Katholieke Universiteit Leuven Faculteit Rechtsgeleerdheid

Instituut voor Internationaal Recht

Working Paper Nr. 51 – maart 2003

België’s experiment met de genocidewet en de komst van het Internationaal Strafhof

Jan Wouters

Het Instituut voor Internationaal Recht van de K.U.Leuven groepeert het onderwijs en

onderzoek dat aan de rechtsfaculteit van de K.U.Leuven wordt verricht op het gebied

van het internationaal recht en het recht van de internationale organisaties. Het

Instituut organiseert ook congressen, seminars, workshops en lezingen die actuele

internationaalrechtelijke thema’s onder de aandacht brengen.

De reeks working papers, gestart in 2001, streeft naar een betere verspreiding van de

resultaten van het onderzoek van het Instituut en van andere onderzoekers binnen de

academische gemeenschap en daarbuiten. Zij bevat bijdragen in het Nederlands, in het

Engels en in het Frans. Naar deze working papers mag met gepaste bronvermelding

verwezen worden.

Voor meer informatie en een volledige lijst van beschikbare working papers,

raadpleeg de internetsite van het Instituut voor Internationaal Recht op

www.internationaalrecht.be

© Instituut voor Internationaal Recht, K.U. Leuven, 2001-2004 Instituut voor Internationaal Recht K.U.Leuven

Tiensestraat 41, B-3000 Leuven

Tel. +32 16 32 51 22 Fax +32 16 32 54 64

Prof. Dr. Jan Wouters, Directeur

2

BELGIË’S EXPERIMENT MET DE GENOCIDEWET EN DE KOMST VAN

HET INTERNATIONAAL STRAFHOF

JAN WOUTERS

1. INLEIDING

Anno 2004 is het stof dat België’s ‘genocidewet’ tijdens de voorgaande jaren zo vaak deed opwaaien, gaan liggen. De genocidewet - voluit: ‘wet van 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht’1 - werd immers op een luwe zomerdag in 2003 opgedoekt en vervangen door een minder verregaande wetgeving.2 In de verhitte discussies over de zin en onzin van de wet die aan deze ingreep voorafgingen, is de nuance vaak ver te zoeken geweest. In deze bijdrage blikken we in de eerste plaats terug op België’s experiment met de genocidewet: waarover handelde die wet, waarom gaf hij aanleiding tot zo’n hoog oplopende controverses, wat is er precies mee gebeurd en waar staan we thans? In de tweede plaats gaan we in op de betekenis van de komst van het Internationaal Strafhof. De inwerkingtreding van het Statuut van het Internationaal Strafhof op 1 juli 2002 is immers vaak ingeroepen als argument om korte metten te maken met de genocidewet, die niet meer nodig zou zijn geweest nu de internationale gemeenschap een permanent internationaal straftribunaal heeft. Waarvoor staat dat Internationaal Strafhof, wat mogen we ervan verwachten?

2. HET BELGISCHE EXPERIMENT MET DE GENOCIDEWET

Tussen de genocidewet in zijn oorspronkelijke versie van 16 juni 1993 en zijn opheffing en vervanging door een nieuw wettelijk kader bij wet van 5 augustus 2003 liggen iets meer dan tien jaren. Het is een boeiende, maar ook turbulente en op het laatst ronduit ontluisterende periode geweest, waarin het internationaal recht en de Belgische wetgeving snel evolueerden en interageerden met elkaar, maar vooral ook met de internationale betrekkingen en ontwikkelingen.

Het eindoordeel over dit tienjarige experiment zal wellicht pas veel later worden geschreven. Interessant om lezen is de wijze waarop een Amerikaanse waarnemer, Prof. Steven RATNER, de Belgische perikelen met de genocidewet (door hem ‘universal jurisdiction law’ genoemd) beschrijft:

‘The life and death of Belgium’s universal jurisdiction law is a textbook case of the intersection of law and power in the international arena. A government, its consciousness raised by the increased global attention to individual responsibility for human rights atrocities, enacts a broad statute opening its courts to prosecutions of suspected murderers, torturers, and war criminals around the world. Stung by its peacekeepers’ failure to prevent genocide in

1 Belgisch Staatsblad, 5 augustus 1993, gewijzigd bij wet van 10 februari 1999, Belgisch Staatsblad, 23 maart 1999 en bij wet van 23 april 2003, Belgisch Staatsblad, 7 mei 2003. 2 Wet van 5 augustus 2003 betreffende ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht, Belgisch Staatsblad, 7 augustus 2003.

3

Rwanda, a former colony, Belgium eventually utilizes the law to try and convict a handful of accomplices to those atrocities. But politically troublesome cases trickle in, as opposing sides in the Middle East seek to have their day in Brussels; and another state, the Democratic Republic of the Congo (DRC), successfully brings an action in the World Court challenging arrest warrants against a former DRC official. The United States government eventually signals opposition to the statute, leading to its nearly instantaneous modification; when the United States says it is still too broad, the government guts the idea entirely.’3

In een notedop is dit het drama van de genocidewet. Toch kent het verhaal veel meer nuances en schakeringen. Daarom is het goed om de geschiedenis en de evolutie van de genocidewet in herinnering te brengen en om stil te staan bij de strubbelingen, wetswijzigingen en discussies terzake in de periode 1993-2003.

1. De genocidewet in zijn oorspronkelijke versie van 1993

1. Een zeer late uitvoering van de Conventies van Genève

De wet van 16 juni 1993 vormde in essentie een zeer late tenuitvoerlegging van België’s verplichtingen onder de vier Conventies van Genève van 12 augustus 1949, de zogenaamde ‘Rode-Kruisconventies’.4 Ons land heeft hier bijna 41 jaar over gedaan: het had de conventies reeds op 3 september 1952 geratificeerd.5

De vier Rode-Kruisconventies behoren tot de kern van het hedendaagse internationaal humanitair recht (ook ‘oorlogsrecht’ of ‘recht van gewapende conflicten’ genoemd). Zij hebben als doel eenieder te beschermen die zich als gevolg van een gewapend conflict6 in de handen van een vijandelijke staat bevindt: van gewonde, zieke of krijgsgevangen strijders tot de burgerbevolking. Elk van deze vier conventies somt de daden op die als ‘ernstige inbreuken’ van het betrokken verdrag moeten worden beschouwd. De verdragspartijen moeten voor deze inbreuken in afdoende straffen in hun nationale rechtsorde voorzien.7 Bovendien geldt het beginsel ‘aut dedere, aut iudicare’, wat betekent dat de staat een persoon die van een ernstige inbreuk wordt verdacht, moet opsporen en berechten en indien hij dit niet doet, die persoon moet uitleveren.8 Het gaat om een vorm van ‘universele jurisdictie’: nationale

3 S. R. RATNER, “Belgium’s War Crimes Statute: a Postmortem”, 97 American Journal of International Law 2003, 888-889. 4 Het betreft respectievelijk het Verdrag van Genève voor de verbetering van het lot der gewonden en zieken, zich bevindende bij de strijdkrachten te velde en Bijlagen (hierna “GC I”); het Verdrag van Genève betreffende de verbetering van het lot der gewonden, zieken en schipbreukelingen van de strijdkrachten ter zee en Bijlage (hierna “GC II”); het Verdrag van Genève betreffende de behandeling van krijgsgevangenen en Bijlagen (hierna “GC III”); en het Verdrag van Genève betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd (hierna “GC IV”). 5 België had deze verdragen op 8 december 1949 ondertekend. De instemmingswet dateert eveneens van 3 september 1952, Belgisch Staatsblad, 26 september 1952. 6 Dit is de gangbare juridische term voor oorlog. 7 Eerste alinea van respectievelijk artikel 49 GC I, artikel 50 GC II, artikel 129 GC III en artikel 146 GC IV: “De Hoge Verdragsluitende Partijen verbinden zich alle wettelijke regelingen tot stand te brengen, nodig om doeltreffende strafbepalingen vast te stellen voor personen die één der ernstige inbreuken op dit Verdrag, omschreven in het volgend artikel, hebben gepleegd, dan wel bevel tot het plegen daarvan hebben gegeven”. 8 Volgens HENZELIN gaat het niet zozeer om de verplichting “aut dedere, aut iudicare”, maar wel om “primo prosequi, secundo dedere”. Eerst moet de vermoedelijke dader worden opgespoord en

4

rechtbanken zijn bevoegd ongeacht de nationaliteit van de dader en het slachtoffer en ongeacht het grondgebied waarop de misdaad is gepleegd. Ook het op 8 juni 1977 te Genève aangenomen Eerste Aanvullend Protocol bij de Rode-Kruisconventies9 somt een aantal schendingen op die als ernstige inbreuken op dit Protocol worden gekwalificeerd10. Dit Aanvullend Protocol bestempelt trouwens voor de eerste maal de ernstige inbreuken op zowel de Conventies van Genève als op het Protocol als ‘oorlogsmisdaden’.11

2. Ervaringen met de bestraffing van oorlogsmisdaden op basis van algemene

strafwetgeving

België had na de tweede wereldoorlog de onvolmaaktheden van een algemene strafwetgeving bij de bestraffing van oorlogsmisdaden ondervonden. Een wet van 20 juni 1947 had de militaire rechtbanken bevoegd gemaakt voor ‘[de misdrijven die vallen] onder de toepassing van de Belgische Strafwet die, met overtreding van de oorlogswetten en –gewoonten, tussen 9 mei 1940 en 1 juni 1945, werden gepleegd door diegenen die bij voltrekking van de feiten in dienst waren van de vijand of van een bondgenoot van de vijand’.12 In tegenstelling tot andere Europese landen had de Belgische wetgever niet voor de incorporatie van het Statuut van het Tribunaal van Neurenberg gekozen en had hij vastgehouden aan het beginsel van de niet-retroactiviteit van de strafwet. Ondanks de ruime interpretatie van deze wet door feitenrechters en het Hof van Cassatie bracht deze keuze met zich mee dat niet elke schending van de oorlogswetten en –gewoonten kon worden vervolgd. Vanuit die ervaringen steunde België de toenmalige voorstellen van het Internationaal Comité van het Rode Kruis om tot een modelstrafwet te komen voor humanitairrechtelijke misdaden als inspiratiebron voor nationale wetgevers.13

3. Parlementaire werkzaamheden van 40 jaar

Reeds in 1952 werd in België een commissie opgericht die zich zou buigen over allerlei vraagstukken van internationaal strafrecht. De eerste opdracht van de ‘Commissie Cornil’, genoemd naar haar voorzitter, procureur-generaal Léon CORNIL, was het uitwerken van een voorontwerp van modelwet. Opmerkelijk - zeker in het licht van de keuze die de Belgische wetgever in de nieuwe wet van 5 augustus 2003 heeft gemaakt (infra) - is dat de Commissie afwijzend stond tegenover de invoering van nieuwe bepalingen in het Strafwetboek of het Militair Strafwetboek; zij gaf de voorkeur aan een bijzondere uitvoeringswet. Ernstige inbreuken op de Geneefse Conventies raken immers niet alleen de interne maar ook de internationale openbare

vervolgd, maar er is daarnaast ook de mogelijkheid om hem uit te leveren aan een land waar hij naar alle waarschijnlijkheid wel zal worden vervolgd: M. HENZELIN, Le principe de l'universalité en droit pénal international – Droit et obligation pour les Etats de poursuivre et juger selon le principe de l'universalité, Brussel, Bruylant, 2000, 353. 9 Aanvullend Protocol van 8 juni 1977 bij de Conventies van Genève van 12 augustus 1949 inzake de bescherming van de slachtoffers van internationale gewapende conflicten (hierna “AP I”); Belgische instemmingswet van 16 april 1986, Belgisch Staatsblad, 7 november 1986. 10 Artikel 11, paragraaf 4 en artikel 85 AP I. 11 Artikel 85, paragraaf 5 AP I. 12 Wet van 20 juni 1947 betreffende de bevoegdheid van de militaire rechtscolleges inzake oorlogsmisdaden, Belgisch Staatsblad, 26-27 juni 1947. 13 J.-Y. DAUTRICOURT, « La protection pénale des conventions internationales humanitaires – Une conception de la loi-type », Revue de droit pénal et de criminologie 1953-54, 191-192.

5

orde. Bovendien zou de wet niet alleen de ernstige inbreuken en de straffen moeten opsommen, maar ook die strafrechtelijke beginselen die in de context van het internationaal humanitair recht een specifieke invulling dienen te krijgen.

Reeds in 1956 werd het voorontwerp voor een modelwet voorgelegd aan een comité van internationale experten. De tijd bleek echter niet rijp voor een dergelijk project en het idee moest worden opgeborgen. De Commissie, nu voorgezeten door Ridder BRAAS, kreeg een nieuwe opdracht: het aanpassen van haar ‘internationaal’ voorstel aan de Belgische situatie. Overeenkomstig haar vroeger advies opteerde zij opnieuw voor een bijzondere en autonome wet. Het resultaat werd uiteindelijk in 1963 bij de Kamer van Volksvertegenwoordigers ingediend als wetsontwerp nr. 577.

Toen in 1974 een Diplomatieke Conferentie bij elkaar werd geroepen die zou leiden tot twee Aanvullende Protocollen bij de Conventies van Genève, besloot de Belgische regering de parlementaire procedure tot aanneming van wetsontwerp nr. 577 op te schorten. Op die manier kon dit ontwerp nog worden aangepast om rekening te houden met het Eerste Aanvullende Protocol van 1977.14 Uiteindelijk duurde het tot 30 april 1991 voor het wetsontwerp bij de Senaat werd ingediend.15 Het zou het ‘verjaardagsgeschenk’ van Minister van Justitie WATHELET worden aan het op dat ogenblik 125 jaar jonge Internationale Rode Kruis.

4. Kenmerken van de wet van 16 juni 1993

Deze lange voorgeschiedenis relativeert alvast de zogenaamde voortrekkersrol die België met de genocidewet zou hebben gespeeld: zulks lijkt een wat te grote eer voor een land dat er vier decennia over deed om zijn verplichtingen onder het internationaal humanitair recht uit te voeren. Zij nuanceert ook het beeld dat RATNER ophangt van een idealistische regering die de mensenrechten hoog in het vaandel draagt.

Wel moet men toegeven dat de wet reeds in zijn versie van 1993 een aantal progressieve trekken vertoonde. Zo vielen, als gevolg van een amendement van senator LALLEMAND, ook ‘oorlogsmisdaden’ begaan in niet-internationale conflicten onder het toepassingsgebied van de wet.16 België was daarmee het eerste land dat ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht begaan in interne conflicten als oorlogsmisdaad strafbaar stelde. Niet lang daarna zou dit initiatief bevestigd worden op het internationale vlak, zowel in de rechtspraak van het Joegoslaviëtribunaal17 als in het Statuut van het Internationaal Strafhof.18 Op dat punt speelde België inderdaad een voortrekkersrol. 14 Zie hoger, noot 9. België had AP I ondertekend op 12 december 1977, dezelfde dag als het Aanvullend Protocol van 8 juni 1977 bij de Conventies van Genève van 12 augustus 1949 inzake de bescherming van de slachtoffers van niet-internationale gewapende conflicten (hierna “AP II”); het ratificeerde beide protocollen eveneens op dezelfde dag, nl. op 20 mei 1986. De Belgische instemmingswet dateert van 16 april 1986, Belgisch Staatsblad, 7 november 1986. 15 Ontwerp van wet betreffende de bestraffing van de ernstige inbreuken op de Internationale Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 en op Aanvullend Protocol I bij die Verdragen, van 8 juni 1977, Parlementaire Stukken Senaat 1990-91, nr. 1317/1. 16 Amendement van de Heer LALLEMAND c.s., Parlementaire Stukken Senaat 1991-92, nr. 481/4. De wet van 16 juni 1993 droeg daarom oorspronkelijk als titel “wet betreffende de bestraffing van de ernstige inbreuken op de Internationale Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 en op de Aanvullende Protocollen I en II bij die Verdragen, van 8 juni 1977” (eigen cursivering; AP I heeft betrekking op internationale gewapende conflicten en nationale bevrijdingsoorlogen, AP II is van toepassing op interne gewapende conflicten). 17 Kamer van Beroep van het ICTY, Tadic, 2 oktober 1995, http://www.un.org/icty/judgment.htm, paragrafen 129-136, in het bijzonder paragraaf 132.

6

Een ander belangrijk kenmerk dat de wet reeds in zijn oorspronkelijke versie kende, betrof zijn artikel 7, dat voorzag in universele rechtsmacht voor de Belgische hoven en rechtbanken. De wetgever gaf hiermee uitvoering aan een verplichting onder de Geneefse Conventies, waar het luidt: ‘Iedere Hoge Verdragsluitende Partij is verplicht personen die ervan verdacht worden één van deze ernstige inbreuken te hebben gepleegd, dan wel bevel tot het plegen daarvan te hebben gegeven op te sporen en moet hen, ongeacht hun nationaliteit, voor hun eigen gerechten brengen. Zij kan hen ook [...] ter berechting overleveren aan een andere bij de vervolging belanghebbende Hoge Verdragsluitende Partij [...]’.19 De verdragspartijen moeten bijgevolg de verdachte trachten op te sporen, wanneer die zich op hun grondgebied bevindt. De tekst van de Geneefse Conventies gaat niet zo ver dat de staten ook moeten vervolgen als de verdachte zich niet op hun territorium bevindt.20 Toch blijkt dit de - verkeerde21 - interpretatie te zijn geweest die de Belgische wetgever aan deze verdragsbepalingen heeft willen geven. De memorie van toelichting bij het oorspronkelijk wetsontwerp stelt dat de Belgische gerechten ook bevoegd zijn als de vermoedelijke dader van het misdrijf niet op het Belgische grondgebied wordt aangetroffen.22 De uitoefening van universele jurisdictie zou derhalve ook bij verstek van de vermoedelijke dader, d.w.z. ‘in absentia’, kunnen plaatsvinden, een kwestie die in het internationaal recht vooralsnog aanleiding geeft tot heel wat controverse. Deze belangrijke verruiming van rechtsmacht werd evenwel niet met zoveel woorden in de wettekst opgenomen; dit zou nog aanleiding geven tot heel wat discussies voor de Belgische gerechten (infra).

2. De genocidewet in zijn versie van 1999

Met de wetswijziging van 10 februari 1999 werd het toepassingsgebied van de wet van 16 juni 1993 uitgebreid. De oorspronkelijke wet bestrafte slechts de oorlogsmisdaden, maar vanaf nu vielen ook genocide en misdaden tegen de mensheid onder het toepassingsgebied. Vanaf dan werd steeds meer naar de wet verwezen als de ‘genocidewet’.

Aanleiding voor deze wijziging was in de eerste plaats een colloquium in de Senaat over internationale justitie. Als gevolg daarvan dienden enkele senatoren een wetsvoorstel in tot strafbaarstelling van genocide in het Belgisch recht. Dit had twee redenen. Ten eerste was ons land sinds 1951 partij bij het Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van genocide van 9 december 1948 (hierna ‘het Genocideverdrag’), maar had men dit misdrijf 50 jaar nadien nog steeds niet specifiek strafbaar gesteld in de Belgische wetgeving – opnieuw geen staaltje van een op het vlak van de mensenrechten voortvarend land. Ten tweede was er de vaststelling dat

18 Artikel 8, lid 2, sub (c) en (e) van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof. 19 Tweede alinea van respectievelijk artikel 49 GC I, artikel 50 GC II, artikel 129 GC III en artikel 146 GC IV. 20 J. PICTET, Commentaire - La Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blesses et des maladies dans les forces armées en campagne, Genève, Comité de la Croix-Rouge, 1952, 411: « Dès que l'une [des Parties contractantes]a connaissance du fait qu'une personne se trouvant sur son territoire aurait commis une telle infraction, son devoir est de veiller à ce qu'elle soit arrêtée et poursuivie rapidement ». Zie echter M. HENZELIN, o.c., 352 – 356. 21 Zie in die zin ook E. DAVID, “Que reste-t-il de la compétence universelle dans la loi du 5 août 2003?”, Jura Falconis 2003, (55), p. 56, nr. 2. 22 Memorie van Toelichting bij het ontwerp van wet betreffende de bestraffing van de ernstige inbreuken op de Internationale Verdragen van Genève van 12 augustus 1949 en op Aanvullend Protocol I bij die Verdragen, van 8 juni 1977, Parlementaire Stukken Senaat 1990-91, nr. 1317/1, 16.

7

enkele ‘genocidairs’ zich in ons land schuilhielden, onder meer een aantal vermeende daders van de slachtpartijen in Rwanda in 1994. Na het roemloze falen van België (en de internationale gemeenschap) in de Rwandese genocide was het berechten van dergelijke personen wel het minste dat ons land te doen stond.23

Het initiatief tot deze wijziging en uitbreiding van de wet ging derhalve uit van het Parlement, zoals dit – bij wijze van excuus – door een aantal voormalige gezagsdragers werd opgemerkt in de woelige maanden van 2003 die aan de opheffing van de genocidewet voorafgingen. Maar ook de toenmalige Regering zelf heeft sterk bijgedragen tot het totstandkomen van de wet van 10 februari 1999. Tijdens de parlementaire besprekingen diende zij een omvangrijk amendment in dat ervoor zorgde dat het hogergenoemde wetsvoorstel geïntegreerd werd in de wet van 16 juni 1993. Bovendien nam de Regering de gelegenheid te baat om de voornoemde wet (althans ten dele) af te stemmen op het toen pas - nl. op 17 juli 1998 - te Rome aangenomen Statuut inzake het Internationaal Strafhof.

Met die wetswijziging kwam ook één van de meest gecontesteerde clausules in de genocidewet tot stand, met name artikel 5, paragraaf 3. Deze bepaling stelde dat de immuniteit verbonden aan een officiële hoedanigheid de toepassing van de wet niet in de weg stond. Anders gezegd, het deed er niet toe of iemand, bv. een buitenlands staatshoofd, regeringsleider, minister of diplomat, beschermd wordt door een internationale immuniteit: onderzoek en vervolging onder de genocidewet bleef mogelijk. Over deze verregaande bepaling is zo goed als geen inhoudelijk debat terug te vinden in de parlementaire voorbereiding. Men stelde alleen vast dat dit een ‘gevestigde regel van internationaal humanitair recht’ was, en verwees daarbij naar artikel 27 van het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof.24 Overigens is er in het algemeen zo goed als geen inhoudelijk parlementair debat geweest over de wet van 10 februari 1999. Hij werd eenparig aangenomen in de plenaire Senaat en Kamer.25 Een unanieme dwaling van de verkozenen des volks?

3. De klachten: Rwanda, Pinochet, en nog veel meer

Geleidelijk aan hebben slachtoffers, mensenrechten-, slachtoffer- en andere groeperingen de genocidewet ontdekt en als instrument gebruikt. Onder de oorspronkelijke wet was er in 1994 al een klacht geweest door enkele slachtoffers van de genocide in Rwanda. Maar de terughoudendheid bij de magistratuur was groot. De Minister van Justitie heeft zelfs zijn positief injunctierecht moeten uitoefenen om deze zaak in gang te krijgen. Zij mondde op 8 juni 2001 uit in de veroordeling van de zogenaamde ‘vier van Butare’ voor oorlogsmisdaden door het Brusselse Hof van Assisen.26 In november 1998 werd onder de wet klacht ingediend tegen de Chileense oud-dictator PINOCHET voor ernstige schendingen van het internationaal humanitair

23 Zie M. BOSSUYT, “Universele jurisdictie in België na het Yerodia-arrest”, in J. WOUTERS en H. PANKEN (eds.), De Genocidewet in internationaal perspectief, Brussel, Larcier, 2002, (167), 171-172. 24 Amendement van de Regering, Parlementaire Stukken Senaat 1998-99, nr. 1-749/2. 25 Respectievelijk op 3 december 1998 en op 4 februari 1999. 26 Op 8 juni 2001 bevond de jury van het Brusselse Hof van Assisen Vincent NTEZIMANA gedeeltelijk en Alphonse HIGANIRO, Consolata MUKANGANGO en Julienne MUKABUTERA voor het geheel van de feiten schuldig: http://www.asf.be/. Zie omtrent dit proces o.a. H.J. MOUDIKI, « La compétence universelle et le procès de Bruxelles », http://www.asf.be/AssisesRwanda2/fr/fr_JPI_competenceUniv.htm; L. REYDAMS, “Belgium’s First Application of Universal Jurisdiction: the Butare Four Case”, Journal of International Criminal Justice 2003, 428-436.

8

recht onder diens bewind. Deze klachten leidden tot een spraakmakende ordonnantie van onderzoeksrechter Damien VANDERMEERSCH van 6 november 1998.27

Vanaf 1999 nam het aantal klachten geleidelijk aan toe en kwamen – daarin wellicht geholpen door het hoger aangehaalde artikel 5, paragraaf 3 - ook klachten binnen tegen buitenlandse staatshoofden en regeringsleden in functie. De ‘gebruiksvriendelijkheid’ van de genocidewet, met name de combinatie die hij bood van de mogelijkheid van klacht met burgerlijke-partijstelling (een particulier kan de strafvordering op gang brengen door klacht in te dienen bij een onderzoeksrechter), een ongebreidelde universele jurisdictie en het niet in aanmerking nemen van internationale immuniteiten, zorgden voor een steeds groter aanzuigeffect. Een greep uit het arsenaal van aangeklaagde personen:

- wijlen de Congolese president Laurent-Desiré KABILA; - de toenmalige Congolese minister Abdulaye YERODIA NDOMBASI. Deze zaak

gaf aanleiding tot zowel het hierna aangehaalde arrest van het Internationaal Gerechtshof van 14 februari 2002 als tot uitspraken voor de Belgische hoven;

- de Rwandese president Paul KAGAME; - drie ex-leiders van de Cambodjaanse Rode Khmers, waaronder KANG KEK

LEV; - de voormalige president van Iran Ali Akbar Hashemi RAFSANJANI; - de voormalige minister van buitenlandse zaken van Marokko, Driss BASRI; - de voormalige president van Tsjaad, Hissène HABRÉ; - de gewezen president van Guatemala, Efraim Rios MONTT, voor de moord op

de Vlaamse Scheutisten Serge BERTEN en Walter VOORDECKERS in 1980; - de toenmalige Iraakse president Sadam HOESSEIN; - de Israëlische premier Ariel SHARON wegens zijn aangevoerde

verantwoordelijkheid voor de slachtingen in Sabra en Chatila; - de Palestijnse leider Yasser ARAFAT; - de president van Ivoorkust Laurent GBAGBO en zijn voorganger Robert GUEÏ

en de ministers Emile Boga Doudou en Moïse Lida KOUASSI; - de president van Congo-Brazzaville, Denis Sassou NGUESSO; - de president van de Centraal-Afrikaanse Republiek, Ange-Félix PATASSE; - de president van Cuba, Fidel CASTRO; - de president van Mauretanië, Maaouya ould Sid'Ahmed TAYA. Aan te stippen valt dat ook een klacht werd uitgebracht tegen de vennootschap

TotalFinaElf voor haar vermeende medeplichtigheid met de militaire junta in Birma.

4. De eerste internationale en binnenlandse stormen

1. De zaak ‘Arrest Warrant of 11 April 2000’ voor het Internationaal Gerechtshof

Zolang het bij klachten bleef en de genocidewet voor het overige niet tot grootscheeps gerechtelijk activisme aanleiding gaf, haalde hij niet al te veel de internationale en nationale perskoppen. Lang zou dit echter niet meer duren. De eerste internationale storm kwam er naar aanleiding van het internationaal aanhoudingsbevel dat onderzoeksrechter VANDERMEERSCH op 11 april 2000 uitvaardigde tegen 27 O.R. Brussel, 6 november 1998, Revue de droit pénal et de criminologie 1999, 278, met noot J. BURNEO-LABRIN en H.-D. BOSLY, “La notion de crime contre l’humanité et le droit pénal interne”, Journal des tribunaux 1999, 308, met noot J. VERHOEVEN, “M. Pinochet, la coutume internationale et la compétence universelle”; tevens opgenomen in J. WOUTERS, Bronnenboek Internationaal Recht, Schoten, Intersentia, 2000, 131.

9

Abdulaye YERODIA NDOMBASI, de toenmalige Minister van Buitenlandse Zaken in functie van de Democratische Republiek Congo. Congo dagvaardde België meteen voor het Internationaal Gerechtshof. Dit Hof oordeelde in zijn arrest van 14 februari 2002 dat België zijn internationaalrechtelijke verplichtingen jegens Congo niet was nagekomen omdat het de regel van internationaal gewoonterecht had geschonden, die volledige strafrechtelijke immuniteit en onschendbaarheid voor nationale gerechten toekent aan een Minister van Buitenlandse Zaken van een vreemde staat in functie.28 De quasi-unanieme veroordeling door het Internationaal Gerechtshof29 van de schending door België van de internationaal-gewoonterechtelijke immuniteitsregel betekende een belangrijke opdoffer voor de genocidewet, met name voor het controversiële artikel 5, paragraaf 3 daarvan. Kennelijk beantwoordde deze bepaling, die zoals gezegd was ingelast door de wet van 10 februari 1999, dan toch niet aan een ‘gevestigde regel van internationaal humanitair recht’.30

2. Binnenlandse gerechtelijke strubbelingen: de zaken Yerodia en Sharon

Kort na de veroordeling in Den Haag leverde de genocidewet opnieuw controverses op, ditmaal voor de Belgische gerechten. Centraal hierin stonden niet zozeer vragen betreffende de internationaalrechtelijke geoorloofdheid van de wet (bv. inzake het niet in aanmerking nemen van immuniteiten of inzake de universele jurisdictie in absentia), maar vooral kwesties van nationaal strafprocesrecht. Meer bepaald rees de vraag of artikel 12 van de Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering, krachtens hetwelk vervolging van misdrijven maar mogelijk is indien de verdachte in België wordt gevonden, al dan niet gold voor de toepassing van deze wet. In twee arresten van de Brusselse Kamer van Inbeschuldigingstelling van 16 april 200231 (Yerodia) en 26 juni 200232 (Sharon) luidde het dat dit artikel inderdaad van toepassing was. Bijgevolg werd de strafvervolging in beide zaken onontvankelijk verklaard.

De zaak Sharon ging naar het Hof van Cassatie, dat op 12 februari 200333 oordeelde dat artikel 12 Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering niet van toepassing was op de genocidewet. Voor de klacht tegen de Israëlische premier SHARON maakte dit praktisch niet veel verschil uit, want het Hof van Cassatie deed

28 Internationaal Gerechtshof, Case concerning the Arrest Warrant of 11 April 2000 (Democratische Republiek Congo/België), 14 februari 2002, http://icj-cij.org. 29 Zie voor een nadere bespreking van het arrest en de daaraan gehechte separate en dissenting opinions (o.a. van de Belgische rechter ad hoc, C. VAN DEN WYNGAERT) o.a. J. WOUTERS, “The Judgement of the International Court of Justice in the Arrest Warrant Case: Some Critical Remarks”, Leiden Journal of International Law 2003, 253-267. 30 Hiervoor had ondergetekende herhaaldelijk gewaarschuwd. Zie o.a. J. WOUTERS, L. DE SMET en F. NAERT, “Sleutelen aan de Genocidewet”, De Standaard, 14 juni 2001, tevens consulteerbaar op www.internationaalrecht.be31 Opgenomen in J. WOUTERS en H. PANKEN (eds.), De Genocidewet in internationaal perspectief, 317. 32 Opgenomen in J. WOUTERS en H. PANKEN (eds.), De Genocidewet in internationaal perspectief, 323. Zie tevens voor een bespreking van deze zaken T. ONGENA en I. VAN DAELE, “Universal Jurisdiction for International Core Crimes: Recent Developments in Belgium”, Leiden Journal of International Law 2002, 687-701. 33 Cass., 12 februari 2003, Journal des tribunaux 2003, 243, noot P. D'ARGENT, “Monsieur Sharon et ses juges belges”; J. KIRKPATRICK, “A propos de l’arrêt de la Cour de cassation du 12 février 2003 relatif à la compétence universelle de la justice pénale belge en matière de violations graves du droit international humanitaire et à l’immunité de juridiction des chefs d’Etat et de gouvernement étranger”, Journal des procès 2003, afl. 455, 16-23.

10

terzelfdertijd ook uitspraak over artikel 5, paragraaf 3, van de wet en het niet in aanmerking nemen van de internationale immuniteiten. Volgens het Hof moest deze bepaling in overeenstemming met het internationaal recht worden geïnterpreteerd. Op die wijze sloot het Hof van Cassatie zich aan bij het arrest van het Internationaal Gerechtshof van 14 februari 2002: er is geen strafvervolging mogelijk tegen een buitenlandse eerste minister in functie. Tegen de voormalige generaal YARON kon de zaak wel verder worden gezet.34 De vervolging van SHARON bleef derhalve onmogelijk, maar toch ontstonden er naar aanleiding van dit arrest grote diplomatieke spanningen tussen België en Israël. Het Hof van Cassatie had namelijk de vraag opengelaten of een vervolging mogelijk was eens de Israëlische eerste minister niet meer in functie zou zijn.

3. De twee wetsvoorstellen van 18 juli 2002

Inmiddels gaven de voornoemde gerechtelijke controversen ook aanleiding tot

een aantal politieke initiatieven. Mensenrechten- en slachtoffergroeperingen zagen in de arresten Yerodia en Sharon een bedreiging voor de slagkracht van de genocidewet en trachtten Regering en Parlement ervan te overtuigen de wet - inmiddels het voorwerp van steeds meer controverse in binnen- en buitenland - niet te verzwakken. Met name streefden zij ernaar dat de wet, voor het geval dat het Hof van Cassatie de interpretatie van de Brusselse Kamer van Inbeschuldigingstelling zou volgen, uitdrukkelijk zou preciseren dat vervolging ook mogelijk was in absentia, d.w.z. zonder dat de vermoedelijke dader zich in België bevond. Hun acties leidden tot een politiek akkoord tussen de meerderheidspartijen dat persoonlijk werd ondersteund door Eerste Minister VERHOFSTADT35 en, uiteindelijk, op 18 juli 2002, tot twee wetsvoorstellen in de Senaat.36

Het eerste voorstel stelde een zogenaamde interpretatieve wet voor, die duidelijk diende te maken dat de wetgever in 1993 wel degelijk de bedoeling had gehad om het vereiste van artikel 12 Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering, nl. de aanwezigheid van de vermoedelijke dader in België, niet te laten gelden. Het tweede wetsvoorstel stelde een reeks wijzigingen aan de genocidewet voor die deze wet in overeenstemming zouden brengen met het arrest van het Internationaal Gerechtshof en meer in lijn zouden brengen met het inmiddels (per 1 juli 2002) in werking getreden Statuut van het Internationaal Strafhof. Enkel dit tweede wetsvoorstel bracht het uiteindelijk tot wet, nl. de wet van 23 april 2003.

34 Zie ook in die zin, met toepassing van het cassatiearrest van 12 februari 2003, Kamer van Inbeschuldigingstelling Brussel, 10 juni 2003, ongepubliceerd. 35 J.-P. BORLOO, « Préciser globalement la loi belge », Le Soir, 8 augustus 2002, schrijft hierover: « Il semble ce qui a motivé le gouvernement, et en particulier le Premier Ministre, ce soit surtout les poursuites initiées contre les génocidaires rwandais présumés. On pense notamment aux auteurs de la mort de nos dix Casques bleus, tombés en 1994 à Kigali. » 36 Het betreft de senatoren A. DESTEXHE, J. CORNIL, J. DUBIÉ, G. DALLEMAGNE, P. MAHOUX, V. VAN QUICKENBORNE, F. PEHLIVAN, M. KAÇAR en M. TAELMAN. Zie wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht, Parlementaire Stukken Senaat 2001-2002, nr. 2-1256/1; wetsvoorstel tot interpretatie van artikel 7, eerste lid, van de wet van 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht, Parlementaire Stukken Senaat 2001-2002, nr. 2-1256/1.

11

5. Een catharsis in twee bedrijven: de wet van 23 april 2003 en de wet van 5

augustus 2003

1. De wet van 23 april 2003: een kort interludium

De wet van 23 april 200337 hield de genocidewet in stand. Enerzijds paste hij, zoals gezegd, de wet aan om hem beter af te stemmen op het internationaal recht. De omschrijving van de internationale misdaden werd geheel in lijn gebracht met het in werking getreden Statuut van het Internationaal Strafhof.38 Het ongelukkige artikel 5, paragraaf 3 werd vervangen door een nieuwe bepaling krachtens welke de ‘internationale onschendbaarheid die verbonden is aan de officiële hoedanigheid van een persoon […] de toepassing van deze wet niet in de weg [staat], op voorwaarde dat de beperkingen vastgesteld in het internationaal recht in aanmerking worden genomen’.39

Artikel 7 van de genocidewet, dat tevoren in een onbeperkte universele rechtsmacht voorzag, werd vervangen door een lang en gecompliceerd artikel. Enerzijds poneerde artikel 7, paragraaf 1, eerste lid als beginsel zeer duidelijk de universele jurisdictie in absentia: behoudens verwijzing uitgesproken in één van de gevallen bedoeld in de daaropvolgende paragrafen, waren de Belgische gerechten bevoegd om kennis te nemen van de in de wet omschreven misdrijven, ongeacht de plaats waar ze gepleegd waren en zelfs indien de vermoedelijke dader zich niet in België bevond. Maar hierop volgden verscheidene filters en/of verwijzingsmogelijkheden, die het nieuwe stelsel bijzonder complex maakten. Kort gezegd, werd de mogelijkheid tot klacht met burgerlijke-partijstelling ingeperkt tot misdrijven die een band hebben met België.40 Het beginsel van de universele rechtsmacht van de Belgische gerechten werd weliswaar behouden, maar indien er geen aanknopingspunt met België voorlag, kon de strafvordering voortaan alleen worden ingesteld op vordering van de federale procureur.41 Een zaak die aanhangig was gemaakt bij de federale procureur kon in voorkomend geval aanhangig gemaakt worden voor een ‘forum conveniens’, d.w.z. overgemaakt worden aan een beter geplaatst rechtscollege, hetzij een internationaal rechtscollege (bv. het Internationaal Strafhof), hetzij een rechtscollege van het land waar de feiten gepleegd waren, waarvan de dader onderdaan is of waar deze laatste kon worden gevonden.42

37 Wet van 23 april 2003 tot wijziging van de wet van 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht en van artikel 144ter van het Gerechtelijk Wetboek (Belgisch Staatsblad, 7 mei 2003). Voor een toelichting en commentaar, zie O. CORTEN en A. SCHAUSS, “Vers la fin de la compétence universelle?”, Journal du Juriste, 2003, afl. 21, 5; P. D’ARGENT en J. D’ASPREMONT LYNDEN, “La loi de compétence universelle revue mais pas corrigée”, J.T. 2003, 480-481; S. SMITS en K. VAN DER BORGHT, I.L.M., 2003, 740-747; L. WALLEYN, “Wat blijft er nog over van de Genocidewet?”, Ad Rem, 2003, 9-16. 38 Rekening werd ook gehouden met het Tweede Protocol inzake het Verdrag van ’s-Gravenhage van 1954 inzake de bescherming van culturele goederen in geval van een gewapend conflict, aangenomen te ’s-Gravenhage op 26 maart 1999. 39 Eigen cursivering. 40 Nl. het misdrijf werd gepleegd in België, de vermoedelijke dader heeft de Belgische nationaliteit, de vermoedelijke dader bevindt zich in België of het slachtoffer is Belg en heeft gedurende minstens drie jaar zijn verblijfplaats in België: artikel 7, paragraaf 1, lid 2, van de genocidewet in zijn versie van de wet van 23 april 2003 41 Artikel 7, paragraaf 1, van de genocidewet in zijn versie van de wet van 23 april 2003. 42 Zulks op voorwaarde dat dit vreemde rechtscollege ‘bevoegd, onafhankelijk, onpartijdig en billijk is’: artikel 7, paragraaf 1, lid 5, van de genocidewet in zijn versie van de wet van 23 april 2003.

12

Bovendien was een onttrekking aan een Belgisch rechtscollege ten gunste van een ander forum, door het Hof van Cassatie, op initiatief van de Minister van Justitie, mogelijk onder bepaalde voorwaarden.43

Een en ander bleek echter niet van aard de gemoederen te bedaren. Enerzijds bleef klacht met burgerlijke-partijstelling mogelijk indien het slachtoffer gedurende minstens drie jaar zijn verblijfplaats in België had,44 wat forum shopping in de hand kon werken, anderzijds bleef de keuze tot vervolging op grond van universele jurisdictie (d.w.z. zonder dat er aanknopingspunten met België waren) berusten op een opportuniteitsoordeel van de federale procureur. In zijn spoedadvies van 4 april 2003 liet de Raad van State bovendien niet na de ingewikkelde regeling waarbij de Minister van Justitie via het Hof van Cassatie een zaak kon onttrekken aan de Belgische gerechten (de zogenaamde ‘Bush-clausule’), te laken als onverzoenbaar met het constitutionele beginsel van de scheiding der machten en het gelijkheidsbeginsel.45

2. De afgrond in?

De wetswijziging van 23 april 2003 kon een nieuwe stroom van vaak ongefundeerde klachten niet tegenhouden. Het mechanisme van de aangepaste genocidewet kon deze klachten wel filteren, maar de grote vlijt waarmee de betrokken advocaten en groeperingen weinig consciëntieus de media bespeelden stelde de geviseerde personen, zoals de Amerikaanse Generaal FRANKS, tegen wie op 14 mei 2003 klacht werd ingediend, publiek bloot aan verdachtmakingen. De reactie vanwege de Verenigde Staten – reeds geprikkeld door de houding van België in het dossier van de oorlog tegen Irak - was furieus, zoals onder meer bleek uit de zogenaamde ‘Universal Jurisdiction Rejection Act’, een op 9 mei 2003 door het Amerikaanse Congreslid ACKERMANN in het Huis van Afgevaardigden ingediend wetsvoorstel, specifiek gericht tegen de ongewenste gevolgen van nationale wetten als de genocidewet46, en uit de op 12 juni 2003 geuite dreiging van de Amerikaanse Minister van Defensie RUMSFELD om de uitbreiding van het Belgische NAVO-hoofdkwartier te blokkeren.47

43 Krachtens artikel 7, paragraaf 2, van de genocidewet in zijn versie van de wet van 23 april 2003.kon de Minister van Justitie de feiten ter kennis brengen van het Internationaal Strafhof, waarna het Hof van Cassatie de onttrekking aan een Belgisch rechtscollege kon uitspreken. Artikel 7, paragraaf 3, van de wet in deze versie gaf de Minister van Justitie de mogelijkheid de feiten ter kennis te brengen van een staat waarmee het misdrijf een nauwere band had. Het Hof van Cassatie kon de zaak dan onttrekken aan een Belgisch rechtscollege indien het buitenlandse rechtscollege besliste zijn bevoegdheid uit te oefenen, voor zover de buitenlandse procedure een billijk proces waarborgde. Overeenkomstig artikel 7, paragraaf 4, van de wet in deze versie kon het Hof van Cassatie op initiatief van de Minister van Justitie zelfs een zaak onttrekken aan een Belgisch rechtscollege ten gunste van een staat waarvan de vermoedelijke dader een onderdaan is, zonder de voorwaarde dat een gerechtelijke procedure opgestart werd, voor zover de wetgeving van die staat ernstige schendingen van het humanitair recht strafbaar stelde en een billijk proces waarborgde. 44 Artikel 7, paragraaf 1, lid 2, 4°, van de genocidewet in zijn versie van de wet van 23 april 2003. 45 Advies 35.252/2 van de Raad van State van 4 april 2003, Parlementaire Stukken Senaat, 2002-2003, 2-1256/13, II.1 en II.2. 46 Zie House of Representatives 2050 IH, 108th Congress, 1st Session, beschikbaar op http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/C?c108:./temp/~c108NgHTyL. Zie over de Amerikaanse tegenstand tegen universele jurisdictie o.m. H.A. KISSINGER, “The Pittfals of Universal Jurisdiction”, Foreign Affairs, 2001, nr. 4, 86-96; D.B. RIVKIN en L.A. CASEY, “Crimes Outside the World's Jurisdiction”, New York Times, 22 juli 2003. 47 Zie o.a. “Rumsfeld geeft België schot voor boeg”, De Standaard, 13 juni 2003; “U.S. Threatens NATO Boycott over Belgium War Crimes Law”, The Guardian, 13 juni 2003.

13

3. De wet van 5 augustus 2003: de bocht

Een en ander heeft zijn effect niet gemist op de politieke gang van zaken.48 Op

22 juni 2003, amper 10 dagen na dit openlijke dreigement, kwamen de politieke partijen die op dat ogenblik over de vorming van een federale regering onderhandelden, met een perscommuniqué waarin aanpassingen aan de genocidewet werden aangekondigd. Deze staan nog ver af van wat uiteindelijk de wet van 5 augustus 2003 zou worden. Zo werd nog niet voorzien in de opheffing van de genocidewet, maar enkel in amendementen die onder meer ‘het invoeren van een duidelijk aanknopingspunt met België (verdachte is Belg of verblijft in België, het slachtoffer is Belg of gewoonlijk verblijfhoudend in België gedurende minstens drie jaar)’ zouden inhouden. Op dat ogenblik luidde het nog formeel dat ‘onder geen enkel beding geraakt wordt aan de intentie, het nut en de ethische dimensie van de wet’.49

Het is interessant dit persbericht te vergelijken met het persbericht van de Ministerraad van 12 juli 2003, dat het voorontwerp van wet aankondigt dat tot de wet van 5 augustus 2003 zou leidden en de krachtlijnen van de nieuwe wettelijke regeling beschrijft. Dit stelt in de eerste plaats: ‘De wet van 1993, gewijzigd in 1999 en 2003, wordt opgeheven. De nuttige bepalingen worden geïntegreerd in het gemeenrecht.’50 Van de lang door België gekoesterde voorkeur voor een bijzondere strafwet voor internationale misdaden (zie supra) gaat men thans naar de tegenovergestelde optie, namelijk een volkomen integratie van de desbetreffende bepalingen in het Strafwetboek en het Wetboek van Strafvordering. Alle ‘symboolwaarde’ van de oude genocidewet moest zo verdwijnen.

De overige krachtlijnen van de nieuwe wettelijke regeling zijn, kort geschetst: - extraterritoriale rechtsmacht voor humanitairrechtelijke misdaden kan

voortaan in beginsel enkel worden uitgeoefend op basis van het actief en het passief personaliteitsbeginsel, d.w.z. het gegeven dat een Belg hetzij vermoedelijke dader, hetzij slachtoffer is51;

- voor in het buitenland gepleegde feiten is er enkel nog een klacht met burgerlijke-partijstelling mogelijk indien een Belg of een persoon met hoofdverblijfplaats in België de vermoedelijke dader is (actief personaliteitsbeginsel);

- er is een uitdrukkelijke en zeer ruime regeling opgenomen inzake de eerbied voor internationale immuniteiten;

- alle hangende zaken op het ogenblik van de inwerkingtreding van de nieuwe wet werden onttrokken aan de gerechtelijke instantie waar zij op dat ogenblik aanhangig waren, op een beperkt aantal uitzonderingen na.

48 Voor een persoonlijk relaas van een bevoorrechte getuige, zie M. VERHAEGHE, ‘De politieke begrafenisstoet van de Genocidewet’, Jura Falconis 2003, 21-41. 49 Opgenomen in Jura Falconis 2003, 389-390. 50 Opgenomen in Jura Falconis 2003, 391-392. 51 Er blijft een beperkte vorm van universele jurisdictie gelden: zie de bespreking hiervan door E. DAVID, o.c., Jura Falconis 2003, 55-72.

14

6. Lessen voor België

Op die wijze werd schoon schip gemaakt met de genocidewet. De bladzijde

werd omgeslagen en er wordt liefst niet meer over gesproken. Maar het verhaal van de genocidewet laat in menig opzicht een wrange nasmaak na. Hoe had dit ‘Belgische échec’ kunnen worden voorkomen, en vooral, welke lessen kunnen we hieruit voor de toekomst trekken?

1. Wetgevingspolitiek en – methodiek

In de allereerste plaats past enige reflectie over de wijze waarop België zich kwijt van zijn internationaalrechtelijke verplichtingen en, vooral, over de manier waarop in ons land wetgeving tot stand komt. Wat het eerste betreft: de hoger beschreven ervaringen met de Conventies van Genève en hun Aanvullende Protocollen (alsook met het Genocideverdrag) tonen aan dat ons land, ondanks de beste intenties, soms sterk achterop hinkt bij het nakomen van zijn internationaalrechtelijke verplichtingen. Bij de desbetreffende verdragen werd België snel partij, maar de internrechtelijke tenuitvoerlegging liet jaren, zelfs decennia, op zich wachten. Meer aandacht moet gaan naar een stipte uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen. Dat had de neiging tot ‘overcompensatie’ zoals we die met de genocidewet hebben gezien, kunnen voorkomen.

Wat dan de wijze van totstandkoming van wetgeving betreft, leggen de verschillende ‘generaties’ wetswijzigingen van 1993, 1999, april 2003 en augustus 2003, een aantal structurele zwakheden bloot. De meeste van deze wetten zijn op een stuitende manier ad hoc tot stand gekomen. Meer wetgevende ‘due diligence’ is nodig, met name wanneer de tenuitvoerlegging van belangrijke internationaalrechtelijke verplichtingen in het geding is. A fortiori geldt dit wanneer het om een zeer beweeglijke materie gaat, zoals het internationaal straf- en humanitair recht, die kan leiden tot strafrechtelijke onderzoeken en vervolgingen in zaken waarin (soms hooggeplaatste) buitenlanders betrokken zijn en diplomatieke aanvaringen met andere staten mogelijk zijn. Een permanente adviescommissie met experten op het gebied van het internationaal recht, zoals Nederland deze reeds meerdere jaren kent52, en die nieuwe wetgeving ter uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen voorbereidt dan wel hierover advies geeft, is geenszins een overbodige luxe. Eén van de meest problematische bepalingen van de genocidewet, nl. het in 1999 ingelaste artikel 5, paragraaf 3 (zie supra), had het dan wellicht nooit tot wet gebracht. Hetzelfde geldt wellicht voor de verkeerde interpretatie inzake de draagwijdte van universele jurisdictie onder de Conventies van Genève (supra). Een en ander had België een veroordeling voor het Internationaal Gerechtshof, talrijke spanningen in de internationale betrekkingen en mogelijks zelfs het ultieme gezichtsverlies en de vernederingen van juni – augustus 2003 kunnen besparen. Een dergelijke grondige voorafgaandelijke advisering moet natuurlijk zonodig ook uitgebreid worden tot andere belangrijke aspecten die het nationale recht betreffen: zo is bijvoorbeeld nooit een diepgaande reflectie gewijd aan de vraag of bepaalde aspecten van het Belgisch straf- en strafprocesrecht, zoals het stelsel van klacht met burgerlijke-partijstelling of

52 Het betreft de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken, ingesteld bij wet van 12 maart 1998 (Staatsblad 1998, nr. 219). Het betreft een extern adviescollege dat als taak heeft de regering en de wetgevende kamers te adviseren over vraagstukken van internationaal recht.

15

zelfs de assisenprocedure als zodanig, geheel aangepast zijn voor complexe internationale zaken op het gebied van het internationaal humanitair en strafrecht.

2. Multilaterale benadering versus unilaterale benadering

De wederwaardigheden met de genocidewet tonen nog iets anders aan.

Jurisdictioneel unilateralisme past in het geheel niet voor een land als België. Op unilaterale wijze universele rechtsmacht claimen en klachten uit de hele wereld aantrekken zonder dat hiervoor de nodige resources, met inbegrip van een vlot werkend internationaal strafhulpinstrumentarium, beschikbaar zijn, werkt niet. Het gaat bovendien niet aan zichzelf tot ‘wereldrechter’ te ontpoppen wanneer er voor nationale zaken een zeer aanzienlijke achterstand bestaat.

Er is voor België op dit vlak geen andere keuze dan het multilateralisme. Nationale wetgeving zoals de genocidewet en de huidige wet van 5 augustus 2003 dient steeds te kaderen in een multilateraal raamwerk. Dat betreft in de allereerste plaats het multilaterale kader van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof. Bij het ter perze gaan van deze bijdrage is het nog wachten op nieuwe wetgeving die de samenwerking van de Belgische gerechten met het Internationaal Strafhof in detail moet regelen.53 Maar in de tweede plaats rijst de vraag naar multilateralisme binnen de EU en binnen de Raad van Europa. Het zou een veel belangrijker en wellicht productiever investering kunnen blijken indien België meer inspanningen zou verrichten om initiatieven aan te zwengelen binnen de EU en de Raad van Europa die gericht zijn op nadere samenwerking en convergentie van nationale wetgeving inzake de bestraffing, rechtsmacht, procedures en wederzijdse samenwerking met betrekking tot humanitairrechtelijke misdaden.54 3. Andere bijdragen tot de strijd tegen straffeloosheid en internationale gerechtigheid

Een laatste bedenking betreft de te grote fixatie van velen, ook de Belgische

wetgever, op de strafrechtelijke benadering (‘retributive justice’) in het omgaan met grove schendingen van mensenrechten en van het internationaal humanitair recht in de wereld. Een land als België kan op vele alternatieve wijzen bijdragen tot de ‘strijd tegen de straffeloosheid’ en tot internationale gerechtigheid.55

53 Zie wetsontwerp betreffende de samenwerking met het Internationale Strafgerechtshof en de internationale straftribunalen, Parlementaire Stukken, Kamer van Volksvertegenwoordigers, 2003-2004, doc. 51 0564/005. 54 De EU heeft op dit domein reeds twee beperkte maatregelen genomen, nl. op initiatief van Nederland het Besluit 2002/494/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 tot instelling van een Europees netwerk van aanspreekpunten inzake personen die verantwoordelijk zijn voor genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven (Publicatieblad van de Europese Unie, 2002, L 167, p. 1); en op initiatief van Denemarken het Besluit 2003/335/JBZ van de Raad van 8 mei 2003 inzake opsporing en vervolging van genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven (Publicatieblad van de Europese Unie, 14 mei 2003, L 118, p. 12). 55 Zie o.a. de bijdragen van L. HUYSE en R. MANI in het themanummer ‘de internationale gemeenschap en de strijd tegen de straffeloosheid’ (gebaseerd op een lezingencyclus georganiseerd door het Instituut voor Internationaal Recht van de KU Leuven in het najaar van 2002) van Ethische Perspectieven 2004/2; L. HUYSE, “Alternatieven voor de strijd tegen de straffeloosheid”, Jura Falconis 2003, 145-147; L. REYCHLER, “Welke bijdrage kan België leveren aan de internationale strijd tegen de straffeloosheid?”, Jura Falconis 2003, 149-152; zie meer algemeen o.a. R. MANI, Beyond Retribution. Seeking Justice in the Shadows of War, Oxford, Blackwell Publishers, 2002, x + 246 p.

16

3. DE KOMST VAN HET INTERNATIONAAL STRAFHOF

1. Antecedenten

Zoals hoger aangegeven, trad het Statuut van het Internationaal Strafhof in

werking op 1 juli 2002. Dat was een historisch moment. De antecedenten voor een permanent internationaal strafhof gaan echter al een eind terug in de tijd.56 In haar resolutie 260 van 9 december 1948, waarbij zij het Genocideverdrag aannam, droeg de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de VN-Commissie voor Internationaal Recht op ‘to study the desirability and possibility of establishing an international judicial organ for the trial of persons charged with genocide […].’ Nadat de Commissie Internationaal Recht tot de conclusie was gekomen dat een dergelijk internationaal hof zowel wenselijk als mogelijk was, richtte de Algemene Vergadering een comité op dat een statuut moest voorbereiden. Dit comité werkte in 1951 een ontwerp uit en een gewijzigd ontwerp in 1953. De Algemene Vergadering verdaagde echter de bespreking hiervan tot er een definitie van het internationaalrechtelijke misdrijf ‘agressie’ (vanwege een staat jegens een andere staat) zou zijn aangenomen. Door de Koude Oorlog werd dit project op de lange baan geschoven. Het ging voor lange tijd de koelkast in: pas zo’n 40 jaar later, in december 1989, vroeg de Algemene Vergadering de Commissie Internationaal Recht een ontwerpstatuut uit te werken.

Het ontwerp van de Commissie kwam er in 1994. Nadat een comité ad hoc een rapport had uitgewerkt, riep de Algemene Vergadering een voorbereidend comité (een zogenaamde ‘prepcom’) bijeen, dat in april 1998 zijn werkzaamheden afsloot met een ontwerpstatuut. Van 15 juni tot 17 juli 1998 vond vervolgens een diplomatieke conferentie te Rome plaats, waar de tekst van het Statuut inzake het Internationaal Strafhof na intensieve onderhandelingen werd aangenomen met 120 stemmen tegen 7, bij 21 onthoudingen. Dat Statuut is inmiddels ondertekend door 139 landen en bekrachtigd door 92 landen, waaronder België op 28 juni 2000. Het Statuut is op 1 juli 2002 in werking getreden nadat 60 Staten het hadden bekrachtigd of waren toegetreden.57 Het Hof heeft zijn zetel te Den Haag. Begin februari 2003 verkoos de Vergadering van de verdragspartijen 18 rechters voor het Hof. Op 21 april 2003 verkoos de Vergadering eenparig de Argentijn Luis MORENO-OCAMPO tot aanklager. Op 9 september 2003 verkoos zij de Belg Serge BRAMMERTZ tot substituut-aanklager.

2. Kenmerken

Het Internationaal Strafhof heeft een geheel andere rechtspositie dan de Internationale Tribunalen voor het voormalige Joegoslavië en Rwanda. Anders dan deze twee Tribunalen is het Strafhof niet gebaseerd op een resolutie van de Veiligheidsraad uit hoofde van hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties. Een dergelijke resolutie is dwingend en maakt dat alle landen verplicht zijn de rechtsmacht van deze tribunalen te erkennen en met deze tribunalen samen te werken.

56 Zij gaan zelfs terug tot vóór de tweede wereldoorlog. Uit 1937 dateert immers een Verdrag van de Volkenbond tot oprichting van een internationaal strafhof, dat met name rechtsmacht zou hebben over terroristische misdrijven: zie o.a. J. WOUTERS, “11 september 2001 en het internationaal recht: nooit meer hetzelfde?”, in B. PATTYN en J. WOUTERS (eds.), Schokgolven. Terrorisme en Fundamentalisme, Leuven, Davidsfonds, 2002, 182. 57 Zie artikel 126, lid 1, Statuut.

17

Het Internationaal Strafhof daarentegen is neergelegd in een multilateraal verdrag, het zogenaamde Statuut van Rome. Dit Statuut creëert alleen verplichtingen tussen de verdragspartijen, en geen enkele staat is verplicht om bij dit verdrag partij te worden of de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof te erkennen. Het Internationaal Strafhof is alleen maar bevoegd te oordelen over ‘de ernstigste misdaden die de internationale gemeenschap in haar geheel met zorg vervullen’. Op dit ogenblik zijn dat (i) de misdaad van genocide, (ii) misdaden tegen de mensheid, (iii) oorlogsmisdaden en (iv) de misdaad van agressie.58 Wat deze laatste misdaad betreft, zal het Hof pas daadwerkelijk zijn bevoegdheid kunnen uitoefenen nadat een nadere definitie is vastgesteld en de voorwaarden zijn vastgelegd waaronder het Hof zijn bevoegdheid terzake uitoefent.59 De eerste drie misdaden zijn in hoofdzaak gedefinieerd in de artikelen 6 tot 8 van het Statuut. Internationaal terrorisme of internationaal georganiseerde misdaden als mensenhandel vallen als zodanig niet onder de bevoegdheid van het Hof, net zo min als grensoverschrijdende economische misdrijven, zoals bijvoorbeeld het witwassen van misdaadgeld.60 Men heeft de rechtsmacht ‘ratione materiae’ van het Internationaal Strafhof beperkt willen houden, onder meer om het Hof te behoeden voor een toevloed van zaken. In 2009, zeven jaar na de inwerkingtreding van het Statuut van Rome, zal het mogelijk zijn om amendementen op het Statuut, zoals een mogelijke verruiming van zijn rechtsmacht tot andere misdaden, in te dienen.61 In de tijd (‘ratione temporis’) bezit het Hof alleen rechtsmacht over de hogergenoemde misdaden wanneer zij zijn gepleegd na de inwerkingtreding van het Statuut (of na de inwerkingtreding van het Statuut voor een staat die later toetreedt, tenzij deze eerder een verklaring had afgelegd die de uitoefening van de rechtsmacht van het Hof aanvaardde62). Voor internationaalrechtelijke misdaden begaan in de decennia vóór zijn oprichting (denk bijvoorbeeld aan folteringen of gedwongen verdwijningen in verscheidene Latijns-Amerikaanse landen, zoals Chili onder generaal PINOCHET, in de jaren 1970-1980; aan het gebruik van chemische wapens door Saddam HOESSEIN tegen zijn Koerdische bevolking in de jaren 1980; of aan de gruweldaden in Sierra Leone en Oost-Timor in de jaren 199063) heeft het Hof derhalve geen 58 Zie artikel 5, paragraaf 1, Statuut. 59 Artikel 5, paragraaf 2, Statuut. 60 Dit neemt niet weg dat bepaalde terroristische handelingen mogelijk kunnen vallen onder de definitie van ‘misdaden tegen de mensheid’. Dit werd destijds bv. opgemerkt met betrekking tot de aanslagen van 11 september 2001. Zie hierover o.a. J. WOUTERS en F. NAERT, “Shockwaves through International Law after 11 September: Finding the Right Responses to the Challenges of International Terrorism”, in C. FIJNAUT, J. WOUTERS en F. NAERT (eds.), Legal Instruments in the Fight Against International Terrorism. A Transatlantic Dialogue, Leiden- Boston, Martinus Nijhoff, 2004, 411-545. 61 Zie artikel 121 Statuut. 62 Zie artikel 11 Statuut. 63 Het is interessant om na te gaan welke ‘alternatieve’ vormen van gerechtigheid voor al deze voorbeelden werden gehanteerd. De saga van de zaak ‘Pinochet’ voor de Britse, Spaanse en Chileense rechters is welbekend. Voor Saddam Hoessein heeft de Bestuursraad van Irak op 10 december 2003 - nadat het hiertoe de nodige degelatie vanwege bestuurder P. BREMER van de Coalition Provisional Authority had verkregen - het Statuut vastgesteld voor het Irakese Speciaal Tribunaal dat betrokkene en andere personen van het vroegere Baath-regime zal vervolgen en berechten. Zie voor een overzicht en de tekst van dit Statuut o.a. http://www.lchr.org/international_justice/w_context/w_cont_10.htm Wat Sierra Leone betreft: op basis van een overeenkomst tussen de VN en de regering van dat land kwam een ‘gemengd’ tribunaal tot stand dat bevoegd is te oordelen over oorlogsmisdaden begaan sedert 30 november 1996. In Oost-Timor tenslotte kwam het tot een ad-hoc mensenrechtentribunaal, waarvan de werking evenwel aanleiding geeft tot internationale en Europese kritiek: zie o.a. Verklaring van het Voorzitterschap van de EU van 21 augustus 2002, Bulletin van de Europese Unie, 7/8-2002, nr. 1.6.19; J. AGLIONBY, “East Timor Tribunal to Clear General”, The Guardian, 5 augustus 2003.

18

rechtsmacht. Ingeval er voor dergelijke vroegere grove schendingen van de mensenrechten of het internationaal humanitair recht geen internationaal rechtscollege werd opgericht – zoals bijvoorbeeld het Joegoslavië- en het Rwandatribunaal – is er geen alternatief voorhanden buiten het vervolgen van de vermoedelijke daders voor nationale gerechten. Het is op dit punt dat een wetgeving zoals de genocidewet ook vandaag nog een ‘vangnetfunctie’ kan spelen, met name indien men in het land van de feiten of van de nationaliteit van dader of slachtoffer niet tot vervolging wil of kan overgaan. Het Hof bestaat uit 18 rechters en een aanklager verkozen door de Vergadering van de verdragspartijen. Het kan zijn rechtsmacht uitoefenen64, indien: (a) een verdragspartij een situatie waarin één of meer van de misdaden waarvoor het

Hof bevoegd is lijken te zijn gepleegd, naar de aanklager verwijst; (b) de Veiligheidsraad, handelend krachtens hoofdstuk VII van het VN-Handvest, een

situatie waarin één of meer van deze misdaden lijken te zijn gepleegd, naar de aanklager verwijst (in dit opzicht is het Internationaal Strafhof bedoeld als alternatief voor de oprichting van nieuwe ad-hoc tribunalen); of

(c) de aanklager op eigen initiatief een onderzoek heeft ingesteld met betrekking tot dergelijke misdaden.65

In de gevallen (a) en (c) kan het Hof zijn rechtsmacht slechts uitoefenen wanneer de staat op wiens grondgebied de desbetreffende gedragingen plaatsvonden of de staat waarvan de beschuldigde persoon onderdaan is, partij zijn bij het Statuut of de rechtsmacht van het Hof hebben aanvaard.66 Deze voorwaarde geldt niet in geval (b), d.w.z. wanneer de Veiligheidsraad een situatie naar de aanklager verwijst. Van een stelsel van klacht met burgerlijke-partijstelling zoals onder de voormalige Belgische genocidewet, d.w.z. een mogelijkheid voor particulieren om de strafvordering op gang te brengen, is voor het Internationaal Strafhof geen sprake. Wel moet de aanklager ‘de ernst van de ontvangen informatie’ onderzoeken en daartoe kan hij aanvullende informatie vragen aan staten, organen van de VN, intergouvernementele of niet-gouvernementele organisaties of andere betrouwbare bronnen.67

Een belangrijk beginsel dat de werking van het Hof beheerst, is dat van de complementariteit: de rechtsmacht van het Hof zal complementair zijn aan de nationale rechtsmacht in strafzaken.68 Het Hof dient derhalve een zaak niet-ontvankelijk te verklaren indien in die zaak onderzoek of vervolging plaatsvindt door een staat die terzake rechtsmacht heeft, tenzij deze staat niet bereid of niet bij machte is (‘unwilling or unable’) om het onderzoek of de vervolging tot een goed einde te brengen.69 Dit complementariteitsbeginsel is vaak – bewust of onbewust – verkeerd begrepen geweest, vooral in de discussies over het nut of onnut van de genocidewet na de inwerkingtreding van het Statuut van Rome. Ook voor de landen die partij zijn bij het Statuut van Rome blijft berechting door nationale gerechten het uitgangspunt; het Internationaal Strafhof treedt vooral op als ‘reservehof’. Deze vorm van subsidiariteit is niet alleen een mechanisme om overbevraging van het Internationaal Strafhof te voorkomen; het complementariteitsbeginsel bleek bovenal ook nodig om landen die vreesden voor een te centralistisch en activistisch internationaal strafrechtelijk apparaat over de brug te trekken. Landen die partij zijn bij het Statuut

64 Zie artikel 13 van het Statuut. 65 Zie artikel 15 Statuut. 66 Zie artikel 12, paragraaf 2, Statuut. 67 Zie artikel 15, paragraaf 2, Statuut. 68 Zie artikel 1 en de tiende considerans van de preambule van het Statuut. 69 Zie artikel 17, paragraaf 1, alinea a, Statuut.

19

van Rome, dienen derhalve alleszins over een gepaste nationale wetgeving inzake de strafbaarstelling en berechting van humanitairrechtelijke misdaden te beschikken. In die zin is en blijft een wetgeving zoals de genocidewet in België nodig.

Aan te stippen valt dat de Veiligheidsraad krachtens hoofdstuk VII van het VN-Handvest het Hof kan verzoeken geen onderzoek of vervolging in te stellen of voort te zetten gedurende een periode van 12 maanden. Dit verzoek kan door de Veiligheidsraad voor eenzelfde termijn telkens worden hernieuwd (artikel 16 Statuut). Het spreekt voor zich dat een permanent lid van de Veiligheidsraad zijn veto kan stellen tegen een dergelijk verzoek. Op 12 juli 2002 nam de Veiligheidsraad na zware druk vanwege de V.S. – die ermee gedreigd hadden een veto te stellen tegen de vernieuwing van VN-vredesoperaties zolang er geen sluitende garanties werden gegeven dat hun troepen die aan dergelijke operaties meedoen in landen die partij zijn bij het Statuut van Rome (bijvoorbeeld Bosnia-Herzegovina), aan de greep van het Internationaal Strafhof zouden ontsnappen - Resolutie 1422 aan, waarbij hij het Hof verzocht om voor een periode van 12 maanden geen onderzoek of vervolging in te stellen in een zaak die huidige of voormalige ambtenaren of personeelsleden betreft van een staat die geen partij is bij het Statuut van Rome met betrekking tot handelingen of nalatigheden betreffende een operatie die door de VN werd ingesteld of gemachtigd. Op 12 juni 2003, bij Resolutie 1487, hernieuwde de Veiligheidsraad dit verzoek met 12 maanden. Men kan er zich in mei en juni 2004 aan verwachten dat bij de besprekingen over een nieuwe resolutie in deze zin – de V.S. zullen zeker opnieuw een ontwerpresolutie op de agenda plaatsen – een fikse transatlantische rel zal ontstaan: net zoals vele andere VN-Leden heeft de Europese Unie immers al herhaaldelijk in het kader van de Veiligheidsraad beklemtoond dat deze verlenging geen automatisme kan en mag worden aangezien zulks de letter en geest van het Statuut van Rome – het beëindigen van straffeloosheid voor de ernstigste misdaden – zou ondermijnen.70 Het wordt interessant om te zien of de EU-lidstaten met zetel in de Veiligheidsraad (Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk als permanente leden, Spanje als tijdelijk lid tot eind 2004) zich nog met een onthouding bij de stemming over de betrokken resolutie tevreden zullen kunnen stellen.

3. Uitdagingen en problemen

De problemen en uitdagingen waarvoor het Internationaal Strafhof als jonge internationale instelling staat, zijn gigantisch. Enerzijds zijn de verwachtingen hooggespannen, anderzijds is het klimaat waarin het Hof moet werken verre van ideaal. Met name rijzen er een drietal grote uitdagingen.

Een eerste uitdaging bestaat erin om het aantal landen dat partij is bij het Statuut van Rome verder te doen toenemen. De Europese Unie71 en de internationale NGO-coalitie voor het Internationaal Strafhof mogen dan al streven naar een (quasi-) universeel lidmaatschap, thans staan we daar met 92 staten op een totaal van 192 nog zeer ver van af. Het Hof telt weliswaar verdragspartijen uit alle continenten, maar zulks neemt niet weg dat bepaalde regio’s (met name Noord-Afrika en het Midden-Oosten, waar slechts één land partij is, nl. Jordanië, en Azië en de Stille Oceaan, waar slechts 12 op de 40 landen partij is) op dit ogenblik ondervertegenwoordigd zijn. Dat het machtigste land ter wereld, de V.S., zo’n sterke aversie voor het Hof vertoont, is 70 Zie de Verbatim Record van de 4772e sessie van de Veiligheidsraad van 12 juni 2003, S/PV.4772, p. 8-9. 71 Zie recent Gemeenschappelijk Standpunt 2003/444/GBVB van de Raad van de EU van 16 juni 2003 betreffende het Internationaal Strafhof, Publicatieblad van de Europese Unie, 2003, L 150, p. 67.

20

uiteraard niet erg behulpzaam. Hoger meldden we al de ‘multilaterale’ inspanningen van de V.S. om in het kader van de Veiligheidsraad VN-vredestroepen behorend tot een land dat geen partij is bij het Statuut van Rome (lees: met name de V.S.) te onttrekken aan de rechtsmacht van het Hof. De inspanningen van de V.S. om in het kader van Veiligheidsraadresoluties exclusieve rechtsmacht te geven aan troepenleverende landen die geen partij zijn bij het Statuut van Rome72 en elke positieve vermelding van het Hof weg te gommen73, gaan onverminderd voort. De V.S. hanteren tenslotte ook het bilaterale en unilaterale spoor in dit gevecht. Bilateraal oefenen zij zware diplomatieke druk uit op vele landen om met hen zogenaamde ‘artikel 98’-overeenkomsten te sluiten, d.w.z. bilaterale immuniteitsakkoorden (‘bilateral immunity agreements’) waarbij een zo ruim mogelijke onschendbaarheid wordt bedongen voor Amerikaanse onderdanen, teneinde deze te onttrekken aan de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof.74 Het unilaterale spoor heeft in de zomer van 2002 vorm gekregen in een federale wet, de zogenaamde ‘American Servicemembers’ Protection Act’ (‘ASPA’). De ASPA verbiedt Amerikaanse instanties om samen te werken met het Internationaal Strafhof, ontzegt Amerikaanse militaire steun aan landen (met uitzondering van een aantal ‘bondgenoten’, waaronder de NAVO-bondgenoten) die partij worden bij het Statuut van het Hof en bevat zelfs een clausule die de President machtigt om desnoods met geweld Amerikaanse landgenoten die door of voor het Internationaal Strafhof in hechtenis zijn genomen, te bevrijden – reden waarom men dit deel van de wet ook de ‘The Hague Invasion Act’ is gaan noemen.75

Een tweede en niet minder belangrijke uitdaging bestaat er voor het Internationaal Strafhof in om op vrij korte termijn te bewijzen dat het een geloofwaardige instelling is, met een performant (maar niet politiek gedreven) aanklager en slagvaardige procedures, die bovendien aan de hoogste internationale normen inzake eerlijk proces (‘fair trial’) en kwaliteit voldoen. VN-Secretaris-Generaal Kofi ANNAN legde de lat ten tijde van de eedaflegging van de rechters, op 11 maart 2003 in de Ridderzaal te den Haag, bijzonder hoog: de beslissingen van het Hof zouden moeten blijk geven van een ‘unimpeachable integrity and impartiality’ die in hun wijsheid ‘command universal respect for international justice and the force of law’. Dat zal niet eenvoudig zijn. Het Statuut zelf is geen volmaakt instrument en de procedures waarin het voorziet zijn vrij log.76 De praktijk zal moeten uitwijzen of ze naar behoren werken. Bovendien neemt het aantal mogelijke dossiers voor het Hof inmiddels exponentieel toe. Alleen al in de periode juli 2002 – juli 2003 ontving het kantoor van de aanklager zo’n 500 klachten vanuit 66 verschillende landen. Naast het lopende onderzoek inzake de gruweldaden in Ituri (Democratische Republiek Congo)77, werd onlangs voor het eerst door een verdragspartij, Oeganda, een situatie naar het

72 Zie Resolutie 1497 van 1 augustus 2003 betreffende het escalerend geweld in Liberië. 73 Zie bv. Resolutie 1502 van 26 augustus 2003 over de bescherming van humanitair en VN-personeel. De V.S. insisteerden dat elke verwijzing naar het Internationaal Strafhof verwijderd zou worden: “UN General Assembly, Security Council Debate the ICC”, The International Criminal Court Monitor, februari 2004, 10. 74 Zie o.a. J. WOUTERS, “Het Internationaal Strafhof doet de continenten uit elkaar drijven”, De Standaard, 17 augustus 2002, tevens consulteerbaar op www.internationaalrecht.be. Eind 2003 waren er 74 dergelijke overeenkomsten ondertekend. 75 Zie voor een toelichting http://www.iccnow.org/documents/otherissues/aspa/ASPASummaryWICC.pdf76 Zie ook J. WOUTERS, “De komst van het Internationaal Strafhof: hoop in donkere tijden”, De Juristenkrant, nr. 66, 26 maart 2003, p. 10. 77 Zie persmededeling van de aanklager van 16 juli 2003, te consulteren op www.icc-cpi.int

21

Strafhof verwezen.78 Inmiddels krijgt het Hof ook met controversiële dossiers te maken, zoals de recente klacht van Engelse juristen tegen premier Blair wegens oorlogsmisdaden in Irak. Dergelijke klachten – ofschoon, zoals gezegd, qua status niet te vergelijken met het system van klacht met burgerlijke-partijstelling naar Belgisch strafprocesrecht – zullen het Hof ongetwijfeld in de toekomst in steeds grotere mate bereiken en de houding van de aanklager dienaangaande zal in belangrijke mate mee de reputatie van het Hof bepalen.

Tenslotte ligt een grote uitdaging vervat in een goede samenwerking van het Internationaal Strafhof met alle verdragspartijen. Als internationaal rechtscollege is het Hof in zeer grote mate aangewezen op een behoorlijke samenwerking met alle staten die partij zijn. Op dit ogenblik heeft echter maar een kleine minderheid van de verdragspartijen de nodige wetgeving aangenomen om het hogergenoemde beginsel van de complementariteit ten uitvoer te leggen en in een vlotte samenwerking met het Hof te voorzien. Afgezien van het wettelijke kader voor samenwerking met het Hof, zal de ‘proof of the pudding’ liggen in de dagelijkse vormen van samenwerking in concrete dossiers: dat vergt een coöperatieve ingesteldheid aan beide kanten, die vooral in zaken waarin een staat niet ‘able and willing’ blijkt om zelf een onderzoek in te stellen of te vervolgen, zwaar op de proef kan worden gesteld.

4. SLOTBESCHOUWINGEN Onderhavige bijdrage blikte terug op de saga van de Belgische genocidewet én

blikte vooruit naar het Internationaal Strafhof. Ons land kan heel wat leren uit de ervaringen met de genocidewet, als het tenminste bereid is een eerlijke analyse te maken van de door velen begane vergissingen en op een meer structurele – in plaats van ad hoc – manier om te gaan met het internationaal (humanitair en straf-) recht en met de noden van een behoorlijk wetgevingsproces. De komst van het Internationaal Strafhof is een historische ontwikkeling voor het internationaal recht en voor de internationale gemeenschap: zoals de Europese Unie beklemtoont, is het Hof ‘een essentiële stap ter bevordering van de eerbiediging van het internationale humanitaire recht en de mensenrechten’.79 Het is echter gevaarlijk om de verwachtingen in het Internationaal Strafhof van meet af aan te hoog te stellen. Het Hof staat nog maar in de startblokken en het zal een grote en volgehouden inspanning vergen van allen, zowel het Hof als de landen (waaronder België) die partij zijn bij het Statuut van Rome, om, zoals de preambule van dit Statuut in het vooruitzicht stelt, ‘paal en perk te stellen aan de straffeloosheid van de daders van [de ernstigste misdaden die de gehele internationale gemeenschap met zorg vervullen] en daardoor bij te dragen aan het voorkomen van dergelijke misdaden.’

78 Zie D. BOUWEN, “Uganda speelt Strafhof uit tegen rebellenleider”, Financieel-Economische Tijd, 4 februari 2003. Over de inzet van deze (politiek geïnspireerde) verwijzing, zie J.A. GOLDSTON, C.A. ODINKALU en J. SMITH, “A crucial case for the International Criminal Court”, International Herald Tribune, 27 februari 2004. Op 23 februari 2004 bracht de aanklager een persmededeling uit waarin hij aankondigde dat hij de slachting in Barlonya Camp van 21 februari 2004, waarbij door een actie van het Lords’ Resistance Army meer dan 200 slachtoffers vielen, zal onderzoeken. 79 Zie artikel 1, lid 1, Gemeenschappelijk Standpunt 2003/444/GBVB.

22