Interactief beleid maken webversie december 2011...Leo Klinkers 2 ‘En wanneer je de bergtop hebt...

1

BELEID BEGINT BIJ DE SAMENLEVING

EEN ZOEKTOCHT NAAR DE MENSELIJKE MAAT

OVER DE ESSENTIE VAN INTERACTIEF BELEID MAKEN

Leo Klinkers

2

‘En wanneer je de bergtop hebt bereikt, zul je beginnen te klimmen’

Kahlil Gibran,‘De Profeet’, Mirananda Den Haag 1990, pag. 87.

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen ineen geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijzehetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zondervoorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur.

In dit boek staan de woorden ‘hij’ en ‘hem’ ook voor ‘zij’ en‘haar’.

3

Inhoud

Voorwoord............................................................................................................. 6Hoofdstuk 1 Interactief beleid maken: wat is het, waarom doe je het en wanneerbegin je daaraan? ................................................................................................... 8

Inleiding ................................................................................................................................. 8Wat is interactief beleid maken? ............................................................................................ 8Waarom is interactief beleid maken politiek geladen? .......................................................... 9Waarom interactief beleid maken?....................................................................................... 10

Output .................................................................................................................. 11In welke gevallen interactief beleid maken? ........................................................................ 12Wat is processturing? ........................................................................................................... 13Wat is de politieke titel van deze soort beleidsontwikkeling? ............................................. 14Creëert interactief beleid maken een democratisch gat? ...................................................... 15Wat is het verschil met inspraak?......................................................................................... 17Wat zijn de verschillen met andere methoden van interactief beleid maken? ..................... 18

Hoofdstuk 2 De methodologie van doel stellen: wat heb je nodig en hoe doe jedat? ...................................................................................................................... 19

Inleiding ............................................................................................................................... 19Doel stellen en doel bereiken ............................................................................................... 19Doe de goede dingen en doe ze op een goede manier.......................................................... 21A. Wat zijn de goede dingen? De stappen 1 - 7 ................................................................... 22

Stap 1. Doe een uitspraak over de problematische werkelijkheid ................................... 22Stap 2. Maak met cijfers en feiten waar dat het klopt ...................................................... 22Stap 3a. Zeg dat je, wat je in stap 1 hebt waargenomen, niet wilt................................... 23Stap 3b. Zeg dat je precies het tegenovergestelde wilt bereiken...................................... 23Stap 4. Waarom wil je dat bereiken? ............................................................................... 24Stap 5. Waar komt het in stap 1 genoemde probleem vandaan? ..................................... 25Stap 6. Waar in het oorzakelijk complex ga je het probleem bestrijden? ........................ 27Stap 7. Met welke acties ga je die strijd dan voeren? ...................................................... 28Samenvattend voorbeeld .................................................................................................. 28

B. Hoe doe je het op een goede manier? Het productieproces van interactief beleid maken.............................................................................................................................................. 29

Fase 1. De voorbereiding van het proces ........................................................................ 30Fase 2. De omgevingsanalyse .......................................................................................... 35Fase 3. De consultatieronde............................................................................................. 40Fase 4. Het maken van een bloemlezing .......................................................................... 45Fase 5. De probleem- en oorzakenanalyse ...................................................................... 50Fase 6. De expertmeetings ............................................................................................... 54Fase 7. De visie en strategie ............................................................................................ 57Fase 8. Streefbeelden en doelen ....................................................................................... 59Fase 9. Acties en maatregelen.......................................................................................... 62Fase 10. Het cijfers en feiten-traject ................................................................................ 67

Hoofdstuk 3 De methodologie van doel bereiken: wat heb je nodig en hoe doeje dat?................................................................................................................... 69

Inleiding ............................................................................................................................... 69A. Wat zijn de goede dingen? De wetten 1 - 3..................................................................... 69

Wet 1. Omgaan met onzekerheid aanvaarden als grondslag voor doel bereiken............ 69

4

Wet 2. Fixatie niet op het resultaat maar op het weghalen van obstakels die aan hetresultaat in de weg staan.................................................................................................. 71Wet 3. Het is een verwijderingsproces ............................................................................. 72

B. Hoe doet men het op een goede manier? Het meet- en regelsysteem ............................. 72Meet- en regelsysteem 1. De lijn van A naar B................................................................ 73Meet- en regelsysteem 2. De punten op de lijn van A naar B .......................................... 73Meet- en regelsysteem 3. Beleidseffectmeting of monitoring........................................... 74Meet- en regelsysteem 4. Monitoring van een koersafwijking ......................................... 74Meet- en regelsysteem 5. Negative feedback.................................................................... 75Meet- en regelsysteem 6. Positive feedback ..................................................................... 82Meet- en regelsysteem 7. Feed-in..................................................................................... 86Meet- en regelsysteem 8. Bandbreedte als sluitstuk van negative feedback .................... 89Meet- en regelsysteem 9. Kwantitatief versus kwalitatief doel stellen............................. 90Meet- en regelsysteem 10. Doel belasten ......................................................................... 91De relatie tussen negative feedback en trial and error .................................................... 91

C. Het proces is belangrijker dan het resultaat ..................................................................... 92Zoek het resultaat in de concentratie op het proces......................................................... 92R = W + H - OO............................................................................................................... 95

Hoofdstuk 4 Projectmatig werken: wanneer wel en wanneer niet? ................... 96Inleiding ............................................................................................................................... 96Een project is nog geen project alleen omdat er project op staat ......................................... 96

Is de buitenwacht sterk in beweging, dan is de projectmatige werkvorm het besteantwoord........................................................................................................................... 96Is er behoefte aan een doorbreken van de status quo, organiseer dat dan projectmatig 99Begrijp en respecteer het verschil tussen staf-lijn werk en projectmatig werken .......... 104Praat samen over een handvol principiële vragen voordat je aan een project begint .. 105

Alles nog eens op een andere manier op een rij ................................................................. 115

Hoofdstuk 5 Het mooie en moeilijke vak van ambtenaar: factoren die dat vakonder druk zetten ............................................................................................... 121

Het vak van ambtenaar ....................................................................................................... 121Factoren die druk uitoefenen op het vak van ambtenaar.................................................... 122Groep 1: enkele formele factoren putten ambtenaren uit ................................................... 122

Er wordt te veel en te lang gemorreld aan de bijzondere status van de ambtenaar...... 122De Algemene Bestuursdienst kwam erg laat en de educatieve kant daarvan is nog steedsongewis........................................................................................................................... 124Er is een voortgaande botsing tussen professionaliteit en loyaliteit.............................. 125Velen vertrekken: het Exodus:5-syndroom .................................................................... 127Ze werken onder een verouderde managementstijl........................................................ 131

Groep 2: de inhoudelijke kwaliteit van het werk komt onvoldoende uit de verf ............... 134De meerderheid is nog niet toe aan outcomesturing...................................................... 134Ook VBTB is nog geen outcomesturing.......................................................................... 137Het eroderen van de kennis ............................................................................................ 139

Groep 3: ze blijven achter op ontwikkelingen.................................................................... 140Er wordt te weinig geanticipeerd op regionalisering, Europeanisering eninternationalisering........................................................................................................ 140Er komt een shake-out van overheidsorganisaties ......................................................... 150

Groep 4: ze worden vanzelf slachtoffer ............................................................................. 151Nee, we noemen geen namen.......................................................................................... 151Slachtoffers van structuursturing ................................................................................... 155

5

Geen besef van het belang van uitvoerbaarheid ............................................................ 161

Uitvoe-............................................................................................................... 162Regel- ................................................................................................................ 162Hand- ................................................................................................................. 162Orga-.................................................................................................................. 162Be- ..................................................................................................................... 162

De juridisering van het openbaar bestuur ..................................................................... 163

Hoofdstuk 6 De Nederlandse politiek: oorzaken en gevolgen van het politiekeverval ................................................................................................................. 168

Hoofdoorzaken van het verval ........................................................................................... 168Van inputoverload naar withinputoverload ................................................................... 168De veranderde werkwijze van de Tweede Kamer in het licht van withinputoverload ... 171Politiek onwaardig voorbeeldgedrag............................................................................. 178Strijd om de macht, macht en nog eens macht ............................................................... 179

Het uitvoerbaarheidsinfarct als symptoom van een afbrokkelende samenleving .............. 181Het project Naleving van Verkeer en Waterstaat omstreeks 1993................................. 182Het project IBAM voor Justitie en Binnenlandse Zaken in 1993................................... 183De rampen in Enschede en Volendam als symptoom van het uitvoeringsinfarct .......... 185Met harmonisatie red je het niet (meer)......................................................................... 190Is het nou zo moeilijk om eens te luisteren naar de uitvoerders? .................................. 192De onvoldoende kwaliteit van de politieke pers............................................................. 194De Tweede Kamer lijdend aan een ‘paalsyndroom’ ...................................................... 196Onverenigbaarheid van relaties..................................................................................... 201Hoe komen we hier uit?.................................................................................................. 202

Literatuur ........................................................................................................... 204Noten ................................................................................................................. 217

6

Voorwoord

Nadat ik een aantal jaren had gewerkt op de gemeentesecretarie van Amersfoort (1969-1971)kreeg ik de kans om het onderwijs en het onderzoek in de bestuurskunde aan de JuridischeFaculteit van de Rijksuniversiteit van Utrecht te gaan uitwerken (1971-1983). Onderdeel vanmijn taak was het doceren van beleidstheorie. De gangbare boeken daarover kon ik echter nietplaatsen in het licht van mijn, overigens maar korte, ambtelijke ervaring. Ik zag weinigrelevantie met de praktijk. Toen ben ik gaan lezen. In diverse wetenschappelijke disciplinesvond ik begrippen en denkwijzen voor succesvol overheidshandelen. Die heb ik op een rijtjegezet, waardoor ze in hun samenhang een methodische manier van beleid maken opleverden.Vanaf 1983 heb ik als zelfstandig bestuurskundig adviseur deze methodiek mogen toepassenin overheidsprojecten binnen en buiten Nederland. Gaandeweg is het de ‘methode Klinkers’gaan heten.

In 1978 kreeg ik van een viertal secretarissen-generaal het verzoek om een meerdaagse cursuste ontwikkelen met het doel die methode te onderwijzen aan hun ambtenaren. Zij waren hetmoe om bestookt te worden met vele beleidsnota’s, de een nog langer en onleesbaarder dan deander. De lezers onder u die in die tijd al werkzaam waren in de rijksadministratie zullen zichwaarschijnlijk herinneren dat het schrijven van beleidsnota’s een niet geringcarrièreperspectief bood. Dus ambtenaren schreven er op los, mede gestimuleerd door deinterdepartementale Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA 1970-1980). Die gaf leiding aan een grootschalig proces tot het maken van zogehetendepartementale doelstellingenanalyses. De vier secretarissen-generaal wilden echter dat hunambtenaren korte, en methodologisch verantwoorde stukken leerden schrijven. Het ontwerpenvan die cursus, en het verzorgen daarvan tot 2000 onder auspiciën van het RijksOpleidingsinstituut (ROI)1, is van grote waarde gebleken voor de ontwikkeling van mijndenken over interactieve beleidsvorming door de jaren heen.

Wat ik beschrijf is eigenlijk eeuwenoud. De begrippen die aan de orde komen bestaan bijnaallemaal al vele honderden jaren; ze zijn tijdloos en slijtvast. Sommige staan in handboekenvan de filosofie, de religie en de politieke wetenschap uit vorige eeuwen. Ook concepten diepas in de jaren dertig en veertig van de vorige eeuw een naam hebben gekregen bij hetontwikkelen van bijvoorbeeld de wetenschap van de cybernetica, de systeemtheorie, deleerpsychologie en de wetenschapsmethodologie zijn in wezen van alle volkeren en van alletijden. Het heeft alleen geduurd tot de twintigste eeuw voordat men ze wetenschappelijk konduiden. Het enige dat ik in dit boek doe is een aantal begrippen uit diverse wetenschappen opeen zo eenvoudig mogelijk manier aan elkaar lassen zodat ze als één instrument dienstbaarkunnen zijn aan verbetering van de kwaliteit van overheidsbesluitvorming.

Met dit boek streef ik twee doelen na. In de eerste plaats hoop ik dat u na lezing hiervanaccepteert dat interactief beleid maken een vak is met zijn eigen vakvereisten. Dat hetgebaseerd is op een stelsel van principes dat men dient te respecteren, en om die redenspecifieke kennis, vaardigheid en houding vergt. In de tweede plaats hoop ik aan te tonen dathet – door vele auteurs beschreven – verval van de Nederlandse politiek niet op eenachternamiddag met de westenwind het land is komen binnen drijven, maar dat dit zijnoorzaak vindt in het schenden van die principes.

7

Ik verbeeld me geenszins dat ik alle zaken die ik beschrijf goed zie. De feiten en argumentendie ik aandraag zullen ongetwijfeld niet altijd en niet in alle opzichten uitputtend zijn. Daaromontvang ik graag uw commentaar op door u geconstateerde tekortkomingen in mijn betoog viahet emailadres: [email protected].

Vijf personen wil ik danken voor hun inbreng bij het schrijven van dit boek. Mijn vrouw Ietvoor haar steun, en onverbiddelijke commentaar op passages die niet door de beugel konden.Mijn dochter Inge voor het stimuleren tot het schrijven van dit boek. Aangemoedigd door haareigen schrijfwerkzaamheden2 heb ik de stap gezet om mijn gedachten in dit boek te ordenen.Tenslotte bijzondere dank aan Elisabeth Friederichs, Ruth van Rossum en Anneke van Houdtvoor hun onverbloemde antwoorden op mijn vraag: ‘Wat deugt er niet aan dit boek?’ Ookdaar heb ik - weer - veel van geleerd.

Het boek is een eerbetoon aan ‘de ambtenaar’. Ook al ben ik soms bijzonder kritisch op diensfunctioneren, met het risico dat de bal wordt teruggekaatst. Maar Paul Scheffer zei het al:‘Schrijven is bij uitstek verantwoordelijkheid nemen. Je kunt je nergens achter verbergen, jebent zelf altijd de zwakste schakel’3.

Leo Klinkers,Meise, 1 januari 2002

8

Hoofdstuk 1 Interactief beleid maken: wat is het, waarom doe je het enwanneer begin je daaraan?

Inleiding

In dit eerste hoofdstuk maak ik een paar omzwervende bewegingen rond het begrip‘interactief beleid maken’. Omdat het nog geen eenduidige betekenis heeft probeer ik zijnbelangrijkste karakteristieken helder te maken. Omdat nog niet in wijde kring bekend is onderwelke omstandigheden het wel of niet verstandig is om een proces van interactief beleidmaken te starten, en wat processturing eigenlijk inhoudt, schets ik de context waarbinneninteractief beleid maken zinvol is. Ook behandel ik in dit hoofdstuk vragen omtrent hetdemocratisch gehalte van interactief beleid maken, en over de relatie met inspraak.

Wat is interactief beleid maken?

Rondom het woord ‘beleid’ zijn in de afgelopen jaren veel afgeleide begrippen opgedoken,zoals bijvoorbeeld omgevingsverkenning, open planproces, procesmanagement, quick scan,delphi-methode, resultaatgerichte processturing, of interactief beleid maken. Ze zijn niet opeen eenvoudige manier van elkaar te onderscheiden. Eigenlijk doelen ze allemaal min of meerop een en dezelfde manier van overheidshandelen, namelijk ‘werken van buiten naar binnen’en ‘werken van onderop’. Ik kies in dit boek voor één term: interactief beleid maken.

Interactief beleid maken is een zoeken naar wijsheid en waarheid buiten de eigenoverheidsorganisatie. Het is een systematisch vastleggen hoe mensen van buiten over zakendenken en voelen. Het is daarom ook een aanhaken aan maatschappelijke ontwikkelingen, endaaruit nieuwe energie en denkbeelden putten voor procesmatig sturen op maatschappelijkeveranderingen. Voorts is dat werken van buiten naar binnen gericht op het verwerven vandraagvlak voor stevige besluiten, onder andere door een gezamenlijk inzicht te genereren ininhoudelijke zaken. Maar laat er geen twijfel over bestaan: het is tenslotte het bevoegde gezagdat de knopen doorhakt.

Interactief beleid maken is een zoektocht naar de menselijke maat waarbij de overheid hetinitiatief neemt, en dat initiatief gedurende het zoekproces houdt, zonder van te voren al eenidee van het te voeren beleid te hebben. Laat staan van de oplossing.

Interactief beleid maken is een welbewuste en gesystematiseerde poging van overheden omzo dicht mogelijk bij het gevoel en de vraag van haar burgers te komen. Overigens nietzomaar burgers in het algemeen, maar bij personen die we sleutelfiguren zouden kunnennoemen. Zonder overigens ‘de burger’ buiten beschouwing te laten, maar daarover later meer.

Interactief beleid maken is een heroriëntatie op waarden, ambities, en aspiraties4. Doorveranderende omstandigheden verglijden die immers. Tijdige herijking daarvan met eeninstrument dat herwaardering legitimeert is van tijd tot tijd noodzakelijk.

9

Interactief beleid maken is een herbevestiging van geloof, hoop en liefde. Daarom isinteractief beleid maken per definitie politiek geladen, en kan het niet worden gezien als eentechnisch instrument in alleen de handen van ambtenaren.

Men kan daarom het wezen en de functie van interactief beleid maken ook nog op een anderemanier omschrijven: het is het rusteloos zoeken naar de menselijke maat5 om daar eenpassende politieke maat op toe te snijden.

Waarom is interactief beleid maken politiek geladen?

Welke methode van interactief beleid maken u ook kiest, het draait altijd om de tweebelangrijkste politieke vragen: wat willen we niet, en wat willen we wel? In andere woorden:wat vinden wij een maatschappelijk probleem en wat zou het beoogde maatschappelijkresultaat moeten zijn? Dag in dag uit werken aan het bereiken van beoogde maatschappelijkeresultaten, dat is de essentie van politiek. Althans dat mogen wij van een land als Nederlandverlangen en verwachten.

Wat verstaan we dan onder beoogde maatschappelijke resultaten? Niets anders dan waardenals: veiligheid, herbergzaamheid, liefde, omarming, opvang, een dak boven het hoofd, werk,ontplooiingsmogelijkheden. Kortom, het verschaffen van hoop op een steeds beter leven6, datis de kern van het politieke vak. Alles wat ambtenaren doen is toeleveren aan die beoogderesultaten7.

Uiteraard zijn er mensen die van mening zijn dat de kern van het politieke vak niet dezeverhevenheid kent. Dat politiek niet veel anders is dan een spel van machten en belangen. Datmag zo zijn in de praktijk van alledag, mijn standpunt is ethisch-normatief: zo zou ‘depolitiek’ dienen te denken, en dat denken moeten baseren op methodologisch correcthandelen. Als ‘de politiek’ dat in de praktijk niet doet is het normaal dat we problemenkrijgen. Ernstige problemen.

Na de WO-II kon de centrale overheid vele jaren aan een stuk bepalen welke beoogdemaatschappelijke resultaten nagestreefd dienden te worden, en hoe dat moest geschieden. Dieoverheid had de dossiers, de mensen en dus de kennis. Zij kon opereren op basis van deslogan: ‘Ik ben Jan en ik weet er alles van.’ Op die manier dwong zij die beoogde resultatenaf. En daar nam Nederland, door de bank genomen, genoegen mee. Tot eind jaren zestig. Inhet kielzog van ‘opstandige’ bewegingen elders in de wereld werd afscheid genomen vanunilateraal uitgeoefende overheidsgezag en meldde de mondige burger zich aan de poort ommee te praten. Vanaf de jaren zeventig lukte het de overheid niet langer om beoogderesultaten af te dwingen. Ze moest andere instrumenten gaan inzetten om – naast situatieswaarin ‘afdwingen’ met recht en reden moest blijven bestaan – beoogde maatschappelijkeresultaten te verwerven. En toen kwam het woord ‘draagvlak’ in zwang.

Het eenvoudige schema laat zien hoe je als overheid vandaag de dag werkt. Veel beoogdemaatschappelijke resultaten moet je primair zien te verwerven door te sturen op het vindenvan een draagvlak waarbij je als overheid ‘samen met anderen’ probeert de inhoud van hetbeleid te vinden, waarna het eindwoord toch altijd bij die overheid blijft liggen. Maar somsmoet je als overheid beoogde maatschappelijke resultaten afdwingen, durvend zelf te wetenwat de inhoud is, en je als overheid niet afvragend wat een ander daarvan vindt; je handelt dan

10

als overheid op eigen gezag, gebruik makend van de macht die op staatsrechtelijke gronden istoegekend.

Waarom interactief beleid maken?

Een overheidsorgaan kan twee redenen hebben om een proces van interactievebeleidsontwikkeling te starten.

In de eerste plaats om energieverlies tegen te gaan. Voor alle levende organismen geldt datmen sneller dood gaat als men niet méér energie opslaat dan men verbruikt8. Dat geldt voorindividuele personen, maar ook voor groepen van personen. Elke organisatie heeft een levens-cyclus van ontstaan, stabiliteit en verval. Als die organisatie erin slaagt voortdurend meerenergie op te slaan dan te verbruiken kan men de fase van stabiliteit (wat niets anders is dangoed omgaan met de steeds veranderende omstandigheden) langer volhouden en dus de fasevan neergang uitstellen. Maar uiteindelijk gaat elke organisatie voor de bijl. Hoe goed deRomeinen ook waren in het bestendigen van hun rijk, na ongeveer een eeuw suprematie gingook hun organisatie ten onder9.

Interactief beleid maken is een bijzonder instrument om een organisatie weer te laten vollopenmet nieuwe energie. Goed uitgevoerde consultatie van de buitenwacht, het betrekken vanverstandige mensen van buiten de organisatie bij het begin van de beleidsontwikkeling, geeftbijna niet te omschrijven nieuwe impulsen aan de organisatie. In wezen is het niets anders danregelmatig de vraag te stellen: ‘Waartoe ben ik als deze organisatie op aarde?’ Als daar geenbevredigend antwoord op kan worden gegeven moet de baas van die organisatie demedewerkers vragen het pand te verlaten, het licht uitdoen, en een slot op de voordeurhangen, of het pand aanbieden als humanitaire huisvesting voor vluchtelingen.

De tweede reden komt uit de systeemtheorie. Onderstaande tekening laat het klassiekepatroon van een ‘open systeem’ zien. Zo ziet elke overheidsorganisatie eruit. Vanuit de

Beoogdemaatschappelijke

resultaten

Proces Draagvlak

Macht Inhoud

verwerven

afdwingen

11

omgeving van de overheid worden signalen naar die overheid gezonden. Die verwerkt ze toteen politiek product dat hopelijk de doelgroep bereikt.

Toelichting op de pijlen en cijfers:1 = signaal dat via de input de organisatie bereikt2 = signaal dat niet door de organisatie wordt opgevangen3 = primair product: de output4 = het ondersteunende productieproces van de ambtelijke dienst5 = zinloos werk6 = bureaucratisering7 = output die verloren gaat, die dus niet de doelgroep bereikt8 = output die zijn doel bereikt9 = opgedrongen output10 = bingo, beoogd maatschappelijk effect: de outcome.

We weten dat elk open systeem10, dus ook een overheidsorganisatie, reagerende op inputvanuit de omgeving van het systeem, niet altijd en niet in alle opzichten beschikt overadequate monitoren en antennes om de signalen van die omgeving op te vangen. Pijl 2 beeldtdat uit: signalen die verloren gaan; ze zijn er wel maar ze worden niet opgevangen. Daarom ishet helaas vanzelfsprekend dat een overheidsorganisatie soms niet de juiste producten maakt,of producten maakt die de omgeving niet bereiken (pijl 7), of producten waar de samenlevingniet om heeft gevraagd (pijl 9).

Een van de oorzaken daarvan kan zijn dat men niet een ‘thermometer in de samenleving heeftgestopt’. Dus geen monitor of antenne heeft geconstrueerd om de juiste signalen op te vangen.Van binnenuit de administratie denkt men vaak dat men zelf wel weet wat die samenlevingnodig heeft: typisch aanboddenken. Soms is dat waar, echter niet altijd. Daarom moet eenorganisatie van tijd tot tijd voor belangrijke onderwerpen (zaken die tot de kern van het werkvan de organisatie behoren) een feilloos werkende monitor ontwikkelen om erachter te komenwat er in die steeds veranderende omgeving loos is. De methodologie van interactief beleidmaken is zo’n monitor. In de onderstaande tekening verbeeldt de brede pijl de techniek van

Omgeving

Organisatie

Input Output

1

2

3

4

56

7

8

9

10

12

het ontwerpen van die monitor: je gaat als overheid zelf op zoek naar waarheid en wijsheid ineen stukje van de samenleving, praten met mensen die er (ook, of misschien ander) verstandvan, en gevoel voor, hebben.

Als men die pijl goed construeert (hoe men dat moet doen komt later als ik het maken van een‘omgevingsanalyse’ behandel) dan heeft men een uitstekende antenne gemaakt om díesignalen op te vangen die er werkelijk toe doen, zonder dat er het risico bestaat van signalendie ‘ins Blaue hinein’ vliegen (zie bij het open systeem pijl 2), noch dat er producten wordengemaakt die de doelgroep helemaal niet bereiken (zie bij het open systeem pijl 7). Ik kan hetook in andere, ietwat uitdagende, woorden zeggen: interactieve beleidsvorming is – mits opde goede manier uitgevoerd - de beste methode om de bijzondere genuanceerdheid,complexiteit, verscheidenheid van gedachten en gevoelens, die er in een samenleving leven,op te vangen, en te plaatsen in een context die het mogelijk maakt de menselijke(beleids)maat te maken. Interactief beleid maken zoekt de behoefte op waar die door debetrokkenen zelf wordt gearticuleerd, en niet waar die door de administratie wordt bedacht11.

In welke gevallen interactief beleid maken?

De zojuist behandelde vraag ‘Waarom begin je aan interactieve beleidsontwikkeling?’ is nogiets anders dan de vraag: ‘Wanneer, of in welke gevallen, is de tijd aangebroken dat je datmoet gaan doen?’ Het is niet verstandig, sterker nog, het is soms gevaarlijk, om zomaar aaninteractieve beleidsontwikkeling te beginnen. Daar moeten de omstandigheden rijp voor zijn.Deze vorm van beleid maken is een bijzonder krachtig instrument. Als je het gebruikt voor deverkeerde onderwerpen, of in een situatie die er niet om vraagt, kun je behoorlijk wat schadeaanrichten.

Interactieve beleidsontwikkeling moet je hanteren als een organisatie zit met vragen als: ‘Hoemoet dat nou verder met dit onderwerp, waar liggen nu en in de toekomst de grenzen en dekaders, hoe positioneren of herpositioneren we dit onderwerp in het licht van de nieuweontwikkelingen, is het niet nodig om een deugdelijke herijking en heroriëntatie op hetonderwerp los te laten, moeten we niet de grenzen gaan verleggen, sluit het product dat weleveren, en de kwaliteit daarvan, nog wel aan op de behoefte?’ Als dergelijke vragen spelen ishet verstandig, en ook noodzakelijk, aan interactieve beleidsontwikkeling te beginnen. Nietvoor het verbeteren van de dagelijkse, de going concern-werkzaamheden.

OrganisatieInput Output

Omgeving

Interactiefwerken

13

Wat is processturing?

Interactief beleid maken is sturen op maatschappelijke processen. Vaak krijg ik de vraag:‘Wat is dat nou toch die processturing?’ Dat is niet eenvoudig uit te leggen. Zo simpel als deuitleg van structuursturing is, namelijk schuiven met de vorm en procedures van eenorganisatie, zo moeilijk is het begrip processturing. Ik gebruik daarvoor steeds het volgendevoorbeeld.

Stel, je wilt appels maar er is nergens een winkel waar je die kunt kopen. Zelf maken kan ookniet. Wat dan? Dan ga je sturen op een proces dat ertoe leidt dat als vanzelf appels in jemandje vallen. Je gaat naar een boomkwekerij en je laat je adviseren over de aankoop van eengoed appelboompje. Je zorgt ervoor dat je weet waar je dat boompje in je tuin plaatst, hoe diepde kuil moet zijn, of er al mest in de kuil moet bij het planten, wanneer je water moetbijschenken, wanneer en hoe je moet snoeien, of er een bescherming omheen moet tegen dekatten en de honden van de buren, of er een paal langszij moet om te voorkómen dat hetboompje bij harde wind tegen de grond gaat, hoe je met de rook van smeulend zaagsel debloesems in het voorjaar kunt beschermen tegen nachtvorst, et cetera. En als je dan zo’n vierjaar wacht zie je ineens dat er appeltjes aan die boom gaan groeien. Welnu, dat isprocessturing: zelf kun je die appels niet maken, maar je kunt er wel voor zorgen datnatuurlijke processen hun werk kunnen doen. Dat is sturen op het proces.

Als je daarin fouten maakt krijg je geen appels. De boom verwaarlozen, geen water geven bijgrote droogte, laten dood plassen door de hond, verkeerd snoeien, de bloesems latenbevriezen, het leidt allemaal niet tot appels. Het ergste is nog de overheidsmanager die geenvier jaar kan wachten en aan de takken gaat trekken met de woorden: ‘Ik reken je af op hetresultaat.’ Onder diens handen gaat het boompje dood.

Het is tegenwoordig usance in de administratie om aan processturing te doen. Je ziet numensen, die al jaren hun vak uitoefenen op basis van beheersing, de sprong maken naarprocessturing. Hoewel? Het is meer een val dan een sprong want 99% begint zonder ervaringof opleiding in processturing aan een dergelijke manier van werken, en plant zonder enigeschroom de instrumenten die men bij sturen op beheersing gebruikt, over op processturing.Veelal onder de kreet ‘Het proces moet wel beheersbaar blijven’. Het kost doorgaans veelmoeite, veel conflicten en lange tijd om dat gebrek aan kennis en die onverantwoorde houdingeruit te krijgen.

Processturing is het in gang zetten van processen met een welhaast genetisch bepaaldeorganische werking. Zo logisch als het is dat een vloeibaar ei in een hete pan stolt, envervolgens verbrandt als men het er niet op tijd uithaalt, zo logisch werkt in beginsel ookprocessturing via interactief beleid maken. Processturing is het activeren van verborgenelementen die in hun samenhang iets maken wat je als mens zelf niet kunt maken. Een menskan geen baby maken. Hij kan hoogstens, al dan niet samen met een partner, daden plegen alsgevolg waarvan zoiets als een baby gaat groeien in de buik van een vrouw. Processturing ishet creëren van omstandigheden waarbinnen kan gebeuren wat men graag ziet gebeuren. Ishet toeval als Ronald Koeman of David Beckham vanaf 35 meter, over een muurtje heen, devrije trap feilloos in het doel schoppen? Nee, dat vindt plaats binnen een situatie waarin alleomstandigheden bijeen zijn om datgene te realiseren waar ze al duizend maal op hebbengeoefend. Dat is geen geluk of toeval. Of ie erin gaat weet je nooit van te voren, maar als hetlukt zegt iedereen: ‘Kijk, hij doet het weer.’

14

Daarom is het van het grootste belang dat u begrijpt dat processturing sturen is oponzekerheid. Ik zal dat later uitvoerig toelichten. Je weet wat je wilt bereiken, en hoe je daarmoet komen, maar je bent elk moment bezig met omgaan met onzekerheid. Nimmer met hetperfectioneren van de zekerheid. Op de achtergrond past daarbij maar één klassiek instrumentuit de wereld van beheersing, namelijk een transparante financiële verantwoording. Anderebeheersingsinstrumenten – zoals bijvoorbeeld netwerkplanning met zijn zogeheten ‘kritiekepad’- horen in een proces niet thuis. Als je als overheid een tunnel aanlegt, of een woonwijk,of een Deltaplan, dus als het gaat om fysieke projecten, dan is beheersing de maat der zaken.Vaste beslismomenten en doorlooptijden, uitgedrukt in planningssystemen en begeleid doorvoorschriften van planning & control, zijn dan vanzelfsprekende instrumenten. Die zijn nietalleen onbruikbaar, maar ook contraproductief, bij het sturen op maatschappelijke processen.Het kost doorgaans veel inspanning om ambtenaren die denken in termen van beheersing tedoen begrijpen dat dit onwerkbaar en contraproductief is. Sturen op maatschappelijkeprocessen is voor een belangrijk deel emotie, omgaan met gevoelens12, uitstraling vanwaardigheid en aardigheid, het opschudden van het bed, herstel van verloren betrekkingen,investeren in creativiteit en durf, het bevechten van de doorbraak, een rusteloos zoeken naareen betere kwaliteit van leven. Onmogelijk om te realiseren met behulp van de klassiekeinstrumenten van de beheersmatige staf-lijnorganisatie.

Wat is de politieke titel van deze soort beleidsontwikkeling?

De ontwikkeling van interactief beleid maken heeft begin jaren negentig een politiekculminatiepunt gekregen. Begin jaren negentig heeft de Tweede Kamer, aangevoerd door deCommissie Deetman (als voorzitter van die Kamer) een fundamenteel debat gevoerd over destaatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. De Kamer heeft in dat kader -kamerbreed - de volgende motie van het Kamerlid Willems (Groen Links) aangenomen13:

‘De Kamer,gehoord de beraadslaging:constaterende, dat de Bijzondere Commissie Vraagpunten is ingesteld om de relatie tussenkiezer en gekozene en burger en bestuur nader te onderzoeken;overwegende, dat de betrokkenheid van burgers in een vroeg stadium van beleidsontwikkelingeen verhoging van de kwaliteit van het overheidsbeleid kan bewerkstelligen;verzoekt de regering te experimenteren met het op diverse wijzen voorleggen vanmaatschappelijke problemen en beleidsvoornemens aan burgers, dan wel anderszins in hetbeginstadium van beleidsontwikkeling een raadplegende en inventariserende interactie met deburger te bewerkstelligen,en gaat over tot de orde van de dag.’

Wellicht zegt u: ‘En wat dan nog, hoe belangrijk moeten we dit vinden?’ Uiteraard weetnauwelijks iemand van het bestaan van deze motie, ingediend door een Kamerlid uit een helekleine partij, en die al weer uit de Kamer vertrokken is. Ook het feit dat het Kamerbreed isaangenomen zal nauwelijks indruk maken. Die motie is allang weer vergeten. Behalve dandoor mij. Als je vanaf het midden van de jaren zeventig bezig bent met het leggen van degrondslagen van een bruikbare theorie voor het betrekken van mensen van buiten bij debesluitvorming, dan is het een plezierige constatering als het parlement een moment vindt omin zijn eigen woorden en binnen de dan heersende context vast te stellen dat het betrekken vanburgers bij de besluitvorming goed en verstandig is. Dus, wat mij betreft steunt interactief

15

beleid maken vanaf 1993 op een politieke titel, en ontleent het zijn legitimatie aan een besluitvan ons hoogste politieke gezagsorgaan.

Creëert interactief beleid maken een democratisch gat?

Als men interactief aan de slag gaat betrekt men mensen van buiten de overheid bij debeleidsontwikkeling. Die hebben daarmee een zekere invloed op de uiteindelijkebesluitvorming, echter zonder dat zij daarvoor ter verantwoording kunnen worden geroepen.En dat is dan het democratisch gat. In theorie is het mogelijk dat er verkeerde besluitenworden genomen waarvoor het desbetreffende bevoegde orgaan de verantwoording draagt,maar waarbij dat orgaan in een verkeerde richting is gestuurd door de betrokkenheid vandeelnemers die zelf niet politiek ter verantwoording zijn te roepen14.

Het heeft lang geduurd voordat op rijksniveau aandacht kwam voor dit onderwerp. Voorzover mij bekend is het pas in het rapport ‘Bestuur in beweging’ van maart 199915 dat detoenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bram Peper, aandachtschenkt aan dit verschijnsel. Na een kernachtige – en mijns inziens correcte - beschrijving vande aard van interactief bestuur, en van de daaraan klevende mogelijkedemocratisch/staatsrechtelijke bezwaren, komt hij met enkele suggesties of aanbevelingenwaar ik een vraagteken bij wil plaatsen. Ik ben het eens met zijn stelling dat het uiteindelijk depolitiek is die de knopen doorhakt; dat heb ik bij mijn eerste tekening al duidelijk gemaakt.Ook de zienswijze dat interactief beleid maken een politiek proces is en dus onder politiekeregie moet plaats vinden acht ik terecht. Maar ik haak af als hij stelt dat het aanbevelingverdient op het juiste politieke niveau (Tweede Kamer of gemeenteraad) marges voor de tevoeren onderhandelingen vast te stellen, bijvoorbeeld door scenario’s te ontwikkelen ofgrenzen aan te geven voor het overleg (instructie vast te stellen door Kamer of gemeenteraad).Noch onderschrijf ik zijn opvatting dat het aanbeveling verdient tijdens hetbesluitvormingsproces een aantal democratische te controleren beslissingen te nemen(bijvoorbeeld instructie/scenario’s, finale besluitvorming).

Mijn eerste bezwaar tegen dat soort opvattingen is dat interactief beleid maken niets te makenheeft met onderhandelingen. Ik begrijp best dat mensen die middenin in de politiek zittendenken dat de hele wereld van machten en belangen aan elkaar hangt, en dat alles uiteindelijkneerkomt op onderhandelen en het uitspreken van machtswoorden, maar de essentie vaninteractief beleid maken ligt daar ver vandaan. Ik hoop dat straks in de hoofdstukken 2, 3 en 4duidelijk te kunnen maken. Mijn tweede bezwaar is dat hier weer het regelspook opduikt; hetniet-aflatend pogen om alles en iedereen via regeltjes ‘in de klauw te houden’. Interactiefbeleid maken is een proces. Pogingen om dat te beheersbaar te maken, aan marges te binden,onder het juk van vastgestelde scenario’s door te halen, doden dat proces. Ik begrijp dezesuggesties ook niet in het licht van het essay dat Peper op persoonlijke titel heeft geschrevenover het vergruizen van de politiek en alles wat daarmee samenhangt. Een van de onderdelenvan dat buitengewone geschrift is een directe aanval op de regeldrift van onze overheid en opde kwalijke gevolgen die dat voor onze samenleving heeft. In hoofdstuk 5 kom ik op datessay terug.

Angst voor verkeerd interactief beleid is terecht. Als reactie daarop past maar één ding: zet ervakmensen op, ambtenaren die bekwaam zijn opgeleid om onder evenzo bekwame politiekeregie dergelijke processen te trekken zonder dat de democratie in gevaar komt. Ook hier geldt

16

een rusteloos streven naar de menselijke maat: zorg ervoor dat zij die de regie en uitvoeringvan dergelijke processen hebben, weten wat ze doen, en verlies je niet in regelgeving die nietsoplost, maar eerder afbreekt.

Er zijn meer politici die opvattingen hebben over de democratische aspecten van interactiefbeleid maken. Ook het (voormalig) Kamerlid Gert Schutte is voorstander van het creëren vannormatieve kaders, gebaseerd op een wet, om de groei van ‘een interactieve democratie’ inbeheersbare banen te leiden16. Nogmaals, ik begrijp dat mensen die in dat vak zitten alsvanzelfsprekend grijpen naar regels en wetten. Maar die werken niet meer, of zijncontraproductief. In ons zoeken naar vernieuwing van democratische besluitvorming zullenwe eerst en vooral terug moeten naar de mensen waar het om gaat, naar het gevoel en naar hetverstand. Naar de behoefte in de samenleving. Niet naar het technisch aanbod van deoverheid.

De voorzitter van Groen Links, Mirjam de Rijk, brengt hetzelfde vraagstuk in andere woordennaar voren17: ‘De beweende ‘kloof tussen burger en politiek’ wordt steeds meer opgevulddoor ambtenarij en bestuur in plaats van door de politiek. Met een ondoorzichtige enoncontroleerbare besluitvorming en een nieuwe ‘meepraat-elite’ als resultaat.’ De Rijk heeftgelijk als ze daarmee bedoelt dat zij die van buiten de overheid meepraten over debeleidsvorming niet gecontroleerd kunnen worden. Behalve als je interactievebeleidsontwikkeling volledig transparant maakt, en uitvoert zoals dat hoort. Ook heeft zegelijk als ze stelt: ‘Herinrichting van een straat is zeer geschikt voor interactievebesluitvorming, de komst van een asielzoekerscentrum niet.’ Ik heb eerder aangegeven dat jegoed moet weten wanneer je wel of niet aan interactieve beleidsontwikkeling wilt gaan doen.Er zijn onderwerpen – zoals bijvoorbeeld abortus, euthanasie, uitzenden van militairen, groteinfrastructuurprojecten, en wat mij betreft ook de locatie van een asielzoekerscentrum -waarover je als overheid op eigen gezag je beslissing hebt te nemen. Ik ben het ook geheeleens met haar stelling: ‘Niet de ambtenaren moeten zich tot “de mensen” richten, maar departijen. Omdat partijen bij verkiezingen teruggefloten kunnen worden en dus controleerbaarzijn.’ Ik heb eenmaal een dergelijk proces mogen begeleiden waarbij de voltallige Staten vaneen provincie zelf de leiding hadden van het interactief beleid maken. Elk Statenlid wasvoorzien van een buddy-ambtenaar voor het ‘handen- en voetenwerk’. Het was een leukproces dat echter halverwege als een nachtkaars uitging. Het was de oprechte wens van debetrokken politici om zelf tot op het grondvlak van de provinciale samenleving (en verdaarbuiten) op zoek te gaan naar de menselijke maat, maar na een klein jaar verdrong depolitieke actualiteit van alledag het denken en handelen in termen van een langdurigmaatschappelijk proces.

Het zal nog wel enige tijd duren voordat we interactief beleid maken in staatsrechtelijkekaders hebben ingepast. Ik hoop vurig dat daar geen regels voor worden gemaakt. Er zijnnamelijk minstens drie andere manieren om te voorkómen dat zich binnen interactief beleidmaken een democratisch gat voordoet.

In de eerste plaats door tijdens dat proces samen steeds weer te wijzen op de mogelijkheid vanhet ontstaan van een democratisch gat. Daardoor beklijft er bewustzijn omtrent het gevaar, alsgevolg waarvan de nodige alertheid tijdens het proces steeds aanwezig is, én transparantie vanprocesdocumenten en hun manier van ontstaan.

17

In de tweede plaats door steeds te proberen om in de fase van de later te bespreken‘omgevingsanalyse’ ook volksvertegenwoordigers (leden van de Tweede Kamer, vanprovinciale staten of van gemeenteraden) op te nemen. Daarmee is inbreng vanuitdemocratisch gekozen lichamen verzekerd. Overigens kan zich dan nog een anderstaatsrechtelijk vraagstuk voordoen. Een enkele maal heb ik meegemaakt dat een lid van deTweede Kamer zich op het standpunt stelde dat hij graag zou willen meedoen aan het procesvan interactief beleid maken, maar daarvan toch afzag omdat hij van mening was dat men niettweemaal aan dat proces kon deelnemen: eenmaal aan het begin bij het inbrengen van denodige input, en eenmaal aan het slot als er (over die input) besluiten moesten wordengenomen. Mijn ervaring is echter dat het overgrote deel van de volksvertegenwoordigers (ookeen enkele keer van het Koninklijk Huis) het als normaal, verstandig en plezierig ervaart omaan een proces van interactieve beleidsontwikkeling mee te doen.

In de derde plaats kan men een democratisch gat vermijden door gewoon het vak daarvangoed te leren. Stellen dat je bij interactief beleid maken het risico loopt van gebrek aandemocratische controle is hetzelfde als stellen dat het gevaarlijk is om een loodgieter in huiste halen als je centrale verwarming het niet meer doet. Die persoon zou de boel wel eenskunnen opblazen. Natuurlijk kan dat, maar dat risico minimaliseer je door eengekwalificeerde loodgieter in te schakelen en niet een beunhaas.

Wat is het verschil met inspraak?

Interactief beleid maken staat ver van inspraak. Het principiële verschil is dat a) bij inspraakde overheid al een visie of een mening heeft (soms wel, soms niet al op papier gezet), b) aanburgers vraagt wat ze daarvan vinden, c) vervolgens diverse afwijkende geluiden te horenkrijgt, waarna d) die overheid gaat proberen om zoveel mogelijk van de oorspronkelijkebedoelingen overeind te houden, intussen proberend e) die burgers toch het gevoel te gevendat ze iets bereikt hebben. Niet zelden is inspraak daarmee een spel van list en bedrog, hetgebruik van oneigenlijke drukmiddelen, en veel frustraties aan beide zijden. Schoolvoorbeeldis de jarenlange strijd in Amsterdam van georganiseerde groepen burgers tegen grootschaligetop-down geïnstigeerde bouwprojecten, een strijd die uiteindelijk resulteerde in het beleid vande ‘compacte stad’.

Inspraak is een typisch concept uit eind jaren zestig, en was van meet af aan al verouderd indie zin dat het zelden heeft bijgedragen aan het verbeteren van de relatie tussen bestuur enbestuurden, noch aan verbetering van de kwaliteit van de besluitvorming. Integendeel,inspraak is in de loop der jaren de bron van veel frustraties geweest. En is het nog steeds alsmen kijkt naar processen als de uitbreiding van Schiphol, de aanleg van de Betuweroute en deHogesnelheidslijn. Het is een bron van veel frustratie, zowel voor burgers wier opgewekteverwachtingen niet gehonoreerd werden, als ook voor ambtenaren die vaak voor deondankbare taak staan reeds genomen besluiten er doorheen te duwen. De oorzaak daarvan isdat bij inspraak de overheid al te ver vooruitloopt in het ontwikkelen van een oplossing vooreen probleem dat meestal veel meer aspecten kent dan die overheid van binnenuit kan of wiloverzien. Het manco is dat de overheid een oplossing aanbiedt zonder goed te kunnen latenzien wat het probleem eigenlijk is en waarom die oplossing dat probleem zal oplossen.Inspraak is daarom een typisch bijverschijnsel van maakbaarheids- en aanboddenken18.

18

Teleurgesteld over de contraproductieve resultaten en averechtse effecten van inspraak is inde jaren zeventig (naast inspraak die nog steeds bestaat omdat die hier en daar in regelingen isvastgelegd, met name in de sfeer van de ruimtelijke ordening, planologische kernbeslissingen)een ander concept ontstaan dat pas in de jaren negentig interactieve beleidsontwikkeling isgaan heten. Het meest essentiële aspect van interactief beleid maken is het gegeven dat deoverheid zich tot de buitenwacht richt zonder vooraf al een mening of een visie te hebbenover een oplossing voor het probleem waarvoor die overheid aandacht vraagt. Er is alleenmaar een probleem(vermoeden) dat relevant genoeg lijkt om de buitenwacht bij de opbouwvan de besluitvorming te gaan betrekken. Waarom zou een overheid dat doen? Om tweeredenen die ik hiervoor heb genoemd: om meer energie op te slaan dan te verbruiken, en ombeter de signalen uit de samenleving te monitoren. Dat verbetert de relatie tussen die overheiden de buitenwacht en vergroot de kwaliteit van de besluitvorming.

Wat zijn de verschillen met andere methoden van interactief beleid maken?

Er is in dit boek geen ruimte om uitgebreid in te gaan op andere methoden die zich bezighouden met interactief beleid maken19. In globale zin verschilt de aanpak van anderemethoden op de volgende punten:- zij betrekt drie soorten mensen bij het werken van buiten naar

binnen: sleutelfiguren, deskundigen en ‘burgers’, naast uiteraard interne personen uit deadministratie en het bestuur zelf;

- die betrokkenheid vindt plaats vanaf het allereerste moment waarop het procesvan interactief beleid maken begint;

- dat impliceert dat die betrokkenheid al start bij het identificeren van deproblematiek en haar achterliggende oorzaken; niet pas bij het formuleren vanoplossingen;

- daarom kent de aanpak een aantal specifieke instrumenten voor het verwervenvan extern draagvlak;

- voorts kent die methode elementen die gericht zijn op het verwerven enversterken van intern draagvlak;

- tenslotte is wezenlijk voor mijn manier van werken dat het zoekproces naar eengoede beleidsinhoud gestuurd wordt door een specifieke vorm van proces- enprojectmanagement.

Ik werk dat in de volgende hoofdstukken verder uit.

19

Hoofdstuk 2 De methodologie van doel stellen: wat heb je nodig en hoe doeje dat?

Inleiding

In dit hoofdstuk staat het eerste deel van de methodologie van interactief beleid maken. Hetgaat over de vraag hoe men op een geldige manier aan een goed doel kan komen. Dus hoemen op een correcte wijze een doel kan formuleren. De tekst van dit hoofdstuk is tevergelijken met die van een recept in een kookboek. Eerst volgt er in Deel A een opsommingwat er nodig is voor het maken van ‘het gerecht’. Daarna volgt in Deel B een beschrijving vanhoe men dat dan moet doen.

Doel stellen en doel bereiken

Alle beleid maken komt neer op twee zaken: doel stellen en doel bereiken. Of in anderewoorden: wat wil je bereiken, en hoe kom je daar? Wat zijn de beoogde maatschappelijkeresultaten en hoe realiseer je die? Dat is niks nieuws. Alle volkeren van alle tijden houdenzich daarmee bezig. We kunnen hoogstens vaststellen dat mensen in de loop van eeuwenregelmatig bezig zijn (geweest) om de doel-denktechniek te verbeteren. Met name in de jarenzestig en zeventig van de vorige eeuw zijn op internationale schaal vele tientallen boeken metvernieuwde inzichten over besluitvorming door de overheid verschenen. Ook in Nederland20.Vertegenwoordigers en pleitbezorgers van de bestuurskunde, de politicologie, de sociologieen de juridische discipline publiceerden in die periode menig wetenschappelijk werk over demanier waarop een overheid beleid zou moeten maken.

In de praktijk van het openbaar bestuur leidde dat tot de instelling van de – in het Voorwoordgenoemde – interdepartementale Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse(COBA)21. Die activeerde van 1970 en 1980 het departementale denken en handelen indoelstellingenanalyse. Het was een grote stap vooruit in de constructie van deductiefgeformuleerde doelbomen22. Echter, er zat in de zogeheten COBA-methode eenmethodologische fout, liggend vóór het moment waarop de deductie begon. Diemethodologische tekortkoming is voor mij de belangrijkste redenen geweest om midden jarenzeventig te beginnen met het ontwerpen van een eigen methode23.

Wat niet klopte aan de COBA-techniek was de inductieve kant die vooraf ging aan hetmoment waarop een hoofddoel werd geformuleerd. Zie hieronder de ‘Gestileerde opbouw vaneen programmastructuur’ van de COBA-methode, zoals gepubliceerd in Beleidsanalyse 1976,nummer 2.

20

instru- aktivi-menten teiten

111.1111.2111.3

Het gaat maar om één vraag: waar komen de hoofddoelen vandaan? Dus wat is het gebied aande linkerkant waar ik dat vraagteken plaats? De deductie ná de formulering van dehoofddoelen – uitmondend in die doelboom - is geen probleem. Maar de constructie van dehoofddoelen zelf wel24. Die kwamen indertijd tot stand door beleidsuitspraken van depolitieke en de ambtelijke leiding te inventariseren aan de hand van de Memorie vanToelichting op de begroting, wetten, beleidsnota’s e.d. Die werden dan omgewerkt tot een‘voorlopige indeling van beleid, aansluitend aan de behoeften van de beleidsvoering.’ In eendiscussie met de departementsleiding kwamen dan hoofddoelen boven drijven die teraccordering werden voorgelegd aan de politieke leiding. Daarna pas begon de deductie in sub-en enkelvoudige doelen.

In de praktijk had dit traject tot hoofddoelformulering het karakter van grabbelton waarbijmen naar hartenlust uit onderliggende stukken uit het eigen departementale huis eencompositie van beleid maakte, waarbij de tekst van de te formuleren hoofddoelen somsmaandenlang schaafwerk vereiste om het iedereen (interne directies en afdelingen) naar de zinte maken. Een diffuus proces, waarbij hoofddoelen niet op logisch-deductieve wijze tot standkwamen, maar na betrekkelijk willekeurige selectie van kennelijk belangrijke zaken, en eenlangdurige onderhandeling daarover in eigen huis. Daarna begon dan het uitsplitsen in sub- enenkelvoudige doelen. Dat leverde die geweldig dikke boeken op waar de in het Voorwoordgenoemde vier secretarissen-generaal zo moe van werden. Niet alleen dikke onwerkbareboeken, maar ook grote aantallen tegenstrijdige doelen: de tegenstellingen waren kunstmatig

111.1111.2111.3

111 enkelvoudigedoelstelling



112.1

113.1113.2

11 subdoel-stelling

121.1121.2

201.1201.2201.3

202,1202.2202.3202.4




12 subdoel-stelling

1 hoofddoel-stelling

2 hoofddoel-stelling

?

21

weggepoetst in de onderhandelingen over de tekst van het hoofddoel; alleen met creatief encosmetisch knutselwerk konden die in programma’s met instrumenten en activiteiten wordenvertaald; daarbij vond de indicatie van de kosten plaats met de nodige slagen om de arm.Uitvoerbaarheid nul, verantwoordbaarheid minder dan nul. Dus werd de COBA in 1980opgeheven. Ogenschijnlijk omdat haar taak erop zat, maar in werkelijkheid omdat dezemethode faalde door een methodologisch gebrek.

Leemans25 beschrijft het verdwijnen van de COCA als volgt: “Doelstellingen analyses werdenin de loop van de jaren ’70 bij de departementen in gang gezet. Een klein aantaldepartementen voltooiden een (voorlopige) doelstellingenstructuur; bij andere werden veelaltentatief één of meer hoofdoelstellingen geanalyseerd. Een evaluatie in 1979 toont aan dat aande oorspronkelijke oogmerken slechts ten dele werd voldaan. Een grote zwakte bleek dat dedoelstellingen analyse geen directe basis verschafte voor een departementaleprogrammastructuur en derhalve een directe koppeling naar instrumenten ter bereiking van dedoelstellingen nauwelijks te maken was. Sinds 1978 zijn er geen departementalebeleidsanalyses onder supervisie van COBA meer uitgevoerd. De nadruk kwam te liggen opbeleidsanalytisch ‘vormingswerk’ bij departementen en de meeste departementen hebbenthans beleidsanalytische eenheden. De positie van de COBA verzwakte wegens de veranderdebenadering en zij werd in 1982 opgeheven.”

In hoofdstuk 5 zal ik beschrijven dat de nieuwe begrotingsopzet onder de naam ‘VanBeleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’ (VBTB) mank gaat aan precies hetzelfdeprobleem. Ook deze methodiek schrijft normatief voor (terecht overigens) dat je moetvertellen wat je zou willen bereiken, maar ook dat model geeft niet aan hoe je dat dan op eenfatsoenlijke manier moet bedenken. COBA en VBTB laten wel zien via welke wegen eeneenmaal geformuleerd doel bereikt moet worden, maar waar je dat doel dan eerst vandaanmoet halen blijft duister. Ze maken niet duidelijk waarom een gekozen oplossingdaadwerkelijk de voor de hand liggende oplossing is. Daarop een antwoord geven is hetwezen van de methode die ik vanaf het midden van de jaren zeventig ben gaan ontwerpen: hetbloot leggen van het terrein dat bestreken wordt door het grote vraagteken in de tekening.

Doe de goede dingen en doe ze op een goede manier

Als het gaat om het bereiken van doelen dan gaat het om resultaten. Op een dag is een mensmisschien wel een paar duizend keer bezig met het realiseren van resultaten. Zonder erbij stilte staan dat hij die resultaten alleen maar bereikt door a) de goede dingen te doen en b) doordie goede dingen op een goede manier te doen. Stel u wilt een lekker gebakken eitje. Dat ishet te bereiken doel. Wat zijn dan de goede dingen die u nodig heeft? Een ei, een pan om datei in te bakken, een verwarmingsbron zoals een gaspit, een klontje boter en lucifers. Maar alsu vervolgens de boter in uw haar smeert, de pan in de vuilnisbak gooit, het ei op de gaspitkapot slaat en dan het gas aansteekt, dan krijgt u niet het beoogde lekker gebakken eitje maarknoeiwerk. En het kost een boel werk om dat weer op te ruimen. Voor honderdduizendenzaken geldt dat het bereikte resultaat is terug te voeren op het feit dat je kennelijk de goededingen op een goede manier hebt gedaan. Je moet alleen maar weten ‘wat’ en ‘hoe’. Ook voorsuccesvol beleid maken heb je een ‘receptenboek’ nodig dat eerst vertelt welke ingrediëntenen instrumenten je nodig hebt, en vervolgens hoe je die moet hanteren.

22

Ik heb in hoofdstuk 1 bij het onderwerp ‘processturing’ al gesteld dat er een soort ‘genetische’werking en voorspelbaarheid zit in het doen van de dingen op een goede manier. Zoals hetvolstrekt normaal is dat er appels aan een appelboom groeien, mits correct behandeld en mitser zich geen onvoorziene zaken voordoen, zo is het ook geheel en al normaal dat interactievebeleidsprocessen tot de beoogde maatschappelijke resultaten leiden als men ze op een goedemanier insteekt, en er geen onverwachte calamiteit op dat pad komt. Om de simpele reden dathet succes ergens in de ‘genetische’ structuur van dat proces zit ingebouwd. Dat succes komter dus als vanzelfsprekend, tenzij er iets onvoorziens fout gaat.

A. Wat zijn de goede dingen? De stappen 1 - 7

Voor het stellen van een goed doel zijn er zeven dingen nodig. Die stappen 1 - 7 komen nuéén voor één aan de orde. Elke stap wordt bestreken door een specifieke wetenschappelijkediscipline. In termen van een kookboek: dit onderdeel A zegt alleen maar wat je voor hetrecept ‘doel stellen’ nodig hebt aan ingrediënten en instrumenten. Onderdeel B vertelt strakshoe je die zaken zodanig moet toepassen dat je dat doel dan ook op tafel krijgt.

Stap 1. Doe een uitspraak over de problematische werkelijkheid

Als je beleid wilt gaan maken moet je eerst weten of er een probleem is. Er moet iets zijnwaar de overheid mee zit, of bij ongewijzigd beleid mee komt te zitten in de toekomst. Eensymptoom, een knelpunt, een rottigheid, iets waarvan je zegt: ‘Dit moeten we bestrijden, ditmoet ophouden, daar moeten we iets aan gaan doen, als we geen actie nemen gaat dit in detoekomst een probleem worden’.

Om een probleem te kunnen herkennen moet je naar de (maatschappelijke) werkelijkheidkijken. Dus waarnemingsuitspraken doen: uitspraken over de waarneembare werkelijkheidwaarin je een probleem in ziet. Dergelijke uitspraken zijn overigens veel lichter enoppervlakkiger dan u wellicht denkt. Het gaat meestal slechts om één zin, bijvoorbeeld: ‘Hetgaat niet goed met de WAO’, of ‘Er is armoede in Nederland’, of ‘Er zijn zaken fout gegaanin Srebrenica’. Uitspraken dus over een als problematisch ervaren werkelijkheid, eenprobleemvermoeden. Dat markeert het begin van beleidsontwikkeling. Deze eerste stap wordtbeheerst door de wetenschap van de sociale psychologie.

Stap 2. Maak met cijfers en feiten waar dat het klopt

Naar de (maatschappelijke) werkelijkheid kijken en dan een correcte waarnemingsuitspraakdoen is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Mensen kunnen naar dezelfde werkelijkheid kijkenen toch verschillende dingen zien. De sociale psychologie kent daarvan vele voorbeelden,onder meer via het tonen van zo’n plaatje als hieronder.

Tijdens cursussen is het steeds weer opvallend datpersonen naar een en hetzelfde beeld kijken maar tochniet allemaal tegelijk hetzelfde zien wat er getoondwordt, of pas na enige tijd26. Mensen worden in hunwaarnemingen - en in hun waardering van

23

hetgeen ze waarnemen – gestuurd door hun referentiekaders. Die bepalen wat je ziet en wat jedaarvan vindt. Het is daarom nodig dat waarnemingsuitspraken worden onderbouwd metfeiten en cijfers die de juistheid van de uitspraak bevestigen of aannemelijk maken. Wehebben het dan over de noodzaak om gegevensbanken op te bouwen, statistisch significantonderzoek te doen, trendanalyses uit te voeren et cetera. In stap 1 zeggen dat er iets niet deugtis een mooi ding, maar met duidelijke gegevens aantonen dat die uitspraak klopt is toch eveniets anders.

Een voorbeeld: een paar jaar geleden deed minister Melkert als minister van Sociale Zaken enWerkgelegenheid een uitspraak van stap 1 door te zeggen: ‘Volgens mij is er armoede inNederland.’ De betekenis van stap 2 is om die uitspraak te voorzien van de nodige gegevenszoals bijvoorbeeld het leveren van antwoorden op vragen als: beneden welk inkomen ligt dande armoedegrens, wie treft dat: ouderen, jongeren, bijstandsmoeders, autochtonen,allochtonen, meer in het zuiden dan in het noorden, et cetera? (Willen) weten waarover jepraat, en legitimeren dat de uitspraak die je onder stap 1 doet correct is, dat is stap 2. Deze stapwordt dus beheerst door disciplines als statistiek, informatiegaring, en methoden en techniekenvan wetenschappelijk onderzoek.

In hoofdstuk 5 zal ik aan de orde stellen dat we ons zorgen mogen maken over het feit dat deoverheid de slag om de kennis lijkt verloren te hebben. Mede door het scheiden van beleid enkennis (verzelfstandigen, uitplaatsen en privatiseren van kennisdirecties/afdelingen) is er eenknip ontstaan tussen het opbouwen en onderhouden van gegevenscomplexen aan de ene kant,en de behoefte aan kennis voor nieuw beleid aan de andere kant. Voorts heeft de overheidjaren zitten te slapen terwijl grote concerns razendsnel kennisbanken hebben opgebouwd. Deechte kennis zit bij internationaal opererende accountantsbureaus, advocaten, banken,industrieën. Vandaar dat momenteel diverse departementen aan de slag zijn gegaan om nieuwkennisbeleid, kennismanagement en kennisorganisatie op te bouwen. Dit even terzijde.

Stap 3a. Zeg dat je, wat je in stap 1 hebt waargenomen, niet wilt

Met de stappen 3a en 3b zitten we in het hart van de politiek. Politiek bedrijven is het doenvan waarden-uitspraken over de maatschappelijke resultaten die je als politiek wilt bereiken.Dat is zeggen wat je waardevol vindt, zeggen wat zin heeft, het voeren vanzingevingsdebatten. Politieke uitspraken moeten wilsuitspraken zijn. Die moeten gaan overambitie en aspiratie. Wilsuitspraken als een medaille met twee kanten. Op de ene kant staatwat je politiek niet wil, stap 3a, en op de andere kant wat je wel wil, stap 3b. In het geval vanhet onderwerp armoede luidt stap 3a dan: ‘Ik wil niet dat er in Nederland armoede bestaat.’

Stap 3b. Zeg dat je precies het tegenovergestelde wilt bereiken

De tekst van stap 3b moet dan zijn: ‘Ik wil dat armoede in Nederland ophoudt te bestaan.’ Datis het doel, het te bereiken resultaat. Dit is de kern van het politieke proces. Uitspraken doenover wat men in de toekomst wil bereiken. Bereiken in de zin van wat in de systeemtheorieheet: het bepalen van de outcome, het beoogde maatschappelijke effect. Het politieke procesis de motor die de samenleving laat draaien27. Als die motor stokt is de samenleving ingevaar. Dan glijden we af naar een samenleving waarin het recht van de sterkste prevaleert.De openbare dienst, de ambtelijke stand, zal altijd bezig moeten zijn met het onderhouden vandie motor, dus met het in gang houden van het politieke proces door politici in staat te stellen

24

waarden-uitspraken te doen. Ik zal in de hoofdstukken 5 en 6 beschrijven dat het voorambtenaren steeds moeilijker wordt om de politiek te ondersteunen, en dat die politieke motor– mede daardoor – ernstig aan het stokken is.

Ook hier gaat het net als bij stap 1 om betrekkelijk eenvoudige korte zinnen. Een te bereikenbeoogd resultaat behoeft niet per se een omschrijving in een aantal pagina’s te zijn. Het ismeestal slechts een simpel zinnetje. Dat er daarna vele pagina’s nodig zijn om dat toe telichten of om aan te geven langs welke wegen dat doel dan bereikt moet worden, is eenandere zaak. Deze stappen 3a en 3b worden beheerst door de politieke wetenschap.

Stap 4. Waarom wil je dat bereiken?

Vaststellen welke waarde men als doel wil bereiken is één, aangeven op grond van welkeargumenten is twee. Zeggen dat armoede in Nederland moet ophouden is heel mooi, maar alsop de vraag ‘Waarom dan?’ het antwoord luidt: ‘Nou daarom, dat begrijpt iedereen toch wel’,dan maakt men zich schuldig aan de logica van de vanzelfsprekendheid, en dat is geen logica.Het zogeheten politieke datum is pas afgerond als wilsuitspraken deugdelijk beargumenteerdzijn. Als we het hebben over argumenteren betreden we het terrein van de formele logica, hetstelsel van wetten en voorschriften inzake geldig redeneren zoals dat enkele honderden jarenvoor de geboorte van Christus is ontworpen door Aristoteles. Deze stap wordt dus beheerstdoor de discipline van de formele logica.

De filosoof/psycholoog Stephen Toulmin, een van de aanwezigen tijdens de vermaarde ruzietussen Popper en Wittgenstein op 25 oktober 1946 in Cambridge28, heeft het zogeheten‘redeneermodel van Toulmin’ ontwikkeld29, een handig model voor correct argumenteren,onder meer in de praktijk van het openbaar bestuur. Ik zet het hieronder in een eenvoudigevorm neer. Liefhebbers die graag zuiver willen leren redeneren in overheidsstukken verwijs ikkortheidshalve naar literatuur in de voetnoot30.

25

Datum ClaimDus

Waarschijnlijk

Warrant Rebuttal

Backing

Ik kan in de context van dit boek niet verder op deze materie ingaan. Het is een primadenkmodel, vooral ook in de juridische sfeer. Voorbeeld:

Datum ik zie iemand door een stoplicht rijden.Claim dus die is strafbaar.Warrant omdat we hebben afgesproken dat we zoiets niet tolereren.Rebuttal tenzij het een politiefunctionaris is die op de voorgeschreven wijze achter een

boef aanzit.Backing want de Wegenverkeerswet heeft dat in artikel zus en zo vastgelegd.

Als je een redenering (stap 4) uiteindelijk kunt baseren op een backing in de vorm van een(natuur)wet, dan zit die argumentatie dus geramd.

Stap 5. Waar komt het in stap 1 genoemde probleem vandaan?

In stap 1 is het probleem, het symptoom, het knelpunt geformuleerd. In stap 5 onderzoekenwe waar dat knelpunt uit voortkomt: de diagnose van het probleem. Succesvol beleid makenis niet mogelijk als men niet a) het oorzakelijk complex van het probleem in kaart heeftgebracht, en b) dat probleem vervolgens in zijn oorzaken gaat bestrijden. Als u bij de huisartsbinnen stapt met de opmerking ‘Ik voel me niet lekker’, dan zult u vreemd opkijken als diearts een doos pillen aanreikt, verzoekt om die op te eten en weer te vertrekken. Een arts diezijn vak verstaat zal eerst het gesprek openen om erachter te komen wat dat dan precies is, datniet lekker voelen. Is dat hoofdpijn, of buikpijn, of misselijkheid bij het opstaan? En als dat

Er brandtgeen licht inde studeer-kamer

Is Jan nietin destudeer-kamer

Omdat Jan, als hijin de studeer-kamer is, in deregel licht aanheeft

Tenzij hijtoevallig iets inhet donkerwegzet

Want hij heeft me verteld dat hij in negenvan de tien gevallen licht aan heeft als hijin zijn studeerkamer is

26

symptoom een naam heeft gekregen zal de arts onderzoeken wat de mogelijke oorzaak ofoorzaken van dat symptoom is/zijn. Om vervolgens daar de therapie op af te stemmen.

Voor goed beleid maken is het dus nodig om zogeheten probleem- en oorzakenanalyses temaken. Dat zijn schema’s die in de vorm van een schets of tekening het probleem in zijnoorzakelijke opbouw beschrijven. Zonder dergelijke schema’s als röntgenfoto’s van deproblematiek weet men niet wat men doet als men ‘oplossingen’ voorstelt.

Om u een idee te geven van de vorm van zo’n oorzakelijk schema staat hieronder eentekening.

Deze tekening geeft aan dat er drie op zichzelf staande oorzakelijke ketens zijn die leiden tothet symptoom hoofdpijn: ik drink te veel, ik heb doorgezakte voeten en ik loop regelmatigmet de kop tegen de muur. Die veroorzaken naar boven toe een symptoom. Dat veroorzaaktweer een daarboven gelegen symptoom, en, in een kettingreactie van oorzaak en gevolg,uiteindelijk dan het symptoom aan de top: hoofdpijn. De doorgezakte voeten veroorzaken eenscheefstaande wervelkolom, die veroorzaakt een verkeerde stand van mijn nek en dat leidt tothoofdpijn. Natuurlijk is het mogelijk om dat te bestrijden met een pilletje. Maar als ik niet aandeze drie structurele oorzaken werk, blijft die hoofdpijn steeds terug komen. Dus de meestfundamentele oplossing is: stoppen met drinken, mijn voeten laten corrigeren via eenchirurgische ingreep en voortaan beter opletten als er muren in de buurt zijn. Dan wordt hetprobleem met wortel en al uitgerukt en verdwijnt de hoofdpijn, althans in deze gefingeerdecontext. Dat ik in een andere context opnieuw hoofdpijn kan krijgen mag duidelijk zijn.

Een dergelijke manier van handelen, dus symptomen bestrijden door hun oorzaken teelimineren, lijkt voor de hand liggend. Toch zie ik het zelden of nooit gebeuren.‘Oplossingendenken’ of ‘jumping to solutions’ is aan de orde van de dag. Een van de nadelenvan onze Nederlandse voortvarendheid is de afkeer van doemdenken, onze hekel om overproblemen te praten, en die tot op het bot te analyseren. Liever komen we als ware jongens

Ik hebhoofdpijn

Ik drink te veelalcohol

Ik hebdoorgezakte

voeten

Ik loop vaakmet de kop

tegen de muur

27

van Jan de Witt meteen met oplossingen voor problemen die nog in geen enkel opzicht zijnbenoemd, of in hun oorzakelijke complexen zijn geanalyseerd. Alleen bij wijze van zeer groteuitzondering kom ik wel eens iemand tegen die van nature beseft dat men bij het voorstellenvan een oplossing van een probleem toch op z’n minst moet stilstaan bij de vraag: ‘Wat is dandat probleem en waar komt het vandaan?’ Slechts weinig mensen zien dat je met het oog ophet verwerven van draagvlak moet kunnen onderbouwen waarom een voorgedragen oplossingde vanzelfsprekende voorwaarde is voor de goede aanpak van het probleem.

In dat verband zie ik het artikel ‘De wijkagent kan ons niet meer redden’ in NRC Handelsbladvan 9 juli 2001 van politiecommissaris Driessen en officier van justitie Van der Voort als eenzeldzaamheid. In een schets van de te verwachten criminaliteit in de megapool RandstadHolland anno 2020, stellen zij dat er niet eerst gepraat moet worden over oplossingen maarover de problemen van de toekomstige Randstad Holland. Zo hoort het.

In die lijn van denken is ook het rapport ‘Modernising government’ van Tony Blair (PrimeMinister) en Jack Cunningham (Minister for the Cabinet Office) opgesteld31, en in maart 1999aangeboden aan het Britse parlement. De hoofdstukken Policy making, Responsive publicservices, Quality public services, Information age government, en Public service beginnenallemaal met ‘Identifying the problem’. Dus niet met doelen en ambities, maar met eenpoging om helder te maken wat het probleem is. Daarna volgen steeds in elk hoofdstuk deparagrafen ‘What must change’, ‘Making a start’ en ‘Future action’. Dat ritme maakt ditrapport tot een zeer lezenswaardige en overtuigende beleidsvisie. Als lezer hoef je het nietmet alles eens te zijn, maar het is een beleidsplan op Kabinetsniveau dat ik in die spontaniteit(een heerlijke open tekst), en met dat correcte begin (probleemidentificatie) in Nederland nogniet ben tegen gekomen. In dat licht gezien is het stuk dat het Kabinet in augustus 2001 aan deTweede Kamer heeft aangeboden onder de titel ‘Verkenningen: bouwstenen voor toekomstigbeleid’ een vreugdeloze dwaaltocht langs enkele zieltogende beleidsgebieden waaronder datvan onderwijs en zorg.

Als ik met een team aan een project begin gelden enkele verboden. Verbod nummer één ispraten over oplossingen. Die komen namelijk vanzelf als je maar goed dooranalyseert.Verbod nummer 2 is praten over haalbaarheid. Als na die analyse het uiteindelijke doel is omde Noordzee leeg te drinken mag je alleen maar vragen ‘Moet dat vanmiddag nog of kan hetwachten tot morgenvroeg?’. En verbod nummer drie is roken. Mensen die roken benutten hunniveau niet ten volle, en dat kun je bij dit soort projecten niet hebben.

Het is niet mogelijk om in dit boek oorzakelijke schema’s te tonen die ik in de loop der jarenmee heb helpen maken. Daarvoor zijn ze te groot en te gedetailleerd32. Overigens, deze stap(het bloot leggen van de oorzaken van een probleem) wordt beheerst door de discipline van decausaliteitsleer.

Stap 6. Waar in het oorzakelijk complex ga je het probleem bestrijden?

Als er een probleem- en oorzakenanalyse is gemaakt dient men aan te geven op welkeplekken de strijd tegen die oorzaken moet gaan plaats vinden. Dit is het vaststellen van depolitiek/bestuurlijke interventiepunten: dat zijn die punten in de oorzakelijke complexenwaarvan het bevoegd gezag vindt dat daar het meeste succes valt te behalen. Echter, niet alleskán en niet alles mág worden aangepakt. Als men tot de onderste steen van een oorzakelijk

28

complex zou willen gaan is het wellicht om financiële redenen niet mogelijk om dat terealiseren. Of het ontbreekt aan voldoende politieke steun in de Staten-Generaal, ofmaatschappelijke organisaties willen niet meewerken, of er is onvoldoende tijd of geld, etcetera.

In stap 6 hebben we het dus over de noodzaak een kosten-batenanalyse te plegen, geleid langseen ander begrip: het bepalen van de politieke haalbaarheid. Deze stap wordt beheerst door dediscipline van kosten-batenanalyse die overigens verder reikt dan alleen de cijfermatigekosten-baten. Ook maatschappelijke, sociale, culturele, politieke kosten en baten wordenmeegewogen.

In het voorbeeld van de zojuist genoemde hoofdpijn is het denkbaar dat ik zodanig verslaafdben aan de drank dat het niet mogelijk is om het drankgebruik volledig te stoppen. Het kanook zijn dat mijn ziektekostenverzekering een chirurgische ingreep in de voeten niet toestaat,en het is ook mogelijk dat muren een bijzondere aantrekkingskracht op mijn hoofd blijvenuitoefenen zodat ik er toch nog regelmatig tegenaan knal. In die gevallen is het dus nietmogelijk de onderste oorzaken te elimineren. Van gedistilleerde drank zet ik misschien wel destap naar lichte wijnen, de schoenen voorzie ik van steunzolen, en mijn hoofd wikkel ik in eensjaal om de klappen van de muren op te vangen, maar doordat het onhaalbaar blijkt te zijn dediepstliggende oorzaken te elimineren, en er dus met de drie genomen maatregelen een zekerevorm van symptoombestrijding plaats vindt, zal mijn hoofdpijn dus enigermate blijvenbestaan. Het is niet anders: waar je door onhaalbaarheden veroordeeld bent tot een vorm vansymptoombestrijding zal het symptoom zich in enige mate en in enig opzicht blijvenvoordoen33.

Terzijde nog dit. Oorzakelijke ketens kunnen elkaar ook nog eens causaal aanjagen: als ik metteveel drank in het lijf met doorgezakte voeten aan de wandel ga, is het niet raar als ik vaakmet de kop tegen de muur loop.

Stap 7. Met welke acties ga je die strijd dan voeren?

Als in stap 6 de politiek/bestuurlijke interventiepunten zijn vastgesteld dient men tenslotte deacties, of activiteiten of projecten te formuleren waarmee men denkt de oorzaken (die men wilbestrijden) daadwerkelijk te elimineren. Deze stap wordt beheerst door de discipline van decybernetica (waarover later meer).

Samenvattend voorbeeld

Om het ritme van de zeven stappen beter te doorgronden geef ik het volgende voorbeeld:

Stap 1 Ik heb hoofdpijn (uitspraak over de werkelijkheid waar ik pijn aan heb,perceptie van een probleem).

Stap 2 U kunt dat zien aan het feit dat ik regelmatig naar mijn hoofd grijp, bleek zie,en af en toe mijn ogen dichtknijp (zo goed mogelijk met gegevens, cijfers enfeiten legitimeren dat het klopt wat ik onder stap 1 beweer).

Stap 3a Hoofdpijn wil ik niet (zeggen wat je niet wil, perceptie van de ongewenstesituatie).

Stap 3b Ik wil dat die hoofdpijn ophoudt (zeggen wat je wel wil, de politieke aspiratie,het beoogd maatschappelijk resultaat, perceptie van de gewenste situatie).

Stap 4 Omdat ik niet kan werken als ik zulke hoofdpijn heb (het beoogde resultaatbeargumenteren, voldoen aan de eisen van – formele – logica).

29

Stap 5 Die hoofdpijn wordt veroorzaakt door te veel drank, doorgezakte voeten ensteeds met de kop tegen de muur lopen (analyse van de oorzaken en detekening van die oorzaken in een schema van hiërarchisch geplaatsteoorzaken).

Stap 6 Kan ik van het drankgebruik afraken, is het mogelijk via een chirurgischeingreep mijn voeten recht te zetten en kan ik ophouden steeds met de koptegen de muur te lopen (kosten-batenanalyse annex haalbaarheidsdiscussie)?

Stap 7 Gesteld dat de onderste oorzaken geëlimineerd kunnen worden: afkicken,opereren, voortdurend opletten als er muren in de buurt zijn.

Elk beleidsprobleem, hoe gecompliceerd ook, laat zich in deze sequentie van zeven stappenformuleren en op die manier benaderbaar maken voor een succesvolle oplossing.

B. Hoe doe je het op een goede manier? Het productieproces van interactief beleidmaken

De stappen 1 - 7 vertellen alleen maar wat je als overheid voor het formuleren van een goeddoel nodig hebt. Nu gaan we het hebben over de vraag: ‘En hoe doe je dat dan?’ Wat is degoede manier om die zeven dingen te doen zodat je inderdaad tot de goede doelformuleringkomt? Dat brengt ons bij het productieproces van interactief beleid maken. Dat is een procesdat in een aantal fasen werkt van ruw naar fijn, waarbij elke fase in dat productieproces eentoegevoegde waarde heeft ten opzichte van de fase die eraan voorafging. Een voorbeeld vanwat ik hiermee bedoel kan handig zijn: als een man een gouden ringetje aan de vinger van zijnbruid wil schuiven is dat het slot van een langdurig proces dat ooit begon met iemand dieergens op aarde rond liep en in de grond begon te graven omdat ie dacht ‘hier zou wel eensgoud kunnen liggen’. Die ruwe erts werd vervolgens op vrachtauto’s afgevoerd, in een fabriekontdaan van zand en stenen, gesmolten, gelegeerd en in staven goud gesmeed. Vervolgenskocht een goudsmid een staafje van dat spul en maakte daaruit dat ringetje. Zo werkt hetproductieproces van interactief beleid maken ook: het begint met het verzamelen van grotehoeveelheden ruw materiaal dat stap voor stap wordt ontdaan van zijn ballast om uiteindelijkhet karakter van een heel fijn sieraad te krijgen. Het gouden ringetje staat hier voor concreteactie, pas te formuleren aan het eind van het lange en soms moeilijke proces, waarbij elke stapeen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de vorige.

Die aanpak verloopt via een aantal methodische fasen waarbij steeds procesdocumentenworden gemaakt. Dat zijn belangrijke dragers van het proces. Eerst fungeren ze als tebereiken tussendoel: het proces wordt als het ware naar het maken van die documenten toegetrokken. Daarna fungeren ze als springplank en energiebron naar het volgendeprocesdocument. Een soort pull en pushmechanisme dat voor de dynamiek van het proceszorgt. De fasen 1 t/m 6 vormen de analysefase, gericht op het zo ver en zo diep mogelijkdiagnosticeren van de problematiek, de fasen 7 t/m 9 vormen de synthesefase waarin detherapie, de oplossingen, de doelen worden geformuleerd. Fase 10 loopt dwars door de fasen1 t/m 9 heen.

Bij het behandelen van de achtereenvolgende fasen vul ik de hokjes – en de relatiesdaartussen – steeds verder in.

30

Fase 1. De voorbereiding van het proces

ANALYSE SYNTHESE

Een goed begin is het halve werk. Een slecht begin is een ramp. Als de voorbereiding van hetproces niet goed in elkaar zit ondermijnt dat de kwaliteit van het proces, of dwingt het somstot het stopzetten van dat proces. Ik heb dat tweemaal moeten meemaken. Derandvoorwaarden waaronder het proces zich diende te voltrekken waren zo slecht ingevulddat ik moest besluiten de opdracht terug te geven. Enige maanden voortsukkelend maakte iktoen de fout te geloven ‘dat het allemaal wel alsnog in orde zou komen, en dat deopdrachtgever zijn afspraken inzake de randvoorwaarden wel zou nakomen’. Niet dus. Zolang wacht ik niet meer. Als ik in het begin van het proces het gevoel heb dat het niet goed zitmet die randvoorwaarden begin ik er niet aan. Ik zal dit later uitvoeriger bespreken.

Het succes zit in de voorbereiding. Het gaat altijd om een veranderingsproces. Het doorbrekenvan de status quo, op zoek naar een nieuwe kwaliteit van een overheidsproduct, wekt perdefinitie weerstanden. En die weerstanden beginnen al intern omdat men bij interactief beleidmaken anders gaat werken dan gebruikelijk is in de staf-lijnorganisatie. Die problemenmoeten meteen op tafel komen, naar voren worden gehaald, bespreekbaar gemaakt, en tenprincipale opgelost voordat men met het inhoudelijke proces aan de slag gaat. In hoofdstuk 4ga ik daar dieper op in, en schets onder meer hoe men ‘de doorbraak door de status quo’ moetorganiseren.

Voor-berei-ding

DekkingTeamMiddelenTraining

31

Een proces van interactieve beleidsvorming kent op een aantal plekken specifiekemoeilijkheden. De voorbereiding is daarvan de eerste. Ik kom bijna nooit tegen dat mendergelijke projecten in alle rust, degelijk en volgens het boekje voorbereidt, desnoods een paarmaanden de tijd nemend om alles goed te organiseren. Ik heb eenmaal een projectleidermeegemaakt die een jaar lang bij zijn directeur nul op het rekest kreeg op zijn verzoeken omhet project dat aan hem was toegewezen goed en bekwaam voor te bereiden. Zolang dedirecteur hem niet de ruimte bood om dat te realiseren deed hij ook niks. Na een jaar ging dedirecteur om. De projectleider ging aan de slag en maakte er een succesverhaal van. Na tienjaar genereert deze activiteit voor de desbetreffende minister nog steeds positieve resultaten.

De belangrijkste taken of producten bij de voorbereiding van het proces zijn:

Onvoorwaardelijke dekking verwervenZoals gezegd, interactieve beleidsontwikkeling voltrekt zich als een veranderingsproces. Endat roept weerstanden op, intern en extern. Het ruimen van die weerstanden gaat niet vanzelf.Zonder dekking van de ambtelijke (en soms ook van de politieke) top moet men daar niet aanbeginnen. Dat is niet alleen ‘gevaarlijk’ voor de personen die dat proces gaan trekken, maarkomt het ook de uiteindelijke kwaliteit van het resultaat niet ten goede. Dekking geven isoverigens niets anders dan als gezagsdrager/portefeuillehouder tegen de verantwoordelijkeprojectleider zeggen: ‘Ik geloof in dit proces, ik steun en dek de te hanteren methodologie enik verdedig je tegen aanvallen op het proces en op de persoon.’ Als je als projectleider hetgevoel hebt dat het niet gemeend is, geef dan de opdracht terug.

Ik mocht een keer een opdracht doen voor een minister die, na een paar uur kennis te hebbengenomen van de in dit boek beschreven methodologie van interactieve beleidsvorming, zei:‘Zo gaan we aan de slag, het zal een grote hoeveelheid weerstanden oproepen, maar zodra jetegen obstructie aanloopt die je zelf niet kunt oplossen wil ik dat je het op mijn bureaudeponeert, dan los ik dat voor je op.’ Dat is dekking geven.

Een goed team samenstellenInteractieve beleidsontwikkeling vereist een eigen organisatorische invulling naast de normalestaf-lijnorganisatie: een projectteam. Zonder een hecht, fulltime aanwezig team moet men nietaan een dergelijk ontwikkelingsproces beginnen. Het is de taak van de projectleider om(gemeten naar de schaal en omvang van het project) vast te stellen hoe groot dat team moetzijn, dat team samen te stellen, daarbij rekening houdend met karakteristieke elementen vanhet proces: men moet een ontwikkelaar zijn, durf en verbeelding hebben, charmant zijn, goedeanalytische en communicatieve vaardigheden bezitten, kunnen samenwerken. Hoofdstuk 4gaat dieper in op de organisatorische kant van interactief beleid maken. Geen team, dan ookgeen veranderingsproces.

Een projectleider, via een uitspraak van de Tweede Kamer door de desbetreffende ministerbelast met een tamelijk gecompliceerde opdracht, kreeg van zijn directeur-generaal eenomvangrijke taakomschrijving van vijf kantjes, en een kant en klaar team van personen metwie hij die klus moest klaren. Enkele maanden liep de projectleider aan alle kanten vast. Methet team was geen land te bezeilen en de taakomschrijving was een dictaat waarin stond aanwelke aspecten hij wel of geen aandacht mocht schenken, hoe hij dat moest doen, wie wel enwie niet daarbij betrokken moesten worden en nog meer directieven die haaks staan op eenopen interactief proces. Op zekere dag ging hij naar de directeur-generaal scheurde detaakopdracht voor zijn ogen doormidden en zei: ‘Ik wil zelf de opdracht formuleren.’ Nadat dedirecteur-generaal (in dat nogal hiërarchisch opererend departement waar dergelijk gedrag van

32

iemand van schaal 12 geen pas gaf) van zijn verbazing was bekomen zei hij: ‘Hoe zou dieopdracht dan moeten luiden?’ De projectleider antwoordde: ‘Zoek de problemen, en los zeop.’ Het antwoord van de directeur-generaal was kort en bondig: ‘Inderdaad, zo kan het ook.’Vervolgens gaf de projectleider aan dat hij niet uit de voeten kon met het door de directeur-generaal geprefabriceerde projectteam. Op de vraag van de directeur-generaal wat hij dan welwilde antwoordde de projectleider dat hij in het hele departement op zoek wilde gaan om eenvijftal personen te vinden met wie hij dat avontuur tot een goed einde kon brengen, en dat hijvan de directeur-generaal verwachtte dat deze hem zou steunen als die teamleden – wellichtzittend in een geheel ander deel van het departement – vrij gemaakt zouden moeten worden.Ook daarmee ging de directeur-generaal akkoord en begreep dat het uitgerekend zijn taak enrol was om dat type problemen op te lossen. Daarna begon het project op rolletjes te lopen.

Moraal? In de eerste plaats ‘het begint bij je zelf’. Als je als projectleider niet het inzicht én dedurf hebt om de noodzakelijke verandering bij jezelf te zoeken, hoe kun je dan verwachten datanderen zullen veranderen? In de tweede plaats het belang van het hebben van eenbaas/opdrachtgever die luistert en doet wat de essentie is van managen, namelijk demedewerkers die voor jou het werk doen, in staat stellen dat werk dan ook te doen zoals zij,die medewerkers, dat zien, voelen en proeven.

Voldoende middelen regelenZonder eigenstandige middelen kan een projectteam geen deuk in een pakje boter slaan. Debelangrijkste zijn:- een eigen budget hebben waarover de projectleider zelfstandig kan

beslissen, zonder parafen vooraf en alleen met verantwoording achteraf;- één grote werkruimte voor het team, dus onder geen enkel beding het team

opdelen over verschillende kamers, verdiepingen of gebouwen;- alle noodzakelijke apparatuur zoals pc’s, fax, modem, printer, gsm,

internet, website, et cetera.

Ook dit is een onderwerp waarin men alle fouten uit het grote foutenboek pleegt te maken. Deklassieke reactie van een staf-lijnorganisatie tegen het optuigen van een project is vijandig,behalve als de minister zelf wil dat het project er komt. In de regel moet een projectleiderzeuren en zaniken om een adequaat budget, ruimte, middelen en mensen, maar hij krijgt altijdte weinig en te laat. De grote fout is dan dat de projectleider dat accepteert en zich vervolgensop een mission impossible laat sturen. Het klinkt wrang maar sinds Srebrenica pleeg ikprojectleiders, die op die manier aan een project willen beginnen, te adviseren om aan hunopdrachtgever te zeggen ‘Ik heet niet Karremans. Doe het zelf maar.’

Om in de militaire sfeer te blijven verwijs ik naar een generaal wiens loopbaan gekarakteriseerdwerd door een hardnekkige en nimmer verflauwende toewijding aan het verschaffen van allezaken die zijn mensen nodig hadden om de vijand te kunnen verslaan, Sir Peter de la Billière. EenEngelse generaal met een Franse naam, voormalig commandant van de SAS, de Special AirService Group, en tijdens de Golfoorlog als leider van de 45.000 Britse strijdkrachten de tweedeman achter generaal Norman Schwarzkopf, aanvoerder van de geallieerden. Het waren zijn SAS-manschappen die achter de linies van Sadam Hoessein werden gedropt, onder meer om de mobieleScud raketinstallaties op te zoeken en te vernietigen. De twee boeken die hij heeft geschreven34

beschouw ik als betere managementlectuur dan de gebruikelijke handboeken over management.Een paar citaten uit zijn autobiografie:- Over het grote belang van adequate middelen: ‘Many people, not understanding our

role, still regarded us with suspicion, and some with jealousy, because we always had thebest and latest equipment.’ (pag. 229).

33

- Over de dekkende taak en rol van de politieke superieuren: ‘Once they have takena decision to send service men and women to fight for their country, they must commit allavailable resources and finance, and give the fullest political commitment, to ensure thattheir military forces have everything they need to win as quickly as possible.’ (pag. 422).

- Over het belang van een goede teamformatie: ‘Another vital factor is the selectionof personnel. You must choose people whose chemistry suits you – people with whom youcan work, and who feel easy working with you. Further, you must have completeprofessional confidence in them, and not worry that they may not be up to their jobs; ifyou do start to worry, you must get rid of them, and quickly. With the right people you canhave misunderstandings and disagreements, and yet carry on, secure in the knowledge thatthings will come right in the long run.’ (pag. 275).

- Over het belang van een hecht samenwerkend team: ‘I was well aware that for therest of the patrol the presence of outsiders was a bore. The members of 4 Troop all kneweach other intimately, and functioned together with the smoothnes of a well-oiledmachine. The addition of new people was a potential irritant: we were not in the minds ofthe rest of them, and although in theory there should be no problems, we could not becertain how we would work together in a crisis.’ (pag. 245).

Een paar citaten uit zijn boek over de Golfoorlog:- Over het belang van voorbereiding van een half jaar om na drie dagen de strijd

gewonnen te hebben: ‘The build-up, both political and military, had to be conducted withcare and patience. When war came at last, it was short, sharp, and (for us) extraordinarilysuccessful, with minimal Coalition casualties. But if our preparation had been skimped, orif our force levels had been inadequate, the result would have been very different; the landbattle would have lasted much longer, with far higher casualties, particularly among theIraqis, who would have lost very large numbers of men if the fighting had beenprotracted.’ (pag. 4).

- Over het belang je eigen mensen te kunnen kiezen: ‘Under what is known as theshopping-basket system, officers were already being called in and appointed to positionsin the tri-service headquarters without the so-far-unchosen commander being able to haveany say in their selection. Any commander, given the opportunity, would prefer to selectthe key people for his own headquarters, especially if it is being taylor-made, as washappening here. (..) I must also see I get the best people available for the jobs in myheadquarters – no kind-hearted jollying along of those less than competent.’ (pag. 15 en16).

- Over het belang van open en hechte samenwerking tussen de drie volmaaktverschillend opererende strijdkrachten, het leger, de luchtmacht en de zeemacht:‘Somehow I had to convince the sailors and airmen, many of whom had powerfulpersonalities and definite views on how things should be done, that they now needed towork as a corporate, tri-service group. I had to develop in them a sense of loyalty to meand my headquarters, and give them the feeling that the organization which I was settingup needed their active support.’ (pag. 58).

- Over het gevecht tegen de klassieke lijnadministratie (in dit geval de ambtenarenvan Whitehall) om de spullen te krijgen die nodig waren voor een offensief: ‘The troublewas that although, as the weeks went by, our operational concept changed fundamentally,the policy on rate-capping appeared to remain the same. From the Field Commander’sviewpoint the fact that the Coalition was swinging round from defence to offence seemedto make no difference, and I had the impression that the arm-in-the-mangle policy wasbeing rigorously implemented. When our ideas and aims changed, the civil servants, itseemed to me, retained an unacceptable high level of control over what the military weredoing.’ (pag. 77).

- Over de onmogelijke opgaven die je soms krijgt van opdrachtgevers die graag opafstand willen meesturen zonder dat ze weten hoe de zaken in elkaar steken vertelt hij overhet probleem van Schwarzkopf om de ambtenaren in Washington ervan te overtuigen dat

34

het geen zin had om een hele divisie in te zetten om de weg van Bagdad naar Amman tebezetten: ‘This would have been almost impossible to support logistically, because of thedistances involved, and it would have diverted an immense amount of effort from the mainthrust in the east, yet it did not suffice for Schwarzkopf to report back to Washington thatthis was not a viable alternative. He had to prove that it would not work, and this alonetook a great deal of time and effort which should have gone into the plan proper.’ (pag.103).

- Over het lage niveau van de politiek zegt hij: ‘The politicians are ducking andweaving, and trying to avoid the real decisions they are there for. They love section-commander type decisions, like organizing uniforms or deciding on the British Force’sradio35. ROE matters, where the future conduct of the war and their own and theirGovernment’s position could be in question, they avoid at all possible.’ (pag. 179).

Het feit dat ik zo diep op dit onderwerp van de middelen en dergelijke inga, en dat ik zoveelcitaten van De la Billière opvoer zal u wellicht doen begrijpen hoe belangrijk ik dit aspect hebleren vinden in het licht van resultaatgericht beleid maken. Zeer kort en bondig gezegd: meneist prestaties op het niveau van Ajax maar men investeert op het niveau van Zwolse Boys; inde praktijk van het openbaar bestuur eist men wel constant dat er resultaten moeten komen,maar de mensen die dat moeten zien te realiseren krijgen bijna nooit de mogelijkheden enmiddelen om dit waar te maken, en worden ook nog voortdurend vanuit de lijn gestuurd,lastig gevallen, linksom en rechtsom gecommandeerd, want – zo luidt een van de meestverkeerde leuzen – ‘het proces moet wel beheersbaar blijven.’ Beheersing is proberen iets in‘de klauw te houden’. Dat is voor sommige zaken zoals klassieke lijnactiviteiten nuttig ennoodzakelijk. Een proces is totaal iets anders. Een proces is open, wendbaar, onvoorspelbaar.Proberen een proces te beheersen is hetzelfde als proberen met een bokshandschoen onder eenstromende douche een heel klein stukje zeep op te rapen.

Een paar gevallen. Een projectleider begon aan een klus en vroeg voor het team eenfaxapparaat. Dat kwam er dan eindelijk na enkele maanden zeuren en zaniken. De aan hetproject gelieerde staf-lijnorganisatie was laaiend: ‘Zij wel en wij niet’. Dat heeft drie jaar langde verhoudingen tussen de lijnorganisatie en het projectteam verstoord. Ik begon zelf eens aaneen project onder de belofte van de opdrachtgever dat op de dag waarop we zouden aanvangenin de projectruimte zeven bureaus en stoelen, zeven telefoons, zeven prullenbakken, zevencomputers, een fax en een kopieerapparaat zouden staan. De hele ruimte was leeg toen weaantraden. Er stond niets. Het was een maandagochtend, dan zit iedereen in eenmanagementteamvergadering, de opdrachtgever ergens bij de secretaris-generaal, dus wehaalden zijn hele kamer leeg. Alles, bureau, vergadertafel, telefoon, computer, noem maar op.Een paar uur later kwam hij lachend naar ons toe, want toen hij zijn lege kamer betrad begreephij bliksemsnel dat hij zijn afspraak niet was nagekomen. Diezelfde middag nog beschikten weover alles wat we nodig hadden om te kunnen beginnen. In weer een ander geval was deruimte voor het projectteam te klein. Verplaatsbare tussenwanden mochten om duistereredenen niet weggehaald worden. Daarvoor moesten er procedures worden doorlopen enparafen gehaald. Maar daar konden we niet op wachten. Met enkele teamleden hebben we diewandjes weggehaald, ook al om te laten zien hoe je verkokering bestrijdt. Hel en verdoemenisdaalden op ons neer. Dat hebben we rustig laten overwaaien en zijn aan ons werk gegaan. Datis het enige wat telt: de mogelijkheden en middelen hebben om je werk te doen. En daarvoorzorgen, dat is de definitie van management.

Tot slot nog een paar zinnen over een vraag die wellicht bij u op kwam aan het begin van dezesubparagraaf, namelijk waarom is het belangrijk dat het projectteam niet over verschillendekamers of gangen of zelfs gebouwen verspreid is maar bij elkaar in één grote ruimte zit? Datis moeilijk om goed uit te leggen. De reden is dat een team dat bij elkaar in één grote ruimte

35

zit een aanzienlijk homogener, krachtiger, overtuigender identiteit opbouwt dan een team datfysiek niet bij elkaar zit. Dat heeft te maken met het gegeven dat aura’s die in elkaarsnabijheid zijn van elkaars toevoegende waarde kunnen profiteren. Op die manier ontstaat dedoor De la Billière genoemde well-oiled machine. Overigens vindt niet iedereen het fijn om inéén grote ruimte te zitten. Sommigen hebben een prikkelende omgeving nodig, anderen juistliever niet.

Degelijke training en teambuilding gevenEen projectteam behoeft een stevige training vooraf in het leren omgaan met de methodologievan interactieve beleidsontwikkeling. Daarmee start dan ook de teambuilding, eennoodzakelijk te vervullen voorwaarde voor het welslagen van het proces. In hoofdstuk 4 komik daar nog op terug.

ProcesdocumentHet procesdocument dat bij deze eerste fase hoort is het projectplan. Dat behoort alleelementen te bevatten die hierboven zijn genoemd, zoals de dekking vanuit de top, demethode van werken, de samenstelling van het team, het budget, et cetera. Het bevoegd gezagwordt verzocht dat projectplan (eventueel na correctie) te accorderen. De projectleiderbeoordeelt op grond van de eigen professionaliteit of hij met de door het bevoegd gezagvoorgestelde aanpassingen van het projectplan de beoogde kwaliteit kan leveren. Zo nee, danmoet de opdracht worden teruggegeven. Anders krijgen zowel opdrachtgever alsopdrachtnemer in de loop van het veranderingsproces – vooral als dat op grote weerstanden inde omgeving stuit - problemen met elkaar.

Fase 2. De omgevingsanalyse

ANALYSE SYNTHESE

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se


LijstKritiekRelatievedissensusProces-docum.

36

Het maken van een omgevingsanalyse is het (via een bepaalde brainstormmethode)inventariseren van relevante sleutelfiguren binnen en buiten de betreffende overheid, binnenen (soms) buiten Nederland: beleidsmakers, regelgevers, uitvoerders, handhavers, klanten, enandere personen die een functionele relatie tot het onderwerp hebben. Dus niet toevalligpasserende ‘boeren, burgers en buitenlui’. Die laatsten zijn niet onbelangrijk, maar moeten opeen andere manier dan via de omgevingsanalyse bij het proces worden ingeschakeld, namelijkvia het in fase 10 te behandelen onderwerp van de ‘cijfers en de feiten’ (en dat is hetzelfde alsstap 2 van onderdeel A in dit hoofdstuk). Soms is het van belang om – al dan niet via enquêtes- statistisch significante onderzoeken onder niet-functioneel bij het onderwerp betrokkenmensen te doen. Dat voltrekt zich dus via het spoor van aanvullend (wetenschappelijk)onderzoek, niet via het spoor van de omgevingsanalyse. Ik kom daar in fase 10 op terug; ditslaat overigens op het onderste lege blok in de tekening en dat behandel ik als laatste.

Het uiteindelijke aantal te raadplegen sleutelfiguren wordt bepaald door het gevoel dat met diehoeveelheid sleutelfiguren de materie goed genoeg, dat wil zeggen in al zijn verschillendenuances en gezichtspunten, gedekt is. Dat gevoel kan men – afhankelijk van de complexiteiten omvang van het vraagstuk - hebben bij 25 of 50 personen, of pas bij 150 personen, enmisschien zelfs pas bij 750 personen of meer.

De belangrijkste taken bij het maken van de omgevingsanalyse:

Lijst van functionele en subfunctionele invalshoeken en sleutelfigurenHet projectteam maakt met een klein gezelschap van intern betrokken collega’s een eersteruwe lijst van functionele invalshoeken. Zet een man of vijftien om de tafel, vraag ze om eersteen aantal functionele invalshoeken te noemen rond een probleemvermoeden, daarnasubinvalshoeken en tenslotte namen van sleutelfiguren. Na een uurtje is er een eerste – zeerruwe - groslijst van diverse invalshoeken en namen ontstaan. Zie de tekening voor de relatietussen functionele en subfunctionele invalshoeken en namen van sleutelfiguren.

Functionele Subfunctionele Sleutelfiguren:Invalshoeken: invalshoeken:

Kerken Katholiek Bisschop MuskensProtestantsJoodsIslam

Sociale diensten DivosaBijstandsmoeders

WetenschapAdviesradenPolitiekEnzovoort

Het gaat dus om een betrekkelijk associatieve gedachtewisseling over de vraag wie erallemaal met verstand en gevoel gezaghebbende uitspraken zouden kunnen doen over hetprobleemvermoeden. De bijeenkomst gaat dus niet over een analyse van datprobleem(vermoeden), laat staan over oplossingen. Alleen maar inventariseren wie erbij

Probleemvermoeden (stap 1)door minister Melkert:‘Volgens mij is er armoede inNederland’

37

betrokken zou moeten worden. Als men vindt dat de Kerken bij het probleem ‘armoede’betrokken dienen te worden is het niet moeilijk enkele relevante subinvalshoeken teontdekken en vervolgens bisschop Muskens aan te wijzen als één van de sleutelfiguren, omdatdeze indertijd van zich liet spreken door te stellen dat armen wat hem betreft het recht haddeneen brood te stelen.

Die eerste ruwe lijst van een bijeenkomst van een uurtje moet vervolgens netjes wordengeordend en daarna in het horizontale circuit worden gebracht. Dat wil zeggen: teamledenverspreiden deze bepaald nog ‘onaffe’ lijst onder collega’s intern, maar ook extern bij partijendie via de functionele en subfunctionele invalshoeken op het tableau (zoals geschetst in detekening) zijn verschenen. Al deze personen wordt gevraagd een minuut of vijf naar de lijst tekijken en, per fax of email, verbeteringsvoorstellen te doen. Die worden meteen verwerkt totnieuwe, steeds betere lijsten, die vervolgens weer voortdurend ter verbetering links en rechtsworden uitgezet. Op die manier gaat de lijst in enkele weken wel twintig keer over de kop.Men kan ze toesturen aan individuen, men kan ook tijdens vergaderingen, bijvoorbeeldwerkoverleg of toch toevallig plaats hebbende werkgroepbijeenkomsten (met collega’s vanandere diensten en bedrijven of van partijen uit het veld) even een paar minuten aan hetverbeteren van die lijst besteden. Op die manier ontstaat er al een draagvlak voor het procesbinnen en buiten de organisatie. Voor hen die in dit vroege stadium betrokken zijn bij deopzet van interactieve beleidsvorming kan het hun eigen proces worden. Dus niet hetprojectteam maakt de lijst maar tientallen betrokkenen; het team zorgt alleen voor het procesdat het ook allemaal gebeurt zoals dat hoort, en kan dan zelf in de marge van dat procesnatuurlijk een paar namen van sleutelfiguren aandragen, maar de bulk van de lijst ontstaatbuiten het team.

Als de lijst een stadium van ‘afheid’ begint te krijgen moet er een ‘verticale’ verbeteringplaats vinden. De lijst gaat dan omhoog in de administratie, zowel in eigen huis als in dat vanenkele belangrijke partijen die vanuit de functionele en subfunctionele invalshoeken op delijst zijn gekomen. Directeuren, directeuren-generaal, eventueel ook de minister – afhankelijkvan de reikwijdte van het onderwerp en van de overheid (rijk, provincie of gemeente) waar ditspeelt – krijgen het verzoek om de lijst te verbeteren. Steevast hoor je dan: ‘Het zijn er welerg veel hoor.’ En vervolgens weet de betrokken manager er toch nog wel een naam aan toe tevoegen.

Met het ontwerpen van de omgevingsanalyse begint al de verandering zonder dat iemand datin de gaten heeft. En ook begint hiermee het opbouwen van draagvlak voor die veranderingen.Het maken van een goede omgevingsanalyse, dus van een lijst met relevante sleutelfiguren36,kost ongeveer één maand werk. Hoe groot de lijst van te raadplegen sleutelfiguren moet zijnvalt niet te zeggen. Nogmaals, soms kan men volstaan met vijftig personen, soms moet menvele honderden personen raadplegen. Dat heeft vooral te maken met de vraag waar mensteunpunten en bruggenhoofden wil opbouwen die later nodig zijn bij de uitvoering van het ingezamenlijkheid ontwikkelde beleid.

Weerstaan kritiekTijdens het ontwerpen van de lijst ontstaat echter niet alleen draagvlak maar ook weerstand.Een van de meest voorkomende kritieken – zeker als de lijst omhoog gaat naar managers – iseen opmerking in de trant van: ‘Ik zie dat jullie die Jansen op de lijst hebben staan. Welnu, dievent ken ik, is helemaal geschift, daar komt niks uit en bovendien kan ik zelf wel vertellenwat die Jansen allemaal op te merken zou hebben.’ De projectleider en zijn team dienen op

38

dergelijke geluiden maar één antwoord te hebben: ‘Niet wij zelf hebben Jansen op de lijstgezet. Hij is erop gekomen in een raadpleging van vele interne en externe personen. Dus wijhalen Jansen niet van de lijst omdat we anders degenen die voor ons hebben gewerkt, en metons de lijst hebben samengesteld, zouden desavoueren. Deze lijst heeft draagvlak bij degenendie zich de moeite hebben getroost verbeteringen aan te brengen. Bovendien denk jemisschien dat je weet wat Jansen te zeggen heeft, maar de praktijk in andere processen wijsteen en ander maal uit dat je je daarin behoorlijk kunt vergissen. Jansen, eenmaal in eenpersoonsgerichte benadering aangesproken op zijn kennis en gevoel in deze materie zou weleens dingen kunnen vertellen die jij nog nooit van hem gehoord hebt. En die dingen gaan wijbij hem halen.’

Het komt ook voor dat een hoger geplaatste ambtenaar aan het schrappen gaat om de ministerte ‘beschermen’. Ik maakte een keer mee dat op een lijst vier leden van de Tweede Kamerstonden. De betrokken directeur-generaal wilde die schrappen op grond van de argumentatie:‘Als die parlementariërs worden geconsulteerd dan krijgt de minister daar in de Kamermoeilijkheden mee.’ De projectleider hield voet bij stuk door vast te houden aan het adagium:als anderen vinden dat die vier erop moeten staan haal ik ze er niet af. De woordenstrijdtussen directeur-generaal en projectleider hield pas op toen de projectleider zei: ‘Waaromvragen we het niet gewoon aan de minister zelf?’ Zo gezegd, zo gedaan. De minister zei:‘Staan laten die lui, ik ben zeer benieuwd naar wat ze buiten de Kamer te vertellen hebben.’

Andere punten van weerstand zijn vragen als: ‘Waarom hebben jullie er zoveel op die lijststaan? Waarom trek je het proces zo breed?’ Het antwoord daarop is weliswaar eenvoudigmaar daarmee bepaald nog niet overtuigend: ‘Omdat al die namen en die breedte alsvanzelfsprekend komen boven drijven als je een enkele tientallen verstandige mensen vraagtwie over het geponeerde probleemvermoeden zouden moeten worden geraadpleegd.’ Als heteen probleemvermoeden van geringe omvang en complexiteit gaat, bijvoorbeeld de slechteklimaatbeheersing in de aula van een universiteit, dan is men snel klaar met het schetsen vande omvang van de populatie die daarbij betrokken moet worden: enkele hoogleraren, enkelestudenten, de pedel, een architect, een aannemer, een klimaatbeheersingsdeskundige enwellicht een paar gasten die regelmatig die aula bezoeken. Klaar. Maar als het gaat om hetprobleemvermoeden dat er armoede is in Nederland, dan red je het niet met de inschakelingvan alleen maar zo’n tien personen.

Sturen op relatieve dissensusOmdat namen van sleutelfiguren opduiken vanuit alle denkbare invalshoeken is hetvanzelfsprekend dat er personen op de lijst van de omgevingsanalyse verschijnen wieropvattingen diametraal tegenover elkaar staan. Dat is juist en dat is goed. Een correct procesvan interactieve beleidsvorming zoekt naar iedere gedachte, iedere gevoelswaarde, iederenuance of iedere opvatting die betekenis zou kunnen hebben in het vinden van de analytischeachtergronden van een probleem. Het zoeken en vinden van de tegenwerping37 is daarvooressentieel. Daarom is een dergelijk proces, althans wanneer het volgens deze methode wordtopgezet, per se niet een proces van zoeken naar consensus. Het is niets anders dan hetnauwgezet in kaart brengen van de altijd en eeuwig aanwezige dissensus: de afwezigheid vanconsensus omdat er nu eenmaal verschillende meningen zijn over de aard, omvang,achtergronden en oplossingen van een probleem(vermoeden). Omdat die afwezigheid vanconsensus niet absoluut is, spreek ik graag van relatieve dissensus. Men is het altijd in zekeremate of tot op zekere hoogte met elkaar oneens.

39

Door dit principe van relatieve dissensus aan te hangen is het gemakkelijk om tijdens devolgende fase, namelijk die van het feitelijk consulteren van sleutelfiguren, altijd vol tehouden: ‘U heeft gelijk, dus wij zorgen ervoor dat u ook gelijk krijgt.’ Maar datzelfde zeg jedan ook aan degene die een totaal afwijkend standpunt inneemt: ‘U heeft gelijk, en wij zullenervoor zorgen dat u ook gelijk krijgt.’ Dat lijkt niet mogelijk, maar dat kan wel degelijk.Iedereen heeft namelijk, vanuit het eigen referentiekader naar de werkelijkheid kijkend, eeneigen visie op wat hij waarneemt. En heeft daarmee het volste recht om te zeggen dat wat hijziet de enige echte en relevante wereld is. Als dat haaks staat op de perceptie van iemandanders is dat normaal, en is dat ook verenigbaar te maken met procestechniek die ik later aande orde stel bij het onderwerp bloemlezing en probleem- en oorzakenanalyse: met dezeinstrumenten kun je tijdens het proces laten zien dat iedereen met zijn eigen perceptie ook zijneigen plaats heeft gekregen. Dat er dus recht wordt gedaan aan afwijkende en conflicterendevisies.

Het enige punt van zorg is: hoe voorkom je dat er een onverstandig persoon op de lijst van deomgevingsanalyse terechtkomt? Of iemand die gaat zitten liegen in de consultatieronde? Ofmet twee tongen spreekt: een eigen verhaal naast een ‘persverhaal’? De kracht van deuiteindelijke beoogde maatschappelijke resultaten begint, staat en valt met de correctheid vande lijst van sleutelfiguren. Daarom is het zo belangrijk dat niet het team die lijst maakt, maareen groep van tientallen personen van binnen en van buiten het eigen huis, waarbijvoortdurende verbetering en aanscherping van de lijst het parool moet zijn. Na verloop vaneen viertal weken moet het team zonder aarzelen het antwoord ‘ja’ kunnen geven op de vraag:‘Is deze lijst spreiding, geeft deze lijst dekking?’ Ofwel, hebben we met deze lijst naar eer engeweten de best denkbare spreiding en dekking van alle mogelijke gezichtspunten rond hetprobleemvermoeden in kaart gebracht, ja of nee? Pas als men daar volmondig ‘ja’ op zegt kanmen naar de volgende fase.

ProcesdocumentHet fysieke product van deze fase is een lijst met namen van sleutelfiguren, gerangschikt naarfunctionele invalshoek en verder onderverdeeld naar subinvalshoeken of thema's. De lijst kenttwee verschijningsvormen: enerzijds een telefoonboekachtige uitgave, met alleen de naam,subinvalshoek en functionele invalshoek; anderzijds een geautomatiseerde databank die allerelevante gegevens omtrent de sleutelfiguur bevat. Het hebben van zo’n lijst is – naast zijninstrumentele functie als onderdeel van het proces – ook een doel op zichzelf: men weet danprecies wie naar de stand van dat moment de relevante buitenwacht is. Die lijst moet dan ook– mede ten behoeve van de betrokken gezagsdragers - goed worden bijgehouden.

40

Fase 3. De consultatieronde

ANALYSE SYNTHESE

Men kan de consultatieronde op verschillende manier uitvoeren:- Bilaterale gesprekken: dan gaat één interviewer praten met één sleutelfiguur, stelt

zes vragen (zie straks), noteert de antwoorden en levert een verslag in bij het projectteam.Dit levert in de praktijk de beste resultaten op, maar is erg arbeidsintensief.

- Groepsbijeenkomsten: dan vindt een gestructureerd gesprek plaats met een groepdeelnemers. Nota bene: om alles eruit te krijgen wat erin zit (hetgeen in eenrondetafelgesprek bepaald niet lukt, zeker niet als het allemaal de slimste jongens uit deklas zijn) moet men eerst, meteen aan het begin van de bijeenkomst, de zes vragen stellen,één voor één, en die ter plekke schriftelijk laten beantwoorden. Dat is brainstormenconform de zogeheten ‘methode van de nominale groep’38. Daarna vergaderen aan dehand van een paar hete hangijzers.

- Een mengvorm van groepsgesprekken en individuele interviews.

Hoe lang een consultatieronde duurt valt niet te zeggen. Dat hangt vooral af van a) het aantalte raadplegen sleutelfiguren en b) het aantal interviewers dat men inzet. Wel is van belang datdit procesonderdeel onder grote druk wordt uitgevoerd. Een consultatieronde mag niet eenpaar maanden aanslepen maar moet als een hit and run operatie plaats vinden. Anders valt hetmomentum weg. Bij voorkeur vindt het plaats in één of twee weken. Hoogstens één maand.Als men dan interviewers tekort komt moet men niet de fout maken om dan maar méér tijd uit

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se

Con-sulta-tie-ronde


LijstKritiekRelatievedissensus

BriefBriefingMatchingVragen

41

te trekken, maar dient de projectleider aan het werk te gaan om meer interviewers te‘ronselen’, te briefen en op pad te sturen. Kortom, men kan de consultatieronde organiserenzoals men wil, als het maar snel gaat.

Zo heeft een projectleider in juli 2001 bij de gemeente Rotterdam een consultatierondegeorganiseerd op één dag: in diverse grote zalen kwamen sleutelfiguren en interviewerstegelijk bijeen en vonden de gesprekken op dat ene moment allemaal tegelijk plaats. Datwerkt buitengewoon goed en heeft naast het voordeel van de snelheid ook nog het bijzondereaspect van ‘het opschudden van het bed, werken in de wandelgang en reactiveren van hetrelevante netwerk.’

Een ander voorbeeld. De toenmalige Commissaris voor Transport van de EuropeseCommissie, Karel van Miert, was gecharmeerd van het Tweede Structuurschema Verkeer enVervoer dat in 1990 in uitvoering werd genomen. Hij vroeg de voormalige minister Smit-Kroes om samen met een Fransman, de heer Pisani, leiding te geven aan een commissie vanwijze mensen ter begeleiding van het tot stand komen van de grondslagen van een Europeesstructuurschema verkeer en vervoer, meer in het bijzonder gericht op een integrale benaderingvan het ontwerpen en uitvoeren van transnationale vervoersassen voor weg, water en rail39. Deomgevingsanalyse leverde een groep van ongeveer 225 sleutelfiguren op, verspreid over dehele wereld: ministers van transport, topambtenaren, captains of industry (uit de wereld vanvoertuigen, brandstoffen, electronica), wetenschappers, schrijvers, specialisten, een bontemengeling van personen van wie gedacht en verwacht kon worden dat ze gezaghebbendeuitspraken zouden kunnen doen over de problematiek van Europees infrastructuurbeleid in dekomende twintig jaar. Al deze personen zijn in één maand ‘gewassen, geknipt en geschoren’,van Moskou tot Washington en van Tokio tot Stockholm. Deels door het projectteam, deelsdoor over de hele wereld ambtenaren en consultants te rekruteren en te briefen als interviewer.Ik noem dit voorbeeld met opzet om te onderstrepen dat een projectteam dat belast is met hetsturen op interactieve beleidsvorming niet alles zelf doet of bedenkt, maar stuurt op de krachten energie van vele anderen wier proces het moet zijn. Het team is echter aan de lat om hetlogistieke proces tot in de puntjes te verzorgen.

De belangrijkste taken bij de consultatieronde:

De uitnodigingsbriefDe sleutelfiguren dienen een uitnodiging voor het interview of voor de groepsbijeenkomst teontvangen. Die brief moet uitgaan van de hoogste gezagsdrager die bij het veranderingsprocesis betrokken, bij voorkeur persoonlijk ondertekend en dus niet met een stempel.

Toen het projectteam van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1987-1989) deuitnodigingsbrief moest versturen aan zo’n 250 sleutelfiguren, en dus de handtekening vanminister Smit-Kroes nodig had, bleek deze op reis te gaan op het moment waarop de tekst vande brief gereed zou zijn. Zij kwam zelf met de oplossing: ‘Geef mij een stapel van driehonderdvelletjes van mijn briefpapier, zeg me waar ongeveer mijn handtekening moet komen te staan,en dan teken ik op dat blanco papier. Jullie kunnen met de computer dan de tekst plakken opde plek waar die moet komen te staan.’ Ik heb nog steeds een paar blanco vellen met haarhandtekening in mijn archief.

De brief dient uitnodigend te zijn, en een beroep te doen op de persoonlijke inbreng van desleutelfiguur als iemand wiens hulp niet gemist kan worden bij het analyseren van deproblematiek en bij het ontwerpen van goede oplossingen daarvan. Er dient dus bijzondereaandacht te worden besteed aan het opstellen van een adequate uitnodigingsbrief, aan tijdige

42

verzending van die brief, en aan het maken van deugdelijke afspraken voor een gesprek. Datalles hoort thuis in de context van een van de bepalende factoren voor het succes vaninteractieve beleidsvorming: de persoonsgerichte benadering. Sleutelfiguren zijn op de lijstterecht gekomen omdat een en ander maal is besproken en vastgesteld dat zij het zijn waar hetom gaat, en dus niet iemand anders. Hun hart, hun verstand, dat is wat je wil aanboren in eenconsultatieronde, en dat is wat je expliciet en onverkort duidelijk maakt in de uitnodiging omaan die ronde deel te nemen.

Die brief is dus vervat in een stijl van: ‘Volgens mij is er armoede in Nederland. Dat is ietswat ik zelf niet kan oplossen. Ik wil ook niet dat mijn ambtenaren gaan zitten bedenken hoewe die armoede het land uit krijgen want zonder uw hulp komen we er niet achter hoe datprobleem precies in elkaar zit, welke vele nuances het heeft, waar het vandaan komt, wie hettreft en hoe we op een afdoende manier de oorzaken daarvan zouden kunnen bestrijden. U zoumij een bijzonder groot genoegen doen als u bereid zou zijn een uurtje van uw tijdbeschikbaar te stellen voor een diepgaand gesprek met een van de mensen van het team dat ikhier op heb gezet. U wordt een dezer dagen gebeld om te vernemen of u meedoet. Metvriendelijke groet.’ Persoonlijk, ontwapenend, kwetsbaar en dus niet formeel, stijf ofbetweterig. Indien nodig is het mogelijk om op een klein vel papier een bijlage mee te sturenwaar een paar voorlopige gegevens omtrent het probleemvermoeden op staat. Maar ondergeen beding mag dat een uitgewerkte probleemanalyse zijn, noch langer zijn dan één A4.

De briefing van interviewersEen consultatieronde moet altijd worden uitgevoerd door de ambtenaren/bestuurders/politicizelf. Dit is een belangrijk moment voor het verwerven en of versterken van het internedraagvlak. Uitbesteden aan externe consultants of aan professionele interviewers doet geenrecht aan het uitgangspunt om daadwerkelijke in- en externe betrokkenheid bij het proces tecreëren, en daarmee een cultuuromslag. Het proces moet in alle opzichten het ‘eigen bloed,zweet en tranen’ van de organisatie zelf zijn. Om de gesprekken optimaal te laten verlopenmoet er een goede briefing van die interviewers plaats vinden. Die verschaft duidelijkheidover het project/proces, over het doel van de consultatieronde, waarom iedereen daarpersoonlijk aan dient mee te doen, hoe men die ronde ingaat, wat men gaat vragen, wat menals uitstraling gaat brengen (ook hier persoonsgerichte benadering), dat men geentaperecorder moet meenemen, hoe men het gesprek vastlegt, hoe men terug rapporteert, wat erdan mee gedaan zal worden.

In de vele consultatieronden die ik heb meegemaakt is het nooit een probleem geweest omook de top van de organisatie mee te laten doen in het interviewen van sleutelfiguren.Eenmaal zei een Commissaris der Koningin, nog voordat hem werd gevraagd of hij ookenkele interviews wilde doen: ‘Denk eraan jongens, ik wil ook een paar interviews doen enwel met de voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer. Niemand van jullie hoeft mee,want ik kan zelf wel opschrijven wat die zeggen, ik werk het meteen uit en dan lever ik datsnel op een schijfje in bij jullie.’ In de praktijk blijkt dat bestuurders en topambtenaren omverschillende redenen graag aan zo’n consultatieronde meedoen. De een komt eindelijk eensbinnen bij een sleutelfiguur die hij al eens een tijdje had willen spreken. Een ander ziet in zo’nconsultatieronde een goed instrument om het netwerk te activeren, en om het bed eens goedop te schudden. Weer een ander wil zijn mensen laten zien hoeveel wijsheid en waarheid ligtbesloten bij mensen buiten de administratie, en gebruikt een consultatieronde voor eengrootscheepse ontdekkingstocht naar nieuwe energie voor de organisatie.

43

Een bijzonder belangrijk aspect tijdens de briefing is aandacht schenken aan de steeds weerterugkerende vraag of de aanwezigen zich zelf wel gekwalificeerd achten om eenprofessioneel interview af te nemen. Vaak zegt men: ‘Moet je daar niet opgeleide interviewersvoor nemen?’ Het antwoord is: ‘Nee. In de eerste plaats moet het afnemen van interviews jeeigen bloed, zweet en tranen zijn. Het is jouw proces. Het gaat om jouw organisatie. Dus hetmoet jouw eigen inspanning zijn. Je moet zelf naar een sleutelfiguur toe reizen, je moet zelfnadenken over de kleren die je daarvoor aantrekt40 en of je nog even naar de kapper gaatomdat je je gaat presenteren, je moet er zelf voor zorgen dat je daar met een persoonsgerichtebenadering jouw overheid gaat vertegenwoordigen, je moet zelf beseffen dat je daar iets wiltgaan halen (wijsheid en waarheid) en dat je ook iets wil achterlaten (draagvlak enbetrokkenheid), je moet zelf die zes vragen stellen en ervoor zorgen dat je de antwoordenopschrijft, je moet zelf een uitstekend verslag daarvan maken en meteen bij het teaminleveren, anders is het niet jouw proces maar dat van iemand die is ingehuurd.’ Dat wordtaltijd begrepen.

Steevast volgt dan de vraag: ‘Stel dat ik niet alles kan opschrijven, dan kom ik dus niet thuismet een representatief verslag.’ Het antwoord daarop is: ‘Natuurlijk kun je niet allesopschrijven, en natuurlijk zul je selectief te werk gaan, zeker als de sleutelfiguur snel praat.En besef dat die sleutelfiguur vanuit zijn eigen referentiekader zelf ook selectief is in wat hijzegt. Maar wees gerust. Wat hij om welke reden dan ook niet meldt, en wat jij om welkereden dan ook niet opschrijft, hetzij omdat het te snel gaat, hetzij omdat je het niet belangrijkvindt, is allang opgeschreven door een collega van jou in een ander interview. Door de massadie we maken wordt elke nuance, elk detail, elke invalshoek, zonder mankeren gedekt in detotale interviewronde. Vertrouw erop dat de sleutelfiguur die tegenover je zit weet waaroverhij praat zonder te liegen, en vertrouw op jezelf dat je in staat bent uit zo’n gesprek te halenwat volgens jou de essentie is.’

Een aspect van logistieke aard is het verzorgen van alles wat te maken heeft met reis- enverblijfskosten. Het projectteam dient dit perfect in orde te hebben zodat iedere interviewergeen problemen heeft met het krijgen van eventuele tickets en het betalen van de kosten. Aldat soort zaken wordt ook besproken tijdens de briefing. Ook de vraag of de interviewer ietsbij de geïnterviewde achterlaat als dank voor het gesprek, een cadeau. Ook daarover moetgoed zijn nagedacht. Niet alleen dient de kwaliteit van het cadeau van niveau te zijn, ookmoet iedere interviewer dat tijdig in zijn ‘ransel’ meekrijgen en op correcte wijze bij degeconsulteerde achter laten. Overigens is het altijd een pré als men nóg iets achterlaat bij desleutelfiguur, namelijk de lijst van alle te raadplegen sleutelfiguren. Doorgaans vinden dezenhet prettig om te zien wie er nog meer meedoen. Daarin liggen elementen van versterken vanhet draagvlak en het sluiten van allianties die later nodig zijn voor de uitvoering van hetbeleid.

De matching van interviewers en sleutelfigurenEen belangrijke activiteit betreft het matchen van interviewer en geïnterviewde. Zorg voorgoede spreiding van niveaus (stuur geen 'lage' medewerkers naar een 'hoge' functionaris, ofom strategische redenen misschien juist wel), los het op een charmante manier op als diversemedewerkers dezelfde sleutelfiguur zouden willen interviewen, zoek interviewers bijsleutelfiguren die nog niet voorzien zijn van een interviewer. In de regel fungeren debriefingsbijeenkomsten als belangrijke momenten om de combinatie interviewer-sleutelfiguurte maken.

44

Soms speelt gêne een rol bij het kiezen van een sleutelfiguur. Vooral als de populatieinterviewers uit uitvoerders bestaat. Die durven van nature niet aan te geven dat ze best graageens een minister of zo zouden willen interviewen. Of dat ze graag een sleutelfiguur in eenver buitenland zouden willen opzoeken. Ik was eens bij een briefing waarbij tevens dematching plaats vond. Verschillende sleutelfiguren moesten worden bezocht in het buitenland.Eentje in Barcelona. Een ambtenaar van een betrekkelijk laag schaalniveau had zich daarvooraangemeld maar toen de directeur van de organisatie en plein public vroeg waar dezemedewerker naar toe zou gaan durfde die nauwelijks te uiten dat hij had gekozen voor die enesleutelfiguur in Barcelona. Toen hij dat dan toch uit zijn mond had gekregen, en wachtte ophet gehoon van zijn collega’s en een afkeurende opmerking van de directeur, in deveronderstelling dat iedereen zijn keus wel zou aanmerken als een leuk vakantietripje opkosten van de baas, was de directeur iedereen te vlug af met de opmerking: ‘Wat leuk, endenk eraan, niet ’s morgens naar Barcelona vliegen, gauw gauw een interview doen en dan ’savonds weer terug. Neem je tijd, ga in Barcelona ook voor een interview naar de heer X,bezoek die en die kathedraal want dat is best de moeite waard, blijf dus twee nachten en komterug met de beste interviews.’ Dat is management.

ProcesdocumentenEr komen in deze ronde diverse procesdocumenten op tafel.

Ten behoeve van de interviewers: een sheetpresentatie voor de briefing van de interviewers,een instructie met daarin informatie over opzet, vraagstelling en verwerking van hetinterview, en voorts een map (of iets dergelijks) met een instructieboek, blocnote, pen, lijstvan te raadplegen sleutelfiguren, computerdiskette met voorgeprogrammeerde macro met deinterviewvragen, cadeau voor geconsulteerde, lijst met sleutelfiguren, de uitnodigingsbrief.

Ten behoeve van het projectteam: een stapel verslagen van gesprekken en schriftelijkereacties van sleutelfiguren.

Ten behoeve van de sleutelfiguren: de zes vragen, te wetenVraag 1: Welke ontwikkelingen gaan er binnen dit onderwerp nog op ons afkomen? Op

wat voor een soort ontwikkelingen dienen we ons voor te bereiden?Vraag 2: Wat zijn volgens uw persoonlijke mening de meest belangrijke aspecten van

het probleem? Wat is precies het knelpunt in het knelpunt, wat is er zo rottigaan deze rottigheid?

Vraag 3: Problemen, knelpunten, symptomen, die komen niet uit de lucht vallen. Wat zitdaar onder? Waar komen die problemen vandaan? Wat zijn hun dieperliggende oorzaken?

45

Vraag 4: Wat zouden we dan volgens u per se moeten willen bereiken? Wat zou onzeambitie moeten zijn? Op welke punten dienen we te excelleren?

Vraag 5: Waarom?Vraag 6: En wat zou u zelf daaraan kunnen bijdragen?

Deze zes open vragen blijken in de praktijk gouden informatie op te leveren. De eerste driehebben een diagnostische betekenis, de andere drie gaan over de therapie. Ze zijn dus nietinhoudelijk van aard. Er vindt dus geen gesprek plaats om ideeën die binnen dedesbetreffende overheid reeds zijn ontwikkeld te toetsen aan de inzichten van sleutelfiguren,want dan begeven we ons op het terrein van de inspraak. Werken van buiten naar binnenimpliceert een geheel open geest en een geheel open vizier. Gedachten, gevoelens,opvattingen, ideeën, reeds gemaakte vingeroefeningen van binnen de overheid zijn soms goedijkmateriaal. Alleen niet nu, maar later in het proces, wanneer de overgang van de analysefasenaar de synthesefase moet worden gemaakt.

Het is mijn ervaring dat je met het stellen van deze zes vragen royaal antwoord krijgt op deonderwerpen die ik heb behandeld bij de stappen 1-7. De eerste twee vragen geven in de regelveel informatie over stappen 1 en 2. De derde vraag levert ingangen voor stap 5. De vierdevraag gaat over waarden, ambities, aspiraties en dekt dus de stappen 3a en 3b. We hebben hetdan over hetgeen ik eerder besprak in de context van geloof, hoop en liefde. Dit is het hart vande menselijke maat waar vervolgens een politieke maat op moet worden toegesneden. Devijfde vraag correspondeert met stap 4 de argumentatie. En marge van al deze zes vragenkomt zoveel bovendrijven dat ook de stappen 6 en 7 goed bediend worden.

Fase 4. Het maken van een bloemlezing

ANALYSE SYNTHESE

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se

Con-sulta-tie-ronde

Bloemlezing


AnalyseKnippen/plakkenTerug-koppe-ling



46

De interviewerverslagen uit de 1-op-1 consultatieronde, of de schriftelijke antwoorden op dezes vragen in een brainstorm conform de methode van de nominale groep, wordengedeponeerd bij het projectteam. Dat gaat aan de slag om die stukken om te bouwen tot eenbloemlezing. Dat is een boek dat uitsluitend letterlijke citaten uit de consultatieronde bevat.Die citaten worden geclusterd naar thema. Dat gaat als volgt in zijn werk

De belangrijkste taken bij de bloemlezing:

Van individuele analyse naar teamanalyseAan het eind van de consultatieronde krijgt elk lid van het projectteam een kopie van de helestapel interviews mee naar huis met het verzoek om een week niet naar kantoor te komen enalleen maar dag in dag uit bezig te zijn met het lezen en analyseren van die interviews. Dat iseen individuele, inhoudelijke analyse, te maken door elk teamlid, eventueel aangevuld metenkele steunpilaren vanuit diverse betrokken organisaties. Er is geen structurering vooraf. Datwil zeggen: er wordt van te voren niet gezegd: ‘Let vooral hierop of daarop, of Jan, kijk jij nueens naar dat en dat soort opmerkingen in interviews en Piet, kijk jij vooral eens naar deinbreng van de burgemeesters.’ Geen inperking, specificering, of prioritering vooraf. Destructuur zit in het materiaal zelf en mag er niet van te voren op worden gelegd. Laat diestructuur uit het materiaal zelf komen. Elke teamlid gaat naar huis met dezelfde opdracht: ‘Alsjij over een week terug komt en de minister vraagt ‘Vertel me eens in vijf minuten wat diedriehonderd sleutelfiguren allemaal gezegd hebben’, dan moet je tegen de minister zeggen‘Ga rustig even zitten en dan zal ik u in vijf minuten vertellen wat er volgens mij in dieinterviews staat.’ Elk teamlid leest op zijn eigen manier, ziet zijn eigen zaken die hijbelangrijk vindt in die interviews, maakt zijn eigen aantekeningen en legt zijn eigenverbanden, ziet zaken die een ander niet ziet.

Na een week komt het team bijeen en dan moet een ieder antwoord geven op de vraag: ‘Waargaat het volgens jou over in die interviews, wat is de essentie volgens jouw persoonlijkeinterpretatie?’ Op die manier loopt de individuele analyse over in een inhoudelijketeamanalyse die een of hoogstens twee dagen zal duren. In het antwoord op die laatste vragen,en in het debat daarover in het team, komt dan ook vanzelf een architectuur, een soortinhoudsopgave voor de te maken bloemlezing boven drijven, omdat iedereen op onderdelenhetzelfde scoort en op onderdelen eigen nuances aandraagt. De hoofdthema’s, de belangrijkstedenkrichtingen zoals verwoord in de totale stapel interviews worden vanzelf zichtbaar enkrijgen inhoud door een eerste en voorlopige inhoudsopgave met hoofdstukken en paragrafente maken.

Knippen en plakkenDaarna begint het grote knippen en plakken. Het team, liefst bijgestaan door personen vangeallieerde partijen, werkt zich door elk interview heen om zin na zin, citaat na citaat, tebeoordelen op de juiste plek in de inhoudsopgave en te voorzien van een nummer dat tot eenvan de onderdelen van die inhoudsopgave behoort. Terwijl het team met deze zeerarbeidsintensieve maar ook bijzonder leerzame exercitie bezig is, werkt iemand op de

47

computer voortdurend aan het bijwerken van de bloemlezing in wording door de genummerdecitaten uit de interviews te knippen en op de desbetreffende plek in de inhoud te plakken. Er issoftware om dat knip- en plakwerk te automatiseren, maar ik ben daar niet kapot van.Overigens zit daar niet het probleem bij het ontwerpen van de bloemlezing. De kwaliteit vanzo’n boek staat of valt met:- maakt elk teamlid in een studie van enkele dagen wel of niet een eigen gedegen

analyse van de interviews?- besteedt men een of twee dagen aan het ineenvlechten van de individuele analyse

in een gedragen teamanalyse, zichtbaar gemaakt in een voorlopige inhoudsopgave van debloemlezing?

- durft men het daarna aan om samen, enkele dagen uur na uur, elk interview zin nazin door te lezen en van nummers te voorzien?

- zo ja, dan komt er – met name door het debat over de juiste locatie van elke citaat -na een paar weken hard werken een knappe bloemlezing op tafel.

Tijdens het beoordelen van de vraag waar een bepaald citaat in de inhoud van de bloemlezingthuis hoort maakt men altijd fouten. Geen probleem. Zodra de bloemlezing in wording eenbetekenisvolle massa heeft bereikt zie je vanzelf welk citaat toch op een verkeerde plekterecht is gekomen, en dat er elders in de bloemlezing een veel betere plek voor is. Ook ditonderdeel van het proces van interactieve beleidsvorming, net als het hele proces zelf,verloopt via het principe van divergeren en convergeren. Eerst massa maken via een goedeanalyse, en dan blijkt die massa gecondenseerd te kunnen worden tot een geheel nieuwproduct.

De bloemlezing geeft de betrokken gezagsdragers een helder beeld van de manier waarop desleutelfiguren de problematiek percipiëren, en wat daaraan volgens hen gedaan zou moetenworden. Hier speelt een belangrijke psychologische factor een rol. Net zoals een alcoholicusof een verstokte roker pas erkent dat hij in actie moet komen als hij zelf ervaart dat hij meteen probleem zit, zo fungeert een bloemlezing ook als een instrument om het bevoegd gezagte doen verinnerlijken dat het een probleem heeft, en dat het nodig is om te gaan veranderen.

Essentieel zijn de volgende zaken: a) neem de citaten letterlijk over behalve als de contextvereist iets te wijzigen of aan te vullen; b) neem de overlap en herhaling mee behalve als hetecht niets toevoegt; maak nimmer de fout om de bloemlezing zo beknopt mogelijk te latenwillen laten zijn: uitdijen, massa maken, volume laten zien is van het hoogste belang omboven de materie uit te kunnen stijgen; c) uitspraken die niet bevallen mogen in geen gevalgenegeerd worden; d) maak pas samenvattingen van onderdelen als je het gevoel hebt bovende materie uit te zijn gestegen; e) durf daarom tijdens de productie van de bloemlezing deeerste opzet/structuur te wijzigen en te verbeteren: laat je daarbij boven alles leiden door hetmateriaal en niet door de eigen mening; f) de bloemlezing dient zodanig in elkaar te zitten datcitaten niet herleidbaar zijn op de persoon. Stop in een bijlage de namen en functies van degeraadpleegde personen, tenzij dat gevaarlijk zou kunnen zijn voor de betrokkenen.

Enkele kanttekeningen bij de punten a t/m f.

Ad a: Letterlijk overnemen: om maximaal draagvlak te verwerven moeten de citatenletterlijk uit de verslagen komen. Als de bloemlezing wordt toegestuurd aan de sleutelfigurenzien ze in een oogopslag hun eigen inbreng. Ze worden serieus genomen. Wat ze hebben

48

gezegd staat erin zoals zij het hebben gezegd of bedoeld. Er wordt naar hen geluisterd. Daarbegint al: ze hebben gelijk, dus we geven hen ook gelijk.

Ad b: De overlap en herhalingen: het bijzondere belang van het laten zien van de overlapvan gelijksoortige citaten zit niet alleen in het ‘frapper toujours’, maar vooral in deherkenning bij de sleutelfiguren dat hun eigen uitspraak gedekt wordt door een groot aantalverwante citaten van andere sleutelfiguren. Ze zien dat ze niet de enigen zijn die zo denken.Ze zien ook dat er andere opvattingen bestaan. Daar, vanuit het ervaren dat men zelf in elkgeval serieus wordt genomen, begint het besef dat anderen misschien toch ook niet op hunachterhoofd zijn gevallen. Ik maak vaak mee dat mensen die een proces van interactievebeleidsvorming ingaan met een specifieke opvatting, na een omloop van een of twee jaarnadrukkelijke betrokkenheid, tot het inzicht komen dat er een andere, betere opvatting bestaat.Een proces dat als relatieve dissensus is ingezet, eindigt vaak voor een aantal personen inrelatieve consensus. Markant speelde dat bij de houding van de voormalige minister vanVerkeer en Waterstaat, mevrouw Smit-Kroes. Die ging het proces van het ontwerpen van hetTweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1987-1989) in als pleitbezorgster voor(auto)mobiliteit, maar begon gaandeweg leiding te geven aan het vinden van de integratietussen mobiliteit, economische ontwikkeling en een duurzaam milieu. Toen de VVD-fractiehaar verzocht om haar milieustandpunt op te geven weigerde ze dat41. Dat leidde tot de valvan het tweede Kabinet Lubbers.

Ad c: Uitspraken die niet bevallen: er mag geen censuur plaats vinden. De interviewer diede antwoorden op de vragen opschrijft zit als eerste in de positie om weg te laten wat volgenshem niet mag worden opgeschreven. Ofwel omdat het te grof is, ofwel omdat het feitelijkonjuist is, ofwel omdat hij het er niet mee eens is. Dit moet tijdens de briefing goed wordenbesproken: ‘Schrijf op wat die sleutelfiguur zegt, ga niet in discussie, honoreer de inbreng vanbetrokkene door hem of haar alle eer te geven die deze toekomt en verwerk het in een goedverslag. Als de geraadpleegde beweert dat Kerstmis dit jaar op 29 december valt dan wetenwij als team wel dat dit niet klopt, maar dat willen we zichtbaar maken in de bloemlezingomdat dan blijkt dat we sommige mensen nog heel wat hebben uit te leggen. Hetzelfde geldtvoor vuil dat door sleutelfiguren tijdens een interview over de betrokken overheidsorganisatiewordt uitgestort. Sommigen vinden dat niets en niemand deugt. Gewoon opschrijven, ook alsiemand opmerkt (zoals ooit gebeurde tijdens een interview) dat jouw minister ‘een laffe hond’is: slikken en beleefd blijven. In de bloemlezing krijgt dat allemaal zijn plaats, en voor deminister zou het wel eens vitale informatie kunnen zijn.’ Overigens, toen de betrokkenminister in de bloemlezing zag staan dat iemand hem een laffe hond vond antwoordde hij:‘Daar herken ik mij niet in.’

Ad g: Niet herleidbaar op de persoon: sleutelfiguren moeten zich in vrijheid kunnen uitenzonder bang te hoeven zijn dat hun uitspraken in de bloemlezing op hun persoon herleidbaarzijn. Dat wordt hen dan ook van te voren verteld. Wel komen ze met naam en toenaam in eenbijlage van de bloemlezing te staan zodat de lezer van die bloemlezing weet uit welkepopulatie al die citaten afkomstig zijn. Een enkele keer wordt die bijlage achterwege gelaten,of worden alleen de namen van de deelnemende organisaties genoemd (niet de namen van desleutelfiguren) als het een onderwerp betreft waarbij veiligheidsrisico’s spelen. Bijvoorbeeldin de politiële sfeer.

49

Meetings organiserenTijdens het wordingsproces van de bloemlezing kan het van belang zijn alvast interne enexterne meetings te organiseren. Interne meetings kunnen een goede functie hebben als deorganisatie moeite heeft om de traditionele werkaanpak van kennissturing (het belangrijksteinstrument van de hedendaagse overheidsmanager die meer op inhoud dan op processen lijktte sturen) te verruilen voor die van processturing. Met elkaar praten over voorlopige versiesvan de bloemlezing kan een grote hoeveelheid onrust uit de lucht nemen. Mensen die viakennissturing hun vak uitoefenen zoeken voortdurend duidelijkheid en zekerheid. Zij komenmet vragen als: ‘Wie zegt dat, is dat wel waar wat er gezegd wordt, hoe relevant lijken al diemeningen, is dit nou echt nieuw, gelden de meeste stemmen, waarom zo negatief, er gaat tochook veel goed, waar blijven de oplossingen, wat is dan in vredesnaam de ambitie, kan datallemaal wel et cetera?’ Het team moet in dit stadium topkwaliteit leveren om al die vragencharmant en overtuigend te beantwoorden, en op die manier de interne organisatie in eenbelangrijke nieuwe wending van de cultuuromslag meenemen in de fase tussen bloemlezingen probleem- en oorzakenanalyse.

Een derivaat van de bloemlezing kan zijn een samenvatting van hoofdstukken en paragrafen,een stuk dat met name voor topambtenaren en bestuurders een leesbaar document kan zijn.Maar pas op: die samenvatting mag nooit te vroeg op tafel liggen want het is een onmisbaarelement in het verwerven van het interne draagvlak dat iedereen die erbij betrokken is zelfdoor die bloemlezing wordt heengetrokken. Iedereen moet zelf erdoorheen gebladerd hebben,zich gelaafd of geërgerd hebben aan citaten, zich de vraag stellend: 'wat moet ik hier invredesnaam mee', tastend en zoekend een niveau van verinnerlijking bereikend.

Tijdens interne en externe meetings over de bloemlezing in wording moet daarom steeds devraag worden gesteld: ‘Wat is volgens u de essentie van de signalen die uit deze bloemlezingnaar voren komt, en wat is het ambitieniveau dat een goed antwoord op die signalen zoukunnen zijn?’

Terugkoppeling naar sleutelfigurenDe definitieve bloemlezing wordt in ieder geval naar de interviewers en geconsulteerdentoegezonden. Dat blijkt in de praktijk een bijzondere impact te hebben op beide groepen: menziet namelijk dat nagenoeg al het interviewmateriaal is verwerkt en voelt zich dus serieusgenomen. Het magnifieke van een bloemlezing is dat het ook ruimte biedt om geheeltegengestelde meningen op te nemen: het invullen van de relatieve dissensus. Zij diediametraal tegenover elkaar staan zien dat niet een van de twee visies is weggelaten maar datze beide in een bepaald verband plaats hebben gekregen in de bloemlezing.

Intern versterkt het terugkoppelen van de bloemlezing naar de interviewers het draagvlakwant zij zien resultaat van hun soms moeilijke arbeid; ook draagvlak in de meerbesluitvormende regionen van de interne organisatie omdat men ziet wat voor een geweldigenieuwe informatie is binnengedragen.

ProcesdocumentDe procesdocumenten in deze fase zijn: individuele analyses van teamleden, een eerstearchitectuur van de teamanalyse, en uiteindelijk de bloemlezing zelf: een sfeerbeeld van alleuithoeken en nuances van de problematiek middels een gesystematiseerde weergave vanletterlijke citaten uit de interviews.

50

Fase 5. De probleem- en oorzakenanalyse

ANALYSE SYNTHESE

Een probleem- en oorzakenanalyse (zie stap 5 van onderdeel A in dit hoofdstuk) is een‘röntgenfoto’ van het oorzakelijke complex in de vorm van een aantal (kleine of grote)schema’s die problemen en oorzaken via een netwerk van causale lijnen aan elkaar verbinden.Zo’n schema is niet om te lezen maar om naar te kijken. Zoals ik al heb laten zien is het eentekening om de structuur van causale verbanden te doorgronden. De symptomen staanbovenaan op dat schema, de oorzaken in lagen daaronder, de diepste oorzaak of oorzakenhelemaal onderin. Die ‘röntgenfoto’ is nodig om a) door te dringen tot de harde kern van deproblematiek, en b) om beslissers in staat te stellen aan te geven waar men in dat oorzakelijkecomplex wil gaan ingrijpen: hoe lager in het schema, hoe groter de inspanning zal moeten zijnom die oorzaak te elimineren en daarmee de gehele structuur van knelpunten die causaal aandie oorzaak vastzit.

De vraag is natuurlijk: ‘How low can you go?’ Naarmate men lager in die gelaagdheid vanoorzakelijkheden wil ingrijpen ontmoet men meer moeilijkheden: te weinig geld, te weinigtijd, te weinig onderzoek, te weinig politieke steun, te weinig maatschappelijke steun om deonderste steen boven te krijgen. Ergens houdt het op, in die zin dat voor het elimineren vandiep liggende oorzaken de kosten hoger kunnen worden dan de baten die men met ingrijpen inhet oorzakelijk complex haalt. In fase 6 werk ik dat verder uit door de begrippen haalbaarheiden kosten-batenanalyse een plaats te geven.

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se

Con-sulta-tie-ronde

Bloemlezing

ProbleemenOorzaak-analyse





AnalyseSchemaTerug-koppe-ling

51

Cursisten vragen soms: ‘Waar houdt een oorzakelijk schema eigenlijk op? Wanneer weet jedat je bij de onderste laag bent? Als je oorzakelijke complexen zo blijft dooranalyseren, komje dan niet uiteindelijk uit bij Adam en Eva?’ Het antwoord op die vraag is: ‘Ja, als je zoukunnen dooranalyseren kom je inderdaad uit bij Adam en Eva, tenminste als je gelooft dat dezondeval het begin is geweest van alle ellende die mensen in hun leven meemaken, maar in depraktijk wordt de onderste laag van een oorzakelijk complex bepaald door de te analyserenmaterie zelf. De sleutelfiguren in de consultatieronde hebben je verteld wat zij vinden wat totde essentie van de problematiek behoort, en dat is wat jij via een schema in kaart brengt. Dezogeheten ‘bottom line’ wordt dus door het materiaal zelf bepaald en nergens anders door.Blijf van begin tot het einde van je analytisch proces bij het materiaal zelf en verzin er niksanders bij.’42

De belangrijkste taken bij de probleem en oorzakenanalyse:

Van individuele analyse naar teamanalyseDe sprong van bloemlezing naar probleem- en oorzakenanalyse is een bijzondere stap in hetproces. Net als bij de bloemlezing is het geboden dat de individuele teamleden zich een paardagen terugtrekken om een persoonlijke analyse te maken van de belangrijkste oorzakelijkecomplexen zoals die volgens dat teamlid lijken op te doemen bij een grondige bestudering vande bloemlezing. Daarna schuift het team de individuele analyses in elkaar tot eenteamanalyse, weergevende de belangrijkste oorzakelijke verbanden uit de bloemlezing. Dit iseen vorm van clustering van problemen en oorzaken die op een of andere manier bij elkaarhoren. Om een teamanalyse te maken met een eerste redelijke clustering heeft men door debank genomen zeker een week nodig. Daarna begint het monnikenwerk van het daadwerkelijkontwerpen van schema’s.

Ontwerpen van schema’sHet feitelijk ontwerpen van oorzakelijke schema’s kan weken duren. Het is een proces vanstap voor stap citaten uit de bloemlezing op een zodanige manier op een groot of klein velpositioneren dat er een logisch, goed gestructureerde tekening van het oorzakelijk complexzichtbaar wordt43. Dit is een iteratief proces van trial and error waarbij men steeds weernieuwe en betere clusters vindt. Het is in wezen niets anders dan puzzelen. Alle duizendenstukjes zijn bekend en liggen letterlijk op een grote tafel, alleen weet je van te voren niet welkbeeld eruit moet rollen.

Echter, zoals je bij een puzzel weet wat je zoekt, en tevens weet waar je op moet letten om hette vinden - namelijk vier stukjes met twee rechte kanten en daarna alle stukjes met één rechtekant – zo zoek je in de duizenden (letterlijk) los uit de bloemlezing geknipte citaten díe citatendie kennelijk bij elkaar horen. Als je ergens een citaat vindt met de tekst: ‘Jan roept auw’, enverderop een citaat: ‘Piet slaat Jan’, en nog verderop: ‘Jan beledigt Piet’, dan zou het wel eenszo kunnen zijn dat hier een oorzaak-gevolg relatie gelegd kan worden. Die stukjes komen danvoorlopig bij elkaar te liggen en kunnen dan het begin zijn van een van de clusters op hetgrote schema van oorzakelijke complexen.

Dit werk is niet echt moeilijk, iedereen kan dat, mits er maar voldoende tijd voor concentratiewordt genomen. Het duurt door de bank genomen wel lang. Het maken van een twintigtaloorzakenanalyses, ter doorgronding van de problematiek van de (georganiseerde) criminaliteitin Amsterdam, nodig voor het ontwerpen van een eigen visie en instrumentarium van het

52

gemeentebestuur in de strijd tegen de (georganiseerde) criminaliteit (naar aanleiding van derapportage van de IRT parlementaire enquêtecommissie Van Traa) duurde drie maanden.Daaraan werd afwisselend gewerkt door een team van zestien personen bijgestaan doorvakspecialisten die bij speciale schema’s de precieze oorzakelijke relaties wisten te halen uitde grote hoeveelheid citaten.

Het puzzelen zelf is dus niet iets waarvoor je moet hebben doorgeleerd. Het is gewoon eenkwestie van eraan beginnen en pas ophouden als het echt af is. De enige problemen liggen inde praktische zaken. Je moet bereid zijn met een schaar alle citaten uit de bloemlezing teknippen, je moet een team hebben dat voortdurend aan de puzzel werkt, maar elkaar afwisseltomdat je soms een nieuwe kijk op een deelpuzzel nodig hebt om zaken scherper te kunnenzien. Je hebt zeer veel ruimte nodig op wanden, tafels en vloeren om steeds te kunnenschuiven met citaten van de ene plek naar de andere, en je moet oppassen dat niet ineensiemand zowel de deur als het raam openzet. Dan raak je een deelpuzzel van soms welhonderden losse velletjes papier in een keer kwijt en moet je van voren af aan beginnen.

Ik heb vaak geprobeerd om het maken van een probleem- en oorzakenanalyse te ondersteunenmet de computer. Dat heeft echter duidelijke grenzen. Het is niet mogelijk om rechtstreeksvanuit een boek als de bloemlezing oorzakelijke tekeningen te maken. Daar hoort steeds destap tussen van het knippen van alle citaten uit de bloemlezing omdat je anders niet kunt gaanpuzzelen. Dat is alleen maar fysieke arbeid, namelijk de puzzel maken en vastplakken op eentafel, of op grote vellen papier. Pas daarna komt de computer van pas want met een speciaaltekenprogramma (waar ik overigens jarenlang naar heb lopen zoeken) is het betrekkelijkeenvoudig om vervolgens de grote schema’s op te zetten en met een A0-printer op groteposters uit te draaien.

TerugkoppelingZoals dat het geval is bij elke fase van dit interactieve proces worden de oorzakelijkeschema’s teruggekoppeld naar iedereen die bij de inhoud en vormgeving betrokken isgeweest. Ik kom daar op terug bij het volgende onderwerp.

Het is vaak een verrassing om te zien hoe mensen die van meet af aan bij het procesbetrokken zijn reageren op die probleem- en oorzakenanalyses. Ze hebben de inhoud van debloemlezing geleverd. Die hebben ze daarna ook ontvangen en bestudeerd: dat is lezen.Vervolgens zien ze (en dat is kijken) hoe dwars door de hele bloemlezing heen hun eigencitaten uit het geclusterde thematische verband zijn gehaald, en vervolgens in een oorzakelijkverband zijn gebracht. Ook dit is een moment waarop de relatieve dissensus laat zien datiedereen gelijk heeft en dus in zo’n schema ook gelijk krijgt. Ieders opvatting komt ergensterug, via allerlei lijntjes gekoppeld aan andermans opvattingen. Zoals de bloemlezing voorsommige sleutelfiguren al een openbaring is wegens het kennis nemen van de relevantie vanafwijkende opvattingen, zo is de probleem- en oorzakenanalyse te meer een instrument omsleutelfiguren in staat te stellen zaken ook eens van een andere kant te bekijken. Daardoorkan, gaande het proces, de relatieve dissensus verschuiven naar relatieve consensus.

Een ander aspect bij de terugkoppeling is de mogelijkheid van plotselinge weerstanden tegenhet getoonde beeld van ‘geconcentreerde rotzooi’. De bloemlezing laat voor een deel(namelijk waar het gaat om de antwoorden op de eerste drie vragen) alleen maar rottigheid,problemen, ellende en andere diepdroevige zaken zien, pagina na pagina. Aan desleutelfiguren is immers in die vragen verzocht om aan te geven wat er problematisch is en

53

hoe dat komt. Welnu, dan krijg je dus in een bloemlezing een groot deel ellende te zien,voordat de antwoorden op de andere drie vragen komen, namelijk over de gewensteoplossingen. Die opsomming van problemen kan zo groot zijn dat bestuurders zich somsmoedeloos afvragen hoe ze daar ooit uit moeten komen. En de bestuurder die niet begrijpt datje eerst een diagnose van de pijn moet hebben voordat je met oplossingen daarvan komt roeptal snel dat men moet ophouden met doemdenken en als jongens van Jan de Witt aan de slagmoet. Als men vervolgens een probleem- en oorzakenanalyse voor de ogen krijgt ontmoetmen een nog confronterender beeld: bij een bloemlezing kun je nog doorbladeren als het jeniet zint wat je leest, maar bij een schema zie je in één oogopslag de structuur van eenproblematiek, en die komt soms harder aan dan de tekst van een bloemlezing.

Zo ook de reactie van de top en subtop van het politiekorps in Amsterdam begin jaren tachtig,toen de projectleider de schema’s van een probleem- en oorzakenanalyse presenteerde,gebaseerd op gesprekken met raadsleden, bestuurders en ambtenaren van de gemeente, hetopenbaar ministerie, sleutelfiguren uit de wereld van de drugshulp en andere hulpverlenendeinstanties, junks, artsen, bus-, tram- en taxichauffeurs, het gemeentelijke maatschappelijkemiddenveld, en ook uit het korps zelf. Aanleiding tot dit proces van interactievebeleidsvorming was de voortdurende ruzie tussen het korps met alles en iedereen, grotekloppartijen in de stad, schrikbarend intern normafwijkend gedrag, het missen van deaansluiting met de bevolking en andere problemen waarvan de gemeenteraad vond dat denieuwe korpschef dat maar eens geheel en al uit de wereld moest zien te krijgen. Toen de topen subtop, een groep van vijfentwintig personen, de probleem- en oorzakenanalyse bekekenzeiden ze unaniem: ‘Dit is ons korps niet, deze rotzooi komt waarschijnlijk uit het korpsRotterdam of Den Haag, maar dit is zeker niet het korps Amsterdam.’ Een magnifiekeontkenning van de problematiek, in één klap. De nieuwe korpschef was echter niet voor nietsde nieuwe korpschef geworden. Hij zei: ‘Welnu heren, als dit volgens jullie niet ons korps isgaan we een nieuwe probleem- en oorzakenanalyse maken. Op basis van jullie eigen inzichten.Wil de projectleider zo vriendelijk zijn om nu iedereen een paar vellen papier te geven, en eenpen als ze die niet bij zich hebben, en wil de projectleider daarna een voor een de zes vragenstellen die ook in de consultatieronde aan een ieder zijn gesteld. Jullie schrijven hier ter plekkede antwoorden op, kost hoogstens een half uurtje, de projectleider gaat vervolgens met zijnmensen die materie analyseren en in de vorm van een probleem- en oorzakenanalyse gieten, enmeldt zich dan over twee weken met het resultaat hier terug.’ Na twee weken zagen ze eenprobleem- en oorzakenanalyse die in zijn architectuur en inhoud als twee druppels water leekop de eerder gepresenteerde schema’s, met alleen het verschil dat zij met zijn vijfentwintigenminder citaten, minder massa, hadden gemaakt dan in de grotere consultatieronde het gevalwas geweest. Toen die hobbel was genomen ging alles een stuk makkelijker.

ProcesdocumentEen of meer schematische weergaven van het oorzakelijke complex van de problematiek in devorm van een aantal vellen papier. Bij sommige projecten kan dat op een paar A4tjes, bijandere heeft men schema’s nodig op A0 formaat.

Ik kan het ook anders zeggen. Elk streven naar verbetering start vanuit het besef dat erkennelijk iets (nog) niet goed genoeg is. De verbeteringsslag vindt plaats op datgene dat nietsterk is, niet voldoende is, niet ‘aan de lat’ is. Daarom vangt elk zinvol verbeteren aan met eenonderzoek naar de vraag: wat deugt er dan (nog) niet? Ook het moderne begrip‘benchmarking’ is op dat eeuwenoude principe gebaseerd.Alleen als bestuurders en ambtenaren dit tot zich laten doordringen kan men begrijpen wat hetbelang is van het maken van een bloemlezing en van probleem- en oorzakenanalyses. Nietleuk maar wel noodzakelijk. Degenen die niet van probleemanalyses houden, en daarom hun

54

beleid baseren op de kreet ‘Maar er gaat toch ook veel goed’, slaan de ‘verbeteringsplank’behoorlijk mis.

Fase 6. De expertmeetings

ANALYSE SYNTHESE

De analysefase vindt zijn afsluiting in het organiseren van een of meer expertmeetings. Uiter-aard kan men in elke fase, vanaf de start van het proces, bijeenkomsten organiseren om feed-back te krijgen op de verworvenheden van dat moment in de stapsgewijze opbouw van hetproces. In elk geval dient men de analysefase af te sluiten met een of meer van dergelijkebijeenkomsten. Een expertmeeting in deze fase heeft een tweeledig doel:- enerzijds om aan deskundigen44 te vragen om terug te kijken naar de stappen die zijn

afgelegd en dan een antwoord te geven op vragen als: ‘Zitten er witte plekken in deanalyse, zijn er terreinen niet bestreken, missen we iets, hebben we fouten gemaakt, etcetera?’

- anderzijds vraagt men van de deskundigen om naar voren te kijken en voorzetten te doenvoor de onderwerpen die nog komen, te weten de visie, de strategie, de streefbeelden, dedoelen en de acties. Het gaat daarbij niet om gedetailleerde voorzetten maar om eententatieve gedachtewisseling over de vraag ‘waar moet het – gelet op de achterliggendediagnose – naar toe?’

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se

Con-sulta-tie-ronde

Expertmee-tings

Bloemlezing

Probleem enoorzaakanalyse






Thema’sDeelne-mersInterven-tiepun-ten

55

De fase van de expertmeetings kan men ook wel noemen: de fase van verificatie en accorde-ring. Het is een verifiëren of het proces goed verlopen is, en een accordering van het behaalderesultaat van analyse.

De belangrijkste taken bij de expertmeetings:

Thema’s vaststellenHet team bepaalt de thema’s die men aan een expertmeeting wil onderwerpen. Hoeveelmeetings nodig zijn, hoe lang die moeten duren en op welke manier men tijdens zo’n meetingmet elkaar aan de slag gaat, staat geheel open. Er zijn meetings van enkele dagen denkbaarmet honderd personen, maar ook van enkele uren met maar vijftien gasten. Een belangrijkelement is het gebruik van het verschijnsel expertmeeting voor het verdiepen van het internedraagvlak. Bijvoorbeeld door de meetings te laten voorbereiden en leiden door internemanagers uit de staf-lijnorganisatie.

Zoals tijdens het gehele proces speelt ook hier het vraagstuk van de logistieke bediening eengrote rol. Alles moet tot in de puntjes zijn georganiseerd. Een voorbeeld. Aan het slot van deanalysefase in het eerder genoemde project naar aanleiding van de Van Traa-enquête inAmsterdam, gericht op het ontwerpen van een eigen politieke en bestuurlijke visie op de(georganiseerde) criminaliteit in Amsterdam, naast die van het openbaar ministerie en van depolitie, vonden er in één week tien expertmeetings plaats met elk zo’n vijftig genodigden,naast vertegenwoordigers van de raad, het college en de administratie. Dus het team moest inéén week vijfhonderd man accommoderen, met een uitgekiende planning van de koffie, hetgebak en het cadeau bij het afscheid, tot en met de inhoudelijke voorbereiding van deonderwerpen die in de bijeenkomsten uitgediept moesten worden. De kwaliteit vanexpertmeetings is rechtevenredig met de (logistieke) voorbereiding daarvan.

Deelnemers selecterenDeelnemers aan dergelijke meetings kunnen personen uit de consultatieronde zijn, maar ookgeheel nieuwe mensen die vanuit hun specifieke expertise een bijzonder licht kunnen werpenop de thema’s. In een goed interactief beleidsontwikkelingsproces betrekt men in elke fasenieuwe personen vanuit de omgeving van de administratie bij de procesgang. Het is nietabnormaal om de omgevingsanalyse te beginnen met bijvoorbeeld honderdvijftigsleutelfiguren om tenslotte geheel aan het eind van het proces zo’n vijftienhonderd mensen tehebben ingeschakeld. Dat heeft alles te maken met het voortdurende zoeken naar méér-waarde en méér-betrokkenheid. Die méér-waarde is nodig om de kwaliteit van debesluitvorming te verhogen en die méér-betrokkenheid is nodig om de kwaliteit van de relatiebestuur-bestuurden te verbeteren.

Politiek/bestuurlijke interventiepunten vaststellenEssentieel in deze fase is het vaststellen van de politiek/bestuurlijke interventiepunten (ziestap 6 uit onderdeel A van dit hoofdstuk). Dit is uiteraard een taak voor politiekegezagsdragers, overigens ondersteund door ambtelijke inbreng. Kijkend naar de probleem- enoorzakenanalyses vindt er een kosten-batenanalyse annex haalbaarheidsdiscussie plaats omvast te stellen welke oorzaken haalbaar (dus met meer baten dan kosten) zouden kunnen enmoeten worden geëlimineerd. Vervolgens beoordeelt men wat de betekenis is van deopvattingen in expertmeetings op het vlak van de ambitie die volgens die buitenwacht door deoverheid zou moeten worden gerealiseerd. Deze twee ijkpunten, dus de schema’s van de

56

probleem- en oorzakenanalyse plus de uitkomsten van de expertmeetings, zijn de‘onderleggers’ om vast te stellen op welke punten ingrepen dienen plaats te vinden.

Er zijn verschillende methoden mogelijk om tot vaststelling van die interventiepunten tekomen. Wat ik zelf nog steeds het meest effectief vind is om de deelnemers aan eenexpertmeeting het gebruikelijke ‘handen-en-voetenwerk’ te laten doen: gele stickertjes latenplakken op die deeltjes van de schema’s van de probleem- en oorzakenanalyse waarvan menvindt dat die hoe dan ook geëlimineerd moeten worden, met het verzoek op dat stickertje teschrijven hoe dat dan moet gebeuren. Op die manier zie je na een uurtje dat alle schema’svolhangen met stickertjes ter indicatie van relevante interventiepunten, die overigens naanalyse altijd veel minder werkelijke interventiepunten blijken te zijn dan je tot je schrik eerstdacht. De teksten op de stickertjes leiden je in de sprong naar de volgende fase waarbij je hetanalyseren verlaat en de synthese ingaat: het vinden van de aansluiting naar de visie.

ProcesdocumentDe expertmeetings leveren ‘verslagen’ op die gebruikt worden om eventuele gaten in deanalysefase te dichten en om bouwstenen aan te reiken voor de hiernavolgende synthesefase.Dat hoeft niet per se een ‘klassiek’ verslag te zijn; het kan ook een aantal punten op eenflapover omvatten. Voorts zijn de gestickerde interventiepunten een tastbaar product van dezefase. Je moet er alleen voor zorgen dat ze goed vastgeplakt zitten op de schema’s want als jeermee moet reizen naar de locatie van het projectteam heb je een groot probleem als eronderweg een aantal stickers van de schema’s valt: dan weet je dus niet waar de deelnemersvan de expertmeetings de interventiepunten hebben aangegeven.

Nota bene. De analysefase duurt lang: één tot anderhalf jaar als het gaat om gecompliceerdemaatschappelijke processen met een hoog politiek afbreukrisico. Veel bestuurders entopambtenaren willen daar niet op wachten. Bovendien hebben ze doorgaans weinig zin in hetconfronterende karakter van die analyse. Maand in maand uit wordt het staande beleid op depijnbank gelegd doordat vele (vaak honderden) mensen van buiten pijnlijk nauwkeurigaangeven wat er in de afgelopen jaren allemaal fout is gedaan en gegaan. Psychologischgezien is dat een lastige zaak. De ‘top’ wil opschieten en heeft geen behoefte aan demededeling dat, als men er tien jaar over heeft gedaan om er een rotzooi van te maken, hetniet mogelijk is om in een paar weken met werkbare oplossingen te komen. De neigingbestaat altijd dat die ‘top’ (oneigenlijke) druk gaat uitoefenen op het team om snel snel, gauwgauw door te stoten naar het oplossingsgerichte deel van het proces. Pas dan voelen ze zich ophun gemak. Daartegen weerstand bieden, het proces correct af te wikkelen zonder deopdrachtgever tegen je in het harnas te jagen is een bijzonder moeilijk aspect van dit typewerk.

57

Fase 7. De visie en strategie

ANALYSE SYNTHESE

Voor mensen die op een traditionele manier aan beleid doen is het wellicht merkwaardig omte lezen dat nu pas een begrip als ‘visie’ op tafel komt. En nog steeds maak ik bij diverseoverheden mee dat men een quasi interactieve beleidsontwikkeling begint met a) hetontwerpen van een visie, b) in eigen huis: twee basisfouten tegelijk. Dat loopt altijd vast naeen paar maanden ‘gepraat over niks’. Een van de belangrijkste oorzaken van het mislukkenvan de departementale doelstellingenanalyse conform de al genoemde COBA-methode isgelegen in de omstandigheid dat men de fout maakte het stellen van doelen te plaatsen aan hetbegin van het denkproces. Dat werkte niet. Doelen formuleer je op logisch-deductieve wijzeuit een systematisch verworven ‘massa’ relevant materiaal. Je moet werken vanuit eenprobleemvermoeden (gedeelde perceptie van de werkelijkheid zoals gezien door de bril vanmensen die er verstand van en gevoel voor hebben), stap voor stap analyseren wat er nietdeugt, waar dat vandaan komt, welke oorzaken aangepakt moeten worden om daarmeepolitieke ambities in de zin van beoogde maatschappelijke effecten te bereiken. Een doel, aldan niet in de abstractie van een visie, is iets wat deductief wordt ontleend aan oorzaakanalyseen dat wordt pas aan het eind van een lang analytisch proces zichtbaar. Niet aan het begin.

De overgrote meerderheid van bestuurders en topambtenaren hebben daar grote problemenmee. Doorgaans opereren die op basis van de slogan: ’Zet een paar mensen een dag op de heien dan heb je de visie. We weten het allemaal zelf toch wel, niet dan?’ Die manier van denkenen handelen heeft ons gebracht waar we nu zijn, en dat beschrijf ik in hoofdstuk 6.

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se

Con-sulta-tie-ronde

Expertmee-tings

Bloemlezing


VisieenStrate-gie







Afwegin-gen

58

Wat te verstaan onder ‘visie en strategie’? Eigenlijk niets anders dan een verwoording van dehoogste ambitie die men in dat stuk beleidsontwikkeling (op termijn) hoopt te bereiken. Dat isdus een politiek/bestuurlijke uitspraak met een zeer hoog maatschappelijk gehalte, uitgedruktin teksten die aangeven wat het beoogde maatschappelijke effect van dat beleid moet zijn. Hetgaat dus om de waarde, de zin en zingeving, de aspiratie, het maatschappelijk beoogde effect,het hoogste punt dat bereikt zou moeten worden. Dat is de visie. En dat kan meestal in één zinworden uitgedrukt. Bijvoorbeeld in het project Heroriëntatie Openbaar Vervoer (HOP) van deprovincie Noord-Brabant eind jaren negentig: ‘Voor een duurzaam Brabant willen wij eenideaal openbaar vervoer.’ Van alle projecten waaraan ik heb mogen deelnemen vind ik dit nogsteeds de beste en mooiste definitie van een visie. Niet alleen door de aanwezigheid van hetbelangrijkste woord dat men dient te hanteren bij het uitdrukken van een politieke aspiratie,namelijk het woord ‘willen’, maar ook door de woorden ‘duurzaam’ en ‘ideaal’. Uiterstgekwalificeerde eindtermen. Anders gezegd: totaal niet gekwantificeerde doelen. Waarbij zichnatuurlijk meteen de vraag opdringt: ‘En hoe maak je dat dan concreet? Wat is in vredesnaameen ‘ideaal’ openbaar vervoer in een ‘duurzaam’ Brabant?’ In de volgende fase leg ik datverder uit.

Men maakt vaak de fout te veronderstellen dat ‘visie en strategie’ twee verschillende woordenzijn die elk een eigen betekenis en dus een eigen definitie (moeten) hebben. Niet hier in ditverband. Hier is het begrip ‘visie en strategie’ het taalkundig fenomeen van de zogeheten‘hendiadys’: een twee-in-één-constructie. Dat betekent dat we twee woorden gebruiken oméén ding aan te duiden. We zien dat vaak in onze taal. Bijvoorbeeld: ‘paal en perk aan ietsstellen’ betekent iets geheel doen ophouden. Of met ‘man en muis vergaan’. Dat betekentverdrinken. Of ‘huis en haard verliezen’. Dat is berooid achter blijven45. Zo betekenen hier dewoorden ‘visie en strategie’ niets anders dan het formuleren van de hoogste ambitie die hetbevoegd gezag in dit proces heeft. Die hendiadys komt ook bij de volgende fasen terug: in defase van de streefbeelden en doelen en in die van acties en maatregelen.

De belangrijkste taken bij de visie en strategie.

Bestuurlijke afwegingen makenTijdens het wordingsproces van de visie en strategie dienen afwegingen helder en zichtbaarop tafel te komen. Een keuze voor een bepaalde ambitie, dus voor het op termijn realiserenvan bepaalde maatschappelijke effecten, dient te stoelen op een reeks van feiten enargumenten die een dergelijke keuze kunnen dragen. Dit is het zogeheten ‘politieke datum’(stap 3b uit onderdeel A van dit hoofdstuk), de motor die de samenleving doet draaien. En dieformulering moet steunen op een deugdelijke redenering (stap 4 uit onderdeel A van dithoofdstuk).

Het visie- en strategiedeel van het proces is in wezen het moment waarop iedereen heeft zittenwachten. En dat kan wel eens een jaar of langer geduurd hebben voordat er genoeg materiaalen denkkracht is opgebouwd om tot een gezaghebbende visie en strategie te komen. Deonderbouwing met feiten en argumenten grijpt terug op alle analyses en inzichten vanaf defase van de consultatieronde. In die visie en strategie moet men terug zien wat sleutelfigurenin de bloemlezing hebben opgemerkt. Bovendien moet alles wat oplossingsgericht is als hetware een spiegel van de probleem- en oorzakenanalyses zijn. Als de oplossingen niet gerichtzijn op het elimineren van wezenlijke oorzaken (zoals aangegeven in de eerdere fase van hetvaststellen van bestuurlijke interventiepunten) dan slaan de visie en strategie de plank mis.Voorts is dit het moment waarop reeds bestaand intern en extern materiaal (studies,

59

voorlopige ideeën, vingeroefeningen en dergelijke, zie fase 10) mee wordt gewogen in hetzoeken en vinden van de juiste toonhoogte van de visie en strategie.

Procesdocument in de vorm van een visienotaDe opbrengst van de bestuurlijke afwegingen wordt vastgelegd in een visienota. Voor hetverder uitbouwen van het draagvlak is het van belang ook dit product weer te communicerenmet de interne en externe betrokkenen.

Fase 8. Streefbeelden en doelen

ANALYSE SYNTHESE

Dit onderdeel is een uitwerking van de visie en strategie in een doelenstructuur. In eenmetafoor: als men de visie ziet als het bepalen van Rome, dan vormen de streefbeelden endoelen het hoofdwegennet én het onderliggend wegennet dat naar Rome leidt. Nu pas is hetrelevant om te werken aan een doelenstructuur, die min of meer de omgekeerde vorm heeftvan een probleem- en oorzakenanalyse. Waar men een probleem- en oorzakenanalyse moetopbouwen van onder naar boven omdat de diepstliggende oorzaken nu eenmaal onderin hetschema zitten, moet men een doelenstructuur componeren van boven naar beneden omdat dedaaruit voortvloeiende deeldoelen naar beneden uitwaaieren.

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se

Con-sulta-tie-ronde

Expertmee-tings

Bloemlezing


VisieenStrate-gie

Streef-beel-den endoelen







Afwegin-gen

Doelen-structuur

60

De belangrijkste taken bij de streefbeelden en doelen:

Ontwerpen van een doelenstructuurIn de vorige fase heb ik de definitie van de visie laten zien die uit het HOP-project tevoorschijn kwam: ‘Voor een duurzaam Brabant willen wij een ideaal openbaar vervoer.’ Dedaarna volgende vraag was natuurlijk: ‘Wanneer vind je nou dat het inderdaad een ideaalopenbaar vervoer is? Of anders gezegd: waaraan moet het dan voldoen wil het ideaal heten?’Op basis van al het materiaal, dus van de bloemlezing, de probleem- en oorzakenanalyse, deexpertmeetings en de straks te behandelen fase 10 van de cijfers en de feiten, is vervolgensaangegeven aan de hand van welke kenmerken of aspecten of factoren of omstandigheden eenopenbaar vervoer met recht en reden een ideaal openbaar vervoer genoemd mag worden. Iklaat het duurzaamheidsaspect uit de visie even weg en schets met de hieronder in abstractoweergegeven doelenstructuur langs welke lijnen Provinciale Staten van Noord-Brabant deinvulling van het woord ‘ideaal’ zagen, dus nogmaals, gebaseerd op alle onderliggendemateriaal.

Het lijkt een beetje te abstract maar de invulling komt zo meteen. Eerst wil ik laten zien dathet onderliggende materiaal van dat project aangeeft dat er een doelenstructuur moet wordengetekend van vier lagen. De eerste laag onder de visie (laag 1) zegt dat er vijf hoofdwegen(laag 2) bewandeld moeten worden om in ‘Rome’ te komen. En elke hoofdweg is in de laagdaaronder (laag 3) weer onderverdeeld in subwegen die naar de hoofdwegen toe leiden. Endie worden een laag dieper (laag 4) weer verder onderverdeeld in een fijnmazig netwerk vanpaden die tezamen allemaal moeten leiden naar de hoogste ambitie, nooit wetend of je ooit in

1Het openbaar vervoer in Noord-Brabant is ideaal

2OV is eenonderdeelvan geïnte-greerd over-heidsbeleid

2Het bedrijfs-leven neemteen rol in enbeleeft winstaan hetopenbaarvervoer

2Er is een uit-stekendopenbaarver-voeraanbod

2De vraag isgestimuleerddoor bewustin te spelenop de mens

2De organisa-torische rand-voorwaardenvoor een goedOV zijn piek-fijn in orde

3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3

4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 44 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 44 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4

4 4 4 4 4 4 44 4 4 4 4 4

4 44 44 4

61

Rome zult arriveren. Immers, beleid maken is niets anders dan voortgaan in onzekerheid,slechts een streven om het hoogste doel te bereiken. Een streven, weliswaar niet op z’n jan-boeren-fluitjes, niet halfhartig, dus zeer weloverwogen, maar toch nimmer zeker wetend ofhet doel bereikt zal worden. Dat zal ik uitvoerig behandelen in het volgende hoofdstuk.

Om duidelijk te zijn volgt nu de invulling van het eerste hoofddoel van dat project.

De structuur van hoofddoel 1:

Het openbaar vervoer in Noord-Brabant is ideaal

Er is een uitstekend openbaarvervoeraanbod

Er is een gevarieerd Het reizen zelf Het regelen van De reiziger Het OV-en sluitend aanbod is een groot genot een reis is een heeft een aanbod is

fluitje van een cent stem in het milieu-kapittel vriendelijk

Er is een grote va- Er is een goede Het is eenvoudig De reiziger Het geheleriëteit aan keuzen prijs-kwaliteit een reis te wordt conse- OV-aanbod is

verhouding boeken quent naar milieu-vrien-zijn mening delijk in mate-gevraagd riaal, ruimte-

beslag, brand-stofkeuze en-verbruik

Het voor- en na- Het is comfor- Betalen is een- Klachten wordentransport is gedekt tabel en biedt voudig gehoord, geëvalueerd

services en teruggekoppeld

Het OV biedt ver- Het is snelvoer in ketens metnaadloze aanslui-tingen

Het is veilig

Het is letterlijktoegankelijk

Lagen

1

2

3

4

4

4

4

4

62

Procesdocument in de vorm van een concept-beleidsnotaHet beleid krijgt stap voor stap steeds meer vorm. De zojuist genoemde visienota wordtgeïntegreerd met teksten die de streefbeelden en concrete doelen weergeven. Ook ditdocument dient men weer te communiceren met de interne en externe betrokkenen.

Fase 9. Acties en maatregelen

ANALYSE SYNTHESE

Het zijn uiteindelijk de concrete acties en maatregelen waar het om gaat. Die acties zet men inom het beoogde maatschappelijk effect, zoals verwoord in de visie en strategie, te realiseren.

De belangrijkste taken bij de acties en maatregelen:

Het format van een actieConcrete acties formuleren is moeilijk. Voordat streefbeelden en doelen zijn verwerkt inconcrete acties is een team, met de inzet van helpers van buiten en binnen de organisatie, veleweken aan de slag. Het kan van belang zijn duidelijk te onderscheiden tussen acties die opkorte termijn succes dienen te hebben (1-2 jaar), op middellange termijn (2-5 jaar) en op langetermijn (5-10 jaar). Een bijzonder aspect bij het formuleren van acties is het inbouwen vaneen meet- en regelsysteem dat tijdens de implementatie politiek/bestuurlijke en ambtelijkeinformatie geeft over de voortgang. Dat onderwerp beschrijf ik in hoofdstuk 4.

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se

Con-sulta-tie-ronde

Expertmee-tings

Bloemlezing


VisieenStrate-gie


Actiesenmaatre-gelen







Afwegin-gen

Doelen-structuur

FormatActieboek

63

In de praktijk is bij mij langzaam een beeld gegroeid van het juiste ‘format’ van een actie. Eenactie is pas een actie als men de volgende onderdelen kan invullen:

Actie 00 Hier moet de naam en nummer van de actie staan, kort en krachtig.Toelichting In dit onderdeel een korte beschrijving waarom er een actie nodig is. Op

dit punt kan men aangeven op welke onderdeel in de bloemlezing en/ofde probleem- en oorzakenanalyse deze actie een antwoord is. Een actiedie niet op enigerlei wijze kan worden herleid op de bloemlezing of deprobleem- en oorzakenanalyse hangt in de lucht: zij moet gaan overerror-elimination.

Beoogd resultaat Dit onderdeel formuleert in één zin wat het uiteindelijke resultaat vande actie is, wat men dus ermee wil bereiken, de ambitie, de waarde, hetstreefbeeld. Die zin mag taalkundig niet een activiteit zijn maar moetworden geformuleerd als een te bereiken doel. Er mag dus niet staan:‘Stimuleren dat politieke partijen aandacht gaan krijgen voor hetopenbaar vervoer’, want dat is een activiteit. Taalkundig is hetkennelijke doel in dit verband een zin in de trant van: ‘Bij deeerstvolgende Kamerverkiezingen is gerealiseerd dat de politiekepartijen topprioriteit geven aan het openbaar vervoer.’ Dit is stap 3 b uithet schema van de zeven stappen.

Tussendoelen Een actie springt niet meteen naar het beoogde resultaat. Daar zittennog stappen tussen. Zij vormen de tussenstations van A (de gedeeldeperceptie van ongewenste situatie en vertrekpunt van beleid) naar B (degedeelde perceptie van de gewenste situatie en beoogde aankomst vanhet beleid: Rome). Deze tussendoelen worden afgeleid van de stappen 5en 6.

Bandbreedte De route van A naar B is niet vrijblijvend. Links en rechts naast dieroute moet zijn aangegeven binnen welke bandbreedte hetverwijderingsproces uit A zich moet voltrekken. Punten die niet mogenworden overschreden dienen nauwkeurig te zijn vastgesteld. Debloemlezing geeft daarover meestal veel informatie. Ik zal ditonderwerp behandelen in hoofdstuk 4.

Middelen Dit aspect moet vertellen welke middelen beschikbaar zijn om hetbeoogd resultaat te realiseren: mankracht, geld, apparatuur, ruimte,bevoegdheden. Dit is een bijzonder vitaal onderdeel omdat a) hetberekenen daarvan, en b) het daarna ook nog mogen ontvangendaarvan, in de praktijk de grootste struikelblok voor projectmatigwerken is. Als gevolg daarvan stuurt men regelmatig padvinders metpijl en boog op pad om een vijand te bestrijden die met biologischewapens werkt. Mission impossible.

Tijdpad Hier moet staan wanneer de actie begint en wanneer die geacht wordthet resultaat gerealiseerd te hebben. Tussenmomenten, gekoppeld aantussendoelen kunnen hier natuurlijk ook staan. Ook de indeling in korte,middellange en lange-termijn.

Evaluatie Op pad gaan met een actie is één, periodiek meten waar je staat in hetverwijderingsproces is twee. Er is altijd behoefte aanbeleidseffectiviteitsmeting. Dan moet de thermometer in het proces oma) te monitoren of er afwijkingen zijn, b) zo ja uit welke oorzaken diedan voortkomen, c) bevelen geven om die koersafwijkingen ongedaan

64

te maken en door te koersen naar het nog steeds nastrevenswaardigedoel, d) of een nieuw beoogd resultaat kiezen. In hoofdstuk 4 leg ik datverder uit.

Verantwoordelijke Dit onderdeel geeft aan wie politiek/bestuurlijk/ambtelijk deverantwoordelijkheid draagt voor het slagen van de actie. Ingeval vansamenwerking met private partijen, het maatschappelijke middenveld ofgeorganiseerde burgers kan die verantwoordelijkheid uiteraard ook bijiemand van die groeperingen gelegd worden.

Trekker Degene die verantwoordelijk is hoeft niet tegelijkertijd ook degene tezijn die de actie feitelijk uitvoert. Hier moet dus staan wie de actiedaadwerkelijk trekt onder verantwoordelijkheid van een ander.

Allianties Tenslotte moet duidelijkheid worden verschaft over de vraag met wiede actie zal worden uitgevoerd: welke allianties zijn er of moetenalsnog gesmeed worden.

Nogmaals, dit proberen in te vullen is moeilijk en kost soms vele weken tijd. Er zijn in depraktijk altijd aanleidingen en overwegingen om sommige zaken dan maar niet in te vullen.De consequentie daarvan is dat de kwaliteit van de uitvoering van die acties daar zeer onderlijdt. Je komt dan tijdens de uitvoering dubbel en dwars de problemen tegen die je bij hetontwerpen van het correcte format van de acties niet onder ogen hebt willen zien en oplossen.De regel hier is: ‘Praten kan iedereen maar als je het niet kunt opschrijven geldt het niet.’ Hoemeer inspanning men zich getroost in het vervolmaken van het actieboek hoe meer succesmen in de handen heeft.

Het actieboek: de grondslag van de implementatieAlle acties samen staan, hoofdstuksgewijs, in een actieboek. Dat boek dient mede onderdeelte zijn van de desbetreffende politieke besluitvorming. In de praktijk zie ik soms dat dit nietgebeurt, dat men alleen een visienota met een daaraan gekoppelde doelenstructuur onderwerpvan de politieke besluitvorming maakt, en het actieboek aanmerkt als een aspect vanambtelijke uitwerking. Fout: ook het actieboek dient de volledige politieke aandacht endekking te hebben. Anders ontstaan er morbide situaties zodra de uitvoering van moeilijkeacties – met de daaraan inherente weerstanden, hetzij in eigen huis, hetzij buiten in desamenleving – op weerstand stuit. Dat is bijvoorbeeld één van de verklarende factoren van hetgedeeltelijk mislukken van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II). DeKamer nam in december 1989 wel een unaniem besluit over de tekst van de desbetreffenderegeringsbeslissing46, maar omdat het daaraan gekoppelde actieboek met meer dan honderdconcrete projecten nog niet helemaal af was werd er voor gekozen om dat actieboek buiten debesluitvorming in het parlement te houden. Toen in 1990 de moeilijkste projecten inuitvoering moesten komen, met name die inzake prijsbeleid, kon de Tweede Kamer (onder degrote druk van enkele maatschappelijke organisaties) die aan flarden schieten omdat men weleen akkoord had gesloten op de visie en de filosofie van dat prijsbeleid, maar niet op dehardheid van de maatregelen die vervolgens nodig waren om die visie in te vullen.

Bij de uitvoering van het actieboek liggen nog meer valkuilen op de loer. Nummer een: deopdracht was om een proces van interactief beleid te maken. Als gevolg van de geïntegreerdeaanpak heeft men in een actieboek als vanzelfsprekend een grote massa acties, projecten, of tenemen maatregelen. Niet zelden echter zegt het bevoegd gezag bij de aanvang van deuitvoering: ‘Leuk dat actieboek, maar we kunnen natuurlijk niet alles aanpakken, er zullenprioriteiten moeten worden gesteld.’ Dat is een hele slechte zaak. Als men begint met een

65

relevante omgevingsanalyse, dus als je mensen, die met recht en reden op de lijst van deomgevingsanalyse zijn terecht gekomen, gaat vragen wat er allemaal bij een fundamenteleaanpak van de problematiek komt kijken, dan krijg je uiteraard alle denkbare aspecten ennuances op tafel. Wil je grenzen verleggen dan dien je dus over de volle breedte van alleacties die uiteindelijk volgens alle partijen met recht een plaats hebben gekregen in hetactieboek, aan de slag te gaan met al die acties. Niet met een uitsnede daarvan. Kiest hetbevoegd gezag voor een experimentje hier, en een pilotje daar, dan werkt het niet. Om hetbeoogde resultaat te bereiken moet je ervoor kiezen om met alle beschikbare middelen op allefronten tegelijk de aanval in te zetten. Wil je dat niet, bedenk dan van te voren of je wel aaneen proces van interactieve beleidsvorming wilt beginnen. Het heeft geen zin – sterker nog hetwerkt contraproductief – om interactieve beleidsvorming te starten en vervolgens niet voor devolle honderd procent de uitvoering in te zetten zoals dat hoort.

Een andere valkuil is dat men de processturing loslaat, en dus het voortdurende interactievecontact met de buitenwacht stopzet, om over te gaan op structuursturing. Ook dat werkt niet,want structuursturing – oftewel gaan reorganiseren – doodt het proces. Je dient tijdens deimplementatie de voortgaande processturing met name te gebruiken om met de strategischeallianties meteen de zwaarste acties aan te pakken. Ook dat is een van de verklarende factorenvoor het gedeeltelijk mislukken van het SVV-II: in plaats van uitvoering te geven aan hetgeenstaat op pagina 123 van voornoemde regeringsbeslissing (‘Hoofdstuk 9, Uitvoering, Verkeeren Waterstaat kan het niet alleen’) is het bestendigen van de interactie met de buitenwachtovergelaten aan de inzichten van deze of gene projectleider, en heeft de toenmalige ambtelijketop zich gedurende ongeveer tien jaar hoofdzakelijk bezig gehouden met een reeks kleine engrote structuuraanpassingen van het departement, als gevolg waarvan veel energie verloren isgegaan die nodig was voor de voorgenomen uitvoering van dat zeer omvattende beleidsplan.

Weer een andere valkuil is het niet of nauwelijks voorbereiden van die implementatie. Netzoals het proces van interactieve beleidsontwikkeling moet starten met een startfase waarinalles wordt geregeld op het vlak van dekking door de top, team samenstellen, teambuilding,middelen vergaren en training, zo dient dat ook bij – beter nog vóór – de start van deimplementatie te gebeuren. Zo niet, dan valt het proces stil, wordt het gebrekkig opgepakt, enverdwijnt het uiteindelijk vaak in een la. Het kost in de regel extreme vastberaden inspanning,vaak met koppig gedrag van de projectleider, om een bevoegd gezag ervan te overtuigen dater ongeveer een half jaar voordat de beleidsontwikkeling gereed komt keihard gewerkt moetgaan worden aan het samenstellen van een nieuw team, met nieuwe middelen enmogelijkheden, om, net zoals in een estafettewedstrijd, het stokje over te nemen van hetandere team, en hard door te rennen met de uitvoering van het actieboek.

Dit is een van de verdrietigste aspecten van het vak. Het stil vallen van het proces op hetmoment waarop de beleidsontwikkeling wordt afgesloten en de implementatie in één endezelfde draf door moet gaan, brengt niet alleen veel demotivatie bij geallieerde partnersteweeg, maar kost ook zeer veel kostbare energie om het proces weer op de rails te zetten.Tijdig en kwalitatief goed de aansluiting organiseren tussen voorbereiding en uitvoering vanhet proces, is wel het zwakste en slechtst ontwikkelde cultuuraspect van de klassieke staf-lijnorganisatie.

Een voorbeeld, waarbij ik speciaal de data aangeef als indicatie van de tijd die de administratiedoorgaans nodig heeft om de stap naar de beleidsuitvoering te organiseren. Een Molukse wijk,ergens in Nederland, was door allerlei omstandigheden afgegleden naar een achterstandswijkmet vele en grote samenlevingsproblemen. De gemeente startte in 2000, daarbij politiek en

66

financieel gesteund door de minister van Grote Steden- en Integratiebeleid, Van Boxtel47 en debetreffende provincie – een proces van interactief beleid maken met de wijk zelf, en metiedereen die daar met recht en reden bij betrokken moest worden. Op 31 januari 2001 bood dewijk de minister en de gedeputeerde een actieboek aan met een stuk of honderd acties terverbetering van de leefbaarheid van de wijk. Al in november 2000 was de gemeente door detoenmalige projectorganisatie erop gewezen dat men de dag na het aanbieden van datactieboek aan de minister (eind januari) de implementatie zou moeten starten met een nieuweprojectleider, team, budget, locatie, et cetera. Echter, de nieuwe projectleider kwam pas inapril, zonder team, zonder budget, liep dag in dag uit vast in de lijnorganisatie, kreeg het eneconflict na het andere, en werd pas begin augustus 2001 door een ingreep van degemeentesecretaris uit die problematiek gered door diens besluit aan die projectleider eenvangnet van vier ambtenaren toe te voegen met de opdracht de projectleider in staat te stellenzijn werk te doen.

Het gekke is dat je in zulke situaties eigenlijk nooit kunt zeggen dat je te maken hebt metrotlui die bewust en met opzet proberen een stok tussen het proceswiel te steken. In essentiezijn de desbetreffende functionarissen uit de staf-lijnorganisatie coöperatieve collega’s. Maarals collectief, zeker als ze geen ervaring hebben met, noch kennis hebben van, de essentialiavan de noodzakelijke aanhechting van een projectorganisatie aan een staf-lijnorganisatie, danis het contact tussen beide partijen geplaveid met obstructie en weerstand. In zulke situatiesheb je dan een topambtenaar nodig die de zaak overziet en zonder mankeren orde op zakenstelt. Dit is van een zodanig belang dat ik hier in hoofdstuk 4 uitvoerig op terugkom.

Procesdocument in de vorm van een definitieve beleidsnotaAls procesdocument levert deze fase de definitieve beleidsnota met de concrete acties in eenactieboek als één en ondeelbaar onderdeel van die nota. Dat dient dan tevens de grondslagenvan de implementatie te bevatten.

Nota bene. Ik kom nog even terug op het aspect van prioritering. Dit is een belangrijkepsychologische factor. Interactief beleid maken impliceert een geïntegreerde aanpak. Alsgevolg daarvan zijn actieboeken, die aan het einde van dat proces op tafel komen, somsomvangrijke producten met honderd of meer acties. Het bevoegd gezag schrikt doorgaans alsin het voorwoord staat dat het dan ook de bedoeling is om al die acties, of maatregelen ofprojecten uit te voeren. Omdat ze gewend zijn om in prioriteiten te denken gaan ze meestal uitvan de idee dat ze ook in dat actieboek prioriteiten kunnen gaan aanbrengen. En dat is bepaaldniet de bedoeling. Die acties zijn na een ommegang van vele maanden met de inbreng vanvele verstandige mensen op papier gekomen en moeten daarom ook allemaal wordenuitgevoerd. Anders heeft het hele proces geen zin gehad. Via interactief beleid maken komenalle nuances van de problematiek op tafel, alle aspecten van de oorzakelijke complexen diedaar daaronder liggen, en daarom ook alle acties die de eliminatie van die oorzaken voor hunrekening moeten nemen. Het vergt van een projectteam veel doorzettingsvermogen om hetbesluitvormende gezag niet in de valkuil van prioritering te laten stappen.

67

Fase 10. Het cijfers en feiten-traject

ANALYSE SYNTHESE

Tijdens het ontwikkelingsproces dient men te werken aan het vergaren van cijfers en feiten(zie stap 2 van onderdeel A in dit hoofdstuk). Men moet weten waar men over praat. Het moetook allemaal kloppen wat men zegt. Het gaat hier over het verrichten van desk research, hetuitvoeren van wetenschappelijke studies, het uitzetten van specifiek op de probleem- enoorzakenanalyse gerichte onderzoeken, het garen van informatie die een onderbouwing vormtvan de diagnose, het doen van enquêtes, het opzetten van gegevensbanken, et cetera.

Ik onderstreep het belang van dit onderdeel van het proces van interactievebeleidsontwikkeling graag met een paar zinnen van Adriaan van der Staay toen die begin1998 ging vertrekken als directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau48: ‘Vaak is voordegenen die het beleid maken onduidelijk waar het nu echt om gaat, wat nu precies bestredenmoet worden. Men doet soms maar wat, omdat men denkt dat een probleem heel urgent is,zonder de precieze omvang ervan te kennen. Er zijn bij wijze van spreken beleidsambtenarendie denken dat er in Nederland twee miljoen daklozen zijn, er zijn er die denken dat ertwintigduizend zijn. Het is van belang te weten hoeveel er zijn. Pas dan kun je afwegenhoeveel geld je wilt besteden aan hoeveel gevallen.’

Ook dit is een moeilijk onderdeel van het proces. De moeilijkheid zit met name in deomstandigheid dat je een ‘body of knowledge’ wilt vergaren dat rechtstreeks verband houdt

Voor-berei-ding

Omge-vings-analy-se

Con-sulta-tie-ronde

Expertmee-tings

Bloemlezing


VisieenStrate-gie


Actiesenmaatre-gelen







Afwegin-gen

Doelen-structuur

Feiten en cijfersDesk researchStatistisch significant onderzoekonder doelgroepenAanvullende studiesOpzet gegevensbanken

FormatActieboek

68

met het proces in kwestie. Vaak kom je dan in de vervelende situatie terecht dat bestaandekennis, cijfers en feiten, studies en rapporten niet, of niet helemaal, adequaat materiaal biedenvoor het specifieke onderwerp waar je mee bezig bent. Dan moeten er vertaalslagen wordengemaakt met alle risico’s van dien. Veel gerenommeerde onderzoeksinstellingen zoalsbijvoorbeeld het Centraal Bureau voor de Statistiek, of het Centraal Cultureel Planbureau, ofde Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, of het Wetenschappelijk Onderzoek- enDocumentatiecentrum, of het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, of veleandere onderzoeksbureaus buiten de overheid, hanteren allemaal hun eigen indelingen vantijdspannes, meetindicatoren, en verklarende factoren als gevolg waarvan de vergelijkbaarheidvaak ver te zoeken is.

De beste manier om te beginnen met het traject van de cijfers en de feiten is de volgendesimpele, maar arbeidsintensieve manier. Het projectteam, vergezeld van enkele breedgeoriënteerde wetenschappelijke onderzoekers, gaat een paar dagen de hei op, neemt pagina 1van de bloemlezing en stelt citaat na citaat, paragraaf na paragraaf, de vraag: ‘Wat zouden wehiervan moeten willen weten?’ Dan ontstaat er in het team een verhelderend debat over dekern van hetgeen sleutelfiguren aan de orde stellen en de relatie die dat moet hebben met aldan niet bestaand onderzoeksmateriaal. Dat leidt vanzelf tot een eerste opzet van een soortinhoudsopgave van een boek, of een gedigitaliseerd werkstuk, dat aangeeft welke gegevensvoor welke onderwerpen noodzakelijkerwijs op tafel dienen te komen. Vervolgens zet mengedurende een aantal maanden een team aan het werk om daadwerkelijk die gegevens teverwerven, hetzij door (een vertaling van) bestaand materiaal te ordenen, hetzij door zelfaanvullend onderzoek te doen.

Een van de mogelijkheden van dergelijk aanvullend onderzoek is het maken van steekproevenuit doelpopulaties. Al dan niet via enquêtes. Dit is het onderwerp waar ik bij het behandelenvan de omgevingsanalyse al even op heb geduid. Een omgevingsanalyse bestaat uit mensendie op basis van een analyse van functionele invalshoeken op een lijst terecht komen. Dat zijndus niet ‘boeren, burgers en buitenlui’ die toevallig langs komen en aan wie een Nipo-onderzoeker vraagt wat hij van iets vindt. De sleutelfiguren die vanaf het begin tot het eindebij het proces van interactieve beleidsvorming betrokken zijn hebben dus een functionelerelatie met het onderwerp. In het traject van de cijfers en de feiten hoeft dat helemaal niet hetgeval te zijn. Daar geldt dat het vergaren van wijsheid en waarheid is gebaseerd op eengetalscriterium, niet op een functionele analyse.

Voor de goede orde voeg ik hieraan toe dat in het totale traject van interactief beleid makendus drie ‘soorten’ mensen van buiten naar binnen bij dat proces worden betrokken:- sleutelfiguren bij de omgevingsanalyse: dat zijn mensen die in brede, beschouwende zin

over een onderwerp kunnen praten,- deskundigen bij de expertmeetings: dat zijn mensen die in beperkte zin veel van één

specifiek aspect afweten,- en burgers bij het onderdeel ‘feiten en cijfers’: dat zijn mensen die ergens iets van vinden.

ProcesdocumentHet traject van de cijfers en feiten moet een of meer gegevensverzamelingen opleveren,gebundeld in papieren dan wel gedigitaliseerde naslagwerken.

69

Hoofdstuk 3 De methodologie van doel bereiken: wat heb je nodig en hoedoe je dat?

Inleiding

Het gaat uiteindelijk om het realiseren van resultaten. Daarvoor moet je eerst op een geldigemanier erachter zien te komen om welke resultaten het moet gaan. Daartoe diende hoofdstuk2: een stelsel van regels waaraan een beleidsvoerder zich moet houden om die doelen teformuleren die met de inzet van hen die het aangaat met recht en reden de nastrevenswaardigedoelen kunnen worden genoemd. Nu ga ik over tot het bespreken van de vraag: waaraan dienje te gehoorzamen als je die doelen daadwerkelijk wilt bereiken? Ook hier weer eenonderscheid in deel A: wat zijn de goede dingen en een onderdeel B: hoe doe je het goed?

A. Wat zijn de goede dingen? De wetten 1 - 3

Wet 1. Omgaan met onzekerheid aanvaarden als grondslag voor doel bereiken

Een doel stellen is één, dat doel bereiken is twee. Weten waar Rome ligt is mooi, maar hoekom je er? En wat doe je als je onderweg merkt dat je door allerlei niet voorzieneomstandigheden van de koers bent afgeweken?

Boven alles moet u begrijpen dat elke vorm van doel bereiken gebaseerd is op het aanvaardendat het altijd onzeker is of je je doel ooit zult bereiken. Welk doel dan ook. Als ik aan eentafel zit en als doel stel dat ik de deur aan de andere kant van de tafel wil bereiken, dan is denormale gang van zaken:

- als ik mijn stoel achteruit schuif- als ik opsta- als ik linksof rechtsomkeer- als ik mijn benen in beweging zet- als ik om de tafel heenloopt,- dan bereik ik de deur.

Echter, ik weet niet of mensen die links of rechts van mij aan die tafel zitten mij misschientegen zullen houden en terug zullen plaatsen op de stoel. Als ze dat doen bereik ik dat doeldus niet. Beleid gefaald. Waarom? Ik wist niet dat die factor op mijn weg zou komen, los vande vraag of ik die onder mijn beheersing had kunnen brengen als ik het wel had geweten. Ookals ik een tweede keer aanzet, en die mensen met een pistool in bedwang hou, weet ik niet ofik niet vlak voordat ik de deur bereik misschien een hartaanval krijg. Weer beleid gefaald. Ikkon van tevoren niet weten dat dit zou gebeuren. Of dat het gebouw ontploft. Dan liggen weallemaal ergens op straat en is het doel voor de derde keer niet bereikt. Ook dat was niet tevoorzien49.

Hoe dan ook, koste wat kost, die deur willen bereiken, door eerst alle variabelen te tackelendie wellicht een obstakel zijn, heet zekerheidsperfectionering50. Dat is het maximaliseren vande zekerheid dat je komt op de plek die je per se wilt bereiken. Dat is gefixeerd zijn op hetresultaat. Dat is proberen alle denkbare variabelen die een obstakel kunnen zijn van te voren

70

te kennen en beheersbaar te maken. Dat is de basis voor het denken in termen van demaakbaarheid van de samenleving. En dat is in de jaren zeventig en daarna de grondslaggeweest voor de reguleringsspiraal.

Zekerheidsperfectionering heeft in de afgelopen dertig jaar het beleid bepaald. Steeds als eriets mislukte is - in de idee van de maakbaarheid van de samenleving - via regels en nota’sgeprobeerd om die variabelen onder controle te krijgen. En dat gaat maar door. Met vervalvan de politiek en ontwrichting van de samenleving. In hoofdstuk 6 zal ik dat uitvoerigbeschrijven.

Nog steeds weet men op grote schaal bij de overheid niet dat werkelijk beleidssuccesgebaseerd is op de tegenovergestelde formule:

- als ik mijn stoel niet achteruit schuif- als ik niet opsta- als ik niet linksof rechtsomkeer- als ik niet mijn benen in beweging zet- als ik niet om de tafel heenloopt,- dan bereik ik niet de deur.

71

Op het moment waarop ik de eerste daad stel, dus de stoel achteruitschuif, dan betekent ditvoor het gestelde doel (de deur) alleen maar dat de eeuwig aanwezige onzekerheid51 of ik diedeur ooit zal bereiken met één factor is afgenomen. En als ik opsta neemt weer een factor vande eeuwig aanwezige onzekerheid of ik die deur zal bereiken af. En als ik mijn lichaam linksof rechts omkeer eveneens. Alleen als ik een voldoende aantal malen een onzekerheidsfactorheb laten afnemen52 bereik ik de deur. Tot dat moment zal het altijd en eeuwig onzeker zijn ofik het doel ooit zal bereiken. Ik kan namelijk nooit weten wat zich misschien tussen de stoelen de deur kan voordoen, los van de vraag of ik die variabele, als ik zou weten wat ereventueel fout kan gaan, onder mijn beheersing zou kunnen brengen.

Managers op het spoor brengen van het aanvaarden van onzekerheid als voorwaarde voorsucces is geen eenvoudige opgave. Beheersing en controle is alles wat de klok slaat in deadministratie. Dag in dag uit perfectioneren van de zekerheid in plaats van sturen op onzekereprocessen is het parool. De moeilijkheid om omgaan met onzekerheid te aanvaarden als hetallesbepalende criterium voor succes wordt misschien nog het beste uitgedrukt door ManfredKets de Vries op de volgende manier53: ‘De organisatie is bovenmatig hiërarchisch. De statusvan mensen worden goeddeels bepaald door hun positie. De achtergrond hiervan vormt veelalhet feit, dat de leider zelf veel dwangmatige trekken heeft, die zich meestal uiten in de vormvan een sterke gerichtheid op beheersing en controle Het dwangneurotische individu maaktzich altijd zorgen over zijn volgende zet, en hoe hij die zal uitvoeren. (..) Vandaar datdwangneurotische functionarissen proberen om kost wat kost onzekerheid te reduceren encontinu scherp omlijnde doelstellingen nastreven.’

De essentie van dit boek van Kets de Vries is dat elke leider van een organisatie beschikt overeen aantal neurosen54, en dat de rest van de organisatie die langzaam maar zeker over neemt.Vandaar dat ik in dit boek een paar maal stel dat de overheid de samenleving krijgt die zeverdient55.

Alle vormen van succes, alle vormen van (doel) bereiken, alle vormen van (beleids) resultaatzijn gebaseerd op:

1. Aanvaarden van onzekerheid als grondslag van resultaatgericht beleid maken.

Wet 2. Fixatie niet op het resultaat maar op het weghalen van obstakels die aan het resultaat inde weg staan

Een van de kreten die men al enige jaren in de openbare dienst hoort luidt: ‘Ik reken je af ophet resultaat.’ Menig overheidsmanager ziet dat als het toppunt van managerial skills. Geenvan hen heeft echter een antwoord op de vraag: ‘Hoe bereiken mensen eigenlijk resultaten?’Men weet niet dat men resultaten alleen maar bereikt door niet op het resultaat zelf gefixeerdte zijn maar op het weghalen van de obstakels die aan het resultaat in de weg staan. Stel, ik zitaan een tafel vol met stukken, beleidsnota’s, pennen, losse vellen papier, een nietapparaat eneen tas. Ik formuleer als te bereiken doel: ‘Ik wil een lege tafel’. Als ik vervolgens aan de slagga om dat beoogde resultaat te bereiken doe ik niets anders dan alles van die tafel te tillen enop een andere plek neer te leggen. Resultaat: een leeg tafelblad. Dus het resultaat komt alsvanzelf naar me toe, niet door mijn energie te fixeren op het beoogde resultaat, maar doormijn energie (handen, armen) te fixeren op het weg halen van alles wat aan het resultaat in deweg stond: al die spullen die daar lagen. Zie energie als: mensen, middelen, geld, tijd,computers, bevoegdheden enzovoorts.

72

Alle vormen van succes, alle vormen van (doel) bereiken, alle vormen van (beleids) resultaatzijn gebaseerd op:

1. Aanvaarden van onzekerheid als grondslag van resultaatgericht beleid maken.2. Waarbij de energie (=middelen) wordt aangewend voor het weghalen van obstakels

die aan het resultaat in de weg staan.

Wet 3. Het is een verwijderingsproces

De derde wet die men dient te kennen om doelen te kunnen bereiken ligt besloten in hetantwoord op de vraag: als ik om die tafel heenloop om die deur te bereiken en ik ben ergenshalverwege, wat ben ik dan aan het doen? Ben ik bezig mezelf voort te bewegen in de richtingvan de deur, of ben ik bezig me te verwijderen van de stoel? Het laatste is het geval. Mijnenergie/middelen, in dit geval mijn beenkracht en de bewegingen van voeten en benen zijnalleen maar bezig mij te verwijderen van de plek waar ik niet langer wilde zijn. Of ik ooit dedeur bereik weet ik niet. Vergelijk het met een raket die van de aarde wordt afgevuurd naar demaan. De fysica leert ons dat die niet bezig is naar de maan te gaan, maar hetvoortstuwingsmechanisme (energie/middelen) zorgt ervoor dat die raket elke fractie van eenseconde zich verder verplaatst van de plek waar hij eerst was: de voorstuwing van de raketactiveert alleen de verwijdering van de aarde. En die raket komt dan misschien, als er niksfout gaat, ooit op de maan. Probeer het zelf eens door te voelen wat er gebeurt als u een stapzet. U zult merken dat de voet, en de kracht in uw spieren maar één ding doen: u zet zich af,uw lichaam wordt verwijderd van de plek waar het eerst was. Hopelijk in de goede richting.

Succesvol beleid voeren in de zin van het bereiken van de gestelde (politieke) doelen isdaarom gebaseerd op:

1. Aanvaarden van onzekerheid als grondslag van resultaatgericht beleid maken.2. Waarbij de energie (=middelen) wordt aangewend voor het weghalen van obstakels

die aan het resultaat in de weg staan.3. En die energie zich volledig toelegt op het verwijderingsproces van de plek waar men

niet wil zijn.

Daarmee zijn de drie wetten voor succesvol doel bereiken behandeld. Het zijn moeilijkewetten omdat het een niet geringe wending van de geest vereist om te kunnen begrijpen watze betekenen, en om ze vervolgens in rust en overtuiging toe te passen zonder compromissente sluiten. Doet men dat laatste toch, dan komt men vanzelf in de problemen, en die bespreekik uitvoerig in hoofdstuk 6.

B. Hoe doet men het op een goede manier? Het meet- en regelsysteem

Daadwerkelijk aan de slag gaan om het gestelde doel te bereiken vereist de aanwezigheid vaneen ingebouwd meet- en regelsysteem. Alles wat nu behandeld wordt dient u te begrijpentegen de achtergrond van het beeld dat u ziet als iemand probeert over een rechte lijn eentraject van honderd meter van A naar B te fietsen. Voor de goede orde: we betreden nu dewetenschap van de cybernetica56.

73

Meet- en regelsysteem 1. De lijn van A naar B

In de tekening hieronder staat A voor Amsterdam en B voor Brussel. Stel, ik zit thuis inAmsterdam met een aantal personen, en we zijn het er allemaal over eens dat we niet in Am-sterdam willen zijn en dat we als doel hebben om gezellig uit te gaan in Brussel.

A B

Punt A is niets anders dan de ‘gedeelde perceptie van de ongewenste situatie’. Hoe vindt udie? Welnu, via het productieproces dat ik in het vorige hoofdstuk beschreef: maak eerst eenomgevingsanalyse, stel de sleutelfiguren in die omgevingsanalyse de genoemde zes vragen,aggregeer de antwoorden in een bloemlezing, et voilà, daar ziet u dan (in de antwoorden op deeerste drie vragen die diagnostisch van aard zijn) alle nuances van het probleem. En dat heetde gedeelde perceptie van de problematische werkelijkheid. Dezelfde methode geldt voor hetvinden van punt B: de gedeelde perceptie van de gewenste situatie. De vragen vier tot en metzes geven antwoord op de vraag waar men uiteindelijk uit wil komen: detherapeutisch/oplossingsgerichte vragen.

Elke beleidsmaker die zijn doel wil bereiken moet ten minste:1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft

bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen metsleutelfiguren, bottom-up gevonden zijn.

Meet- en regelsysteem 2. De punten op de lijn van A naar B

Stel dat iemand van de aanwezigen in Amsterdam de vraagt stelt: wat is dan de meest voor dehand liggende route die we moeten nemen om van Amsterdam in Brussel te komen? Daaropkunt u antwoorden dat een voor de hand liggende route loopt langs Leiden, Den Haag,Rotterdam, Breda en Antwerpen.

A B

Leiden Den Haag Rotterdam Breda Antwerpen

We gaan nu samen in een busje op pad. Ik zit achter het stuur. Na een half uur roep ik naarachteren de bus in: ‘Jongens, ik zie het bordje Leiden.’ Wat betekent dat dan voor dezebeleidsvoerder? Twee dingen: a) we zijn niet meer in Amsterdam, en b) we zijn bovendien opde goede weg want Leiden stond op de route die we ons hadden voorgenomen. Als ik na eenhalf uur het bordje Alkmaar had gezien zouden we ook twee dingen weten: a) we zijn nietmeer in Amsterdam, maar b) helaas niet op de goede weg.

Elke beleidsmaker die succes wil hebben moet daarom ten minste:1. De punten A en B kennen, en zal tevens moeten aantonen dat hij dat niet zelf heeft

bedacht maar dat die twee punten interactief, werkend van buiten naar binnen, bottom-up gevonden zijn.

74

2. Daarnaast dient hij de ‘stations’ te kennen die hij achter zich moet laten in het procesvan verwijdering van A naar B.

De vraag is: waar haalt die beleidsmaker dan die ‘stations’ vandaan? Antwoord: uit devaststelling van de politiek/bestuurlijke interventiepunten (stap 6 van onderdeel A inhoofdstuk 2) bij het beoordelen van de probleem- en oorzakenanalyses (stap 5 van onderdeelA in hoofdstuk 2). Het markeren van oorzaken die u politiek haalbaar denkt te kunnenelimineren zijn de X-en op de lijn van A naar B. Punten die u in het proces van verwijderingstuk voor stuk achter u moet laten, wetend dat elke meter verdere verwijdering uit A een deelvan het succes is, maar niet wetend of u ooit in Brussel zult aankomen. Er kan nog van allesfout gaan.

Meet- en regelsysteem 3. Beleidseffectmeting of monitoring

Ter hoogte van Breda gaat de telefoon in de bus. Het is de betrokken gezagsdrager die devraag stelt: ‘En?’ Die wil dus weten waar we in het proces ergens staan. Deze portefeuillehou-der is van meet af aan betrokken geweest bij het realiseren van de gedeelde perceptie van deproblematische werkelijkheid (= we willen niet in Amsterdam zijn), en van de gedeeldeperceptie van de gewenste situatie (= we willen in Brussel uitgaan). Met de vraag ‘En?’ meethij de voortgang van het proces. Dat is beleidseffectmeting of beleidsevaluatie. Zo men wilmag u hier ook de zin ‘afrekenen op het resultaat’ gebruiken als u maar wilt begrijpen dat ditalleen maar betekent een afrekenen op de mate van verwijdering uit Amsterdam. De baas diezijn vak verstaat zal nooit de vraag stellen: ‘Waarom ben je nog niet in Brussel?’ Hij weetnamelijk dat het altijd onzeker zal zijn of we daar ooit aankomen. Een goede baas wil alleenmaar weten of alles nog verloopt zoals dat is besproken. Die wil alleen maar weten of je nogsteeds bezig bent je op een geldige manier te verwijderen van de ongewenste situatie, in derichting van de gewenste.

Meet- en regelsysteem 4. Monitoring van een koersafwijking

Na een half uur roep ik niet dat ik het bordje Leiden zie, maar het bordje Alphen a/d Rijn. Watis er gebeurd? Door wegomleggingen onder Schiphol werd ik gedwongen uit te wijken naarhet oosten en nu blijk ik ineens in Alphen a/d Rijn te zitten. Dat is dus een afwijking van devoorgenomen koers.

Bij elke beleidsimplementatie van een actieboek, op weg naar het uiteindelijk te bereikendoel, zullen er koersafwijkingen zijn. Dat zijn facts of life, dat gebeurt u ook als u op de fietshonderd meter in een rechte lijn probeert te rijden. Dat lukt niet, u zult voortdurend kleine zig-zag bewegingen maken, en daar heeft u mee te leven. Het gaat er alleen maar om dat tijdig enbekwaam de ‘thermometer’ in het voortgangsproces wordt gestopt om op tijd erachter tekunnen komen waar die koersafwijking ligt. Straks daarover meer.

75

Alphen a/d Rijn

A B





3. Vervolgens moet hij tijdens de rit voortdurend monitoren hoe de voortgang van hetproces is, en dan kan hij dus een koersafwijking tegenkomen.

Meet- en regelsysteem 5. Negative feedback

De bus staat stil in Alphen a/d Rijn. We willen nog steeds in Brussel uitgaan. Weer zien aan tetakken op de lijn A-B is dan de aangewezen bijstelling van de koers. Echter, omdatRijkswaterstaat overal op de A4 met wegomleggingen bezig is zitten we een half uur later inNaaldwijk, dus weer een koersafwijking. En vanuit Naaldwijk weer aantakkend op de A16gaan we zigzaggend steeds verder weg uit Amsterdam in de richting van Brussel.

Dit is het (Engelstalige) concept ‘negative feedback’ uit de cybernetica. Het ‘negatieve’ hierinis niet dat we steeds een afwijking monitoren en daarover ontevreden zijn. Negatief komt hiervan het latijnse woord ‘negare’. Dat betekent ontkennen, nee zeggen, weigeren, ontzeggen.Dat is het taalkundige equivalent van het min-teken (-) in de algebra. Zie de tekening.

Alphen a/d Rijn

A B


Naaldwijk

Het ‘negatieve’ in negative feedback is niets anders dan het ongedaan maken van degeconstateerde koersafwijking door een beweging te maken in de richting van de eerdervoorgenomen koers. Bij de volgende monitoring van een koersafwijking moet precieshetzelfde gebeuren: de afwijking ongedaan maken door weer terug te koersen naar devoorgenomen route. Op die manier, dus door steeds gemeten koersafwijkingen ongedaan te

76

maken, komen we uiteindelijk in het doel waarnaar we streven: Brussel. In het Nederlandsnoemen we dit terugkoppeling of tegenkoppeling of bijsturen57.

Denk nog eens aan het beeld van de fietser die over een rechte lijn honderd meter van A naarB moet fietsen. Niemand kan die honderd meter in een kaarsrechte lijn afleggen. Die zal altijdietsje links en ietsje rechts van de ideale lijn zitten, voortdurend bijsturend om de afwijkingennaar links en rechts niet te groot te laten zijn. Zo vaart ook een schip en vliegt een vliegtuigvan A naar B. Sturen op de koers is sturen op de middelen. Zolang Brussel dus het doel iswaarnaar we streven impliceert dat een allocatie en herallocatie van mensen, geld,bevoegdheden, machines, tijd, et cetera op een zodanige manier dat dit doel ook gehaald kanworden.

U pleegt op een dag wellicht wel duizend keer een daad van negative feedback. Als u iets typtop de computer, als u uw bril opzet, als u een hap eten in uw mond stopt, als u uw neus snuit,als u met een potlood uw linkerschouder krabt. Steeds als het u lukt wat u wilde doen dankt udat aan een goed werkend negative feedback mechanisme58. Dat mechanisme is het mooistewat er op de wereld bestaat. Zonder dat is geen doelbereiking mogelijk is.

Stel, ik wil een koffiekopje dat een meter verder op tafel staat in mijn rechterhand hebbenterwijl die hand op dit moment ter hoogte van mijn hoofd in de lucht zweeft. Ik heb dus eendoel gesteld. Nu kom ik in beweging en pak dat kopje vast. Doel gerealiseerd. Mooi. Als u diebeweging zou filmen en daarna die film met verfijnde apparatuur heel langzaam zou afdraaienzou u het volgende zien: mijn hand gaat met minuscule afwijkingen van de ideale koers in derichting van dat kopje; terwijl ik voortdurend de koersafwijkingen bijstel krijg ik dat kopje opeen zeker moment in mijn rechterhand. In staccato:

- Ik wil dat kopje in mijn rechterhand hebben, dat is dus doelstellen.- Vervolgens ga ik op pad met die hand, weg van de plek waar die hand is, in de

richting van dat kopje. Mijn spieren en het armmechanisme (=middelen, energie)zijn een onderdeel van het negative feedback mechanisme en stellen mij in staatmijn hand te verwijderen vanaf de plek waar die eerst was (ter hoogte van mijnhoofd) in de richting van dat kopje.

- Met mijn ogen kan ik het te bereiken doel voortduren in het vizier houden.- Met mijn kleine hersenen, hersenschors, zenuwen, ogen meet ik dat ik tijdens de rit

– zij het minuscule – afwijkingen op die koers heb.- Ik kan aan ‘mijn middelen’ de opdracht geven om die afwijkingen ongedaan te

maken.- Die middelen (zenuwen, spieren, arm) maken die afwijkingen steeds ongedaan.- En als ik in dit proces een voldoende aantal malen een koersafwijking heb ongedaan

gemaakt heb ik ineens dat kopje in mijn hand.- Echter, als ik zou lijden aan de ziekte van Parkinson zal dat niet dan alleen bij toeval

lukken. Iemand met deze ziekte heeft een defect in de hersens. Hij ziet wel dat hijnaast de ideale koers zit maar bij het corrigeren van die afwijking vindt er ’overkill’plaats, komt de hand steeds weer aan de andere kant van de koers te zitten en kanhet doel alleen per toeval bereikt worden. Vaak wordt echter het kopje van tafelgestoten.

Hersenen, zenuwen, spieren, ogen, wilsvorming, bevelsstructuur, het zijn allemaal onmisbareonderdelen van een geldig werkend negative feedback mechanisme in mijn lichaam. Zitdaarin ergens een defect, dan kan ik mijn doel nooit bereiken. De stappen 1 – 7, zoalsbeschreven in hoofdstuk 3, vormen voor het openbaar bestuur het negatief feedback-

77

mechanisme dat een beleidsmaker nodig heeft om doelen te bereiken. Als dat niet isingebouwd in het voorgenomen beleidsproces dan loopt men maar een slag in de rondte, nietwetend waar men is, niet in staat om bij te sturen en niet wetend waar men uit zal komen.




3. Vervolgens moet hij tijdens de rit voortdurend monitoren hoe de voortgang van hetproces is, en dan kan hij dus een koersafwijking tegen komen.

4. Maar hij zal nooit op de plek van bestemming arriveren als hij niet van te voren in hettotale proces een negatief feedbackmechanisme heeft ingebouwd; immers zonder datmechanisme valt er niks te monitoren en ook niks bij te sturen.

Ik pas dit negative feedback mechanisme ook vaak toe in het projectmatig werken. Meestalaan het einde van een week gaan we als team met pen en papier bijeen zitten en antwoordgeven op de vraag: ‘Wat is er deze week fout gegaan en wat hebben wij deze week foutgedaan?’ Dat is dus de vraag naar de koersafwijking, het monitoren van het feit dat je altijdwel een beetje links of rechts uit de ideale koers zit. In een paar minuten heeft iedereenopgeschreven wat naar zijn mening de aard en oorzaak van de afwijking zijn. We pratenerover en hebben dan meteen de correctie van die koersafwijkingen te pakken. Omdat we datdus een keer, of soms wel vaker per week doen, raken we nooit echt ver weg van deuitgestippelde koers als gevolg waarvan we niet te veel tijd verliezen met grote inspanningenom omvangrijke koersafwijkingen bij te sturen.

Van Napoleon is bekend dat hij, als hij tijdens een veldslag ging slapen, de opdracht gaf:‘Alleen wakker maken als het fout gaat.’ Dat is gewoon de opdracht om een eventuelekoersafwijking te monitoren, en te melden, opdat de verantwoordelijke chef meteen aan debijsturing kan beginnen. Niet pas als hij weer wakker is.

Evaluatie van wetgevingTerzijde een kanttekening bij punt 4. Veel moderne wetgeving kent een evaluatieartikel datvoorschrijft om na enige jaren de werking van de wet te evalueren. Dat is niks anders danmeet- en regeltechniek. Dat zou echter moeten impliceren dat een wet helder aangeeft:vanwaar vertrekken we (ongewenste situatie), waar willen we uitkomen (gewenste situatie),waar liggen tussentijdse obstakels of stations die we achter ons moeten laten (de X-en op deas van A naar B), hoe meten we waar we na een paar jaar zijn, en hoe stellen we eeneventueel geconstateerde koersafwijking bij? Ik ben nog nooit dit – krachtens de cyberneticaverplichte – meet- en regelmechanisme in wetten tegen gekomen. Echter, zolang dat niet ineen te evalueren wet is ingebouwd is evalueren niet mogelijk. Eenmaal heb ik dit van nabijmeegemaakt toen ik medio jaren tachtig als lid van de Commissie Biesheuvel meewerkte aanhet evalueren van de Wet Openbaarheid Bestuur toen die zo’n drie jaar in werking was. Wehebben weliswaar een rapport afgeleverd maar ik kan dat met de beste wil ter wereld niet eenevaluatie noemen om de eenvoudige reden dat de WOB – zoals alle mij bekende wetgeving –nu eenmaal geen ingebouwd meet- en regelmechanisme heeft59.

Weliswaar heeft elke wet een doelomschrijving. Die vindt u in de zogeheten ‘considerans’, deoverweging. Die staat op de eerste pagina en begint met ‘Overwegende dat ….’ En die eindigt

78

dan met de naam van de Koningin. De ‘considerans’ is echter in de loop van vele jaren sleetsgeraakt60. Terwijl die in strakke en puntige woorden het politiek/maatschappelijke doel van dewet zou moeten weergeven staat er meestal een zin in de trant van ‘Overwegende dat hetbelangrijk is om deze wet te maken maak ik deze wet. Saluut, Beatrix.’ Hare Majesteit kandaar natuurlijk ook niets aan doen. Maar wel de departementale wetvoorbereiders. Hetontbreekt aan kennis over de relatie tussen wetgevingstheorie en cybernetica, meer in hetbijzonder de verplichting tot inbouw van het mechanisme van negative feedback in een wet.

Van beleid naar wetgevingIn hoofdstuk 6 behandel ik uitvoerig de treurige omstandigheid dat in twintig-dertig jaar hetmaakbaarheidsbeleid van de Nederlandse overheid, aangestuurd doorzekerheidsperfectionering, een stortvloed van niet uitvoerbare en niet handhaafbareregelgeving heeft opgeleverd. Onderstaande tekening kan niet in de plaats treden van hetgecompliceerde leerstuk van wetgevingstheorie, maar het is mij gebleken dat het in depraktijk een tamelijk handig instrument kan zijn om op een geldige manier een sprong temaken van beleid naar codificatie.

Als u regelgeving harmonieus wil laten volgen op beleid moet u zich concentreren op devolgende zaken:

- zodra u punt 3b heeft geformuleerd (dus de politieke ambitie, de aspiratie, de zin enzingeving, het beoogde maatschappelijk effect, het te bereiken resultaat) analyseerdan in dat punt welk deel daarvan codificeerbaar is, dus in termen van regelgevingzou moeten worden gegoten, als dat al nodig zou zijn;

- in de tekening aan de linkerkant is dat het gearceerde deel van de gewenste situatie;- pak dat – figuurlijk gesproken - tussen duim en wijsvinger en leg dat aan de

rechterkant op de enige plek waar dat mag liggen, namelijk op de considerans vande te maken regeling;

- de considerans in een regeling is namelijk het zusje van de ambitie in beleid:waarde, hoop, maatschappelijk beoogd resultaat;

BELEID

1Gewenste

2 situatie

3a doel- 3bstellen

4

5

6

7 acties: doel bereiken

Ikwil

REGELGEVING

Considerans

Artikel 1norm

Artikel 2norm

Waarde

79

- denk lang en goed na over die ene zin die in die considerans moet komen te staanwant meer dan één zin mag Hare Majesteit in een wet niet uitspreken61; en zorgervoor dat die zin een concrete en heldere doelomschrijving bevat, naadloosaansluitend aan de doelomschrijving van 3b in de beleidstekst;

- ga vervolgens naar stap 7 waar de concrete acties staan, vervat in het eerderbeschreven actieboek;

- denk weer heel lang na en neem die acties die een codificeerbaar deel hebben ookmet duim en wijsvinger en leg ze op de plek waar de artikelen van de wet komen testaan;

- immers, de considerans is de te beschermen waarde en de normen van de artikelenzijn de beoogde bescherming.

Op die manier is een harmonieuze aansluiting van regelgeving aan beleid te construeren. Ikvind deze ‘techniek’ meer voor de hand liggend dan het idee dat de Commissie Deetman inhaar rapport over staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing naar vorenbrengt62. Sprekend over de mogelijkheid om de kwaliteit van de wetgeving op te krikken viade instelling van een speciale onderraad in de ministerraad, zegt de Commissie: ‘Alsalternatief voor een wetgevingsonderraad van de ministerraad kan gedacht worden aan eenvoorschrift aan de rijksdienst, inhoudende dat voorafgaand aan de aanbieding van eenwetsvoorstel aan de ministerraad, een nota aan die raad wordt aangeboden waarin denoodzaak van het wetsvoorstel wordt aangetoond, met inbegrip van de uitvoerbaarheid enhandhaafbaarheid van het voorstel als het eenmaal wet is geworden. Deze argumentatie zalverder moeten gaan dan de enkele mededeling dat het wetsvoorstel voortspruit uit hetregeerakkoord of zijn aanleiding vindt in verlangens van de Tweede Kamer. De nota zou,wanneer het tot indiening van een wetsvoorstel komt, als bijlage bij de memorie vantoelichting aan de Staten-Generaal kunnen worden toegezonden.’

Dat lijkt me geen goed idee. We hebben geen behoefte aan nog meer nota’s. De noodzaak vaneen wetsvoorstel moet glashelder spreken uit de considerans en de memorie van toelichting,zodanig geformuleerd dat elk Kamerlid kan zien dat die codificatie rechtstreeks voortkomt uit,en haar grondslag vindt in methodologisch verantwoorde beleidsontwikkeling. Voor zover mijbekend is dat idee van de Commissie Deetman niet in praktijk gebracht.

Sinds een jaar of twintig kennen we in Nederland zogeheten ‘horizonwetgeving’. Dat iswetgeving die na verloop van een aantal in de wet genoemde jaren van rechtswege ophoudt tebestaan. Wat ik nu ga zeggen is uiteraard een theoretische constructie maar, als u erin zouslagen:

- voor een probleemvermoeden, via interactieve beleidsvorming, de best denkbaregewenste situatie (stap 3b) te formuleren;

- uit die beleidsmatig geformuleerde gewenste situatie het best denkbarecodificeerbare onderdeel te selecteren;

- zonder storing of ruis dat codificeerbare deel over te planten in de considerans;- bij die best denkbare gewenste situatie de best denkbare concrete acties (stap 7) te

formuleren;- uit die concrete beleidsacties de best denkbare codificeerbare normen te selecteren;- deze zonder storing of ruis over te planten in de artikelen van de wet,- dan zou u de perfecte horizonwetgeving hebben, wetgeving die vanzelf ophoudt te

bestaan omdat zij per definitie met de hardste staatsinstrumenten (normen) tenprincipale bezig is met het elimineren van de oorzaken van de problemen waarvoorde wet is ontworpen; na verloop van tijd is die error-elimination vanzelf voltooid en

80

eindigt het bestaan van de wet, niet van rechtswege, maar omdat er niks meer tedoen valt.

In andere woorden: op deze manier wordt een negative feedback mechanisme ingebouwd inwetgeving als gevolg waarvan die feilloos, net als een ‘homing torpedo’ zijn doel treft.Misschien iets om eens te construeren in de Algemene Bijstandswet, of de WAO.

Ik wil u niet onthouden dat de Raad van State tamelijk dicht bij deze manier van denken staat.In het Jaarverslag 2000 valt het volgende te lezen (pag. 34): ‘Bij de advisering over eennieuwe regeling probeert de Raad eerst zicht te krijgen op het aan de regeling ten grondslagliggende beleid. Gekeken wordt welk probleem de wetgever op wil lossen met de regeling.Beoordeeld wordt of het gesignaleerde probleem inderdaad bestaat en, als dat aannemelijk is,of de voorgestelde oplossing de meest passende is. Problemen hoeven immers nietnoodzakelijkerwijs te worden aangepakt met (nieuwe) wetgeving.’ Ook de Raad van Stategaat dus uit van een probleemidentificatie als startpunt van de overweging of codificatiedaartoe het meest geëigende middel is. Een wet is bedoeld om maatschappelijke problemenop te lossen. Dus dan eerst de diagnose, daarna pas de therapie.

Normvestigend en normbevestigend opererenOmdat ik het nu toch over normgeving heb wil ik graag aandacht schenken aan het verschiltussen normvestigend en normbevestigend opereren. In het eerste geval hebben we te makenmet bestuurders die (denken te) weten welke waarden beschermd moeten worden. En omdatzij de macht over de normstelling hebben zeggen ze: ‘Ik weet wat beschermenswaard is, en ikheb de macht over de normstelling, dus wees gerust, u zult van mij de normen krijgen die dete beschermen waarden daadwerkelijk zullen beschermen.’ Anderen zitten meernormbevestigend in hun vel. Zij zeggen: ‘Ik weet niet zo goed welke waarden uitverkoren zijnom koste wat kost te beschermen. Immers, waarden komen en waarden gaan63. Maar weesgerust, zodra een waarde zich heeft bewezen ben ik de eerste die er voor zal zorgen dat daarnormen onder worden gelegd opdat die waarde beschermd zal worden.’

Onderstaande tekening laat zien wat – in theorie – de punten zijn op een continuüm als menvanuit het midden ofwel naar een meer normvestigend ofwel naar een meer normbevestigendoptreden loopt.

Normvestigend handelen Normbevestigend handelen

Dictatuur Geleide Markt- Markt- Vrije spel Recht van deeconomie ordening werking der maat- sterkste

schappelijkekrachten

Marktwerking is: een auto kopen omdat die je bevalten omdat je die kunt betalen.Marktordening is: 12 jaar wachten op een Trabantomdat de overheid bepaalt hoeveel er wordengemaakt en wie onder welke voorwaarden wanneervoor de koop in aanmerking komt en tegen welkeprijs. Wat in ons land wordt aangeboden alsmarktwerking is meestal echter marktordening.

81

Natuurlijk weet niemand waar ergens het door mij gefingeerde middelpunt ligt. Maar als jevanuit dat fictieve middelpunt naar links loopt, en blijft doorlopen, dan kom je viamarktordening en geleide economie vanzelf in een dictatuur terecht. Als je naar rechts blijftdoorlopen geraak je via marktwerking en een doorgeschoten ‘laisser faire laisser aller’ in dejungle van het recht van de sterkste. Voor beide extremen op dit continuüm geldt natuurlijk‘les extrêmes se touchent’.

Overigens lijkt het me niet geoorloofd om aan deze tekening ook een partijpolitieke betekeniste hechten in die zin dat normvestigend optreden vooral voor de linkse, en normbevestigendoptreden vooral voor de rechtse partijen zou gelden. Weliswaar zou je iemand als VanKemenade in zijn hoedanigheid van minister van Onderwijs eind jaren zeventig moetenaanmerken als een typisch normvestigend man: hij wist overal alles van, gaf te kennen teweten welke waarden van kleuter- tot en met universitair onderwijs bescherming verdienden,en zorgde ervoor dat hij met een niet aflatende stroom beleidsnota’s en regels de daarvoorbenodigde normen verstrekte. Maar de parallel gaat bijvoorbeeld niet op voor ministers alsWinsemius en Nijpels in hun hoedanigheid van minister voor Milieu. Zittend in een centrum-rechtse coalitie kwamen zij met harde maatregelen jegens samenleving en industrie vanuithun perceptie van de waarde milieu. Hun zienswijze was: ‘Over twintig-dertig jaar hebbenonze kinderen recht op een schone bodem, schoon water en schone lucht, dus daar gaan wijnu maatregelen voor treffen en dat gaat u veel geld kosten.’ Het lijkt me daarom niet correctom linkse politiek per definitie te associëren met normvestigend, en rechtse politiek metnormbevestigend optreden, ook al staan linkse partijen met hun maakbaarheidsidealen door debank genomen aan de normvestigende kant, en de rechtse met hun liberale gedachten door debank genomen aan de normbevestigende kant.

Voor ambtenaren geldt de vraag welke positie zij zelf moeten innemen. Van politici is het nietof nauwelijks te verwachten dat zij zich elke dag opnieuw bij het opstaan en aankledenafvragen: ‘Wat ga ik vandaag doen? Normvestigend of normbevestigend opereren?’ Alspolitici geen countervailing power in hun ambtelijk apparaat aantreffen lopen ze gewoon dekant op die hen het beste smaakt. Als ze dan niet door maatschappelijke krachten wordentegengehouden lopen ze gewoon door. Hetzij naar links, hetzij naar rechts. Ambtenaren zijnonder meer nodig om steeds weer te beoordelen waar die uitwijking naar links of rechts moetophouden voordat het gevaarlijk wordt. Daarmee wil ik niet zeggen dat het de taak vanambtenaren is om steeds ergens in dat midden te gaan zitten, al was het maar omdat ook ikniet weet waar dat midden ergens ligt. Het is alleen maar een beeld om duidelijk te maken dater bij het niet bewaken van grenzen van politiek gedrag morbide situaties gaan ontstaan. Zoalsin de Weimar republiek, begin vorige eeuw, toen de ambtenaren ook niet meer bij machtewaren om het politieke verval op te vangen.

De samenhang tussen de stappen 1-7 uit hoofdstuk 3, deel ADit is het moment waarop de eerder besproken stappen 1-7, zijnde het universele negativefeedbackmechanisme voor resultaatgericht beleid maken, in hun onderlinge samenhangkunnen worden getekend.

82

LegitimatieWaardeoordeel

Doelstellen

Causaliteit Argumentatie

Kosten-batenHaalbaarheid

Acties Doelbereiken

Meet- en regelsysteem 6. Positive feedback

Wat is dan positive feedback? Dat is een versterking van de afwijking. Zie de tekening.

Alphen a/d Rijn

A B


Positive feedback is het tegenovergestelde van negative feedback. Dat is: steeds verder van jedoel afraken64. Dat is dus het ergste wat je in het beleidsproces kan overkomen. Het‘positieve’ in positive feedback staat voor versterking van de gemonitorde afwijking en dat isbehoorlijk ‘negatief’ om in gewone mensentaal te spreken65. Dat is in het algebra het plus-teken (+). Ook woorden als ‘escalatie’ en ‘multiplier’ kan men gebruiken om een proces vanpositive feedback aan te duiden. Of een sneeuwbal die van een helling rolt en steeds dikkerwordt.

Nu weer verder met het proces van Amsterdam naar Brussel. Ik zou een daad van positivefeedback plegen als ik in Alphen a/d Rijn niet op mijn gemak op de kaart zou kijken om hetpunt te vinden dat mij weer in de richting van de rijksweg A4 brengt, maar onder druk van hetvervelende commentaar van mijn busgenoten, namelijk dat ik kennelijk niet kan rijden en hendaarom op de verkeerde plek heb gebracht, besluit om plank gas te geven om in elk gevalmaar weer in beweging te zijn. Dan zit het er dik in dat ik nog verder afdwaal van de ideale

1

2

3a

4

5

6

7

3b

83

lijn. We komen dat in de praktijk van het openbaar bestuur meestal tegen als een bestuurder ineen rotsituatie zegt: ‘Liever een verkeerde beslissing dan geen beslissing.’






5. En hij zal daarentegen steeds verder van zijn doel afraken als hij in plaats van negativefeedback een daad van positive feedback pleegt.

Een paar voorbeelden, niet uitgewerkt, maar waarschijnlijk toch voldoende duidelijk om dewerking van het positive feedbackmechanisme te illustreren.

Kijk eens naar de escalatie van gebeurtenissen in de sector landbouw en veeteelt vanaf begin jarenvijftig tot nu: afbreken van landbouw en veeteelt op kleine schaal en invoeren van aanzienlijkeschaalvergroting, noodzaak komst van kapitaalsintensieve bedrijven, ontstaan van overschotten,noodzaak tot subsidiëring (tot zelfs de helft van het EU-budget), noodzaak tot hoge tariefmuren66

om goedkoper producerende landen te weren, nog meer noodzaak om bedrijfseconomischer teopereren, diermeel in diervoedsel, dioxine in diervoedsel, ontstaan BSE, sneller en op grotereschaal varkenspest en mond- en klauwzeer, overschotten diermeel, de insiders kunnen nog evendoorgaan.

In de marge van zo’n proces zitten criminogene aspecten, dus factoren die de voedingsbodemkunnen vormen van strafrechtelijk normafwijkend gedrag. Zo is rond de subsidiekraan eengigantische netwerk van frauduleus handelen ontstaan, dat nog eens wordt aangejaagd doorzijdelingse positive feedback mechanismen zoals bijvoorbeeld het quoteringsbeleid. Steeds als eenoverheid beleidsquota vaststelt (voor de hoeveelheid te produceren melk, of mest, of voor delimieten van visvangsten e.d.) opent diezelfde overheid een doos van criminogeen Pandora.Vooral bij de mest67- en visvangstproblematiek.

Kijk ook nog eens terug naar de drooglegging in de jaren dertig in de Verenigde Staten: door datquoteringsbeleid hebben de betrekkelijk los van elkaar opererende benden zich kunnen omvormentot georganiseerde misdaad.

Een variant daarvan zien we in het internationale drugsbeleid. Door jaren geleden via verdragenhet gebruik en de handel daarvan in het strafrecht te plaatsen maken we anno 2001 mee dat menigrevolutionaire of terroristische beweging haar strijd financiert met drugshandel. Vervolgensmoeten we via de VN of NATO dure troepen sturen om die opstanden te bedwingen of die terreurte vergelden.

Ook de IRT-affaire kan men alleen begrijpen als men weet hoe positive feedback werkt. Dedrugsproblematiek is een door de politiek geïnstigeerde problematiek. Die kan alleen wordenopgelost met politieke middelen. Omdat politie en openbaar ministerie met hún middelen dieproblemen niet kunnen oplossen ontstond de behoefte aan middelen die buiten het geldend rechtlagen. In dat typisch escalerend proces van positive feedback is het dan gewoon een kwestie vanwachten en dan zie je dat een topambtenaar en twee ministers het slachtoffer worden.

84

Naast verkeerd ingestoken structuursturing is onze regelgeving een onuitputtelijke bron vanpositive feedback. Positive feedback begint in principe op het moment waarop men eenuitzondering op een algemene regel begint te regelen. Dan raakt een klein hekje van de damdie de opening biedt naar de volgende uitzondering op de regel. En de volgende, en devolgende. Als die zich dan in betekenisvolle mate voordoen, verschijnen desubuitzonderingen op de uitzonderingen. En als je daarvan weer een zekere massa hebtbedenkt men de subsubuitzonderingen enzovoort68.

Een voorbeeld. Na WO-II is ons belastingstelsel langzaam maar zeker uitgegroeid tot eensysteem van uitzondering op uitzondering op uitzondering, een regeling die niet meer totprimair doel had om de overheid in staat te stellen geld weg te halen bij burgers, maar burgersvia aftrekposten in staat te stellen geld weg te halen bij de overheid, of te voorkomen dat hetnaar die overheid zou toestromen69. Via reparatiewetgeving kom je daar nooit uit, integendeel,reparatiewetgeving maakt dat alleen maar erger. De ene aftrekpost lokt weer minstens eennieuwe aftrekpost uit en twee subregelingen om misbruik daarvan te voorkomen. Dat woekertvoort. Alleen door in januari 2001 een volmaakt nieuw belastingsysteem neer te zetten kon datpositive feedback proces worden gestopt. Althans, dat is de bedoeling. De toekomst zaluitwijzen of dat gelukt is. Gerede twijfel lijkt gerechtvaardigd. Na negen maanden lag er al hetvoorstel van staatssecretaris Bos van Financiën om de regels te wijzigen voor één categoriebelastingplichtigen: zij die een auto van de zaak rijden zouden meer moeten gaan betalen: deuitzonderingen op de algemene regels lijken weer op te komen.

Kijk ook eens met het begrippenkader van het positive feedback mechanisme naarbijvoorbeeld de Algemene Bijstandswet, de Huurwetgeving, de voormalige Douanewetgeving,de WAO, het asielrecht. Dan ziet u hoe dat mechanisme bij verkeerde regulering werkt. Ik houook mijn hart vast als ik zie wat er gebeurt met de aansturing van de rechterlijke macht. Erkomt een bij wet in te stellen Raad voor de rechtspraak die weliswaar meer in het bijzonder debedrijfsmatige aspecten van de zittende magistratuur tot onderwerp heeft, maar waarbijonmiddellijk de vraag rijst hoe de bevoegdheden van de minister van Justitie ten opzichte vandie raad zijn afgebakend. Uit een oogpunt van bescherming van de ‘checks of balances’ inonze trias politica is dat bepaald geen kleine zaak. Ik vrees dat in de praktijk de nodigeinterpretatieproblemen gaan ontstaan als gevolg waarvan we keer op keer eenverdichting/verbijzondering van de desbetreffende wet zullen krijgen. Professionals zoalsrechterws (of in het onderwijs de leerkrachten), moet je niet (willen) aansturen. Professionalsmoet je vragen: ‘Wat heb je van mij nodig om je werk zo goed mogelijk te kunnen doen?’ Dezorgen die ook de Raad van State hierover uitspreekt in het Jaarverslag 2000 (pag. 52-53) zijnniet licht te noemen. Dezelfde vrees heb ik ten aanzien van de voorgenomen Kaderwetzelfstandige bestuursorganen. Loslaten is niet de sterkste eigenschap van het vigerendepolitieke systeem. Om die reden heb ik dan ook besloten om in dit boek geen beschouwingenop te nemen over marktwerking. Dat heeft geen zin op dit moment. Anno 2001 heeft deideologie, mede naar aanleiding van de problemen met de Nederlandse Spoorwegen, hetovergenomen van een zakelijk betoog. Het zal wel een jaar of tien gaan duren voordat we weerop rustige toon met elkaar kunnen verkeren over marktwerking. We zullen zien hoe hetafloopt, maar ik durf te voorspellen dat over een jaar of tien zal blijken dat zowel de wet die deRaad voor de rechtspraak regelt, alsook de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, aan dekwalen van positive feedback ten onder zullen gaan.

Wetgevende ambtenaren zullen weer moeten leren – en de vrijheid krijgen van hun politiekesuperieuren – om wetgeving te maken zoals dat hoort: algemeen verbindend, punt uit. Zodraeen Friese groep op de deur van de Tweede Kamer klopt met de mededeling ‘Wij zijn anders’,en de Tweede Kamer daaraan gehoor geeft door opdracht te geven voor die groep eenuitzondering op de regel te schrijven is het een kwestie van wachten en dan komt er een

85

Groningse groep die zegt ‘Wij zijn nog ‘andersers’ dan die Friezen, dus wij ook’. Voordat jedan bij de Limburgers bent is er van het algemeen verbindend voorschrift niks meer over enzakken de justitiabelen voor wie de oorspronkelijke algemene regeling was geschreven dooralle gaten heen die getrokken zijn door het regelen van de uitzonderingen.

Een proces van positive feedback valt niet of nauwelijks te stoppen. Het is te vergelijken meteen lawine of een epidemie: je moet gewoon wachten tot het ophoudt. Als je daar niet op wiltof kunt wachten dan staan er maar twee andere mogelijkheden open:

- iets totaal nieuws neerzetten ter vervanging van het huidige. Een stunt dus à la ‘hettientje van Lieftinck’, die na WO-II door invoering van een nieuwe munteenheid hetautonoom voortwoekerende proces van geldontwaarding in één klap stopte endaarmee tevens alle oorlogswoekeraars plat kreeg;

- of terug lopen naar het verleden, de plek opzoeken waar het fout ging, en vanaf datpunt oorzakeneliminerend voorwaarts gaan.

Het tweede zal ik met een voorbeeld toelichten.

In mijn jeugd, begin jaren vijftig, ben ik tweemaal betrokken geweest bij het bestrijden vaneen weidebrand. Ik weet niet of die techniek die ik nu ga toelichten ook geldt voor hetbestrijden van een bosbrand. Wat ik toen leerde ben ik pas gaan begrijpen sinds ik begon methet maken van probleem- en oorzakenanalyses medio jaren zeventig.

Doordat een wandelaar een brandende sigarettenpeuk in een kurkdroog hooiweiland gooidevatte het hoge gras vlam en ontwikkelde zich door de wind snel een vlakte met vuur dat zichuitbreidde met de wind mee. Op die manier ontstond een driehoek zoals afgebeeld in detekening.

2

Windrichting 1 1Beginpunt

De fout die onervaren brandenblussers maken is om alle energie te zetten op het bestrijden vanhet vuurfront zelf, de strook van links naar rechts waar het cijfer 2 staat. Die strook gaatweliswaar steeds verder vooruit maar die krijg je alleen snel en goed in bedwang door tebegrijpen dat de naar voren voortgaande beweging van pijl 2 wordt veroorzaakt door de zichzijwaarts bewegende flanken, aangeduid met de pijlen 1 als gevolg waarvan het geheel aanvuurflanken (lateraal en op de kop) als een positief feedbackmechanisme voortwoekert. Vanafhet beginpunt zoeken de flanken naar nieuw brandbaar materiaal. Dat kunnen ze in devoorwaartse richting niet vinden, omdat daar het materiaal al is verbrand. Daarom zoeken zedat zijwaarts. Dat proces duwt – geholpen door de wind – de driehoek naar buiten en daardoornaar voren. Ook al lijkt het voor de hand te liggen om met man en macht in te beuken op hetgrote front aan de voorkant, het is vele malen effectiever en het kost veel minder mankracht entijd om terug te gaan tot bij het punt waar het fout ging: loop vanaf de oorsprong van die brandlangs de flanken omhoog en doof de zich naar rechts respectievelijk naar links bewegende lijn.Daarmee haal je de bron van het vuur weg, bereik je snel het uiterste linkse en uiterste rechtse

86

punt van het front, waardoor zich dat niet meer kan verbreden. Dan is het nog maar een fluitjevan een cent om het front zelf te doven, want dat wordt niet meer (door laterale uitbreiding)van achteren gevoed, maar alleen nog voortgeduwd door de wind.

In hoofdstuk 6 zal ik met een aantal voorbeelden uit de praktijk van het openbaar bestuur ditmechanisme van positive feedback nader toelichten. Ik zal dan onder meer positive feedbackprocessen op het vlak van structuursturing behandelen en aangeven op welke manier vanaf1970 de Tweede Kamer zich in de nesten heeft gewerkt.

Meet- en regelsysteem 7. Feed-in

En zo zwerven we zigzaggend langs de ideale koers totdat de bus ineens in Eindhoven stilstaat. Daar hadden we zeker niet willen zijn, maar door onvoorziene omstandigheden zijn weper saldo toch in Eindhoven terecht gekomen. Daar staat de bus stil. Een van de passagiersroept: ‘Nu we toch in Eindhoven zijn vraag ik me af of het per se nodig is dat we blijvenstreven naar Brussel. Waarom gaan we niet naar Maastricht? Daar kun je ook leuk uitgaan.’We kijken elkaar aan en zeggen: ‘Prima idee, nu we toch door allerlei omstandigheden zijngekomen op de plek waar we nu zijn heeft het geen zin meer om koste wat kost te blijvenstreven naar Brussel. Laten we maar naar Maastricht gaan.’ In tekening:

Alphen a/d Rijn Eindhoven Maastricht

A B


Dat heet feed-in: het bijstellen van het doel. Dat is volstrekt iets anders dan het bijstellen vande koers. Bij negative feedback wil men hoe dan ook het doel bereiken en zullen door middelvan (her)allocatie van middelen de geconstateerde koersafwijkingen steeds (moeten) wordenbijgesteld. Dat heet: het doel heiligt de middelen. Bij feed-in bepaalt de gelopen koers hetdoel. Dat heet: de middelen bepalen het doel. Iedereen maakt dat in zijn leven mee. Hopelijkniet te vaak. Als steeds de middelen de doelen bepalen werkt je altijd suboptimaal.

Er zijn drie vormen van feed-in. Een neerwaartse, een opwaartse en een zijwaartse bijstellingvan het doel. Voorbeelden. Als de bus in Breda arriveert, en een tussentijds monitoring ople-vert dat de benzine bijna op is, er nog maar weinig geld over is om echt uit te gaan in Brussel,en er intussen in Breda een leuk feest aan de gang is, besluiten we om de bus aan de kant tezetten en in Breda te blijven. Dat is een neerwaartse bijstelling van de aspiratie. Als wedaarentegen snel en voorspoedig in Brussel arriveren, zien dat we nog geld en benzine genoeghebben maar constateren dat het in Brussel een dooie boel is, besluiten we door de rijden naarParijs om daar uit te gaan. Dat is een opwaartse bijstelling van het doel. De zijwaartse is ietsingewikkelder. Stel, een klein jongetje krijgt van zijn moeder een handvol kwartjes, alles bijelkaar vijf euro om een ijsje van vijf euro te kopen. Dat is het doel. Het jongetje rent vrolijkhuppelend naar de ijssalon, maar verliest een aantal kwartjes uit zijn broekzak. Aangekomenbij de ijssalon heeft hij nog maar twee en een halve euro. Nu staat hij voor twee afwegingen.

87

Hij kan besluiten dat hij hoe dan ook een ijsje van vijf euro wil. In dat geval moet hij negativefeedback plegen, teruglopen, de kwartjes zoeken, desnoods in de goot, en als hij ze nietallemaal kan vinden helemaal terug naar moeder om te vragen de ontbrekende kwartjes aan tevullen. Als moeder weigert moet hij maar zien dat hij die kwartjes ergens anders vandaanhaalt, desnoods stiekem uit moeders portemonnee. Dat is negative feedback, dat is sturen opde middelen, dat is het doel heiligt de middelen. Met die twee en een halve euro in zijn handkan hij echter ook besluiten zijn doel bij te stellen. Als hij besluit een ijsje van twee en eenhalve euro te nemen is dat een neerwaartse bijstelling van het doel. Als hij echter besluit - nuhij toch maar twee en een halve euro heeft - om in plaats van het voorgenomen ijs een reepchocola te kopen is het een zijwaartse bijstelling van het doel.

Let op: nadat we hebben besloten om naar Maastricht te gaan wordt het voortbewegingspro-ces weer volledig beheerst door negative feedback: monitor de afwijking onderweg en stel eeneventuele koersafwijking bij. Anders komen we niet in Maastricht.







6. Onderweg kunnen zich zulke nieuwe omstandigheden voordoen dat het niet langernuttig of nodig is om te blijven streven naar het oorspronkelijke doel; bijstelling vanhet doel via feed-in ligt dan in de rede.

Het is mijn ervaring dat bestuurders en topambtenaren niet graag in een feed-in proces willenzitten. Zij ervaren dat als ‘We hebben het doel niet gehaald, en morgen staat dat weer in DeTelegraaf’. Reguliere beleidsambtenaren accepteren doorgaans eerder dat doelen door talloze(nieuwe) omstandigheden niet gehaald worden. Zij discussiëren gemakkelijker over hetbijstellen van doelen dan hun superieuren.

Hier schuilt overigens een niet gering addertje onder het gras. Feed-in is iets wat je alleen bijwijze van uitzondering doet. Als zich een omstandigheid voordoet die zo belangrijk is dat hetvoor de hand ligt om het streven tot handhaven van de norm in het dynamisch evenwicht loste laten. Negative feedback, dus het doel constant houden en sturen op correctie vanafwijkingen van de koers is het normale proces. Zoals u en ik dat ook enkele duizenden kerenop een dag doen. Want nagenoeg elke beweging die we maken wordt gestuurd via hetmechanisme van negative feedback. Als je vaak of bij voortduring feed-in pleegt word je zelf,en vooral ook je omgeving, hoorndol. Voorbeeld. Als je aangeeft dat je naar het toilet wilt,vervolgens bij de kamerdeur staande buiten op straat een klap hoort, daarop het doel bijstelten naar het raam rent, vervolgens een gil hoort in de keuken, het doel bijstelt en van het raamnaar de keuken rent, daarna vreemd gestommel hoort op de eerste verdieping, het doel bijstelten dus met vijf grote passen de trap oprent, dan kan het zijn dat u op de eerste verdieping in

88

uw broek doet. Immers, u was op weg naar het toilet, maar u liet toe dat u door degebeurtenissen steeds een ander doel stelde.

Als u een mooi voorbeeld wilt hebben van overheidsbeleid dat tjokvol zit van feed-in, dus vaneen niet-aflatende stroom niet gemotiveerde feed-in bewegingen, dan moet u eens op uwgemak alle regeringsnota’s over de ruimtelijke ordening bestuderen. Van de eerste uit 1960(geïnstigeerd door het aannemen van de motie Andriessen70) tot en met de vijfde in 2001. Danziet u hoe dat werkt: eerder vastgestelde doelen loslaten en bij elke nieuwe nota naar hartelusttientallen nieuwe doelen formuleren zonder helder te beargumenteren waarom de oude doelenmoeten worden los gelaten, en zonder onderbouwing van de stelling dat die nieuwe doelengerechtvaardigd zijn. Dat bestuderen van die nota’s, en ze onderling zodanig vergelijken datduidelijk wordt dat we hier te maken hebben met feed-in, is zeker geen eenvoudig karwei,maar het laat zien hoe bij elke nieuwe nota over de ruimtelijke ordening als een duveltje uiteen doosje steeds weer nieuwe doelen tevoorschijn komen. Met een team van wetenschappersen studenten heb ik dat vele jaren geleden eens geanalyseerd maar na de (derde)Oriënteringsnota uit 1974 ben ik daarmee opgehouden71. Je wordt er gek van. Het trieste vandit soort zaken is dat niemand echt is geïnteresseerd in de ellende die op die manier wordtaangericht, en die in de Vierde nota (1989) en Vijfde nota (2001) over de ruimtelijke ordeninggewoon wordt doorgetrokken en verveelvoudigd. Het is dan helemaal niet vreemd alsvervolgens in april 2001 zowel het Centraal Planbureau, het Sociaal en Cultureel Planbureau,de Rijksplanologische dienst, en ook het Milieu- en Natuurplanbureau geen spaan heel latenvan de Vijfde nota. We zien hier overigens het verschijnsel dat verkeerd gehanteerde feed-inde bron van positive feedback kan zijn: het is niet moeilijk om te voorspellen dat de Zesdenota, die ongetwijfeld over een jaar of wat gaat verschijnen, gewoon op dit heilloze paddoorgaat. Daarom onderschrijf ik volledig de ernstige kritiek van de Vlaamse journalist Stevende Foer in zijn boek ‘Onder Hollanders, een Vlaming ontdekt Nederland’ op het Nederlandseruimtelijke en bouwbeleid. Meer dan ooit mogen we ons de legendarische uitspraak van deAmsterdamse wethouder, later staatssecretaris, Schaeffer herinneren: “In gelul kun je nietwonen”. In hoofdstuk 6 zal ik dieper ingaan op dit boek van De Foer72.

Een voorbeeld van een ernstig maatschappelijk probleem veroorzaakt door onbeheerst feed-indenken is het concept van de gebundelde deconcentratie van de Oriënteringsnota. Dat ideeheeft geleid tot het ontstaan van de slaapsteden en daarmee van de fileproblematiek en grotedruk op het openbaar vervoer. Omdat het ruimtelijke ordeningsbeleid sinds WO-II het primaatheeft boven het verkeers- en vervoersbeleid, én omdat dit beleid 100% feed-in beleid is, kanhet Verkeer en Waterstaat nooit lukken om een sluitend verkeers- en vervoersbeleid teontwerpen. Verkeer en Waterstaat is namelijk steeds bezig te schieten op een ‘moving target’.Zodra de verkeers- en vervoersplannen zijn opgelijnd naar de inzichten van de planologen,nemen die ineens weer een andere positie in en moet Verkeer en Waterstaat weer opnieuwbeginnen. Steeds re-actief achter de planologische inzichten aanhollend. Met daardoor ernstigetekorten in bijvoorbeeld de capaciteit en de kwaliteit van de dienstverlening van het openbaarvervoer. Degenen onder u die het begrip ‘Vinex-locaties’ kennen zullen begrijpen wat ikbedoel.

Overigens hebben provincies sinds 1998 de beschikking over de Planwet Verkeer en Vervoer73

die hen in staat stelt het belang van afgewogen verkeers- en vervoersplannen te stellen bovenhet ruimtelijk ordeningsbeleid. Ze kunnen door middel van provinciale verkeers- envervoersplannen afdwingen dat de ruimtelijke inrichting wordt aangepast aan eisen vanmobiliteitsbeleid, zelfs tot op het niveau van bestemmingsplannen. Echter, tot nu toe ben ikzelden tegengekomen dat provincies die wet kennen, of toepassen. Ik blijf me erover verbazendat Verkeer en Waterstaat nooit heeft uitgelegd dat de planvorming terzake van rekeningrijden onder die wet valt en dat daarom de betrokken provinciale besturen met dat instrumentde bestemmingsplannen van de betrokken gemeenten hadden kunnen doen aanpassen. Dat ditniet is gebeurd heeft volgens mij niet zozeer te maken met de grote weerstanden –

89

bijvoorbeeld van de provincie Utrecht – tegen rekening rijden, maar veeleer met het gegevendat men die Planwet niet kende.

Meet- en regelsysteem 8. Bandbreedte als sluitstuk van negative feedback

We gaan verder met de rit naar Brussel. Terwijl we nog in Amsterdam zitten en net hebbenbesloten dat Brussel ons doel is, zegt iemand: ‘Ik heb gehoord dat we straks te maken krijgenmet wegomleggingen. Daar heb ik wel begrip voor maar ik zou toch graag willen vastleggendat ik niet wil meemaken dat we misschien in Arnhem terecht komen. Er zijn grenzen. Ik ganiet verder dan tot Alphen a/d Rijn naar het oosten, en ik zou graag zien dat iedereen dat metmij eens is.’ Daarop zegt een ander: ‘Ik ben het geheel met jou eens, en zo wil ik westwaartsook een grens stellen. Verder dan Naaldwijk wil ik niet naar het westen worden geduwd, inHoek van Holland wil ik niet komen.’

Dat heet het vaststellen van de bandbreedte, het markeren van punten langs de ideale routewaarvan men zegt: ‘Als zo’n punt onverhoopt wordt bereikt, dan is er alarm, dan gaan dejasjes uit en dan zetten we alles op alles om weer in de richting van de ideale koers te komen.’In tekening:

A B


In dit geval dient de te lopen koers zich dus af te spelen tussen de twee lijnen van de band-breedte. De op die lijnen zijn de punten waar men niet over heen mag gaan, zoals Alphena/d Rijn en Naaldwijk.

Er zijn verschillende soorten bandbreedten mogelijk. Als men de lijnen verder weg legt vande ideale koers dan zit men snel in een ‘experimentele situatie’. In dat geval is er veel ruimteom links of rechts van de ideale koers te opereren. Die ruimte is er niet als de bandbreedtedicht tegen de ideale koers wordt aangelegd. In zo’n situatie spreekt men van‘crisismanagement’: de brand moet geblust worden dus is er weinig speelruimte. Als debandbreedtelijnen zowat tegen de ideale koers aanliggen hebben we te maken met een situatiedie men ‘oorlog’ zou kunnen noemen. In zo’n tekening/situatie is er sprake van een extremeversie van ‘het doel heiligt de middelen’.





90



6. Onderweg kunnen zich zulke nieuwe omstandigheden voordoen dat het niet langernuttig of nodig is om te blijven streven naar het oorspronkelijke doel; bijstelling vanhet doel ligt dan in de rede.

7. Zonder het vaststellen van de bandbreedte lekt zeer veel beleidsenergie weg; de band-breedte is het sluitstuk van het negatief feedbackmechanisme.

En daarmee wordt de hardheid van negative feedback nog duidelijker. Hardheid in de zin van‘het doel heiligt de middelen’. U mag nooit vergeten dat doelen worden geformuleerd om zeook te willen bereiken. En dat op weg daarnaar toe altijd koersafwijkingen zullen plaatsvinden. En dat u alleen dán in uw doel aan zult komen als u bereid en in staat bent dieafwijkingen te corrigeren. Wilt u dat niet, dan moet u niet het vak van beleidsvoerder kiezen.Met het vaststellen van de bandbreedte komt het proces van doelbereiken – zeker als diebandbreedte tamelijk dicht langs de ideale koers loopt – in omstandigheden van buigen ofbarsten. Niet elke manager in het openbaar bestuur kan dat aan. Niet iedereen wil doorbijten.En daar ligt dan een groot probleem. Een beleidsvoerder voert beleid om doelen te halen. Enals het moeilijk wordt, door kleine of grote koersafwijkingen, zal blijken wie in staat en bereidis om binnen een strakke bandbreedte te sturen op de middelen (mensen, geld, bevoegdheden,ruimte, spullen) en desnoods pijn te doen opdat het doel gehaald zal worden. Door de bankgenomen duiken beleidsvoerders die onder moeilijke omstandigheden niet willen opereren opbasis van negative feedback naar feed-in: dat is veel gemakkelijker. Voor het onderscheid:

Negative feedback : correctie van koersafwijkingensturen op middelenhet doel heiligt de middelen

Feed-in : correctie van doelensturen op doelende middelen heiligen de doelen

Meet- en regelsysteem 9. Kwantitatief versus kwalitatief doel stellen

We zijn er nog niet. Terwijl we nog in Amsterdam zitten vraagt iemand: ‘Wat bedoelen weeigenlijk met uitgaan in Brussel als ons doel? Als de bus over een paar uur bij het bordjeBrussel komt zijn we er dan? Stappen we daar dan uit en begint daar dan de pret?’ Een anderantwoordt: ‘Nee, toen we het over Brussel hadden dacht ik aan uitgaan op de Grand Placemidden in Brussel.’ Weer een ander zegt: ‘Ik versta onder uitgaan in Brussel dat we lekkergaan eten en drinken in het restaurant Le Roi d’Espagne, op de Grand Place.’ Tenslotte zegtiemand: ‘Voor mij is Brussel zitten op de achterste barkruk van Le Roi d’Espagne op deGrand Place in Brussel.’ Het gezelschap besluit vervolgens dat het specifieke doel is: met z’nallen samen zitten op de achterste barkruk van Le Roi d’Espagne op de Grand Place inBrussel. Dat is de definitie van het doel. Voor de goede orde: dat is dus geschied tijdens hetproductieproces van interactief beleid maken dat ik in hoofdstuk 3 heb behandeld.

91

Brussel

A B


RestaurantBarkruk

Men ziet hier een reeks doelen van zeer kwalitatief (we zijn in Brussel zodra we het bordjezien en stappen daar uit) tot zeer kwantitatief (we willen met z’n allen op een kruk van dertigbij dertig centimeter komen te zitten). Er zijn geen regels voor de vraag wanneer menkwalitatieve of kwantitatieve doelen moet stellen. Weet echter dat ook kwalitatieve doelenzonder problemen tussentijds gemonitord kunnen worden. Het is gewoon een kwestie vandefinitie van het begrip kwaliteit. Kwantitatieve doelen worden gesteld om helder te makendat het menens is, dat er iets heel belangrijks gehaald moet worden, en dat daarvoor de nodigemiddelen moeten worden vrijgemaakt.

Meet- en regelsysteem 10. Doel belasten

De gezagsdrager is bij ons in Amsterdam als we vaststellen dat we niet in Amsterdam willenzijn en dat ons doel is uitgaan in Brussel. Deze is dus van meet af aan part en deel van deperceptie van de problematische werkelijkheid en van het gekozen doel. Hij zal ons echterniet vergezellen op de reis. Afscheid nemend zegt hij tegen mij, degene die straks de bus gaatrijden: ‘Tussen twee haakjes projectleider, ik ga ervan uit dat je in twee uur in Brussel bent,zonder een snelheidsovertreding te begaan.’ Dat heet doel belasten. We hadden net duidelijkafgesproken wat ons doel was, en ineens komen er belastende voorwaarden bij. Als projectlei-der heb ik dan maar één seconde om het juiste antwoord te geven: ‘Akkoord, ik zal graag debus binnen twee uur in Brussel brengen, dat zal net gaan, maar dan verwacht ik van u,opdrachtgever, dat u ervoor zorgt dat vóór de bus vier motorrijders van de politie rijden, metzwaailicht en sirene om de weg schoon te vegen, anders haal ik dat niet in twee uur; en ikverwacht verder nog van u dat u ervoor zorgt dat de bus twee toiletten krijgt want tijd vooreen plasstop bij een tankstation is er niet.’ Als de opdrachtgever vervolgens antwoordt: ‘Ik ganiet over de politie dus die motorrijders kan ik je niet leveren, en geld voor twee toiletten hebik niet’, dan kan ik alleen nog maar antwoorden: ‘Hier heeft u de sleuteltjes van de bus, rijdan zelf maar.’ Dat is het antwoord dat een projectleider heeft te geven, maar daarover meerin het volgende hoofdstuk.

De relatie tussen negative feedback en trial and error

Negative feedback is naar mijn mening synoniem aan trial and error. Beide begrippen zijn indezelfde tijd ontstaan, maar de founding fathers hebben bij mijn weten nooit de link tussenbeiden concepten gelegd.

GrandPlace

x

92

Negative feedback komt uit de cybernetica en is – hoewel een eeuwenoud concept van allevolkeren, van alle tijden – pas in de jaren dertig van de vorige eeuw onder woorden gebracht.In diezelfde jaren dertig is Karl Popper, naast Bertrand Russel en Ludwig Wittgenstein als debelangrijkste wetenschapsmethodologen/filosofen van de vorige eeuw, de geestelijke vadervan het bekende begrip ‘trial and error’74. Later heeft hij er twee woorden aan toegevoegd:‘trial motivation and error elimination’. In huis-, tuin- en keukentermen: ‘Mens, streef je naar(wetenschappelijke) vooruitgang? Durf dan een stap te zetten, meet dan waar je staat, en als jeerachter komt dat je ernaast zit, elimineer die fout dan.’ Dit is net als negative feedback heteeuwenoude mechanisme van leren van fouten. Als je dat doet heet het bij Popper‘falsificatie’, een ingenomen standpunt wordt door een beter beargumenteerd standpuntachterhaald als gevolg waarvan er vooruitgang is.

Voorzover mij bekend hebben de leiders van de cybernetica, na WO-II overgegaan insysteemtheorie, nooit de verwantschap gezien tussen negative feedback en trial and error.Noch ben ik in de boeken van Popper tegengekomen dat hij die relatie heeft gelegd. Mocht udit wel in een of ander geschrift zijn tegen gekomen dan houd ik mij aanbevolen voor dedesbetreffende bronvermelding.

Terzijde nog een verwijzing naar het woord ‘elimination’ dat Popper later is gaan toevoegen:dat is voor mij een van de redenen geweest (naast het invullen van het methodologisch defectvan de COBA-methode) om mij vanaf 1975 toe te leggen op het maken van probleem- enoorzakenanalyses. Dat instrument is bij uitstek de monitoring van een koersafwijking vanbeleid. In het elimineren van oorzaken van problemen via de eerder behandelde stappen 6(vaststellen van de bestuurlijke interventiepunten) en stap 7 (de formulering van concreteacties die in de oorzaken interveniëren) ligt het uiteindelijke beleidssucces75.

C. Het proces is belangrijker dan het resultaat

Zoek het resultaat in de concentratie op het proces

Het gaat natuurlijk om resultaten76. Om die te realiseren moet men ophouden met de zin ‘Ikreken je af op het resultaat’. In plaats daarvan moet de administratie op grote schaal gaanleren denken in termen van de zin ‘Het proces is belangrijker dan het resultaat.’ Niet iedereenheeft meteen door wat die zin betekent, en dat hier alleen maar staat dat een goed proces denoodzakelijk te vervullen voorwaarde is voor een goed resultaat. In termen van formelelogica: als niet een proces volgens het boekje, dan niet een resultaat zoals beoogd.

Door de jaren heen kwam ik zinnen tegen die erg veel op lijken op ‘het proces is belangrijkerdan het resultaat’. Bijvoorbeeld: ‘The holy grail is not in the finding, it is in the journey.’ Ofeen uitspraak die aan Ghandi wordt toegeschreven: ‘The pilgrimage itself is the goal.’

In meer recente literatuur vond ik op pagina 16 van ‘De oude Patagonië Expres’ van PaulTheroux de zin: ‘De reis daar gaat het om, niet de aankomst; de boottocht niet de landing.’Natuurlijk was het zijn doel om – strikt reizend per trein - aan te komen in het uiterste puntjevan Vuurland in het zuiden van Argentinië, het beoogde resultaat, maar voor wie het wilproeven is het proces van het reizen als voorwaarde voor het realiseren van dat beoogderesultaat de kern van zijn zin. Cees Nooteboom, ook op reis, maar dan langs de route van depelgrimstocht naar Santiago de Compostella in Noord-West Spanje, formuleert het in ‘Deomweg naar Santiago’ op pagina 389 als volgt: ‘Hoe dichter je bij het doel komt, hoe meer

93

mijlpalen er staan.’ Die zin is een in literaire vorm gestoken beleidseffectiviteitsmeting: opweg naar Brussel kijkt hij bij Antwerpen om en ziet hoever hij al vanuit Amsterdam via degoede route verwijderd is. En ergens las ik ooit: ‘Succes is niet het eindpunt, succes is eenlange reis.’

Mooier nog zijn de volgende passages uit Source, 1996, nr. 1, pagina 13. Aan het woord isYvon Chouinard, eigenaar van het kledingmerk Patagonia, en bekend als sterk milieubewustondernemer. Hij begint het artikel met: ‘Het grootste deel van mijn subvolwassen leven –zolang ik nog surf weiger ik mezelf als volwassen te betitelen – houd ik me bezig met Zenfilosofie. Bij het Zen boogschieten is de essentie niet te proberen het doel te raken oftewel inde roos te schieten, maar je aandacht te concentreren op alle bewegingen die je bij hetschieten van de pijl maakt. Je oefent je stand, het achterom reiken en een pijl uit je kokertrekken, de manier waarop je de boog spant. Je probeert je adem gelijk te laten lopen met hetafschieten van de pijl. Wanneer je je al deze onderdelen van het boogschieten volledig eigenhebt gemaakt, schiet je de pijl als vanzelf middenin de roos. Bergbeklimmen is een anderepassie van me. Ook dat is een proces. Hoe je een berg beklimt, is belangrijker dan hetbereiken van de top. (..) De bemiddelde professionals met hun complete uitrusting die deEverest beklimmen, zijn zo gefixeerd op het bereiken van de top oftewel het doel, dat ze hetproces veronachtzamen. Het doel van het beklimmen van een grote berg als de Everest zoueen spirituele en persoonlijke groei moeten zijn. Die krijg je niet wanneer je het proces niet opwaarde schat. Laten we deze kleine les in Zen onthouden, want ik denk dat het de sleutel is bijhet omgaan met vraagstukken die zo enorm en complex zijn, dat we gefrustreerd raken als weniet weten waar we moeten beginnen.’77

Ook deze schrijver zegt dus: aanvaardt dat het altijd onzeker zal zijn of je de top haalt enfixeer je energie niet op het beoogde resultaat maar op het proces van weghalen van deobstakels die aan het resultaat in de weg staan.

Een collega vertelde me het verhaal van een groepje oudere Japanse heren – gestoken in Zenkostuum – bezig met het door Chouinard genoemde boogschieten. Ze waren daar als raad vanbestuur van een groot bedrijf bijeen gekomen om zich voor te bereiden op bedrijfsbeslissingenwaar veel belangen – ook van het personeel – mee gemoeid waren. Ze hadden afgesprokendat ze met elkaar een bepaald niveau van punten bij elkaar moesten schieten als indicatie vaneen zodanige staat van rust en overtuiging dat ze rijp waren voor het nemen van diebeslissingen. Ze haalden het gestelde niveau niet en besloten dat ze innerlijk nog onvoldoenderust in lijf en geest hadden om de beslissingen te nemen. En wat doen wij? Secretarissen-generaal, directeuren-generaal, directeuren en hoofden van afdelingen rennen druk-druk,gauw-gauw, van de ene vergadering naar de andere, in het weekend met grote tassen naarhuis. En dan maar denken dat dit goed gaat.

Een Belgische collega geeft managementtrainingen met pijl en boog. De managers komengedurende een paar weken eenmaal per week een paar uur naar een workshop. De eerste keermogen ze naar de pijl en boog kijken. Een week later mogen ze de boog even vasthouden.Weer een week later ook de pijl. Nog een week later mogen ze de pijl op de boog leggen. Pasin de daarna volgende week mogen ze schieten. Ziet u het voor u: mannen die eigenlijk in deallereerste minuut eens even zouden willen laten zien hoe je een pijl in de roos jaagt wordenvijf weken getraind naar het moment waarop ze voldoende besef hebben van hetgeen nodig isom resultaten te bereiken.

Zelf pleeg ik aan mijn managementcursussen een golf clinic te koppelen. Niet als aangenaamtijdverdrijf, maar om cursisten te laten ervaren hoe essentieel het is voor het bereiken van

94

resultaten dat je niet gefixeerd mag zijn op dat resultaat, maar op het proces dat je moetdoorlopen om dat resultaat te realiseren.

De psychologische aspecten van golf, en de educatieve waarde daarvan, dringen langzaamdoor. Tegenwoordig is golf onderdeel van menige internationale managementcursus:trainingen in procesdenken in plaats van resultaatdenken. Op enkele basisscholen in Nederlandwordt in het programma lichamelijke opvoeding geëxperimenteerd met golf wegens zijnbelangrijke leerpsychologische effecten: trainingen in omgaan met jezelf, en met je onlusten.De American Psychology Association (APA) doet onderzoek (zo meldt de wetenschapsbijlagevan De Morgen van 17 december 2001) naar de manier waarop de grote druk, waarondertopgolfers staan, gebruikt kan worden om mensen in extreme stress situaties te helpen:trainingen in omgaan met faalangst van mensen die topprestaties moeten leveren. Misschienkunnen deze feiten een ander licht werpen op de verwrongen kijk die menig Nederlander heeftop de golfdsport als een ‘elitaire’ sport. Daarom nog enkele feiten: over de hele wereld gezienis golf de sport met het grootste aantal beoefenaars, het is de sport die wereldwijd het snelstegroeit, het is een van de weinige sporten die zeven dagen in de week worden gedaan (dus meteen hoog rendement van de infrastructurele kosten, behalve als het sneeuwt want dan zie je hetballetje niet meer), en het is een van de weinige sporten die men tot op hoge leeftijd, alleen ofsamen met een partner, kan beoefenen. En wie heeft het nog over golf als elitaire sport als menweet dat bijvoorbeeld een land als Ierland, met niet meer dan drie en een half miljoeninwoners, en tot voor kort straatarm, meer dan driehonderd golfbanen heeft die ouder zijn danhonderd jaar.

Soms krijg ik de vraag: “Wat zijn nou de concrete resultaten van zo’n proces van interactiefbeleid maken?” Voor het antwoord op die vraag moet ik naar de inhoud van deze paragraafverwijzen. Het resultaat van een goed stukje interactief beleid maken is steeds een proces, eenveranderingsproces. Dat is het enige goede antwoord op die vraag. Niet iedereen is daarmeegelukkig, zeker journalisten niet. Die willen gewoon weten: “Wat is er dan concreetveranderd?” En dan willen ze niet horen dat dit een domme vraag is. Soms is het mogelijk eenconcreet voorbeeld te geven. Bijvoorbeeld, zoals ik elders in dit boek vertel, de omslag van180 graden in een proces van drie jaar van de voormalige bewindsvrouw van Verkeer enWaterstaat, die in 1987 begon aan een Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer op basisvan ‘ik ben blij dat ik rij’, om in 1989 een kabinetscrisis te accepteren op basis van een totaalnieuwe kijk op verkeer en vervoer: haar denken over mobiliteit was inmiddels ingebed in eennieuwe visie op economie en milieu. Ook al leg ik enkele malen in dit boek uit dat ditStructuurschema op onderdelen mislukt is, zonder dat werkstuk zou Nederland al omstreeksmedio jaren negentig immobiel zijn geworden. Een ander voorbeeld, waarvan delen ookelders in dit boek staan. De ellendige situatie waarin het grote politiekorps van Amsterdambegin jaren tachtig verkeerde zou nooit doorbroken hebben kunnen worden, leidend tot eenconvenant met twee ministeries, de gemeente en het openbaar ministerie, en heel veel geldvoor niet minder dan 135 projecten, als er niet gewerkt was aan een proces van buiten naarbinnen en van onderop. Ik kan wel meer voorbeelden geven maar in wezen is het vragen naarconcrete resultaten juist een van de belangrijkste fouten die horen bij een achterhaalde maniervan denken over beleid maken. Interactief beleid maken is meer een mentaliteit in omgaanmet de menselijke maat, dan een techniek om resultaten te laten zien in de trant van ‘kijk mijnou’. De staatsrechtgeleerde A.M. Donner schreef ooit ergens een tekst in de trant van: “Dehoogste vorm van rechtmatigheid is tegelijk de hoogste vorm van doelmatigheid.’ In eenparafrase daarvan stel ik: “De hoogste vorm van processturing is tegelijk de hoogste vorm vanresultaatbereiking.”

95

R = W + H - OO

Wilt u werkelijk resultaten? Begrijp dan dat eeuwenoude wetten dicteren dat resultaten hetgevolg zijn van drie zaken:

- weten Wat je nodig hebt,- weten Hoe je het moet doen,- zonder geconfronteerd te worden met Onvoorziene Omstandigheden.

Vandaar de regel: R(esultaat) = (W)at + (H)oe – (O)nvoorziene (O)mstandigheden.

96

Hoofdstuk 4 Projectmatig werken: wanneer wel en wanneer niet?

Inleiding

In het vorige hoofdstuk heb ik al iets verteld over de projectmatige werkvorm die hoort bijprocesmatig werken. In dit hoofdstuk 4 ga ik daar dieper op in. Het is een tamelijk ‘harde’tekst. Ik heb ervoor gekozen om in dit hoofdstuk onverbloemde taal te gebruiken omdat er inmijn ervaring weinig terreinen bij de overheid zijn waarop zo wordt geknoeid als op hetterrein van projectmatig werken. En dan vraagt men zich soms in verbijstering af: “Hoe komthet nou toch dat we zulke grote problemen hebben met onze werkvormen?” Welnu, dat hoopik in dit hoofdstuk uit te kunnen leggen.

Een project is nog geen project alleen omdat er project op staat

Als je honderd willekeurige projectplannen van rijk, provincies of gemeenten op tafel legt zieje dat de overgrote meerderheid van die teksten over de structuur van de projectorganisatiegaan, en dat die structuur in alle opzichten een uitsnede is van de traditionele staf-lijnorganisatie. Niet het proces in de vorm van sturen op een maatschappelijke problematiekwordt meestal beschreven, maar het proces in de vorm van een organisatorische structuur:structuursturing als leidend motief voor projectmatig werken. Afhankelijk van de cultuur vande desbetreffende overheidsorganisatie zie je dan een grotere of kleinere gelaagdheid van dieprojectorganisatie met een zekere hoeveelheid werkgroepen en overleggroepen. En altijd meteen stuurgroep aan de top. Afschuwelijk. In de loop der jaren ben ik erachter gekomen dat vande duizend werkvormen die men ‘project’ noemt hoogstens 1% met recht en reden die naammag dragen. De rest is niets anders dan een verbijzondering van de reguliere staf-lijnorganisatie met drie hoofdkenmerken: beheersen, beheersen en nog eens beheersen. In dithoofdstuk wil ik een antwoord geven op de vraag: wanneer is een project inderdaad eenproject? Of: wat moet er op tafel liggen voordat ik bereid ben om dat een project te noemen?Je kunt mijnheer Jansen voortdurend aanspreken met ‘Dag mevrouw Jansen’, maar daarmee ishij nog geen vrouw. Daar komt iets meer bij kijken.

Is de buitenwacht sterk in beweging, dan is de projectmatige werkvorm het beste antwoord

Wel honderd jaar heeft de overheid zich kunnen organiseren volgens het sterke Weberiaansemodel van de staf-lijnorganisatie. Dat is een magnifieke, geoliede machine die elke dagvoortdendert met het handhaven van de kwaliteitsmaatstaven van ons leven. De kenmerkenvan die machine zijn: gericht op beheren en beheersen, op zekerheid en betrouwbaarheid, ophiërarchie en continuïteit. Maar vanaf de jaren zeventig is de samenleving zich gaan roeren.Niet, of onvoldoende, of te laat, of betweterig verkeerd, hebben rijk, provincies en gemeentenop die veranderingen geantwoord. Nagenoeg alle organisatorische aanpassingen op deveranderde omstandigheden zijn gezocht in aangepaste vormen van de normalebureaucratische structuur. Laten we eens naar de tekening kijken.

97

goed fout

werkt niet werkt niet goed goed

Zolang een samenleving stabiel is past maar één organisatorisch antwoord: de bureaucratie.Beter en mooier kan niet78. Maar zodra de samenleving gaat ‘bewegen’, zoals getoond in detekening van links naar rechts, moet men beseffen dat bij elk type méér-beweging een daaroptoegesneden organisatorische formule moet worden aangeboden: situationeel organiseren ofvraag- en behoeftegericht organiseren. Dat doen we niet. Tot dit moment zie ik dat eenoverheid die zich wil aanpassen aan langzame veranderingen (in een poging om zich aan tepassen aan de inputoverload) uitwijkt naar een aanpassing van de staf-lijnorganisatie met decreatie van managementteams, meer staf, meer overleg, meer werkgroepen, meer verkokering,meer competentiekwesties en uiteindelijk verzuipt in withinputoverload79. Als de externebeweging nog groter wordt zoekt men de oplossing graag in een matrixstructuur met zijnveelal onwerkbare twee-bazensysteem als gevolg waarvan men na enkele jarenexperimenteren de neiging heeft terug te vallen op een uitbreiding van de withinputoverload-overlegcultuur. Men zoekt de organisatorische aanpassing voor 99% in bestendiging vanaanbodgericht organiseren en omdat dit niet werkt, reorganiseert men zich een slag in derondte, iets wat ik in hoofdstuk 5 uitvoerig ga beschrijven.

Je kunt pas loskomen van dat aanbodgericht organiseren als je met zoveel losse erupties in degeorganiseerde en ongeorganiseerde samenleving te maken krijgt dat alleen nog maar hetcreëren van projectteams – naast de staf-lijnorganisatie voor het reguliere werk – eenfatsoenlijk organisatorisch antwoord is. Echter, dat gebeurt dan in 99% van de gevallen opeen verkeerde manier, namelijk door het projectmatig werken te vormen naar het beeld en degelijkenis van de staf-lijnorganisatie.

Door de bank genomen is het traditionele antwoord op ‘erupties hier en daar’ en ‘niets staatmeer vast’ een verschijningsvorm van de traditionele bureaucratie. Dat is die pijl van geoliedemachine (linksonder in de tekening) naar erupties (rechtsboven in de tekening). Dat werktnimmer. Men maakt dan dezelfde fout als proberen met een zogeheten staand leger te gaanschieten op een guerrillagroep waarvan men niet weet waar die zich ergens ophoudt. Zo’ngroep bestrijd je met een team van vergelijkbare omvang, flexibiliteit en bewerktuiging. Ookde aangepaste structuur en de matrixorganisatie vormen geen adequaat antwoord op deflexibele behoefte, omdat ze als uitwerkingen van de staf-lijnorganisatie de bewegingenbuiten de overheid niet flexibel genoeg kunnen oppakken.

Naar de stand van dit moment zie ik dat er slechts drie werkbare organisatorische structurenzijn: de aanbodgerichte bureaucratie voor het reguliere werk, de behoefte- en vraaggerichteprojectteams voor het onvoorspelbare en wendbare werk, en in satellietstructuren geschakeldeprojectteams voor dergelijk werk als de behoefte en vraag een zodanige omvang encomplexiteit hebben dat één projectteam het niet aankan.

Stabielesamen-leving

Turbulen-te samen-leving

niets aan langzame steeds meer hier en daar niets staatde hand verandering beweging erupties meer vast

Bureau-cratie

Flexibelewerkvor-men

geoliede aangepaste matrix project- satelliet-machine structuur organisatie teams structuren

98

In tekening:

Staf-lijn organisatie Satellietstructuur

thema of persoonprojectteam

projectteam

De bovenstaande ‘hark’ herkent u wel. Echter, slechts weinigen kennen de satellietstructuur,waarbij een aantal kleine multidisciplinaire projectteams cirkelen rond een thema of eenpersoon, belast met het bieden van een flexibel organisatorisch antwoord op een turbulenteomgeving. In de praktijk bestaan nog maar weinig van dergelijke structuren. Ik verwachtechter een explosieve groei zodra men het bijzonder werkbare karakter daarvan herkent inrelatie tot het oplossen van complexe turbulenties in de omgeving. Die groei zal ooktoenemen zodra men enkele typische obstakels in de sfeer van het personeelsbeleid heeftopgelost. Werken in een projectteam, al dan niet geschakeld in de vorm van eensatellietstructuur, kent tot op heden nog niet voldoende P-instrumenten die de medewerkers instaat stellen tot een carrière van vele jaren in dergelijke werkvormen. Met name als het gaatom het verkrijgen van een hogere schaal moeten zij in de regel terug naar de staf-lijnorganisatie omdat daar meestal de zaken als functiewaardering en loopbaanplanningliggen, alsook het mechanisme dat men vaak alleen een hogere schaal kan krijgen via eenmanagementpositie. Niet iedereen wil of kan in het management, maar wel ambieert mengaandeweg een hogere schaalinpassing. Hoewel ik hier en daar voortekenen zie van eeneigenstandig, en op projectwerk toegesneden P-instrumentarium, zijn we in de breedte van degehele overheid bepaald nog niet zover.

Eén aspect van de twee tekeningen wil ik onderstrepen: u ziet dat ze niet in elkaar te schuivenzijn. De typische satellietstructuur laat zich niet in de traditionele staf-lijnorganisatieonderbrengen. Het zijn twee structuren die naast elkaar (moeten) bestaan. Menig lijnmanagerzal dat bestrijden omdat een op beheersing gerichte traditionele lijnmanager alles op alles zalzetten om projectmatige werkvormen binnen de lijn te proppen, en vervolgens met dereguliere lijninstrumenten te blijven beheersen80. Want, zo zeggen zij ‘het proces moet welbeheersbaar blijven’. En als blijkt dat het team of de groep geschakelde teams te sterk zijn ombinnen de lijn te worden gezogen wil het wel voorkomen dat de lijnmanager er dan ookhelemaal niks mee te maken wil hebben. Dat overkwam de MOVER-organisatie van vierprojectteams, midden jaren negentig bij Verkeer en Waterstaat, belast met de ontvlechting vande NS uit de overheid. Het departement had toen onvoldoende aandacht voor deze

99

satellietstructuur avant la lettre, waardoor deze knappe werkvorm, goed aangestuurd door detoenmalige projectleider als middelpunt in deze structuur, niet op topkwaliteit heeft kunnenwerken. Het feit dat de reguliere lijnorganisatie nauwelijks aandacht schonk aan de MOVER-groep en onvoldoende toegevoegde waarde leverde aan deze satellietstructuur, zie ik als eenvan de oorzaken (naast andere) van de problemen met, en bij, de NS. Deontvlechtingsoperatie heeft geleid tot een geboorteakte in de vorm van een topzwaar contractwaarin zoveel werd geregeld dat er eigenlijk niks meer was geregeld. Een halfbakken vormvan privatisering, dus bron van een veelvoud aan conflicten.

Ik ben het dan ook graag eens met de wens die FNV Bondgenoten op 27 december 2001 naarbuiten heeft gebracht om een parlementair onderzoek te starten naar de verzelfstandiging vande Nederlandse Spoorwegen, een onderzoek dat bedoeld is om de overheid een hand in eigenboezem te laten steken. De overheid, zo stelt FNV Bondgenoten, kankert wel voortdurend ophet bedrijf, op de directie en op de NS-medewerkers, maar is zelf medeverantwoordelijk voorhetgeen is aangericht. Die stelling is mijns inziens juist. Mocht dat onderzoek er komen,enkele politieke partijen hebben op dezelfde dag al ontwijkend en ontkennend gereageerd, danzal het moeten beginnen met het beleid ten aanzien van de spoorwegen vanaf de jaren zestig.Alleen concentreren op de ontvlechtingsoperatie van medio jaren negentig zou tekort doen aaneen goed inzicht in de achtergronden die tot de momentele malaise rond de spoorwegenhebben geleid: als je als overheid enkele tientallen jaren eigenaar, bestuurder en financier bentvan een bedrijf creëer je een cultuur, organisatie en werkwijze die vele jaren nodig heeft omzich van zijn oneigenlijkheden te kunnen verlossen. Als dan ook nog de verzelfstandigingplaatsvindt zonder invulling van die voorwaarden die een bedrijf in staat moeten stellen alseen bedrijf te kunnen functioneren, dan moet je zelfs rekening houden met zeer veel jaren. Injanuari 2002 besliste de minister van Verkeer en Waterstaat, daartoe gesteund door de TweedeKamer, om de spoorwegen weer onder directe politieke aansturing te brengen. De Raad vanCommissarissen weigerde de directie te ontslaan en nam zelf ontslag. Zo ook een deel van dedirectie. Een nieuwe president-commissaris, Wim Meijer, nam de plaats in van Jan Timmer.Een politieke benoeming. Vier topambtenaren van Financiën en Verkeer en Waterstaatbezetten de overige commissarisposten. Een interim-directeur kreeg de opdracht in een halfjaar de zaak weer op poten te zetten. De toekomst zal uitwijzen hoe dit gaat aflopen. Een diepingesleten ambtelijke bedrijfscultuur, gevoegd bij een verzelfstandiging in een sfeer van‘politiek toch niet kunnen loslaten’, een directie niet in staat stellen een bedrijf te leiden metvolwaardige bedrijfsmiddelen, en het bedrijf vervolgens weer plaatsen onder de hoede vanambtelijke commissarissen, is het recept voor een explosieve situatie. Er is maar één weg, eenlange en pijnlijke weg, en dat is terug gaan naar het verleden, het hele dossier spoorwegen vanzo’n dertig jaar via een probleem- en oorzakenanalyse doormeten op wat, waar en wanneerfout ging, en al die fouten één voor één redresseren. Overigens, kijkend naar het verloop vanhet beleid tot verzelfstandiging van de Belgische spoorwegen, de NMBS, dat begin 2002 zijnbeslag dient te vinden, treffen we alle condities aan voor een zelfde drama81.

Is er behoefte aan een doorbreken van de status quo, organiseer dat dan projectmatig

In hoofdstuk 1 heb ik opgemerkt dat je alleen aan interactieve beleidsvorming moet beginnenals dat ook echt nodig is. Pas als er grenzen moeten worden verlegd, als je zit met vragen als‘waar moet het heen’, of ‘kunnen we wel op deze manier doorgaan’, of ‘wordt het niet tijd omhet bed eens goed op te schudden’? heeft het zin om een dergelijke manier vanbeleidsontwikkeling van stal te halen. Het is namelijk een sterk instrument dat tevens veelverwachtingen wekt. Je moet dus goed weten wanneer je dat instrument wilt inzetten en of jein staat bent opgewekte verwachtingen te honoreren.

100

Zo moet je ook redeneren als je een project gaat doen. Een projectorganisatie is deorganisatorische werkvorm voor processturing die de reguliere staf-lijnorganisatie nietaankan. Net zoals je een busbedrijf, of een boerenorganisatie, of een duivenmelkersverenigingniet een geschikte organisatie is voor het handhaven van de vrede in Macedonië, zo moet jeleren dat de reguliere staf-lijnorganisatie niet geschikt is voor bepaalde moeilijke klussen, endat je daar een project(team) voor moet inzetten. Door de bank genomen moet je pas eenproject opzetten als je een doorbraak wilt realiseren, als er grenzen moeten worden verlegd,als heilige huisje moeten worden afgebroken, als vernieuwing moet worden bevochten. Datzijn namelijk zaken die de reguliere administratie niet kan, daar heb je een project – alswerkvorm – voor nodig. Een projectorganisatie is avant garde, is verkenning van nieuwehorizonten, is het maken van een quantum sprong. Dat zit niet in de staf-lijnorganisatie, ook alzullen er velen zijn die dat bestrijden. Maar het is mijn ervaring dat werken aan vernieuwingniet als zodanig een en ondeelbaar hoort tot het wezen van de administratie. De administratiebeheert wat is, behoudt wat waardevol is, en kan dat als geen andere organisatie. Echter,denken dat de staf-lijnorganisatie de vernieuwing kan bevechten is hetzelfde als wijzen op hetfeit dat mannen tepels hebben en op basis daarvan stellen dat ze dan dus ook kinderen kunnenkrijgen. Let wel, de administratie is voortdurend bezig met het aanbrengen van verbeteringen,maar dat is geen vernieuwing. Verbeteren is typisch voortbouwen op basis van de status quo,is dus een extrapoleren vanuit het bestaande. Vernieuwing is doorbreking van die status quo.

Laten we het organiseren van de doorbraak eens in een tekening bekijken.

2

3

4

De balk van de status quo staat voor de problematiek waar die overheid doorheen moetvreten. Op de een of andere manier moet je zien aan de andere kant van die balk te komenomdat daar de vernieuwing ligt82. Om door weerbarstige materie heen te komen en grenzen

Status quo1

De baas zegt:‘Ik wil dat het

verandert.’

De projectleiderzegt: ‘Ik zal ervoorzorgen dat ditgebeurt.’

Het projectteam zegt:‘Wij vangen aanvallenop de flanken op enbuigen die om naarvoeding.’

En die voeding komt:- van buiten- vanuit de lijn- vanuit vangnetten- vanuit een stuurgroep

101

verlegd te krijgen moet je dan vier punten perfect op elkaars toegevoegde waarde organiseren.Ik zal de cijfers 1 – 4 volgen.

Ad 1: De doorbraak begint met een wilsuitspraak van een bevoegd gezag, een baas, die in alleduidelijkheid mededeelt dat er een verandering van de status quo moet komen. Dit is eenuitspraak op het niveau van stap 3b: een gewenste situatie, een beoogd maatschappelijk effect,een waarde die gerealiseerd moet worden en waarvoor de status quo moet wijken. Die baaskan de Tweede Kamer zijn, of Kabinet zijn, of een bestuurder, of een directeur, of een hoofdvan een afdeling. Dat maakt niet uit. Dat hangt af van de schaal of complexiteit van hetonderwerp. Bepalend is echter dát die uitspraak er ligt, herkenbaar en duidelijk voor een iederdie er iets mee heeft te maken. Op het moment waarop die wilsuitspraak wordt gedaan slaatde baas als het ware al een wig in de status quo: daar begint al de verandering en daarmee ookde weerstanden daartegen.

Ad 2: Na die wilsuitspraak heb je dan nodig de belofte van een projectleider dat hij ervoor zalzorgen dat die verandering er komt. Die projectleider doet dat niet op grond van inhoudelijkekennis, maar op grond van zijn kennis en ervaring met procesmanagement. Dat is zijn vak:een veranderingsproces trekken, dwars door de weerstand en verdrukking heen. Weliswaarmet gevoel voor verhoudingen en met respect voor gevoelens, maar niettemin: dwars erdoorheen, de reeds gemaakte wig stap voor stap verder door de status quo duwend. Zorg dusaltijd voor een projectleider wiens kennis en ervaring met de essentialia vanveranderingsprocessen verre zijn inhoudelijke kennis overtreffen. Anders is de uiteindelijkgerealiseerde verandering niets meer dan een extrapolatie van de status quo. Helaas zijndergelijke personen dun gezaaid in de administratie. Zelden maak ik mee dat ‘de baas’ bewustwerkt aan het kweken van procesmanagende ambtenaren, lui die leren zich boven deinhoudelijke materie te verheffen en op basis van de principes van veranderingsprocessenvoorwaarts te gaan. Dit type projectleider sluit aan op het begrip ‘ondernemende ambtenaar’dat een pregnante plaats inneemt in het materiaal van het later te noemen Verkeer enWaterstaat-project Strategisch Personeelsbeleid83.

Ad 3: Die projectleider kan niets zonder een klein, multidisciplinair team van vijf tot tienpersonen. Dat team staat voor de taak om de onvermijdelijke aanvallen vanuit de status quoop de flanken van het proces charmant maar onverbiddelijk op te vangen, en om te buigennaar voeding, dus naar toegevoegde waarde.

Ad 4: Het moet ook ergens over gaan, over inhoud. Niet de projectleider, noch het teambepalen de inhoud. Zij sturen alleen op het proces van inhoudelijke voeding, wetend dat eengoed proces vanzelf een goede inhoud oplevert. En die komt primair van personen van buitenhet team. In de eerste plaats vanuit de buitenwacht, in de tweede plaats vanuit delijnorganisatie, in de derde plaats vanuit vangnetten en in de laatste plaats vanuit zoiets als eenstuurgroep. Ik zal dat toelichten.

Voeding van buiten: Dit correspondeert met alles wat ik in eerder heb verteld in de contextvan de omgevingsanalyse, consultatieronde, bloemlezing, probleem- en oorzakenanalyseenzovoort. Samen met een relevante buitenwacht van sleutelfiguren kom je tot een gedeeldeperceptie van wat je niet en van wat je wel wil, en waarom.

Voeding vanuit de lijnorganisatie: Dit is het allermoeilijkste punt bij veranderingsprocessen:de aanhechting van een project aan de lijn op een zodanige manier dat het project precies kandoen waarvoor het in het leven is geroepen, namelijk de doorbraak realiseren, en zich daarbij

102

permanent gesteund weet door de lijnorganisatie. In de praktijk is meestal het omgekeerde hetgeval. In 99,9% van de gevallen die ik ken stelt de lijn zich vijandig op tegen een project enwordt er alles uit de kast gehaald om het maar vooral niet te laten slagen. Soms met bozeopzet, maar meestal op basis van onkunde en onbegrip over de manier waarop je beideorganisatorische vormen in elkaars verlengde moet organiseren en waarbij de lijnorganisatiemet zijn dossiers, kennis en ervaring een onmisbare voedingsbron vormt voor de inhoudelijkeaspecten van het projectwerk. Ik kom hier nog op terug.

Voeding vanuit vangnetten: Deels is dit een onderdeel van de voeding vanuit de lijn, deelsvanuit de buitenwacht. Een project beschikt niet over een eigenstandige body of knowledge,anders dan de specifieke kennis die nodig is om weerbarstige veranderingsprocessen tetrekken. Een projectteam loopt daarom regelmatig vast op inhoudelijke gronden en heeft danonmiddellijk behoefte aan ondersteuning. Tot dat doel moet het team in staat worden gesteld àla minute een groep personen uit de lijn (of van partners in de buitenwacht) als ‘vangnet’ teformeren om met die mensen snel even een uurtje te brainstormen, of een dag, of een week.Men zou het ook werkgroep kunnen noemen maar dat woord probeer ik zoveel mogelijk tevermijden omdat werkgroepen van nature de neiging hebben zich te manifesteren naar hetbeeld en gelijkenis van de lijnorganisatie: bijeenkomen op een vaste dag, op een vast uur, meteen vaste agenda, met een notulair verslag, sterk gericht op het opwerpen van problemen inplaats van het oplossen daarvan, enzovoort. Een projectteam heeft daarom meestal alleenmaar last van dergelijke werkgroepen. Een vangnet is echter een meewerkende groep diegevormd is naar het beeld en gelijkenis van de projectgroep: oproepbaar op elk momentwaarop dat nodig is, wendbaar en flexibel inspelend op de vraag en behoefte van hetprojectteam, snel voor het team een paar praktische problemen oplossend waar dat team zelfniet toe in staat is, bekwaam ruikend of voelend waar het team fouten maakt en die snelrepareren omdat het team voorwaarts moet en geen tijd heeft om lijnactiviteiten te doen,kortom de ideale partner bij wie je je zorgen kunt deponeren in de wetenschap dat die snel enbekwaam voor je worden opgelost.

Een projectteam moet razendsnel bruggenhoofden kunnen neerzetten, moet fouten mogenmaken en onzorgvuldigheden begaan, in de wetenschap dat een vangnet van bekwamelijnmanagers meteen die tekortkomingen ziet en repareert. Het ergste wat je kan overkomen inzo’n gecompliceerd proces is een lijnchef die tegen het projectteam zegt: ‘Jullie makenfouten, dat mag niet, foei, je zult die zelf moeten oplossen en dat mag nooit meer voorkomen.’Wat is daaraan namelijk fundamenteel fout? Als een team móet werken en kán werken zoalsde lijnadministratie dat kan, dan heeft dat team de lijn niet nodig. Een projectteam kan dingendie de lijn niet kan, en vice versa. Je zoekt naar het organiseren van versterking van je sterkekanten. Waar je dus naar zoekt bij het aanhechten van het project aan de lijn is uitgerekenddat punt waar de lijnambtenaren met plezier in het gat springen dat het project trekt, en waarde hoogste lijnchef glimmend van genoegen ziet hoe dat werkt en af en toe roept ‘Ga jelekker?’. Dan versterk je elkaars sterke kanten en creëer je een situatie waarin je nagenoegonverslaanbaar bent.

Voeding vanuit een stuurgroep: Stuurgroepen zijn ondingen. Ik kom zelden een goedestuurgroep tegen. In de regel zijn dat lichamen die op basis van machten en belangen debescherming van de eigen directie of afdeling hoger achten dan het doorbreken van de statusquo voor het bevechten van de vernieuwing.

Hoe vaak komt het niet voor dat een projectleider een stuk ter beoordeling in een stuurgroeplegt en dan van een of meer van de stuurgroepleden te horen krijgt: ‘Ik mis aandacht voor ….’

103

Vaak leidt dat tot de opdracht aan de projectleider om alsnog specifieke belangen in dat stuk tefietsen als gevolg waarvan het langzaam een stuk wordt van een heterogene verzamelingstuurgroepbelangen in plaats van een document dat dienstbaar is aan het verleggen vangrenzen. Als ik zo’n opmerking hoor grijp ik onmiddellijk in met woorden in de trant van:‘Okay, u mist iets, wilt u nu zo vriendelijk zijn om nog tijdens deze vergadering even op teschrijven hoe dat dan precies zou moeten luiden dan vergaderen wij met de rest gewoon dooren stoppen straks uw tekst ertussen. Immers, als wij hadden geweten wat wij hadden moetenopschrijven dan hadden we dat gedaan. Als u nu vraagt dat wij dat alsnog doen zitten we meteen probleem, want we weten niet wat er dan geschreven zou moeten worden. U kennelijkwel, welnu laat maar zien.’ Het is een grof instrument, ik weet het, maar het werkt wel in diezin dat stuurgroepleden snel moeten leren dat iedereen wel kan praten maar dat opschrijvennog even iets anders is, en dat ze er zitten om de projectleider te voeden, niet om hem het bosin te sturen met een rotopdracht.

In beginsel heb je eigenlijk zelden een stuurgroep nodig. Veel projectleiders stoppen eenstuurgroep in een projectplan zonder erbij na te denken of dat nu echt wel nodig is. Men doetdat omdat men dat altijd al heeft gedaan. Samen met de constructie van een systeem vanwerkgroepen creëert men dan een nieuwe, op beheersing gerichte, lijnorganisatie in plaats vaneen vernieuwende, buiten de lijn opererende projectgroep.

Bovendien geeft men die stuurgroep dan altijd een hiërarchische plaats boven de projectleider.Als u nog eens naar het tekeningetje kijkt dan zou bij een traditionele projectmatigewerkvorm de stuurgroep op een plek tussen cijfer 1 en cijfer 2 staan. Welnu, als er al eenstuurgroep nodig is, dan mag die nooit op die plek staan. Dat is een van de grote fouten uit hetgrote foutenboek. Men denkt dat een stuurgroep een bevelsrelatie moet hebben naar deprojectleider. Dat is niet zo. Bij een project is er is maar een de baas en dat is de projectleiderzelf. Ieder ander, of het nou een wethouder is, of een directeur, of een stuurgroep of wie danook, heeft maar één taak: de projectleider en zijn team in staat stellen het moeilijke,ondankbare en vaak gevaarlijke grensverleggende werk te doen en af en toe te vragen: ‘Ga jenog lekker, kan ik nog wat voor je doen?’84. De projectleider opereert met zijn team in eenfrontlinie die elk moment kan veranderen. Dus hij moet in vrijheid kunnen bepalen hoe ermoet worden gehandeld en wat hij daarvoor nodig heeft. Uiteraard is de projectleider niet eenmonomane malloot die gewoon zijn gang kan gaan. Juist omdat (of als) hij zijn vak verstaatweet hij als geen ander dat hij het niet alleen kan en altijd de hulp, steun of voeding vananderen moet zoeken. Maar alleen hij en zijn team bepalen bij wie, wanneer en hoe die steun,hulp en voeding gehaald wordt. En soms moet die dan gehaald worden bij een gezelschap datwellicht de naam stuurgroep mag hebben. Maar in mijn tekening staat die dan ook bij cijfer 4en nergens anders.

In hoofdstuk 1 beschreef ik een gebeurtenis in het kader van het maken van een nieuw beleid,een nieuwe organisatie en een nieuw management van de Amsterdamse politie begin en mediojaren tachtig. Uiteindelijk moesten er op basis van een door Binnenlandse Zaken, Justitie,Openbaar Ministerie, gemeente en korps gesloten convenant niet minder dan 135 projectenworden gedaan om de status quo van een verziekt korps om te zetten in korps dat weer metrespect zijn vak zou kunnen uitoefenen. Elk van de vijf convenantpartners trok een aantalprojecten. De topen subtop van het korps fungeerde als een stuurgroep boven de projectenvan het korps zelf, waarbij vragen rezen als: ‘Wat is onze positie als lijnmanager ten opzichtevan de door ons zelf geleverde projectleiders? Leggen zij rekening en verantwoording aan onsaf? Werken zij op basis van onze bevelen? Sturen wij die projectleiders aan? ‘ De korpschefgaf als antwoord: ‘Jullie taak is de projectleiders uit de wind te houden.’ Daarmee was met éénsimpel zinnetje duidelijk dat de lijnchefs – individueel en als stuurgroep - een dienende,ondersteunende en voedende taak hadden ten opzichte van de projectleiders. De identiteit van

104

de projectleiders hoort te liggen bij het project en niet bij de lijnafdeling waar ze vandaankomen. Lijnchefs moeten voor een projectleider problemen oplossen die deze zelf niet kanoplossen, moeten deuren openen die de projectleider zelf niet kan openen, moeten obstakelsweghalen die de projectleider zelf niet kan weghalen, moeten een projectleider toestaan dwarsdoor een muur te lopen en dan niet zeuren dat er een gat in de muur zit maar snel zelf dat gatweer dichtmetselen en tegen iedereen zeggen dat er niks aan de hand is. Kortom, lijnchefsmoeten projectleiders dekken tot voor de poorten van de hel. Dat is het organiseren vantoegevoegde waarde, dat is voeden, en dat is management. Wellicht ten overvloede:projectteamleden opereren dus niet onder last en ruggespraak met hun lijnchefs.

Begrijp en respecteer het verschil tussen staf-lijn werk en projectmatig werken

Ik hoop dat ik met het voorgaande voldoende duidelijk heb gemaakt dat succesvol werkenvoor de samenleving niet een keus impliceert in de zin van: ofwel de staf-lijn, ofwel deprojectorganisatie inzetten als het instrument. Het is en-en. Beide zijn nodig als je maar weetwelk instrument in welke situatie het meest voor de hand liggend is, en hoe je elkaarstoegevoegde waarde moet organiseren. In de praktijk zie ik echter twee dingen:- voor werk dat eigenlijk alleen maar door een project kan worden gedaan zet men de

bureaucratie in, ofwel in zijn zuivere staf-lijnvorm, ofwel in een aangepaste structuur –bijvoorbeeld een matrixorganisatie – die echter in alles een verschijningsvorm van destaf-lijnorganisatie is;

- als men al een project instelt is het in 99% van de gevallen ook een structuur naar hetbeeld en gelijkenis van de staf-lijnorganisatie, opgetuigd met dezelfdebeheersinstrumenten die de staf-lijnorganisatie nodig heeft: hiërarchische bevelslijnen,vaste beslismomenten, parafen, notulen, planning & control, en andere onwerkbare envaak contraproductieve elementen.

Hieronder schets ik wat ik in de loop der jaren heb leren zien als kenmerkende verschillentussen staf-lijnwerkzaamheden en projectwerk. Voor de goede orde voeg ik hier aan toe datals ik het in dit boek over projecten heb, dan bedoel ik niet werkzaamheden zoalsbijvoorbeeld het aanleggen van een woonwijk, of het bouwen van een brug. Voor dat soort‘fysieke’ projecten gelden wel degelijk allerlei beheersingsinstrumenten zoals bijvoorbeeldplanning & control. Daar stuur je terecht op zekerheid, op beheersing, op voorspelbaarheid.Planning & control is echter disfunctioneel en contraproductief bij projecten waarbij wordtgestuurd op maatschappelijke processen. Daar stuur je op mensen en emoties, op onzekerheiden onvoorspelbaarheid, op hoop en wanhoop. Het enige wat ik onder alle omstandigheden bijprojectmatig werken wil blijven beheersen is de financiële verantwoording. Het gaat om geldvan de belastingbetaler en dat moet te allen tijde verantwoord kunnen worden.

Welnu, laten we eens kijken naar de kenmerkende verschillen tussen staf-lijn en project,althans gezien door mijn bril, en wetend dat dit vakgebied nog sterk in ontwikkeling is. Overtien jaar zal het er ongetwijfeld anders en beter uitzien, zeker als we in betekenisvolle matesatellietstructuren krijgen naast – en in samenwerking met – de traditionele staf-lijnorganisatie. Wellicht gaat dat gebeuren als er hele kleine kerndepartementen gaan ontstaan(minder dan honderd personen) met hele grote zelfstandige agentschappen.

105

Praat samen over een handvol principiële vragen voordat je aan een project begint

Iemand die wordt aangezocht om een project te gaan doen zou ik willen aanraden om zijnopdrachtgever te vragen of het mogelijk is eerst eens een uurtje of wat om de tafel te gaanzitten om een aantal principiële vragen door te nemen. Met klem zeg ik erbij: het gaatnatuurlijk wel om de antwoorden op die vragen, maar in wezen is het stellen van die vragenen het gesprek erover nog belangrijker. Hier komen ze.

Staf-lijn werk:- streeft naar zorgvuldigheid- is betrouwbaar- is voorspelbaar- weegt vele en tegenstrijdige

belangen af- heeft rechtszekerheid als

product- is gericht op beheersing- zoekt steeds de zekerheid- zoekt evenwicht en balans- garandeert steeds standaard-

kwaliteit- is hiërarchisch georganiseerd- werkt sterk monodisciplinair- garandeert continuïteit- beschermt taboes en heilige

huisjes

Dat geldt voor zo’n 90% van hetambtelijk werk

Projectmatig werk:- gaat desnoods door roeien en ruiten- heeft steeds weer wat anders- is onvoorspelbaar- kiest voor één belang en gaat

daarvoor- heeft vernieuwing als product- is gericht op een proces- gaat om met en stuurt op onzekerheid- springt middenin de turbulentie- is op zoek naar nieuwe kwaliteit- is plat georganiseerd- werkt sterk multidisciplinair- durft discontinuïteit aan- sloopt taboes en heilige huisjes

Dat geldt voor zo’n 10% van het ambtelijkewerk

Het grote probleem is dat de huidige overheidsmanagers in grote getalevoortkomen uit een klasse van ambtenaren die door inhoudelijke kennis opmanagementposities terecht zijn gekomen. Dezen zijn niet van nature, nochdoor opleiding, geschikt om de inherente spanning tussen staf-lijn werk enprojectwerk verenigbaar te maken. Tegen 90% van de mensen, belast met hetdagelijkse reguliere werk, moet die manager zeggen: ‘Aan het werk, doe hetzorgvuldig en niet vloeken in de kerk, anders ontsla ik je.’ En tegen 10%,belast met het bevechten van de vernieuwing, moet hij zeggen: ‘Aan het werk,ga door roeien en ruiten, en vooral vloeken in de kerk, anders ontsla ik je.’Omdat ze die spanningen niet verenigbaar kunnen maken en niet beide soortenwerk tegelijk op topniveau kunnen laten uitvoeren kiezen ze in de regel ervoorom projectwerk binnen de lijn te trekken: ‘dan is het proces beheersbaar’. Datis echter geen management.

106

1. Hoe luidt de opdracht?Ik heb al de casus genoemd van de projectleider die van directeur-generaal een opdracht hadgekregen van vele A4tjes, vol met aanwijzingen wat ie wel en niet moest/mocht doen, waarhij allemaal aan moest denken, wat wel of niet op het tableau mocht komen. De projectleiderzei ‘Zo kan ik niet werken, ik wil een nieuwe opdracht’. ‘En hoe moet die dan luiden?’ vroegde directeur-generaal. ‘Zoek de problemen en los ze op’, antwoordde de projectleider. ‘Okay,zo kan het ook’ zei de directeur-generaal. Zelf kreeg ik, in het geval van de eerdergememoreerde opdracht tot ontwerpen van de grondslag van een Europees structuurschemaverkeer en vervoer gericht op het maken van transnationale transportassen, de opdracht:‘Analyseer de problematiek, bezie dat vooral in een Europese context en kom boven alles metonorthodoxe oplossingen.’ Dat werkt. Een beetje projectleider houdt van dergelijke bondig enuitdagend geformuleerde opdrachten en gaat – trappelend in het tuig – aan de slag. Dan heb jeverder geen instructies nodig. Maak echter niet de fout om een projectleider op pad te sturenmet de opdracht: ‘Doe wat.’ Iets wat ik radeloze lijnchefs wel eens hoor zeggen.

2. Welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden heeft de projectleider?Het klinkt wellicht gek maar in wezen moet een projectleider niet om bevoegdheden vragen.Hij heeft één allesoverkoepelende verantwoordelijkheid en dat is om het project tot een goedeinde te brengen. Tot dat doel ‘neemt’ hij alle bevoegdheden die hij nodig acht. Aan eenprojectleider bevoegdheden geven is in essentie een instrument uit de staf-lijnorganisatie. Datheeft de projectleider niet alleen niet nodig, maar het beperkt hem tevens in zijnbewegingsvrijheid. Natuurlijk, ik heb dat al eerder gezegd, is de projectleider niet eenmonomane malloot die niet weet welke verhoudingen en regels gerespecteerd dienen teworden. Maar als het erop aankomt mept hij daar toch dwars doorheen. Projectmatig werkenis opereren op basis van negative feedback in optima forma: het doel heiligt de middelen. Dusdie neem je, ook als het niet mag.

Een voorbeeld. Een projectteam had een heel groot schema gemaakt met een probleem- enoorzakenanalyse die er niet om loog. De minister had te kennen gegeven de projectleiderdaarover aan het woord te willen laten in de maandagochtendelijke ministerstaf. Deprojectleider vroeg aan zijn directeur: ‘Hoe gaat het daar toe in zo’n ministerstaf? Waar moetik me op voorbereiden?’ De directeur antwoordde: ‘Nou, stel je er maar niks van voor. Inprincipe worden mensen van jouw schaal niet in dat gezelschap uitgenodigd. Daar zitten alleende minister, de staatssecretaris, de secretaris-generaal en de directeuren-generaal. Destaatssecretaris zal ongetwijfeld het woord vragen maar de minister zal hem dat na een minuutafnemen en daarna het woord niet meer afstaan. Binnen vijf minuten sta je weer buiten.’ Deprojectleider zei daarop: ‘Dan heb ik een groot probleem. Alleen al voor het ophangen van deprobleem- en oorzakenanalyse heb ik vijf minuten nodig, en ook nog eens vijf minuten om hetweer van die muur af te halen. Dan kom ik dus niet toe aan een gesprek.’ ‘Inderdaad’, zei dedirecteur. De projectleider verzon daarop een list. Op zondagavond ging hij naar hetdepartement, kon de beveiligingsambtenaar ervan overtuigen dat hij een schema moestophangen op de kamer van de minister, plakte dat aan de muur achter diens bureau, en toen deminister om acht uur op maandagochtend arriveerde schrok die zich wezenloos van de ellendedie op dat schema stond. Resultaat: de projectleider heeft van 9 tot 12 uur alles op tafel kunnenleggen wat hij nodig achtte. Dus de projectleider neemt de bevoegdheden die hij in het belangvan het doel nodig acht. De dienstbaarheid van de projectleider aan de opdracht gaat zover dathij de opdrachtgever zelf ter discussie durft te stellen als deze het belangrijkste obstakel isvoor het volvoeren van de opdracht. Dat stelt dus hoge eisen aan de kwaliteit van deopdrachtgever. En daarover gaat dan eigenlijk het gesprek bij deze vraag 2: over uit de windhouden, over dekking geven. Dus over management.

107

Wat een projectleider niet voor elkaar krijgt door afwezigheid van bevoegdheden dient hij terealiseren door durf en volharding. Dat zijn belangrijkere zaken dan bevoegdheden. Je wint deproblemen waar je als projectleider in terecht komt nooit met machtswoorden maar metuitstraling, overtuiging, fatsoen en doorzettingsvermogen. Niet altijd lukt dat. Daar leg je jedan maar bij neer.

Bij het doen van dingen die eigenlijk niet mogen kom je wel eens grappige dingen tegen. Opeen zeker moment wilde ik samen met een collega enkele verhuisdozen met geheime stukkenuit een departement mee naar huis nemen om in het weekend te kunnen doorwerken. Eenbeveiligingsambtenaar hield ons tegen met de opmerking: ‘Dat gaat zo niet heren.’. In deveronderstelling dat we betrapt waren op het naar buiten smokkelen van geheime stukkenbegonnen we aan een goede argumentatie te denken. De beambte vervolgde echter met: ‘Opdie verhuisdozen rust een statiegeld van vijf gulden per stuk. Die kunt u alleen meenemen alsu dat betaalt.’ Dat was dus snel opgelost.

3. Hoe is de formele projectstructuur ten opzichte van de staf-lijnorganisatie geregeld?Met het voorgaande heb ik hopelijk voldoende duidelijk gemaakt dat een project buiten de lijnopereert, maar een perfecte aanhechting met die lijn moet hebben. Net zoals een baby in demoederbuik een geheel ander wezen is dan de moeder, maar door een navelstreng met diemoeder gevoed wordt. Eén specifiek aspect wil ik er echter graag nog even uitlichten.Namelijk het belang van een vruchtbare relatie tussen het project en de financiëleadministratie in de lijn. Een goede samenwerking met een controller is goud waard. Er zijn inbeginsel twee typen controllers: van de een kan niks en mag niks, het andere type denkt enwerkt mee. Die soort is echter dun gezaaid. Als je echter zo iemand aan je project weet teverbinden heb je daar elke dag plezier van. Dat is het type dat het vermogen heeft om aan deene kant het bevoegd gezag te bedienen met een transparant inzicht in de budgettaireconsequenties, en aan de andere kant te voorkómen dat de typische beheersmatige aspectenvan die procedures een loden last vormen voor het projectmatige werken. Zulke controllersweten een koppeling te leggen tussen cijfers en mensen.

4. Aan wie rapporteert de projectleider en waarover?Rapportage is een typisch lijninstrument. Dus oppassen hiermee. Natuurlijk moetenopdrachtgever, buitenwacht en lijnorganisatie op elk gewenst moment weten hoe de stand vanzaken is, maar het is aan de projectleider om vast te stellen met wie, wanneer, waarover wordtgesproken. Als dat gebeurt via een periodieke nieuwsbrief aan allen, dan gebeurt het op diemanier. Als de projectleider elke week met het bevoegd gezag wil afstemmen, dan gebeurt hetop die manier. Als de projectleider vindt dat hij de verbinding met alle groepen wil leggen envasthouden via een goed doordacht communicatieplan, het zij zo. In die context is‘rapporteren aan …’ een ijdele, weinig zeggende zaak. De projectleider zorgt ervoor dat altijdonder alle omstandigheden een ieder die au fait moet zijn ook daadwerkelijk au fait is. In zijneerder aangehaalde boek over de golfoorlog vertelt generaal Sir Peter de la Billière hoeveelmiljoenen ponden en hoeveel mankracht hij heeft gespendeerd aan het opzetten van eencommunicatie- en informatiesysteem (op papier, per radio, en via tv) om het bevoegd gezag,het thuisfront en zijn eigen soldaten te informeren en bij de les te houden. Tenslotte dit,rapporteren moet je in de context van dit type werk zien als een aspect van monitoring opbasis van negative feedback.

5. Hoe is de interne en externe communicatie geregeld?Dat heb ik in het vorige punt behandeld. Ik wil daarmee zeggen dat ik strikt genomen geenhard onderscheid maak tussen rapporteren en communiceren. Bij elke communicatieve daad

108

moet als vanzelfsprekend tegelijk verantwoording ( = rapportage) plaats vinden. Het opzettenvan een hechte communicatieve structuur is overigens een heel moeilijk karwei. Eigenlijk ishet minder een structuur dan een mentaliteit. Je hebt namelijk weinig aan communicatie diealleen maar informatie rondzendt aan alle betrokken partijen. Dat is minimalistischecommunicatie. Het merendeel van dergelijke informatie verdwijnt in de prullenbak envervolgens zegt men dat men nooit geïnformeerd is geweest. Tijdens interactievebeleidsprocessen in een projectmatige werkvorm moet de communicatie een strategischinstrument zijn dat mensen in beweging brengt.

Klinkt erg abstract maar ik kan het niet duidelijker formuleren. Misschien met een voorbeeld uithet eerder genoemde Molukse project. Op 31 januari 2001 beloofde minister Van Boxtel aan dejeugd in die Molukse wijk als bijdrage van het ministerie aan de uitvoering van het actieboek eenskatebaan. Na een paar weken noeste arbeid door een departementaal topambtenaar die de ministerniet had kunnen behoeden voor het aanbieden van dat cadeau lag er ruim een ton op de rekeningvan de gemeente. Er kwam echter maar geen skatebaan. Een nieuwe projectleider voor deuitvoering van het actieboek was er nog niet en de gemeente gaf geen informatie naar de wijk overde voortgang van deze actie. Maandenlange communicatiestilte. De jongeren begonnen te morrenen de verhalen in de trant van ‘zie je wel, er gebeurt weer geen zak’ begonnen de kop op te steken.Verlies van draagvlak. Zeker toen de zomervakantie aanbrak. De jeugd in die wijk is niet rijkgenoeg om op vakantie te gaan en hangt maar wat rond. Die skatebaan had er toen moeten liggen,zeker in de wetenschap dat deze jongeren vatbaar zijn voor afglijden naar normafwijkend gedrag.Een drietal jongeren van ongeveer 11 jaar klopten aan bij de inmiddels aangetreden projectleidermet de vraag ‘wanneer komt die skatebaan er nu?’. Deze laadde hen in een auto en reed zerechtstreeks naar het gemeentehuis. Op de afdeling die voor deze zaak verantwoordelijk was bleekiedereen afwezig te zijn: ziek of met vakantie. Toen maar naar de chef ruimtelijke ordening, dieblij verrast was met dit onaangekondigde bezoek, onmiddellijk het gesprek aanknoopte met dezedrie knaapjes op hún denkniveau, kaarten tevoorschijn haalde om samen met hen de beste locatievoor de skatebaan vast te stellen, collega’s van milieu, bouwvergunning en groen oplijnde om snelde vereiste procedures in gang te zetten, als gevolg waarvan die drie jongens in de positie kwamenals de beste ambassadeurs van de gemeente naar de jeugd in de wijk toe. Dat is communiceren alsstrategisch element in een veranderingsproces.

6. Hoe komt de projectleider aan zijn team?Conform hetgeen De la Billière daarover opmerkte geldt hier maar één principe: deprojectleider bepaalt zelf met wie hij het avontuur aangaat. Er zijn geen slechte teams, er zijnalleen maar slechte teamleiders. Eind augustus 2001 ketste de fusie tussen KPN en Belgacomaf, onder meer op de eis van de beoogde Belgische bestuursvoorzitter dat hij zelf deNederlandse leden van het bestuur zou willen uitzoeken. Een volkomen terechte eis, zeker inhet licht van de omstandigheid dat het vigerende Nederlandse bestuur in het postmonopolietijdperk een schuld van bijna vijftig miljard gulden had weten op te bouwen.

Toen de PTT, later KPN nog als monopolist opereerde verbaasde ik me jaarlijks over deberichten over de bedrijfswinsten. Een – op basis van jarenlange overheidsprotectieopererende - monopolist maakt geen winst, een monopolist maakt buit. Het is wellicht dedaarachter liggende mentaliteit die er de oorzaak van is dat in de afgelopen tien jaarverzelfstandigde overheidsorganisaties op Europese en mondiale schaal het loodje leggenomdat ze in hun genen niet hebben wat een Unilever, of een Shell of een Ahold wel hebben,namelijk kennis en inzicht hoe je op een globale markt moet opereren zonder nat te gaan.

De projectleider moet het succes realiseren, dus hij moet kunnen uitmaken welke kwaliteitendaarvoor in het team nodig zijn. Dit is een zeer moeilijk onderdeel. Net als bij de middelenverzaakt de lijnorganisatie stelselmatig haar plicht om de randvoorwaarden te vervullen diesuccesvol projectmatig werken mogelijk maken. In de regel moet een projectleider zeuren en

109

zaniken om de teamleden die hij nodig acht. Het komt niet zelden voor dat de opdrachtgevermensen in een project dumpt die hij elders even kwijt moet. Het is overigens een moeilijkevraag of de projectleider dat wel of niet moet accepteren.

Daarmee doel ik op wat mij eens overkwam. Een secretaris-generaal had mij in staat gesteldmijn eigen team te formeren maar kwam op het laatste moment met de mededeling dat hij metiemand in zijn maag zat die in de lijn volstrekt niet meer te hanteren was, nog maar anderhalfjaar had te gaan voor zijn vut en of ik die alsjeblieft toch een plekje in het team zou willengunnen, want dan was hij netjes opgeborgen. Ik kon op dat dringende persoonlijke verzoekgeen nee zeggen en stemde daarin toe. De opdrachtgever vertelde er nog bij dat betrokkenealtijd na de lunch even een dutje deed en dat het beter was om hem dan maar niet wakker temaken. Want dan was hij nog meer ongenietbaar dan normaal. Enfin, de man kwam, en binnenenkele dagen bleek hij te gaan als een trein. Ondanks zijn gevorderde leeftijd pikte hijmoeiteloos het typische projectmatig werken op, voedde het team met zijn geweldigeachtergrondkennis en ervaring, was van grote waarde bij het ontwerpen van deomgevingsanalyse, en had de grootste lol in het werk. En de rest van het team ook. Alleen vielhij inderdaad na de lunch steeds in slaap. Met z’n allen zittend in één grote ruimte vonden wedat gesnurk wat gênant en maakten hem wakker. Daar zijn we na een paar dagen meeopgehouden want dat werkte bepaald contraproductief. Als er een vreemde binnenkwam enverwonderd keek naar het tafereel van een oudere snurkende man met zijn hoofd op eenbureau, dan zeiden we alleen maar ‘Ssssst, stil zijn want als je hem wakker maakt is het eenbeest en dan heb je een groot probleem.’

Bij het zoeken naar teamleden doet zich vaak een bijzonder probleem voor dat ik wellicht hetbeste beschrijf aan de hand van een voorbeeld. Een projectleider had de ruimte gekregen omoveral in het ministerie en desnoods daarbuiten – te gaan winkelen om leden voor zijn team tevinden. Hij sprak een collega van een geheel ander dienstonderdeel aan met de vraag: ‘Zou jijbij mij in het team willen zitten om dit project te gaan doen?’ ‘Heel graag’ zei de ander, ‘maarik heb nog een hele stapel werk dus dat zal helaas niet gaan.’ ‘Dat vraag ik niet’ zei deprojectleider, ‘ik vraag je of je zin hebt om aan dit project mee te doen’. ‘Natuurlijk wil ikdat’ zei de ander, ‘maar je ziet zelf dat hier zoveel werk ligt dat mijn directeur me niet zallaten gaan.’ ‘Nogmaals’, zei de projectleider, ‘dat vraag ik niet. Ik vraag je of je wil meedoen,ja of nee?’ ‘Ja graag’, was het antwoord. ‘Okay’ zei de projectleider, ‘dan is het nu mijnprobleem om ervoor te zorgen dat jij wordt vrijgemaakt. Ik ga naar mijn directeur en vertelhem dat ik jou erbij wil hebben, dat jij heel graag wilt maar dat je vastzit met veel werk. Mijndirecteur zal dan gaan overleggen met jouw directeur hoe dat opgelost kan worden. Die tweekunnen dingen die jij en ik niet kunnen. Die kunnen altijd schuiven met formatieplaatsen ofmet andere middelen die wij niet kennen of overzien. Dat is hún vak en húnverantwoordelijkheid. Wij hebben ons eigen vak.’ Aldus geschiedde. Moraal? Deprojectleider moet weten wat hij doet en ‘het’ begint bij hem zelf. Hij zoekt met zijn eigenuitstraling mensen die bij die uitstraling passen, spreekt ze aan op de persoon, laat zich nietafleiden door de altijd weer optredende vermenging van verantwoordelijkheden die mensenplegen namelijk als ze zeggen ‘Ja maar mijn baas zal toch niet meewerken’, scheidt dieverantwoordelijkheden en leg ze op de plek waar ze thuis horen. Daarmee breng je alsprojectleider je baas in de positie waar deze recht op heeft.

Er is nog een probleem dat zich bij het zoeken naar teamleden kan voordoen. Je maakt meedat iemand wel wil meedoen maar zoiets als een terugkeergarantie vraagt om de plek die hijachterlaat in de lijn weer te mogen gaan bezetten voor het geval het fout gaat in het project. Inprincipe is voor mij dan het ‘sollicitatiegesprek’ over. Dat is dan niet de persoon die ik zoek.Soms krijg ik dan het verwijt dat ik niet begrijp dat iemand om die zekerheid vraagt, en datmensen gevoelens en overwegingen kunnen hebben om die vraag te stellen. Mijn antwoord is

110

dan dat ik dat wel begrijp, maar dat ik er geen begrip voor heb. Ik snap best wel dat mensengevoelens en overwegingen hebben om een dergelijke garantie te vragen maar juist diegevoelens en overwegingen zijn het inherente struikelblok om iemand op een avontuur alsprojectmatig werken mee te nemen. Als de kapitein aan een groep soldaten vraagt ofvrijwilligers voor een belangrijke opdracht een stapje naar voren willen doen heb je er niksaan als Jan naar voren stapt met de vraag of hij veilig kan terugkeren. Dergelijke personenzijn er nog niet aan toe. Zulke mensen hebben de grootste moeite om te begrijpen hoe deeerder besproken wet nummer 1 van processturing in elkaar zit: sturen op onzekerheid alsgrondvoorwaarde voor beleidssucces. Je hebt geen tijd om hen voortdurend te begeleiden metgeruststellende opmerkingen in de trant van ‘Het komt wel goed jongen.’

7. Uit welke disciplines bestaat het team?Zeggen dat het team multidisciplinair moet zijn is een eenvoudige zaak. Erachter zien tekomen om welke disciplines het dan gaat is veel moeilijker. Heb je disciplines nodig zoalseen jurist of een ingenieur of een socioloog of een historicus? Zoek je naar teamleden uitvastomlijnde beleidssectoren zoals landbouw of verkeer of zorg? Of uit specifiekeberoepsgroepen zoals een politieman of een maatschappelijk werker of een verpleegster? Daaris geen afdoend antwoord op te geven. Althans, het is mij nooit gelukt om daarvoor eeninstrument te vinden of te ontwerpen dat een onweerlegbaar goed antwoord op die vraagbiedt. Ik heb sommige projectleiders een team zien ontwerpen op basis van assessmentvooraf, maar ik kan niet zeggen dat ik onder de indruk was van het resultaat. Na enige wekenkon het voorkomen dat toch enkele teamleden daar niet op hun plaats waren. Een keer heefteen projectleider het team geformeerd op basis van een open sollicitatieprocedure. Zo’n vijftigmensen gaven zich op, werden goed en zorgvuldig gescreend, maar toch zaten er enkeleteamleden tussen die voor dit werk niet geschikt bleken te zijn. Het is misschien een blindevlek bij mijzelf maar als ik een team formeer kijk ik maar naar drie dingen:

a. Het moeten personen zijn die gevoel hebben voor de werelden van denken enhandelen van die partijen die wellicht via een functionele analyse in het kader vande omgevingsanalyse komen boven drijven. Ze moeten begrijpen wat er in diewerelden van emoties en hersens speelt.

b. Ze moeten bereid zijn fulltime te werken, alle verloven in te trekken, zich altijd enonder alle omstandigheden aanspreekbaar te weten op de voortgang van hetproject. Ik weet het, het klinkt niet aanvaardbaar in een tijdperk van emancipatie:een 36-urige werkweek, ouderschapsverloven en het verplicht moeten opmakenvan stuwmeren aan vakantiedagen. Maar bij projecten waar ik het over heb isparttime werk uitgesloten. Het is geen 9 tot 5 job.

c. Ik merk dat ik bij het selecteren van potentiële teamleden vaak de voorkeur geefaan vrouwen. In dertig jaar heb ik ervaren dat vrouwen – door de bank genomen –beter voor dit werk geschikt zijn dan mannen: zij hebben een hoger ontwikkeldkwaliteitsbesef en houden minder snel op dan mannen om die kwaliteit dan ook terealiseren. Ik ken het verwijt dat dit een vorm van omgekeerd seksisme is dusspaar u de moeite.

Dus ik stel zo’n team samen op gevoel. Dat gaat vaak goed, maar soms ook fout. In dat gevalgeldt de uitspraak van De la Billière: snel van elkaar afscheid nemen voordat het gaat zieken.U zult al begrepen hebben dat het niet aanvaardbaar is dat een lid van een projectteam vooreen deel van zijn tijd nog in de lijn zit. Kiezen: de identiteit ligt ofwel in de lijn ofwel in hetproject. Beide kan niet, zonder ernstige schade te berokkenen aan zowel de psyche van debetrokkenen, alsook aan de kwaliteit van het project. Overigens kan teamrollmanagement

111

nuttig zijn om binnen het team begrip te krijgen voor elkaar, en inzicht te verwerven in iedersunieke bijdrage in het team.

8. Wat wordt er gedaan aan teambuilding?Om van een team een geoliede machine te maken, met een gedeeld conceptueel kader, moet jeals projectleider investeren in die mensen. Dat kan op veel verschillende manieren: viacursussen of andere leertrajecten, via bonussen ingeval van excellent werk, via opdrachten dieprestige opwekken, of andere creatieve impulsen om er een hecht samenwerkingsverband vante smeden. Een paar voorbeelden. De projectleider Strategisch Personeelsbeleid bij Verkeeren Waterstaat trok een secretaresse aan en gaf die meteen een hogere schaal als blijk vanwaardering voor het feit dat de projectleider vond dat ze dat gewoon verdiende. Natuurlijkwas dat, gezien vanuit de lijn en vanuit personeelszaken, een onbehoorlijke daad. Opprotesten van die kant antwoordde de projectleider: ‘Als jullie willen dat ik een totaal nieuwstrategisch personeelsbeleid van de grond trek, dan begint de verandering dus nu en niet overtwee jaar aan het einde van dit project. Ik wil hiermee laten zien dat ik als projectleider mijneigen ruimte nodig heb en dus nu al afscheid neem van verouderde P-instrumenten, en dat ikdat ook meen. Jullie hebben je regels daaraan aan te passen, en niet omgekeerd.’ Dergelijkoptreden past geheel in het creëren van een sfeer van teambuilding. Ik kan het ook anderzeggen. Processen waarover ik praat gaan allemaal over een zoektocht naar (het hervindenvan) de menselijke maat. Dat moet dan bij de projectleider beginnen. En het team moet datdan al vanaf de eerste minuut zelf in persoon voelen.

Een ander voorbeeld. Een teamlid arriveerde ’s ochtends op het werk en vertelde deprojectleider dat ie op het nieuws had gehoord dat er in Parijs iets belangrijks was ontdektwaar het project onmiddellijk iets mee zou moeten doen. De projectleider zei: ‘Wat doe je danhier, je had meteen door moeten gaan naar het station en naar Parijs moeten gaan om diehandel op te halen. Weg, nu, en ik bel wel naar het station om een kaartje voor je klaar te latenleggen.’

Ik pleeg potentiële opdrachtgevers te plagen met dit onderwerp teambuilding. Als we het ineen voorbereidend gesprek hebben over de vraag wat het project zou moeten kosten schets ikuit de losse pols de kostensoorten van het benodigde budget. Terloops noem ik dan wel eenseen bedrag van bijvoorbeeld tachtigduizend euro voor teambuilding. Steevast krijg ik dan devraag ‘Wat is dat, teambuilding, wat moet ik me daarbij voorstellen?’ Ik leg dan uit dat jedaaronder alles moet verstaan wat nodig is om van een team een geoliede machine te maken.‘Moet dat dan tachtigduizend euro kosten?’, vraagt men dan. En dan antwoord ik: ‘Ja, maardat is natuurlijk alleen voor het eerste jaar, in het tweede jaar hebben we daarvoor minstensanderhalve ton nodig.’ Je ziet zo iemand dan worstelen met een melt-down, maar ik doe ditmet opzet om van meet af aan duidelijk te maken dat opdrachtgever en opdrachtnemer eentaak hebben in een open gesprek helder te maken wat nodig is voor het realiseren van debeoogde resultaten, en dat de opdrachtgever daarin zijn eigen taak, rol enverantwoordelijkheid heeft. Daar begint al het veranderingsproces, dus nog voordat er eencontract is getekend.

Teambuilding is ook leden van het team leren dat je gevoel moet hebben voor zowel hetontwerpen van een architectonische visie als voor de kleinste details. Als je je als teamberaadt op de ontvangst van de minister mag en moet het niet alleen gaan over de grote visiewaar je de minister op wilt trakteren, maar dien je ook contact te hebben met de secretaressevan de minister om te checken of het klopt dat de minister liever kruidenthee drinkt dankoffie, en welk merk dat dan is. En die behandeling mag nimmer alleen voor zo’n

112

hooggeplaatst persoon gelden. Ook voor de bediening van mensen van een ander niveau geldtaltijd maar één principe: lever topkwaliteit, vraag je steeds af met wie je hebt te maken enspeel in op die vraag en behoefte.

9. Hoe wordt het groepsproces geleid?Dat is een gevoelig onderwerp dat verbanden heeft met de vragen 6, 7 en 8. Projecten vandeze aard hebben een sterk horizontaal karakter. Dat wil zeggen dat de projectleidermeewerkend voorman is. Hij is niet de coach aan de rand van het veld, maar de spelverdelermidden tussen de spelers. In die context is er niet of nauwelijks sprake van rolverdeling in dezin van ‘Ik ben baas en jij niet’. Noch is het verstandig om aan arbeidsverdeling te doen: ‘Jijdoet dit en die ander doet dat’. Niet iedereen kan dat aan. De meeste mensen zijn gewend aaneen min of meer hiërarchisch rolpatroon waarin één persoon duidelijk de baas is dieopdrachten geeft. In een goed team komt dat niet voor, mag dat eigenlijk niet voorkomen.Iedereen weet precies wat er gedaan moet worden en heeft om die reden geen leiding nodig.Een algemene manager geeft opdrachten en delegeert, dat hoort tot de essentie van dienswerk. Niet tot dat van een projectmanager. Een projectleider zegt tegen een lid van het team:‘Als jij nou even de minister gaat bijpraten, dan maak ik wel die duizend kopieën, en danstoppen we die straks samen in een envelop.’ Dat is geen opdracht, noch delegatie, maarsturen op het groepsproces. Een projectleider die vindt dat de kantoorruimte nodig moetworden schoongemaakt, en de tafels bevrijd dienen te zijn van vuile koffiekopjes, wacht nietop de schoonmaakploeg, geeft geen order aan een teamlid om dat op te ruimen, maar doet hetmeteen zelf. Dat is het typische kenmerk van een professional: die weet gewoon wat er moetgebeuren en durft zijn handen vuil te maken, ook met werk dat een mens nederig houdt. Diestaat zo dicht mogelijk bij de menselijke maat binnen het team anders kan het team niet dekracht ontwikkelen om zelf op zoek te gaan naar de menselijke maat buiten het team. Eengoede projectleider leert teamleden om geen afstand te laten ontstaan tussen wat je denkt envindt, en het ingrijpen om dat daadwerkelijk te realiseren. Als je in een bijeenkomst opmerktdat voor dit of dat onderwerp eigenlijk Jan Jansen zou moeten worden geraadpleegd dan moetje daar dan dus niet mee wachten tot na de vergadering, laat staan tot morgen, maar ter plekkedie Jan Jansen bellen en consulteren. Op die manier hou je het aanbod van je werk consequentzo dicht mogelijk bij de behoefte.

Ook arbeidsverdeling speelt in wezen niet in een goed team. Het is dodelijk voor deverbindende kracht in een team als Jantje die goed kan praten de taak heeft om de interne enexterne communicatie voor zijn rekening te houden, als Marietje die netjes en ordelijk is desecretariële besognes toegewezen krijgt, en als Klaasje die goed kan netwerken de relaties metde buitenwacht moet gaan onderhouden. Zeker een half jaar moet een team zich eroptoeleggen dat men alles samen doet: samen de vuilnisbakken buiten zetten, samen een paarduizend kopieën maken, samen naar de minister of de wethouder om even bij te praten, samende communicatie verzorgen enzovoort. Er mag nooit ook maar één moment komen waaropéén lid van het team niet weet wat er speelt of niet in staat zou zijn om in te springen als eenander even wegvalt. Pas na enige tijd kan het onder omstandigheden voorkomen dat het niethelemaal onbelangrijk is om hele lichte arbeidsverdelingen toe te staan als dat maar nimmerde gezamenlijkheid van het team ontbindt. Een team is pas een team als de projectleider,pratend met het team bij de minister, plotseling van zijn stoel valt, en dan meemaakt dat hetteam eerst de zin afmaakt waar de projectleider aan was begonnen, omdat iedereen in hetteam weet of aanvoelt wat ie zou gaan zeggen, en daarna pas de projectleider opraapt.

113

10. Welke geboden en verboden gelden in het team?Ik heb elders al gezegd dat ik zelf vaak drie zaken regel waar iedereen die lid van het team wilzijn van meet af aan rekening mee heeft te houden:

a. Er wordt niet gepraat over oplossingen. We analyseren net zolang tot wekotsmisselijk en doodmoe van onze stoel vallen, want we weten dat de oplossingenergens verscholen zitten in een goede analyse.

b. Er wordt niet gepraat over haalbaarheden. Staat de Mount Everest op de verkeerdeplek en zou die eigenlijk een paar honderd kilometer meer naar het zuiden moetenstaan, dan stellen we niet de vraag ‘Kan dat wel?’, maar beraden we ons op hetinstrument dat het mogelijk moet maken om die berg op de juiste plek te krijgen.In het kader van het non-proliferatieverdrag zal het niet mogelijk zijn ergens eenatoombom te lenen om met een goede klap die berg naar het zuiden teverschuiven, maar wellicht zijn er enkele miljoenen mensen beschikbaar die tegeneen goede betaling die berg willen afgraven en hem een eind verder weer zoudenwillen opbouwen.

c. Er wordt niet gerookt. Het lukt niet altijd maar als ik zelf de zeggenschap heb overhet formeren van een team dan kies ik voor niet-rokers. Die gebruiken hun hersensbeter en zijn minder snel ziek. Als ik door omstandigheden toch een roker erbijheb geldt in elk geval dat die bezigheid zich buiten op straat dient af te spelen. Inde projectruimte geldt een rookverbod voor iedereen, zeven dagen in de week,vierentwintig uur per dag.

De essentie van dit onderwerp is dat de projectleider zich samen met de opdrachtgever moetberaden op de vraag wat hij wel en wat hij niet wil toestaan in het project(team), en daaroverhelder communiceert.

11. Welke middelen en faciliteiten heeft het projectteam?Ik heb dit onderwerp al uitvoerig behandeld maar vat het antwoord op deze vraag samen inéén zin: het team moet alles krijgen wat het team nodig vindt om de opdracht succesvol tekunnen uitvoeren. Kan dat niet? Vraag de opdrachtgever dan maar eens te gaan praten met deheer Karremans, die legt hem dat wel uit. Anders misschien wel De la Billière of – om eensuit de oude tijd te putten – Machiavelli85, in twee aparte citaten. Het eerste: ‘Hierdoor kwamhet ook dat alle gewapende profeten de overwinning behaalden en de ongewapende te grondegingen.’ Het tweede: ‘Om op dit punt meer duidelijkheid te verschaffen, geef ik hier als mijnmening te kennen dat diegenen op eigen benen kunnen staan die over voldoende mensen ofgeld beschikken en zodoende in staat zijn een behoorlijk leger bijeen te brengen en slag televeren tegen iedereen die hen aanvalt.’

12. Welke vrijheid heeft de projectleider om externen in te schakelen?Een projectteam stuurt op de kennis en ervaring van anderen. Vaak kan dat uit de geallieerdebuitenwacht of uit de lijnorganisatie komen. Soms moet een projectleider een of meerconsultants inschakelen wegens het specifieke karakter van bepaalde onderdelen van hetproject. Tot dat doel dient de projectleider te beschikken over een budget dat hij naar eigengoeddunken moet kunnen besteden, slechts achteraf verantwoording afleggend over diebesteding, niet vooraf vermorzeld in een parafencircuit86.

13. Wat is het belang van tijdpaden en gefixeerde beslismomenten?Geen belang. Dat zijn typische instrumenten die horen bij het beheersbaar houden van fysiekeprojecten zoals het aanleggen van een viaduct. Netwerkplanning, planning & control envergelijkbare zaken zijn onmisbaar in het type projecten waarbij iets in de fysieke sfeer moet

114

worden geproduceerd. Bij projecten die sturen op maatschappelijke processen werkendergelijke instrumenten contraproductief. Vaak vragen potentiële opdrachtgevers mij:‘Wanneer is het proces af, wanneer lever je het resultaat?’ Dan antwoord ik steevast: ‘Het ispas af als het af is’87. Dat is natuurlijk een antwoord dat enige irritatie wekt maar het brengtme meteen tot een van de kernen van het gesprek dat we hebben te voeren. Namelijk dat jeduidelijk moet maken dat ‘tijd’ in de zin van ‘kan het voor Pasen af zijn?’ – mede in relatie tothet verderfelijke ‘ik reken je af op het resultaat’ – niet functioneel is bij dergelijke processen.Ik heb het daarom altijd over ‘draagtijd’. Bijna iedereen weet dat je voor het krijgen van eenkind negen maanden moet wachten. Je kunt dan wel zeggen: ‘Ik ben directeur-generaal, datmoet toch sneller kunnen, niet dan?’, maar dat is onzin. Managers die niet (willen) begrijpendat het proces zijn eigen tijd vraagt, en niet willen toestaan dat het team die tijd neemt, opdater voldragen vruchten kunnen worden geproduceerd, dwingen tot het maken van knoeiwerk.In de hoofdstukken 2 en 3 heb ik indicaties gegeven van de tijd die – door de bank genomen –bij elke stap of fase nodig is. Als het sneller kan: prima. Hebben we meer tijd nodig: ookprima. Het enige wat telt is de uiteindelijke kwaliteit van het maatschappelijk beoogderesultaat. En bovendien heb ik nog nooit meegemaakt dat een opdrachtgever boos werd overhet overschrijden van de aanvankelijk gedachte tijdlimiet, om de eenvoudige reden dat eraltijd zoveel kwaliteit uit een goed getrokken proces komt dat de tijdsdimensie (typischkenmerk van een op beheersing opererende lijnmanager) gewoon wegvalt.

14. Hoe ga je om met conflicten met de staf-lijnorganisatie?Een goede projectleider zoekt de conflicten niet op, maar hij gaat ze zeker ook niet uit de weg.Een rechte rug, en compromisloos blijven vechten voor topkwaliteit van het werk, zijn debelangrijkste eigenschappen van een goede projectleider. Als een baas vindt dat er goederedenen zijn om een project te starten, en als daartoe een goede projectleider wordtaangezocht, en als door hem een goed team wordt geformeerd, en als dat team vastloopt enondanks herhaalde verzoeken van de projectleider niet wordt geholpen door de lijn, dan heeftde projectleider de taak om een harde opstelling te kiezen, en het bevoegd gezag te wijzen opzijn taak om de reguliere administratie op te lijnen ten faveure van het - voor het bevoegdgezag – door het team te behalen resultaat. Omdat – zoals eerder beschreven – een projectvaak opereert op een manier waarvan de lijn gruwt, verwijt de lijn vaak aan een projectdingen te doen die de lijn zelf ten onrechte heeft nagelaten. In het conflict dat dan kanontstaan kan zich de vreselijk vervelende situatie voordoen dat de projectleider die geenkrimp geeft het verwijt krijgt dat hij degene is die het conflict heeft veroorzaakt. Dat noem ik:‘van het slachtoffer de dader maken’, een van de ernstigste bureaupathologischeverschijnselen van een disfunctionerende lijnorganisatie.

15. Wie beschermt de projectleider als het doorbreken van de status quo weerstanden wekt?Projecten zoals ik hier beschrijf organiseren per definitie hun eigen verzet. Als je gaatpeuteren in de status quo roept dat – intern en extern – meteen weerstanden op. In de regelverloopt dat volgens dit patroon: eerst zeggen mensen die nattigheid beginnen te voelen dat ergeen probleem is. Als je hebt aangetoond dat er wel degelijk een probleem is beweren ze dater met een verkeerde methode wordt gewerkt. Als je aantoont dat de methode in orde isstellen ze dat die op een verkeerde manier is toegepast, bedoeld om alleen hun te treffen. Alsje hebt bewezen dat dit niet het geval is wordt beweerd dat de projectleider zijn vak nietverstaat. En als je hebt laten zien dat die projectleider een vakman is die uitstekend voor zijntaak berekend is blijft er weinig anders over dan geruchten in omloop te brengen dat deprojectleider als persoon niet deugt: ‘Hij is al eens ontslagen, staat bekend als iemand met wiemoeilijk valt te werken, en hij ziet er geen been in om de baas te passeren om zijn zin door tedrukken.’ Dat is nog maar een onschuldig type bedreigingen dat een projectleider kan

115

overkomen. Er zijn projecten die in hun uitvoering met zich meebrengen dat machtsbases vanmensen die aan de verkeerde kant van de samenleving staan worden ontmanteld. Die verdoenhun tijd niet met het ontkennen van het probleem, die gaan meteen over tot fysiekebedreigingen en voeren die soms ook uit. Of creëren situaties waarin een projectleider op eenzodanige manier in diskrediet wordt gebracht (bijvoorbeeld beschuldigen van diefstal of vanseksuele misdrijven) dat hij onderwerp van onderzoek wordt, niet langer kan functioneren enop die manier ‘onschadelijk’ wordt gemaakt. Daarom doet een projectleider er goed aan omvan te voren, en tijdens de rit voortdurend, met de opdrachtgever door te praten van welkekanten eventuele weerstanden zullen ontstaan, hoe ernstig die zijn, hoeveel gevaar datoplevert voor de persoon van de projectleider, hoe dat kan worden voorkómen, en hoe deopdrachtgever zal handelen als het niet voorkómen kan worden.

16. Hoe ga je om met de opvatting dat projecten in de lijn moeten worden uitgevoerd?Ik vertrouw erop dat ik met diverse passages uit het voorgaande al heb duidelijk gemaakt dateen project nimmer binnen de traditionele lijn mag zitten maar wel een hartelijke aanhechtingmet die lijn, en vooral ook met de financiële deskundigen, moet hebben. Ook hier ligt eenrelatie met het gedeeltelijk niet helemaal uit de verf komen van het Tweede StructuurschemaVerkeer en Vervoer. Door diverse omstandigheden, waaronder bezuinigings- endoorlichtingsactiviteiten van de rijksdienst (zie de zogeheten Spits-operatie) was het nietmogelijk om eind jaren tachtig te investeren in nieuwe cultuur, houding en werkvormen,waaronder eigentijds projectmatig werken. Als gevolg daarvan moest een groot deel van deprojecten uit het SVV-Actieboek in de lijn worden neergezet.

17. Hoe zet je een satellietstructuur op?Zodra je aanvoelt dat een klus niet door één team geklaard kan worden moet je je beraden ophet formeren van een structuur waarbij een handvol teams geschakeld cirkelen rondom eenthema of een persoon. Dat is eigenlijk heel eenvoudig. Het enige waar je voor moet oppassenis dat degene die in het middelpunt van de satellietstructuur zit niet gaat opereren als eenklassieke lijnmanager maar als projectleider zijn vak uitoefent. Dat stelt hoge eisen aan zo’npersoon.

Als je als aangezochte projectleider deze zeventien vragen met je potentiële opdrachtgeverdoorneemt en je hebt daar geen goed gevoel bij, doe het dan niet.

Alles nog eens op een andere manier op een rij

Het gebrek aan beleidssucces ligt in negenennegentig van de honderd gevallen – zo is mijnervaring – aan de omstandigheid dat men niet werkt zoals dat hoort. Weinigen kennen ‘hetboekje’ en nog minder zijn bereid of in staat om volgens ‘dat boekje’ te werken. Eenverkeerde organisatorische vormgeving van procesmatig werken is een van de meestvoorkomende oorzaken van mislukken. Daarom ben ik daar zo fel op en druk ik me ook in dithoofdstuk uit in woorden die in elk geval niets aan duidelijkheid te wensen overlaten. Of u hetermee eens bent laat ik graag aan u over. Ik vind dit onderwerp zo belangrijk dat ik deessentie van de vorige paragraaf nog een keer op een rij zet maar dan met andere zinnen en ineen ander ritme.

In de eerste plaats het lijn-project syndroom. Dat is een variant op het ‘philosopher-kingsyndroom’ dat als thema in veel filosofische handboeken voorkomt88. Dat thema beschrijft:

116

a. Dat adviseurs (ambtenaren en consultants) lijden als hun advies door de geadviseerdeniet wordt opgevolgd.

b. Dat slechte adviseurs zich daarom in bochten gaan wringen om de geadviseerde zoverte brengen dat hij dat advies wel opvolgt.

c. Dat die slechte adviseur zich dan dus op het pad van manipulatie moet gaan begeven,o.m. door de werkelijkheid zodanig te verbuigen dat het de geadviseerde zo leuk in deoren klinkt dat hij het advies wel wil opvolgen.

d. Dat daarmee knoeiwerk in het leven wordt geroepen, vaak leidend tot nieuwe(maatschappelijke) problemen en dus ook tot nieuwe opdrachten voor de adviseur.

e. Dat de goede adviseur zich uitsluitend toelegt op de kwaliteit van zijn advies, alleendaarvoor verantwoordelijkheid wil dragen en het aan de verantwoordelijkheid van degeadviseerde laat om daarmee te doen wat de geadviseerde goeddunkt.

f. Dat de goede adviseur zich dus uitsluitend en alleen bezig houdt met ervoor te zorgendat hij gelijk heeft, en per se niet tevens met gelijk krijgen89.

g. Dat de goede adviseur desnoods aan de geadviseerde zegt dat ie volmaakt geschift isals dat volgens de normen en waarden van het vak van de adviseur het geval is,waarna het tot de verantwoordelijkheid van de geadviseerde behoort om daarmee tedoen wat deze meent te moeten doen.

h. Dat de adviseur eerbiedig achteruitlopend het vertrek dient te verlaten, zonder met dedeur te slaan, als de geadviseerde mededeelt dat hij er niet van gediend is te horen dathij geschift is.

i. En dat wat geldt voor de externe adviseur (de consultant) ook, en onverkort, geldt voorde interne adviseur (de ambtenaar).

Het lijn-project syndroom is daarvan een afgeleide en gaat ook alleen maar over zuiverheidvan verantwoordelijkheden. En wel als volgt.

De lijn, de administratie, de bureaucratie (allemaal synoniemen) is superieur, isallesomvattend, is de constante factor, is de garantie voor rechtsstatelijke producten, is dezorgvuldige afweging van vele soms tegenstrijdige belangen, maar is tevens niet flexibelgenoeg om snel en wendbaar in te spelen op (snel veranderende) nieuwe omstandigheden engecompliceerde maatschappelijke vraagstukken.

De lijn is een magnifieke geoliede machine, het best denkbare beheersingsinstrument om in tezetten in rustige omstandigheden. Dus als de buitenwereld voortgaat zonder plotselingeveranderingen, zonder grote maatschappelijke problemen, zonder calamiteiten, zondererupties, zonder de noodzaak tot ingrijpende veranderingen. De lijn is echter het slechtstdenkbare instrument als zich in de buitenwereld wel veranderingen voordoen. Sterker nog: hetis een averechts en contraproductief werkend instrument als vernieuwing, doorbraak,verandering als product gemaakt moeten worden. De lijn creëert alleen vernieuwing in eenzeer langzaam evoluerend proces van vele jaren. De lijn zal nooit in staat zijn een quantumsprong te maken. Dat kan alleen een project, mits opgezet en uitgevoerd volgens het boekje.

Echter, maak niet de fout om de verantwoordelijkheid voor een snelle en wendbare aanpakvan nieuwe maatschappelijke vraagstukken, over te dragen aan projecten. Hou de overallverantwoordelijkheid bij de lijn maar leg alleen het feitelijke status quo doorbrekende werk,het voorbereiden van, en het leggen van de grondslagen voor de quantum sprong bij hetproject.

117

Aan het project behoort (slechts) de verantwoordelijkheid voor het realiseren van dedoorbraak, voor de grensverlegging, voor de verandering, voor de verschuiving van debestaande verhoudingen en opvattingen, voor het nieuwe. De lijn kan dat niet. Ook al denkenvelen dat dit wel kan. De lijn kan alleen beheersen wat is, kan niet maken wat nog niet is, datkan alleen het project.

En nou komt het punt waar men steeds de fout maakt in het beoordelen van de relatie lijn-project. Omdat de lijn overall verantwoordelijk is, en moet blijven, denkt men abusievelijk datde lijn dan ook het project moet kunnen dirigeren, moet kunnen vertellen wat wel en niet kanen mag, moet kunnen beoordelen wat het project wel of niet nodig heeft aan manschappen ofgeld of tijd, moet weten waar het project mee bezig is, moet kunnen controleren of het welgoed gaat, moet kunnen beoordelen of er wellicht fouten worden gemaakt of pijn wordtgedaan. Dat is allemaal niet juist, en, als de lijn zich zo ten opzichte van een project opstelt,dodelijk voor het beoogde resultaat, want dan is men bezig het project beheersbaar te makennaar het beeld en de gelijkenis van de lijnorganisatie. En beheersing van wat is brengt nueenmaal geen vernieuwing voort.

Als de lijn redenen heeft om een project in te stellen moet dat alleen maar gebaseerd zijn opde overweging dat er iets moet gebeuren wat de lijn zelf niet kan en dus tijdelijk eenhulpinstrument moet inzetten dat juist wel kan wat de lijn niet kan. Daarom dient de lijn vanafhet moment van het instellen van een project uitsluitend bezig te zijn met het faciliteren enconditioneren van de succesvoorwaarden voor het doen slagen van het project: het project uitde wind houden, onmiddellijk mensen geld en andere middelen leveren als het project daaromvraagt, niet zeuren ‘moet dat nou echt?’ maar alles doen wat nodig is opdat het project zijnwerk kan doen. Als de lijn dat niet kan opbrengen moet de projectleider zijn opdracht teruggeven onder de woorden: ‘Doe het dan zelf maar.’

Vergelijking: soldaten die ver achter de vijandelijke linies bezig zijn met guerillawerk (werkdat het staande leger nu eenmaal niet kan), en onder vuur komen te liggen, moeten in een paarseconden van het staand leger artilleriesteun krijgen als zij dat nodig hebben, en mogen nietverwikkeld raken in vragen als: ‘Is het echt erg, moet je echt zoveel granaten, kan het nietwachten tot de volgende week?’ Andere vergelijking: de voetbalspits die de opdracht heeftom te scoren en op die plek staat omdat hij iets kan wat de achterhoede nu eenmaal niet kan,moet blindelings naar voren kunnen rennen in de wetenschap dat de lange bal achter hem aankomt. De achterhoede moet leveren, snel en goed. Kan de lijn niet leveren, zet dan geenproject op.

Leveren kan natuurlijk alleen mits de lijn zijn zaken voor elkaar heeft. En daar wringt deschoen. De lijnorganisatie in overheidsland heeft deze simpele kennis niet (kennistekort), enals men die al heeft is er de bereidheid niet om conform die kennis te handelen (cultuurtekort),en als men die bereidheid al heeft zijn er onvoldoende mensen beschikbaar om op projecten inte zetten (organisatietekort). Naar mijn inschatting heeft de overheid ongeveer 15% te weinigpersoneel om de politieke doelen van rijk, provincie en gemeenten te realiseren. En danhebben we het nog niet eens over een percentage personeelsleden dat op de ‘reservebank’ zoumoeten zitten, klaar om in te vallen als dat nodig is. Overheidspersoneel op een missionimpossible sturen is aan de orde van de dag90.

Het is de taak van de projectleider om al die problemen zo snel mogelijk naar zich toe te halenen de strijd aan te gaan om die problemen te overwinnen. Daarin, in het streven om dieproblemen de baas te worden, zit de essentie van het proces van verandering. Die verandering

118

komt dus niet na een paar jaar na afloop van het proces en project, nee, die begint al op deeerste dag waarop een projectleider merkt dat ie niet door de lijn naar behoren wordt bediend.

Ten slotte heb je een sterke en wijze opdrachtgever nodig. Iemand die ruimte geeft, dieuitdaagt en die durft. In het al genoemde proces bij het politiekorps in Amsterdam met zijn135 projecten was één project gericht op het werven van veel meer vrouwen om demachocultuur in het korps te verzachten. De projectleider – een officier die op dat moment inzijn loopbaan de pech had om belast te zijn met de totale werving en selectie voor het korps endeze klus er bovenop kreeg maar er eigenlijk geen zin in had – meldde de opdrachtgevendekorpschef, Jaap Valken, toen die na twee maanden gebrek aan resultaten vroeg hoe het ermeestond: ‘Er zijn geen vrouwen.’ De korpschef keek uit het raam, overzag een deel van deMarnixstraat, en zei: ‘Daar lopen er een paar, dus dat klopt niet.’ ‘Ja, okay’, zei deprojectleider, ‘natuurlijk zijn er wel vrouwen, maar ik kan ze niet vinden, en als ik ze wel kanvinden blijven ze toch niet want na een paar jaar willen ze kinderen en gaan ze weg.’ Hij werdop staande voet van zijn taak ontheven. Vervolgens kreeg een veelbelovende vrouwelijkeinspecteur de opdracht om dat project te gaan leiden. Die berichtte dat ze eerst met de hele topen subtop wenste te praten alvorens bereid te willen zijn die opdracht te aanvaarden. Nogalongebruikelijk in deze sterk hiërarchische instelling waar je gewoon je werk doet op basis vaneen opdracht die niet voor tegenspraak in aanmerking komt. In plaats van top down zijn zindoor te drijven belegde de korpschef een vergadering met de hele club van zo’n vijfentwintigman. De beoogde projectleider kwam binnen, ging aan het hoofd van de tafel zitten, overzaghet gezelschap en zei: ‘Heren, de mensheid bestaat voor 51% uit vrouwen. Dus als ik datproject ga trekken is mijn doel 51% vrouwen in het korps. Take it or leave it.’ Terwijl iedereenin doodse stilte deze ongehoorde mededeling zat te verwerken zei de korpschef: ‘Deboodschap is duidelijk. Of je die 51% haalt, daar gaat het niet om. Jij wilt gaan tot het uitersteen iedereen hier aanwezig heeft de opdracht om je daarbij te helpen.’ Die 51% zijn inderdaadniet gehaald maar zodra deze projectleider was aangetreden en op nogal onorthodoxe wijzevrouwen ging benaderen ging het aantal vrouwen dat bereid was tot het korps toe treden metsprongen omhoog.

Nog zo’n voorval waarvan het onorthodoxe karakter alleen kon plaats vinden dank zij deinstelling van die korpschef. Naast het aantrekken van meer vrouwen was er een ander projectmet het doel snel veel allochtone politieagenten te krijgen. Het Amsterdamse korps bestondvoor 99% uit blanke blonde mannen en het was duidelijk dat in de groei naar een multi-etnische stad een dergelijke demografische samenstelling van het korps niet zou kunnenaccorderen met het veelkleurige tableau dat de stad begon te bieden. Maar allochtonen krijgenen houden was zo mogelijk nog moeilijker dan vrouwen aantrekken. De korpspsycholoogFrans Denkers, helaas inmiddels overleden, trok zich dat project aan, vroeg de korpschef eenzak vol met geld zonder te vertellen wat ie daarmee zou gaan doen (en de korpschef vroeg datook niet), ging dwars door de stad op pad om allochtonen te ‘ronselen’ en achter elkaarmeldden zich de ene na de andere jongeman van allochtone afkomst. Hoe hij dat deed wetenwe nog steeds niet, maar kennelijk drukte hij op de goede knopjes. En de korpschef liet hem –gesteund door de overall projectleider - gewoon zijn gang gaan. Toen ontstonden ineens tweenieuwe problemen. Zij die zich bij een korps aanmeldden voor een baan moesten naarHilversum om daar gekeurd te worden. Die keuring bestond uit een tiental tests met demerkwaardige bijzonderheid dat als je een test niet haalde, dan mocht je de andere niet meerdoen en werd je naar huis gestuurd. De eerste test was Nederlandse taal en spreekvaardigheid.U begrijpt het al. Met bosjes tegelijk werden de kandidaten, die de korpspsycholoog uit allehoeken en gaten had weten te halen, afgekeurd omdat ze het Nederlands niet goed genoegbeheersten. De projectleider is toen een proces gaan starten om de hele keuring aan te passenaan de behoeften van het korps. Immers, iemand die niet goed Nederlands spreekt kan opandere gronden een uitstekende politiefunctionaris worden. Op die manier werd doorgevoerddat iedereen alle tests mocht doen, en als hij of zij op een onderdeel zwak scoorde trad

119

onmiddellijk een systeem van extra opleidingen in werking. Al vrij snel veranderde ’s nachtsde geur van kroketten in diverse politieposten in die van roti’s en andere exotische gerechten.

Het tweede probleem betrof de Turkse aanmeldingen. Velen hadden nog de Turksenationaliteit. Dan kun je geen politieman worden in Amsterdam. Daarvoor moet jeNederlander zijn. Als de jongeman vroeg ‘Hoe lang gaat zo’n naturalisatieproces duren?’kreeg hij als antwoord: ‘Zo’n twee jaar.’ Dus die haakten steeds weer af. Ook toen sprongende korpschef en de projectleider in om te laten zien dat als je wilt dat dingen veranderen, danmoet je bij jezelf beginnen. Het was belachelijk dat je zei dat je dringend verlegen zat omTurkse politiemannen, dat er ook nog iemand door de stad liep om ze aan te werven, dat zezich vervolgens bij de poort meldden, om daarna met een naturalisatieproces van twee jaar hetbos te worden ingestuurd. De korpschef zei: ‘Wie doet die naturalisatie?’ De projectleiderantwoordde: ‘Dat doen wij zelf, op de tweede verdieping.’ ‘Wat houd je tegen?’ zei dekorpschef. Vervolgens kregen de politieambtenaren die met de naturalisaties bezig warenregelmatig hulp van collega’s die even binnenliepen, de grote stapel naturalisatieaanvragen‘per ongeluk’ van het bureau veegden, behulpzaam waren met het weer ordenen van de stapelwaarna de Turkse aanvragen ineens bovenop de stapel lagen. Dat bekortte de afhandelingdaarvan aanzienlijk.Dit lijkt me de juiste plaats om te wijzen op het bijzondere boek van Luc Lamine, korpschefvan Antwerpen, onder de titel ‘Samen veilig’91. In de beschrijving van hetgeen deze bevlogenpolitieman (van wie de uitspraak: “Het Vlaams Blok kakt door de mond”) momenteeldoorvoert in het Antwerpse korps ziet de lezer een fascinerend geconcentreerd beeld van devernieuwingsbewegingen die we in Nederland vanaf begin jaren tachtig in diversepolitieprojecten hebben mogen meemaken. Niet alleen het nemen van afscheid van verouderdemanagement- en organisatiestructuren, niet alleen het zoeken naar de inrichting vanpolitiewerk en veiligheidsbeleid dat zo dicht mogelijk bij de menselijke maat staat, niet alleende pijn van de gigantische omslag naar een nieuwe gemeenschapsgerichte politiezorg op basisvan het Octopusakkoord en de Octopuswet (1998, na de ontsnapping van enkele uren vanDutroux) met al zijn personele en financiële problemen, maar ook en vooral eenweerspiegeling van de strijd die vele Nederlandse korpschefs (moeten) voeren tegen politiekemiskenning van de grootstedelijke orde- en veiligheidsproblemen, het niet kunnen invullenvan politieke ambities met de geringe beschikbare middelen, de onaanvaardbare kosten vanhet bestrijden van voetbalvandalisme waar de bonden en de clubs structureel nalatig zijn omdie problematiek als de hunne te aanvaarden, het gevecht om de politiefunctionaris zijn plaatste laten heroveren in de kleinste gemeenschapseenheid, te weten in het sociale weefsel van dewijk, het hervinden van de samenwerking met het immer en altijd overwerkte OpenbaarMinisterie, de slopende vermoeidheid om steeds weer te moeten duidelijk maken dat ‘zerotolerance’ ernstige contraproductieve effecten heeft, de eveneens ernstige contraproductieveeffecten van de ene reorganisatie op de andere, het consequent aanpakken van racistischeagenten zonder de ogen te sluiten voor de problemen waarvoor dergelijke agenten staan in eenmulticulturele stad met zoveel kansarme allochtonen, en ten slotte, onder verwijzing naarhetgeen ik zojuist besprak over Amsterdam, het niet aflatend streven om het korps te bezettenmet een betekenisvolle hoeveelheid mannen en vrouwen van allochtone afkomst, inclusief hunspecifieke opleidingsbehoeften.

Waarom vertel ik dit soort zaken? Als je werkelijk wilt dat er iets verandert, dan begint dat bijjezelf, en dat lukt alleen maar als er in de top van dat veranderingsproces mensen zitten diedat in alle opzichten uitstralen. De toenmalige korpschef wist de cultuur, de sfeer, deuitstraling van het korps in minder dan vijf jaar 180 graden te draaien. Bijvoorbeeld ook debezetting van de top en subtop van het korps. Met behulp van Binnenlandse Zaken, durf endoorzettingsvermogen waren er na enkele jaren van de vijfentwintig personen nog drie van deoude garde over. De nieuwkomers, jonge en energieke politiemensen, begonnen aan het vakvan het professioneel runnen van de districten, niet met het vangen van boeven, dat werd hetwerk voor de wijkteams.

120

In de Inleiding van dit hoofdstuk schreef ik dat dit een harde tekst zou bevatten,onverbloemde taal waarvan niet iedereen gediend is. Het nog niet voorbij. Ik wil op dezeplaats aandacht vragen voor het boek van de Belgische Kolonel Luc Marchal ‘Aan de poortenvan de Rwandese hel, getuigenis van een peacekeeper’1. Als een van de VN-commandanten,belast met het bewaken van de wankele vrede tussen Tutsi’s en Hutu’s werd hij, net alsoverste Karremans in Srebrenica, op een onmogelijke opdracht gestuurd, niet toegerust met demensen, de bevoegdheden en de wapens die hij vroeg, maar afgescheept met wat detoenmalige Belgische en VN-politici nodig achtten. Resultaat: een genocide, waarbij éénmiljoen personen werden omgebracht. Als u dat boek leest ziet u een treffende gelijkenis metde eisen die Peter de la Billière stelde om zijn vak te kunnen uitoefenen. De la Billière kreegwat hij verlangde, en had succes. Marchal kreeg dat niet en ligt waarschijnlijk nog vaakwakker van wat er gebeurde toen hij niet voor de poorten van de hel gedekt werd. Ik ga nietuit zijn boek citeren; er zou geen einde aan komen. Ik volsta met de mededeling dat het watmij betreft, gevoegd bij de boeken van De la Billière en die van Manfred Kets de Vries, magbehoren tot de verplichte literatuur van onze topambtenaren in de Algemene Bestuursdienst(ABD), een onderwerp dat, naast andere, aan de orde komt in het volgende hoofdstuk.

Soms krijg ik de vraag waarom ik regelmatig voorbeelden en citaten gebruik uit geschriftenvan militairen, en waarom ik verwijs naar oorlogssituaties met woorden als ‘frontlinies’ en‘bruggenhoofden’. Het antwoord is dat militairen als geen ander weten dat je je zaken voorelkaar moet hebben als je met een moeilijke opdracht wordt weggestuurd. Alles wat een mensals een moeilijke opdracht in het openbaar bestuur tegenkomt, zal in zijn slagen afhangen vanhet wel of niet vervuld zijn van de randvoorwaarden die men in acht heeft te nemen om dieopdracht te kunnen realiseren. Waar dat niet gebeurt vallen slachtoffers. De vereisten voor eengoede procesmatige en projectmatige opzet van vredesmissies gelden onverkort voor de opzetvan projecten op moeilijke beleidsterreinen als zorg, mobiliteit, onderwijs, milieu enveiligheid.

1 Zie Luc Marchal, ‘aan de poorten van de Rwandese hel, getuigenis van een peacekeeper’, Uitgeverij VanHalewijck 2001.

121

Hoofdstuk 5 Het mooie en moeilijke vak van ambtenaar: factoren die datvak onder druk zetten

Inleiding

Als u hoofdstuk 4 iets te pittig vond, is het misschien beter om nu op te houden. In hoofdstuk5 ga ik beschrijven hoe het vak van ambtenaar onder druk staat, hoezeer ambtenaren niet instaat worden gesteld om de politieke functie vakkundig te ondersteunen. Het is bepaald geenopwekkend verhaal. Dit hoofdstuk is de opmaat voor het laatste hoofdstuk waarin ik probeerduidelijk te maken dat als je ambtenaren ‘uitwoont’, dan moet je niet raar staan te kijken alsvervolgens je politieke systeem onderuitgaat, en daarmee ook delen van de samenleving.

Het vak van ambtenaar

Het vak van ambtenaar is volgens mij het moeilijkste vak ter wereld. En ook het mooiste.

Waarom het moeilijkste? Waarom zou het vak van politicus, met name van de dagelijksbesturende politicus, niet moeilijker zijn? Immers, ministers, gedeputeerden en wethoudersworden voortdurend bestookt door tientallen machten en belangen, die vaak ook nog metelkaar conflicteren. Daarmee omgaan is inderdaad razend moeilijk, vooral als achter sommigevan die machten en belangen geld schuil gaat. Lange tijd heb ik daarom gedacht dat hetpolitieke vak het moeilijkste was. Maar toch vind ik na ruim dertig jaar werken in en voor deopenbare dienst het vak van ambtenaar moeilijker. Als het erop aankomt moeten deambtenaren het ondankbaarste werk doen. Een politicus kan om tien uur ’s avonds gaanslapen en tegen ambtenaren zeggen: ‘Zorg er maar voor dat het morgen om negen uur isopgelost.’ En dan moeten die ambtenaren de nacht doorwerken om het voor elkaar te krijgen.Als de politicus door dergelijk gedrag in moeilijkheden komt, zijn het dezelfde ambtenarendie hem voor de ondergang moeten behoeden. En als dat niet lukt krijgen zij meestal deschuld.

Er zit ook nog een andere spanning tussen die twee beroepen. Een politicus mag roepen dathij morgen een oplossing wil hebben. Een ambtenaar moet dan zeggen: ‘Nee, we gaan eersthet probleem analyseren.’ Als de politicus dat niet acceptabel vindt dient de ambtenaar hethoofd te buigen. Hij kan hoogstens zeggen: ‘Daar krijgt u moeilijkheden mee.’

Waarom is het ambtelijke vak dan naar mijn mening toch het mooiste vak? Elke samenlevingzoekt naar enige vorm van overheid om de zaken te regelen die burgers niet op hun eentje ofsamen kunnen realiseren. Het is hier niet de plek om beschouwingen te wijden aan degrondslagen van een staat. Ik wil volstaan met de open deur dat nagenoeg elke samenlevinguit zichzelf een (soort) overheid in het leven roept92. Die overheid bedient zich van dienarenmet de taak om voorstellen te doen aan het bevoegd gezag voor het vaststellen vankwaliteitsstandaarden van het leven. Als je in een derdewereldland met een harde klap de deurvan een flatgebouw dichtgooit kan het zijn dat een paar verdiepingen naar beneden komen. InNederland niet. De bouwverordening schrijft voor hoe er gebouwd moet worden, en toezichtdaarop handhaaft die kwaliteit. Als je thuis op de lichtknop drukt gaat een lamp branden met

122

een sterkte van 220 volt. Niet 160 of 310, maar steeds weer 220. En bij de buren ook. Dat is:een standaard neerzetten en die handhaven, 24 uur per dag, 364 dagen in het jaar. En als erdan een grootschalige stroomstoring is haalt men daar niet de schouders over op maar volgener soms zelfs gerechtelijke procedures om de schade te verhalen. De kwaliteitsstandaardenvan het leven formuleren, tot een politiek akkoord brengen en vervolgens elke dag handhavenis het werk van de ambtenaar.

Dat dit niet altijd lukt, dat er ook fouten worden gemaakt, doet niet af aan het feit dat dit de‘default’ betekenis is van het ambtelijke vak: de kwaliteit van het leven van de medeburgersin handen houden, en steeds weer op zoek zijn naar verbetering van die kwaliteit. Ambtenarenvormen de avant garde die de horizon van beter leven verkent en verlegt. Daarom hebben zijhet mooiste vak van de wereld. Een grote groep ambtenaren maakt deel uit van een voorhoededie voortdurend bezig is de grenzen van de bestaande kwaliteitsstandaarden van het leven teverkennen en te verleggen, op zoek naar meer en betere veiligheid, opvang, geborgenheid,rust, zekerheid, liefde en omarming, werkgelegenheid, een dak boven het hoofd voor allen diemet ons samenleven.

Nogmaals, niet alles lukt, fouten worden gemaakt, schuldigen of verantwoordelijken voormislukkingen of fouten worden niet altijd gevonden of gestraft. Echter, slechts weinigenbeseffen dat de kwaliteit van het leven in Nederland, en in een aantal andere welvaartsstaten,wordt bepaald door ambtenaren. En dus hangt die kwaliteit voor een belangrijk deel af van demanier waarop ze hun vak uitoefenen. Dus van de kwaliteit van die vakuitoefening.

Steeds meer ambtenaren leren zaken zoals door mij beschreven in de hoofdstukken 1 tot enmet 4. Of ze die van mij leren of van een ander doet niet terzake: er wordt geleerd om metnieuwe methoden tot betere besluiten te komen. Dat gebeurt echter onder ongunstigeomstandigheden. Daarover gaat dit hoofdstuk. Ik schets een aantal factoren dat druk uitoefentop een optimale vakuitoefening. Het doen laten ontstaan van die factoren, en het onvoldoendeof niet tijdig elimineren daarvan, zie ik als een van de oorzaken van desamenlevingsproblemen die ik in hoofdstuk 6 beschrijf.

Factoren die druk uitoefenen op het vak van ambtenaar

De factoren die het vak van de ambtenaar naar mijn idee ernstig onder druk zetten verdeel ikin vier groepen.

Groep 1: enkele formele factoren putten ambtenaren uit

Er wordt te veel en te lang gemorreld aan de bijzondere status van de ambtenaar

Ambtenaren ontlenen hun status aan de Ambtenarenwet 1929. Een wet, ontstaan in eenperiode van steeds groter wordende onzekerheid in Europa. De Weimar-republiekuiteengevallen, Hitler op weg naar de absolute macht, Mussolini in zijn kielzog, eenwereldwijde economische crisis. In die omstandigheden vond de Nederlandse regering hetnoodzakelijk om bij wet de rechten en de plichten van ambtenaren vast te leggen. Daaruitkwam voort het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en op provinciaal engemeentelijk niveau vergelijkbare reglementen.

123

Er is in de twintigste eeuw – na het verschijnen van Webers standaardwerk begin vorige eeuwover de bureaucratie - bijzonder veel geschreven over de ambtenaar. Hoogtepunt vormtvolgens mij nog steeds het proefschrift van Van Braam93. Alles wat over de Nederlandseambtenaar verteld kan worden staat daarin94. Het is een boek dat – zoals in die tijd noggebruikelijk was – uitgaat van de bijzondere status van de ambtenaar. Begin jaren zeventigkwam daarin een kentering met het proefschrift van Samsom95. Deze schetst een aantalaspecten waarin overheid en private ondernemingen niet van elkaar verschillen. Als gevolgdaarvan neemt Samsom het standpunt in dat de ambtenaar niet – althans niet in alle gevallen –een bijzondere status verdient ten opzichte van de werknemer in het vrije bedrijf. Daarmeestartte – eerst heel langzaam maar in de jaren tachtig en negentig steeds sneller – hetzogeheten ‘normaliseringsproces’: een onder verantwoordelijkheid van het Ministerie vanBinnenlandse Zaken gevoerd proces tot een zodanige aanpassing van de ambtelijke status datdie meer en meer op een private werknemer begon te lijken, inclusief het verschijnsel vancao’s.

De bijzondere ambtelijke status kwam vooral pas te wankelen door de aanvaarding van demotie Zijlstra in november 1997 waarin minister Dijkstal werd verzocht na te gaan onderwelke voorwaarden die status kon worden afgeschaft. De minister gaf in een nota alsantwoord dat het Kabinet daar niet veel in zag. Zijn opvolger Peper besliste op grond van eenadvies van de Raad voor het overheidspersoneel van eind 1998 dat het natuurlijke moment totopheffing van de status nog niet was aangebroken. Hij handhaafde dus de bijzondere status,ook al had hij eerder te kennen gegeven het ‘normaliseringsproces’ stevig voort te zetten.Eind jaren negentig heeft het er dus even om gespannen of de bijzondere ambtelijke status inzijn geheel zou verdwijnen, maar dat is er (nog) niet van gekomen96.

Gelukkig maar. De overheid is de meest gecompliceerde organisatie die er in onzesamenleving bestaat. Zij is geen bedrijfsorganisatie97. Ik sta open voor het feit dat ook binnende overheid situaties en processen bestaan die identiek zijn aan wat zich in het private bedrijfafspeelt. Bijvoorbeeld het aanhouden van budgetdiscipline, het hanteren van transparanteproductiemethoden, het nastreven van effectieve werkvormen, het streven naar concreteresultaten. Maar deze, en vele mogelijke andere voorbeelden ten spijt, de overheid is geenprivaat bedrijf en zal dat ook nooit (mogen) worden. In deze complexe organisatie maakt depolitieke dimensie het vak van ambtenaar fundamenteel onvergelijkbaar met dat van dewerknemer in de private sector. En daarom zal voor specifieke ambtelijke rechten en plichteneen specifiek daarop toegesneden rechtspositioneel statuut nodig blijven. Ik onderschrijf dusde mening van Ron Niessen, rector van de Academie voor de Wetgeving, in zijn lezing ‘Derenaissance van de ambtelijke status’, voor de Amsterdamse Universiteits Vereniging op 17november 2011, als hij – zich ten principale kerend tegen voortzetting van hetnormaliseringsproces – zegt: “Niet de ambtenaar is een bijzondere werknemer van deoverheid, maar de overheid is een bijzondere werkgeefster”98 Werken bij de overheid is –door de bank genomen – veel spannender dan in het bedrijfsleven. Jongelui die bij mijaankloppen voor een loopbaanadvies zeg ik: ‘go where the action is, go public’.

Maar of ik dat nog lang kan volhouden is de vraag. De (terechte) roep om meer bedrijfsmatigte werken wordt nog steeds verward met de stelling dat ambtenaren dan ook een bedrijfsmatigstatuut zouden moeten hebben. Onder die oneigenlijke druk moeten zij hun vak uitoefenen.

124

De Algemene Bestuursdienst kwam erg laat en de educatieve kant daarvan is nog steedsongewis

Midden jaren negentig kregen we nog een drastische verandering in het ambtelijke metier: dekomst van de zogeheten ‘Algemene Bestuursdienst’ (ABD)99. Zo’n twintig jaar later dangehoopt. Midden jaren zeventig heeft het bestuur van de in 1973 opgerichte Vereniging voorBestuurskunde gesprekken gevoerd met de ministeries van Binnenlandse Zaken en vanOnderwijs en Wetenschappen, over de behoefte aan een algemene bestuursdienst, en over hetoprichten van een daaraan gelieerde opleidingsinstelling naar het model van de Franse EcoleNationale d’Administration (ENA), het Britse Civil Service College en de Duitse Hochschulefür Verwaltungswissenschaften. Het dagelijks bestuur van de Vereniging dacht toen dat hetgoed zou zijn om het toenmalige Rijksbestuursstudiecentrum (RBC) (later Rijks OpleidingsCentrum (ROC), en weer later Rijks Opleidings Instituut (ROI)) te laten uitgroeien tot eeneducatief center of excellence dat de top van de ambtelijke rijks-, provinciale engemeentelijke dienst zou gaan opleiden naar het beeld en gelijkenis van die instellingen in dieandere landen. Beide ministeries zagen daar echter niets in. Sterker nog, na het vertrek vansecretaris-generaal van Binnenlandse Zaken, Pieter van Dijke, verdween in de ministeriëlebeschikking van 12 juli 1979 de taakstelling, gericht op het onderhouden van contacten metde Nederlandse wetenschappelijke instellingen, én met collega-instellingen in de West-Europese landen100. Nadat met het afscheid van Van Dijke die oriëntatie op wetenschap enbuitenland verdween, zijn er geen secretarissen-generaal meer geweest met die affiniteit totopleiden voor de bestuursdienst.

En die geaardheid vindt men ook (nog) niet terug in de leiding van de AlgemeneBestuursdienst. Net als het Rijks Opleidingsinstituut kan de Algemene Bestuursdienst nietmeer doen dan bewegwijzeren naar vele tientallen binnenlandse en buitenlandseopleidingsfaciliteiten. En dat is niet genoeg om een (h)echte top te kweken. Vooral ook omdatde Algemene Bestuursdienst zich voor het bevorderen van de kwaliteit van de rijksdienstconcentreert op het instrument mobiliteit, een instrument dat ook ontkokering moetstimuleren. Het bevorderen van mobiliteit is het Leitmotiv.

De ABD ziet mobiliteit overigens hoofdzakelijk in horizontale zin: verschuivingen van deambtelijke toppen binnen de rijksdepartementen. Interessanter vind ik echter verticale mobiliteit,en evaluatief onderzoek naar de leerervaringen op dat vlak: secretarissen- of directeuren-generaaldie burgemeester of Commissaris der Koningin worden. Of omgekeerd, burgemeesters die naar detoppen van ministeries gaan. Ook zouden we meer moeten willen weten van de effecten vanmobiliteit die voormalige topambtenaren in de top van het bedrijfsleven brengen. Entopambtenaren die minister worden. Wat leren we hiervan? Kijk eens naar het volgende – bepaaldniet uitputtende maar toch wel interessante – lijstje:- Van Dijke: gemeentesecretaris Utrecht, secretaris-generaal Binnenlandse Zaken, burgemeester

Gouda, Commissaris der Koningin provincie Utrecht.- Lemstra: adjunct-gemeentesecretaris Utrecht, gemeentesecretaris Amsterdam, secretaris-

generaal Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, secretaris-generaal Volkshuisvesting,Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, burgemeester Hengelo.

- Hendrikx: burgemeester Herwen en Aerdt, gedeputeerde provincie Gelderland, burgemeesterWijchen, 2x directeur-generaal Binnenlandse Zaken, Commissaris der Koningin provincieOverijssel.

- Pans: burgemeester Almere, secretaris-generaal Verkeer en Waterstaat.- Bruins Slot: burgemeester Apeldoorn, directeur Informatiseringsbank Groningen, secretaris-

generaal Onderwijs.

125

- Klokhuis: adjunct-griffier Noord-Brabant, gemeentesecretaris Den Bosch, directeur-generaalVolkshuisvesting, directeur-generaal Inspectie Werk en Inkomen bij SZW (een samenvoegingvan CTSV en de Directie Toezicht van SZW).

- Staal: commissaris van politie, directeur particuliere beveiligingsorganisatie, Commissaris derKoningin Utrecht.

- Van der Vlist: gedeputeerde Zuid-Holland, voorzitter Waterschap in Noord-Holland,directeur-generaal Milieu.

- Mijerink: directeur Economische Zaken gemeente Groningen, secretaris-generaal Onderwijs,voorzitter VSNU.

- Den Dunnen: wethouder Rotterdam, secretaris-generaal VROM.- Opstelten: burgemeester Delft, directeur-generaal Binnenlandse Zaken, burgemeester Utrecht,

burgemeester Rotterdam.- Den Besten: directeur RET Rotterdam, secretaris-generaal Verkeer en Waterstaat, president-

directeur Schiphol, president-directeur Nederlandse Spoorwegen.- Smits: secretaris-generaal Verkeer en Waterstaat, president-directeur Schiphol, president-

directeur Rabobank.- Brinkman: directeur-generaal Binnenlandse Zaken, minister Welzijn, Volksgezondheid en

Cultuur.- Van Aartsen: secretaris-generaal Binnenlandse Zaken, minister Landbouw, Natuurbeheer en

Visserij, minister Binnenlandse Zaken.

Een concentratie op een gerichte vakopleiding voor de hogere bestuursdienst ontbreekt,althans het belang daarvan lijkt nu eerst langzaam door te dringen101. Pas als die vakopleidinger is heeft ook mobiliteit enige zin. Want in de context van een hoogwaardig educatiefprogramma kun je zien welke manager het meest geschikt is voor welk type werk. Je kunt nietzomaar topmanagers een slag in de rondte laten lopen in de rijksdienst en dan maar denkendat iedereen op de juiste plek zit. Zoals Johan Cruyf eens zei: ‘Natuurlijk moet een voetballerbewegen, maar als hij niet weet waarnaar toe kan hij beter blijven staan.’ Mobiliteit zonderaffiniteit werkt niet. Affiniteit tot de bestuursdienst zelf, en een overgave aan de educatieveaspecten daarvan, dat was de uitzonderlijke kracht van een persoon als Van Dijke. En dat iswat de Algemene Bestuursdienst nodig heeft.

Een ander probleem dat het creëren van een – exclusieve – topopleiding betreft heeft te makenmet de universitaire verhoudingen, waarin vrijzinnigheid vaak gepaard gaat met eenscholenstrijd onder bestuurskundigen. Er zijn onder de vigeur van diverse universiteiten enprivate instellingen enkele opleidingen gekomen die toegang bieden tot de titel ‘master inpublic administration’, maar op de een of andere manier voel ik me daar toch niet gelukkigmee. Er ontbreekt nog steeds een strategisch richtinggevend rijksbeleid jegens, en een politiekdoorvoeld besef voor, het opleiden van de top van onze administratie. Ajax, Fijenoord enPSV, Unilever de ING en Philips, kunnen dat wel, onze overheid kan dat niet. Daarom‘voetbalt’ onze administratie niet in de Europese top, enkele uitzonderingen daargelaten.Daarom ook worden onze topambtenaren zelden weggekocht door mondiaal opererende(semi)overheidsorganisaties.

Er is een voortgaande botsing tussen professionaliteit en loyaliteit

Hoewel sterk ongericht en zeker niet vanuit een planmatig concept, gestuurd of gesteund doorhet ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wordt er toch veel gedaan aanhet opleiden van ambtenaren. Althans, nagenoeg iedereen kan naar talloze cursussen entrainingen. Het klinkt misschien wat gek maar die voortschrijdende ambtelijkeprofessionalisering zorgt voor een hoop problemen. Beter gezegd: het achterblijven van de

126

professionalisering van het politieke systeem creëert problemen. Sinds de jaren zeventig zijner vele miljoenen gestopt in het verbeteren van de kwaliteit van de ambtenaren. Ik heb eenpaar maal geprobeerd om eens precies uit te rekenen hoeveel geld er in een jaar wordt besteedaan het opleiden en trainen van rijksambtenaren. Dat is me tot nu toe niet goed gelukt. Dedepartementale begrotingen zijn te diffuus in dat opzicht. Ik weet alleen dat het hier om velemiljoenen per jaar gaat. Grote groepen ambtenaren kunnen zich bijscholen, inopleidingstrajecten binnen en buiten Nederland. Het is langzaam gewoonte geworden datloopbaancontracten scholingstrajecten bevatten. Een goed ontwikkeld netwerk vanopleidingsadviseurs102 staat managers en individuele ambtenaren bij over vragen als wie,wanneer, naar welk soort opleiding moet gaan.

Het politieke vak kent deze systematische aandacht voor het verbeteren van de kwaliteit niet,noch zie je daar dergelijke miljoeneninvesteringen. Dat baart zorgen. Als het besef zoudoordringen dat Kamerleden op een ander denken handelingsniveau horen te opereren danambtenaren zou dit geen probleem zijn. Dan zouden ambtenaren de vanzelfsprekendeinstrumentele toegevoegde waarde leveren aan het visionaire werk van de Tweede Kamer.Echter, de praktijk is veelal omgekeerd: het is de Kamer die met een niet aflatende reeksinstrumentele debatten op detailniveau concurreert met de ambtelijke diensten. Deconcurrentie met het Kabinet is al verloren. Dit is in de jaren negentig een belangrijke oorzaakgeweest van botsingen tussen professionaliteit en loyaliteit. Of het nou gaat om een secretaris-generaal die, al dan niet in het openbaar, een afwijkende mening verkondigt op het gebied vanhet economisch beleid, of een ambtenaar uit de lagere geledingen die verzet pleegt tegenbesluitvorming over grote infrastructurele projecten, of een politiechef die de Kamer de orenwast over de relatie tussen politieke veiligheidsambitie en de middelen die daarvoor terbeschikking komen, ik zie vaak dat hier in wezen sprake is van een ambtelijke functionarisdie verder denkt dan een Kamerneus lang is en niet van plan is om dit dan maar onder dekorenmaat te houden. Menig ambtenaar tussen schaal 12 en 15 kan een sluitend visionairbetoog opzetten over de gewenste architectuur van deze of gene overheidstaak, waar deKamer vaak niet verder komt dan een instrumenteel debat over de vraag hoeveel cijfers erachter de komma moeten staan.

Terzijde, niet iedereen weet wat een instrumenteel debat is. Een instrumenteel debat gaatbijvoorbeeld over de vraag of gepensioneerde reserve-agenten van politie bruine schoenvetersmogen dragen in zwarte dienstschoenen. Daar wordt dan een wettelijke regeling voorgetroffen, waarbij als principe geldt dat dit is verboden, tenzij men vijf jaar in de WAO zit.Dan is het om kennelijke financiële redenen toegestaan om bruine veters in zwarte schoenen tedragen. Vervolgens wordt geconstateerd dat de regeling niet werkt omdat gepensioneerdereserve-agenten van politie geen dienstschoenen meer dragen. Daar komt dan een regelingoverheen met de opdracht dat ze toch dienstschoenen moeten dragen bij officiëlegelegenheden. Zij die dat gebod niet naleven worden gekort op hun pensioen. Vervolgenswordt iemand die zich niet kan beroepen op het feit dat hij al vijf jaar in de WAO zit op eennieuwjaarsreceptie betrapt op het dragen van bruine veters in zwarte dienstschoenen, krijgt eenkorting aan zijn broek, stapt naar de rechter en die veegt de korting met een grote zwaai vantafel. Vervolgens roept men dat de rechter op de stoel van het bestuur is gaan zitten, dezogeheten juridisering van het bestuur. Daarop volgt natuurlijk een aanpassing van de regelsen wel in die zin dat het gepensioneerde reserve-agenten van politie voortaan is toegestaan omnieuwjaarsrecepties op privé-schoenen bij te wonen. Enzovoort.

De elders in dit boek aangehaalde affaires uit ‘De Sorry-democratie’ van Van Thijn maken debotsing tussen professionaliteit en loyaliteit103 er niet gemakkelijker op. Omdat we in eenperiode zitten waarin het moeilijk is voor politici om op te stappen wanneer er iets is foutgegaan, zoekt men graag de zondebok in het ambtelijke circuit. Dat heeft geleid – zo neem ik

127

in de praktijk waar – tot preventive damage control: indekken waar dat maar mogelijk is. Eenander effect is dat ambtenaren het voor gezien houden. De besten vertrekken, en worden vaakextern adviseur. Ik merk dat een groot aantal zeer bekwame ambtenaren nog steeds bereid ishardop te zeggen: ‘Natuurlijk, we zijn loyaal dienstbaar104 aan het bevoegde gezag’, maar jeziet ze intussen denken ‘Maar dat bevoegde gezag moet dat wel verdienen.’105 Gebrek aanpolitiek niveau kon men in de jaren tachtig en vroege jaren negentig nog bedekken met detoverformule ‘het primaat van de politiek’, maar dat lukt nu niet meer. We zijn nu aangelandin een tijdperk waarin de politiek het primaat moet (gaan terug) verdienen106.

Terzijde nog dit. Er zit een grote discrepantie tussen de hoeveelheid geld die het rijk uitgeeftvoor de opwaardering van de kwaliteit van de rijksambtenaren, en de sommen gelds dieprovincies en gemeenten daarvoor aanwenden. Ik heb de indruk dat waar het rijk duizendgulden geeft voor een rijksambtenaar, een provincie niet meer uitgeeft dan honderd guldenvoor een provincieambtenaar en een gemeente niet meer dan tien gulden voor eengemeenteambtenaar. Althans, dat is mijn indruk. Het zou aanbeveling verdienen om dit eensgoed te laten uitrekenen: hoeveel geven rijk, provincies en gemeenten uit aan verbetering vande kwaliteit van hun personeel door scholing, opleiding en training? In totale getallen, perpersoon, en gemeten naar de schaalniveaus. Deze kennis is van belang als het rijk doorgaatmet het afstoten van bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar de lagererechtsgemeenschappen. Die moeten dan niet alleen over voldoende mensen beschikken omdat nieuwe extra werk aan te kunnen, maar die moeten daartoe ook gekwalificeerd zijn.Daarvoor is volgens mij veel meer geld nodig dan de provincies en gemeenten nu terbeschikking hebben en stellen.

Velen vertrekken: het Exodus:5-syndroom

De inkrimpings- en bezuinigingsoperaties van de jaren tachtig en negentig hebben derijksdienst aan het wankelen gebracht. Om deze stelling toe te lichten moet ik een paartekeningen tonen. Kijkt u eens naar de volgende figuur.

Om 9 uur op kantoor willen zijn

AmbitieAspiratieWaardeZin(geving)PolitiekHoopStrevenBereikenWillen

Massa, volume, complexiteit

In de top van de driehoek staat de ambitie van een fictieve persoon, namelijk om 9 uur opkantoor willen zijn. Aan de voet van die driehoek staat dat hij tot dat doel massa moet maken,complexiteit moet verwerken, een zeker volume van activiteiten moet afronden, zoalsbijvoorbeeld zich wassen, scheren en aankleden, ontbijten, lunchpakket maken, de krant

128

vluchtig doornemen, de hond uitlaten, naar de bushalte fietsen of in de auto stappen enwellicht nog een paar zaken die instrumenteel zijn aan het gestelde doel.Links ziet u een verticale pijl. De woorden van ‘ambitie’ tot en met ‘willen’ gaan allemaalover hetzelfde, namelijk over een beoogd resultaat, dus over een doel.Stel nou dat het doel ‘om 9 uur op kantoor zijn’ slechts een tussendoel is op weg naar eenhoger gelegen doel, namelijk ‘chef willen worden’, hoe moet je dat dan tekenen? Welnu,daarvoor geldt de volgende figuur.

Chef willen worden

Om 9 uur op kantoor willen zijn

Ambitie107

AspiratieWaardeZin(geving)PolitiekHoopStrevenBereikenWillen

Massa, volume, complexiteit

Hogere aspiratie? Dan ook meer massa inzetten,meer complexiteit verwerken, meer volume inbrengen

Als de ambitie toeneemt moet men een nieuwe, grotere driehoek tekenen waarvan de zijdenevenwijdig lopen aan de vorige driehoek, met als effect dat de basis breder wordt. Datbetekent dat voor het bereiken van een hoger beoogd resultaat méér massa, méér volume,méér complexiteit ingezet moet worden.Zo zou het ook bij de overheid moeten zijn. Echter, de werkelijke praktijk in de jaren tachtigen negentig wordt uitgebeeld in de volgende figuur.

In werkelijkheid neemt deAmbitie politieke ambitie alleenAspiratie maar toe, en neemt de massaWaarde die men nodig heeft om datZin(geving) ambtelijk waar te makenPolitiek alleen maar af. De punt van deHoop driehoek gaat steeds hoger, enStreven de basis die het moet waar makenBereiken wordt steeds smaller.Willen

129

In werkelijkheid is twintig jaar lang de politieke ambitie alleen maar toegenomen terwijltegelijkertijd de ene inkrimpingsoperatie en bezuinigingsronde na de andere is doorgevoerd.Eerder stelde ik al dat ik van mening ben dat de openbare dienst ongeveer 15% mensen te kortkomt om de politieke ambities waar te maken. Niet alleen worden ambtenaren aan de lopendeband op een mission impossible gestuurd omdat ze met te weinig medewerkers, te weiniggeld, te weinig bevoegdheden, te weinig tijd, te veel politieke ambities moesten zien waar temaken. Daarnaast ontbreekt het bovendien aan een arsenaal van reserveambtenaren die jemoet kunnen inzetten als er mensen uitvallen. Ploegen reserve-ambtenaren achter de handhebben is al helemaal ondenkbaar. Een coach die van zijn bestuur te horen krijgt dat hij voorde wedstrijd in de Champions League maar zeven spelers krijgt, waarvan er twee na de rustweg moeten omdat ze nog ergens anders een wedstrijd moeten spelen, zal het bestuurantwoorden: ‘Elf man op het veld, en minstens vijf op de bank, anders voetbal je zelf maar diewedstrijd.’

Dus, terwijl de bomen politiek gezien tot in de hemel moesten groeien – onder meeraangejaagd door de idee van de maakbaarheid van de samenleving – kregen de ambtenarenalleen maar een tuinschepje en een kamerplantje om dat te realiseren. De politiek spiegeldezich aan het dwaze uitgangspunt van de Olympische Spelen: hoger, sneller, verder, in plaatsvan doordachter, intelligenter, wijzer. Er moest meer kunnen, met minder manschappen,minder geld, minder tijd108.

Natuurlijk zat er, en zit er altijd, ruimte in een ambtelijke dienst zoals dat in elke groteorganisatie het geval is. Ruimte in de zin van mensen die kaarten, kletsen en koffie drinken inde tijd van hun baas, mensen die met de verkeerde dingen bezig zijn op de verkeerdemomenten en het nog verkeerd doen ook, mensen die hun tijd besteden met gewenste enongewenste seksuele intimiteiten, afdelingen die best met minder mensen zouden kunnen enefficiënter met hun middelen zouden kunnen omgaan. Dat is voor een deel weggesneden in deeerste bezuinigingsoperaties, maar a) die rek haal je er nooit volledig uit en b) er kwam eeneind aan de mogelijkheid om nog meer te bezuinigen en tegelijk de vereiste kwaliteit en dekwantiteit van de te maken output als product voor het beoogde maatschappelijke resultaat tehandhaven. Zeker toen de politieke ambitie steeds hoger bleef reiken. Toen ging het breken.

En dat breken manifesteerde zich bijvoorbeeld in - door de politiek – opgejaagdetopambtenaren. Die gingen roepen dat de andere ambtenaren meer politiek bewust moestenworden waardoor er een onvermijdelijke politisering van het ambtelijke werk kwam109.Voorts ging menig manager zich bedienen van de eerder door mij gewraakte zin: ‘Ik reken jeaf op het resultaat’, zonder te weten welke denken handelingsmethodologie nodig is omwerkelijke resultaten te bereiken. Steeds meer ambtenaren hielden het voor gezien envertrokken. Velen kwamen terug om hetzelfde werk als consultant voort te zetten. Wat nietbetaald kon worden uit het personele budget was wel financierbaar uit het materiële budget110.

Ik noem dit het Exodus:5-syndroom: een variant op het vertrek van de joden uit Egypte. Voorde niet-bijbelkenners onder u even een toelichting in een vrije versie van de Statenbijbel. Dejoden, ooit in Egypte beland, waren door de Farao in een situatie van slavernij gebracht met detaak elke dag honderd tichelstenen per persoon te bakken. Opgestookt door zijn fouteadviseurs (ook toen al) gaf de Farao de joden echter steeds minder modder en stro om ditvereiste kwantum elke dag te halen (mission impossible, ook toen al). Vervolgens zei hij: ‘Jehebt het resultaat niet gehaald, daar reken je op af, dus ik laat mijn ranselaars je nu een pakslaag geven.’ De joden kregen dus behoorlijk de pest in. Toen was het een kwestie vanwachten op een grote man met een grote stok, Mozes genaamd. En nadat Egypte eerst werdbedolven onder een aantal plagen om de Farao murw te maken zei Mozes tegen de Farao ‘En

130

nu gaan we weg.’ Vervolgens trok hij met zijn broer Aäron en het joodse volk via eendoorgang in de Rode Zee de woestijn in, terug naar het beloofde land waar ze na veertig jaar(onbegrijpelijk op zo’n korte afstand) arriveerden nadat Mozes onderweg eerst nog even detien geboden had aangenomen op de berg Sinaï. Passages als het brandende braambos endansen rond het gouden kalf111 laat ik kortheidshalve buiten beschouwing.

Dat dit patroon van vertrekken zich nu afspeelt in onze openbare dienst lijdt voor mij geentwijfel. Velen houden het voor gezien. In mijn contacten met ambtenaren is dit beeld een enander maal bevestigd. Het enige waarover ik twijfel is de volgtijdelijkheid. Ik heb veleambtenaren al zien vertrekken omdat ze niet langer afgerekend wilden worden op het nietbehalen van resultaten terwijl de oorzaak daarvan lag in de omstandigheid dat ze ‘te weinigmodder en stro’ kregen om hun kwantum te halen. Maar ik kan het beeld van ‘de plagen’ niethelemaal plaatsen. Die gingen namelijk aan die uittocht vooraf. In de manier waarop ik er opdit moment over denk heb ik het angstige vermoeden dat alle afbraak- enontwortelingsverschijnselen die ik (in het kielzog van vele auteurs) in hoofdstuk 6 beschrijf,misschien wel eens de weerspiegeling van die bijbelse plagen zouden kunnen zijn. Als datwaar zou zijn, en dus deze historische metafoor van de exodus tevens staat voor ‘l’histoire serépète’, dan moet de echte grote uittocht van ambtenaren nog beginnen.

Kijk nog eens naar de laatste tekening. Die laat zien welk gevaar er dreigt voor de openbaredienst: terwijl de ambitie stijgt wordt de basis van waaruit de voeding moet komen om dieambitie te bereiken steeds smaller. Er hoeft maar weinig te gebeuren en dan bereikt men hetpunt waarop die openbare dienst gaat wankelen. Een klein duwtje tegen de top en hup, daarkiepert de hele zaak om. Wat zou zo’n duwtje kunnen zijn? Een neergaande economie?Subversieve acties van terroristische groeperingen? Nog enkele klappen zoals in Enschede ofVolendam? Sociale onrust wegens verkeerd uitgevoerde marktwerking ofprivatiseringsprocessen? Onverwachte storingen in het proces van de uitbreiding van deEuropese Unie? Een conflict tussen China en de VS? Wereldwijde actie tegen globaliseringvan de handel? Gewapende conflicten tussen culturen en religies? Wie zal het zeggen?

Wellicht is het goed om vaak te kijken naar de volgende tekst van Gramsci, in 1937 doorMussolini vermoord: ‘The old is dying and the new cannot be born. In this interregnum therearises a great diversity of morbid symptoms112.’

Men moet deze uitspraak plaatsen in het licht van zijn tijd. De politici, bestuurders enambtenaren van de Weimar republiek konden staat en samenleving niet meer bijeen houden.Dat bleek de opening te zijn voor de opkomst van Hitler, in wiens spoor Mussolini de treinenop tijd liet rijden om en passant moord en doodslag te zaaien, eerst in Abessinië, later op hetEuropese continent. Gramsci heeft proberen uit te leggen dat in tijden van overgang bestaandewaarden wegvallen, en daarmee ook de rust, zekerheid en stabiliteit in een land zolang nieuwewaarden nog niet verankerd zijn waaraan men nieuwe rust, zekerheid en stabiliteit ontleent.Misschien zitten we aan het begin van deze 21e eeuw opnieuw in zo’n instabiele situatie en isde uiterste waakzaamheid geboden dat het politieke, bestuurlijke en ambtelijke systeem nietuiteenvalt. Marcin Krol113 beschrijft het verschijnsel dat we de laatste tijd steeds zwakkereoverheden om ons heen hebben, overheden die hun spieren hebben laten verslappen en dehoogste politieke beloningen krijgen door jarenlang niks te doen. Hij besluit zijn artikel ‘Eenzwakke overheid is een gesel voor de democratie’ met: ‘ Wat zullen de gevolgen zijn vandeze survival of the weakest, van dit politiek omgekeerd darwinisme? Op eerdere momentendat democratieën verzwakt raakten, bleken we grote narigheid te krijgen. Dat zou wel eensopnieuw kunnen gebeuren.’

131

De onvermijdelijke en terechte uitbreiding van de Europese Unie, de globalisering vancommercieel/economische processen, de behoefte in Europa aan miljoenen arbeidskrachtenvanuit de derde wereld om de ontvolking van het platteland en de vergrijzing te keren, kunnenbij onhandig politiek opereren zoveel onrust en onlust veroorzaken dat de roep om een sterkeman gaat ontstaan. Mensen als Hitler zijn altijd onder ons. Je ziet ze pas als het te laat is. Alsu vindt dat dit doemdenken is buig ik eerbiedig het hoofd, maar ik blijf vanuit die positie welover mijn bril heenkijken om te zien wat er allemaal gebeurt. En niet alleen in Nederland. Degemeente waar ik woon op de rand van Brussel, bepaald geen achterstandswijk, toont bijverkiezingen een akelig grote hoeveelheid raamaffiches van het Vlaams Blok. Alert blijven,zeker en vast.

Ze werken onder een verouderde managementstijl

In de tweede helft van de jaren negentig kon je zien dat steeds meer rijksambtenaren onrustigwerden van het personeelsbeleid. Een traditionele managementstijl, vooral gericht op inhouden op beheersing, niet op processen of ruimte voor medewerkers, schiep steeds minderbevrediging in het werk van reguliere ambtenaren. De individualisering die inmiddels alleuithoeken van de samenleving had bereikt was nog niet – of in onvoldoende mate –doorgedrongen tot het ambtelijk circuit. Weinig ruimte voor ambtenaren die binnen hun vakmeer autonomie nastreefden. Ook weinig promotiekansen voor ‘snelle stijgers’ of ‘highpotentials’. Geen zoektocht naar creativiteit of beloning van vernieuwend gedrag. Geenstructurele uitweg uit de staf-lijnorganisatie via projectmatig werken omdat ambtenaren voorhet verwerven van een hogere schaal toch weer terug moesten naar ‘de lijn’; alleen langs dieweg liep de carrièregang omhoog. Geen moderne P-instrumenten om een ambtelijk apparaatte laten trappelen in het tuig.

In oktober 1998 startte het ministerie van Verkeer en Waterstaat daarom een projectStrategisch Personeelsbeleid. Werkend op basis van de methodologie van interactievebeleidsvorming die in de hoofdstukken 1 tot en met 4 is beschreven, consulteerde hetprojectteam, met de inzet van enkele tientallen collega’s, circa 500 sleutelfiguren uit eenomgevingsanalyse van ongeveer 1.500 personen. Sleutelfiguren van binnen en buiten Verkeeren Waterstaat. De oogst van die consultatieronde is neergelegd in een omvangrijkebloemlezing114 die enkele bijzondere zaken laat zien.

De bloemlezing van citaten uit de consultatieronde werd vervolgens ‘vertaald’ in een dertigtalprobleem- en oorzakenanalyses. De hoofdstructuur van deze schema’s staat hierna. Dietekening is dus een schematische vertaling van de oorzakelijke complexen uit de bloemlezing,te lezen van onder naar boven.

132

ZingevingWord je nog ambtenaar als jeiets wilt met deze samenleving?

Ontwikkelingen Internationalisering ICT Ondernemerschapin de samenleving We missen de boot We lopen achter We spelen niet inWe laten kansen lopen van de internationa- op ICT-ontwikke- op ‘de ambtenaarop terreinen als 24-uurs lisering lingen als ondernemer’economie, leven enwerken, kennismanagement

Overheid als werkgever Verstarring mens en organisatie P&O-beleidDe overheid is een ouderwetse Mensen en hun gedragingen P-beleid heeft nooit dewerkgever met niet-concurrerende verstarren, evenals werkstruc- kans gekregen/genomenarbeidsvoorwaarden turen om zich volwaardig

te ontwikkelen

‘Poortwachters’De ‘Poortwachters’ tussen buiten- enbinnenwereld geven onvoldoendeleiding aan de vereiste omslagen

Politiek Openbare dienst Waarden en normen Afspiegeling samen-De politiek vervreemdt zich De openbare dienst is Er is geen diepdoor- levingvan de samenleving en de jarenlang niet goed voeld besef vanuit Onvoldoende anticipe-ambtenaar onderhouden welke waarden de ren op vrouw-man ver-

overheid handelt en houding, gehandicap-produceert ten, allochtonen, ver-

grijzing, individuali-sering, arbeidsmarkt-ontwikkelingen

Een grote hoeveelheid geraadpleegde personen onderstreepte het belang van denken in termenvan waarden, van zin en zingeving. Zij introduceerden een nieuwe kijk op de zingeving vanleven en werken en boden rijke gedachten voor een nieuwe balans tussen waarden en normen.Een bijzondere oogst als je van tevoren denkt dat je waarschijnlijk heel veel ideeën engedachten zult krijgen over P-instrumenten als je enkele honderden sleutelfiguren gaatraadplegen over strategisch personeelsbeleid. Niet dus. Het materiaal over typischinstrumentele zaken voor P-beleid bleek veel kleiner en dunner te zijn dan hetgeen menwenste in te brengen op het vlak van waarden, normen, samenlevingsaspecten, problemenbinnen de openbare dienst in het algemeen en binnen Verkeer en Waterstaat in het bijzonder.Ook kwam er veel materiaal op tafel over de kwaliteit van het overheidsmanagement in derijksdienst, en bij Verkeer en Waterstaat.

133

Het symptoom, het probleem, de ‘ellende’ staat aan de top van dit schema. De diepstliggendeoorzaken staan op de onderste rij. Elk onderdeel van het schema is in één of meer bijzondereschema’s verbijzonderd in méér gedetailleerde schema’s die ik hier niet kan weergeven. Hetonderdeel ‘Poortwachters’ (de managers) is het schakelpunt tussen de onderliggende oorzakenen de problemen die zij in hogere lagen van het oorzakelijk complex veroorzaken. Daaromzoom ik in het schema hieronder even in op die schakel ‘Poortwachter’.

De ‘Poortwachters’ tussen buiten- en binnenwereldgeven onvoldoende leiding aan de vereiste omslagen

Kundige professionals vloeien weg of gaan ondergronds.Kennis erodeert.

Alle energie gericht op begeleiding, mobiliteit,flexibiliteit, opleiding, beloning, waardering ende kwaliteit van medewerkers verdwijnt in eenzwart gat van demotivatie.

Weten hoe het anders kan en Het management verinnerlijktmoet, maar de onmacht om dat te het P-beleid niet; daardoor verkeertrealiseren leidt tot het ‘verdriet’ de P-adviesfunctie in een identiteits-van Verkeer en Waterstaat. Verkeer en Waterstaat crisis. De OR heeft geen roer loopt stuk meer enloopt stuk door een zichzelf versterkend loopt stuk op de rotsen van angst enproces van gerichtheid op machtscultuur.beheersinstrumenten.

Angst en machtscultuur zorgen voor behoudendmanagement in een behoudende organisatie. Datlevert meer op dan veranderen.

Moderne managementontwikkelingen zijn aandeze managers voorbij gegaan. Ze zijn niettoegerust op modern management.

De huidige Verkeer en Waterstaat-organisatie produceert traditioneleop inhoud gerichte managers.

134

Ook de delen van dit schema zijn verbijzonderd in meer gedetailleerde schema’s die aan dehand van overvloedige citaten uit de bloemlezing illustreren waarom deze blokjes tekst metrecht en reden in een oorzakelijk schema van veel verdriet van ambtenaren zijn opgenomen.

In diverse besprekingen, onder meer in expertmeetings met deskundigen vanuit de heleoverheid, en vanuit bedrijfsorganisaties die voorop lopen in strategisch P-beleid, werdduidelijk dat dit beeld niet uniek was voor Verkeer en Waterstaat maar een realistischeafspiegeling van het doorsnee P-beleid en het doorsnee management bij de overheid. Hetproject is qua beleidsontwikkeling in november 2000 afgesloten met het advies ‘Het warmkloppend hart van Verkeer en Waterstaat’, en is vervolgens qua beleidsuitvoering doorgestartmedio 2001.

Inmiddels verscheen in februari 2001 het rapport ‘De Arbeidsmarkt in de Collectieve Sector,Investeren115 in mensen en kwaliteit’ van de commissie Van Rijn, genoemd naar haarvoorzitter de directeur-generaal Overheidspersoneel van het ministerie van BinnenlandseZaken en Koninkrijksrelaties. Dit rapport, met een aantal indrukwekkende bijlagen, toont debetrekkelijk bedroevende state of the art van het momentele P-beleid jegens hetoverheidspersoneel. Het bevat een heldere analyse van de arbeidsmarktproblemen van deoverheid, mede in relatie tot verschijnselen als vergrijzing, arbeidsvoorwaarden, en de geringeaantrekkelijkheid van de overheid als werkgever. Met een groot aantal diepgaande voorstellenbindt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de strijd aan met deprivate sector om voor de toekomst de positie van de overheid als aantrekkelijke werkgeverveilig te stellen. Het rapport Van Rijn is inmiddels een veelbesproken item in velevakbladen116. Op basis van een daaraan gelieerde Trendnota van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties heeft het Kabinet besloten om in de Rijksbegroting 2002 een bedrag op tenemen van 1,6 tot 1,8 miljard euro per jaar om het werken bij de overheid en gesubsidieerdeinstellingen aantrekkelijker te maken. Er gaat dus veel gebeuren in de komende jaren, althansde verwachtingen zijn hooggespannen117.

Groep 2: de inhoudelijke kwaliteit van het werk komt onvoldoende uit de verf

De meerderheid is nog niet toe aan outcomesturing

Een eenvoudig concept uit de systeemtheorie is de trits doen-maken-bereiken. Of: actie-product-beoogd resultaat. Of in jargon: input-output-outcome. Voorbeeld:

Timmeren = doen = actie = input.Konijnenhok = maken = product = output.Vetgemest konijn = bereiken = beoogd resultaat = outcome.

De essentie van de legitimatie van de overheid is het leveren van outcome. Dus – zoals ik alliet zien bij de eerste tekening in hoofdstuk 1 - het leveren van beoogde maatschappelijkeresultaten. Dat is dan volgens mij tevens het wezen van de politiek. Politiek is liefde,omarming, hoop, opvang, zorg, veiligheid en het beschermen van nog andere waarden die tothet wezen van het mens-zijn behoren. Een rusteloos en compromisloos streven naar demenselijke maat. Die menselijke maat leveren is het wezen van de politiek. Daarover sprekenis het gebruik van de taal van het hart, de passie. Vandaar dat ik in hoofdstuk 1 in eenvoetnoot verwees naar de werken van Ernst Bloch en Martin Plattel, handelend over ‘Das

135

Prinzip Hoffnung’ en over ‘Utopie en kritisch denken’. Naar mijn smaak gaan dergelijkegeschriften over de essentie van politiek bedrijven.

Ik weet dat dit niet correspondeert met de werkelijkheid. Ik weet ook dat in de praktijkpolitiek in overheersende mate een spel van machten en belangen is, mede gevoed doorideeën van maakbaarheid, vaak ver verwijderd van een rusteloos en compromisloos strevennaar de menselijke maat, en veelal gedreven door het zoeken naar de economy of scale. Mijnopvatting is ethisch-normatief, wellicht zelfs met een behoorlijke dosis naïviteit, maar het isnaar mijn idee de enige manier van denken die aan de voet ligt van succesvolleresultaatgerichte interactieve beleidsontwikkeling. Werken van onderop dichtbij de behoefte,opereren van buiten naar binnen, draagt geen vrucht onder politiek leiderschap dat niet vanuitaandacht voor burgers aanvangt. Vooroplopend om nieuwe horizonten te verkennen, nietbukkend zodra er wordt geschoten. De politiek kent gelukkig naast machten en belangen ookliefde, overtuiging, gevoel voor verhoudingen, kracht van argumenten, volhouden endoorzetten. In de woorden van Zijderveld118: ‘Natuurlijk moeten in de samenleving ooktechnische en pragmatische zaken worden aangepakt vanuit een functionele rationaliteit, maarvisie-ontwikkeling en het formuleren van maatschappelijke wensen en doelen vraagt omarticulatie van wensen en belangen. En dat is juist een politiserend proces vanmaatschappelijke participatie en politiek debat over veranderende waarden, visies en doelen.’

De kern van het ambtelijke vak is het bieden van steun en toelevering aan die outcome, hetmogelijk maken van het daadwerkelijk bereiken van die beoogde maatschappelijke resultaten.Dat gaat niet zomaar, dat vereist discipline. Succesvol overheidsbeleid steunt daarom op eenbalans tussen passie (politiek) en discipline (ambtelijk) waarbij de laatste consequent envakmatig een instrumentele rol heeft ten opzichte van de eerste, hoewel politici uiteraard ookmogen getuigen van discipline en ambtenaren van passie. Wat ik wil zeggen is dat het steedsgaat, moet gaan, om het zoeken naar de beste toegevoegde waarde: met hun vak, dat zijneigen vakvereisten kent, ondersteunen ambtenaren de dagelijkse bestuurders die hun eigenvak met hun eigen vakvereisten hebben, en die leggen zaken ter finale besluitvorming vooraan de algemene politieke leiding, die op haar beurt haar eigen vak met haar eigenvakvereisten heeft. Nimmer mogen zij op elkaars stoel gaan zitten. Hoe anders is het echtervandaag de dag? Hoelang nog maken we mee dat de Tweede Kamer zich overgeeft aaneindeloze instrumentele debatten waarin zij het werk van ambtenaren zit over te doen? Alsgevolg waarvan ambtenaren in het gat springen dat de Kamer trekt en het visionaire werkovernemen.

Het centrale woord is dus ‘bereiken’. Wat wil je bereiken, wat moet de outcome zijn, dat is devraag voor de politiek. Meehelpen om dat te realiseren is het werk van de ambtenaren. Dat ditniet eenvoudig is heeft onder meer te maken met het feit dat al vele tientallen jaren hetambtelijke werk zich concentreert op input, dus op het plegen van activiteiten, denkend,hopend en verwachtend dat die dan vanzelf leiden tot beoogde resultaten, die echter meestalniet van te voren gedefinieerd zijn. Daarom bestaat er de uitspraak: ‘activities are notachievements’. Het is niet zo dat als je maar een heleboel dingen doet het resultaat vanzelf welkomt. Resultaten bereik je alleen maar als je weet wat je wilt bereiken (outcome), wat je voordat doel moet maken (output) en wat je voor dat product moet doen (input). Als je per se eenvet gemest konijn wilt hoef je tot dat doel niet een konijnenhok te maken, je kunt ook depoelier bellen. Met andere woorden: als je start bij het beoogde resultaat en dan terugredeneert naar wat daarvoor nodig is kun je op andere antwoorden komen dan degebruikelijke. Denken vanuit bereiken, dus vanuit beoogde maatschappelijke resultaten,brengt ambtenaren tot deductief denken. En dat is een fundamenteel ander gebruik van de

136

hersens dan starten vanuit inputsturing. Dat is namelijk inductief denken. Een van de opgavenvan voortgaande scholing van ambtenaren is hen te trainen in deductief denken.

Kijkend naar de stand van zaken in Nederland, ben ik van mening dat de overgrotemeerderheid van de ambtenaren qua denken en handelen nog ergens hangt tussen inputsturingen outputsturing, op weg, in een lang – en veel te langzaam - leerproces, naar outcomesturingvia het tussenstation van de outputsturing. Waarbij je vaak ook ziet dat ambtenaren outputaanmerken als het te bereiken resultaat, terwijl anderen al weten dat het woord ‘resultaat’ éénen ondeelbaar is met het woord ‘outcome’. De meerderheid van onze ambtenaren denkt enhandelt bij lange na nog niet op het niveau van outcomesturing. Er zijn natuurlijkuitzonderingen. Rijkswaterstaat is via het zogeheten IBO-proces al enkele jaren druk bezig demedewerkers te trainen in het denken en handelen op het niveau van outputsturing, maar moetnog een hele sprong maken voordat men het niveau van outcomesturing heeft bereikt, vooralook omdat veel Rijkswaterstaters denken dat outputsturing hetzelfde is als resultaatsturing endat dus hiermee het eind van het leerproces is bereikt.

Voorzover ik de Nederlandse overheid kan overzien is volgens mij de politie het verste inoutcomesturing. Ik maakte al medio jaren tachtig mee dat politiemensen in Amsterdamwerden getraind op de volgende manier.

Agenten kwamen terug van surveillance, werden in de wachtkamer aan een tafel gezet enkregen de vraag: ‘Wat heb je bereikt?’ Steevast zeiden ze: ‘We hebben een paar uurgesurveilleerd.’ Daarop kregen zij het antwoord: ‘Dat is niet wat we vragen. Surveilleren iseen activiteit, de vraag is wat heb je nu bereikt?’ Daarop kwamen ze dan met: ‘We hebben eenpaar processen-verbaal geschreven.’ Dat leidde dan tot het antwoord: ‘Processen-verbaalschrijven is wat je hebt gemaakt, je product, dat is niet wat we vragen, wat heb je nu bereikt?’En dan kwam men langzaam tot het wezen van outcomesturing door antwoorden in de trantvan: ‘We hebben in die wijk een grotere veiligheid gerealiseerd.’ Vandaar was het maar eenkleine stap om de agenten zelf erachter te laten komen dat, denkend vanuit het beoogderesultaat ‘verhoogde veiligheid’, het maken van processen-verbaal niet het enige ofbelangrijkste product (outcome) hoefde te zijn, noch dat surveilleren de belangrijkste activiteit(input) tot dat product hoefde te zijn. Zo waren er ook sessies over de vraag: ‘Wat moetvolgens jou het belangrijkste resultaat zijn als je ’s nachts om drie uur te maken krijgt met eeninbraak bij een paar oude mensen waar de dieven een raam hebben geforceerd en met de buitervandoor zijn?’ Agenten kwamen tot de conclusie dat het allerbelangrijkste was dat de oudjeshet gevoel moesten hebben dat ze de veilige beschutting van hun huis terug kregen. Zokwamen de agenten tot het besluit om voortaan standaard eenvoudige materialen in dedienstauto mee te nemen zoals een hamer, spijkers en planken en andere zaken om ramen endeuren provisorisch te repareren. Dat was bepaald iets anders dan naar de inbraak toe rijden,constateren dat er inderdaad was ingebroken en weer vertrekken met de woorden:‘Morgenvroeg komt de recherche. Goede avond verder.’

Overigens, waaraan kunt u zien dat een ambtelijke dienst ‘ergens hangt’ tussen input- enoutputsturing? Aan de directie- en werkplannen die bol staan van teksten als: ‘Het stimulerenvan …, het bevorderen van … et cetera.’ Ze noemen het in die plannen doelen, maar het zijnactiviteiten. Zelden of nooit zie je teksten in de zin van beoogde resultaten en vervolgens eenafleiding daarvan, deductie, in termen van producten en activiteiten die daar rechtstreeks naartoe leiden.

137

Ook VBTB is nog geen outcomesturing

De lezers die al in de jaren zeventig werkzaam waren in de overheidsadministratie hebben alheel wat planningsmethoden annex budgetteringstechnieken voorbij zien komen. Sinds mei1999 hebben we een nieuwe variant. Het heet VBTB, ofwel ‘Van Beleidsbegroting TotBeleidsverantwoording’. De nieuwe manier van begroten en verantwoorden moet wordentoegepast met ingang van het begrotingsjaar 2002. Dat houdt in dat op de derde dinsdag vanseptember 2001 de eerste begroting nieuwe stijl is aangeboden. De eerste verantwoordingnieuwe stijl (over 2002) komt in 2003. Nu eerst even wat uitleg over VBTB.

Kritiek van het parlement en van diverse departementen in de jaren negentig op vorm eninhoud van de begroting heeft de gevoelens van ontevredenheid die ook bij het ministerie vanFinanciën daarover leefden, geleid naar een totaal nieuwe opzet van de begroting. Sinds 2000vindt daarover een debat plaats in de Tweede Kamer op de derde woensdag in mei, beterbekend als ‘woensdag, gehaktdag’. De nieuwe opzet kent de volgende hoofdpunten:- De begroting is omgebouwd van een stuk dat georiënteerd was op middelen naar een

beleidsgericht document.- De begroting moet antwoord geven op drie vragen: a) wat willen we bereiken, b) wat

gaan we daarvoor doen, en c) wat mag dat kosten?- Er is een departementaal jaarverslag dat daarop een antwoord moet geven en dus een

tekst bevat als: a) hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan watwe daarvoor zouden doen en c) heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?

- De begroting kent daarom een beleidsagenda die de ambities weergeeft,beleidsartikelen die de doelen mededelen en de instrumenten of acties om die doelente realiseren, en een indicatie van het geld dat daarvoor nodig is.

- Elk beleidsartikel kent een algemene doelstelling (waarbij de vraag ‘wat willen webereiken?’ centraal staat), uitgesplitst in enkele operationele doelen (die meermeetbaar moeten zijn dan de algemene doelstelling) en een opgave van de kosten.

- Die kosten zijn gesplitst in apparaatsuitgaven (de kosten om een bepaald product temaken) en programma-uitgaven (beleidsinstrumenten zoals subsidies en leningen).

- Bij die uitgaven worden algemene beelden (wat gaat stijgen of dalen) engedetailleerde beelden geschetst: doelmatigheidsgegevens, volume-informatie,prijsinformatie.

- Een en ander is ingepast in budgetflexibiliteit die laat zien voor welk deel van deuitgaven nog geen verplichtingen zijn aangegaan.

- Als uitvloeisel van een en ander kent de begroting ook een bedrijfsvoeringsparagraafvoor de sturing en beheersing van departementale activiteiten en processen.

Er is meer, maar laat mij volstaan met deze beschrijving van de hoofdstructuur van VBTB. Inessentie beoogt VBTB om een op resultaten gerichte manier van begroten in te voeren,gevolgd door een op die beoogde resultaten gebaseerde verantwoording van het eigenhandelen van de rijksoverheid. Zie voor meer informatie de artikelen in de voetnoot119.

De essentie is dus om van de traditionele inputgerichte, instrumentgerichte, middelengerichtebegroting een beleidsmatig sturend, effectgericht stuk te maken om de Kamer in staat testellen zijn allocatie- en autorisatiefunctie beter uit te oefenen. Laat mij vooropstellen dat ditstreven alle lof verdient. En deze ombouw betekent zeker een belangrijke vernieuwing van debewerktuiging van de politiek om te leren denken in termen van beoogde maatschappelijkeresultaten. Maar we zijn er nog lang niet, in die zin dat VBTB nog niet het conceptuele kader

138

is wat het naar de stand van wetenschap en praktijk al had kunnen zijn. En misschien zal hetdat ook nooit worden. Een paar kanttekeningen.

Het is merkwaardig dat VBTB van ‘Wat willen we bereiken’ meteen doorspringt naar devraag ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ Dus een sprong van outcome naar input. Men slaat deoutput over. Dat kan niet. Dat is ongeveer hetzelfde als boven aan de trap staan, de wil hebbenom beneden aan trap te staan en vervolgens in één stap naar beneden springen: dan loop je eengroot risico om vitale lichaamsdelen te breken.

Naar mijn smaak staat het beleidsmatige deel in geen enkele verhouding tot het cijfermatige.Daarom gaat ook de nieuwe begroting(sopzet) niet zozeer over beoogde te bereiken politiekeambities, maar over de manier waarop beheersmatig met het geld moet worden omgegaan. Ikbesef dat anderen dat anders kunnen zien en van mening zijn dat het beleidsmatige denken intermen van ‘wat willen we bereiken?’ voldoende in evenwicht is met het beheersmatige ‘watmag het kosten?’ Ik betwijfel dat echter.

Ik betwist voorts de stelling in de diverse in de voetnoot genoemde artikelen over VBTB datalgemene beleidsdoelen niet of moeilijk toetsbaar/meetbaar zijn. Dat is een bekendemisvatting. Alles, ook een zeer gekwalificeerd doel is meetbaar, mits je maar bereid bent omeen definitie van dat doel te maken. Laat mij een voorbeeld noemen. Stel dat we als doelhebben dat minister Zalm in het jaar 2005 de gelukkigste man van Nederland moet zijn.Waarlijk een gekwalificeerd doel. Hoe kun je in 2005 meten of dat doel gehaald is? Welnu,door nu met allen die dat aangaat, vooral ook de heer Zalm en zijn gezin, om de tafel te gaanzitten en te definiëren aan de hand van welke aspecten je de gelukkigste man van Nederlandherkent. Laten we eens aannemen dat wij met een aantal verstandige en weldenkende mensenvinden dat hij in 2005 de gelukkigste man is als hij beschikt over een vermogen van driemiljoen euro, een vijfkamerwoning zonder hypotheek en een tuin op het zuiden vantweeduizend vierkante meter, een gezond gezin met kinderen die goed kunnen leren enmusiceren, en een liefhebbende echtgenote die als drijvende kracht mede het succes van dezebestuurder bepaalt. Met deze operationele definitie in de hand is het een fluitje van een centom in 2005 te meten of dat doel is gehaald. Elk doel is meetbaar (te maken).

De kern van mijn kritiek op VBTB komt echter nu pas. De nieuwe begrotingsopzet is striktgenomen niets anders dan het denken in termen van de zogeheten departementaledoelstellingenanalyse van de interdepartementale Commissie voor de Ontwikkeling van deBeleidsanalyse (COBA) die ik in hoofdstuk 2 uitvoerig heb behandeld. In het kort nog evende techniek van de departementale doelstellingenanalyse:- Departementen hadden de opdracht om hoofddoelen te formuleren.- Die moesten ze vervolgens uitsplitsen in subdoelen.- Daarna die subdoelen uitsplitsen in enkelvoudige doelen.- En tenslotte de enkelvoudige doelen uitsplitsen in programma’s met instrumenten en

activiteiten, voorzien van een kostenplaatje.

Daar is op zichzelf niks fout mee, zoals er ook in beginsel niks fout is met VBTB. Het gaatom eeuwenoude, bekende methoden van deductief denken in termen van doelrealisatie. Ik wilniemand onrecht doen maar ik zie in VBTB voorshands niets anders dan een COBA-revisited.Wellicht is dit (mede) terug te voeren op het feit dat minister Zalm in de jaren zeventig viazijn werk bij de directie Beleidsanalyse van Financiën directe relaties had met de COBA.

139

Ik vrees dat VBTB het net als de COBA niet redt. VBTB continueert de methodologische foutvan het COBA-denken uit de jaren zeventig. Het geeft net zo min als de COBA aan hoedepartementen op een verantwoorde denkmanier aan een antwoord kunnen komen op devraag ‘Wat willen we bereiken?’ Bij gebrek aan een methode om eerst erachter te komen omwelke te bereiken resultaten het moet gaan zullen dergelijke doelen ex cathedra wordengeformuleerd, niet gebaseerd op een achterliggende diagnose die overtuigend aangeeftwaarom het deze doelen moeten zijn en geen andere, waarna de aandacht langzaam maarzeker zal gaan verschuiven naar het inputdenken, gekoppeld aan het kostenplaatje. In depraktijk zal VBTB minder gaan over een politieke zoektocht naar maatschappelijke waardenen meer over het produceren van prestatiegevens120. Uiteindelijk zal – zo vrees ik - VBTBsmoren in een cijferbrij waarvan de Kamer zal zeggen: ‘Dat is toch eigenlijk niet de bedoelinggeweest in 1999.’

Het is wellicht al veelbetekenend dat het afsluitend debat in de Kamer over deze materie op28 juni 2001 niet werd bijgewoond door de minister-president, noch door de fractieleiders. Naeen jaar hielden die het kennelijk al voor gezien. NRC Handelsblad van 29 juni 2001 meldtdat het Kamerlid Duivesteijn het treurig vindt ‘dat de meeste Kamerfracties dit jaar deverantwoording niet serieus hebben genomen’, en dat dit een volstrekt verkeerd signaal isnaar de ambtenaren. Dat laatste is van bijzondere betekenis: de voorbeeldfunctie is alles121.

Ik heb ook nog een andere reden om somber te zijn over de slagingskansen van VBTB. Zoalsik elders schrijf zijn (top)ambtenaren momenteel sterk bezig met preventive damage control.De druk op hen is zo groot dat ze onderling tegen elkaar zeggen: ‘Er zijn maar drie dingenvan belang: koste wat kost de goedkeurende accountantsverklaring zien te verwerven, hoe danook het geld op tijd zien weg te zetten, en geen gedonder met de minister krijgen.’122

In een dergelijke sfeer zal de VBTB-concentratie liggen op de cijfertjes en niet op de vraagwat men wil bereiken. Wil het slagen dan zal men op grote schaal, te beginnen in de TweedeKamer, alsnog moeten leren welke soort denktechniek nodig is om tot het formuleren vangerede hoofddoelen c.a. te komen, en welk soort bewerktuiging nodig is om die doelen danook te realiseren. Zolang dat niet gebeurt zullen ambtenaren het heel moeilijk hebben om depolitiek op een VBTV-maat te bedienen.

Het eroderen van de kennis

De macht over de kennis is, beter gezegd was, een van de sterke kanten van de openbaredienst. De bureaucratie, de administratie, beschikt(e) over archieven en dossiers die jarenlangopgebouwde kennis bevatten. Die tijd is echter voorbij. De overheid heeft niet meer hetmonopolie over de kennis. Die slag is verloren. Grote multinationals als Shell en Unileverhebben in de afgelopen twintig jaar waarschijnlijk meer kennis inzake milieu opgebouwd danhet ministerie van VROM, en sturen met die kennis op mondiale economische processen.Grote accountancy- of advocatenkantoren, of banken beschikken over (toegang tot)kennisbanken waar menig ministerieel departement niet aan kan tippen. En zij gebruiken diekennis om invloed uit te oefenen op nationaal, Europees en internationaal overheidsbeleid.

Sommige ministeries maken zich daar zorgen over. Mede naar aanleiding van signalen van detoenmalige secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken, Geelhoed, in de kringvan secretarissen-generaal is er eind jaren negentig op diverse plekken in de rijksdienst een

140

inhaalmanoeuvre gestart om de knip tussen beleid en ondersteunende kennisbanken viastrategisch kennismanagement te herstellen.

Hoe heeft dit kunnen gebeuren? Ik meen twee oorzaken te kunnen onderscheiden. In de eersteplaats heeft de overheid het kennismonopolie verloren door de later te besprekenstructuursturing. Door het scheiden van beleid en uitvoering in de jaren tachtig, het intern ofextern verzelfstandigen van (wetenschappelijk) departementaal onderzoek, en door onderzoekvia de derde geldstroom aan universiteiten uit te besteden, is er een te grote afstand ontstaantussen het maken van beleid, en de ‘cijfers en feiten’ waar dat beleid op moet steunen. Bij hetbehandelen van mijn methode van interactief beleid maken heb ik gewezen op het belang vanhet opzetten van kennisbanken.

Een tweede oorzaak van het verlies van het kennismonopolie ligt mijns inziens in hetonvoldoende doorgronden van de gevolgen van de opkomst van processturing in de loop vande jaren tachtig. Steeds meer ambtenaren zijn en worden aan het werk gezet om op(maatschappelijke) processen te gaan sturen. Daarbij is het niet langer relevant of je rechtenhebt gestudeerd, of sociologie of dat je van ‘Delft’ of ‘Wageningen’ komt. Bij processturingis inhoudelijke disciplinaire kennis in beginsel niet nodig, hoogstens de kennis inzake hetbegrippenkader van processturing zelf. Ook dit heeft geleid tot een mindere waardering vanhet belang van vakinhoudelijke kennis.

De vraag is waar deze verschuiving van kennismonopolie naar processturing eindigt. Ook alwordt er op diverse plekken in de openbare dienst hard gewerkt aan het weer opkrikken vanvakinhoudelijke kennis via strategisch kennisbeleid, de druk op processturing gaat nog weleven door. Als de inkrimping van de rijksoverheid doorgaat, al dan niet doordat de top vanhaar bevoegdheden erodeert richting ‘Brussel’, en er wellicht meer zicht komt op het begrip‘kerndepartement’, acht ik het niet uitgesloten dat binnen een jaar of tien rondom een ministernog slechts een kleine groep processturende ambtenaren zit, weliswaar hoog opgeleid, maarsturend op de processen die moeten leiden tot finale politieke besluitvorming, niet opdisciplinaire kennis. Dat zou inhouden dat men die kennis elders vandaan moet gaan halen opeen schaal nog groter dan nu al het geval is. Ik acht dat een aspect van grote zorg. Ook eenprocessturend kerndepartement dient te beschikken over ‘kernkennis’, een ‘body ofknowledge’ dat één en ondeelbaar is met de beleidsmatige processen die aangestuurd moetenworden.

Groep 3: ze blijven achter op ontwikkelingen

Er wordt te weinig geanticipeerd op regionalisering, Europeanisering en internationalisering

We gaan ook een moeilijke tijd tegemoet in het licht van de voortschrijdende regionalisering,Europeanisering en internationalisering. De administratie is daar bij lange na nog niet aan toe,enkele gespecialiseerde onderdelen uitgezonderd.

Regionalisering is het proces in diverse landen dat zichtbaar maakt hoe belangrijk het is voorkleinere geografische eenheden om hun eigenheid van taal, cultuur, en sociaal-economischeverbanden te behouden. Of het nu gaat om de Friezen, of de Beieren of de Basken toe te staanhun eigen taal te mogen gebruiken in officiële overheidsdocumenten, of de ‘devolution’ in hetVerenigd Koninkrijk waarbij Schotland en Wales afstevenen op autonomie met een eigen

141

parlement dat niet langer onder het Britse parlement valt, of het streven vanafscheidingsbewegingen in Spanje en Italië, of de federalisering van België, of het houdenvan kerkdiensten (zelfs het vertalen van de bijbel) in het Gronings, het zijn allemaalverschijnselen van sterke regionaliseringstendensen. En niet alleen ter bescherming ofopwaardering van eigenheid van cultuur. Ook het voorstel, gelanceerd door dewerkgeversorganisatie VNO-NCW, samen met ANWB, MKB, RAI, Kamers vanKoophandel, en enkele andere verenigingen medio juli 2001, om voor de Randstad een eigenbestuurlijke organisatie te ontwerpen met ruime vertegenwoordiging van de markt moeten wein dat licht zien. Het lijkt mij niet verstandig om een dergelijk plan af te doen als eenluchtkasteel.

Onder Europeanisering versta ik de uitbreiding en verdergaande eenwording van Europa van15 naar 27 landen, het proces van onmiskenbare, stapsgewijze federalisering.

Onder internationalisering versta ik:- processen van mondialisering en globalisering op het vlak van politieke

besluitvorming, bijvoorbeeld de uitbouw van de World Trade Organisation (WTO), dedeelname aan vredesmissies onder de hoede van de Verenigde Naties, het gedrag vanstaten naar aanleiding van wetenschappelijke rapportages van de OESO, het tot standkomen van internationale verdragen die in steeds belangrijkere mate de internerechtsorde van staten beïnvloeden;

- processen van mondialisering en globalisering op het vlak van (niet-)gouvernementele actie in de strijd tegen armoede en onderdrukking, strijd tegenmisdaden tegen de menselijkheid, strijd tegen vernietiging van natuur en milieu; hoelang zal het nog duren dat alleen België (sinds 1993) een genocidewet heeft die hetmogelijk maakt personen (waaronder zittende staatslieden) van over de hele wereldaan te klagen wegens misdaden tegen de menselijkheid?123

- processen van mondialisering en globalisering op het vlak van industriëlebedrijvigheden in multinationale netwerken, waaronder fusies ensamenwerkingsvormen van talloze commerciële activiteiten.

Het valt me op hoe weinig structureel en fundamenteel binnen de administratie wordtnagedacht over deze ontwikkelingen124. Aarzelend ontstaan er in de rijksdienst wel directiesInternationale Zaken, maar of dat het juiste organisatorische antwoord is op dieontwikkelingen is de vraag. Ook al proberen dergelijke directies het denken en handelen ininternationale termen te verspreiden binnen een ministerie, er ontstaat toch altijd iets vanexclusiviteit van territorium en bevoegdheden bij zo’n directie, leidend tot een alibi voorandere directies om zich er dan maar niet mee te bemoeien. Ik zie nergens dat op enigebetekenisvolle schaal ambtenaren worden uitgezonden naar alle windstreken van de wereld,en ingezet in Europese en internationale organisaties, of opgenomen in de ambtelijkesystemen van bijvoorbeeld de Europese lidstaten125. En dat terwijl ongeveer eenderde vanonze nationale wetgeving voortkomt uit internationale politieke besluitvorming. Je zou tochverwachten dat dit vergezeld gaat van een streven om eenderde van ons ambtelijk apparaat telaten bestaan uit mensen van andere landen126. En vice versa. De vanzelfsprekendheid datambtelijke systemen nog steeds worden bevolkt met mensen uit het eigen land acht ik absurd.Zoals het bij mij ook steeds meer vraagtekens oproept dat een parlement nauwelijks aandachtschenkt aan verdragen – die nota bene een hogere rechtsorde inbrengen – maar stugdoorwerkt aan het behandelen van de nationale wetgeving die van een lagere orde is. MinisterBrinkhorst van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij verwijt in een interview ‘Nederland maggeen tweede Denemarken worden’ in NRC Handelsblad van 16 juli 2001 de Tweede Kamer

142

dat die wat Europa betreft ‘naar binnen is gekeerd’, dat hij bij de Kamer een zekere vreesbespeurt voor een groot Europa, een gebrek aan betrokkenheid bij Europese thema’s, eengebrek aan wil om er tijdig invloed op uit te oefenen, een gebrek aan het voeren van eenregelmatige en diepgaande dialoog met Europarlementariërs.

Je zou verwachten dat Nederland staat te dringen en te duwen om contingenten ambtenaren inBrussel in te zetten op de moeilijkste Europese dossiers127. Enerzijds om invloed te hebben opde Europese besluitvorming, althans om niet te ver van die besluitvorming af te staan,anderzijds in het kader van een strategisch personeelsbeleid. Niets daarvan. Het werk inBrussel geschiedt veelal door gespecialiseerde ambtenaren, waarvan een enkeling in de buurtwoont en de rest per trein op en neer pendelt.

Terwijl Nederland met zijn internationale bedrijvigheden eeuwenlang lekker soepel heeftgeopereerd in een wijde internationale context, lijkt de administratie te verstijven bij degedachte dat er eigenlijk geen grenzen meer zijn, dat er een gigantische verschuiving vanbevoegdheden en verantwoordelijkheden aanstaande is, dat zich een groot aantal virtuelevormen van grensoverschrijdend organiseren gaat voordoen waarop traditionele natie-georiënteerde structuren geen vat meer hebben. Veel departementen ‘staan met de rug naarEuropa’128.

Voorzover mij bekend is dat in de ons omringende landen overigens niet beter. In dat lichtgezien denk ik nog wel eens aan een gesprek tussen Henry Kissinger en Helmut Schmidt inAmsterdam op 8 en 9 april 1991. Misschien herinnert u zich dat we in die tijd om de twee jaarin Tuschinsky in Amsterdam het zogeheten Global Panel hadden, onder leiding van devoormalige president-directeur van Philips, Wisse Dekker. Dat Global Panel bestond uit eenklein groepje personen vanuit de hele wereld dat gedurende twee dagen sprak over zaken diezij belangrijk vonden. Op de dag dat ik dat panel bijwoonde zaten op het podium SimonPeres, Helmut Schmidt, Henry Kissinger, en Attali (de rechterhand van Mitterand). Kissingervroeg op een gegeven moment aan Schmidt: ‘Helmut, wat zijn volgens jou de driebelangrijkste problemen waarmee Europa de komende tijd te maken zal krijgen?’ Schmidtantwoordde: ‘Dat zal zijn de opwarming van het klimaat129, want de politiek zal er niet inslagen de economische belangen van de nationale industrieën te voegen naar het belang vaneen leefbaar milieu. Dat zal zijn de fraude, want die zal zich wereldwijd op alle niveaus vanoverheid en bedrijfsleven blijven ontwikkelen; omdat overheden en hun functionarissen zelfbelang zullen hebben bij corruptie is die strijd bij voorbaat verloren. En dat zal zijn devluchtelingenproblematiek. Mensen uit de arme delen van de wereld zullen om allerleimotieven, ofwel honger ofwel moord en doodslag, hun weg naar Europa vinden en we zullenze niet kunnen tegenhouden, als we dat moreel al zouden willen.’

Zo’n tien jaar later blijkt hoe treffend die woorden van Schmidt zijn geweest: wat fraudebetreft hoeven we maar een paar namen te noemen: Mitterand, Kohl, Chirac. Voorts hebbenwe moeten meemaken dat de vele in de EU ingebakken criminogene beleidsvelden de heleCommissie een paar jaar geleden heeft doen aftreden. Wat de asielproblematiek betrefthebben de EU-landen, die vele jaren weigerden samen een Europees immigratiebeleid op tezetten, en daarmee allemaal in de valkuil van het repressieve asielbeleid zijn gedonderd metzijn minimum-oplossingen en zijn maximum-kosten, hun trekken thuis gekregen. Het zal nogeen hele toer zijn om die afweersystemen om te bouwen tot gastvrijheidsystemen.

Binnen de Europese Unie is zeker nog plaats voor zo’n honderd miljoen vluchtelingen. OokNederland is nog lang niet vol, en kan nog vele asielzoekers opvangen. Het feit dat de

143

Randstad tamelijk vol zit vertroebelt het waarnemingsvermogen van sommigen, die kennelijkniet zien hoe ongelooflijk veel vierkante kilometers in ons land worden bezet door koeien,varkens en andere consumptiedieren; verspilling van ruimte ten koste van de mens. De mens,en zeker de asielzoekende mens, mag je volgens de heersende normen stapelen, koeien envarkens niet. Wat dat aangaat hebben we in Nederland nog een lange weg te gaan getuige hetKamerstuk ‘Het Nederlandse standpunt over communautair immigratiebeleid’, Tweede Kamer2001-2002, 19 637, nr. 616 van oktober 2001. Je kunt zien dat het ‘t product is van eengevecht tussen een aantal departementen met conflicterende doelen waaronder Justitie, SocialeZaken, Economische Zaken, Financiën. De tegenstellingen zijn weggeborgen achter eenloodzware tekst vol tabellen en figuren, een stuk waarin een humanitaire relatie tussen mensen cijfers ontbreekt. Een beleidsnota zonder een ziel. Een stuk van ambtenaren voorambtenaren, nog ver verwijderd van de stijl en ambitie van het communautaireimmigratiebeleid dat de Europese Commissie na het Verdrag van Amsterdam in 1999, en deEuropese Raad in Tampere in oktober 1999, heeft neergelegd in de Mededeling van deCommissie aan de Raad en het Europees Parlement d.d. 22 november 2000, COM (2000) 757def. Deze Nederlandse Immigratienota zal falen doordat hij uitgaat van bescherming van heteigen territoir, en niet van de menselijke maat van degenen die bij ons onderdak zoeken, omwelke reden dan ook.

Wat de klimaatsverandering betreft hoeven we alleen maar te wijzen op de moeilijkhedenrond het Kyoto-verdrag in juli 2001 en de globaliseringsvraagstukken rond de World TradeOrganisation, annex de conferenties van de EU in Götenborg en van de G8 in Genua in 2001.

Dat speelt er allemaal, en nog veel meer. En wat vind je daarvan terug in de rijksdienst?Weinig. Behalve enkele gespecialiseerde directies of afdelingen die zich met ‘het buitenland’bezig houden, is de rest van de rijksadministratie bezig met ‘het binnenland’, een territoir datin licht van de internationaliseringstendensen snel een illusoir onderwerp lijkt te gaan worden.Er is te lang, te weinig geïnvesteerd in grote groepen ambtenaren om die te leren teanticiperen op internationale ontwikkelingen. Nu komt het met veel geraas over ons heen. Datis te meer spijtig voor die ambtenaren die dit al jaren hebben zien aankomen, maar intern geenof onvoldoende gehoor vonden voor hun signalen.

Ik werk dit onderwerp hieronder nog een beetje verder uit in enkele specifieke onderdelen.

Er wordt niet nagedacht over de opkomst van federale staatsvormenFederalisering wordt met stip nummer één op de hitparade van staatsvormen. Na WO-II zijner wegens de processen van dekolonisatie tientallen staten bijgekomen. Vele met arbitrairegrenzen en kunstmatig bijeengehouden volkeren of stammen, die misschien wel bereid zijnom binnen de eenmaal getrokken grenzen te blijven wonen, maar dan wel met de eis dat deaan hen opgedrongen overheid respect heeft voor hun territoriale en culturele eigenheid. Eenrespect dat zich in staatsrechtelijke zin dient te manifesteren. En daarvoor is de federalestaatsvorm het meest geëigende instrument omdat het soevereine eenheid met soevereineverscheidenheid weet te combineren. Doordat veel van die staten politiek en economischinstabiel zijn, met alle benodigde miljardenhulp van dien, een erfenis die het westen zichzelfheeft gegeven, worden ze doorgaans met geweld, ongeletterdheid en armoede in eenkunstmatige eenheidsstaat bijeen gehouden. Maar we zullen meemaken dat er een hausse aanfederale staatsvormen gaat ontstaan zodra in die landen het vermogen tot het articuleren vande eigenheid is gegroeid en niet iedere dissident meer opgepakt en (mond)dood kan wordengemaakt.

Bij de constitutionele en institutionele uitbouw van Europa vermijdt men in Brussel en dediverse lidstaten zoveel mogelijk het ‘F-woord’. Vooral om het United Kingdom niet af te

144

schrikken. Is het echter een te boude opmerking dat we eerder van een Divided Kingdomkunnen spreken, dat zijn uiteenvallen via een verdergaand proces van devolution vanSchotland en Wales misschien alleen nog maar kan opvangen door zelf in eigen huis eenfederatie in te richten nog voordat een Europese federatie tot stand komt? Het is opmerkelijkdat het Witboek over de hervorming van het Europees bestuur, gericht op een meer open,eenvoudiger en democratischer werking van de Europese instellingen, vlak voor zijnpublicatie eind juli 2001 nog sterk is geamendeerd130 door ageren van Spanje en het VerenigdKoninkrijk. Deze twee landen willen de regio’s buiten het Europese debat manoeuvreren opbasis van de stelling dat de betrekkingen met de regio’s primair een zaak zijn van de lidstatenzelf. In het Verenigd Koninkrijk is men, net als in Spanje, beducht voor nog meerzeggenschap van de regio’s als deze een rechtstreekse toegang tot de Europese besluitvormingzouden krijgen. De angst van de centrale regeringen voor uiteenvallen van de staat ismanifest. De maatregel daartegen echter fnuikend en contraproductief. Ik verkeer regelmatigonder Britse burgers. De meerderheid der Schotten en Welshmen beschouwt zich zelf niet alste behoren tot het Verenigd Koninkrijk. Fysiek misschien omdat ze op hetzelfde eilandwonen, maar het zijn andere volkeren. En die gaan gewoon door met het streven naar eenautonome staat, behalve als dat proces wordt opgevangen door de introductie van eenFederaal Koninkrijk.

In dit boek is geen plaats voor een ruime beschouwing over de gewenste staatsvorm vanEuropa. Laat mij volstaan met een constitutionele stellingname door te zeggen dat mijnsinziens een federale staat niet alleen de beste, maar ook de enige mogelijkheid is om dedoelen te verwezenlijken die Europa zich stelt. In situaties waarin de eenheid van eensoevereine staat door delen in die staat werd/wordt betwist (Rusland, Indonesië en België), énin situaties waarin soevereine delen zochten/zoeken naar een eenheid (Verenigde Staten,Duitsland, en in de toekomst ook Europa), is een federale staat het beste antwoord. In heteerste geval, dus als de eenheid van een staat wordt betwist door delen die naar hun eigensoevereiniteit streven, treedt een zogeheten ‘balkaniseringproces’ op als men te lang wachtmet de constructie van een federale staat of met het versterken van de reeds bestaandefederale structuur. Dat speelde in het oosten van Europa toen na de ‘glasnost’ en ‘perestrojka’het federale staatsverband in de richting van een confederatie ging: een aantal landen vertrokuit de federatie. Als de ombouw van eenheidsstaat naar een federale staat als vangnet voordesintegratiestreven niet op tijd komt valt de kunstmatig geconstrueerde eenheidsstaat uiteenin delen die elk om hun eigen autonomie vechten, meestal gewapenderhand. Het is bepaaldniet denkbeeldig dat zich dit gaat manifesteren in Indonesië.

Wellicht – ik mag dat graag hopen – keren we dan terug naar de situatie van vóór de RondeTafel Conferentie van 1949 toen Nederland het gezag over Indië overdroeg aan de VerenigdeStaten van Indonesië. Vanaf het moment waarop na de Tweede Wereldoorlog duidelijk werddat we Indië niet binnen het Koninkrijk zouden kunnen houden, vocht Nederland in elkoverleg en bij elk akkoord voor het creëren van de federale staatsvorm. Reden: om aan debuitengewesten tegenover Java (de machtsbasis van de Republik Indonesia van Soekarno c.s.)hun soevereiniteit te garanderen. De Verenigde Staten van Indonesië, waaronder de soevereineMolukken, hebben echter maar acht maanden bestaan. Soekarno wist stap voor stap dedeelstaten ertoe te brengen hun soevereiniteit op te geven, waarna in augustus 1950 deRepublik Indonesia zijn militaire en politieke macht over de hele voormalige archipeluitstrekte. Niet echter zijn gezag. De Molukken zagen het aankomen en verklaarden zich(Christen Molukkers gezamenlijk met Moslim Molukkers) op 25 april 1950 onafhankelijk,conform hun beleid sinds die Tweede Wereldoorlog, inhoudende dat ze met elke staatkundigevorm akkoord zouden gaan, mits hun soevereiniteit gewaarborgd zou worden. Zo niet, danzouden zij zichzelf onafhankelijk verklaren. En dat zijn ze in mijn beleving nog steeds, elk

145

militair regime en elke nalatige internationale politieke orde ten spijt: geestelijk zijn ze vrij enonafhankelijk131.

Anders dan wat velen, ook sommige regeringsleiders, denken, is de federale staatsvorm eenunieke manier om de soevereiniteit van de deelnemende landen te waarborgen en tegelijkeenheid te creëren.

Door de uitbreiding van Europa in de komende jaren naderen we zowel constitutioneel alsook institutioneel het niveau van de Gordiaanse knoop. Ik ben benieuwd welke eigentijdse‘Alexander de Grote’ daar doorheen weet te meppen en voor vele jaren heerser over Europagaat worden. Dat we zo iemand gaan krijgen ligt in de lijn van de geschiedenis. Of dat dantevens een despoot zal zijn hangt af van de omstandigheden. Naarmate volkeren er een groterepuinhoop van maken wordt het gemakkelijker voor een heerser om op te staan132.

De administratie komt niet toe aan denken over dit soort vraagstukken.

Hoeveel secretarissen- of directeuren-generaal besteden substantiële denktijd om voor elkedepartement afzonderlijk, en voor alle departementen tezamen, een visie te ontwerpen op dethese die Kimon Valaskakis opwerpt in hoofdstuk 3, ‘Long-term Trends in GlobalGovernance: from Westphalia to Seattle’, in het OECD-boek ‘Governance in the 21stCentury’? Valaskakis was van 1995 tot 1999 ambassadeur van Canada bij de OECD, en is nuverbonden aan de universiteit van Montreal. Ik zal eerst de openingsalinea citeren en daarna dekern van zijn betoog verkort weergeven. Hij begint het hoofdstuk met: “This chapter arguesthat we are at a dangerous juncture in human history, where the institutions and mechanismswe have set up to govern Planet Earth are in danger or collapsing. This threat is all the moredisconserting because we live in an era of unparalleled affluence and properity. What ismissing is an updated global governance system to harness the great promise afforded byglobalisation and technological change. At stake is not just the redrafting of a trade orinvestment agreement here and there, or the setting up of a regulatory body to oversee foodsafety or to prevent pornography on the internet. At stake is the very foundation of the presentworld order based on the Treaty of Westpahlia in 1648. This initially European Treaty, whichended the Thirty Years War, constructed a framework for global relations based on theinviolability of the concept of sovereignty. This inviolability is now under attack from manysides and yet no convincing alternative has been presented to replace it. As a result we areapproaching a major governance vacuüm which should be filled in the not too distant future ifthe gains achieved by humanity since the Industrial Revolution are to be preserved andenhanced.” Vervolgens neemt Valaskakis de lezer mee in een tocht van ‘Westphalia’, hetverdrag dat in Münster en Osnabrück een einde maakte aan de eerste pan-Europese oorlog (endaarmee fungeerde als de geboorteakte van het huidige mondiale systeem van soevereinenatiestaten) tot aan ‘Seattle’ waar in november 1999 de World Trade Organisation mislukte inde poging een geheel nieuwe opzet van de globale handelsbetrekkingen te lanceren.Ogenschijnlijk doordat de diplomaten – mede door de bijzondere spanningen binnen en buitende conferentie – er niet in slaagden een agenda samen te stellen, maar in wezen, zo steltValaskakis, doordat men uitging van ‘Old Westphalia assumptions’ die niet langer als basisvoor de wereldorde kunnen fungeren. Er moet ofwel iets geheel nieuws komen, ofwel eenherdefinitie van de uitgangspunten van 1648, een New Westphalia Paradigm’. Bij het verdragvan Westphalia kreeg een aantal landen soevereine territoiren. Het markeerde het einde vanzo’n honderdenvijftig jaar godsdienstoorlogen, en verschoof met de introductie vansoevereinen rechten van natiestaten de almacht van het Roomse Rijk naar de zijlijn. Wat toenbegon als een blauwdruk voor wederzijdse erkenning van soevereine staten binnen (alleen)Europa, bleek zo’n innerlijke kracht te hebben dat het uiteindelijk omstreeks 1945 eenwereldomspannend concept was geworden: een wereldorde waarbij de soevereiniteit van destaat het leidende principe was geworden voor elke internationale besluitvorming. Eerst inhanden van vorsten met absolute macht, later evoluerend naar soevereiniteit als eigendom van

146

het volk. ‘But whether based in the divine right of kings or the untouchable will of the people,sovereignty became the absolute reference point in global relations, the ultimate principleupon which all notions of global order should be based. It was to international relations whatthe speed of light was to Einstein’s physics: an absolute’ (pag. 40). Intussen groeide langzaam– met de koloniale expansie – het internationale handelsverkeer. Maar dat bleef tot voor kortprincipieel ondergeschikt aan de nationale politiek. Deze ‘subordination’ van economischebelangen aan nationale politieke doelen was het dominerende kenmerk van de internationalerelaties vanaf Napoleon tot Kohl. De staat intervenieerde in alle aspecten van het opkomendeeconomische leven onder het mercantillisme. Zij beschermde de nationale industrie mettariefmuren, subsidieerde export, bevorderde bevolkingsgroei en stimuleerde organisatieszoals de Verenigde Oostindische Compagnie. Allemaal in het kader van het nationaal belang.Maar met het intensiveren van de internationale betrekkingen in de 18e en 19e eeuw groeidetegelijk een stelsel van internationaal recht. Dat had twee bronnen. De eerste was geheelverenigbaar met het principe van soevereiniteit en manifesteerde zich in de praktijk door hetondertekenen van verdragen die daarmee in wezen alleen maar het bestaan van de nationalesoevereiniteit herbevestigden. De tweede bron ontsproot aan het brein van Hugo de Groot, diemet anderen de grondlegger was van het natuurrecht, een stelsel van regels dat zijn basis vondin universele waarden, uitstijgend boven de belangen van staten. Valaskakis stelt dat dit typedenken, gekoppeld aan bijvoorbeeld de sterke opkomst van mensenrechten, en het beginselvan zelfbestuur, sinds de Tweede Wereldoorlog aan invloed is gaan winnen, waardoor zoietsals ‘universele waarden’ is gaan fungeren als een wig in het concept van soevereiniteit. Datging gepaard met een totale omwenteling – tussen 1945 en 2000 – in het internationalehandelsverkeer. In de afgelopen vijftig jaar zagen we het ontstaan van multinationale bedrijvendie de globalisering van de productie introduceerden. Niet de globalisering van de handel,want die was allang gevestigd. Het belangrijkste aspect van het globaliseren van de productiewas het grensoverschrijdend verkeer van ondernemers, ongeschoolde arbeid doormassamigraties, kapitalen, en technologie. De oude theorieën van gefixeerde ‘comparatievevoordelen’(gebaseerd op niet-verplaatsbare productiefactoren) moesten wijken voor dedynamiek van ‘competitieve voordelen’, gebaseerd op flexibiliteit, verplaatsbaarheid encommercieel gevoel. Valaskakis legt vervolgens een vinger op een hele zere wond met destelling dat dit proces zich in die snelheid heeft kunnen voltrekken door zijn asymmetrisch enongelijk karakter. Daarmee bedoelt hij dat aan de ene kant globalisering zich in een zeer hoogtempo voltrok in sommige sectoren (financiën, technologieoverdracht, vakbonden,georganiseerde misdaad, internationaal terrorisme), terwijl andere sectoren een ‘agonising’laag tempo ten toon spreiden zoals overheidsbeleid, sociale gedragingen, internationaleregelgeving, het gevecht tegen misdaad, terreur en ziekte. Deze asymmetrie is het socialeweefsel van veel landen gaan bedreigen, met snelle en ongewenste sociale veranderingen,onaanvaardbare inkomensverschillen (‘the winner takes all’) en met grote complicaties in deinkomensverdeling binnen, en vooral ook tussen landen. De grote spelers op het schaakbordvan Westphalia zijn gedegradeerd tot kleine kruimelaars in het huidige tijdperk. De opkomstvan multinationals heeft een verschuiving veroorzaakt van politieke naar economischebesluitvorming. Meer en meer besluiten worden genomen door marktmachten. Groteondernemingen kunnen zich met grote sprongen onttrekken aan regels die hen niet aanstaan,en overheden tegen elkaar uitspelen. Terwijl de globale private sector allianties en fusies sluit,doen overheden precies het tegenovergestelde: ze verdelen hun macht naar beneden toe oversteeds meer kleine eenheden (bijvoorbeeld regio’s), en verliezen daarmee – volgensValaskakis – de macht om evenwaardige partner te blijven van de multinationals. En dieprofiteren schaamteloos van de competitie tussen die duizenden kleine overheidjes die zich inallerlei bochten wringen om met subsidies en belastingvoordelen die grote – nomadischopererende – bedrijven te lokken. Ook de opkomst van intergouvernementele organisaties(IGO’s) als de Verenigde Naties, de Europese Unie, de Organisation for Economic Co-operation and Development en de World Trade Organisation hebben ertoe bijgedragen dat demacht van de oorspronkelijke ‘Westphaalse spelers’ is verschoven naar die supranationaleeenheden. Dat staat weliswaar nog in de kinderschoenen, maar toch legt die nieuwesupranationale jurisdictie de politieke mogelijkheden van individuele natiestaten aan banden.

147

Ten slotte is de onderlinge afhankelijkheid een factor tot beperking van de politieke capaciteitvan nationale overheden geworden. Uitdagingen die een staat voorheen op zijn eentje aankon,moeten nu hun oplossing vinden in een gezamenlijke aanpak, anders lukt het niet. Hetbeslechten van conflicten in de Balkan en Afghanistan, het beveiligen van het internet tegendaden van terreur, beheersing van het wereldklimaat, beleid op genetische manipulatie, hetvermijden van financiële debacles, zijn daarvan goede voorbeelden. Dit alles, zo zegtValaskakis, “…. has driven a large nail in the coffin of the Old Westphalian Order, whichassumed the world was composed of fully independent sovereign nations with great policycapacity” (pag. 57). Het proces van globalisering heeft een beduidende beperking veroorzaakt,niet alleen van het daadwerkelijk vermogen tot beleid maken, maar ook van de ‘verylegitimacy of the policy-making process’. In het voormalige Westphaalse denken stond delegitimiteit van besluiten van een soevereine overheid niet ter discussie. Hoogstens kon men,ingeval van een afwijkende mening, een oorlog beginnen. Maar waar er geen mogelijkheidwas om zo’n oorlog te starten bestond er geen enkel ander legitiem interventiemiddel. Denationale soevereiniteit was per definitie de hoogste waarde. “Today, with the globalisation ofmedia, this is no longer true. The notion of human rights and its corollary, international law,are beginning to emerge as powerful forces in world opinion. There is now a growing beliefthat certain human values rate higher than sovereignty and must be implemented even if theycontravene the latter” (pag. 57). Inmiddels heeft een gigantisch multilateraal netwerk eencontemporaine vorm van ‘global governance’ aangenomen. In de eerste plaats via het ontstaanvan de eerder genoemde intergouvernementele organisaties, waarbij die van de Europese Uniewel het verste gaat in overdracht van nationale staatsmacht naar een supranationaal orgaan,onder meer door af te zien van het soevereine recht om zelf nationale munten te slaan. In detweede plaats de opkomst van de – op private basis opererende – non-gouvernementeleorganisaties (NGO’S) als Amnesty International, Greenpeace, Artsen zonder Grenzen endergelijke. In de woorden van Valaskakis: “Their very existence is an implicit indictment ofgovernments. If government action within the IGO’s were perfect there would be no need forNGO’s” (pag. 59). Vervolgens werkt Valaskakis toe naar de onderbouwing van: “…. we areapproaching a major governance vacuüm …..” zoals hij stelde in de openingsalinea. Hetintergouvernementele systeem is zwak. Er zijn meer dan 500 IGO’s met overlappendeagenda’s aan de ene kant, en met grote gaten in de beleidsaandacht aan de andere kant. Maarhun zwakte komt vooral voort uit de rigide hantering van het Oud-Westphaalse beginsel vande soevereine gelijkheid: one state = one vote. Dat lijkt erg democratisch, maar in de praktijk,(door de opkomst van tientallen microstaatjes) is het tegenovergestelde het geval: one state =one veto. Dit leidt in de visie van Valaskakis (voorheen voorzitter van de OECD-commissie,belast met het hervormen van de besluitvorming) tot extreem trage besluitvorming, vaakeindigend in zwakke beslissingen met slechte compromissen. In een tijd van snelle socialeveranderingen is deze loodzware besluitvorming van de IGO’s niet geschikt voorcrisismanagement. Dezelfde zwakheden ziet Valaskakis in het NGO-systeem. Tegen dieachtergrond stelt de auteur dat het mislukken van de WTO-bijeenkomst in november 1999 inSeattle niet is terug te voeren op het onvermogen van de 140 handelsministers om een agendaop te stellen, maar op fundamentele tekortkomingen in het multilaterale proces zelf. De eerstetekortkoming school in het feit dat het handelsministers waren, beperkt tot handelszaken,terwijl de globale onderlinge afhankelijkheid, en de interdisciplinaire verbindingen tusseneconomie, politiek, sociale zaken en milieu, de aanwezigheid van alle minister-presidentenhad vereist en gerechtvaardigd. “Given the complexity of international relations in an era ofglobalisation, anything less than a summit conference would not be adequate. On the otherhand, it is clear that a summit conference of 140-odd heads of government operating underWestphalian rules of sovereig equality and consensus decision making is likely to be anexercise in futility unless carefully prepared” (pag. 62). De tweede tekortkoming was gelegenin de omstandigheid dat alleen de Oud-Westphaalse actors, dus de natiestaten, aan de officiëletafel zaten. “The new emerging nonstate actors were in the wings and in the streetsdemonstrating loudly against the WTO” (pag. 62). In de derde plaats was het een zwakte dathet erop leek dat Seattle was bedoeld om bestaande regels (geschapen door soevereine staten)te elimineren in plaats van het vervangen van die regels door nieuwe internationale regels die

148

de rol van de natiestaat een nieuwe dimensie moeten geven in een proces van liberalisatie.“What we call the Seattle Apporach (narrow sectoral agendas; trying to deal with each issue,one at a time without regard to linkages; formal representation only by national governments;and decision-rules based on consensus) is likely to lead to further conferences, not just of theWTO but of other IGO’s as well – the IMF, the World bank, etc. The severe backlash againstglobalisation evident at Seattle should give pause to national govenments and lead to newapproaches in international negotiation” (pag. 63). En dan vervolgt hij met: “The net result ofthe structural weaknessess of the global governance system currently in place creates in ourview a very dangerous situation. As globalisation proceeds in assymetrical fashion, creatingwinners and losers and introducing major distortions in the world system, there is an uneasyfeeling that no one is in charge”. Hij voorziet daarom een sterke turbulentie op gebieden als:het financiële systeem op wereldschaal, het internet, het wereldklimaat, genetischemanipulatie, de verspreiding van epidemieën, internationaal terrorisme en de inzet vanmassavernietigingswapens. Voor Valaskakis is het duidelijk dat er een einde is gekomen aande Oud-Westphaalse Orde die gebaseerd was op de sterke politieke capaciteiten vanindividuele natiestaten. In de eerste plaats is die soevereiniteit niet meer wat ze geweest is.Iemand die zich wil onttrekken aan de nationale regelgeving gaat gewoon weg en zoekt – in dewereld van ‘competing jurisdictions’ – een plekje dat hem bevalt (dit is ook het leidendethema van het boek ‘The Sovereign Individual’ dat ik elders in dit boek aanhaal). Ten tweedeis de concurrentiearena eerder virtueel dan geografisch: de controle over het eigen fysieketerritorium is niet langer het leidend motief, afstanden bestaan niet meer, de internetsurferstonen aan dat verbindingen tussen mensen niet langer territoriaal geïndiceerd zijn. De Oud-Westphaalse Orde is niet toegerust op omgaan met virtuele werkelijkheden en wordt daaromsteeds verder gemarginaliseerd. Ten derde nemen nieuwe spelers als de NGO’soverheidsfuncties over, echter zonder een duidelijke legitimatie of een democratisch mandaat.Maar hun aanwezigheid en macht kan niet ontkend worden. In de vierde plaats verdwijnt deidee dat internationale verdragen alleen gelden voor hen die ze hebben ondertekend. Er is eentype internationaal recht in opkomst dat boven verdragen lijkt uit te gaan. We zien dat in diezin het VN-verdrag in theorie ook van toepassing is op non-leden, dat gewapende interventieszoals in Kosovo, of Afghanistan, met goedvinden van de internationale politieke machten,kunnen plaatsvinden, ook zonder dat het land in kwestie daarom heeft gevraagd of een verdragdaartoe heeft ondertekend. In de vijfde plaats heeft ‘oorlog’ een andere betekenis gekregendan het geval was onder de Oud-Westphaalse Orde. Sinds 1945 zijn er maar heel weinigofficiële oorlogsverklaringen gegeven. In plaats daarvan wordt een gewapend conflict steedsmeer gepercipieerd als een tijdelijke politionele actie om rust en orde te scheppen, en nietzozeer als een instrument van een politiek om een ander land te veroveren. De grote angst vanValaskakis is dat er momenteel niets is dat dit – in vijf indicatoren geschetste – vacuüm kanopvullen. Op dit moment hebben we alleen het ‘Market System’. De pleitbezorgers vanmarktwerking stellen dat bijna alle beslissingen genomen kunnen worden door vrije marktenop basis van vraag en aanbod. In hun visie kan de rol van de staat worden geminimaliseerd totbijna niets. Overheden zouden hun terugtreden moeten plaveien met verdere liberalisatie,privatisering, deregulering en budgettaire bezuinigingen. Marktpartijen zouden deoverheidsdiensten kunnen gaan uitvoeren. Valaskakis acht een dergelijk scenario echter nietduurzaam. Om drie redenen. In de eerste plaats is er volgens hem een actor van buiten hetmarktmechanisme nodig om de asymmetrische schokken door de globalisering te verzachten.Als de kloof tussen ‘winners and losers’ steeds groter wordt, gaat de sociale cohesie eraan endat zal zijns inziens leiden tot een gevaarlijke situatie waarin mensen die niets meer teverliezen hebben terugvallen op geweld en het gebruik van massavernietigingswapens (noot:Valaskakis schreef dit vóór 11 september 2001). In de tweede plaats hangt de efficiency vanhet marktsysteem af van volwaardige concurrentie. Zonder goede antitrustregels zullenmarktpartijen zich eerder verenigen dan met elkaar concurreren. “Why beat them if you canbuy them?” (pag. 66). Competitie verdwijnt waar markten en partijen zich concentreren.Nieuwe monopolies nemen overheidsrollen op zich zonder democratische legitimatie. Omdater momenteel geen antitrustwetgeving is die op wereldschaal gehandhaafd wordt zal deafwezigheid van concurrentie op die schaal waarschijnlijk leiden tot samenballing van markten

149

op die schaal. In de derde plaats zullen marktsystemen die niet zijn onderworpen aan regelszich zijns inziens ontwikkelen tot maffiasystemen, omdat het – bij afwezigheid van eenpolitieagent – goedkoper is om iets met geweld te nemen dan te verkopen, en intimidatieeffectiever is dan marketing. Kijk maar naar de ontwikkelingen in de Sovjet-Unie na de valvan de Berlijnse Muur. De snelle opkomst, aldaar, van een door de maffia gedomineerdmarktsysteem zou wel eens de voorloper kunnen zijn van wat zich over de hele wereld gaatuitspreiden. De veronderstelling dat markten spontaan tot zelfdiscipline komen is volgensValaskakis te optimistisch in het licht van de voorbeelden waar markten opereren inafwezigheid van regels. De vraag die vervolgens rijst is (pag. 66): “If governance by marketsis not a suitable alternative to the Old Westphalian System, what is?” Valaskakis gelooft in“…. the desirability of a Westphalia II – a fully reinvention of the concept and its applications.Westphalia II would retain some of the elements of the Old System and update them for use inde 21st century. It would most likely involve a fundamental rethink of the idea of sovereigntyitself. Because of its link with democracy, sovereignty cannot be discarted altogether. But itshome base in nation states may have to be shifted elsewhere. More direct forms of globalgovernance may have to be devised. Principles of shared sovereignty along federal orconfederal lines could be explored and, in some form or other, all relevant actors should be atthe negotiating table.” En met dit slotwoord van Valaskakis ben ik weer terug bij federalisme.Nogmaals mijn vraag: hoeveel secretarissen- en directeuren-generaal besteden substantiëledenktijd aan dergelijke geschriften? Het gaat er niet om of men het wel of niet met de theseeens is. De ‘discours’ als zodanig, op ambtelijk topniveau, ontbreekt volgens mijnwaarneming. De gesprekken gaan over managementcontracten, over het op tijd wegzetten vanhet geld, over reorganisaties, over de minister overeind houden in de Kamer, over de vraagwelk departement de Voedselautoriteit mag huisvesten, en over nog veel meer zaken van eente laag abstractieniveau in het licht van de dringende noodzaak om alle voortdenderendeoverheidsmachines eens even stop te zetten en de vraag te beantwoorden: “Waar dendert datdan allemaal naar toe?”

Verschuiving van bevoegdheden van de bovenkant van de rijksoverheid naar EuropaDe bovenkant van de bevoegdheden van de rijksoverheid schuift langzaam maar beslistrichting Europa. Dat is met name vanaf het begin van de jaren negentig in tal van geschriftennaar voren gebracht. Toch lijken die teksten niet door te dringen tot de rijksadministratie.Anders hadden we in 1997 geen Securitelaffaire133 gehad. In een rapport van een werkgroepvan de Europese Beweging in Nederland staat134: ‘Met de voltooiing van de Europese internemarkt raken markt en economie verder buiten bereik van de nationale overheid. De keuzetussen voorzieningen via de markt en voorzieningen via de overheid wordt hiermeeprincipiëler. De deelnemers aan het economische verkeer kunnen zich namelijk aan denationale jurisdictie en de lasten hiervan onttrekken135 zonder de nationale markt alsafzetmarkt te verliezen. Daarentegen blijft de capaciteit van de overheid om in publiekebehoeften te voorzien, onverminderd afhankelijk van het rendement van de nationaleeconomie. Dit feit stelt eigen beperkingen en dwingt tot beleidsconvergentie.’ In nogduidelijker bewoordingen volgt (pag. 12): ‘Een doelmatiger voorbereiding en formulering vanhet beleid met betrekking tot de Gemeenschap vergt derhalve aanpassing van de interneorganisatie binnen de departementen.’

Ik heb daar tot nu toe weinig van bespeurd. Steeds meer Europees beleid en wetgeving is vanfundamentele betekenis voor de nationale beleids- en rechtsorde. Nationaal beleid enregelgeving kunnen niet meer in alle opzichten autonoom worden vastgesteld. Europa alsvierde bestuurslaag is onmiskenbaar aanwezig. Toch merk je daar niets of nauwelijks iets vanals je maand in maand uit op diverse departementen je werk doet. De meerderheid van deadministratie is natiegericht bezig. In stijl, mentaliteit, uitstraling, werkvormen en

150

organisatorische structuren is de rijksoverheid nog niet toegesneden op een Europese maat.Met de komst van een groot aantal toetreders tot de EU baart dat grote zorgen.

Verschuiving van bevoegdheden van de onderkant van de rijksoverheidDe onderkant van de bevoegdheden van de rijksoverheid verschuift richting provincies engemeenten. En misschien ook naar totaal nieuwe bestuurlijke organisaties als bijvoorbeeldeen eigen bestuur voor de Randstad. De lagere rechtsgemeenschappen krijgen, al dan niet viagrote decentralisatiebewegingen, steeds meer op hun bord. Vooralsnog echter vooralverantwoordelijkheden en niet de daarmee correlerende finale bevoegdheden, met de daarbijhorende middelen en mankracht. Of zich dat niet gaat wreken op termijn, waardoor er weerre-centraliserende krachten gaan ontstaan, wordt een interessant proces om te volgen.

Ik verwacht wat dat betreft bijvoorbeeld grote problemen op het gebied van het naar deprovincies gedecentraliseerde regionale openbare vervoer. De zorg en verantwoordelijkheid isbij de provincies gelegd maar de finale bevoegdheden liggen nog bij het rijk dat de betreffendewetgeving heeft gelardeerd met een heleboel zaken die tot marktordening (en niet totmarktwerking) behoren. Dat gaat wringen en barsten. De private ondernemers,concessionarissen, zullen niet als ondernemers kunnen werken omdat het rijk beslist over hunbedrijfsmiddelen. De provincies zullen niet in staat worden gesteld een knap stukje regionaalopenbaar vervoer neer te zetten omdat het rijk de finale bevoegdheden houdt. Na enige tijdkunnen we dan van het rijk de uitspraak verwachten: ‘We hebben het geprobeerd met dieprovincies, maar je ziet het zelf, ze kunnen niet. We moeten het maar weer naar het rijktoehalen.’ Het NS-syndroom: een overheidsbedrijf halfbakken verzelfstandigen, opzadelenmet alle onverwerkte problemen van dertig jaar centralistisch, dirigistisch, aanbodgerichtspoorwegbeleid, de directie niet in staat stellen zelfstandig te beslissen over de belangrijkstebedrijfsmiddelen (personeel en tarieven), en dan verwachten dat het goed gaat. Nog voordat deinkt op het ontvlechtingscontract droog was begon de Tweede Kamer een paar jaar geleden alte roepen dat de minister weer moest ingrijpen. En dat heeft daarna niet opgehouden. Zie vooreen heldere analyse van de problemen met het toekomstig regionaal openbaar vervoer, alsgevolg van een beleid dat gericht is op marktordening in plaats van marktwerking, het artikel‘Marktwerking openbaar vervoer is tot mislukken gedoemd’, door gedeputeerde JanBoelhouwer van Noord-Brabant in NRC Handelsblad van 31 mei 1999.

Er komt een shake-out van overheidsorganisaties

Zoals ik al zei is de administratie, opgeslokt door het werken aan de zaken van de dag,nauwelijks in staat om te anticiperen op deze ontwikkelingen van internationalisering,Europeanisering en regionalisering. Als ik bij enig ministerie de vraag stel wat het alsministerie zou kunnen betekenen voor de asielproblematiek in Europa, of voor dearmoedebestrijding in Zuid-Oost Azië, of voor de strijd tegen schending van mensenrechtenin Afrika, of voor het gevecht tegen het verdwijnen van de natuur in Zuid-Amerika, danvragen ze of ik niet lekker ben. Mijn antwoord is dan in de trant van: ‘Zie je dan niet dat jedaarin een taak hebt, dat je beschikt over veel wijsheid, kennis en ervaring om daarin een rolte spelen, dat je als ministerie over een ‘paar’ jaar niet meer zult bestaan omdat jeNederlandse territorium als exclusief speelterrein opgaat in een diffuusEuropees/internationaal speelterrein, met sterke regio’s, waar zowel publieke als privateorganisaties in concurrentie gaan dingen naar opdrachten om dat terrein te bespelen, enwaarbij het nog maar de vraag is of jij dan nog als ministerie blijft bestaan?’

Zoals er op gezette tijden een shake-out plaats vindt in het bedrijfsleven zo voorzie ik dat webinnen niet al te lange tijd gaan meemaken dat binnen de Nederlandse overheid enerzijds, en

151

daarna tussen Europese overheden anderzijds, zich zware concurrentie, fusie- enopslokactiviteiten gaan voordoen.

De grootschalige fusies van telecombedrijven (nog niet zo lang geleden allemaal inoverheidshanden en om die reden nog geen geharnaste global players), gevolgd doorgrootschalige fusies van luchtvaartbedrijven (veroorzaakt door decennialang nationaalchauvinisme en nationale protectie als gevolg van de soevereiniteit die bij het Verdrag vanChicago van 1946 aan staten is toegekend om landingsrechten te gunnen en flagcarriers tebezitten en te financieren), mag men zien als de voorboden van die aanstaande shake out.Sabena was de eerste. De Belgische regering verdient alle hulde dat zij luisterde naar deEuropese Commissie om niet langer staatsteun te verschaffen aan een bedrijf dat eigenlijk aljaren daarvoor rustig en bekwaam via een zachte en warme sanering aan zijn einde geholpenhad moeten worden. Het is kortzichtig om de harde en koude sanering op rekening van deregering Verhofstadt te schrijven. Zelfs niet, althans voor een deel niet, op de rekening vanSwiss Air dat via mismanagement en contractbreuk de feitelijke ondergang veroorzaakte.Maar vooral op de rekening van de Waalse socialisten, die van Sabena als jarenlang Franstaligbolwerk hebben bewezen wat de weg is van een bedrijfsorganisatie waarvan de overheideigenaar, bestuurder en financier is: zesenzeventig van de achtenzeventig jaar werken metverlies. Persoonlijk spijt de val van Sabena, met zijn 12.000 werknemers, mij overigens zeeromdat ik van 1995 tot 2001 vaak met Sabena heb gevlogen, en steeds genoot van deklantgerichtheid. Daar kan de KLM nog wat van leren. Het zal me overigens benieuwen of hetonderzoek van de Nationale Mededingingsautoriteit (NMA) in 2001 naar de mogelijkestrijdigheid van het KLM-tarievenbeleid met de mededingingsartikelen van het EuropeseVerdrag (misbruik van marktmacht op de zogeheten ‘gouden lijntjes naar de West’),resulterend in een uitspraak van de NMA dat er niets aan de hand was, in 2002 tot eenheropening komt nu de komst van de € het gemakkelijker maakt om prijzen te vergelijken.

Is het ondenkbaar dat Frankrijk, het land met de beste know how op het vlak vaninfrastructuur, in het onderhandelingsproces over verschuivende intra-Europesebevoegdheden en verantwoordelijkheden gaat eisen dat het de exclusieve zorg krijgt voor deweg-, rail- en waterinfrastructuur in landen als Nederland, België en Luxemburg? En waarblijft Rijkswaterstaat dan? Onderaannemer? In delen verkocht aan private organisaties? Ofhoudt het gewoon op te bestaan? In het hierboven genoemde initiatief van VNO-NCW om tegaan denken over een eigen bestuur voor de Randstad staat ook dat de macht vanRijkswaterstaat sterk moet worden teruggedrongen. Zou dit de eerste openlijke aanval zijn ophet tweehonderd jarige onbetwiste instituut van droge en natte waterstaat? En niet delaatste?136

Groep 4: ze worden vanzelf slachtoffer

Nee, we noemen geen namen

Een van de ernstige ontwikkelingen waarbinnen ambtenaren hun vak uitoefenen is het feit datze sinds een aantal politieke echecs137 in de jaren negentig niet langer in anonimiteit hun werkkunnen doen. Personen als Van Randwijck, Nordholt, Karremans, Docters van Leeuwen138,Weck, Van Wijnbergen, Couzy, en anderen zijn in de jaren negentig vrijelijk in de politiekearena bij name genoemd, en soms geslachtofferd, ter maskering van falende algemene politiekof dagelijks bestuur. Dat heeft eerder al eens gespeeld, bijvoorbeeld toen staatssecretarisGlastra van Loon in het eerste Kabinet Den Uyl openlijke kritiek had op justitie-ambtenaren139. Hij heeft toen in mei 1975 moeten aftreden. Tegenwoordig hoeft dat niet meer,althans zou het wel hoeven maar vindt het niet (meer) plaats.

152

De namen van ambtenaren noemen in de Tweede Kamer kan niet, dat heeft nooit gekund, endat moet zo snel mogelijk weer in het staatsrechtelijke gareel worden geduwd. Artikel 42, lid2 van de Grondwet zegt: ‘De Koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk’.Achter dat artikel 42 fungeert sinds vele jaren een ongeschreven wet die zegt dat deministeriële verantwoordelijkheid ook inhoudt dat men in het openbare politieke debat in deTweede Kamer niet over (het functioneren van) ambtenaren hoort te spreken. Ook al zitten dieambtenaren nog zo fout, het is de minister die erop moet worden aangesproken zonder dat dedesbetreffende ambtenaren bij name mogen worden genoemd.

Als men wil dat ambtenaren hun werk doen zonder zich te hoeven indekken tegen klappenvan de politiek moet een minister in de politieke arena, beticht van zaken die op diensdepartement niet goed gaan en waarbij men namen van ambtenaren noemt, een keer diepademhalen en vervolgens zeggen: ‘Voorzitter, ik accepteer niet dat in dit huis over mijnambtenaren wordt gesproken. Krachtens artikel 42, lid 2 van de Grondwet hoort men alleenmij ter verantwoording te roepen. In welk opzicht ik daaraan – in de beslotenheid van mijndepartement – consequenties verbind jegens mijn ambtenaren is mijn zaak.’

In de afgelopen jaren is er, juist en met name naar aanleiding van die politieke echecs, eenvrije discussie ontstaan over het begrip ‘ministeriële verantwoordelijkheid’. Een discussie dieallengs geleid heeft tot een zeer extensieve, maximalistische interpretatie van dat begrip140,leidend tot een zeer beperkte, minimalistische toepassing van de ministeriëleverantwoordelijkheid: bewindslieden stappen niet meer op, althans uiterst zelden, en in elkgeval niet uit zichzelf141. Ik behoor tot de school van staatsrechtelijk gevormde juristen dieaan ruime, extensieve interpretaties van de Grondwet geen behoefte heeft142. Als er iets is watmet veel pijn en moeite eindelijk door Thorbecke in 1848 in de Grondwet is gekregen en watpas in 1866/1868 in de politieke praktijk is geëffectueerd, dan is het wel deze hoeksteen vanons staatsbestel. Afblijven, bewaken en eerbiedigen dat artikel. Herstel de waardigheid vanhet ministeriële ambt, blijf niet met wit-verwrongen knokkels in de deuropening hangen metde woorden ‘mij krijg je niet weg’, en stap op als er weer iets gebeurt dat niet aan desamenleving kan worden uitgelegd143. De huidige cultuur van koste wat kost blijven zitten144

vormt een ontbindend effect op de samenleving. En dan krijgt de politiek de samenleving ende ambtenaren die ze verdient145.

Ik heb daarom grote moeite met de volgende tekst uit het Jaarverslag 2000 van de Raad vanState (pag. 19): ‘Als ‘risicoaansprakelijkheid’ dient de ministeriele verantwoordelijkheid teworden onderscheiden van verwijtbaarheid van misstanden en de daaraan eventueel teverbinden gevolgen. Ministeriële verantwoordelijkheid kan leiden tot opstappen. Maaropstappen is niet het bewijs van ministeriële verantwoordelijkheid. Evenzo moet ministeriëleverantwoordelijkheid worden onderscheiden van de vertrouwensregel; de regel dat eenminister of staatssecretaris die niet langer het vertrouwen heeft van de meerderheid in deStaten-Generaal niet kan aanblijven. Een minister of staatssecretaris kan dat vertrouwenverliezen ook los van zijn (huidige) verantwoordelijkheid. Juist in complexe situaties dienthetgeen onder verantwoordelijkheid wordt verstaan en wie waarvoor verantwoordelijk is,duidelijk te zijn. Die duidelijkheid ontbreekt vaak.’ Mijn probleem met die tekst is niet alleendat die nauwelijks te begrijpen valt, en geen nadere duidelijkheid schept over de ruimte ofbegrenzing van de ministeriele verantwoordelijkheid, maar dat die – hoe goed bedoeld hetook moge zijn – de burger niet interesseert. Wat voor burgers bepalend is, is politieke moed,karakter. De Belgen blijven zich herinneren wat ik zojuist in een voetnoot meldde: toen eenvan de grootste boeven een paar uur uit de gevangenis ontsnapte stapte de minister op. Toen

153

in Portugal de brug over de Douro inzakte, eveneens146. Niemand, geen burger, geen dagblad,geen wetenschapper had er daarna behoefte aan om de discussiëren over de vraag of datopstappen, in welk staatsrechtelijk perspectief dan ook, terecht was. Of wellicht niet hadgehoeven wegens afwezigheid van verwijtbaarheid. Opstappen is een signaal naar desamenleving dat die erop kan vertrouwen dat iemand in de top nederig buigt bij eengebeurtenis die niet kan worden uitgelegd. Blijven zitten is een signaal naar de samenlevingdat het pluche toch wel erg lekker zit. Dat is de essentie van het leerstuk van de ministeriëleverantwoordelijkheid zoals Thorbecke dat in 1848 heeft bedoeld. Alle verhalen die proberenuit te leggen dat dit leerstuk meegroeit met zijn tijd, en onder nieuwe omstandigheden vanvele nieuwe nuances kan worden voorzien, jagen de samenleving alleen maar verder weg vansympathie voor, en bemoeienis met de politiek. Een burger heeft maar één reden voor hetbetalen van belasting, en voor het naleven van regels: dat hij goed wordt bestuurd. Een landwaar geen minister uit zichzelf opstapt is een land dat slecht wordt bestuurd.

We moeten hier overigens twee zaken goed uit elkaar houden. In de loop van zo’n tien jaarzijn er in het kader van een streven naar een minimalistische politieke verantwoordelijkheidtwee soorten misbruik van ambtenaren gegroeid. In de eerste plaats is in toenemende matevan ambtenaren geëist dat ze ervoor moeten zorgen dat de bestuurder niet in problemen komt.Dat beeld wordt onder meer bevestigd in de studie van Mirko Noordegraaf die twaalfdirecteuren-generaal en directeuren op drie departementen een week lang observeerde op devraag: ‘Wat doen zij?’147.

Als consultant krijg je dan verbijsterende gesprekken met ambtenaren die zich zozeeridentificeren met een minister (in veel mindere mate speelt dit bij gedeputeerden ofwethouders) dat ze je haarfijn weten te vertellen: ‘Dit wil de minister niet horen, dat wil deminister niet weten, die koers zal de minister niet inslaan en dat pad wensen wij niet op tegaan.’ Als de betrokken bestuurder al behoefte zou hebben aan zakelijke en degelijkeinformatie op het niveau van 1+1=2, en als hij al zou beschikken over bestuurlijke moed omdaarmee iets verstandigs te doen, dan bepalen ambtenaren wel in toenemende mate of hijdaardoor wellicht in de problemen kan komen en schermen dat af. Daarmee valt ook teverklaren dat ik steeds vaker op diverse departementen heb gezien hoe stevige, zakelijke endiep betrokken ambtenaren bij (eventueel vervroegd) pensioen zijn vervangen doorambtenaren die ‘politiek gevoeliger’ heten te zijn. En dat terwijl men in België poging oppoging doet om de politieke kabinetten af te bouwen, en de beleidsadvisering in handen vande reguliere administratie te leggen148. Ministers en ambtenaren die hun energie hoofdzakelijkinzetten om politieke risico’s te voorkomen, en zich concentreren op preventive damagecontrol in plaats van op ordelijk, gedurfd en vooruitstrevend handelen, slopen de samenleving,creëren rampen zoals in Enschede en Volendam, en schuiven verantwoordelijkheden af naarNGO’s als Amnesty International, Green Peace, Natuurmonumenten, anti-globaliseringscomité’s en andere nationale en internationale organisaties die dan zelf gaanoppakken wat tot de moeilijkste en daarom meest wezenlijke overheidstaken behoort.

In de tweede plaats heeft het misbruik van ambtenaren geleid tot een aanzienlijke veranderingin het gedrag van die ambtenaren zelf. Zij zijn zich gaan indekken toen ze gingen merken datze - ondanks hun inspanningen om politieke problemen te voorkómen - zelf het slachtofferwerden als de problemen onvermijdelijk toch opdoken, en ze met naam en toenaam in depolitieke arena genoemd begonnen te worden, of naamloos eruit werden gewerkt149. Metname sinds de parlementaire enquêtes in de jaren negentig (vooral die met de Bijlmerramp, enook naar aanleiding van de explosie in Enschede) zie ik op diverse departementen eenernstige afkalving van avant garde-gedrag en een meer dan normale vlucht in risicomijdend

154

gedrag. Veel ambtenaren van enige betekenis dekken zich in om te voorkomen dat ze dezwarte piet krijgen toegespeeld als het fout mocht gaan. Waar damage control altijd wel eenrol speelt in de administratie, maar vanuit mijn waarneming in toenemende mate vooralgericht was op het inperken van mogelijke schade voor minister, gedeputeerde of wethouder,zie ik de laatste jaren een vorm van damage control groeien, gericht op bescherming van deambtenaar zelf: afhouden van verantwoordelijkheid, indekken door meer parafering,versnippering over meer kokers, doorschuiven naar andere organen, informatie weghoudenvan de minister, allemaal om maar niet te kunnen worden aangesproken als er iets mis mochtgaan. Henk Becker, lid van de Raad van Bestuur van het Kadaster formuleert het als volgt150:‘Het functioneren van ambtenaren wordt teveel ingegeven door angst. De politiekekwetsbaarheid wordt als angst, als dwang beleefd.’

Er wordt al enige jaren behoorlijk wat gepubliceerd over het verval van de authentiekebetekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid. In NRC Handelsblad van 19 juni 2001betreurt Ed van Thijn het dat ministers in verwijtbare situaties niet meer aftreden. Hij bepleiteen veel steviger optreden van de Kamer jegens ministers om ze meer te laten bloeden als ersprake is van verwijtbaarheid. In een reactie daarop schrijven Roel in ’t Veld en Peter Plug inhet artikel ‘Reken minister af op vernieuwend beleid’ (in NRC Handelsblad van 26 juli 2001)dat een versterking van de afrekencultuur zal leiden tot nog meer verkramping enrisicomijding aan ambtelijke zijde, als gevolg waarvan de bodem onder vernieuwend (endaarmee risicovol) beleid wordt weggehaald. Zij stellen voor om af te rekenen – niet opverwijtbaarheid maar – op innovatiekracht. De auteurs zien echter niet het ‘catch 22probleem’ dat hier speelt. Innovatie – hetzij geïnstigeerd door ambtenaren, hetzij door debestuurder zelf – zit stampvol risico’s en zal om die reden in toenemende mate juist niet hetpad zijn dat men bewandelt. Integendeel. Het type mens dat tegenwoordig dergelijke functiesvervult kijkt wel uit. Ze zijn op risicomijdend gedrag geselecteerd, bewust of onbewust,conform het eeuwenoude mechanisme van soort zoekt soort151. Het enige antwoord dat opdeze neerwaartse spiraal past is: analyseer de oorzaken van deze problematiek en bestrijdthaar met een eliminatie van die oorzaken. Kom niet met oplossingen, maar met analyses. Deenige die dat tot nu toe heeft gedaan is de voormalige Minister van Binnenlandse Zaken enKoninkrijkrelaties, Bram Peper in zijn eerder door mij al genoemde essay ‘Op zoek naarsamenhang en richting’152. Maximaal analyse en nul oplossing, zo hoort het. In mijn belevingzou dat essay moeten dienen als onderlegger voor diepgaande nadere studies over het vervalvan de Nederlandse politiek, het onderwerp dat ik in hoofdstuk 6 behandel.

En marge van dit verschijnsel dat ambtenaren steeds vaker schade ondervinden vanbestuurlijk gedrag dat niet door het tonen van waarachtige politieke verantwoordelijkheidwordt gecorrigeerd, speelt het vraagstuk dat Hans van den Heuvel aansnijdt in het artikel‘Ook ex-minister moet boeten voor gemaakte fouten’ in NRC Handelsblad van 24 juli 2001.Dit gaat – naar aanleiding van de problemen die waren gerezen rond de persoon van PvdAfractieleider Melkert inzake het mogelijke oneigenlijk gebruik van subsidies153 uit hetEuropees Sociaal Fonds toen hij nog Minister van Sociale Zaken was – over de vraag of eenpoliticus kan worden aangesproken voor onjuist handelen dat ontdekt wordt in een periodenadat betrokkene inmiddels de betreffende post heeft verlaten. Van den Heuvel is van meningdat personen die na de politieke baan waarin ze iets hebben misdaan nog steeds – zij het ineen andere functie – in het openbaar bestuur opereren geen immuniteit mogen hebben voorhun falen in het vorige ambt. De Tweede Kamer zou dergelijke personen alsnog terverantwoording dienen te roepen. De vraag is echter: hoe dan, en met welke sancties? Hoekun je iemand die inmiddels Commissaris der Koningin, of Burgemeester, of Kamerlid isalsnog ter verantwoording roepen voor iets wat deze als minister fout heeft gedaan? De auteur

155

zwijgt daarover. En wat te zeggen van dergelijke personen die niet langer een functie in hetopenbaar bestuur bekleden en bijvoorbeeld met pensioen zijn, of voorzitter van een of anderecommissie of raad of omroep? Hoe kun je die ter verantwoording roepen en welke sanctiesverbind je daar dan aan?

Het feit dat de auteur die vragen niet stelt, noch beantwoordt wil overigens niet zeggen dat zeniet belangrijk zijn. Integendeel. Het lijkt mij een zo belangrijk onderwerp dat het deinstelling van een staatscommissie verdient. Een commissie die niet alleen een eigentijdsehelderheid moet verschaffen over de interpretatie van artikel 42, lid 2 van de Grondwet, maardie ook een nieuw hoofdstuk moet schrijven over de manier waarop ambtenaren beschermddienen te worden tegen politiek falen, en over de manier waarop politici ter verantwoordingkunnen worden groepen voor hun daden in een vorige politieke baan. Een kleine eeuw na hetverschijnen van de Ambtenarenwet 1929 mogen we wel eens nieuwe duidelijkheid krijgenover de positie van de ambtenaar. Zolang dat niet gebeurt oefent die ambtenaar, en zeker dekwetsbare topambtenaar, zijn vak uit onder dreiging voor zijn persoonlijke loopbaan.

Slachtoffers van structuursturing

Voor veranderingsprocessen kun je in beginsel kiezen uit twee sturingsmethoden:processturing of structuursturing. Hoewel men al zo’n tien jaar de mond vol heeft vanprocessturing kom ik het in de praktijk niet of nauwelijks tegen, althans niet conform devakvereisten die men daaraan dient te stellen, en die ik in de vorige hoofdstukken uitvoerigheb behandeld.

De openbare dienst staat bol van de structuursturing. Dat is: problemen willen oplossen doorde vorm van de organisatie en haar procedures te veranderen. Dit is ook een van de grotefouten uit het grote foutenboek. Structuursturing heeft naar mijn ervaring nog nooit eenwezenlijk probleem op een wezenlijke manier opgelost. In de praktijk creëert het alleen maarmeer nieuwe problemen. Vrij vroeg in mijn loopbaan heb ik dit verschijnsel leren begrijpentoen ik met eigen ogen zag hoe weinig er werd opgelost door reorganisaties en hoeveelellende ervoor in de plaats kwam: verlies van continuïteit, afbrokkeling van kwaliteit,afgebroken loopbanen, zieke ambtenaren, gestresste bestuurders.

Ik ben deze structuursturing ‘de valkuil van het oplossingendenken’ gaan noemen. Het is eenmoeilijk te begrijpen concept, althans het is mijn ervaring dat het een tijdje duurt voordat menhet concept dat ik hieronder beschrijf in de praktijk herkent. Ik zal het nu slechts evenaanstippen, met een casus in de sfeer van het onderwijs toelichten, en in hoofdstuk 6uitvoeriger behandelen aan de hand van de manier waarop de Tweede Kamer opereert.

De ‘valkuil van het oplossingendenken’ bestaat uit drie lagen:- Een probleem niet bij zijn naam noemen, niet in zijn oorzaken analyseren en niet in

zijn geanalyseerde oorzaken bestrijden, maar aan de orde stellen in de vorm van eenoplossing van dat probleem.

- Die oplossing aanbieden in de vorm van een herordening van de organisatie en haarprocedures.

- Dat voorstel tot herordening van structuren en procedures afdichten met nieuwe ofaangepaste regelgeving.

156

U kunt dit concept in de praktijk dagelijks trainen tijdens de vele vergaderingen die umeemaakt. In meer dan vijf van de tien vergaderingen zult u iemand iets horen zeggen in detrant van: ‘We zouden eigenlijk dit of dat moeten doen.’ Dat is een typisch oplossingsgerichteuitspraak. Als u dan vraagt: ‘Wat moet dit dan oplossen’, dan krijgt u steevast het antwoord:‘Wat bedoel je?’ U zegt dan: ‘Je vindt dat we dit of dat moeten doen, dus er moet zoiets alseen probleem zijn dat wordt opgelost met dit of dat te doen. Ik wil graag eerst weten wat danprecies het probleem is. Hoe heet dat dan?’ Daarop krijgt u meestal als antwoord: ‘Dat wetenwe toch allemaal wel, niet dan?’. Als u dan repliceert met de opmerking: ‘Als iedereen datweet moet het toch een fluitje van een cent zijn om het even te vertellen, doe niet zo flauw.’Daarop komt dan in de regel een antwoord in de trant van: ‘Dat hebben we al in de vorigevergadering behandeld’, of: ‘Dat staat in die en die nota, laten we daar nou verder geen tijdaan verdoen.’ Of: ‘Laten we nu niet over problemen gaan praten, maar over oplossingen.’ Alsje dan toch blijft hameren op de eis dat men eerst hardop het probleem een naam geeftalvorens over de oplossing ervan te praten, dan word je meestal buiten de orde geplaatst.Nederlandse ambtenaren en bestuurders zijn op de een of andere manier niet bereid of in staatom te handelen zoals een huisarts dat doet: eerst het probleem benoemen en via eenonderzoek van de oorzaken naar een oplossing te streven. We springen meteen naar deoplossing van een probleem dat geen naam heeft, vaak omdat praten over problemen gezienwordt als doemdenken.

Het erge hiervan is – en nu komt het moeilijkste onderdeel van dit concept – dat we daarbijook nog het geschreven recht gebruiken om ernstig onrecht te doen. In de derde laag van devalkuil gaan we de bij voorbaat gekozen reorganiserende oplossing afdichten met regels.Regelgeving, ofwel het hebben van de macht over de normstelling, is het krachtigsteinstrument dat een staat heeft. Daarboven is er nog maar één instrument dat nog krachtiger is,namelijk het hebben van de macht over de mitrailleur. Wij gebruiken die macht niet. Westuren op de gedragsalternatieven van mensen met geboden en verboden. Met anderewoorden: het hanteren van de macht over de normstelling moet gebeuren met de grootstmogelijke prudentie. Met inzicht en wijsheid in de typisch instrumentele functie vanregulering. Nou komt het. Het maken van regels in de context van de valkuil van hetoplossingendenken is het ergste wat je een samenleving kunt aandoen. Je gebruikt dan hetkrachtigste staatsinstrument om de symptomen, waar je als overheid een einde aan wil maken,juist zo hard mogelijk aan te jagen. Immers, je weet niet over welk probleem je het hebt, jehebt bij voorbaat een oplossing geformuleerd, je gooit die oplossing in een structuurwijzigingen die dicht je af met regelgeving. In die situatie is regelgeving niet gericht op het eliminerenvan oorzaken van symptomen maar op het versterken daarvan. Zoiets als: de blower op jevoorruit hard aanzetten om de damp van het raam te blazen en dan tot je stomme verbazingzien dat er zwarte verf op wordt gespoten zodat je nog minder ziet dan toen je in de autostapte.

Ik heb al eerder verteld onder welke omstandigheden regelgeving het best denkbareinstrument is om goed te doen, namelijk in de tekening die aangeeft hoe je vanuit eengewenste situatie een deel kunt overplanten in de considerans van een wet, en delen van deacties overplanten in de normen/artikelen van de wet. Kortheidshalve verwijs ik daar nog eensnaar.

Lees het nog eens, sluit uw ogen en probeer deze gelaagde valkuil te begrijpen tegen deachtergrond van pakweg dertig jaar onderwijsbeleid. Het Nederlandse onderwijs is door eenniet-aflatende stroom reorganisaties kapot gestructureerd en gereguleerd. Vanaf deMammoetwet van Cals zijn alle onderwijsvormen van kleuter- tot en met universitaironderwijs naar de barrebiesjes geholpen door een stortvloed van structuurwijzigingen en

157

daaraan gerelateerde nieuwe regels, veelal in de vorm van pseudo-wetgeving via de beruchtecirculaires. Het monomane schaalvergroten, waarbij het zoeken naar de economy of scale deorganische verbanden van de menselijke maat verbroken heeft (en dat ook de landbouw- enveeteeltsector in zo’n veertig jaar naar de afgrond heeft geleid154), is desastreus gebleken voorde onderwijssector155. Dat gevoegd bij de ene bezuiniging na de andere.

Het huidige Kabinet heeft op sterke aandrang van minister Hermans besloten tot een drastischefinanciële injectie in het onderwijs van zo’n twee miljard. Daarnaast zijn er processen in ganggezet om de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid voor (de kwaliteit van) het onderwijsweer terug te leggen waar die het beste kan worden gedragen, namelijk bij de professionalsvan de scholen zelf. Zou het einde van de neergang dan nu in zicht zijn? Is hiermeevoorkomen dat een nieuwe schoolstrijd ontstaat die, anders dan die aan het einde van denegentiende eeuw toen het ging over de bekostiging van openbaar onderwijs en onderwijs opgodsdienstige grondslag, wellicht een strijd wordt van ouders, professionele docenten,pedagogische wetenschappers en marktpartijen, tegen de overheid met het doel omhoogwaardig onderwijs veilig te stellen? Zal de bestaande departementale structuur kunnenophouden met het ongeremd blijven produceren van onwerkbare, en daarom steeds verder vanhuis rakende (positive feedback) nieuwe structuurbedenksels met hun onwerkbare regels envoorschriften?

Inhoudelijk is niets aan te merken op de plannen van Minister Hermans, gelanceerd in juli2001, om de scholen veel meer eigen bevoegdheden te geven en de onderwijsinspectiedrastisch te reorganiseren156. Dat had al twintig jaar geleden moeten gebeuren: ruimezelfstandigheid van scholen, begeleid door een gekwalificeerde inspectie. Maar waaromgebeurde het toen niet? Omdat het betreffende ministerie enkele buitengewoon eigenwijzeministers had, met name in de personen van Van Kemenade en Ritzen157. Als gevolg daarvanis dat departement volgelopen met net zulke eigenwijze ambtenaren die het allemaal veel beterwisten dan de professionals van de scholen die het eigenlijke onderwijs moesten vorm geven,inrichten en uitvoeren. Dezen zijn stelselmatig genegeerd, gekoeioneerd en uitgewoond158. Eris jarenlang ernstig roofbouw gepleegd op de onderwijsgevenden. En dat is niet altijd en inalle opzichten terug te voeren op de beperkte financiële middelen. Het zat voornamelijk in debeleidsmentaliteit van het ministerie.

Misschien komen de correcte plannen van minister Hermans nu te laat. Het proces van positivefeedback zou wel eens zó lang zó ver zijn doorgeschoten dat deze nieuwe denkrichting te laatkomt om de neerwaartse spiraal van onze onderwijssystemen op te vangen en om te buigen.Het is in dat licht dat men de uitspraak moet begrijpen van minister Zalm in de Telegraaf van1 september 2001: ‘Als de onderwijsinvestering niet helpt wil ik het geld terug.’

De nieuwe secretaris-generaal Bruins Slot van OCW verwoordt overigens de voortreffelijknieuwe denkrichting even voortreffelijk op de volgende manier159: ‘Scholen,onderwijsinstellingen dienen meer ruimte te krijgen bij het inrichten van hun activiteiten. Ikgeloof in de eigen verantwoordelijkheid. We moeten ons vanuit het ministerie niet overal meewillen bemoeien. Wel wat de kwalitatieve criteria zijn, maar niet hoe deze in iedere situatiemoeten worden ingericht. Je zou kunnen spreken over de plaatsmakende overheid. Bijonderwijsinstellingen moeten we zoeken naar een nieuwe balans tussen de rol van de overheidenerzijds en de professionaliteit en eigen verantwoordelijkheid van instellingen anderzijds. (..)We moeten het hier niet gaan verzinnen, het is de spiegel van de maatschappij waar deverantwoordelijkheid moet liggen. Niet Zoetermeer, maar de leerling staat centraal. Deprofessionaliteit van de docent dient in ere hersteld te worden.’

Naar mijn smaak had hij vervolgens moeten zeggen: die nieuwe balans en dat herstel vaneigen verantwoordelijkheid, gebaseerd op de professionaliteit van de onderwijsgevenden,brengt met zich mee dat we tamelijk intensief gaan investeren in geheel nieuwe (enwaarschijnlijk veel kleinere) beleidsdirecties, anders blijven die toch doen wat ze al jaren

158

gewend zijn te doen, namelijk steeds weer de inhoud van het onderwijs bepalen160, steeds weernieuwe structuren bedenken en die steeds weer afdichten met circulairewetgeving.

In hoofdstuk 6 zal ik met een uitgebreide beschrijving van de werkwijze van de TweedeKamer de ‘valkuil van het oplossingendenken’ dieper behandelen. Dan wordt het wellichtduidelijker hoe die drie lagen van de valkuil op elkaar inwerken. Ik heb het nu alleen evenbeschreven aan de hand van een kleine casus om een deel van veel (ambtelijk) verdriet teplaatsen in het licht van deze vermaledijde structuursturing161. Er wordt betrekkelijk weinigover gepubliceerd. Gelukkig heeft Niessen er uitgebreid aandacht aan geschonken in zijnopenbare rede bij het aanvaarden van de Ien Dales Leerstoel aan de Universiteit vanAmsterdam162. Op heldere wijze beschrijft hij een aantal gevallen waarin men bij problemen(met politieke verantwoordelijkheid) kiest voor ‘de vlucht in de structuur(-discussie)’.

Sleutelen aan de overheidsorganisatie als geliefkoosd tijdverdrijf van structuurstuurders isergens in de jaren zeventig begonnen. In het begin zat er door de bank genomen eentijdsdoorloop van meer dan vijf jaar tussen voordat de volgende reorganisatie werdafgekondigd. Doordat het een fundamenteel verkeerd concept is (namelijk van de klassepositive feedback), is die tijdsdoorloop in de jaren tachtig en negentig steeds korter geworden.Nu – omstreeks 2001 – verkeren diverse overheidsorganisaties in een permanente staat vanreorganisatie. Sommige organisatieadviseurs vertellen dan dat dit normaal is. Dat is onjuist.Dat organisaties zich voortdurend moeten aanpassen aan veranderende omstandigheden(hoeksteen van de wetenschap van open systeemtheorie) impliceert niet dat je voortdurendorganisaties op z’n kant moet zetten. Behalve als een goed uitgevoerde oorzakelijke analyseuitwijst dat de typische structuur van de organisatie niet meer in staat is te leveren wat desamenleving vraagt. Als er dus geen koppeling meer is tussen vraag en aanbod, tussen mensen administratie, geredeneerd en gezien vanuit die vraag. Dan heb je de situatie dat deorganisatorische structuur de diepst liggende oorzaak is van de problemen waar je pijn aanhebt. Alleen dan is structuursturing geboden.

Het ziet er niet naar uit dat de verantwoordelijke top van onze openbare dienst binnenafzienbare tijd een halt toeroept aan deze structuursturing met zijn negatieve kwaliteitsspiraal.Menig secretaris- of directeur-generaal kan de verleiding niet weerstaan om ‘nieuwe harken’te tekenen zodra ze een paar maal te maken hebben gehad met niet goed functionerendemedewerkers of afdelingen. Voordat je het weet begint het schuiven met groepen mensen vande ene tent naar de andere. En er is altijd wel een organisatieadviseur die het wil uitvoeren163,geen flauw benul hebbend van de zakelijke schade en persoonlijke rouwprocessen die zeaanrichten. Zolang topambtenaren structuursturing prefereren boven processturing zullenduizenden ambtenaren moeten zien te overleven tussen niet uit te leggen inkrimpingen,verzelfstandigingen, scheidingen van beleid en uitvoering, verzelfstandigingen vanbestuursorganen, oprichting van agentschappen, normaliseringprocessen, en wat dies meer zij.

Ik heb het voorrecht deels in België te wonen en te werken. In gesprekken met de top van deVlaamse administratie is het mij duidelijk geworden hoe goed ze - ook - in dit opzichtopereren. Naar buiten toe zeggen ze steeds: ‘Amai, Nederland is veel verder dan wij, wijliggen jaren achter.’ Intussen analyseren ze in alle rust welke fouten wij op het vlak vaninterne en externe structuursturing maken, en zorgen ervoor dat ze die zelf niet maken. Alswij Nederlanders een fout maken is het ook echt goed fout en moeten we de slinger eenenorme zet geven om weer in de goede richting te komen. Dat overkomt de Belgen niet. Diezetten een heldere overkoepelende structuur neer, investeren in nieuwe managers en geven deambtenaren de kans om rustig aan die nieuwe patronen te wennen zonder voortdurend alles

159

overhoop te halen of ingezette reorganisaties na enige tijd weer terug te draaien zoals wijbijvoorbeeld doen met de uitvoering van de sociale uitkeringen. Wat dat betreft ben ik hetgeheel eens met Witteveen, voorzitter van het College van Toezicht Sociale Verzekeringen(CTSV), als hij – in relatie tot de reorganisatie en gedeeltelijke privatisering van deuitkeringssector zegt164: ‘Doe het nu eens in één keer goed.’

Naast het Copernicusplan dat de federale regering van Verhofstadt uitvoert om de structuurvan de federale overheid drastisch te hervormen voert de Vlaamse regering in de loop van2001 en 2002 de operatie Beginselen van behoorlijk bestuur uit: Beter Bestuurlijk Beleid.Deze herstructurering van de Vlaamse administratie is gebaseerd op een gedegen advies (van21 december 2000) van de secretarissen-generaal Eric Stroobants en Leo Victor, belast metdeze opdracht als bijzondere commissarissen van de Vlaamse regering. Die voorziet ondermeer in de constructie van 13 kerndepartementen (nu nog 7) voor het beleid en een aantalzelfstandige openbare agentschappen voor de uitvoering. Dat is een heldere structuur waar eengeheel nieuw topmanagement de leiding van zal gaan voeren. Dat ik een tegenstander ben vanhet scheiden van beleid en uitvoering doet niet af aan het feit dat de Vlamingen respectverdienen voor de durf om een geheel nieuwe structuur neer te zetten in plaats van de oude.Wij kunnen dat niet. Een algehele reorganisatie van de rijksdienst zouden wij niet aandurven.En als dat wel het geval zou zijn, dan zou de opzet van die architectuur zeker niettoevertrouwd worden aan een tweetal secretarissen-generaal, maar aan een zeer breedsamengestelde commissie onder leiding van een oud-minister. Wij blijven voortmodderen inhet voortdurend incrementeel aanpasen van de bestaande structuren. Overigens, een dergelijkescheiding van beleid en uitvoering kan pas echt werken als het kerndepartement niet meer dan20 tot 30 medewerkers omvat en de bulk van het personeel in de agentschappen zit. Als hetkerndepartement vele honderden of zelfs duizenden ambtenaren heeft krijg je hoe dan ookproblemen in de afstemming tussen beleid en uitvoering. De toekomst zal laten zien of deVlamingen er inderdaad in slagen tot de beoogde kleine kerndepartementen te komen, depolitieke kabinetten echt af te schaffen en privatiseringen terug te draaien.

Voor de goede orde herhaal ik nog een keer: ik ben niet tegen reorganisaties. Ze zijn echteralleen maar acceptabel als op basis van een goede probleem- en oorzakenanalyse blijkt dat destructuur en procedures de wezenlijke oorzakelijke complexen zijn van het niet kunnenrealiseren van de doelen van een organisatie. Dus als uit een oorzakelijke analyse blijkt dat deorganisatie de aansluiting aan de behoefte, aan de menselijke maat, kwijt is. In dertig jaar benik dergelijke analyses slechts zelden tegengekomen. De meeste reorganisaties die ik kenhebben als grondslag het disfunctioneren van personen, een management dat niet bereid of instaat is om iets verstandigs met die personen te doen en dat dan maar de weg van de minsteweerstand kiest: de reorganisatie.

Zo zoek ik nog steeds naar de toegevoegde waarde van de ombouw van provinciale griffies engemeentelijke secretarieën in een bestuursdienststructuur met diensten en bedrijven. Het enigewat ik zie is dat binnen zo’n structuur – noodgedwongen – steeds weer griffieachtige ensecretarieachtige processen de kop opsteken. Je ziet vaak ook dat de griffier, respectievelijkde gemeentesecretaris, niet vanuit een eenhoofdig gezag leiding kunnen geven aan het werkvan de administratie ter ondersteuning van de afweging van de vele belangen die nu eenmaalbij deze vormen van algemeen territoriaal bestuur aan de orde zijn. Opererend op basis van deorganisatorische toverformule van ‘primus inter pares’, raken deze functionarissen veelenergie kwijt in een spel van machten en belangen met directeuren van diensten en bedrijvenwaarbij collectieve verantwoordelijkheden diffuus maken wie nu werkelijk waarvoorverantwoordelijk is.

160

Ik heb me ook steeds verzet tegen gemeentelijke herindelingen165. Nooit heb ik bij hetanalyseren van vele herindelingsvoorstellen kunnen begrijpen in welke opzicht deze vorm vanschaalvergroting iets kon toevoegen aan de bestuurskracht wat niet ook met samenwerkingbereikt zou kunnen worden. Natuurlijk wijzen voorstanders van gemeentelijke herindelingterecht op de feitelijke afwezigheid van dergelijke samenwerking, op obstructies entegenwerking van de kant van omliggende gemeenten die niet willen worden geannexeerddoor een centrumgemeente. Sinds de inwerkingtreding van de Wet gemeenschappelijkeregelingen in 1950 hebben de gemeenten een vechtcultuur ontwikkeld, en maken ze graagruzie met elkaar, met de VNG, met de provincies, met het IPO en met Binnenlandse Zaken.Maar deze goed waarneembare en reeds vele malen bewezen afwezigheid van een opsamenwerking gerichte cultuur tussen buurgemeenten ten opzichte van een centrumgemeentemoet je bestrijden in de kern van zijn oorzakelijke achtergronden. Niet het bestaan van degemeentegrenzen, maar de kwaliteit van raden, bestuurders en ambtenaren enerzijds, en hetimmer aanwezige verschil in culturen tussen gemeenten en kernen anderzijds, zijn dewerkelijke oorzaken van een gebrek aan samenwerking tussen gemeenten. Met eenherindeling neem je dat niet weg. Je stopt het even onder het maaiveld maar het komt na dieherindeling op een andere manier weer terug. En zodra de nieuwe centrale gemeente merktdat er geen draagvlak bestaat voor centrale besluitvorming duikt men opnieuw in destructuursturing via het creëren van binnengemeentelijke decentralisatie. Zo creëren de grotegemeenten hun eigen ‘balkanisering’.

Wat is de zin van gemeentelijke schaalvergroting als je op je vijf vingers kunt natellen dat jeal weer snel een aantal deelraden moet gaan instellen? De noodzaak daartoe is in Amsterdamevident gebleken. Amsterdam heeft sterk aan bestuurskracht gewonnen toen men de deelradenheeft ingevoerd: schaalverkleining. Men kan schelden wat men wil op de extrabureaucratisering die dit heeft opgeleverd, en ook kan men wijzen op de niet-aflatendegevechten tussen deelraden en het centrale gezag. Echter, met name de stadsvernieuwing –een zoektocht naar een nieuwe menselijke maat van wonen in een grote stad - zou nooit het zosuccesvolle concept van de ‘compacte stad’ hebben opgeleverd als niet op tijd het besturen opeen kleinere schaal zou zijn ingezet.

Dit had een overwegend argument moeten zijn tegen de in juli 2001 tot stand gekomenherindeling van Den Haag en omstreken. Ook dat grotere Den Haag zal in zijn drang omversterking van zijn Randstedelijke concurrentiepositie op Europese en mondiale schaal deschaalverkleining nodig hebben om werkelijk overeind te blijven. Maar wat voor Amsterdamvanzelfsprekend was, immers al van oudsher een grote stad, had niet gehoeven voor DenHaag. De doelen van de Haagse regio had men ook via processturing kunnen oppakken. Inplaats van tweemaal structuursturing (herindeling plus straks onvermijdelijkebinnengemeentelijke decentralisatie) door te voeren had men vele jaren geleden al kunnen enmoeten starten met sturing op de processen van ruimtelijke inrichting, mobiliteit, huisvestingen economische activiteiten tussen de betrokken gemeenten. In plaats van de zoveelsteherindeling op basis van een verouderde manier van denken over gemeentelijkeschaalvergroting als het enige denkbare instrument tot versterking van bestuurskracht, hadmen deze structuursturing al jaren geleden moeten verlaten en moeten gaan investeren inprocessturing om de doelen van de Haagse regio te realiseren. Hoe goed bedoeld ensympathiek ook de brief is van Burgemeester Deetman aan de Eerste Kamer d.d. 26 juni2001166 waarin hij beargumenteert waarom de herindeling nodig is, het is een reeks klanken a)uit een verleden dat een en ander maal heeft aangetoond hoe zwak het concept van debestuurlijke herindeling in de praktijk is, en dat b) laat zien hoe gering de kennis en ervaringis van goede en bekwame bestuurders op het vlak van processturing. Nog steeds zoekt men

161

voor problemen met de kwaliteit van mensen de enig zaligmakende oplossing van destructuursturing. Maar, zo zegt Van Kemenade terecht in een interview in BinnenlandsBestuur van 26 december 1997: ‘Die structuurdiscussies vreten energie en leveren niks op.’167

Voor de liefhebbers. Ook de formele logica, het werkgebied van Aristoteles, verzet zich tegengemeentelijke herindeling, althans tegen de manier van argumenteren. De implicieteredenering die vanaf 1950 onder elk voorstel tot gemeentelijke herindeling ligt luidt als volgt:‘ALS bestuurlijke actievelden samenvallen met maatschappelijk min of meer samenhangendegebieden, DAN kunnen maatschappelijke doelstellingen en bestuurlijke taakstellingenin voldoende mate en in bestuurlijk opzicht verantwoorde wijze worden behartigd.’ Kennersvan de formele logica zien hier de zogeheten ‘voldoende voorwaarde’: als p, dan q. Gangbaarvoorbeeld van een voldoende voorwaarde is de zin: ‘Als het regent, dan worden de stratennat.’

Men kan vervolgens op twee manieren goed, en op twee manieren fout doorredeneren. Detwee goede zijn:- het regent, dus de straten worden nat (+p, dus +q), ofde straten worden niet nat, dus het regent niet (-q, dus –p).

De twee foute zijn:- de straten worden nat, dus het regent (+q, dus +p), ofhet regent niet, dus de straten worden niet nat (-p, dus –q).

Welnu, steeds weer is de feitelijke manier van redeneren bij herindelingen de laatsteconstructie. Met name sinds de zogeheten ‘Concept-structuurschets voor de bestuurlijkeindeling’ van 1974168 hanteert men steeds de redenering (pag. 24-26): ‘We moeten constaterendat de bestuurlijke actievelden niet samenvallen met maatschappelijk min of meersamenhangende gebieden, en concluderen dat de maatschappelijke doelen en bestuurlijketaken daarom niet in bestuurlijk opzicht op verantwoorde wijze worden behartigd.’ Men zegtdus: we constateren –p, en we concluderen –q. Dat is gemeten naar de wetten van de formelelogica niet geoorloofd.

Geen besef van het belang van uitvoerbaarheid

Het schrijven van beleidsnota’s is gestart in het begin van de jaren zeventig toen duizendenbabyboomers aan het werk moesten worden gezet. Omdat het – zoals ik in het Voorwoordstelde - snel een instrument bleek te zijn waarmee men promotie kon maken schreef men erlustig op los: steeds meer nota’s169 en steeds dikkere. Dat werd nog eens aangejaagd door eenproces in de Tweede Kamer met een grote historische betekenis. Rond 1976 won een groepjonge parlementariërs onder aanvoering van Ed van Thijn een ‘gevecht’ van de oudere gardeonder leiding van Huub Franssen over de positie die de Kamer zou moeten innemen tenopzichte van beleid maken. Zij waren van mening dat de Kamer de leiding in debeleidsvoorbereiding moest hebben, dat de ministers tot dat doel beleidsnota’s moestenaanleveren, dat de Kamer vervolgens zou aangeven wat daarin overeind kon blijven waarnahet Kabinet dan de nodige wetsvoorstellen zou moeten indienen.

Omdat dit onderwerp in hoofdstuk 6 uitvoeriger aan de orde komt laat ik het hier nu bij.Voldoende is de duiding dat de jaren zeventig de bakermat waren van het schrijven van zeerveel beleidsnota’s, en dat die onder meer gemeen hadden dat ze nooit verder gingen dan hetschetsen van een beleidsontwerp. Hoe dat ontwerp dan uitgevoerd moest worden kwam nietaan de orde. Er was een niet geringe arrogantie van beleidsmedewerkers jegens uitvoerders in

162

de trant van ‘uitvoerders zijn boeren, die moeten hun mond houden en uitvoeren, ze hebbenzich niet met het beleid te bemoeien.’ Dat leidde tot grote hoeveelheden beleidsnota’s met eenhoog uitvoeringsafbreukrisico170.

Ook nu nog wordt er bijzonder veel beleid gemaakt zonder te letten op de uitvoerbaarheiddaarvan. Net zoals er nog veel regelgeving wordt geproduceerd zonder aandacht te schenkenaan de handhaafbaarheid en de feitelijke handhaving daarvan. In hoofdstuk 6 zal ik mede aande hand van rampen zoals in Enschede en Volendam daarop terug komen: te veel sectoraalrijksbeleid en -regelgeving als oorzaak voor uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidproblemenop provinciaal en gemeentelijk vlak. Mede door het ontbreken van een sturende, of zo u wilremmende, invloed op die sectorale stortvloed van (voor de lagere rechtsgemeenschappen)niet pakbare producten door ministeries als dat van Justitie en Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties.

Een van de sectordepartementen dat zich al vroeg bewust was van de eis dat resultaatgerichtbeleid staat of valt met de uitvoerbaarheid van het beleidsontwerp is het Ministerie vanVerkeer en Waterstaat. In het zogeheten ‘Luik 4, Het Fundament’171 van het TweedeStructuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II, 1987-1990), handelende over projecten dievan vitaal belang waren voor de uitvoerbaarheid van het SVV-II, gaat de aandacht ook uitnaar de handhaving en handhaafbaarheid van het voorgestelde verkeers- en vervoersbeleid.Tot dat doel werd na het vaststellen van het SVV-II, ter uitvoering van het desbetreffende deelvan het Fundament, een project Naleving opgezet om een instrument te ontwikkelen waarmeedie handhaafbaarheid en feitelijke handhaving daadwerkelijk gerealiseerd zou kunnenworden. Dat project heeft als instrument opgeleverd het zogeheten ‘Ketenmodel’. Zie deonderstaande, vereenvoudigde, weergave van dat model172.

In essentie zegt dat model het volgende. Een ambtenaar die belast is met het ontwerpen vanresultaatgericht beleid moet bij voortduring aan vijf schakels tegelijk denken. Bezig zijndemet het ontwerpen van beleid moet hij tevens weten wat het voorgestelde beleid betekent voorde regelgeefbaarheid, voor de uitvoerbaarheid, voor de handhaafbaarheid en voor deorganiseerbaarheid. En terug. Dus ook vanuit de organiseerbaarheid – en de andere schakels -terug kijken naar hetgeen dat betekent voor de vorige schakels.

Dit model hoort in de gereedschapskist van de eigentijdse beleidsambtenaar. Maar ook in dievan de uitvoerende ambtenaar. De toenmalige, helaas reeds overleden directeur van deRijksverkeersinspectie, Theo Luiks, placht te zeggen: ‘Beleid begint bij de uitvoering.’173

Daarin heeft hij voor honderd procent gelijk. Omdat ik vanuit mijn vak steeds met interactievebeleidsprocessen met de samenleving bezig ben heb ik als titel voor dit boek gekozen ‘Beleidbegint bij de samenleving’. Maar dat doet niet af aan de door Luiks één en ander maalgeponeerde stelling dat beleid geen kans van slagen heeft als de uitvoering niet van meet af

Be-leid

Regel-geving

Uitvoe-ring

Hand-having

Orga-nisatie

163

aan daarbij is betrokken en dat beleid kan dragen. Hij behoorde dan ook tot de groepambtenaren die – geheel terecht – gruwde van de kreet ‘scheiding van beleid en uitvoering’174.De ellende die dit heeft veroorzaakt zal nog lang nawerken, zich onder meer uitend inkostbare en vaak vruchteloze pogingen om nieuwe interfaces te ontwerpen tussenbeleidsorganen en uitvoerende organen die al zover van elkaar zijn verwijderd datbeleidsrelevante sturing en communicatie nauwelijks meer mogelijk lijkt. Er is maar éénnastrevenswaardige relatie tussen beleid en uitvoering en die heet: samenwerking, nietscheiding.

Ter afsluiting van dit onderdeel een citaat uit het rapport van de Commissie Deetman vannovember 1990175: ‘Ook de uitvoerbaarheid van wetgeving is een probleem. In de woordenvan oud-Minister van Financiën Hofstra valt dit zo uit te drukken: ‘Een wet die niet kanworden uitgevoerd, moet ook niet worden uitgevoerd’.’

De juridisering van het openbaar bestuur

In november 1997 verscheen het rapport ‘Bestuur in geding’ van de werkgroep inzaketerugdringing van de juridisering van het openbaar bestuur176. De werkgroep beschrijftindringend hoezeer de toename van juridische procedures het werk van het bestuur lam legt.Niet alleen door uitbreiding van de mogelijkheden om tegen tal van besluiten beroep enbezwaar aan te tekenen, maar ook en vooral doordat de overheid in een proces van meer dantien jaar het hele land heeft belegd met regels en nog eens regels. Die twee factoren nodigenindividuele burgers, maar vooral ook professionele organisaties uit om in verzet te komentegen overheidsmaatregelen. Bovendien, zo stelt de werkgroep, heeft de wetgever te vaakverzuimd om in administratiefrechtelijke procedures duidelijke normen en criteria ter toetsingvan overheidsbesluiten vast te leggen. Daardoor heeft de overheid de bestuursrechter in depositie geplaatst zelf inhoud te geven aan bestuurlijke besluitvorming waartegen beroep isaangetekend.

De juridisering van het bestuur bestaat in de lijn van denken van de werkgroep dus uit drieaspecten:- steeds meer regelgeving op tal van beleidsterreinen, leidend tot een regeldichtheid die

elke flexibiliteit van besturen onmogelijk maakt;- meer en meer beroepsmogelijkheden, vooral ook via de Algemene Wet Bestuursrecht,

leidend tot een lawine aan procedures die het bestuurlijk werk verlammen;- het verzuim om inhoudelijke criteria aan te geven, leidend tot de situatie dat de rechter

zelf gaat vaststellen wat de inhoudelijke bestuurlijke beslissing moet zijn.

De werkgroep verwijt de overheid voorts dat een en ander voortkomt uit de omstandigheid datzij haar juridische deskundigheid te zeer heeft verwaarloosd, als gevolg waarvan de wet- enregelgeving te veel fouten kent waarop burgers de overheid terecht kunnen aanspreken. Dewerkgroep stelt dat ook de politiek zelf bijdraagt aan de afkalving van haar eigenstaatsrechtelijke positie doordat partijen of fracties soms expliciet laten blijken rekening tehouden met de mogelijkheid bij een rechter beroep aan te tekenen om een onwelgevalligbesluit van een politieke meerderheid ongedaan te kunnen maken.

De kern van de zorg van de werkgroep zit echter bij het feit dat een onafhankelijke rechter debelangen die in een geding aan de orde zijn kan heroverwegen terwijl die reeds doorbestuurders of volksvertegenwoordigers waren afgewogen. Op die manier is een ‘proces in

164

gang gezet dat het gezag van de democratische overheid ondermijnt en dat leidt tot eenverplaatsing van de besluitvorming over de inrichting van onze samenleving van de gekozenvolksvertegenwoordiging naar de, overigens terecht, onafhankelijke rechter, die daartoe nietgeëquipeerd en daarop niet aanspreekbaar is’ (pag. 4).

De juistheid van al deze observaties kan niet worden ontkend of ontkracht. Het bestuurlijkewerk wordt door almaar procederende mensen en organisaties belemmerd. En dat vreet ookaan de ambtenaren. Toch wil ik enkele kritische kanttekeningen plaatsen.

In de eerste plaats is het een beetje moeilijk om te aanvaarden dat uitgerekend personen alsVan Kemenade en Peper met deze zware kritiek op de rijksoverheid komen. Zij waren in dejaren zeventig coryfeeën op landelijk politiek niveau. Zij hebben mede leiding gegeven aan demaakbaarheidsidealen van de kabinetten Den Uyl. In die context is de bakermat gelegd vooreen gigantische aanzwelling van weten regelgeving. In de jaren negentig, inmiddelswerkzaam bij de lagere overheid, geconfronteerd met de ernstige consequenties hiervan, doethet wat onwezenlijk aan dat uitgerekend dergelijke functionarissen de vloer met derijksoverheid en de rechterlijke macht aanvegen. Ik heb er alle begrip voor dat ambtenarenmet gemengde gevoelens naar de uitspraken van de werkgroep kijken: zij hebben die wet- enregelgeving, inclusief de aanzienlijke uitbreiding van de proceduremogelijkheden, onderpolitieke druk moeten opzetten, en krijgen nu zo’n beetje de schuld van alles wat er fout gaatin de relatie bestuur-(bestuurs)rechter177.

Het begon ergens begin jaren zeventig. De Nederlandse samenleving was door het afschuddenvan het juk van regentesk bestuur tamelijk woelig, eiste veel en oefende steeds meer druk uitop het politieke systeem. De Tweede Kamer was druk bezig met het zoeken naar een nieuwepositie in de context van het maken van beleid, in het voortdurende spel om de macht met hetKabinet, en in een sfeer van maakbaarheid van de samenleving. Departementen schreven zichsuf aan beleidsnota’s. Onder die omstandigheden begonnen zich zaken voor te doen als destakings- en krakersrellen, de baas in eigen buik demonstraties, de Bloemenhove-perikelen, deWillem Arntsz-Stichting in Den Dolder, de kwestie Merten, de komst van commerciëletelevisie via het buitenland en andere hevige oprispingen, de een na de ander. Kabinet enTweede Kamer bleken niet bereid en in staat deze wezenlijke politieke problemen op te lossenin de daartoe bestaande ruimte, de politieke arena, maar zochten, onder leiding van Ministervan Justitie Van Agt en onder gedogen van minister-president Den Uyl, de oplossing in hetmaken van regels zodat partijen bij een conflict toegang kregen tot een rechter178. Of juist nietreguleren, alles in het midden laten en maar zien hoe het uitwerkt.

Eén voorbeeld. We kregen midden jaren zeventig ineens een boel stakingen. Om de krachtendie dit losmaakte te reguleren kwam er stakingsrecht. Maar eigenlijk ook niet. Politiek wenstemen daar niet uit te komen dus hing het stakingsrecht ergens tussen wel en niet geregeld tezijn. Omdat staken bij uitstek een uiting is van een sociaal-economisch conflict179 met somsmaatschappelijk ingrijpende gevolgen, moesten rechters bij een conflict ‘ergens’ in deomliggende wetgeving op zoek gaan naar de juridische grondslag voor een vonnis ‘in de geestvan de wet’. Als gevolg daarvan moesten kortgeding rechters op de tast aan de slag en kwamhet dus voor dat in vergelijkbare gevallen uitspraken werden gedaan die niet met elkaar teverenigen waren180.

Collisie van vonnissen is vanzelfsprekend als men rechters vraagt uitspraken te doen in eenpolitiek conflict waarbij het recht niet aanwezig is, of niet helder is, omdat men er in depolitieke arena niet uitkomt. In die tijd – de jaren zeventig - werden de politiek niet-

165

bespreekbare of niet-oplosbare zaken op het bureau van de zittende magistratuurgedeponeerd. En dat is niet meer opgehouden. Vervolgens is het in de jaren tachtig usancegeworden om voor moeilijke politieke zaken een juridische regeling met toegang naar derechter te ontwerpen. Via de uitbouw van de Wet Beroep Administratieve Beschikkingen (dewet BAB), en daarna via de uitbouw van de Wet Administratieve RechtspraakOverheidsbeschikkingen (wet AROB), zijn we in de jaren negentig, via het voorbereidendewerk van professor M. Scheltema, bij de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) terechtgekomen, een wet die zoveel toegangen biedt tot de bestuursrechter dat het bestuurlijke werkvaak en lang kan worden gefrustreerd door burgers die alle mogelijkheden van die wetaanwenden om de uitvoering van overheidsbesluiten te blokkeren181.

In 1980 plaatste de toenmalige, scheidende president van de Hoge Raad, Dubbink182, een hardverwijt aan dit gedrag om problemen die men in de politiek niet wilde oplossen op het bureauvan de rechter te deponeren. Hij waarschuwde voor dit oneigenlijke gebruik van derechterlijke macht en onderstreepte dat deze aan het einde van haar mogelijkheden wasgekomen: ‘Het is goed dat de wetgever zich dit realiseert. Hij zal zich moeten afvragen of hetwel aangaat de gevolgen van zijn eigen falen op het bord van de rechter te leggen. (..) Wij zijnin de gevarenzone beland wanneer de rechters zich moeten afvragen of zij hunverantwoordelijkheid nog kunnen dragen.’

Deze publicatie heeft veel stof doen opwaaien183. Zoiets komt namelijk hoogst zelden voor.Als de president van de Hoge Raad zijn toevlucht moet nemen tot een openbare aanklachttegen het hoogste gezag, dan is er iets bijzonders aan de hand. In plaats van de ernst daarvanonmiddellijk op het juiste niveau in te schatten reageerde de toenmalige minister van Justitie,De Ruiter, enkele dagen later in een dagblad (waarvan ik de vindplaats helaas niet meer heb)dat de president overdreef en het niet zo somber moest voorstellen. Enkele maanden later, inoktober 1980, vroeg het toenmalige Kamerlid Ed Nijpels aan de minister van Justitieopheldering over een gesprek van de minister met het bestuur van de Vereniging voor derechterlijke macht in het blad Trema. Daarin stelde de minister dat hij het niet verstandig vonddat de president van de Hoge Raad politiek gevoelige uitspraken deed, dat hij de inhoud vanhet artikel van Dubbink overtrokken vond, dat hij begrip had voor de bezorgdheid van derechterlijke macht, maar dat het te ver ging om daar de wetgever op aan te kijken184.

We weten nu inmiddels waar dat op is uitgelopen185. In 1990 heeft de Commissie Deetman186

nog een poging gedaan om de hand in eigen boezem te steken: ‘Wetgeving behoort verder vanzodanige inhoud te zijn dat er minder beroepen worden gegenereerd. Hier ligt een opgavevoor de wetgevende organen om problemen niet af te wentelen op de rechter, maar om deeigen verantwoordelijkheid te onderkennen en zelf met oplossingen te komen.’ Terecht encorrect geformuleerd, maar deze hand is kennelijk niet diep genoeg in de boezem gestokenom te voorkomen dat Van Kemenade c.s. in november 1997 het rapport ‘Bestuur in geding’deden verschijnen.

Ook wij hebben net als de VS een ‘litigious society’187 gekregen. Maar we mogen nietvergeten dat politiek en bestuur die zelf hebben gecreëerd door voor politiek/bestuurlijkemoeilijke onderwerpen ofwel ‘een gat’ te creëren, ofwel een rechtsgang te ontwerpen, inplaats van binnen de politiek/bestuurlijke arena een oplossing te zoeken. Ik ben het dus nieteens met de stelling van Arie van der Zwan188: ‘De rechterlijke macht heeft van deverzwakking van de overheid gebruikgemaakt om zijn invloed binnen de trias politica tevergroten.’ Inderdaad, het was zwakte van de overheid die aan de voet van dit proces heeftgelegen. Zij plaatste op het bureau van de rechter wat zij zelf niet wilde oplossen. Maar

166

anders dan Van der Zwan suggereert heeft de rechterlijke macht daar geen gebruik vangemaakt. Deze derde tak van de trias politica heeft gewoon gedaan wat rechtens werd vereist,namelijk recht spreken. Het hoort niet om vervolgens rechters te verwijten te doen wat depolitiek ten onrechte heeft nagelaten te doen. Ik verwerp daarom ook een soortgelijk verwijtvan De Beus189: ‘In de meeste gevallen werd politiek in de voorbije jaren negentig de knechtvan twee meesters: de markt en de rechtspraak.’ Zowel historisch gezien, als ook naarprincipes van positief recht, is dat een verkeerde voorstelling van zaken, vooral ook omdatdoor niemand minder dan de president van de Hoge Raad in 1980 al is gewezen op dezeverkeerde ontwikkeling. Maar niemand luisterde en de minister van Justitie volstond met eenontkenning.

Daar komt nog iets bij. Degenen die in de jaren zeventig de leiding hadden in dit proces vanverkeerde regulering op basis van de slogan dat burgers meer rechtszekerheid moesten krijgentegen overheidsbesluiten, hebben waarschijnlijk nooit geweten dat met het bieden van eenrechtsgang naar een reguliere rechter aan burgers in wezen minder rechtszekerheid wordtgeboden. Een rechter kan namelijk in beginsel alleen maar de een gelijk en de ander ongelijkgeven. Je krijgt dus ofwel 0% of 100% van het gelijk. In de politiek ligt dat veelgenuanceerder. De politiek kan twee strijdende partijen elk 50% van het gelijk geven of 49tegenover 51%. De rechter kan dat niet. Kortom, het door politiek en bestuur zelfgeïnstigeerde veelvoud van rechtsgangen is frustrerend geworden voor effectief besturen aande ene kant, en frustrerend voor het rechtsgevoel van de burger aan de andere kant.

Maar geef niet de rechters daarvan de schuld; die doen gewoon hun werk. Weinigen weten datvolgens artikel 13 van de zogeheten Wet Algemene Bepalingen de rechter geen keus heeft omal dan niet uitspraken te doen in een politieke affaire. Dat artikel luidt: ‘De rechter die weigertrecht te spreken onder voorwendsel van het stilzwijgen, de duisterheid of de onvolledigheidder wet, kan uit hoofde van rechtsweigering vervolgd worden.’ En dat houdt simpelweg ookin dat, zodra een partij een rechtsvordering op tafel van de rechter legt, deze niet bevoegd isom te zeggen: ‘Wilt u zo vriendelijk zijn om met dit politiek of bestuurlijke probleem aanmijn bureau voorbij te gaan en het te deponeren op het politiek of bestuurlijke bureau waarhet thuis hoort?’ De president van de Hoge Raad Dubbink zegt het in de volgende woorden:‘Men bedenke dat de rechter niet kan doen wat de wetgever doet: geen beslissing nemen. Hetprocesrecht dwingt hem iedere zaak die hem wordt voorgelegd te beslissen.’

Als bij wettelijke regeling is vastgelegd dat mensen kunnen gaan procederen mag de rechterniet terugtreden, ook niet als het om een typisch bestuurlijke problematiek gaat. Het isvanzelfsprekend dat je dan de vreemdste uitspraken van rechters krijgt, omdat ze zich inrechtens niet relevante bochten moeten wringen. Bestuurders moeten vervolgens niet roependat ze zich gepakt voelen doordat de rechter op de stoel van het bestuur is gaan zitten, maarterug gaan naar de oorzaak en daar ingrijpen.

Het is overigens nog de vraag wat erger is: een rechter die op de stoel van het bestuur gaatzitten of een Tweede Kamer? In mijn perceptie houdt de Kamer zich voor meer dan 90%bezig met zitten op de stoel van ministers en ambtenaren190. We zijn in geen enkel opzichtmeer in staat om die drie rollen helder van elkaar te scheiden en zodanig te positioneren dat zeten opzichte van elkaar toegevoegde waarde leveren. De visionaire vergezichten komen uit deadministratie, en het rekenwerk tot vijf plaatsen achter de komma van de Tweede Kamer.

Ik moet in dit verband ook vaak denken aan een geliefkoosde uitspraak van een van mijnleermeesters aan de Juridische Faculteit in Utrecht, de hooggeleerde W.F. Prins. Hij placht op

167

te merken: ‘Inderdaad, de rechter hoort niet op de stoel van het bestuur te zitten.’ Dan wachttehij een paar seconden, sperde zijn ogen wijd open, haalde diep adem en vervolgde met:‘Behalve als de rechter vindt dat dit nodig is.’

Overigens zijn we anno 2001 al voorbij ‘litigious society’, het concept van burgers die allerechtsgangen uitbuiten die er zijn. Nu zitten we zelfs in een sfeer van ‘litigious authorities’:overheden die elkaar voor de rechter bestrijden. Bijvoorbeeld de provincies en gemeenten diezich eind jaren negentig een tijd lang met alle mogelijke middelen hebben verzet tegen deaanleg van de Betuwelijn. Of de gemeente Amsterdam die in augustus 2001 in kort gedingeiste dat een zwaar psychiatrische patiënt uit een politiecel zou worden overgeplaatst naar eendaartoe geëigende opvang. We zullen nog veel meer van dat soort zaken gaan zien. Wat datbetreft zijn we ook al voorbij het punt waarop we achter onze oren krabben en ons afvragen:‘Wat is hier in hemelsnaam aan de hand?’ In wat voor een land leven wij, waarzorgverzekeraars kostbare televisiecommercials maken (van wiens centen?) om elkaar tebeconcurreren met kortere wachtlijsten? Moge de jurisprudentie van het Europese Hof vanJustitie als een gesel op hen neerdalen, en ze dwingen hun producten aan te bieden op eenEuropese schaal, dus in landen waar geen wachtlijsten zijn zoals in België, Spanje,Portugal191. Wat is dit voor een land waarin de overheid je verplicht om een AWBZ-premie tebetalen, maar je uit het systeem dondert zodra je naar een ander Europees land verhuist, metals resultaat dat de ouderen voor opvang bij bijzondere ziekten zich gedwongen zien terug tekeren naar Nederland om aldaar de wachtlijsten in de zorg nog langer te maken? Onrecht endomheid tegelijk.

Tenslotte nog een keer de werkgroep juridisering. Het rapport bevat onder meer voorstellentot ingrijpende aanpassing van de Algemene Wet Bestuursrecht teneinde het aantalberoepsschriften terug te dringen, de rechter weg te houden van inhoudelijke afwegingen, enhet bestuur te herstellen in zijn vak van besturen. Ik vrees dat het niet kan helpen. We zijn ookal voorbij het punt waarop reparatiewetgeving nog zinvol is. De praktijk wijst uit, kijkbijvoorbeeld naar de Algemene Bijstandswet, de WAO, de wetgeving op het vlak van hetmilieu, dat elke poging tot het repareren van tekortkomingen van bestuursrecht alleen maarleidt tot verdichting van het regelwerk. Zoals ik elders in dit boek zeg: we zijn toe aanweggooiwetgeving. Regels die niet passen moet je radicaal weggooien, nadat je eerst ietsnieuws hebt gemaakt dat sober, algemeen verbindend, en vooral Europees192 is.

168

Hoofdstuk 6 De Nederlandse politiek: oorzaken en gevolgen van hetpolitieke verval

De pretentie van hoofdstuk 6 is dat ik hierin wil aantonen wat er gebeurt als men:- de hand licht met principes van interactieve beleidsvorming zoals beschreven in de

hoofdstukken 1 tot en met 4,- geen aandacht schenkt aan de spanningen waaronder ambtenaren hun vak uitoefenen

zoals beschreven in hoofdstuk 5,- en spot met de kwalijke eigenschappen van de valkuil van het oplossingendenken, de

voortgaande structuursturing, en de werking van het mechanisme van positivefeedback.

Doet men dat toch dan krijgt men grote problemen. Het gaat hier voor een deel om‘natuurwetten’ op het terrein van correcte beleidsvorming, die – indien niet begrepen ofonkundig behandeld – samenlevingsontwrichtende effecten teweeg brengen. Welke effectendat zijn komt in dit hoofdstuk uitvoerig aan de orde. Ik zal daarbij vaak recente voorbeeldenvan verdriet en bekommernis – zoals te vinden in publicaties in boeken, vakbladen of kranten– plaatsen in het licht van de geschiedenis van soms twintig-dertig jaar waar ze uitvoortkomen. Ik ben natuurlijk niet de enige met een tamelijk zorgelijk oordeel over dekwaliteit van de politiek, met name die van rijksniveau. Ik probeer me daarin echter vananderen te onderscheiden door te verklaren hoe dit vanaf begin jaren zeventig stap voor stapzo is kunnen groeien.

Hoofdoorzaken van het verval

Van inputoverload naar withinputoverload

Eerder heb ik aangekondigd in dit hoofdstuk dieper in te gaan op de valkuil van hetoplossingendenken. Nog even herhalen hoe die valkuil in drie lagen er uitziet:- Een probleem niet bij zijn naam noemen, niet in zijn oorzaken analyseren en niet in

zijn geanalyseerde oorzaken bestrijden, maar aan de orde stellen in de vorm van eenoplossing van dat probleem.

- Die oplossing aanbieden in de vorm van een herordening van de organisatie en haarprocedures.

- Dat voorstel tot herordening van structuren en procedures afdichten met nieuwe ofaangepaste regelgeving.

Midden jaren zestig ontdekten de sociaal-psychologen Katz en Kahn dat steeds meer mensenin organisaties begonnen te lijden aan inputoverload193. Ze kregen te veel aan hun hoofd:rennen van vergadering naar vergadering, steeds meer stukken lezen, voortdurend bezig methet blussen van brandjes, meer en meer reagerend handelen op andermans gedrag in plaatsvan zelf proactief te zijn. Kortom het begrip ‘werkdruk’, deed zijn intrede via hetjargonwoord inputoverload. Katz en Kahn deden echter nog iets. Zij onderzochten hoeindividuen, en groepen van individuen, op die toenemende werkdruk reageerden. Zijontdekten het volgende patroon van zeven reacties:- Onder grote werkdruk gaat men zich vergissen in het verwerken en bewerken van de

input.

169

- Vervolgens komt er een fase waarin men lacunes gaat veroorzaken, gaten gaat trekkenin het materiaal.

- Daarna komt het moment van filteren: men ziet alleen nog maar wat men wil zien, hetreferentiekader gaat bepalen wat men belangrijk vindt, de rest ziet men niet meer.

- Die fase wordt weer ingeruild voor werk opstapelen in de veronderstelling dat er‘volgende week’ ruimte komt om het af te handelen.

- Dan gaat men er een slag naar slaan, dus input behandelen op het gevoel.- Onmiddellijk gevolgd door ‘vluchten uit taak’ (VUT), dus zaken gewoon laten voor

wat ze zijn.- En tenslotte zegt de baas: ‘Het wordt tijd voor een reorganisatie’.

Kenmerkend voor de reacties die Katz en Kahn beschreven is dat ze allemaal in één opzichtop elkaar lijken: ze zijn vormen van symptoombestrijding, ze laten de binnenstromende inputongemoeid. De enige maatregel die echt zou kunnen werken is inputreductie: bronbestrijdingdoor een stop te zetten op de input. De administratie als collectief kan dat niet. Wij alsindividu wel: als we na een week hard werken op vrijdagavond thuis komen zijn we soms temoe om zelfs maar de krant te lezen; die informatie is al te veel om op te nemen. Velenkunnen dan niet meer aan dan onderuitgezakt kijken naar een aflevering van ‘Big Brother’.

De door Katz en Kahn beschreven reacties vormen een sociaal-psychologische verklaringvoor een systeemtheoretisch verschijnsel. Immers, de begrippen ‘input’ en ‘inputoverload’komen uit de systeemtheorie. Bij mijn weten ontdekten Katz en Kahn niet watsysteemtheoretici wel al hadden ontdekt, namelijk dat je in een andere, veel ergere situatieterecht komt als je een tijd lang op deze manier blijft reageren op inputoverload. Dus als jeniet boven op de inputrem gaat staan, geen inputreductie toepast, geen bronbestrijding doet.Die ergere situatie heet ‘withinputoverload’. Terwijl inputoverload niets anders is dan te veelaan je hoofd krijgen doordat je steeds meer signalen moet verwerken die van buiten komen, iswithinputoverload een onafwendbaar vervolg op inputoverload dat zich manifesteert doorsteeds meer werk dat van binnenuit de organisatie op je afkomt: toenemende overlast vanbinnenuit, ontaardend in een voortwoekerend proces van herordening van structuren enprocedures. Hoe dat in zijn werk gaat laat onderstaande figuur zien.

170

Organisatie

Als een organisatie geen rem zet op onbeperkte instroom van input, en dus een situatie vaninputoverload laat ontstaan, zal de organisatie (aan het einde van de genoemde zeven reactiesom het hoofd boven water te houden) steeds een reorganiserende beweging maken. Daarvoorstaan al die hokjes in het vak organisatie. Er komen steeds meer organisatorische verfijningenbij: een bureau hier, een onderafdeling daar, een werkgroep zus, een projectgroep zo, eencoördinatiestructuur in de ene hoek, en een concurrerend coördinatiemechanisme in de anderehoek, nieuwe interfaces met op afstand geplaatste organisatie-onderdelen, interdepartementaleafstemming via een serie werkgroepen, andere procedures om structuren die met elkaaroverhoop liggen te laten samenwerken, rondzendbrieven, nieuwe huisregels (meestal in eenlosbladige editie die alleen maar dikker wordt), het houdt niet op. Functionarissen die erachterkomen dat anderen wel en zij niet de notulen van een specifiek organisatieonderdeel mogenlezen roepen dat ze informatieachterstand hebben en dwingen weer nieuwe procedures af.Managers die de emailfunctie hebben ontdekt beginnen in het weekend al opdrachten door testuren zodat hun medewerkers op maandagochtend al een waslijst met aandachtspunten zienop het moment dat ze hun computer openen. Als ze deze nieuwe extra werklast niet meeraankunnen worden er nieuwe structuren en procedures bedacht om voor een kanalisering vandie input te zorgen. Het gaat maar door. Van binnenuit groeit de inputoverlast als een reeks 2-4-8-16-32 enzovoort.

Dit is een voorbeeld van positive feedback: door een zichzelf versterkend proces vanvoortgaande woekering loopt de administratie vol met structuren en procedures. Deorganisatie (en in groter verband ook groepen van organisaties) blijft zich ongeremdaanpassen aan de steeds maar groeiende inputoverload door zich in zijn structuren enprocedures naar die overlast te voegen. Als dan een bepaald niveau of een bepaalde kwantiteitvan aanpassing is overschreden heet de situatie niet meer inputoverload maarwithinputoverload. Een soort ‘chemische’ reactie binnen een organisatie.

Tegenwoordig wordt het werk van een doorsnee ambtenaar voor zo’n 50 tot 60% bepaalddoor werkdruk die van binnenuit wordt gegenereerd: parafencultuur, verkokering, vermijdendat iemand de poten onder je stoel wegzaagt door zelf overal bij te zitten ook al heb je in zo’nvergadering eigenlijk niets te zoeken, et cetera. Het zijn de pijlen 5 en 6 van de figuur van hetopen systeem dat ik in hoofdstuk 1 toonde. Het laat zich raden dat in zo’n proces de outputverschraalt waardoor de samenleving nog meer inputsignalen van eisen en wensen naar hetsysteem stuurt waarop er intern nog meer reorganisatorische operaties gaan plaats vinden. Ikheb deze withinputoverload vele tientallen malen in cursussen met ambtenaren besproken.

Input-overload

Output

Omgeving

171

Zonder enige uitzondering bevestigen ze dat dit proces zich in de afgelopen twintig jaar op diemanier in de administratie heeft voltrokken.

De secretarissen-generaal, en hun verwante collega’s van de lagere overheden, die bereidzouden zijn om hier iets aan te doen, staan voor twee bijzonder grote problemen. In de eersteplaats moeten ze onder ogen zien dat dit een positief feedback proces is: het woekertautonoom door, in principe kan alleen de wal het schip keren. Wil men daar niet op wachtendan kan men de oplossing van dat organisatorisch inflatieproces alleen vinden in het creërenvan één allesovertreffende manoeuvre. Iets totaal nieuws neer te zetten ter vervanging van hethuidige. Zoals ik al eerde zei: een stunt à la ‘het tientje van Lieftinck’. Zo’n soort actie lijktme echter ondenkbaar. Na de Commissie Vonhoff194 debatteren we al twintig jaar vruchteloosover kerndepartementen, zelfstandige bestuursorganen, agentschappen, decentralisatie,privatisering, en marktwerking. Het is van alles wat, maar niks echt goed, althans niet goedgenoeg om het withinputoverload proces te stoppen. En als het zoals bij het privatiseren vande uitvoering van de sociale zekerheid ineens echt begint te worden, draait men halverwegehet proces weer terug in centrale handen en creëert men een situatie die nog gecompliceerderwas dan toen men daaraan begon.

Veel mensen kennen en herkennen dit patroon of proces. De Vlaamse politicoloog KrisDeschouwer brengt het voortreffelijk onder woorden in het artikel ‘De draak vanLambermont’ in De Standaard van 15 juli 2001. Sprekend over de institutionele hervormingenvan Europa en de Vlaamse overheid hanteert hij onder meer de volgende zinnen: ‘Als jecomplexe politieke instellingen wilt hervormen, zijn ze na die hervormingen meestal nogcomplexer dan tevoren. (..) Ze worden bij elke hervorming steeds meer een ondoorzichtigkluwen van bevoegdheden. De handboeken die moeten uitleggen hoe het ding werkt, wordensteeds dikker. (..) Er is een grote schok nodig, een fundamentele omwenteling, om echtnieuwe instellingen te kunnen bouwen(..). Zulke schokken zijn uiterst zeldzaam.’ Briljantgeformuleerd hoe positive feedback werkt in combinatie met withinputoverload, en hoe jedaar alleen maar uit kunt komen door operaties à la Lieftinck: een grote schokbewerkstelligen.

In de tweede plaats zullen sommige secretarissen-generaal beseffen dat intern sleutelen aaneen proces van withinputoverload zinloos is als de inputoverload niet wordt aangepakt.Anders blijft het dweilen met een hele grote kraan open. Maar input, en zijn pathologischebijwerking inputoverload, is van het genus ‘politiek’. Dat is het terrein van de Tweede Kamer.Op dat terrein horen secretarissen-generaal niet thuis. Dat brengt hen in een bijzondereklempositie. Als ze tegen de politiek zeggen dat men in de Tweede Kamer orde op zakenmoet stellen, onder meer door af te spreken wat wel en wat niet op de politieke agenda magkomen, gaan ze buiten hun boekje. Echter, ze kunnen tegenover hun ambtenaren niet blijvenvolhouden dat de Kamer mag blijven doorgaan met: ‘U (samenleving) roept maar, zij(ambtenaren) draaien wel.’

Tot nu toe hebben de secretarissen-generaal – voor zover ik weet – maar één keer in hetopenbaar uiting gegeven aan hun bezorgdheid over dit voortwoekeringsproces. In 1993hebben ze een omvangrijk rapport195 geschreven over hun zorgen over het functioneren vande rijksdienst.

De veranderde werkwijze van de Tweede Kamer in het licht van withinputoverload

172

Nu het begrip ‘valkuil van het oplossingendenken’, het concept ‘positive feedback’ en hetverschijnsel ‘withinputoverload’ – naar ik aanneem – genoegzaam zijn uitgelegd entoegelicht, ga ik ze beschrijven aan de hand van een casus waarin de Tweede Kamer centraalstaat.

Begin jaren zeventig stroomden dus duizenden jonge mensen van universiteiten enhogescholen de rijksdienst binnen. Toen is het schrijven van beleidsnota’s begonnen. In dejaren zestig bestond dat fenomeen niet of nauwelijks. Het Kabinet communiceerde met deKamer hoofdzakelijk via wetsontwerpen. Maar het beroemde jaar 1968 woelde zoveelmaatschappelijke krachten los, en zette zoveel mensen aan het denken, en aan het ageren, datde regering meer moest gaan sturen op gedachten en gevoelens in de samenleving. Datgebeurde via inspraak, een instrument waarover ik in hoofdstuk 1 een mening heb gegeven.Daarnaast speelde de overheid in op de toenemende vraag om aandacht via het schrijven vanbeleidsnota’s, een instrument om beleid aan te kondigen en reacties daarop te peilen196. Datfabriceren van nota’s kwam goed uit want die duizenden jonge mensen moesten toch wat tedoen hebben. Dat dit tegen het einde van de jaren zeventig een omvang had aangenomen dieeen aantal secretarissen-generaal grote zorgen baarde heb ik al in het Voorwoord gezegd.

In 1974 behandelde de Tweede Kamer de Derde nota over de ruimtelijke ordening, dezogeheten Oriënteringsnota van Minister Gruijters197. Toen gebeurde er iets unieks,grondwettelijk niet in orde, maar niettemin uniek. Enkele Kamerleden, Scholten (ARP) enGroensmit-Van der Kallen (KVP) verlangden een amendement. Ze waren het niet eens meteen passage in de beleidsnota en eisten dat die zouden worden vervangen door een tekst diezij voorstelden. Gruijters, als voormalig lid van de Staatscommissie Cals-Donner, eertijdsbelast met de voorbereiding van de grondwetsherziening198 en bepaald eengrondwetsdeskundig, legde uit dat de Kamer het recht van amendement heeft als het gaat omwetsontwerpen, en verder het recht om een motie in te dienen als men de minister wilbewegen om iets te doen of te laten, maar dat het amenderen van een beleidsnota eengrondwettelijk niet-existent middel van de Kamer was. De Kamerleden hielden echter aan, devoorzitter greep niet in, Gruijters haalde zijn schouders op en toen vond de geboorte plaatsvan een verschijnsel dat men vanaf dat moment de ‘amenderingsmotie’ is gaan noemen199.Grondwettelijk onbekend maar in de politieke praktijk vanaf de behandeling van deOriënteringsnota toegestaan en toegepast. En hoe. Terwijl tot dan toe nota’s voorkennisgeving werden aangenomen was met de intrede van de amenderingsmotie het hek vande dam en buitelden de Kamerleden over elkaar heen om voortaan beleidsnota’s te bestokenmet de ene na de andere amenderingsmotie. In 1976 schorste Joekes, op dat moment infunctie als vice-voorzitter, de vergadering om alle aanwezige Kamerleden te trakteren op eenkopje koffie om het feit te vieren dat bij de behandeling van de voorliggende beleidsnota erreeds meer dan vijftig amenderingsmoties waren ingediend. Men zag dit als het summum vandemocratisch voorwaarts gaan: de Kamer die aan een minister vertelde wat er in eenbeleidsnota zou moeten staan, als voorbereiding van de wetten die daarna zouden moetenkomen. Een typisch monistische werkwijze van de Kamer, waarbij die ook nog eens het werkvan de ambtenaren ging zitten overdoen.

Om te begrijpen waarom de Kamer deze kant op ging, moet men kennis nemen van dediscussie tussen de jonge en de oudere parlementariërs rond 1975-1976 over de rol en positievan de Tweede Kamer tegenover het Kabinet. De essentie van dat debat – geïnstigeerd dooreen fundamenteel artikel van de hand van Harry van Wijnen200 - vindt u in een scholenstrijdin het PvdA lijfblad Socialisme en Democratie201 tussen Ed van Thijn, die de jongeren

173

aanvoerde, en Huub Franssen (ook PvdA) die het standpunt van de oudere Kamerledenvertegenwoordigde.

Van Thijn vertrok vanuit de stelling dat de zichtbare crisis van het parlementarisme een crisiswas van een maatschappelijk systeem dat steeds minder bestuurbaar was geworden en dat ditalleen doorbroken kon worden door de politieke krachtsverhoudingen te verschuiven. Hijvoerde aan dat de Tweede Kamer het primaat op het beleid had. Aan dat primaat ontleendenaar zijn mening de Kamer het recht om voorop te lopen in de beleidsvoorbereiding.

Voor een goed begrip van hetgeen Van Thijn aan de orde stelde citeer ik enkele passages vande pagina’s 109 en 110 van zijn artikel: ‘Van vergaderclub naar beleidsorgaan. Als hetparlement tot beleidsbepalend krachtencentrum wil uitgroeien, zal een forse accentverleggingnodig zijn van vergaderclub naar besluitvormend college. (..) Men moet zich realiseren dat hetzwaartepunt van het parlementaire gebeuren meer behoort te liggen bij de besluitvorming, devoorbereiding daarvan en de verantwoording achteraf.’

Om die accentverlegging van vergaderclub naar besluitvormend college te realiseren bepleitteVan Thijn vervolgens een drastische versterking van de staf van de partijen om deKamerleden in staat te stellen zich beter op hun besluitvormende taak voor te bereiden. Danvervolgt hij met: ‘Die voorbereidingsfase moet ook uitgebreid worden door een deel van dewerkzaamheden van regering en adviesorganen over te hevelen naar het parlement. Op ditmoment heeft de regering onnodig teveel voorbereidingstaken naar zich toegetrokken. (..)Waarom kan die taak niet overgelaten worden aan het parlement? Daar zijn vele voordelenaan verbonden.’

Ik ben bang dat de situatie anno 2001 laat zien dat die voordelen er nooit zijn gekomen. Metdeze stellingname heeft Van Thijn de politiek afwegende en oordelende Kamer naar hetterrein van de bestuurlijk ontwerpende en uitvoerende regering gezogen. De Kamer werd (nogmeer) concurrent van het Kabinet, op het domein en werkgebied van het Kabinet. Zondervoorzien te zijn van de nodige instrumenten voor dat type werk (los van de vraag of de Kamerop dat domein zijn werk heeft te verrichten) moest de Kamer die concurrentieslag dusverliezen. Het enige wat het heeft opgeleverd is meer staffunctionarissen en dus meerspecialisme202 en dus meer verambtelijking en dus meer instrumentele debatten in de Kamer.Uiteindelijk resulterend in de situatie dat de Kamer het werk van ambtenaren zit over te doen,hen bevechtend op hun eigen (sub)sectorale beleidsterreinen203.

Franssen (pag. 426) was het daarom geheel oneens met de stelling van Van Thijn dat hetparlement zou moeten uitgroeien tot een besluitvormend orgaan, dat in staat zou zijn richtingte geven aan de maatschappelijke veranderingsprocessen, dat zou moeten bestaan uitbeleidsmakers en besluitvormers en dat de hoofdlijnen van het regeringsbeleid zou moetenformuleren. Hij was van mening dat Van Thijn daarmee de Kamer transformeerde tot eensuper-regering. Dat wees hij af. Daarom wenste Franssen vooralsnog vast te houden aan deoudste taken van het parlement: een plaats zijn waar de meningen botsen, en waar demogelijkheid ligt om elkaar te overtuigen.

De groep rond Van Thijn won deze strijd.

Dus voor een goed begrip van de wassende stroom beleidsnota’s vanaf ongeveer 1975 dientmen te begrijpen dat de komst van de amenderingsmotie, gevoegd bij de sprong van deKamer naar de beleidsvoorbereiding, de twee belangrijkste oorzaken zijn geweest. Dat maakt

174

ook duidelijk waarom het schrijven van veel en dikke beleidsnota’s voor ambtenaren eenwenkend carrièreperspectief werd. Immers, de Kamer wilde dat en welke secretaris-generaalof directeur-generaal kon daar dan tegen zijn?

Maar de Kamerleden kwamen vervolgens hopeloos in moeilijkheden door de grotehoeveelheid beleidsnota’s, waar ze zelf om gevraagd hadden. Ze raakten ondergesneeuwd.Die stukken moesten gelezen worden, voorzien worden van amenderingsmoties, besprokenworden in het plenum en daarna moest men ook nog eens terug naar het plenum voor destemming. Dat werd vele Kamerleden te veel, ze wilden niet van drie naar viervergaderdagen, hun agenda raakte boordevol, de inputoverload sloeg genadeloos toe, en dusriep men naar Vondeling, toen voorzitter van de Tweede Kamer en in die hoedanigheid ookvoorzitter van de Commissie voor de Werkwijze van de Kamer: ‘help ons’.

En dat deed hij. Hij maakte een manoeuvre van vergaderdagen naar vergadersoorten. Alsvoorzitter van de Commissie voor de Werkwijze van de Kamer beheerde hij het Reglementvan Orde van de Tweede Kamer204. En degene die de orde beheert is de baas. In zijnnieuwjaarsrede 1974/1975 had hij er al op gewezen dat hij in toenemende mate pijn beleefdeaan de gebrekkige werkwijze van de Kamer. Nu kreeg hij de kans om in te grijpen. In eenstuk van de Commissie voor de Werkwijze van de Kamer in september 1976205 wordt gestelda) dat het instituut van de OCV als vervanger van het Voorlopig Verslag, de Memorie vanAntwoord en het Eindverslag niet aan zijn doel heeft beantwoord, integendeel, b) dat dewerkbelasting is toegenomen door een nieuw verschijnsel, de beleidsnota, en c) dat dus allenota’s eerst behandeld moeten worden in een OCV waarvoor deze zodanige nieuwebevoegdheden ontvangt dat zij voortaan mini-kamervergadering206 mag heten ‘… na afloopwaarvan in het algemeen voor de volle Kamer slechts resten de stemmingen, inclusiefstemverklaringen, over de in de openbare commissievergadering – en eventueel daarna –ingediende moties en amendementen’. Dus alleen het stemmen bleef het voorrecht van hetplenum. Dat leidde tot het voorstel om aan het Reglement van Orde – tijdelijk! - twee nieuweartikelen ‘nopens de behandeling van beleidsnota’s’ toe te voegen. Daarmee introduceerde hijde zogeheten Openbare Commissievergadering Plus, een OCV nieuwe stijl207. Die nieuwestructuur moest nieuwe ruimte creëren in de overvolle agenda’s.

Bij de behandeling van dit voorstel waren slechts twee leden van de Kamer tegen: Kappeynevan de Copello (VVD) en Van der Lek (PSP)208. Deze twee personen, extremen op hetcontinuüm van het politieke spectrum, betoogden in gelijke bewoordingen dat de instellingvan deze OCV Plus geen enkele nieuwe ruimte op de agenda zou realiseren, en dat die eralleen maar toe zou leiden dat de quasi nieuwe ruimte razendsnel zou vollopen met nog meerbeleidsnota’s. In een debat dat niet meer dan anderhalve pagina in de Handelingen besloegverdween hun betoog naar de zijlijn en kreeg de OCV Plus haar plaats in het Reglement vanOrde. De Kamer weigerde de juistheid van hun redenering in te zien, aanvaardde het voorsteltot wijziging van het Reglement van Orde als een technische verbetering van devergaderagenda, en raakte dus binnen de kortste keren overwerkt in het amenderen vanbeleidsnota’s, precies zoals beide Kamerleden hadden voorspeld. Men kwam niet toe aanpraten over de fundamentele onderliggende politieke problematiek, te weten de machtsbasisvan de Kamer tegenover het Kabinet, tegenover een samenleving die - steeds mondiger –almaar hogere eisen stelde, tegenover internationalisering van economische processen die zichniet langer wensten te storen aan de landsgrenzen, tegenover een toenemende macht van deEuropese Commissie en het daaruit voortvloeiende toenemende politieke vacuümbinnenslands.

175

Waarom hadden en kregen deze twee Kamerleden gelijk? Omdat beiden intuïtief aanvoeldendat hier drie begrippen van een natuurwettelijk karakter hun desastreuze werking zouden gaanhebben, overigens zonder dat ze die begrippen kenden:- De valkuil van het oplossingendenken: de Kamer sprak niet over het probleem zelf

(namelijk te veel beleidsnota’s), analyseerde niet de oorzaken van dat probleem(namelijk dat ze – met een machtsstrijd als onderliggende oorzakelijk complex - alsKamer zelf van de regering eiste met steeds meer nota’s te komen en dat ze die zelf alsKamer voortdurend aan stukjes scheurden via de amenderingsmoties), maar sprak overdat probleem in de vorm van een oplossing van dat probleem en wel als eenherordening van de structuur (namelijk de introductie van de OpenbareCommissievergadering) en liet dat vervolgens afdichten met aangepaste regelgeving,te weten een aanpassing van het Reglement van Orde. Zo – in die drie lagen - werkt devalkuil van het oplossingendenken altijd.

- Van inputoverload naar withinputoverload: de Kamer liet de agenda vollopen metbeleidsnotawerkzaamheden, en raakte overwerkt. In plaats van inputreductie af tekondigen (bronbestrijding) zocht ze naar een aanpassing van haar eigen systemen aandie niet ophoudende stroom nota’s. Zoals ik eerder heb uitgelegd, als je dan voorbijeen bepaald punt komt verandert inputoverload in withinputoverload en dan slaat hetmechanisme van herordening van structuren en procedures op hol, net als een nietmeer te stuiten lawine die steeds groter en verwoestender wordt door zijn eigenvoortstuwing.

- En dat op hol slaan is het mechanisme van positive feedback: een zichzelf versterkendproces van voortgaande woekering die je steeds verder van het voorgenomen padafbrengt. Deze drie elementen tezamen vormen een natuurwet van cumulerendeellende.

Immers, wat gebeurde er enkele jaren later. Vondeling209, inmiddels overleden, wasopgevolgd door Dolman. De Kamer, overstelpt met beleidsnota’s en inmiddels doordrongenvan het feit dat de OCV Plus geen instrument was om daaraan een einde te maken,integendeel, riep naar Dolman: ‘help ons’. En Dolman, zijn klassieken niet kennende, gingvoort op de marsroute van grote fouten en maakte de fout die Vondeling al had gemaakt noggroter, wat begrijpelijk is want in een typisch positive feedbackproces gaat dat nu eenmaal opdie manier. De Commissie voor de Werkwijze van de Kamer stelde in september 1979210 omhet Reglement van Orde opnieuw te wijzigen (iedereen was al vergeten dat Vondelingsvoorstellen voor de OCV Plus slechts tijdelijk zouden zijn) overwegende: ‘De voornaamstereden voor de onderhavige voorstellen is de wens de plenaire vergadering verder te ontlasten’.De commissie kwam toen met:- de invoering van een geheel nieuw instituut, de zogeheten Uitgebreide

Commissievergadering (UCV): een structuuroplossing conform de valkuil van hetoplossingendenken,

- waarbij die UCV het beraad mocht afsluiten met een stemming (finale besluitvorming)over wetsontwerpen en beleidsnota’s, onder al dan niet stilzwijgende goedkeuring vanhet plenum: een procedureverandering conform de valkuil van het oplossingendenken.

Het is daarna niet meer goed gekomen met de volle agenda van Kamerleden. Positivefeedback laat niet met zich spotten211. We zien dat bijvoorbeeld aan de hand van een citaat uithet rapport van de Commissie Deetman uit november 1990, dus zo’n tien jaar na Dolmansintroductie van de UCV. De Commissie, sprekend over het ernstige verlies van tijd en de veledoublures, komt met het idee212: ‘Verder kan worden gedacht aan de mogelijkheid minderuitgebreide commissievergaderingen (UCV’s) te houden over wetsvoorstellen. UCV’s zijn

176

bedoeld om de plenaire vergadering te ontlasten. Het verschijnsel doet zich evenwel voor datna behandeling van een wetsvoorstel in een UCV in de plenaire vergadering toch nog eenuitgebreid debat over het onderwerp plaatsvindt.’ I rest my case.

Ik heb nog een tijdje gevolgd hoe vaak de Kamer debatteerde over haar eigen werkwijze. Velemalen is besloten om dan op die dag en dan weer op een andere dag vergadervrije momentenin te lassen, of om andere instrumenten in te zetten om de werkdruk te verlichten, maar naverloop van tijd kon ik dat niet meer bijhouden. Als er ooit eens een parlementaire enquêtekomt naar het functioneren van de Tweede Kamer tussen 1970 en 2000, iets wat ik zoutoejuichen, wil ik adviseren dat een aparte studie wordt gedaan naar alle keren waarin deKamer vergaderde over haar eigen werkwijze, en over alle niet-werkbare instrumenten die zeheeft ingezet om aan die werkwijze te sleutelen, zonder enige verbetering daarvan.

We moeten overigens niet vergeten dat omstreeks 1980 – toen Dolman met die UCV kwam -de al eerder genoemde Commissie Vonhoff een aantal rapporten publiceerde over dewerkwijze van de rijksdienst. Rapporten die beoogden om de rijksdepartementen efficiënteren effectiever te laten werken, maar die als praktisch effect alleen maar hadden dat deinputoverload van de Kamer zich in een veelvoud daarvan ging weerspiegelen in het werkvan de departementen, als gevolg waarvan de administratie bijna dol draaide.

Na de komst van de UCV manifesteerde het voortgaande proces van positive feedback (viaeen extensivering van de valkuil van het oplossingendenken) zich in de jaren tachtig in grotetrekken op de volgende manier:- Eerst kwamen er meer fractieassistenten voor de partijen in de Kamer. Op die manier

dacht men de extra werkdruk als gevolg van de komst van de UCV enigszins teverlichten.

- Toen dat niet werkte kwamen er persoonlijke secretaressen en daarna de persoonlijkepolitieke assistenten. Die laatsten opereerden vooral op macht. Als een kleine coterierondom het Kamerlid bevochten ze hun autonomie over de rug van de departementaleambtenaar en gingen met dezen de concurrentie aan op hún markt: de markt van de(sub)sectorale beleidsinhoud213.

- Onder invloed van de (sub)sectorale input die ze van hun assistenten kregenontwikkelden Kamerleden meer en meer een specialisme en ging de Kamer zich‘departementaliseren’: Kamerleden werden kleine ministertjes214, uitsluitendaanspreekbaar op hun eigen beleidsgebied, met hun assistenten als ambtenaar. Op deachtergrond speelde mee dat nogal wat Kamerleden een loopbaan als ambtenaarhadden gehad215.

- Vanaf 1986 kreeg een minderheid binnen een vaste commissie de mogelijkheid om tevragen om externe deskundigen in te schakelen. Sindsdien kennen de commissiesnaast een griffier ook een gespecialiseerde stafmedewerker.

- De tegenbeweging, namelijk het opheffen van een aantal ad-hoc commissies, liepdood: ze bleven ook na hun opheffing gewoon bestaan.

- En dat alles heeft gefunctioneerd als een met groene zeep ingesmeerde glijbaan in derichting van de reeds door mij besproken instrumentele debatten: een denk- enhandelwijze die ver staat van het ontwerpen van politieke visies op het leven in detoekomst, en die ook ver staat van de taak van de Kamer om op abstractieniveau eenland te besturen, niet zittend op de stoel van de ministers, noch op die van deambtenaren216.

177

Een paar getallen. In zijn proefschrift aan de Universiteit te Utrecht onder de titel ‘Deeigenzinnige lezer’217 beschrijft Neutelings dat van de 80.000 pagina’s uit de jaarlijkse stapelbeleidsnota’s, met een hoogte van zo’n acht meter, de leden van de Tweede Kamer (en ookgemeenteraadsleden) slechts circa 27% bestuderen. De rest laat men ongelezen. En in 2000beleefden we het trieste record van ongeveer 1000 moties en 1450 schriftelijke vragen.

Zoals eerder gezegd vond omstreeks 1990 Deetman, als voorzitter van de Tweede Kamer, datde tijd rijp was voor een grondige bezinning op de staatkundige, bestuurlijke enstaatsrechtelijke toekomst van ons overheidsbestel. Uiteraard is het functioneren van deTweede Kamer uitvoerig aan de orde gekomen. Een paar citaten.

De Commissie zegt bijvoorbeeld218: ‘De volksvertegenwoordiging is allereerst medewetgeveren controleur van de overheid. Naarmate de volksvertegenwoordiging (geheel of inmeerderheid) eerder wordt betrokken of betrokken raakt in het proces vanbeleidsvoorbereiding, neemt het risico van een minder openstaan voor alternatieven, het risicovan vooringenomenheid ook bij medewetgeving en controle toe.’ Dit wordt dus gezegd zo’nvijftien jaar nadat de groep rond Van Thijn de Kamer binnen de beleidsvoorbereiding heeftgeloodst. Het proces van positive feedback is dan al zover doorgeschoten dat de Commissiehet verder bij dit soort zinnen laat, en niet in staat is om radicaal afstand te nemen van diebeleidsvoorbereidende taak, en het roer weer terug te draaien naar medewetgevende en decontrolefunctie219.

Zo komt de Commissie, sprekend over de werkwijze van de Tweede Kamer ook niet verderdan220: ‘De ontwikkeling van het parlementaire stelsel in ons land heeft geleid tot een situatiewaarbij de controle op het regeringsbeleid zowel procesbewaking als eindbeoordeling inhoudten dus in zoveel verschillende stadia en in zoveel verschillende vormen plaatsvindt, datbeleidsvorming en controle op het beleid elkaar geregeld (lijken te) overlappen. De Kamer ende individuele leden wekken op vele manieren ten minste de schijn van ‘medeplichtigheid’aan het beleid. (..) Het resultaat is, dat de controle pas goed functioneert wanneer zichincidenten voordoen. De Kamer, min of meer door alle fracties heen, onttrekt zich dan aan de‘medeplichtigheid’. De leden durven dan te vertrouwen op hun intuïtie en ervaring om diefeiten te herkennen waaruit blijkt dat het beleid gefaald heeft. Na ommekomst van hetincident hernemen medeplichtigheid en overinformatie echter hun verlammende werking.’Ook hier alleen een vaststelling van de feitelijke situatie zoals die sinds midden 1975 isgegroeid als gevolg van een handvol verkeerde beslissingen. De Commissie volgt het spoorniet terug, noch heeft zicht op het gegeven dat ‘de incidenten’ waar zij over praat niet ergensvan buiten de Kamer komen, maar uit het midden van die Kamer zelf.

Een ander citaat uit het rapport van de Commissie Deetman221 ligt in de lijn van de fouten dieVondeling en Dolman hebben gemaakt met het instellen van de OVC Plus en de UCV. DeCommissie schrijft: ‘Maar voor de verbetering van de kwaliteit van wetgeving ligt bepaaldook een taak voor het parlement. Zo dient de Tweede Kamer wegen te vinden om debeoordeling van wetsvoorstellen niet meer uitsluitend langs de lijnen van het (fractie-)specialisme en van het specialisme van de Vaste Commissies te doen geschieden. In ditverband wordt gedacht aan de mogelijkheid van de instelling van een Vaste Commissie voorde Wetgeving.’ Ik neem aan dat ik voldoende duidelijk heb gemaakt hoe de valkuil van hetoplossingendenken werkt, en dat we dus met elkaar blij mogen zijn dat dit idee niet inuitvoering is gebracht.

178

Tenslotte een citaat waaruit blijkt dat de ambtelijke dienst ook beseft hoe zwak de politiekervoor staat. Uit een interview (uit de consultatieronde van het eerder besproken projectStrategisch Personeelsbeleid bij Verkeer en Waterstaat) met een directeur-generaal (niet vanVerkeer en Waterstaat) in april 1999 citeer ik het volgende: ‘We gaan naar een opensamenleving. (..) Een en ander heeft gevolgen voor de wijze waarop de overheid op zowelpolitiek als ambtelijk niveau functioneert. (..) Voor de politiek lijkt te gelden dat haar primaatter discussie komt te staan. Hoe veelvuldig zijn niet de geluiden dat de politiek steeds minderis aangesloten op belangrijke opvattingen en ontwikkelingen in de samenleving. Desamenleving laat de politiek voor wat het is, met het gevolg dat de politiek niet meer spreektvanuit alle geledingen van de samenleving. Steeds minder wordt Nederland bestuurd vanuitDen Haag.’

Dergelijke opvattingen worden breed gedragen in de top van de ambtelijke dienst. Zij diebeseffen wat dat betekent kunnen begrijpen hoe het afremmen van de onvermijdelijkeramkoers van loyaliteit en professionaliteit menig topambtenaar geestelijk en lichamelijkuitput.

Politiek onwaardig voorbeeldgedrag

Ik zie nog een tweede hoofdoorzaak van het afglijden van de politieke kwaliteit van deTweede Kamer, ook geboortig in de tweede helft van de jaren zeventig. Die ligt in hetoptreden van de toenmalige minister van Justitie en vice-premier Van Agt, en het – naar mijnsmaak – opportunistische gedrag van premier Den Uyl in het Kabinet-Den Uyl mei 1973 totdecember 1977. De minister van Justitie was het middelpunt van een aantal hooglopendepolitieke ruzies met de PvdA. Wellicht herinnert u zich de ‘Bloemhovekliniek’ in Den Dolder,en bijvoorbeeld ook de abortusproblematiek. Met name die laatste blijft een schoolvoorbeeldvan omgekeerde ministeriële verantwoordelijkheid: terwijl een meerderheid van de Kamereen abortuswet wenste gaf de minister van Justitie te kennen dat hij daar fundamentelebezwaren tegen had, en om die reden aanbleef als minister om daarmee te voorkómen dat eenopvolgende minister van Justitie zijn handtekening onder zo’n wet zou zetten. Dat premierDen Uyl daarin bewilligde zou op zichzelf al reden tot ontslag van het hele Kabinet hebbenmoeten zijn. Maar het ultieme opportunisme van Den Uyl vond pas plaats in het zogeheten‘Menten-debat’.

Voor de goede orde: Pieter Menten, wonende te Blaricum, was beschuldigd van ernstigeoorlogsmisdaden. Vlak voordat hij werd gearresteerd wist hij naar Zwitserland te vluchten.Dat land leverde hem overigens weer uit naar Nederland. Over deze zaak is heftiggedebatteerd in de Kamer. Het dieptepunt in dat debat vind ik de interventie van het KamerlidAad Kosto (PvdA)222 die op een ongekend cynische, bittere en vernietigende manier de vloeraanveegde met de minister van Justitie. Deze hardheid is overigens niet de reden waarom ikdit een dieptepunt in het debat noem. Nee, het dieptepunt wordt gevormd door de conclusievan het Kamerlid, verwoord in een aantal zinnen van het karakter ‘Minister van Justitie, wijverachten u, we zouden u met een grote schop uit de regering moeten trappen, maar wehebben u nog nodig, dus we laten u zitten’.

Ik wil u die slottekst niet onthouden. Na enkele pagina’s vernietigende oordelen luidt die alsvolgt: ‘Mijnheer de Voorzitter! Ik kom tot een slotconclusie. In en rond zijn beleid in de zaak-Menten is de Minister tekortgeschoten in het schatten van de politieke reikwijdte van de zaak.Hij heeft te zware blaam geworpen op ambtenaren223, die hij niet had gehoord, terwijl hijzelf

179

geen tijd gevonden heeft om voor zijn reis zijn bureau te verlossen van die documenten, diezijn aandacht moesten hebben. Hij heeft bij het zoeken naar onderzoekers onhandighedenbegaan, die belangen van mensen hebben geraakt en hij heeft het Mentendebat achterafgekwalificeerd als een poging om hem in zijn positie als lijsttrekker te treffen. Mijnheer deVoorzitter! Menten is gevat. De spanning is van de ketel. Wij hebben gemeend niet te moetentoegeven aan de verleiding om de zaak voor wat deze Kamer betreft dan maar voor geslotente verklaren. Zij, die ons gekozen hebben, en ook de Minister hebben er recht op te weten hoewij hem in zijn functioneren in deze zaak-Menten beoordelen. Welnu, ons oordeel blijftnegatief. Voor de hand ligt nu de vraag of wij dit oordeel de gedaante van een motie zullengeven. Wij zullen dat niet doen. Er is tussen de Minister en ons geen groot politiek verschilvan mening aan de orde. Wel wordt aan de hand van een reeks incidenten het beeldopgeroepen van een taakopvatting, die wij niet juist achten. Er is twijfel gerezen aan debekwaamheid van de Minister om dit departement te leiden. Maar wij zouden het politiekonverantwoordelijk vinden om op die grond het werk, dat nog staande deze kabinetsperiodemoet worden gedaan, in gevaar te brengen. Zie daar onze afweging. In het openbaar!. Wijbedrijven het politieke métier. De heer Van Agt zal verder moeten leven met zijn aversie. Enwij met hem.’

Ik zie dit als een van de ernstigste dieptepunten in de na-oorlogse politiek. Er is toen ietsgebroken. Wat? Iets wat misschien genoemd kan worden: grondbeginselen van politiekemoraliteit. Ook die moraliteit kent grenzen die niet overschreden mogen worden. Den Uyl hadals premier224 zijn afschuw van de minister van Justitie – ongeacht welke politiekeconsequenties dan ook – moeten doen gelden in een onverkort heenzenden van die minister.Door dit niet te doen heeft de PvdA een hoge prijs betaald. Enkele maanden later brak hetKabinet toch en de PvdA verloor de verkiezingen ten gunste van het eerste Kabinet van Agt.Na drie Kabinetten Van Agt en twee Kabinetten Lubbers kwam de PvdA pas in 1989 terug inde regering in het derde Kabinet Lubbers225.

In mijn visie is het echter de Nederlandse samenleving die met deze tweede hoofdoorzaak vanhet begin van het verval van de Nederlandse politiek226 een nog hogere prijs heeft betaald.Ernstig laakbaar voorbeeldgedrag van de minister van Justitie, gevolgd door nog ernstigervoorbeeldgedrag van de premier heeft in de loop van de daarna volgende jaren groteontwrichtingsverschijnselen in de Nederlandse samenleving teweeg gebracht.

Nu volgt de derde hoofdoorzaak.

Strijd om de macht, macht en nog eens macht

Ik kom terug op de manoeuvre van Vondeling om de Openbare Commissievergadering Plusin te voeren.Velen, ook de leden van de Tweede Kamer, hebben dit altijd gezien als een stukjetechniek in de organisatie van het wetgevend werk van de Kamer. Bij mijn weten heeft alleende journalist Harry van Wijnen, toen al bezig met de fundamenten van het staatsrecht inrelatie tot het politieke functioneren van de belangrijkste staatsorganen, gewezen op hetbelang van Vondeling’s voorstel in zijn eerder aangehaalde artikel in Socialisme enDemocratie van maart 1975.

Een paar zinnen die mij toen (en nog steeds) boeiden (pag. 95): ‘Vondelings kritiek op dewerkwijze van het parlement, dat de laatste jaren steeds meer met zijn werkrooster in deknoop is geraakt, waardoor de controlerende zowel als de wetgevende taak (nog meer) is

180

ontregeld, gaat ogenschijnlijk over een technisch probleem. D.w.z. het is als zodaniggepresenteerd. Het heeft daardoor de schijn van een vormprobleem, maar zo onschuldig is hetin werkelijkheid niet. De vorm waarin het probleem van de ‘werkwijze’ zich voordoet, isslechts de buitenkant ervan: de discussie concentreert zich als het ware op de waarneembarefysieke kenmerken van de defecten in het optreden van het parlement, maar gaat aan deeigenlijke probleemstelling voorbij. De kern van het defect is ten diepste een vraagstuk dat indirecte relatie staat tot de machtsbasis van het parlementaire bestel. De oorzaak van deslechte, tot vertraging leidende werkwijze is de gebrekkige organisatie van de macht van hetparlement, en dat is weer een gevolg van het ontbreken van een heldere conceptie overmachtsverhoudingen en machtsmiddelen.’

Van Wijnen schetst uitgebreid de verschijningsvormen van het ontbreken van macht in hetparlement, en de verschillende zienswijzen daarop van politici en anderen. Het is in het lichtvan de situatie anno 2001 best leuk om te zien hoe hij de parlementariër anno 1975kwalificeert (pag. 103): ‘Het parlementslid heeft een marginale invloed op de vorming van hetregeringsbeleid en voor zijn controlerende functie is hij op een groot aantal gebiedenonvoldoende toegerust. Hij dreigt om te komen in lawines van papier, voelt zich vaak eenonvruchtbare vergaderaar, en mist de tijd voor reflectie. Hij is voortdurend overbelast, en deschade die daarvan het gevolg is, drukt zich uit in een toeneming van de vervreemding tussenvertegenwoordigers en vertegenwoordigden. Het tijdverlies waarop het reizen hem komt testaan, is onverantwoord groot. Hij werkt teveel in de breedte, raakt soms het spoor bijster inhet conflict van plichten tussen de Kamer en zijn partij (district). Hij heeft van de motie eenbotte bijl gemaakt, van zijn overige machtsmiddelen een slappe vuist. Hij heeft zijnwetstechniek verwaarloosd en hij speelt te veel op de kaart van de publiciteit, ten koste van‘de’ macht van ‘het’ parlement. Ziedaar de afgevaardigde, die als doorsnee geacht kanworden, in het Nederlandse parlement.’

Wat is er in vijfentwintig jaar veranderd? Waarschijnlijk is het alleen maar erger geworden.Dat kon ook niet anders. Het valt goed te begrijpen dat Van Wijnen niet minder dan vierpagina’s wijdt aan het opsommen van de mogelijkheden die er op vier fronten zouden zijn omde macht van het parlement aanzienlijk op te krikken: mogelijkheden voor het individueleKamerlid, voor de fracties, voor de politieke partijen en voor het parlement als collectief. Eengroot aantal van de aanbevelingen van Van Wijnen zijn ook sinds 1975 uitgevoerd. Toch zijnwe er niet vrolijker op geworden. De Kamer wordt steeds (meer) overvleugeld door hetKabinet. Behalve als de Kamer besluit om gebruik te maken van zijn unieke instrument: deparlementaire enquête. Misschien is die voortdurende ondergeschikte positie de belangrijkstereden geweest om in de jaren negentig zo vaak naar dat middel te grijpen.

Wat leren we hiervan? De discussie ligt op een verkeerd abstractieniveau. Ik zie het als eenfundamentele fout dat tientallen jaren de zwakke positie van het parlement wordt gedefinieerdals een probleem van geen, of te weinig macht(smiddelen). Steeds is vastgesteld dat deTweede Kamer op het vlak van macht de onderliggende partij was, en steeds zocht men deoplossing in het aandragen van instrumenten die zouden kunnen dienen als een countervailingpower tegen de macht van de regering. Het wordt tijd om vast te stellen dat dit altijd eenverkeerde discussie is geweest. Begrijpelijk weliswaar, maar niettemin een discussie van eenverkeerde orde. Het gaat niet om macht. Het gaat om niveau. Niveau van kwaliteit (vanpersonen), en niveau van staatsorde (Kamer is hoger dan regering). Het persisteren in eenverkeerde discussie is de enige reden waarom we anno 2001 meemaken dat de‘aandeelhouders’ van de organisatie die de Staat der Nederlanden heet, zich bemoeien met het‘dagelijks management’. En dat gaat nooit goed. In het bedrijfsleven niet, in de sportwereld

181

niet, in de kunstwereld niet, en ook niet bij de overheid. Het parlement denkt en handelt opeen ander ordeniveau dan dat van het dagelijks bestuur, en zeker op een ander niveau dan datvan de administratie. Althans zou dat dienen te doen. Daarvoor heb je geen andere of nieuwemacht(smiddelen) nodig. Alleen maar een andere denktrant. En daarvoor waarschijnlijkandere Kamerleden die deze andere denktrant in zich hebben. Dus een opdracht aan depolitieke partijen.

Een groot deel van de oplossingen die in de afgelopen vijfentwintig jaar zijn voorgesteld (tebeginnen bij Van Wijnen en nog sterker aangezet door Van Thijn) liggen op het vlak vandeskundigheidsbevordering van de Kamer, hetzij individueel, hetzij door hen te omringen metadviseurs en adviescolleges227. Dat is fnuikend gebleken. Het heeft ons alleen maar gebrachtin de situatie dat Kamerleden met een calculator narekenen of de ambtenaren de cijfers achterde komma wel goed hebben geplaatst. De Kamer die een leidinggevende functie voor desamenleving wil hebben is een Kamer die juist niet over die deskundigheid beschikt, want dieis immers verzekerd bij de administratie. Daar mag geen concurrentieslag plaats vinden. DeKamer die ons naar de toekomst zou kunnen leiden is de Kamer die lak heeft aan macht, endie voor zo’n zeventig procent van zijn tijd diep in de samenleving op de moeilijkste frontenzelf rondloopt om op te snuiven hoe daar de menselijke maat eruit ziet. Aan een loket van deVreemdelingenpolitie, in de thuiszorg, op een asielzoekerscentrum, bij de brandweer, aan eenloket van een sociale dienst, in het lokale opbouwwerk van een achterstandswijk, op eenafdeling welzijn van een gemeente, bij uitgezonden Nederlandse militairen, bij een milieu-organisatie, bij Staatsbosbeheer, in een ziekenhuis, in een gevangenis, bij de ANWB, op hetparket van een openbaar ministerie, in een vluchtelingenkamp nabij de Molukken, bij degriffie van een rechtbank, bij Amnesty International, en zo kan ik nog even doorgaan228. Enwat dan in die andere dertig procent? Ervaringen uitwisselen en op basis daarvan abstractevisies ontwerpen met het verzoek aan de regering om daar eens goed naar te kijken. Verderalleen maar de aloude controle229 uitoefenen op de voorstellen van de regering. Meer niet.Dan geef je leiding. Ga je opereren op het terrein van de regering of zelfs op dat van deadministratie, dan zit je op de verkeerde plek. Het bestuur van Ajax beraadt zich op de positiedie men in de komende tien jaar op het mondiale voetbalvlak wil innemen. De coach moetweten welke strategieën en technieken nodig zijn om die visie in te vullen. En de spelersmoeten het waar maken. Gooi die rollen niet door elkaar. Doordat men dat toch al tientallenjaren doet en de oplossingen aandraagt voor een verkeerd gedefinieerd probleem zijn we vankwaad tot erger geraakt.

Voor de goede orde som ik de drie hoofdoorzaken van het politieke verval en daarmee van deproblemen waarmee onze samenleving kampt nog een keer op:- het voorbijgaan aan de (veelal eeuwenoude) principes van correct beleid maken, en het

negeren van de wetmatigheden van de valkuil van het oplossingendenken,structuursturing en het positive feedbackmechanisme;

- politiek onwaardig voorbeeldgedrag;- een verkeerde discussie over de macht(eloosheid) van het parlement230.

Alledrie ontstaan rond het midden van de jaren zeventig.

Het uitvoerbaarheidsinfarct als symptoom van een afbrokkelende samenleving

182

Wat ik zojuist heb beschreven vindt u misschien niet overtuigend genoeg. Daarom wil ik hetook nog eens van een andere kant benaderen. Vanuit de praktijk van mijn werk als adviseur.

Het project Naleving van Verkeer en Waterstaat omstreeks 1993

De beste publicatie die er volgens mij ooit is geschreven over de onuitvoerbaarheid,onregelbaarheid, onhandhaafbaarheid en onorganiseerbaarheid van beleid is ‘De pathologievan de naleving’ van de hand van Ruth van Rossum, toenmalig projectleider van het projectNaleving bij Verkeer en Waterstaat, en teamlid Pieter Quartero231.

Voor de goede orde nog even de herkomst. In Luik 4 van het Tweede StructuurschemaVerkeer en Vervoer (1989), getiteld ‘Fundament’232, werd gesteld dat er een project moestkomen om de handhaving en handhaafbaarheid van het verkeers- en vervoersbeleid nader tebestuderen. Vandaar dit project Naleving, waarover de auteurs enkele bevindingen publiceren.Ik probeer de verleiding te weerstaan om hele pagina’s te citeren. In staccato:- Uit de diepgaande probleem- en oorzaakanalyse die het projectteam heeft gemaakt

conform de eerder beschreven methode, dus onder meer door consultatie vansleutelfiguren die over deze problematiek lang hebben nagedacht, komt naar voren datde nalevingsproblemen in belangrijke mate worden veroorzaakt door de politiek: deoverheid als veroorzaker en niet als de oplosser van maatschappelijke problemen.

- Voorts blijkt uit de analyse dat de bron van de nalevingsproblematiek ligt in de over-ordenende staat, als uitwas van de doorgeschoten welvaartsmaatschappij, gebaseerd opde idee van de maakbaarheid233. Die ordening heeft zo’n vlucht genomen dat het voorde burger geen vanzelfsprekende zaak meer is om beleid en regels na te leven.

- De schrijvers herbenoemen de karakteristieken van de vijf schakels van het eerderbeschreven ketenmodel tot: beleidsepidemie, regelzucht, uitvoeringsinfarct(opgenomen in de titel van deze paragraaf), handhavingsdepressie,organisatiewoekering.

- Essentieel in de schakel beleidsepidemie is de sterke overschatting van deverantwoordelijkheid die de overheid ten opzichte van de samenleving meent temoeten innemen waardoor er geen keuzen worden gemaakt: alles moet en alles kan.Voorts dat door de veelheid en complexiteit van onderwerpen geen integrale ensamenhangende aanpakken meer kunnen worden ontworpen, waardoor een visie opeen heldere verdeling van taken en verantwoordelijkheden verdwijnt, en waardoor ereen groeiende kloof ontstaat tussen algemeen en individueel belang.

- Essentieel in de schakel regelzucht is de omschakeling van regulering als codificatie(vastleggen van geldende waarden en normen) naar regulering als modificatie(opleggen van waarden en normen), plus een overmaat aan regels, waardoor elkebelangengroep zich warm maakt voor een eigenstandig pakket aan regels, vaagheid enmulti-interpreteerbaarheid gaan groeien, regelgeving allengs haaks komt te staan opindividuele vrijheden, dit alles uitmondend in ‘hoe meer regels, hoe meer vlegels’234.Zoals de Romeinen al zeiden: ‘summum ius, summa iniuria’ (hoe meer recht, hoemeer onrecht).

- Essentieel in de schakel uitvoeringsinfarct is het gebrek aan politieke belangstellingvoor uitvoeringsvraagstukken, het centralistische opereren van de Haagsebeleidsmakers, geen zicht hebbend op de (vaak ontbrekende) kracht en capaciteit vande uitvoering, niet bereid uit eigen middelen kracht en macht af te staan aan deuitvoering en niet in staat zich te voeden met de inzichten van onderop, waardoorbeleids- en wetgevende producten niet langer zijn toegesneden op de werkelijkheid

183

van de uitvoerbaarheid: de beleidsmakers hebben een schijnwereld van geordendwelzijn gecreëerd die door uitvoerders wordt ervaren als onwerkbaar waar zij zichalleen via gedoogbeleid uit kunnen redden, en die door burgers wordt ervaren als eenbureaucratische heksenketel waar geen touw aan is vast te knopen en waar zij zichalleen uit kunnen redden door hun eigen plan te trekken.

- Essentieel in de schakel handhavingsdepressie is de overschatting van de centralebeleidsmakers dat de enorme hoeveelheid regels zou zijn te handhaven, hetzij door desterke arm, hetzij door de vergunningverlenende en –controlerende ambtenaren vanlagere rechtsgemeenschappen. Er ontstaat een gebrek aan handhavingsmotivatie bij dehandhavers in het veld en een gebrek aan nalevingsmotivatie bij de burger235.

- Essentieel in de schakel organisatiewoekering is de veronderstelling van debeleidsmakers dat de vele problemen als gevolg van de onoverzichtelijke brij vanbeleidsonderwerpen, regelgeving, uitvoering en handhaving in goede banen kunnenworden geleid door maar voortdurend nieuwe organisatorische ingrepen te plegen. Deonvermijdelijk gebrekkige samenwerking tussen vele uitvoeringsinstanties als gevolgvan de fouten in de vier voorgaande schakels is een dankbare prooi voorreorganisatiemaatregelen die als effect alleen maar hebben dat de verkokering (alsreddingsboei voor risicomijdend gedrag en damage control) nog verder toeneemt, metals neveneffecten te weinig capaciteit (kwantitatief en kwalitatief), te grote werkdruk,en een steeds lagere status omdat calamiteiten als bijvoorbeeld omvangrijke explosiesof grote branden, toch primair gezien worden als het falen van deuitvoeringsinstanties.

Wat gebeurde er toen deze publicatie verscheen? Niets. Als er een ramp plaats vindt tredeneen of meer rampenplannen in werking, speciale bevoegdheden worden zo nodig toegepast,regeringsdelegaties bezoeken het rampgebied, speciale commissies worden ingesteld en alsdie hun werk niet naar behoren verrichten komt er zelfs een parlementaire enquête. Maar alser signalen zijn dat de rijksoverheid zelf bezig is de samenleving te ontredderen, af te breken,en in puin te gooien, dan gebeurt er niets.

Het project IBAM236 voor Justitie en Binnenlandse Zaken in 1993

In dezelfde tijd dat het zojuist aangehaalde project Naleving liep, met het genoemde artikel inBeleidsanalyse, was ik bezig met een project voor Binnenlandse Zaken en Justitie. Deopdracht was om te analyseren hoe het kwam dat beide politiedepartementen sterke signalenontvingen dat politie niet in staat bleek het milieubeleid en de milieuregelgeving op niveau tehandhaven. De politiële handhaving van het milieu was in het geding. De productie vanmilieubeleid en -regelgeving lag natuurlijk bij de minister van VROM, maar de tweepolitieministers werden aangesproken op de handhaving daarvan zonder zelf in staat te zijninvloed uit te oefenen op beleid en regelgeving waarvan de verantwoordelijkheid elders (bijAlders) lag. Voordat dit in de Kamer tot problemen kon leiden wilden ze aanbevelingenontvangen voor intensivering van de bestuurlijke aansturing van de politiëlemilieuhandhaving.

In 1990 had het Kabinet een handhavingsstructuur ingesteld237 die er in essentie op neerkwamdat de algemene politie (dus de personen met de blauwe pet), verantwoordelijk was voor diehandhaving, onder afstemming en in samenwerking met de bijzondere politie, te wetendiverse inspectiediensten van ministeries zoals bijvoorbeeld de Algemene Inspectiedienst vanLNV, de Rijksverkeersinspectie van V&W, de Milieu-inspectie van VROM. De bestuurlijke

184

aansturing daarvan werd niet gelegd bij de lokale korpsbeheerders, de burgemeesters, maar bijgewestelijke bestuurders, als een soort voorloper van de toen aanstaande reorganisatie (april1994) van de politie in vijfentwintig regionale korpsen. Het toenmalige kabinet haduitdrukkelijk niet gekozen voor één landelijk opererende opsporingsdienst. Een voorbeeld vanhet toenmalige kabinetsbeleid ter versterking van het algemene territoriale bestuur van delagere overheden, ook al waren er stemmen die beweerden dat er een meer opportunistischereden was, namelijk dat VROM het ‘vuiltje’ van de milieuhandhaving niet in eigen huis – dusbij de eigen Milieu-inspectie – wilde hebben, wetend/vermoedend dat dit een bron van veleproblemen zou kunnen zijn.

Na een consultatieronde onder zo’n veertig personen238 heeft het projectteam op basis van debloemlezing vijf grote oorzakenanalyses gemaakt. Voor elk van de vijf schakels uit het eerderbehandelde ketenmodel één apart schema. Met de vijf schema’s samen zou je gemakkelijk hetkantoor van een minister van een spannend nieuw behangetje hebben kunnen voorzien.

Op het eerste schema stond wat er allemaal niet deugde in het milieubeleid als oorzaak voorhet onder de maat zijn van de politiële handhaving van het milieu, op het tweede stond wat erallemaal niet deugde in de milieuregelgeving als oorzaak voor het onder de maat zijn van depolitiële handhaving van het milieu, op het derde stond wat er allemaal niet deugde in demilieu-uitvoering als oorzaak voor het onder de maat zijn van de politiële handhaving van hetmilieu, op het vierde stond wat er allemaal niet deugde in de milieuhandhaving als oorzaakvoor het onder de maat zijn van de politiële handhaving van het milieu, en op het vijfde stondwat er allemaal niet deugde in de milieu-organisatie als oorzaak voor het onder de maat zijnvan de politiële handhaving van het milieu239. Alles tezamen overvloedige informatie dieaangaf dat de oorzaken van de slechte kwaliteit van de politiële handhaving van het milieuniet in eerste instantie bij de politie en de bijzondere opsporingsdiensten moesten wordengezocht, maar in Den Haag.

Het IBAM-eindrapport ‘Milieu, Nous Maintiendrons?’240, waarvan de juistheid eerst nog eenswas bevestigd in een meeting met een honderdtal experts van de organen die er van meet afaan bij waren betrokken, bevat vérgaande aanbevelingen. Het feit dat ze vérgaand waren heeftalles te maken met de omstandigheid dat de sleutelfiguren in de consultatieronde uitermateongerust bleken te zijn over de manier waarop langzaamaan de grens van uitvoerbaar enhandhaafbaar milieubeleid en –regelgeving was overschreden. Gevoelens die bevestigden enverdiepten wat al door gezaghebbende organen tussen 1990 en 1992 op papier was gezet. Ikverwijs kortheidshalve naar enkele publicaties in de voetnoot241.

Voordat ik de belangrijkste aanbevelingen de revue laat passeren schets ik eerst deoorzakelijke complexen die volgens het IBAM-onderzoek aan de voet van de slechte politiëlehandhaving van het milieu lagen. Wederom in staccato, voorbijgaande aan de vele details,feiten en argumenten die in het rapport staan.- Terzake van het milieubeleid: de beleidsontwikkeling vindt plaats los van de praktijk,

geen duidelijkheid in het veld over de afgesproken handhavingsstructuur, weloverdracht van verantwoordelijkheden aan regionale besturen maar geen overdrachtvan bevoegdheden, onvoldoende maatschappelijk draagvlak, vooral sturen op geld enop capaciteitsbeleid zonder aandacht voor de typisch criminogene aspecten vancapaciteitsbeleid, alsook sturing op certificering van onvoldoende kwaliteit.

- Terzake van de milieuregelgeving: te veel versnippering en te moeilijk, te weinigsturing op verantwoorde zelfregulering, te veel druk op het bedrijfsleven in die zin datbeleid en regulering die alleen maar meer en meer eisen stellen en geen openingen

185

maken voor commerciële voordelen van milieubewust produceren het bedrijfslevenvanzelf in de richting van ontduiking duwt waardoor de overheid precies hettegenovergestelde bereikt van wat men nastreeft242.

- Terzake van de milieu-uitvoering: belangenvermenging op het lokale vlak tussenoverheid en bedrijfsleven, te veel gedoogbeleid, te weinig aandacht van het openbaarministerie voor de milieuproblematiek.

- Terzake van de milieuhandhaving: geen handhavingsstrategie, onwil bij hetpolitiemanagement, inputsturing in plaats van outcomesturing, conflict basispolitieversus specialisme.

- Terzake van de milieu-organisatie: veel te veel spelers op het veld, ieder met zijneigen regelingen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, culturen, aanpakken enandere conflicterende zaken.

Wat gebeurde er toen dit rapport verscheen in december 1993? Niets. De pers reageerdeweliswaar enthousiast, maar bleef het verder niet volgen. Een enkele vraag in de TweedeKamer243, en daar bleef het bij. De bevindingen waren waarschijnlijk zo confronterend voorVROM dat ook Justitie en Binnenlandse Zaken er niets mee wilden of konden doen zonder inconflict met VROM te komen. Immers, in wezen beschreef het IBAM-rapport het deficiet vantwintig jaar milieubeleid en –regelgeving, met de aanbeveling om meteen te beginnen met hetontwerpen van een totaal nieuw milieuregelsysteem, eenvoudig, en van meet af aan opEuropese leest geschoeid. Uiteraard duurt het ontwerpen van zoiets een paar jaar, maar datzou vele malen beter zijn dan voortgaan met het constant aanpassen en verder nuanceren(harmoniseren) van de bestaande regulering waar de rek toen allang uit was. Die aanbevelinggeldt wat mij betreft nog steeds: durf te denken aan weggooi-regulering, gooi regels de deuruit als die niet langer functioneel zijn en zich tegen hun doelen keren244, en bouw een nieuwsysteem dat bij de tijd is: ‘remember Lieftinck’.

De rampen in Enschede en Volendam als symptoom van het uitvoeringsinfarct

Hoewel de rampen in Enschede en Volendam niet direct in de milieusfeer liggen isbovenstaande beschrijving van het IBAM-onderzoek te zien als een toonvoorbeeld van eencentralistische beleidscultuur die in twintig-dertig jaar is gegroeid; een cultuur van ontkenningvan het feit dat beleid alleen maar regelbaar, uitvoerbaar, handhaafbaar en organiseerbaar isals je de principes van correcte regulering, uitvoering, handhaving en organisatie in jebeleidsvoorbereiding meteen incorporeert. Doe je dat niet dan leg je als centrale overheid debasis voor een onvermijdelijk gedoogbeleid van de lagere overheid, en uiteindelijk voor hetontstaan van calamiteiten.

Rampen als die in Enschede en Volendam zijn geen toevallige incidenten, in die zin ‘datzoiets nu eenmaal altijd wel eens kan gebeuren’. Elke bekwame ambtenaar met meer dan tiendienstjaren weet dat het gewoon een kwestie was van wachten. Het zijn ook geen incidentenin die zin dat ze op zichzelf staan. Op het moment waarop je de relatie herkent tussen devalkuil van het oplossingendenken, structuursturing, withinputoverload en positive feedbackzie je het uitvoeringsinfarct op veel meer terreinen plaats vinden245.

Nu de centrale overheid na die twee rampen de gemeenten dwingt de strijd aan te binden methet gedoogbeleid wordt niets anders geactiveerd dan een strijd van de lagere overheid jegensde hogere omdat de essentie van het gedoogbeleid niet zozeer ligt in nalatigheid vangemeenten om regels uit te voeren, te handhaven en te controleren, maar veeleer in de

186

feitelijke onmogelijkheid om dat te doen. Het lukt gewoon niet meer. En waar gemeenten instaat zullen zijn om met kracht en geweld het lokale gedoogbeleid de kop in te drukken zal datonvermijdelijk ten koste gaan van de kwaliteit van het algemeen territoriaal bestuur. Andersgezegd: dan zullen andere belangen eronder gaan lijden want een gemeente dient niet slechtséén of enkele monofunctionele departementale belangen, maar een veelvoud aan belangen dieallemaal om hun eigen voorrang schreeuwen. Wat niet vanuit de lengte bediend kan wordenmoet dan vanuit de breedte aandacht krijgen. Niet alles kan tegelijk.

Ik onderschrijf de visie van Gijs van Oenen als hij het gedoogbeleid beschrijft246 met zinnenals: ‘In een democratische samenleving, met een grote pluriformiteit aan sociale instituties en‘actoren’, is sterke overheidsdwang geen aanvaardbaar en ook geen effectief middel omrechtmatig, sociaal verantwoord handelen te bevorderen. Maar net zo min kunnen we in zo’npluriforme moderne samenleving verwachten dat burgers allen dezelfde, sterke moreleovertuigingen delen en van daaruit vanzelfsprekend deugdzaam kunnen handelen. Dit leidt totde conclusie dat we voor de instandhouding van de rechtsorde voor een niet onbelangrijk deelzijn aangewezen op het zelfregulerend vermogen van maatschappelijke actoren. (..) Nogal watpolitici en commentatoren spreken van een laffe en lakse overheid die niet eens haar eigennormen serieus neemt. In veel gevallen is gedogen echter een integraal onderdeel van derechtsorde, en moet dat ook zijn. Gedogen is niet alleen in een aantal situaties praktisch debeste oplossing; het heeft zelfs een ‘morele meerwaarde’. (..) ‘Aanscherpen’ van de regelsleidt slechts tot nieuwe pogingen tot ‘creatief ontduiken’, waarbij niemand gebaat is.’247

Dat belooft wat in de volgende Kabinetsperiode. Immers, op 28 augustus 2001 heeft minister-president Kok bij de presentatie van ‘Verkenningen: bouwstenen voor toekomstig beleid’gesteld dat afschaffing van de bestuurlijke gedoogcultuur een centraal thema zal zijn: eennieuwe bestuursfilosofie om minder te gedogen en meer in te grijpen248. Dat zal niet werken,tenzij de regering bereid is alsnog een diepgaand onderzoek te doen naar de oorzaken van datgedoogbeleid. Die liggen namelijk diep verscholen binnen de rijksoverheid zelf249. Wil of kanmen dat niet zien, en dwingt men alleen de lagere overheden tot aanscherping van ingrijpen,dan roept men twee effecten op: verschraling van het beginsel van algemeen territoriaalbestuur, en nog meer creatieve ontduikingen van de regels.

Ik heb na de rampen in Enschede en Volendam de rapporten van de respectievelijkecommissies Oosting en Alders bestudeerd. In hun transparantie en openhartigheidvoortreffelijk werk. Ook in de diepte, maar die diepte wordt niet breed genoeg beschreven.Beide commissies gaan voorbij aan de oorzakelijke geschiedenis in de breedte van diversebeleidssectoren, in die zin dat ze het ontstaan van die rampen niet – althans onvoldoende –mede hebben geplaatst in het licht van wat ik hierboven beschrijf onder het uitvoeringsinfarct.Ze beschrijven weliswaar – via het door de commissie Oosting geïntroduceerde begrip‘ketenaansprakelijkheid’ – de lijnen die van de centrale ministeries hebben gelopen tot op hetgrondvlak van de gemeenten, maar ze beperken hun analyse tot die directe relaties in dieketens. Ze volgen dus wel lineair het ‘spoor van bederf en verderf’ terug tot in Den Haag,waardoor schuld en verwijtbaarheid niet eenzijdig bij de gemeenten is komen te liggen, maarer ontbreekt een ‘multilineaire’ analyse en beschrijving van de oorzaken en omstandighedendie in de volle breedte van een aantal sectordepartementen (zoals bijvoorbeeld landbouw,zorg, onderwijs, vervoer, welzijn) tot een uitvoeringsinfarct hebben geleid op meer terreinendan alleen dat van milieu of branden of rampen. Vanaf 1990 heeft een niet-aflatende stroomrapporten van gekwalificeerde instanties, waaronder bijvoorbeeld de WRR en het WODC,waarschuwing op waarschuwing gegeven over de steeds groter wordende discrepantie tussenhet Haagse (milieu)beleid annex –regulering aan de ene kant, en de onuitvoerbaarheid

187

daarvan voor de lagere overheden aan de andere kant. Het IBAM-rapport is in die reekspublicaties slechts een van de vele geweest.

Door ten principale voorbij te gaan aan de wezenlijke oorzakelijke complexen – die veelbreder zijn dan alleen de beleidsterreinen die bij Enschede en Volendam van toepassing waren- zijn de aanbevelingen van beide commissies onevenredig veel uitgevallen in meer druk gaanuitoefenen op de toezichthoudende en controlerende taken van de lagere overheden. We zagendan ook dat wél op gemeentelijk niveau maar niet in Den Haag verantwoordelijke bestuurderszijn opgestapt. De feitelijke effecten van de maatregelen na de rapporten van beidecommissies zijn onevenredig zwaar bij de gemeenten komen te liggen. Het echte ‘kwaad’, teweten het functioneren van de Tweede Kamer en enkele ongeremde sectordepartementenwordt niet ten gronde herkend, althans niet ten gronde aangepakt250. Daarom is het wachtenop de volgende klap een kwestie van tijd. Een van de belangrijkste fouten blijft het zonderenige rem of belemmering mogen produceren van beleid en regels door sectordepartementen(ook naast het terrein van het milieu) zonder dat de twee servicedepartementen Justitie251 enBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hen bij voortduring de spiegel van het ketenmodelvoor houden: het moet ook allemaal uitvoerbaar, handhaafbaar en organiseerbaar zijn. En datis het allang niet meer.

Het Kabinetsstandpunt252 inzake het rapport Alders over Volendam onderstreept de tweehoofdconclusies van de bevindingen van dat rapport (pag. 4): ‘Er moet geleerd worden vanincidenten, en er moet gedaan worden wat is afgesproken.’ Hoe bitter smaakt dat niet? Je kuntop twee manieren leren: ofwel door van tevoren goed te luisteren naar wat anderen die erverstand van hebben je vertellen, of achteraf door schade en schande. Jaar in jaar uit melddenwetenschappers, adviesraden253, externe adviseurs en interne ambtenaren: ‘Opgelet, het gaatfout, het deugt niet, zo werkt het niet, er klopt iets niet.’ Maar luisteren ho maar, en lerenvooraf al helemaal niet254.

En ook leren door schade en schande, dus door de fout achteraf te herkennen, te erkennen ente elimineren blijkt uitermate moeilijk te zijn. Het veelgeprezen concept van de ‘lerendeorganisatie’ is tamelijk dubieus255. Alleen individuele mensen hebben een lerend vermogen,hoewel, ook niet iedereen, anders had het gezegde dat een ezel zich maar eenmaal aandezelfde steen stoot geen reden van bestaan. Groepen van mensen hebben geen lerendvermogen. Als dat wel zo zou zijn bestond de uitspraak ‘l’histoire se répète’ niet. Het conceptvan de ‘lerende organisatie’ bestaat slechts in die zin dat grote organisaties zeer langzaam engespreid over soms wel tientallen jaren – parallel aan de komst van nieuwe generatiesmedewerkers – onmerkbaar en in een glijdend proces andere denken handelingspatronenaannemen. Dat zou je leren kunnen noemen, het hermeneutische proces van spiraalsgewijze,longitudinale kennisvermeerdering. Organisatieadviseurs die gespecialiseerd zijn incultuurveranderingsprocessen weten hoe lang het kan duren voordat een organisatie bereid enin staat is nieuwe denken handelingspatronen aan te nemen256.

Als men daar niet op kan wachten moet men het leren organiseren: bewust, systematisch enplanmatig. Daartoe dient er tenminste een uitgebalanceerde vakopleiding voor debestuursdienst en voor de politieke dienst te zijn (die er in de huidige Nederlandse situatiebeide niet zijn), een permanent benchmarkonderzoek, met daaraan gekoppeld het maken vanprobleem- en oorzakenanalyses, gevolgd door een daadwerkelijk sturen op het elimineren vangeconstateerde afwijkingen 257.

188

Calamiteiten kunnen weliswaar soms tot een sneller lerend effect leiden maar dat hangt af vande relatie tussen de ernst van de calamiteit en de complexiteit van het verkeerde gedrag dat totdie calamiteit heeft geleid. De Eerste Wereldoorlog was niet voldoende om tot eenlevensvatbare Volkenbond te komen. We hadden een Tweede Wereldoorlog nodig om deVerenigde Naties van de grond te krijgen. En wellicht hebben we de schrijnende misdaadjegens de mensen in het World Trade Center en het Pentagon nodig gehad om tot eenherbezinning te komen op onze rol en positie jegens de Islamitische wereld258.

Nu de tweede door het Kabinet onderschreven hoofdconclusie (pag. 5): ‘De tweedehoofdconclusie van de commissie is dat ondernemers, instellingen en overheden moeten doenwat is afgesproken. Veel van de bevindingen van de commissie zijn terug te voeren op hetniet nakomen van regels, voorschriften of afspraken.’ Die smaakt nog bitterder dan de eerste.Lagere overheden, ondernemers en instellingen zijn nooit genoegzaam betrokken geweest bijhet maken van die afspraken. Die afspraken heeft de centrale overheid altijd met zichzelfgemaakt. Het is steeds bedacht bij het centrale gezag, topdown beleidsontwikkeling, die ineen gunstig geval wel eens in de vorm van een soort inspraak ter commentaar aan uitvoerendeinstanties is toegezonden, maar die niet tot stand is gekomen conform de principes vaninteractieve beleidsvorming. Dus niet werkend van buiten naar binnen, niet van onderop, nietgeredeneerd vanuit uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en organiseerbaarheid.

Lagere overheden, ondernemers en instellingen zijn geen part en deel geweest aan de analysevan de problematiek, en dus ook niet aan de werkbare oplossingen voor die problematiek.Dan kun je (met jezelf) afspraken maken tot je een ons weegt, het zal niet en kan niet werken.Vervolgens die partijen bezweren dat ze nou eens eindelijk de afspraken moeten nakomen,afspraken waarin ze zelf niet een één en ondeelbare partner zijn geweest, is een regelrechteaffront. De arrogantie van de macht in uiterste vorm, en de vruchtbare voedingsbodem voorde volgende ramp. Je mag anno 2001, met alle kennis die op tafel is gelegd over deonuitvoerbaarheid van zeer veel centraal bedacht beleid op zeer veel beleidsterreinen, niet alsKabinet een zin schrijven als (pag. 9): ‘Burgers, ondernemers, instellingen en overhedendienen zich te houden aan veiligheidseisen die worden gesteld in weten regelgeving.’ Zekerniet als je als Kabinet op pagina 20 schrijft: ‘De eerdergenoemde task-force onder leiding vande heer H.G. Ouwerkerk zal een voorstel doen voor de wijze waarop de complexiteit vanregelgeving kan worden verminderd en geconstateerde tegenstrijdigheden inveiligheidsregelgeving kunnen worden weggenomen.’ Je kunt niet zelf toegeven dat dieregelgeving niet deugt en toch van justitiabelen eisen dat ze zich daaraan houden. Dit zou eenvan de hoofdoverwegingen mogen zijn om de verwijtbaarheid van instanties en personen ophet vlak van uitvoering in de zaken Enschede en Volendam van vraagtekens te voorzien.

En wat moet de heer Ouwerkerk klaar spelen als het Kabinetsstandpunt zelf al weer decomplexiteit aanjaagt? Immers, hoeveel eenvoudiger wordt het gehele regelcircuit als oppagina 23 staat: ‘In lijn met deze aanbevelingen zal de staatssecretaris van VROM eenwettelijke plicht voor burgemeester en wethouders uitwerken om een beleidsplan op te stellenover de wijze waarop zij hun preventieve en repressieve toezichthoudende taken enbevoegdheden op het gebied van de bouwregelgeving gaan uitvoeren en om periodiek verslaguit te brengen aan de gemeenteraad over de wijze waarop zij die taken en bevoegdheden in depraktijk hebben uitgeoefend.’ Maakt dat het systeem minder gecompliceerd?

In dat licht is het verbazingwekkend hoe de pers de stukken leest. In diverse kranten staatomstreeks 17 juli 2001 dat het Kabinet besluit de suggestie van de commissie Alders tevolgen om niet méér regels inzake veiligheid te gaan voorstellen. Niets is minder waar. De

189

pers leest kennelijk alleen de officiële persverklaring. Had men het Kabinetsstandpunt welintegraal bestudeerd dan had men gezien dat het de aanzet is tot vele nieuwe voorschriften,regelingen, structuursturingen en andere topdown oekazes. Ogenschijnlijk gericht opstroomlijning, vereenvoudiging, de-complicering, maar – als u het concept van positivefeedback begrijpt en nog eens het citaat leest van Kris Deschouwer eerder in dit hoofdstuk -alleen maar leidend tot een verdere versterking van de complexiteit en onuitvoerbaarheid259.

Ik ga het Kabinetsstandpunt niet doorlopen op alle punten die in het licht van de problematiekvan het uitvoeringsinfarct met recht en reden besproken zouden mogen worden. Ik volsta methet noemen van nog één onderwerp, namelijk de rol van de inspectiediensten. Naast derapportage van de commissie Alders liggen rapporten van de Arbeidsinspectie, de InspectieBrandweerzorg en Rampenbestrijding, Keuringsdienst van Waren, Inspectie voor de Politie,Inspectie voor de Gezondheidszorg, Inspectie Volkshuisvesting. Die zijn dus onafhankelijkvan de commissie Alders ontworpen. Het siert de commissie Alders dat zij kritischekanttekening plaatst bij het gegeven dat de gescheiden formele verantwoordelijkheden van deinspecties en de commissie voor onduidelijkheden hebben gezorgd.

De vraag dringt zich echter op wat het Kabinet geleerd heeft van het onderzoek inzake deramp in de Bijlmer. De kritiek toen, op de Luchtvaartinspectie als ‘onderzoeker in eigenzaak’, heeft de behoefte aan de jaren later ingestelde parlementaire enquête doen ontstaan.Ook al zullen de hier genoemde inspecties naar eer en geweten de ramp in Volendam hebbenonderzocht, het had niet mogen gebeuren. Ze mogen best wel onderzoek doen, maar zonderdat dit een officiële externe status krijgt. De inspecties zijn een integraal onderdeel van hettotale toezichthoudende systeem, daarom per definitie onderdeel van het probleem van hetuitvoeringsinfarct, en daarom zelf onderwerp van onderzoek. Gelukkig heeft het Kabinet ookal besloten om een onafhankelijke raad voor veiligheidsonderzoek in te stellen. Op die manierkunnen inspecties en andere instanties mede onderwerp van onderzoek worden, in plaats vanproducenten van onderzoek in eigen zaak.

Tenslotte nog één kanttekening bij de rampen in Enschede en Volendam. Conform onsstaatsrecht is het bestuur van provincies en gemeenten zogeheten algemeen territoriaalbestuur. Dat houdt in dat zo’n lagere overheid niet één maar een grote hoeveelheid algemenebelangen heeft te verzorgen. Als die veelheid van belangen met elkaar concurreren moet dieoverheid een afweging maken: of het een, of het ander. Lokale situaties en omstandigheden,mede in relatie tot de politieke afspiegeling in raad/staten en college, bepalen hoe dieafweging uitvalt. Als gemeenteambtenaar heb ik dat mechanisme leren begrijpen enondersteunen. Bij de rijksoverheid kom ik echter zelden iemand tegen die weet dat ditstaatsrechtelijke principe bestaat, en hoe dat werkt. In de praktijk van zo’n dertig jaar centraleregulering, met alle ellende die ik hierboven al beschreven heb, komt dan nog als extraoorzakelijke factor van een groeiende discrepantie tussen rijk en gemeenten de simpeleomstandigheid dat sectordepartementen ieder voor zich bij de gemeenten het primaat van huneigen monofunctionele belang opeisen terwijl die gemeenten per staatsrechtelijke definitie aangeen enkel monofunctioneel belang het primaat mogen geven: hun taak is afwegen, endaarmee basta. Dat kan dus in de praktijk van het gemeentelijke bestuur als vanzelfsprekendleiden tot een keuze voor meer aandacht voor de gezelligheid in Turkse buurthuizen in plaatsvan meer aandacht voor het toezicht op de brandgevaarlijkheid van coffeeshops. Niet alleskan. Men moet kiezen. Departementen weten dit niet, begrijpen dit niet, accepteren dit niet enkomen alleen maar met meer van hetzelfde en denken dat het dan wel goed zal gaan.

190

En daarbij hanteren ze ook nog grote snelheden. Men verlangt van gemeenten een snelheidvan handelen die onmogelijk is. Wie ooit in militaire dienst is geweest en wel eens heeftgezeten in het achterste voertuig van een militaire colonne weet dat als de eerste autostandaard 50 km per uur rijdt de achterste vaak minstens 100 moet rijden om de colonne tekunnen bijhouden. Zoveel storingen en vertragingen treden op tussen de eerste en de laatsteauto gedurende een rit van meer dan tien kilometer. De eerste auto moet daar rekening meehouden anders raakt hij de laatste kwijt. Zo zou ook het rijk moeten opereren jegensgemeenten. Rekening houden met het feit dat deze lichamen door de gigantische vertragendeen storende mechanismen tussen rijk en gemeenten toch al plank gas moeten geven om allesbij te houden. In de praktijk echter opereert het rijk als de chauffeur van een Ferrari die,rijdend op topsnelheid, van de gemeenten verlangt dat ze hem bijhouden, terwijl die slechtsover paard en wagen beschikken.

Met harmonisatie red je het niet (meer)

Rein Zunderdorp beschrijft de uitvoeringsproblemen in de sociale sector met een klein aantalrake zinnen260. Stellend dat veel voorzieningen het goed doen en dat burgers zelf het stelsel inbelangrijke mate dragen zegt hij: ‘Het centrale probleem is echter het ontbreken vansamenhang in de aanpak van complexe sociale problemen. Zolang burgers een enkelvoudigedienst vragen gaat het meestal goed. Problemen ontstaan wanneer de vraag complex wordt,wanneer zowel de ouders als de kinderen problemen hebben, thuis, in de buurt, op school, methet werk. Dan is één instelling niet meer voldoende, dan moet worden samengewerkt.Inhoudelijk en organisatorisch en dat valt niet mee. Professionele verschillen in denkwijzen,strategieën en cultuur maken samenwerking al moeilijk. De verkokerde aansturing , elkesector zijn eigen ministerie, branche organisatie, CAO, financieringsstromen en regelgeving,maken het bijna onmogelijk.’

Een treffende beschrijving van de praktijk. Of het nu over zorg gaat, of over veiligheid, ofover onderwijs, of over mobiliteit, of over welke andere beleidssector ook die zich opgemeentelijk vlak manifesteert, in de kern markeert de droevige situatie anno 2000 eeninstitutionele machteloosheid die de adem beneemt. Dit wordt ook nog eens raakgeformuleerd in de Telegraaf van 1 september 2001. Twee dames, De Bruyn en VanVelthuizen, beiden ernstig aangetast door een dodelijke spierzieke, hebben een adviesbureauopgericht om patiënten te helpen die vermalen worden in de kapot gereguleerde enovergeorganiseerde gezondheidszorg: ‘Het gaat om de manier van denken die niet deugt. (..)Er wordt bijna altijd gedacht vanuit allerlei ondoorzichtige regeltjes en wetten en bijna nooitvanuit de patiënt zelf. Ik bedoel, als je al thuiszorg krijgt, is dat alleen op werkdagen van achttot vijf uur, alsof je de rest van de tijd niet ziek bent.’261

Zunderdorp schetst vier oplossingsrichtingen om de sociale sector te redden:- creëer meer samenhang in het rijksbeleid door harmonisatie van regels, bekostiging en

verantwoording;- stuur op functionele decentralisatie en deregulering;- versterk de positie van de cliënt; laat vraagsturing zijn werk doen;- geef gemeenten de regie want zij zitten dicht op de uitvoering en zijn aldus in de

positie om partijen tot samenwerking te brengen.

Graag zou ik meteen zeggen: ‘klinkt prima, doen’. Maar ik heb mijn twijfels. Niet alleenomdat ik in dit boek steeds weer waarschuw tegen het aandragen van oplossingen zolang een

191

degelijke en diepgestoken analyse ontbreekt, maar ook omdat de door Zunderdorpvoorgestelde oplossingen geabsorbeerd zullen worden door de ernst van de problematiek. Alsje met naald en garen een zwart gat probeert dicht te naaien verdwijnen die hulpmiddelen indie naar binnen gerichte maalstroom van energie en versterken die zelfs. Die hulpmiddelenzijn niet krachtig genoeg. Harmonisatie van regels, net als deregulering, leidt in de praktijkalleen maar tot een verdichting van het netwerk van die regels, al was het maar door een vande moeilijke juridische leerstukken, namelijk het maken van overgangsrecht. Wat dat betreftben ik gaandeweg een voorstander geworden van wat ik elders al noemde:wegwerpregulering, regels die zich tegen hun doel keren moet je totaal afschaffen nadat jeeerst een nieuw regelstelsel hebt gemaakt dat beantwoordt aan de eisen van deze tijd:algemeen, sober en Europees. We hebben geen regels nodig voor het oplossen van deproblemen van gisteren.

En gemeentelijk regie? Natuurlijk zou die er moeten zijn, maar wie als consultant ooit eensgeprobeerd heeft de subsubsubsectorale leefwereld van een gemeente, gespecialiseerd in hetdoen van een technisch aanbod aan het publiek, om te bouwen naar een vraaggerichte aanpak,gespecialiseerd in het organiseren van de toegevoegde waarde van de disciplines die ingezamenlijkheid burgers gelukkig moeten maken, weet wel beter. Zoals op rijksniveaumomenteel veel (nieuwe) managers moeten leren dicht bij hun gevoel te blijven, zo moetenveel gemeenten helemaal opnieuw leren dicht bij de behoeften te blijven. Dat zijn zegaandeweg kwijt geraakt als gevolg waarvan behoeften van burgers niet als zodanig meer hetonderwerp van debat zijn, maar dat het debat plaats vindt aan de hand van de gedachten vanspecialisten die zelf bedenken hoe het aanbod op de behoefte vorm en inhoud moet krijgen.

Hoe sympathiek en voor de hand liggend de voorstellen van Zunderdorp ook zijn, ze zullenniet werken omdat ze uitgewerkt zullen gaan worden door dezelfde cultuur die de problemenheeft veroorzaakt. De echte oplossingen kunnen we alleen vinden in een wetenschappelijkeanalyse van het uitvoeringsinfarct die zo diep moet gaan dat het leidt tot oplossingen die eengrotere kracht hebben dan de uitvoeringsproblemen.

De rake woorden van Zunderdorp hebben me overigens nog op een andere manier aan hetdenken gezet. Wellicht zijn de volgende beschouwingen ietwat speculatief, maar toch. Waarkomt het maatschappelijk werk vandaan? Waar komt het gigantische bouwwerk van ‘dehulpverlening’ vandaan: het opbouwwerk, de verslavingszorg, het jongerenwerk, deouderenzorg et cetera? Zijn het niet mechanismen wier ontstaan te danken of te wijten is aanhet verbreken van organische verbanden: familieverbanden, straatverbanden, wijkverbanden,gemeenteverbanden, op jacht naar een economy of scale waarvan de financiële voordelenhonderdvoudig moeten worden terugbetaald in de bekostiging van die velereparatiemechanismen die de gaten en scheuren in de samenleving moeten zien te dichten? Isdatgene wat Zunderdorp beschrijft niets anders dan dat we nu – door het zichzelf versterkendeproces van positive feedback - in een nieuwe fase zijn aangeland waarin ook die mechanismenzelf zozeer zijn ontregeld dat de vaklui in ‘de hulpverlening’ zelf niet meer weten wat voor ofachter is? En dat je dat ook niet meer bij elkaar kunt brengen via mantelzorg, een poging omorganische verbanden op kleine schaal weer in ere te herstellen. Het is geen eenmalig incidentals op 8 augustus 2001 een directeur van een ziekenhuis op de radio mededeelt dat een patiëntdie slechts tweemaal op een dag een insulinespuitje nodig heeft niet naar huis kan omdat dethuiszorg niemand heeft die op een dag tweemaal een kwartier voor de toediening van datspuitje kan zorgen, als gevolg waarvan een bed bezet blijft dat voor een urgent geval nietgebruikt kan worden. De organische samenhang is weggeorganiseerd. Als er wachtlijsten zijnin de zorg wordt het geld om daar iets aan te doen gebruikt om een computer te kopen om die

192

wachtlijst netjes in beeld te brengen zodat je beter kunt zien dat Jansen op plaats 45 staat enPietersen op 83. Een eeuw geleden gingen vrijwilligers aan de slag om de zieke Jansen enPietersen te helpen. Toen kwam iemand op het idee dat je dit toch eigenlijk beter zou kunnenprofessionaliseren. En zo’n honderd jaar, vele miljarden en prachtige gebouwen later dringtzich ineens de behoefte op aan vrijwilligers om de zieke nazaten van Jansen en Pietersen tehelpen.

En is er zoveel verschil tussen de opkomst van ‘de hulpverlening’ en de opkomst van ‘deexterne advisering’ bij de overheid? Ik denk het niet. Wij consultants verdienen ons geld aanhet herstellen van verbroken organische verbanden in de politiek, het bestuur en deadministratie. Sommigen van ons realiseren zich elke dag dat we fungeren als staatsrechtelijkniet-geautoriseerde verlengstukken van de overheid, dat we nooit naar democratischemaatstaven ter verantwoording kunnen worden geroepen en dat we daarom ons vaktransparant dienen uit te oefenen, alleen luisterend naar de normen van het vak. Echter,anderen opereren op basis van de slogan: ‘Elk bestuurlijk probleem is een gat in de markt,omzet is omzet, en verder niet zeuren.’

Is het nou zo moeilijk om eens te luisteren naar de uitvoerders?

Hoewel ik zojuist scherp uithaalde naar het onvermogen van gemeenten om hunaanbodgerichte, monodisciplinaire en verkokerde sububsubsectorale manier van werken om tebouwen naar een vraag- en publieksgerichte aanpak, dicht bij de behoefte blijvend,uitblinkend in een multidisciplinaire gezamenlijkheid, met de diverse gelieerde semi-overheidsinstellingen, ligt daar natuurlijk toch het begin van een mogelijke – processturende –oplossing. Als consultant werken met uitvoerders aan de basis is doorgaans een feest, ook al ishet soms bijzonder moeilijk om de homogeniteit en gezamenlijkheid tussen die uitvoerders teorganiseren. Als we het uitvoeringsinfarct willen overleven zullen we een diepe duik moetengaan nemen in het meer van kennis en ervaring van de uitvoerders.

De titel van dit boek ‘Beleid begint bij de samenleving’ wil niets anders zeggen dan datsuccesvol beleid begint met luisteren naar die samenleving. Niet inspraak, maar interactievebeleidsvorming is daartoe een uitstekend instrument: het monitort, mits uitgevoerd conformde principes van de hoofdstukken 1 tot en met 4, wat er speelt, wat de essentie van eenproblematiek is en hoe je door oorzaakeliminatie praktische politieke resultaten behaalt dienaadloos aansluiten op de maatschappelijke waarden die bediend moeten worden. De schakelom die samenleving tot in de haarvaten te bereiken is de uitvoering. Dus - in afgeleide zin –begint beleid ook bij de uitvoering. Rampen zoals Enschede en Volendam, maar ook hetontstaan van achterstandsbuurten, onbeheersbare mobiliteit, afglijdende (allochtone) jeugd,afbrekend onderwijs, stervende zorg en het ontstaan van scheuren in de veiligheid, komenvoort uit een niet willen en niet kunnen luisteren naar de uitvoering, in ernstige mateaangejaagd door de scheiding tussen beleid en uitvoering262. Een topdown gestuurdekettingreactie van verwaarlozing en negatie van de uitvoering heeft de uitvoerders in hetkamp van de slachtoffers gebracht. Echter, naar het zich laat aanzien niet lang meer: theimplementators strike back.

Hoewel charmant en waardig, zijn twee artikelen van de gemeentesecretaris van Amsterdam,Erik Gerritsen263, een vlijmscherpe opdracht aan centrale beleidsmakers om te investeren inde kennis, ervaring, houding van de uitvoerders wier daadkracht en inventiviteit niet langergeblokkeerd mogen worden door ondoordachte en onwerkbare plannen en regelingen van

193

bovenaf. Resultaten worden behaald ondanks de (tegenwerkende) centrale organen, nietdankzij: het is een ‘bloeien tegen de stroom in’, zegt Gerritsen. Nog een aantal van dit soortartikelen van personen van wie men niet kan zeggen dat ze rancuneuze uitvoerders zijn, envele uitvoerders zullen opstaan en zeggen dat ze zich niet langer op een mission impossiblelaten sturen. En dan is het van tweeën een: ofwel men begint te luisteren naar de uitvoering ofmen duwt die hardhandig weer terug in het gareel. In het laatste geval kunnen we onsopmaken voor heftige strijd waarvan de uitvoerders dan natuurlijk de schuld krijgen conformhet principe ‘de slachtoffers aanmerken als de daders’264.

Niet iedereen zal het daarmee eens zijn. De – volgens mij terechte - denktrant van Gerritsenstaat haaks op de gedachten van bijvoorbeeld Arie van der Zwan. In relatie tot de rampen inEnschede en Volendam keert deze zich in scherpe bewoordingen265 tegen het plaatsen van deoverheid in de beklaagdenbank: ‘In plaats van bezinning op de vraag hoe een overheid wet-en regelgeving kan handhaven zonder zich boven de burger te stellen, staan geleerden vanallerlei soort alweer klaar om de overheid te honen en aan te klagen voor nalatigheid. Deeigenaren van het Enschedese vuurwerkbedrijf en het Volendamse horecabedrijf blijken alsware vertegenwoordigers van mondige burgers de controle van de overheid jarenlang tehebben genegeerd of gechicaneerd. Niet zij maar de overheid wordt in de eerste plaats voor derampen verantwoordelijk gesteld, ook door geleerden die niet moe worden het primaat van demondige burger te prediken. Het is toch weer de overheid die in de beklaagdenbank belandt.’

Ik schrok ervan toen ik dat las. U zult het ook wel eens meemaken dat je ineens onaangenaamverrast wordt door een uitspraak van iemand, wiens geschriften je al vele jaren met plezier eninstemming leest. Wat zou hier aan de hand zijn? Ik kan me niet voorstellen dat Van derZwan niet ziet dat rampen zoals in Enschede en Volendam niet eenzijdig zijn veroorzaaktdoor burgers en bedrijven die willens en wetens de regels negeerden. Hier heeft de overheidin al haar betrokken geledingen, in een kettingreactie van verwaarlozing en arrogantie, weldegelijk zoveel nagelaten dat een plaats in de beklaagdenbank terecht is266. Ik ben het metVan der Zwan eens dat niet de geleerden de leiding mogen nemen in het bedenken van deoplossingen. Maar ook niet de centrale overheid. We zullen centraal beleid en regels moetenleren maken, geredeneerd vanuit de uitvoering en de handhaving. En dus onder leiding vanuitvoerders en handhavers. Dat is een moeilijk en pijnlijk proces, maar het is niet anders267.

Ook de Commissie Deetman had aandacht voor de problematiek van de uitvoering268: ‘Hetvraagstuk van de uitvoerbaarheid van wetgeving is vooral een kwestie van het inschakelenvan de uitvoerende instanties reeds in het beginstadium van de voorbereiding van regelgeving,en het zoveel mogelijk gelijktijdig laten verlopen van wetgevingsproces ensysteemontwikkeling in gevallen waar het gaat om geautomatiseerde uitvoering. In dememorie van toelichting van een wetsvoorstel zou kunnen worden vermeld welke uitvoerendeinstanties bij de voorbereiding betrokken waren en of met hun opvattingen rekening isgehouden en – zo ja – hoe. Hier past ook een opmerking over amenderingen door de TweedeKamer, die soms leiden tot extra verfijningen, die vervolgens de uitvoeringsorganisatie voorextra problemen stellen.’

Alleen als men begrijpt dat dergelijke – op zichzelf verstandige - zinnen zijn geschreventerwijl de actoren tot over hun hoofd in een zichzelf versterkend proces van positive feedbackbevinden, kan men begrijpen waarom daar niets van terecht kan komen, en zo’n tien jaar laterde Raad van State in het Jaarverslag over 2000 zegt (pag. 19): ‘Er is bijna onvermijdelijk eenafstand tussen beleidsmakers en de praktijk van alledag. Door die afstand komen niet alleende burgers maar ook de uitvoerders van het beleid in de problemen. Ervaringen uit de

194

uitvoeringspraktijk dringen echter vaak moeizaam tot het beleidsniveau door. Dat was altijd alzo. Dat is in de afgelopen jaren nog versterkt door de terugtred van de overheid, die in depraktijk vaak een terugtred van de politiek inhield, door het op afstand zetten van deuitvoering en door het weglekken van deskundigheid uit de overheidsorganisaties. Drieverschijnselen die niet losstaan van elkaar. Zij tasten de eigen positie van de overheid nogverder aan.’

Het proces van positive feedback zal de uitvoering steeds verder weg blijven duwen van debeleidstop. Het zal een bijzondere, en steeds moeilijkere, opgave zijn om het proces teorganiseren dat ertoe kan leiden dat geluiden van de uitvoering zonder kwaliteitsverlies hetbeleidsniveau bereiken.

De onvoldoende kwaliteit van de politieke pers

En de politieke pers? Is die in staat om dit soort zaken en ontwikkelingen in een historischperspectief te plaatsen en van gekwalificeerd commentaar te voorzien? Welnu, Nederlandheeft volgens mij al enige tijd geen politieke journalistiek meer. Het verval van het politiekesysteem heeft ook de kwaliteit van de politieke journalistiek aangetast. Het was eenverademing om het boek te lezen ‘Even geen Den Haag Vandaag. Naar een civieleNederlandse journalistiek’ van Jansen en Drok269. Ik onderschrijf hun opvatting datjournalisten niet langer het geheugen van de samenleving zijn. Dat vind je alleen nog bij eenheel klein handjevol oudere topjournalisten met een goed archief270 en een onafhankelijkwerkend stel hersens. En ook is juist hun stelling dat in Nederland politici nauwelijksherinnerd worden aan eerder ingenomen standpunten of beloften. Zo zeggen Thijs Jansen enJan Willem Wits in NRC Handelsblad van 6 juli 2001 in het artikel ‘Verkiezingen vergennieuwe journalistieke aanpak’: ‘Veel journalisten hebben het geheugen van een eendagsvliegen nemen de waan van het moment als exclusief vertrekpunt voor hun berichtgeving.’

Hoe anders is het in België. De politieke/parlementaire journalistiek aldaar is van eenexcellente kwaliteit, althans waar het de Vlaamstalige dagbladen betreft. Een kleinvoorbeeldje uit dezelfde week waarin Jansen en Drok hun boek publiceerden. De federaleregering van Guy Verhofstadt had de besprekingen van eind juni, begin juli 2001 over hetzogeheten Lambermont-akkoord afgerond. Dat akkoord is een van de sluitstukken van eenproces van staatshervorming dat in 1980 is begonnen bij het omvormen van de eenheidsstaatin een federale staat. Het Lambermont-akkoord bevat onder meer een vérgaande overdrachtvan taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, en 620 miljoen euro van de federaleoverheid naar de gewesten waarbij het gewest Vlaanderen – anders dan het geval is inWallonië - politiek en staatsrechtelijk samenvalt met de deelstaat Vlaanderen. De Vlaamseregering onder leiding van Minister-president Patrick Dewael, met een ministersploeg vannegen personen (Wallonië heeft er zeventien), bracht naar buiten dat deze overdracht hetaantrekken van een extra tiende bewindspersoon legitimeerde en noemde vervolgens eenkandidaat staatssecretaris uit West-Vlaanderen. Waarom uit West-Vlaanderen? Omdat de zeergecompliceerde Belgische samenleving haar weerspiegeling vindt in een evenzeergecompliceerd politiek systeem waarbij (grondwettelijk vastgelegde) pariteit vantweetaligheid en (in praktijk gegroeide) representatie van geografische delen hoekstenen zijn.De dagbladen, onder aanvoering van De Standaard en De Morgen kwamen echter met enkelehoofdredactionele artikelen waarin niet alleen de genoemde kandidaat gedetailleerd werdomschreven als het grootste politieke onbenul dat ooit in Europa was geboren, maar waarinook – veel belangrijker nog – minister-president Dewael werd herinnerd aan zijn – een paar

195

jaar eerder ingenomen - standpunt dat het in de rede zou liggen dat bij een qua taakinkrimpende federale regering niet alleen die taken en bevoegdheden maar ook manschappenzouden overgaan naar de deelstaat. Binnen achtenveertig uur beslisten de federale en deVlaamse regering op 6 juli 2001 dat de federale minister Gabriëls van Landbouw zouovergaan naar de Vlaamse regering met de portefeuille Economische Zaken, Huisvesting enBuitenlandse Handel. Binnen een week was hij beëdigd. Daarmee kreeg de Vlaamse regeringeen tiende minister, nummer achtenvijftig op het totaal van Belgische bewindslieden (Ik hebafgeleerd om daarover te lachen want vergeleken bij het besturen van zo’n gecompliceerdland als België is Nederland een speeltuintje271). Om op federaal niveau de taalpariteit teherstellen werd staatssecretaris Neyts benoemd tot Minister, toegevoegd aan de Minister vanBuitenlandse Zaken Michel, tot 1 januari 2002 – de datum van de inwerkingtreding van hetLambermont-akkoord - belast met de landbouwportefeuille van Gabriëls272.

Is dit een eenmalig voorbeeld van een politieke pers die zijn dossiers kent, bovenop een zaakspringt, en niet loslaat? Nee, als u in de gelegenheid bent om eens een paar maanden elke dagVlaamse dagbladen als De Standaard en De Morgen273 te lezen, dan ziet u met eigen ogen hetaanmerkelijke kwaliteitsverschil met de Nederlandse kranten. Het is een waar genot om weekin week uit te zien hoe die twee dagbladen er in slagen het politiek/bestuurlijk opereren vande federale regering en de twee deelregeringen in brede en diepe beschouwingen – vanuit eengrote variëteit van invalshoeken – te analyseren en te becommentariëren. Dat zie je in deNederlandse dagbladen niet meer. Zoals in Nederland de politiek niet meer wordt gemaaktdoor de Tweede Kamer, maar door de ambtenaren, consultants, adviesorganen en commissies,zo worden de diepgaande stukken in de kranten niet meer geschreven door de professionelejournalisten, maar door personen die de opiniepagina’s vol schrijven. De professionelejournalisten beperken zich tot het schrijven van columns (immers, de bevlogen lezers vullende krant wel), of het organiseren van praatprogramma’s op de televisie (immers, de eeuwigeantagonisten praten het programma wel even vol).

De politieke pers in Nederland schrijft af en toe wel eens over allerlei structuursturingsideeënen -voorstellen, maar heeft – enkele journalisten uitgezonderd – niet het kwaliteitsniveau omze, jaar in jaar uit, inhoudelijk tegen het licht te houden van bijna tweehonderd jaarstaatsrechtelijke ontwikkeling, mede in relatie tot wetenschappelijke principes. ‘Muckracken’in de stijl zoals Den Hollander dat beschrijft in zijn ‘Démasqué van de samenleving’274, issowieso al geen traditie in de Nederlandse pers, laat staan dat zich ooit iets van politiekmuckracken op niveau heeft kunnen ontwikkelen275. De huidige politieke systemen leven ineen schijnwereld276. Enschede en Volendam mogen dat genoegzaam hebben duidelijkgemaakt. Men denkt dat men alles geregeld en onder controle heeft, maar de wereld van deuitvoering, zijnde de echte wereld, ligt op een ander zonnestelsel. Wellicht dat deparlementaire journalistiek iets kan met de volgende woorden van Den Hollander277 ‘Hetwerk van de muckrakers leidt tot algemene vragen over de maatschappelijke betekenis van deonthulling. Het wezenlijke hierbij is natuurlijk het bestaan van een omvangrijke schijn.Zonder deze valt er niets te onthullen. Als het démasqué enige betekenis wil hebben, moet deschijn omvangrijk zijn, op grote schaal aanvaard en aanvaard door de groepen die voor dehandhaving van de status quo iets betekenen. Onschuldige schijn kan niemand veelschelen.’278

In de Volkskrant van 11 juli 2001 zegt Fons de Poel, zelf vijfentwintig jaar journalist:‘Journalisten zijn geen leuke mensen.’ Nou ja, dat hoeft ook niet, als het maar vakmensenzijn, en daarvan hebben we er volgens mij op dit moment nog maar een enkeling, althans inde media die zich met de (parlementaire) politiek bezig houden279.

196

In NRC Handelsblad van 14 juli 2001 stond een advertentie van de dr. Maarten RooijStichting waarin kandidaten werden opgeroepen voor een bijzonder ordinariaat ‘Journalistieken Samenleving’ aan de Erasmus Universiteit. Rooij was in de jaren vijftig hoofdredacteurvan NRC Handelsblad, schreef een proefschrift ‘De vrijheid van de journalist’, en was laterals hoogleraar persgeschiedenis auteur van enkele gezaghebbende publicaties, onder meer inde sfeer van de openbaarheid van bestuur. Hopelijk zal degene die deze leerstoel voor tweejaar gaat bezetten zijn of haar energie geheel stoppen in het leggen van een fundament vooreen nieuwe kwaliteit van de politieke journalistiek. Als ik echter in de functie-eisen lees datvan deze, voor 0,4 fte aan te stellen, hoogleraar onder meer verlangd wordt een gedegeninzicht en ervaring te hebben met fondsenwerving ten behoeve van onderwijs en onderzoek,dan vrees ik dat daar niet veel van terecht kan komen.

Ter afsluiting van deze paragraaf nog een citaat uit een artikel ‘Bodemplaat’ van Rolf Falterin De Standaard van 16 juli 2001 om te tonen dat dergelijke zorgen ook bij onze zuiderburenspelen. Terwijl hij zich afvraagt hoe het nou toch mogelijk is dat vlak voor het reces van deKamer van de federale regering van Verhofstadt nog even een aantal zware dossiers door deKamer kunnen worden gejaagd, zegt hij: ‘Het opvallendste aan die debatten – en het is nietanders in de Senaat of in het Vlaams Parlement, integendeel – is dat geen krant, geenradiozender, laat staan het kastje, het nuttig vinden daar zelfs maar wat aandacht aan tebesteden. Dat ligt voor een stuk aan de media zelf natuurlijk – bij de meeste zijn, ondanksdalende cijfers, nog altijd lui aan zet die de opkomende reuma van de pitbull van pakwegJean-Pierre van Rossem belangrijker vinden – maar vooral aan het parlement zelf.Wetgevende macht is irrelevant wanneer de wetten in toenemende mate zelf irrelevantworden. Die evolutie is uiterst gevaarlijk, maar wel reëel. Veel te veel wetten, snel en slordigin elkaar geflanst op kabinetten en dan met de karwats door het parlement gejaagd, levereneen wetgevend arsenaal op dat niemand nog kent, waarvan misschien de helft uitvoerbaar is,en nog geen kwart afdwingbaar. De wetgeving is, net als de rechtbanken en advocaten, deessentie van het probleem geworden, eerder dan een element van oplossing.’

In een paar volzinnen a) het schrijnende niveau van de vertegenwoordigende politiek (ook inBelgië), b) het uitvoeringsinfarct als gevolg van wetgevingsdiarree, c) de politiek als oorzaakvan de problemen en niet als de oplosser daarvan, en d) de afwezigheid van systematischejournalistieke aandacht. Alleen dat laatste ben ik dus niet met hem eens. Vergeleken metNederland staat de politieke journalistiek in België op een veel hoger plan.

De Tweede Kamer lijdend aan een ‘paalsyndroom’

Als het hierboven aangehaalde artikel van Van Rossum en Quartero het enige artikel zou zijngeweest over deze materie dan zou je nog kunnen aannemen dat het niet gezien is door hetbevoegd gezag. Er wordt immers zoveel geschreven. En niet elke Kamerlid of minister zalsteeds het blad Beleidsanalyse lezen. Maar vanaf de jaren tachtig en negentig zijn er intoenemende mate publicaties verschenen over het afbreken van de samenleving door depolitiek280, maar die luistert of leest kennelijk niet. Begon in de jaren zeventig en tachtiglangzaam een stroom artikelen met zorg over het functioneren van de politiek, de laatste jarenwemelt het van zulke commentaren. Men kan geen krant of vakblad meer opslaan of men zietwel een of meer artikelen over dit onderwerp. In zijn oratie ‘Een primaat van politiek’281

gebruikt De Beus woorden als ‘politicide’, en ‘rotten’ en schrijft hij een zin als (p. 7): ‘Depolitiek fungeert niet langer als basis van de sociale orde in ruime zin.’

197

De zorg over het functioneren van de politiek in het algemeen, en van de Tweede Kamer inhet bijzonder, is hand over hand toegenomen. Het heeft er toe geleid dat zelfs de toenmaligeminister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bram Peper, op persoonlijke titel heteerder genoemde essay schreef ‘Op zoek naar samenhang en richting’, dat in het najaar van1999 via de website van NRC Handelsblad publiek is gemaakt omdat Minister-president Kok– zo werd gesuggereerd - het niet op de agenda van het Kabinet wilde plaatsen.

Een van de geschriften over de Tweede Kamer als een comateuze patiënt die eigenlijk alklinisch dood is, is van Willem Breedveld282. Op de titelpagina staat dat het parlement zélfverantwoordelijk is geweest voor zijn politieke versukkeling en dat het zich dus ook maar zelfaan de stropdas uit het politieke moeras omhoog zal moeten trekken. Ik ben het met dieconclusie eens, maar Breedvelds boek is qua analyse nogal aan de dunne kant, zeker waar hetde historische dimensie van dat proces van versukkeling betreft.

Ik ga niet tientallen geschriften citeren die allemaal rond datzelfde thema cirkelen. Het zijn erte veel. Het thema is langzaamaan zeer velen in ons land gaan bezig houden. Ik heb de indrukdat de behoefte van velen om zich te uiten over de kwaliteit van de politiek zelfs de oorzaak isvan de opkomst van de opiniepagina’s in onze dagbladen. Steeds meer mensen gebruiken metname die pagina’s om hun ongerustheid over het politieke functioneren in relatie tot deafbrokkelende samenleving te uiten283.

Een paar opmerkelijke opvattingen wil ik echter even bespreken. In de eerste plaats devolgende zin van Van Doorn, in een commentaar op affaires en incidenten zoals deBijlmerramp, Srebrenica, Enschede284: ‘Wat Den Haag helaas moeilijk lijkt te leren, is deramp nu eens niet te beschouwen als een incident, maar als een symptoom; als de zoveelsteaanwijzing dat er in ons goede land, om in de Haagse sfeer te blijven, iets ‘structureel’ mis is.Enschede is geen geïsoleerde gebeurtenis, maar onderdeel van een serie affaires.’

Dit is de kern van de zaak. Wat wij in de jaren negentig zijn gaan meemaken zijn geentoevallige incidenten die nu eenmaal wel eens kunnen gebeuren, maar de resultaten ofproducten van een samenleving die net als een oude auto zijn schroeven begint te verliezen.Er wordt ongelooflijk druk gepoetst aan het glimmende chassis, en dat ding ziet er aan debuitenkant heel goed uit, maar ondertussen vallen er allemaal onderdelen onder die autovandaan. We hebben in de loop van enkele tientallen jaren via de valkuil van hetoplossingendenken in alle beleidssectoren grote hoeveelheden achterstallig onderhoudopgebouwd: problemen niet herkend, niet erkend, niet in hun oorzaken geanalyseerd enbestreden en veelal via de oplossing van de structuursturing in een voortwoekerend procesvan positive feedback gebracht. Het daaruit voortkomende ‘vuil’ – waaronder jarenlangveronachtzaamd gedoogbeleid - heeft nu zo’n omvang aangenomen dat we het niet langer‘onder het karpet’ kunnen vegen. Wat je hebt en wat je bent is het product van je eigenbeslissingen. Dat geldt voor individuen. Dat geldt ook voor de politiek. Daarom stel ik: depolitiek krijgt de samenleving die ze verdient285 hetgeen impliceert dat ik het niet eens benmet de opmerking van Redmar Kooistra dat de samenleving de vertegenwoordigers krijgt diezij verdient286. Het is precies omgekeerd.

Midden jaren negentig is er even een stroming geweest die pleitte voor herstel van waardenals gemeenschapszin en verantwoordelijkheidsbesef. Politieke partijen en hunwetenschappelijke bureaus entten daarop hun nieuwe programma’s. De Koningin had heterover bij de herdenking van vijftig jaar bevrijding. Het had ook te maken met de reeds

198

genoemde klacht van Hofland dat onze samenleving dreigde te desintegreren. Zelfs AmitaiEtzioni, vermaard beleidstheoreticus, sprak over een moreel vacuüm, en introduceerde eendoor velen overgenomen begrip als ‘communitarisme’, een (hernieuwd) streven naar eenwaardenvolle gemeenschap287. Men had toen niet, en misschien ook anno 2201 nog niet, in degaten dat het vermeende verval of zelfs vacuüm van gemeenschapswaarden niet een opzichzelf staande feitelijke omstandigheid was/is, die op een achternamiddag uit de lucht iskomen vallen, maar het resultaat van een langdurig proces van verval van politieke waarden.Alleen als men de oorzaak-gevolg relatie288 op die manier ziet, kan men begrijpen wat er aande hand is, en kan het lukken om daar iets aan te doen.

Er zijn al heel wat publicaties die direct of indirect op die oorzaak-gevolg relatie duiden. KeesSchuyt had het al in 1996 over de leegheid van de politiek. Hij beschreef die als een crisis inhet denkvermogen van de politici289.

Zie bijvoorbeeld ook het artikel ‘Nederland is ontredderd en niemand weet hoe het verdermoet. De staat van paniek’ van de hand van Hubert Smeets in NRC Handelsblad van 14 april2001. Wat Smeets beschrijft is bepaald schokkend. Verwijzend naar het alarmerendejaarverslag van de Raad van State over 2000 wijst hij erop dat de huidige vice-voorzitterHerman Tjeenk Willink als regeringscommissaris al in 1983290 in zijn studie ‘De kwaliteit vande overheid’ gezegd heeft dat de staat de weg kwijt is. Voorts brengt Smeets in herinneringhet boek ‘Nieuw Babylon in aanbouw’ van James Kennedy (1995) waarin deze schetst hoewij als Nederland door een voortdurend aanpassingsproces dat we als vernieuwing verkopen,in plaats van het scheppen van creatief en vooruitziend beleid, naar een afgrond toelopen.291

Ook wijs ik op het essay ‘De ontwrichte samenleving. De wortels van onze hufterigheid’292

van Zijderveld en Thijssen. Vooral de zin ‘Rond 1980 werd het steeds duidelijker dat deomvattende verzorgingsstaat onbetaalbaar en in veel opzichten ook onbestuurbaar wasgeworden’, spreekt aan. Vanaf 1980, dus. Nu gaat het hier niet om een jaartje meer of minder.Maar het onderstreept dat in twintig jaar tijd signaal op signaal is gegeven over hetontwrichtingsproces dat zich begon af te spelen en waarvan de duidelijke bewijzen in de jarennegentig zichtbaar werden. Maar niemand luisterde. En wat te zeggen van een zin als ‘Velenvan ons hebben het gevoel dat onze samenleving aan het rafelen is.’ Hier gaan de auteurs methun eigen woorden duiden wat ik elders in dit boek op mijn manier probeer uit te drukken als‘het (opnieuw) zoeken naar de menselijke maat’. De auteurs beschrijven het door hungesignaleerde proces als ‘anomie’: een gevoel van thuisloosheid, van ontworteling, vanzinloosheid293. Dat bestrijden is een moeizaam en tijdrovend proces en dus – zo zeggen zij -politiek niet interessant: ‘Politici willen scoren, liefst zo snel mogelijk. Ze hebben doorgaansniet door dat ze uitgerekend daarmee de anomie alleen maar verstreken.’ Wederom de politiekals veroorzaker, niet als oplosser van maatschappelijke problemen, in een proces van positivefeedback: versterking van de afwijking, steeds verder van huis rakend. We hebben in de jarennegentig de top bereikt. En alles wat we nu nog doen of willen toevoegen aan onze welvaartlijkt alleen maar tegen ons te werken.

Terzijde een ontwrichtingsvoorbeeld uit België. Op 7 augustus 2001 berichtten De Standaard(‘Trekt u niets aan van wat rechter zegt’) en De Morgen (‘Rechterlijke uitspraken negerenmoet kunnen’) dat de twee groene partijen Agalev (Vlaams) en Ecolo (Waals) met eenwetsvoorstel zullen komen dat stakers het recht geeft om in gevallen van collectievearbeidsconflicten gerechtelijke maatregelen te negeren. Bij stakingen verbieden rechtersbijvoorbeeld soms het blokkeren van de toegang van het bedrijf onder straffe van betaling vaneen dwangsom. Die politieke partijen vinden dat zulke gerechtelijke vonnissen het

199

stakingsrecht uithollen en willen bij wet vastleggen dat stakers dergelijke vonnissen mogennegeren. Volgens het principe ‘De politiek krijgt de samenleving die ze verdient’ is het duseen kwestie van tijd en burgers gaan op momenten dat het hun uitkomt zelf beslissen of zegerechtelijke vonnissen opvolgen dan wel naast zich neer leggen. Zeg nu niet, ‘Awel, dat isBelgië, zoiets kan ik Nederland niet voorkomen’. Wacht maar rustig af. Het komt ook inNederland, het is er al.

Wat te zeggen van het volgende voorbeeld van wat volgens mij direct valt onder het doorZijderveld en Thijssen gehanteerde begrip ‘ontwrichte samenleving’, van een samenleving die‘aan het rafelen’ is. Op 8 augustus 2001 besluit het College voor de Toelating totBestrijdingsmiddelen (CTB) dat met onmiddellijke ingang (dat wil zeggen na publicatiedaarvan in de Staatscourant) zestien bestrijdingsmiddelen niet meer mogen worden gebruikt.Ik hoor op 9 augustus op de radio een LTO-voorman zeggen dat hij landbouwers oproept omdat verbod te negeren. In NRC Handelsblad van 9 augustus staat het vervolgens ietsjegenuanceerder: ‘Een woordvoerder zegt dat ‘LTO er alle begrip voor heeft als telers verbodenmiddelen blijven gebruiken om tot een goede oogst te komen’. Van een oproep om tegen eenverbod in te gaan wil hij niet spreken.’ Dezelfde dag nog springen CDA en VVD in de bresvoor de telers.

Hier spelen twee zaken. In de eerste plaats het gemak en de vanzelfsprekendheid waarmeeoproepen worden gedaan, om regels te schenden, maar dan vervat in zodanig slimme woordendat de oproeper niet beschuldigd kan worden van (staats)ondermijnende activiteiten. In eenontwrichte, rafelende samenleving vallen veel meer van dit soort gedragingen te verwachtenwaarbij burgers, al dan niet na een oproep van hun organisaties, zich gaan keren tegen destaat, gesanctioneerd door politieke partijen. Eerst nog via subtiele woordkeus, daarnaopenlijk. Het kan leiden tot de noodzaak van een herdefinitie van het begrip ‘verbodenorganisatie’294.

In de tweede plaats is deze gang van zaken ernstig in het licht van het dossierbestrijdingsmiddelen. In bijzonder korte trekken:- in de jaren tachtig slaan de natuurmedewerkers van LNV pesticide-alarm maar komen

daarmee in ernstig conflict met hun landbouwcollega’s,- tegen midden jaren negentig is LNV in rep en roer door een aantal affaires295

waaronder grote conflicten tussen de ‘harde’ ingenieurs van de landbouw enveeteeltsector en de ‘zachte’ sociologen van de natuursector,

- tussen 1990 en 2000 volgt het ene Kabinets- en Kamerbesluit op het andere om hetgebruik van de pesticiden terug te dringen en wordt er afspraak na afspraak gemaaktmet de sector om daaraan mee te werken.

Als dan conform die jarenlange overlegronden en daaraan gekoppelde besluitvorming inaugustus 2001 het bijl moet vallen voor het gebruik van zestien pesticiden dan dienenpolitieke partijen de desbetreffende organisatie(s) op hun maatschappelijkeverantwoordelijkheid te wijzen296, en niet mede leiding te geven aan het ondergraven van dereeds zorgvuldig afgehandelde besluitvorming. Immers, hoe kun je met dergelijk slechtvoorbeeldgedrag leiding geven aan de strijd tegen het gedoogbeleid, zoals eind augustus 2001aangekondigd door de regering in de reeds genoemde ‘Verkenningen: bouwstenen voortoekomstig beleid’? Ik vrees dat we nog veel van dit soort ontwrichtingszaken zullenmeemaken.

200

Dat brengt me weer terug op de twee vragen aan het slot van de twee beschreven cases: ‘watgebeurde er, niets’. De politieke systemen lijken te lijden aan het ‘paalsyndroom’. Dat is hetsyndroom dat mensen overkomt als ze bijvoorbeeld zien dat iemand in een gracht valt: menverstijft en is niet in staat om zich te bewegen en te hulp te komen. Al zeker tien jaar is dereactie van de Tweede Kamer op de constante stroom rapporten, analyses, en gekwalificeerdeartikelen in vak- en dagbladen op het afbrokkelen van de samenleving als gevolg van de lagekwaliteit van de politieke besluitvorming er een van totale verstijving297. Men reageert niet.Of men zoekt de oplossing in structuursturing zoals pleidooien voor het afschaffen van deEerste Kamer298, voor het invoeren van diverse soorten referenda, voor het kiezen vanburgemeesters, voor het benoemen van wethouders van buiten de gemeenteraad. Het gaatallemaal over anderen, niet over zichzelf.

Wat dat laatste betreft, een inmiddels door het Kabinet aanvaard voorstel van de CommissieElzinga om wethouders te benoemen los van een fractie of van buiten de raad, het volgende.In 1970, net een jaar als pas afgestudeerd jurist werkzaam bij de gemeente Amersfoort, wasdit ook een hot issue. Kijkend naar de manier waarop sommige wethouders functioneerdenleek me dit, door D’66 gelanceerde idee, bijzonder goed: krachtige wethouders aantrekkenvan buiten de raad zou de bestuurskracht naar mijn idee aanzienlijk versterken. In een van dedagbladen las ik een klein artikel waaruit bleek dat Willem Drees sr. zich tegen diegedachtegang verzette. Er stond echter niet bij op grond van welke argumenten hij dat afwees.Dus ik schreef hem een brief met de vraag of hij mij, jonge ambtenaar die erg enthousiast wasover de idee om wethouders van buiten de raad te benoemen, zou kunnen uitleggen wat daartegen zou pleiten. Omdat ik in die tijd nog niet wist hoe ik een archief moest samenstellen iszijn antwoord helaas ergens verborgen in de vele dossiers die ik in de loop van de tijd hebaangelegd en van hot naar her heb meeverhuisd. Ik kan het niet terug vinden. Maar ik herinnerme heel goed zijn, in een zeer fijn handschrift gestoken, les die ongeveer als volgt luidde. ‘Alseen gemeente zwakke wethouders heeft dan komen die dus voort uit een zwakkegemeenteraad. Dan ligt daar dus de kern van het probleem, en de oorzaak daarachter moet jedan zoeken in het functioneren van de (plaatselijke) politieke partijen. Als dat de situatie ismoet je niet kiezen voor het benoemen van wethouders van buiten de raad want dan maak jedat probleem alleen maar erger. Je holt die toch al zwakke raad nog verder uit, als gevolgwaarvan je op den duur een gemeente gaat besturen met zogenaamde sterke mensen dievervolgens niet meer kunnen rekenen op enig vertrouwen van de lokale bevolking. Watbesturen die dan nog? Niemand. Als je iets wilt doen aan zwakke wethouders moet je terugnaar de oorzaak daarvan en daar je oplossing zoeken. In dit geval dus bij de (lokale) politiekepartijen.’ Sindsdien ben ik van dat idee genezen. Sterker nog, deze les van ‘zoek de oorzaaken vindt daar de oplossing’ is, gevoegd bij Poppers concept van trial motivation and errorelimination, de reden geweest waarom ik me vanaf 1975 ben gaan toeleggen op hetontwikkelen van probleem- en oorzakenanalyses in de vorm van grote schema’s op basis vanbloemlezingen als opbrengst van omgevingsanalyses.

Terzijde nog dit. Ik begrijp niet waarom Zijderveld stelt299: ‘De voorstellen van de commissieElzinga om onder meer wethouders van buiten de raad te kunnen benoemen moeten dan ookzo snel mogelijk worden ingevoerd.’ Hij zegt dit na de stelling te hebben betrokken datpolitieke partijen niet in staat zijn personen met een signatuur van politiek leiderschap naarvoren te schuiven. Zij hanteren volgens hem veelal andere – interne partijpolitieke – criteriaom te beoordelen of een partijgenoot tot een bestuurlijk ambt geroepen kan worden. Ikonderschrijf die opvatting. Maar dat zou – conform de gedachtegang van Drees sr. –Zijderveld juist moeten aansporen om het laatste politieke taboe, namelijk de rol, hetfunctioneren en de kwaliteit van die politieke partijen300 aan de orde te stellen. Niet om naar

201

een goedkope en niet werkende oplossing te springen zoals het benoemen van wethouders vanbuiten de raad. De echte oorzaak verdient een aanpak, niet het symptoom.

Onverenigbaarheid van relaties

Toen ik nog aan de Rijksuniversiteit van Utrecht werkte kwam ik erachter dat sommigehoogleraren waren verbonden aan een politieke partij. Een Kamerlid van PvdA-huize, op zoeknaar specifieke informatie die ik zelf niet kon geven, maar die hij wel gemakkelijk zoukunnen krijgen van een hoogleraar aan de andere kant van de gang, weigerde naar die persoonte gaan met als argument: ‘Die is van de VVD, die kan ik een dergelijke verzoek niet doen.’

Vanaf dat moment is bij mij de opvatting gegroeid dat drie soorten personen naar mijnovertuiging geen binding met een politieke partij mogen hebben: hoogleraren,overheidsconsultants en hoofdredacteuren van kranten. Ze mogen zoveel maatschappelijkewaarden en opvattingen hebben als ze maar willen, maar geen directe binding met departijpolitiek. Hoogleraren werken voor de universitas en moeten altijd en immeraanspreekbaar zijn. Zodra een maatschappelijke waarde merkt dat men niet bij deze of geneprofessor terecht kan omdat hij bij een andere partij hoort vind ik dat een ernstige zaak. Elkemaatschappelijke waarde moet op de deur van de hoogleraar kunnen aankloppen en naar hethoogste wetenschappelijk niveau bediend worden. De hoogleraar staat voor de vrije,grensverleggende gedachte. Waardengeoriënteerd wetenschappelijk werk bedrijven is daarbijoirbaar omdat waardenvrije wetenschap niet bestaat301. Binding aan een politieke partij isdaarmee echter niet verenigbaar. Dat is volgens mij net een stap te ver.

De hoofdredacteur van een krant staat voor het vrije woord. Ook als het heel moeilijk wordten aanvallen op de persoon plaats vinden, figuurlijk dan wel letterlijk. Zodra er sprake is vanbinding aan een politieke partij bestaat het risico van het onvrije woord (de krant gaat wikkenen wegen) of van agitatie (de krant gaat actie voeren). Dat laatste, bijvoorbeeld, wordt navrantbeschreven door Ad van Liempt in zijn boek ‘Een mooi woord voor oorlog: ruzie, roddel enachterdocht op weg naar de Indonesië-oorlog’302. Hij beschrijft minutieus de laatste wekenvan de Haagse politieke besluitvorming vóór het bevel tot de eerste politionele actie. Frappantis daarin de invloedrijke rol van enkele hoofdredacteuren van dagbladen wier opzwependecommentaren in niet onbelangrijke mate hebben bijgedragen aan die besluitvorming.

De overheidsconsultant staat voor het vrije advies. De dienstbaarheid van een consultant moet– ik schreef dat al eerder - zover gaan dat hij tegen een opdrachtgever zegt dat deze geschift isals die volgens de normen van het vak geschift is. Dat hoort tot de verantwoordelijkheid vande consultant. Wat die opdrachtgever daarmee doet is de verantwoordelijkheid van deopdrachtgever. Een partijgebonden consultant kan niet altijd en onder alle omstandighedenzijn advies in volle vrijheid deponeren, vooral omdat het – juist in deze tijd - soms kritischmoet zijn303.

U hoeft het er niet mee eens te zijn. Het is slechts mijn verantwoordelijkheid die mij tot dezeuitspraken brengt. Ik meen namelijk in de afgelopen twintig jaar te hebben mogen waarnemendat een deel van de ellendige zaken die ik in dit hoofdstuk beschrijf mede voor rekening komtvan partijgebonden hoogleraren, hoofdredacteuren en consultants304. Als er zoiets moetkomen als een renaissance van de politiek305 dan zullen ook de hier door mij aangesprokenfunctionarissen zich eens achter hun oren moeten krabben over hun eigen rol en positie bijdeze zo broodnodige wedergeboorte.

202

Hoe komen we hier uit?

Wat hebben we met z’n allen fout gedaan dat zulke zaken zich zijn gaan voordoen met eenadembenemende vanzelfsprekendheid? Welke afslagen hebben we gemist, waardoor we nuergens in een ondoordringbaar struikgewas terecht zijn gekomen, en onze vooruitzichten nietmeer bepaald worden door ons vermogen tot reflectie, maar door machten en belangen diezich aan geen enkel orde meer lijken te willen houden? Wat is dit voor een land waar je weleen röntgenfoto kunt laten maken om de effecten van chemotherapie bij een kankerpatiëntvast te stellen maar er drie weken lang geen röntgenoloog beschikbaar is om die foto tebestuderen? De pathologische schokgolf van een overgeordende staat. Waar we in de jarentachtig en negentig alleen maar veel publicaties zagen over het disfunctioneren van depolitiek, zitten we nu al weer een stap verder: het merendeel van de publicaties gaat nu overde gevolgen van dat disfunctioneren: onze samenleving zelf is in gevaar306.

Kunnen we ons hieruit redden met een heroriëntatie op het politieke debat? Sommigen vindenvan wel307. Ik heb grote twijfels. Het voortwoekerende positive feedback proces vandoorgaande ontwrichting stop je niet met een vernieuwde en wellicht versterkte inzet vandezelfde instrumenten die ons hebben gebracht op de plek waar we niet hadden willen zijn.Het politieke debat heeft het als instrument niet gered, integendeel, het heeft ons gebrachtwaar we nu zijn.

Kunnen we hier ooit uitkomen? Het antwoord is: ja, dat kan, mits …. er een diepgaandonderzoek plaats vindt naar het (dis)functioneren van het parlement. Een soort parlementaireenquête – echter niet onder leiding van het parlement zelf - naar de manier waarop de TweedeKamer sinds 1970 heeft geopereerd.

Ik heb geprobeerd om uit te leggen dat je bij het bestrijden van een zichzelf versterkendproces van voortwoekerende positive feedback308 maar drie mogelijkheden hebt:- ofwel je laat het gewoon uitzieken zoals een epidemie, wachtend tot de wal het schip

keert, met alle schade van dien;- ofwel je beantwoordt het met iets dat krachtiger is dan het pathologische proces zelf,

zoiets als het ‘tientje van Lieftinck’;- of je gaat – net als bij het bestrijden van die weidebrand - terug naar de oorzaken en

begint vanaf dat punt langs de flanken omhoog lopende die oorzaken te elimineren.

Nimmer mag er in dat rijtje iets staan dat lijkt op opheffen van de Eerste Kamer, uitbreidingof inkrimping van de Tweede Kamer, sleutelen aan de staf van de Kamerleden, vergroting vande onderzoekscapaciteiten van de Tweede Kamer, aanpassingen van de vergaderwijze viawijzigingen van het Reglement van Orde, het instellen van referenda, het schrappen van hetKoningsschap309 of andere spitsvondigheden die nu niet en nooit niet iets oplossen, en de ophol geslagen problematiek alleen maar verergeren. Immers, allemaal van de klasse van devalkuil van het oplossingendenken.

Zelf kies ik uiteraard voor de derde optie: ga terug, zoek de plek waar het fout ging, noem dieoorzaken precies, en begin vandaar aan de strijd van de oorzaken. Wat mij betreft is dat dusrond 1975 begonnen met te veel regulering en nota’s, de komst van de amenderingsmotie, desprong van de Tweede Kamer naar de beleidsvoorbereiding, de inputoverload, deonvermijdelijke duik in de valkuil van het oplossingendenken, het daarom verglijden van

203

inputoverload naar withinputoverload, het schenden van principes van politieke moraliteit, hetleggen van de politieke problemen op het bureau van de rechter, het dwaze gevecht van deKamer om de macht op het werkterrein van het Kabinet, het onvermijdelijke verlies van datgevecht, daarom maar de strijd aangaan op het nog lagere werkterrein van de administratie, endus een nog meer voorspelbaar verlies van die strijd, dat alles uitmondende in een doodziekparlement dat met zijn ziekte delen van de samenleving heeft geïnfecteerd.

In zo’n onderzoek naar dertig jaar functioneren van de Tweede Kamer zouden gehoordmoeten worden alle nog levende secretarissen-generaal, directeuren-generaal, interne enexterne adviseurs, de vice-voorzitters van de Raad van State, de voorzitters van de andereHoge Colleges van Staat, sleutelfiguren uit de sfeer van de sociale partijen, hetmaatschappelijke middenveld, het bedrijfsleven, en zo kunt u zelf het rijtje nog wel evenaanvullen. Er dient voorts een excellente analyse plaats te vinden van alle geschriften, internezowel als externe, waarin is gewaarschuwd voor het afglijden van het politieke proces.

We zullen een heldere kaart moeten maken van waar het fout ging en waardoor. Het zal eenpijnlijk proces zijn, maar ik zie geen andere oplossing. Alleen op die manier kan er een beginvan een vermoeden van een lerende organisatie worden gemaakt ‘want leren bestaat erin defouten die we eerst hebben gemaakt of die anderen hebben gemaakt, te herkennen en in detoekomst te vermijden.’310

Alleen door een röntgenfoto te maken van alles wat er sinds 1970 is misgegaan, en van dekettingreacties daartussen, kunnen we de maatregelen vinden om aan het begin van deze eeuwpolitiek schoon schip te maken en ons voor te bereiden op een leefbare plaats in een Europesesamenleving.

204

Literatuur

Aartsen, Marieke en Dirks, BartOns landbouwbeleid is immoreel, in de Volkskrant van 11 augustus 2001.

Achterhuis, HansIn elke utopie sluimert een nachtmerrie, in de Volkskrant van 2 april 1994.

Afanasyev, V.G.The Scientific Management of Society, Progress Publishers Moscow 1971.

Algemene RekenkamerWetgeving: organisatie, proces, produkt, Tweede Kamer 1993-1994, 23 710, nrs. 1-2.Invoering Mineralenaangiftesysteen, 26 juni 2000.

Allewijn, D. en Brenninkmeijer, A.Ook de overheid moet zich aan de rechtsregels houden, in NRC Handelsblad van 14november 1997.

Anderson, Louis F.Das Logische, seine Gesetze und Kategorien, Felix Meiner Verlag 1929.

Andriessen, M.Angst voor de rekening, in Publiek Management van mei 2000.

Baars, J. e.a.Het ruimtelijk beleid in Nederland, een analyse van de drie nota’s ruimtelijkeordening, Bestuurskundige Beschouwingen Deel 3, Vermande Zn. 1974.

Barth, Marleen en Breedveld, WillemWe krijgen in Nederland onschendbare politici, in Trouw van 21 december 1991.

Becker, H.De mensgerichte overheid, in Publiek Management van juni 2001.

Bekke, Hans, Vries, Jouke de en Neelen, GeertDe salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, SamsomTjeenk Willink 1994.

Bekkers, VictorGrenzeloze overheid, Samsom 1998.

BeleidsanalyseDe toekomst van de Nederlandse Rijksoverheid, themanummer 92-1.

Beleid & MaatschappijRegeren door nota’s, themanummer 1976/3-3

Beus, J. deEen primaat van politiek’ Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2001.

Billière, Sir Peter de laStorm Command, Harper Collins 1992.Looking for trouble, Harper Collins 1995.

Binnenlands Bestuur Overheid Innovatief, juli/augustus 2000Project Verkeer en Waterstaat: personeelsbeleid digitaal op de schop.

Blair, Tony en Cunningham, JackModernising government, Whitehall maart 1999.

Bloch, ErnstDas Prinzip Hoffnung, drie delen, Surkampf Verlag Frankfurt am Main 1959.

Bloemendaal, FritsHet stuur kwijt, in HP/De Tijd van 2 juli 1999.

Boelhouwer, JanMarktwerking openbaar vervoer is tot mislukken gedoemd, in NRC Handelsblad van31 mei 1999.

205

Bok, S.T.Cybernetica, hoe sturen wij ons leven, ons werk en onze machines?, Aula Boeken, HetSpectrum 1959.

Bolweg, J.F.De nominale groep, in Intermediair van 28 april 1972.

Bomhof, E.Afrekenen, alstublieft, in de Volkskrant van 28 oktober 2000.Nog veel te doen in NRC Handelsblad van 28 juli 2001.

Borghouts, HarryHoog ziekteverzuim, in Management & Bestuur, februari 2001.

Bouhuis, Mies e.a.De beschaving moet gered worden, in NRC Handelsblad van 1 mei 2001.

Braam, A. vanAmbtenaren en Bureaucratie in Nederland, Den Haag 1958.

Brandsma, BartGeen verstand van zaken, in Management team van 1 december 1995.

Breedveld, W.Van gedogen komt verloederen, in Openbaar Bestuur Magazine van januari 1998.Tegenmacht gevraagd voor de noodzakelijke herovering van het parlement, De Balie,Open Podiumreeks 1, 2000.

Brink, Gabriël van denDe politiek is de kluts volkomen kwijt, in de Volkskrant van 27 juli 1996.

Brinkman, L.C.Herstel van verantwoordelijkheid, Burgerzaallezing 12 oktober 1992, Rotterdam 1992.

Bruins Slot, H. in een interview in: Publiek Management, juni 2001.Burg, C. van der, Korte, H.W.O.L.M., Oosterom, R.P.

Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, in Openbare Uitgaven 1999, nr. 5.Camps, Th.W.A.

Naar een algemene bestuursdienst, in de Staatscourant van 22 maart 1993.Cliteur, P.B.

Politici moeten Max Weber weer lezen, in NRC Handelsblad van 7 augustus 1999.Confucius

The Analects, Penguin Classics 1979.Cornelis, Arnold

Logica van het gevoel, Uitgeverij Essence 1990.Davidson, James Dale en Rees-Mogg, Lord William

The Sovereign Individual, Touchstone, New York 1999.Deansercoer, Dixie en Brown, Julie

De top is niet het doel, in De Standaard van 5 november 2000.Deetman, W.J.

Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing, rapport van de BijzondereCommissie Vraagpunten (in de wandeling de Commissie Deetman) van 16 november1990, Tweede Kamer 1990-1991, 21 427, nr. 3

Derix, StevenStraks vraagt de Kamer of we genoeg lunchpakketten hebben, in NRC Handelsbladvan 11 augustus 2001.

Desmet, YvesProeve tot zelfkastijding, in De Morgen van 20 oktober 2001.

Dings, Matt

206

Oost west, wijs best, interview met Jean-Francois Revel en Mattieu Ricard in HP/DeTijd van 6 november 1998.

Dirven, Jan en Seumeren, Harry vanAnton Zijderveld wil echte leiders, interview met A.C. Zijderveld in PubliekManagement, juni 2001.

Doorn Bert van en Visser MaxInteractie is leuk, uitdagend en spannend, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar1998.

Doorn, J.A.A. vanIncidentenpolitiek, in HP/De Tijd van 26 mei 2000.

Driessen, Tom en Voort, Charles van derDe wijkagent kan ons niet meer redden, in NRC Handelsblad van 9 juli 2001.

Drop, W. en Vries, J.H.L. deTaalbeheersing: handboek voor taalhantering, Groningen, Tjeenk-Willink, Wolters-Noordhoff 1974.

Dubbink, C.W.Rechter, wetgever, bestuur, in de Praktijkgids van juli 1980, nr. 7.

Dunk, Thomas H. von derDemocratie gaat zonder debat failliet, in NRC Handelsblad van 1 april 2000.

Duyvendak, Jan Willem en Hoogbergen, MarykeSturing van de leefomgeving, nieuwe vormen van sturing?, in Openbaar Bestuur 1998.

Edmonds, David en Eidinow, JohnDe vloek van Wittgenstein, het onbesliste gevecht met Karl Popper, Ambo,Amsterdam 2001.

Eenennaam, Annet vanTe veel organisaties, te weinig samenwerking, in Binnenlands Bestuur van 14 januari2000.Help, de Sociale Werkvoorziening moet op de schop, in Binnenlands Bestuur 14januari 2001.

Eijk, Dick vanIedereen is bezig zichzelf te hermaken, in NRC Handelsblad van 14 februari 1998.

Eppink, Derk-JanDe groeipuistjes van Vlaanderen, in De Standaard van 6 mei 2001.

Eppink, Derk-Jan en Spiering, HendrikParlement wordt spiegelbeeld ministeries, in NRC Handelsblad van 21 maart 1992.

ErasmusLof der Zotheid, Prisma 1969.

Es, Gijsbert van, en Malen, Kees van derOnmacht en kippendrift, in het Zaterdags Bijvoegsel van NRC Handelsblad van 10juni 2000.

Etty, ElbethHerstel het wantrouwen, in NRC Handelsblad van 23 juni 2001.

Europese Beweging in NederlandDe gevolgen van een Europese ‘vierde’ bestuurslaag, Den Haag 1991. RapporteurJ.P.H. Donner.

Falter, RolfPolitiek bedrijf gaat weer in herstructurering, in De Standaard van 28 augustus 2001.Bodemplaat, in De Standaard van 16 juli 2001.

Franssen, H.M.

207

Parlementaire democratie op weg naar 1984, in Socialisme en Democratie september1976.

Franssen, H.M. en Schagen, J.A. vanOver de orde mijnheer de voorzitter, SDU uitgeverij 1990.

Friesen, Ernest, Edward C., Gallas, C. en Galas, Nesta M.Managing the Courts, The Bobbs-Merril Company, New York 1971.

Frissen, P.H.A.De virtuele staat, Academic Service, Schoonhoven 1998De democratie moet worden uitgebreid, in NRC Handelsblad van 28 augustus 1999.Modern Haags Stalinisme, in NRC Handelsblad van 16 september 2000.

Frissen, P.H.A., Gerritzen, Mieke en Meeren Wim van derDe lege staat, Uitgeverij Nieuwezijds 1999.

Gerritsen, E.De topambtenaar en de politiek, in Publiek Management van februari 2000.De as beleid-praktijk, in Publiek Management van mei en juni 2001.

Gestel, Rob vanGeef bedrijfsleven meer vrijheid, in NRC Handelsblad van 11 oktober 2000.

Gibbon, EdwardVerval en ondergang van het Romeinse Rijk, Amsterdam 2000, vertaling van ‘Thedecline and fall of the Roman Empire’, London, Chatto and Windus, 1960.

Gibran, KahlilDe Profeet, Mirananda Den Haag 1990.

Gradus, Raymond en Heuvel, Frank van denIk wil niet graag achterblijvers zien in het onderwijs, interview met Bruins Slot inPubliek Management van juni 2001.

Groot, H. deVerantwoorden over beleid: een tussenstand, in Openbare Uitgaven 2001, nr. 1.

Groot, V.J.D. de, e.a.De totstandkoming van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, inBeleidsanalyse 1990, nr. 3.

Group Transport 2000 PlusTransport in a fast changing Europe, Vers un reseau Europeen des systemes detransport, Europese Commissie, december 1990.

Guéhenno, Jean-MarieHet einde van de democratie, Lannoo 1994.

Gunsteren, Herman R. vanThe Quest for Control, John Wiley & Sons, London 1976.

Gunsteren, Herman van en Ruyven, Edith vanDe Ongekende Samenleving (DOS), een verkenning, in Beleid & Maatschappij 1993/3.

Haan, P. deOverheid moet betalen voor falend mestbeleid, in NRC Handelsblad van 28 september1999.

Haperen, Ton vanOnderwijsvernieuwing blijkt een grote leugen, in de Volkskrant van 18 april 2001.Managementdenken dreigt onderwijs te vermorzelen, in NRC Handelsblad van 28 juni2001.Basisvorming is exponent van failliet beleid, in NRC Handelsblad van 20 oktober2001.

Hagelstein, G.H. en Schagen, J.A. vanDe analyses van de commissie-Deetman, in NJB van 7 februari 1991.

208

Hauwert, MarcPegasus-project moet VROM vleugels geven, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar1998.

Heijden, P.F. van derDe rechter en bestuurlijke ongehoorzaamheid, in NJB van 8 januari 1999.

Heijden, R.E.C.M. van derHet vierde luik, over de fundering van verkeers- en vervoersbeleid, oratie TechnischeUniversiteit Delft op 28 april 1995.

Hemels, D., Veen, P. van Galjé, S.Begroten met beleid in de praktijk, Overheidsmanagement 2000, nr. 2.

Hilhorst, PieterDe onzichtbare regie in de bureaucratie, interview met Mark Bovens in de Volkskrantvan 16 september 2000.Afrekenen alstublieft, in de Volkskrant van 28 oktober 200.Veiligheid is een illusie, in de Volkskrant van 14 april 2001.

Holland, Chr.Nieuwe instrumenten voor interactieve beleidsvorming, Senter, Den Haag 1999.

Hollander, A.N.J. denHet démasqué in de samenleving: de journalistiek van de anti-schijn, AmsterdamAthenaeum-Polak &Van Gennep 1976.

Hollander J. denDilemma’s bij interactieve beleidsvorming, in Openbaar bestuur 1998.

Holterman, Thom en Maarseveen, Henc vanLaw in Anarchism, Erasmus Universiteit 1980.

Hoogerwerf, A. (red.)Overheidsbeleid, Samsom Uitgeverij Alphen a/d Rijn 1978.

Horst, Th.A.M. van derAmbtenaar en Grondrechten, Samsom 1967.

Huart, F.J.A.Grondwetsherziening 1917 en 1922, Arnhem 1925, pag. 122.

Huyse, LucDe opmars van de Calimero’s, Uitgeverij Van Halewyck 1999.

Huygen, MaartenAmerika stikt in moreel vacuüm, interview met Amitai Etzioni in NRC Handelsbladvan 30 december 1994.

IntermediairDe machtigste lobby in Nederland, 20 december 1996.

Jagersma, P.K.Externe adviseurs helpen de overheid beter functioneren, in NRC Handelsblad, datumniet bekend in 1998.

Jansen, D.M.L. e.a.Beleidsnota’s, Stenfert Kroese, Open Universiteit, 1992.

Jansen, Th.en Drok, N.Even geen Den Haag Vandaag. Naar een civiele Nederlandse journalistiek, SDU2001.

Jansen, Thijs en Wits, Jan WillemVerkiezingen vergen nieuwe journalistieke aanpak, in NRC Handelsblad van 6 juli2001.

Jeekel, Hans

209

De bureaucratie zoekt al lang naar nieuwe wegen, in de Volkskrant van 15 januari1994.

Junggeburt, HansMacht is aan werknemer en consument, in de Volkskrant van 28 oktober 2000.

Kalshoven, FrankDokter Bert heeft een pilletje tegen het regelinfarct in de zorg, in het AlgemeenDagblad van 30 oktober 1999.

Katz, D. en Kahn, R.L.The Social Psychology of Organizations, New York 1966.

Kemenade, J.A. van, en Versteden, C.J.Bestuur in geding, Provincie Noord-Holland, november 1997.

Keuning, D.Algemene systeemtheorie, systeembenadering en organisatietheorie, Stenfert Kroese1973.

Klinkers, Inge A.J.De weg naar het Statuut; Het Nederlands dekolonisatiebeleid in de Caraïben (1945-1954) in vergelijkend perspectief, dissertatie Utrecht 1999.

Klinkers L.E.M.Voorschriften met betrekking tot de gewesten, losbladige editie Vermande Zonen,IJmuiden.Openbaarheid van Bestuur, Vuga-Boekerij 1974.Het ruimtelijk beleid in Nederland. Waar moet dat heen? Hoe zal dat gaan? inStedebouw & Volkshuisvesting, februari 1976.Enkele beschouwingen over veranderingen in de wijze van wilsvorming in de TweedeKamer, in Beleid & Maatschappij 1977/3-4Onduidelijkheden in de doel-middel-relatie van de openbaarheidswet’, in Tijdschriftvoor Overheidsbestuur 6 december 1979.Tweede Kamer met 150 ministers, in Binnenlands Bestuur van 6-3-1981.Reorganisatie van rijksdiensten beïnvloedt werkwijze parlement in BinnenlandsBestuur 22-10-1982.Milieu, Nous Maintiendrons? in RegelMaat, 1994 nr. 5.

Klinkers, L.E.M. en Visser, B.R.De wederopbouw van een politiekorps, in Beleidsanalyse 1986, nr. 2.

Knaap, P. van der en Veld, R.J. in ‘tDe lerende overheid, uitslag van de essayprijsvraag in Binnenlands bestuur van 2 april1993.

Knapen, BenHet publieke ongenoegen, in NRC Handelsblad van 12 september 1992.

Köbben, A. en Tromp, H.De onwelkome boodschap of: Hoe de vrijheid van de wetenschap bedreigd wordt,Uitgeverij Jan Mets, 1999.

Koedijk, Kees en Witteveen, Arjen vanMacht parlement moet groter, in NRC Handelsblad van 27 februari 1998.

Kolthof, K.Externe adviseurs zijn groot gevaar voor de overheid, in NRC Handelsblad van 3maart 1998

Koningsveld, HermanHet verschijnsel wetenschap, een inleiding tot de wetenschapsfilosofie, Boom 1976.

Kooistra, RedmarHet politieke debat krijgt weer een kans, in Algemeen Dagblad van 8 april 2000.

210

Falend debat over beleid dat faalde, in Algemeen Dagblad van 22 april 2000.Kotarbinsky, Tadeusz

Praxeology, Pergamon Press Oxford 1965.Kraan, D.J.

De afrekencultuur in de collectieve sector, in Publiek Management van juni 2001.Kranenburg, Mark

Het regeerakkoord 2002 is af, in NRC Handelsblad van 6 juli 2001.Kranenburg, Mark en Vermeulen Frank

Alles kan eenvoudiger, interview met Lammers, Vonhoff en Terlouw in NRCHandelsblad van 4 mei 1996.

Kreij, Ronald dePersoneelsmanagement wordt afrekenbaar, in Management & Bestuur van oktober2001.VBTB betekent cultuuromslag voor alle ambtenaren, in in Management & Bestuur vanoktober 2001.

Krol, MarcinEen zwakke overheid is een gesel voor de democratie, in NRC Handelsblad van 18augustus 2001.

Kroon, JohnEen uitkering is altijd een nederlaag voor de samenleving, interview met Rients deBoer in NRC Handelsblad van 30 augustus 1995.

Kuil, ArianMurphy’s Waterloo ligt in de Betuwe, in Binnenlands bestuur van 22 november 1999.

Kuitert, H.M.Zeker weten, voor wie geen grond meer onder de voeten voelt, Ten Have Baarn 1995.

Kuypers, G.Beginselen van beleidsontwikkeling, delen a en b, Coutinho, Muiderberg 1980.

Langen, M. deOratie bij het aanvaarden van de Belle van Zuylen-leerstoel te Utrecht in oktober1993, Gouda Quint, Arnhem 1993.

Lansink, A.Het tij moet gekeerd in de parlementaire democratie, in NRC Handelsblad van 17maart 1998.

Leemans, A en Dunsire, A.The Public’s Servants, European Group of Public Administration, Finnpublishers1981.

Leenders, PietWel of geen ‘ambtelijke status’ een academische discussie’ in Binnenlands Bestuurvan 15 april 1998.

Leeuw, A.C.J. deDe wet van de bestuurlijke drukte, Van Gorcum, Assen/Maastricht 1984.

Leeuw F.L. en Gils G.H.C. vanOutputsturing in de publieke sector: trage voortgang, in Publiek Management van mei2000.

Lehning, ArthurRadendemocratie of staatscommunisme, Van Gennep 1972.Michael Bakoenin, Over anarchisme, staat en dictatuur, Van Gennep 1976.

Lemstra, W.De Secretaris-generaal, Samsom H.D. Tjeenk Willink 1993.

Leun, J. van der

211

Looking for loopholes, ???, 2001Lieberman, Jethro K.

The litigious society, Basic Books New York 1981.Liempt, Ad van, en Westing Ger van

Klem in de draaideur, Balans 2000.Lockhorn, Elisabeth

Schrijven is verantwoordelijkheid nemen, interview met Paul Scheffer in VrijNederland van 7 juli 2001.

Loef, GijsMeer geld helpt niet, dus moet overheidsorganisatie anders, in de Volkskrant van 29september 2000.

Maanen, G.H.O. vanRuimte voor doelmatigheid, in Openbare Uitgaven 2000, nr. 1.

MachiavelliDe Heerser Athenaeum-Polak & Van Gennep 1976.

Mayer, IgorInteractiviteit vergt nieuwe vaardigheid, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar1998.

Meuleman, LouisOpenbare consultatie dicht kloof tussen politiek en burger, in Binnenlands Bestuurvan 29 mei 1998.

Ministerie van Binnenlandse ZakenDe organisatie en de werkwijze van de rijksdienst, maart 1993.Bewegend bestuur, Den Haag 1999.

Ministerie van Binnenlandse Zaken e.a.Eindadvies van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, 25 mei 1981.Integrale Veiligheidsrapportage, Den Haag 1993.

Ministerie van Financiën, Centrale Directie VoorlichtingVan Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, mei 2000.

Ministerie van JustitieZicht op wetgeving, Tweede Kamer, 1990-1991, 22 008, nrs. 1-2.

Ministerie van Justitie en Ministerie van Binnenlandse ZakenMilieu, Nous Maintiendrons,? IBAM Eindrapport, 6 december 1993.

Ministerie van JustitieGrenzen aan gedogen, Tweede Kamer, 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2.

Ministerie van Verkeer en WaterstaatTweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, Regeringsbeslissing deel d,, TweedeKamer 1989-1990, 20922, nrs. 15-16.Who wants to be there when the shit hits the fan?, Steunpunt Ketenbenadering vanVerkeer en Waterstaat, mei 1994.Recht doen aan inspraak, 1996.

Moesen, WimMet betere overheid stond Vlaanderen aan Europese top, in De Standaard van 7 maart2000.

Moerland, René en Straaten, Floris vanNederland mag geen tweede Denemarken worden, interview met minister L.Brinkhorst in NRC Handelsblad van 16 juli 2001.

More, ThomasUtopia Yale University Press 1973.

Munster, O. van

212

Het poldermodel en www.nl passen slecht bij elkaar, in NRC Handelsblad van 3 april2000.

Neely, RichardHow courts govern America, Yale University Press 1981.

Neutelings, J.M.R.M.De eigenzinnige lezer: hoe Tweede-Kamerleden en gemeenteraadsleden beleidstekstenbeoordelen, Den Haag SDU 1997.

Niessen, RonVluchten kan niet meer …, CAOP, Publicatiereeks Overheid & Arbeid, 2001-5, maart2001.

Nieuwenkamp, RoelDe prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in deverhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top, Eburon Delft 2001.

Noordegraaf, MirkoAttention, Work and Behavior of Public Managers Amidst Ambiguity, EburonPublishers Delft 2000.

Noordzij, G.P.Systeem en beleid, Boom 1977.

Noppen, P. vanRijk en adviesbureaus niet kritisch op elkaar, in Publiek Management van mei 2000.De mensgerichte overheid, in Publiek Management van juni 2001.

Nozick, RobertAnarchy, State, and Utopia, Oxford-Basil Blackwell, 1974.

NRC HandelsbladVooruitgang door terugkoppeling, 1 mei 1990.

Oenen, Gijs vanGedogen is integraal onderdeel van de rechtsstaat, in NRC Handelsblad van 12 maart2001.

Oosterom, Karel van, en Lafeber, FredOp weg naar een lerende overheidsorganisatie, in Management & Bestuur vanoktober 2001.

Oostindie, Gert en Klinkers IngeKnellende Koninksrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben,1940-2000, Amsterdam University Press 2001.

Ornstein, LeonardIk heb besloten niet door te gaan als Tweede-Kamerlid, interview met JudithBelinfante in Vrij Nederland van 27 oktober 2001.

Ostrom, VincentThe intellectual crisis in American Public Administration, The University of AlabamaPress 1974,

Oudenaarden, PieterInvesteer in rijksambtenaren in het Algemeen Dagblad van 30 december 1999.

Pauli, Walter en Broeck, Karl van denElke staking wijst op een mislukking, in De Morgen van 22 oktober 2001.

Plattel, MartinUtopie en kritisch denken, Ambo 1970.

Poel, Fons deHet is niet eenvoudig mij op te volgen, in de Volkskrant van 11 juli 2001.

Pol, Erwin van de

213

Politieke benoeming van ambtenaren, hét wapen tegen de verstarring, in BinnenlandsBestuur van 6 maart 1998.

Polak, J.M.Regeringsnota’s en regeren per nota, in NJB 27 september 1975, afl. 32.

PolybiusRise of the Roman Empire, Penquin Classics 1979.

Prakke, L.Regeringsnota’s, in Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht augustus1977.

Prick, LeoIllusie, in NRC Handelsblad van 7 oktober 2000.

Pröpper, I.M.A.M. en Steenbeek, D.A.Onderzoek Evaluatie van interactieve methoden, Adviesdienst Verkeer en Vervoer,Amsterdam 1999.

Raad van StateJaarverslag 2000, Raad van State, Den Haag 2001.

Raes, KoenDe queeste naar zekerheid, in Zeno, Essays & Meningen (bijvoegsel van De Morgenvan 20 juni 2001).

Reckman, PietSociale Aktie, Opnieuw Bekeken, Uitgeverij In den Toren, Baarn 1975.

Remmerswaal, HenkOverheid produceert heilloze hoeveelheid milieuregels, in de Volkskrant van ? maart1993.

Rijk, de MirjamPolitiek krijgt de kiezer die ze verdient, in de Volkskrant van 19 januari 2000.

Rijn, Martin vanHet nut van de Algemene bestuursdienst, in Management & Bestuur van oktober 2001.

RIZA (Lelystad)Handreiking voor interactieve planvorming.

Robijns, RienLaat de critici alsjeblieft aan tafel komen, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar1998.

Rossum E.R.C. vanDe ketenbenadering: een praktisch beleidsconcept, in RegelMaat 1994-5.

Rossum, E.R.C. van, en Quartero, P.J.Pathologie van de naleving, in Beleidsanalyse 1993, nr. 2.

Rooij, MDe vrijheid van de journalist, Leiden, Stenfert Kroese 1958.

Samsom, R.H.Openbaar bestuur en privaat ondernemingsbestuur, Samsom 1967.

Schendelen, Rinus vanMet de rug naar Europa, in Management & Bestuur, februari 2001.

Schrijver, JEen aantrekkelijke overheid vernieuwt het beleid, in Publiek Management van juni2001.

Schutte, GertNaar een interactieve democratie, in Management & Bestuur november 1999.

Schuyt, KeesDe leegheid van de politiek, in de Volkskrant van 19 februari 1996.

214

Seumeren, H. vanWoensdag Gehaktdag, in Publiek Management van mei 2000.

Simonis, J.B.D.Uitvoering van beleid als probleem, Kobra Amsterdam 1983.

Smalhout, B …. in de Telegraaf van 9 juni 2001.Smeets, Hubert

Nederland is ontredderd en niemand weet hoe het verder moet, De staat van paniek, inNRC Handelsblad van 14 april 2001.

Spengler, Lukas van e.a.Hoe waarden veranderen, Prometheus Amsterdam 1994.

Stam, J.J.Ambtenaar mag zeggen wat hij wil, in NRC Handelsblad van 27 oktober 1998.

Steehouder, M.Leren communiceren, Wolters Noordhoff 1999.

Steenbeek, DeannekeDenk goed na over interactief beleid, in Management & Bestuur van oktober 2001,pag. 26.

Stekelenburg, Mikis220 jaar werken bij de overheid, SDU, Den Haag 1999.

Stroobants, Eric en Victor LeoBeter Bestuur, een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamseadministratie, Brussel 21 december 2000.

Tak, TwanEuropa dwingt tot nieuwe codificatie bestuursrecht, in Openbaar Bestuur Magazinevan januari 1998.

Thijn, Ed vanOverleeft de parlementaire democratie 1984?, in Zie Socialisme en Democratie vanmaart 1976.Vuurwerk in de Kamer, in Publiek Management van juni 2001.

Thijn, Ed van e.a.De Sorry Democratie, Van Gennep Amsterdam, 1998.

Thoenes, PietVan wetenschap tot utopie, Boom 1976.

Tijn, Joop en Wezel, Max vanMinister Brinkman: ‘We hebben in Nederland tien, vijftien jaar het gezag op eenvergiet gelegd’, interview met minister Brinkman in Vrij Nederland van 21 april 1984.

Tjeen Willink, H.D.Jaarbericht 1984, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Staatsuitgeverij‘s-Gravenhage 1984.Samenhang Grote Operaties, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst,Staatsuitgeverij ‘s-Gravenhage 1984.Jaarbericht 1985, Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Staatsuitgeverij‘s-Gravenhage 1985.

Toulmin, Stephen E.The uses of argument, Cambridge University Press 1958.Cosmopolis, the hidden agenda of modernity, The University of Chicago Press, 1990.

Toulmin, Stephen E. en Janik, AllanHet Wenen van Wittgenstein, Boom 1976.

Vanderwilt, Frans

215

OCW: voor nieuw beleid ontbreken plannen en middelen, in Openbaar BestuurMagazine voorjaar 1998.

Verduyn, LudwigDe power list, de 200 machtigste Belgen, Uitgeverij Van Halewyck, Leuven 2001.

Verhoogt, JanParlement laat zich denkverbod opleggen, in NRC Handelsblad van 1 juli 2000.

Vermeulen, FrankDe ellebogen van de Kamer, in NRC Handelsblad van 2 december 1995.

Vondeling, AnneTweede Kamer: lam of leeuw?, Uitgeverij de Arbeiderspers 1976.

Vonderen, J. vanDoor fouten en feedback naar een betere organisatie, in BB Management nr. 4 van 14juni 1991.OCW controleert inhoud en decentraliseert beheer, in Openbaar Bestuur Magazinenajaar 1998.

Vrakking, W.J. en Oosterhout D.N.A.J. vanInteractief beleid realiseren, Koninklijke Vermande Lelystad 1996.

Vries, Gerard deNederland zou moeten streven naar een waardenloze democratie, in NRC Handelsbladvan 26 september 1995.

Vries, K. deRenaissance van de politiek, in De Balie op 28 maart 2000.

Vries, Manfred F.R. deLeiders, narren en bedriegers, Scriptum Management 1994.

Vries, Manfred F.R. de, en Miller, Danny,De neurotische organisatie, Uitgeverij Maarten Muntinga bv Amsterdam, 1984.

Vrijsen, EricTinekes banenmachine, in Elsvier van 22 september 2001.

Vugt, G.W.M. van, en Boet, J.F.Zuiver handelen in een vuile context, Gouda Quint 1994.

Waaldijk, C.Het onbruik van de considerans, in Bestuurswetenschappen van december 1984.

Wansink, HansPolitiek kijkt toe hoe ambtenaren plicht verzaken, in NRC Handelsblad van 3september 1999.

Weerts, FransWie klaagt over teveel regels, moet maar zeggen hoe ’t wel moet. Wij doen wat desamenleving van ons verwacht, interview met R. den Dunnen in Binnenlands Bestuurvan 6 mei 1994.

Weizsäcker, Ernst vonErdpolitik, Neil McBeath, Stuttgart 1989.

Westerman, FrankDe Graanrepubliek, Atlas, Amsterdam 1999.

Westerterp, T.Invloed ‘twintig van Kok’ moet worden beperkt, in de Volkskrant van 27 oktober2000.

Wetenschappelijke Raad voor het RegeringsbeleidMilieubeleid, strategie, instrumenten en handhaafbaarheid, Rapport 1992, nr. 41,SDU 1992.

Wiering, M.A.

216

Controleurs in context: handhaving van mestwetgeving in Nederland en Vlaanderen,Vermande 1999.

Wigbold, H.Rechter moet van het bestuur afblijven, in NRC Handelsblad van 4 november 1997.

Wijnen, H.A. vanAspecten van en kanttekeningen bij het functioneren van het parlement, in Socialismeen Democratie maart 1975.Onhaalbaar experiment, in NRC Handelsblad van 28 september 1999.De macht van de Kroon, Uitgeverij Balans 2000.

Winters IneBeleidssteun voor ministers, website www.uia.ac.be/u/s990034/kabinetten

Witteveen, T.Doe het nu eens in één keer goed, in NRC Handelsblad van 27 januari 2001.

Witteveen, TobiasTweede Kamer wil zelf niet, in Publiek Management van februari 2000.

WODCPolitie, partners en milieu, woorden en daden, 1992.

Zijderveld, A.C.Kwaliteit van de rechtsstaat vergt permanente aandacht, in NRC Handelsblad van 23januari 1999.De ontwrichte samenleving, De wortels van onze hufterigheid, in Vrij Nederland van 7juli 2001.

Zijl, J. vanDe Tweede Kamer heeft geen controle-attitude, in NRC Handelsblad van 17 maart1998.

Zunderdorp ReinInteractief beleid is goed voor het draagvlak, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar1998.

Zunderdorp, ReinNetwerksturing redt de sociale pijler in Publiek Management, juni 2001.

Zwan, A.van derDe benarde overheid in Management & Bestuur, februari 2001.

Zwan, A. van derRepressie en voortijdige rijpheid, ontbindingsverschijnselen van de verzorgingsstaat,oratie Universiteit Utrecht oktober 1993.

217

Noten

1 Tegenwoordig genoemd: ROI, Opleidingsinstituut voor de overheid. Het ROI is sinds 1 februari 1993geprivatiseerd en kent de stichtingsvorm.2 Inge A.J. Klinkers ‘De weg naar het Statuut; Het Nederlands dekolonisatiebeleid in de Caraïben (1945-1954) invergelijkend perspectief’, dissertatie Utrecht 1999. Voorts als co-auteur met Gert Oostindie in opdracht van deregering het uit drie delen bestaande boek ‘Knellende Koninksrijksbanden’ Amsterdam University Press 2001.3 Zie het interview met Scheffer in het artikel ‘Schrijven is verantwoordelijkheid nemen’ van Elisabeth Lockhornin Vrij Nederland van 7 juli 2001, pag. 30. Om die reden heb ik dus moeite met de paginavullende tekst van PaulFrissen in het begin van zijn boek ‘De lege staat’, Uitgeverij Nieuwezijds Amsterdam 1999, luidend: ‘Het boekis nu aan de lezer. Het is publiek geworden. De auteur treedt terug en is niet langer verantwoordelijk.’ Ik denkdat dan pas die verantwoordelijkheid echt begint.4 Dat impliceert niet noodzakelijkerwijs dat interactief beleid maken alleen van toepassing is op ‘grote’processen zoals bijvoorbeeld veiligheidsbeleid, of armoedebestrijding, of het aanpakken van de file-problemen.Qua techniek is interactief beleid maken toepasselijk op elke schaal, van zeer groot tot ook zeer klein. Ookproblemen met de klimaatbeheersing van het kantoor van de portier kan men met die methode aanpakken.5 Dat zoeken naar de menselijke maat is daarom zo belangrijk omdat schaalvergroting van het maatschappelijkeen economische enerzijds, en de individualisering anderzijds verschijnselen van vervreemding en ontwortelingmet zich meebrengt. Met name in hoofdstuk 6 ga ik daar dieper op in.6 Zie Ernst Bloch, ‘Das Prinzip Hoffnung’, drie delen, Surkampf Verlag Frankfurt am Main 1959; Martin Plattel,‘Utopie en kritisch denken’, Ambo 1970. Bloch ziet – zo zegt Plattel (pag. 104) - de (concrete) utopie als deharmoniserende en richtinggevende horizon van de menselijke en maatschappelijke werkelijk. In zijn eerste deelvat Bloch (pag. 258) zijn hele denken als het ware in een kort zinnetje samen: ‘Konkrete Utopie steht amHorizont jeder Realität.’ Het is het niet-aflatende streven om steeds op zoek te zijn naar het betere. In dewoorden van Plattel (pag. 45): ‘Iedere utopie die de samenleving nieuwe perspectieven schenken wil, stelt zichtegelijk negatief op tegenover de bestaande situatie, die zij poogt te veranderen. De utopische intentie is duszowel exploratief als normatief; zij geeft zowel een destructief tijdsbeeld als een constructief toekomstbeeld. Zijbiedt de mens een horizon waarbinnen hij kan ademhalen en zijn vrijheid tot verwerkelijking komt.’ Zie ook PietThoenes, ‘Van wetenschap tot utopie’, Boom 1976. Hij behandelt een aantal verschillende soorten utopieën:oude, nieuwe, humanistische, religieuze, waarbij hij Thomas More’s Utopia plaatst onder de klassieke utopie.Hoewel pleitbezorger van utopisch denken als vanzelfsprekende grondslag van elk politiek handelen ben ik nietblind voor de gevaarlijke kanten die aan utopieën kleven. Ik wijs dan ook graag op het gedachtegoed vanhoogleraar wijsbegeerte aan de Universiteit Twente, Hans Achterhuis, die niet nalaat, wat hij noemt, ‘de donkereen totalitaire kanten’ van dit verschijnsel te belichten. Zie bijvoorbeeld zijn artikel ‘In elke utopie sluimert eennachtmerrie’, in de Volkskrant van 2 april 1994.7 Wellicht zouden we als samenleving zover moeten gaan dat de opdracht aan de ambtenaren zou moeten zijn hettoeleveren van zodanige producten dat het bevoegd gezag uiteindelijk een situatie zou kunnen creëren die weanarchie zouden kunnen noemen. Strikt genomen betekent anarchie, bestaande uit de twee Griekse woorden an =niet en archein = heersen, een staat van ‘heersloosheid’, een situatie die eigenlijk synoniem is aan utopie ofparadijs. Dat eind 19e eeuw een stel mensen in Parijs met aanslagen moord en doodslag zaaiden en zichanarchisten noemden, als gevolg waarvan het begrip anarchie een niet zo beste betekenis heeft gekregen, doetniet af aan het feit dat het in zijn grondvorm alleen maar inhoudt een situatie waarin er geen sprake is van, ofgeen behoefte is aan, heersen of heersers. Daarom ben ik het niet eens met de volgende zin uit ‘De lege staat’,t.a.p., van Paul Frissen, pag. 21: ‘Iets (een systeem, een werkelijkheid, een toestand) is anarchistisch als het nietvanuit één centrum wordt gereguleerd, gestuurd, geordend. Dat kan betekenen dat er verschillende rivaliserendecentra zijn, die wisselende coalities vormen of dat vele centra elkaar in een precair, maar steeds veranderendevenwicht houden.’ Anarchie is alleen maar de afwezigheid van (be)heersing. Dus er zijn geen diverserivaliserende centra. Het duidt slechts op een samenleven waarin een ieder kennelijk zozeer zijn plaats, rol enverantwoordelijkheid kent dat er geen behoefte aan heersers is. Zie ook Arthur Lehning, deskundige bij uitstekop het leerstuk van de anarchie in ’Michael Bakoenin, Over anarchisme, staat en dictatuur’, Van Gennep 1976.Ook zijn ‘Radendemocratie of staatscommunisme’, Van Gennep 1972. Zie ook Robert Nozick, ‘Anarchy, State,and Utopia’, Oxford-Basil Blackwell, 1974. Zie ook Thom Holterman en Henc van Maarseveen, ‘Law inAnarchism’, Erasmus Universiteit 1980.8 In zijn boek ‘Algemene systeemtheorie, systeembenadering en organisatietheorie’ Stenfert Kroese 1973, noemtD. Keuning dit op pag. 102: ‘Negatieve entropie: om het bestaan veilig te stellen, moeten open systemen hetentropie-proces tot staan brengen. Entropie kan als een universele natuurwet worden gezien, volgens welke allevormen van organisatie tenderen naar desorganisatie of dood.’ Zie voor een interessante – op marxistisch-leninistische theorie gebaseerde - beschouwing over open systemen het boek van V.G. Afanasyev, ‘Thescientific management of Society’, Progress Publishers Moscow 1971. In zijn visie is het communisme (alsproduct van wetenschappelijk denken!) de enig denkbare krachtbron die in een staat als open systeem voor

218

homeostasis of equilibrium kan zorgen.9 De Griek Polybius beschrijft het begin van de opkomst van het Romeinse Rijk vanaf ongeveer 200 voorChristus. Zie zijn ‘Rise of the Roman Empire’, Penquin Classics 1979. Edward Gibbon beschrijft de ondergangdaarvan. Zie zijn ‘Verval en ondergang van het Romeinse Rijk’, Amsterdam 2000, vertaling van ‘The declineand fall of the Roman Empire’, London, Chatto and Windus, 1960.10 Zie voor een uitgebreide beschouwing van het fenomeen overheidsorganisatie, inclusief het aspect van ‘opensysteem’, Victor Bekkers, ‘Grenzeloze overheid’, Samsom 1998.11

Ter voorbereiding van de verkiezingen in 2002 heeft het CDA in december 2000 via internet een interactiefproces met de samenleving gestart onder de titel ‘Competitie van Ideeën’. Gedurende ongeveer een half jaarheeft die partij de samenleving afgetapt (15.000 inzendingen) om goede ideeën te kunnen gaan verwerken in hetverkiezingsprogramma. In NRC Handelsblad van 6 juli 2001 zegt Mark Kranenburg in het artikel ‘Hetregeerakkoord 2002 is af’ hierover: ‘Of de participatie van buitenaf straks tot een geheel ander getoonzetverkiezingsprogramma zal leiden is overigens de vraag. Het zou zelfs heel vreemd zijn als dat het geval zou zijn.Partijprogramma’s dienen tot stand te komen door een ordentelijke ledenraadpleging, niet door het bij elkaarvegen van willekeurige e-mails.’ Verwijzend naar de titel van dit boek, ‘Beleid begint bij de samenleving’, benik het daarmee niet eens. Niet alleen omdat politieke partijen allang geen enkele reële afspiegeling meer zijn vande samenleving, en een ‘ordentelijke ledenraadpleging’ daarom niets anders kan opleveren dan wat zij gisteren,vorig jaar of vijf jaar geleden al opleverde. En niet alleen omdat deze politieke partij haar ondergang voor eenbelangrijk deel te wijten heeft aan het jarenlang gesloten houden van de ramen en deuren. Nee, in beginsel biedtdeze vorm van interactief contact zoeken met de samenleving aan een politieke partij de kans om zich helemaalte laten vollopen met nieuwe energie, nieuwe kansen, nieuwe uitdagingen, nieuwe vergezichten. Desamenleving, niet de ledenvergadering is de klant, of beter nog de omgeving, van de politieke partij. In dezecontext kan dat interactief proces dus een goede antenne of monitor zijn (geweest). Of hij is opgezet enuitgevoerd zoals dat hoort kan ik op grond van de informatie waarover ik beschik niet beoordelen.12 U zult zien dat ik als een consequentie hiervan in dit boek heel vaak verwijs naar – en gebruik maak van -artikelen in dagbladen en vakbladen. In dergelijke artikelen zitten de auteurs dichter bij hun gevoel dandoorgaans het geval is bij wetenschappelijke boeken.13 Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 21 427, nr. 90.14 Precies hetzelfde probleem kan zich voordoen bij het inschakelen van consultants. Ook die hebben soms grotemacht in het sturen van de besluitvorming maar kunnen daar niet op worden aangesproken krachtensstaatsrechtelijke normen.15 A. Peper, ‘Bewegend bestuur 1999’, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, pag. 15-17.16 Gert Schutte, ‘Naar een interactieve democratie’, in: Management & Bestuur november 1999, pag. 14.17 Mirjam de Rijk in het artikel ‘Politiek krijgt de kiezer die ze verdient’ in de Volkskrant van 19 januari 2000. Ikvind het jammer dat ze hierbij niet verwijst naar de motie van haar partijgenoot Willems die ik zojuist hebbehandeld.18 Dit wordt bevestigd in een onderzoek van Verkeer en Waterstaat in het rapport ‘Recht doen aan inspraak’ van1996. Een departementale werkgroep heeft enkele grote inspraakprocedures onderzocht (uitbreiding Schiphol,aanleg Betuwelijn) en constateert onder meer dat insprekers een ‘startnotitie’ (met een omschrijving van hetprobleem en de oplossingen) beschouwen als een document waar niets meer aan te veranderen valt. En dan gaatdie inspraakprocedure vanaf dat moment fout. Insprekende burgers lopen vast op bij voorbaat ingenomenposities van de overheid. Ambtenaren worden geslachtofferd om dingen erdoor te duwen waarvan ze weten dathet toch niet gepakt wordt. Het rapport signaleert dat de overheid daarom de samenleving al eerder zou moetenraadplegen. Daarmee is in essentie de fout van inspraak aangegeven. Meer dan eens moet ik praten als Brugmanom een opdrachtgever ervan te weerhouden om een proces van interactieve beleidsontwikkeling te beginnen metintern alvast een notitie te maken over de problematiek en haar mogelijke oplossingsrichtingen. Je hoort aaninteractieve beleidsontwikkeling te beginnen met niks in je mouwen, of in je binnenzak. Gewoon bij nulbeginnen en dichtbij de behoefte van de samenleving alleen maar vragen: ‘Waar zit je mee, hoe komt dat enwaar zou het volgens jou naar toe moeten?’ Zie wat het proces rond de Betuwelijn betreft ook het artikel ‘Demachtigste lobby in Nederland’, in Intermediair van 20 december 1996. Voorts het artikel van Arian Kuil‘Murphy’s Waterloo ligt in de Betuwe’, in Binnenlands bestuur van 22 november 1999, pag. 18.19 Om de omvang van dit boek binnen redelijke proporties te houden bevat het geen vergelijkende studie naaropvattingen en methoden van andere auteur op het gebied van interactief beleid maken. Voor de liefhebbersverwijs ik graag naar literatuur op dit vlak. Zie Rein Zunderdorp, ‘Interactief beleid is goed voor het draagvlak’,in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 17; Igor Mayer, ‘Interactiviteit vergt nieuwe vaardigheid’, inOpenbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 20; Marc Hauwert, ‘Pegasus-project moet VROM vleugelsgeven’, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 23; Rien Robijns, ‘Laat de critici alsjeblieft aan tafelkomen’, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 24; Bert van Doorn en Max Visser, ‘Interactie isleuk, uitdagend en spannend’, in Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998, pag. 28; J. den Hollander,

219

‘Dilemma’s bij interactieve beleidsvorming’, in Openbaar bestuur 1998, nr. 10, pag. 10; Jan Willem Duyvendaken Maryke Hoogbergen, ‘Sturing van de leefomgeving’ nieuwe vormen van sturing?’, in Openbaar Bestuur1998, nr. 10, pag. 16; Chr. Holland, ‘Nieuwe instrumenten voor interactieve beleidsvorming’, Senter, Den Haag1999; Louis Meuleman, ‘Openbare consultatie dicht kloof tussen politiek en burger’, in Binnenlands Bestuur van29 mei 1998; RIZA (Lelystad) ‘Handreiking voor interactieve planvorming’. I.M.A.M. Pröpper en D.A.Steenbeek, ‘Onderzoek Evaluatie van interactieve methoden’, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Amsterdam1999. W.J. Vrakking en D.N.A.J. van Oosterhout, ‘Interactief beleid realiseren’, Koninklijke Vermande Lelystad1996. Deanneke Steenbeek, ‘Denk goed na over interactief beleid’, in Management & Bestuur van oktober 2001,pag. 26.20 Om dit boek niet te laten bezwijken onder de last van te veel voorbeelden en voetnoten zie ik ervan af om eenextensieve bespreking te houden van de vele nationale en internationale auteurs op het vlak van beleidstheorie.Dus ik ga voorbij aan het gedachtengoed van mensen als Lindblom, Etzioni, Dror, Jantsch, Habermas, Caiden,Gawthrop, Ostrom, Dunsire, Van Poelje, Hoogerwerf, Kuypers, Leemans, Brasz, Van Braam, Scholten, Kleijn,Van der Ende, Kooiman, Faludi, Rosenthal, Ringeling, In ’t Veld, Fleurke, Van Vught, Ten Heuvelhof, Kikkert,Van Schendelen, Aquina, Bovens, Tops, Frissen, Toonen, Breunese en anderen die in de afgelopen dertig jarenhebben geschreven over beleidstheorie.21 Onder leiding van de plv. secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken, Peter Mostert, ambtelijk ondersteunddoor de directie Beleidsanalyse van Financiën, in de persoon van mevrouw Zandstra-Andela, in de wandelingmevrouw Coba genoemd.22 Zie voor een extensieve behandeling van het begrip ‘doelboom’ G. Kuypers, ‘Beginselen vanbeleidsontwikkeling’, delen a en b, Coutinho, Muiderberg 1980. Zie ook A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid,Samsom Uitgeverij Alphen a/d Rijn 1978.23 De lezer die de methode zou willen lezen in de context van een groot project in de praktijk verwijs ik naar devolgende artikelen: L.E.M. Klinkers en B.R. Visser, ‘De wederopbouw van een politiekorps’, Beleidsanalyse1986, n2. 2, pag. 19 e.v. V.J.D. de Groot e.a., ‘De totstandkoming van het Tweede Structuurschema Verkeer enVervoer’, Beleidsanalyse 1990, nr. 3, pag. 15 e.v. E.R.C. van Rossum en P.J. Quartero, ‘Pathologie van denaleving’, Beleidsanalyse 1993, nr. 2, pag. 5 e.v.24 Zie ook voor de manier waarop de COBA doelstellingen analyse pleegde het Interimrapport van de werkgroep‘Beleidsdoelstellingen’ in Beleidsanalyse nr. 2 van 1971. In dat rapport wordt al duidelijk waar demethodologische moeilijkheden van dat type doelstellingen analyse liggen. Ondr andere het opsporen van doelenbleek geen eenvoudige zaak als gevolg waarvan de werkgroep zelf tot (her)formulering moest overgaan. Voortsspeelde de verwevenheid van doelen en instrumenten de werkgroep parten.25 Zie het afscheidscollege van A.F. Leemans als hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Amsterdamop 8 maart 1985: ‘Goed en kwaad in het openbaar bestuur’, Samsom H.H. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn1985, pag. 13.26 In stelling twee, behorende bij zijn proefschrift ‘Attention, Work and Behavior of Public Managers AmidstAmbiguity’, Eburon Publishers Delft 2000, zegt Mirko Noordegraaf: ‘Het werk van publieke managers isonvermijdelijk chaotisch-sociaal, omdat condities ambigu zijn: verschillende mensen zien verschillende dingen,en als ze dezelfde dingen zien, ‘zien’ ze iets anders.’27 Ik ben het dus geheel eens met Ben Knapen als hij in zijn artikel ‘Het publieke ongenoegen’ in NRCHandelsblad van 12 september 1992 zegt: ‘Zonder politiek legt een civil society het loodje.’28 Op 25 oktober 1946 hield de Moral Science Club van de universiteit van Cambridge zijn wekelijksediscussiebijeenkomst. Popper was de genodigde gastspreker. Er ontstond een hevige woordenwisseling tussenhem en Wittgenstein over fundamentele filosofische problemen. Toen Wittgenstein zijn woorden kracht bijzettedoor met een kachelpook te zwaaien en Popper vroeg om een regel van morele aard te noemen, gaf deze als eenvoorbeeld van zo’n regel: ‘Men mag bezoekers die een lezing komen geven niet bedreigen met een kachelpoot.’Wittgenstein stormde daarna furieus de deur uit. En dat was dan de eerste en tevens laatste ontmoeting tussendeze twee - beiden uit Wenen afkomstige – filosofen die zoveel hebben bijgedragen aan de filosofie van detwintigste eeuw. Zie David Edmonds en John Eidinow, ‘De vloek van Wittgenstein, het onbesliste gevecht metKarl Popper’, Ambo, Amsterdam 2001.29 Stephen E. Toulmin, ‘The uses of argument’, Cambridge University Press 1958. Een zeer uitgebreideverhandeling over dat model vindt u in Stephen Toulmin, Richard Rieke, Allan Janik, ‘An introduction toreasoning’, Macmillan Publishing New York, 1979.30 W. Drop en J.H.L. de Vries, ‘Taalbeheersing: handboek voor taalhantering’, Groningen, Tjeenk-Willink,Wolters-Noordhoff 1974. M. Steehouder , ‘Leren communiceren’, Wolters Noordhoff 1999. Zie voor een anderereferentie aan het Toulmin model D.M.L. Jansen e.a., ‘Beleidsnota’s’, Stenfert Kroese, Open Universiteit, 1992,pag. 204.31 Tony Blair en Jack Cunningham, ‘Modernising government’, Whitehall maart 1999.

220

32De lezer die geïnteresseerd is in dit instrument voor succesvolle beleidsontwikkeling kan contact met mij

opnemen via het in het Voorwoord genoemde emailadres.33 Het is mijn ervaring van zo’n vijfentwintig jaar werken met schematische probleem- en oorzaakanalyses datbestuurders en ambtenaren veel en veel verder kunnen en durven gaan in het elimineren van oorzaken dan zijgekund of gedurfd zouden hebben zonder die schema’s. Analyses van die soort laten zien dat er in de praktijkveel meer haalbaar is dan men aanvankelijk durft te geloven.34 Sir Peter de la Billière, ‘Looking for trouble’, Harper Collins 1995. Dat is zijn autobiografie. Daarnaastbeschreef hij zijn persoonlijke ervaringen in de Golf oorlog in ‘Storm Command’, Harper Collins 1992.35 Een mooi voorbeeld hiervan in Nederland vindt u in de kop van een artikel in NRC Handelsblad van 11augustus 2001 waarin Steven Derix een interview heeft met Egbert Klop, generaal-majoor der mariniers. Datinterview gaat over Srebrenica, Eritrea en de manier waarop de politiek zich daarmee bemoeit. Die kop luidt(geheel in de geest van wat De la Billière hier bedoelt: ‘Straks vraagt de Kamer of we genoeg lunchpakettenhebben.’36 U ziet dat ik het begrip ‘omgevingsanalyse’ in beperkte zin interpreteer: het is alleen maar een lijst van ‘namenen rugnummers’. Anderen zien in een omgevingsanalyse (ook) de inhoudelijke analyse van hetgeen dieomgeving inbrengt. Dat aspect heb ik ondergebracht in alle volgende stappen omdat in mijn methode dierelevante omgeving ook dan steeds mee blijft doen en zelfs meewerkt aan die inhoudelijke analyse.37 Dit staat dicht bij het onderdeel ‘advocacy process’ van de theorie van het disjointed incrementalisme (of‘muddling through) van Lindblom.38 Zie J.F. Bolweg, ‘De nominale groep’, in: Intermediair van 28 april 1972, pag. 13 e.v.39 Het rapport heet: ‘Transport in a fast changing Europe, Vers un reseau Europeen des systemes de transport’,Group Transport 2000 Plus, Europese Commissie december 1990.40 Het lijkt een onbetekenend detail, maar een projectteam heeft tijdens een briefing duidelijk te maken datiemand die zich als een schlemiel kleedt door een sleutelfiguur als een schlemiel wordt behandeld. Niet elkeambtenaar, gewend om in vrijetijdskleding naar kantoor te gaan, is van dergelijk commentaar gediend. Tochhoort dat erbij: als je in je uitstraling aan een sleutelfiguur laat merken dat het je iets waard is dat je met hempraat, dan zitten daarin al weer belangrijke elementen voor draagvlak voor veranderingen. Een onmisbaar enonmiskenbaar aspect van de vereiste persoonsgerichte benadering.41 Het ging om (de afschaffing van) het reiskostenforfait. Ze wenste het geld dat daarmee gemoeid was niet op tegeven omdat het nodig was voor het halen van de milieudoelen van het SVV-II en het NMP. Haar houding magook worden gezien als de best denkbare voorbeeldfunctie voor haar medewerkers. Tijdens het conflict met deVVD-fractie zei ze eens: ‘Als er wordt geschoten ga ik niet bukken, anders worden mijn mensen geraakt.’42 Dat ligt heel dicht bij een uitspraak van pianist Alfred Brendel, getoond tijdens het programma Zomergastenvan Adriaan van Dis in gesprek met Youp van ’t Hek op 26 augustus 2001: ‘Je moet je als musicus laten leidendoor de muziek die voor je ligt, niet omgekeerd.’43 Ik ben in de afgelopen vijfentwintig jaar eigenlijk niemand tegengekomen die dergelijke oorzakelijkeschema’s maakt. Bij mijn weten heeft alleen Andries Hoogerwerf eens een paar maal met causale schema’sgeëxperimenteerd, getuige bijvoorbeeld enkele kleine tekeningen in zijn artikel ‘Beleidsontwerp: eenhandleiding’, in Strategie en Beleid in de publieke sector, maart 1994, D1120-1 tot D1120-20.44 Door de bank genomen streef ik ernaar om expertmeetings te houden met ‘deskundigen’. Dat zijn anderemensen dan ‘sleutelfiguren’. Een sleutelfiguur is iemand die zijn ogen sluit, achteruit leunt en dan in een aantalvolzinnen vertelt hoe – in zijn visie – de wereld in elkaar zit. Een deskundige is iemand die van één of een paardingen heel veel weet en ook alleen maar daarover wil praten. Niet altijd lukt het om in de consultatierondevooral sleutelfiguren te hebben, en in de expertmeetings vooral deskundigen. Soms moet je ervoor kiezen om ditlos te laten en die twee soorten mensen maar gewoon te mengen. Maar mijn streven is er steeds op gericht omhet proces te beginnen met brede visies, om later bij de expertmeetings via specialisten de juiste puntjes op de ite krijgen.45 Zo verdedigde Troelstra met succes in het zittingsjaar 1921-1922 (in een amendement op de Grondwet,inhoudende dat vaste colleges van advies en bijstand aan de regering krachtens de wet dienden te wordeningesteld) de uitdrukking ‘van advies en bijstand’ met een beroep op het feit dat hier sprake was van eenhendiadys. Zie F.J.A. Huart, ‘Grondwetsherziening 1917 en 1922’, Arnhem 1925, pag. 122.46 Tweede Kamer, 1989-1990, 20922, nrs. 15-16.47 Het is een project in het kader van het zogeheten CRIEM-beleid van het Kabinet, een beleid gericht op hetopvangen van het afglijdingsproces van allochtone jeugd richting criminaliteit. CRIEM staat voor: criminaliteitin relatie tot de integratie van etnische minderheden. In maart 2001 is het landelijk beleid terzake afgerond opbasis van een rapportage van de Externe Commisie Bandell (burgemeester van Dordrecht). Voor Epe is daarbijeen uitzondering gemaakt omdat de complexiteit van het probleem aldaar nog enige steun vanwege ‘Den Haag’behoefde.48 Zie het artikel van Dick van Eijk onder de titel ‘Iedereen is bezig zichzelf te hermaken’, in NRC Handelsblad

221

van 14 februari 1998.49 Dit is een variant op Poppers kritiek op het inductief denken van het logisch-positivisme van de jaren dertig:ook al zie je nog zoveel witte zwanen, dat wil nog niet zeggen dat alle zwanen wit zijn. In de door mij geschetstecontext: ook al loop je duizend keer moeiteloos van de stoel naar de deur dat wil nog niet zeggen dat je het devolgende keer weer haalt.50 Zekerheidsperfectionering ligt dicht bij de orthodoxe planning van Herman R. van Gunsteren, ‘The Quest forControl’, John Wiley & Sons, London 1976.51 Zo geeft H.M. Kuitert, ‘Zeker weten, voor wie geen grond meer onder de voeten voelt’, Ten Have Baarn 1995,het eerste deel van zijn boek de titel: ‘Onzekerheid troef’. Op pag. 17 stelt hij: ‘Behoefte aan zekerheid heeftriskante aspecten: we liggen te raap voor goeroe’s (en Führers) van allerlei slag die ons, als de rattenvanger vanHameln, kunnen brengen waar we nooit hadden willen uitkomen, als we ons verstand hadden gebruikt.’ In ‘Dequeeste naar zekerheid’ in Zeno, Essays & Meningen (bijvoegsel van De Morgen van 20 juni 2001) beschrijftethicus Koen Raes dat het tijd wordt om de relativiteit van zekerheden wat meer te koesteren en beter te leren omte gaan met onzekerheden. Het is ook een belangrijk thema in de boeken van Stephen Toulmin ‘ Cosmopolis, thehidden agenda of modernity’, The University of Chicago Press, 1990, en ‘Het Wenen van Wittgenstein’, Boom1976, geschreven met Allan Janik.52 Een aantal jaren noemde ik dit ‘onzekerheidsreductie’. Maar toen ik erachter kwam dat anderen, waaronder dezo meteen te citeren Manfred Kets de Vries, onzekerheidsreductie op een totaal andere manier interpreteren(namelijk als een sterk streven naar zekerheid) dan ik gewend was, heb ik dit begrip laten varen en noem het ‘tdoen afnemen of elimineren van factoren van onzekerheid.53 Manfred F.R. de Vries en Danny Miller, ‘De neurotische organisatie’, Uitgeverij Maarten Muntinga bvAmsterdam, 1984, pag. 50.54 Eerst schrik je als je zoiets leest. Je denkt dat iemand met een neurose ziek is. Op pag. 37 legt Kets de Vrieshet als volgt uit’ ‘Allemaal hebben we bepaalde lichtelijk dysfunctionele neurotische trekken. Bijvoorbeeldverlegenheid, depressies, irrationele angst, argwaan, enzovoort. Iedereen vertoont op een gegeven moment weleens een van deze kenmerken. In feite houdt ‘normaal zijn’ in, dat men veel uiteenlopende neurotische trekjesheeft. Maar soms spreiden mensen een aantal kenmerken tentoon, die allemaal uitingen blijken te zijn van éénneurotische stijl. Deze mensen lijken gewoonlijk niet ziek, vertonen geen bizar gedrag en hoeven niet door eenpsychiater behandeld te worden om goed te kunnen functioneren in het leven van alledag. Maar hun starregedrag beperkt wel hun effectiviteit als topmanager. Het vertekent hun kijk op andere mensen en gebeurtenissenen heeft een diepgaande invloed op de doeleinden die ze zich zelf stellen, de manier waarop ze beslissingennemen en zelfs het sociale milieu waar ze de voorkeur aan geven.’ En dan vervolgt hij met: ‘Wij zijn van meningdat intrapsychische fantasieën van topfunctionarissen bepalend zijn voor hun eigen neurotische stijl en ook debasis vormen van collectieve fantasieën die alle niveaus van de organisatie doordringen, de organisatiecultuurkleuren en de organisatie een overheersende adaptiestijl geven. Deze stijl zal een diepgaande invloed hebben opbesluiten over strategie en structuur, zoals zal blijken uit ettelijke voorbeelden die we zullen geven van desamenhang tussen de neurotische stijl van een leider en het gedrag van een organisatie.’ Deze organisaties, kleinof groot en daarmee ook de organisatie die we samenleving noemen, nemen de kleur en geur over van de leiding.In weer andere woorden zegt Kets de Vries (pag. 67): ‘Wij menen dat veel aspecten van strategie, cultuur enorganisatiestructuur tekenen zijn van (dat wil zeggen, een functie zijn van) de neurotische stijlen en fantasieënvan leidinggevende functionarissen. Meer specifiek: de ‘neurotische’ eigenschappen van leidinggevenden – despecifieke kenmerken van hun stijl – doen kennelijk uniforme elementen ontstaan binnen de organisatiecultuur,die de vorm hebben van mythen, verhalen en gemeenschappelijke overtuigingen. Deze hebben een langelevensduur, houden zichzelf als het ware in stand en dragen op hun beurt bij tot het ontstaan van een vasteneurotische stijl van de organisatie, die tot uitdrukking komt in een bepaalde strategie, structuur enorganisatiecultuur.’55 Zie ook zijn boek ‘Leiders, narren en bedriegers’, Scriptum Management 1994. Een schitterend boek metessays over soorten en typen managers. Ambtenaren die zo’n dertig jaar in de administratie hebben gewerktsluiten hun ogen en zien al die typetjes weer aan hun voorbijschuiven.56 Zie S.T. Bok, ‘Cybernetica, hoe sturen wij ons leven, ons werk en onze machines?’, Aula Boeken, HetSpectrum 1959. Zie ook G.P. Noordzij, ‘Systeem en beleid’, Boom 1977.57 Onder de kop ‘Vooruitgang door terugkoppeling’ in NRC Handelsblad van 1 mei 1990 wordt ingegaan op hettoekennen van de belangrijkste Nederlandse wiskundeprijs aan de Canadese regeltheoreticus Wonham. Deessentie van negative feedback is dus dat door terugkoppeling afwijkingen worden geëlimineerd als gevolgwaarvan vooruitgang wordt geboekt. Datzelfde concept wordt ook beschreven door J. van Vonderen in hetartikel ‘Door fouten en feedback naar een betere organisatie’, in: BB Management nr. 4 van 14 juni 1991, pag.43 e.v.58 In de meeste huizen zitten twee mooie voorbeelden van een negatief feedbackmechanisme, te weten: dethermostaat van de centrale verwarming (ingesteld op een vaste temperatuur – het doel B - slaat de thermostaat

222

aan of uit als de feitelijke temperatuur respectievelijk onder of boven B ligt) en de vlotter van de stortbak van hettoilet (zodra het water weg is begint de bak vol te stromen totdat een bepaald punt is bereikt en de watertoevoerautomatisch wordt afgesloten). Een dokter die iemands temperatuur meet is ook bezig met negative feedback. Isde temperatuur te hoog of te laag dan volgt een ingreep om die afwijking ongedaan te maken. Nog een andervoorbeeld: de torpedo die – op weg van de onderzeeër naar het te torpederen schip – in staat is koersafwijkingente monitoren en steeds weer ongedaan te maken als gevolg waarvan hij doel treft, de zogeheten ‘homingtorpedo’. De moderne wapens, voor het eerst op televisie getoond tijdens de Golfoorlog in februari 1991, waarbijje kon zien hoe (kruis)raketten trefzeker hun verwoestende werking konden doen, zijn gebaseerd op dit principe.Dat heeft alles te maken met het feit dat de wetenschap van de cybernetica in de jaren dertig tot wasdom kwamen toen – met het oog op een naderende oorlog - primair gericht was op het ontwerpen van wapens die in staatwaren ‘zelf’ te bepalen wanneer ze tot ontploffing moesten komen. Bijvoorbeeld de dieptebom die pasexplodeerde op het moment waarop een van te voren ingestelde situatie (bijvoorbeeld tien meter onder water)zich voordeed.59 Zie mijn artikel ‘Onduidelijkheden in de doel-middel-relatie van de openbaarheidswet’, in: Tijdschrift voorOverheidsbestuur 6 december 1979, pag. 470.60 Zie C. Waaldijk, ‘Het onbruik van de considerans’, in: Bestuurswetenschappen van december 1984, pag. 406e.v. Dit wordt bevestigd in het rapport van november 1990 van de Commissie Deetman, pag 32: ‘Of dit nusamenhangt met het voorgaande dan wel los hiervan optreedt, is er een derde punt van zorg dat enige aandachtverdient, namelijk het verschijnsel dat de eigenlijke materiële norm steeds vaker niet meer in de wet zelf tevinden is.’ We vinden dezelfde soort zinnen in de Burgerzaallezing ‘Herstel van verantwoordelijkheid’ op 12oktober 1992 door CDA-fractieleider Brinkman: ‘Wetten als knevels. Onze binnenlandse bestuurders zijnlangzamerhand gekneveld. In een gedetailleerd en geperfectioneerd stelsel van wetten, regelingen enverordeningen met daarin vooral competenties en procedures per sector, zijn zij iedere beweeglijkheidkwijtgeraakt. Materiële normen kent de wet in formele zin helaas steeds minder.’61 Zie over de grenzen van de macht en bevoegdheden van de Koningin, Harry Wijnen, ‘De macht van deKroon’, Uitgeverij Balans, 2000.62 Zie het rapport van de Bijzondere Commissie Vraagpunten, in de wandeling de Commissie Deetman genaamd,Tweede kamer 1990-1991, 21 427, nr. 3 van 16 november 1990, pag. 35. De Commissie heeft een onderzoekgedaan naar de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. Terzijde: in de titel van het rapportstaan niet minder dan twee fouten: Staatskundige, bestuurlijke en staatsrechterlijke vernieuwing. Zie voor eenbeschouwing over de rapportage Deetman G.H. Hagelstein en J.A. van Schagen, ‘De analyses van de commisie-Deetman’, in NJB van 7 februari 1991, pag. 241 e.v.63 Zo zegt Stephen Toulmin in het boek e.a., ‘Hoe waarden veranderen’, Prometheus Amsterdam 1994, onderredactie van Lukas van Spengler (voormalig raadsadviseur van de minister-president) op pag. 97: ‘Deuitdagingen die ons hedentendage worden voorgesteld, komen voort uit de moeite die we hebben om detoekomst te voorspellen, zonder bij vergissing aan te nemen dat de dingen die we vanzelfsprekend vonden in delaatste driehonderd jaar, er nog eens driehonderd jaar zullen zijn.’64 In beginsel is positive feedback niets anders dan voorwaartse koppeling, en dat kan op zichzelf niet van eenwaarderende oordeel worden voorzien. Het is een neutraal begrip. Maar als positive feedback plaats vindt na eengeconstateerde koersafwijking in een proces van streven tot het handhaven van de norm (te bereiken doel) in eendynamisch evenwicht, dan is positive feedback iets dat heel erg is, want je raakt steeds verder van die norm (datdoel) verwijderd.65 Zo goed als negative feedback is, zo slecht is positive feedback in de praktijk van het openbaar bestuur. In mijncursussen interactieve beleidsvorming wil deze toelichting wel eens een probleem opleveren. Sommigen, metname zij die vroeger op een sociale academie hebben gezeten, hebben geleerd dat positive feedback iets is in detrant van iemand in communicatieve zin constructief benaderen. Het duurt even voordat het wil doordringen dat‘positief’ in cybernetisch opzicht een neutrale technische term is, die alleen maar aangeeft een versterking vaneen gemeten afwijking. Iets vervelends dus. Net als seropositief zijn. Dat is ook niet leuk.66 Zie Marieke Aartsen en Bart Dirks in hun artikel ‘Ons landbouwbeleid is immoreel’ in de Volkskrant van 11augustus 2001 inzake de opvattingen van de econoom Jacob Kol, inhoudende dat het nationale en Europeselandbouwbeleid met zijn hoge tariefmuren ernstige schade toebrengt aan de derde wereld landen.67 Een paar publicaties over de criminogene aspecten van de mestproblematiek. Het Steunpunt Ketenbenaderingvan Verkeer en Waterstaat deed op verzoek van LNV onderzoek naar de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheidvan het zogeheten ‘Mineralenaangiftesysteem (Minas)’, een systeem van verplichte mineralenaangifte metregulerende heffingen, inwerkingtredend voor de veehouderij in januari 1996, respectievelijk januari 1998 voorde akker- en tuinbouw. Kort gezegd: de introductie van het systeem van de mestboekhouding. Met eenonderzoek onder de titel ‘Who wants to be there when the shit hits the fan?’ van mei 1994 werd aangegeven datde uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid grote vraagtekens opriep en dat LNV werd verzocht het huiswerk nogeens over te doen. M.A. Wiering laat in zijn boek ‘Controleurs in context: handhaving van mestwetgeving in

223

Nederland en Vlaanderen’, Vermande 1999, zien dat de controlefrequentie per te bezoeken bedrijf gemiddeldeen keer per 65 jaar plaats vindt. In het artikel ‘Overheid moet betalen voor falend mestbeleid’ in NRCHandelsblad van 28 september 1999 schrijft P. de Haan dat het pad van het falende mestbeleid meer en meerwordt geplaveid met onrechtmatige wetten. Met het rapport ‘Invoering Mineralenaangiftesysteen’ van 26 juni2000 maakt de Algemene Rekenkamer duidelijk wat het Steunpunt Ketenbenadering al in 1994 voorspelde: demestboekhouding valt niet te controleren. Het systeem laat ruimte voor fraude en er is een aanzienlijkeachterstand in de verwerking van de input.68 In zijn de Inleiding van zijn Jaarbericht 1984 zegt Herman Tjeenk Willink, RegeringscommissarisReorganisatie Rijksdienst, sprekend over de ambtelijke cultuur die niet op veranderingen is gericht en waarinhonderden organisaties in een spel van onderhandelingen ieder hun eigen inbreng hebben: ‘Daarin worden regelsop regels, structuren op structuren gestapeld.’69 Prof. dr. J. de Beus noemt dit in zijn oratie ‘Een primaat van politiek’, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2001,pag. 12, sprekend over de belastinghervorming van minister Zalm en staatssecretaris Vermeend : ‘De nationaleoverheid pakt de uitholling aan van een van haar belangrijkste machtsbronnen, en wel in een betrekkelijk hoogtempo.’70 Handelingen Tweede Kamer , vergadering d.d. 10 december 1957.71 Met collega J. Simonis van de Sociologische Faculteit, en een groep studenten, heb ik de eerste drieruimtelijke nota’s op dat punt van steeds wisselende doelen geanalyseerd. Zie J. Baars e.a., ‘Het ruimtelijk beleidin Nederland, een analyse van de drie nota’s ruimtelijke ordening’, Bestuurskundige Beschouwingen Deel 3,Vermande Zn. 1974. We vonden onder meer dat de Oriënteringsnota ten opzichte van de vorige nota 41 doelenvan de vorige wel noemde, 15 doelen van de vorige min of meer noemde, 19 doelen van de oude niet meernoemde zonder opgaaf van redenen, 6 doelen van de vorige tweemaal noemde en niet minder dan 29 nieuwedoelen bevatte zonder onderliggende beargumenteerde grondslag.72 Zie Steven de Foer, ‘Onder Hollanders, een Vlaming ontdekt Nederland’, Uitgeverij Balans en Uitgeverij VanHalewyck 2001, pag. 165-169.73 Dit is als idee al geboren tijdens het ontwerpen van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1987-1989) om ervoor te zorgen dat ook de sector verkeer en vervoer zou kunnen gaan beschikken over juridische enbestuurlijke instrumenten om de functie verkeer en vervoer een eigen plaats te geven in de ruimtelijke inrichting.74 Zie zijn ‘Logic der Forschung, Wien 1935, later vertaald als ‘The logic of Scientific Discovery’, Harper NewYork 1959. En voorts zijn ‘De Groei van kennis’, Boom 1978, en ‘Objective Knowledge’, Oxford ClarendonPress 1979.75 Zie voor een interessante beschouwing over de relatie tussen (leren) waarnemen – en daarmee begripsmatiggreep krijgen op de werkelijkheid om ons heen – en trial and error, Herman Koningsveld ‘Het verschijnselwetenschap, een inleiding tot de wetenschapsfilosofie’, Boom 1976, pag. 133.76 Zie voor een fascinerend boek rond het begrip ‘result’ de studie ‘Praxeology’ van Tadeusz Kotarbinsky,Pergamon Press Oxford 1965. De ‘praxeologie’ van Kotarbinsky is enige tijd het studieobject geweest van HenkBrasz en Jaap Breunese aan de VU, maar heeft verder – mijns inziens ten onrechte – nauwelijks enige aandachtin Nederland gehad.77 In dezelfde lijn van denken ligt de titel van een artikel in De Standaard van 5 november 2000 van de hand vande Antarctica onderzoekers Dixie Deansercoer en Julie Brown: ‘De top is niet het doel’. Dansercoer: ‘Ik voel metijdens mijn tochten zoals een zenboeddhist.’78 Daarmee wil ik zeggen dat er geen beter of mooier ánder instrument bestaat dat deze staatszaken zou kunnenovernemen. Uiteraard betekent het niet dat de fungerende ambtelijke dienst niet (nog) beter en mooier zoukunnen (gaan) functioneren. Wat dat betreft onderschrijf ik het pleidooi van Bekke in zijn rede bij hetaanvaarden van het ambt van hoogleraar in de bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit te Leiden op 5 oktober1990 (Dr. A.J.G.M. Bekke, ‘De betrouwbare bureaucratie’, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn1990) dat bij het inrichten en herinrichten van de bureaucratie hernieuwde aandacht moet ontstaan voorwaardengericht (Weber: wertrational) handelen, meer dan de gerichtheid op doelrationeel (Weber:zweckrational) handelen met zijn overwaardering van outputgerichtheid, en daarmee zijn onderwaardering vande zorgvuldige toepassing van regels, vaak leidend – zo stelt Bekke – tot schandalen (pag. 17): “In termen vanWeber: doelrationeel handelen komt los te staan van waardenrationeel handelen en dreigt dit laatste zelfs teverdringen.” Nog enkele citaten uit deze inaugurele representatieve democratie, mede bedoeld als waarschuwingin de richting van de nieuwe begrotingsopzet VBTB (zie hoofdstuk 5). Bekke (pag. 18): “Verschuiving echtervan het object van beoordeling van de bureaucratie naar productieve output en naar de efficiënte operatie, bijverwaarlozing van die van de gehanteerde waarden en regels, doet afbreuk aan het legitimiteitsgehalte van hetbestuurlijk proces. Het kan niet de eerste opgave zijn van gekozen representanten in een democratie uitsluitendde outputzijde van het overheidsgebeuren te controleren. Men is er evenmin door tussen bestuurder en ambtenaarcontracten af te sluiten over te leveren prestaties. Veeleer zijn in beide gevallen de gekozen uitgangspunten engrondwaarden, evenals de inzichtelijkheid van de bijbehorende procesgang en regeltoepassing in de bestuurlijk-

224

ambtelijke praktijk in het geding.” Voorts pag. 21: “In een maatschappij die zich ontwikkelt in de richting vaneen pluriform bestel, kan niet langer de organisatie van dat maatschappelijk bestel zelf het object van rationelebeheersing door de staat zijn, maar juist het proces en de organisatie van de toedeling van waarden binnen hetpolitiek-administratief systeem. Anders gesteld en misschien meer vertrouwd in de oren klinkend: als demaakbaarheid van de samenleving niet langer premisse vormt voor bestuurlijk handelen en de overheid inoverwegende mate gezien wordt als een van de actoren die aan maatschappelijke processen gestalte geven, danzal de legitimiteit van haar rol moeten worden gezocht in de explicitering van waarden die haar handelen richtinggeven en van de wijze waarop deze waarden in de vorm van wetten, regels en normen rationeel wordentoegepast.” Iets minder dan tien jaar nadat Bekke deze woorden schreef bleek mij bij het project StrategischPersoneelsbeleid van Verkeer en Waterstaat (dat ik elders in dit boek uitvoerig beschrijf) hoe langzaam maarzeker het belang van een grotere ambtelijke gerichtheid op waarden eindelijk zijn intrede lijkt te doen.79 De begrippen inputoverload en withinputoverload spelen een belangrijke rol in de beschouwingen vanhoofdstuk 6. Aldaar zal ik ze uitvoerig toelichten waarbij met name withinputoverload aan de orde komt als eenvan de bepalende factoren van ernstige problemen bij de overheid.80 In zijn Jaarbericht 1984 brengt Tjeenk Willink als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst dit alsvolgt onder woorden (pag. 8): ‘Op de toenemende spanning tussen de vragen die de maatschappij aan deoverheid stelt en de antwoorden die de politiek kan formuleren, reageert de overheid tot nu toe met eenversterking van de eigen organisatie. (..) Dat leidt tot vier vormen van bureaucratisering: bureaucratisering vande oplossing van problemen, bureaucratisering van het overleg, bureaucratisering van de instrumenten,bureaucratisering van het beheer.’81 Zie bijvoorbeeld de artikelen van Douglas de Coninck, ‘ABX, de financiële etterbuil van de NMBS barst’, en‘Sabena revisited, maar dan nog een beetje erger: ABX’, in De Morgen van 22 december 2011. Evenzo dreigengrote problemen met de verzelfstandiging van De Post in België. De liberale regering van premier GuyVerhofstadt heeft interimmanager Frans Rombouts, die het proces van verzelfstandiging moest trekken, indecember 2001 ontslagen en vervangen door een andere interimmanager Johnny Thijs, om te voorkomen dat deWaalse socialisten (ook regeringspartij) door het uitbuiten van enkele beweerde struikelingen van Rombouts, dekans kregen om rond die manager een cordon van bewakers op te trekken, teneinde bij die voorgenomenverzelfstandiging toch zoveel mogelijk overheidsinvloed op De Post te blijven behouden. Verhofstadt enverantwoordelijk minister Daems hebben dat weten te vermijden, ten koste van het hoofd van Rombouts.Natuurlijk zien de Belgen het gehannes met de spoorwegen in Nederland, maar de politieke en bestuurlijkecomplexiteit in België is van dien aard dat er geen ruimte is om de fouten die wij maken bij het verzelfstandigenvan grote overheidsbedrijven te voorkómen. Ons wacht nog Schiphol en de KLM. Daar zijn ze in Belgiëoverigens al veel verder mee. Sabena failliet (ik ga daar elders in dit boek op in) en Zaventem in vergaande staatvan verzelfstandiging. Voorlopig kunnen we in Nederland oefenen op het verzelfstandigen van regionaleluchthavens, verdrietige dossiers over het decennialang afdekken van vele, structurele miljoenentekorten en overprovinciale besturen die zich in werkelijk alle bochten wringen om de sluiting van zo’n regionale luchthaven tebeletten. Als in het kader van een parlementair onderzoek naar de bouwfraude ook het ‘dossier Eelde’ opengaatkunnen we in dat verband nog wat beleven, zo wordt ons verteld in het programma Argos van de VPRO op radio1 in november 2001. Zodra het gaat om luchtvaart en luchthavens, zo heb ik tijdens mijn werk ervaren, komt deprovinciale folkore bovendrijven en worden politici een beetje gek. Niets is hen te dol om dergelijke, immernoodlijdende luchthavens (behalve die van Eindhoven) draaiende te houden. Of zoals Marc Reynebeau het zegtin de Knack van 5 december 2001: “Het eerste wat pas onafhankelijke landen doen is zich een vlag verzinnen,het tweede is een vliegtuig kopen om die vlag op te schilderen.” En daar wil ik aan toevoegen: in ontwikkeldelanden is het niet anders.82 De procesmanager die de opdracht heeft vernieuwingen door te voeren doet er overigens verstandig aan om devolgende zinnen uit Machiavelli’s ‘De Heerser’ (Athenaeum-Polak & Van Gennep 1976, pag. 83) boven zijnbureau te hangen: ‘Men dient namelijk voor ogen te houden dat niets qua voorbereiding moeilijker, qua succestwijfelachtiger en qua uitwerking gevaarlijker is dan zich opwerpen als iemand die vernieuwingen wildoorvoeren. Want hij die dat doet, heeft hen die van de oude toestand profiteren tot vijanden, terwijl hij slechtslauwe verdedigers vindt in hen die van de nieuwe toestand zouden kunnen profiteren.’83 Ik hoop en verwacht dat het voornemen van minister De Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatiestot het invoeren van een prestatiebeloning voor ambtenaren – kenbaar gemaakt begin september 2001 vlak voorhet begin van de CAO-onderhandelingen met de bonden voor overheidspersoneel – met name aansluit aan envan toepassing wordt verklaard op zo’n concept als ‘de ondernemende ambtenaar’. Voor de goede orde, met‘ondernemende ambtenaar’ bedoeld ik niet zo iemand als de ambtenaar van de provincie Zuid-Holland die opgrote schaal ging bankieren en op die manier de CETECO-affaire deed ontstaan. Overigens adviseert deVlaamse professor Wim Moesen in het artikel ‘Met betere overheid stond Vlaanderen aan Europese top’, in DeStandaard van 7 maart 2000 om ambtenaren te belonen met aandelen van overheidsbedrijven, net zoals hetbedrijfsleven dat met zijn eigen medewerkers doet.

225

84 Zo’n instelling van bijvoorbeeld een ambtelijk manager vereist de permanente fysieke aanwezigheid op dewerkplek. Ik zie echter met name in de rijksdienst dat menig directeur meer in de nabijheid van de ministerverkeert dan binnen zijn eigen directie. Op die manier verslonst die directie. Medewerkers voelen zich aan hunlot overgelaten, en gaan hun eigen weg, net als de baas. Wederom: het voorbeeldgedrag is alles. Een directeur isprimair voor en bij zijn mensen, doet ’s morgens als eerste het licht aan en ’s avonds als laatste het licht uit.85 De Heerser, t.a.p., pag. 83, respectievelijk 105.86 Een speciaal probleem hierbij is het maken van contracten en het op tijd betalen van de rekening. Een contract(niet een opdrachtbrief) maken kost soms vele weken. Betaling van de facturen gemiddeld drie maanden. Omeen en ander te versnellen werk ik soms als volgt. De in te huren externe krijgt een telefoontje met het verzoekom aan het werk te gaan onder de mededeling dat het contract binnen een half uur per fax wordt toegestuurd endat dit contract maar drie artikelen kent: a) een omschrijving van de opdracht, b) dat de externe geacht wordt teopereren op basis van het contract dat ik zelf met de opdrachtgever heb gesloten, en dat dus al die bepalingen indat contract mutatis mutandis op betrokkene van toepassing zijn, c) dat facturen bij mijn adviesbureau moetenworden ingediend. Die worden dan door mijn boekhouder betaald waarna ik die opvoer en specificeer op mijnfacturen jegens opdrachtgever. Dat gaat in de praktijk meestal heel goed, mits de opdrachtgever daaraan wilmeewerken.87 Ik kan me dus goed vinden in de uitspraak van Mattieu Ricard in een interview van Matt Dings onder de titel‘Oost west, wijs best’, in HP/De Tijd van 6 november 1998, pag. 56: ‘Met geduld wordt de boomgaard totvruchtengelei, zegt een oosters spreekwoord. Dat het lang zal gaan duren verandert niets aan het feit dat er geenandere oplossing is.’88 Thomas More beschrijft dit ‘philosopher-king’ syndroom met de nodige ironie in zijn Utopia, Yale UniversityPress 1964, pag. 39, onder meer opmerkend: ‘Plato was right in foreseeing that if kings themselves did not turnto philosophy, they would never approve of the advice of real philosophers because they have been from theiryouth saturated and infected with wrong ideas.’89 Vele malen, naar mijn gevoel te vaak, word ik binnen projecten aangesproken op dit thema. Eigenlijk ben iknog maar zelden iemand tegen gekomen die op dezelfde manier denkt waar het gaat om gelijk hebben en gelijkkrijgen. Met name topambtenaren – zeker zij die politiek denken – zijn van mening dat je altijd moet proberengelijk te krijgen. Dat dit de essentie van het ambtelijke en van het adviesvak zou zijn. In een langzaam procesvan vele jaren ben ik echter gaan begrijpen dat dit een fundamenteel verkeerd standpunt is, een standpunt dat ookgeen recht doet aan de eis dat je de keizer altijd moet geven waar de keizer recht op heeft. De opdrachtgever,baas, geadviseerde heeft recht op jouw standpunt dat naar jouw beste kunnen moet zijn onderbouwd met correctefeiten en argumenten. Als ambtenaar en adviseur heb je maar één taak: alles, maar dan ook alles inzetten omervoor te zorgen dat je gelijk hebt. Dat is jouw verantwoordelijkheid. En laat het in vredesnaam aan de baas overom te beoordelen of hij je dan ook gelijk wilt geven. Dat is zijn verantwoordelijkheid. Die tweeverantwoordelijkheden moet je per se gescheiden houden.90

We zullen pas met veel minder personeel kunnen, misschien wel met een besparing tot 30-40%, zodra op eensuccesvolle wijze E-government is ingevoerd. Wat dat betreft kunnen we in de verste verte nog niet tippen aaneen land als bijvoorbeeld Canada.91 Zie Luc Lamine, ‘Samen veilig’, opgetekend door Carlos Debacker, Houtekiet, Antwerpen/Baarn 2001.92 We vinden dat al in het Tweede Boek, hoofdstuk XI van ‘De Staat’ van Plato waar hij stelt dat het in demenselijke natuur ligt om een staat in het leven te roepen: de mens kan niet altijd en in alle opzichten voorzichzelf zorgen; hij heeft andermans hulp en steun nodih; samenwerking enerzijds en arbeidsverdelinganderzijds, vereisen het aanstellen van personen die kunnen voorzien in collectieve behoeften.93 A. van Braam, ‘Ambtenaren en Bureaucratie in Nederland’, Den Haag 1958.94 Dertig jaar later, in zijn afscheidsrede aan de Rijksuniversiteit van Leiden getiteld ‘Wat weten we eigenlijk vande ambtenaren?’ (Interfacultaire Vakgroep Bestuurskunde RUL 1984) blikt Van Braam terug op wat er sinds zijnproefschrift in bestuurswetenschappelijk opzicht door anderen is toegevoegd aan de kennis omtrent ambtenaren.95 R.H. Samsom, Openbaar bestuur en privaat ondernemingsbestuur’, Samsom 1967.96 Zie voor een goede beschrijving van het ‘normaliseringsproces’ het artikel ‘Wel of geen ‘ambtelijke status’een academische discussie’ van Piet Leenders in Binnenlands Bestuur van 15 april 1998, pag. 28. Zie voor eengedegen studie van achthonderd pagina’s in twee delen over het ontstaan en de veranderingen in de ambtelijkerechtspositie Mikis Stekelenburg, ‘220 jaar werken bij de overheid’, SDU, Den Haag 1999.97 Zie voor het specifieke karakter van de overheid H.A. Berg, ‘De eigen aard van de overheid’, SDU UitgeversDen Haag 1998.98 Zie voor een verkorte versie van de lezing van Niessen de Staatscourant nr. 236 van 5 december 2001, pag. 7.99 Zie ook het artikel ‘Naar een algemene bestuursdienst’ van Th. W.A. Camps in de Staatscourant van 22 maart1993.100 Vergelijk de ministeriële beschikkingen m.b.t. dit opleidingsinstituut: Nr. AV66/U293 van 17 februari 1966(minister Smallenbroek), Nr. AV71/U1132 van 26 april 1971 (minister Beernink), Nr. CF76/U37 van 16

226

augustus 1976 (secretaris-generaal Van Dijke), Nr. CF79/U2 van 12 juli 1979 (minister Wiegel), Nr. CF80/U5van 14 maart 1980 (minister Wiegel). Onder secretaris-generaal Van Dijke stond er nog de tekst: ‘Het plegenvan overleg met: functionarissen verbonden aan universiteiten, hogescholen en andere wetenschappelijkeinstellingen, de vormings- en opleidingsfunctionarissen in de sfeer van het particuliere bedrijfsleven, devormings- en opleidingsfunctionarissen in landen, die qua richting van het openbaar bestuur met Nederlandvergelijkbaar zijn, in het bijzonder West-Europese.’ Begrijpelijke zinnen als men weet dat Van Dijke alssecretaris-generaal namens de regering lid was van het International Institute of Administrative Sciences (IIAS teBrussel) en als Commissaris der Koningin in Utrecht lid van het Centraal Instituut voor de Opleiding voor deBestuursdienst (CIVOB in Den Haag), de instelling die de bestuursacademies aanstuurde totdat zij werdopgeheven in 1991, waarna de (vier overgebleven) academies (gebaseerd op gemeenschappelijke regelingentussen gemeenten en provincies) in een vrije val terecht kwamen, en nu in grote financiële en bestuurlijkeproblemen verkeren. Van Dijke heeft nog in zijn tijd als secretaris-generaal de grote Rondetafelconferentievoorgezeten in de Rolzaal waar de structuur voor het Post-academisch onderwijs in de bestuurs- enbedrijfswetenschappen tot is stand gekomen.101 Zie daarvoor het artikel ‘Het nut van de Algemene Bestuursdienst’ van Martin van Rijn (directeur-generaalManagement en Personeelsbeleid van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) in Management & Bestuurvan oktober 2001, pag. 23.102 Het komt mij voor dat opleidingsadviseurs het op dit moment plezieriger hebben dan personeelsadviseurs. Delaatsten lijden onder het feit dat ze weinig kwaliteit kunnen afleveren omdat ze meestal worden ingezet op zowelstrategisch personeelsbeleid als ook op uitvoering. Omdat ze doorgaans met te weinig mensen zitten krijgt deuitvoering prioriteit, komt strategische advisering van het management in de knel en worden beiden, manager enadviseur, ongelukkig.103 Zie ook het proefschrift ‘De prijs van het politieke primaat. Wederzijds vertrouwen en loyaliteit in deverhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top’ van Roel Nieuwenkamp, Eburon Delft 2001. Hijbeschrijft onder meer dat doorgaans topambtenaren loyaler functioneren onder en met liberale dan metsocialistische bewindspersonen, en hij bevestigt wat velen vermoeden, namelijk dat je als topambtenaar lieverwerkt met een sterke dan met een zwakke minister. Ook wordt (eindelijk) duidelijk dat resultaatscontractentussen bewindslieden en topambtenaren maar een betrekkelijke waarde hebben.104 Zie voor een heldere beschrijving van de problematiek van die loyale dienstbaarheid in andere landen hetonder redactie van Arne Leemans en Andrew Dunsire geschreven boek ‘The Public’s Servants’, European Groupof Public Administration, Finnpublishers 1981.105 Het blad Binnenlands Bestuur bericht op 19 november 1999 dat een onderzoek van de Universiteit Twente enhet adviesbureau GITP heeft uitgewezen dat slechts dertig procent van de departementale managers de relatiemet de politieke ambtsdragers ervaart als motiverend. Een meerderheid (59 procent) noemt de politieke sturingeen belemmering voor meer bedrijfsmatig werken.106 Dat is kennelijk ook de mening van oud-minister Peper in zijn eerder genoemde essay ‘Op zoek naarsamenhang en richting’ waar hij zegt (pag. 2): ‘Gezag moet meer en meer worden verworven, ‘verdiend’ ‘.107 Hoe aspiratie en ambitie werken in de geest van Machiavelli in zijn ‘De heerser’, Athenaeum-Polak & Vangennep 1976, pag. 81: ‘En hij kan het beste te werk gaan zoals bekwame boogschutters, die wanneer ze het doeldat ze willen raken te ver achten, omdat ze weten wat de kracht van hun boog is, het mikpunt veel hoger nemendan het doelwit, niet om met hun pijl zo hoog te komen, maar om met behulp van dat hoge mikpunt hun doel tekunnen bereiken.’108 Het is dan ook niet raar om in NRC Handelsblad van 13 juli 2001 een artikel te vinden met de kop ‘Minderbouw door tekort aan ambtenaren’, een verzuchting van de vereniging voor projectontwikkelaars NVB.109 Een variant op dit verschijnsel wordt beschreven door Eric Vrijsen in het artikel ‘Tinekes banenmachine’ inElsevier van 22 september 2001: een beschrijving van een exodus van topambtenaren bij Verkeer en Waterstaatals gevolg van een partijpolitieke oriëntatie van de minister op topbenoemingen. Met een reactie op dat artikeldoor secretaris-generaal Ralph Pans in Elsevier van 6 oktober 2001. Ik heb elders in dit boek gezegd dat, terwijlin België de federale regering en de Vlaamse regering poging op poging doen om de politieke kabinetten af teschaffen, in Nederland de verontrustende tendens ontstaat om de top van de rijksdienst te politiseren. Wat ditbetreft onderschrijf ik de opvatting van professor Wim Moesen in het artikel ‘Met betere overheid stondVlaanderen aan Europese top’, in De Standaard van 7 maart 2000 als hij stelt: ‘De modernisering van deoverheidsdiensten vergt dat er een einde komt aan aberraties als de politieke benoemingen. En vereist ookabsoluut de afschaffing van de kabinetten. Zolang die bestaan, zullen overheidsdiensten niet efficiënt werken.’Zie voor een tegengeluid het artikel ‘Politieke benoeming van ambtenaren, hét wapen tegen de verstarring’ vanErwin van de Pol in Binnenlands Bestuur van 6 maart 1998. Voor hen die belang stellen in het verschijnselpolitieke kabinetten in België verwijs ik naar een interessante scriptie ‘Beleidssteun voor ministers’, van IneWinters voor het verkrijgen van een licentiaat in de politieke en sociale wetenschappen aan de universiteit vanAntwerpen, te vinden op de website www.uia.ac.be/u/s990034/kabinetten/. Het is een vergelijkende studie naar

227

de achtergronden van het ontstaan en bestaan van dergelijke kabinetten in België, Frankrijk, Italië, Spanje,Portugal en Griekenland, waarbij de conclusie is dat politieke kabinetten niet nodig zijn om een land goed tebesturen.110 In zijn artikel ‘Investeer in rijksambtenaren’ in het Algemeen Dagblad van 30 december 1999 verteltOudenaarden dat het Kamerlid Rosenmöller stelt dat de rijksuitgaven aan externe consultants in 1998 met 20procent zijn gestegen tot 600 miljoen gulden. Terecht voegt Oudenaarden daaraan toe: ‘Maar de rijksoverheid isinmiddels het punt gepasseerd dat er zomaar bezuinigd kan worden. Als de politiek verzuimt aan te geven welketaken niet meer moeten worden uitgevoerd, zijn er simpelweg handen te weinig om het werk te doen. Hetinhuren van adviesbureaus is dan een logisch gevolg. Daardoor vloeit steeds meer kennis weg en steeds vakermoeten adviesbureaus worden ingehuurd.’ Zie voor een leuke conflicterende visie op dit onderwerp K. Kolthof(voormalig Kamerlid voor de PvdA) in het artikel ‘Externe adviseurs zijn groot gevaar voor de overheid’, inNRC Handelsblad van 3 maart 1998, en P.K. Jagersma (bestuursadviseur en hoofdredacteur van Consultancy) inhet artikel ‘Externe adviseurs helpen de overheid beter functioneren’, in NRC Handelsblad, datum onbekendmaar waarschijnlijk ook in 1998. Zie ook P. van Noppen, ‘Rijk en adviesbureaus niet kritisch op elkaar’, in:Publiek Management van mei 2000, pag. 26 e.v. Intermediair van 13 september 2001 wijdt uitgebreid aandachtaan de macht van externe adviseurs en commissies, de vijfentwintig invloedrijkste personen in dat circuit, en deomzetten van de belangrijkste externe adviesbureaus. Die informatie bevestigt mijn stelling dat het gat dat wordtgetrokken door het vertrek van ambtenaren gevuld wordt – veelal noodgedwongen – met consultants encommissies. En ook dat dient men te beoordelen in het licht van het mechanisme van positive feedback. Alleenop die manier kan men verklaren waarom er – ondanks alle pogingen van de politiek om in de inzet vanconsultants terug te schroeven – toch elk jaar feitelijk meer inzet plaats vindt. Consultants en commissies nemenonafwendbaar de holte in die ontstaan is door de uitholling van de politiek als gevolg waarvan steeds meerambtenaren vertrekken, wat op zijn beurt weer noodzaakt tot het inzetten van consultants en commissies, watvervolgens weer leidt tot Kamervragen en pogingen om die inzet te verminderen, enzovoorts.111 Wat dat aangaat verwijs ik naar Hoofdstuk 8 ‘Het gouden Kalf’ uit ‘Het einde van de democratie’ van Jean-Marie Guéhenno, Lannoo 1994.112 Ik heb helaas geen vindplaats van deze tekst die ik zo’n twintig jaar geleden ergens aantrof.113 Marcin Krol, Een zwakke overheid is een gesel voor de democratie’, in NRC Handelsblad van 18 augustus2001.114 De bloemlezing onder de titel ‘Want waarom zijn wij ambtenaar’ is, met het andere productiemateriaal vanhet project Strategisch Personeelsbeleid te verkrijgen bij Verkeer en Waterstaat. Zie daarvoor de websitewww.toekomstVerkeer en Waterstaatpersoneel.nl. Zie ook het artikel ‘Project Verkeer en Waterstaat:personeelsbeleid digitaal op de schop’, in: Binnenlands Bestuur, Overheid Innovatief van juli/augustus 2000,pag. 28 e.v.115 Ik vermoed, althans hoop, dat het woord ‘investeren’ hier is ontleend aan het voortreffelijke artikel van PieterOudenaarden (bestuurder rijkssector CFO-CNVambtenarenbond) met de titel ‘Investeer in rijksambtenaren; inhet Algemeen Dagblad van 30 december 1999. Zie ook Management & Bestuur van augustus 2000 voor enkeleartikelen over de noodzaak tot vernieuwing van het overheidsmanagement.116 Zie daarvoor o.a. het artikel ‘De mensgerichte Overheid’ van Peter van Noppen in Publiek Management vanjuni 2001.117 Een van de zaken die men onder de loep mag nemen is het verschil in secundaire arbeidsvoorwaarden tussendepartementen. Waar de medewerkers van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de standaardvergoeding voorhet openbaar vervoer in het woon-werkverkeer krijgen keert Verkeer en Waterstaat het dubbele daarvan uit. Alsje bij Verkeer en Waterstaat telewerkt belt die computer terug naar je huisadres zodat de kosten voor hetdepartement zijn. Bij LNV betaal je dat als medewerker zelf. Dat is daarom raar omdat iedereen sinds 1999 inalgemene rijksdienst is en dus op gelijke voet zou moeten delen in alle faciliteiten. Een ander aspect datnadrukkelijk aandacht verdient is het veelgeprezen concept van ‘integraal management’. Het bestaat inmiddelsoveral in de overheidsdienst, maar in de praktijk komt er nagenoeg niets van terecht. Zie ook het artikel‘Personeelsmanagement wordt afrekenbaar’ van Ronald de Kreij in Management & Bestuur van oktober 2001,pag. 8.118 Zie het interview ‘Anton Zijderveld wil echte leiders’, in Publiek Management, juni 2001, pag. 19, door JanDirven en Harry van Seumeren.119 Ministerie van Financiën, Centrale Directie Voorlichting, ‘Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’,mei 2000. C. van der Burg, H.W.O.L.M. Korte, R.P. Oosterom, ‘Van beleidsbegroting totbeleidsverantwoording’, Openbare Uitgaven 1999, nr. 5, pagina 226-233. G.H.O. van Maanen, ‘Ruimte voordoelmatigheid’, Openbare Uitgaven 2000, nr. 1, pagina 54-58. D. Hemels, P. van Veen, S. Galjé, ‘Begroten metbeleid in de praktijk’, Overheidsmanagement 2000, nr. 2, pagina 47-49. H. de Groot, ‘Verantwoorden overbeleid: een tussenstand’, Openbare Uitgaven 2001, nr. 1, pagina 26-31.H. van Seumeren, ‘WoensdagGehaktdag’, in: Publiek Management van mei 2000, pag. 5. M. Andriessen, ‘Angst voor de rekening’, in:

228

Publiek Management van mei 2000, pag. 6 e.v. F.L. Leeuw en G.H.C. van Gils, ‘Outputsturing in de publiekesector: trage voortgang’, in: Publiek Management van mei 2000, pag. 15 e.v. De Algemene Rekenkamer heeft in2000 en in 2001 enkele publicaties doen verschijnen over VBTB. Zie ook Gijs Loef in ‘Meer geld helpt niet, dusmoet overheidsorganisatie anders’, in de Volkskrant van 29 september 2000. Zie ook Ronald de Kreij in ‘VBTBbetekent cultuuromslag voor alle ambtenaren’ in Management & Bestuur van oktober 2001, pag. 12.120 Zie D.J. Kraan, ‘De afrekencultuur in de collectieve sector’, in: Publiek Management, juni 2001, pag. 29.121 Zie voor enkele bijzondere boeken over het belang van voorbeeldgedrag van leiders in de al genoemdeboeken van Manfred F.R. Kets de Vries (hoogleraar management aan het INSEAD te Fontainebleau): ‘Deneurotische organisatie’, Uitgeverij Maarten Muntinga bv, Amsterdam 1984; ‘Leiders, narren en bedriegers,essays over de psychologie van het leiderschap’, Scriptum Management 1994. Elders in dit boek beschrijf ik hetslechte voorbeeld van de Belgische minister Luc Van den Bossche op het punt van rijden in de auto zondergordel als gevolg waarvan hij op 20 juni 2001 een ernstig ongeluk kreeg. Kennelijk nog niet begrijpend watvoorbeeldgedrag inhoudt berichtten de Vlaamse kranten van 22, 23 en 24 augustus dat hij tijdens zijn genezingin het ziekenhuis er rustig op los rookte ondanks het totale rookverbod aldaar sinds 1987. Patiënten die er lastvan hadden en wezen op het rookverbod, werden door de minister hautain terzijde geschoven. En de directiegreep niet in. Vervolgens meldde De Standaard van 25 augustus 2001 dat de wereldberoemde cardioloog PedroBrugada, ook arts van koning Albert, aan de minister van Sociale Zaken Frank Vandenbroucke had medegedeelddat hij het godgeklaagd vond dat Van den Bossche nog met een dikke sigaar in zijn ziekbed lag, dat deze eenvoorbeeldfunctie had en dat hij – Brugada – er een groot voorstander van was dat de maatschappij bepaaldeingrepen bij rokers die ziek worden niet meer zou betalen. Brugada vindt de maatregelen die hij voorstelt zeerdringend omdat hij een explosie van het aantal hartkwalen voorziet. Overigens zijn Nederlandse ministers die hetbestaan om op de tv gewoon een sigaretje op te steken wat mij betreft de eersten wier premieziektekostenverzekering met duizend procent verhoogd mag worden. Dat zijn politici die niet (willen of kunnen)begrijpen hoezeer de anomalieën aan de basis van een samenleving beginnen in de top van die samenleving.122 Ik begrijp dan ook goed de verzuchting van Erik Gerritsen in zijn artikel ‘De topambtenaar en de politiek’, inPubliek Management van februari 2000, pag. 34: ‘We moeten terug naar een sfeer waarin ambtenaren er dehoogste eer in leggen hun bewindspersoon te laten schitteren’.123 Hoewel, in juli 2001 is het kernkabinet in de regering Verhofstadt aan de slag gegaan om de wet zodanig aante passen dat zittende staatshoofden en regeringsleiders – zoals bijvoorbeeld Ariel Sharon van Israël die net wasaangeklaagd wegens slachtpartijen in Libanon in de jaren tachtig - niet vervolgd kunnen worden. Die aanklachtlag een beetje moeilijk op het moment dat België het voorzitterschap van de Europese Unie aanvaardde. Ompolemiek te vermijden tijdens het Belgisch voorzitterschap schoof het kernkabinet al op 16 juli 2001 deaanpassing van deze genocidewet door naar de gemengde Kamercommissies van Justitie en Buitenlandse Zaken.Daarmee werd het een zaak van het parlement om te beslissen of het zinvol is om zittende staatshoofdenonschendbaar te maken in België. De geest van de wet moet echter behouden blijven. Er zouden alleen een paarfilters moeten worden ingebouwd. Overigens is men in Israël behoorlijk zenuwachtig van deze aanklacht. Sharonmijdt België, heeft juridisch advies ingewonnen over de kans dat hij in België opgepakt zou kunnen worden ende Israëlische regering adviseert Israëliërs die Europa bezoeken goed op te letten naar welk land men gaat. Deverwachting is dus dat meerdere landen het voorbeeld van België gaan volgen en wetgeving tegen misdadentegen de menselijkheid gaan maken.124 Begin jaren negentig is veel geschreven over de mogelijke veranderingen in de rijksdienst als gevolg van detoenemende invloed van Europa. Echter, zonder merkbare reactie daarop vanuit de rijksoverheid. Na hetverschijnen van bijvoorbeeld het themanummer ‘De toekomst van de Nederlandse Rijksoverheid’ inBeleidsanalyse 1992-1, met o.a. twee scenario’s van H.J. de Ru en E.L. Berg, zou je verwachten dat er iets zougaan gebeuren in de rijksadministratie, een soort anticiperen op wat mogelijke komen gaat. Anno 2001 is daarechter nog maar weinig of niets van te merken.125 In een open brief van 29 oktober 2001 aan minister-president Kok bepleitten de ondernemersorganisatiesVNO-NCW en MKB-Nederland dat de regering veel actiever dan tot nu toe moet proberen meer invloed inBrussel te krijgen door meer Nederlandse ambtenaren op relevante posten in Brussel te krijgen. Van de 390posten werken er zo’n 300 bij de Europese Commissie. Er zouden er veel meer bij moeten komen, ook geplaatstbij de Raad van Ministers en het Europees Parlement.126 Wat te zeggen bijvoorbeeld van het bericht in De Standaard van 7 oktober 2001 dat voortaan hetimmigratiebeleid van Spaans Baskenland wordt geleid door een Afrikaan Boladji Omer Beryin Oke, staatsburgervan Benin. Hij gaat – met behoud van zijn nationaliteit – als eerste directeur-generaal van het nieuweimmigratiedepartement van het Baskische gewest leiding geven aan de immigratiepolitiek van dat deel vanSpanje, een deel dat door ernstige onderbevolking dringend behoefte heeft aan nieuwe arbeidskrachten.127 De enige reden om inderdaad geen contingenten ambtenaren af te vaardigen naar Brussel zou kunnen zijngelegen in de omstandigheid dat het administratieve proces aldaar de nodige jaren achter ligt op hetgeen meninmiddels in ‘Den Haag’ gewend is: moderne werkvormen en werkprocessen die tamelijk afsteken tegen de – in

229

onze ogen – verouderde manier van werken in Brussel.128 Zie Rinus van Schendelen in zijn artikel ‘Met de rug naar Europa’ in: Management&Bestuur, februari 2001,pag. 7. In zijn oratie van 1 maart 2001 (CAOP, Publicatiereeks Overheid & Arbeid, 2001, 15, pag. 13 e.v.)beschrijft Ron Niessen hoe de Securitelaffaire heeft kunnen ontstaan als symptoom van een rijksoverheid dieonvoldoende weet heeft van de Europese richtlijnen. Zo is ook de ESF-affaire, waarbij – volgens de commissieKoning eind augustus 2001 – slechts 70 miljoen en niet zoals de Europese Commissie beweerde zo’n 450miljoen gulden aan subsidie voor arbeidsvoorziening niet verantwoord konden worden, voor een belangrijk deelterug te voeren op onbekendheid met, en hautain nationaal gedrag jegens, de Europese richtlijnen.129 Ui t de rest van zijn betoog was het duidelijk dat hij zich in dit opzicht mede heeft laten inspireren door hetboek ‘Erdpolitik’ van Ernst von Weizsäcker, Neil McBeath, Stuttgart 1989.130 Zie ‘European Governance, A White paper’, Commission of the European Communities, Brussel 25 juli2001. We zien het resultaat van die amendering terug in de zin (pag. 12): “The principal responsibility forinvolving the regional and local level in EU policies remains and should remain with national administrations.”Deze knieval voor Spanje en het Verenigd Koninkrijk wordt echter zo goed en zo kwaad mogelijk weerweggemasseerd met de daarna volgende zinnen: “But national governments are often perceived as notadequately involving regional and local actors in preparing their positions on EU policies. Each Member Stateshould foresee adequate mechanisms for wide consultation when discussing EU decisions and implementing EUpolicies with a territorial dimension. The process of EU policy-making, in particular its timing, should allowMember States to listen to and learn from regional and local experiences.” Op basis van deze stellingnamelanceert de Commissie als een van haar taakstellingen het vestigen van een meer systematische dialoog metEuropese en nationale ‘associations of regional and local government’ in een zo vroeg mogelijk stadium van debeleidsontwikkeling. Overigens is met dit Witboek de stelling achterhaald van Ron Niessen in zijn artikel ‘Eentoekomst zonder ambtenaren’: bespiegeling of luchtspiegeling?’ (een reactie op de oratie van Pim Fortuyn bijdiens aanvaarding van het hoogleraarschap Arbeidsvoorwaardenvorming op 14 februari 1991, Overheid &Arbeid, Publicatiereeks van het Centrum voor arbeidsverhoudingen overheidspersoneel, waarin Fortuyn pleitvoor een toekomst zonder ambtenaren) in Openbaar bestuur van 1991, nr. 4, pag. 14. Daar stelt Niessen: “Hetzijn de Lid-Staten en niet de samenstellende delen van elke Lid-Staat, die gesprekspartner en aanspreekpunt zijnvoor de organen en instellingen van de EG.” Met het beleid van dit Witboek is die exclusiviteit voor de Lid-Staten voorbij.131 Zie ook hoofdstuk IX ‘Federations that failed despite their potentially federal bases’(handelend overIndonesië) uit het boek ‘the geography of of federalisme. An inquiery into origins and stability’, van RameshDutta Dikshit, Halsted Press New York 1975.132 Ik herinner me van een verblijf in Suriname in 1978 – drie jaar na de onafhankelijkheid - dat iedereen tegenme riep dat er een sterke man moest komen voor het tegengaan van het stelselmatig instorten van het land, enmet name van zijn economie. Welnu, die sterke man kwam er dus, gewoon een kwestie van wachten, zo werkendie processen. Dat ligt niet aan die sterke man, maar aan een gebrek aan kwaliteit van de politieke en ambtelijkeinfrastructuur, net zoals in de Weimar republiek in het begin van de vorige eeuw.133 Deze affaire ging over het feit dat Nederland in strijd met Europese regels een aantal technischeuitvoeringsregelingen niet bij de Europese Commissie had aangemeld. Niessen beschrijft in zijn eerdergenoemde oratie ‘Vluchten kan niet meer’ (pag. 13) hoe het gebrek aan coördinatie in de rijksdienst een van debelangrijkste oorzaken van het ontstaan van deze affaire is geweest, en hoe men via structuursturing de vluchtnaar voren heeft georganiseerd om daar weer uit te komen.134 Europese Beweging in Nederland, Rapporteur J.P.H. Donner, ‘De gevolgen van een Europese ‘vierde’bestuurslaag’, Den Haag 1991.135 Zie voor een fascinerende beschrijving van het verschijnsel dat onder de toenemende (belasting)druk vanoverheden op burgers steeds meer individuen zich onzichtbaar en onvindbaar gaan maken voor die overhedenJames Dale Davidson en Lord William Rees-Mogg, ‘The Sovereign Individual, Touchstone, New York 1999.136 Het ministerie van Verkeer en Waterstaat werkt hard mee aan die afdrijving van Rijkswaterstaat door uit datorgaan een apart directoraat-generaal Water te trekken en de rest van de Rijkswaterstaat op nog verdere afstandvan de beleidskern te zetten.137 We vinden ze bijvoorbeeld helder beschreven door Ed van Thijn c.s. in ‘de Sorry Democratie’, Van GennepAmsterdam, 1998: Srebrenica, politieoptreden Eurotop ’98 in Amsterdam, affaire Brinkman en nieuwepolitiewet, affaire Bouterse, CTSV-affaire, Herculesramp, Bijlmerramp, IRT-affaire, groei Schiphol, e.a.138 Zie Ad van Liempt en Ger van Westing in ‘Klem in de draaideur’, Balans 2000, voor een beschrijving van hetconflict tussen Docters van Leeuwen en de minister van Justitie.139 Hij bracht naar buiten dat naar zijn idee secretaris-generaal Mulder het bij Justitie voor het zeggen had en datde bewindslieden niks hadden in te brengen. Dat was overigens ‘common knowledge’, maar een staatssecretarisheeft zoiets niet publiekelijk te melden. Mulder is later nog op een meer positieve manier in het nieuws gekomenals de ontwerper van de ‘wet Mulder’, een wet die delen van het verkeersstrafrecht overhevelde naar het

230

administratieve recht.140 Ik begrijp het standpunt van Harry van Wijnen, in zijn boek ‘De Macht van de Kroon’, Uitgeverij Balans2000, pag. 179, dat de ministeriële verantwoordelijkheid een vloeiende materie is. Maar als dat ‘vloeiende’ er inde praktijk toe leidt dat er werkelijk geen enkele minister meer uit zichzelf aftreedt, dan verliest het elkestaatkundige betekenis.141 Professor Maas van het Centrum voor Parlementaire geschiedenis van de Nijmeegse universiteitwaarschuwde hier al voor in het interview ‘We krijgen in Nederland onschendbare politici’, met Marleen Barthen Willem Breedveld in Trouw van 21 december 1991.142 Ik ben het dus eens met de opmerking van Van Thijn in NRC Handelsblad van 27 augustus 1999: ‘Deministeriële verantwoordelijkheid is het sluitstuk van ons staatsbestel. Daarin kun je niet genoeg klassiek zijn.’En daarom geheel oneens met wat Peper stelt op pagina 9 van zijn eerder genoemde essay ‘Op zoek naarsamenhang en richting’: ‘Het vasthouden aan een ruime, onbegrensde uitleg van de ministeriëleverantwoordelijkheid – in het politieke discours ook door mij voluit verdedigd – met tegelijkertijd hetverminderen van bevoegdheden en de op-afstand-plaatsing van overheidstaken blijkt in de politieke praktijk eenmoeilijk te hanteren combinatie.’ Uit de juistheid van die laatste constatering zou Peper hebben moeten afleidendat een ruime, onbegrensde uitleg van dat concept niet correct is. De klassieke benadering blijft wat mij betreftde enig toelaatbare omdat anders ook deze hoeksteen van de grondwet onder de politieke waan van de dag komtte liggen. Zie het net zoals de tien geboden. Of men nu wel of niet het christelijke geloof aanhangt is niet vanbelang. Na twee eeuwen blijft de uitleg en interpretatie van die geboden onveranderd. Daarom ook opende DeMorgen van 29 oktober 2001 paginabreed met de kop ‘Gij zult niet liegen’, een artikel over de consternatietussen de liberalen en de christen-democraten toen was uitgelekt dat kopstukken van die partijen met elkaaroverleg hadden gehad over de vorming van een nieuwe brede volkspartij in België.143 Toen enkele jaren geleden Dutroux ontsnapte trad Minister van Justitie Declerck af nog voordat Dutroux eenpaar uur later weer gegrepen was. Toen in 2000 een door zware regens gezwollen Douro in Portugal een brugwegvaagde met daarop een bus en enkele auto’s trad de Minister van Transport Coelho binnen twee uur af. Endat zijn dan landen waarover we in Nederland wel eens vraagtekens plaatsen als we het over politiek niveauhebben. In Nederland daarentegen wordt een minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die voorde staatskas wellicht miljarden heeft verdiend het werken onmogelijk gemaakt als blijkt dat hij in zijn langdurigeloopbaan als Burgemeester van Rotterdam voor een paar ton geen bonnetjes kan overleggen. Bekend is ook hetaftreden van Lord Carrington als minister van Buitenlandse Zaken toen Argentinië de Falklands aanviel. Hemviel niets te verwijten maar hij vond dat er een politieke daad gesteld diende te worden en trad af.144 Zie daarover ook het artikel ‘Waarom treedt zo zelden een minister af?’ van B. Nooteboom, hoogleraarbedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen, in de Volkskrant van 24 mei 1994.145 Zie daarover het interview van Pieter Hilhorst met bestuurskundige Mark Bovens onder de titel ‘Deonzichtbare regie in de bureaucratie’ in de Volkskrant van 16 september 2000.146 En nogmaals Portugal. Wat te denken van het aftreden van premier Guterres op 17december 2001 nadat bij degemeenteraadsverkiezingen van het weekend daarvoor zijn socialistische PSP de verkiezingen verloor tenfaveure van de meer conservatieve sociaal-democratische PSD. Zou het in Nederland ooit voorkomen dat eenminister-president aftreedt omdat zijn partij verliest bij de gemeenteraadsverkiezingen, van mening zijnde –zoals Guterres – dat hij het vertrouwen van de kiezers heeft verloren, en dus moet opstappen?147 M. Noordegraaf, ‘Attention, Work and Behavior of Public Managers Amidst Ambiguity’, Eburon PublishersDelft 2000. Een boek dat laat zien dat overheidsmanagers nagenoeg geheel opgaan in het dagelijkse werk,hollend van vergadering naar vergadering, branden blussend, de zaak draaiende houden, en bepaald niet eensubstantieel deel van hun tijd besteden aan visie- en doelontwikkeling, of aan bedrijfsmatige bezigheden.148 Zowel de federale als de Vlaamse regering hebben vergaande plannen tot afbouw van de politieke kabinetten.In de loop van 2001 en 2202 gaan de kabinetten op federaal niveau verdwijnen of worden ingekrompen tot eenhandjevol medewerkers. De Vlaamse regering opereert op een langer tijdpad en zal er enkele jaren over gaandoen. Men kan overigens betwijfelen of dat gaat lukken. De verknochtheid aan dat politieke instrument is daarnog zeer sterk. Voorbeeld. Op 22 augustus 2001 meldt De Standaard dat twee ministers, Anciaux en Vogels,hoewel geheel eens met de principes van afslanking van de politieke kabinetten (waarover allang finale besluitenzijn genomen), toch maar even een claim bij minister-president Dewael leggen tot tijdelijk uitbreiding van hunkabinetten.149 Het blad Binnenlands Bestuur van 2 juli 1999 wijdt een bijlage aan het verschijnsel dat de politiek deambtenaar de schuld geeft en laat vallen.150 H. Becker in het artikel ‘De mensgerichte overheid’, in: Publiek Management, juni 2001, pag. 6.151 In zijn elders geciteerde boek ‘De neurotische organisatie’ beschrijft Manfred Kets de Vries het op pag. 39 inde volgende woorden: ‘Leidinggevende functionarissen bewaken via selectie, belonen/straffen en promotie degelijkvormigheid van het personeel.’152 Gedateerd 12 juli 1999 en in die periode gepubliceerd op de website van NRC Handelsblad. De ondertitel

231

luidt: ‘Een essay over de veranderende verhoudingen tussen overheid en samenleving.’153 In het artikel ‘Er is sprake van ernstige ontsporing’ in NRC Handelsblad van 26 juli 2001 staat het volgendecitaat uit besprekingen in de Concernraad van de Arbeidsvoorziening: ‘De landelijke directie zei dan niet:voorkom misbruik of verkeerd gebruik, neen, de directie zei: voorkom dat misbruik of verkeerd gebruik totproblemen leidt.’ Mooi voorbeeld van concentratie op damage control in plaats van op ordelijk handelen.154 Dat begon met het beleid van Sicco Mansholt, Minister van Landbouw na WO-II en daarna de eerstelandbouwcommissaris van de Europese Economische Gemeenschap. In een zeer knap geschreven boek ‘DeGraanrepubliek’ (Atlas, Amsterdam 1999) beschrijft Frank Westerman hoe Mansholts beleid vanschaalvergroting ten koste van duizenden boerenbedrijfjes die met hun kleinschaligheid een balans tussenproductie, consumptie en natuur in stand hielden, heeft geleid tot de beruchte boter-, melk-, graan-, wijnen nogmeer overschotten, de opkomst van de biotechnologie met o.m. de ziekte BSE, de gigantische subsidiëring omdeze hokus pokus in stand te houden en de mestoverschotten, beide met hun inherente criminogene aspecten,waarna het een kwestie van tijd was dat eind jaren negentig de Europese Commissie op fraude moest aftreden.Het meest opmerkelijke van dat boek is wel dat Mansholt op zijn sterfbed toegeeft dat die ontwrichting van dekleine en organische schaal van het boerenbedrijf nimmer had mogen plaats vinden. Op dit moment lijkt het eropdat er een denken naar schaalverkleining in de landbouw ontstaat. Althans in Nederland. Andere Europeselanden zitten nog op de toer van de kapitaalsintensieve bedrijven. Als dat nog een aantaal jaren het beleid blijftrijst de vraag wat voor een schade dat gaat aanrichten bij de toetreding van nieuwe lidstaten uit het voormaligeoostblok. De landbouw aldaar is grotendeels gebaseerd op een nog kleinere schaal dan die wij na WO-II hadden.Als die ook plaats moet maken voor grootschaligheid kunnen we opnieuw beginnen met het aanleggen van grotevoorraden met overschotten.155 In de Telegraaf van 9 juni 2001 veegt prof. Dr. B. Smalhout op zijn bekende manier de vloer aan met datongeremde en veelal ongemotiveerde streven naar schaalvergroting dat tot zoveel problemen heeft gezorgd inhet onderwijs, de landbouw en veeteelt, de zorg, en bij grote voormalige overheidsbedrijven als NS en KPN. Zievoor een bijzonder kritisch artikel over de (mislukte) basisvorming een column van Leo Prick, ‘Illusie’, in NRCHandelsblad van 7 oktober 2000.156 De strijd daarvoor is hard geweest. In Openbaar Bestuur Magazine voorjaar 1998 schrijft Frans Vanderwiltnog een artikel met als kop ‘OCW: voor nieuw beleid ontbreken plannen en middelen.’157 Prof. Dr. E. Bomhof voegt daar in zijn artikel ‘Nog veel te doen’ in NRC Handelsblad van 28 juli 2001, pag.7, ook mevrouw Adelmund aan toe. En mijn relaties in de onderwijswereld vertelden me dat er een zucht vanverlichting door onderwijsland ging toen bekend werd dat staatssecretaris Netelenbos naar Verkeer en Waterstaatzou gaan.158 En dan krijg je reeksen ingezonden artikelen van docenten in dagbladen, bijvoorbeeld van leraar enleraaropleider Ton van Haperen in de Volkskrant van 18 april 2001 met de kop: ‘Onderwijsvernieuwing blijkteen grote leugen.’ Zie ook zijn artikel ‘Managementdenken dreigt onderwijs te vermorzelen’, in NRCHandelsblad van 28 juni 2001 en zijn artikel ‘Basisvorming is exponent van failliet beleid’ in NRC Handelsbladvan 20 oktober 2001. Zie ook Hans Wansink, ‘Politiek kijkt toe hoe ambtenaren plicht verzaken’, in NRCHandelsblad van 3 september 1999, een klein maar wrang exposé van bureaupathologische aspecten in relatie tothet openbaar onderwijs.159 H. Bruins Slot in een interview ‘Ik wil niet graag achterblijvers zien in het onderwijs’ door Raymond Gradusen Frank van den Heuvel in Publiek Management, juni 2001, pag. 39.160 Zie José van Vonderen in ‘OCW controleert inhoud en decentraliseert beheer’, in Openbaar BestuurMagazine najaar 1998, pag. 37 e.v.161 Zie voor een commentaar op de zogeheten grote operaties begin jaren tachtig (reorganisatie rijksdienst,deregulering, privatisering, decentralisatie, heroverweging en de –2% operatie) en hun onvermijdelijk aanjagenvan het sturen op structuren, het rapport ‘Samenhang Grote Operaties’ van Herman Tjeenk Willink,Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, ‘s-Gravenhage 1984.162 C.R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer …’, Openbare rede 2001 in de reeks Overheid&Arbeid, CAOP,Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel.163 Symptomatisch voor de stijl van werken van sommige organisatieadviseurs is het volgende citaat uit hetartikel ‘De coup van de commissies’ in Intermediair van 13 september 2001, handelend over het gegeven dat eradviseurs zijn die zich sterk identificeren met hun (potentiële) opdrachtgever: ‘Het hoeft niet altijd kwade wil tezijn, maar je gaat als consultant het jargon van de opdrachtgever spreken, je formuleert een probleem in zijntermen, en op dat moment sluit je alternatieven al uit. Ik herinner me dat ik gevraagd werd door een hogeambtenaar van CRM (de voorloper van het ministerie van VWC). Het ging over de reorganisatie van een dienst,waarvan voor die man vaststond dat hij in zijn geheel moest verdwijnen. Tegen mij zei hij: ik weet al lang wat ikwil, je kunt die opdracht krijgen – het ging om een ton – maar ik ga niet in zee met iemand die er anders overdenkt. Ik vond dat wel eerlijk, en ik heb het uiteindelijk gedaan omdat ik zijn argumenten redelijk vond. Toen ikhem later tegenkwam zei hij: ik heb nu een meeting met de or, kan ik jouw rapport goed bij gebruiken.’ Zo’n

232

instelling vind ik afschuwelijk.164 T. Witteveen in het artikel ‘Doe het nu eens in één keer goed’ in NRC Handelsblad van 27 januari 2001.165 In mijn ‘Voorschriften met betrekking tot de gewesten’, een losbladige editie die ik een aantal jaren verzorgdebij Vermande Zonen, IJmuiden, beschrijf ik hoe vanaf 1950 tot in de jaren tachtig de besluitvorming rond debestuurlijke organisatie van Nederland zich ontwikkelde: van gemeentelijke herindelingen, een klein aantal grotesteden, stads- en streekgewesten, een groot aantal kleine provincies etc. Zie voor de open ondergang van hetverschijnsel ‘stadsprovincie’ tussen 1982 en 1998 het blad Binnenlands Bestuur van 3 juli 1998. Dit proces vansteeds weer mislukte pogingen tot herindeling van Nederland zal nog wel even doorgaan. Getuige ookbijvoorbeeld de komst van een variant op het concept van de tweehonderd grote gemeenten van professorTroostwijk in de jaren zeventig, namelijk het voorstel van een Stuurgroep Krachtige Gemeenten in het rapport‘Gemeenten: Méér dan lokaal bestuur’, aangeboden aan minister De Vries van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties op 4 april 2000. Standpunt van de stuurgroep: gemeenten moeten globaal even groot zijn omoptimaal te kunnen samenwerken. Dat lijkt ook op het standpunt van Vonhoff, Lammers en Terlouw,geinterviewd door Mark Kranenburg en Frank Vermeulen in NRC Handelsblad van 4 mei 1996 onder de titel‘Alles kan eenvoudiger’. Vonhoffs stelling toen was: 150 tot 180 gemeenten is voldoende en er zijn niet meerdan vijf provincies nodig.166 Zie de website van de gemeente Den Haag onder het thema Herindeling.167 Eind 2001 zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De Vries, komen met plannen omde grootstedelijke gebieden provincievrij te maken en een zevental grote agglomeraties een eigen bestuur tegeven. Inhoudelijk lijkt het veel op het concept van de stadsprovincies waar minister Peper zich sterk voormaakte, vooral toen hij nog burgemeester van Rotterdam was. Een grote tegenspeler is Van Kemenade die (netals Vonhoff) bekend staat als liefhebber van de introductie van vijf landsdelen in plaats van de 12 provincies.Overigens al weer een oud concept uit de jaren zeventig. We mogen ons opmaken voor een heropleving van dedoor Van Kemenade veroordeelde ‘energieverslindende structuurdiscussie.’168 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Rijksplanologische Dienst, Staatsuitgeverij 1974.169 Voorbeeld: tussen september 1974 en juli 1975 werden niet minder dan 45 beleidsnota’s ter behandeling aande Kamer aangeboden, meer dan twee en een half maal zoveel als het jaar daarvoor en met een omvang van meerdan 2000 pagina’s. Zie Aanhangsel Hand. II, zitting 1974-1975, pag. 1325, nr. 1710.170 Een van de eersten die voor dit vraagstuk aandacht vroeg is J.B.D. Simonis, ‘Uitvoering van beleid alsprobleem’, Kobra Amsterdam 1983. Zijn boek bevat onder meer een uitgebreide bibliografie van internationaleauteurs die implementatieonderzoek doen. Verder wijdde Herman Tjeenk Willink als RegeringscommissarisReorganisatie Rijksdienst zijn Jaarbericht 1985 aan de problemen van de uitvoering. Zo zegt hij al in deInleiding: ‘Veel uitvoerders zitten in de problemen. Zij voelen zich vaak ingeklemd tussen de loyaliteit aan deHaagse superieuren, de gebondenheid aan de normen van hun vak, en de dienstbaarheid aan de burgers, hunklanten.’171 Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, Regeringsbeslissing deel d, Tweede Kamer 1989-1990, 20922,nrs. 15-16, pagina 88 e.v.172 Dit Ketenmodel is de onderlegger geweest voor de door het Kabinet in het Nationaal Milieubeleidopgenomen Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoets Milieubeleid en Milieuregelgeving.173 De scheiding tussen beleid en uitvoering heeft geheel nieuwe problemen van ‘toezicht’ opgeroepen. Dat raaktniet alleen de rol en taak van inspectiediensten, maar ook en vooral het vraagstuk van de ministeriëleverantwoordelijkheid. Daarover hebben zich twee commissies gebogen: de commissie Holtslag in het rapport‘De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund’, van november 1998 (Tweede Kamer 1998-1999, 26 200,VII, nr. 48) en de commissie Borghouts in het rapport ‘Vertrouwen in onafhankelijkheid’ van augustus 2000,Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties augustus 2001.174 In Beleidsanalyse 1994, nr. ½, pag. 6-11, beschrijven J.N. Breunese en J.W. van der Dussen in het artikel ‘Descheiding tussen beleid en uitvoering’, een aantal problemen en mogelijke oplossingen die zich inmiddels in depraktijk zijn gaan voordoen als gevolg van die scheiding.175 T.a.p. pag. 34.176 J.A. van Kemenade en C.J. Versteden, ‘Bestuur in geding’, Provincie Noord-Holland, november 1997. Naastdeze twee personen (respectievelijk Commissaris der Koningin en griffier) bestond de werkgroep uit F.J.M.Houben (CdK Noord-Brabant), M. Jager (CdK Flevoland), W. Blanken (Burgemeester Ede), J.H.A.G. vanMaasakkers (Burgemeester Gemert-Bakel), A. Peper (Burgemeester Rotterdam), G.J.G.M. de Vet (BurgemeesterLeusden) en de ambtenaren J.W.E. van de Poel (Rotterdam), Y.C.C. Sinnige (Noord-Holland), T. Stelpstra(Noord-Holland).177 Zie voor enkele commentaren op het rapport van de werkgroep: H. Wigbold, ‘Rechter moet van het bestuurafblijven’, in NRC Handelsblad van 4 november 1997. D. Allewijn en A. Brenninkmeijer, ‘Ook de overheidmoet zich aan de rechtsregels houden’, in NRC Handelsblad van 14 november 1997. P.F. van der Heijden, ‘Derechter en bestuurlijke ongehoorzaamheid’, in: NJB van 8 januari 1999 met een nawoord van Van Kemenade.

233

178 Waar in de jaren zeventig en tachtig moeilijke politieke problemen bij voorkeur werden ‘gejurudificeerd’door ze onder een regeling te brengen en daarmee door te schuiven naar de rechter, zien we in de jaren negentigdat officiële overheidscommissies onder leiding van ‘wijze mensen’ die functie hebben overgenomen. Zodra eriets gebeurt waar men in het Kabinet of in de Kamer niet goed raad mee weet stelt men een commissie in.Daarmee holt het politieke proces zichzelf steeds verder uit. Vervolgens zegt Alders, een van de veelgevraagdevoorzitters van commissies, in Intermediair van 13 september 2001, pag. 3, dat hij dat werk ziet …’als een vormvan interactief besturen. Je laat in zo’n commissie verschillende groepen meedenken in plaats van ze achterafinspraak te geven.’179 Een mooie karakterisering van het verdriet dat een staking omgeeft is de titel van een artikel van Walter Paulien Karl van den Broeck in De Morgen van 22 oktober 2001: ‘Elke staking wijst op een mislukking’. Dit handeltover de hausse aan trein- en onderwijsstakingen in België in oktober 2001.180 De president van de rechtbank in Utrecht bijvoorbeeld, professor Van Dijke, wees een staking geheel af waarzijn collega uit Rotterdam in een vergelijkbare twist de staking geheel aanvaardbaar vond. Ik herinner me nog alseen zwarte bladzijde in mijn verblijf als medewerker aan de Juridische Faculteit te Utrecht, waar Van Dijkebuitengewoon hoogleraar was, dat de faculteitsraad een motie aannam waarin zijn vonnis en overwegingen – oppolitieke gronden – met hoon werden afgewezen. Alsof een faculteitsraad zich daar rechtens mee te bemoeienhad. Een van de vele voorbeelden van de verkeerde Wet Veringa, oftewel de Wet UniversitaireBestuurshervorming (WUB), een terzijde voor alleen hen die begrijpen waar ik het nu over heb.181 En dan lees je in de Telegraaf van 20 januari 2001 dat VVD-fractieleider Dijkstal tijdens een VVD-avond inOisterwijk heeft gezegd dat de speelruimte van rechters moet worden ingeperkt, en dat tot dat doel de AlgemeneWet Bestuursrecht aangepast dient te worden. Dit soort draaien van 180 graden op zo’n korte termijn, immers deAlgemene Wet Bestuursrecht van 1994 is nog een zeer jonge wet, is ook een typisch verschijnsel van een op holgeslagen positive feedbackmechanisme. Nog een voorbeeld van zo’n ommezwaai. Op het NOS-journaal van 8september verklaart staatssecretaris Verstand van Sociale Zaken met de grootst mogelijke stelligheid dat zij destrijd gaat aanbinden tegen leeftijdsdiscriminatie. Een functionaris van VNO/NCW verklaarde zich daar volledigtegen omdat er op dat punt nooit problemen zouden zijn geweest. Beiden kennen hun klassieken niet. In 1992spande Henc van Maarseveen, hoogleraar staats- en administratiefrecht aan de Erasmusuniversiteit te Rotterdam,een geding aan wegens leeftijdsdiscriminatie: hij moest wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijdtegen zijn zin ophouden met zijn werk. Zowel de Ambtenarenrechter als de Centrale Raad van Beroep wezenzijn eis af op grond van de wettelijke bepalingen. Als de staat werkelijk de strijd tegen leeftijdsdiscriminatie wilaangaan zal er heel wat wetgeving moeten veranderen. Of zou het standpunt van Verstand wellicht meer zijningegeven door een behoefte aan arbeidskrachten, dan door een morele verontwaardiging over discriminatie?182 C.W. Dubbink, ‘Rechter, wetgever, bestuur’, in de Praktijkgids van juli 1980, pag. 265 e.v. Dit artikel waseerder gepubliceerd in NRC Handelsblad van 10 mei 1980.183 Zie de Groene Amsterdammer van 14 mei 1980, NRC Handelsblad van 16 mei 1980, Het Parool van 20 mei1980, Het Parool van 21 mei 1980, NRC Handelsblad van 27 mei 1980, Het Parool van 3 juni 1980, en eenaantal regionale dagbladen.184 Zie NRC Handelsblad van 30 oktober 1980.185 Ook stukken die zo’n tien jaar later verschijnen hebben geen oplossing kunnen bieden voor de problematiekwaar Dubbink aandacht voor vroeg. Zie bijvoorbeeld het ‘Zicht op wetgeving’, een beleidsplan van hetministerie van Justitie voor de verdere ontwikkeling en uitvoering van het algemeen wetgevingsbeleid, gerichtop de verbetering van de rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit van het overheidsbeleid (Tweede Kamer, 1990-1991, 22 008, nrs. 1-2). Zie ook het rapport ‘Wetgeving: organisatie, proces en produkt’ van de AlgemeneRekenkamer (Tweede Kamer, 1993-1994, 23 710, nrs. 1-2) dat het resultaat is van een onderzoek naarknelpunten bij de totstandkoming van wetgeving op departementen. Zie ook de Nota wetgevingskwaliteitsbeleidvan de Raad van State van 30 juni 2000.186 T.a.p. pag 31-32.187 Weliswaar niet zoals in de VS dat vele burgers tegen andere burgers of bedrijven procederen, maar vooral desituatie dat burgers processen tegen de overheden aanspannen. Zie voor de situatie in de VS Jethro K.Lieberman, ‘The litigious society’, Basic Books New York 1981. Richard Neely, ‘How courts govern America’,Yale University Press 1981. Ernest C. Friesen, Edward C. Gallas en Nesta M. Galas, ‘Managing the Courts’, TheBobbs-Merril Company, New York 1971.188 Prof. dr. A.van der Zwan in het artikel ‘De benarde overheid’ in: Management&Bestuur, februari 2001, pag.10.189 Prof. dr. J. de Beus, ‘Een Primaat van politiek’, inaugurele rede aan de Universiteit van Amsterdam op 29 juni2001, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001, pag. 6. Deze oratie is overigens een indringend onderzoek naar debestaansreden van de Nederlandse politiek.190In Binnenlands Bestuur van 18 augustus 2001zegt Van Kemenade dat het parlement vol zit met onbezoldigdeambtenaren. Een kop boven een artikel in het zaterdags bijvoegsel van NRC Handelsblad van 14 maart 1992

234

luidt: ‘Kamerleden vinden dat ze te veel op ambtenaren gaan lijken.’ Dat blijkt dan uit een enquête van hetHandelsblad waaraan 100 van de 150 Kamerleden deelnamen.191

Interessant is ook hoe – met de Decker-Kohll arresten van 1998 als begin - de jurisprudentie van hetEuropees Hof van Justitie zich gaat ontwikkelen inzake het openbreken van de nationale protectie van dezorgverzekeraars. Hoewel het Hof hier op verzoek van burgers private organisaties dwingt zich te conformerenaan de eis van vrijheid van verkeer van diensten in Europa conform het Europees Verdrag is dat indirect eendraai om de oren van de nationale lidstaten die zorgsystemen hebben ontwikkeld (met prijsafspraken) die opgespannen voet staan met de Europese regelgeving.192 Ik onderschrijf dan ook de strekking van het artikel van voormalig collega Twan Tak in Openbaar BestuurMagazine van januari 1998, pag. 18 e.v. onder de titel: ‘Europa dwingt tot nieuwe codificatie bestuursrecht.’ Taklegt uit hoe je, vertrekkend vanuit artikel 6 van het Europees Verdrag een nieuw stuk bestuursrecht kuntontwerpen dat enerzijds waarborgen biedt aan de nodige rechtsbescherming en anderzijds aan de behoefte vanhet bestuur om te kunnen besturen.193 D. Katz en R.L. Kahn, ‘The Social Psychology of Organizations’, New York 1966. Sindsdien is werkdruk ofstress ook in onze samenleving ingeburgerd. De socioloog Hans Junggeburt introduceert in het artikel ‘Macht isaan werknemer en consument’ in de Volkskrant van 28 oktober 2000 een interessant (en voor mij) nieuw begripals hij zegt: ‘Ik geloof niet in werkstress, wel in life-stress’.194 Van mei 1979 tot mei 1981 heeft de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, in de wandeling de CommissieVonhoff genoemd, in een aantal rapporten de werkwijze van de rijksdienst beschreven en voorstellen totverbetering daarvan gedaan. Deze rapportage is mede de aanleiding geweest om Herman Tjeenk Willink, nuvice-voorzitter van de Raad van State, aan te stellen als Regeringscommissaris voor de reorganisatie van derijksdienst. In die hoedanigheid heeft hij in een aantal behartenswaardige jaarberichten het werk van deCommissie Vonhoff voortgezet. Zie het Eindrapport van de Commissie Vonhoff (‘Voordat de lade klikt’) van 25mei 1981 (ministerie van Binnenlandse Zaken) voor een andere organisatorische opzet van onze rijksdienst ineen vijftal hoofdbeleidsgebieden, met vijf integrerende ministers, en het voorstel projectministers in het Kabinetop te nemen.195 Het rapport heet ‘De organisatie en de werkwijze van de rijksdienst’, Rapportage van de secretarissen-generaal, Ministerie van Binnenlandse Zaken, maart 1993. Er wordt overigens maar weinig gepubliceerd overhet functioneren, de inzichten en de macht van de secretarissen-generaal. Prof. dr. P.B. Cliteur snijdt overigenseen interessant aspect aan in zijn artikel ‘Politici moeten Max Weber weer lezen’, in NRC Handelsblad van 7augustus 1999. Mede naar aanleiding van het vrijmoedig optreden van secretaris-generaal Van Wijnbergen vanEconomische Zaken maakt hij zich bezorgd over de oncontroleerbare macht van de secretarissen-generaal die hijziet als een ambtelijke elite die zich onttrekt aan democratische controle, een stand van zaken, aldus Cliteur,waarmee de klok van onze constitutionele geschiedenis meer dan honderd jaar wordt teruggezet. Ik betwijfel decorrectheid van die visie. Secretarissen-generaal hebben wel andere dingen aan hun hoofd dan zich te profilerenals een onpakbare elitegroep, ook al omdat ze van oudsher gewoon geen hecht team vormen: hun identiteit ligtveel meer bij hun eigen departement en minister, dan bij het collectief van departementen; non-interventieprevaleert boven samenwerking. Dat wordt bevestigd in het proefschrift ‘De Secretaris-generaal’ van W.Lemstra (voormalig secretaris-generaal) waarin hij o.m. stelt (pag. 176-177) dat men liever niet praat over het‘College’ van secretarissen-generaal omdat dit niet aansluit bij de individuele ministeriële verantwoordelijkheid.Voorts gaat de visie van Cliteur mijn inziens voorbij aan de onmiskenbare botsing tussen loyaliteit enprofessionaliteit waar veel ambtenaren tegenwoordig mee worstelen. Daar ligt de werkelijke problematiek, enniet in de omstandigheid dat deze of gene secretaris-generaal zich in het openbaar keert tegen een aspect vanregeringsbeleid. Het is overigens niet het eerste artikel waarin Cliteur zich uitspreekt tegen in het openbaarpratende topambtenaren. Zie NRC Handelsblad van 20 oktober 1998 waarin hij de Grondwet aanhaalt om zijnmening te onderbouwen dat de vrijheid van meningsuiting alleen een grondrecht zou zijn van de burger jegensde overheid, niet ook van de ambtenaar. J.J. Stam, bestrijdt die visie naar mijn smaak terecht in ‘Ambtenaar magzeggen wat hij wil’, in NRC Handelsblad van 27 oktober 1998. Stam laat zien dat de Grondwet ook aan deambtenaar die vrijheid van meningsuiting biedt. Hetzelfde kan men vinden in het proefschrift van Th.A.M. vander Horst, ‘Ambtenaar en Grondrechten, Samsom 1967, pag. 190 en 215. Zie ook mijn proefschrift‘Openbaarheid van Bestuur, Vuga-Boekerij 1977, pag. 119 e.v. Zie over het optreden van Van Wijnbergen ookHarry van Wijnen, ‘Onhaalbaar experiment’, in NRC Handelsblad van 28 september 1999. Zie voor de wijzigingvan de Ambtenarenwet 1929 terzake van de uitoefening van grondrechten Staatsblad 1988, 0229, nr. 19495, deMemorie van Toelichting, Tweede Kamer 1985-1986, 19495, nr. 3. In een interview met Max de Bok inOpenbaar Bestuur Magazine van lente 1999 zegt Joop Merkelbach, oud-raadsadviseur van negen minister-presidenten dat de ambtenaar inzake de vrijheid van meningsuiting de grenzen van het ambtsgebied in acht moetnemen: ‘Dus geen publiciteit over het eigen werkgebied.’ Dat interview bevat overigens de bijzondere uitspraakvan Merkelbach: ‘Ik herinner me dat de toenmalige secretaris-generaal iemand die solliciteerde en die hij nietgoed genoeg vond voor Algemene Zaken, aanraadde te proberen kamerlid te worden.’

235

196 Zie voor commentaren op dat verschijnsel J.M. Polak, ‘Regeringsnota’s en regeren per nota’, in: NJB 27september 1975, afl. 32, pag. 1049 e.v. Het blad Beleid & Maatschappij wijdde aan dit verschijnsel eenthemanummer 1976/3-3 ‘Regeren door nota’s’, met daarin bijdragen van Kamervoorzitter A. Vondeling, U.Rosenthal en A. Ringeling, A. Hoogerwerf, P.C.M. van Schendelen, H.Th.J.F. van Maarseveen, Th. H. Joekes,G.H. Scholten.197 Zie voor een meer gedetailleerde beschrijving van de dubieuze voorbereiding van het Kamerdebat en hetwonderlijke debat zelf mijn artikel ‘Het ruimtelijk beleid in Nederland. Waar moet dat heen? Hoe zal dat gaan?’in Stedebouw & Volkshuisvesting, februari 1976, pag. 44-49. Zie voor de Handelingen van het debatHandelingen II, zitting 1974-1975, pag. 5678-5727, 5733-5794, 5803-5816, 5865-5883.198 De inzet van de staatscommissie Cals/Donner heeft eerst geleid tot een partiële grondwetsherziening van1972 met een vervolg in de algehele grondwetsherziening in 1983.199 Een week later merkte het Kamerlid Van der Sanden (KVP), Handelingen II, zitting 1974-1975, pag. 5922op: ‘Deze week hebben wij enige ervaring opgedaan met het nieuw type motie, de zogenaamdeamenderingsmotie. (..) Nota’s worden in dit huis immers voor kennisgeving aangenomen. Het karakter van deamenderingsmoties en de mogelijke consequenties hiervan, ook in staatsrechtelijke zin, behoeven naar demening van onze fracties, nader en diepgaander beraad dan tot nu toe mogelijk is gebleken. We hebben ernstigetwijfels over het karakter van dit soort nieuwe moties.’ Helaas, deze interventie kwam te laat. Deamenderingsmotie als non-existent grondwettelijk instrument viel niet meer terug te draaien. In december 1980stelde de Eerste Kamer aan Minister Wiegel de vraag of het niet mogelijk zou zijn om beleidsnota’s tebehandelen in de vorm van een wetsvoorstel. De grondwettelijke implicaties van zo’n gedachte heb ik toegelichtin mijn artikel ‘Idee is goed maar de vorm fout’ in: Binnenlands bestuur van 19-12-1980. In die context geef ikonder meer aan dat met enkele eenvoudige aanpassingen zoiets te realiseren zou zijn als gevolg waarvan deillegale amenderingsmoties dan ook een wettelijke status zouden krijgen.200 H.A. van Wijnen, ‘Aspecten van en kanttekeningen bij het functioneren van het parlement’, in: Socialisme enDemocratie maart 1975, pag. 95-113.201 Ed. van Thijn, ‘Overleeft de parlementaire democratie 1984?’, in: Zie Socialisme en Democratie maart 1976,pag. 103-113. H.M. Franssen, ‘Parlementaire democratie op weg naar 1984’, in: Socialisme en Democratieseptember 1976, pag. 424-427.202 Tekenend daarvoor is de volgende zin uit het artikel van Van Thijn op pag. 111: ‘Maar waar het wezenlijk omgaat is dat het parlement via de opbouw van een deskundigenapparaat van formaat moet uitgroeien tot eenbesluitvormend orgaan dat in staat is richting te geven aan de maatschappelijke veranderingsprocessen.’ Dekernfout van zijn redenering zit in de omstandigheid dat richting geven aan maatschappelijkeveranderingsprocessen bij uitstek een politieke taak is, en niet een taak van deskundigen, althans nietdeskundigen in de zin van specialisten. Hij herstelt zich even verder door te zeggen: ‘Maar het zou eenmisvatting zijn wanneer men het specialistendom en de vakidiotie binnen het parlement nog verder zouversterken. Het gaat er veel meer om allroundbesluitvormers te ontwikkelen, die in staat zijn zich met de nodigedeskundigen te omringen.’ Vervolgens kwamen die deskundigen er in de personen van extra staf van fracties enpersoonlijke assistenten van Kamerleden, en in plaats van uit te groeien tot allroundbesluitvormers leidde dit toteen aanjagen van het door Van Thijn gelaakte specialistendom en vakidiotie. De geschiedenis laat ook zien datde volgende zin van pagina 112 anders is gelopen dan Van Thijn dacht: ‘De vergroting van de deskundigheidvan het parlement mag ook niet leiden tot een ontpolitisering. Integendeel. Het is juist de belangrijkste functievan kamerleden in fractieverband de politieke hoofdlijnen van de te nemen besluiten te overzien en die ook overte dragen op de kiezers en partijkaders die men vertegenwoordigt.’203 Getuige bijvoorbeeld het artikel van Derk-Jan Eppink en Hendrik Spiering in NRC Handelsblad van 21 maart1992 onder de titel ‘Parlement wordt spiegelbeeld ministeries.204 Zie voor een illustratief commentaar op de aard en functie van het Reglement van Orde van de TweedeKamer H.M. Franssen en J.A. van Schagen, ‘Over de orde mijnheer de voorzitter, SDU uitgeverij 1990205 Bijl. Hand. II, 75-76, 14041, nr. 1, p. 2 e.v.206 Vanaf dat moment heeft Nederland niet meer één Tweede Kamer maar net zoveel Tweede Kamers als erbeleidsnota’s in behandeling zijn. Een staatsrechtelijk novum van de eerste orde met alleen het Reglement vanOrde van de Tweede Kamer als juridische grondslag.207 Zie voor een meer gedetailleerde beschrijving van deze hele manoeuvre en zijn staatsrechtelijke encommunicatieve betekenis mijn artikel ‘Enkele beschouwingen over veranderingen in de wijze van wilsvormingin de Tweede Kamer’, in Beleid & Maatschappij 1977/3-4, pag. 86 e.v. Zie voor een commentaar op deintroductie van de OCV Plus ook L. Prakke, ‘Regeringsnota’s’, in: Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen enPubliekrecht augustus 1977, pag. 228 e.v.208 Hand. II zitting 1974-1975, 11 september 1975, pag. 5922-5924, en pag. 5926.209 Mijn kritiek op Vondelings introductie van de OCV Plus als een fout van grote betekenis doet niet af aan mijnrespect voor deze parlementariër met de allure van een staatsman. Zijn geschriften getuigen van een diepzinnig

236

inzicht in het functioneren van politiek en bestuur. Met name ook in zijn boek ‘Tweede Kamer: lam of leeuw?’Uitgeverij De Arbeiderspers 1976, wijdt hij veel aandacht aan het ondoelmatig functioneren van de Kamer. Ziemet name pag. 196 e.v. Op pag. 216 bepleit hij een betere opleiding voor het Kamerwerk: ‘De meeste nieuweleden worden nu door hun partijen pardoes de onbekende verkeerschaos op het Binnenhof in gestuurd, zonder erde verkeersregels te kennen.’210 Bijl. Hand. II, 1979-1980, 15962, nr. 3, pag. 20, zie ook pag. 22.211 Ter illustratie het volgende. De introductie van de OCV Plus door Vondeling in 1976 ging via eenKamerdebat dat in de Handelingen 16 pagina’s beslaat en twee amendementen. De intrede van de UCV in 1980beslaat 58 pagina’s in de handelingen en kent niet minder dan 22 amendementen. Men besteedt steeds meer tijden moeite aan besluitvorming die steeds minder oplost. Bovendien is men alleen maar met zichzelf bezig, nietmet de samenleving. Het debat gaat niet over de werkbelasting, noch over de oorzaken daarvan, maar overallerlei details inzake de inrichting van de UCV als nieuwe structuur.212 T.a.p. pag. 42.213 Dat politieke assistenten van Kamerleden steeds meer op macht gingen werken en daarbij staatsrechtelijkegrenzen niet meer zagen moge blijken uit het feit dat Kamervoorzitter Dolman op zeker moment niet accepteerdedat een assistent een motie indiende omdat het betrokken Kamerlid zelf op dat moment op werkbezoek op deAntillen was. Ik kan de vindplaats van deze gebeurtenis helaas niet meer in mijn archieven traceren.214 Zie mijn artikel ‘Tweede Kamer met 150 ministers’ in: Binnenlands Bestuur van 6-3-1981. Ook de volgendekop boven een artikel in de Volkskrant van 1 februari 2001 is veelsprekend: ‘Kamer is miljoenenbedrijf met 150kleine zelfstandigen.’215 In een interview door Flip ten Cate in Binnenlands Bestuur van 17 augustus, pag. 20, zegt Van Kemenade:‘Volksvertegenwoordigers zijn verworden tot medebestuurders en dure ambtenaren. Ze treden in details,entameren ambtelijke onderzoeken en doen net alsof ze onderdeel zijn van het overheidsapparaat, in plaats vandat ze controleren, inspireren en richting geven. ‘ Weinigen zullen moeite hebben met deze constatering. Het isalleen zo jammer dat Van Kemenade en andere hooggeplaatste politici/bestuurders niet meer dan tien jaargeleden met dergelijke opmerkingen is/zijn gekomen om deze verwording te bestrijden.216 Ik zou wel eens willen weten of deze trend wellicht een belangrijke aanleiding is geweest voor een steedsbelangrijkere positie van het regeeraccoord. Of misschien precies omgekeerd, dat het regeeraccoord een zodanigdwingende – en de invloed van de Kamer beperkende – rol is gaan spelen dat de Kamer zich meer en meer op deinstrumentele toer heeft begeven. De kritiek op het regeeraccoord neemt overigens sterk toe. Prof. dr. A.C.Zijderveld bijvoorbeeld bepleit in Publiek Management, juni 2001, pag. 21 – naast het afschaffen van hetzogeheten ‘torentjesoverleg’ een regeeraccoord van niet meer dan een paar A-4tjes. Prof. dr. J. de Beus zegt inzijn oratie ‘Een primaat van politiek’, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001, pag. 43: ‘Het regeeraccoord is nu eenvolledig gespecificeerd contract tussen partijleiders en fractiespecialisten (frontbenchers) van de beoogderegeringscoalitie met elkaar en met de ambtelijke top van de departementen, in het bijzonder het Ministerie vanFinanciën. Hoe kunnen de voordelen van cohesie van de meerderheid, profilering van de nieuwe coalitie eneenheid van politiek behouden blijven terwijl de nadelen van overval op kiezers, onderwerping van devolksvertegenwoordiging, bureaucratisme en trage bestuurlijke aanpassing aan schoksgewijze verandering vande samenleving verdwijnen?’ In het artikel ‘Invloed ‘twintig van Kok’ moet worden beperkt’ in de Volkskrantvan 27 oktober 2000, pag. 9, bepleit de voormalig minister van Verkeer en Waterstaat Westerterp indirect eenafschaffing van het regeeraccoord door zich voorstander te betonen van veel meer zeggenschap voor de kiezerdoor invoering van een systeem van ‘decision on issues’, een algemeen kiesrecht voor zaken. In zijn visiezouden bepaalde wetsontwerpen en beleidsvoornemens pas in werking mogen treden na ze aan eenvolksstemming te hebben onderworpen. Zie voor een interessant boek over de machtigste personen in BelgiëLudwig Verduyn, ‘De power list, de 200 machtigste Belgen’, Uitgeverij Van Halewyck, Leuven 2001.217 Dr. J.M.R.M Neutelings, ‘De eigenzinnige lezer: hoe Tweede-Kamerleden en gemeenteraadsledenbeleidsteksten beoordelen’, Den Haag SDU 1997.218 T.a.p. pag. 6.219 De Commissie Deetman heeft enkele subcommissies ingesteld. Ik ga hier niet diep op in omdat per saldoweinig uit deze commissies is gekomen. Althans, onderwerpen als referenda, een gekozen burgemeester enwethouders van buiten de raad, kerndepartementen, vallen – zo zult u inmiddels begrijpen - buiten mijnbelangstellingssfeer omdat ze een combinatie zijn van de valkuil van het oplossingendenken en structuursturing.Het ging hier om een commissie o.l.v. oud-minister Koning die het functioneren van het kiesstelsel, deKabinetsformatie en de Eerste Kamer zou bestuderen, een commissie o.l.v. Van Thijn met de opdracht demogelijkheden van een gekozen burgemeester te onderzoeken, een commissie o.l.v. Wiegel om het functionerenvan de rijksadministratie nader te bestuderen en een commissie o.l.v. Scheltema die het bedrijfsmatig werken bijde overheid als onderwerp van studie had. Deze commissie hebben in de loop van 1993-1994 gerapporteerd.220 T.a.p. pag. 44.221 T.a.p. pag. 36.

237

222 Handelingen Tweede Kamer, 23 februari 1977, pag. 3391-3394.223 De minister van Justitie had het bestaan de schuld van een aantal zaken rond de problematiek van Menten aanambtenaren te geven terwijl hij een jaar daarvoor zijn staatssecretaris Glastra van Loon had doen aftreden omdatdeze publiekelijk te kennen had gegeven dat er met de ambtenaren van het ministerie niks te beginnen was.224 In het al geciteerde interview met Flip ten Cate in Binnenlands Bestuur van 17 augustus 2001 pag. 20 zegtVan Kemenade: ‘Den Uyl was teveel politicus, dat zat hem als bestuurder in de weg.’ Ik ben dus van mening datDen Uyl geen politicus was, zeker niet als we in aanmerking nemen dat een samenleving van uitgerekend eenpremier een rechte rug en rechte knieën mag verlangen. Waar die ontbreken begint verval van de politiek, endaarmee afbraak van de samenleving.225 Een recent vergelijkbaar geval in Italië. In zijn artikel ‘Phoney, Baloney, Berlusconi, in een bijlage van NRCHandelsblad (datum niet bekend) beschrijft Marc Leijendekker, correspondent van NRC Handelsblad in Italië,dat D’Alema als leider van de Linkse Democraten een paar jaar geleden besloot om Berlusconi met rust te laten,hem niet te irriteren, omdat hij met hem een politiek akkoord wilde sluiten over staatsrechtelijke veranderingen.Pas aan het slot van de verkiezingscampagne begon links Berlusconi af te schilderen als iemand die niet deugde.Dat ondermijnde hun geloofwaardigheid. We weten inmiddels waar deze politieke blunder, gebaseerd op eengebrek aan politieke moraliteit, toe heeft geleid.226 Van Wijnen geeft in zijn artikel overigens aan (pag. 101) dat dit verval al eerder is begonnen, althans dat erauteurs zijn die al rond 1970 spreken van ‘het wereldvreemde Binnenhof’, en ‘het faillissement van deparlementaire democratie’.227 De laatste poging tot nu toe is het instellen van een eigen onderzoeksbureau/verificatiebureau voor de Kamer,begin 2001, anno september 2001 bestaande uit 1,5 medewerker en een budget van een miljoen gulden. Het tenbehoeve van de Kamer zelf instellen van een eigen onderzoeksbureau is een oud idee dat al door Van Wijnen iszijn eerder aangehaalde artikel in Socialisme en Democratie is verdedigd. Zie voor steun aan de idee van betereinhoudelijke ondersteuning T. Witteveen, ‘Tweede Kamer wil zelf niet’, in Publiek Management van februari2000.228 Wat dat betreft deel ik de mening van de voormalige minister Brinkman toen hij in een interview door Joopvan Tijn en Max van Wezel in Vrij Nederland van 21 april 1984 (al) zei: ‘Ik zou er voor zijn dat Kamerledenalleen nog in deeltijd werken en daarnaast een deeltijdbaan in de maatschappij hebben.’ De Kamer reageerdeheftig op Brinkmans kritiek op het functioneren van de Kamer. Premier Lubbers heeft daarop in de TweedeKamer verklaard de uitlatingen van Brinkman niet verstandig en niet serieus te nemen. De geschiedenis heeftBrinkman echter - ook in dit opzicht - gelijk gegeven. Alleen al het reeds genoemde rapport van de CommissieDeetman van november 1990 is één grote onverholen klacht over het functioneren van de Kamer.229 In het artikel ‘Onmacht en kippendrift’, in het Zaterdags Bijvoegsel van NRC Handelsblad van 10 juni 2000beschrijven Gijsbert van Es en Kees van der Malen hoe moeilijk acht fractievoorzitters het vinden om op eendoeltreffende manier de regering te controleren.230 Zie ook Kees Koedijk en Arjen van Witteveen, ‘Macht parlement moet groter’, in NRC Handelsblad van 27februari 1998.231 E.R.C. van Rossum en P.J. Quartero in Beleidsanalyse 93-2, pag. 5-14. Zie ook mr. E.R.C. van Rossum, ‘Deketenbenadering: een praktisch beleidsconcept’, in RegelMaat 1994-5, pag. 189-195.232 Zie voor een wetenschappelijke beschouwing over dat onderwerp de oratie van prof. dr. ir. R.E.C.M. van derHeijden, ‘Het vierde luik, over de fundering van verkeers- en vervoersbeleid’, aan de Technische UniversiteitDelft op 28 april 1995.233 Ik vraag me overigens steeds meer af of het woord ‘maakbaarheid’ wel het juiste woord is dat we in dezecontext plegen te gebruiken. Eigenlijk is datgene wat we onder maakbaarheid verstaan niets anders danaanboddenken. Dat is denken vanuit de professional die beter dan een ander weet, of denkt te weten, wat dieander nodig heeft. Maakbaarheidspersonen zijn dan eigenlijk niet halve idioten die denken dat ze de wereld welnaar een bepaald beeld en gelijkenis kunnen vormen, maar mensen die vaak terecht, redenerende vanuit huneigen professionaliteit, op een of andere manier de aanhaking bij de behoefte, het contact met de menselijke maatzijn kwijt geraakt. Maakbaarheidsdenken is in dat licht gezien dan niet zozeer overmoed of hoogmoed maareerder een vorm van contactstoornis: de aanhaking met de mens waar het om gaat is er niet. En daarom heeftinteractieve beleidsvorming zich kunnen en moeten ontwikkelen. Die herstelt het contact met de menselijkemaat.234 Vandaar ook dat Loesje in de jaren negentig het volgende affiche bracht: ‘Meer waarden, minder normen.’ Inzijn 5-mei lezing over vrijheid en burgerschap in Flevoland zegt de voorzitter van de Eerste Kamer, KorthalsAltes: ‘Naleving van regels vereist in de allereerste plaats draagvlak bij de bevolking. Voor mij is zeker dat eennorm of rechtsregel, door het draagvlak dat ervoor bestaat, voor 80 à 90 procent vrijwillig moet worden aanvaarden nageleefd, wil het mogelijk zijn het ontbrekende deel geloofwaardig en voor allen zichtbaar af te dwingen.’;uit NRC Handelsblad van 5 mei 2001. Wellicht is dit adagium ‘meer regels, meer vlegels’ ook van toepassing opde uitvoering van de Koppelingswet van 1998, die beoogt te voorkomen dat illegalen gebruik maken van de

238

sociale voorzieningen, of anderszins hulp verkrijgen uit ons systeem van welzijn en sociale zorg. In haarproefschrift ‘Looking for loopholes’ ???, maakt J. van der Leun duidelijk – op basis van meer dan honderdgesprekken met deskundigen uit vele disciplines, dat deze wet op grote schaal wordt gepasseerd, ook dooroverheden. Een van haar conclusies is dat hoe hoger het opleidingsniveau is van professionele deskundigen diemoeten omgaan met de problemen van illegalen, des te ruimer de regels worden geïnterpreteerd of omgebogen.Overwegingen van moraliteit, anders dan de kennelijke morele bedoelingen van de wetgever, spelen daarbij eenbelangrijke rol. Zie voor een tamelijk defensieve reactie op de klacht van overregulering het artikel ‘Wie klaagtover teveel regels, moet maar zeggen hoe ’t wel moet. Wij doen wat de samenleving van ons verwacht’, vanFrans Weerts in een interview met secretaris-generaal Roel den Dunnen van VROM, in Binnenlands Bestuur van6 mei 1994, pag. 20 e.v. In essentie stelt Den Dunnen dat de rijksoverheid alleen maar regelt wat de samenlevingvraagt. Dat staat een beetje op gespannen voet met bijvoorbeeld zinnen als de volgende, komende van hetrapport van november 1990 van de Commissie Deetman, pag. 32: ‘Bij het vraagstuk van de inhoudelijkekwaliteit van wetgeving komen voorts, naast kwesties van wetgevingstechniek, vragen aan de orde als: zijn erniet teveel wetten? Is voor de oplossing van een bepaald probleem de wet wel het meest geschikte instrument?’235 Uit een onderzoek van de Universiteit van Twente en het Adviesbureau GITP (zie Binnenlands Bestuur van19 januari 1999) blijkt dat zeventig procent van de rijksmanagers bezorgt is over de handhaafbaarheid van deregelgeving. In het Jaarverslag 2000 zegt de raad van State op pag. 21: ‘Handhaving van de democratischerechtsstaat begint bij de kwaliteit van de regelgeving.’236 IBAM staat voor ‘Intensivering Bestuurlijke Aansturing Milieuwethandhaving’.237 Zie de desbetreffende Brieven van de Minister van VROM, Tweede Kamer, 1990-1991, 21137, nr. 45 en nr.70.238 De sleutelfiguren kwamen uit de sfeer van de lokale en provinciale handhavers en toezichthouders,de politie,de bijzondere opsporingsdiensten, het openbaar ministerie, de betrokken departementen, de wereld van dewetenschap en advisering, bestuurders van gemeenten, provincies, waterschappen en regio’s, de milieu-organisaties en het bedrijfsleven.239 Voor de liefhebbers, ik heb dus de vijf schakels van het ketenmodel uit het project Naleving (zie elders)gebruikt als specifiek analyse-instrument om deze probleem- en oorzakenanalyse te ontwerpen. Dat is tamelijkbewerkelijk maar met deze vijf ‘graafarmen’ komt de onderste steen boven.240 IBAM Eindrapport, Ministerie van Justitie en Ministerie van Binnenlandse Zaken, 6 december 1993. Zie ookmijn artikel onder die titel in het tweemaandelijks tijdschrift voor wetgevingsvraagstukken Regelmaat, 1994 nr.5, pag. 195 e.v.241 Rapport van de interdepartementale Visitatiecommissie Milieu (ingesteld door de secretarissen-generaal), 1december 1992. Het rapport ‘Milieubeleid, strategie, instrumenten en handhaafbaarheid’, van deWetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Rapport 1992, nr. 41, SDU 1992. IntegraleVeiligheidsrapportage van de Ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie, Sociale Zaken en Werkgelegenheid,Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Den Haag 1993. Het rapport ‘Politie,partners en milieu, woorden en daden’ van het WODC in 1992. Zie ook G.W.M. van Vugt en J.F. Boet, ‘Zuiverhandelen in een vuile context’, Gouda Quint 1994. Zij beschrijven in de context van de criminogene aspectenvan het milieubeleid de relatie tussen (grensoverschrijdende) afvalstromen, milieucriminaliteit en de integriteitvan bestuurlijk handelen.242 Zie bijvoorbeeld het advies van de SER begin 1994 over het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP2)waarin de SER zich keert tegen de stikstofnormen die het Kabinet wil opleggen. Die zouden economisch gezienper saldo geen baten opleveren en de druk op het transporterende bedrijfsleven onevenredig doen toenemen. Inhet artikel ‘Geef bedrijfsleven meer vrijheid’ in NRC Handelsblad van 11 oktober 2000 bepleit milieujurist Robvan Gestel dat de overheid ophoudt goedwillende bedrijven lastig te vallen met teveel en te gedetailleerde regels.Dat is ook de visie van Henk Remmerswaal in ‘Overheid produceert heilloze hoeveelheid milieuregels’ in deVolkskrant van ? maart 1993. Terzijde: in de Volkskrant van 18 mei 1994, pag. 7, staat een klein artikel onder dekop ‘Wetten en regels kosten bedrijven dertien miljard.’ Hoeveel zou dat inmiddels anno 2001 zijn?243 Onder meer de vragen van de Kamerleden Van Hoof en Te Veldhuis, nummer 2939402370.244 Een klein en eenvoudig voorbeeld van disfunctionele regelgeving wordt beschreven in het artikel ‘Regelsblokkeren nodige grensarbeid’ in NRC Handelsblad van 1 augustus 2001: ‘Grensarbeiders in het Duits-Nederlandse grensgebied krijgen binnenkort een soort arbeids-paspoort. De pas is geen wettig document maareen hulpmiddel bij het werken in het buitenland. De praktijk leert dat veel grensarbeiders verstrikt raken in devele regels op het terrein van sociale zekerheid en belastingen.’ Niet alleen toont dit citaat, dat doorpraktijkmensen kan worden aangevuld met vele tientallen andere voorbeelden, hoe regels contraproductiefkunnen zijn, maar het is tevens een mooi voorbeeld van positive feedback: er wordt weer een uitzondering op deregel aan het totale regelsysteem toegevoegd met de introductie van dit arbeids-paspoort.245 Uiteraard is ook van wetenschappelijke zijde meer dan eens hiervoor gewaarschuwd. Onder meer door hetInstituut voor Milieuvraagstukken van de Vrije Universiteit begin 1994 in een in opdracht van de gemeente

239

Amsterdam gemaakte milieumatrix voor het ontwikkelen van de zogeheten stolpbenadering in Amsterdam. Diestudie stelt dat wetten en regels centraal worden gemaakt maar regionaal en lokaal moeten worden uitgeoefend.Dat kan spannen. Op een door de Staatscourant georganiseerd symposium in december 1993 onder de titel ‘Eenieder wordt geacht de wet te kennen’, is onder meer gesteld dat wetten, voordat ze worden ingevoerd, eerst in depraktijk getest zouden moeten worden om te zien of ze uitvoerbaar zijn. Zonder een dergelijke test zal bij nietuitvoerbaarheid van de regels de situatie ontstaan dat ambtenaren – bij gebrek aan beter - hun eigen normen gaanontwikkelen en daarmee de rol van de wetgever overnemen.246 Gijs van Oenen in het artikel ‘Gedogen is integraal onderdeel van de rechtsstaat’ in NRC Handelsblad van 12maart 2001.247 In het artikel ‘Van gedogen komt verloederen’, in Openbaar Bestuur Magazine van januari 1998, pag. 6, steltWillem Breedveld de kernvraag als het gaat om de aanpak van het gedoogbeleid: ‘Hoe draai je de klok terug?’Met meer en nieuwe regels zal dat niet kunnen werken. Breedveld: ‘Voor zo’n verandering is niet alleen eenomslag nodig van de politiek, maar vooral ook een omslag van de ambtelijke cultuur.’ Zie ook het artikel‘Cultuur van gedogen moet op de helling’ van S.W. Couwenberg in het Algemeen Dagblad van 5 oktober 2001.Hij ligt de vinger op de wonde met de opmerking dat wij in Nederland het gedoogbeleid tot officieel beleidhebben gemaakt met gedoogregisters, gedoogbeschikkingen en gedoogvergunningen.248 Dat is nog eens onderstreept door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De Vries, doorop 18 oktober 2001 in de Tweede Kamer aan te kondigen (bij het behandelen van zijn begroting) dat hij strengerzal gaan optreden tegen gemeenten die nalatig zijn op het gebied van het handhaven van de regels.249 De eerste en tot nu toe enige beleidsnota over gedoogbeleid ‘Grenzen aan gedogen’ van het ministerie vanJustitie, Tweede Kamer, 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2, heeft niet die achterliggende oorzaken onderzocht. Daaromontbreekt nog steeds zicht op de vraag in welke mate de grote hoeveelheid, de wirwar en de collissie van regelsfungeren als oorzakelijke componenten van de grenzen aan zinvol en effectief handhaven.250 Ed van Thijn beschrijft in het artikel ‘Vuurwerk in de Kamer’ in Publiek Management, juni 2001, pag. 33,hoe het driedaagse Kamerdebat over het rapport van de commissie Oosting zodanig vergruisde dat men de eerderaanvaarde ketenaansprakelijkheid ging aanmerken als een optelsom van fouten die op vele departementen in eenlange reeks van jaren gemaakt zijn. Daarom zou het onrechtvaardig zijn één specifieke minister in gebreke testellen. Immers, er was geen rangorde aan te geven in de reeks fouten die gemaakt zijn. Dus is geenbewindspersoon opgestapt omdat bij collectieve verantwoordelijkheid niemand meer ter verantwoording kanworden geroepen.251 In het artikel ‘Hoog ziekteverzuim’ in: Management & Bestuur, februari 2001, pag. 13, meldt de secretaris-generaal van Justitie, Harry Borghouts, dat in september 2001 op het ministerie een Academie voor dewetgeving start. Ik mag hopen dat daar een curriculum ‘weggooiwetgeving’ wordt aangeboden, alsook een vak‘Hoe leren, of hoe dwingen, we sectordepartementen uitvoerbare, handhaafbare en organiseerbare regelsontwerpen?’252 Bij brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 16 juli 2001.253 Zo zou wat mij betreft het Jaarverslag van de Raad van State elk jaar opnieuw verplichte leerstof mogen zijnvan alle bestuurskundige opleidingen, en onderwerp van intensief beraad in de Tweede Kamer.254 Zo stelt J. Schrijver, plv. programmamanager van het op 14 juni 2001 opgerichte Expertisebureau InnovatieveBeleidsvorming (Xpin) in het artikel ‘Een aantrekkelijke overheid vernieuwt het beleid’, in Publiek Managementjuni 2001, pag. 49: ‘Politici die altijd haast hebben en ambtenaren die zich vooral om hun posities bekreunen,zullen misschien snel geneigd zijn om de werkelijkheid te typeren als uitgekristalliseerd en gereed vooringrijpen, financiële of juridische ‘maatregelen’ of reorganisaties. Zij zullen met voorbijgaan aantegenargumenten de kortste weg kiezen naar een doel en met veel bombarie in de media en in devolksvertegenwoordiging de noodzaak van een interventie neerzetten. De gevolgen zullen pas zichtbaar wordenals de betrokkenen allang weer vertrokken zijn.’ Confucius in ‘The Analects’, Penguin Classics 1979, pag. 136zegt het als volgt: ‘Not to mend one’s ways when one has erred is to err indeed.’255 Anderen denken daar natuurlijk anders over. Zie bijvoorbeeld de uitslag van de essayprijsvraag inBinnenlands Bestuur van 2 april 1993 over ‘De lerende overheid’. Die prijsvraag was uitgeschreven doorBinnenlands Bestuur in samenwerking met de vakgroep Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit teRotterdam. Men was verzocht een leerervaring bij een overheidsorganisatie op papier te zetten. De jury ontvingzestig inzendingen. Zie ook het artikel ‘Op weg naar een lerende overheidsorganisatie’ van Karel van Oosteromen Fred Lafeber in Management & Bestuur van oktober 2001, pag. 24.256 Treffend vind ik de volgende zinnen in het elders genoemde rapport van de Commissie Deetman van 16november 1990: ‘….fouten worden meer dan vroeger onthuld, maar het schandaaleffect dreigt door de overmaatte verminderen, en werkt soms zelfs contraproductief. Er wordt dan geen werkelijke lering getrokken. Zo zijn ervoorbeelden van beleidsfouten die werden onthuld door controlerende instanties, maar vervolgens opnieuwwerden gemaakt.’ Niet zozeer over het begrip ‘lerende organisatie’ maar over de lange tijd die organisaties nodighebben om te veranderen zegt A.C.J. de Leeuw in zijn bekende boek ‘De wet van de bestuurlijke drukte’, Van

240

Gorcum, Assen/Maastricht 1984, sprekend over de begrenzingen van de bestuurbaarheid op pag. 10: ‘Ook is hetbolle waanzin te veronderstellen dat een ingrijpende reorganisatie in twee weken of een half jaar kan wordengerealiseerd. Nochtans zijn zulke naïeve geluiden te vernemen, bijvoorbeeld uit de mond van een minister-president sprekend over de reorganisatie van de rijksdienst.’257 Vergelijk wat Louis F. Anderson zegt in zijn boek ‘Das Logische, seine Gesetze und Kategorien’, FelixMeiner Verlag 1929, pag. 22: ‘Der Mensch muss zum Denker erzogen werden. Ohne hinreichende Ausbildungder Intuition, ohne intellektuelle und gefülsmässige Erfahrung, ohne strenge logischesUnterscheidungsvermögen und klare Vorstellungskraft ist eine logische Synthese der Welt unmöglich.’ Zie ookFrederic Vester, ‘Hoe wij denken, leren en vergeten’, Uitgeverij Bosch en Keuning nv, Baarn, 1976, eenverhandeling over de fysiologie van de hersens en hoe die hun lerende werk doen. In zijn boek ‘Logica van hetgevoel’, Uitgeverij Essence 1990, pag. 22, zegt Arnold Cornelis: ‘De levensprocessen zijn cyclisch en deevolutie zowel als de leerprocessen ontwikkelen een spiraal.’.258 Bij die gebeurtenis moest ik weer denken aan het artikel ‘Veiligheid is een illusie’ van Pieter Hilhorst in deVolkskrant van 14 april 2001.259 Klein voorbeeldje voor de liefhebbers, tevens deskundigen in het soap-opera over de bestuurlijke indeling vanNederland sinds de invoering van de Wet gemeenschappelijke regelingen in 1950: het Kabinet wil dat uiterlijk in2003 congruente veiligheidsregio’s gerealiseerd zijn (pag. 12). U mag zelf beslissen of u nu gaat lachen ofhuilen, maar kijk intussen ook even naar het wetsvoorstel van het Kabinet (juli 2001) om de Kaderwet bestuur inverandering die in 2003 afloopt te verruilen voor een wet die het bestuur in stedelijke regio’s regelt, bedoeldvoor de zeven vigerende kaderwetgebieden, en check even of dat verenigbaar zal zijn met de idee vancongruente veiligheidsregio’s. Kost u een paar dagen werk, maar het is de moeite wel waard.260 R. Zunderdorp in het artikel ‘Netwerksturing redt de sociale pijler’ in’ Publiek Management, juni 2001, pag.15.261 Zie ook het artikel van Annet van Eenennaam onder de titel ‘Te veel organisaties, te weinig samenwerking’ inBinnenlands Bestuur van 14 januari 2000, pag. 14, een trieste beschrijving van het onvermogen van de sectorenzorg en arbeidsvoorziening om te doen waarvoor ze in het leven zijn geroepen. Ook haar artikel ‘Help, deSociale Werkvoorziening moet op de schop’, in Binnenlands Bestuur 14 januari 2001, pag. 16, wil ik graag terlezing aanbevelen. Zie voorts de column van Frank Kalshoven in het Algemeen Dagblad van 30 oktober 1999onder de titel ‘Dokter Bert heeft een pilletje tegen het regelinfarct in de zorg.’ Op 26 augustus 1999 rapporteertde toezichthouder in de sociale zekerheid, het CTSV, dat de doelen van drie sociale wetten bij lange na nietworden gehaald, met de aanbeveling: geen nieuwe wetten, maar wel een betere uitvoering. Overigens, in eencommentaar dat ik schreef op het ontwerp wet Openbaarheid van bestuur in Beleid en Maatschappij van februari1977, pag. 51-58, kon ik toen al wijzen op signalen de opmerking van Dr. A.P. Amir in het Utrechts Nieuwsbladvan 22 mei 1976: ‘Ik zou willen dat het hele logge systeem van gespecialiseerde hulpverlening totaal de grond inwordt geboord. Gewoon omdat je ziet dat er steeds meer mensen in worden fijngemalen.’ Zie ook het artikel‘Afrekenen alstublieft’ van Pieter Hilhorst in de Volkskrant van 28 oktober 2000 waarin hij Mirko Noordegraafen Eduard Bomhoff interviewt, o.a. over hun visie op de gezondheidszorg.262 Tot nu toe ben ik maar eenmaal een tekst tegengekomen waarin onverkort wordt gekozen voor eenheid tussenbeleid en uitvoering, en wel in het stuk ‘Ontwerpkracht gebundeld’ van februari 2000 van een nieuw onderdeelvan de Belastingdienst namelijk het Centrum voor proces- en productontwikkeling (B/CPP). Ik citeer van pag.10: ‘De domeinen binnen het aandachtsgebied rechtstoepassing hebben met elkaar gemeen dat hier de expertisete vinden is op het gebied van fiscale en douane weten regelgeving. In de domeinen zijn vooral competentiesondergebracht op het gebeid van het beoordelen van juridische teksten. Hier wordt in kaart gebracht welkegevolgen nieuwe regelgeving heeft voor de uitvoering. Het uitvoeringsbeleid wordt binnen Rtp (= het domeinrechtstoepassing) gemaakt. Eenheid van beleid en uitvoering staat hierbij centraal.’263 E. Gerritsen, ‘De as beleid-praktijk’, in: Publiek Management mei 2001, en juni 2001, pag. 46.264 In de ESF-affaire in 2001 is bij het streven om de politieke positie van de nieuwe PvdA-lijsttrekker, AdMelkert, te sauveren de schuld voor het niet kunnen verantwoorden van zo’n 70 miljoen Europees subsidiegeldeenzijdig bij de uitvoering, dus bij de Arbeidsvoorziening, gelegd. Weer de uitvoering die de schuld krijgt, weergeen minister die opstapt. En dat, terwijl de voormalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,Bram Peper, voor heel wat minder niet verantwoorde bonnetjes wel werd heengezonden. Het zal me benieuwenof Arbeidsvoorziening bereid is die schuld te dragen. Zeker in het licht van het feit dat die organisatie in tien jaartijd door een drietal grote – politiek geïnstigeerde - structuurwijzigingen is heen gejaagd en nauwelijks de tijdheeft gehad om zich te settlen. Wat betreft de huidige problemen bij de Arbeidsvoorziening had Rients de Boerals scheidend voorzitter van het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) in een interview met JohnKroon in NRC Handelsblad van 30 augustus 1995 onder de titel ‘Een uitkering is altijd een nederlaag voor desamenleving’, een vooruitziende blik toen hij opmerkte: ‘Als de Arbeidsvoorziening teruggaat naar de overheid,dan voorspel ik dat dat slecht afloopt.’265 Prof. Dr. A. van der Zwan in het artikel ‘De benarde overheid’ in: Management & Bestuur, februari 2001,

241

pag. 10 e.v.266 Ik onderschrijf dan ook de volgende zinnen van prof. Dr. E. Bomhof in het artikel ‘Afrekenen, alstublieft’ inde Volkskrant van 28 oktober 2000: ‘Ik kreeg een brochure van de directeur-generaal Zorg van het ministerievan Volksgezondheid. Dat was een soort samenvatting van de problemen in de gezondheidszorg en ik dacht: ha,nu trekken ze het boetekleed aan. Wat is de eerste zin in de brochure? ‘De burgers zijn steeds mondigergeworden.’ Dan denk ik: getverderrie. De eerste zin had moeten zijn: wij hebben in 1991 een grote fout gemaaktdoor het budgetsysteem in te voeren en we komen erop terug. Dat gepraat over mondige burgers is eenwonderlijk excuus voor fouten die helemaal niet door die mondige burgers zijn gemaakt.’267 En die uitvoerders mogen dan als motto gebruiken de volgende zinnen uit ‘Lof der Zotheid’ van Erasmus,Prisma 1969, pag. 96: ‘Onder de intellectuelen eisen de rechtsgeleerden beslist de eerste plaats voor zich op enniemand anders is zo met zichzelf ingenomen. Terwijl zij voortdurend de steen van Sisyphus voortrollen en inéén adem zeshonderd wetten aan elkaar praten, onverschillig waarover die gaan, en terwijl ze uitlegging opuitlegging en mening op mening stapelen, bereiken ze dat die studie buitengewoon moeilijk lijkt. Want watmoeite vergt, dat vindt men ook meteen iets bijzonders.’268 T.a.p. pag. 38.269 Th. Jansen en N. Drok, ‘Even geen Den Haag Vandaag. Naar een civiele Nederlandse journalistiek’. SDU2001. Hun boek is een compilatie van bijdragen over het thema ‘civic journalism’, ook wel ‘public journalism’,de journalistiek die zich specifiek richt op de publieke zaak. Ik wijs met name ook op de inleiding van Jay Rosen(hoogleraar journalistiek aan de New York University) met een ontwapenend exposé over de manier waaropjournalisten in de VS zich zijn gaan afvragen wat de oorzaken waren van de afnemende kwaliteit van hungeschriften en het toenemende wantrouwen daartegen. Hij maakt goed duidelijk dat ‘public journalism’ isvoortgekomen uit een vertrouwenscrisis. Net zo’n crisis als die we volgens mij nu in Nederland doormaken metonze parlementaire journalistiek. Ik bestrijd overigens de stelling van Nico Drok (pag. 34), verbonden aan deOpleiding Journalistiek te Zwolle: ‘Zo er in Nederland al sprake is van een crisis in de publieke zaak, kent dievooralsnog geen Amerikaanse proporties. En hoewel dat onvoldoende systematisch onderzocht wordt, lijkt ervan een enorme vertrouwenscrisis met betrekking tot de media op dit moment ook nog geen sprake.’ Het vervalvan de publieke zaak wordt wel degelijk goed toegelicht door wetenschappers, journalisten en consultants. Eneen vertrouwenscrisis is er ook wel degelijk, zowel van politiek naar journalistiek als omgekeerd. Ik ben het methem eens dat een en ander nog onvoldoende op zijn aard en achtergronden is onderzocht.270 Als het vanzelfsprekend is dat politici mediatraining ontvangen van ervaren journalisten, dan zou het evenvanzelfsprekend mogen zijn dat journalisten dossiertraining krijgen van ervaren politici.271 In het artikel ‘De groeipuistjes van Vlaanderen’ in De Standaard van 6 mei 2001 vergelijkt Derk-Jan Eppink,adviseur van Eurocommissaris Bolkestein, Nederland met Vlaanderen en trekt hij parallellen tussen Nederland inde jaren zeventig en vergelijkbare ontwikkelingen die zich de laatste jaren in Vlaanderen voordoen.272 Hoe goed ik de Vlaamse politieke pers ook vind, soms laat men een wezenlijk onderwerp liggen. Dedienstauto van federale Minister Luc van den Bossche, minister van ambtenarenzaken en o.m. belast met dealgehele reorganisatie van de federale departementale structuur, knalde op 20 juni 2001 op een auto die voorhem in de vangrail was gereden. De chauffeur van de minister had slechts lichte verwondingen. De minister zelfwerd zwaar gewond afgevoerd. Enkele dagen heb ik in de kranten vergeefs gezocht naar de vraag van eenjournalist of de minister wel in de gordel zat toen dit gebeurde. Waarom vind ik dit belangrijk? Om devoorbeeldfunctie. Die functie is alles. In het licht van de Belgische plannen – in diezelfde maand juli - om deverkeersveiligheid zeer zwaar aan te scherpen omdat een groot deel van de weggebruikers zich niet stoort aan deregels en daarmee een excessief aantal ongelukken veroorzaakt, lijkt het me van wezenlijke betekenis of deminister zich nu wel of niet aan de eigen voorschriften heeft gehouden. Pas begin augustus kwam de vraag engaf de minister toe zonder gordel om op de achterbank te hebben gezeten. Voorts gaf hij te kennen dat hij na zijnherstel (dat enige maanden zou gaan duren) voortaan de gordel zou gaan om doen, zij het met tegenzin.Voorbeeldfunctie? In elk geval niet voor zijn Franstalige collega Jacques Santkin. Die werd eind juli, dus eenmaand na het ongeluk van Van den Bossche, bij een ongeluk uit zijn wagen geslingerd omdat hij de gordel nietom had. Hij stierf eind augustus aan zijn verwondingen.273 En ze durven elkaar ook te wijzen op het belang van kwaliteitsvolle journalistiek. Zo wijdt Yves Desmet,politiek hoofdredacteur van De Morgen, af en toe ook schrijvend in NRC Handelsblad, in De Morgen van 20oktober 2001 een column onder de titel ‘Proeve tot zelfkastijding’ met het doel om zijn collega’s erop te wijzendat schrijven over antrax, over de politieke top in Gent, en over gepensioneerden die ineens minder geldontvangen meer inzicht en kalmte behoeft dan de wat men op dat moment kennelijk weet op te brengen.Afsluitend: ‘Als we de pretentie willen volhouden de waakhond van de democratie te zijn, dan zullen we vroegof laat moeten beseffen dat zoiets ook een plicht tot verantwoordelijkheid inhoudt.’274 A.N.J. den Hollander, Het démasqué in de samenleving: de journalistiek van de anti-schijn’, AmsterdamAthenaeum-Polak &Van Gennep 1976.275 Uiteraard zijn er uitzonderingen op de stelling die ik hier inneem. Zie bijvoorbeeld de kop van het artikel van

242

Elbeth Etty ‘Herstel het wantrouwen’, in NRC Handelsblad van 23 juni 2001. Zij merkt onder meer op datcommissies als die van Oosting en Alders inzake Enschede en Volendam geruststellingscommissies zijn, zonderoverigens daarmee een kwaad woord te willen zeggen over die commissies en hun voorzitters. De essentie vanhaar verhaal is echter dat het tijd wordt om dieper te gaan en niet steeds commissies in te stellen met voorzittersdie in wezen een afschaduwing zijn van het establishment dat voorwerp van onderzoek is.276 In het artikel ‘De bureaucratie zoekt al lang naar nieuwe wegen’, in de Volkskrant van 15 januari 1994, pag16, zegt Hans Jeekel, toen nog rijksambtenaar, later parlementariër: ‘Politici blijven geloven dat wat op hetBinnenhof wordt besloten er echt toe doet.’ Dit is een van de verdrietigste aspecten van het soort analyses dat ikin de loop der jaren heb gemaakt: de – zelfgecreëerde - schijnwereld waarin politici, bestuurders, en ooktopambtenaren, verkeren. Dat lijkt nog toe te nemen naarmate de ambtelijke top meer politiseert en steedsminder aan een minister de spiegel van de werkelijkheid voorhoudt. Tekenend in dit verband is ook de zin ‘Decalculerende burger bekommert zich niet om de spelregels van de overheid’, in het artikel ‘Het poldermodel enwww.nl passen slecht bij elkaar’ van O. van Munster in NRC Handelsblad van 3 april 2000. Uiteraard zien ookKamerleden dit probleem. Het Kamerlid Siem Buijs etaleerde zijn ongenoegen in de Volkskrant van eind maart2000 (datum bij mij niet bekend) over zijn vak in bewoordingen als ‘een grote Muppetshow’. Dat is uiteraardniet het eerste artikel over de manier waarop de leden van de Tweede Kamer met elkaar omgaan. Voor eenstevig artikel over de rangen en standen op het Binnenhof, over het ellebogenwerk binnen de Kamer, over detrucs om elkaar neer te halen en in de schijnwerpers van de publiciteit te komen, zie het artikel ‘De ellebogenvan de Kamer’ van Frank Vermeulen in NRC Handelsblad van 2 december 1995. Nog een andere kijk op de‘schijnwereld’ haal ik uit het Jaarverslag 2000 van de Raad van State pag. 18-19: ‘Professionalisering enbureaucratisering gaan vaak hand in hand. De problemen die moeten worden opgelost worden daaraanaangepast. (..) Aldus ontstaat een ander beeld van de werkelijkheid dan waarmee de burgers dagelijks te makenhebben.’ In een interview in Vrij Nederland van 27 oktober 2001 door Leonard Ornstein omschrijft het kamerlidJudith Belinfante de schijnwereld met de woorden: ‘Er bestaat een verschil tussen de Haagse en – wat ik wilnoemen – de Daagse werkelijkheid.’277 T.a.p. pag. 167.278 Waar Den Hollander ‘onthullen’ ziet als een normaal onderdeel van goed journalistiek (en soms ookwetenschappelijk) werk, hanteerde Piet Reckman, eertijds gevreesd polemist en actievoerderonthullingstechnieken als een instrument voor socale actie. Zie zijn boek ‘Sociale Aktie, Opnieuw Bekeken’,Uitgeverij In den Toren Baarn, 1975, pag. 168 e.v.279 Het gebrek aan kwaliteit van de pers werd ook weer eens zichtbaar in de context van het besluit van minister-president Kok op 29 augustus 2001 om bij de volgende verkiezingen niet meer lijsttrekker te zijn. Enkele dagenlang (voor, tijdens en daarna) konden de journalisten niet méér opbrengen dan ‘deskundigen’ uit alle hoeken engaten optrommelen om ze – geschaard rond een microfoon op tv of op de radio – vragen te stellen als: ‘Doet iehet of doet ie het niet, wat is de schade voor de PvdA, kan Melkert het wel, hoe groot is het verlies van depremierbonus.’ Het ministerschap werd besproken in het licht van zegeltjes en airmiles. Ook het interview metAd Melkert in 2 Vandaag op 29 augustus – de dag waarop deze zijn kandidatuur stelde voor het lijsttrekkerschap- bleef hangen op het niveau van vragen als: ‘Is Melkert saai?’ en ‘Wat vindt u van het vertrek van Dudek bijFijenoord?’ Zo’n journalist had moeten beginnen met’ ‘Mijnheer Melkert, in uw kandidaatstelling vandaag had uhet over solidariteit en samen doen. Dat heeft me nogal teleurgesteld. Dunner kan haast niet. U stond daar op eennationaal podium terwijl half Europa ook meeluisterde. U weet dat u vandaag begonnen bent met deverkiezingscampagne. Dus we zaten allemaal eigenlijk te wachten op een toespraak die zou beginnen met devolgende woorden: “Dames en heren, nog steeds hebben we in ons rijke land een Algemene Bijstandswet,sociale diensten en bijstandsmoeders. Daar moeten we ons over schamen, diep schamen. Ik herhaal hierbij deuitspraak van voormalig voorzitter van het Centraal Bureau voor de Arbeidsvoorziening in NRC Handelsbladvan 30 augustus 1995 Rients de Boer: “Een uitkering is altijd een nederlaag voor de samenleving”. Waaromheeft niet uw kandidaatsstelling op een dergelijke manier ingeluid?” Voor menig journalist lijkt het het toppuntvan diepgang te zijn een politicus te vragen of hij of zij in een volgend kabinet (weer) bewindspersoon wil zijn.Bij voorkeur zegt de journalist dan ook nog: ‘Graag een ja of een nee’. Als de betrokkene even geen raad weetmet deze onzedelijke vraag wordt herhaald: ‘Ja of nee?’ Daar tuinde staatssecretaris Van der Ploeg in tijdens hetgesprek met Barend en Van Dorp op 18 oktober 2001 door onder meer te zeggen dat zitting nemen in de Kamereen uitholling van zijn intellectuele kapitaal zou betekenen. En jawel hoor, de dag erna kon Robin Trip deverleiding niet weerstaan om ook dit gebeuren ter beoordeling voor te leggen aan Jorritsma in het wekelijksgesprek met de (in dit geval vice-) minister-president.280 Bepaald tekenend daarvoor is bijvoorbeeld het interview in de Volkskrant van 15 november 1997 metCommissaris der Koningin Beelaerts van Blokland waar hij verklaart dat de politieke partijen volgens hem nogtien jaar tijd hebben om het verloren gegane draagvlak onder het Nederlandse volk terug te winnen. ‘Lukt hendat niet, dan lonkt het sterfhuis.’ Zie ook het artikel ‘Going down, going down’ in Elsevier van 16 juli 1999. Zievoorts Frits Bloemendaal, ‘Het stuur kwijt’, in HP/De Tijd van 2 juli 1999. Voorts P. Frissen, ‘Modern Haags

243

Stalinisme’, in NRC Handelsblad van 16 september 2000. Eveneens P. Frissen, ‘De democratie moet wordenuitgebreid’, in NRC Handelsblad van 28 augustus 1999. J. van Zijl, ‘De Tweede Kamer heeft geen controle-attitude’, in NRC Handelsblad van 17 maart 1998. A. Lansink, ‘Het tij moet gekeerd in de parlementairedemocratie’, in NRC Handelsblad van 17 maart 1998. Jan Verhoogt, ‘Parlement laat zich denkverbod opleggen’,in NRC Handelsblad van 1 juli 2000.281 Prof. dr. J. de Beus, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001.282 W. Breedveld, ‘Tegenmacht gevraagd voor de noodzakelijke herovering van het parlement’, De Balie, Open

Podiumreeks 1, 2000.283 Zo schreven Mies Bouhuis, Wouter van Dieren, Bob Fosko, Karel Glastra van Loon, Freek de Jonge, ArloKlamer, Jan Marijnissen, Huub Oosterhuis, Dorien Pessers, Harry de Winter en Nilgun Yerli als bestuursledenvan de stichting ‘Stop de uitverkoop van de beschaving’, een fel artikel in NRC Handelsblad van 1 mei 2001onder de kop ‘De beschaving moet gered worden. Zie voorts de oratie ‘Repressie en voortijdige rijpheid,ontbindingsverschijnselen van de verzorgingsstaat van Prof. dr. A. van der Zwan, besproken in de Volkskrantvan 20 oktober 1993 aan de vooravond van zijn aanvaarden van een bijzonder ordinariaat te Utrecht. Bij hetaanvaarden van de Belle van Zuylen-leerstoel op 19 oktober 1993 aan de juridische faculteit te Utrecht merktmevrouw professor mr. M. de Langen onder meer op dat de grenzen van zinvolle en acceptabele wetgevingoverschreden zijn ‘ …. heeft geleid tot een groot aantal wetten en nog in behandeling zijnde wetsontwerpen,waarvan men zich kan afvragen of deze wetten wel wenselijk en nodig waren of juist de eigenverantwoordelijkheid van personen ten opzichte van elkaar en voor hun kinderen verkleinen en dezelfoplossende kwaliteiten van mensen belemmeren.’ Gouda Quint, Arnhem. Ook Hofland hoort tot degenen dieal vroeg in de gaten hadden wat er aan de hand is. Naar aanleiding van een klacht van hem dat onze samenlevingbezig is te desintegreren heeft op 9 december 1994 een debat plaats gevonden in Paradiso onder de titel ‘Debeklemming van Hofland’. Zie over dat debat Vrij Nederland van 24 december 1994. Zie ook het artikel ‘Depolitieke elite is de kluts volkomen kwijt’ van historicus Gabriël van den Brink in de Volkskrant van 27 juli1996.284 J.A.A. van Doorn, ‘Incidentenpolitiek’, in HP/De Tijd van 26 mei 2000, pag. 18.285 Ik deel dan ook de mening van Mirjam de Rijk, voorzitter van Groen Links, in haar artikel ‘Politiek krijgt dekiezer die ze verdient’ in de Volkskrant van 19 januari 2000 waarin ze commentaar geeft op het eerdergenoemde rapport van de commissie Elzinga, de commissie Van Es en een zestal voorstellen van minister Peper,allemaal bedoeld om de band tussen kiezer en gekozene te versterken. Als u zich herinnert hoe ik meermalen indit boek heb geageerd tegen structuursturing dan begrijpt u dat ik graag akkoord ga met zinnen als: ‘In allegevallen worden de geconstateerde problemen tegemoet getreden met institutionele en staatsrechtelijkeoplossingen. Oplossingen die vaak een jaar of 33 geleden al bedacht zijn, namelijk bij de oprichting van D’66.(..) Het is een eigenaardig fenomeen: zodra het in Nederland gaat over afnemende (partij-)politieke participatie –over de beruchte kloof tussen politiek en burgers – dan gaat het over institutionele veranderingen of beterecommunicatie. (..) De commissies zijn zelf het product van het probleem dat ze moeten verhelpen, van het‘samen komen we er wel uit’ –virus.’286 Zie Redmar Kooistra, ‘Falend debat over beleid dat faalde’, in het Algemeen Dagblad van 22 april 2000, eencommentaar op het zijns inziens falende integratiebeleid in Nederland. Zo werkt het niet. Als men kennis neemtvan de elders in dit boek geciteerde boeken van Manfred Kets de Vries dan kan men zien dat de voorbeeldfunctieallesbepalend is. De wetenschappelijke bevindingen van Kets de Vries vertaald in mijn eigen woorden: ‘zo gekals de top van een organisatie is, zo gek wordt de rest ook.’287 Zie het interview van Maarten Huygen met Etzioni onder de titel ‘Amerika stikt in moreel vacuüm’ in NRCHandelsblad van 30 december 1994. Een respectvol tegengeluid komt van de hoogleraar wijsbegeerte aan deRijksuniversiteit Limburg, Gerard de Vries, in het artikel ‘Nederland zou moeten streven naar een waardenlozedemocratie’ in NRC Handelsblad van 26 september 1995. Zijn betoog is: als je streeft naar een samenleving meteen stelsel van eensluidende basiswaarden hol je de democratie uit want die bestaat bij de gratie van verschillentussen partijen en dus verschillen tussen waarden.288 In ‘De Ongekende Samenleving (DOS), een verkenning’, in Beleid & Maatschappij 1993/3, pag. 114 e.v.zoeken Herman van Gunsteren en Edith van Ruyven die oorzaken in het karakter van de hedendaagse pluraliteit,in de gebrekkige politieke representatie, in de veranderde sociale positie van kennis en in het optreden van deoverheid zelf. Naar mijn smaak is dat laatste, het optreden van de overheid zelf, de overkoepelende oorzaak,omdat voorbeeldgedrag alle ander gedrag beïnvloedt en stuurt.289 Zie Kees Schuyt, ‘De leegheid van de politiek’ in de Volkskrant van 19 februari 1996. Zie ook BartBrandsma in het artikel ‘Geen verstand van zaken’, in Management team van 1 december 1995, een commentaardat stelt dat er te weinig Kamerleden zijn die weten hoe het bedrijfsleven in elkaar steekt.290 Als regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst waarschuwt Tjeenk Willink al in zijn jaarbericht 1983voor het waarneembare verval van de politiek en bepleit hij met veel kracht het herstel van het primaat van depolitiek. Zelf heb ik altijd de voorkeur gegeven aan een ander woordgebruik, namelijk herstel van de politieke

244

functie. Het primaat kan immers, staatsrechtelijk gezien, nooit verdwijnen, het is en blijft er altijd. Alleen depolitieke vulling van dat primaat is hetgeen ons al vele jaren zorgen baart: niet horen, niet luisteren maar welveel praten. Een pleidooi voor herstel van het primaat van de politiek wijst ten onrechte met een beschuldigendevinger naar anderen, ambtenaren, commissies, raden, consultants bijvoorbeeld, die het primaat van de politiekzouden hebben afgenomen. Quod non. De politiek heeft een gat getrokken waar anderen vervolgens zijningesprongen. Het is overigens een thema dat Tjeenk Willink door de jaren heen blijft volgen. In het Jaarverslag2000 van de Raad van State lezen we bijvoorbeeld op pag. 15-16: ‘In het overheidsbestuur geldt het ‘primaat vande politiek’, dat wil zeggen dat in het bijzonder parlement en ministers zich bezighouden met de belangrijkstemaatschappelijke problemen en dat parlement en ministers daadwerkelijk greep houden op de taken die door deoverheid worden verricht of moeten worden verricht. Steeds duidelijker wordt dat dit primaat niet wordtwaargemaakt. Kan het anders?’ Dat is niet mis, maar gezien vanuit zijn jarenlange studie van dit onderwerp zeerwel te begrijpen. Zie ook mijn artikel ‘Reorganisatie van rijksdiensten beïnvloedt werkwijze parlement’ inBinnenlands Bestuur 22-10-1982. Terzijde merk ik nog op dat het opmerkelijk is dat de Vlaamse regering in deplannen tot ombouw van het gehele staatsapparaat op basis van het rapport ‘Beter Bestuur’ (21 december 200) zonadrukkelijk spreekt over het belang van herstel van het politieke primaat. Anders dan in Nederland werkt menin België tamelijk hiërarchisch vanuit politieke bevelslijnen, aangestuurd door politieke kabinetten. De reguliereadministratie heeft – vergeleken met onze ambtelijke apparaten - weinig of niets in te brengen. Toch voelt menkennelijk een gemis aan een politiek primaat. Ik blijf echter bij mijn opvatting: het primaat is niet het punt, kanstaatsrechtelijk niet het punt zijn, de vulling, daar gaat het om. Overigens wijdt Herman Tjeenk Willink alsRegeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst zijn Jaarbericht 1984 aan het functioneren van de parlementairedemocratie. Zijn Inleiding begint met de woorden: ‘De problemen in het functioneren van de rijksdienst staanniet op zichzelf. Ze zijn onderdeel van een groter probleem: het functioneren van de parlementaire democratie.’291 Een lang maar klemmend citaat uit dit artikel van Smeets: ‘De paniek is niet eens heimelijk meer, maar uitzich steeds openlijker. Een opeenstapeling van ogenschijnlijk losse gebeurtenissen die allemaal met elkaar temaken hebben maar niet meer met schuld en boete het hoofd kunnen worden geboden, ligt aan de basis daarvan.De vuurwerkexplosie in Enschede heeft aan het licht gebracht dat de staat in de touwen hangt. De cafébrand inVolendam heeft deze diagnose nadere toegespitst. In de woorden van Tjeenk Willink: ‘Als ieder vertrouwt dat deander zal controleren wordt er niet gecontroleerd.’ De reacties op deze rampen geeft hem dubbel gelijk. Hettekort aan politieke controle wordt gecompenseerd door ambtelijke controle. ‘Meer van hetzelfde’, aldus de vice-voorzitter, ‘het werkt niet.’ De puinhoop bij Nederlandse Spoorwegen is een uiting van dezelfde knock-out. Devakbondsleiders, die elke dag om een andere reden staken, zouden hilarische striphelden zijn als hun handelenniet zulke kwaaie gevolgen had. De NS-directie op haar beurt wekt de indruk haar bedrijf te hebben opgegeven.En minister Netelenbos kijkt alleen nog als een konijn in de koplampen. De chaos met de wachtlijsten in degezondheidszorg illustreert dat het einde niet in zicht is. Als minister Borst krijgshaftig roept dat ze het geld haaltwaar het ligt – in de brandkast van de fiscus - stelt het Platform Aanpak Wachttijden droogjes vast dat hetprobleem niet met klinkende munt is op te lossen. Het heeft met de organisatie te maken, kortom met de ‘regelsen mentaliteit’ van het bureaucratisch apparaat binnen en buiten het departement dat de minister zeven jaar langals een regisseur temidden van heel veel regisseurs op zijn beloop heeft gelaten.’292 A.C. Zijderveld in Vrij Nederland van 7 juli 2001, pag. 45 –47. Zie ook het artikel van A.C. Zijderveld onderde titel ‘Kwaliteit van de rechtsstaat vergt permanente aandacht’, in NRC Handelsblad van 23 januari 1999.293 In wat voor een samenleving verkeren we als je op een en dezelfde pagina van de Telegraaf van 17 oktober2001 leest dat er vijf bejaarden zijn gestorven aan een salmonellavergiftiging, terwijl elders in Nederland hetinitiatief is genomen tot de instelling van een ombudsman voor dieren.294 Op 31 juli 2001 heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg bevestigd dat de Turkseregering het recht had de fundamentalistische Welvaartspartij te verbieden op grond van het aantoonbare risicodat deze partij, eenmaal aan de macht, de democratische rechten en vrijheden zou gaan beperken. Aldus werddeze politieke partij een verboden organisatie. Natuurlijk weet ik dat het een hele verre sprong is om een relatiete leggen met de pesticidecasus die ik hier beschrijf, maar voor wie het wil zien en begrijpen speelt zich hiermutatis mutandis iets soortgelijks af: twee politieke partijen, waarvan een zelfs in de regering, steunen indirect(oproepen tot) gedrag dat naar de normen van een democratische rechtsstaat niet aanvaardbaar is.295 Ter herinnering: Nova kwam met een uitzending waarin duidelijk werd dat de ambtelijke top van LNV eenzodanig hard management voerde dat velen daaraan bezweken, dat er een soort oorlogssituatie was tussenlandbouw en veeteelt aan de ene kant en de natuursector aan de andere kant, en dat inspecteurs van de AIDopdracht hadden om de stappen van eigen personeel na te gaan. De Tweede Kamer gaf Minister Bukman dekeus: ofwel een parlementair onderzoek of de instelling van een commissie van wijze mensen. Het werd hetlaatste, een commissie onder leiding van Neelie Smit-Kroes en als leden de CdK’s Hendrikx en Patijn, dehoogleraar Rood en de rechter Van den Haak. Onder toezicht van die commissie heb ik met twee collega’s eenhalf jaar onderzoek gedaan naar het beleid, management en organisatie van LNV op basis waarvan de commissiedie zelf een consultatieronde onder ‘daders en slachtoffers’ had gehouden, een rapport heeft uitgebracht an de

245

Tweede Kamer. De pestcideproblematiek speelde daarbij een niet geringe rol in het interne ambtelijke conflicten de managerial solutions die de top daarvoor in petto had. Zie voor beleid, organisatie en management binnenLNV ook Hans Bekke, Jouke de Vries en Geert Neelen, ‘De salto mortale van het ministerie van Landbouw,Natuurbeheer en Visserij’, Samsom Tjeenk Willink 1994.296 Dit is ook de kern van het interview met minister Brinkhorst in Volkskrant Magazine van 4 november 2000onder de titel ‘We horen het gedonder in de verte niet’. In dat interview verklaart de minister verbijsterd te zijnover de relatie en verbindingen tussen de Kamerleden en de belangenbehartigers in de landbouw: ‘We zijn detweede agromacht in Europa. Op dat beleidsterrein kun je nog richting geven, daar beteken je nog iets alsNederland. Als Kamerleden tegen me zegen: word het eerst maar eens met de belangenbehartigers, dan is databdicatie van het parlement. Dat is voor mij een fundamenteel punt. Dan ontneemt het parlement zijn eigenlegitimatie.’297 Als de fundamentele kritiek op de Tweede Kamer niet op dat orgaan maar bijvoorbeeld op de Raad van Stateof op de Algemene Rekenkamer, of op een departement, of op welk ander overheidslichaam gericht zou zijn, zoudat lichaam binnen de kortste keren bevolkt worden door organisatie-adviseurs of andere raadgevers om orde opzaken te stellen. De Kamer echter, lijkt zich nog steeds te kunnen onttrekken aan het worden van voorwerp vanonderzoek in eigen huis.298 In zijn oratie ‘Een primaat van politiek’, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001, stelt prof. dr. J. de Beus op pag.43: ‘De Eerste Kamer wordt op langere termijn overbodig zodra de Tweede Kamer meer afstand houdt tot deregering en de bureaucratie, meer op politieke hoofdlijnen beraadslaagt en controleert, en competenter wordt inde beoordeling van de kwaliteit van wetgeving. Tot die tijd heeft een senaat wel deglijk nog een politiekefunctie.’ Als tegenstander van structuursturing zodra het gaat om gebrek aan kwaliteit van mensen (in de EersteKamer) zal het duidelijk zijn dat ik geen voorstander ben van opheffen van de senaat. Bij deze welhaastdodelijke karakterisering – door De Beus - van de kwaliteit van het functioneren van de Tweede Kamer rijst devraag wanneer dan het door hem verwachtte moment van ‘zodra’ ooit bereikt zal worden. Ik ben bang: nooit,behalve als de Tweede Kamer bereid en in staat is onder het juk van een diepgaande analyse van twintig jaardisfunctioneren door te gaan. De Beus betoont zich uiteraard ook voorstander van verkiezing van Burgemeestersen Commissarissen van de Koningin. Ik niet dus. Overigens heeft premier Verhofstadt van België in augustusaangekondigd van plan te zijn de Belgische Eerste Kamer samen te voegen met de Tweede Kamer aldaar. In hetartikel ‘Politiek bedrijf gaat weer in herstructurering’, in De Standaard van 28 augustus 2001 zegt Rolf Falterdaarover: ‘Verhofstadt denkt dat hij De Gaulle is. Die wilde ook de senaat afschaffen. En is weggestemd.’299 A.C. Zijderveld in een interview in Publiek Management, juni 2001, pag. 23.300 In zijn oratie ‘Een primaat van politiek’, Vossiuspers UvA, Amsterdam 2001, ontleedt prof. dr. J. de Beusonder meer de Nederlandse politieke partij en haar spelregels.301 In de vele publicaties over de vraag of wetenschapsbeoefening wel of niet waardenvrij kan en mag zijn vindik de volgende woorden van Martin Plattel (in ‘Utopie en kritisch denken’ Ambo 1970, pag. 113) de besteomschrijving: ‘Er behoort tussen waarden en wetenschap een dialectische wederkerigheid te bestaan, waarbijbeide polen tegelijk op elkaar betrokken en van elkaar onderscheiden blijven. De dialectiek mag geenverdoezeling zijn noch van de eenheid noch van het onderscheid tussen utopisch ideaal en harde werkelijkheid.Aan waarden en aan wetenschap komt een relatieve autonomie toe. Dit is de essentie van een kritische ofdialectische theorie. Zij komt van de ene kant op voor de kritische kern van de wetenschap en anderzijds voor dewetenschappelijke kern van de kritiek.’302 Den Haag SDU Uitgeverij 1994.303 Censuur, hetzij opgelegd door een opdrachtgever, hetzij zelf aangebracht door een consultant die zijnopdrachtgever niet wil confronteren met gedachten die de opdrachtgever onwelgevallig zijn, is altijd onder ons.Een partijgebonden consultant loopt dan het grote risico zijn onafhankelijkheid te verliezen. Eenmaal ben ik indie context in ernstige moeilijkheden geraakt. Een tamelijk scherp eindrapport, diametraal staande tegenover deopvattingen van de opdrachtgever, maar gemaakt op basis van de in dit boek beschreven methode van interactiefbeleid maken, moest onmiddellijk worden opgeborgen in de kluis van de opdrachtgever onder het verwijt dat heteerst door hem en zijn omgeving bestudeerd had moeten worden, waarna pas een gecensureerde versie hadmogen verschijnen. Toen bij de geraadpleegde sleutelfiguren bekend werd dat het rapport geheim werdgehouden duurde het natuurlijk maar één dag voordat het uit de kluis werd gehaald en in ongecensureerde vormwerd gepubliceerd. Zonder dat toen de wereld verging.304 A. Köbben en H.Tromp beschrijven in hun boek ‘De onwelkome boodschap of: Hoe de vrijheid van dewetenschap bedreigd wordt’, uitgeverij Jan Mets, 1999, 37 cases van wetenschappelijke onderzoekers die doorhun opdrachtgevers onder druk waren gezet om hun onderzoeksresultaten aan te passen aan de wensen vanopdrachtgever. Er zijn ook wetenschappers die, al dan niet mede onder druk vanuit hun universitaire omgevingdie het derde geldstroomonderzoek niet in gevaar willen zien komen, voor de druk van de opdrachtgeverbezwijken.305 ‘Renaissance van de politiek’ was de titel van de speech van minister K. de Vries van Binnenlandse Zaken en

246

Koninkrijksrelaties tijdens het debat over de rol van de overheid in De Balie op 28 maart 2000.306 In een buitengewoon boek ‘De opmars van de Calimero’s, Uitgeverij Van Halewyck 1999, beschrijft LucHuyse, hoogleraar aan de KU te Leuven hoe soortgelijke processen (met soortgelijke oorzaken) zich in de loopder jaren ook in België zijn gaan voordoen. Mijn enige commentaar op zijn scherpe en scherpzinnige analyse isdat (ik zei het al eerder) het besturen van een zo gecompliceerd land als België veel moeilijker is dan hetbesturen van Nederland.307 Zie bijvoorbeeld Redmar Kooistra, ‘Het politieke debat krijgt weer een kans’, in Algemeen Dagblad van 8april 2000. Thomas H. von der Dunk, ‘Democratie gaat zonder debat failliet’, in NRC Handelsblad van 1 april2000.308 Zonder het woord positive feedback te gebruiken herkent Vincent Ostrom in zijn boek ‘The intellectual crisisin American Public Administration’, The University of Alabama Press 1974, pag. 64, dit fenomeen vanvergroting van de problemen in plaats van het oplossen daarvan in het volgende citaat waarbij het woord‘increasingly’ duidt op het mechanisme van positive feedback.: ‘The very large bureaucracy will 1) becomeincreasingly indiscriminating in its response to divers demands, 2) impose increasingly high social costs uponthose who are presumed to be the beneficiaries, 3) fail to proportion supply to demand, 4) allow public goods toerode by failing to take actions to prevent one use from impairing other uses, 5) become increasingly error proneand uncontrollable to the point where public actions deviate radically from rhetoric about public purposes andobjectives, and 6) eventually lead to a circumstance where remedial actions exacerbate rather than ameliorateproblems.’ Ook de woorden ‘exacerbate rather than ameliorate’ duiden op positive feedback.309 Als het proces van positive feedback zich voortzet zullen we het Koningsschap als majeure bindende factor ineen ontwrichtende samenleving harder nodig hebben dan ooit in de geschiedenis van ons land.310 Arnold Cornelis, t.a.p. pag. 11.

Interactief beleid maken webversie december 2011...Leo Klinkers 2 ‘En wanneer je de bergtop hebt...

Documents

Transcript of Interactief beleid maken webversie december 2011...Leo Klinkers 2 ‘En wanneer je de bergtop hebt...