Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82)

2 Beleidsconstructie in historisch perspectief I: 1890–1940

Beleid is ongeveer even oud als auto, vliegtuig en elektriciteit. Het is een ver-schijnsel dat zich omstreeks 1900 in de hele westerse wereld voordoet, hetmeest uitgesproken in de grote, snelgroeiende steden van de Verenigde Staten,zoals New York en Chicago. Al snel ontwikkelt zich aldaar ook een streven naarverdere professionalisering, waarmee de basis wordt gelegd voor wat nubeleidskunde (policy analysis, policy sciences) heet. Aparte aandacht voor hetmaken van beleid (of beleidsconstructie) ontstaat nog voor w.o. II. In dit hoofd-stuk, en de beide volgende, schetsen we de ontwikkeling van beleidskunde enbeleidsconstructie tegen de achtergrond van de ontwikkeling van politiek enbestuur in Europese en Amerikaanse democratieën.

We onderscheiden drie periodes: 1890–1940, 1940–1980, en 1980–heden. Inde eerste periode leggen industrialisatie en migratie de fundering voor deopkomst van beleid als nieuwe vorm van regeren, in de tweede wordt beleid, inreactie op de sociale en economische crises en de oorlogen van de jaren dertigen veertig, de dominante vorm van regeren. Halverwege de tweede helft van de20e eeuw stuit het regeren met beleid op grenzen, en gaat men op zoek naareen andere, niet-bureaucratische en meer bedrijfsmatige aanpak (policy light).Behalve maatschappelijke, politieke en bestuurlijke ontwikkelingen behorenook ontwikkelingen in de wetenschapsfilosofie tot het decor waartegen ons ver-haal zich afspeelt. In steno: de scientific-managementopvattingen en het prag-matisme van eind 19e en begin van de 20e eeuw, de positivistische opvattingenhalverwege de vorige eeuw, en de opkomst van postpositivistische denkbeeldenin de laatste decennia van die eeuw.De beschrijving van elke periode begint met een schets van brede veranderin-gen ten opzichte van de voorafgaande tijd, vervolgens gaan we na hoe debeleidskunde zich in deze periode heeft ontwikkeld, met bijzondere aandachtvoor het denken over het centrale onderwerp van dit boek, beleidsconstructie.Steeds wordt de beschouwing van een periode afgesloten met een schets vande ontwikkelingen in Nederland.

25

02_052547_Beleidsconstructie.qxd 03-01-2006 17:39 Pagina 25

Zie voor NL ook Couperus 2009

37 Lagere sociaal-economische klassen en vrouwen hadden vóór w.o. I doorgaans geen kiesrecht

(Therborn 1977).

38 Zie voor Nederland het werk van de Nieuwe Politieke Historici (Te Velde (rug), De Haan (uu),

Aerts (kun)).

2 .1 Be le id a ls n ieuwe vorm van regeren

Tot omstreeks 1875 is regeren (of besturen) vrijwel identiek met wetgeving.Territoriale grenzen, maatschappelijke grenzen, economische grenzen, enpolitiek-bestuurlijke grenzen vallen samen, en creëren een ruimte die deheersende machthebbers (de ‘soeverein’) min of meer naar eigen inzicht kun-nen inrichten en vormgeven. In die tijd ligt de macht in de meeste landen vanWest-Europa en Noord-Amerika bij de parlementen. Daarin voeren individueelverkozen vertegenwoordigers van het electoraat (vaak had niet de hele bevol-king kiesrecht)37 debatten over het wat en hoe van de landsregering. Centraalin de parlementaire debatten staan principes: fundamentele normen en uit-gangspunten. De uitwerkingen daarvan, in concrete wetten en maatregelen,lijkt bijzaak. Parlementaire meerderheidsbesluiten leggen de volksvertegen-woordigingen vast in wetten, stelsels van geboden en/of verboden, waarin zijvoorschrijven hoe het ter zake behoort te gaan. De hoofdrol in politiek enbestuur wordt gespeeld door vooraanstaande parlementariërs. De politiekestrijd heeft het karakter van een ‘herendebat’. Het bestuur, de regering en haarambtenaren, heeft als voornaamste taak invoering en handhaving van de wet-ten die het parlement heeft vastgesteld. Politiek is strijd om wetgeving, bestu-ren toepassing van wetten.

Vanaf 1875 komt hierin gaandeweg verandering.38 Een combinatie van factorenis hiervoor verantwoordelijk:– door snelle technische, economische en maatschappelijke ontwikkelingen

ontstaan ongekende, ongekend schrijnende en ongekend grootschaligeproblemen, met name in grootstedelijke gebieden; in trefwoorden: indus-trialisatie, migratie/urbanisatie, armoede (woon-, werken leefomstandig-heden), kinderarbeid/opvoeding en onderwijs

– door hun aard, ontwikkelingstempo en specifieke locatie lenen de nieuweproblemen zich niet makkelijk voor de gebruikelijke aanpak van uitvoerigeparlementaire gedachtenwisseling over wetgevende maatregelen met alge-mene strekking en de principes waarop deze behoren te zijn gefundeerd;een nieuwe en snellere aanpak is gewenst

26

Beleidsconstructie in Perspectieven


Zie ook De Rooy 2014:95

39 Aldus respectievelijk de latere minister en premier Cort van der Linden in 1894 (citaat bij De

Haan 2003:196), en de Amerikaanse hoogleraar bestuurskunde Young: ‘The keynote of this

newer American government is Efficiency. Work must be done, problems attacked and solved,

national policy planned and executed; the government must produce results for the people’

(Young 1919:8). Aubert spreekt van ‘juridische achteruitgang’ (1969/1971:249).

40 ‘(De openbaarheid) was niet uitsluitend meer de plaats waar onafhankelijke burgers van

mening verschilden over het algemeen belang, maar werd ook het forum waarop onderschei-

den groepen hun behoeften en noden naar voren brachten’ (De Haan/Te Velde 1996:188).

– een belangrijke stroming van de politiek-bestuurlijke elite vindt dat naastkerk en charitas de overheid een taak heeft bij de bestrijding van deze pro-blemen (de verdere uitbreiding van het kiesrecht staat ook vaak in ditteken); er ontstaan aldus nieuwe terreinen van overheidsactiviteit

– regeringen breiden hun activiteiten uit, van strikte uitvoering tot voorberei-ding van parlementaire besluitvorming en zelfs tot het initiëren van parle-mentaire debatten; gaandeweg verlaten zij het traditionele terrein van de‘uitvoerende macht’ en dringen zij binnen op dat van de ‘wetgevendemacht’.

De ‘oude rechtsstaat’ heeft afgedaan, ‘new government’ doet zijn intrede.39

Beetje bij beetje ontstaat er een manier van regeren waarbij het initiatief uit-gaat van de regering in plaats van het parlement. Een volksvertegenwoordigingstelt voortaan een wet vast op initiatief en op basis van een voorstel van de rege-ring. Zo’n wet regelt bovendien ‘nog slechts’ de algemene grondslag voorbestrijding van gerezen problemen. Het vaststellen van specifieke concretemaatregelen op deze grondslag wordt overgelaten aan de bestuurders, en deuitvoering ervan aan ambtenaren: ‘beleid’. Normen en verplichtingen krijgengezelschap van beloften die op afzienbare termijn gerealiseerd zullen worden.Naast principes staan voortaan problemen centraal in het politieke debat, en demaatregelen om deze aan te pakken. Politieke partijen ontstaan, en de volks-vertegenwoordiging, daarvoor een debating club van intellectualistische juris-ten, valt uiteen in goedgeorganiseerde partijpolitieke fracties, met een leideraan het hoofd. Het parlement presenteert de problemen, het bestuur de oplos-singen.40 Van ‘gevecht om het recht’ wordt politiek zo ‘strijd om beleid’.Besturen is niet langer het uitvoeren van wetten, maar het voorbereiden en uit-voeren van beleid. De hoofdrol wordt voortaan gespeeld door de belangrijkstebestuurders: ministers op het nationale, wethouders op het lokale niveau. Ophun beurt hebben deze ambtelijke ondersteuning nodig. Het aantal ambtena-ren verdubbelt in korte tijd, en materiedeskundigheid rukt snel op als functie-vereiste, naast de traditionele juridische scholing. In de vs is de arts, in

27



Zie ook De Rooy 2014:112

41 Het wordt het ‘kabinet van sociale rechtvaardigheid’ genoemd: het introduceert respectievelijk

de eerste gezondheidswet, woningwet, kinderbeschermingswetten, leerplichtwet, en ongeval-

lenen invaliditeitswet (Oud 1987). Zelf beschouwt het kabinet zich als ‘democratisch’, waar-

mee men bedoelt dat men zich richt op de onder de bevolking levende noden en behoeften.

Zijn motto had ‘regeren is vooropgaan’ kunnen zijn, aldus De Beus. Latere, meer conservatie-

ve liberalen beschouwen het kabinet-Pierson als sociaal-democratisch (De Beus 1989).

42 Het Progressivisme was een beweging onder de Amerikaanse middenklasse van hogeropgelei-

de zelfstandigen en professionals, die de gevolgen van industrialisatie en urbanisatie bestreed

zoals de vorming van achterbuurten en een onderklasse, en in verband daarmee de politieke

corruptie aan de kaak stelde, alsmede de ongebreidelde macht van grote ondernemingen

(Columbia Encyclopedia 2001). Progressieven streefden naar hervorming van de nieuwe indus-

triële samenleving door middel van meer democratie en een grotere rol voor wetenschap en

deskundigheid (Shafritz/Russell 2003:24). Voor een gedetailleerde beschrijving van de staat-

kundige en politieke veranderingen in de periode 1890–1914 zie Young 1919.

Nederland de ingenieur het wegwijzend voorbeeld in deze ontwikkeling. Deontwikkeling van ‘wetsstaat’ naar ‘beleidsstaat’ is een beweging die zich in allelanden van West-Europa en Noord-Amerika voordoet, zij het niet op hetzelfdetijdstip, in hetzelfde tempo, en in dezelfde mate. Wel gaan overal steden voor-op en volgt het landsbestuur pas later. In Nederland wordt de overgang gemar-keerd door de zogenaamde ‘katheder-liberalen’, in het bijzonder hun parle-mentaire meerderheidskabinet-Pierson (1897–1901).41 In de Verenigde Statenvindt de overgang plaats onder Progressieve Republikeinen, waarvan presidentTheodore Roosevelt (1901–1909) de meest vooraanstaande was.42

2 .2 Be le idskunde

Beleidskunde, het systematisch bestuderen en professionaliseren van beleids-praktijken, ontstaat begin 20e eeuw in New York, meer precies op 1 januari1906. New York is met andere grote steden (zoals Chicago) het brandpunt vande snelle en grootschalige veranderingen die de vs doormaken. Het Bureau ofCity Betterment, later New York Bureau of Municipal Research geheten, richtzich vanaf die datum op het wetenschappelijk verantwoord en vooral ookpubliekelijk evalueren van overheidsprestaties. Daartoe verzorgt het Bureaueigen mailings, onder de titel Efficient Citizenship. Dit zijn publicaties vanvariabele omvang, bij voorkeur niet groter dan een briefkaart, waarin hetBureau zijn publiek attendeert op eigen en andermans beleidspublicaties, hetwijst op rechten en inspraakmogelijkheden, en het oproept om in het geweerte komen tegen vage en onjuiste weergaven van de feiten door overheidsinstel-

28



43 Zie Schachter 1997:37–38.

44 ‘(W)hat the bureau did was to perform and promote the measurement of government perfor-

mance and productivity. (...) the bureaus pursued full-scale policy analysis’ (Williams 2003).

45 Bijvoorbeeld het ophalen en verwerken van huishoudelijk afval in Portland, Oregon (dat wil zeg-

gen aan de westkust van de vs). De aangetroffen situatie is een vrije markt met meerdere

ondernemers, die opereren met open, lekkend en stinkend materieel, en bij de verbrandings-

oven meer aanleveren dan de verwerkingscapaciteit, ondanks het feit dat aanbieders ook zelf

hun afval verbranden en begraven. Het Bureau rekent voor dat voor dezelfde prijs een ambtelij-

ke dienst met nieuw, adequaat materiaal meer en frequenter vuilnis kan ophalen, en twee nieu-

we verbrandingsovens kan bouwen. Door financiering uit de algemene middelen, te legitime-

ren door te verwijzen naar de positieve effecten op de gezondheid, valt ook de prikkel weg voor

de huishoudens om hun afval in eigen tuin te begraven, elders te dumpen, of zelf te verbranden

(Bureau of Municipal Research 1913: 29–34; http://web.pdx.edu/~stipakb/).

lingen en -functionarissen.43 The facts themselves, naakte feiten: zij spreken voorzich, lijkt de achterliggende gedachte bij deze publicaties te zijn.44

Het Bureau is zelfstandig en onafhankelijk, en wordt gefinancierd uit particu-liere donaties. Het wordt geleid door drie directeuren, naar hun achternamende ‘Heren abc’ geheten, W.H. Allen, H. Bruère en F.A. Cleveland, die zichrespectievelijk toeleggen op wat wij nu zouden herkennen als beleidskunde,organisatiekunde en openbare financiën. Het Bureau hoeft zich niet in te span-nen om publieke aandacht te verwerven. In de snelgroeiende metropool meteen corrupt stadsbestuur liggen de onderwerpen voor het oprapen. In het aller-eerste rapport neemt het Bureau het onderhoud van de straten van Manhattanonder de loep. Zij vergelijken de aangetroffen staat met de toestand die hetresultaat zou zijn geweest indien alle beschikbaar gestelde gelden effectiefwaren besteed. Daarbij maakt men gebruik van een nieuwe technologie, dievan de fotografie. Het onderzoek leidt tot het ontslag van de hoogste bestuurlij-ke functionaris van Manhattan, het eerste ontslag van een lokale functionariswegens incompetentie in de Amerikaanse geschiedenis. Het heeft ook gehol-pen dat de Progressieve mannen van het Bureau gelijkgezinden hadden onderde journalisten van de lokale pers (de zogenaamde muckrakers).Het Bureau trekt steeds meer donaties aan, o.a. van de industriëlen Carnegieen Rockefeller, waardoor het mogelijk is een staf van universitair opgeleidemedewerkers op te bouwen, die binnen twee jaar een omvang van 45 mensenheeft. Snel krijgt het Newyorkse voorbeeld navolging in de andere grote steden.Het Bureau wordt Mekka en model. De inhoud van de Bureau-rapporten kentonveranderlijk dezelfde thema’s: uiteenzetting van oorspronkelijke bedoelin-gen, gegevens over het feitelijk functioneren, een presentatie van uitgangspun-ten, vereisten en leerervaringen, en een bespreking van alternatieve beleidsop-ties, bestuurlijke arrangementen, en procedures.45 Ook de federale overheid

29



46 ‘Efficiency’ betreft de verhouding tussen kosten en opbrengsten; ‘economy’ betreft het absolu-

te kostenniveau.

47 ‘The New York Bureau of Municipal Research in 1907 recommended a threefold set of budgeta-

ry classifications. Classification by function – such as health, education, law enforcement - …

emphasizes ‘what’ is to be done. Classification by work programs – furnishing data by organi-

zational unit and type of activity in order to assist managerial control -– … emphasizes ‘how’

activities are to be carried out. Classification by objects of expenditure – personnel, equipe-

ment, and travel -– … emphasizes the audit and control aspect of budgeting’. Via de Economy

and Efficiency-commissie van 1911 bereiken deze ideeën de nationale overheid, waar ze in 1921

worden doorgevoerd. (Schultze 1968:9–10; zie ook Leiserson/Morstein Marx 1959:28).

48 Allen 1908:605.

raakt geïnspireerd: de Progressieve Republikeinse president Taft (1909–13)nodigt de mannen van het Bureau uit hem te adviseren over Economy andEfficiency.46 De voorstellen van de presidentiële commissie struikelen echter inhet Congres. Niettemin heeft het rapport historische betekenis, omdat voor heteerst in de Amerikaanse geschiedenis een echte moderne begroting wordtgepresenteerd.47

Het Bureau heeft ook in ander opzicht pionierswerk verricht. Voor de NewyorkseColumbia University organiseert het in 1909 de cursus ‘Public Business’.Aandachtspunten zijn onder andere Principles of Public Administration, en eenuiteenzetting van de meest urgente problemen in New York die met behulpvan ‘business methods’ aangepakt zouden moeten worden. De opzet wijkt afvan de destijds gebruikelijke omdat de accenten anders worden gelegd: ‘actsrather than personalities, administration rather than legislation, needs ratherthan theories, and results rather than political speculation’.48 De eerste cursusbeleidskunde leidt tot de eerste beleidskundige opleiding: vanaf 1911 runt hetBureau, met geld uit de nalatenschap van de spoorwegmagnaat Harriman, eeneigen ‘National Training School for the Study and Administration of PublicBusiness’. Ambtenaren en anderen die zich interesseren voor de publieke zaakkrijgen er colleges en seminars. Het praktische onderzoekswerk leren zij doorstafleden van het Bureau te assisteren. De School wordt al snel gewaardeerd alsgelijkwaardig aan een universitaire opleiding. Onder meer Frederick Taylor, devader van het ‘scientific management’, heeft hier les gegeven. Na een langeinstitutionele omzwerving leeft de School van het Bureau nu voort als de‘Maxwell School of Citizenship and Public Affairs’ van Syracuse University.Deze behoort nog steeds tot de top van de Amerikaanse bestuurskundeoplei-dingen.

30



49 Zijn veel beroemdere nazaat H.A. Simon heeft een halve eeuw later een vergelijkbare opvatting:

‘ … whether one is studying the administration of a church, a labor union, a corporation, or a

government agency, many of the basic problems will be the same. To the extent that this is so,

it is possible to work out a general theory of administration that will encompass all kinds of

organizations’ (Simon e.a. 1950/1991:12). Schiesl ziet in Allen en de andere mannen van het

Bureau wegbereiders van de welvaartsstaat (Schiesl 1980).

50 ‘Enthusiasm and rhetoric are not the things that are needed. Facts, through analysis and inter-

pretation, are the evidence by which the people are to be instructed and the citizens supplied

with information which will enable them to control their own governments; for no reform can

come to our cities unless our citizens have the information on which to base their actions’

(Allen 1907:299).

51 Allen, zijn Bureau-collega’s, en grote delen van de Progressieve beweging hielden zich verre

van partijpolitiek, dat zij associeerden met baantjesjagerij, incompetentie en corruptie. ‘This

movement for governmental efficiency turned on three key concept: nonpartisanship, the

strong executive, and the separation of politics from administration’ (Schiesl 1980:3).

52 ‘William H. Allen’s Efficient Democracy is a handbook on the development of outcome meas-

ures’ (Williams 2003:646).

De ideeën van de Progressieven vindt men terug in het eerste beleidskundigeboek dat is verschenen. Ook dit kan op het conto van het Bureau worden bijge-schreven. Het is ‘Efficient Democracy’ van een van zijn directeuren, W. H.Allen (1907; 346 blz.; drie herdrukken). Het boek is een uitvoerig onderbouwdpleidooi om overheidsactiviteiten en sociaal werk (gezondheidszorg, onder-wijs, charitas, misdaadbestrijding en religieuze werken worden in apartehoofdstukken behandeld)49 businesslike aan te pakken, en te schoeien op syste-matische, geobjectiveerde, scientific genoemde grondslag. ‘Licht’ en ‘verlich-ting’ vormen de metafoor die vaak wordt gebruikt. Het adres van de aanbeve-lingen is, behalve de sector zelf, ‘de openbaarheid’. Daartoe wordt eeniedergerekend die van buitenaf belangstelling toont, in het bijzonder de gangma-kende ‘thinking few’ van opinieleiders, pers en filantropen. Opzet is om intel-ligente kritiek van buitenaf los te maken, door wantoestanden aan het licht tebrengen en successen positief te belichten. Dat zou een mechanisme in wer-king zetten dat, via de stemmen der kiezers en de miljoenen der filantropen,tot betterment dwingt, als de betrokken organisatie al niet uit vrije wil naar bete-re prestaties gaat streven.50 Dit is de ‘democratie’ waarnaar de titel van het boekverwijst.51

Centraal concept is in de tweede plaats (modern) efficiency: de verhouding tus-sen investeringen of inspanningen en (gekwantificeerde) resultaten.52 Het kanworden berekend door een ‘sociale boekhouding’ op te zetten en bij te houden,op basis van gericht verzameld en relevant statistisch materiaal. Lichtend voor-

31



53 Allen 1908:612.

54 ‘In no field of human effort efficiency tests accomplished such wonders as in that of State

Medicine; nowhere else is the statistical method held in such high esteem. (…) More men are

today giving their undivided attention to the detection and elimination of disease centres in

New York City alone than were concerned with the health of the civilised world a century ago’

(Allen 1907:61).

55 ‘The particular brand of intelligence needed by government is intelligence with regard to gover-

nment and not intelligence with regard to ethics, fiction, law and business’ (1907:263–264).

56 Allen 1907:58.

57 Allen 1907:172.

58 Allen 1907:130.

beeld is de werkwijze van het grote bedrijfsleven: de gepropageerde ‘StatisticalMethod’ is in hoge mate ontleend aan ‘de’ ‘Business Method’. Doel is in beidegevallen ‘control’, beheersing van de situatie op basis van relevante kennis:‘The problem of effective administration is the problem of effective control’.53

De Business Doctor,54 bij voorkeur van buiten, is de figuur die de informatie enkennis verzamelt en beheert, en beschikbaar is voor advies, over lopende zakenen bij toekomstplannen. Indien goed ingevoerd in de sector,55 kan hij de pres-taties of plannen van zijn cliënt bovendien vergelijken met die van conculle-ga’s: benchmarking avant la lettre. Hij is onmisbaar indien de zaken er minderflorissant voorstaan, ongeacht of het de profit-, de non-profit- of de overheids-sector betreft: ‘Whereever disturbing conditions exist the Business Doctorshould be consulted’.56 Loopt bijvoorbeeld het kerkbezoek terug, dan kan deefficiencyadviseur onderzoeken in welke mate de zielenherder aansluit bij zijnpubliek, en wat de optimale lengte is van de zondagspreek. Wie dit ongepastacht, wordt erop gewezen dat Gods zoon de opdracht had de verdwaalden tezoeken en te redden, niet om te práten over redding: ook religieuze leidersmogen op hun resultaten worden aangesproken.Beleid, van wie dan ook, dient eveneens te zijn gestoeld op de grondslag vanhet efficiencydenken. ‘We are never quite sure as to the wisdom of a policyuntil after it has been tested’.57 Goede bedoelingen, fraaie ideeën en nobeleovertuigingen kan een democratie zich niet als grondslag van beleid permitte-ren zolang die niet door ‘de feiten’ worden ondersteund, dat wil zeggen door deuitkomsten van de objectieve efficiencytest volgens de statistische methode.Dat geldt ook voor beleid dat op theorie wordt gebaseerd: ‘Any policy that thebest theory justifies, facts will also justify and figures describe, classify, count,compare and summarise’.58 Dito geldt voor de uitvoering: de opzet dient zoda-nig te zijn dat die van dag tot dag kan worden gevolgd en gemanaged. Via pres-

32



59 Allen 1907:293.

60 ‘What ought to be known about government depends upon what government is expected to do.

What may be known depends on what government does. What government does may be dis-

covered only if what is done is properly recorded when it is done. (…) The purpose of a report

to the public is to show what officials think the public ought to be told, or what the public

insists upon knowing (…). The financial report made by the city comptroller shows what that

officer believes he is under the obligation to tell, or what he wants the community to know (…).

The mayor’s report tells what he considers it necessary for the city to know regarding its last

year’s expenses, its future needs and his plans for meeting them. The purpose of records, on

the other hand, is to tell the mayor, comptroller, department and division head what it is

thought necessary for themselves to know if they are to reach that degree of efficiency which for

them is considered the minimum’ (1907:237–239).

61 ‘Municipal research is a method, not a panacea. It aims not to make over either the man in offi-

ce or the men who vote, but to give man as they are better methods of working for the public

and to give the public as it is better methods of watching and judging what their public servants

do’ (Hopkins 1912:244).

tatiebeloning kan de meest efficiënte aanpak worden gevonden. Ook de over-heid, de belangrijkste ‘agency for benevolence’,59 moet daarom aan de efficien-cytest worden blootgesteld, en aan de publiciteit die daarbij hoort. In rapportenen verslagen laten de verantwoordelijken expliciet zien wat zij graag onder deaandacht brengen en wat zij belangrijk vinden, maar officiële publicatiestonen, zij het impliciet, ook wat zij liever niet kwijt willen en wat zij onbelang-rijk achten.60 Onafhankelijke experts en bureaus kunnen dit aan het daglichtbrengen, en suggesties voor aanpassingen en verbeteringen doen. Die onaf-hankelijkheid en de beperking tot onderzoek en rapportage zijn essentieel inde opvatting van Allen. Feiten en cijfers worden verzameld en geordend doorexperts en professionals: evenals voor straatverlichting geldt ook voor staats-verlichting dat subjectieve en partijdige overwegingen geen rol mogen spelen.Het is aan burgers-buitenstaanders, de ‘active few’, om de gepresenteerde cij-fers van een interpretatie te voorzien, en vervolgens de publiciteit te organise-ren en het grote publiek in te lichten en voor te lichten.61 Om de onafhanke-lijkheid te garanderen dienen zowel de professionele deskundigen als het werkvan de publiekmakende ‘active few’ uit private giften te worden gefinancierd,waarbij er wel voor gewaakt moet worden dat men niet te veel van een enkelebron afhankelijk wordt. Het laatste hoofdstuk van het boek is dan ook gewijdaan de efficiency van fundraising.

33



62 Schiesl 1980: 111–132.

63 ‘The full meaning of scientific management is comprehended in the word ‘planning’ and in the

phrase ‘the execution of plans’, aldus Bureaudirecteur F.A. Cleveland (Schiesl 1980:130).

64 De Progressieven, waarvan het Bureau al snel de voorhoede vormde, richten zich op ‘questions

of bureaucratic efficiency and innovative administration. This led to the demand for more

detailed and uniform planning in resource allocation and community programs. Related to

these considerations was the belief that persons with advanced training and experience should

be continually involved in the implementing of public policy, especially in the management of

social welfare services. Those reform-minded professionals dedicated to this philosophy set-

tled upon the notion of ‘research’ and proceeded to gather empirical information on gover-

nmental machinerie and city life. Such material became the basis of programs designed to

improve the operations of local government and provide urban dwellers with new and better

services’ (Schiesl 1980:112).

65 Allen; geciteerd door Schachter 1997:23. De vraag ‘how to’ is volgens menigeen typerend voor

de Amerikaanse cultuur; zo ook volgens de grondlegger van de moderne bestuurskunde, de

latere Amerikaanse president (1913–1921), Woodrow Wilson: ‘The cosmopolitan what-to-do

must always be commanded by the American how-to-do-it’ (Wilson 1887/1987:24). ‘Juist in een

maatschappij als de Amerikaansche, waar zooveel energie zooveel vrijheid genoot, stelde de

praktijk van het staatsbeleid van den beginne af bovenal de vraag: wie kan het doen? hoe kan

men het klaarspelen? Dat was van oneindig meer gewicht, dan of de wetten theoretisch welge-

bouwd en sluitend waren’ (Huizinga 1928:146). ‘For the American mind, to know is to do. (…)

An academic expression of this intellectual leaning is the present orientation of public policy

research, which is to utilize thought to provide solutions to political problems, presupposing

that such solutions are possible’ (Statham 1995:4).

Beleidskunde is dus ontstaan in reactie op ontwikkelingen in politiek enbestuur. Het is bezield door de gedachtenwereld van het Progressivisme.‘Research and Reform’, zo kan het streven van het Bureau worden samenge-vat.62 Daarvoor passen de mannen van het Bureau de opvattingen overScientific Management van Taylor c.s uit het bedrijfsleven toe op de publiekesector.63 Niet het bedrijfsleven als zodanig is hun voorbeeld, maar de metho-den en werkwijzen die er ingang hebben gevonden, in het bijzonder bij degrote bedrijven. Gekwantificeerde feiten, daar draait het huns inziens om:‘weten is meten’ zou hun motto geweest kunnen zijn.64 De mannen van hetBureau zien het als hun opdracht bestuur en publiek in staat te stellen te doenwat ze altijd al hadden willen doen maar niet goed wisten ‘how to do’.65 Zijinformeren en adviseren de hervormingsgezinden, maar gaan pas over tot her-vormende daden als ze daartoe de opdracht krijgen. De geneeskunst is hierbijhet voorbeeld geweest. Een derde, meer impliciete inspiratiebron is de filosofievan het Pragmatisme geweest, met name die van J. Dewey, de meest actieve,sociale en Progressieve onder de Pragmatisten, die in die tijd ook in New York

34



66 ‘De behoefte aan ‘efficiency’ doordringt den geest van Amerika in al zijn lagen, van de vraag-

stukken van het gemeentebeheer af tot in de hoogste problemen van het zuivere denken. Wat is

het pragmatisme (…) anders dan die houding overgebracht in de sfeer der filosofie, een karak-

teristiek Amerikaansche wijsbegeerte derhalve? (…) ‘Efficiency’ en ‘Democracy’ zijn in den

Amerikaanschen geest nauw verwante begrippen. (…) De diepste en duurzaamste waarde van

de Verlichting als cultuurstroming moet veeleer gemeten worden naar haar groei en uitkom-

sten in Amerika dan in Europa’ (Huizinga 1928:218–220). Recent is er een herleving van de

aandacht voor Dewey waarneembaar. Zie algemeen Hickman 2004, en voor de bestuurskunde

bijvoorbeeld Shields 1996, Evans 2000, Schubert 2003, Miller 2004a en 2004b, en Hajer 2005.

Inmiddels is er ook een Nederlandse inleiding tot Dewey beschikbaar. Hierin wordt pragmatis-

me omschreven als ‘een filosofie waarin de mens als handelend wezen centraal staat en waar-

bij dit handelen in dienst staat van een door praktische (zowel individuele/persoonlijke als

sociale/maatschappelijke problemen) opgeroepen reconstructie van de omgeving waarvan hij

deel uitmaakt’ (Logister 2004, citaat op p. 79).

67 ‘The essence of critical thinking is suspended judgement; and the essence of this suspense is

inquiry to determine the nature of the problem before proceeding to attempts at its solution’

(Dewey 1910/1991:74).

68 ‘Synonyms for this are supposition, conjecture, guess, hypothesis, and (in elaborate cases) theory’

(Dewey 1910/1991:75).

werkzaam is.66 Hij heeft met zijn ‘instrumentalisme’ een filosofische/episte-mologische grondslag aan de activiteiten der Progressieven verleent. Mense-lijke actie, zo leerde Dewey, is instrumenteel voor het oplossen van individueleen sociale problemen. Kennis ontstaat vanuit experimenten en tests van deresultaten, ‘wat werkt is waar’. Dat gebeurt in vijf stappen, zet hij in 1910 uit-een:– vaststellen dat er een probleem is, dat wil zeggen een moeilijkheid of obsta-

kel waardoor de uitvoering van een normale of vertrouwde reeks van han-delingen wordt gehinderd of belemmerd, dan wel een discrepantie tussende aangetroffen situatie en een betere of verwachte toestand;

– vaststellen wat het probleem is, door Dewey de definition of the difficulty,diagnosis of observation genoemd. Kritisch verzamelen en beoordelen vaninformatie totdat een zo adequaat mogelijke omschrijving van het pro-bleem kan worden gegeven. Dewey benadrukt dat men hiervoor de tijdmoet nemen;67

– nadenken over mogelijke verklaringen en/of oplossingen, suggestion of ookwel forming of ideas genoemd. Het gaat erom denkbeeldige of virtuele ver-klaringen respectievelijk oplossingen voor het oorspronkelijke probleem ofdiscrepantie te bedenken.68 Dewey benadrukt dat men bij voorkeur meer-

35



69 ‘(…) cultivation of a variety of alternative suggestions is an important factor in good thinking’

(Dewey 1910/1991:75).

70 Op dit punt lijken Dewey en K.R. Popper het eens te zijn. Vergelijk: ‘Die Fehlerkorrektur ist die

wichtigste Methode der Technologie und des Lernen überhaupt. (…) Man spricht mit Recht von

der Methode, von Versuch und Irrtum, aber man unterschätzt die Wichtigkeit des Irrtums oder

des Fehlers – des fehlerhaften Versuches’ (Popper 1994:256).

71 Deweys vijfstappenmodel is te beschouwen als de eerste versie van wat inmiddels bekend staat

als beleidscyclus, beleidsketen, beleidslevenscyclus, of beleidsprocesmodel.

72 Progressieven verstonden onder ‘het publiek’ in die tijd niet de bevolking of de publieke opinie,

maar het geheel van maatschappelijk actieven, journalisten, juristen, docenten en ‘other mid-

dle-class opinion makers who were supposed to represent some disinterested general will’.

‘The public’, zo opgevat, gold in de Progressieve visie als een derde maatschappelijke kracht,

naast ‘business’ en ‘labor’ (Stivers 2000:70).

dere alternatieve ideeën ontwikkelt, en niet genoegen neemt met de eersteplausibele verklaring of oplossing die zich aandient;69

– reasoning, het uitwerken van de verschillende plausibele ideeën tot redene-ringen die het probleem verklaren en/of oplossen;

– testing, experimental corroboration, of verification, dat wil zeggen het in depraktijk toepassen van de alternatieve redeneringen. Zij kunnen aldus wor-den beproefd op hun geldigheid, en hun relatieve effectiviteit en efficiëntiekunnen worden bepaald. De beste verklaring en/of oplossing kan wordenvastgesteld, het probleem is de wereld uit, een nieuwe waarheid gevonden.

Ervaringen, handelingen en uitproberen zijn in Deweys visie onmisbaar om hetgeheel van deze stappen te kunnen zetten.70 Theorie en praktijk, feiten en waar-den, plan en actie zijn met elkaar verbonden en op elkaar betrokken. In ervarin-gen en handelingen dienen problemen/moeilijkheden zich uit zichzelf aan, endaarmee wordt ook het proces van oplossing automatisch in werking gezet. Decyclus eindigt als er een oplossing is gevonden die in de praktijk als bevredigendwordt ervaren. Dewey claimt geldigheid van zijn model voor zowel de individu-ele aanpak van problemen als een collectieve en maatschappelijke.71 Een derdepunt dat aandacht verdient, is dat in Deweys ogen het verschil tussen leek endeskundige slechts gradueel is, een verschil dat enkel is terug te voeren op ver-schillen in training, ervaring en houding. Door scholing en voorlichting kunnenook gewone burgers, ‘the public’,72 zich de nodige deskundigheid verwerven.Een mooi voorbeeld hiervan is de Begrotingstentoonstelling die het Bureau in1908 organiseert. Daaraan namen allerhande instellingen uit de Newyorksesamenleving deel met uiteenzettingen en presentaties over publieke uitgavenen hun effecten. Het Bureau laat voorbeelden zien van overbodige en nutteloze

36



73 Zoals kapstokhaken waarvoor tien keer zo veel is betaald als de prijs die Bureaumedewerkers

moesten betalen bij de winkel op de hoek (Schachter 1997:36).

74 Het bestaat nog immer voort onder de naam Institute of Public Administration (ipa)

(http://www.theipa.org), en heeft zich vanaf 1922 gaandeweg gespecialiseerd in advisering van

buitenlandse overheden.

75 ‘(P)ublic administrator consists of all those operators having for their purpose the fulfillment

or enforcement of public policy as declared by the competent authorities’ (White 1939:3). ‘As a

nation we have educated and trained a staff of fact-finders and fact-analysts, but not of plan

designers and implementers’ (Person 1940:68). Buiten de beleidskunde is er al wel enige inci-

dentele aandacht. Zo biedt de Graduate School of Social Service Administration van Chicago

University, opgericht door Grace Abbott en Sophonisba Breckinridge, in de jaren twintig cur-

sussen in ‘social policy design, the study of governmental structures and processes, public wel-

fare administration and its history, basic economics, and social research’. Evenals de mannen

van het Newyorkse Bureau vijftien jaar eerder is ook Abbott ervan overtuigd dat ‘the key to

reform lay in research: ‘How else,’, she demanded, ‘can social workers intelligently initiate, sup-

port, or reject programs of social reform?’’ (Stivers 2000:121; mijn cursiveringen, ag).

uitgaven, of van te duur betaalde waar.73 Maar ook van het tegenovergestelde,van misstanden in volkshuisvesting, onderwijs en gezondheidszorg waaraanjuist geen of weinig belastinggeld wordt uitgegeven. Een enkele publieke dienstgrijpt de gelegenheid aan om de eigen prestaties onder de aandacht te brengen.De tentoonstelling trekt meer dan 60.000 bezoekers.

Na tien jaar houdt het Bureau feitelijk op te bestaan, althans wat betreft de oor-spronkelijke opzet en activiteiten.74 De Progressieve beweging verliest aankracht en aanhang, de filantropen gaan op zoek naar andere goede doelen, dewereld buiten de VS vraagt om aandacht (in de vorm van w.o. I, waaraanAmerika vanaf april 1917 gaat deelnemen). De aandacht van bestuurskundigengaat in de decennia daarop vrijwel volledig uit naar vraagstukken van organisa-tie en management van openbaar bestuur en publieke organisaties. Aandachtvoor beleid ontstaat pas weer in de jaren veertig en later.

2 .3 Be le idsconst ruc t ie

Tot 1940 houden beleidskundigen zich bezig met beleidsonderzoek enbestuurskundigen met vraagstukken van organisatie en management vanbeleidsuitvoering, en geen van beide met beleidsconstructie.75 De vraag isnatuurlijk: waarom niet? De belangrijkste verklaring is waarschijnlijk dat ereen taboe lag op het overschrijden van de grens tussen ‘politics’ en ‘administ-

37



76 ‘Politics has to do with policies or expression of the state will. Administration has to do with

the execution of these policies’ (Goodnow 1900/1987:26).

77 ‘Especially in the United States, with its strong respect for written constitutions, its complica-

ted netwerk of state and federal jurisdictions, and its plethora of business contracts which dis-

pose of most of the nation’s resources, a tradition of litigiousness is all-pervasive. It is attor-

neys, not scientists or professors, (…) who offer the most influential advice at top levels in the

executive branches of government and big business’ (Smith 1969:84).

78 De historicus en Amerikanist J. Huizinga heeft er wel op gewezen (1928:152–153, 218–219). Het

boek van Allen maakt ook nu nog steeds geen deel uit van het openbare boekenbezit in ons

land; het wordt zelfs in historische overzichten over het vakgebied zelden tot niet gememo-

reerd (vergelijk Korsten/Toonen 1988 Rutgers 1993 en 2004, Nelissen e.a. 2004).

ration’. De klassieke formulering is van F. Goodnow uit het begin van de 20e

eeuw: politiek betreft het bepalen van beleid, bestuur de uitvoering daarvan.76

Met andere woorden, het was ambtenaren, bestuurskundigen en socialewetenschappers verboden zich bezig te houden met vraagstukken die warenvoorbehouden aan de wetgevende macht. Behalve een taboe was er ook eentaakverdeling: het bijstaan en adviseren van politici, bestuurders en volksverte-genwoordigers, de beleidsbepalers kortom, was het traditionele werkterreinvan juristen. ‘Een goede jurist is meer waard dan vijftig sociale wetenschap-pers’ krijgt tijdens zijn opleiding een beleidskundige in die jaren te horen, diein de geschiedenis van het vak niet is weg te denken: H. D. Lasswell.77

2 .4 Be le idskunde en be le idsconst ruct ie in Neder land

De hierboven geschetste ontwikkelingen in Amerika hebben geen invloed opNederland uitgeoefend. De belangrijkste reden is dat zij hier te lande grotendeelsonbekend zijn gebleven.78 Enige uitzondering moet echter worden gemaakt voorG.A. van Poelje (1884–1976), een door de wol geverfde ambtenaar, en een juristmet een grote belangstelling voor organisatorische vraagstukken. Zo goed enkwaad als dat maar kon in die tijd, stelt hij zich op de hoogte van wat zich in de vsafspeelt. Toen hij daarmee begon, waren de hoogtijdagen van het Progressivismeen het New Yorkse Bureau al achter de rug, dus krijgt hij ook weinig anders onderogen dan dat waarnaar zijn belangstelling toch al uitging: bestuursrecht, en vraag-stukken van organisatie en management. Men ziet dit terug in de inhoud van zijn‘Algemeene Inleiding tot de Bestuurskunde’ (1942). Ook in latere drukken van ditboek (1953, 1964) is er geen belangstelling voor vraagstukken van beleid en geenaandacht voor de reflectie daarop door de beleidskunde, terwijl er inmiddels tochwel het een en ander op beleidskundig terrein was gebeurd.

38



79 In Nederland wordt de discussie halverwege de jaren zeventig beslist, in Frankrijk bijvoorbeeld

pas begin jaren tachtig.

Beleidsconstructie in historisch perspectief II: 1940–1980

De economische wereldcrisis van de jaren dertig wordt in die tijd zelf vrij alge-meen geïnterpreteerd als een falen van de vrijemarkteconomie. De crisis en dewederopbouw na w.o. II brengen etatisten aan het bewind, zoals democratischsocialisten in Europa en Democraten in de vs, die voor een verdere uitbouwvan de beleidsmatige overheidsactiviteit zorgen. Etatisme is de ideologischestroming die van mening is dat de overheid (of staat, état in het Frans) eenvooraanstaande rol heeft in inrichting en besturing van zowel samenleving alseconomie. Dát de overheid een rol zou moeten hebben in het oplossen van decrisis en in de ontwikkeling van de economie daarna, wordt door bijna nie-mand in deze tijd betwist. De discussie gaat erover wát precies de rol van deoverheid zou moeten zijn, en in welke mate de overheid niet alleen een rolmaar zelfs leiding en sturing zou moeten geven aan de ontwikkeling van denationale economie (‘planning’). Het minimale standpunt laat het bij de opvat-ting van Keynes dat de overheid zich moet beperken tot het managen van deconjunctuurbeweging. De meest radicalen, aan de andere kant, zien een lei-dinggevende rol voor de overheid weggelegd op een breed spectrum van maat-schappelijke activiteiten en sectoren. Zij hebben vaak moeite het verschil dui-delijk te maken tussen hun eigen opvattingen en die van niet-democraten,zoals de communisten en fascisten die in de crisisjaren her en der in Midden-,Oost-, en Zuid-Europa de macht hadden gegrepen. Overal in West-Europa ende Verenigde Staten ontstaat in de jaren dertig discussie tussen minimale,gematigde en radicale etatisten. Het debat in de vs speelt zich af tijdens hetpresidentschap van Franklin D. Roosevelt (1933–1945) en wordt al in het mid-den van de jaren veertig in het voordeel van de minimale opvatting beslist. InWest-Europa duurt het langer, tot ongeveer 1980.79 Gevolg is dat de verzor-gingsstaat of welfare state in Europa sterker tot ontwikkeling komt dan in de vs.

39

3


80 volgens de Europese Commissie (Teletekst vrt–tv1, 10–09–03).

81 ‘Means used determine the end actually reached. The end justifies the means only when the

means used are such as actually bring about the desired and desirable end.’ (Dewey 1939:432).

82 Zie Dewey 1935/1991. White schrijft tezelfdertijd: ‘Governmental planning of itself is preparato-

ry, not executory. The plans are not self-enforcing, indeed they are not enforcible until they have

been enacted into legislation or accepted by the public as good practice. Planning is a broad

general guide to future objectives, not the immediate enforcement of a specific requirement’

(1939:31).

83 Zie: Gulick 1933:64, Gulick 1937, White 1939:7, Karl 1974:274ff.

De praktische consequentie daarvan weer is, onder meer, dat de levensver-wachting in de Europese Unie een vol jaar hoger is dan in Amerika.80

Toonaangevende Amerikaanse bestuurskundigen (zoals de presidentiële advi-seurs Ch. Merriam en L. Gulick, en vooraanstaand auteur L. White) nemen aande vooravond van w.o. II gematigd-etatistische standpunten in. Zij, en ookDewey, die inmiddels de status van goeroe voor intellectueel Amerika heeftbereikt, wijzen fascistische en communistische planopvattingen volledig af. Indie opvattingen, zo betogen Dewey c.s., fixeert de overheid maatschappelijkeen economische doelstellingen, en gaat deze vervolgens realiseren met allebeschikbare middelen, desnoods met geweld en dwang. Ook al zijn de oor-spronkelijke bedoelingen misschien anders, deze aanpak resulteert onherroe-pelijk in dictatuur en onderdrukking. Want, in de memorabele woorden vanDewey, ‘de middelen bepalen het uiteindelijke resultaat. Het doel heiligt demiddelen slechts voorzover de middelen geschikt zijn om de gewenste en wen-selijke doelen te realiseren’.81 Niet het product (het plan) maar het proces (deplanning) moet daarom centraal staan. In vrije, democratische discussiebepaalt de ‘continuously planning society’ wat zij wil en hoe zij daar wil ko-men. Dit is de weg van de ‘georganiseerde sociale intelligentie’: een legitiemedemocratische meerderheid bepaalt welke weg proefondervindelijk begaangaat worden op zoek naar de beoogde maatschappelijke verandering.82 Alduswordt beleid, weldoordachte actieprogramma’s die zich in experimenten heb-ben bewezen, aangewezen als de gulden middenweg tussen enerzijds de vrije,ongebreidelde werking van het marktmechanisme (met al zijn destructieve bij-verschijnselen), en de onderdrukkende, gewelddadige dictatuur van de pla-neconomie anderzijds. Zelf dachten de Amerikaanse bestuurskundigen aanwat wij nu een welvaart- of verzorgingsstaat zouden noemen.83

Centrale planning wordt afgewezen, maar de federale overheid, en het beleiddat zij voert, groeien. Met andere woorden, beleid wordt de dominante vorm

40



84 Nelson 1977.

85 ‘The problem of politics is less to solve conflicts than to prevent them; less to serve as a safety

valve for social protest than to apply social energy to the abolition of recurrent sources of strain

in society. This redefinition of the problem of politics may be called the idea of preventive poli-

tics’ (Lasswell 1930/1960:197).

86 Wat tot dat tijdstip (1938) bij hem ‘preventive politics’ heette, noemt hij voortaan ‘the policy

formation and execution process’ of kortweg ‘policy process’, dan wel ‘the making and execu-

tion of policy’, vaak beknopt tot ‘the decision process’; zie resp. Lasswell 1942b/1966,

1943/1966, 1951a, 1951b/1979, 1956, 1971.

87 ‘By definition a problem is a perceived discrepancy between goals and an actual or anticipated

state of affairs’ (Lasswell 1971:56).

van regeren. Het hoogtepunt wordt in de vs bereikt halverwege de jaren zestigonder de Democratische president L.B. Johnson (1963–1969). Deze kondigteen grootscheepse aanval op armoede en racisme aan (‘war on poverty’, ‘GreatSociety’), te bereiken met nieuw beleid van de federale overheid. De houding indie tijd was bij velen: ‘if we can land a man on the moon, why can’t we solve theproblems of the ghetto?’84

3 . 1 Be le idskunde

H. D. Lasswell is in deze periode de man die de beleidskunde een nieuwgezicht geeft. Hij is een socioloog die zich met vraagstukken van communica-tie en politiek is gaan bezighouden. In de loop van de jaren dertig komt hij tothet oordeel dat politiek en bestuur zich te veel bezighouden met het oplossenvan problemen, en te weinig met het voorkomen ervan.85 Zo’n ‘preventievepolitiek’, zoals hij het noemt, zou mogelijk zijn op basis van sociaal-weten-schappelijk onderzoek. Dat verschaft de informatie om omvangrijke program-ma’s te ontwerpen waarmee de ‘social energy’ tijdig kan worden ingezet ten-einde het ontstaan en escaleren van problemen tegen te gaan, en niet pas ach-teraf wanneer conflicten en spanningen al aan de dag zijn getreden. Lasswellgaat zich helemaal voor het fenomeen beleid interesseren als hij de kans krijgtjuristen te gaan opleiden aan een van de meest vooraanstaande Law Schoolsvan de vs.86 We herinneren ons dat daar traditioneel de belangrijkste beleids-adviseurs vandaan kwamen.Lasswell vat beleid op als het aanpakken van problemen87 door op intelligentewijze in te grijpen in sociale processen. Daarvoor is een benadering nodig diezowel begrip van de maatschappelijk-politieke omstandigheden vergt (contex-tualiteit), als technisch-intellectuele vaardigheden (probleemgerichtheid).

41

3 Beleidsconstructie in historisch perspectief II: 1940–1980


88 Vergelijk Lasswell 1971:14–33.

89 McDougal 1952:54; Lasswell 1956:1.

90 Vergelijk Lasswell 1971:34–57. Veel uitgebreider in Lasswell/McDougal 1992:725–1128.

Beleid is behalve probleemoplossing ook en vooral omgevingsgerichte machts-uitoefening. Het is interventie op basis van legale en legitieme macht.88 Bijbeleidsinterventies moet er voortdurend rekening mee worden gehouden datbeleidsprocessen deel uitmaken van meeromvattende en grootschaliger socia-le processen. In de omgeving van beleid opereren immers vele, vele actoren dieallen, met behulp van hun eigen strategieën en praktijken, eigen doelstellin-gen najagen, waardoor zij permanent omgeving en uitgangssituatie wijzigen.Deze contextualiteit van overheidsbeleid impliceert dat de overheid de maat-schappij niet kan besturen, maar hooguit kan bijsturen. Zo’n bijsturing metbeleidsinterventie komt volgens Lasswell tot ontwikkeling in een reeks vanzeven stappen:– intelligence, het vergaren, verspreiden en verwerken van relevante informa-

tie over heden en toekomst; bijvoorbeeld door onderzoeks- en plannings-bureaus;

– promotion, het bepalen en aanbevelen van een gewenste uitkomst; bijvoor-beeld door politieke partijen;

– prescription, het voorschrijven van normen, normgedrag en sancties; bij-voorbeeld door parlement en regering;

– invocation, het beoordelen van situaties aan de hand van de voorgeschrevennormatiek; bijvoorbeeld door politie en uitvoerende ambtenaren;

– application, het toepassen van sancties;– termination, het opheffen van normen en sancties;– en appraisal, het beoordelen van het geheel van beleidsuitkomsten, bijvoor-

beeld door of namens parlement en regering. Dit fasenmodel, voor het eerst gepubliceerd in 1952, is bedoeld als vervangingvan de driemachtenleer uit de Amerikaanse Constitutie van eind 18e eeuw(wetgeving, uitvoering, rechtspraak), die Lasswell als beschrijving van politieken bestuur door de werkelijkheid achterhaald acht.89

Beleid is echter niet alleen omgevingsgerichte machtsuitoefening, maar ookprobleemoplossing. Problemen vat Lasswell op als intellectuele uitdagingen.90

Deze kunnen in vijf deeltaken worden uiteengelegd, die met behulp van des-kundigen uit de verschillende beleidsrelevante wetenschappen kunnen wor-den uitgevoerd:

42



91 Lasswell/McDougal 1992:1099.

92 Het is nog maar de vraag of Lasswell de term zelf heeft uitgevonden. In het oerdocument ver-

wijst hij zelf naar eerder en algemeen gebruik van de term; hij heeft er ook geen moeite mee te

erkennen dat anderen hem inhoudelijk zijn voorgegaan (Lasswell 1951a:4–6). De eretitel ‘vader

van de beleidskunde’ is nog niet verleend, daarvoor is wat mij betreft W.H. Allen de voornaam-

ste kandidaat (zie vorige hoofdstuk).

– goal clarification, omschrijven van de situaties die in de sociale processenzoveel mogelijk bereikt moeten worden;

– trend description, inschatten in hoeverre de sociale processen uit zichzelf degewenste situaties benaderen;

– analysis of conditions, vaststellen welke factoren richting en omvang van debeschreven trendontwikkeling bepalen;

– projection of developments, inschatten in hoeverre lopend beleid tot doelreali-sering leidt;

– en, ten slotte, invention, evaluation, and selection, wat moet bereikt en ge-daan worden om de doelstellingen te bevorderen? Dit is wat wij beleidscon-structie noemen.

Er is een zekere volgorde waarin deze taken dienen te worden worden aange-pakt, maar deze volgordelijkheid is niet absoluut. ‘Two steps forward mayinvolve one step back – or more’.91

De wetenschappen die nodig zijn voor het plannen en richten van de beleids-programma’s, duidt Lasswell aan als de ‘policy sciences’, een naam die hemonsterfelijk maakt en het predikaat ‘vader van de beleidswetenschappen’ ople-vert.92 De beleidswetenschappen hebben in Lasswells ogen een dubbele opgave:alle mogelijke relevante disciplines dienen enerzijds bij te dragen aan een bete-re beleidsinhoud (‘science in policy’), anderzijds te zorgen voor een beter begripvan het beleidsproces (‘science of policy’). Terwijl de ‘science in policy’ een helebrede interdisciplinaire samenwerking vergt, is de wetenschap van het beleidvolgens Lasswell vooral een zaak van politicologen, sociologen en psychologen.De interdisciplinaire samenwerking is in beide gevallen nodig om de onvermij-delijke monodisciplinaire tunnelvisie (‘worm’s eye view’) te overstijgen, en vol-ledigheid te verkrijgen.

43



93 ‘The policy sciences are a contemporary adaptation of the general approach to public policy

that was recommended by John Dewey and his colleagues in the development of American

pragmatism’ (Lasswell 1971:xiii-xiv; 1951a:12).

94 ‘No lesson needs so much to be taught as the lesson that democracy requires politics, and that

human society requires social programs and effective administration of these programs’

(Simon e.a. 1950/1991:xxit).

Er zijn drie verschillen met de beleidskunde uit de periode vóór 1940. In deeerste plaats worden nu ook de activiteiten en werkzaamheden voorafgaandaan de politiek-bestuurlijke besluitvorming, zoals probleemanalyse en beleids-constructie, tot het aandachtsgebied gerekend (en niet alleen de invoering, uit-voering, en organisatie en management van het openbaar bestuur). In de twee-de plaats wordt aan wetenschappelijke deskundigheid een veel grotere rol toe-gekend dan voorheen, toen vooral beheersing van rekenkundige methoden entechnieken werd gevraagd. In de derde plaats is er voor de middenklasse vangoed opgeleide, maatschappelijke verantwoordelijkheid nemende burgersgéén bijzondere rol meer weggelegd (niet een die verder gaat dan die van kies-gerechtigde staatsburgers). Bij Lasswell draait het om wetenschappers en des-kundigen die ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers onder-steunen in hun wetgevende en besluitvormende werk.Maar er is ook continuïteit. In de eerste plaats houdt Lasswell vast aan de basis-schema’s van het Amerikaanse Pragmatisme, en in het bijzonder van Dewey.93

Dit is opmerkelijk omdat in het algemeen het logisch positivisme van onderandere K. Popper het Pragmatisme had afgelost als leidende filosofie van ken-nis en wetenschap. Het ‘positivisme’ gaat er vanuit dat sociale wetenschappenop dezelfde manier dienen te worden aangepakt als de natuurwetenschappen.Objectiviteit is het hoogste gebod, daarom moeten feiten en normen, plannenen actie, en theorie en praktijk scherp uit elkaar te worden gehouden. BijDewey gaan deze, zoals in het vorige hoofdstuk gezien, juist hand in hand. Inde tweede plaats deelt Lasswell met zijn voorgangers een sterke oriëntatie oplinks-liberale waarden. ‘Democratie kan niet zonder vrije politieke discussie,een humane samenleving niet zonder beleidsprogramma’s, deze niet zondergoed bestuur’.94 Dit statement had van Lasswell afkomstig kunnen zijn. Hij zietsinds de jaren dertig in de wereld een algemene ontwikkeling op gang geko-men, waarbij de macht steeds meer in handen komt van een homogene elite,ook al verschilt die van land tot land (propagandaspecialisten, partijfunctiona-rissen, of bureaucraten). Wat betreft de vs vreest hij de komst van de ‘garni-zoensstaat’. Daarin maken militairen de dienst uit, ook in civiele zaken, ook invredestijd. Zo’n staatsvorm is misschien nodig tijdens perioden van oorlog,

44



95 Vergelijk Lasswell 1940/1966:17, 1941/1966:157. ‘The science of democracy (…) bears much the

same relation to general political science that medicine has to biology. Medicine is a branch of

the total field of biology, limiting itself to a single frame of reference, the disease process.

Democratic science is restricted to the understanding and possible control of the factors upon

which democracy depends’ (Lasswell 1942a/1966:7). ‘The place for nonobjectivity is in deci-

ding what ultimate goals are to be implemented. Once this choice is made, the scholar pro-

ceeds with maximum objectivity (…)’ (Lasswell 1951a:11).

96 Zie verder Simon 1947/1997:29–54.

97 ‘But my actual research career started in an academic backwater: public administration.

However important that field was and is to public affairs, it attracted few scholars with a real

understanding of what research is all about, or of how to construct theoretical foundations for

an applied field’ (Simon 1996:114).

98 Opgevat als proces of collectief gedrag, niet als structuur. ‘Administrative activity is group acti-

vity’ (1947/1997:7). ‘Administrative organizations are systems of cooperative behavior’

(1947/1997:81). ‘(A)n administrative organization is a group of people – of flesh-and-blood

human beings’ (1950/1990:xxviii).

99 ‘The series of such decisions which determines behavior over some stretch of time may be cal-

led a strategy’ (1947/1997:77).

maar Lasswell is bang dat de ‘garnizoensstaat’ na afloop van de TweedeWereldoorlog onnodig lang zal voortduren, en ten koste zal gaan van een waar-lijk vrije en democratische ontwikkeling. Vandaar dat hij zich gaat inzettenvoor een ‘science of democracy’, een geneeskunde of psychiatrie voor deAmerikaanse politiek, zoals hij het zelf noemt. Beleidswetenschappen zijn inzijn ogen daarom vanzelfsprekend ‘policy sciences of democracy’.95

Belangwekkend zij het minder gezichtsbepalend zijn voorts de opvattingenvan een student van Lasswell. H.A. Simon heeft uiteindelijk vooral naamgemaakt als organisatiekundige, cognitief psycholoog en computerweten-schapper. Voor zijn organisatiekundige en psychologische inzichten, daaropgebaseerde fundamentele kritiek op opvattingen over rationaliteit van econo-men, en zijn alternatief (‘bounded rationality’),96 ontvangt hij in 1978 deNobelprijs voor economie. Maar Simon is begonnen als bestuurskundige(1938–1949).97 Naast het fenomeen organisatie98 interesseert hij zich voorbesluitvorming, ‘het keuzeproces dat tot actie leidt’. Analytisch gesproken,aldus Simon, betreft het doel/middelencombinaties die het gedrag van indivi-duen en organisatiedelen beogen te sturen en te integreren. In de praktijk gaathet om de keuze uit verschillende, elkaar in hoge mate uitsluitende, hande-lingsalternatieven, beleidsalternatieven of ‘strategieën’.99 Dit vergt ‘planning’,

45



100 ‘Planning, in our sense, is that activity that concerns itself with proposals for the future, with

the evaluation of alternative proposals, and with the methods by which these proposals may

be achieved. Planning is rational, adaptive thought applied to the future and to matters over

which the planners, or the administrative organizations with which they are associated, have

some degree of control (…) Planning is involved in the development of program goals, in the

formulation of legislation, and at every step in the path of executing continuing programs.

But there are certain elements common to this wide range of planning activities. In virtually

every plan will be found (1) proposals for the behavior of human beings (organization mem-

bers or clientele) other than the planners, (2) an explicit or implicit statement of goals or of

criteria for preferring one set of plans to another, and (3) proposals for implementing the

planning goals’ (Simon e.a. 1950:423–425).

101 ‘The power of analysis depends on expert knowledge for its speed and effectiveness.’

(1947/1997:129t)

102 Simon 1947/1997:127t. Elders spreekt hij van een ‘decision-fabricating process, a process that

involves fact-finding, design, analysis, reasoning, negotiation’ (1947/1997:24t), of van ‘intelli-

gence’, ‘design’ and ‘choice’ (1960). ‘They are closely related to the stages in problem solving

first described by John Dewey’ (Simon 1960:3).

103 Simon c.s. lopen hierbij vooruit op leerstukken die tegenwoordig vooral aan Lipsky (1980) wor-

den toegeschreven: ‘Any realistic analysis of the activities of the policeman walking his beat

shows him to be an important policy-making (goal-determining) official’ (1950/1991:429).

104 Uitgebreid besproken in Simon e.a. 1950/1991:451–488.

dat wil zeggen een keuzeproces waarin de ‘meest plausibele alternatieven’ wor-den uitgewerkt, en tegen elkaar afgewogen.100 Daarbij bestaat altijd het gevaardat het objectief-beste alternatief over het hoofd wordt gezien, maar dit gevaarwordt minder naarmate men ervaren experts inschakelt.101 Simon komt tot een‘logische’ fasering van het proces van besluitvorming: agenda-setting, represen-ting the problem, finding alternatives, en (evaluating and) selecting alternatives.102

Deze subprocessen behoeven zich in de praktijk geenszins in een vaste volgor-de voor te doen. Dit model is vergelijkbaar met de vijf ‘intellectuele taken’ dieLasswell heeft onderscheiden (zie hierboven). Pas bij de implementatie, in de‘postnatale’ fase van besluitvorming, wanneer de organisatie en het beleid datzij uitvoert moeten zien te overleven in reactie op externe eisen, interne druken veranderde omstandigheden, krijgt het beleid of de strategie het uiteindelij-ke gezicht.103 Psychologisch inzicht is nodig om gedrag en reacties van doel-groep en omgeving te kunnen voorspellen, en om weerstand te voorzien en teoverwinnen, en is derhalve onmisbaar voor succesvolle planning.104 Voor over-heidsbeleid geldt met zekerheid dat men nooit alle relevante factoren kan

46



105 Simon 1950/1991:448. De schaal waarop brede, gecoördineerde planning mogelijk is, heeft

een bovengrens, die samenhangt met het bestaan van een heldere en coherente set van alge-

mene operationele doelstellingen. Die moge er wellicht zijn voor afzonderlijke organisaties,

op hogere niveaus is het onwaarschijnlijk tot ondenkbaar dat aan deze voorwaarde wordt vol-

daan. Volledige nationale planning is zelfs in oorlogstijd niet mogelijk. Derhalve is er geen

realistisch alternatief voor vrijemarktwerking (Simon e.a. 1950/1991:433–437).

106 Quade 1965, 1966, 1969. Aanvankelijk is beslissingsondersteuning met wiskundig model of

computerprogramma zijn doel. Dit moet dienen als ‘precieze’ basis waarop de beslisser en

zijn adviseurs hun besluitvorming kunnen enten. Maar hij waarschuwt: de analyse is noodza-

kelijkerwijs onvolledig, de berekeningen zijn au fond slechts schattingen, en de toekomst

blijft ongewis. De vooruitgang is erin gelegen dat de kunst van beslissen evolueert, van intuï-

tief en ad hoc gissen of schatten naar systematische analyse aangevuld met intuïtie en erva-

ring: ‘Big decisions (…) cannot be the automatic consequence of a computer program or of

any application of mathematical models’ (1966:26–28). Later relativeert Quade het wiskundi-

ge karakter nog sterker. Voor beslissingen in complexe probleemsituaties worden de wiskun-

dige modellen en cijfers vervangen door communicatiemodellen en experts. De Delphi-

methode is een methode waarbij op systematische wijze onafhankelijke experts individueel

worden ingeschakeld ter ondersteuning van beleids- en besluitvorming (Quade 1969).

beheersen en alle gevolgen kan voorzien: ‘rarely is the result the same as envi-saged’.105

Meer dan Lasswell houdt Simon rekening met de menselijke maat en de men-selijke mogelijkheden. Hij wijst op het belang van de ontvangst van beleids-plannen en -beslissingen door omgeving en doelgroep, nadat bestuur en wet-gever de formele besluitvorming reeds hebben afgerond. Niet alleen politici,wetenschappers en deskundigen, maar ook eerstelijnsuitvoerders en klantenvan beleid bepalen hoe beleid eruit ziet. Menselijke rationaliteit, ook collectie-ve, is begrensd. Simon is een stuk minder optimistisch over de potenties vanrationele, op wetenschap gebaseerde planning dan een groep beleidskundigendie wij nu aandacht zullen geven.

Behalve Lasswell (en Simon) zijn beoefenaren van de kwantitatieve beleidsana-lyse (‘policy analysis’), zoals E.S. Quade,106 invloedrijk geweest. De ‘beleidsana-listen’ staan veel verder af van de oude beleidskunde dan Lasswell. Zij latenzich voorts wel leiden door de opvattingen van de positivisten en Popperianenover wat goede wetenschap is en wat de rol daarvan in de samenleving en poli-tiek-en-bestuur zou moeten zijn. Zij vinden verder dat idealen geen rol mogenspelen in wetenschappelijke activiteit, ook democratische en Progressieveidealen niet. En anders dan Lasswell zien zij er geen bezwaar in om te gaan

47



107 Een centrale rol bij hun doorbraak speelt de rand Corporation. rand is opgezet met de

bedoeling om ook na afloop van w.o. II de inzet te behouden van een brede waaier van

wetenschappelijke deskundigen voor militaire doeleinden. De nadruk lag daarbij op techno-

logen en bètawetenschappers; later worden ook kwantitatief georiënteerde sociale weten-

schappers ingeschakeld. rand is zich al snel ook buiten de defensiesector gaan oriënteren.

De gehanteerde stijl verraadt echter steeds de herkomst: kwantitatief en computeronder-

steund. Sinds 1970 heeft rand zijn eigen Graduate School voor beleidsanalyse, die naar

eigen zeggen ‘s werelds beste is. Het kerncurriculum bestaat uit ‘advanced economics,

research methods, statistics and econometrics, and the modeling of complex systems’

(www.rand.org).

108 Aldus Bross (1953:6–17; het boek is tot 1963 7 keer herdrukt, en in 1965 vertaald in het

Nederlands).

109 Schultze 1968, Quade 1969:23–24, Rittel/Webber 1972.

110 ‘The new analytic elite (‘the best and the brightest’) possessed an arrogance of intellect that

swept aside all doubt. They could fine-tune the economy, specify in advance the cost and per-

formance of a C-5A with contractual exactitude, predict what each incremental dollar would

buy in lower mortality or accident rates. They were the answer men of American bureaupoli-

tics, carrying their specialized skills and outlooks from Defense to (...) all government’

(Schick 1975:145).

werken voor opdrachtgevers die nauw verbonden zijn aan het Ministerie vanDefensie en de defensie-industrie.107 Zij zijn veelal afkomstig uit de exactewetenschappen, en presenteren zich met de nodige aplomb en arrogantie.‘Met ons eindigt de prehistorie van de besluitvorming’, vindt men zelf.108 Hungrote voorbeeld zijn de natuurwetenschappen, en de vooruitgang die deze heb-ben geboekt, ook in de toegepaste sfeer (elektriciteit, vliegtuigen, atoomindus-trie, computers, later in deze periode ruimtevaart). Zij streven, hun ideaal ind-achtig, naar wiskundig gereedschap ter ondersteuning van besluitvorming, enhebben een pioniersrol vervuld in het gebruik van computers bij de politiek-bestuurlijke besluitvorming (‘operations research’, ‘computer gaming’, ‘systemanalysis’). Dit leidt onder meer tot ontwikkeling van het systeem van ppb(Planning-Programming-Budgetting). Dit systeem maakt het volgens voorstan-ders mogelijk om vooraf de realisatiekosten te berekenen van verschillendeopties om doelstellingen te bereiken. Daarmee zou ppb ook een rekenmodelbieden om alternatieve keuzes te kunnen doorrekenen, en een systeem vanbeleidsmonitoring vormen.109 ppb wordt als vanzelf het eerst toegepast op hetAmerikaanse Ministerie van Defensie (begin jaren zestig), maar daarna al snelvoorgeschreven voor de gehele federale overheid (1965–1971). Daarmeebereikt de kwantitatieve beleidsanalyse ook haar zenith.110

48



111 In 1936 is de Taylor Society met de Society of Industrial Engineers gefuseerd tot de Society for

the Advancement of Management (sam), die nog steeds bestaat.

112 En drie fasen: ‘direction’, ‘administration’, en ‘management’. ‘Direction’ omvat het beleid op

hoofdlijnen: de algemene richting, de centrale doelstelling, en de belangrijkste beleidsonder-

delen. Dit is de taak van bestuur en volksvertegenwoordiging. ‘Management’ is het sturen

van de concrete productiefactoren. Dit is het werk van bedrijfskundig ingenieurs. Daartussen

heeft ‘administration’ zijn plaats en rol. ‘Administration’ is het vertalen van de algemene

richtlijnen en aanwijzingen van de ‘direction’ in meer concrete en specifieke beleidsonderde-

len en programma’s. Deze vertaling moet ervoor zorgen dat het ‘management’ inderdaad

plaatsvindt volgens de richtlijnen van de ‘direction’. ‘Administration’ is het werk van econo-

men, politicologen en bedrijfskundigen.

3 .2 Be le idsconst ruc t ie

Het eerste beleidskundige artikel überhaupt dat specifiek is gewijd aan de con-structie van beleid verschijnt in 1940, in het eerste nummer van het pas opge-richte tijdschrift Public Administration Review. Het is geschreven door de voor-malige directeur van de Taylor Society111 H.S. Person. Ook hij onderschrijft deopvatting dat ‘planning’ de gulden middenweg is tussen het ‘unplanned indi-vidualism’ (van voorheen) en ‘totalitarianism’ (à la Sovjet-Unie en nazi-Duitsland). Met zijn artikel wil Person uiteenzetten hoe zo’n planning aange-pakt zou moeten worden. Hij doet dat, zoals hij zelf zegt, op basis van de gege-neraliseerde ervaring in het bedrijfsleven, ‘van automobielindustrie tot verze-keringswezen‘. Ook de vorm waarin hij zijn ideeën giet, verdient aandacht. Hetvoorstel onderscheidt acht volgordelijke stappen:112

– het vaststellen van een zo volledig en helder mogelijke centrale doelstel-ling; omdat volksvertegenwoordigingen traditioneel de neiging hebbenzich in abstract-algemene termen uit te laten, ligt hier een bijzondere taakvoor bestuurders;

– het vaststellen van actieplannen op hoofdlijnen: wat moet er gebeuren, wieen wat worden daardoor geraakt;

– het verkennen van de verschillende technische (of instrumentele) moge-lijkheden om de actieplannen in werkelijkheid om te zetten, en het bepalenvan de beste weg;

– het bepalen, op hoofdlijnen, van het functioneel ontwerp van de organisatiedie het betreffende beleidsonderdeel moet gaan uitvoeren;

– het gedetailleerd ontwerpen van de uitvoeringsorganisatie tot op het niveauvan functionele taken, verantwoordelijkheden en procedures;

– het werven van gekwalificeerd personeel;

49



113 Lasswell 1971:56–57.

114 ‘An indispensable task of the decision specialist is, Lasswell emphasized, the invention of

alternatives that might lead to a greater approximation to preferred goals. Whether he was

prescribing a system of ‘preventive politics’ for an ailing democracy, sketching a rational

sanctioning program to defend public order, or designing an improved constitutive process

for the earth-space arena, Lasswell’s inventions were marked by the soundness of good engi-

neering and the refinement of great art’ (McDougal 1979:659).

– het instrueren en begeesteren van het personeel;– het monitoren van processen en resultaten. Dit geeft ‘managers’, ‘admini-

strators’ en ‘directors’ informatie om eventueel te kunnen bijsturen. Van deandere kant voedt het de intrinsieke motivatie van het uitvoerend perso-neel, hun ‘pride of achievement’.

Ook Lasswell heeft uiteengezet hoe beleidsconstructie naar zijn idee het bestezou kunnen worden aangepakt. Vergeleken met Person concentreert Lasswellzich op diens eerste drie punten. Zelf komt Lasswell tot zeven stappen:113

– opdrachtgeveranalyse: voor wie gaat men aan de slag, wat is diens identiteiten wat zijn visie? Als beleidskundige handel je of in diens perspectief of jekiest een eigen invalshoek;

– probleemanalyse: wat is het probleem of de problematiek;– doelstellinganalyse: welke concrete doelstellingen (‘particularized objecti-

ves’) moeten worden gerealiseerd;– analyse van maatschappelijke trends en omstandigheden: ‘passen’ de nage-

streefde doelstellingen bij de rest van het sociale proces, of staan ze erhaaks op;

– besluitvormingsanalyse: welke beslissingen moeten door wie waar geno-men worden om de gewenste uitkomsten te bereiken?

– krachtenveldanalyse: hoe verhouden de opvattingen van de relevante acto-ren zich tot de gewenste uitkomsten? Leiden hun houdingen en standpun-ten tot instemming, afwijzing of tot een neutrale houding? Hoe constant ishet krachtenveld?

– strategieanalyse: welke strategieën zijn beschikbaar, en welke strategiebiedt waarschijnlijk de beste uitzichten op succes, gegeven de informatieen inzichten uit de eerdere stappen?

Hoe de alternatieve strategieën of beleidsopties geconstrueerd moeten wordenzou een kwestie zijn van ‘good engineering’ en ‘great art’.114 Evenals Person laatook Lasswell ons wat dit betreft verder in het ongewisse.

50



115 Zie bijvoorbeeld zijn kritiek op de Nederlandse econometrist, eerste directeur van het cpb, en

latere Nobelprijswinnaar Jan Tinbergen. Diens boek ‘Economic Policy: Principles and Design’

(1956) behandelt drie onderwerpen, aldus Lindblom: a) wiskundige problemen bij het const-

rueren van modellen voor beleidsanalyse, b) toepassing van mathematische en andere syste-

matische maar niet-wiskundige modellen op een reeks van probleemgebieden, en c) een uit-

eenzetting van wat beleidsvorming is en zou moeten zijn. Nu Lindbloms kritiek: ‘On the first,

it is excellent; on the second, helpful but puzzling; on the third (…) mistaken’ (Lindblom

1958b). Zie ook Lindblom 1958a. Economen en beleidsanalisten negeren bovendien tot hun

eigen schade de inzichten van andere wetenschappen (Lindblom 1957).

116 Het volgende is gebaseerd op Lindblom 1957, 1958a, 1958b, 1959/1987, Braybrooke/Lindblom

1963, Lindblom 1965, Lindblom 1968.

Mede daarom verdienen de opvattingen van Ch. Lindblom de aandacht. Dit iseen econoom die zich, zoals zovelen van zijn vakgenoten in de jaren vijftig, isgaan richten op beleid en besluitvorming. Wat dat betreft is er een overeen-komst met de kwantitatieve beleidsanalisten. Een belangrijk verschil met henis echter dat hij niet hun optimisme deelt over belang, mogelijkheden en belof-ten van wiskundige en computermodellen voor politiek, bestuur en beleid. Inde kern is zijn bezwaar: de modellen gaan uit van een incorrect, onwaarschijn-lijk en soms onmogelijk beeld van politiek-bestuurlijke beleidsvorming.115 Eénvan de artikelen waarin hij zijn bezwaren ventileert, ‘The Science of Muddling’Through uit 1959, geldt als het meestgeciteerde uit de geschiedenis van debestuurs- en beleidskunde, en heeft ook zijn weg gevonden buiten ons vakge-bied. Wat is precies zijn bezwaar, wat stelt Lindblom daar nu tegenover, enwaarom is dat zo belangrijk?Hij vat de aanpak van beleidsvorming zoals de kwantitatief beleidsanalisten, enhun theoretische voorgangers zoals J. Tinbergen die zich voorstellen, als volgtsamen:116

– eerst wordt vastgesteld wat de hogere waarden en uiteindelijke doelstellin-gen zijn, pas daarna gaat de aandacht uit naar de beleidsalternatieven waar-mee die worden nagestreefd;

– beleidsconstructie betreft het bepalen van het instrumentarium waarmeevastgestelde doelstellingen gerealiseerd moeten worden;

– doel van beleidsconstructie is het bepalen van de instrumentele aanpak dieaantoonbaar het meest geschikt is om de eerder vastgestelde doeleinden tebereiken;

– dat vereist een alomvattende analyse van alle mogelijke beleidsopties;– wat op zijn beurt vergt dat de geconsolideerde wetenschappelijke kennis

veelomvattend en diepgaand is.

51



117 ‘Since circumstances, values, and possible policies change constantly, the analyst knows that to

attempt to solve a problem (in a synoptic way, ag) is to run the risk of achieving tomorrow a solu-

tion to yesterday’s problem’ (Braybrooke/Lindblom 1963:121). ‘In a nonstatic society, even more

than in a static society, the obstacles to the succesful practice of anything approaching exact com-

putation, as in the synoptic ideal, loom increasingly large; and the possibilities of moving in a

series of remedial steps come to look increasingly appropriate’ (Lindblom 1965:149).

118 Een complete opsomming van Lindbloms bezwaren vindt men in Braybrook/Lindblom

1963:48–57 en Lindblom 1965:138–143.

119 Braybrooke/Lindblom 1963:41.


Hij laat vervolgens zien dat de kwantitatieve beleidsanalisten aldus stilzwij-gend ervan uitgaan dat: – de samenleving of maatschappelijke sector in hoge mate stabiel is;117

– de kennis van deze samenleving of sector in hoge mate compleet is, in debreedte (overzicht) evenals in de diepte (inzicht);

– er consensus bestaat over het hoe en wat van beleidsinterventies, dan weldat er één almachtig centrum is dat zijn wil aan anderen en andersdenken-den kan opleggen.

Zo’n samenleving of maatschappelijke sector bestaat niet, stelt Lindblom.Hooguit zeer tijdelijk, of op het niveau van beperkte deelonderdelen vansamenleving of sectoren kan men situaties aantreffen die zich lenen voor dezogenaamde synoptische strategie van probleemoplossing zoals de kwantitatie-ve beleidsanalisten die zich voorstellen.118 Het hoeft dan ook niet te verwonde-ren, schrijft Lindblom uitdagend, dat er zelfs niet één aansprekend voorbeeldis te geven waarin deze aanpak daadwerkelijk is gevolgd.119

Het alternatief vindt Lindblom door observatie van de alledaagse Amerikaansebeleidspraktijk. Die karakteriseert hij als volgt:– actoren in samenleving en bedrijfsleven zijn vrij, individualistisch, en dus

dynamisch; het gevolg is: ‘the public policy problem (…) is highly fluid’;120

– politiek en besluitvorming zijn sterk gefragmenteerd, er zijn vele verschil-lende actoren, binnen en buiten de overheid, die hun eigen beleid voeren.Al dat beleid rust op een zekere basisconsensus maar verschilt op belang-rijke onderdelen van elkaar. Er is geen centrale beleidscoördinatie (moge-lijk), maar een zekere afstemming ontstaat doordat beleidsactoren hunplannen en acties aan elkaar aanpassen. Hier is een mechanisme werk-

52



121 Fragmented policy making ‘is a proces much like the market proces in important respect.

Various groups, each viewing policy from a limited point of view, make decisions that reinfor-

ce or counter one another’s. Policy is often a resultant of decisions rather than a decision’

(Lindblom 1958b:536).

122 Lindblom 1958a:305, 1959/1987:274. Braybrooke/Lindblom 1963.


124 Het onderscheid is zelfs discutabel: wat voor de een doel is is voor de ander instrument, en

andersom (Lindblom 1958b:535).

zaam, mutual incremental adjustment, dat lijkt op de werking van hetmarktmechanisme bij de prijsvorming;121

– kennis en informatie zijn eveneens gefragmenteerd, en bovendien beperkten eenzijdig/partijdig. Niemand weet alles, dat kan ook niet, iedereenbeschikt slechts over beperkte kennis en gekleurde informatie, vaak datge-ne dat het best in zijn kraam te pas komt.

De methodiek van beleidsconstructie die bij deze karakteristieken past en in depraktijk ook wordt gevolgd, aldus Lindblom,122 ziet er als volgt uit:– het gaat om vergelijking van concrete beleidsalternatieven. Pakketten van

concrete doelstellingen met concrete instrumentele aanpakken wordenmet elkaar vergeleken. Zij zijn ontleend aan eerdere eigen ervaringen, ofaan voorbeelden van elders, of aan de eigen verbeeldingskracht.123 (Het ver-schil met de synoptische aanpak is dus drieërlei: het vaststellen van doelenen van instrumenten vindt niet gescheiden van elkaar plaats,124 de discus-sie gaat niet over hogere waarden en abstracte doelstellingen maar overconcrete, en beslissingen vallen in het politieke debat en niet in het weten-schappelijk forum);

– beleidsconstructie betreft het vaststellen welke van de voorgestelde concre-te beleidsalternatieven op relatief korte termijn de beste verbetering ople-vert ten opzichte van de problematische uitgangssituatie, inclusief hetbestaande beleid. (Het verschil met de synoptische aanpak is dat het nietgaat om de beste uitkomst in absolute termen maar om de beste verbete-ring van de bestaande situatie, dus om de beste uitkomst in relatieve zin);

– doel van beleidsconstructie is het vinden van een beleidsvoorstel dat deinstemming van relevante anderen kan verkrijgen, ongeacht of die instem-ming wordt bereikt door overtuigen, overleg of onderhandelingen, enongeacht of wetenschappelijk kan worden aangetoond dat dit het bestevoorstel is (het verschil met de synoptische aanpak);

53



125 Lindblom 1958a:301, Braybrooke/Lindblom 1963:73.

126 Lindblom 1959/1987.

– deze aanpak van beleidsconstructie is ontegenzeggelijk feilbaar: niet alleeffecten worden voorzien of meegenomen in de afweging, hetzelfde geldtvoor sommige concrete beleidsalternatieven, en ook niet alle hogere waar-den en criteria krijgen automatisch aandacht. (Het verschil met de synopti-sche aanpak is dat snelheid, prijs, praktische uitvoerbaarheid en politiekehaalbaarheid hoger worden aangeslagen dan wetenschappelijke onderbou-wing);

– deze aanpak berust niet (overwegend) op abstracte wetenschappelijke theo-rie maar (ook) op gedetailleerde ervaringskennis van problematiek en maat-schappelijk-politieke context (het verschil met de synoptische aanpak).

Deze aanpak noemt Lindblom incrementeel, omdat er stukje bij beetje en stapjevoor stapje geprobeerd wordt tot verbetering te komen. Hij wil het ook welomschrijven als intelligent en vaardig volhouden (‘muddling through’). Dezeaanpak werkt altijd, claimt Lindblom. Ook als verbeteringspogingen misluk-ken, dan immers kunnen andere, bijvoorbeeld eerder afgewezen, beleidsoptiesworden uitgeprobeerd. Ook als bepaalde waardevolle aspecten aanvankelijkworden verwaarloosd: indien deze voldoende steun krijgen kunnen ze alsnogin het beleid worden ingebouwd. En ook als nieuwe wetenschappelijke inzich-ten en nieuwe beleidsideeën ontstaan: mits omarmd en naar voren gebrachtdoor een of meer relevante actoren, zullen ook de nooit eerder overwogenbeleidsopties hun weg vinden in het proces van beleidsvorming. Zij vormeninput voor het onophoudelijke proces van proefondervindelijke marginale ver-gelijking van beleidsopties. ‘A policy is directed at a problem; it is tried, altered,tried in its altered form, altered again and so on. In short, incremental policiesfollow one upon the other in the solution to a given problem.’125 Dat wil zeg-gen, op voorwaarde dat de samenleving en de maatschappelijke sectoren dekarakteristieken van vrijheid, fragmentatie en diversiteit behouden.

De betekenis van Lindblom is:– Hij streeft ‘relevantie en realisme’ na, en corrigeert daarmee al te hoge

ambities die het gevolg zijn van naïef-optimistische navolging in de socialewetenschappen van de natuurwetenschappen. Dat leidt maar tot ‘boven-menselijke’ opgaven en eisen.126 De natuurwetenschappelijke basisstrate-gie (‘om problemen op te lossen moet je ze eerst begrijpen’) werkt nietomdat de problemen waarop overheidsbeleid zich richt te complex zijn omte begrijpen, laat staan om ze definitief op te lossen. Het praktisch hoogst

54



127 ‘The synoptic idea of problem solving is fairly straightforward. To solve a problem one must

first understand it – one masters it. In contrast, (in the incremental view) public policy pro-

blems are too complex to be well understood, too complex to be mastered. One develops a

strategy to cope with problems, not to solve them’ (1965:148).

128 ‘a body of prescriptions that guide (a policy analyst’s, ag) first steps, direct him through a

sequence of subsequent moves, and specify the details of a dynamic proces in such a way as

to convert an impossible task into a feasible one’ (Braybrooke/Lindblom 1963:53). Zelf

spreekt Lindblom overigens liever van een strategie dan van een methodiek (ibid.:57).

129 Expliciet met name in Braybrooke/Lindblom 1963; o.a. ‘Since the points of correspondence

between Dewey’s notions and our own are not points on which we sought to emulate him,

they may perhaps be taken as helping to corroborate Dewey’s theses with complementary but

independent results’ (1963:18).

130 Zie samenvattend: De Liagre Böhl 1999.

haalbare is om een maatschappelijke probleem tot tolerabele, dragelijke ofleefbare proporties terug te brengen.127

– Hij herwaardeert het belang van praktijken ervaringskennis voor debeleidsmatige oplossing van maatschappelijke problemen. Wetenschappe-lijke kennis is nuttig maar zeker niet zaligmakend.

– Deze herwaardering komt ook naar voren in zijn benadering: hij observeertde praktijk, en, ervan uitgaande dat succesvolle praktijken zijn te veralge-menen, stileert hij verschillende aanpakken tot verschillende methodiekenof strategieën: dat wil zeggen een geheel van voorschriften dat de beleids-constructeur stapsgewijs door een complex en dynamisch proces gidst, enaldus een onmogelijke opgave tot een haalbare maakt.128

– Lindblom herontdekt, enigszins tot eigen verbazing, de basisideeën van hetAmerikaanse Pragmatisme van Dewey.129

3 .3 Neder land

Evenals elders in de westerse wereld komt in deze periode ook in Nederlandeen coalitie van etatisten en professionals aan de macht. Onmiddellijk na deoorlog gaan, voor het eerst in de vaderlandse geschiedenis, sociaal-democratendeel uitmaken van de regering. Hun etatisme wordt door christen-democratenen liberalen getemperd door belangrijke maatschappelijke belangenorganisa-ties een stem te geven in de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming (‘neo-corporatisme’).130 De regeringsdeelname van de pvda levert een reeks vanpublieke wetenschappelijke adviesinstellingen op, van het Centraal Plan-bureau voor economisch en financieel beleid (cpb, 1946), tot het Sociaal-

55



131 Op basis van scp 2000 en scp /cpb 2003.

132 Zo werden meerjarenramingen en de prestatiebegroting geïntroduceerd en werd besloten de

Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (coba; 1971–1982) op te richten, die

zich met de ontwikkeling van enkele andere elementen van ppbs zou gaan bezighouden.

Drijvende kracht was de Directeur-Generaal van de Rijksbegroting A.J. Middelhoek (1969–1977;

zie Boorsma e.a. 1999).

133 Den Uyl 1956/1978:38.

Cultureel Planbureau voor maatschappelijk en welzijnsbeleid (scp, 1974), ende Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid voor het overige beleid envoor de toekomst (wrr, 1975). De verzorgingsstaat, zoals hier de welfare state isgaan heten, wordt in deze tijd open uitgebouwd. In termen van figuur 3.1 isde Nederlandse verzorgingsstaat een mengvorm van het Noord-Europese enhet continentale type.

Figuur 3.1 Soorten verzorgingsstaten in Europa, 1975131

In navolging van de vs wordt bij het Ministerie van Financiën het systeem vanPlanning, Programming en Budgetting (ppb) ingevoerd, uitgerekend in hetjaar dat het in de vs al weer wordt afgeschaft.132 Het Nederlandse etatismebereikt zijn hoogtepunt tijdens het kabinet-Den Uyl (1973–1977). Tijdens dezeregering groeit het idee dat de overheid nog tot heel veel méér in staat is danhet realiseren van een socialemarkteconomie. Was voorheen de leidendegedachte ‘concurrentie voor zover mogelijk, planning voor zover nodig’,133 nugaan vele Nederlandse ‘progressieven’ ervan uit dat economie en samenleving

56


universalistisch

particularistisch

relatief klein relatief groot

BritsEuropa

Zuid-Europa

Noord-Europa

ContinentaalEuropa


134 Zie respectievelijk Den Uyl 1974/1978:181–195 en Van den Brink 1984.

135 Zie van Doorn 1989.

136 Kickert 1998:258–260. Hij (en ook anderen, zoals Van Doorn 1989 en Rutgers 1993) wijst erop

dat separate studie van het openbaar bestuur van oorsprong in Europa tot ontwikkeling is

gekomen, maar in ‘een honderdjarige winterslaap’ geraakte op het zelfde moment dat in de

vs de bestuurs- en beleidskunde juist van de grond kwam.

137 Thoenes 1962; zie ook Schnabel 2002.

138 Brasz 1964.

‘maakbaar’ zijn. De democratische overheid is daartoe bevoegd, gelegitimeerden bij machte, zo meent men, zij is de kern waar alles om kan draaien, ‘als wedat willen’. Premier Den Uyl verklaart dat markt en bedrijfsleven onder contro-le moeten worden gebracht van ‘democratisch getoetste gemeenschapsbesliss-ingen’, tot grote schrik natuurlijk van het vaderlandse bedrijfsleven.134 Evenalstien jaar eerder in de vs, ontstaat ook hier het idee dat overheidsbeleid au fondslechts een kwestie van kennis en techniek is geworden. De wetenschap levertdie: de natuurwetenschappen, de sociale wetenschappen die naar de natuur-wetenschappen gemodelleerd zijn, zoals economie (van Keynes en Tinbergen),en de nieuwe kundes, zoals bestuurs-, bedrijfs-, beleids-, en communicatiek-unde. Mochten kennis en techniek nog niet uit voorraad leverbaar zijn, danzijn die op afzienbare termijn te verwachten dankzij gerichte research and deve-lopment.135 Wie twijfelt wordt gewezen op de successen van ‘andere’ technischekundes, als Deltaplan, atoomenergie, en ruimtevaart.

In dit tijdperk ontdekt wetenschappelijk Nederland het fenomeen beleid.136 In1962 schrijft de socioloog Thoenes de eerste studie van beleid als vorm vanregeren. Zijns inziens markeert de opkomst van de verzorgingsstaat vanwegede actieve rol van de overheid op economisch en sociaal terrein het einde vande ‘liberale periode’, en het begin van een geheel nieuwe fase in de vaderland-se geschiedenis.137 De kersverse hoogleraar bestuurswetenschappen Braszreist omstreeks dezelfde tijd naar de vs om de ‘niet juridische bestudering vanhet openbaar bestuur’ te leren kennen. Hij komt terug met de mededeling dataldaar een verschuiving is opgetreden van ambtelijke techniek naar beleid. ‘Devorming van beleid is in het brandpunt van de belangstelling gekomen’, datvergt interdisciplinaire opleidingen met aandacht voor politieke, sociale, eco-nomische en ethische aspecten, naast de vertrouwde juridische.138 De hoogle-raren Kuypers en Hoogerwerf verheffen omstreeks 1970 beleid tot kern van depolitiek, en richten daarop hun politicologieopleidingen aan vu en ku

57



139 Hoogerwerf 1971, 1972 (‘politiek is het overheidsbeleid alsmede de totstandkoming en effec-

ten ervan’), Kuypers 1973 (‘politiek is strijd om beleid’).

140 Kuypers 1980.

141 Nederland geldt met Canada als het land waar de bestuurs- en beleidwetenschappen het

meest ingang heeft gevonden (Fischer 2003:1).

Nijmegen in.139 De tu Twente biedt Hoogerwerf vervolgens de kans de eersteinterdisciplinaire volledige bestuurskundeopleiding in te richten. De eerstebeleids- en bestuurskundige inleidingen komen op de markt, van sommige nunog gebruikte inleidingen verschijnt de eerste druk (zoals ‘Openbaar Bestuur’en ‘Overheidsbeleid’). Ook verschijnt het eerste Nederlandse boek over beleids-constructie.140 In vijftien jaar tijd heeft Nederland de achterstand op de vs inge-lopen.141

58



142 ‘We almost dare say that irregular cultural permutations are becoming the rule. (…) It was

pre-industrial society that was cultural homogenous. The industrial age greatly expanded cul-

tural diversity. Post-industrial society is likely to be far more differentiated than any in all of

history’ (Rittel/Webber 1972:24).

Beleidsconstructie in historisch perspectief III: 1980–heden

Wat betreft overheidsbeleid laten de jaren zestig en zeventig in de vs resultatenzien die juist het tegenovergestelde zijn van de verwachtingen. ppb kan zijnbeloften niet waarmaken, het ‘wetenschappelijke economische beleid’ op basisvan Keynes kan de ernstige economische crisis van de jaren zeventig niet ver-hinderen, en het toch al zeer gematigde etatisme in de vs komt extra onderdruk te staan omdat de Amerikaanse federale overheid het land in de hoogstonpopulaire en schrikbarend weinig effectieve Vietnamoorlog voert. Binnen-landse problemen, armoede en racisme voorop, blijken veel hardnekkiger dande beleidskundigen van het woord (academici, onderzoekers en schrijvers) envan de daad (ambtenaren, adviseurs, en beslissers) in hun ergste nachtmerrieshadden durven dromen. Bovendien is een nieuwe generatie volwassen gewor-den wier idealen, opvattingen en gedragingen zich maar moeilijk laten vattenin de categorieën en schema’s die de beleidsonderzoekers in de voorafgaandedecennia juist met dat doel hadden opgesteld en verfijnd.142 Het vertrouwenvan de Amerikaanse bevolking in de centrale overheid, onveranderd hoogsinds w.o. II, bereikt omstreeks 1960 een historisch hoogtepunt, maar onder-gaat van 1964 tot 1980 een continue daling. De Republikein Reagan wint in1981 de presidentsverkiezingen met de niet voor enig misverstand vatbare stel-ling ‘Big government is not the solution; big government is the problem’. Hijricht zich op zowel de beteugeling van overheidsfinanciën als op het terugdrin-gen van aantal, reikwijdte, en invloed van beleidsmaatregelen en wettelijkeregelingen (‘deregulering’). Daartegenover stelt hij hoge verwachtingen in par-ticulier initiatief en marktmechanisme (‘Reaganomics’). Dit kan ook omdatzich inmiddels grote gespecialiseerde maatschappelijke organisaties hebben

59

4


143 In Europa en in Duitsland misschien nog wel meer; zie Mayntz 1986, 1987 en 1995.

144 Hajer 1989:243; voor de Amsterdamse gemeentepolitiek zie ibid.:252–254. Hierbij betoont

pvda’er Van Thijn zich een staatsman volgens de omschrijving van de wendbare Franse

minister en diplomaat De Talleyrand (1754–1838), die stelde dat de ware politicus het onver-

mijdelijke vroegtijdig herkent, het niet al te zeer bestrijdt om het vervolgens te bevorderen.

145 Zie voor een overzicht Kamarck 2004.

146 ‘Since the late 1980s we have begun to shake loose the assumption that just because some

good or service ought to be financed through taxation it ought also to be produced or delivered

by governmental employees’ (Bardach 20001:77).

147 Zie bijvoorbeeld Kamarck 2003: ‘Unhappiness with government turns out to be unhappiness

with bureaucratic government’. Zij onderscheidt drie vormen: ‘entrepreneurial government’

(of ‘new public management’), met als trefwoorden ‘competition, flexibility, employee empo-

werment and customer service’, ‘government by networks’ met de trefwoorden ‘netwerken’

van ‘autonome organisaties’ die zorgen voor ‘creative and innovative solutions’, en ‘gover-

nment by market’, waarbij marktwerking overheidssturing bijna geheel vervangt, alleen de

bewaking van een goede marktwerking is nog overheidstaak.

148 Osborne/Gaebler 1992.

aangediend, met een leger aan professionals van diverse pluimage, die bereiden in staat zijn alleen of met anderen leiding te geven aan de maatschappelijkeontwikkeling.143 Een nieuw tijdperk is aangebroken. Een tijdperk waarin aller-wegen en op elk bestuurlijk niveau ‘een staatscentristisch, dirigerend, Keynesi-aans model (plaatsmaakt) voor een meer marktgerichte, neoliberale visie op deverhouding tussen overheid en samenleving’.144 Een tijdperk waarin de ‘entre-preneurial spirit’ ook doordringt in de publieke sector.145 ‘Policy light! wordt demode: beleid zonder bureaucratie. Publieke opgaven hoeven niet per se doorambtelijke organisaties te worden aangepakt.146 Vandaar dat men ook wel vaneen postbureaucratische overheid spreekt.147 ‘Reinventing government’ is hetmotto; het had ook, als bijna honderd jaar eerder, ‘efficient democracy’ kunnenzijn.148

4.1 Be le idskunde

In de voorgaande periode (1940–1980) had de beleidswetenschap zich verzelf-standigd ten opzichte van de beleidskunde. Betreft het laatste het systematischbestuderen en professionaliseren van beleidspraktijken in het algemeen, deeerste doet dit bovendien op academisch-wetenschappelijke grondslag, met hetdoel zuivere kennis op te doen. Het motief van de afscheiding van de beleids-wetenschap heeft te maken gehad met de opkomst van het positivistische,

60



149 Zie Van de Graaf/Hoppe 1989:39, Hoogerwerf/Herweijer 1998:13 en 29, Bovens e.a. 2001:55.

150 Over de oorsprong van deze opvatting zie Schön 1987:5–6.

151 Voor een vroege diagnose zie: Rittel/Webber 1972.

152 Tellen Abma en In ’t Veld er nog vijf, Hoppe komt al tot zeven, terwijl Parsons evenals

Sabatier en Hufen/Koppenjan uitkomt op een aantal van elf. Er is als gevolg van verschillen-

de indelingscriteria bovendien weinig overlap. Zie: Abma/In ’t Veld 2001, Hoppe 1998a en

1998b en 1999, Parsons 1995, Sabatier 1999 en QA+ 2002.

natuurwetenschappelijke wetenschapsbeeld. Door rigoureus wetenschappelijkonderzoek zou men tot betere en secuurdere kennis, inzichten en grondslagengeraken dan waartoe de beleidskunde in staat is. De beleidswetenschap zag (enziet)149 zich als de voorhoede en wegbereider van de beleidskunde. In de ogenvan beleidswetenschappers is beleidskunde toegepaste beleidswetenschap. Deverhouding tot de praktijk is in dit beeld éénzijdig en verticaal: de wetenschapis superieur, de praktijk moet haar, als bron van waarheid, rationaliteit, envooruitgang, respecteren en volgen.150 Dit beeld is niet langer vanzelfsprekend:– de beleidswetenschap is een stuk bescheidener en aanzienlijk pluriformer

geworden;– de beleidspraktijk is mede door een betere opleiding een stuk zelfverzeker-

der geworden; misschien mag men zelfs spreken van een emancipatie vande praktijk ten op zichte van de wetenschap;

– de beleidskunde emancipeert ook, van ‘toegepaste’ naar ‘klinische’ weten-schap.

In deze paragraaf zullen we nader op deze drie ontwikkelingen ingaan.

Beleidswetenschap. Het echec van PPB, en van de grote operaties tegen discri-minatie (‘Great Society’) en armoede (‘War on Poverty’) hadden in de VSonomstotelijk aangetoond: de sociale wetenschappen, de ‘beleidswetenschap-pen’ van Lasswell, kunnen niet aan de verwachtingen voldoen. Zij kunnen nietde rol van adviseur, wegbereider en beleidsvoorbereider spelen van hun grotevoorbeeld, de natuurwetenschappen.151 Dit leidt tot zelfreflectie: hoe heeft ditkunnen gebeuren, wat moeten we doen om een relevante rol in het groteregeheel te kunnen (blijven?, gaan?) spelen? Het resultaat is, twee decennia later,verdeeldheid en verbrokkeling. Vakgenoten die overzicht over de beleidsweten-schappen proberen te geven zien vele verschillende stromingen.152

De belangrijkste en meest fundamentele scheidslijn is die tussen positivistenen postpositivisten. Vanzelfsprekend is er een stroming die het falen van desociale en beleidswetenschappen toeschrijft aan een te weinig natuurweten-schappelijke aanpak van onderzoek en advies. Deze positivistische diehards

61

4 Beleidsconstructie in historisch perspectief III: 1980–heden


153 Het Amerikaanse Pragmatisme is daarbij een van de inspiratiebronnen (Fischer 2003:182).

dringen aan op beter en fundamenteler onderzoek, langs de lijnen die in deeerdere decennia zijn uitgezet. Wat betreft advisering stellen zij zich evenwelbescheiden op en vragen om geduld: ‘we zijn nog jong, geef ons de tijd, onzeaanpak garandeert dat te zijner tijd er een harde basis van kennis en inzichtenontstaat, waaraan gedegen beleidsadviezen kunnen worden ontleend’. Naastdeze opvatting ontstaat er echter een stroming die het positivisme niet meerals de oplossing ziet maar als het probleem. Niet ondanks maar dankzij denatuurwetenschappelijke benadering is er gefaald. Op drie punten leverendeze zogenaamde postpositivisten fundamentele kritiek op hun positivistischevakgenoten:153

– Zuivere, waardevrije wetenschap is niet mogelijk. De vertaalslag van onder-zoeksresultaat naar advies vergt interpretatie en uitleg, praktische oordelenen keuzen, dus onwetenschappelijke stappen. Er is geen overtuigendereden waarom wetenschappers die stappen beter zouden kunnen makendan anderen. Achter de claim van superioriteit van de wetenschappelijkebeleidsvorming gaat naar het oordeel van de postpositivisten bij naderinzien een voorkeur voor technocratie schuil, d.i. heerschappij van deskun-digen en experts. Als welbewuste erfgenamen van Lasswell (‘beleidsweten-schap is geneeskunde voor de democratie’, zie vorige hoofdstuk) wijzenpostpositivisten erop dat dit op gespannen voet staat met uitgangspuntenvan democratie.

– Wat wordt gepresenteerd als een onpartijdige en objectieve waarheid, is bijnader inzien ‘slechts’ het beeld van de werkelijkheid dat de betreffendewetenschappelijke gemeenschap zich heeft gevormd. De wetenschappelij-ke wereld is geen eenheid, tussen maar ook binnen disciplines zijn er vaakgrote verschillen en belangrijke tegenstellingen. Daarom zijn er altijd ookandere, even ware, onpartijdige en objectieve, wetenschappelijke weerga-ven van de werkelijkheid te vinden (‘counter-expertise’). Een keuze hieruitop onomstotelijke gronden is niet mogelijk.

– Naast de beelden van de werkelijkheid van de diverse wetenschappelijkestromingen en benaderingen, zijn er de versies van praktijkmensen en vanervaringsdeskundigen. Waar positivisten grote waarde hechten aan alge-mene, universele kennis, beschikken praktijkexperts vaak over specialisti-sche, lokale kennis. Er is geen reden om aan te nemen, aldus de postpositi-visten, en zeker niet met het oog op advisering, dat lokale, specialistischekennis van minder belang is dan de universeel-wetenschappelijke. De stem

62



154 ‘[Postpostivism] calls for participatory institutions and practices that open spaces for citizen

deliberation on contextual assumptions, empirical outcomes, and the social meaning of con-

clusions’ (Fischer 1998:28). Burgers zouden de rol kunnen spelen van een jury of van een

‘science court’ (Torgerson 1997:31).

155 In termen van Weiss (1991) leveren beleidskundigen, bezien vanuit de optiek van beleidsma-

kers, ‘data’, ‘ideas’ en ‘arguments’. Parallelle ideeën heeft Morçöl, die ‘problem solver’,

‘power broker/policy advocate’ en ‘facilitator’ als beleidskundige rollen ziet (2001:387).

156 Dit lijkt op de opvatting die W.H. Allen een eeuw geleden heeft uiteengezet (vergelijk hoofdstuk 2).

157 Hierin herkent men opvattingen van Lindblom van bijna een halve eeuw geleden (vergelijk

hoofdstuk 3). Volgens Weimer, die geen postpositivist is, dient de beleidskundige belangen te

behartigen die niet in krachtige organisaties een spreekbuis hebben, de zgn. ‘silent losers’

(Weimer 2002).

158 ‘Rather than providing technical answers designed to bring political discussions to an end,

the task of the analysts-as-facilitators is to assist citizens in their efforts to examine their own

interests and to make their own decisions’ (Fischer 1998:25).

159 De postpositivistische opvattingen staan dan ook bekend als ‘discursive’, ‘participatory’, ‘com-

municative’, ‘deliberative’ en ‘argumentative’ (zie o.a. Torgerson 1997:34). Hun evangelie is voor

het eerst verkondigd in Fischer/Forrester (1993). Recenter zijn Fischer 2003 en Hajer/Wagenaar

2003. De eerste postpositivistische beleidswetenschappelijke publicatie is waarschijnlijk

Rittel/Webber 1972 (‘interacting’, ‘governance’, ‘argumentative’; ‘The analyst’s ‘worldview’ is the

strongest determinant factor in explaining a discrepancy’, resp. op blz. 3, 9, 13 en 22).

160 ‘The researcher still collects the data, but now has to situate or include it in the interpretive

framework that gives it meaning’ (Fischer 1998:22).

van ervaring en praktijk is niet minder waard dan die van wetenschappelij-ke deskundigen.154

Vanuit deze kritiek komen de postpositivisten tot een andere definitie van derol die beleidswetenschappers kunnen spelen voor de praktijk van beleid enbestuur. Vergeleken met de pretenties die het vakgebied in de jaren vijftig enzestig koesterde, zijn dit bescheiden rollen:155

– leverancier van (ook kwantitatieve) argumenten en redeneringen;156

– de rol van ‘wetenschappelijk advocaat’, dat wil zeggen dat men, al dan nietop commerciële basis, status en kennis inzet ter ondersteuning van éénpositie in het immer pluriforme debat in samenleving en politiek;157

– en ten slotte de (nieuwe) rol van facilitator van ‘public learning and politicalempowerment’.158 Hierin levert de beleidskundige geen waarheden, maarmen bewaakt de kwaliteit van proces en van inhoud van het maatschappe-lijke en politieke debat, of zoals het met een dure vakterm heet van de dis-cursie of deliberatie.159 In dit geval vat men standpunten op als ketens vanargumenten en redeneringen (waaronder wetenschappelijke), die stuk voorstuk onderzocht, beoordeeld en aanvaard of verworpen kunnen worden.160

63



161 Het beeld varieert echter naar gelang opleiding en leeftijd. Beleidskundigen met een van oor-

sprong economische, natuurwetenschappelijke en wiskundige achtergrond zijn veel sterker

positivistisch georiënteerd, terwijl politicologen-van-origine sterk postpositivistische opvat-

tingen huldigen; sociologen nemen een tussenpositie in. Bij de factor leeftijd is het beeld

enigszins dat ouderen neigen naar het positivisme terwijl jongeren meer het postpositivisme

zijn toegedaan (Morçöl 2001).

162 ‘(I)n their actual work policy analysts are more postpositivistic, but when it comes to their

beliefs about how policy analyses should be conducted, they take more positivistic positions’

(Morçöl 2001:396).

163 Snel 1996: 116–118, zie ook: Korsten 1981, 1983 en Pröpper 1993: 185–186.

De argumentatietheorie van onder anderen Toulmin biedt in de ogen vanpostpositivisten de grondslag om aldus ‘shared meanings’ te genereren.Vele, wellicht de meeste, postpositivistische schrijvers geven de voorkeuraan deze derde rolopvatting.

Het lijkt erop dat de strijd tussen positivisten en postpositivisten in het voor-deel van de laatste beslecht gaat worden. In de vs hebben postpositivistischeopvattingen onder universitaire beleidswetenschappers de overhand gekre-gen,161 terwijl beleidsprofessionals in de praktijk een merkwaardige cocktailhanteren van positivistische uitgangspunten en postpositivistische praktijkop-vattingen.162

Beleidspraktijk. In de tweede plaats hebben practici zich geëmancipeerd tenopzichte van de universitaire academici. Zij hebben, anders dan drie of vierdecennia geleden, tegenwoordig zelf een wetenschappelijke of professioneleopleiding en scholing ondergaan. De praktijkprofessionals zijn zich gaanopstellen als mondige en relatief goed onderlegde ‘gebruikers van wetenschap’.Zij hanteren wetenschappelijke kennis en inzichten in de praktijk op vier ver-schillende manieren. Geen van deze past in het gebruikelijke beeld van devolgzame toepassing van beleidswetenschap:163

– selectief gebruik, men gebruikt enkel wat in de beleidspraktijk te pas komt;– retorisch gebruik, men verandert de praktijk niet, maar gaat andere, ‘duur-

dere’ termen hanteren. Dit kan ontaarden in trivialisering: het overnemenvan begrippen terwijl de oorspronkelijke, nauwkeurig beperkte en welom-schreven inhoud wordt losgelaten en opgerekt, met als gevolg dat er veleonderling verschillende ladingen achter dezelfde aanduiding schuil kun-nen gaan;

– partieel gebruik: het bewust ‘meenemen’ van nieuwe concepten en inzich-ten en het daarop afstemmen van delen van het eigen denken en handelen;

64



164 Snel 1996: 114.

165 Met enige beroepstrots mogen we er op wijzen dat de beweging mogelijk in de bestuurskun-

de begonnen is. H.A. Simon heeft als eerste het fundamentele verschil met de natuurweten-

schappen benoemd als het verschil tussen doorgronden en doelbewust maken. Zie Simon

1969/1982.

166 Zie Toulmin 2001:145. De ‘hang naar abstracte elegantie en intellectuele uitnemendheid’

wordt ‘aangevallen vanwege haar gebrek aan relevantie voor concrete menselijke problemen’.

– data wel, duiding niet: men gebruikt enkel de onderzoeksgegevens, en niet deinterpretatie en de conclusies die de wetenschappers zelf daaraan verbinden.

Daarbij laten de praktijkprofessionals het niet, zij gebruiken ook graag dewetenschappers zelf:– vanwege hun expertise zijn gerenommeerde wetenschappers zeer bruik-

baar voor het beslechten van politieke en maatschappelijke discussies. Zozijn in Nederland de deskundigen van het Centraal Planbureau de alomerkende arbiter in disputen over economisch beleid;

– vanwege hun status zijn hooggeleerden bovendien heel nuttig als supporteren huurling. Een plan, opvatting, en mening wint immers aan maatschappe-lijk gewicht als een bekende hoogleraar daaraan publiekelijk steun verleent.

De magie van wetenschap blijkt fors aan kracht te hebben ingeboet. De voor-heen gangbare visie op de theorie/praktijkverhouding is min of meer omge-draaid. Bestaande praktijken zijn niet zomaar een afgeleide van vigerendewetenschappelijke inzichten. Centraal staan juist de eigen dynamiek en derelatieve autonomie van de praktijk ten opzichte van de academische weten-schap.164 Hoogopgeleide professionals beschouwen wetenschappelijke infor-matie tegenwoordig slechts als één, en niet als enige, type input voor hun prak-tische werkzaamheden.

‘Klinische’ beleidskunde? De hierboven geschetste ontwikkeling maakt deel uitvan een beweging die zich in vrijwel de gehele sociale wetenschappen voor-doet.165 De wetenschapsfilosoof S. Toulmin wijst op de opkomst en doorbraakvan de ‘klinische wetenschappen’. Het is een doorbraak die zich rond 1970voordoet, en van die jaren een periode maakt zoals die zich slechts eens in detwee- à driehonderd jaar voordoet.166 Ook al komt de term uit de medischehoek, Toulmin geeft een bredere betekenis aan het begrip ‘klinisch’. Hij doeltbinnen een willekeurige discipline op die vakgenoten die een specifiekebelangstelling en drive hebben. Clinici zijn niet primair geïnteresseerd in heteeuwige, onveranderlijke en het universele, maar in het specifieke van het hieren nu. Zij zijn er niet om te begrijpen maar om te helpen en te verhelpen. Depatiënt/cliënt moet (er) beter (van) worden, daar gaat het om. Daarvoor is niet

65



167 ‘(K)erntaak van de klinische praktijk: de ziektegeschiedenis van een patiënt opnemen. In hoever-

re is de toestand van een patiënt het gevolg van vroegere ziekten, ongelukken of andere

onfortuinlijke voorvallen? In hoeverre is de toestand van een patiënt eerder te verklaren uit

gezinssituatie, opvoeding en levenservaring? En op welke aanwijzingen moeten we letten om

goed te kunnen zien wat het probleem van de patiënt is en hoe dit het beste kan worden

behandeld?’ (Toulmin 2001:137).

alleen traditioneel-wetenschappelijke, ‘harde’ kennis nodig, maar ook de com-petentie om de situatie en context van de patiënt/cliënt in al zijn specificiteit tebegrijpen.167 Formele kennis is noodzakelijk maar zeker niet voldoende.Geneeskunde is immers meer dan toegepaste biologie, zoals beleidskundemeer is dan toegepaste beleidswetenschap. De verschillen tussen het klinischeen het traditioneel-natuurwetenschappelijke wetenschapsbeeld laten zichschematisch samenvatten (figuur 4.1).

Figuur 4.1 Klinische en natuurwetenschappen

Klinische wetenschappen Natuurwetenschappen

Doelstelling – begrijpen om te behandelen – fundamenteel begrijpen• (diagnose en therapie)

Houding tegenover object – ‘warm’: – ‘koud’:• interactief • objectief• participatief • onpartijdig

Houding tegenover verschil- – ‘horizontaal’: – ‘verticaal’:lende vormen van kennis • democratisch • elitair

• pragmatistisch • intellectualistisch

De traditionele wetenschapsopvatting spiegelt zich aan de natuurwetenschap-pen. Het streven is gericht op fundamenteel doorgronden, het vinden van uni-versele en onveranderlijke waarheden. De hoogste vorm van kennis is een ele-gante wiskundige formulering. De houding die daarbij gepast wordt geacht, iser een van onthechtheid, afstandelijkheid en onpartijdigheid. Zoals van eenastronoom of ornitholoog bijvoorbeeld: verborgen vanuit een observatiepostwaarnemen wat het object doet, zonder zich te bekommeren om wat het objectervaart, gebeurt of overkomt. De klinische wetenschappen daarentegen zijnerop gericht hulp te bieden bij specifieke problemen van afzonderlijke mensenof situaties, en dat op de meest geschikte manier. Niet het algemene, onveran-derlijke en universele staat centraal, maar het specifieke, concrete en (bijna-

66



168 ‘In dit opzicht had John Dewey gelijk toen hij suggereerde dat het pragmatisme niet zomaar

een theorie onder alle andere is. Het (pragmatisme) staat eerder voor een verandering van

gezichtspunt waarbij theoretiseren op gelijke voet komt te staan met alle andere praktische

activiteiten’, zoals van vaklieden (Toulmin 2001:207).

169 De rangorde van hoog naar laag: zuivere wiskunde (of episteme), theoretische gefundeerde ins-

trumentele kennis (of techne), diverse soorten praktische kennis ‘zoals de praktische vaardighe-

den van phronesis die belichaamd zijn in de klinische geneeskunde of de zeilsport.’ ‘Hoe verder

we langs de lijst afzakken, hoe kleiner het aandeel is van formeel redeneren of taal, en hoe gro-

ter het aandeel van niet-formele praktische activiteiten’ (of tacit knowledge) (Toulmin 2001:213).

)unieke. Dat vergt een houding van zekere betrokkenheid, nabijheid en partij-digheid. Artsen, architecten, advocaten en adviseurs vormen het prototype: zijstreven ernaar de specifieke, in belangrijke mate unieke, problematiek van hunklant zo goed mogelijk te behandelen. Die ene mens (patiënt, cliënt, opdracht-gever) moet zo goed mogelijk geholpen worden, en wel nu. Anders dan orni-tholoog en astronoom kunnen zij niet zonder interactie met het object goedwerk leveren. Patiënten en cliënten moeten de informatie verschaffen, waaropde professional zijn probleemdefinitie en plan van aanpak ent. Bovendien ver-biedt de beroepsethiek de clinicus te beslissen over cliënten zonder huninstemming: het laatste woord ligt bij de patiënt, niet bij de professional.Interactie en participatie, zoal mogelijk, zijn daarentegen uit den boze in denatuurwetenschappen. Waar de natuurwetenschappelijk geïnspireerde vakge-noot zich automatisch boven zijn object/cliënt verheft, daar is de positie van declinicus en zijn cliënt er een van gelijkheid. Ten slotte verschillen de klinischewetenschappen van de natuurwetenschappen in de houding tegenover ver-schillende vormen van kennis. Voor de clinici is in beginsel elke vorm van ken-nis die mogelijkheden biedt tot effectieve bijstand aan de klant gelijkwaardig,ongeacht de herkomst van die kennis.168 Tegenover deze ‘horizontale’ opvat-ting stellen de natuurwetenschappen een ‘verticale’ rangordening. Daaropscoort laag wat juist onontbeerlijk is voor de clinicus, de speciale competentieom van geval tot geval de juiste diagnose te stellen en de meest effectieve the-rapie te selecteren.169 Een goede clinicus is dus meer dan een goede theoreti-cus, en ook meer dan een bekwame technicus.

Met het begrip ‘reflective practitioner’ heeft D. Schön uiteengezet hoe klini-sche professionals te werk gaan. In een standaardsituatie valt de professionelepracticus terug op bekende handelingsrepertoires, waarover hij dankzij oplei-ding, studie en ervaring de beschikking heeft gekregen. Naarmate de practicusbeter geschoold is, en meer ervaring heeft, is zijn repertoire groter (zie ook

67



170 Vergelijk Simon (1947/1997): Expert-oordelen zijn gebaseerd op een mix van analyse en her-

kenning (129t). ‘Recognizing the pattern’ is het sleutelwoord. De expert beschikt over een

omvangrijk, relatief gemakkelijk toegankelijk, handelingsrepertoire, dat hij op hoge snelheid

(en dus vaak onbewust) op relevante opties doorzoekt (132–137). Bijvoorbeeld de ingenieur:

‘By inspection of a topographic map, he immediately picks out a half-dozen ‘plausible’ dam

sites, and forgets the rest. He is sufficiently familiar with dam construction costs to know -

with a fair degree of certainty - that any other site might choose would have a higher contruc-

tion cost. Next, he makes an approximate estimate of dam costs for each of the plausible

sites, assuming ‘normal’ foundation conditions. Finally, he selects the most promising sites

and makes careful foundation studies as a basis for final estimates’ (109–110).

171 Schön 1983/1991:128–167.

172 Shanteau 1987:292–297 en 1992:5–8.

figuur 4.2).170 Maar er kunnen zich situaties voordoen die de practicus niet her-kent, en daarom niet kan ‘plaatsen’, waardoor hij ook niet in staat is adequaatte reageren. ‘Finding the problem is the problem’ in dit geval, aldus Schön.Dan blijkt bij de ware professional ‘reflection’ (overdenken of overpeinzen) eenrol te gaan spelen. Dit gebeurt in vier stappen:171

– Reframing (of seeing-as). De professional gaat op zoek naar invalshoekenvan waaruit nieuw licht op de problematiek geworpen kan worden. Eennieuwe, frisse kijk, zo is de hoop, kan wellicht alsnog uitzicht bieden opeen probleemdiagnose en daarop geënte behandeling. Daarvoor put depracticus, bewust of onbewust, uit een scala van mogelijkheden waarmeehij in de loop der jaren in aanraking is gekomen.

Figuur 4.2 Psychologische karakteristieken van deskundigen met grote ervaring172

Ervaren deskundigen onderscheiden zich van beginnelingen door hun vaardigheid:

– de situatie snel te doorzien;– snel hoofdzaken van bijzaken te onderscheiden;– patronen te zien in ogenschijnlijke chaos; – taken/opdrachten die anderen moeilijk vinden gemakkelijk uit te voeren;– onder stressvolle omstandigheden toch effectief te opereren; – nieuwe oplossingen aan te dragen voor bekende problemen;

– te weten welke knopen wel en welke niet moeten worden doorgehakt;– starheid van aanpak te vermijden;– te beslissen of er volgens de regels te werk gegaan moet worden, of niet;– vanuit ‘ervaring’ te opereren; dat wil zeggen zonder expliciete redeneringen, expliciete

afwegingen en expliciete keuzes te maken;

– veel en actuele kennis paraat te hebben;– deskundigheid naar anderen uit te stralen;– zelfverzekerd over te komen zowel als persoon als als deskundige.

68



173 ‘In the most generic sense, to experiment is to act in order to see what the action leads to.

The most fundamental experimental question is, ‘What if?’’ (Schön 1983/1991:145). ‘Virtual

worlds are contexts for experiment within which practitioners can suspend or control some of

the everyday impediments to rigorous reflection-in-action’ (ibid.:162).

174 ‘When the practitioner reflects-in-action in a case he perceives as unique, paying attention to

phenomena and surfacing his intuitive understanding of them, his experimenting is at once

exploratory, move testing, and hypothesis testing. The three functions are fulfilled by the very

same actions’ (Schön 1983/1991:147).

175 Medicijnen moeten in Nederland drie stations passeren alvorens als ze veilig te gelden: 1)

erkenning van het bewijsmateriaal door het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen cbg,

2) het cbg erkent dat het middel beter is dan de gebruikte medicijnen, 3) in de klinische prak-

tijk vertonen zich niet of nauwelijks nadelige bijwerkingen (vergelijk nrc-h. 22/23–11–03).

– Experimenteren (of doing-as). Het bezien vanuit andere gezichtspuntenlevert veelbelovende aanknopingspunten op. Die moeten verder wordendoordacht: waartoe leidt het nieuwe gezichtspunt als je er langer bij stil-staat? Zo’n experiment kan een gedachtenexperiment zijn maar ook eenwerkelijk experiment.173

– Verder uitproberen. Wanneer dergelijke experimenten bevallen, verdienenze voluit getest te worden. Volgens Schön hanteert de professional drietests:174

– Exploratief testen: wat gebeurt er echt als ik inderdaad ga doen wat ikdenk dat ik moet gaan doen? Dit leidt tot een overzicht van alle mogelij-ke effecten van zo’n potentiële aanpak.

– Doelgericht testen: als ik bepaalde, zorgvuldig gekozen effecten (of doe-len) wil bereiken, lukt dit dan ook inderdaad via de weg waarvan ik bere-deneerd heb dat die daartoe leidt?

– Vergelijkend testen: welke van de wegen die naar het gestelde doel lei-den, bevalt het beste, en waarom?

– Beoordelen en beslissen. De reflecterende praktijkprofessional heeft eenaantal invalshoeken overwogen, een paar daarvan verder doordacht, en demeest veelbelovende uitgeprobeerd. Rest de vraag: leiden de overpeinzin-gen en experimenten tot zoveel houvast dat er een nieuwe behandelings-wijze is uitgevonden? Acht de professional dit inderdaad het geval, dan kanhij overgaan tot actie, of, indien hij gebonden is aan formele professionelestandaarden, de erkenningsprocedure in gang zetten.175 Dankzij het zoeken

69



176 De hier beschreven cyclus van reflection-in-action lijkt sterk op de voorstellingen van Dewey

(zie paragraaf 2.2). Deze gelijkenis kan geen toeval zijn, Schön is op het werk van Dewey

gepromoveerd (zie: Schön 1954): ‘in the midst of writing The Reflective Practitioner, I realized

that I was reworking (my, ag) thesis (…) I was attempting, in effect, to make my own version

of Dewey’s theorie of inquiry, taking ‘reflective practice’ as my version of Dewey’s ‘reflective

thought’’ (Schön 1992:123). Voorzover bekend is Schöns dissertatie alleen aanwezig in de

bibliotheek van Harvard. Zie ook: Pakman 2000 en Waks 2001.

naar oplossingen of behandelingswijzen wordt aldus ook de probleemde-finitie gevonden.176

Ook hier spelen geschooldheid en ervaring een grote rol. Deskundigheid is hetproduct van scholing/kennis en van ervaring. Elke keer als de geschetste cyclusdoorlopen is, is het repertoire van de professional en zijn beroepsgenoten ver-der uitgebreid. Het hangt van de situatie, de professie, en van de individuelepracticus af, of hij in deze cyclus een beroep doet op formele wetenschappelij-ke kennis en methodieken. In de beleidspraktijk is het absoluut geen vereiste.Daarmee is definitief gebroken met het idee van ‘toegepaste wetenschap’.

Binnen onze discipline zou men de term bestuurs- en beleidskundigen kun-nen reserveren voor de clinici, in onderscheid tot de bestuurs- en beleidswe-tenschappers. Beleidskundigen lichten de praktijk van hoogopgeleide beleids-professionals met prescriptieve intenties kritisch door. Men vindt hen aller-eerst onder practici. Men denke hierbij aan beleidsprofessionals die een pro-fessionele opleiding of scholing paren aan een brede werkervaring bij meerde-re organisaties in de publieke sector. Ongeveer een kwart van de hogere amb-tenaren beantwoordt aan dit profiel. In de tweede plaats horen nogal wat advi-seurs en consultants tot de beleidskundigen. Deze raadgevers bouwen, indivi-dueel en collectief, vanuit een adviespraktijk expertise op. Daarvoor gebruikenzij de producten der wetenschap, maar eigen ervaringen en inzichten vormentoch hun belangrijkste bron. Deze komen werkendeweg tot ontwikkeling inhet veelvoud van multisectorale, directe contacten met practici in diverse situ-aties. Beleidskundige consultants hebben niet alleen bij commerciële bureausmaar ook op universiteiten hun thuisbasis. In Nederland is dit, naar men zegt,meer dan elders ter wereld het geval.

70



177 ‘Policy design may be defined as the process of inventing, developing and fine-tuning a cour-

se of action with the amelioration of some problem or the achievement of some target in

mind’ (Dryzek 1983:346; vergelijk Dryzek/Ripley 1988).

178 DeLeon/Overman 1998:497.

179 Dryzek 1983; zie ook: May 1981, Alexander 1982.

180 ‘To use Weberian terminology, interest has shifted from the value-rational to the instrumental

aspect of policy: while formerly the substantive content of policies and how well they reflect

social demands (or needs) had been the focal issue, the question is now how to fashion a

programme as an effective instrument of reaching policy goals. (W)hether phrased in terms

of ‘Gesetzesflut’ (flood of legislation) as in Germany, or in terms of de-regulation as in the

US, the critical thesis is always that there is too much state intervention. And yet, looking

more closely, ‘overregulation’ is only apparently a question of how much intervention. What

causes adverse public reaction to state intervention is often not the fact of intervention as

such, buts its felt ineffectiveness, its futility, or an unbalanced relationship between costs (in

a very wide sense) and perceived benefits’ (Mayntz 1983:144–145).

181 ‘Search’ is het vinden van ‘problem solutions which are already there’ of ‘retrieving of pre-

existing solutions’; ‘creativity’ betreft het ‘generating solutions ex nihilo’ (Alexander 1982).

4.2 Be le idsconst ruc t ie

Beleidsconstructie, het maken en ontwikkelen van beleidsplannen,177 wordt indeze periode een zelfstandige subdiscipline binnen de beleids- en bestuurs-kunde. Het behoort tot de nieuwe richtingen in de beleidswetenschappen,aldus DeLeon en Overman.178 Ons vak heeft zich tot nu toe steeds geconcen-treerd op het selecteren van beleidsoplossingen, het is hoog tijd de aandacht teverleggen ‘from selection to design’.179 Vier factoren spelen daarbij mee:– de publieke afkeer van een teveel aan overheid (Reagan!) is bij nader inzien

vooral een afkeer van een veel te ineffectieve overheid; het antwoord hieropis het beleid zodanig te ontwerpen dat het wel effectief is: ‘niet minderbeleid maar beter beleid’, luidt het parool;180

– men werpt de al veel eerder, o.a. door Lasswell, opgemerkte schroom af enbetreedt het terrein dat tot dan gold als het exclusieve domein van politicien juristen;

– men laat het idee los dat het ontwerpen van beleid een kwestie is van‘ongrijpbare’ artisticiteit en creativiteit alleen. Door te zoeken en op verken-ning te gaan kunnen weinig getalenteerden ook inspiratie opdoen voor hetcreëren van beleidsplannen. ‘Design may be search or creativity, or a blendof both’;181

71



182 Dryzek (1982) is waarschijnlijk de eerste postpositivistische publicatie over beleidsconstruc-

tie. ‘(T)here is no correct answer to a problem; it is only true that some combinations of poli-

cy elements are, on balance and in terms of specific criteria, ‘better’ than other combinations’

(May 1981:242).

183 Een wetenschappelijke scholing bevordert het systematisch aanpakken van vraagstukken van

beleidsconstructie, maar levert niet per se betere beleidsplannen op. ‘It is important to note

that in the policy domain, just as in the area of physical design, these [scientific, ag) methods

are only aids; their result will be no better than the information provided by experience, intui-

tion and creativity of the practitioner’ (Alexander 1982:284).

184 ontleend aan Linder/Peters 1995.

– in samenhang met de opkomst van het postpositivisme laat men het ideelos dat er één ‘objectief de beste’ beleidsoplossing voor een bepaald maat-schappelijk probleem zou zijn. In beginsel zijn er meerdere ‘goede oploss-ingen’, welke de beste is hangt af van waardegerelateerde voorkeuren.182

Kortom, beleidsconstructie (policy design) wordt niet langer als een ‘kunst’(‘art’) beschouwd, maar als een vak of ambacht (‘craft’).183 Het nieuwe vakge-bied is een van de vele subdisciplines, en zeker niet de meest prominente. Heterft vanuit de brede bestuurs- en beleidskunde twee (eigenlijk drie) tradities. Intrefwoorden zijn die in figuur 4.3 beschreven.

Figuur 4.3 Twee stromingen van beleidsconstructie184

Decisional design tradition Dialogical design tradition

Wat? – doelgericht & doelbewust – ontdekken van waardevolle en maken van keuzes betekenisvolle oplossingen

Wie? – door professionals op basis – brede participatievan deskundigheid – op basis van respectvolle

communicatieHoe? – instrumentele aanpak – procedurele aanpak

– gericht op inhoud – gericht op procesgang– technische maatstaven – discursief (vrije collectieve publieke

meningsvorming)Constructeur = ingenieur = inspirator, regisseur

De decisionele stroming is de erfgenaam van de positivistische, op de natuur-wetenschappen geïnspireerde beleidskunde van de jaren vijftig en zestig.Beleidsconstructie is het opsporen en vergelijken van beleidsopties, door eenselecte groep van beroepsmatige beleidsmakers, op basis van deskundigheid.In deze aanpak worden de doelen als extern (door de politiek) gegevenbeschouwd, zodat de nadruk ligt op het vinden van de (relatief) beste weg daarnaartoe. De aandacht gaat uit naar zo goed mogelijke inhoudelijke oplossin-

72



185 De ‘dialogische’ stroming wordt ook wel discursief genoemd: ‘Policy design differs from archi-

tectural and engineering design in being a discursive rather than a manipulative proces’

(Dryzek/Ripley 1988:715).

186 ‘(T)here is some third opportunistic tradition that values expediency over the committent of

the other two traditions’ (Linder/Peters 1995:154–155).

187 Het nadrukkelijk scheiden van doelvinding en bepaling van de instrumentele aanpak is een

erfenis van de positivisten (waaruit Weimer is voortgekomen).

188 Een beleidsadvies ‘should be based on a systematic comparison of how each alternative con-

tributes to each of the goals’ (Weimer 1998:124).

gen, op basis van technische, bij voorkeur kwantitatieve, bewijsvoering. De dia-logische stroming legt het accent bij het collectief zoeken naar breed gedragenbeleidsantwoorden. Het onderscheid tussen doelen en instrumenten wordthierbij niet zo prominent gemaakt als bij de decisionele benadering. De maat-staf voor een goed beleidsontwerp ligt niet zozeer in de inhoud maar in dewijze waarop het proces van informatieen ideeënuitwisseling en de collectie-ve meningsvorming gestalte krijgt. De rol van de beleidsconstructeur verschiltin beide benaderingen. In de decisionele opvatting gaat het om toepassen van‘objectieve’ wetenschappelijke kennis, in de dialogische om het in gang zetten(en houden) van velen omvattende processen: ‘rather than engineer, thedesigner is animateur’.185

Naast deze beide ‘zuivere’ benaderingen bestaat nog een derde: hierbij laatmen het van de omstandigheden afhangen of men een decisionele dan wel eendialogische aanpak kiest. Linder/Peters noemen deze derde stroming daaromniet zonder reden ‘opportunistisch’.186 Een schrijver die onmiddellijk hieron-der aandacht krijgt, spreekt liever van de catholic approach, waarschijnlijkomdat de derde benadering de beide andere omvat (katholiek stamt van eenOudgrieks woord af dat algemeen betekent), en omdat die benadering daar-door veelvormig en rijk aan mogelijkheden is. Het is deze ‘katholieke traditie’die practici, pragmatici en pragmatisten het meest zal aanspreken, veronder-stel ik.

Wat levert de sterk uitgebreide aandacht voor beleidsconstructie op? D.L.Weimer vat de stand van zaken samen zoals die aan het eind van de 20e eeuwin de vs is bereikt. Hij onderscheidt twee hoofdactiviteiten: het bepalen vandoelstellingen en het bepalen van de aanpak om die doelstellingen te realise-ren.187 Beide dienen systematisch aangepakt te worden.188 Weimer benadruktdat steeds zowel vanuit de decisionele benadering als vanuit de dialogischeinvalshoek gewerkt kan, en dient te worden.

73



189 ‘’Silent losers’ may include those who do not know they have something at stake, those who

know but do not find it worthwhile to bear the costs of entering into public discussion, and

those who cannot speak because they are unborn or otherwise mute’ (Weimer 1998:118).

190 ‘Analysts then should construct an argument about why the discovered goals are relevant and

why some are more important than others. The argument should be made sincerely’ (Weimer

1998:119).

Het bepalen van doelstellingen omvat vier deelactiviteiten:– Het bepalen van de relevante waarden. Wat is waardevol, en waarom; waar-

mee moeten we rekening houden, wat dient goed in het oog te wordengehouden? Dit vergt interactie en dialoog: met de doelgroep of met stake-holders, dan wel een proces van afweging dat de beleidsmaker zelf door-maakt. Beleidskundigen, aldus Weimer, moeten beseffen dat er vrijwelaltijd meerdere waarden tegelijkertijd aan de orde zijn, die bovendien nogaleens met elkaar in strijd kunnen zijn. ‘Ontdekt’ en bepaald moet wordenwelke concrete mix (of compromis) van waarden men wenst te realiseren.

– Het bepalen van de silent losers. Dat zijn degenen die in hun belangen eninteresses wel geraakt zullen worden door het beleid ‘in aanbouw’, maarzelf geen rol spelen in de beleids- en besluitvorming omdat zij daartoe nietbij machte zijn.189 Het is de bijzondere taak van beleidskundigen om hen,en de waarden waaraan zij hechten, te beschermen.

– Het bepalen van maatstaven. Zijn de relevante waarden zo’n beetjebepaald, inclusief die van de zwijgende belanghebbenden, dan dienen demeetpunten of indicatoren te worden ontwikkeld waaraan te zijner tijd kanworden afgelezen of, en in welke mate, er ook daadwerkelijk realiseringvan de doelstellingen plaatsvindt. De set van maatstaven dient een goedeafspiegeling te zijn van de relevante waarden en gekozen doelstellingen.

– Het verantwoorden van de gemaakte keuzes. Er moet worden vastgelegd entoegelicht welke keuzes men waarom heeft gemaakt.190 Of men bij de(publieke) verantwoording volledigheid en onpartijdigheid nastreeft, danwel een advocatieve selectie en kleuring, is een kwestie van nadere ethischeafweging.

Zijn richting en doelstellingen vastgelegd, dan volgt de systematische speur-tocht naar de ‘beste weg’ daar naartoe: verkenning van de mogelijke beleidsal-ternatieven. Een beleidsalternatief is acceptabel indien redelijkerwijs kan wor-den aangenomen dat het inderdaad bijdraagt aan de realisering van de vastge-stelde doelstellingen. Er moet als het ware een script zijn waarin dat betrekke-lijk gedetailleerd wordt uiteengezet. De ware beleidskundige gaat op zoek naareen reeks van beleidsalternatieven, om die vervolgens aan een systematische

74



191 ‘We group generic policies into five general categories: (1) freeing, facilitating, and stimula-

ting markets; (2) using taxes and subsidies to alter incentives; (3) establishing rules; (4) sup-

plying goods through nonmarket mechanisms; and (5) providing insurance and cushions

(economic protection)’ (Weimer/Vining 1999:197). Zie ook: Bardach 20001: 87–95.

192 Anders in Nederland. Zie paragraaf 4.3 en Korsten/Leeuw 1997.

inspectie te onderwerpen, alvorens zijn voorkeursalternatief te bepalen. Voorhet opsporen van de alternatieve opties om de doelstellingen te gaan realiserenstaan een aantal wegen open. Dit zijn:– de status quo: ‘niets (nieuws/anders) doen’ leidt tot uitkomsten die over-

troffen moeten worden door nieuwe en/of andere activiteiten; ook voor dekosten en investeringen is deze ‘nuloptie’ de maatstaf;

– de voorstellen van stakeholders;– standaardaanpakken (‘generic policy alternatives’). Zelf denkt Weimer

vooral aan economische aanpakken.191 Maar ook valt te denken aan dekeuze tussen een publiekrechtelijke en privaatrechtelijke aanpak, en aaneen benadering die zich beperkt tot de communicatie van normen, en vangoede en slechte voorbeelden;

– andermans beleid (‘borrowing’);– ‘tinkering’: uit onderdelen van verschillende beleidsopties een nieuw

beleidsalternatief samenstellen;– ‘optimalisering’: de ‘mengverhouding’ van de elementen binnen een gege-

ven beleidsoptie verbeteren;– ‘backward mapping’, dat wil zeggen het ontwikkelen van een beleidsscena-

rio door te vertrekken vanuit het maatschappelijk gedrag dat gewijzigdmoet worden, en vandaaruit stap voor stap de interventies te ontwerpen dienodig zijn voor bijsturing, tot aan het niveau van de beleidsvoerder voor wiehet beleid geconstrueerd moet worden;

– uitvoerbaarheidstoets, dat wil zeggen het ontwikkelen van een beleidssce-nario door te vertrekken vanuit het gewenste gedrag van de beoogde (eer-stelijns) uitvoerders, en van daaruit stap voor stap het beleidsplan bij te stel-len totdat dit redelijkerwijs gaat leiden tot het gewenste uitvoerdersgedrag.

Op basis hiervan is een beleidsadvies uit te brengen, waarbij een geëxpliciteer-de en beargumenteerde set doelstellingen wordt gepresenteerd, en tevens inuitgewerkte vorm is aangegeven hoe deze kunnen worden gerealiseerd.

Opvallend is dat er in de Amerikaanse literatuur over beleidsconstructie vrij-wel geen stappenplannen meer voorkomen.192 Dit was zoals eerder gezien wel

75



193 Zie Bardach 20001, 20052. De stappen zijn: 1) define the problem, 2) assemble some eviden-

ce, 3) construct the alternatives, 4) select the criteria, 5) project the outcomes, 6) confront the

trade-offs, 7) decide, 8) tell your story.

194 ‘The basic element in many policy alternatives is an intervention strategy (…) that causes

people or institutions to change their conduct in some way. (…) Usually the variants on the

basic strategy are defined by different methods of implementation and different methods of

financing’ (Bardach 20001:16).

195 ‘These may include people’s pet ideas, institutions’ inventories of ‘off-the-shelf’ proposals

that simply await a window of opportunity, and prepackaged proposals that political ideolo-

gues are perennially advocating’ (Bardach 20001:12).

196 ‘Try to invent alternatives (…) It’s good to brainstorm, to try to be creative – but don’t expect

that you’ll necessarily produce much better ideas than other people have already thought

about’ (Bardach 20001:13). Voor een checklist van veelgebruikte basisstrategieën zie

ibid.:87–95.

197 ‘It is only sensible to see what kinds of solutions have been tried in other jurisdictions, agen-

cies or locales. One looks for those that appear to have worked pretty well, tries to under-

stand exactly how and why they might have worked, and evaluate their applicability to one’s

own situation’ (Bardach 20001:71). Voor een uitgebreide handleiding zie ibid.:71–85, en

Bardach 2000a.

198 Bardach 20001:18.

de gewoonte, van Person via Lasswell tot en met Lindblom. Na 1980 is hetalleen E. Bardach die de traditie hoog houdt. Hij heeft een handboek geschre-ven voor effectieve oplossing van problemen met behulp van beleid. Bardachonderscheidt daarin acht stappen, die iteratief doorlopen moeten worden.Beleidsconstructie is één van de stappen.193 Bij deze stap gaat het erom alter-natieve basisstrategieën te vinden waarmee het probleem kan worden aange-pakt.194 De constructeurs kunnen daarvoor bij een drietal bronnen te radegaan:– de voorstellen die in de politieke context circuleren;195

– alternatieven van eigen makelij. Daartoe kan men vrijelijk brainstormen, ofaan de hand van een lijst van veelgebruikte basisstrategieën;196

– alternatieven van elders: ‘smart (best) practices research’.197

Hoe men ook tot zijn beleidsalternatieven komt, het is vrijwel altijd verstandigze publiekelijk bekend te maken, aldus Bardach. Doel daarvan is reacties uit telokken bij betrokken stakeholders en van de publieke opinie, waarmee menzicht krijgt op de politieke haalbaarheid, en op mogelijkheden tot verbeteringdaarvan.198 Over het algemeen, zo blijkt, stemt Bardach inhoudelijk metWeimer overeen.

76



199 Daarbij is het denken in pragmatistische noties kennelijk zo vanzelfsprekend geworden dat

aan Dewey niet meer gerefereerd hoeft te worden. ‘Even today, pragmatism continues to be

echoed in every major policy text’, stellen DeLeon/Overman (1998:471) vast. Voor critici van

de recente ontwikkelingen in de bestuurs- en beleidskunde is het alom aanwezige Prag-

matisme de bron van alle vermeende ellende: ‘The current academic public policy orientation

is a good example of a larger crisis in our time. This crisis is rooted in the depreciation of

reason, in the widely-held belief that genuine knowledge is simply not humanly possible. (…)

This is the fundamental flaw of pragmatism: it leads to an activity of mind which utilizes

methodological rationality for the pursuit of political goals prior to, and at the expense of, an

understanding of them’ (Statham 1995:10).

200 Van Doorn 1984 resp. Kalma 1982, en Den Hoed e.a. 1983.

201 dat wil zeggen ‘de overheid is verantwoordelijk voor het oplossen van alle problemen, maat-

schappelijke tot en met individuele. De overheid hoort daarin onfeilbaar te zijn’, aldus sneren

de ministers De Graaf en Remkes (nrc-h. 27/28–9–03).

Wanneer we de actuele stand van de ideeënvorming rond de constructie vanbeleid vergelijken met die uit beide eerdere perioden, dan moeten we vaststel-len dat de ontwikkeling die al enigszins zichtbaar was in de kritiek vanLindblom op de kwantitatieve beleidsanalisten van de jaren vijftig, zich heeftdoorgezet. De eis van maatschappelijke en praktische relevantie heeft geleid totrespectievelijk:– uitbreiding van het decisionele perspectief met het dialogische (en het

’katholieke’);– het in belangrijke mate wegwerken van de blinde vlek voor de wijze waarop

alternatieve beleidsopties (kunnen) worden opgesteld.Het ontstaan van een aparte subdiscipline heeft al met al onmiskenbaar totvooruitgang geleid.199

4.3 Neder land

Evenals in de vs verandert er ook in Nederland het een en ander. Ook hier stuitde verzorgingsstaat op zijn grenzen. In ons land luiden de termen dat de over-heid ‘overbelast’ is, en de maakbaarheid een ‘illusie’.200 Het verwachtingspa-troon bij burgers en bij politici is in de jaren zeventig tot bijkans buitenaardsehoogten gestegen. De ‘fictie van de onfeilbare alleskunner’ ontstaat.201 Daar-bovenop dienen zich ontwikkelingen aan waarop de klassieke verzorgingsstaatniet is berekend: economisch (globalisering, europeanisering), maatschappe-lijk (ontgroening/vergrijzing en immigratie), en sociaal-cultureel (individuali-sering, leefstijl in plaats van sociaal-economische klasse/status). De overheids-

77



202 In Nederland is de omvang van de verzorgingsstaat, als percentage van het bruto binnen-

lands product, geslonken van 44% in 1992 tot 27,4% in 2000 (nrc-h. 13/14–9–2003).

203 Ringeling 1993, Hoogerwerf 1995.

204 Op basis van scp 2000 en SCP/CPB 2003.

financiën moeten worden beteugeld,202 de weten regelgeving teruggedrongen(‘deregulering’; ‘administratieve lastendruk’). ‘Markt’, ‘particulier initiatief’ en‘bedrijfsleven’ ondergaan evenals in de vs een herwaardering, gaan net als vóórde jaren dertig weer als voornaamste bron van welvaart, vrede en voorspoedgelden, en worden overheid en samenleving ten voorbeeld gesteld (‘privatise-ring’, ‘marktwerking’).203 Het beeld van de verhouding tussen overheid ensamenleving kantelt: wat eerder werd gezien als eenzijdige, verticale bestuurs-verhoudingen wordt nu opgevat als tweezijdige, horizontale invloedsrelaties,of als een `netwerk van actoren’ waarvan de overheid er één onder velen is, enslechts een enkele keer primus inter pares. ‘Verzorging’ en ‘verzekering’ wordenals sleutelwoorden gaandeweg vervangen door ‘zelfredzaamheid’ en ‘participa-tie’. Dit alles leidt niet tot de afbraak van de verzorgingsstaat maar wel tot eengrondige verbouwing. In de typologie van verzorgingsstaten evolueert Neder-land van een mengvorm van het Noord-Europese en continentale type naaropnieuw een tussenvorm, maar nu die tussen het Scandinavische en hetAngelsaksische type (zie figuur 4.4): veel nadruk op arbeidsparticipatie (zoalsin Noord-Europa) en verhoudingsgewijs vrij beperkte collectieve voorzienin-gen (zoals in Engeland en Ierland).

Figuur 4.4 Soorten verzorgingsstaten in Europa, 2005204

78


universalistisch

particularistisch

relatief klein relatief groot

BritsEuropa

Zuid-Europa

Noord-Europa

ContinentaalEuropa

X NL 2005


205 Zie Noordegraaf e.a. 1995.

206 De Vries 1995.

207 Van Kemenade in: nrc Handelsblad: 10–1–1998. Zie voor ‘terugtreden’ of ‘verplaatsing’ van

de politiek’ Bovens e.a. 1995. ‘Sociale noden doen zich overal voor, maar in bijvoorbeeld de

Verenigde Staten is de neiging om in het kader van een verzorgingsstaat naar oplossingen te

zoeken veel geringer dan in Nederland. (...) De mensen leven (in Nederland, ag) in het voor-

uitzicht dat er mogelijkheden zijn om hen van problemen te verlossen: Nederland is een rijk

land, de dokters kunnen steeds meer, nieuwe woonwijken worden gebouwd. Het is geen won-

der dat de verzorgingsstaat zo sterk gesteund wordt. ‘Nothing succeeds like succes’, zeggen

de Engelsen’ (scp 2005:91).

208 Korsten 2003, Geul 2004.

209 Kickert 1996: 34.

Er worden grenzen gesteld aan de zeggenschap van de overheid, ruimteopgeëist voor andere vormen van maatschappelijke sturing, en ook beperkin-gen opgelegd aan het soort beleid dat overheden hanteren. Liever geen gede-tailleerde regelgeving, liever geen kostbare programma’s en grote ambtelijkeuitvoeringsorganisaties, het liefst geen of enkel de hoogstnoodzakelijke inter-ventie, maar als het dan toch moet via stimulering van marktwerking, en vaneigen en particulier initiatief. Evenals in de VS wordt ook hier policy light demode. Daarmee verandert de stijl van beleidsvoering: van ambtelijk en regel-gestuurd voorheen naar resultaatgericht en publiek ondernemerschap nu.205

Bestuurders worden politieke, en ambtenaren ambtelijke beleidsonderne-mers.206 Aldus is wel de politiek maar niet de overheid teruggetreden, ‘wantdie doet wellicht meer dan ooit’.207 Er worden, kortom, hogere eisen gesteldaan beleid. Niet toevallig begint de Raad van State, traditioneel de belangrijkstewetgevingsadviseur van de Nederlandse regering, omstreeks de eeuwwisselingwetsontwerpen ook aan beleidskundige criteria te toetsen.208

Bestuurs- en beleidswetenschappen en bestuurs- en beleidskunde groeien deeerste helft van de periode na 1980 sterk, daarna treedt er stabilisatie op. Opnegen universiteiten kan men ons vak studeren, daarnaast ook op vijf hoge-scholen. In de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur nsob heeft onzediscipline wellicht haar meest prestigieuze instelling voor practitioners. In geenenkel ander Europees land is de omvang van de bestuurs- en beleidskunde zogroot als in ons land.209 Op internationale bijeenkomsten wordt een en ander-maal vastgesteld dat nergens ter wereld een zo nauwe band bestaat tussenwetenschap en praktijk als hier te lande. Inhoudelijk is de belangrijkste ont-wikkeling dat de vanzelfsprekende identificatie met overheid en overheidsbe-leid onder kritiek raakt. Het beeld dat maatschappelijke sturing een solo-act

79



210 Korsten 1988 (i.h.b. 7–8 en 31–32); zie verder ook Bemelmans-Videc/Hoppe 1986 en Snellen 1987.

211 Zie vooral Hoogerwerfs bespreking van Frissens boek ‘De virtuele staat’ in Beleidsweten-

schap (1996:181–185), met dupliek en repliek (ibid. 1996:274–275).

212 ‘(T)he most frequently downloaded article was ‘Policy Analysis , Science and Politics: From

Speaking Truth to Power to Making Meaning Together’, by Rob Hoppe, University of Twente.’

Tps mailing van F. Fischer, 26 juni 2003 (http://listserv.cddc.vt.edu/pipermail/tps/2003-

June/000093.html). Voor een Nederlandstalige versie van het gememoreerde artikel zie:

Hoppe 1998a en 1998b. Hajer is de meest geciteerde auteur in het laatste boek van de

Amerikaanse postpositivisme-paus Frank Fischer (2003).

213 Hoogerwerf 1984. Hij heeft de handleiding nadien, met medewerking van andere voorname-

lijk Twentse bestuurskundigen, in boekvorm nader uitgewerkt (Hoogerwerf 1992, 1998).

van politiek en overheid is, of iets waarin die tenminste de hoofdrol hebben(‘government’) maakt gaandeweg plaats voor het beeld dat maatschappelijkesturing ook kan plaatsvinden op andere wijzen en door andere actoren (mark-ten, bedrijven, niet-gouvernementele organisaties), zonder rol voor overheiden politiek, of met deze in ondergeschikte of bijkomstige rol (‘governance’).Klinische beleidswetenschap doet hier zijn intrede, getuige de aandacht voor‘reflectieve professionals’, framing en reframing. A. Korsten merkt op dat debeleidskunde opgesloten zit in de ‘geestelijke gevangenis’ van instrumenteel-wetenschappelijk onderzoek, en te weinig oog heeft voor tacit knowledge en hetsavoir-vivre van praktijkprofessionals, wat ten koste gaat van haar advieskracht.210

Ook maakt in ons land het positivisme gestaag plaats voor postpositivistischeopvattingen. Een enkel keer gaat dit gepaard met kleine intellectuele aardbevin-gen.211 De hoogleraren P. Frissen in Tilburg, R. Hoppe te Enschede en M. Hajerin Amsterdam zijn uitgesproken vertegenwoordigers van deze opvattingen. Debeide laatste hebben ook internationaal een zeer prominente plaats verworven.212

In tegenstelling tot het beeld dat we voor de Amerikaanse bestuurs- en beleids-kunde moesten geven, neemt beleidsconstructie bij de Nederlandse beoefena-ren wel een vooraanstaande plaats in. Hebben we eerder vastgesteld dat deNederlandse tak van onze discipline omstreeks 1980 de achterstand op de vshad ingelopen, op het punt van de beleidsconstructie heeft ons land na 1980mogelijk zelfs een voorsprong genomen. De Twentse hoogleraar A.Hoogerwerf is verantwoordelijk voor deze ontwikkeling. Hij publiceert in 1984een ‘handleiding’ voor het ontwerpen van overheidsbeleid die – zeker op datmoment – in de vs zijn weerga niet heeft. Het is een toonbeeld van klassieke,positivistische opvattingen.213 Het roept onmiddellijk reacties op van anderehoogleraren, waardoor het onderwerp ‘gevestigd’ raakt. De Tilburgse hoogle-

80



214 Zie Snellen 1984/1987, Korsten 1985, Hoppe 1985. Hoppe heeft met anderen zijn opvattingen

uitgewerkt tot een handleiding (Hoppe/Jeliazkova 1997, en Hoppe e.a. 1998).

215 Ringeling/Van Vught 1993, Van Twist 1993.

216 ‘de organisatie van het openbaar bestuur (moet) niet bezien worden als probleem van de

structuur binnen één organisatie maar als probleem van de structuur tussen een veelheid aan

organisaties. De organisatie van de overheid dient niet intra-organisationeel maar inter-orga-

nisationeel benaderd te worden’ (Kickert e.a. 1985:135; zie ook Kickert 1986).

217 Glasbergen 1989: 23n. Zie ook: Kickert/Van Vught 1983, Glasbergen 1984, Glasbergen/Simo-

nis 1986, Hupe 1987, Simonis/Van Houten 1987.

218 Van de Donk 1993 en 1997 (typering op p. 88).

219 Zie kortheidshalve Abma/In ’t Veld 2001, Bovens e.a. 2001, De Bruin 2003 en Hufen/Koppen-

jan 2004.

220 Zie in het bijzonder resp. Pröpper/Steenbeek 1999 en 2001, en De Bruijn/Ten Heuvelhof/In ’t

Veld 1998.

221 Peterse/Hoppe 1998.

raar I. Snellen kritiseert het onpraktische gebrek bij Hoogerwerf aan aandachtvoor de politieke kant van het maken van beleid, zijn Heerlense collega A.Korsten de te mechanische opvatting over de uitvoering van beleidsontwerpen,terwijl R. Hoppe (dan nog geen hoogleraar) aanvoert dat beleid maken eenzaak is van prudent schipperen tussen de intellectueel/wetenschappelijke acti-viteit van denkbeeldvorming en het politieke werk van draagvlakverwerving.214

Maar er is ook fundamentele kritiek. Bij Hoogerwerf c.s. is beleidsconstructieau fond wetenschapstoepassing, niet uitsluitend maar wel in de kern. Er is ech-ter ook een andere dimensie, die van interactie en communicatie, van maat-schappelijke en politieke overleg en onderhandelingen.215 Die staat centraal ineen alternatieve benadering die in de jaren negentig doorbreekt, waarbij socio-logen en politicologen een voortrekkersrol spelen. In de alternatieve opvattingis beleid de resultante van sociale en politieke interactie tussen vele belangheb-bende en belangstellende partijen of actoren, waaronder die uit de overheids-sector,216 die bovendien interdependent zijn. Beleidsconstructie is in dezeinterorganisationele visie ‘de begeleiding van sociale interactieprocessen rondeen te veranderen probleemcomplex’.217 Anders gezegd, beleidsconstructeurszijn geen ‘wetenschappelijke voordenker’ maar spelen de rol van ‘opbouwwer-ker’.218 Bij een denkbeeldig bezoek aan ons land zouden Linder/Peters opmer-ken dat ook hier naast de decisionele een dialogische stroming tot ontwikke-ling is gekomen. Deze benadering raakt onder impuls van Rotterdamsebestuurskundigen bekend als ‘netwerkbenadering’.219 Zij heeft handleidingenopgeleverd voor ‘interactieve beleidsvorming’ en ‘procesmanagement’.220 Teltmen daarbij andere handreikingen, zoals die van de latere Hoppe,221 dan ver-

81



222 Vergelijk ook Hufen/Koppenjan 2004.

krijgt men, op het punt van beleidsconstructie, een totaalplaatje met een diver-siteit en kwaliteit waaraan de Amerikaanse beleidskunde niet kan tippen.Beleidsconstructie lijkt aldus een typisch Nederlands thema in de bestuurs- enbeleidskunde. Toch handhaaf ik mijn waarneming van enige jaren geleden: inde kantoren van de practici treft men al deze publicaties verrassend weinigaan.222

82



Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82)

Documents

Transcript of Geschiedenis van beleid en beleidsconstructie 1906-2006 (Geul 2006, 25-82)