárez escribía:

El pánico se apodera de los imperialistas y los nuestros están cada vez más alentados con la convicción de que el triunfo de la República es ya



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indefectible y seguro. En toda la frontera renace la guerra de un modo imponente y satisfactorio.7

Maximiliano recibió un duro revés diplomático al no obtener por parte de los estadounidenses el reconocimiento del imperio. Al contrario, cuando finalizó la guerra civil en Estados Unidos, el presidente Andrew Johnson manifestó su resolución de no consentir que la voluntad del pueblo mexicano fuera “sofocada” por las bayonetas francesas.

En noviembre de 1865 el secretario de estado norteamericano Seward expresó claramente al cónsul en Nueva York que era:

Un hábito fijo del gobierno americano es no entrar en relaciones oficiales con agentes de partidos, en cualquier país, que estén en actitud de revolución contra la autoridad soberana del mismo, con la que Estados Unidos se encuentra en amistosa relación diplomática.8

Esto brindaba la certeza a los liberales, que si Estados Unidos intervenía, lo haría a favor de la república y no del imperio. Lo menos que se aseguraba era la neutralidad americana. Al partir el ejército francés, en marzo de 1867, el imperio apenas dominaba las ciudades de México, Puebla, Veracruz, Querétaro y Morelia, el resto del país estaba en manos de los juaristas.

La ciudad de Querétaro era el punto donde se reunirían las fuerzas imperiales para hacer frente al ejército de occidente comandado por Corona y al del norte dirigido por Escobedo. El ejército defensor de Maximiliano contaba con diez mil hombres. Mientras que Escobedo por sí solo tenía bajo su mando a veinte mil soldados.

El otro tema que se plantearon los franceses era si Maximiliano debería regresar a Europa o quedarse en México. Para el general Bazaine el imperio carecía de apoyo popular, la evacuación del norte era esencial y que Maximiliano debería poner coto a las pérdidas y regresar con los

7 Fernando Benítez, Op.cit., p. 329.8 Lilia Díaz, “El liberalismo militante”, en Historia General de México, El Colegio de México, México, p.155.



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franceses.

De la primavera de1866 al verano de ese mismo año, las fuerzas juaristas avanzaron por el norte del país. Ese mismo mes Napoleón le escribió una carta a Maximiliano diciéndole que en lo sucesivo sería imposible para Francia “ayudar a México “, ya fuera con hombres o dinero.9 A partir de esa fecha, la suerte para los liberales empezó a cambiar desde el punto de vista militar. Los franceses, en realidad, solo eran dueños del suelo que pisaban, pues sufrían continuamente los ataques de las guerrillas.

A Maximiliano siempre le fue antipático Bazaine, y desde octubre de 1866 solicitó a Napoleón que le ordenara regresar, aunque pronto tuviera el emperador que valerse por sí mismo. El emperador se negó la oportunidad de aprovechar el conocimiento experto del general francés sobre la naturaleza de la cuestión mexicana, y prefirió dejarse aconsejar por su comitiva y los conservadores que ocuparon el sitio dejado por los galos.

Maximiliano se dirigió hacia Orizaba, y ahí se detuvo para meditar sobre el tema de la abdicación. Pero su esposa Carlota lo detuvo mientras ella viajaba a Europa a negociar algún acuerdo con Napoleón III, pero la negativa de éste y las presiones conservadoras, más la influencia del padre Fischer, un jesuita alemán que era su confesor, lo persuadieron para que se quedara en México a dar la batalla. Incluso su madre la archiduquesa Sofía de Austria, le exigió a su hijo que hiciera “honor a su raza” y antes que volver a Europa como parte del equipaje del ejército francés, preferiría verlo sepultado bajo los escombros de su imperio, que doblegado a las exigencias de Napoleón III.10

Para este momento, Miramón y Márquez regresaron de su exilio “diplomático” en Europa, para reorganizar al ejército imperial y realizar un último intento por la causa conservadora. Ambos generales formaron tres ejércitos de diez mil hombres, ayudados con recursos de la iglesia y la aristocracia.

9 José Fuentes Mares, Juárez, los Estados Unidos y Europa, Edit. Grijalbo, México, 1983.10 Fernando Benítez, Op. cit., p. 331.



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A finales de enero de 1867, la famosa carroza negra que transportaba a Juárez, Lerdo e Iglesias, llegó a Zacatecas y ahí estuvo a punto de ser interceptada por Miramón, en un rápido ataque que éste propinó a la ciudad. Juárez y sus colaboradores abandonaron el carruaje y apenas lograron huir en caballo. Mientras tanto, al saber de la caída de Zacatecas, Maximiliano se imaginó a Juárez hecho prisionero, junto con su gabinete, y de inmediato giró la orden a Miramón para que en el caso de capturar al oaxaqueño y sus hombres, les aplicara consejo de guerra y se les juzgara por la ley que los proscribía, lo que significaba la muerte.11

Juárez y su grupo se encontraron con la noticia de que Maximiliano había ordenado su ejecución una vez capturados. Se ha argumentado que esta decisión del emperador, mucho influyó a la hora de ser capturado y juzgado, puesto que con esta actitud los imperialistas ponían la vara para medir la justicia de la guerra.

El general Mariano Escobedo emprendió el contraataque desde Zacatecas, y salió al paso de Miramón. En una tenaz lucha en la hacienda de San Jacinto, hizo retroceder al ejército de éste hasta la ciudad de Querétaro. Esta derrota desconsoló más a Maximiliano quien escribió una carta a su leal ministro Teodosio Lares, que entre otras cosas decía:

El imperio no tiene pues en su favor la fuerza moral ni la fuerza material; los hombres y el dinero huyeron de él y la opinión se pronuncia de todas maneras contra él. Las fuerzas republicanas, que injustamente se han tratado de representar como desorganizadas, desmoralizadas y solo animadas por el deseo de pillaje, prueban con sus actos que constituyen un ejército homogéneo, estimulado por el valor y la habilidad de su jefe y sostenido por la grandiosa idea de defender la independencia nacional.12

El 14 de enero de 1867, el ejército occidental del general Ramón Corona tomó la ciudad de Guadalajara. Posteriormente cayó Morelia, San Luis Potosí y Guanajuato. También para estas fechas a Cuernavaca entró

11 Ralph Roedor, Op. cit., p. 391 y Zayas Enríquez, Op. cit., p. 3.12 Zayas Enríquez, Op. cit., p. 274.



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Diego Álvarez, hijo del general Juan Álvarez.

La administración de Juárez dejó Zacatecas para colocar su sede en San Luis. Mientras tanto Maximiliano se fue a Querétaro para tratar de atajar el avance republicano. Antes de salir encomendó a Lacunza, presidente del Consejo de Ministros, promulgar su abdicación en caso de ser capturado. La salida de la Ciudad de México por parte del emperador austriaco, animó a Porfirio Díaz, que comandaba el ejército de oriente, para aprovechar la circunstancia y tomar primero la ciudad de Puebla, en donde se apostó para reunir más fuerzas, pues su objetivo era apoderarse de la capital del país, pero para ello necesitaba abastecerse y preparar el asedio.

Para entonces las tropas apostadas en torno a Querétaro, estaban al mando de Escobedo y Corona. Los dos generales liberales alcanzaron a reunir 40 mil hombres para sitiar la ciudad, donde dejaron atrapados a Maximiliano y sus generales Miramón, Márquez y Mejía, por más de 70 días. Márquez logró romper la línea enemiga para buscar apoyo en la Ciudad de México, pero se topó con la campaña que había lanzado Porfirio Díaz para hacerse de la capital del país. Esto privó a Maximiliano de la única esperanza de salvación, ya que Márquez quedó impedido de volver a Querétaro con refuerzos por la necesidad de tener que enfrentar a Díaz, quien se encontraba en Puebla con quince mil hombres dispuesto a atacar.

Mientras tanto en Querétaro Miramón y Mejía continuaban tratando de romper el cerco, sin embargo, la falta de víveres, los refuerzos que no llegaban y el tiempo, comenzaron a causar estragos; los alimentos escaseaban, y se recurría a préstamos forzosos impuestos a los habitantes de la ciudad para mantener a las tropas imperiales.

Al fin Querétaro cayó en manos de Escobedo, el 15 de mayo de 1867. Como anecdotario histórico vale decir que se sostienen dos versiones sobre la captura de la ciudad. La primera sustenta que fue el propio Maximiliano quien entregó la plaza por medio del coronel Miguel López, mientras que



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la otra versión argumenta que este oficial fue quien traicionó al emperador. Así lo explica Fernando Benítez: “Miguel López, coronel del regimiento de la emperatriz y favorito de Maximiliano, quien se encontraba al mando en el cerro de La Cruz, se entrevistó con Escobedo y le entregó su posición. Ocupado el convento de La Cruz la plaza estaba perdida.”13

Veinte años después, ante las constantes acusaciones de haber sido cómplice de López, el general Mariano Escobedo rompió el silencio y dijo que el emperador había enviado a López para solicitar que la única forma de evitar mayor derramamiento de sangre era abandonar la plaza, para lo cual sólo pedía salir en paz con las personas a su servicio y custodiado por el regimiento de la emperatriz hasta Tuxpan o Veracruz, donde lo esperaría un navío para llevarlo a Europa. Escobedo respondió tajante que el gobierno constitucional no aceptaba nada más que la derrota incondicional y la entrega de la plaza.14

IV. Juárez y la ejecución de Maximiliano.

Juárez dispuso que Maximiliano y sus generales Miramón y Mejía fueran juzgados conforme a la ley del 25 de enero de 1862 que condenaba a la pena de muerte a todo aquel que atentara contra la independencia nacional. El 24 de mayo, Maximiliano, Miramón y Mejía fueron trasladados al ex convento de las capuchinas donde comenzó su juicio ante un consejo de guerra. El destino del emperador y sus generales era ineludible. Juárez expresa:

A Maximiliano, Mejía y Miramón se les ha mandado a juzgar por Consejo de Guerra, conforme lo marca la ley de 25 de enero de 1862. Pudiera habérseles ejecutado con sólo la acreditación de la persona, por hallarse en caso expreso en la citada ley; pero el gobierno ha querido que haya juicio formal en que se hagan constar los cargos y las defensas de los reos. Así se alejará toda imputación de precipitación y encono que la mala fe quiera atribuirle.15

13 Fernando Benítez, Op. cit., p. 341.14 Ibíd. p. 344.15 Fernando Benítez, Op. cit., p. 351.



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En el teatro Iturbide de Querétaro se llevó al cabo el Consejo de Guerra donde se pidió que fueran fusilados por delitos contra la independencia y seguridad de la nación. Debemos recordar que Maximiliano firmó un decreto infame contra los liberales, criminalizándolos por el simple hecho de tener armas o no estar a favor del imperio. Nada parecía salvar la vida del austriaco, ni las suplicas de Víctor Hugo, poeta y escritor francés, quien escribió al presidente:

Juárez haced que la civilización dé un paso inmenso. Abolid sobre la faz de la tierra la pena suprema. ¡Que el mundo vea esta cosa prodigiosa! ¡Que la nación en el momento de aniquilar a su asesino vencido, reflexione que es hombre y le suelte y le diga: Tú eras el pueblo como los demás! ¡vete! Esta será Juárez vuestra segunda victoria.”16

El secretario de estado de los Estados Unidos, Seward, declaró lo siguiente después de dada a conocer la ejecución:

“El gobierno de los Estados Unidos simpatiza sinceramente con la República de México, y tiene gran interés en su prosperidad; más yo debo expresar la creencia de que la repetición de las severidades referidas enajenarían las simpatías enervando su acción. Se cree que tales actos con los prisioneros de guerra según se ha dicho, no pueden elevar el carácter de los Estados Unidos Mexicanos en la estimación de los pueblos civilizados, y tal vez perjudique la causa del republicanismo, retardando su progreso en todas partes.”17

Garibaldi, líder de la unificación territorial y política de Italia, hombre admirado por los liberales por su espíritu republicano, considerado casi un hermano de sangre, también abogaba por la ley limpia de sangre. Juárez respondió a todos estos argumentos así:

El gobierno de México obra por necesidad en esta ocasión, negando los sentimientos humanitarios de los que ha dado, y dará todavía, pruebas

16 Ralph Roeder, Op. cit., pp. 399 y 400.17 Zayas Enríquez, Op. cit., p. 276.



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incontables. La ley y la sentencia son inexorables ahora, porque así lo exige la seguridad pública. La tumba de Maximiliano y de los demás será la redención de otros extraviados.

El gobierno que ha dado ya numerosas pruebas de sus principios humanitarios y de sus sentimientos generosos, debe tener presente también, según las circunstancias de los casos, lo que exigen los principios de justicia y su deber con el pueblo mexicano.

Se criticó mucho en su momento la inflexibilidad de Juárez ante la vida del austriaco, sin embargo, las razones no eran personales, era Razón de Estado la que motivó a los liberales a no retroceder en la determinación de fusilar a Maximiliano. México tenía que dar una lección al mundo sobre la importancia del respeto a la independencia y la soberanía nacional, y dejar claro que el país no toleraría en un futuro más intervenciones.18

Una acérrima crítica sobre la personalidad de Maximiliano salió de la pluma de Rafael Zayas Enríquez, biógrafo de Juárez, quien a principios del siglo XX, describió así el carácter del emperador:

Maximiliano era el diletante19 de todos los diletantismos. Diletante en marina, en ciencias naturales, en música, en literatura y en política. Tenía ambición pero hasta como ambicioso era diletante, pues se contentaba con querer sin poner los medios. Frívolo, inconstante, amigo de la ostentación, inconsecuente, era incapaz de llevar a cabo una empresa ardua y dilatada.

Tuvo el don de errar constantemente. En vez de ser conservador, alardeó de ser liberal; en vez de quedarse en su país vino a México; en vez de dedicarse a la organización de su gobierno, el ejército y su partido en México y ganarse a los franceses y el clero, hizo todo lo contrario.20

18 Ralph Roeder, Op. cit., pp. 398 y 400.19 Se aplica a la persona que cultiva un arte por pasatiempo, sin capacidad suficiente para ejecutarlo seriamente. Se ha extendido con significado a otros campos y actividades, a veces con sentido peyorativo, aficionado, amateur. María Moliner, Diccionario del uso del español, Tomo I, Editorial Gredos, Madrid, 2007, p. 1043.20 Zayas Enríquez, Op. cit., p. 251.



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Durante el tiempo que duró el juicio, Maximiliano buscó una entrevista con Juárez que nunca se materializó, lo único que logró es que el zapoteca le diera tres días de gracia para arreglar sus asuntos personales. Momento que aprovechó el ex emperador para escribir una carta al papa por los errores cometidos como emperador católico, con esto renegaba de sus tenues ideas liberales.

Juárez nunca conoció al emperador en vida, sino hasta después de muerto, y como ya estaba escrito que no debían encontrarse, Maximiliano escribió al oaxaqueño felicitándolo por su triunfo en la guerra y exhortándolo a que aprovechara su sangre: Que mi sangre sea la última derramada, y dedicad esa perseverancia que habéis demostrado en defensa de la causa que acaba de triunfar.21

La ejecución se realizó a las seis de la mañana del 19 de junio de 1867, en el Cerro de las Campanas. Privándose de su última prerrogativa, Maximiliano cedió el lugar en el centro a Miramón, en homenaje a un buen soldado, y le dijo: general, un valiente debe ser respetado hasta por los soberanos, permitidme pues, que al morir os ceda el puesto de honor.22 Antes de la descarga de fuego el austriaco exclamó: Voy a morir por una causa justa, la de la independencia y libertad de México. ¡Que mi sangre selle la desgracia de mi nueva patria! ¡Viva México!23 Estas fueron las últimas palabras que pronunció antes de morir.

Juárez declaró que la muerte de Maximiliano era justa, necesaria, urgente e inevitable, pues así se ponía un ejemplo que garantizaría que México fuera respetado por las potencias europeas y se suprimiría el deseo de que otras naciones aventureras quisieran volver al país. Juárez pensaba que la clemencia era una debilidad. Bajo esta consideración, la vida del archiduque, en términos humanos, estaba más allá de todo miramiento, sobretodo cuando se trataba de restaurar la independencia y soberanía de la República.

21 Ralph Roeder, Op. cit., p. 403.22 Fernando Benítez, Op. cit., p. 357.23 Ibídem.



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La ciudad de México cayó en manos del general Porfirio Díaz el 21 de junio de 1867 y Veracruz el 27. Juárez salió de San Luis Potosí rumbo a la capital del país, en donde entró el 15 de julio para estampar la restauración de la República, satisfecho por haber cumplido con su palabra de defender la independencia, la integridad del territorio y la Constitución de 1857.

* Es licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Estudió maes-tría y doctorado en la Universidad Complutense de Madrid. Se desempeñó como investigador visitante en el Colegio de México (COLMEX) y fue colaborador del diario Milenio, en su edición nacional. Actualmente es analista en la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.


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EL DESAFÍO DE LAS BRECHAS

David Calderón*

A) RECAPITULANDO: AÚN LA MEDIOCRIDAD ES PRIVILEGIO

En Contra la Pared propusimos un esquema intuitivo y a la vez basado en evidencia: considerar las limitaciones de cantidad y calidad educativa, relacionarlas en su efecto —en su defecto— combinado

y darle rostro al déficit educativo: las generaciones heridas.

El diagnóstico, con los últimos datos disponibles, se confirma. En el informe del INEE sobre el derecho a la educación en México, presentado en la primera mitad de 2010, se consideran cuatro enfoques que compartimos: el derecho a la educación es derecho a acceso oportuno y trayectoria exitosa, es derecho a ser conducidos por maestros capaces en escuelas dignas, es derecho a lograr los aprendizajes previstos, es derecho a alcanzar la condición de aprender para la vida.

Con lo polémico que resultó la opción de Mexicanos Primero de desafiar la referencia mañosa a una supuesta cobertura universal y a los indicadores justificatorios de “eficiencia terminal”, el INEE hizo lo propio para examinar las trayectorias con el mismo procedimiento que se usó en Contra la Pared: trazar un seguimiento con el método de cohortes reconstruidas (mcr) y llegar a determinar con una aproximación robusta qué proporción de los niños y jóvenes de México completan la educación básica en el ciclo previsto (véase figura 1.1).

El Desafío de las BrechasEstado de la Educación en México 2010


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En resumen, la fotografía es muy semejante: apenas 62 de cada 100 inscritos acaban la primaria en los seis años previstos; 3 se pierden en el paso de primaria a secundaria, es decir, ingresan 59; este nivel es completado en los tres años previstos por sólo 45 de los 100 inscritos. Regresando a los 100 inscritos a primero de primaria en el ciclo 1998-1999, para fines del ciclo 2008-2009 tan sólo 65 terminaron la educación básica aún con dos años más de margen; es decir, adicionando el grupo que tomó diez y once años para completar el bloque de educación básica al grupo que concluyó en los nueve años continuos reglamentarios.

Los acercamientos son complementarios, pues el cálculo que presentó Mexicanos Primero en 2009 no partió de considerar a los inscritos como base 100 (o 1 000, en el caso del INEE), sino ya ajustar el doble efecto de los que no se inscribieron oportunamente y de incorporar también a los adelantados un año con respecto de la cohorte de referencia. Es decir, nosotros optamos por considerar la población absoluta en la edad normativa (seis años para iniciar la primaria), los nacidos en 1992 que iniciaron —debieron iniciar— su primaria en el ciclo 1998/1999, además

Figura 1.1 Trayectoria de la cohorte de matriculados 1998-1999

Fuente: Elaboración propia, a partir del Diagrama 2.3, Promoción, repetición y deserción en primaria y secundaria de la cohorte 1998/1999 y durante 11 ciclos educativos consecutivos. INEE 2010 a: 66.

Inscritos a primerode primaria:

1,000

Egresan de primariaen 6 años:

620Tras dos años:

871

Inscritos a primerode secundaria:

588

Egresan de secundariaen 3 años:

451Tras dos años

655


Tabla 1.1 Comparativo de cifras con el método de cohortesreconstruidas para trayectoria escolar, generación 2007-2008

El derecho a la educación en México Contra la Pared

Referente para el cálculo Cohorte de inscritos Cohorte demográfica

Primer año de primaria 100%(incluye atrasados, adelantados y en edad normativa)

89%(incluye adelantados y en edad normativa)

Egreso oportuno de primaria 62.0% 64.5%

Primer año de secundaria 58.8% 60.7%

Llegan a tercero de secundaria 49.2% 54.8%

Egreso oportuno de secundaria 45.1% 43.9%

Fuente: Elaboración propia a partir de INEE, 2010 a: 66 (Diagrama 2.3) y MP, 2009: 13 (Tabla 1.1).


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Figura 1.1 Trayectoria de la cohorte de matriculados 1998-1999

Fuente: Elaboración propia, a partir del Diagrama 2.3, Promoción, repetición y deserción en primaria y secundaria de la cohorte 1998/1999 y durante 11 ciclos educativos consecutivos. INEE 2010 a: 66.

Inscritos a primerode primaria:

1,000

Egresan de primariaen 6 años:

620Tras dos años:

871

Inscritos a primerode secundaria:

588

Egresan de secundariaen 3 años:

451Tras dos años

655

de los adelantados por un año en cada ciclo (Cfr. MP, 2009: 13). Nuestras estimaciones, comparadas con las del INEE, resultan como muestra la tabla 1.1.

El punto —argumentado desde dos estimaciones— es que menos de la mitad de los mexicanos tienen, hoy por hoy, la esperanza de estar en preparatoria a los 15 años de edad.

Las generaciones llegan diezmadas a la mitad en cuanto a su trayectoria escolar para iniciar el bachillerato. ¿Y la calidad? Como hemos sostenido, la calidad tiene muchos ángulos, pero el logro de los aprendizajes es imprescindible. En este año se presentarán los resultados de la prueba pisa 2009, pero a reserva de contar con ellos, EXCALE Matemáticas 2008 y ENLACE Matemáticas 2010 para tercero de secundaria siguen arrojando porcentajes de logro por debajo del básico o insuficiente en torno al 50%.

Estas dos evaluaciones estandarizadas no son iguales sino complementarias: ambas están basadas en la currícula oficial para

Tabla 1.1 Comparativo de cifras con el método de cohortesreconstruidas para trayectoria escolar, generación 2007-2008

El derecho a la educación en México Contra la Pared

Referente para el cálculo Cohorte de inscritos Cohorte demográfica

Primer año de primaria 100%(incluye atrasados, adelantados y en edad normativa)

89%(incluye adelantados y en edad normativa)

Egreso oportuno de primaria 62.0% 64.5%

Primer año de secundaria 58.8% 60.7%

Llegan a tercero de secundaria 49.2% 54.8%

Egreso oportuno de secundaria 45.1% 43.9%

Fuente: Elaboración propia a partir de INEE, 2010 a: 66 (Diagrama 2.3) y MP, 2009: 13 (Tabla 1.1).



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Matemáticas de tercero de secundaria, pero EXCALE tiene un diseño más preciso, matricial y muestral; ENLACE es global y censal, sujeto a variaciones para su representatividad por las condiciones de aplicación. Son aproximaciones al nivel de aprovechamiento que pueden demostrar los alumnos del grado correspondiente. En ambos casos, la escala en la que se distribuyen los resultados establece un umbral mínimo, por debajo del cual se identifica que el desempeño indica que no se están alcanzando los propósitos educativos del grado escolar evaluado en esos alumnos en concreto.

La figura 1.2 busca llamar la atención sobre el hecho de que —al llegar al ciclo final de la educación básica— la mitad de los alumnos muestran carencias que hacen temer por su posibilidad de seguir progresando, independientemente de si serán o no promovidos al egreso oficial.

Sigue ocurriendo que sólo la mitad completan la educación básica, y que, a su vez, sólo la mitad de ellos están logrando el mínimo desempeño esperado.

Figura 1.2 Porcentaje de alumnos en los niveles de desempeño para Matemáticas de tercero de secundaria, EXCALE 2008 y ENLACE 2010

Fuente: Elaboración propia con base en Sánchez y Andrade, 2009: 103; Figura 26 (EXCALE) y Comparativo Nacional 2006-2010descargado desde el sitio oficial http://enlace.sep.gob.mx/ba el 16/10/10 (ENLACE); por el redondeo de cifras, el global

es ligeramente mayor a 100% en este último caso.

52%

50.9%

27%

38%

19%

9%

2%

2.2%

Niveles de logro en EXCALE 2008

Por debajo del básico Básico Medio Avanzado

Niveles de logro en ENLACE 2010

Insu�ciente Elemental Bueno Excelente

EXCALE

ENLACE



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Figura 1.2 Porcentaje de alumnos en los niveles de desempeño para Matemáticas de tercero de secundaria, EXCALE 2008 y ENLACE 2010

Fuente: Elaboración propia con base en Sánchez y Andrade, 2009: 103; Figura 26 (EXCALE) y Comparativo Nacional 2006-2010descargado desde el sitio oficial http://enlace.sep.gob.mx/ba el 16/10/10 (ENLACE); por el redondeo de cifras, el global

es ligeramente mayor a 100% en este último caso.

52%

50.9%

27%

38%

19%

9%

2%

2.2%

Niveles de logro en EXCALE 2008

Por debajo del básico Básico Medio Avanzado

Niveles de logro en ENLACE 2010

Insu�ciente Elemental Bueno Excelente

EXCALE

ENLACE

Así, las generaciones siguen llegando heridas, pues aún es la cuarta parte de cada generación la que tiene posibilidades razonables de avanzar con resultados regulares. Como antes afirmamos, sin un cambio profundo en las actitudes, en los agentes y en reglas del sistema, los resultados tendrán sólo avances marginales en el tiempo.

Pero las generaciones heridas no son uniformes; para muchos su rotura, su costado abierto, es más profundo que estas ya de por sí alarmantes cifras. Lo veremos en detalle, pero aún la mediocridad de un logro de aprendizaje básico o elemental, para un numeroso grupo de niños y jóvenes mexicanos, puede considerarse un privilegio.

B) ¿QUÉ SON LAS BRECHAS? “BRECHA” COMO FRACTURA QUE EXCLUYE

El término “brecha” es un vocablo que refiere, en los estudios sociales, la distancia persistente entre distintos grupos de la población, especialmente en torno al acceso a servicios, al alcance de beneficios o al logro de determinadas metas. Se usa para destacar que las desigualdades son mayúsculas, y que implican una estratificación con escasos o nulos puntos intermedios.

En el mundo de habla inglesa están muy consolidadas las expresiones gap y divide, con la connotación de que, en el aspecto estudiado (por ejemplo, disponibilidad de Tecnologías de la Información o goce de beneficios del sistema público de seguridad social), la situación vigente presenta un abismo o corte entre grupos de la población, y que son necesarias medidas específicas para que esa situación no se convierta en una desigualdad crónica, generadora de nuevas dificultades sociales. Alude pues a una fractura, una discontinuidad en el tejido social.

En el español, la expresión “brecha” viene del léxico militar y se usó inicialmente para referirse a la rotura que un ejército buscaba hacer en el lienzo de una muralla para asaltar una plaza. El Diccionario de la Real Academia Española registra una acepción muy elocuente para nuestro



Rc et Ratio122

tema: “Resquicio por donde algo empieza a perder su seguridad.” (DRAE 2.0, tercera acepción). Para los fines de este capítulo, nos referiremos a “brechas educativas” sobre todo en el sentido de diferencias en el acceso, trayectoria, egreso y resultados educativos entre distintos grupos de población, llamando la atención sobre lo preocupante que resultan como exclusión o aislamiento de determinadas personas, y sobre la desventaja, fragilidad y daño que les aqueja debido a la dimensión y persistencia de esa segmentación.

Igualmente incorporaremos la noción latente de que, si bien las brechas son padecidas directamente por aquellos que reciben o alcanzan los beneficios menores, también a partir de esos resquicios la seguridad y el bienestar general quedan en riesgo: a través de cada brecha se pierden bienes colectivos y se presentan consecuencias estructurales negativas que limitan al conjunto entero; en nuestro caso, a todos los mexicanos.

Para los fines de este reporte, hagamos una sencilla tipología de brechas. El Primer Tipo son las brechas que separan a las mayorías de trayectorias completas y exitosas. Esa brecha ha quedado descrita en la argumentación sobre las generaciones heridas de México: unos pocos, uno de cada cuatro mexicanos puede aspirar a completar doce años de escolaridad. Las consecuencias a nivel país son desastrosas, en términos de desarrollo humano, justicia y prosperidad. La posibilidad de salud estable, de empleo digno e ingreso suficiente, de seguridad personal y patrimonial y de participación activa como ciudadano es un confín que pocos remontan si parten de un Capital Cultural reducido.

El Segundo Tipo son las brechas que separan los estratos educativos: la pertenencia étnica (indígena o no), la densidad y aislamiento de población (que define la diferencia entre escuela urbana y rural), la modalidad (que diferencia, por ejemplo, la secundaria general de la telesecundaria) y el sostenimiento (público o privado). Estas brechas, sobre las que se puede abundar, resultan particularmente hondas cuando se retrata la situación de los indígenas mexicanos. En el caso de los niños y jóvenes con discapacidad, ni siquiera hay información confiable,



Rc et Ratio 123

pero la experiencia cotidiana de las Unidades de Servicio a la Educación Regular (USAER) y de los Centros de Atención Múltiple (CAM) nos indican que los esfuerzos de inclusión e integración se encuentran desarticulados, aislados, pobremente financiados y con una sobrecarga que revela la poca profundidad del compromiso que el gobierno mexicano tiene con este grupo de la población. Las historias de éxito son conmovedoras por las barreras que se remontan en cada niño, pero se deben básicamente a la labor rayana en lo heroico que realizan los maestros y las familias en un entorno inadecuado y hostil.

El Tercer Tipo de brechas lo podemos ubicar en la gran desproporción que existe entre las prácticas de inversión, decisión y gestión del sistema, y el logro educativo que resulta. Una forma elocuente de abordarla es a través de tres vertientes: las brechas entre las entidades federativas de México, la brecha que separa la intensa política de transferencias condicionadas y el pobre éxito educativo, y la brecha entre la condición vigente de los maestros y la tarea asignada a ellos.

Finalmente, un Cuarto Tipo de brechas es la que divide a México del mundo. No sólo hay una gran distancia en cuanto a aprovechamiento escolar, que queda registrada en los resultados de los exámenes estandarizados y los indicadores de progreso escolar, sino especialmente en la visión, corresponsabilidad y urgencia con la cual otras naciones —en sus gobiernos, sus maestros, sus padres de familia y la sociedad civil— se proyectan hacia delante en cuanto a prioridad y esfuerzo aplicado al tema educativo.

¿CUÁNDO LA DIFERENCIA SE VUELVE BRECHA?

¿Bajo qué criterios se puede determinar que hay brechas en el campo educativo? ¿Cómo saber si tal o cual diferencia puede válidamente describirse como una brecha? En primer lugar, es necesario establecer un conjunto de referentes que sean pertinentes y relevantes. Hablar de brechas es sostener que hay una perspectiva de logro deseable, una métrica válida a lo largo de la cual se pueden identificar posiciones relativas de distintas



Rc et Ratio124

personas y grupos; es poder afirmar que hay cercanía y lejanía, mayor y menor distancia con respecto de una meta, fin u objetivo.

En el Sistema Educativo Nacional esas metas u objetivos son muchos, pero hay algunos muy consolidados y fáciles de comprender, aunque no necesariamente fáciles de medir. Aquí el marco normativo es muy importante: hay una declaración explícita y una secuencia de implicaciones lógicas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley General de Educación y en los compromisos internacionales signados por el Estado Mexicano que establecen las metas prioritarias.

La situación normal deseable es que todos los niños —sin importar su género, su origen étnico, su localidad, su condición económica o de salud, etcétera— accedan oportunamente a la educación básica, desplieguen una trayectoria continua por los grados escolares, egresen oportunamente y logren los aprendizajes previstos, aprendizajes que se expresan como competencias para la vida y eventualmente para continuar estudios más allá del noveno grado obligatorio (esto es, el tercero de secundaria).

Una restricción o déficit en el alcance de ese conjunto de metas es una falla. La intensidad y la frecuencia con la que esa falla ocurre es, en primera instancia, un elemento importante para calificar como insatisfactorio el desempeño del sistema y revisar sus reglas y sus prácticas; si la falla es intensa y frecuente, estamos delante de una deficiencia que no puede considerarse casual y anecdótica, sino estructural. Las brechas se revelan cuando se puede mostrar que, a pesar de que la deficiencia sea estructural y cruza todo el sistema, las fallas se acumulan en determinadas regiones y modalidades.

Los sistemas que aspiran a la cobertura universal, y tal es el mandato de la educación básica en México, necesitan de procedimientos regulares y generales, de un corpus mínimo de respuestas predeterminadas. Pero también, y ello es igualmente importante, un sistema inteligente tiene previstas condiciones de arranque diversificadas. En el proceso educativo,



Rc et Ratio 125

además de las comprensibles e irreductibles diferencias individuales de cada niño, hay un repertorio de alternativas que debe estar disponible para asegurar que los resultados finales —y de ser posible, los avances intermedios— sean equivalentes.

La generalización del servicio educativo público, podemos afirmar, no implica su completa homogeneización como algo deseable. Por el contrario, la investigación educativa ha puntualizado con cada vez mayor claridad que si ya desde los individuos encontramos pautas y ritmos diferenciados de aprendizaje, en las situaciones de más amplio aliento, como la diversidad cultural, o necesidades educativas especiales —como las que se relacionan con alguna condición de discapacidad— deben abordarse expresamente desde su diferenciación incluyente.

Por ello, se va haciendo más frecuente hablar de “resultados equivalentes”: se cumplen los propósitos educativos cuando hay pautas flexibles en los procesos y un aseguramiento de que, aun no siguiendo procedimientos idénticos, el valor de lo que se alcanza en dos alumnos, uno en el recorrido típico y el otro en uno ajustado, opera a favor de ellos con un impacto que puede considerarse de magnitud semejante.

Otro grupo de problemas está en la gestión de recursos escasos. Los sistemas educativos como el mexicano tienen una tendencia histórica de “irradiación” en la cobertura del servicio público, presente desde el nacimiento del sistema económico y político nacional y que no acabamos de transformar. Es decir, se tiende a gestionar desde las ciudades capitales una oferta que dispersa recursos y niveles escolares en círculos más o menos concéntricos, con los máximos favoreciendo al espacio desde donde se toman las decisiones. La escasez se resuelve en contra de los que más necesitan que el terreno se empareje.

Así, a lo largo del siglo xx en México se diseñaron arreglos que se creían temporales, emergentes y preparatorios a la llegada de los elementos “regulares”; por ejemplo, la presencia de jóvenes facilitadores que no



Rc et Ratio126

son docentes profesionales para atender comunidades aisladas, o bien, enfrentar la carencia de secundarias generales con modelos alternativos de bajo costo. La idea-fuerza era asegurar atención a todos, reconociendo que habría divergencias iniciales en el desempeño; en el fondo, la voluntad fue precisamente cerrar brechas.

Dicho esto, la gran tragedia de muchas focalizaciones para “poblaciones vulnerables” —como suele decirse en México— es que los resultados equivalentes brillan por su ausencia en buena parte de los casos. No sólo la resultante final indica que no se logra la meta, sino que desde el día uno de la intervención educativa el arreglo focalizado no aspira —ni en sus reglas, ni en sus insumos, ni en sus agentes— a ser una variedad del servicio educativo para alcanzar los mismos objetivos finales; se asume de entrada como un sistema paralelo, con aspiraciones modestas y casi remediales. En resumen, desenfoques en el diseño y falta de responsabilidad en la implementación pueden derivar en que la variedad de opciones y la focalización en la atención aleje las oportunidades en lugar de acercarlas. Sin que sea intencional, consolidan una fragilidad como exclusión y funcionan a la inversa de la justificación que les dio origen: aseguran la brecha o incluso la ahondan.

ASOMÁNDOSE A LA BRECHA

Para dar visibilidad a lo señalado en estos primeros apartados, vayamos a ejemplos puntuales que ilustren claramente la presencia de brechas educativas. Para aproximar una medida del logro educativo en México, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación diseñó una prueba estandarizada llamada EXCALE, que con un cuidadoso diseño de matrices, capta el despliegue de conocimientos, habilidades y destrezas previstos en el currículum obligatorio de distintos grados escolares, cubriendo las asignaturas del programa vigente.

Según los aciertos que obtiene la muestra de estudiantes, muestra representativa para cada una de las 32 entidades de la República, se puede ubicar a los estudiantes en una escala de desempeño de 200 a

Figura 1.3 Distribución de las escuelas según su puntaje en EXCALECiencias Naturales y el Capital Cultural Escolar, tercero de primaria 2006.

Fuente: Backhoff et al., 2007b: 95

Capital Cultural Escolar

Indígena

Rural

Urbano

Privado

Med

ida

en C

ien

cias

Nat

ura

les

350

400

450

500

550

600

650

–2,5 –2 –1,0 –1 –0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5



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Figura 1.3 Distribución de las escuelas según su puntaje en EXCALECiencias Naturales y el Capital Cultural Escolar, tercero de primaria 2006.

Fuente: Backhoff et al., 2007b: 95

Capital Cultural Escolar

Indígena

Rural

Urbano

Privado

Med

ida

en C

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cias

Nat

ura

les

350

400

450

500

550

600

650

–2,5 –2 –1,0 –1 –0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

800 puntos, con una media de 500. Además de la prueba, se aplican cuestionarios de contexto para contar con información sobre las familias, escuelas y comunidades de los estudiantes, a propósito de factores que pueden incidir en su aprovechamiento escolar.

De este modo, el INEE elabora un indicador de “Capital Cultural” que sintetiza aspectos del ámbito inmediato de los alumnos: expectativas de los padres sobre el grado escolar al que aspiran que su hijo llegue, escolaridad de padre y madre, disponibilidad de libros e internet, todo ello graduado en escalas que resultaron significativas. (Cfr. Backhoff et al. 2007a: 26-28).

Con el promedio de Capital Cultural de los alumnos por escuela, se obtiene el indicador CCE, que se puede cruzar contra los puntajes y niveles de logro de los estudiantes. La gráfica que resulta para el caso de tercero de primaria, Ciencias Naturales, 2006, es la siguiente:



Rc et Ratio128

Como puede observarse, los cuatro grupos graficados ubican a los alumnos de las entidades según el “estrato” al que pertenecen (primaria indígena, primaria pública en localidad rural, primaria pública en localidad urbana, primaria privada). Los grandes promedios nacionales y aún los promedios por entidad no permiten identificar las significativas diferencias de desempeño de los niños según el tipo de escuela a la que acuden.

La brecha aparece ante nuestros ojos cuando notamos que no hay una distribución mixta: ni se mezclan los puntos de colores en la diagonal, ni la línea es horizontal, de forma que indicara la diferencia de los rasgos de hogar y familia de origen, pero sin menoscabo de un logro de parecida magnitud. Por el contrario, una descripción adecuada de lo que significa la empinada diagonal sería decir que el logro más alto de un estrato es cercano o incluso todavía inferior al logro más bajo de otro.

Apenas entre rural y urbana hay algunos casos de traslape, pero la distribución apunta a un trazado de fronteras que separa. Al considerar el puntaje y el CCE, se cumple la definición operativa que ofrecimos la inicio de este capítulo: las desigualdades son mayúsculas e implican una estratificación con escasos o nulos puntos intermedios.

Las correlaciones indican que los estudiantes de determinado Capital Cultural se agrupan en escuelas, es decir, que el logro que se alcanza en cada modalidad está condicionada por los alumnos que asisten a ella, y no al revés. Más adelante lo argumentaremos con amplitud, pero afirmamos que la mayoría de las escuelas en México no genera la diferencia de resultados; dicho de otro modo, la diferencia la lleva el estudiante a la escuela con el Capital Cultural de su casa y la escuela se conforma a esa diferencia, sin aportar lo suficiente para promover un logro educativo de magnitud semejante a los de alumnos con puntos de partida más favorables.

Ahora bien, dado que el proceso educativo es dinámico, una intervención sólida de parte de la escuela debería reducir la brecha en el tiempo, de manera que los condicionamientos de origen fuesen año tras año



Rc et Ratio 129

menos severos. Con un sistema efectivo, deberían suceder dos cosas: primera, la relación entre resultados y estrato debería ser menos marcada en los mismos niños conforme avanzan en ciclos escolares (es decir, más años en la escuela deberían significar, para cada niño que parte de los niveles de logro inferior, un progreso hacia resultados más altos), y segunda, el sistema debería consolidar sus prácticas y llevar a los niños del mismo grado a mejores resultados (la generación más reciente debería obtener un mejor resultado que la anterior).

Si revisamos los resultados como se presentan abajo, en la tabla 1.2, veremos ya el concentrado que ilustra lo que antes afirmamos: en el tiempo, sin reformas, la mejora es marginal. En los resultados de EXCALE Matemáticas para tercero de secundaria hay una ligera tendencia, que no brecha, a favor de las mujeres. A pesar de que para tercero de secundaria ya se ha expulsado a casi la mitad de la generación y, dado lo que vimos en la distribución de la gráfica de la figura 1.3 en la que 52% de los estudiantes obtienen “por debajo del básico”, el drama se reedita cuando se confirma que las modalidades se distribuyen el logro en forma que sólo ligeramente cambia los antecedentes en primaria de los estudiantes.

De los alumnos que asistieron a primarias rurales e indígenas, si tienen la fortuna de continuar en la escuela, la mayoría acudirá a las telesecundarias. Si llegaron a tener una trayectoria con aprendizajes mediocres, el contacto con el siguiente nivel no los eleva en la mayor parte de los casos: no se cierra la brecha en aprendizajes. La distancia que separa los resultados del estrato Privada y los demás es un abismo de más del doble de la dimensión; su lejanía de Telesecundaria es sumamente preocupante.

Tampoco pasa que la brecha se cierre entre las modalidades: permanecen prácticamente estáticas en la relación que guardan entre sí para favorecer el logro educativo. La tabla 1.2 se concentra en los resultados de Matemáticas en el último año de la escolaridad básica: es un resumen de lo que en la escuela se puede lograr al concluir la obligación explícita del Estado mexicano. Hay una leve mejoría al interior de los estratos, pero el resultado global nacional es prácticamente igual tras tres años que median



Rc et Ratio130

una aplicación y otra, entre 2005 y 2008.

Para concluir este primer asomo a lo hondo de la brecha, consideremos entonces con honestidad que la escuela mexicana de nivel básico funciona como espejo de lo que rodea a los estudiantes, pero no como propulsor que les acerque al firmamento.

Con dolor, hay que asomarse a la brecha para trabajar en cerrarla: La inequidad en la distribución del aprendizaje está relacionada con las desigualdades socioeconómicas y socioculturales que, por desgracia, el SEM [Sistema Educativo Mexicano] reproduce con mucha fidelidad. Por esta razón la variable CCE de los estudiantes y de sus escuelas explican la mayor parte de las diferencias educativas en nuestro país, independientemente del tipo de servicio educativo que reciba el estudiante y de la entidad federativa donde se ubique el centro escolar. (Backhoff y Larrazolo, 2010:17).

Tabla 1.2 Porcentaje de alumnos en nivel insuficiente en Matemáticas, EXCALE 2008

Estrato escolar

3° de secundaria

2005 2008

Hombres Mujeres Hombres Mujeres

% (ee)1 % (ee)1 % (ee)1 % (ee)1

General 48.8 (1.2) 51.3 (1.5) 48.7 (2.2) 52.2 (2.5)

Técnica 50.8 (0.9) 51.9 (0.9) 52.8 (1.5) 54.9 (1.5)

Telesecundaria 60.9 (1.2) 63.0 (1.3) 61.8 (2.1) 62.0 (1.8)

Privada 24.0 (0.9) 23.1 (1.1) 23.2 (2.6) 25.8 (2.0)

Nacional 49.7 (0.6) 51.7 (0.8) 50.6 (1.2) 53.1 (1.3)

Fuente: INEE, 2010b: Indicador RE01-A3a

La población indígena de México representa entre 7 y 10% de la población total del país; prácticamente la mitad de ellos viven en extrema pobreza, mientras que los mexicanos no indígenas que comparten su situación son menos de 20%. La condición educativa de los adultos indígenas es en extremo limitada: 55% no asistieron a la escuela o no completaron la primaria, siendo el promedio nacional para ese mismo indicador de 29%. Cuando consideramos el otro extremo de años de escolaridad, y revisamos la población con al menos un año de educación superior, la distancia se cuadriplica: apenas 3% de los indígenas logran acceder a ese nivel, contra el 15% de los mexicanos no indígenas. A diferencia de la tendencia general, en la que es más frecuente que las mujeres alcancen proporciones mayores de alfabetismo o logren completar más años de escolaridad que los varones, 4 de cada 10 indígenas adultas son analfabetas (en la población general, sólo es una de cada diez y dos de cada diez para los indígenas varones); su escolaridad promedio es de 4 años (comparada con los 8 años del promedio nacional para las mujeres, y los más de 5 de los indígenas varones). Todavía en estas épocas, con datos de 2009, una de cada dos jóvenes indígenas de 15 a 24 años se dedican de tiempo completo a labores domésticas, y sólo una de cada cinco sigue estudiando, en ese mismo grupo de edad.

La fragilidad se adensa cuando consideramos la dispersión, la poca vocería política en favor del desarrollo auténtico de las diversas etnias y —como ha documentado Rodríguez, 2009— las decisiones de política educativa focalizada han sido subfinanciadas, condicionadas por la corrupción y finalmente descuidadas en grado mayúsculo en la implementación para asegurar su eficacia y la mejora continua.

En diciembre de 2007, el INEE presentó una investigación que reveló, con suficiente y cuidada evidencia, que los niños indí-genas tienen mejores resultados si acuden a escuelas rurales, por encima de lo que logran cuando asisten al subsistema de educación indígena. Con los mismos contextos de marginación, se comprueba que el arreglo ajustado acaba convir-tiéndose en una desventaja. Vale la pena citar una afirmación impactante: Si las desigualdades de aprendizaje entre los estudiantes indígenas de escuelas rurales y escuelas indígenas no se explican por las diferencias socioeconómicas de los estudiantes ni por las disparidades de los recursos de las escuelas, cabe preguntarse cuáles pueden ser los factores detrás de esas desigualdades. La pregunta cobra particular relevancia porque pareciera ser de sentido común que los estudiantes aprenden más cuando en la escuela se utiliza su lengua materna. (Treviño 2007: 61)

El autor profundiza, a continuación, acerca de cómo el arreglo institucional no ha sido pertinente: ni el bilingüismo ni la multiculturalidad han sido implementadas en forma adecuada y consistente. Pero el punto en donde las fragilidades se concentran, como también nosotros hemos venido insistiendo, es el maestro: la calidad docente es el recurso que más consistentemente se relaciona con el aprendizaje y tiene un impacto más fuerte en las escuelas indígenas. Los docentes que asisten a clase, llegan a tiempo y son capaces de producir un ambiente intelectualmente desafiante producen mayo-res niveles de aprendizaje entre los alumnos. […] no necesariamente todos los docentes están cumpliendo con lo mínimo que podrían aportar para que sus alumnos aprendan. Por otro lado, los docentes de las escuelas rurales mantienen ven-taja en la formación inicial en servicio por sobre los de escuelas indígenas. (Treviño, 2007: 63)

Vale la pena revisar la experiencia de países con altos desempeños educativos y su compromiso con resultados equiva-lentes para poblaciones indígenas. El caso finlandés, con los niños lapones comparados con la mayoría de coetáneos fino-ugrios, o el caso neozelandés, con importantes poblaciones maoríes y de isleños del sur conviviendo con sus pares de origen anglo, no han sido pretexto para que los gobiernos y la sociedad se comprometan en una intensa agenda de cum-plimiento del derecho a aprender y el esfuerzo por alcanzar resultados equivalentes.

En México, las historias de éxito, siendo ejemplares pero también sumamente excepcionales, demuestran que los niños indígenas tienen toda la capacidad para alcanzar los mayores grados académicos y los mejores resultados de apren-dizaje. Sobre todo, tienen el mismo derecho que el resto de los niños mexicanos y de todo el mundo para hacerlo. Si quisiéramos sintetizar el cruce de brechas —ingreso, escolaridad de padres, probabilidad de avance normativo, accesibili-dad de la escuela, formación y calidad docente— la niña de nuestra portada, una niña real de Oaxaca, es el retrato de ellas.

Fuente: Elaboración propia con base en Treviño, 2007; Rodríguez, 2009; CONAPO, 2010

Cuadro 1.1 Una brecha abismal: la población indígena de México



Rc et Ratio 131

Tabla 1.2 Porcentaje de alumnos en nivel insuficiente en Matemáticas, EXCALE 2008

Estrato escolar

3° de secundaria

2005 2008

Hombres Mujeres Hombres Mujeres

% (ee)1 % (ee)1 % (ee)1 % (ee)1

General 48.8 (1.2) 51.3 (1.5) 48.7 (2.2) 52.2 (2.5)

Técnica 50.8 (0.9) 51.9 (0.9) 52.8 (1.5) 54.9 (1.5)

Telesecundaria 60.9 (1.2) 63.0 (1.3) 61.8 (2.1) 62.0 (1.8)

Privada 24.0 (0.9) 23.1 (1.1) 23.2 (2.6) 25.8 (2.0)

Nacional 49.7 (0.6) 51.7 (0.8) 50.6 (1.2) 53.1 (1.3)

Fuente: INEE, 2010b: Indicador RE01-A3a

La población indígena de México representa entre 7 y 10% de la población total del país; prácticamente la mitad de ellos viven en extrema pobreza, mientras que los mexicanos no indígenas que comparten su situación son menos de 20%. La condición educativa de los adultos indígenas es en extremo limitada: 55% no asistieron a la escuela o no completaron la primaria, siendo el promedio nacional para ese mismo indicador de 29%. Cuando consideramos el otro extremo de años de escolaridad, y revisamos la población con al menos un año de educación superior, la distancia se cuadriplica: apenas 3% de los indígenas logran acceder a ese nivel, contra el 15% de los mexicanos no indígenas. A diferencia de la tendencia general, en la que es más frecuente que las mujeres alcancen proporciones mayores de alfabetismo o logren completar más años de escolaridad que los varones, 4 de cada 10 indígenas adultas son analfabetas (en la población general, sólo es una de cada diez y dos de cada diez para los indígenas varones); su escolaridad promedio es de 4 años (comparada con los 8 años del promedio nacional para las mujeres, y los más de 5 de los indígenas varones). Todavía en estas épocas, con datos de 2009, una de cada dos jóvenes indígenas de 15 a 24 años se dedican de tiempo completo a labores domésticas, y sólo una de cada cinco sigue estudiando, en ese mismo grupo de edad.

La fragilidad se adensa cuando consideramos la dispersión, la poca vocería política en favor del desarrollo auténtico de las diversas etnias y —como ha documentado Rodríguez, 2009— las decisiones de política educativa focalizada han sido subfinanciadas, condicionadas por la corrupción y finalmente descuidadas en grado mayúsculo en la implementación para asegurar su eficacia y la mejora continua.

En diciembre de 2007, el INEE presentó una investigación que reveló, con suficiente y cuidada evidencia, que los niños indí-genas tienen mejores resultados si acuden a escuelas rurales, por encima de lo que logran cuando asisten al subsistema de educación indígena. Con los mismos contextos de marginación, se comprueba que el arreglo ajustado acaba convir-tiéndose en una desventaja. Vale la pena citar una afirmación impactante: Si las desigualdades de aprendizaje entre los estudiantes indígenas de escuelas rurales y escuelas indígenas no se explican por las diferencias socioeconómicas de los estudiantes ni por las disparidades de los recursos de las escuelas, cabe preguntarse cuáles pueden ser los factores detrás de esas desigualdades. La pregunta cobra particular relevancia porque pareciera ser de sentido común que los estudiantes aprenden más cuando en la escuela se utiliza su lengua materna. (Treviño 2007: 61)

El autor profundiza, a continuación, acerca de cómo el arreglo institucional no ha sido pertinente: ni el bilingüismo ni la multiculturalidad han sido implementadas en forma adecuada y consistente. Pero el punto en donde las fragilidades se concentran, como también nosotros hemos venido insistiendo, es el maestro: la calidad docente es el recurso que más consistentemente se relaciona con el aprendizaje y tiene un impacto más fuerte en las escuelas indígenas. Los docentes que asisten a clase, llegan a tiempo y son capaces de producir un ambiente intelectualmente desafiante producen mayo-res niveles de aprendizaje entre los alumnos. […] no necesariamente todos los docentes están cumpliendo con lo mínimo que podrían aportar para que sus alumnos aprendan. Por otro lado, los docentes de las escuelas rurales mantienen ven-taja en la formación inicial en servicio por sobre los de escuelas indígenas. (Treviño, 2007: 63)

Vale la pena revisar la experiencia de países con altos desempeños educativos y su compromiso con resultados equiva-lentes para poblaciones indígenas. El caso finlandés, con los niños lapones comparados con la mayoría de coetáneos fino-ugrios, o el caso neozelandés, con importantes poblaciones maoríes y de isleños del sur conviviendo con sus pares de origen anglo, no han sido pretexto para que los gobiernos y la sociedad se comprometan en una intensa agenda de cum-plimiento del derecho a aprender y el esfuerzo por alcanzar resultados equivalentes.

En México, las historias de éxito, siendo ejemplares pero también sumamente excepcionales, demuestran que los niños indígenas tienen toda la capacidad para alcanzar los mayores grados académicos y los mejores resultados de apren-dizaje. Sobre todo, tienen el mismo derecho que el resto de los niños mexicanos y de todo el mundo para hacerlo. Si quisiéramos sintetizar el cruce de brechas —ingreso, escolaridad de padres, probabilidad de avance normativo, accesibili-dad de la escuela, formación y calidad docente— la niña de nuestra portada, una niña real de Oaxaca, es el retrato de ellas.

Fuente: Elaboración propia con base en Treviño, 2007; Rodríguez, 2009; CONAPO, 2010

Cuadro 1.1 Una brecha abismal: la población indígena de México

En síntesis, la intervención sucumbe ante el peso del contexto.



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C) ¿POR QUÉ SE PRODUCEN Y REPRODUCEN LAS BRECHAS? Las brechas ya estaban ahí, pero ¿qué hacemos?

Hagamos un balance preliminar: las brechas indican situaciones de diversidad que se traducen en inequidad, fallas persistentes con gravedad localizada. Así como no se puede dar marcha atrás a la historia, y hacer abstracción de los procesos que condujeron a las grandes distancias en el ejercicio al derecho a la educación que separan a los niños indígenas de los demás, a las modalidades educativas, a las entidades federativas y a México de los países desarrollados, tampoco puede dejarse de lado que el hecho que el rezago, como insiste con gran sabiduría Carlos Muñoz Izquierdo, se refuerza o se remonta básicamente en cada aula.

El peso del contexto actualmente prevalece sobre la intervención educativa, y la escuela deja de funcionar como ecualizador social y estrategia de Estado para redistribuir las oportunidades vitales de las nuevas generaciones. La escuela pública tiene precisamente su fundamento en la conciencia de que, al tener cada niña y niño el mismo derecho, se exige concentrar el esfuerzo social para que el desarrollo de capacidades signifique igualdad de oportunidades. ¿Dónde está la clave? ¿Por qué no estamos llegando? Porque en el Sistema Educativo Mexicano se desatiende o inhibe los factores que favorecen la equivalencia, y porque no se ligan procesos con resultados.

A nuestro juicio, las brechas no se superan por una multitud de factores; pero podemos agruparlos en tres grandes rubros: tenemos un problema práctico para facilitar el acceso, coordinar las políticas y orientar la relevancia. Tenemos un problema político, porque la compensación para los niños y jóvenes está definida por reglas de ventaja entre los adultos. Finalmente tenemos un problema cultural enorme, pues la ignorancia no culpable y la complacencia —esa ya no tan inocente— favorece una “invisibilidad” de las brechas; ya nos acostumbramos a verlas como algo normal, imbatible, objeto, si acaso, de resignación.



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La baja expectativa de la sociedad en general y de algunos padres y maestros favorece un ambiente de “demanda no cualificada”: la oferta de la escuela puede ser mediocre o francamente inequitativa, pero no hay incentivos a cambiar porque no hay presión social organizada y sistemática, y los esfuerzos puntuales en ese sentido, la presión crítica y leal puede ser construida por los políticos, airadamente, como expectativas injustas, urgencias desubicadas, demandas sin suficiente conocimiento. Pedir cambio educativo en México, con energía y contundencia, se plantea para los actores tradicionales como ataque personal, agenda oculta o se desestima con algún otro expediente. Si la crítica de los actores emergentes puede “voltearse” como descalificación, se buscará aislar y desacreditar las demandas de cambio. Veámoslo más a detalle.

LAS TRANSFERENCIAS: EL CIERRE QUE NO LLEGA

Evidentemente, como ha argumentado Rafael Vidal —no como pretexto, tal como hacen los políticos— lo primero es que cada niña llegue a la escuela. Sin escuela, las posibilidades de aprender se reducen dramáticamente, pues aunque el mundo contemporáneo se mueve cada vez más en la combinación de lo digital, lo presencial y el autoaprendizaje, nunca hay que olvidar que la escuela con jornada regular sigue siendo la columna vertebral de la sociedad del conocimiento. Para ilustrar cómo enormes esfuerzos técnicos, económicos y de compromiso de extraordinarios funcionarios no alcanzan a cerrar las brechas con suficiencia, por los aspectos de coordinación y relevancia, revisemos brevemente el Programa Oportunidades.

El programa Oportunidades es uno de los más estudiados y replicados en el mundo, como modelo de atención compensatoria a través de la entrega de transferencias condicionadas. Un argumento sólido en torno al papel de la educación de calidad como condición de un cierre consolidado de las brechas se puede extraer del tope que, de un tiempo a esta parte, alcanzó el ciclo previsto de beneficios de Oportunidades; una barrera que no se supera sólo con el incentivo económico.



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De hecho, de los cinco principales indicadores de resultado del Programa, cuatro están referidos a Educación: que los becarios alcancen más años de escolaridad, comparativamente a sus padres (ya en 2005, los becarios de 20 años habían alcanzado una diferencia a favor de 2.4 años más que sus padres); que los beneficiarios se gradúen a los 15 años de secundaria; que se alcance 69% como porcentaje de becarias que pasan a Educación Media Superior con respecto del global nacional de mujeres (el resultado más reciente indica una caída en el logro desde 2007, pasando de 5.37 a 2.45 en la actualidad); se espera que el 60% de becarios de secundaria pasan a bachillerato (y el dato de este año apenas va por 41.4%). Por otro lado, de los cinco indicadores principales de servicios y gestión, uno es también referido a metas educativas: se registra qué proporción de ex becarios de Educación Media Superior pasan a Jóvenes con Oportunidades (becas para estudios universitarios); en 2009 la cifra que se alcanzó fue superior a 49%, pero ya se traía más de 70% en tres años consecutivos anteriores. Según la posición de los evaluados, la caída se debió a que en el primer semestre 2009 cambiaron las reglas para hacer llegar las becas en forma más eficiente, pero los apoyos se suspendieron esos seis meses.

El Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2009-2010 coincide en reconocer que el componente educativo es el más problemático del programa: A pesar de los buenos resultados, se observa que algunos indicadores en el área educativa no muestran mejoría en los últimos 2 o 3 años, que conviene revisar con detenimiento. Particularmente se recomienda profundizar en el análisis del porcentaje de becarias en educación media superior, que si bien sigue siendo favorable entre la población beneficiaria, muestra una caída importante en 2009; otro dato que se sugiere investigar con más detalle es la tasa de terminación de becarios en la educación básica, que se ha mantenido estable en alrededor de 69% en los últimos tres años. (CONEVAL, 2010:18).

Estas insatisfactorias y casi inexplicables situaciones apuntan, a nuestro juicio, a la realidad de que las familias que reciben los apoyos pueden tener aún importantes reticencias contra lo que se logra en la escuela. Pareciera



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que esos déficits justo en las etapas culminantes, en las que se espera el máximo despliegue de fortalecimiento del beneficiario, en las que se quiere devolverle ya la conducción de su vida sin estar condicionado al incentivo inmediato, indican en los jóvenes y sus familias la convicción de que la escuela queda corta para cumplir lo que ofrece.

Valdría la pena que Oportunidades se convirtiera en una instancia adicional para generar elementos de evaluación para el Sistema Educativo Nacional. Por un lado, serviría para entender mejor por qué el joven o su familia prefieren perderse el estímulo: ¿son desagradables, violentas o discriminatorias las escuelas más cercanas? ¿Es una especie de protesta contra lo que pudiera parecerle al becario como pérdida de tiempo?

Correspondientemente, los investigadores y las propias autoridades educativas no han descrito convincentemente qué pasa con los niños y jóvenes receptores de los apoyos mientras siguen matriculados: ¿hay diferenciales de desempeño?, ¿la beca está relacionada con mejores niveles de logro en condiciones iguales?

La última reflexión en este orden de ideas es un cuestionamiento al papel mismo de la escuela pública como gran institución habilitadora. Si el dinero de Oportunidades muestra tener buenos resultados en salud, pero no en educación, ¿puede esperarse que la escuela juegue un papel de impulso explícito al desarrollo humano, tal y como funciona hoy? Es importante ser honestos y reconocer que es triste tener millones de becarios, y que se han invertido los papeles: la transferencia económica se pensó como un puenteo instrumental para acercarse a la fuente principal de condiciones de equidad, es decir, la escuela; en cambio, la verdad de lo que pasa hoy es el proceso inverso: frecuentemente la escuela es mal tolerada como un requisito para acceder al recurso del cheque. Sin educación de calidad, el gran esfuerzo de Oportunidades está en riesgo.



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CIERRE DE BRECHAS Y EDUCACIÓN, DESDE EL EJERCICIO OFICIAL

El problema político tiene aristas muy punzantes. Una de las consecuencias más dañinas del modelo “concéntrico” en la conformación del sistema educativo ha sido la falta de equidad y el crecimiento desigual de los sistemas estatales.

Si a nivel de los alumnos puede encontrarse una altísima correlación entre su Capital Cultural y sus resultados, algo análogo ocurre con la revisión de los resultados por estados. No es nada raro que, en una serie de indicadores cruciales, encontremos que los punteros en logro directo sean DF, Nuevo León, Estado de México; mientras que en la parte inferior de la tabla, los persistentes resultados con falla sean los de Oaxaca, Guerrero, Michoacán y Chiapas. La figura 1.4 lo ilustra, pues las competencias que PISA evalúa se concentran en comprensión y manejo de la información.

Figura 1.4 Porcentaje de estudiantes en nivel cero de PISA 2006, lectura, por entidad

Fuente: Elaboración propia a partir de Sergio Cárdenas, en BID 2009

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Tabla 1.3 Comparativo de entidades seleccionadas en la proporciónde escolarización entre varones y mujeres

Entidades

Porcentaje de asistencia a secundaria

Años de escolaridad en población 17 a 22

Porcentaje de población con menos de 4 años

de escolaridad

Varones Mujeres Varones Mujeres General

Chiapas 65 54 6.6 5.7 26

Guerrero 68 64 7.1 7.0 19

Michoacán 59 57 7.1 7.4 14

Oaxaca 69 61 7.1 6.7 16

Veracruz 68 65 7.3 7.1 20

Promedio nacional 69 66 8.2 8.2 11

Baja California 74 74 8.9 9.4 6

Distrito Federal 84 84 10.0 10.1 3

México 74 72 9.0 9.0 6

Fuente: Elaboración de Harttgen y Clansen, EFA 2010:148



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Figura 1.4 Porcentaje de estudiantes en nivel cero de PISA 2006, lectura, por entidad

Fuente: Elaboración propia a partir de Sergio Cárdenas, en BID 2009

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Además de las diferencias de Capital Cultural que ya indicamos, todas las evaluaciones que identifican desempeños en el área del lenguaje reflejan —si la escuela no compensa con suficiencia— la limitación de no partir de la lengua materna (lo que produce un sesgo desfavorable a los jóvenes de identidad indígena) y la limitación del bajo peso social de la lectura y la escritura en los intercambios cotidianos (lo que produce un sesgo desfavorable en los jóvenes de comunidades rurales y de baja densidad de población).

Podríamos extendernos revisando gráficas y tablas que detallen la desigualdad, pero serían reiterativos sin grandes matices. Las abismales diferencias entre las entidades se dan no sólo en la escalas de calificaciones, egreso y logro en pruebas estandarizadas, o en su obvio poder de compra ligado a contar mejor infraestructura o equipamiento; también se nota en elementos que reflejan actitudes, como es la tendencia diferencial de equidad en la proporción de escolarización entre hombres y mujeres, como se desprende de la información de la tabla 1.3.

Tabla 1.3 Comparativo de entidades seleccionadas en la proporciónde escolarización entre varones y mujeres

Entidades

Porcentaje de asistencia a secundaria

Años de escolaridad en población 17 a 22

Porcentaje de población con menos de 4 años

de escolaridad

Varones Mujeres Varones Mujeres General

Chiapas 65 54 6.6 5.7 26

Guerrero 68 64 7.1 7.0 19

Michoacán 59 57 7.1 7.4 14

Oaxaca 69 61 7.1 6.7 16

Veracruz 68 65 7.3 7.1 20

Promedio nacional 69 66 8.2 8.2 11

Baja California 74 74 8.9 9.4 6

Distrito Federal 84 84 10.0 10.1 3

México 74 72 9.0 9.0 6

Fuente: Elaboración de Harttgen y Clansen, EFA 2010:148



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Por eso son tan importantes los comparativos como el IDEI, motivo del segundo capítulo de este reporte: cuando los ordenamientos o rankings no reflejan la brecha simple en los desempeños de un sistema estatal, sino que se ajustan los resultados para compensar las grandes ventajas de las entidades urbanizadas y ricas, y lo que se destaca más es el esfuerzo actual que el efecto acumulado, se revela el valor agregado aproximado que es atribuible a los responsables actuales o recientes, y entidades como Sonora, Guanajuato o Aguascalientes son las que se ponen al frente del listado.

Un aspecto crucial que contribuye a ahondar las brechas, es el manejo del dinero destinado a la educación pública. Al ser el principal rubro de la bolsa social, el gasto educativo es un mecanismo que funciona en forma tal que produce constantemente más inequidad que la que encuentra.

La fórmula con la que se estima el aporte de la Federación a los estados, y sobre todo la manera en que se ejerce, es un mecanismo que gradualmente se conecta con incentivos perversos y una cadena de consecuencias no intencionales que limita lo hecho previamente en pos de la equidad.

El tercer capítulo también abundará en un aspecto de alto impacto, que es el pago de salarios, plazas y prestaciones. Las transferencias son millonarias, al punto que fondos federales diversos como FAETA, FAM y FAEB (Fondo de Aportaciones para la Educación Básica) pueden acabar siendo un modo, para los gobiernos de los estados, de financiar temas no educativos, es decir, ser considerados una especie de préstamo disponible sin costos adicionales. Hasta por dos años, en el arreglo actual, se puede mantener un desvío sin penalización específica por ello, y cuando llega la Auditoría Superior de la Federación, se puede evitar la observación y los procesos disciplinarios a través del expediente de “reponerlos” desde la bolsa de Finanzas de la entidad.

La figura 1.5 revela por qué las negociaciones sobre el FAEB pueden ser las más intensas, erráticas y ligadas a factores extra-educativos como insumo del sistema.

Fuente: IMCO 2010 con datos de SHCP e INEGI

Figura 1.5 Tamaño del FAEB como % de los ingresos totales de los estados

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USO DE LA INFORMACIÓN, PROCESOS OFICIALES Y RESULTADOS REALES

Que la escuela tiene vocación de ecualización social se reconoció muy temprano en la historia del país, incluso ya desde los primeros esbozos de constitución republicana en 1824.

El Programa Sectorial de Educación, que es el documento de compromiso explícito que hace la nueva administración a cargo del Ejecutivo Federal, colocó en 2007 el tema de la equidad en un lugar destacado en el plan global del sexenio sobre la educación. He aquí el texto: Objetivo 2: Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad. Una mayor igualdad de oportunidades educativas, de género, entre regiones y grupos sociales como indígenas, inmigrantes y emigrantes, personas con necesidades educativas especiales. Para lograrla, es necesaria la ampliación de la

Fuente: IMCO 2010 con datos de SHCP e INEGI

Figura 1.5 Tamaño del FAEB como % de los ingresos totales de los estados

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cobertura, el apoyo al ingreso y la permanencia de los estudiantes en la escuela, el combate al rezago educativo y mejoras sustanciales a la calidad y la pertinencia. El momento demográfico que vive México obliga a realizar un esfuerzo mayor en la educación media superior, en donde se plantea llevar a cabo una profunda reforma. (SEP 2007: 11)

Hubo pues un compromiso explícito de que el sistema opere en la lógica de la equidad, literalmente a favor del cierre de las brechas. Sin embargo, la estrategia desmereció la claridad del objetivo. Los indicadores que se seleccionaron para identificar el cumplimiento, es decir, los referentes de logro para saber si la escuela mexicana reduce la brecha son metas que en su simplicidad regresan al modelo de Estado paternalista, el ogro filantrópico del que hablaba Paz.

El tablero para saber si se está alcanzando mayor equidad es un flujo de salidas: cuatro indicadores son topes de becas (Oportunidades en educación básica; becas a madres jóvenes y adolescentes embarazadas; becas para educación media superior y, finalmente, becas para educación superior) y otros cuatro indicadores son porcentajes de matrícula (general en Educación Básica; en las 8 entidades con menos cobertura —aunque todos considerados arriba de 90%—; lograr que tres estados más cuenten con al menos 25% de los jóvenes de la edad normativa en educación superior y, por último, que se halle matriculado el 60% de los indígenas de edades 4 a 14 años). Las metas de matrícula son ambiguas por las razones que hemos explicado antes: el sistema de cálculo de demanda y de control escolar son muy deficientes. Adicionalmente, llama poderosamente la atención las contradicciones discursivas: en un país que tiene asegurada —afirman las autoridades— la cobertura universal para educación básica, ¿no es una contradicción que el Gobierno Federal se proponga asegurar el servicio para sólo el 60% de un grupo? ¿Y por qué sólo el 60?

Además de las ocho metas descritas, hay tres más: un compromiso de equipar, ahora sí, al 100% de aulas de telesecundaria con TICs, alcanzar el tope de 3 millones de mexicanos con secundaria concluida —en las edades de 15 a 39— y una meta final de escolaridad promedio de 9.7



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años en 2012, para la población de 25 a 64 años. (SEP 2007: 17-18). El programa, publicado hace tres años, tiene ya pocos detractores y pocos seguidores, opacado como fue por la Alianza. Sin embargo, como lo establece la normativa vigente, los avances en el Plan Sectorial son la pauta para que el Presidente ofrezca su Informe de Gobierno cada año. ¿Cuál es el reporte que se nos da sobre el mandato de “cerrar brechas”? Como ya lo dijimos en Contra la Pared, la calidad de los Informes Presidenciales, en lo referido a educación, dejan mucho que desear. No sólo en el sentido del tortuguesco avance, sino incluso como piezas de rendición de cuentas democrática, en la que el oficial electo informa al soberano, es decir, a nosotros los ciudadanos, a quienes se debe. El Informe 2010, que inicia el reporte sobre el sector educativo en su página 441, tiene errores lamentables de sintaxis e incluso, para mayor ironía, en el manejo de las cifras. Arriesga, por la falta de cuidado de quien realmente lo redacte, que se diga que los funcionarios de la Presidencia de la República, como la mayoría de los niños de su país en sexto de primaria, tiene problemas para calcular porcentajes.

Siguen igualmente sin corregirse las viciosas prácticas de aferrarse a indicadores viejos y desacreditados: el Informe 2010 todavía se propone una “atención a la demanda” de 102% en este ciclo y de 106% en el siguiente. Es una lástima que los funcionarios no tomen en serio los avances de la investigación formal —en este caso, la propuesta de nuevos y sólidos indicadores que viene haciendo el INEE— y que entonces el informe, la rendición de cuentas quede con perfiles desdibujados, más rito que realidad, textos mal escritos en la temeraria confianza de que pocos o ninguno leerán. Así, la deserción, a pesar del elocuente alegato a favor del modelo de cohortes reconstruidas que se hizo tanto en Contra la Pared como en El Derecho a la Educación en México, se sigue reportando —y programando su reducción— con una subestimación rayana en la burla: Deserción. Bajó en primaria de 1% en 2008-2009 a 0.9% en 2009-2010; asimismo, se redujo de 6.4 a 6.2% en secundaria y de 15.9 a 15.6% en media superior en dicho periodo. (Presidencia 2010: 449).



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Los cientos de miles que perdemos cada ciclo y entre niveles han quedado de nuevo invisibilizados.

La última nota a hacer para este apartado es que el cierre de brechas, desde la perspectiva oficial, tiene pocas posibilidades de ser exitoso. ¿Por qué? Porque de entrada no se determina bien el fenómeno, se lo trata como un problema de insumos y resultantes, como si con ofrecer becas y suponer que la gente llegará a la escuela el punto se pudiera dar por saldado. Al cierre de brechas, así planteado, le falta precisión y rigor, pero sobre todo le falta alma. ¿Cuál es el alma detrás de una propuesta de cierre de brechas?

D) EL CIERRE DE BRECHAS EXIGE EDUCACIÓN DE CALIDAD Las brechas desde el enfoque de derechos

¿Por qué no aceptar que las brechas son inevitables y, por lo tanto, infranqueables? En primer lugar, hay evidencia empírica de que la distribución de capacidades de aprendizaje entre la población es regular: en cada cohorte, los extremos que representan la condición de discapacidad y de talento sobresaliente son minoritarios. Todos los nacidos en, digamos 1994, para continuar con la generación cronológica que hemos seguido en los trayectos, son en su enorme mayoría personas con un promedio no muy disperso de capacidad cognitiva.

La pequeñas variaciones se distribuyen en general a lo largo de todas las familias. ¿Afecta la pobreza? Sí, sobretodo cuando se traduce en desnutrición a lo largo del embarazo, desatención en el parto, descuido en los primeros meses. Hay un efecto identificable y medible de la desventaja en la primera infancia, referida al desarrollo físico —especialmente neurológico—, la estimulación emocional y la activación de la socialidad —especialmente el uso del lenguaje. Sin embargo, hay evidencia de que ese punto de partida con disminución, esa brecha, puede recuperarse y revertirse en una gran proporción si se producen las intervenciones puntuales.



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Los niños en pobreza extrema y en zonas del alta marginación pueden presentar menos aptitudes al arranque con respecto de sus pares de la ciudad por la acumulación de carencias. Pero no es un proceso mecánico que ello se traduzca en toda una vida de bajo aprovechamiento. Igualmente, la activación de las más veloces, flexibles o profundas pautas de aprendizaje no están garantizadas por un contexto seguro, cómodo y sin privación. En resumen, la brechas de aprendizaje debidas a auténticas barreras genéticas no son muchas, se concentran en discapacidad y el desarrollo tardío, y hay, a este punto, el conocimiento científico disponible para franquear, a través de programas de rehabilitación y de estímulo, la mayor parte de los factores que amenazaran estrechar en definitiva el despliegue personal.

La otra razón no se basa en la psicología evolutiva, sino en la ética, en un enfoque de derechos humanos: toda persona está inmediatamente acreditada para alcanzar su máximo potencial a lo largo de la vida.

Eso significa que cualquier obstáculo o restricción que se imponga a su despliegue natural debe considerarse injusta: es un daño, es una injuria, es violencia. El despliegue de las personas y las comunidades implica —desde siempre, sin que necesite mediar ley, convenio o intercambio alguno— deberes de respeto y colaboración de toda otra persona y comunidad, y se convierte en fundamento último de legitimidad de toda institución y estructura social.

En el enfoque de derechos, es crucial la doctrina de la indivisibilidad: no se puede segmentar el respeto y promoción de un derecho como si no tuviera relación con otro —por ejemplo, no se puede considerar que el derecho a la integridad física no tiene que ver con el derecho a la libre expresión, y que se puede violentar un aspecto sin afectar al otro. En forma paralela, no hay dilema en principio acerca del respeto y promoción de todos los derechos para todas las personas: jamás, en una comprensión adecuada del derecho, respetar los derechos de uno significaría violentar a otro. Cuando hay recursos escasos, la guía de adjudicación precisamente tiene como base la igual titularidad: es un problema práctico, técnico, no



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una incompatibilidad en principio.

La educación misma, formal e informal, tiene su fundamento último en el derecho que todos tenemos a la imaginación y a la inteligencia, a ser cuidados mientras somos infantes y a ser reconocidos como individuos. Como ocurre con todo derecho, tenemos cada uno tanto derecho como cualquier otra persona a activar el mejor “sí mismo” que sea posible.

Recordemos que plantearse el cierre de las brechas no debe confundirse con una hipotética eliminación de toda diferencia. Por definición, los ritmos y estilos de aprendizaje son personales, y por lo tanto hay una diversificación en la apropiación de conocimientos y destrezas; no debe olvidarse nunca que la educación es un proceso complejo y que el ejerciciocognitivo no se puede desprender del momento emocional, la dinámica familiar y grupal, y —especialmente en los alumnos de edad mayor— del ejercicio de la propia libertad.

Por ello, en la reflexión internacional, en cuanto al derecho a la educación, se ha insistido en que este derecho incluye acceso, ingreso y egreso oportuno, aprendizaje significativo y resultados equivalentes. Con “resultados equivalentes” se quiere señalar que es posible y deseable que la oferta educativa tenga diferenciaciones y focalizaciones no sólo en su espacio terminal, inmediatamente ligado a la ocupación, sino que una sana convivencia de modalidades y acentos responde mejor a la diversidad misma de los alumnos. La idea es que haya umbrales mínimos de logro asegurados para cada uno y un perseverante esfuerzo de mejora continua en torno a desempeños, independientemente de la modalidad. El resultado equivalente se refiere a que la habilitación, acompañamiento y nuevo ciclo de oportunidades que se esperan como logro de la educación básica sean del mismo valor (aunque incluso con rasgos muy diferentes) para todos los niños.

Reiteramos: la mayoría de las escuelas en México no genera la diferencia de resultados; dicho de otro modo, la diferencia la lleva el estudiante a la escuela con el Capital Cultural de su casa y la escuela se conforma a esa



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diferencia, cuando la idea es que sea la escuela la que ofrezca al estudiante una igualación que éste, a su vez, devolverá a la sociedad.

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EDUCATIVAS

Queda claro entonces que tener el mismo derecho no significa recibir servicios idénticos. En el caso mexicano las decisiones oscilan en una extraña dualidad entre una voluntad de uniformar y una dispersión debilitadora: se ha mantenido la presencia abundante del libro único de texto gratuito (tan sólo en este ciclo se imprimieron alrededor de 330 millones de ejemplares), y por el otro lado se proclama con insistencia la validez de cada modalidad, el extremo celo de cada jurisdicción (no sólo las entidades tratando con gran aspereza las propuestas federales, sino incluso de sector a sector, entre un supervisor y otro, hasta en dos turnos de la misma secundaria).

En todo caso, ante las brechas que se presentan por condición étnica, densidad de población o nivel de marginación, la respuesta es aún más inadecuada, en la medida que los servicios que deberían actuar como elementos principales de compensación son los de más deficiente implementación.

La escuela pública es un dispositivo cultural, a cargo del Estado y bajo la administración de los gobiernos, que debe servir como el principal espacio de redistribución de oportunidades vitales. El subsidio, especialmente en la forma de transferencias focalizadas, tiene un gran éxito como mecanismo para mitigar el deterioro del empobrecimiento.

Pero para ir más allá de sólo acotar la pobreza, y para tener una esperanza de que se reduzca su padrón de beneficiarios en el tiempo, la mejor estrategia es la educación de calidad, pues es el proceso que permite que sea la propia persona la que salga de la pobreza por la capacidad de procurar con cierta autonomía su propio desarrollo humano, por su capacidad de participar e influir en el sentido y calidad de la toma de decisiones y en la pertinencia y relevancia de los programas a él



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destinados, elemento imprescindible de ciudadanía, por su capacidad para generar valor a través del trabajo, escapando al círculo de dominación, explotación intensiva y bajos beneficios sociales.

Con elocuencia lo planteó Fernando Reimers hace ya un tiempo, de una forma que merece citarse en extenso:

La «igualdad de oportunidades educativas» existe cuando la «probabilidad» de que cualquier persona pueda «matricularse» en una institución educativa, recibir apoyo adecuado para «aprender en profundidad a niveles de excelencia y proceder al siguiente nivel educativo», es independiente de características de adscripción y de factores ajenos al esfuerzo, la habilidad y las preferencias de la persona, y, en particular, «de la clase social de origen, raza, género o lugar de residencia». Para lograr la igualdad de oportunidades educativas hay cinco desafíos de difícil solución, que están interrelacionados:

El primero es lograr reducir las brechas en el acceso a la educación inicial, secundaria y terciaria entre estudiantes de distinto origen social. El segundo es atender a la segregación socioeconómica de estudiantes en instituciones educativas, que hace que éstos asistan a escuelas poco diversas desde el punto de vista social. Eso tiene dos efectos: por una parte, impide a los estudiantes aprender de otros con experiencias distintas a las propias, y, por otra, significa que las escuelas en las que se concentran los estudiantes con menor capital sociocultural tienen menor capacidad de influencia en el Estado para reclamar los derechos educativos de sus hijos.

El tercero es fortalecer las competencias profesionales de los docentes, pues en la práctica docente se encuentra el «nudo gordiano» para apoyar el éxito académico de los estudiantes de grupos marginados. Un cuarto desafío es la insuficiencia de materiales y de programas bien estructurados que hayan probado su efectividad en apoyar altos niveles de logro con estudiantes de grupos socialmente marginados. Por fin, un quinto desafío es que mucho de lo aprendido en la escuela



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es poco relevante para las demandas del mundo moderno. (Reimers, 2002: 151-2; el subrayado es nuestro).

Finalmente se trata de un proceso de inclusión educativa: cerrar la brecha es no dejar a ninguno aislado, no dejar a ninguno fuera… que no falte ninguno, como es el título de la película que ilustra la saga de una maestra rural en China que cierra brechas. La verdadera inclusión educativa es que aprendan todos, que aprendan lo suficiente, que aprendan lo que necesitan para la vida social del presente y puedan seguir aprendiendo toda la vida: que se cumpla, pues, en cada una, en cada uno, su derecho a una educación de calidad.

La interacción entre la marginación en educación y pautas más amplias de marginación opera en ambas direcciones. Ser educado es una capacidad [capability] y posibilidad humana vital que permite a las personas hacer elecciones en áreas que cuentan. La falta de una educación restringe las elecciones. Limita el alcance que la gente tiene para influenciar decisiones que afectan su vida. Las personas con falta de habilidades lectoras y matemáticas enfrentan un riesgo acentuado de pobreza, empleo inseguro y mala salud. La pobreza y la carencia de salud, a su vez, contribuyen a la marginación en educación. Lo mismo pasa con el hecho de que los marginados tienen una débil voz en la toma de decisiones políticas que afectan sus vidas. (EFA 2010: 136)

LA BRECHA EN LOS AGENTES

Como puede argumentarse desde el apartado anterior, pesa sobre los niños y jóvenes el privilegio o la carencia de su familia de origen como factor tendencial y predictivo de su logro educativo.

La mejor oportunidad para quebrar las tendencias, la mejor oportunidad para tender un puente en las brechas de logro educativo es un buen maestro.



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Además de ser confirmado por la experiencia de incontables grupos de niños que han sacado la cabeza fuera de las negras aguas de la postración gracias a un docente audaz, solidario y preparado, también la investigación internacional brinda elementos para considerar al maestro en este especialísimo papel de potenciador.

Hay una renovación demográfica del rezago educativo en México porque los servicios se ofrecen con procedimientos que no fueron pensados para responder a los requerimientos de esos sectores, y con agentes que no fueron preparados ni son compensados proporcionalmente a la dificultad de su tarea (Cfr. Muñoz Izquierdo, 2009).

El reporte How to be on top (Barber y Mourshed 2007) y los estudios del Grupo de Trabajo sobre Docencia de PREAL señalan cómo la calidad en la labor docente puede superar los demás factores asociados al aprendizajeen cuanto a intensidad y permanencia de los efectos. Por otro lado, las evidencias analizadas por una gran variedad de autores apuntan precisamente al maestro de escuela en el nivel básico como estrechador de brechas, articulador de hábitos, actitudes y destrezas que, más allá del curriculum, puedan brindar las ocasiones de emparejar el terreno y hacer posible mantener altas expectativas sobre alumnos de ambientes familiares y comunitarios empobrecidos, precarios e incluso hostiles al propio niño.

Ahora bien, la consigna de cerrar brechas que es parte de toda vocación docente verdadera, se da, en el caso de México, con un triple condicionamiento. Por un lado, la gran mayoría de los maestros son producto del sistema que quieren cambiar y arrastran carencias y ausencias de su propia formación básica.

En segundo lugar, las escuelas profesionales a las que acuden, las Normales, no son en general buenas escuelas. Son el subsistema de educación superior que por décadas ha quedado más aislado de la academia, con docentes formadores de docentes que dejaron hace mucho el aula, que desconocen los nuevos enfoques pedagógicos y que no son



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exigentes en términos de lo que es el parámetro a alcanzar en el nivel terciario.

En tercer lugar, los incentivos de la profesión han estado igualmente distorsionados por décadas, con gran dificultad para cerrar la brecha con el mundo contemporáneo de un profesionista que avanza por mérito propio y no como parte de una agrupación con agenda política, fuerte organización vertical y alta capacidad para decidir por el maestro en aspectos cruciales como su adscripción o promoción.

Sorprende también que las brechas en la preparación o motivación de los maestros se conviertan en reflejo de empobrecimiento; hay un gran problema de eficiencia en el gasto cuando éste se destina, como lo ilustra la tabla 1.6, de forma desproporcionada a sueldos y salarios de los maestros, y aún así lo invertido no alcanza ni a nivel personal ni a nivel estructural.

Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Education at a Glance 2009.

Figura 1.6 Gasto en educación dedicado a sueldos para salario de maestros y personal administrativo (%)

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De todo el gasto en educación básica, la partida de “servicios personales” es del 93%, muy arriba del 79% promedio de OCDE.

Si persiste la brecha en el maestro, en su preparación, ánimo, motivación, ¿cómo lograríamos cerrarla en los alumnos? Tristemente, por la práctica funesta de desconocer quiénes son y qué hacen los maestros de México (aspecto que se abordará en el tercer capítulo), por el clientelismo, el “corrimiento” (la práctica extendida en la que, ante una jubilación o promoción, la vacancia no se resuelve con un joven egresado, sino con maestros experimentados que desean los beneficios ligados a escuelas céntricas, bien dotadas, etcétera) las pautas de solución no son certeras, y el rol de los docentes no abona, en el arreglo actual, ni a la equidad entre ellos ni a cerrar las brechas de sus alumnos. La consecuencia es que a la escuela más precaria —a la escuela indígena, o altamente marginada en el medio rural, o la telesecundaria— típicamentellega el maestro más inexperto, que lo que quiere es marcharse de la comunidad en cuanto pueda.

Ya hemos visto que hay una gran brecha entre los padres, que se va cerrando muy lentamente. Pero mucho debe decirse sobre la brecha entre los maestros; sólo como muestra, en la tabla 1.4 podemos dar un vistazo a los perfiles de grado máximo de estudio alcanzado por los maestros de educación básica en México; la desigualdad entre los maestros de cada modalidad abona a la tesis de que el Sistema Educativo Nacional no pone el acento sobre alinear los mejores agentes con las necesidades más acuciosas.

Incluso con años de experiencia o muchas credenciales, es bueno siempre recordar a Muñoz Izquierdo en la reflexión de que el rezago educativo ocurre en general en el mismo salón, más que fuera de él, y que por tanto prevenirlo y evitarlo es también una meta que puede asumir el maestro frente a aula, algo que resulta vital para remontar la desventaja de los alumnos frente a sus pares de México y el mundo.

ModalidadBachillerato o

menosNormal básica sin licenciatura

Licenciatura Posgrado

Primaria comunitaria 93.2 0.7 4.8 1.3

Educación indígena 17.8 15.3 65.4 1.5

Rural pública 0.5 33.8 57.7 7.9

Urbana pública 0.1 38.3 49.4 12.3

Privada 2.3 24.3 64.6 8.8

Fuente: INEE 2010 a, tabla 3.3.

Tabla 1.4 Porcentaje de docentes de educación primaria porgrado máximo de escolaridad en los distintos estratos



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¿QUÉ ACCIONES PROMETEN PARA CERRAR LAS BRECHAS?

Como parte del reporte del estado de la Educación que nos hemos propuesto realizar cada año, es importante una valoración de acciones. Es difícil, en el ciclo de decisiones de un año, poder ponderar con suficientes elementos las decisiones de las autoridades que tienen mayor congruenciao potencial para alinear los factores de cambio.

Sin embargo, hay al menos una lista de tres elementos que tienen una orientación alentadora: El primero es un cambio interesante en la perspectiva de cerrar las brechas entre los maestros desde el lado de la formación continua. Los materiales y programas que en este año se produjeron para apoyar el enfoque de competencias, en el marco de la Reforma Integral de la Educación Básica, tiene —además de la interesante participación del Instituto de Investigaciones sobre la Universidad y la Educación— una aproximación más consciente a que el cambio en la propuesta de aprendizaje para los alumnos va precedido por un cambio más fuerte aún en los maestros.

Toda reforma amenaza con un fracaso sin un periodo importante de adaptación asistida, respetuosa y enriquecedora, en la que el maestro mismo caiga en cuenta de que necesita recuperar la condición de aprendiz

ModalidadBachillerato o

menosNormal básica sin licenciatura

Licenciatura Posgrado

Primaria comunitaria 93.2 0.7 4.8 1.3

Educación indígena 17.8 15.3 65.4 1.5

Rural pública 0.5 33.8 57.7 7.9

Urbana pública 0.1 38.3 49.4 12.3

Privada 2.3 24.3 64.6 8.8

Fuente: INEE 2010 a, tabla 3.3.

Tabla 1.4 Porcentaje de docentes de educación primaria porgrado máximo de escolaridad en los distintos estratos



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permanente. Los cursos demasiado cortos no suman sus voluntades, sino que en general, les generan confusión e irritación; hasta el momento, la difusión de los materiales y la dinámica de trabajo va cobrando una mayor sensatez y puede favorecer un cierre de brechas entre los maestros con más años de servicio, con más desgaste y resistencia al cambio, y los más jóvenes que, aún siendo inexpertos, tienen más presente la dinámica de asumir el papel de expositores entre sus pares, integrarse a círculos de estudio, etcétera.

Una segunda acción que abre posibilidades es la consolidación gradual del Programa Emergente para la Mejora del Logro Escolar. El así llamado PEMLE combina fortalezas del enfoque de Comunidades de Aprendizaje con los avances que ha venido desarrollando el área federal de Innovación en cuanto a gestión y planeación a partir de la experiencia del Programa Escuelas de Calidad. Así, el apoyo a escuelas en las zonas más marginadas y que obtienen bajos resultados, como ya se pudo demostrar en el proyecto piloto PEC FIDE, no tiene que implicar una focalización y seguimiento paternalista y generador de nuevas dependencias. Si el proyecto se concreta con buena implementación, se estará avanzando hacia una focalización para cerrar brechas sin que se repita la historia de que la compensación emergente acabe en dependencia permanente.

Un tercer proceso valioso, desde la política oficial que aspira a ser política pública, es la conclusión de los trabajos del proyecto de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico para preparar una reforma estructural de mejora a las escuelas. En las quince recomendaciones de la OCDE que se entregaron al gobierno mexicano el 18 de octubre, se subraya la imprescindible y urgente profesionalización docente, sobre la cual los académicos y las organizaciones de sociedad civil mexicanas venían también señalando. Ocho de las quince recomendaciones abordan temas clave de los maestros frente a aula (estándares, atracción de mejores candidatos a la docencia, reforma a las Normales, un concurso de plazas serio, inducción y prueba para la primera incorporación, formación continua de calidad y evaluación permanente de desempeño); otras tres se refieren a directores y supervisores (estándares, formación y profesionalización



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específicas, redes de buena práctica) y tres más a aspectos que aseguran procesos de calidad con equidad: mayor autonomía escolar, financiamiento suficiente escuela por escuela, participación social intensa.

La última recomendación, que activa a todas las demás, es crucial: un grupo de trabajo plural, con suficiente capacidad, legitimidad y atribuciones para conducir esta reforma. Destrabar el binomio SEP/SNTE en la propuesta de reforma tiene un potencial muy esperanzador para el cierre de brechas en México. Es también un planteamiento que claramente abona a cerrar la brecha de fondo y forma del sistema mexicano con respecto del mundo. Si queremos tener resultados equivalentes a los de sociedades más prósperas y justas, necesitamos tener primero procesos equivalentes de diálogo público, escrutinio ciudadano y ampliación transparente de los factores en la toma de decisiones. Sin cambios de fondo, sólo tendremos ideas innovadoras para las tragedias de siempre.

CERRANDO: AGENTES DE CAMBIO O CAMBIO DE AGENTES

Las escuelas que tienen éxito son normalmente las que apoyan el desempeño de los estudiantes que provienen de ambientes menos privilegiados. De igual manera, los países que tienen los niveles más altos de desempeño son por lo general aquellos que logran no solamente elevarla barra de aprendizaje, sino también nivelarla (Willms, 2006: 76). La célebre tesis 5 de esta obra ya clásica, nos previene una y otra vez para no decaer en el empeño por ofrecer educación de calidad para todos, por favorecer la interacción entre alumnos de Capital Cultural diferente y asegurar que no se dé una segregación temprana en las oportunidades.

Si la educación no es de calidad, puede ser un factor de transmisión intergeneracional de la pobreza: escuelas pobres para pobres propiciarán que lo sigan siendo toda su vida; y esa pobreza puede no estar principalmente en el tema de infraestructura. Es cuestión de justicia e incluso de pragmatismo, pues los más veloces avances y los más altos retornos en el cambio de una generación a otra se dan en la base de la pirámide: …la inversión en educación, y en especial, en la educación



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pública que otorga acceso a servicios educativos a la población abierta constituye una inversión en la equidad de oportunidades a lo largo del tiempo. Gracias al acceso a la educación, el nivel de bienestar de las actuales generaciones depende cada vez en menor medida de la posición social de su hogar de origen […] el mayor rendimiento de la inversión pública en educación en términos de movilidad social, se obtiene al invertir en los hogares cuyos jefes presentan los menores niveles de instrucción. (Hoyos, Martínez de la Calle y Székely, 2009: 23)

Sin maestros en el nivel adecuado de desempeño sirve de muy poco contar con mejores programas compensatorios: todo suma en favor del alumno básicamente gracias a la mediación del maestro. Sin buenos maestros, no hay calidad educativa.

No sólo tenemos que cerrar la brecha entre los alumnos; también tenemos que hacerlo con los maestros. Una revolución en la calidad de la docencia permitirá que la transformación educativa vaya más allá de resultados magros e inestables. Los grupos sociales y las autoridades políticas tienen que reconocer con honestidad que éste es un punto que no se puede obviar, rodear o posponer.

El modelo magisterial actual ofrece ya poco margen para seguir siendo viable; necesitamos una gran refundación que conjunte orgánicamente la formación inicial de calidad y selección exigente para incorporarse al servicio; la evaluación periódica, obligatoria y universal con la formación continua, la profesionalización plena y una perspectiva de vida y carrera del docente mexicano más digna y atractiva.

Es extraño que muchos de los directamente involucrados en la conducción del sistema educativo, ante los resultados insatisfactorios, se escuden en la supuesta obviedad de que lo alcanzado en la escuela, liso y llano, “depende en su mayoría de las familias”. Ya hemos dicho que, ante intervenciones débiles, mal financiadas y no pertinentes, pesa más el Capital Cultural del alumno; esta pieza de evidencia en la investigación no tiene como corolario que entonces el sistema escolar no tiene responsabilidad, sino



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precisamente lo contrario: que teniendo responsabilidad, no la cumple.

Si se llevara a sus últimas consecuencias lógicas esta estrategia de pretexto, sus voceros tendrían que estar a favor de que el Sistema Educativo Mexicano transitara entonces velozmente a un sistema de “escolarización familiar”, un homeschooling generalizado que desmantelara los ideales y la trayectoria de la Escuela Pública Mexicana. Si fuera cierto y se afirmara con convicción, quienes dicen eso debieran promover que el multimillonario presupuesto educativo, o al menos 80% al que con ligereza se alude como la proporción de los resultados que depende de las hogares, se transfiriera directo a las familias, para que ellas fueran las que lo administraran directamente. Eso sí que es una visión privatizadora, arropada de una supuesta defensa de la escuela pública, que a todos nos debe alarmar en su oportunismo.

En el fondo es no aceptar que la escuela tiene un gran reto y que reconocer el peso del factor escolar no es buscar culpables, sino tratar de empoderar agentes: al maestro como profesional digno y no como peón de apoyos políticos ni como operario de programas centralistas.

Hay, por supuesto, una contribución protagónica que es legítimo esperar de las familias; pero eso es muy distinto a sostener que las historias de éxito en movilidad social, en remontar el promedio del entorno en logro educativo y humano, podrán ser, a lo más, excepciones individuales, y que hemos de resignarnos a seguir teniendo escuelas pobres para pobres, canalizadoras de ciudadanos de segunda.

Los actores tradicionales (políticos, funcionarios y dirigentes gremiales) tienen que redoblar su capacidad de diálogo con los agentes emergentes (padres, maestros, organizaciones de sociedad civil) para acordar las estrategias efectivas de cierre de las brechas. La historia mundial es recurrente: si ante las brechas no hay agentes de cambio, entonces hay cambio de agentes. Los funcionarios y líderes sindicales que todavía determinan buena parte de la trayectoria del maestro deben pensarlo. Ya



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no puede persistir la brecha entre la sociedad y sus maestros, entre los ciudadanos y los docentes; ya no podemos dejar de interactuar con gran honestidad en el espacio público.

* Asociado fundador y Director General de Mexicanos Primero, una iniciativa ciudadana de participación e incidencia social. Estudió Filosofía en la UNAM y Ciencias Sociales en Florencia y Jerusalén. Ha sido académico en la Facultad de Medicina y en la de Filosofía y Letras de la UNAM, en la Universidad Iberoamericana, el Tecnológico de Monterrey, el Instituto Interamericano de Seguridad Social y la Universidad de Chicago. Fue Coordinador General de Humanidades y Director de la Facultad de Bioética de la Universidad Anáhuac, entre muchas otras actividades realizadas.

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Rc et Ratio No. 3Se terminó de imprimir en los talleres deImpresiones y Maquilas Santa Bárbara,

Pedro Cortés No. 402-1, Col. Santa Bárbara,C.P. 50050, Toluca, Estado de México.

Tels. 215 14 33, 215 20 25, Fax 214 08 65E_mail: [email protected]

El tiraje consta de 1000 ejemplares.


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