Inleidende opmerking en samenvatting - ACM...kabelexploitanten en lokale initiatieven op het gebied...

Inleidende opmerking en samenvatting

Introductie

Concurrentie, kostenbesparingen en een behoefte aan breedbandige diensten bij klanten zijn de drijvers van de plannen van KPN voor het uitrollen van een All IP netwerk. Met deze plannen loopt Nederland voorop in Europa. Zowel KPN, andere marktpartijen als OPTA staan voor de uitdaging om een richting te bepalen in deze ontwikkelingen. De markt heeft een sterk lokaal karakter. De rol van kabelexploitanten en lokale initiatieven op het gebied van glasvezel zijn hierbij cruciaal. OPTA heeft in het position paper ‘KPN’s Next Generation Network: All-IP’ een eerste visie op een aantal ontwikkelingen aangegeven. Het is van groot belang dat OPTA de ontwikkeling van een All IP netwerk onderschrijft. Dat neemt niet weg dat OPTA een aantal voorwaarden stelt. Hierover gaat het commentaar van KPN. De dynamiek van de markt en betekenis daarvan voor het toezicht staan hierin centraal. Dit betekent onder andere dat de besluitvorming van OPTA over het SLU referentieaanbod niet doorslaggevend kan zijn voor de het bepalen van de startdatum van de uitrol van het All IP netwerk van KPN. De publicatie van ons SLU referentieaanbod en de lijst van straatkasten (31 oktober) zijn hiervoor bepalend. Dat betekent dat KPN op 1 mei 2007 de eerste straatkasten gaat activeren voor het aanbieden van VDSL via het koperen aansluitnet. Tempo is geboden. De markt wacht niet.

Een rapport van RBB Economics is bijgesloten. Dit rapport maakt deel uit van de reactie van KPN. In de tekst wordt verwezen naar het rapport.

Concurrentie in de local loop is hevig

De ontwikkeling van een All IP netwerk door KPN is noodzakelijk door de ontwikkelingen van nieuwe diensten en de intensieve concurrentie hierbij van de kabelexploitanten. De klant wil graag zijn elektronische communicatie diensten via één netwerk afnemen. De kabelexploitanten zijn met hun netwerken in staat om een multiplay aanbod van TV, Internet en telefonie aan te bieden. KPN moet hiermee kunnen concurreren en moet een nieuw netwerk aanleggen waarover op gelijkwaardige wijze ook multiplay diensten aangeboden kunnen worden en waarbij de kosten niet oplopen. Door de introductie en uitrol van nieuwe technologie zullen de huidige nummercentrales veelal niet meer nodig zijn. Om de kosten van de uitrol te kunnen beheersen, is het noodzakelijk dat een groot deel van de huidige centrales op termijn wordt gesloten. De gebouwen worden verkocht.

Overigens zal de concurrentie van andere infrastructuur alleen maar toenemen. Draadloze netwerken zullen hierin een rol spelen. UMTS, HSDPA en Wimax zijn belangrijke ontwikkelingen voor een toename van concurrentie in de ‘local loop’. Ook de initiatieven van een aantal particulieren en gemeenten om lokale glasvezelnetten aan te leggen, zoals in Amsterdam, Lisse en Nuenen, dragen in toenemende mate bij aan de concurrentie in de local loop.

KPN wil op bedrijfseconomisch verantwoorde wijze de lokale concurrentie het hoofd bieden. De uitrol van het All IP-netwerk vindt daarom plaats op basis van investeringsbesluiten per gebied. Het is niet zo dat er één investeringsbesluit voor de uitrol in geheel Nederland plaatsvindt.

KPN REACTIE

2

All IP biedt open toegang

Gezien de concurrentie in de local loop van allerlei verschillende partijen zal het nieuwe All IP-netwerk tegen zo laag mogelijke kosten aangelegd moeten worden. Hierbij is het streven van KPN om het nieuwe netwerk te gebruiken voor zoveel mogelijk diensten en dienstenaanbieders. Het netwerk wordt vanaf het begin opgebouwd als een wholesale netwerk waarover meerdere dienstenaanbieders hun diensten kunnen aanbieden. De wholesalediensten moeten uiteraard efficiënt en welvaartsverhogend zijn. Daarvoor zijn de zogenaamde Wholesale Breedband Toegang (WBT) diensten zeer geschikt. Partijen, die de WBT diensten afnemen, krijgen de beschikking over capaciteit in een breedbandtoegang verbinding naar de eindgebruiker. Hierover kunnen zij hun diensten aanbieden. Deze dienstverlening bespaart investeringen in eigen infrastructuur door deze dienstenaanbieders en leidt tot een efficiënte dienstverlening. Daarnaast zal KPN ook toegang tot de straatkast aanbieden aan andere netwerkaanbieders die VDSL via de koperdraad willen bieden aan de eindgebruiker. Deze netwerkaanbieders kunnen een backhaul verbinding of duct van KPN of van anderen afnemen of zij kunnen hun eigen aanvoerverbinding aanleggen. KPN kan ook backhaul verbindingen bij andere partijen afnemen. Deze vorm van wholesale toegang is rendabel wanneer een partij voldoende schaalgrootte heeft. Dat zal verschillen per gebied en per straatkast. Per gebied kunnen marktpartijen hun keuze bepalen.

De start van de uitrol: 1 mei 2007

Er is reeds veelvuldig gesproken over het All IP netwerk van KPN. Het moment van de daadwerkelijke uitrol komt nu steeds dichterbij. KPN heeft op 9 oktober jl. een referentieaanbieding voor SubLoopUnbundling (SLU) gepubliceerd alsmede een migratieaanbieding. De aanbiedingen (met tarieven) voor SLU Backhaul en de WBT diensten worden in de komende weken ook bekend gemaakt. Tevens heeft KPN op 31 oktober jl. via een brief aan marktpartijen laten weten dat er een lijst van straatkasten is gepubliceerd op de website. Deze straatkasten zullen als eerste worden geactiveerd voor VDSL via het koperen aansluitnet. Gegeven deze publicaties gaat KPN ervan uit dat de activering van deze straatkasten op 1 mei 2007 kan plaatsvinden en dat vanaf dat moment VDSL via het koperen aansluitnet kan wordt aangeboden door KPN of andere marktpartijen. In de tussentijd worden testen uitgevoerd om enkele technische en operationele aspecten te testen. De bevindingen hiervan zullen door KPN worden bekendgemaakt en zullen uiteraard worden meegenomen in de uiteindelijke uitrol. Het is niet de verwachting dat deze testen aanleiding zijn voor grote aanpassingen in de dienstbeschrijving van het referentieaanbod voor SLU.

De rechtvaardiging van toegangsregulering ontbreekt naarmate de infrastructuurconcurrentie toeneemt

Het is de vraag óf en in welke mate er toezichthoudende maatregelen moeten worden genomen voor de uitrol van het nieuwe netwerk van KPN. Waarom zou er in Amsterdam, Lisse of Nuenen nog een verplicht SLU aanbod van KPN moeten zijn terwijl ieder huishouden beschikt over drie aansluitingen: het telefoonnet van KPN, het kabeltelevisienet en een glasvezelaansluiting.

Het bestaande kader gaat ervan uit dat het netwerk van KPN het enige netwerk is waarover telecommunicatiediensten worden aangeboden. Dit uitgangspunt heeft onder andere geleid tot een

KPN REACTIE

3

verplichting tot het ontbundelen van de local loop. In concreto heeft dit geleid tot een verplichte toegang tot de MDF locaties van KPN aan andere telecompartijen. Ook is er een bestaande verplichting voor toegang tot de straatkasten teneinde ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnet te krijgen. Het uitgangspunt achter deze concrete verplichtingen is achterhaald. Het netwerk van KPN is niet langer het enige netwerk. Via de kabel wordt ook grootschalig Internet en telefonie aangeboden. De mobiele telefonienetwerken bieden naast telefonie ook Internet diensten. Particulieren en lokale overheden investeren in lokale glasvezelnetwerken. Wimax is in ontwikkeling. Grote partijen zoals Intel zijn actief in dit gebied. Dat betekent dat de fundamentele vraag aan de orde is of toegangsregulering voor het KPN netwerk nog wel passend is. Zoals een woordvoerder van de Europese Commissie onlangs liet weten: ‘de Nederlandse markt tendeert richting effectieve concurrentie’1 . Dat betekent dat OPTA in een marktonderzoek naar de markt van ontbundelde toegang met name deze fundamentele vraag moet onderzoeken. Weliswaar kondigt OPTA een dergelijk marktonderzoek aan, maar zij tendeert in het position paper juist naar interventie bij het netwerk van KPN teneinde de infrastructuurconcurrentie te bevorderen. OPTA acht een verplichte toegang tot de straatkast noodzakelijk om te zorgen voor waarborgen voor de ontwikkeling van infrastructuurconcurrentie. Op zichzelf is het streven naar infrastructuurconcurrentie terecht, maar de vraag is natuurlijk of toezichthoudende maatregelen ervoor kunnen zorgen dat infrastructuurconcurrentie zich daadwerkelijk ontwikkelt. Indien de toegang tot de straatkast uitsluitend rendabel is bij voldoende schaalvoordelen, is dat een economische omstandigheid die niet gewijzigd kan worden door toezicht.

Overigens moeten er geen misverstanden ontstaan: KPN heeft een referentieaanbieding voor toegang tot de straatkast gedaan en zal dat aanbod gestand doen. Wij willen wél duidelijk maken dat het bestaande kader van toegangsverplichtingen voor het KPN netwerk niet langer als een voldongen feit moet worden aangenomen, maar dat OPTA rekening moet houden met het feit dat het KPNnetwerk niet langer het enige netwerk in de local loop is.

OPTA is te restrictief ten aanzien van de uitfaseringstermijn van de MDF locaties

KPN is erbij gebaat dat de overgang van marktpartijen van de huidige netwerkarchitectuur naar de nieuwe situatie op een ordelijke wijze verloopt. Daarom biedt KPN migratiediensten aan voor zowel een individuele lijn als bulkmigratie.

OPTA is van mening dat andere netwerkaanbieders recht hebben op een redelijke afschrijvingstermijn van hun investering in de basisconfiguratie op een MDF locatie. De minimumtermijn, die OPTA aangeeft voor de afschrijvingen van de initiële investeringen in de MDFlocaties, bedraagt vijf jaar. OPTA hanteert deze afschrijvingstermijn tevens als een minimum periode voor de uitfaseringstermijn. Hierbij wordt echter uit het oog verloren dat een afschrijvingstermijn redelijkerwijze niet gehanteerd mag worden als grondslag voor een uitfaseringstermijn in een markt die zeer concurrerend is. Het zijn de marktomstandigheden die leidend zijn. Wil KPN, en in haar kielzog andere aanbieders die gebruik (wensen te) maken van het KPN netwerk, de concurrentie op de voet kunnen volgen, mag het niet zo zijn dat een MDF locatie pas gesloten kan worden, vijf jaar na de laatste initiële investering van een andere netwerkaanbieder. Dit beperkt de uitrol van een All IPnetwerk in zo’n gebied. Immers, de investeringsbeslissing wordt per gebied genomen en de

1 FD 1 november 2006, EU blokkeert concurrentie op de kabel.

KPN REACTIE

4

kostenbesparing als gevolg van het sluiten van een centrale wordt daarin meegewogen. In het licht van de dynamiek van de markt is het redelijk dat uitsluitend de door OPTA voorgestelde periode van twee jaar voor een migratieperiode wordt gehanteerd als uitfaseringstermijn. Kort gezegd, tussen de aankondiging van uitfasering van een centrale en de feitelijke uitfasering dient in beginsel een periode van twee jaar zitten. Deze uitfaseringsperiode kan korter zijn indien KPN en de betrokken partijen daarover overeenstemming hebben.

KPN gaat er vanuit dat er géén uitfaseringstermijn geldt voor MDF locaties waar thans geen MDF wordt geleverd aan andere partijen. Immers, andere partijen hoeven niet te migreren vanaf deze locaties. Op de kortst mogelijke termijn zal KPN een overzicht publiceren van MDF locaties waar thans geen MDF aan derden wordt geleverd. Indien andere partijen toch wensen te investeren in een basisconfiguratie voor MDF locatie in deze locaties, is dat voor hun eigen risico.

Line sharing

Het position paper stelt dat line sharing op subloop niveau zonder meer verplicht is. De vraag of line sharing een redelijke vorm van toegang is gezien de te verwachten marktvraag, wordt echter niet gesteld. Het geringe aantal klanten dat PSTN van KPN zal willen combineren met breedband van een marktpartij tegen de daarbij horende kosten zal gering zijn. VoB vormt immers een aanmerkelijk goedkoper alternatief. DSL-operators bieden ook zelf VoB aan. Dit geeft ook aan dat hun behoefte aan line sharing afneemt. De vraag naar line sharing neemt op dit moment dan ook sterk af. Het merendeel van de huidige nieuwe ontbundelde aansluitlijnen betreft volledig ontbundelde lijnen. Line sharing is dan ook geen proportionele verplichting in de uiteindelijke situatie van een volledige All IP omgeving.

Overigens maakt line sharing wel onderdeel uit van onze referentieaanbieding SLU. Deze vorm van line sharing kan geleverd worden vanuit de MDF centrale zolang deze niet is uitgefaseerd.

------------------------

KPN REACTIE

5

Inhoudsopgave

1 Achtergrond van All IP 61.1 Meer breedband, meer diensten 6

1.2 Eén generiek netwerk. 6

1.3 Open netwerk 6

1.4 Gefaseerde introductie 7

2 De uitgangspunten in het position paper 72.1 Infrastructuur concurrentie 7

2.2 Businesscase subloop ontbundeling 8

3 Volwaardig alternatief 9

4 Termijnen uitfasering MDF 10

5 De Consultatievragen 11

KPN REACTIE

6

1 Achtergrond van All IP

Er is sterke concurrentie in de markten voor diensten via het vaste netwerk. Het gaat hierbij om een drietal samenhangende ontwikkelingen:

a. KPN ondervindt over de gehele linie van de dienstverlening concurrentie van de kabel, draadloze netwerken en particuliere en gemeentelijke initiatieven op het gebied van glasvezelnetten.

b. De penetratie van breedband, het gebruik daarvan en de behoefte aan bandbreedte nemen alle drie toe. Het nieuwe netwerk dient huidige en komende applicaties te kunnen ondersteunen die om hogere bandbreedte vragen.

c. Het aantal aansluitingen en het gebruik van het traditionele telefonie netwerk neemt af; de kosten van dienstverlening dienen navenant te dalen.

1.1 Meer breedband, meer diensten

Met All IP creëert KPN een netwerk dat geschikt is om kosteneffectief communicatiediensten te leveren, die vragen om meer bandbreedte. Het nieuwe netwerk maakt nieuwe innovatieve dienstenmogelijk die om deze hogere bandbreedte vragen, zoals interactieve e-learning, gezondheidszorg op afstand, geïndividualiseerde video diensten.

1.2 Eén generiek netwerk

Het All IP netwerk brengt mee dat alle communicatiediensten via één generiek netwerk worden aangeboden. Het kenmerk van het geplande All IP netwerk is een sterke loskoppeling van diensten aan gebruikers en het netwerk waarover die diensten aan gebruikers geboden worden. Alle mogelijke diensten kunnen gebruik maken van hetzelfde (toegangs)netwerk. Naarmate er meer diensten over het netwerk geboden worden, dalen de kosten per dienst; door de loskoppeling van netwerk en dienst bestaan de meerkosten van iedere nieuwe dienst immers voornamelijk uit de kosten van specifieke servers voor die nieuwe dienst, die aan het netwerk gekoppeld moeten worden om de dienst mogelijk te maken.

Door ook KPN’s traditionele dienst telefonie over het All IP netwerk te bieden, worden de kosten van deze dienst, als één van de vele diensten op het netwerk, lager. Met de All IP technologie komt de ratio achter het in stand houden van het traditionele netwerk, dat steeds minder aansluitingen kent en steeds minder gebruikt wordt voor telefonie en datadiensten, te vervallen. KPN zal dit PSTN netwerk dan ook op termijn uitfaseren .

1.3 Open netwerk

De All IP strategie stelt KPN in staat om op volwaardige wijze te concurreren met kabelaanbiedingen, die omroep, digitale omroep, breedband en – vaak gratis in de bundel – telefonie bieden. All IP dient te bewerkstelligen dat KPN en haar wholesalepartners op kostenefficiënte manier diensten kunnen aanbieden aan gebruikers in concurrentie met de kabel, draadloze netwerken en particuliere en gemeentelijke glasvezelnetten.

KPN REACTIE

7

Uit de internetwereld is duidelijk geworden dat er op vele plaatsen diensten kunnen ontstaan waar gebruikers behoefte aan blijken te hebben. In de concurrentie met de kabel en de particuliere en gemeentelijke glasvezelinitiatieven staat KPN sterker indien andere partijen hun innovatiekracht, hun diensten en applicaties, evenals hun marketingkracht aanwenden om nieuwe diensten aan de klantenvan het KPN netwerk aan te bieden. Daarom hanteert KPN een open netwerkstrategie, opdat zo veel mogelijk dienstenaanbieders van KPN’s vaste netwerk gebruik maken om hun klanten te bedienen.Het open All IP netwerk zal gebruikers meer keuze geven uit een groot aantal diensten en uit een veelheid van aanbieders van content, applicaties en bijhorende communicatiediensten.

1.4 Gefaseerde introductie

De uitrol van het All IP netwerk is een majeure operatie, die in een aantal jaren zal worden uitgevoerd. Beginpunt (de huidige situatie) en eindpunt, het open All IP netwerk voor alle diensten en dienstaanbieders, zijn duidelijk. Over de route van begin- naar eindpunt ligt nog lang niet alles vast: veel zal onderweg besloten moeten worden, afhankelijk van de splitsingen en obstakels die KPN onderweg tegenkomt. Er is geen plan op basis waarvan in geheel Nederland wordt uitgerold. Per gebied wordt een investeringsbeslissing genomen. Daarbij worden kosten, baten en de concurrentiedruk van dat gebied in acht genomen.

KPN zal begin 2007 starten met een overlaynetwerk waarbij All IP en de traditionele netwerken naast elkaar bestaan. Marktpartijen kunnen nieuwe vormen van toegangsdiensten gebruiken, naast de bestaande toegangsdiensten. Concreet gaat het om nieuwe modules in het WBT portfolio en toegang tot de straatkast via het SLU portfolio.

Tijdens de overlay situatie kunnen marktpartijen derhalve bezien welke nieuwe toegangsdiensten hen passen, ruim voordat de in het position paper besproken uitfasering van het traditionele netwerk aan de orde is.

2 De uitgangspunten in het position paper

KPN heeft met instemming vernomen dat OPTA de ontwikkeling van een All IP netwerk ondersteunt. Dat neemt niet weg dat KPN commentaar heeft op de wijze waarop OPTA voorwaarden stelt aan de uitfasering van de MDF locaties alsmede het uitgangspunt dat toezichthoudende maatregelen kunnen leiden tot infrastructuurconcurrentie.

2.1 Infrastructuurconcurrentie

Een van de fundamentele stellingen in het position paper is dat OPTA de mate van bereikte infrastructuurconcurrentie, waarbij gebruik wordt gemaakt van het netwerk van KPN, in stand wil houden dan wel wil uitbreiden.

KPN REACTIE

8

“Een volwaardig alternatief zal de uitrol van alternatieve infrastructuur naar de straatkast in de ogen van het college wel moeten stimuleren.”2

Het is de vraag of toezichthoudende maatregelen wel kunnen zorgdragen voor deze vorm van infrastructuurconcurrentie. Per straatkast zal de businesscase voor een rendabele uitrol verschillen. Schaalvoordelen spelen een rol. Vanzelfsprekend zal iedere marktpartij zelf zijn businesscase makenen dat kan per marktpartij een verschillende uitkomst of strategie opleveren. In de markt zal dat blijken. Toezichthoudende maatregelen zullen de economische realiteit niet kunnen veranderen.

Indien toezichthoudende maatregelen wél de economische realiteit willen wijzigen ontstaan er kunstmatige situaties die de toetreding van inefficiënte marktpartijen stimuleren. Toezichthoudende maatregelen mogen niet strijdig zijn met marktconformiteit of inefficiënties introduceren. Desalniettemin noemt OPTA in het issuedocument RA-SLU II en in het positionpaper maatregelen die deze inefficiënties wél teweeg brengen: het verplicht bouwen van collocatie in de straatkast op voorraad ongeacht de vraag, alsmede het loslaten van het principe van kostencausaliteit voor de tarieven die andere netwerkaanbieders betalen voor de collocatie in de straatkast. Deze maatregelen staan de uitrol van een efficiënt nieuw netwerk in de weg.

Het position paper gaat eraan voorbij dat er naast de infrastructuurconcurrentie, waarbij nog van het netwerk van KPN gebruik wordt gemaakt, óók volledige concurrentie is tussen het All IP netwerk van KPN en de kabelnetwerken alsmede de particuliere en gemeentelijke initiatieven voor lokale glasvezelnetwerken. Ook draadloze netwerken zoals UMTS en HSDPA (en Wimax in de toekomst) spelen hierin een rol. Bij de aangekondigde nieuwe marktanalyses zal OPTA dan ook nadrukkelijkerdan bij de eerdere marktanalyses, rekening moeten houden met deze marktontwikkelingen. Met name de concurrentie van de kabel is, zoals bekend, zeer intensief. Dit zal in de door OPTA aangekondigde marktanalyse van de ULL en de Wholesale Breedbandmarkt moeten worden meegenomen. Het betreft de fundamentele vraag of er nog toegangsregulering van het KPN netwerk noodzakelijk is, nu de infrastructuurconcurrentie tussen infrastructuren zo hevig is.

Overigens heeft KPN een referentieaanbieding voor SLU gepubliceerd en KPN zal dit aanbod gestand doen. Het is alleen de vraag of dit aanbod wel gereguleerd moet blijven.

2.2 Businesscase subloop ontbundeling

Analysys zal in opdracht van OPTA een onderzoek doen naar de businesscase voor toegang tot de straatkast. Het is van belang dat de business case wordt gebaseerd op die van een efficiëntetoetreder. Vraagbundeling zal in de business case moeten worden meegenomen. Zie hierover verder het bijgesloten rapport van RBB Economics.

In de tariefstelling van het referentieaanbod SLU is KPN uitgegaan van een kostengeoriënteerd tarief. Hierbij is het beginsel van de kostencausaliteit gehanteerd. Dat betekent dat een netwerkaanbieder, die SLU wil afnemen, de door hem veroorzaakte kosten betaalt. Als dat beginsel niet zou worden toegepast, zouden andere partijen verkeerde prijssignalen krijgen en zouden inefficiënte marktpartijen

2 Position paper, pag 13.

KPN REACTIE

9

toetreden. Om die reden zou OPTA niet moeten afwijken van het principe van de kostencausaliteit, wat in het issuedocument RA-SLU II wel wordt geopperd als een mogelijkheid.

Line sharing

Het position paper stelt dat line sharing op subloop niveau zonder meer verplicht is. De vraag of line sharing een redelijke vorm van toegang is gezien de te verwachten marktvraag, wordt echter niet gesteld. Het geringe aantal klanten dat PSTN van KPN zal willen combineren met breedband van een marktpartij tegen de daarbij horende kosten zal gering zijn. VoB vormt immers een aanmerkelijk goedkoper alternatief. DSL-operators bieden ook zelf VoB aan. Dit geeft ook aan dat hun behoefte aan line sharing afneemt. De vraag naar line sharing neemt op dit moment dan ook sterk af. Het merendeel van de huidige nieuwe ontbundelde aansluitlijnen betreft volledig ontbundelde lijnen. Line sharing is dan ook geen proportionele verplichting in de uiteindelijke situatie van een volledige All IPomgeving.

Overigens maakt line sharing wel onderdeel uit van onze referentieaanbieding SLU. Deze vorm van line sharing kan geleverd worden vanuit de MDF centrale zolang deze niet is uitgefaseerd.

3 Volwaardig alternatief

OPTA geeft aan dat het verdwijnen van de MDF locaties moet worden opgevangen door een volwaardig alternatief. De redelijkheid van het alternatief zal, zoals gesteld, beoordeeld moeten worden tegen de achtergrond van concurrentieverhoudingen, met name de concurrentie van de kabel.

Een van de punten die het position paper daarbij noemt is tijdelijke regulering van wholesale breedband in het geval er nog geen SLU aanbod beschikbaar is en de MDF centrale wél is uitgefaseerd. Het is zeer onwaarschijnlijk dat zich situaties voordoen waarbij wel de MDF is uitgefaseerd en er geen SLU aanbod van kracht is. Immers, KPN is er zelf bij gebaat om niet eerder de MDF uit te faseren dan dat de nieuwe straatkasten in dat gebied operationeel zijn. Daarbij komt dat het WBT aanbod van KPN een non-discriminatoir en openbaar karakter heeft. Het is overal beschikbaar. Tijdelijke regulering van WBT zou daarom onnodig en buitenproportioneel zijn.

Het position paper kondigt een marktonderzoek aan naar onder andere de markt voor SDF Backhaul.KPN heeft al eerder aangekondigd dat SDF Backhaul op commerciële basis wil bieden, net zoals dat bij MDF Backhaul nu al het geval is. KPN vraagt zich daarom af in hoeverre regulering van SDF Backhaul nog proportioneel kan zijn.

Het position paper noemt het op voorraad extra capaciteit bouwen door KPN, zodat een mogelijk afnemer van SLU bij KPN backhaul of dark fibre kan afnemen. In een concurrerende backhaul-markt zal iedere partij zelf dienen te overwegen in welke mate hij al dan niet op voorraad wil bouwen, afhankelijk van zijn inschatting van de vraag.

Het meeleggen bij graafwerkzaamheden wordt door OPTA genoemd als wenselijk. Hierbij tekent KPN aan dat er reeds een wettelijke verplichting bestaat voor het medegebruik van kabelgoten. Daarnaast

KPN REACTIE

10

zijn het Klic-systeem en de gemeentelijke coördinatie van graafwerkzaamheden van toepassing. KPN ziet weinig reden om hierin veranderingen aan te brengen omwille van de aanleg van het All IPnetwerk. Het is nu bestaande praktijk dat partijen, die een buis willen meeleggen, niet alleen voor eigen kosten meeleggen maar ook meedelen in de graafkosten. OPTA lijkt dit laatste uit het oog te verliezen. Dat zou echter leiden tot verkeerde prijssignalen naar marktpartijen. Voor het overige moet ook niet uit het oog te worden verloren dat veranderingen inzake het meegraven en meeleggen voor alle marktpartijen zouden moeten gelden. Het huidige wettelijke regime geldt immers ook voor alle marktpartijen.

4 Termijnen uitfasering MDF en aanvang uitrol

Uitfasering MDF

OPTA is van mening dat andere netwerkaanbieders recht hebben op een redelijke afschrijvingstermijn van hun investering in de basisconfiguratie op een MDF locatie. De minimumtermijn, die OPTA aangeeft voor de afschrijvingen van de initiële investeringen in de MDF locaties, bedraagt vijf jaar. OPTA hanteert deze afschrijvingstermijn tevens als een minimum periode voor de uitfaseringstermijn. Hierbij wordt echter uit het oog verloren dat een afschrijvingstermijn redelijkerwijze niet gehanteerd mag worden als grondslag voor een uitfaseringstermijn in een markt die zeer concurrerend is. Zie in dit verband ook het bijgevoegde rapport van RBB Economics. Het zijn de marktomstandigheden die leidend zijn. Wil KPN, en in haar kielzog andere aanbieders die gebruik (wensen te) maken van het KPN netwerk, de concurrentie op de voet kunnen volgen, mag het niet zo zijn dat een MDF locatie pas gesloten kan worden na vijf jaar na de laatste initiële investering van een andere netwerkaanbieder. Dit beperkt de uitrol van een All IP netwerk in zo’n gebied. Immers, de investeringsbeslissing wordt per gebied genomen en de kostenbesparing als gevolg van het sluiten van een centrale wordt daarin meegewogen. In het licht van de dynamiek van de markt is het redelijk dat uitsluitend de door OPTA voorgestelde periode van twee jaar voor een migratieperiode wordt gehanteerd als uitfaseringstermijn. Kort gezegd, tussen de aankondiging van uitfasering van een centrale en de feitelijke uitfasering dient in beginsel een periode van twee jaar zitten. Deze uitfaseringsperiode kan korter zijn indien KPN en de betrokken partijen daarover overeenstemming hebben. Overigens is hierbij van belang dat andere netwerkaanbieders in de regel twee tot drie jaar geleden reeds hebben geïnvesteerd in de basisconfiguratie van MDF locaties. Dat brengt mee dat zij in de praktijk veelal nog twee tot drie jaar hebben voor de afschrijving van hun investering.

Indien OPTA vasthoudt aan een afschrijvingstermijn van vijf jaar als grondslag voor de bepaling van een uitfaseringstermijn, dient mede in overweging te worden genomen dat de kosten van het open houden van een MDF locatie voor rekening dienen te komen van de marktpartijen die daarvan gebruik maken. Dit stimuleert dat marktpartijen hun marktgedrag baseren op de juiste prijssignalen en dat inefficiënties worden voorkomen. Zie in dit verband ook het recente artikel van Van Wijnbergen en Poort in NRC 3

3 OPTA geeft KPN boete op innovatie, J. Poort & S. van Wijnbergen, NRC 6 november 2006.

KPN REACTIE

11

KPN gaat er vanuit dat er géén uitfaseringstermijn geldt voor MDF locaties waar thans geen MDF wordt geleverd aan andere partijen. Immers, andere partijen hoeven niet te migreren vanaf deze locaties. Op de kortst mogelijke termijn zal KPN een overzicht publiceren van MDF locaties waar thans geen MDF aan derden wordt geleverd met een indicatieve uitfasering. Indien andere partijen toch wensen te investeren in een basisconfiguratie voor MDF locatie in deze locaties, is dat voor hun eigen risico.

Aanvang uitrol

OPTA stelt dat de uitrol van straatkasten en het bieden van VDSL via het koperen aansluitnet via deze straatkasten pas kan geschieden een half jaar nadat OPTA heeft vastgesteld dat het SLU referentieaanbod van KPN in overeenstemming is met de wet en de marktbesluiten. Deze stellingname is moeilijk te begrijpen in het licht van de dynamiek van de markt. Het gaat erom dat marktpartijen weten welke dienst zij kunnen afnemen en wanneer zij deze dienst kunnen afnemen in welke straatkast. Gegeven het feit dat KPN een SLU referentieaanbieding heeft bekend gemaakt, gaat het erom dat marktpartijen tijdig op de hoogte worden gesteld van het moment waarop een straatkast wordt geactiveerd zodat marktpartijen kunnen aangeven of zij de SLU dienstverlening willen afnemen vanaf de betrokken straatkast. Tegen deze achtergrond gaat KPN ervan uit dat de uitrol van straatkasten en het bieden van VDSL via het koperen aansluitnet via deze straatkasten mag geschieden een half jaar nadat KPN de betrokken straatkasten heeft bekend gemaakt.

5 De Consultatievragen

Over de door het college geschetste uitfaseringsvoorwaarden heeft het college de volgende specifieke vragen aan partijen.

1. Het college verzoekt partijen te reageren op de voorwaarde dat het uitfaseringsproces niet kanstarten voordat er een door het college beoordeeld referentieaanbod SLU is dat voldoet aan deeisen uit het marktbesluit.

AntwoordKPN onderschrijft op zich het uitgangspunt dat het niet redelijk is te starten met uitfaseren van MDF terwijl er geen referentieaanbod voor SLU is. Aangezien de uitrol begint als overlay zal dat ook niet aan de orde zijn. KPN heeft inmiddels het referentieaanbod SLU gepubliceerd.

2. Het college verzoekt partijen te reageren op het standpunt dat het referentieaanbod SLU nietvoldoet aan de eisen uit het marktbesluit als dat niet tevens een migratieaanbod MDF-SDFomvat.

AntwoordHet gepubliceerde referentieaanbod SLU bevat migratie MDF-SDF op individuele lijnbasis.KPN publiceert binnenkort een proces voor bulkmigratie MDF-SDF. Dat neemt niet weg dat een migratieaanbod geen onderdeel hoeft uit te maken van een referentieaanbod SLU om aan de eisen van het marktbesluit te voldoen.

3. Het college verzoekt partijen te reageren op het standpunt dat een redelijke migratietermijn nieteerder ingaat dan zes maanden nadat er een door het college beoordeeld referentieaanbodSLU door KPN is gepubliceerd.

Antwoord

KPN REACTIE

12

Er is geen verband tussen het moment waarop het College haar oordeel geeft over het referentieaanbod en de ‘redelijke migratietermijn’. Dat neemt niet weg dat KPN onderkent en steeds onderkend heeft dat redelijke aankondigingstermijnen voor de uitfasering van MDF in het belang van alle partijen zijn. KPN was en is bereid daar afspraken over te maken met individuele partijen.

4. Het college verzoekt partijen te reageren op de voorwaarde dat het uitfaseringsproces niet eerderkan starten dan na een aankondiging ervan op de website van KPN, een schriftelijkemededeling ervan aan de afnemers van MDF Access op die locatie en schriftelijke mededelingervan aan het college.

AntwoordVanzelfsprekend kan met uitfasering van een MD -locatie niet begonnen worden alvorens degebruikers van deze locatie geïnformeerd zijn over dit voornemen. Even vanzelfsprekend is dat daarbij redelijke termijnen in acht genomen behoren te worden. De mededeling aan afnemers van MDF Access is daarbij het belangrijkste.

5. Het college verzoekt partijen te reageren op het standpunt van het college dat een redelijkeafschrijvingstermijn voor de eenmalige vergoeding die een afnemer heeft betaald aan KPN voorde basisconfiguratie op een MDF locatie, vijf jaar is.

AntwoordHet is de vraag of hier moet worden uitgegaan van bedrijfseconomische afschrijvingstermijnen en niet eerder van de dynamische marktomstandigheden. KPN moet kunnen reageren op lokale ontwikkelingen die nopen tot een snelle uitfasering. Het is redelijk dat er een periode van maximaal twee jaar zit tussen het moment van aankondiging van de uitfasering van een centrale, waarin op dit moment MDF wordt geleverd aan andere marktpartijen, en het moment van daadwerkelijke uitfasering.

6. Het college verzoekt partijen te reageren op de door het college onderscheiden fases en deactiviteiten die het college voorziet in de fasen. Zijn er fasen/activiteiten benoemd die overbodigzijn? Missen er fasen/activiteiten in het beschreven uitfaseringsproces? Verder verzoekt hetcollege partijen te reageren op de door het college genoemde termijnen. Het college roeptpartijen op hun reactie zoveel mogelijk te onderbouwen met objectieve informatie. Het collegeverzoekt met name KPN om inzicht te verschaffen in de activiteiten die zij onderscheidt en detijdlijnen die zij zelf voor deze activiteiten hanteert, mede op basis van ervaringscijfers.

AntwoordGegeven het feit dat KPN een referentieaanbod SLU heeft gepubliceerd dient de uitrol naar de eerste straatkasten en het aanbieden van VDSL vanuit die straatkast plaats te kunnen vinden een half jaar nadat KPN heeft bekend gemaakt welke straatkasten het betreft.

De uitfasering van een specifieke MDF locatie zou geen expliciet goedkeuringsbesluit van OPTA hoeven te vergen. Voldoen aan de voorwaarden is voldoende.

7. Het college verzoekt partijen te reageren op de voorwaarde dat KPN een redelijkeuitfaseringstermijn dient te hanteren die gelijk is aan de redelijke migratietermijn, tenzij deredelijke afschrijvingstermijn van vijf jaar na de laatste levering van een basisconfiguratie op dieMDF locatie, een langere termijn is. In dat geval dient voor alle partijen de redelijkeafschrijvingstermijn gehanteerd te worden van vijf jaar na de laatste levering van eenbasisconfiguratie op die MDF locatie.

AntwoordZoals herhaaldelijk gezegd is KPN van mening dat er een periode van maximaal twee jaar mag zitten tussen moment van aankondiging van de uitfasering van een bepaalde centrale

KPN REACTIE

13

en de daadwerkelijke uitfasering. Dan wordt tegemoet gekomen aan de mogelijkheid om in te spelen op marktontwikkelingen. Dit voldoet ook aan de planningsmogelijkheden van partijen.Hierbij zij vermeld dat in de meeste gevallen de partijen al 2-3 jaar geleden in de basisconfiguratie hebben geïnvesteerd.

8. Het college vraagt partijen te reageren op het standpunt dat KPN op haar website bekend dient temaken voor welke locaties zij andere voorwaarden overeen is gekomen en wat deze andereafspraken zijn, en dat KPN dit tevens ter kennisgeving schriftelijk aan het college mededeelt.

AntwoordVoor ieder migratie zullen op basis van de generieke migratievoorwaarden, die door KPNgepubliceerd worden, bilaterale afspraken nodig zijn. Het op de website moeten publiceren van individuele afspraken met marktpartijen vormt een rem op het tot stand komen van afspraken die op de specifieke situatie en behoeften van een marktpartij zijn afgestemd. Dat lijkt KPN niet in het belang van marktpartijen.

9. Het college verzoekt partijen aan te geven onder welke omstandigheden KPN of andere partijennog langer gebruik zouden kunnen maken van een MDF locatie, ondanks publicatie van eenaankondiging door KPN van uitfasering van die MDF locatie?

AntwoordHet spreekt KPN voor zich dat uitfasering van een MDF dienstverlening zowel voor KPN als marktpartijen geldt en dat gelijke behandeling van toepassing is.

10. Het college verzoekt partijen te reageren op het uitgangspunt dat zij te allen tijde kunnenverzoeken om ontbundelde toegang tot bestaande MDF locaties van KPN, maar dat gegeveneen formele uitfaseringsaankondiging, KPN gerechtigd is de termijn van levering te beperken tothet nog resterende deel van de uitfaseringstermijn.

AntwoordIndien andere partijen tussentijds wensen te investeren in een basisconfiguratie voor een MDF locatie in deze locaties, is dat voor hun eigen risico.

Den Haag, 7 november 2006

----------------------------

PRIVILEGED & CONFIDENTIAL

RBB Economics Page 1

Assessment of economic issues relating to KPN’s potential

investment in an All-IP Network

A report for KPN

RBB Economics, 07 November 2006



1 Introduction

KPN has asked RBB Economics to assess two important economic issues relating to KPN’s

planned investment in an All-IP network.

The first issue concerns the terms on which KPN offers third parties wholesale access to the

new All-IP network infrastructure, and more specifically the implications of these terms for the

ability of those third parties to compete effectively. KPN’s current network infrastructure

provides for third party MDF-access. MDF-access allows these third parties to assemble and

offer broadband internet services, Voice over Internet Protocol (VoIP) services and IP-TV

services using the unbundled copper loops of KPN’s network.

The new All-IP infrastructure will not allow for MDF-access because the MDF-access points will

be phased out. The new network provides third parties with the opportunity to buy wholesale

broadband access and/or SDF-access. Wholesale broadband access (WBA) is provided at a

higher level in the network compared to MDF-access. SDF-access is granted at a lower level in

the network compared to MDF-access. OPTA is concerned with the phasing out of MDF-

access because it may reduce the level of infrastructure competition in general, and more

specifically the level of infrastructure competition on KPN’s network, if third parties would not be

able to switch to SDF-access, or would in any case find it more profitable to switch to WBA. Our

report considers whether SDF-access is a commercially viable option for third parties,

considering the fact that KPN will also offer WBA.

The second issue concerns the phasing out of the old network, and the timescale over which

KPN is required to maintain MDF access for third parties. In its position paper, OPTA considers

the optimal duration of the transition phase from the old to the new network for existing MDF-

access wholesale customers. The preliminary view of OPTA is that KPN should allow current

buyers of MDF-access a five year phasing-out period. In our report we will evaluate OPTA’s

preliminary view on this issue.

In Section 2 of this report we provide some more background information on KPN’s All-IP plans

and their context.

In Section 3 we consider whether there is scope for infrastructure competition after the roll-out

of the All-IP network.

Section 4 evaluates the necessary duration of the transition phase from the old to the new

network infrastructure.



2 Background and context

Broadband internet services, VoIP services, and (cable- and IP-) TV services are currently

provided in the Netherlands through KPN’s fixed line copper network, as well as the networks of

the cable operators.

KPN’s copper network is a single national network. However, KPN currently uses several

different layers in that network for the different services provided through the network. Even

though it is in principle possible to offer the same digital TV-services as cable operators, IP-TV

services are not yet a mainstream broadband service that can fully compete with cable

operators’ analogue and digital TV services. KPN’s experiments with IP-TV have for example

not yet advanced to a stage where it can be rolled out to the mass market. In part this is due to

KPN’s current network infrastructure (see also below).

KPN grants third parties access to its network through wholesale bit-stream services and

access at the local loop level (MDF-access). Several alternative DSL operators, including for

example Tele2/Versatel and Orange provide retail broadband services on the basis of these

wholesale services.

The roll-out of the All-IP network, the rationale for which will be explained in more detail in

section 3 of this report, will allow for the operation of the network without the need to have

separate layers for separate services and it will significantly increase the available bandwidth

due to an increased use of fibre that will replace copper lines.

OPTA currently regulates the MDF-access services. One of the primary goals of regulating

these services has been to promote infrastructure competition, i.e. to encourage alternative

DSL-providers to invest in their own infrastructure up to the MDF, relying on KPN’s

infrastructure only for the ‘last-mile’ connection to customers.

The move to an All-IP network may have repercussions for the business models of alternative

DSL-providers that currently use MDF-access as a wholesale input. It will also impact on

existing regulation since a number of wholesale services that are currently regulated will

disappear. These repercussions may therefore impact on infrastructure competition over KPN’s

network.

For these reasons, OPTA has launched a consultation exercise regarding the appropriate

regulatory response to KPN’s All-IP investment.

In its first publications on this issue, the issue paper of May 2006 and in its position paper on All-

IP of 3 October 2006, OPTA has stated that it welcomes KPN’s All-IP plans as they will lead to

more services offered to consumers at lower prices: “OPTA ziet de transitie van KPN naar een

All-IP network als een goede ontwikkeling. All-IP betekent dat KPN investeert in innovatieve en

efficiënte technologie. Deze investering zal voor de eindgebruiker – zakelijk en particulier – op



termijn kunnen resulteren in een breder dienstaanbod tegen lagere prijzen.1” and further “de

doelstellingen van KPN met All-IP, zoals door KPN gecommuniceerd, zijn vanuit marktoptiek

overwegend positief: meer diensten, lagere kosten en verdergaande investeringen in

innovatieve technologieën.”

Even though OPTA acknowledges the positive effects of KPN’s All IP investment plan on

consumers, it also raises some concern with regard to the accompanying changes to the

wholesale access services offered to third parties.

The current network allows alternative DSL-providers to access KPN’s network at three different

locations: (1) at each of the 28,000 street-level SDF-boxes (each of which grants access to

about 300 customer premises on average), (2) at each of the 1,361 Local Access Points (MDF)

(each of which grants access to a number of SDF-boxes, and currently services 3000 active

customers on average), or (3) at wholesale level, in which case the alternative DSL-providers

rely entirely on KPN’s infrastructure for the customer access lines (while operating their own

service platforms e.g. for VoIP). The alternative DSL-providers are currently actively using the

two latter options, MDF-access (which is essentially the LLU-offer) and wholesale access. At

present, there are no third parties using the option of access at the SDF-level. Figure 1 below

shows the current and future network lay-out in more detail, also indicating which parts of the

network are currently regulated by OPTA.

1 OPTA Issue Paper All-IP, p. 6.



As indicated and as is clear from the above pictures, the main change in the network lay-out

implied by the move to All-IP is that MDF-access will be eliminated. The current MDF-locations

will be dismantled, and the entire network between the SDF-access points and the wholesale

access will be replaced by fibre. Hence, alternative DSL-providers will be restricted in their

choice of network access to two (as opposed to three) access levels, one of which (SDF-

access) has not been used in practice. However, this will allow the improvements to network

performance discussed above (removal of layers, more bandwidth).

The change in the network structure will require alternative DSL-providers currently operating on

the basis of MDF-access to migrate either to an SDF-based option, where they can reach fewer

customers per access point, or to the wholesale level, where they will have to rely wholly on

KPN’s infrastructure for the customer access lines.

Current Situation

Customer SDF

(28,000)

MDF

Collocation

(1,361)

Wholesale

Access

Unbundled Copper Line (regulated)

MDF Collocation

(regulated)

Wholesale ADSL (not regulated)

Future Situation

Customer SDF Collocation

(28,000)

Wholesale

Access

Copper Line (regulated)

Wholesale Broadband Access (not regulated)

SDF Backhaul (fibre, not regulated)

SDF Collocation

(regulated)

MDF Backhaul

(fibre, not regulated)



The issues raised by OPTA and third parties as a consequence of this change can be broadly

grouped into the following topics:

• What will be the consequences of the roll-out of the All-IP network for the Dutch

communication sector as a whole?

• What conditions will have to be observed by KPN in the transition so that it fulfils its

regulatory obligations, in particular

o Has KPN provided enough information and sufficient preparation time for the

alternative DSL-providers to adapt to the new situation?

o What would be a reasonable phasing-out period for the old network’s MDFs?

o Do the access options available with the All-IP network (SDF access and WB

access) form a full alternative to the access options available with the old

network?

o Will the WB-access model continue to be an attractive (and plausible) option for

alternative DSL-providers, and what regulation is necessary to ensure this?

o Will SDF-access prove attractive (and plausible) for alternative DSL-providers,

and what regulation is necessary to ensure this?

o Will the wholesale- (bitstream) offering of KPN have to be regulated in the

transition period, e.g. where MDF-access has already been phased out but

SDF-access to the new network is not yet possible?

• Does the introduction of the All-IP network necessitate a new market assessment?

OPTA’s preliminary analysis has led it to conclude that, in order to provide an adequate

alternative to the MDF access to its current network, KPN would have to offer regulated access

to its SDF-boxes and a reasonable phasing-out period for MDF access. In addition, OPTA

currently proposes to regulate either the SDF-collocation or the SDF-backhaul itself so as to

ensure that alternative DSL-providers may make use of SDF-access. Moreover, OPTA has

announced that it will carry out a more detailed market assessment in the near future, which will

provide the basis for establishing the exact regulations that will apply to KPN’s All-IP network.

As regards the phasing out period, OPTA states that it must be ensured that MDF-access users

can migrate to SDF-access: “de toetredingsmogelijkheden en continuïteit van de dienstverlening

van de huidige afnemers van MDF-access dienen in voldoende mate gewaarborgd te zijn. (…)

De voorwaarden die het college stelt aan uitfasering van de MDF-locaties en MDF-access zien

er dan ook op dat i) partijen op basis van het gereguleerde aanbod voor SLU kunnen toetreden



tot de markt en ii) de afnemers van MDF-access in staat zijn te migreren naar SLU.”2 Based on

these general principles, OPTA has proposed a phasing-out period of five years.

Given OPTA’s considerations and initial analyses, the question on which regulation to

implement for the migration to the All-IP network focuses on two main questions:

• Does a profitable business case for an alternative DSL-provider using the SDF-access

to KPN’s All-IP network exist?

• What would be the optimal time period for the phasing out of the MDF-access?

The remainder of this report will aim to provide answers to these questions, which should help

OPTA in deciding the extent of regulation necessary going forward to ensure its goals are

achieved.

2 OPTA Position Paper All-IP, p. 19



3 Infrastructure competition

The primary goal of the regulation of the wholesale broadband market is to promote sustainable

infrastructure competition, ensuring that consumers can profit from the effects of effective

competition when choosing to purchase these services.3

Genuine infrastructure competition is already an important feature of the Dutch market. KPN’s

fixed line network competes with the cable networks in the provision of broadband services

(including VoIP and IP-TV), and increasingly with local FttH initiatives.

In addition, OPTA currently regulates access to the local loop. The regulation of MDF-access

allows alternative DSL-providers to provide broadband services over KPN’s network.

Regulation thus currently provides for additional infrastructure competition on KPN’s network.

As indicated above, the All-IP network investments of KPN are likely to impact on the business

model of alternative DSL providers since MDF-access is no longer an option in the new network

infrastructure. However, it should be kept in mind that market developments, e.g. the increased

demand for bandwidth, also impact on alternative DSL-operators’ business models. It is

therefore also in the interest of alternative DSL-providers that KPN’s network is future proof and

is thus able to meet future demand.

In this Chapter, we will first evaluate why the investment in the All-IP network is likely to be

necessary to preserve genuine infrastructure competition between KPN, the cable operators

and FttH and other future infrastructures such as WiMax.

On this basis, we will then elaborate on the way in which OPTA should in our view assess the

viability of the options of access to KPN’s All-IP network.

3.1 Competition on the broadband market

It is generally recognised that even though there are technical differences between the

networks, infrastructure competition exists between the networks of KPN, cable operators, FttH

initiatives and others.

KPN and the alternative DSL-providers that have access to KPN’s network compete with the

cable operators and other (wireless) operators on the retail markets for broadband services.

Increasingly, competition on those retail markets takes the form of competition for bundles of

services. Many providers offer dual play bundles (internet and telephony), which has resulted in

3 See OPTA Position Paper All-IP, p. 5.



the cable operators and alternative DSL-providers gaining market share on the (fixed line)

telephony market.

In competing with the cable networks and FttH initiatives, KPN’s current network infrastructure

has two disadvantages.4

Firstly, the operation and maintenance of separate network layers for the different services

provided creates additional costs that could be avoided if all services could be provided jointly

over one network configuration.

Secondly, bandwidth limitations restrict the number and quality of the services that can be

offered via the copper network. Given the development of demand for bandwidth in recent

years, caused e.g. by the increased use of internet and the advent of IP-TV, the available

bandwidth on KPN’s network can be expected to be exhausted in the near future, as evidenced

by the fact that some services (e.g. IP-TV) are already restricted in terms of quality.

In order to remain competitive, i.e. to be able to facilitate the growth in the demand for

bandwidth, to offer an attractive service package including television services and to reduce

costs, KPN thus needs to improve its network. The All-IP investment accomplishes this.

The All-IP investment by KPN should thus be welcomed since it will likely reinforce

infrastructure competition on the Dutch market in the long run. Additionally, the roll-out of the All

IP network contributes directly to the welfare of consumers in that it offers more services at

lower prices. OPTA has therefore supported the All-IP investment for the right reasons.

From the perspective of infrastructure competition, the position of DSL-providers is a secondary

issue. If KPN’s network would not be able to compete on the market in the long run, the same

will apply to the alternative DSL-providers. Indeed, the alternative DSL-providers are likely to

benefit from KPN’s investment, since it would also allow these players to remain competitive

and offer attractive and competitive services on the retail broadband markets.

This is however not to say that nothing will change for the alternative DSL-providers. With the

network configuration, the move to an All-IP network will also change the access options

available to these providers.

3.2 The effects on alternative DSL-providers

Due to the differences between the current network infrastructure and the All-IP network, the

alternative DSL-providers will have to gain access to KPN’s infrastructure at a different level

4 We will not elaborate in this report on any commercial advantages cable operators may have vis-à-vis KPN and

alternative DSL-providers in providing digital TV-services.



(SDF-level access) after the roll-out, prompting changes both to their own infrastructure and to

their business case.

In their replies to OPTA’s issue paper, third parties have repeatedly stated that OPTA would

have to protect all of their investments5, ensure a migration process that does not create any

additional costs to third parties6, and to ensure that “the new fibre connections are offered at the

same price as the old copper connections.”7

These claims are understandable from the alternative DSL-providers’ business perspective, but

OPTA has a responsibility that goes beyond the interests of individual market players.

The apparent assumption that the move to an All-IP network may not lead to any changes in the

business case of the alternative DSL-providers, or that KPN should be held responsible for any

of those changes, would clearly be the wrong starting point for OPTA’s assessment of the likely

consequences of the All-IP network.

Firstly, it should be recognised that KPN’s decision to move to the new network is a result of

competition on the market.

Secondly, it should be recognised that the All-IP network will also result in an increase in quality

and bandwidth for third parties with access to this network (whether at SDF- or WBA-level).

Thirdly, OPTA’s efforts should not be directed to the protection of competitors but to the

protection of competition and ultimately the enhancement of consumer welfare.

To the extent that OPTA considers it necessary for the protection of infrastructure competition

on the broadband market to regulate access to KPN’s network, and the terms of such access,

OPTA should think carefully about the starting point for its assessment.

The move to the All-IP network will require some initial investments from alternative DSL-

providers if they would want to move to a SDF-access based business model, which entails

rolling-out their proprietary lines to the new street cabinets (SDFs). There is however no

obligation to invest, as KPN is offering SDF-access as a new wholesale product on its All-IP

network. Given these investments, the minimum viable scale and scope that is required for a

profitable business case of alternative DSL-providers may increase in comparison to the present

situation.

5 See response Eurofiber to question 6 and response BBned and tele2 to question 30

6 See response tele2 to question 6

7 See response from tele2 to question 6, “Het verglaasde deel van het aansluitnet moet onder dezelfde condities worden

aangeboden als een koperverbinding.”



Therefore, it may be true that the business case of individual DSL-providers is negatively

impacted by the change in network infrastructure and that individual players lack the scale to

invest in SDF-access and thus to compete effectively on the retail market.

This development follows however directly from the nature and intensity of competition on the

retail broadband market which in turn necessitates the introduction of the All-IP network.

OPTA should however not consider the case of individual access seekers, but should assess

whether SDF-access for a single player combining the current (and future) market shares of

several alternative DSL-providers would be a viable option or not.

If there would be a profitable business case for such a player on the market, it is clear that the

type of competition on KPN’s network preferred by OPTA (SDF) is a feasible option. A market

structure with one SDF-player would allow alternative DSL-providers not using SDF-access to

choose between at least two providers of WBA. Furthermore, it would provide for a third (or

fourth) infrastructure competing on the market with KPN itself, cable operators and FttH

initiatives.

It therefore follows that in assessing the interventions required to meet the policy goal of

competition on KPN’s network, OPTA should not presume that a viable SDF-business case

must be shown to exist for each and every alternative DSL-provider. Instead, it should focus on

assessing whether a SDF-business case is possible in principle, even though profitably

exploiting this business case might require a minimum scale that is beyond the scale of some of

the alternative DSL-providers operating in the market today.

We understand that OPTA is currently assessing in a separate exercise the business case for

SDF-access.

Tentative calculations of a business case for an alternative DSL-provider using KPN’s SDF-

access offer and its own infrastructure beyond this access point show that a profitable SDF-

access business case is possible. This indicates that KPN’s investment in an All-IP network

does certainly not exclude competition on its network. .

3.3 Conclusions

• KPN’s investment in an All-IP network is a response to competitive pressure and

customer demand;

• The investment may impact on the business models of the existing alternative DSL-

providers that will have to consider a move from the current MDF-access to SDF-

access;



• The impact may be that the minimum viable scale of alternative DSL-providers

increases.

OPTA should be concerned with the protection of (infrastructure) competition, not the protection

of competitors. Since a business case appears feasible for at least one SDF-access based

infrastructure player, the All-IP network still allows for preserving infrastructure competition on

the market and should therefore not cause great regulatory concern.

Should OPTA feel that KPN’s wholesale offering on the All IP network should be regulated, it

should realise that any measures imply a trade-off between the effects of competition between

alternative DSL-providers with KPN on KPN’s network and the benefits of genuine infrastructure

competition between cable operators and KPN. It is clear that genuine competition between

networks is the most robust form of competition and in line with the objectives of the new

regulatory framework.



4 Duration of the phasing-out period

In its position paper, OPTA indicates that it will grant KPN permission to phase-out its MDF-

access provided that it will grant alternative DSL-providers a reasonable phasing-out period.

OPTA proposes that five years would be a reasonable time-frame for this process. It should be

noted that the five years mentioned by OPTA are no more than a proposal at this stage and are

not (yet) the outcome of a thorough market analysis.

OPTA seems committed to protect the alternative DSL-providers by choosing a time-frame that

coincides with the technical life expectancy of their investments.8 OPTA thus appears to have

arrived at this figure based on considerations focused on the position of individual alternative

DSL-providers. Moreover, while five years may be a reasonable outcome when focusing purely

on the residual (accounting) value of investments, the optimal phasing-out period may in fact be

shorter from a broader economic perspective.

4.1 Technical vs. Economical Life-Time of Assets

When making (and accounting for) investments, firms form expectations on how long they will

be able to employ their assets profitably. Expectations are influenced by both technical

considerations, i.e. how many years can an asset function before breaking down, as well as

expectations on technological progress, i.e. how many years will it take until an asset will

become technologically obsolete and its economic value becomes zero. The asset’s life

expectancy, which should at least in theory follow from these expectations, is used to depreciate

(and thus spread) the investment over several years for accounting purposes. This “technical”

life expectancy of the investments of the alternative DSL-providers in infrastructure and

equipment used to gain access to KPN’s current network is currently still positive, as these

investments have not been fully depreciated and can, at least in the absence of an All-IP

network, still be employed profitably. As soon as the All-IP network is rolled-out, however, the

possibility of employing these assets is largely eliminated.

From an economic or welfare point of view the technical life expectancy of an asset is, on its

own, essentially meaningless. Instead, assets should be valued according to their economic

value, i.e. the (net) present value of the income that the asset is expected to generate over the

remainder of its useful life. Under this approach, depreciation reflects the period on period

decline in the market value of an asset.9 At any given point in time, past investments and costs

8 See OPTA’s Position Paper All-IP, p.24: “Het college verzoekt partijen te reageren op het standpunt van het college

date en redelijke afschrijvingstermijn voor de eenmalige vergoeding die een afnemer heft betaald aan KPN voor de

basisconfiguratie op een MDF-locatie, vijf jaar is.” 9 Hotelling (1925) first considered economic depreciation.



are considered sunk and irrelevant for the valuation. Instead, only future cash flows, both

revenues and costs, are taken into account.

The basic conceptual difference between the two measures is that the economic life-time

approach involves a process of valuation, while the technical life-time approach deals with the

physical state of an asset, but reveals nothing about the decrease in market value of an asset

over a period of time. Only under specific conditions does the technical life-time approach lead

to the same result as the economic approach.

Generally speaking, the use of physical depreciation or the technical life-time results in a

valuation of an asset that has little relation to its resale value. This means that the technical life-

time approach may give a poor idea of the market value of an asset (and therefore the cost of

being deprived of the use of that asset) or, for that matter, the entire firm. More importantly, to

the extent that book values are used in decision making, physical depreciation can lead to a

misallocation of resources. As in the case of the assets of the alternative DSL-providers,

equipment whose book value is high might be technologically obsolete and might have a market

value of zero. One common example of such a misallocation is the case of personal computers,

which typically become obsolete long before their technical life-time is exhausted. A similar

argument can be made about the equipment and infrastructure linked to KPN’s old network that

the alternative DSL-providers have invested in.

4.2 Economic Value of the alternative DSL-providers’ assets

In the absence of an All-IP network, the economic value of the MDF-access to KPN’s old

network is positive, as the network still functions and can currently be exploited profitably, as

shown by the existence of alternative DSL-providers. Once the current network is replaced by

the superior All-IP network, which is able to provide all current services at higher quality in

addition to the new services such as IP-TV10

, however, the economic value of MDF-access to

the old network will immediately be reduced. Indeed, since any demand for the services

provided by the old network will now be able to be satisfied more cheaply and with a higher

quality by the new All-IP network, making the old network (and all equipment and infrastructure

linked to it) obsolete, there is a strong productive efficiency case for switching entirely to the

new network.

To illustrate this, consider the situation in which KPN is the only DSL-provider and alternative

DSL-providers do not exist. The investment in the All-IP network will enable KPN to provide

additional services (e.g. IP-TV) and additional bandwidth to its customers while operating at

lower costs. Given that the parallel operation of two networks increases costs, and given that

the old network does not provide any additional value, KPN would therefore unilaterally shut

down its old network as soon as the All-IP network was ready for use. Once the All-IP network



is rolled out, there is no manner in which KPN can reap additional profits by operating its old

network as well; hence, its economic value, the (net) present value of the income that the asset

is expected to generate over the remainder of its useful life, is zero.

Assuming effective competition after putting the All-IP network in place, this valuation does not

only apply to the case in which KPN is the only DSL-provider, although KPN may be the best

placed operator to have a clear view on future market demands and is of course in control of the

network.

If KPN would be this single entity, and given that the continued operation of the old copper

network involves incremental costs, total welfare would be maximised by switching off the old

network including the MDF-access as soon as the All-IP network becomes operational.

Obviously, alternative DSL-operators are present on KPN’s network and have themselves

invested in MDF-access and provide competition to KPN’s own retail services. The allocative

efficiency that results from this competition, should however be put in perspective. All DSL-

providers at the same time compete with and are constrained by the cable operators and FttH

initiatives. In addition, the investments in MDF-access are sunk. So long as a profitable

business case exists for SDF-access and in view of the enhancement in the services provided

by this new network, a switch-over is likely to be economically efficient from the perspective of

those alternative DSL-providers as well. This is especially true as the continued operation of

the MDF-access based networks, once KPN has already switched over to the All-IP network,

will be inefficient and costly.

4.3 Competition

Another issue to consider when deciding on the length of the phasing-out period is the fact that

the DSL-providers do not operate in isolation, but are rather competing for customers against

the cable network operators (and KPN itself). While the two types of networks might not be

entirely compatible at this stage, consumers already have the choice to freely switch between

the two when desiring to obtain telephony and internet services. Moreover, after the roll-out of

the All-IP network, IP-TV will be a third arena of competition between the two networks. OPTA

has acknowledge this convergence of the two networks e.g. in its issue paper.11

KPN’s decision to undertake the investment of rolling out its new All-IP network is at least in part

driven by the consideration that the current network cannot hope to effectively compete with the

cable and FttH networks, especially given that these networks have been and are continuously

being upgraded as well.

10 OPTA recognizes the superiority of the All-IP network over the old copper network in its position paper, e.g. on p.4: “De

doelstellingen van KPN met All-IP zijn vanuit marktoptiek overwegend positief: meer diensten, lagere kosten en

verdergaande investeringen in innovatieve technologieën. 11

OPTA Issue Paper All-IP, p.8: Met deze ontwikkelingen ontstaan in steeds grotere mate verschillende netwerken die in

hun toepassingsmogelijkheden convergeren.”



Introducing, or lengthening, a phase-out period for the old network is however likely to delay the

introduction of the All-IP network: KPN will aim to keep the overlay of the two networks as short

as possible, as it will create substantial additional costs by both increasing the capital

requirements (as the proceeds of the sale of the MDF-buildings, which is used to finance some

of the investments in the All-IP network, will only become available after the overlay period) and

by substantially increasing the operating costs.

This possible delay in the roll-out will in turn weaken the position of all DSL-providers (both KPN

and alternative DSL-providers) on the market from both the perspective of timing and costs.

4.4 Effect of phase-out period on incentives of DSL-providers

A final issue that has to be kept in mind when discussing the duration of the phasing-out period

is its effect on the incentives of the alternative DSL-providers.

Once the All-IP network roll out has started, alternative DSL-providers will be faced with the

choice of whether or not to demand SDF-access to the new network. The timing of their

demand of SDF-access is also important, as early SDF-access seekers can share e.g. digging

costs and installation costs with KPN. If an alternative DSL-providers only sought SDF-access

to the All-IP network at a later stage, this would produce substantial additional costs, as both the

costs of digging could not be shared and additional equipment that had not been provisioned at

the initial roll-out would have to be installed at the SDF-cabinets. KPN’s proposed tariff

structure shares the potential cost efficiencies of an early roll-out to the SDF-level with those

DSL-providers interested. Hence, those alternative DSL-providers that will switch from MDF-

access to SDF-access will likely do so as soon as possible to benefit from these efficiencies.

Given these incentives, the duration of the phasing-out period is irrelevant to those alternative

DSL-providers that intend to provide infrastructure competition on KPN’s All-IP network:

regardless of how long the phasing-out period will be, they will make the switch from MDF- to

SDF-access as soon as the All-IP network is ready. A longer phasing-out period seems to be of

relevance only for those alternative DSL-providers that aim to exploit the MDF-access before

switching to WB-access (or even discontinue their activities). The alternative DSL-providers

that are protected with the five-year phasing out, are thus unlikely to be the ones that will

provide the long term infrastructure competition that OPTA is seeking to encourage.

Ultimately, the measure of introducing a long phasing-out period, designed to protect

infrastructure competitors, might therefore be detrimental to infrastructure competition. This

would clearly contradict OPTA’s stated intentions of promoting infrastructure competition, and

OPTA should take these effects into consideration when deciding on the optimal phasing-out

period.

Inleidende opmerking en samenvatting - ACM...kabelexploitanten en lokale initiatieven op het gebied...

Documents

Transcript of Inleidende opmerking en samenvatting - ACM...kabelexploitanten en lokale initiatieven op het gebied...