1

Handreiking Waterbeheerplannen Van plan naar programma

Themagroep Waterbeheerprogramma’s

2

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

Colofon

UitgaveUnie van WaterschappenKoningskade 402596 AA Den HaagPostbus 932182509 AE Den Haagwww.uvw.nl

Januari 2014

Deze publicatie wordt ook aangeboden viawww.uvw.nl

RedactieMark van Kruining (UvW), Erwin de Bruin (Sterk Consulting / Waterwin)

DrukwerkproductieOpmeer Drukkerij bv

3

Inhoudsopgave

1 Inleiding 5 1.1 Leeswijzer 7

2 Wat moet? 9 2.1 De Waterwet 10 2.2 De provinciale verordening(en) 11 2.3 Verplichtingen uit Europese kaders 12 2.3.1 De Kaderrichtlijn Water 12 2.3.2 De richtlijn overstromingsrisico’s 13 2.3.3 Andere richtlijnen 14 2.4 Plan-MER 14 2.5 Ontwikkelingen: Bestuursakkoord Water 2011 en de Omgevingswet 15

3 Wat willen we? 17 3.1 Doelen en maatregelen 18 3.2 Samenwerking 20 3.2.1 Interne samenwerking en organisatie 20 3.2.2 Externe samenwerking en partners 21

4 Wat mag? 23 4.1 Doelenboom en Beleidshuis 24 4.1.1 Doelenboom 24 4.1.2 De plaats van het WBP in het Beleidshuis 25 4.2 Koppeling beleid, begrotings- en rapportagecyclus bij HHSK 26 4.3 Planning en betrokkenheid bestuur 28 4.4 Evaluatie en monitoring 30

5 De gouden tips van collega’s 31

BIJLAGEN 35

Bijlage 1: Leden van de themagroep WBP’s 36

Bijlage 2: Overzicht provinciale verordeningen 39

4

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

5

1 Inleiding

6

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

1 Inleiding

Waterschappen plannen allerhande maatregelen waarmee zij reageren en anticiperen op zaken als ruimtelijke ontwikkelingen, klimaatverandering en bodemdaling. Dat doen zij met het wettelijk verplichte Waterbeheer-plan. Minimumeisen hiervoor zijn opgenomen in de Waterwet en de provinciale verordening waterbeheer (of provinciale omgevings-verordening). In de bestaande plannen zijn maatregelen tot 2015 opgenomen. Inmiddels denken de waterschappen alweer na over de periode daarna. Het planproces (voorbereiding, schrijven, inspraak en goedkeuring) kost namelijk zo’n twee tot drie jaar, zo leert de ervaring.

Op initiatief van de Unie van Waterschappen is een themagroep WBP opgericht, waarin de WBP planprocestrekkers en andere betrokkenen bij de waterschappen ervaringen delen. Deze handreiking is de weerslag daarvan.

Binnen de waterschappen hebben waterbeheerplannen twee belangrijke doelen: intern richting geven aan de waterschapsactiviteiten en extern communiceren hierover. Een ‘goed’ WBP voldoet aan de volgende principes (CWS, januari 2012):• Transparantie en verantwoording. Het geven van een eenduidig

overzicht van wat er in de planperiode wel (en niet) gebeurt. Verantwoording van de keuzes van het waterschap binnen haar eigen beleidsvrijheid.

• Verbinding tussen beleid en beheer. Het maken van een vertaalslag van provinciaal en rijksbeleid naar operationele doelen van de waterbeheerder. Aansluiting bij het eigen beleid van het waterschap dat in dienst staat van de beheertaak.

• Gebiedseigen identiteit. Zowel wat de fysieke kenmerken van het gebied betreft als de visie van het eigen bestuur bestaan verschillen tussen waterschappen. Hiervoor moet ruimte blijven in de opzet van het programma.

• Flexibiliteit: binnen een planperiode van 6 jaar kunnen omstandig-heden en afwegingen veranderen. Er dient ruimte te blijven voor heroverweging en uitwerking, met name wat betreft de manier waarop de doelen worden gehaald.

In het kader van het Bestuursakkoord Water 2011 wordt de inhoud van de waterbeheerplannen (binnenkort: -programma’s) heroverwogen in een gezamenlijk proces van IPO, RWS en UvW. Hoewel deze handreiking met name als intern richtsnoer voor de waterschappen is bedoeld vervult deze ook een rol bij deze heroverweging: enerzijds input, anderzijds (t.z.t.) vastlegging van gemaakte afspraken.

7

1.1 LeeswijzerDe handreiking is opgebouwd uit 3 delen: wat (wettelijk en beleidsmatig) moet in hoofdstuk 2, wat willen we in hoofdstuk 3 en wat mag in hoofdstuk 4. Hoofdstuk 2 behandelt wettelijke kaders en beschrijft de ontwikkelingen hierin. Hoofdstuk 3 bevat zaken waarvan veel water schappers vinden dat het thuis hoort in het WBP en hoofdstuk 4 bevat nuttige tips en voorbeelden van andere waterschappen, ‘food for thought’ voor de ontwikkeling van het eigen WBP1.

1 In de sharepoint omgeving van de themagroep WBP’s zijn diverse documenten en presentaties te vinden die kunnen helpen in het proces dat tot een nieuw WBP leidt. Te vinden via de inlogoptie op de Uniewebsite.

8

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

9

2 Wat moet?

10

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

2 Wat moet?

Dit hoofdstuk beschrijft de aspecten die verplicht zijn in het water-beheerplan (WBP). Ingegaan wordt op directe wettelijke eisen (voort-vloeiend uit Waterwet en provinciale verordening) en beleidsmatige verplichtingen (voortvloeiend uit de implementatie van Europese richtlijnen als KRW en ROR) alsmede de plan-MER. Tevens gaan wij in op recente ontwikkelingen, zoals de Omgevingswet en Bestuursakkoord Water, waardoor deze eisen en verplichtingen mogelijk veranderen.

Het waterbeheerplan is een instrument voor de waterbeheerder om te komen tot een samenhangend, systematisch en doelmatig beleid en beheer om aan de doelstellingen in de Waterwet (art 2.1) te voldoen:• voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen,

wateroverlast en waterschaarste;• bescherming en verbetering van de chemische en ecologische

kwaliteit van watersystemen;• vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen2.

Algemeen geldt dat het WBP op alle aspecten van het watersysteembeheer ziet (met uitzondering van het rioleringsbeheer – als onderdeel van het waterketenbeheer - en de drinkwaterzorg). In de plannen wordt tevens het beleid uitgewerkt zoals dat is afgesproken in het Nationale Bestuurs-akkoord Water (actueel) en het Bestuursakkoord Water (2011). Voor derden verschaft het waterbeheerplan inzicht in de wijze waarop het waterschap zal omgaan met het water in het beheergebied in de planperiode. Het waterbeheerplan is een beleidsplan op hoofdlijnen, bindt alleen de eigen organisatie en schept (nog) geen juridische rechten of verplichtingen. Het waterschap is bevoegd af te wijken van wat is vermeld in het waterbeheerplan, mits gemotiveerd.

2.1 De Waterwet3

De Waterwet (Wtw) en het Waterbesluit geven nadere invulling aan de besluitvormingsprocedure en inhoud van het WBP. Artikel 4.6 Wtw bepaalt dat een beheerder met betrekking tot de watersystemen onder zijn beheer een beheerplan vaststelt. Daarbij wordt rekening gehouden met het regionale waterplan (van de provincie) dat betrekking heeft op die regionale wateren. Ook dient er afstemming plaats te vinden met de beheerplannen van andere beheerders (RWS en/of andere aangrenzende waterschappen), indien er sprake is van samenhang tussen de (onder-scheidene) watersystemen. Een WBP moet de volgende onderdelen bevatten:• een programma (inclusief termijnaanduiding) van de nodige maat-

regelen en voorzieningen met het oog op de ontwikkeling, werking en bescherming van de wateren in eigen beheer;

• aanvullende toekenning van functies aan de regionale wateren, mits het nationale, onderscheidenlijk regionale, plan voorziet in de mogelijkheid daartoe;

2 Voor een nadere duiding van dit begrip, zie Havekes en De Putter (red.), Wegwijzer Waterwet, 2009, p. 35.3 Deze paragraaf is grotendeels ontleend aan Sterk Consulting, Ondersteuning Wet- en regelgeving WBP3, Leiden 2011,

gemaakt in opdracht van Waterschap Zuiderzeeland

11

• de wijze waarop het beheer zal worden uitgevoerd;• een overzicht van de financiële middelen, die voor de uitvoering van

het programma en het te voeren beheer nodig zijn.

Op grond van artikel 4.8 Wtw dient het WBP (net als de andere wettelijk verplichte waterplannen) eenmaal in de zes jaar te worden herzien. Hierbij wordt aangesloten bij de KRW-termijn van 22 december 2015. Ook is aangegeven dat tussentijdse herziening van plannen mogelijk is. In het Waterbesluit is, in lijn met de KRW, bepaald dat KRW-maatregelen uiterlijk 22 december 2012 operationeel moeten zijn (art. 4.6 lid 4 Waterbesluit). Een dergelijke bepaling ontbreekt voor andere onderdelen van het WBP. Opmerkelijk is dat voor de andere plannen (Nationaal Waterplan, regionale waterplannen en het beheerplan van Rijkswater-staat) geldt dat onderdelen ter uitvoering van de Kaderrichtlijn Water (KRW), de Richtlijn Overstromingsrisico’s (Ror) en de Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM) afzonderlijke onderdelen moeten zijn van dat plan (zie art. 4.6 lid 3 van het Waterbesluit). Deze bepaling ontbreekt voor het WBP. Nadere regels voor het waterbeheerplan zijn gesteld in de provinciale verordening (op grond van artikel 4.7 Wtw). Deze regels gaan over de voorbereiding en goedkeuring én over de vormgeving en inrichting van waterbeheerplannen (zie volgende paragraaf ).

2.2 De provinciale verordening(en)Iedere provincie heeft een verordening waarin conform artikel 4.7 Wtw nadere regels zijn gesteld aan het WBP. Dit is de Waterverordening (al dan niet per inliggend waterschap, met name bij grensoverschrijdende waterschappen) of Omgevingsverordening. Bijlage 1 geeft een overzicht van de inhoud van de verordening in algemene zin en de belangrijkste verschillen tussen de provincies.

De verordening bevat aanwijzingen over de inhoud van het WBP (en een eventuele toelichting), de te hanteren vaststellingsprocedure en rapportage over de voortgang:• inhoudelijke onderdelen van het WBP: beschrijving van (de toestand

van) het watersysteem, beleid ten aanzien van functies en doel-stellingen, beschrijving van maatregelen om gestelde doelen te realiseren, raming van kosten, gewenst grond- en oppervlakte-waterregiem en relevant kaartmateriaal;

• op te nemen als toelichting bij het WBP: gehanteerde afwegingen en uitkomsten van onderzoek, alsmede overzicht van de strategische doelstellingen in het regionaal waterplan, die worden gerealiseerd door het uitvoeren van de in het WBP opgenomen maatregelen

• procedure: te hanteren procedures voor raadpleging (aangrenzende waterbeheerders, provincie en gemeenten), toepassing uniforme openbare voorbereidingsprocedure volgens Awb (6 weken terinzage-legging), mogelijkheid tot nadere uitwerking van WBP door dagelijks bestuur en de goedkeuring door provincie (welke in het kader van BAW 2011 binnenkort vervalt);

• voortgangsrapportage: jaarlijkse rapportage van dagelijks bestuur aan provinciale staten over de voortgang van de uitvoering van het WBP.

12

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

In principe heeft ieder waterschap te maken met 1 verordening: daar waar een waterschap in meerdere provincies ligt zijn de verordeningen van die provincies gezamenlijk vastgesteld. De verordeningen verschillen in principe onderling niet veel van elkaar, enige uitzonderingen daargelaten.

2.3 Verplichtingen uit Europese kadersEuropese richtlijnen zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving. Vanwege het Europese karakter gelden vaak specifieke voorwaarden en eisen (resultaatverplichting, deadlines etc.). Omwille van de herken-baarheid en feit dat er vaak afzonderlijke landelijke implementatie-processen lopen worden deze onderwerpen hieronder kort besproken. Het gaat hierbij niet om volledigheid, maar om inzicht te krijgen in wat de consequenties (kunnen) zijn voor het WBP.

Bevindingen en maatregelen uit diverse implementatieprocessen (bijvoorbeeld KRW, Natura 2000 en Deltaprogramma) komen samen in het WBP. Hoewel het WBP daarmee de plek lijkt om tot een integrale afweging te komen is dit niet eenvoudig. Die andere implementatie-processen zijn er niet voor niets en hebben een eigen besluitvormings-molen. Het is daarom zaak om ook juist in die diverse processen een scherp oog te houden voor de verschillende water(schaps)belangen. Treedt er synergie op of botsen maatregelen met elkaar? Met name bij onderstaande onderwerpen is de beleidsvrijheid van het WBP proces dus enigszins beperkt.

2.3.1 De Kaderrichtlijn WaterBij de invoering van de Waterwet is de WBP plancyclus in de tijd afgestemd op de zesjarige beleidscyclus van de Kaderrichtlijn Water (KRW). De KRW maakt een onderscheid tussen waterlichamen en overig water. Voor waterlichamen worden doelen en maatregelen opgesteld, welke in stroomgebiedbeheerplannen (SGBP) worden gerapporteerd aan Brussel. Deze SGBPs werden in de vorige plancyclus formeel opgebouwd uit de verschillende wettelijke plannen, waaronder het WBP. KRW doelen (voor niet-natuurlijke regionale wateren) worden opgenomen in het regionale water/omgevingsplan. Maatregelen worden opgenomen in plannen van partijen die deze uitvoeren. Conform het Waterbesluit, artikel 3.4. is het waterschap verplicht gegevens aan te leveren voor het SGBP. Dit is met name informatie over de eigen KRW-maatregelen, per waterlichaam.

In dit kader ook relevant is het Besluit kwaliteit en monitoring water (Bkmw 2009). Dit besluit implementeert (gedeeltelijk) enkele Europese richtlijnen: de KRW, de Grondwaterrichtlijn en de richtlijn prioritaire stoffen. Naast het bereiken van een goede oppervlaktewatertoestand (artikel 4), geldt op grond van artikel 12 dat bij de vaststelling van een WBP het bevoegd gezag voor elke water winlocatie waar oppervlaktewater wordt onttrokken, rekening houdt met de in bijlage III van het Bkmw 2009 opgenomen richtwaarden.

13

In de praktijk zal het er op neer komen dat in factsheets per waterlichaam, als bijlage van of waarnaar expliciet verwezen wordt in het WBP, een overzicht van (doelen en) maatregelen voor ieder waterlichaam worden gepresenteerd. Deze factsheets zorgen voor de onderlinge consistentie tussen WBP, regionaal water/omgevingsplan en de SGBPs. Van belang is dat eventuele overige teksten m.b.t. de KRW in het WBP zelf hiermee in overeenstemming zijn.

De KRW gaat alleen in op doelen en maatregelen voor waterlichamen. Voor overig water wordt vaak op regionaal niveau iets geregeld. Unie en IPO hebben een werkgroep opgericht rond doelen voor overige wateren. De werkgroep heeft een KRW-achtige systematiek uitgewerkt voor beoordeling van overige wateren. Daarnaast is er een eenduidig advies opgesteld over de wijze waarop de doelen overig water verankerd kunnen worden. De aanpak wordt momenteel (voorjaar 2013) besproken in de koepels en in de stuurgroep water. Vooralsnog verwachten we dat de volgende aanpak gekozen gaat worden.

Doelen voor de chemische waterkwaliteit uit het BKMW worden mogelijk van toepassing verklaard op alle wateren (door het Rijk of de provincies). De ecologische doelen voor overig water zullen door de waterbeheerders opgesteld moeten worden en in samenspraak met de provincies beleids-matig (niet in verordening) worden vastgesteld. Het is onwaarschijnlijk dat het gaat lukken om voor SGBP-2 één KRW-achtige werkwijze door te voeren met doelen van overige wateren voor alle waterbeheerders en provincies. Implementatie hiervan zal de komende jaren vorm moeten krijgen. Voor de nieuwe waterbeheerprogramma’s is het aan te bevelen dat waterschappen en provincies per deelstroomgebied afspreken hoe om te gaan met de doelen voor overig water. Daarbij is het goed om in het achterhoofd te houden dat het WBP moet kunnen fungeren als toetsings-kader voor vergunningverlening met betrekking tot overige wateren.

2.3.2 De richtlijn overstromingsrisico’sDe plancyclus van de ROR sluit aan op de KRW cyclus, met dien verstande dat de eerste generatie overstromingsrisicobeheerplannen (ORBPs) in 2015 (de 2e KRW cyclus) het licht ziet. Voor de ROR is een (beperkt) implementatieproces gaande, waarbij de ORBPs worden opgesteld op basis van vigerend beleid en gebaseerd op de (elektronische) rapportage aan EU.

Veel waterveiligheidsmaatregelen van waterschappen vallen in feite onder de ROR. Vooralsnog is er echter voor gekozen om deze maatregelen niet als ROR-maatregelen te presenteren in het WBP. Meer in z’n algemeenheid kan in het WBP kort staan uitgelegd wat de ROR is en dat waterveiligheidsmaatregelen zijn ‘opgebost’ en terug te vinden zijn in het ORBP.

14

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

2.3.3 Andere richtlijnenOok andere Europese kaders hebben (in meer of mindere mate) door-werking in het WBP:• Natura 2000/PAS: Waterhuishoudkundige maatregelen uit de N2000

beheerplannen hebben Europese verplichtingen en moeten opgenomen worden in het WBP. De natuurbeheerder betrekt het waterschap bij het opstellen van het Natuurbeheerplan en het waterschap betrekt vervolgens de natuurbeheerder bij het opstellen van het Waterbeheer-plan. Daarmee kunnen de grenzen van het mogelijke (haalbaar, betaalbaar) worden afgebakend.

• De PAS (programmatische aanpak stikstof ) en onderdeel van N2000 heeft een eigen juridisch kader dat uitvoering van hydrologische maatregelen afdwingbaar maakt. Vroegtijdige afstemming tussen Waterschap en Provincie is derhalve noodzakelijk. Per provincie kunnen afzonderlijke bestuurlijke overeenkomsten worden afgesloten met het waterschap over de uitvoering van de PAS – hydrologische maatregelen.

• Zwemwaterrichtlijn: In de meeste WBPs is een kaart met zwemwater-locaties opgenomen, welke aangewezen worden door de provincie. Het is aan te bevelen waterhuishoudkundige maatregelen die het waterschap gaat uitvoeren voor het zwemwater op te nemen in het WBP, maar de richtlijn verplicht dat niet.

2.4 Plan-MERBij de vorige generatie WBPs heeft een aantal waterschappen (o.a. in Zuid-Holland, Noord-Brabant, Friesland) een plan-MER uitgevoerd. De commissie MER heeft onlangs een factsheet uitgebracht over het gebruik van het instrument plan-MER bij waterplannen. Uit evaluatie blijkt dat de milieueffecten van een waterplan meestal positief zijn en er weinig sprake is van conflicterende belangen.

Een plan-MER kan nodig zijn wanneer het plan een kader vormt voor een later te nemen m.e.r.(beoordelings)plichtig besluit (Wet milieubeheer). Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er sprake is van een locatiekeuze voor een activiteit waar een m.e.r.(beoordelings)plicht geldt. In het besluit milieueffectrapportage is een aantal categorieën maatregelen aangegeven waarvoor dit in ieder geval geldt. Denk hierbij aan bijvoor-beeld een significante verlaging van het streefpeil in gevoelige gebieden. Ook bij activiteiten waarbij een passende beoordeling op grond van de Natuurbeschermingswet vereist is dient er een plan-MER te worden uitgevoerd. Dit is het geval indien het WBP significante gevolgen kan hebben voor een Natura2000 gebied, en het plan voldoende concreet is.

Over de wenselijkheid tot het maken van een plan-MER bij een WBP ver- schillen de meningen in waterschapsland. Het gemotiveerd weg schrijven van de plan-MER is mogelijk en kent weinig juridische risico’s aangezien de plannen niet door de rechter worden beoordeeld4. Wel zijn er bestuur-lijke risico’s, de status van het plan kan hierdoor worden ondermijnd.

4 Zie verslag van de landelijke evaluatiebijeenkomst 8 juni 2010 ‘Plan-m.e.r. voor water(beheer)plannen kan efficiënter en effectiever’

15

Het uitvoeren van een zgn. vormvrije MER-beoordeling (= bepalen of een volledige MER nodig is) getuigt van zorgvuldigheid en verdient daarom aanbeveling. Waarschijnlijk volgt hieruit de conclusie dat het maken van een volledige plan-MER niet nodig is. Raadzaam is de motivatie hiervan op te nemen in het WBP. Deze MER-beoordeling (en indien nodig, ook het opstellen van de eigenlijke plan-MER) kan parallel lopen aan het opstellen van het WBP en heeft dan geen gevolgen voor de doorlooptijd5.

2.5 Ontwikkelingen: Bestuursakkoord Water 2011 en de OmgevingswetHet Bestuursakkoord Water 2011 (BAW) leidt tot een wijziging van de planstructuur van rijk, provincies en waterschappen. De afzonderlijke waterbeleidsplannen van rijk en provincies (‘kaderstellers’) verdwijnen en gaan op in omgevingsplannen. Rijkswaterstaat en de waterschappen (‘uitvoerende overheden’) maken in het vervolg beheerprogramma’s (BP) i.p.v. (water)beheerplannen (WBP). De provinciale goedkeuring van het WBP zal gaan vervallen. Deze planstructuur wordt uitgewerkt binnen ‘Eenvoudig Beter’, het traject naar een nieuwe Omgevingswet.

Een van de acties (nr. 7) bij de uitwerking van het BAW is het doen van een voorstel voor de inhoud van de beheerprogramma’s. Actiehouders hiervoor zijn RWS, UvW en IPO. Omdat de discussie over deze actie nog voortduurt zijn de resultaten niet in de handreiking opgenomen. De meest recente versie zal op sharepoint te vinden zijn.

De Omgevingswet is nog volop in ontwikkeling en zal naar verwachting niet van kracht zijn bij de vaststelling van het nieuwe WBP. Dit betekent dat rekening gehouden moet worden met de ontwikkelingen, zonder in conflict te komen met de vigerende wet- en regelgeving.

5 Zie ook Sterk Consulting, Ondersteuning Wet- en regelgeving WBP3, Leiden 2011, gemaakt in opdracht van Waterschap Zuiderzeeland

16

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

17

3 Wat willen we?

18

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

3 Wat willen we?

Volgens de wet hoeft een WBP weinig meer te zijn dan een lijst met maatregelen en wat uitleg. De praktijk leert dat een waterbeheerplan meerdere functies dient, zowel intern als extern. Het WBP is hét sturingsinstrument voor de eigen activiteiten en gaat derhalve in op doelen (operationalisering doelen kaderstellers en doelen die rechtstreeks volgen uit de beheerstaak), maatregelen en instrumenten (wetgeving, vergunningverlening, handhaving, monitoring etc.). Er is, rekening houdend met de meer strategische omgevingsplannen van Rijk en provincie(s), ruimte voor een (bestuurlijke) visie op het beheergebied. Ook is het WBP de basis voor de jaarlijkse voortgangsgesprekken met de provincie. Daarnaast is het WBP een openbaar plan, dat de partners en ingezetenen van het waterschap inzicht geeft in waar het waterschap voor staat.

Het WBP dient een eenduidige structuur te hebben waarin per (kern)taak of daarmee samenhangende programma’s een overzicht gegeven wordt van geldende doelen van kaderstellende overheden, een operationalisering van deze doelen, eventueel eigen beleid en de gedurende de planperiode uit te voeren maatregelen op hoofdlijnen. Deze structuur hoeft niet gelijk te zijn voor alle waterbeheerders. Het verdient aanbeveling deze aan te laten sluiten bij de eigen begrotings- (en organisatie)structuur t.b.v. interne borging van het programma.

Tevens wordt een eenduidige koppeling tussen het beheerprogramma en de jaarlijkse (meerjaren)begroting aanbevolen. Deze kan gemaakt worden door een (jaarlijks te herzien) uitvoeringsprogramma te hanteren, dat uitwerking geeft aan het beheerprogramma en input vormt voor de begroting.

De waterschappen zijn geen voorstander van een vast landelijk format, met name om de noodzakelijke koppeling met eigen gebied en beheer-praktijk niet te verliezen. Wel wordt gestreefd naar gezamenlijke uitwerking van planonderdelen die voor alle waterschappen gelden.

3.1 Doelen en maatregelen Wettelijk gezien is een WBP een lijst met maatregelen voor de komende 6 jaar. Veel waterschappen hebben de ervaring dat het 6 jaar vooruit kijken op maatregelenniveau niet doelmatig is. Het is noodzakelijk om maatregelen in verband te zien met de doelen die je wil bereiken, en om de mogelijkheid te hebben maatregelen aan te passen aan de actualiteit.

19

Gebruikelijk is het aanbrengen van inzicht in ambitie/visie, lange- en korte termijndoelen en bijbehorende maatregelen. Dergelijke doelenbomen bieden inzicht in de relatie tussen maatregel en doel. De definiëring van deze begrippen verschilt van waterschap tot waterschap maar de volgende onderverdeling is de essentie:• Ambitie (of ‘lange termijn doel’): de gewenste situatie die op de lange

termijn nagestreefd wordt (tijdshorizon: tientallen jaren). Waar willen we naartoe?

• Doel: de gewenste situatie die op de middellange termijn bereikt dient te worden (tijdshorizon: planperiode). Wat is op [datum] bereikt?

• Maatregel: de handelingen die de organisatie verricht om de doelen te bereiken. Dat kunnen fysieke maatregelen (projecten) zijn, maar ook inzet van (beleids)instrumenten, het maken van regelgeving et cetera. Wat doen we concreet?

Niet alleen het waterschap stelt doelen voor het waterbeheer, ook de provincie doet dat (via het omgevings- of waterplan). Het is zaak om (het abstractieniveau van) deze plannen op elkaar af te stemmen. Ambitie en doelen in het WBP moeten in lijn zijn met de doelen die de provincie stelt, of in samenwerking tot stand zijn gekomen. Dit is regionaal maatwerk.

Het is mogelijk om het WBP op onderdelen jaarlijks nader uit te werken, mits dit in het WBP is aangekondigd. Steeds meer waterschappen maken een directe koppeling tussen WBP en de programmabegroting. Het WBP bestaat dan uit twee delen: een strategisch deel voor zes jaar met daarin doelen, indicatieve maatregelen en een operationeel uitvoeringsprogramma waarin de maatregelen jaarlijks worden uitgewerkt, gekoppeld aan de begroting via de P&C cyclus (zie ook H4, voorbeelduitwerking P&C cyclus bij HHSK).

Uitgangspunt voor een jaarlijkse uitwerking is dat deze uitwerking geen uniforme openbare voorbereidingsprocedure (6 weken) hoeft te door-lopen. De uitwerking wordt namelijk gekoppeld aan de P&C cyclus, waarbij de daarvoor geldende inspraakregels gelden (in de regel is dat, zoals bij alle openbare stukken van het waterschap die in de algemene vergadering worden behandeld, een periode van 2 weken). In het geval dat er verschuivingen in het strategische, zesjaarlijkse deel nodig zijn door veranderingen in het uitvoeringsprogramma, is een herziening van het WBP (inclusief inspraak) wel aan de orde6.

6 Het verdient aanbeveling eenduidig te bepalen (samen met provincie) of het toevoegen van het jaarlijks aan te passen uitvoeringsprogramma aan het WBP geen problemen oplevert. Indien voor aanpassing van het uitvoerings-programma een formele herziening van het WBP nodig zou zijn, is het verstandig om alleen het strategische deel de wettelijke status van WBP te geven. Houd er wel rekening mee dat een WBP volgens de wet maatregelen dient te bevatten, waarvan het detailniveau overigens niet is vastgelegd. In de meeste provinciale verordeningen is expliciet opgenomen dat jaarlijkse bijstelling van het WBP / maatregelenprogramma mogelijk is.

20

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

Afbeelding 1: Relatie WBP en P&C cyclus

3.2 SamenwerkingSamenwerken is in. Twee weten immers meer dan één. En vooraf afstemmen zorgt voor minder gedoe achteraf. Toch zijn er ook kritische geluiden: samenwerken kost ook tijd, en levert mogelijk spanningen op die je in je eentje niet hebt. Dit geldt zowel intern als extern. Ieder waterschap zal hierin zijn eigen afweging maken, deze handreiking beperkt zich tot enkele aandachtspunten.

3.2.1 Interne samenwerking en organisatieEen waterbeheerplan schrijf je niet alleen. Als projectleider stel je een projectteam of klankbordgroep samen waarin verschillende inhoudelijke disciplines vertegenwoordigd zijn. Daarnaast is het van belang om, naast de inhoud, ook aandacht te geven aan het proces. Ambtelijk, maar ook bestuurlijk. Intern, maar ook extern.

Een belangrijke startvraag is dan ook: ‘voor wie maken we het WBP, en wie gaat het daadwerkelijk gebruiken?’ In de regel zal het WBP zowel voor extern en intern gebruik worden gemaakt. En is het de bedoeling dat het plan breed gedragen wordt in de organisatie. Dit heeft invloed op de manier waarop het WBP planproces wordt vormgegeven. Als het de ambitie is om naast beleid ook beheer in het WBP op te nemen is het bijvoorbeeld raadzaam ook de beheerafdelingen bij de totstandkoming te betrekken.

Zonder hier al te diep op in te gaan verdient het aanbeveling om bij de samenstelling van het team en ontwerpen van het planproces met de volgende zaken rekening te houden:• bemensing team (vanuit beleid, beheer, communicatie, P&C.

Mix van inhoud en proces);• betrokkenheid rest organisatie (‘werkvloer’ en ‘lijn’);• betrokkenheid bestuur, directie / MT (stuurgroep, commissies, etc.);• planning (intern bestuurlijk traject, extern traject, inspraakvereisten);• relatie met andere planprocessen zoals KRW, evt. plan-MER etc.

21

3.2.2 Externe samenwerking en partners7

Waterbeheerplannen werden in de regel door ieder waterschap afzonderlijk gemaakt, maar hierop zijn (ook in de vorige planperiode) uitzonderingen: in Friesland zijn waterbeheerplan en provinciaal waterplan samen opgesteld, in Rijn-Oost hebben de vijf waterschappen gezamenlijk een WBP geschreven (met individuele uitwerking waar nodig). Ook op dit moment wordt in diverse regio’s samengewerkt. Er is onderscheid in het opstellen en het vaststellen van de plannen. Met opstellen wordt gedoeld op het ‘maakproces’, het bedenken en schrijven. Met vaststellen wordt gedoeld op de formele (bestuurlijke) besluitvorming. Samenwerking is met name bij het opstellen van de plannen aan de orde. De volgende wijzen van samenwerking kunnen worden onderscheiden:

Samenwerking tussen waterschappenHoe verschillend de beheergebieden soms ook zijn, er is veel overeen-komst tussen waterschappen, zeker als het buren zijn. Het verdient aanbeveling de mogelijkheden voor samenwerking te verkennen. Let hierbij op zaken als planning, bestuurlijke ambitie, overeenkomsten en verschillen in (bestaand) beleid.

In Rijn-Oost is de samenwerking tussen de waterschappen, die in de vorige planronde begon bij het samen opstellen van het WBP, inmiddels uitgebreid tot bredere beleidsafstemming welke ook bestuurlijk is geborgd. De ervaringen zijn zeer positief: “Met minder uren krijg je meer gedaan, ook voor onderwerpen die in het eigen schap op de plank zouden blijven liggen”. En: “Het wordt gewoon dat je dingen samen doet, de gezamenlijkheid zorgt voor (positieve) druk”. Aandachtspunten zijn de uitrol / besluitvorming in de eigen organisatie (zorg ervoor dat de betrokkenen bij de samenwerking niet voor de troepen uit gaan lopen), afstemming in planning en ambitieniveau. “Bij sommige zaken moet je accepteren dat de visie van de verschillende partijen te veel uiteenloopt om samen beleid te ontwikkelen”8.

Ook in Noord-Brabant is de ervaring dat samenwerking op beleids-gebieden waar veel verschil (inhoudelijk of prioriteit) zit tussen de waterschappen meer kost dan het oplevert. Er is bewust gezocht naar onderwerpen waar samenwerking duidelijke meerwaarde oplevert, zoals de Kaderrichtlijn Water, het opstellen van doelenbomen (en bijbehorende indicatoren) en gezamenlijke gebiedsprocessen ‘aan de grens’9.

Samenwerking met provincie(s)In het vorige hoofdstuk kwam de kaderstellende werking van de provincie ten opzicht van het waterschap al aan de orde. Wij volstaan hier met de opmerking dat samenwerking met de provincie een must is, om gezamen-lijk de kaders te bepalen waar het waterbeheerplan aan dient te voldoen. De in BAW verband gemaakte afspraken vormen hiervoor de basis.

7 Dit onderdeel is geïnspireerd door initiatieven (en onderliggende stukken) uit diverse delen van het land, onder andere Noord-Brabant, Friesland, Zuid-Holland en Rijn-Oost.

8 Interview met Waterschap Groot Salland, januari 20139 Interview met Waterschap De Dommel, februari 2013

22

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

Samenwerking met anderenOok gemeenten, Rijkswaterstaat, drinkwaterbedrijven en terreinbeheer-ders zijn betrokken bij het waterbeheer. In de regel zullen deze gebieds-partners via een klankbordproces betrokken worden bij het opstellen van het WBP. Let er hierbij op dat dit proces voor ‘de ander’ een manier kan zijn om zaken aan de orde te stellen die niet primair met het WBP te maken hebben.

Speciale aandacht verdient de relatie tussen water en RO. Hierbij zijn gemeenten de natuurlijke partner. De Adviescommissie Water adviseert om, analoog aan de waterparagraaf in ieder ruimtelijk plan, in het WBP ook de ruimtelijke consequenties van de watermaatregelen weer te geven10. Het lijkt dan ook logisch om deze paragraaf in samenwerking met de gemeenten in het beheergebied op te stellen.

Tot slotHoe samenwerking ook vorm wordt gegeven, de volgende tips zijn mogelijk nuttig:• Wees helder in wie wat (en wanneer) beslist. Meeschrijven staat niet

gelijk aan meebeslissen (over het plan van de ander). Waterbeheer is in zoverre uniek in het omgevingsbeleid dat (regionale) kaderstelling en uitvoering in verschillende organisaties is belegd. Hierover bestaat, ook in de uitwerking van de Omgevingswet, nog de nodige onduide-lijkheid. Werk dit samen uit.

• Bepaal het juiste niveau van samenwerking. Overleg kan in verschillende (bestaande) gremia of in (gezamenlijk) projectteam-verband. Laat de opgave (het gebied) de grenzen bepalen van de samenwerking.

• Vertrouw elkaar. Praat zolang als nodig is, laat daarna los en zoek elkaar weer op in de implementatie. Wees niet bang om te (laten) vertegenwoordigen als belangen gelijk zijn. Let hierbij op het feit dat plannen in dezelfde periode worden geschreven en daardoor tegelijkertijd input van de ander vereisen. Dit zorgde in de vorige planperiode voor grote drukte in de staart van het planproces.

10 Adviescommissie Water, Bestuurlijke balans in het waterbeheer – evenwicht door tegenwicht, AcW-2012/176550, 2 november 2012, p. 5

23

4 Wat mag?

24

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

4 Wat mag?

In dit hoofdstuk vindt u vooral inspiratie van andere waterschappen. Goede voorbeelden, wijze lessen die gebruikt kunnen worden, maar niet verplicht zijn. Hierbij geldt: wil je meer informatie, neem contact op met de waterschappen die de voorbeelden hebben aangeleverd.

4.1 Doelenboom en Beleidshuis

4.1.1 DoelenboomIn het vorige hoofdstuk werd het instrument doelenboom geïntroduceerd. Voor een WBP is het noodzakelijk dat maatregelen gekoppeld worden aan doelen. De doelenboom is daarvoor een mogelijk middel. Verschillende waterschappen werken met doelenbomen, waarbij het goed is om met de volgende zaken rekening te houden:• Niveau van uitwerking: (strategische, tactische, operationele) doelen,

maatregelen, instrumenten, beleidsregels: er zijn tal van termen en manieren om deze termijn in een doelenboom te zetten.

• Positionering intern / extern: een doelenboom kan heel goed binnen de organisatie zelf worden uitgewerkt. Ook is het mogelijk om (bijvoorbeeld op het niveau van strategische doelen) de aansluiting te zoeken met andere waterschappen. En daarnaast kunnen ook doelen (en maatregelen) van andere partijen in het gebied (provincie, gemeenten, etc.) in de doelenstructuur worden opgenomen.

• Hoe ver ga je? Een doelenboom is in het algemeen geen doel op zich, slechts een middel om voor de eigen organisatie (en eventueel voor anderen) de relatie tussen doelen en maatregelen te leggen. Hou het daarom zo simpel en pragmatisch mogelijk.

Belangrijk resultaat van het opstellen van een doelenboom (naast het bieden van structuur voor de WBPs) is het creëren van een gezamenlijke taal en begrippenkader bij alle betrokkenen (personen, afdelingen, organisaties).

De meeste waterschappen hanteren de hoofdindeling veilig-voldoende-schoon, vaak met een nadere onderverdeling tussen watersysteem en waterketen ten behoeve van de begroting (en bijbehorende heffingen). Interessant is vooral de onderverdeling op het niveau hieronder. De keuzes die hier gemaakt worden zijn van invloed op (het gemak van) de koppeling met de P&C cyclus en de eigen organisatiestructuur c.q. het zgn. Beleidshuis11.Tenslotte is ook de relatie met de buitenwereld van belang, niet in de laatste plaats de provincie die ook doelen voor het waterbeheer opstelt in de omgevingsvisie en/of waterplan.

Op sharepoint zijn voorbeelden van een doelenstructuur te vinden die voor het komende WBP zijn ontworpen.

11 De onderverdelingen systeem-keten en veilig-voldoende-schoon zijn helder, maar er zijn ‘randgevallen’. Emissies (vanuit keten of systeem), grondwater, baggeren (voldoende en schoon), water en RO zijn voorbeelden. Het gaat er niet om ‘de enige juiste plek in de doelenboom’ te vinden, maar om het benoemen en uitwerken van de verschillende elementen.

25

4.1.2 De plaats van het WBP in het BeleidshuisDe huidige praktijk bij de meeste waterschappen is dat het waterbeheer-plan als waterbeleidsplan wordt gezien: een overzicht van m.n. nieuwe beleidsvoornemens en bijbehorende maatregelen voor de komende jaren, met relatief weinig aandacht voor de doorlopende beheertaak. De meeste waterschappen zijn van mening dat het WBP aandacht dient te schenken aan alle taken van het waterschap, zowel op beleid- als beheerniveau.

Een WBP gaat dus niet alleen over beleid. En niet alle beleid staat in het WBP. Toch is er een duidelijke link, welke in beeld gebracht wordt in het Beleidshuis. Een aantal waterschappen is momenteel bezig, al dan niet in het kader van nauwere onderlinge samenwerking, het eigen Beleidshuis in beeld te brengen. Dit is een overzicht van alle beleid, onderverdeeld naar abstractieniveau en thema. Hierbij zijn behoorlijke onderlinge verschillen, maar ook overeenkomsten waar te nemen.

Zo staat het WBP bovenaan in het Beleidshuis, als het kaderdocument voor alle waterschapstaken. Het beleid is uitgesplitst naar taakveld (veilig, voldoende, schoon12), de wijze waarop verschilt per waterschap. Per taakveld (ook wel sector, programma genoemd) is wordt er beleid geformuleerd, wat een uitwerking is van de doelen in het WBP. Daaronder hangen instrumenten zoals de keur, beleidsregels en operationele plannen. Onderverdelingen die worden gebruikt zijn bijvoorbeeld:• strategisch bepalen – operationeel vertalen – uitvoeren

(Zuiderzeeland);• kadernota’s – beleidsuitwerkingen en beleidsregels – instructies en

handreikingen (HHSK, HHR, HHD);• strategisch – tactisch – operationeel (vrij algemeen gangbaar).

Bij discussies over beleidsafstemming valt op dat ieder waterschap een eigen structuur heeft, waarbij er niet altijd eenduidige definities gehanteerd worden (ook niet binnen hetzelfde waterschap). Vaste elementen (WBP, keur, legger, beleidsregels) zijn echter altijd herkenbaar. Het is raadzaam om discussie over dit onderwerp te starten met het eenduidig beschrijven wat bedoelt wordt met welke term, spraakverwarring ligt juist hier op de loer.

Afbeelding 2: Indicatieve voorbeelduitwerking Beleidshuis

12 Hoewel deze taken voor alle waterschappen herkenbaar zijn worden ook andere indelingen gebruikt. Zoals de onderverdeling tussen watersysteem en waterketen. Bij iedere indeling ontstaan ‘grensgevallen’, bijvoorbeeld het (enigszins arbitraire) onderscheid tussen kwantiteit- en kwaliteitsbaggeren. Ook ‘integrale’ onderwerpen zijn lastig in hokjes te stoppen, denk aan calamiteitenzorg, stedelijk waterbeheer of ruimtelijke ontwikkelingen. Zaak is een werkbare structuur te kiezen en daar pragmatisch mee om te gaan.

26

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

4.2 Koppeling beleid, begrotings- en rapportagecyclus bij HHSK13

Bij het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard is de laatste jaren (WBP 2010-2015) ervaring opgedaan met een geïntegreerde beleids- en begrotingscyclus (GBB-cyclus). De resultaten hiervan zijn zeer positief, ook al is er zeker nog het nodige te verbeteren. De ervaringen van HHSK, aangevuld met ervaringen en ideeën van andere waterschappen, ligt ten grondslag aan deze paragraaf.

Het waterbeheerplan vormt de basis voor het hele doen en laten van een waterschap gedurende zes jaar. Om die functie te kunnen waarmaken moeten de doelstellingen uit het WBP op een heldere manier doorwerken in de jaarlijkse begrotings- en rapportage cyclus van het waterschap. De sturing verschuift daarmee van inputgericht (geld) naar outputgericht (resultaten).

Een geïntegreerde beleids- en begrotingscyclus vormt ook een solide basis voor een transparante rapportage en verantwoording naar ‘buiten’. In de eerste plaats aan het rijk en de provincie, als kaderstellers en toezichthouders, maar ook aan andere instanties, maatschappelijke belangenorganisaties en belanghebbenden. De basis voor de geïnte-greerde beleids- en begrotingscyclus is als volgt:Eens per zes jaar:• Een integraal Waterbeheerplan (of: Beheerprogramma) met richting-

gevende doelen voor de planperiode, die ruimte laten voor uitwerking en enige bijsturing.

• Een uitvoeringsprogramma waarin per beleidsdoelstelling uit het WBP is aangegeven welke stappen of concrete resultaten de komende jaren (planperiode, doorkijk) verwacht kunnen worden. Deze planning (in bijv. processtappen, inzet (geld) of fysieke resultaten) vormt de basis voor de verantwoording en bijsturing in de jaarlijkse cyclus.

Jaarlijks:• Zo vroeg mogelijk in het jaar een voortgangsrapportage over het

afgelopen jaar, annex actualisatie van de planning voor het lopende en de komende jaren

• Halverwege het jaar de jaarrekening, een financiële bijstelling van het lopend jaar annex voorschot op de begroting (incl. meerjaren-investeringsprogramma (mip)).

• Voor het eind van het jaar: De begroting voor het volgende jaar, incl. mip.

• Tussentijds of gekoppeld aan de genoemde momenten: bestuursrapportages, tussentijdse bijstellingen, project- en programmarapportages, etc.

De indeling van het WBP in hoofdstukken en thema’s moet voor een succesvolle implementatie van de GBB-cyclus één op één aansluiten op de begroting en andersom. De begroting van de waterschappen is in principe gebaseerd op de BBP-systematiek. Deze wijkt sterk af van de voorkomende (gewenste en logische) WBP-structuur. De begroting van

13 Bijdrage van Jan Lemkes, Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard

27

de waterschappen maakt een onderscheid in twee of drie wettelijke beheertaken: het watersysteembeheer en het (afval) waterketenbeheer, en soms het wegenbeheer14. Deze kennen hun eigen financiering en belastingheffing. De begroting kent, naast producten die rechtstreeks aan één van de taken worden toegerekend, een groot aantal ondersteunende producten waarvan de kosten worden versleuteld naar de beheertaken/belastingregimes.

De indeling van WBP en begroting kan er daarom op hoofdlijnen als volgt uitzien:

Beheertaak Programma/taakveld

Watersysteem Waterveiligheid

Oppervlaktewater en grondwater

Waterketen Afvalwaterketenbeheer en emissies

Wegenbeheer Wegenbeheer

Ondersteunende producten Water & RO

Vergunningverlening & handhaving etc

De genoemde taken en thema’s kunnen in de begroting worden onder-gebracht in een aantal programma’s, bijvoorbeeld: Waterveiligheid, Oppervlakte- en grondwater, Afvalwaterketen en emissies, Omgeving en organisatie. Onder programma omgeving en organisatie valt in de begroting ook de interne bedrijfsvoering (huisvesting, P&O, etc.) terwijl hiervoor geen beleid is opgenomen in het WBP. Ze staan echter direct of indirect wel ten dienste van de doelen van het WBP.

Deze indeling wordt gehanteerd voor alle producten in de GBB–cyclus, inclusief het meerjaren-investeringsprogramma. Met het oog op boek-houdkundige eisen moet de begroting achter de schermen wel worden versleuteld naar de BBP-systematiek, en vice versa.

In het uitvoeringsplan WBP en de jaarlijkse voortgangsrapportage/actualisatie luidt het motto (bij HHSK): ‘het maakt niet uit wat voor eenheid je hanteert, als het maar inzicht biedt in de planning en de voortgang ten opzichte van het (WBP-)doel’.

14 Opmerking: andere toegewezen taken, zoals het vaarwegbeheer, worden veelal uitgevoerd annex aan bijv. het watersysteembeheer. De (meer)kosten hiervan moeten ingevolge de Waterschapswet aan het waterschap worden vergoed.

28

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

4.3 Planning en betrokkenheid bestuurConform Waterwet dienen de nieuwe Waterbeheerplannen uiterlijk op 22 december 2015 vastgesteld te zijn. Zoals het nu uitziet worden de nieuwe waterschapsbesturen op 5 maart 2015 gekozen. In ieder geval één onderdeel van het nieuwe WBP, de KRW maatregelen 2016-202115, dient dan in de inspraak te zijn. Een aantal waterschappen denkt erover na om het nieuwe bestuur het volledige afwegingsproces te laten doorlopen16. Dit betekent wel dat deze afweging in de periode voor de verkiezingen gedegen moet worden voorbereid, en dat de nieuwe besturen in zeer korte tijd in staat moeten worden gebracht om deze afweging te maken (bijvoorbeeld door het aanbieden van ‘introductiecolleges’ aan kandidaat bestuursleden tijdens de verkiezingsperiode). Hieronder schetsen wij de verschillende mogelijkheden.

‘Standaardoptie’: conform KRW werkprogramma17

In het landelijke werkprogramma voor de KRW is aangegeven dat in 2012 de kaders voor het werkproces van het 2e Stroomgebiedbeheerplan c.a. worden vastgesteld. Het werkproces vindt hoofdzakelijk plaats in 2013. Vanaf het 2e kwartaal van 2014 volgt de afstemming en besluitvorming over de ontwerpplannen bij Rijk, provincies en waterschappen. Eind 2015 gaan de plannen formeel de inspraak in (6 maanden ter visie), zodat ze tijdig voor de wettelijke deadline van 22 december 2015 definitief zijn vastgesteld. De Richtlijn Overstromingsrisico (ROR) volgt ditzelfde tijdpad.

Als de WBP’s volledig aansluiten bij het tijdpad van KRW en ROR, houdt dat onder meer in dat de ontwerpplannen ruim anderhalf jaar vóór de vaststelling gereed moeten zijn, gelijktijdig met het concept-ontwerp SGBP2 c.a. Dat komt de actualiteit van de plannen niet ten goede. Ook is het de vraag of de kaders van rijk en provincie (omgevingsplannen) dan al volledig beschikbaar zijn.

Alternatieve optie: Drukketel met nieuwe bestuurIn maart 2015 worden de nieuwe waterschapsbesturen gekozen. Naar verwachting zijn de dagelijks besturen rond april geïnstalleerd. Het plan- proces en de procedure van de WBP’s deels los te koppelen van het tijdpad van KRW en ROR. De KRW- en ROR ‘onderdelen’ doorlopen dan het hierboven aangegeven tijdpad. De nieuwe bestuurders bepalen de ambities en doelstellingen van de overige delen van het plan (daarbij kan ook afstemming of integratie plaatsvinden met het bestuursprogramma). Het ontwerp-WBP (exclusief KRW en ROR) wordt uiterlijk medio 2015 vastgesteld en voor 6 weken ter visie gelegd. Eind 2015 worden de onder-delen samengevoegd en definitief vastgesteld. In dit scenario is een

15 De KRW-cyclus kent een inspraaktermijn van 6 maanden, in tegenstelling tot de inspraaktermijn van 6 weken voor de eigenlijke WBPs. In de vorige planronde heeft een aantal waterschappen ervoor gekozen om het KRW gedeelte apart, als partiële herziening van het vigerende WBP, in de inspraak te brengen om zo meer tijd te winnen voor uitwerking van (de rest van) het WBP – met het toen nieuw aangetreden bestuur. In de komende planronde worden de KRW-maatregelen in zelfstandig leesbare factsheets ondergebracht.

16 In de WBP themagroep kwam naar voren dat dit voor waterschappen in laag Nederland eerder een optie is dan in hoog Nederland, aangezien in het laatste gebied de KRW-maatregelen een dermate groot onderdeel van het werkprogramma uitmaken dat loskoppelen van het KRW-proces de facto niet zinvol is.

17 Bron: Waterschappen Zuid-Holland, Verkenning samenwerking beheerprogramma’s 2016-2012, concept, 12 januari 2012

29

beperkt aantal maanden beschikbaar (april – juli) om samen met het nieuwe bestuur het WBP proces te doorlopen. Een en ander is in het schema op de volgende pagina in de tijd uitgezet (Bron: intern memo HDSR, aangepast).

Afbeelding 3: Tijdschema optie ‘drukketel met nieuwe bestuur’

30

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

4.4 Evaluatie en monitoringHet is opvallend dat in de meeste WBPs van de ‘vorige generatie’ relatief weinig aandacht is voor evaluatie en (beleids)monitoring18. Een aantal waterschappen werkt dit momenteel nader uit, vaak in combinatie met de uitwerking van een doelenboom.

Om te kunnen evalueren is het in ieder geval van belang te weten:• wat het vertrekpunt is;• wat het doel is;• wat de huidige situatie is.

Hiervoor zijn indicatoren nodig. Effect-indicatoren geven informatie over effecten van de lange termijn doelen (outcome). Prestatie-indicatoren geven informatie over (concrete) resultaten van doelen of maatregelen (output).

Het is aan te bevelen de wijze van monitoring uit te werken bij het schrijven van het waterbeheerplan. Hierdoor kunnen doelen en indica-toren concreet gekoppeld worden aan de wijze waarop voortgang wordt gemeten. Het is de kunst om niet alles te (willen) meten, en zoveel moge lijk uit te gaan van beschikbare informatie.

Afbeelding 4: Voorbeeld uitwerking beleidsmonitoring inclusief indicatoren bij Waterschap Zuiderzeeland19

18 Sterk Consulting en Grontmij i.o.v. Waterschap Zuiderzeeland, Leerervaringen voor een nieuw WBP – fase 1: analyse plannen, 12 augustus 2011

19 Waterschap Zuiderzeeland, Notitie ‘sturen op doel-maatregel-effect’, 11 mei 2012

31

5 De gouden tips van collega’s

32

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

5 De gouden tips van collega’s

Binnen waterschapsland is een eerder genoemde themagroep WBP actief, bestaande uit de WBP projectleiders en andere nauw betrokkenen bij het WBP proces. Deze groep (zie de ledenlijst in de bijlage) heeft bijgedragen aan de totstandkoming van de handreiking, door het aanleveren van voorbeelden en het leveren van commentaar op conceptversies. Dank hiervoor. Als uitsmijter voor deze handreiking hieronder enkele ‘gouden tips’ van de themagroepleden. En ook onze eigen tip:

Hou contact, deel ervaringen en leer van elkaar!

Hoe borg je betrokkenheid van interne mensen?Beheerders hebben een rol en beseffen dat ook.

Stel ze in staat die rol ook in de toekomst te spelen.

Creëer je momentum: plan pieken en dalen in aandacht en doe bv een 24 uur WBP actie met de dijkgraaf in de hoofdrol

Focus op de goede dingen door: integratie met verschillende beleidsonderwerpen,

een gebiedsgerichte uitwerking, met een abstractieniveau zodat er nog keuzen te maken zijn naar operationele projecten

Spreek met je bestuur af uit hoeveel pagina’s het WBP bestaat

Stem opzet, inhoud en focus af met bestuur of voorzitter voor je begint

Start tijdig

Maak het niet te groot. Een WBP van 10 kantjes moet lukken, de rest is bladvulling

Vind een evenwicht tussen een plan dat een houdbaarheidsdatum heeft van 6 jaar,

maar dat ook flexibel is

Bij het opstellen van het WBP is het zaak de eigen organisatie goed mee te nemen.

Vorm een groep collega’s samen die je ‘brokmatig’ betrekt. Tijdens een ‘brok’ wordt intensieve betrokkenheid gevraagd,

maar worden ze ook in de watten gelegd, dus met luxe broodjes, koek en fris.

Bij de start van het traject spreekt de dijkgraaf de groep toe en geeft aan hoe belangrijk het is.

Houd het praktisch, simpel en helder: het WBP is geen rakettheorie

33

Shop bij de buren of vraag ze om hulp en trek samen op met de provincie

DB en AB zelf laten nadenken hoe zij willen omgaan met vaststelling van het nieuwe WBP (oude of nieuwe bestuur)

Bij interne en externe consultaties direct financiële consequenties meenemen

Realiseer je bij het opstellen van een digitaal plan dat je tijd zal moeten blijven investeren om links naar de dynamische omgeving (intern en extern) up to date te houden.

Schrijf als een van de eerste acties een communicatieplan

Bouw een intensief netwerk op met provinciale collega’s voor kruisbestuiving en afstemming POL- WBP

Gebruik bestaande (beleidsontwikkelings)processen in je waterschap en maak de eigenaren van deze processen verantwoordelijk

voor een bouwsteen van het WBP.

Vraag de jeugdbestuursleden van het waterschap om een groepje te vormen dat meeleest met het WBP,

met als doel: een begrijpelijkheid, toegankelijk en relevant WBP

Werk veel samen en redeneer vanuit belangen

Dit gaat je 2x zoveel tijd kosten dan je nu denkt. Niet bang zijn, je kunt de helft daarvan weer terugwinnen

door slim en vooral veel samen te werken

Zorg voor informele contacten met bv provincies en andere stakeholders

Bouw een besluitvormingsmoment in voor de ontwerpfase waarin je kaderstellende uitgangspunten voorlegt

aan het AB voor inhoud (en evt proces) van het nieuwe WBP, in tegenstelling tot consultatie op het moment

dat er al volledige teksten liggen.

Bouw aan goed accountmanagement met de provincie

Zorg voor draagvlak voor de doelen op hoofdlijnen, intern en extern

Haalbaar en betaalbaar maar met ambitie

Ga onmiddellijk aan de slag!!!

34

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

35

BIJLAGEN Bijlage 1 Leden van de themagroep WBP’s

36

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

Bijlage 1 Leden van de themagroep WBP’s

Naam Organisatie

Hanneke Gieske Delfland

Bart van der Veer Delfland

Wilma Windgassen HHSK

Jan Lemkes HHSK

Judy Janson Zuiderzeeland

Teun Wendt Zuiderzeeland

Rob Peeters Zuiderzeeland

Jarno Deen Rijnland

Erwin de Groot Rijnland

Dolf Kern Rijnland

Dity Langendijk Reest en Wieden

Bertho Bulthuis Reest en Wieden

Gerard Sterk Hunze en Aas

Derk Jan Marsman HHNK

Jan Wijn HHNK

Bert Piekstra Fryslân

Ton Ruigrok Rivierenland

Sandra Coomans- van Hees Groot Salland

Gerda van Roode De Dommel

Marjan Holtman HDSR

Martijn Jongens HDSR

Harrie Winteraeken Roer en Overmaas

Wouter Müller Roer en Overmaas

Erjan Loer Noorderzijlvest

Steven Verbeek Noorderzijlvest

Gert Middel Peel en Maasvallei

Krijn van den Herik Vallei en Veluwe

Henk Nobbe Vallei en Veluwe

Kees Steur Scheldestromen

René Nij Bijvank Regge en Dinkel

Leo Heitbrink Regge en Dinkel

37

Jolanda van Dijk Amstel Gooi en Vecht

Piet Meertens Amstel Gooi en Vecht

Kees van der Horst Hollandse Delta

Cees Jongejans Hollandse Delta

Victor van den Berg Brabantse Delta

Erik Oomen Aa en Maas

Marcel de Ruijter Unie van Waterschappen

Mark v/d Werff Unie van Waterschappen

Mark van Kruining Unie van Waterschappen

38

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

39

Bijlage 2 Overzicht provinciale verordeningenBijlage 2 Overzicht provinciale verordeningen

40

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

Bijlage 2 Overzicht provinciale verordeningenBij het opstellen van de handreiking zijn de verschillende water/omgevings- verordeningen van de provincies geanalyseerd20. Gebleken is dat deze grotendeels overeenkomen met de modelverordening van IPO (2009).

Hierin zijn de volgende zaken opgenomen:• Op te nemen onderdelen in het WBP: a) de beschrijving van de bestaande toestand van het watersysteem

waarover het beheer zich uitstrekt; B) het beleid inzake het beheer van de watersystemen gericht op de

aan de watersystemen toegekende functies en doelstellingen; c) de beschrijving van de maatregelen met prioriteitstelling en

fasering, zodat de gestelde doelen zijn te realiseren; d) een raming van de kosten van de, gedurende de planperiode, te

nemen maatregelen, inzicht in de dekking van de kosten en een indicatie van het verloop van de op te leggen omslagen dan wel heffingen in de planperiode;

e) het gewenste grond en oppervlaktewaterregiem voor de aan het oppervlaktewater en het freatisch grondwater toegekende functies;

f ) één of meer kaarten, waarop de bestaande en geplande waterstaats-werken staan aangegeven.

• Zaken op te nemen in de toelichting bij het WBP: 0) de aan het plan ten grondslag liggende afwegingen en uitkomsten

van de eventueel uitgevoerde onderzoeken; 0) een overzicht van de strategische doelstellingen in het regionaal

waterplan, die worden gerealiseerd door het uitvoeren van de in het eerste lid onder c. genoemde maatregelen;

• Raadpleging: verplichting tot raadplegen van ten minste de aan-grenzende waterbeheerders, provincie en gemeenten in het beheers-gebied bij het opstellen van het WBP.

• Procedure voor voorbereiding: Op de voorbereiding van het water-beheerplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (uni - forme openbare voorbereidingsprocedure ofwel de ‘lange procedure’) van toepassing. Zo moet het ontwerp-WBP 6 weken ter inzage worden gelegd (art. 3.16, lid 1 Awb). Het dagelijks bestuur kan besluiten dat deze (lange) procedure niet wordt toegepast bij het actualiseren van het maatregelenprogramma en het gewenste grond- en oppervlakte-waterregiem indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat aan de toepassing daarvan geen behoefte bestaat.

• Uitwerking van het WBP: geeft de mogelijkheid dat (delen van) het WBP nader worden uitgewerkt worden door het dagelijks bestuur. De wijze waarop dit gebeurt moet aangekondigd zijn in het WBP en de betreffende uitwerking wordt onderdeel van het WBP.

20 Bij de totstandkoming van deze handreiking zijn alle genoemde verordeningen bekeken middels een quick scan en is gelet op de onderlinge verschillen bij het onderwerp Waterbeheerplan. Hierbij is in de regel alleen naar de tekst van de verordening gekeken, niet naar de toelichting.

41

• Goedkeuring van het WBP: Na vaststelling wordt het WBP binnen 4 weken ter goedkeuring aan gedeputeerde staten gestuurd. Naar aanleiding van afspraken in het BAW 2011 wordt de Waterwet op dit punt gewijzigd, zodat provinciale goedkeuring van het WBP vervalt. Na goedkeuring wordt het WBP binnen 4 weken verstuurd aan alle geraadpleegde overheden en aan de minister.

• Voortgangsrapportage en (evt.) nadere voorschriften hiervoor: Het dagelijks bestuur rapporteert tenminste eenmaal per jaar aan gedeputeerde staten over de voortgang van de uitvoering van het WBP, de mate waarin gestelde doelen worden bereikt en de redenen van eventuele afwijkingen en de voorgestelde maatregelen.

De belangrijkste geconstateerde verschillen tussen de verordeningen zijn:• Het artikel dat nadere uitwerking van het WBP mogelijk is mist in 9

van de 16 verordeningen. Ook mist in de meeste (12) verordeningen de passage dat het dagelijks bestuur kan afzien van de ‘lange’ procedure bij veranderingen in maatregelenprogramma of gewenst grond- en oppervlaktewaterregiem;

• Regelmatig wordt bij het artikel over het gewenste grond- en opper-vlaktewaterregiem een iets afwijkende formulering gekozen (bijvoor-beeld dat dit alleen betrekking heeft op het buitengebied);

• Regelmatig wordt er om toelichting op of kaarten van de gestelde normen voor wateroverlast gevraagd. De verplichting om kaarten met bestaande en geplande waterstaatswerken op te nemen ontbreekt in veel (9) gevallen;

• In de meeste, maar niet alle, gevallen kan GS nadere voorschriften stellen m.b.t. de vorm en inhoud van de voortgangsrapportage, al dan niet na overleg met de beheerder.

In de passages over doelen (zowel bij inhoudsvereisten als voortgangs-rapportage) wordt in het algemeen niet gespecificeerd welke doelen worden bedoeld (die in het regionale waterplan of in het WBP zelf )21. Wel dient in de toelichting op het WBP vrijwel altijd ingegaan worden op de strategische doelen in het regionaal waterplan.

De verordeningen zijn afgezien van bovenstaande verschillen vrijwel gelijk, waarbij in enkele gevallen (Zeeland, Flevoland) net iets meer ‘eigen formulering’ te zien is. Positief is dat bij grensoverschrijdende water-schappen gewerkt wordt met op elkaar afgestemde verordeningen. Waterschap Rivierenland bijvoorbeeld heeft te maken met 1 identieke verordening die door vier provincies is vastgelegd.

21 Een enkele verordening maakt dit wel expliciet. In Limburg wordt verwezen naar de doelstellingen van het regionaal waterplan, in Flevoland naar doelen zowel in het regionaal waterplan als in het WBP.

42

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a

Tabel: overzicht verordeningen

Verordening Datum Titel

Provincie Noord-Holland

2009 Waterverordening provincie Noord-HollandGaat alleen in op regionaal waterplan. Zie aparte verordeningen voor AGV, HHNK, Rijnland

Provincie Zuid-Holland

2009 Waterverordening Zuid-Holland (voordracht 6099, Prov. Blad 2009, nr. 79) (gaat mede in op WBP)

Provincie Zeeland

2009 Waterverordening Zeeland

Provincie Noord-Brabant

2009 Verordening water Noord-BrabantGeldig voor gebied m.u.v. het Brabantse deel van het Waterschap Rivierenland (aparte verordening)

Provincie Limburg

2011 Omgevingsverordening Limburg

Provincie Utrecht

2009 Waterverordening provincie Utrecht 2009Gaat alleen in op regionaal waterplan. Zie aparte verordeningen voor HDSR, Vallei en Eem, Rivierenland en AGV

Provincie Gelderland

2009 Waterverordening provincie GelderlandGaat alleen in op regionaal waterplan. Zie aparte verordeningen voor Veluwe, Vallei en Eem, Rivierenland en Rijn en IJssel

Provincie Overijssel

2009Geconsolideerd 2012

Omgevingsvisie OverijsselNB evaluatierapport 2011 beschikbaar (geen bijzonderheden voor WBP)

Provincie Drenthe

Geconsolideerd 2012

Provinciale omgevingsverordening Drenthe

Provincie Groningen

2011 Omgevingsverordening Groningen 2009

Provincie Friesland

2009 Waterverordening provincie Fryslân

Provincie Flevoland

2011 Verordening voor de fysieke leefomgeving

Provincies Noord- en Zuid- Holland & Utrecht

2009 Waterverordening Hoogheem raad schap Amstel, Gooi en Vecht

Provincie Noord-Holland

2009 Waterverordening Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier

Provincies Noord- en Zuid- Holland

2009Wijziging 2012

Waterverordening RijnlandWijziging niet relevant voor WBP (kaarten regionale keringen)

43

Provincies Utrecht en Zuid-Holland

2009 Waterverordening Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2009

Provincies Gelderland en Utrecht

2009 Waterverordening Waterschap Vallei en Eem

Provincies Gelderland, Zuid-Holland, Noord-Brabant en Utrecht

2009 Waterverordening Waterschap Rivierenland

Provincies Gelderland en Overijssel

2009 Waterverordening Waterschap Veluwe

Provincies Gelderland en Overijssel

2009 Waterverordening Waterschap Rijn en IJssel

44

Han

drei

king

Wat

erbe

heer

plan

nen

| Van

pla

n na

ar p

rogr

amm

a