《中国医院管理》第35卷 第9期（总第410期）2015年9月

Chinese Hospital Management Vol.35 No.9 (SUM No.410) Sep.2015

医院改革 Yiyuan gaige

*基金项目：2012年度高等学校博士学科点专项科研基金资助课题

（20120071110054）；国 家 自 然 科 学 基 金 资 助 项 目（71373051，71403056）；中国博士后科学基金（2014M560301）①复旦大学公共卫生学院 上海 200032②温州医科大学人文与管理学院 浙江 温州 325035③上海申康医院发展中心 上海 200041通讯作者：吕 军；E-mail：lujun@shmu.edu.cn

公立医院改革试点以来，国家出台了一系列政策文件，

为推进改革提供了依据和制度保障。但是，政府究竟出台了

哪些政策？这些政策对公立医院改革起到什么作用？政策之

间的关联性如何，存在哪些不足？这些问题需要深入研究。

本文搜集和整理了公立医院改革试点至今国家层面颁布的相

关政策，并进行了梳理和分析，以明确当前政策的现状与问

题，为进一步完善我国公立医院改革政策体系、深化公立医

院改革提供参考依据。

1 公立医院改革政策梳理

研究利用北大法意网的中国法律法规库，包括全库、中

央法规和政府文件，检索模式为“法规高级检索”，检索项

“法规名称”，效力属性设定为“有效”和“已修正”，版本

时间为“2009年 3月 1日—2014年 12月 30日”，法规全文设

定为“公立医院”并且颁布机构为“卫生部和国家卫生计生

委”，对检索到的文件进行梳理、归纳。

2009—2014年，国家层面涉及公立医院改革工作的主要

政策文件共 55 项 （表 1）。根据政策内容与政策能级的差

异，这些政策可以分为3类：第一类是公立医院改革相关指

导意见和实施方案，是改革的顶层设计，用以明确改革的总

体目标、思路与主要任务。第二类是2009—2014年每年发布

的医药卫生体制改革五项重点工作和公立医院改革主要工作

安排，提出年度公立医院改革推进方向和主要任务。第三类

是推进公立医院改革的各项配套方案，即围绕公立医院改革

总目标及各项分目标，各部委制定发布的各种配套方案或指

导意见等。

1.1 顶层设计相关政策

改革顶层设计政策体现了国家推进公立医院改革的总体

思路和步骤，即由试点到推广，由城市公立医院改革试点到

全面推进县级公立医院改革。2009年3月，《中共中央 国务

院关于深化医药卫生体制改革的意见》将“推进公立医院改

革试点”作为着力抓好的五项重点改革。同年4月，《医药卫

生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》提出，改

革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，推进公立医院

补偿机制改革，加快形成多元办医格局等措施。2010 年 2月，《关于公立医院改革试点的指导意见》提出从9个方面切

实缓解群众“看病贵、看病难”问题，随后选定17个城市作

为国家联系指导的公立医院改革试点地区，标志着公立医院

改革试点正式开始。

县级公立医院是我国医疗卫生服务体系的主体，是解决

群众“看病难、看病贵”的关键环节。2012年 3月，《“十

我国公立医院改革国家层面政策分析*窦 蕾① 陈 春② 赵 蓉③ 孙 梅① 陈 刚① 王 颖① 苌凤水① 吕 军①

摘 要 自2009年《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》颁布实施以来，国家出台了一系列政策以

推进公立医院改革。系统地检索和整理了公立医院改革试点至今国家层面颁布的相关政策，并对改革目标、政策发布部门、

发布时间等进行分析。研究发现：公立医院改革顶层设计不够清晰，深层次体制机制问题较少触及；改革涉及多个部门、多

个系统；改革尚未形成协同趋势，缺乏整体性。因此，需要政府多部门间统筹合作，不断优化、完善政策体系，确保公立医

院改革稳步、持续推进。

关键词 公立医院改革 政策 顶层设计 配套政策

中图分类号 R197.3 文献标志码 A 文章编号 1001-5329（2015）09-0001-04

Public Hospital Reform Policy Analysis of National Level in China/DOU Lei，CHEN Chun，ZHAO Rong，etal.//Chinese Hospital Management，2015，35（9）：1-4

Abstract Since the implementation of “The Opinions of Deepening the Medical System of CPC and the StateCouncil”，a series of policies are introduced by China to promote public hospital reform. The paper has searched thenational level policies since the pilot reform of public hospital，and analyzed reform objective，release department andrelease time. The study finds that top-level design of the policies is not clear，deep-seated institutional mechanismsare fewer touched， and the reform involves multiple departments and multiple systems. The reform has not yetformed cooperative trend and lack of integrity. Therefore，the public hospital reform needs cooperate among differentgovernment departments and optimizes the policy system constantly to ensure the reform sustainable advancing.

Key words public hospital reform，policy，top-level design policy，supporting policyFirst-author’s address School of Public Health，Fudan University，Shanghai，200032，China

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我国公立医院改革国家层面政策分析——窦 蕾等

文件名称

中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见

医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）

城乡医院对口支援工作管理办法（试行）

关于完善政府卫生投入政策的意见

医药卫生体制五项重点改革2009年工作安排

卫生部关于在公立医院施行预约诊疗服务工作的意见

关于印发改革药品和医疗服务价格形成机制的意见的通知

关于加强卫生人才队伍建设的意见

关于公立医院改革试点的指导意见

卫生部关于改进公立医院服务管理方便群众看病就医的若干意见

医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排

卫生部办公厅关于加强医疗质量控制中心建设推进同级医疗机构检查结果互认工作的通知

关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见

国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见

医院实施优质护理服务工作标准（试行）

卫生部办公厅关于开展全国三级医院优质护理服务检查评价的通知

医药卫生中长期人才发展规划（2011—2020年）

医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排

2011年公立医院改革试点工作安排

国家发展改革委 卫生部关于开展按病种收费方式改革试点有关问题的通知

2011年推广优质护理服务工作方案

三级综合医院评审标准（2011年版）

关于进一步推进医疗保险付费方式改革的意见

卫生部办公厅关于扩大医师多点执业试点范围的通知

卫生部办公厅关于推广应用疾病诊断相关分组（DRGs）开展医院评价工作的通知

卫生部办公厅关于进一步推进预约诊疗服务工作的通知

卫生部关于做好试点城市公立医院布局与结构调整工作的通知

医院评审暂行办法

卫生部关于修订住院病案首页的通知

“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案

关于推进新型农村合作医疗支付方式改革工作的指导意见

深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排

国家发展改革委 卫生部 国家中医药管理局关于规范医疗服务价格管理及有关问题的通知

关于县级公立医院综合改革试点的意见

县级医院骨干医师培训项目管理办法（试行）

卫生部关于做好区域卫生规划和医疗机构设置规划促进非公立医疗机构发展的通知

关于做好2012年公立医院改革工作的通知

关于东西部地区医院省际对口支援工作有关问题的通知

关于深化城乡医院对口支援工作 进一步提高县级医院医疗服务能力的通知

关于推进县级公立医院医药价格改革工作的通知

关于开展基本医疗保险付费总额控制的意见

国务院关于促进健康服务业发展的若干意见

深化城乡医院对口支援工作方案（2013—2015年）

深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排

国家卫生计生委等7部门关于建立住院医师规范化培训制度的指导意见

关于加快发展社会办医的若干意见

关于进一步深化城乡医院对口支援工作的意见

关于推进县级公立医院综合改革的意见

深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务

关于抓好2014年县级公立医院综合改革试点工作落实的通知

关于控制公立医院规模过快扩张的紧急通知

关于开展设立外资独资医院试点工作的通知

住院医师规范化培训管理办法（试行）

住院医师规范化培训基地认定标准（试行）

关于做好住院医师规范化培训基地有关工作的通知

发布时间

2009年3月

2009年4月

2009年7月

2009年7月

2009年7月

2009年9月

2009年11月

2009年12月

2010年2月

2010年2月

2010年4月

2010年6月

2010年11月

2010年12月

2010年12月

2011年1月

2011年2月

2011年2月

2011年3月

2011年3月

2011年3月

2011年4月

2011年5月

2011年7月

2011年7月

2011年8月

2011年9月

2011年9月

2011年11月

2012年3月

2012年4月

2012年4月

2012年5月

2012年6月

2012年6月

2012年6月

2012年8月

2012年9月

2012年9月

2012年9月

2012年11月

2013年9月

2013年9月

2013年7月

2013年12月

2013年12月

2014年2月

2014年3月

2014年5月

2014年6月

2014年7月

2014年7月

2014年8月

2014年8月

2014年12月

政策类型

顶层设计

顶层设计

配套政策

配套政策

年度工作安排

配套政策

配套政策

配套政策

顶层设计

配套政策

年度工作安排

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

顶层设计

年度工作安排

年度工作安排

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

顶层设计

配套政策

年度工作安排

配套政策

顶层设计

配套政策

配套政策

年度工作安排

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

顶层设计

配套政策

年度工作安排

配套政策

配套政策

配套政策

顶层设计

年度工作安排

年度工作安排

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

配套政策

表1 公立医院改革国家政策文件

2

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二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》提出，

2012—2015 年间，公立医院改革的重点是以县级医院为重

点，全面推进县级公立医院改革，拓展深化城市公立医院改

革。2012年 6月，《关于县级公立医院改革试点的意见》将

县级公立医院作为我国公立医院改革的突破口，在全国选择

311个县（市）作为改革试点，正式启动第一批县级公立医

院综合改革试点。改革试点 1 年多后，在总结经验的基础

上，2014年3月，国家卫生计生委等五部门印发《关于推进

县级公立医院综合改革的意见》，在第一批试点县的基础上

新增700个县推进县级公立医院综合改革。

1.2 医药卫生体制改革和公立医院改革年度主要工作安排

2009—2014年，国务院办公厅每年都制定印发医药卫生

体制改革年度工作安排，提出医药卫生体制改革五项重点改

革的年度主要工作。基于公立医院改革目标、进程及医改年

度工作安排，在公立医院改革推进的关键年度（2011年度、

2012年度、2014年度）印发公立医院改革工作安排，对公立

医院改革工作提出具体工作要求。

1.3 推进公立医院改革的各项配套政策

基于公立医院改革的总目标，改革围绕公立医院服务体

系、管理体制、法人治理机制、内部运行机制、补偿机制、

医院管理、监管机制、建立住院医师规范化培训制度、推进

多元化办医格局等9项主要任务相继颁布40项配套政策，推

进各项改革进程。

在完善公立医院服务体系方面，相继发布了调整公立医

院布局结构与规模、控制公立医院规模过快扩张等通知，并

着重推进县级医院服务能力建设；在改革公立医院内部运行

机制方面，侧重于推进医师多点执业试点；在改革公立医院

补偿机制方面，围绕改革药品和医疗服务价格、医疗保险支

付方式改革、完善卫生投入政策 3个主要方面发布了 9项通

知和意见；在加强公立医院管理方面，针对人才队伍建设、

医疗服务质量管理、改善医院服务、推行惠民便民措施等分

别制定相关文件；在改革公立医院监管机制方面，重点推进

医院评审、医疗服务质量监管；在建立住院医师规范化培训

制度方面，对住院医师规范化培训基地、培训内容等提出建

设标准；在加快推进多元化办医格局方面，相继印发鼓励和

引导社会资本举办医疗机构、促进非公立医院机构发展、开

展设立外资独资医院试点工作的相关指导意见与通知。

2 公立医院改革政策分析

2.1 公立医院改革目标与配套政策关联性分析

纵观公立医院改革国家层面颁布的政策，围绕总目标着

力解决群众“看病难、看病贵”问题，实现人人享有基本医

疗卫生服务，衍生出一系列分目标和配套政策。因此，理论

上公立医院改革各级分目标与配套政策间应该形成层次分

明、互相联系又逐渐具体化的分层目标系统。

从各级目标与配套政策的关联度来看（表2），二级目标中

除了“改革公立医院管理体制”和“改革公立医院法人治理机

制”2项目标外，均有相应的配套文件，其中针对“改革公立

医院补偿机制”“加强公立医院管理”“完善公立医院服务体

系”的配套文件较多。而三级目标与配套文件间的关联性则较

低，在25项三级改革目标中，仅有11项（44%）目标有配套

文件，集中于县级医院服务能力建设、改善医院服务、加快形

成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制等方面。

我国公立医院改革国家层面政策分析——窦 蕾等

二级目标

完善公立医院服务体系

改革公立医院管理体制

改革公立医院法人治理机制

改革公立医院内部运行机制

改革公立医院补偿机制

加强公立医院管理

改革公立医院监管机制

建立住院医师规范化培训制度

加快推进多元化办医格局

三级目标

加强公立医院的规划和调控

建立公立医院之间、公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制

重点加强县级医院能力建设

明确各级政府举办公立医院的职责

积极探索管办分开的有效形式

明确政府办医主体，科学界定所有者和管理者责权；探索公立医院法人治理结构

制定公立医院院长任职资格、选拔任用等方面的管理制度，探索建立医院院长激励约束机制

完善医院内部决策执行机制

完善医院财务会计管理制度

深化公立医院人事制度改革，完善分配激励机制

推进医药分开，改革以药补医机制

合理调整医药价格，逐步取消药品加成政策

完善医疗保障支付制度改革

加大政府投入

加强医疗服务质量管理

改善医院服务

提高医院信息化水平

实行全行业监管

加强公立医院医疗服务安全质量监管

加强公立医院运行监管

建立社会多方参与的监管制度

逐步探索建立住院医师规范化培训制度

加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制

落实非营利医院税收优惠政策，完善营利医院税收优惠政策

配套政策数量

206000000103424500400450

表2 公立医院改革目标与配套政策分析 项

3

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2.2 政策发布部门分析

公立医院改革政策颁布涉及国务院以及多个政府职能部

门，除了国家卫生计生委作为主要职能部门出台政策外，财

政部、国家发展和改革委员会、国家中医药管理局、中央编

办、人力资源与社会保障部、商务部、教育部、民政部、解

放军总后勤部卫生部等多部门也广泛参与。14项由国务院独

立颁布，20项由国家卫生计生委独立颁布，1项由人力资源

与社会保障部独立颁布。由多部门联合发布的政策文件有20项，主要集中在公立医院补偿机制改革，与之相关的9项文

件中的7项均由多部门联合发布，涉及国家卫生计生委、国

家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部、财政部。这

也说明公立医院补偿机制改革涉及医保、财政、物价等众多

利益主体，是一项复杂的系统工程[1]。

2.3 政策发布时间分析

公立医院改革政策颁布数量年际变化差异较大，主要集

中在2011—2012年。2009年颁布8部政策文件，2010年颁布

7 部，2011 年颁布 14 部，2012 年颁布 12 部，2013 年颁布 5部，2014年颁布9部。从出台的政策类型看，2009—2010年

是顶层设计相关政策颁布阶段，密集出台各类实施方案和总

体指导意见，2011—2012年主要围绕改革目标制定各类配套

方案，2年共制定26部配套政策文件，占总配套政策数量的

47.27%。各类配套政策在时间分布上也存在差异，说明各项

改革起始、发展过程各不相同。

3 讨论与建议

3.1 公立医院改革顶层设计不够清晰，深层次体制机制问题

较少触及

经过 6 年的改革试点与探索，公立医院改革在改革目

标、原则及方向上已形成较为广泛的共识。但是中央对改革

路径仅从宏观框架上进行了规定，改革还主要停留在微观层

面[2]，沿用“摸着石头过河”的模式。这种自下而上、从局

部推广到全国的改革路径，限定了改革的宏观视野，容易导

致个别经验普遍化 [3]，带来改革路径多样化、随意性等问

题。在配套政策方面，更多的是推进一些便民、惠民措施，

而深层次体制机制问题较少触及。例如公立医院管理体制、

法人治理机制、内部运行机制改革均缺少有效的配套政策。

公立医院改革的有效推进，需要政府从战略管理的高度

统筹改革与发展全局[4]，改革固然要落实到基层，但是地方

和部门的改革不是改革的全部，更不能代替全局性改革。只

有在整体设计和规划的情况下，才能保证公立医院改革的正

确方向[5]。在此基础上进一步完善各类配套政策，构建层次

分明的改革政策体系，并集中力量，着力突破体制机制改革

等深层次矛盾。

3.2 公立医院改革需要多部门合作治理

公立医院是多元利益相关者缔结各种契约的连接体 [6]，

是医药卫生体系中各利益相关者的“利益交互点”，涉及多

个部门、多个系统。从目前部门间合作情况来看，仅有一半

的配套政策是由多部门联合发布的。多元主体分治将会造成

改革政策整体性不强、协同不足，政策目标有时甚至冲突，

影响改革政策措施的及时出台和落实。

随着我国社会步入快速转型期以及医药卫生体制改革的

深入，与公立医院相关的利益主体更加多元化[7]，多方利益

主体之间既相互联系又彼此牵制，并且能在不同程度上影响

公立医院改革目标的实现。基于公立医院改革之复杂、难度

之大，单一政策、单一部门都解决不了问题，公立医院改革

涉及组织管理部门以及政府的编制、发改、物价、财政、社

会保障、药监、卫生等部门的职责[8]，各部门只有建立起良

好的协作机制，密切配合，才能有序推进改革。

3.3 公立医院改革配套政策缺乏整体性与可持续性

从政策发布时间来看，改革尚未形成协同趋势，改革进

程不一，缺乏整体性。25项三级改革目标中也仅有 11项目

标制定了配套政策，而且一些改革推进的速度比较快，而一

些改革推进速度相对滞后，例如大部分改革是在2010年《关

于公立医院改革试点的指导意见》发布之后陆续展开，但是

“建立住院医师规范化培训制度”于2013年才开始推进。另

外，配套政策也缺乏连续性，“改革公立医院补偿机制”在

2012 年之后就再没有配套政策，“加强公立医院管理”在

2011 年之后也没有颁布配套政策，“改革公立医院监管机

制”也仅仅在2011年出台配套政策。

公共政策制定要重视整体性和可持续性[9]。因此，公立

医院改革各类配套政策设计均应兼顾其他与之相关领域，并

尽可能相互配合，而不仅仅是颁布某一项单独政策。同时，

各项配套政策的制定必须既立足于公立医院当前的现状，又

要着眼于未来长远的发展需求，确保政策的相对稳定和可持

续性。

4 小结

纵观公立医院改革6年来国家层面颁布的政策，在改革

目标、原则及方向上已形成较为广泛的共识，在这些改革框

架的指导下，公立医院改革已经取得了阶段性的成果。但是

依然存在顶层设计不清晰，配套措施间缺乏协调性、整体性

与可持续性等问题。因此，需要政府多部门间统筹合作，不

断优化完善政策体系，确保改革稳步、持续推进。

参 考 文 献

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论，2013（6）：64-65. ■[收稿日期 2015-06-15]（编辑 程学薇）

我国公立医院改革国家层面政策分析——窦 蕾等

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