44IA Gemeente Delft

Retouradres : Controlling, Postbus 78, 2600 ME Delft

Aan de eden van de gemeenteraad van Delft

Besturing Controlling Communicatie

Controlling

De Torenhove Martinus Nijhoffiaan 2 2624 ES Delft IBAN NL21 BNGH 0285 0017 87 t.n.v. gemeente Delft

Behandeld door Jaap vld Berg Telefoon 0653899348 jvdberg@delft.n1 Internet www.delft.n1 Telefoon 14015

VERZONDEN 17 DEC. 2015

Onderwerp Aanbieding nota rolneming Delft: "vasthouden en loslaten".

Geachte leden van de raad,

Hierbij bieden wij u het toegezegde vervolg op de regienota 2011 aan: "Vasthouden en loslaten; Kader voor gemeentelijke rolneming in de (net)werkende stad Delft, 2016 — 2020".

Ter voorbereiding hierop heeft u op 8 oktober j.i. een commissiedebat gevoerd. De door u gegeven suggesties en gemaakte opmerkingen voor de kaderstelling zijn gebruikt in de nota:

— U was het eens met het gebruik van de overheidsparticipatietrap; dit is het leidend denkkader geworden. Het afwegen van de gemeentelijke rol per taak of opgave en het centraal stellen van wat de stad van de gemeente vraagt, zijn uitgangspunten in de nota.

- De wens om explicieter op zoek te gaan naar mogelijkheden tot loslaten en de dilemma's bij loslaten van taken, zijn verwerkt in de instrumentering in paragrafen 5.1, 6.1, 6.2.

- Uiteraard zet de nota ook lijnen uit voor de doorontwikkeling van de regisserende rol.

Voor het gehele betoog in de nota verwijzen wij kortheidshalve naar de bestuurlijke samenvatting op pagina 3. In de bijlagen zijn geactualiseerde afwegingskaders van de raad opgenomen: voor deelname in verbonden partijen en voor keuze in rolneming. Hiermee wordt de nota toepasbaar in de praktijk.

Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Delft,

Datum 09-12-2015 Ons kenmerk 2668027 uw brief van

Uw kenmerk

Bijlage 1

0

, burgemeester

F. Forster, MSc 1.b.

, secretaris

, rs. ndriessen I.s.

1

2668043

VASTHOUDEN EN

LOSLATEN

Kader voor

gemeentelijke rolneming in

de (net)werkende stad Delft

2016 - 2020

2

Inhoud Bestuurlijke samenvatting ...................................................................................................... 3

1. Inleiding .......................................................................................................................... 4

2. Begrippenkader .............................................................................................................. 5

2.1 De overheidsparticipatietrap .................................................................................... 5

2.2 Betrokken op de burgers ......................................................................................... 6

2.3 Alles op een rij ......................................................................................................... 7

3. Uitgangspunten .............................................................................................................. 9

3.1 De gemeente is er voor de stad............................................................................... 9

3.2 De maatschappelijk opgave is leidend voor de rol ..................................................10

3.3 Dit is ons voorstel ...................................................................................................10

4. Waar staan we straks? ..................................................................................................11

4.1 Het samenspel met de stad ....................................................................................11

4.2 Het samenspel in de gemeentelijke organisatie ......................................................13

4.3 Rolverandering .......................................................................................................13

4.4 Rolneming per taak ...............................................................................................15

5. Waar staan we nu? .......................................................................................................17

5.1 Stimuleren, faciliteren en loslaten ...........................................................................17

5.1.1 Instrumenten ...................................................................................................18

5.2 Reguleren en regisseren ........................................................................................20

5.2.1 Instrumenten ...................................................................................................21

5.2.2 Verzelfstandigingsagenda ...............................................................................22

5.2.3 Toezicht verbonden partijen ............................................................................25

6. De weg naar Moderne Gemeente (2020) ......................................................................26

6.1. Inspireren tot goed samenspel ...............................................................................26

6.2 Vergroten van het eigen rolbewustzijn ....................................................................27

BIJLAGE 1 Afwegingskader aangaan van deelnemingen ..................................................28

BIJLAGE 2 Afwegingskader rolneming ..............................................................................34

3

Bestuurlijke samenvatting De moderne samenleving vraagt om een nieuwe balans met wat anderen in de samenleving doen. Het doel van deze nota is een kader geven om keuzes maken in rolneming, die keuzes in praktijk te gaan brengen en de consequenties daarvan helder krijgen. Delft is een moderne gemeente die zich met behulp van de overheidsparticipatietrap bezint op welke taak bij wie thuishoort. De overheidsparticipatietrap onderscheidt vijf rollen: reguleren, regisseren, stimuleren, faciliteren en loslaten. Op de hoogste trede – reguleren – is de overheidsrol 100%, onder de laagste trede is hij 0%. De gekozen rol moet passen bij - de visie op -de taakopdracht. Per definitie is de rol(neming) van de gemeente in de samenleving divers. We hebben twee uitgangspunten: (a) Het gaat om de stad: De gemeente moet voortdurend inspelen op de kracht van de stad: hoe kan deze worden benut, ontvouwd, vergroot en wat kan de stad aan. (b) De gemeentelijke rol verschilt per (maatschappelijk) vraagstuk: De gemeente kiest bewust welke positie ze inneemt, waarbij de gewenste maatschappelijke effecten voorop staan. Vanuit deze twee uitgangspunten kiezen we per taak/opgave voor een zo laag mogelijke rol op de overheidsparticipatietrap, waardoor maximale ruimte ontstaat voor de samenleving. De gemeente is al gewend om met evalueerbare doelen te werken, opgenomen in bestuursprogramma en programmabegroting. We werken aan versterking van de integrale sturing, waarbij sprake is van opgavensturing: herkenbare doelen die uitnodigend zijn om op samen te werken en gewenste resultaten te bereiken. De verandering is een gezamenlijke opgave van ambtenaren, college, raad, stad en regio. Op basis van de praktijkervaring in de diverse samenwerkingsrelaties blijkt de rol van de gemeente op vrijwel alle terreinen (verder) te veranderen. De gemeente wil zich minder zelfstandig opstellen. We zien daarnaast dat de variatie in rolneming per opgave groeit. De gemeente zal meer moeten balanceren met deze verscheidenheid aan rollen. Bij stimuleren, faciliteren en loslaten is strategische samenwerking een belangrijke basis en worden instrumenten ingezet als (stimulerings)subsidie, leningen en garantie. We wijzen ook op het ontstaan van coöperaties. Bij loslaten is lef nodig: ruimte geven voor eventuele mislukking. Bij reguleren en regisseren zijn de volgende instrumenten voorhanden: Regelgeving (en regeldruk verminderen), prestatiesubsidie, opdrachtgeverschap (bij verzelfstandigen/ uitbesteden), toezicht (bij verbonden partijen), verbindende rol naar partijen die afzonderlijk de gestelde opgave niet tackelen. Er is een verzelfstandigingsagenda 2016 – 2020 opgesteld met een zestal speerpunten en drie te onderzoeken punten. Belangrijkste uitgangspunt blijft dat voor het uitplaatsen van taken er sprake moet zijn van een toegevoegde waarde in te bereiken doelen. Voor het aangaan (en de evaluatie) van deelname in verbonden partijen hanteren we een besliskader, opgenomen in de bijlage. Om ons als moderne gemeente verder te ontwikkelen willen we ons rolbewustzijn vergroten en inspireren tot samenspel in stad en regio. Het afwegen van de gemeentelijke rol maken we tot een bewuster proces. Daarom maken we daar voortaan bij elk onderwerp een afweging op welke trede op de overheidsparticipatietrap we ons nu bevinden en waar we naartoe willen en schrijven dat op in elke beleidsnota en programmabegroting. Om partijen te mobiliseren passen we participatieve werkwijzen toe, geven vorm aan samenwerkingsafspraken zoals innovatief en zakelijk partnerschap en regionale taakverdeling rond verbonden partijen. Met elkaar creëren we een leeromgeving, waarin we samen de verandering doormaken: ambtelijk, bestuurlijk, raad en partners (burgers, organisaties en ondernemers). Veel momenten van reflectie en feedback over succesfactoren, leren en kennis delen van praktijkervaringen ondersteunen dit leerproces.

4

1. Inleiding In 2011 is de Regienota vastgesteld, waarin de ambitie is vastgelegd om door te groeien naar een regiegemeente in een periode van 6 à 8 jaar. In het denkmodel van de regienota doet de gemeente in de loop der tijd zelf minder uitvoerende taken (verzelfstandiging, privatisering en uitbesteding) en gaat vanuit opgaven voor de stad strategische samenwerking met maatschappelijke partners aan. Herijking van dit beleidskader is elke 4 jaar afgesproken en ook nodig gezien de veelheid van veranderingen. De rol van overheden is enorm in ontwikkeling: de gemeente wordt gezien als eerste overheid - zie de decentralisaties in het sociaal domein - en de verhouding met de samenleving wijzigt in rap tempo. Bijvoorbeeld doordat burgers steeds vaker zelf initiatieven nemen en door de invloed van social media. De gemeente Delft heeft zich mede door bezuinigingen opnieuw georiënteerd op de toekomst, met als recente uitingsvormen het ontwikkelingsperspectief Delft 2025, de organisatieontwikkeling Anders Doen 2018 en de aanzet van de raad tot een takendiscussie (motie Kadernota 2015). De raad heeft ook een conferentie gehouden over de rol van de gemeente in de toekomst.1 Het doel van deze nota is een kader geven om keuzes maken in rolneming, die keuzes in praktijk te gaan brengen en de consequenties daarvan helder krijgen. We actualiseren de regienota uit 2011 tot een handelingskader dat ons helpt handen en voeten te geven aan het rolbewustzijn. Niet voor onszelf, maar met elkaar in de stad en regio. Deze nota bevat niet de te maken inhoudelijke keuzes, alleen het kader voor het maken van die keuzes. De keuzes zelf komen bijvoorbeeld voort uit de sociale visie of de komende takendiscussie in/met de raad. De nota kent de volgende opbouw: Hoofdstuk 2 gaat over ons begrippenkader. Hoofdstuk 3 bevat de uitgangspunten. In hoofdstuk 4 wordt aangegeven waar we naar toe willen met onze gemeentelijke rolneming in samenspel met organisaties en burgers in de stad en regio en in hoofdstuk 5 staat hoe ver we nu zijn. Hoofdstuk 6 bevat de stappen die we zetten om de verandering naar het streefbeeld te ondersteunen. Deze nota noemen we ‘nota rolneming Delft’, in het spraakgebruik kortweg ‘rolnota’.

1 Raadsbijeenkomst Gemeente onder druk, 9 april 2015

5

2. Begrippenkader De gemeente Delft heeft eerder uitgesproken een regiegemeente te willen zijn, waarmee de beweging van een beleidsuitvoerende naar een netwerkende, ondernemende gemeente wordt aangegeven. Maar er zijn veel meer rollen die de gemeente kan innemen, die handig zijn verwerkt in de overheidsparticipatietrap.2 Het gaat er niet om hoe je je noemt, maar om wat je doet. We gebruiken dit begrippenkader om bewust positie te kiezen, afhankelijk van het vraagstuk. Juist bij samenwerken en rolverdeling is het nodig dat we elkaar goed begrijpen. En daarom nemen we afstand van ‘regiegemeente’ als overkoepelend begrip. Wat niet wil zeggen dat de regierol niet een belangrijke rol is; in deze nota komen we er nog uitgebreid op terug. Daarmee nemen we ook afstand van de discussie in gemeenteland of regiegemeente niet beter kan worden ingewisseld voor netwerkgemeente. Deze nieuwe vlag dekt vaak dezelfde beperkte lading, namelijk het verzelfstandigen en uitbesteden van taken. Het accent moet komen te liggen op het verleiden van stad en regio tot vitale coalities, waarin de gemeente een stimulerende of faciliterende rol neemt of kiest voor loslaten, afhankelijk van het vraagstuk. In Delft is weliswaar steeds gekozen voor een brede opvatting van regie, namelijk als kwaliteit van sturen op maatschappelijke opgaven3, maar dat maakt het begrip er niet duidelijker op. Als we toch een label willen gebruiken als vervanging van ‘regiegemeente’ is ‘Moderne gemeente’ geschikt.

2.1 De overheidsparticipatietrap De overheidsparticipatietrap bestaat uit vijf treden:

2 Raad voor openbaar bestuur in ‘loslaten in vertrouwen; Naar een nieuwe verhouding tussen

overheid, markt én samenleving’, 2012 3 Delftse rekenkamer: regievoering in Delft

6

Op de hoogste trede is de overheidsrol 100%, onder de laagste trede is hij 0%. Het is geen beoordelingskader, maar een indelingskader: de gekozen rol moet passen bij - de visie op -de taakopdracht. Per situatie en per onderwerp zal de gemeente moeten kiezen en expliciteren welke rol zij voor zichzelf weggelegd ziet. Per definitie is de rol(neming) van de gemeente in de samenleving divers. De Raad voor openbaar bestuur stelt dat de vitaliteit van de samenleving meer ruimte krijgt op het moment dat de overheid de overheidsparticipatietrap zo min mogelijk beklimt. Dit nemen wij in onze uitgangspunten mee.

De overheidsparticipatietrap is een goed hulpmiddel bij bezinning op de vraag welke taak bij wie thuishoort. Bezinning vanuit het perspectief van zeggenschap en verantwoordelijkheid; van belang is dat burgers publieke voorzieningen als hun eigendom gaan zien en daar dan ook naar eigen inzicht en met eigen verantwoordelijkheid invulling aan kunnen geven.4 Overheidsbemoeienis moet dat niet in de weg staan.

2.2 Betrokken op de burgers De rol van de gemeente staat steeds in relatie tot die van anderen in de samenleving: burgers, organisaties, bedrijven. De burger kent in relatie met de overheid meerdere rollen. Zo is de burger kiezer, klant, onderdaan, partner, belastingbetaler en/of gebruiker. Dit onderscheid is belangrijk, omdat deze rollen refereren aan de verschillende verstandhoudingen die burgers hebben met de overheid. Iedere rol benadrukt andere waarden en stelt verschillende eisen aan de inrichting van het openbaar bestuur. In Delft zijn we daar ook alert op met de (her)inrichting van de gemeentelijke organisatie. Overzicht 1: burgerrollen

5 Rol burger Rol overheid Domeinen

1.Kiezer Democratische representant Politiek en bestuur

2.Klant Dienstverlener Dienstverlening

3.Onderdaan Regeltoepasser en handhaver Orde en gezag

4.Maatschappelijk betrokkene, partner, coproducent

Ontwikkelaar

Externe beleidsontwikkeling

5.Wijkbewoner, gebruiker Beheerder Fysieke omgeving

6.Belastingbetaler Organisator Interne efficiency

4 Binnema, Harmen (2014). Terugtrekken of opzij stappen. Beleidsadviezen over minder overheid en

meer samenleving. Bestuurskunde, 23 (3), (pp. 47-55). Binnema, Harmen & Geuijen, Karin (2015). Verbindend vakmanschap - De kunst van het loslaten. Bestuurswetenschappen, 69 (2), (pp. 85-97). 5 Hiemstra J., Presterende gemeenten: Hoe gemeenten beter kunnen presteren, Alphen aan den Rijn,

2003.. [Rol 6 belastingbetaler komt van BMC (Aardema en Korsten)].

7

Voor de gemeente is het onderscheiden van burgerrollen belangrijk om afgestemd op de verwachtingen en mogelijkheden een adequate rol te nemen. In het verleden zagen gemeenten de burger teveel als klant, waardoor de afstand tussen overheid en burgers onbedoeld en onnodig werd vergroot.6 Burgers zien zichzelf eerder als wijkbewoner. Tevredenheid van burgers is een belangrijke indicator van de kwalitatieve invulling van de overheidsrol in de samenleving; dit komt concreet terug in hoofdstuk 4. Inmiddels beschikken we over een operationalisering van burgerrollen waarmee gemeenten zich onderling kunnen vergelijken: In het onderzoek Waarstaatjegemeente.nl/Burgerrollen wordt de waardering van burgers van hun gemeente vanuit deze verschillende rollen onderzocht. Er wordt door sommigen gepleit voor het mengen en verbinden van burgerrollen. Een burger die bijvoorbeeld contact zoekt met de overheid als klant, kan en passant verleid worden om als partner op te treden.

2.3 Alles op een rij Het voorgaande is hieronder gevat in een overzicht met voorbeelden. De bedoeling hiervan is dat het aanzet tot afweging en gesprek: wat is er nodig om een trede lager te komen dan we nu staan per taak, indachtig de hiervoor genoemde stelling van de Raad voor Openbaar bestuur dat dit de vitaliteit van de samenleving ten goede komt ? Daarbij wordt aangetekend dat de rol van de gemeente binnen één taak vaak divers is en de koppeling aan burgerrollen en voorbeelden indicatief. In de praktijk zijn er vloeiende overgangen en mengvormen. Overzicht 2: Rollen en voorbeelden

Rol overheid Rol samenleving Burgerrol Taakvoorbeelden

REGULEREN Wet- en regelgeving. Zorgen dat mensen geen overlast van elkaar ondervinden. Waarborgen van fysieke veiligheid. De overheid kan regels handhaven en overtreding daarvan sanctioneren.

Inzet van de samenleving wordt niet verwacht, vanwege expertise of wettelijke rol.

Onderdaan Wijkbewoner

Omgevings-vergunning Parkeren Participatiewet

REGISSEREN Ook andere partijen hebben een rol maar de overheid hecht er belang aan wel de regie te hebben. Een collectieve voorziening alleen waar nodig; de overheid heeft de taak dit te organiseren.

Actieve samenwerking van partijen uit de samenleving (ook PPS) met de overheid, waarbij groepen worden bediend.

Partner

inkoop jeugdzorg woningvoorraad Sport- en wijkvoorzieningen Ondersteuning Jeugdwet, WMO

STIMULEREN De wens dat bepaald beleid of een

Groepen in de samenleving zetten

Wijkbewoner

Bibliotheek, theater

6 Peter Kanne, ‘De burger is koning, geen klant’, TNO NIPO 2007

8

interventie van de grond komt, maar de realisatie daarvan wordt overgelaten aan anderen.

zich in om overheidsdoelen te ondersteunen.

FACILITEREN Als het initiatief van elders komt en de overheid er belang in ziet om dat mogelijk te maken.

Mensen/partijen zorgen voor elkaar. Groepen in de samenleving zetten zich in om maatschappelijke problemen op te lossen of overheidsdoelen te ondersteunen.

Klant Wijkbewoner

Yes Delft Prinsenkwartier

LOSLATEN Inhoudelijk noch in het proces heeft de overheid enige bemoeienis.

Mensen zorgen voor zichzelf. Betrokkenen dragen uit zichzelf bij aan het algemeen belang.

Kiezer Wijkbewoner

De kinderboerderij Verenigingsvorming Snippergroen

9

3. Uitgangspunten De gemeente heeft verschillende rollen die tegelijkertijd worden uitgeoefend. De participatiesamenleving vraagt om een nieuwe balans met wat anderen in de samenleving doen. Het helpt bij het maken van afwegingen om duidelijk te maken waardoor wij ons laten leiden. Er zijn twee uitgangspunten: (a) het gaat om de stad (§ 3.1) en (b) de rol verschilt per (maatschappelijk) vraagstuk (§ 3.2).

3.1 De gemeente is er voor de stad

Het is niet alleen de overheid zelf die beslist om iets op zich te nemen of over te nemen. De samenleving delegeert verantwoordelijkheid naar de overheid, o.a. op basis van verkiezingen. Vanuit de gemeente Delft geredeneerd zijn de blik naar buiten en externe oriëntatie bekende leidende principes. Dit zou moeten helpen om de echte aansluiting te vinden met de stad. De overheid werkt echter nog vaak vanuit de oude paradigma’s; de overheid moet beter anticiperen op horizontale verhoudingen in de publieke ruimte.7 Verhoudingen verschuiven pas wanneer de gemeente met haar rol aansluit bij wat de stad nodig heeft. Het vraagt om een participatieve aanpak van beleidsvorming, uitvoering en democratie. De gemeente moet daarbij voortdurend inspelen op de kracht van de stad: hoe kan deze worden benut, ontvouwd, vergroot en wat kan de stad aan. Dit betekent dat de gemeente per (deel) onderwerp voor een lagere rol op de overheidsparticipatietrap wil kiezen. Een grondhouding van vertrouwen geven is nodig, een dienstbare opstelling waarmee het beste uit de spelers wordt gehaald. Waar mogelijk moet de uitvoering worden losgelaten. Dit vraagt veranderkracht van de gemeente; het gaat immers niet vanzelf; zie onderstaand tekstkader 8

9

7 Raad voor Openbaar Bestuur ‘loslaten in vertrouwen’.

8 Radar: Factoren die bijdragen aan het transformeren van het sociaal domein (onderzoek onder 16

gemeenten). 9 Project OOG Den Bosch. Ontwerpers: Lucas De Man & Pascal Leboucq. Producent: Stichting

Nieuwe Helden.

Randvoorwaarden voor succesvolle verandering

Zet bewust en daadkrachtig in op het veranderproces

Herken, erken en faciliteer aanjagers van verandering

Gebruik het gevoel van urgentie en stimuleer het leerproces

Ontwikkel visie en veranderprincipes op een participatieve manier

Zet in op verandering in het veld én binnen de gemeente

10

3.2 De maatschappelijk opgave is leidend voor de rol De overheid is er niet zomaar. Ze heeft een maatschappelijke opdracht: democratische controle, gelijkheidsbeginsel, bescherming, evenwichtige verdeling, het behartigen van publieke belangen. Binnen dit kader vraagt de ontwikkeling van de participatiesamenleving dat de gemeente bewust kiest welke positie ze inneemt, afhankelijk van het vraagstuk dat voorligt. Voor het sociaal domein bijvoorbeeld is daarvoor de Sociale visie ontwikkeld die zegt: ‘actieve burgers, actieve ondernemers en actieve gemeente gaan hand in hand’. Maar ook dat bij veiligheid drang en dwang niet moeten worden uitgesloten, wat zich uit in regulering en handhaving. We gaan er van uit dat de overheid zich echt bemoeit met ongeveer 5% van de inwoners en (maatwerk, vangnet) ondersteuning biedt aan 20%; 80% is zelfstandig en vrijwel iedereen maakt gebruik van de basisvoorzieningen die zijn gecreëerd. De keuzes voor overheidsbemoeienis of niet, staan onder invloed van maatschappelijke trends, de politieke context en de staat van de stad. Zo komen er mogelijk nieuwe afwegingen op grond van de takendiscussie van de Raad. Dit leidt onder meer tot de discussie in hoeverre we terug mogen of moeten naar private liefdadigheid. Wij zetten bij keuzes in gemeentelijke rolneming de gewenste maatschappelijke effecten als actieve burgers dus voorop, binnen de beschikbare financiële kaders. De omvang van de gemeentelijke overheid is een afgeleide en geen doel in zich. Het gevolg van een andere rolvervulling kan een kleinere overheid zijn.

3.3 Dit is ons voorstel De uitgangspunten in dit kader houden in dat de keuzes van de raad voor loslaten of vasthouden het karakter hebben van een propositie, een voorstel aan de samenleving. Omdat het gaat om zaken die er maatschappelijk toe doen ligt er een dialoog ten grondslag aan de uiteindelijke keuze van de gemeenteraad.

11

4. Waar staan we straks? De verhouding tussen gemeente en lokale samenleving verandert in heel Nederland. Wat zien we voor Delft als stip op de horizon om met elkaar naar toe te werken? In dit hoofdstuk beschrijven we welke opgaven we zien voor de stad en de organisatie. Het perspectief is 2020 met een doorkijkje naar 2025. Een van de uitgangspunten is dat het maatschappelijk vraagstuk leidend is voor de gemeentelijke rol. We gaan daarom in op de doelen en opgaven (§ 4.1) en geven een beeld van de veranderende rolneming per doel uit de programmabegroting (§ 4.2 - § 4.4).

4.1 Het samenspel met de stad Voor de middellange termijn hebben we de focus op de drie verbindende opgaven uit het Bestuursprogramma 2014 – 2018:

1. mensen aan het werk; 2. zelfstandige mensen die meedoen en ertoe doen; 3. aantrekkelijk leefklimaat.

Daarbij zijn 14 ‘smart’ maatschappelijke effecten benoemd: Overzicht 3: Nagestreefde maatschappelijke effecten

Mensen aan het werk Beginstand Streefcijfer 2016 Streefcijfer 2018

Banen op alle niveaus: Delft: Regio:

-2,2% -1,8%

Delft positiever dan regio

Delft positiever dan regio

Kennisbanen: Delft: Regio:

-0,4% -0,5%

Delft positiever dan regio

Delft positiever dan regio

Zelfstandige mensen Beginstand Streefcijfer 2016 Streefcijfer 2018

Ontwikkeling bestand participatiewet Delft: Landelijk:

+20,0% +21,5%

Gelijk tov landelijk Gelijk tov landelijk

Buurtscore Buitenhof 5,2 >5,2 >5,2

Waardering sociaal klimaat 7,2 7,2 7,2

Startkwalificatie / schoolinschrijving 90% 90% 90%

Zelfstandig zijn, worden, blijven n.b. n.t.b. n.t.b.

Aantrekkelijk leefklimaat Beginstand Streefcijfer 2016 Streefcijfer 2018

Bestedingen binnenstad: uit Delft: uit Regio:

€51,71 €69,12

Blijft gelijk Blijft gelijk

Waardering cultuuraanbod 0-meting Blijft gelijk

Oordeel bereikbaarheid 6,9 6,0 6,0

CO2-uitstoot -15% -20% -28%

Veiligheidsgevoel Criminaliteitscijfer (index)

88% 83

82% 100

82% 100

Tevredenheid openbare ruimte 79% >50% >50%

Stad en bestuur Beginstand Streefcijfer 2016 Streefcijfer 2018

Tevredenheid dienstverlening Bedrijven: Voldoen aan Bewijs van Goede Diensten

. 3,5,10

6,5 3,5,10

6,5 3,5,10

12

De gemeentelijke rolneming gaat in sterke mate uit van samenwerking. Bij Mensen aan het werk is sprake van een programmatische samenwerking gericht op arbeidsmarkt, bedrijvigheid en onderwijs. Het Delft Technology Programme, de Metrpoolregio en het Regionaal Platform Arbeidsmarkt zijn uitingen hiervan. Bij Zelfstandige mensen die meedoen en ertoe doen bestaat de gemeentelijke rol uit een samenspel van loslaten en vasthouden met ruimte voor partners, ondernemers en burgers in het transformatieproces van het sociaal domein. Aantrekkelijk leefklimaat: De gemeentelijke rol gaat uit van samenwerking tussen markt, particulier initiatief en gemeente. De gemeente stimuleert en faciliteert een zichzelf organiserende stad. De houding van de gemeente is duidelijkheid geven over te handhaven regels en deze regels terugbrengen tot wat essentieel is voor de veiligheid en een minimaal verantwoord kwaliteitsniveau. In het ‘Perspectief Delft 2025’ zijn de maatschappelijke opgaven doorgetrokken: Maatschappelijke trends die we nu zien zetten zich de komende tien jaar door, met een verdere groei van de nieuwe economie en nieuwe sociale verhoudingen. Op weg naar 2025 zijn vier belangrijke stedelijke opgaven met investeringen benoemd, die in 2016 operationeel worden gemaakt in een agenda voor de komende tijd:

1) de ontplooiing van de economie, met name het versterken van Delft als broedplaats en ‘roltrap’ voor talent in de regio;

2) aantrekkelijke stad in de regio, met name het versterken van de vervoersverbindingen, het vestigingsklimaat, de binnenstad en hotspots;

3) evenwichtige opbouw van de stad, met aandacht voor ruimtelijke kwaliteit, versterken van achterstandswijken en transformatie van de samenstelling van de woning-voorraad;

4) regionale samenhang. Een vijfde belangrijke stedelijke opgave is wat we noemen de Innovatie in het Sociaal Domein. In de agendavorming wordt nadrukkelijk ook de rolverdeling met de samenleving expliciet aan de orde gesteld. Een belangrijke verandering voor het bestuur is versterking van de integrale sturing, waarbij sprake is van opgavensturing: herkenbare doelen die uitnodigend zijn om op samen te werken en gewenste resultaten te bereiken. Dit maakt de agendavorming en -uitvoering een gezamenlijke opgave van ambtenaren, college, raad, stad en regio.

13

4.2 Het samenspel in de gemeentelijke organisatie De gemeentelijke organisatie functioneert in een veranderende politiek-bestuurlijke context. de gemeente zich meer richt op haar kerntaken, taken overlaat aan de stad en werkt met co-creatie. De politieke context is er een van participatieve democratie, met meer aandacht voor lange termijn doelen en kwaliteit van het samenwerkingsproces. Het leidt tot Anders doen: met minder mensen geïnspireerd samenwerken vanuit een andere rolneming. Eind 2018 wordt tussentijds geëvalueerd hoe de veranderende organisatie is toegerust op haar andere invulling van rol en taken.

4.3 Rolverandering De Raad heeft een afwegingskader om per opgave de gemeentelijke rol te kiezen.10 We hebben dit aangesloten op de overheidsparticipatietrap (zie bijlage 2). In de komende jaren willen we dit steeds explicieter toepassen, zoals zal blijken in hoofdstuk 6. Het doel van deze paragraaf is om een algemeen beeld te schetsen van de verandering die we naar verwachting zullen doormaken. Het daagt uit om het gesprek te (blijven) voeren – ook met de stad – over loslaten en vasthouden. Daardoor moet de nuance erin gebracht worden op basis waarvan daadwerkelijke keuze voor rolneming kan plaatsvinden. Op basis van de praktijkervaring in de diverse samenwerkingsrelaties ziet het college de rol van de gemeente op vrijwel alle terreinen (verder) veranderen. Nog niet lang geleden lag het accent op het zijn van beleidsbepaler en uitvoerder. De gemeente die het zelf doet. Welnu, de gemeente wil zich minder zelfstandig opstellen. We geven dit weer in overzicht 4. Overzicht 4: Rolontwikkeling gemeente overall

10

Delftse Rekenkamer: Delfts blauwe boekje

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Stimuleren/faciliteren/loslaten

Regisseren

Reguleren

14

Dit algemene beeld is gebaseerd op een inschatting van de beweging die op de verschillende doelstellingen of opgaven wordt gemaakt, zichtbaar in onderstaande tabel. Het toont de beweging, niet de nuance. Overzicht 5: rollen per doel/opgave

2011 2019

Doelstellingen Subdoel- stellingen

Reguleren (en zelf doen)

Regisseren Stimuleren/ Faciliteren/

Loslaten

Reguleren (en zelf doen)

Regisseren Stimuleren/ Faciliteren/

Loslaten

Sterke economie

Kennis economie

Werk en economische zelfstandigheid

Armoede bestrijding

Sterke samenleving

Wonen

Onderwijs

Zorg en ondersteuning

Aantrekkelijke stad

Binnenstad

Meedoen met cultuur

Ruimtelijke Ordening

Bereikbare en gastvrije stad

Goede openbare ruimte

Duurzame stad

Veilige stad

Dienstverlenende gemeente

Op de meeste beleidsterreinen zijn we al een aardig eind opgeschoten en opgeschoven. Dat geldt zeker voor Binnenstad, Veilige stad, Duurzame stad, Bereikbare stad. Maar ook de aanpak van het Prinsenkwartier, Green Village, de innovatieagenda Sociaal domein. Op een enkel terrein lijkt de beweging kleiner, zoals bij ruimtelijke ordening, maar door veranderende wetgeving (omgevingswet) komt ook hier veel verantwoordelijkheid te liggen bij de burger. En bij gebiedsontwikkeling wordt meer en meer de dialoog gezocht met partijen die willen investeren in de stad, samen met het afschaffen van het toetsingskader Woningbouw. In het sociaal domein is de samenwerking met de maatschappelijke partners veranderd naar zakelijk en innovatief partnerschap.11 Dit komt onder andere al tot uitdrukking bij de inkoop van zorg. Ook is (de sturing op) het traditionele welzijnswerk getransformeerd naar een netwerksamenwerking die uitgaat van de talenten in de stad. Bij de innovatieagenda sociaal domein wordt gebruik gemaakt van inzichten over de aanpak van veranderprocessen.12 Deze succesfactoren zijn ook terug te vinden in Keerpunt en De Vijf Zekerheden van Zorg. Het is gewenst de ‘best practices’ uit het sociaal domein te delen en de inzichten hieruit

11

Sociale visie Delft 2014 - 2018 12

Radar Advies: Factoren die bijdragen aan het transformeren van het sociaal domein

15

breder te gebruiken bij de doorontwikkeling van de gemeentelijke rolneming ook op andere terreinen. We zien in voorgaande tabel dat de variatie in rolneming per opgave groeit. De gemeente zal meer moeten balanceren met deze verscheidenheid aan rollen. Balanceren met een verscheidenheid aan rollen vraagt een ‘veelkleurige’ denkwijze en aanpak:

13

4.4 Rolneming per taak Iedereen is het er wel over eens dat de overheid ook binnen één doelstelling of opgave verschillende rollen heeft. Daarom is het van belang op taakniveau te kijken welke rol het meest voor de hand ligt. We stellen voor bij de uitwerking daarvan – zie verder hoofdstuk 6 - het takenoverzicht te gebruiken dat op verzoek van de raad is opgesteld:14 15 Overzicht 6: Overzicht wettelijke taken – beleidsvrijheid

Thema Participatiesamenleving Wettelijke taken Wettelijk met

beleidsruimte Doeluitkeringen en gesloten circuits

Beleidsvrij

Participatiewet (Zorg voor bijstand, werkbedrijf) Volwasseneneducatie, inburgering Streekdierentehuis

Schuldhulpverlening Archeologie en archief Lokale omroep Zorg voor openbaar vervoer en Leerlingenvervoer Zorg voor huisvesting onderwijs, peuterspeelzalen en kinderdagverblijven Zorg voor WMO taken, jeugdgezondheidszorg Leerplicht

Beeldende kunst

Cultuur Sport Basiseducatie Sociaal cultureel werk, Jeugd en jongeren

13

Gebaseerd op de kleurentheorie van De Caluwé en Vermaak. 14

Overzicht wettelijke taken – beleidsvrijheid; uit de begroting 2014 – 2018, aangevuld met participatiewet, jeugdwet, bibliotheekwet, leges omgevingsvergunningen. 15

Het vernieuwd BBV schrijft vanaf de Programmabegroting 2017 verplichte taakvelden voor. BZK moet deze nog bekend maken.

16

Jeugdwet (jeugdzorg) Bibliotheekwet (per 1-1-2015)

Thema stad van innovatie Wettelijke taken Wettelijk met

beleidsruimte Doeluitkeringen en gesloten circuits

Beleidsvrij

Straatmarkten, havendienst

Economie, stadsmarketing

Thema leefbare basis Wettelijke taken Wettelijk met

beleidsruimte Doeluitkeringen en gesloten circuits

Beleidsvrij

Deelname aan brandweer, rampenbestrijding en GGD Zorg voor milieubeheer Zorg voor bestemmingsplannen

Inrichting openbare ruimte vanuit perspectief van veiligheid en aansprakelijkheid; ook onderhoud bruggen Openbare orde, handhaving en toezicht Wegenbeheer, groen, begraafplaatsen

ISV Bouwgrondexploitaties Parkeren Riolering Reiniging Woningverdeling Leges omgevingsvergunningen

Binnenstad Spoortunnel Openbare ruimte Natuur- en milieueducatie, Recreatie

Thema bestuur, regio en dienstverlening Wettelijke taken Wettelijk met

beleidsruimte Doeluitkeringen en gesloten circuits

Beleidsvrij

Klantcontactcentrum voor uitgifte officiële documenten

Ondersteuning gericht op officiële verantwoordingsplicht: jaarcyclus, audits, treasury Raad

Internationale samenwerking Ambtelijke organisatie

Per taak kan de rolneming worden uitgewerkt met behulp van het afwegingskader in bijlage 2.

17

5. Waar staan we nu? De gemeente is op een samenhangende manier naar de eigen rolneming gaan kijken vanaf de regienota in 2011. Daaruit is een verzelfstandigingsagenda voortgevloeid. Parallel daaraan is op verschillende beleidsvelden aan agendavorming op basis van nieuwe kaderstelling gewerkt. De achtereenvolgende bezuinigingsprogramma’s hebben sterk de vraag opgeroepen naar afwegingskaders voor de gemeentelijke taakinvulling. In diverse Kadernota’s zijn deze ook geëxpliciteerd. De raad heeft er een conferentie aan gewijd en een takendiscussie in het vooruitzicht gesteld als aanloop naar de Kadernota 2016.16 De Delftse Rekenkamer heeft voor de Raad afwegingskaders ontwikkeld voor bewuste rolneming en deelname aan een verbonden partij. In dit hoofdstuk wordt de verschuiving in rollen besproken en wordt ingegaan op geleerde lessen. We delen voor de beschrijving van de stand van zaken de overheidsparticipatietrap in tweeën: Reguleren en regisseren (§ 5.2) enerzijds en stimuleren, faciliteren en loslaten anderzijds. We starten met stimuleren, faciliteren en loslaten (§ 5.1). Welke instrumenten kunnen we hierbij inzetten?

5.1 Stimuleren, faciliteren en loslaten

In de regienota 2011 noemden we dit 'voorbij regie': de gemeente is dan medespeler in een netwerk met maatschappelijke partners. Naar vermogen draagt de gemeente bij (faciliteren) aan visies van andere partijen. Als voorbeelden zien we het Pact tegen armoede, het Innovation Quarter, Medical Delta, het convenant over het Ondernemersfonds. Deze strategische samenwerking met maatschappelijks partners heeft een aantal positieve resultaten:17

Bundelen van krachten, betrokkenheid

Met minder mensen en middelen hetzelfde resultaat of meer realiseren

Meer ruimte voor innovatieve oplossingen

Minder beleid, minder stapeling van plannen en een betere uitvoering De DRK stelt dat verdere kwaliteitsverhoging mogelijk is door een goede uitwisseling van praktijkervaringen. Bij stimuleren, faciliteren en loslaten passen samenwerkingsvormen vanuit gelijkwaardige posities. In onderstaand overzicht staan Delftse voorbeelden die mogelijk verder ontwikkeld kunnen worden door tussen beleidsterreinen ervaringen te delen.

16

Raadsconferentie 9 april ‘gemeente onder druk’, motie kerntakendiscussie 17

Delftse Rekenkamer: Regievoering door gemeente Delft, 2012

18

Overzicht 7: Samenwerkingsvormen vanuit gelijkwaardigheid

18

Doelstellingen samenwerkingsvormen

Sterke economie Platform Economische ontwikkeling DTP (Delft technology partners) CTD (clean tech delta) MD (medical delta) Holland Instrumentation De TU-D met zijn eigen economische agenda Startersnetwerk van VP-Delta (Valorisatieprogramma Deltatechnologie en Water) Biobased Delta Zuid-Holland

Werk en economische zelfstandigheid Voortzetten pact tegen armoede (goede doorverwijzing) MVO platform WerkWaardig

Sterke samenleving Innovatieagenda sociaal domein Nieuwe partnerships met ROC’s en TU. Samenwerkingsovereenkomst onderwijs, met gezamenlijke ontwikkelagenda

Zorg en ondersteuning Ontwikkeling sociale teams/toegang Doorontwikkeling Sociaal Platform

Aantrekkelijke stad

Bereikbare en gastvrije stad

Goede openbare ruimte

Duurzame stad

Veilige stad

Dienstverlenende gemeente

5.1.1 Instrumenten Voor stimuleren en faciliteren heeft de gemeente instrumenten als (stimulerings)subsidie, leningen en garantie beschikbaar. We wijzen ook op het opkomend fenomeen van coöperaties. Op tal van terreinen richten burgers momenteel coöperaties op, het meest prominent op het gebied van energie, zorg, wonen, wijk- en dorpsgemeenschappen en breedband. Verandering van de gemeentelijke rol komt onder andere tot stand door in te spelen op deze nieuwe ontwikkelingen tot zelforganisatie. De verhouding met de overheid is nog een spanningsvolle. De vraag is tot hoe ver de stimulerende en faciliterende houding van de overheid kan en moet gaan.19 Voorbeeld in Delft is de aanpak zelfbouw in de Coendersbuurt (collectief particulier opdrachtgeverschap).Thans verplicht de rijksoverheid de woningcorporaties in de nieuwe woningwet om bewoners die een wooncoöperatie willen oprichten een startsubsidie van 5.000 euro te geven. In de Wet maatschappelijke ondersteuning is een right to challenge opgenomen waardoor georganiseerde burgers al dan niet samen met professionele aanbieders een alternatief bod mogen doen als ze denken dat ze (een deel van) de zorgtaken beter kunnen uitvoeren.20

18

Er is vaak sprake van tijdelijkheid. Zo zijn Delft Duurzaam Dreamteam, Netwerk binnenstad en Cultureel Netwerk niet meer bestaand. 19

Meike Bokhorst, Jurian Edelenbos, Joop Koppenjan & Mirjan Oude Vrielink: Burgercoöperaties. Speler of speelbal in de nieuwe verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving ;Bestuurskunde 2015 (24) 2 20

Nog niet uitgewerkt in een Amvb, derhalve niet verplicht. Thijs Harmsen: Right to Challenge en WMO: Kansen voor bewonersaansturing, 2015

19

Burgercoöperaties moeten hun plek zien te vinden in het bestaande institutionele landschap van private, publieke en maatschappelijke organisaties. Hierdoor kan een interessante nieuwe vorm van publiek-privaat-maatschappelijke samenwerking ontstaan, waarbij de coöperaties relaties met andere partijen ontwikkelen, managen en onderhouden en zo tot een duurzaam en effectief partnerschap komen. Er bestaat ook de juridische coöperatievorm uit fiscale of financiële overwegingen. Bij de Vak kunnen docenten als ZZP-er lid worden van een coöperatie waarmee de gemeente een subsidierelatie aangaat.

Bij loslaten is houding en gedrag bepalend. Durf is nodig. Een rechte rug: Er is recht op mislukken en we moeten als gemeente niet te ver gaan in controleren en repareren. Delft doet hetzelfde als Lelystad bij de subsidieverlening aan Delft voor Elkaar. Een specifiek punt bij loslaten betreft het omgaan met maatschappelijke risico’s. Onder andere in het sociaal domein is er spanning in het debat tussen aanvaardbaarheid van risico’s dat iets mis kan gaan en de zogenaamde risicoregelreflex.21 Conclusie: we zullen het risico dat het misgaat ook moeten durven accepteren als we meer overlaten aan de stad. Loslaten is een proces dat blijvend evaluatieve aandacht vraagt:22

o Alertheid dat bij overlaten nog steeds voldaan wordt aan de verwachtingen van de burger.

o Aandacht voor de mechanismen die de raad belemmeren een intentie om los te laten om te zetten in besluitvorming. “Tussen droom en daad…”.

o Is het passend binnen de kaderstelling.

21

Risicoregelreflex: Het mechanisme waarbij een risico of incident wordt beantwoord met onevenredige (overheids)interventies, en waarbij de verantwoordelijkheid voor risicobeheersing en schadecompensatie min of meer vanzelfsprekend wordt opgevat als overheidstaak. 22

Kaderstellend debat in de raadscommissie EFB 08-10-2015

De gouden tips van Lelystad bij aanbesteding sociaal domein

durf los te laten, geef ruimte aan de professional; zoek het juiste evenwicht tussen controle en loslaten;

kies voor een sturingsmodel dat leidt tot transformatie; laat bekostiging op basis van productie los;

investeer in basisvoorzieningen: activiteiten in de wijk, vrijwilligerswerk, vrijwilligersvervoer en sociale wijkteams;

overleg in de ontwikkelfase actief met partijen; het slagen van de transitie/transformatie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid.

20

5.2 Reguleren en regisseren

De overheid reguleert de publieke ruimte door regels. De huidige maatschappelijke discussie ten aanzien van regulering gaat vooral over overregulering en deregulering. Delft volgt de trend om de regeldruk te verminderen: denk aan globaal bestemmen, regelvrije zones. Bij regisseren richt de gemeente zich op samen werken met maatschappelijke partners en sturen binnen de democratisch vastgestelde kaders. Onderstaand een overzicht van – door te ontwikkelen – samenwerkingsvormen vanuit een regisserende rol van de gemeente. Overzicht 8: Samenwerkingsvormen vanuit regierol

Doelstellingen samenwerkingsvormen

Sterke economie SCMD (stichting centrum management Delft), MRDH, EPZ, Zuidvleugel, IQ (Innovation Quarter).

Werk en economische zelfstandigheid Innovatief en zakelijk partnerschap. Werkse! positioneren vanuit eigen beleidskader (n.a.v. werken naar vermogen). Arrangementen via prestatiecontracten met uitvoeringspartners (op regionaal niveau) Voor Volwasseneneducatie opdrachtgever.

Sterke samenleving Innovatief en zakelijk partnerschap. Herfasering woonvisie, regionale programmering, betrekken van netwerken rond kenniswerkers Ruimte voor de markt binnen woonvisie en bestemmingsplannen. Preventief jeugdbeleid meer vormgeven in partnerschap

Zorg en ondersteuning Verbeteren ketenregie, samenhang 3 sociale portefeuilles. Prestatieovereenkomsten, innovatief en zakelijk partnerschap. Opdrachtgeven via inkoop/subsidie. Inkoop H4, H10.

Aantrekkelijke stad Versterking regionale samenwerking Archief

Bereikbare en gastvrije stad Uitwerken regierol parkeren

Goede openbare ruimte Regieorganisatie stadsbeheer: Opdrachtgeverschap/aanbesteding

Duurzame stad Convenant klimaatneutraliteit

Veilige stad De ketenaanpak veiligheid

Dienstverlenende gemeente Versterken regie op integratie/afstemming loketten in de stad (sociaal domein). Opdrachtgeven: Avalex en ODH.

21

5.2.1 Instrumenten Het instrumentarium van reguleren benadrukt dat de overheid daar waar het onder meer gaat over vraagstukken van orde en veiligheid altijd in een verticale verhouding tot haar burgers staat. Naast de uitvoering en handhaving van landelijke wetgeving kennen we de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). In de APV staan de wettelijke regels, die alleen in de betreffende gemeente van kracht zijn. De regeling heeft als doel de stad netjes en leefbaar te houden. Er staat bijvoorbeeld in wat verboden is en waarvoor een vergunning nodig is. Een interessante tussenvorm is de Rotterdamwet, waarmee in die stad het woningbeleid wordt gereguleerd. Bij regisseren passen de volgende instrumenten:

Prestatiesubsidie Opdrachtgeverschap (bij verzelfstandigen/uitbesteden) Toezicht (bij verbonden partijen) Verbindende rol naar partijen die afzonderlijk de gestelde opgave niet tackelen.

Hierop volgt nu een toelichting. Prestatiesubsidies leggen een relatie legt tussen de door de gemeente toegekende subsidie en de daarvoor overeengekomen prestatie in het kader van door de gemeente gestelde doelen.23 Passend bij de ingezette lijn om als gemeente meer een regierol naar maatschappelijke instellingen te vervullen wordt de werkwijze van het inkoopproces zoveel mogelijk geadopteerd in het subsidieproces. De gemeente heeft gekozen voor innovatief en zakelijk partnerschap.24 Opdrachtgeverschap is een rol bij het aansturen van een externe partij die de uitvoering voor de gemeente verricht. Toezicht past bij het controleren van een verbonden partij, waar de gemeente deelnemer in is. Beide vragen in toenemende mate aandacht, gezien de ontwikkeling van de verzelfstandigingsagenda en deelname in verbonden partijen. Vanaf de regienota 2011 is hier sterk op ingezet. Voor beide volgen hier de nieuwe contouren.

23

Beleidsregel prestatiesubsidies, 2015 24

Bijvoorbeeld in Regionaal inkoopkader Jeugdhulp 2016-2017 Haaglanden.

Innovatief partnerschap: met onze partners werken we aan gedeelde doelen, een gedeelde sociale visie en gezamenlijke verantwoordelijkheden voor resultaten; Zakelijk partnerschap: we benoemen heldere resultaten, zowel kwalitatief als kwantitatief, en werken aan een scherpe sturing op die resultaten; Sociale visie Delft 2014 - 2018

22

5.2.2 Verzelfstandigingsagenda Bij verzelfstandiging wordt de uitvoering van een publieke taak overgelaten aan een relatief zelfstandige organisatie op grotere afstand van het college en de raad, maar blijft de taak binnen de overheid. De overheid manifesteert zich in veel diffusere vormen in de samenleving dan voorheen. Dat schept niet alleen in de politiek, maar ook bij de burger een zekere mate van verwarring: Burgers herkennen bijvoorbeeld in zelfstandige overheids NV’s vaak alleen ‘de overheid’.25 Het begrip verzelfstandiging betekent in essentie dat het politieke bestuur minder directe zeggenschap krijgt over de uitvoering van een bepaalde taak.

Uitgangspunt in Delft blijft dat voor het uitplaatsen van taken er sprake moet zijn van een toegevoegde waarde in te bereiken doelen, en/of omdat activiteiten niet of moeilijk van de grond komen en/of vanwege kostenbesparingen. Overzicht 9: verzelfstandigingen in Delft, terugblik en vooruitblik

1985-2000 Gemeentelijk woningbedrijf Gemeentelijke kredietbank Nutsbedrijven (gas, water, elektra) Politie 2000-2010 Reiniging Brandweer

2010-201526

1. Werkse! (publiek, privaat) 2. Zorg- en veiligheidshuis 3. Inkoopkracht (vnl op goederen)

binnen regio Haaglanden 4. RBG (belastingen) 5. Fusie GGD met GGD den Haag 6. Omgevingsdienst Haaglanden 7. Stratenmakers. 8. Uitbestedingen van

bedrijfsvoeringstaken. 9. GR Bedrijfsvoering met Rijswijk

(IT-beheer) 10. VAK 11. Warenmarkt

2016-2020 Speerpunten agenda: 1. Stadsbeheer (met een cluster aan

onderwerpen) 2. ‘Make or buy’ strategie bedrijfsvoering 3. MRDH 4. Regionale samenwerking sociaal domein, H4,

H10, inkooporganisatie Sociaal domein 5. Regionaal Groen 6. Zwembad Overige onderwerpen op termijn en/of te onderzoeken: 7. Museum Prinsenhof 8. Positie Toegang sociaal domein 9. Integraal exploitatiebedrijf parkeren

25

WRR: Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking; 2012 26

Inclusief raadsvoorstellen januari 2016

23

We kijken eerst even terug naar de afgelopen periode. Vervolgens vooruit naar de agenda 2016 – 2020. Ontwikkelingen tot 2015 Het beeld bestaat dat verzelfstandigingen ingegeven zijn vanuit bezuinigingen en efficiencyoperaties. Dat is lang niet altijd het geval. Ook in het verleden niet. De voorbeelden m.b.t. de regionale samenwerking zijn in de regel grotere bewegingen die landelijk dan wel regionaal hun inbedding krijgen. In de praktijk blijkt verzelfstandigen om te bezuinigen echter een weerbarstig gegeven. Een uitzondering in dit verband is de RBG, drijfveer was hier om een bezuiniging te realiseren wat ook is gelukt. Het realiseren van bezuinigingen is dus zelden hèt motief. Wel kennen veel verzelfstandigingen een zware financiële component. Bijvoorbeeld: Op Stadsbeheer rust een forse bezuinigingstaakstelling. De vormgeving van de regie-

organisatie gaat gelijk op met de ontwikkelingen in de personele organisatie ten gevolge van de bezuinigingen.

VAK heeft in 2014 een proces doorgemaakt van reorganisatie en financiële gezondmaking. De lijn is nu overgang van een deel van de organisatie VAK naar DOK. Voor de rest van De VAK houdt het dienstverband op te bestaan. De docenten die hun baan verliezen kunnen hun beroep voortzetten als ZZP-er en lid worden van een op te richten coöperatie. De gemeente gaat een subsidierelatie aan met deze coöperatie.

Verzelfstandiging van het zwembad zou ook tot een bezuiniging moeten leiden. De 3 decentralisaties komen vanuit het rijk met een bezuinigingsmotief. Regionale

samenwerking is een kans om de nieuwe taken effectief/efficiënt uit te voeren. NME Kinderboerderijen: De gemeente heeft de exploitatie van de voorzieningen

Kinderboerderijen, waterspeeltuinen, De Papaver en Natuur en Milieueducatie/-Communicatie (NME/KB/WS) met de daarbij behorende activiteiten over gedragen aan een stichting. Dit zonder subsidie en met overnemen van deel van het personeel.

Soms blijkt dat zelf blijven doen goedkoper is: medio 2014 is een studie verricht naar de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) taken binnen het omgevingsrecht (Wabo). In deze studie zijn verschillende scenario’s van zelf doen tot verdergaande regionale samenwerking onderzocht. Bestuurlijk is gekozen voor het zelf doen en te streven naar een steeds intensievere samenwerking op regionaal niveau. Dit scenario kwam op lagere kosten uit dan de verdergaande opties van regionale samenwerking.

Alle verzelfstandigingen vergen ook na de effectuering een periode van nazorg. In zijn algemeenheid is de impact die verzelfstandigingen op de interne organisatie een onderschat punt. Het gaat altijd weer om organisatiewijzigingen, vaak met een behoorlijke personele component, met vraagstukken ook van ontvlechting (oude relatie) en invlechting (nieuwe relatie). Met perioden van oefenen en leren en bijstellen van de nieuw gekozen rol. Dit levert belangrijke lessen voor de agenda: a. Prioriteer op zaken die urgent of verplicht zijn. b. Goede voorbereiding. Steek veel energie in de aanpak, opdracht en structuur, rollen en

taken. Aan de voorkant moet je scherp hebben waarop je monitort, grijp steeds terug op de – mogelijk verschuivende – doelstelling.

c. Bouw in het proces bewust go no go momenten in, maak geregeld pas op de plaats en kijk of de aanpak en de mensen die het veranderproces aanpakken tussentijds wijziging behoeven. Houdt hierbij rekening met de bestuurlijke dynamiek.

d. Deel de kennis en ervaring met elkaar.

24

Speerpunten tot 2020 We geven een toelichting op de speerpunten van de verzelfstandigingsagenda. Overzicht 10: speerpunten verzelfstandigingsagenda

Speerpunten Actuele status en uitwerkingsrichting

Ontwikkeling regie-organisatie stadsbeheer

Het gemeentelijk Stadsbeheer zal zich geleidelijk (in een periode van 10-15 jaar) ontwikkelen naar een regie-organisatie met uitvoering op afstand. Het implementatieplan wordt verder uitgevoerd. Verschillende trajecten lopen. Onderzoek verzelfstandiging van begraafplaatsen volgt nu een alternatief traject met vervolgstappen in 2016. Outsourcen werkzaamheden in de openbare ruimte en in wijken (deels bij Werkse!) loopt. Overdracht gladheidsbestrijding aan Avalex is afgerond. Voor het Sportbedrijf (binnen- en buitensportaccommodaties) vindt nog onderzoek plaats; deze verzelfstandiging staat voor over enkele jaren op de agenda.

Make or Buy-afwegingen operationele bedrijfsvoeringstaken

Voor de operationele en specialistische bedrijfsvoeringstaken worden marktverkenningen uitgevoerd en mede op basis daarvan worden keuzes gemaakt of we die taken zelf blijven doen, laten doen of in samenwerking gaan uitvoeren. Kostenbeheersing, kwaliteitsverbetering en kwetsbaarheid zijn bij die afwegingen belangrijke aspecten. Denk hierbij onder andere aan: salarisadministratie, basisregistratie e.a. specialistische expertises.

Metropoolregio Den Haag - Rotterdam opgericht

De gemeenschappelijke regeling MRDH is ingegaan per 1 januari 2015. De werking van de MRDH zal vanuit de raad, college en organisatie veel inzet blijven vragen. Het gaat om een gedeeld belang: voor de versterking van de economische vitaliteit van de Zuidvleugel draagt Delft bij vanuit de kracht van de kenniseconomie, een economisch vitale Zuidveugel geeft betere condities voor werkgelegenheid op alle niveaus.

Regionale samenwerking op verschillende schalen in kader drie decentralisaties sociaal domein

De samenwerking in de regio is in de voorbereiding van de decentralisaties enorm geïntensiveerd. De bestaande opgelegde structuur van zorgregio’s en stadsgewest is daarbij vervangen door vrijwillige gemeentelijke samenwerkingen die aansluiten bij de maatschappelijke opgaven en/of schaalvoordelen bieden voor de zorginkoop en de te sluiten contracten. Met de negen Haaglanden-gemeente plus Voorschoten (H10) werken we samen op het gebied van de Jeugdhulp, inkoopbureau, Veilig Thuis en het Veiligheidshuis Haaglanden. Samen met Rijswijk, Midden-Delfland en Westland (H4) doen we de (inkoop van) de nieuwe WMO-taken. Als centrumgemeente in DWO-verband (plus Pijnacker-Nootdorp) dragen we zorg voor opvang en beschermd wonen. En we werken samen in de arbeidsmarktregio (H4 plus Den Haag) voor de participatiewet en middels het Regionale Platform Arbeidsmarkt (RPA) Haaglanden voor de regionale Werkbedrijven en de werkgeversbenadering. Regionale structuren zijn reset, nu het verder vormgeven van de inhoudelijke samenwerking en de innovatie.

Regionaal Groen Er worden verdere stappen gezet in de herinrichting van de regionale samenwerkingsverbanden met betrekking tot natuur, landschap en recreatie. Dit in het verlengde van de landschapstafel Hof van Delfland. Er loopt een onderzoek naar de toekomst van de recreatieschappen, waaronder het recreatieschap Midden Delfland en de organisatie van de groenservice Zuid-Holland. Op het niveau van de landschapstafel wordt gewerkt aan de totstandkoming van een gezamenlijke investeringsagenda en visie op beheer/recreatie.

Zwembad Verzelfstandiging van het zwembad zit in een fase van onderzoek en overleg met Sportfondsen. Op dit moment wordt onderhandeld over sociaal plan, daarna definitieve besluitvorming.

Museum Prinsenhof Deze verzelfstandigingsopdracht is een tijd geleden geparkeerd. Eerst moeten de randvoorwaarden in orde zijn om tot verzelfstandiging over te gaan. Daar wordt aan gewerkt. De verwachting is dat het nog minimaal 2 jaar duurt voor we een verzelfstandiging weer kunnen gaan onderzoeken. Bij een positieve uitkomst duurt realisatie dan nog enkele jaren.

25

Positie Toegang sociaal domein

Er is in 2015 een gemeentelijke toegangsorganisatie ingericht voor het ondersteunen van mensen en gezinnen met een hulp- en/of ondersteuningsvraag. In het voorjaar van 2016 wordt het eerste jaar geëvalueerd. In 2017 komen scenario’s beschikbaar voor besluitvorming over de toekomstige organisatievorm. Implementatie volgt daarna.

Integraal exploitatiebedrijf parkeren

In 2015 zijn twee scenario’s onderzocht om de uitvoering van het parkeerbeleid bij één partij onder te brengen. Dit heeft geleid tot een voorgenomen besluit om deze uitvoering door Parking Delft te laten doen. Definitieve besluitvorming volgt.

5.2.3 Toezicht verbonden partijen Deels voortvloeiend uit verzelfstandigingen heeft Delft een scala aan verbonden partijen.27 Een groot deel van onze samenwerkingsverbanden bestaat uit verbonden partijen. Met deze organisatievormen ligt veel vast, waardoor een zekere frustratie over beperkte sturingsmogelijkheden nogal hardnekkig is. De gemeente Delft heeft deze relaties op hoofdlijnen naar behoren ingericht.28 Onze aandacht gaat vooral uit naar transparantie in de afwegingen en argumenten van de gekozen rechtsvorm van een verbonden partij, en de vormgeving van het toezicht, met aandacht voor risico’s en risicobeheersing. Een goede inrichting van de governance is van groot belang, maar vertrouwen blijft de sleutel. In de nota Deelnemingenbeleid 2006-2010 zijn beleids- en beheerskaders opgenomen voor deze samenwerkingsverbanden. In de nota "Capita Selecta Deelnemingenbeleid" (2011) zijn de belangrijkste kaders geactualiseerd. Dit wordt jaarlijks onderhouden via de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting. Het Beleidskader verbonden partijen behoeft slechts beperkte aanvulling. Het bestaande beleidskader hebben we uitgebreid met richtinggevende criteria over het vormgeving van de samenwerkingsrelatie met de verbonden partij (zie bijlage). Raad en college hebben stappen ondernomen om de governance op verbonden partijen te versterken: De raad is inhoudelijker betrokken door bespreking van verbonden partijen in raadscommissies, zienswijzen op de begroting en controlerende rol bij de jaarstukken. Het college stuurt jaarlijks richtlijnen via een regionale kaderbrief. Daarnaast wordt bij de bestuurlijke advisering taakverdeling in regionaal verband voorbereid.

27

Commissie BBV: notitie verbonden partijen, 2014. De verbonden partij is in artikel 1 lid b BBV als volgt gedefinieerd: “Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft.” In artikel 1 lid c BBV wordt financieel belang gedefinieerd als: “Een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt”. In artikel 1 lid d BBV tenslotte wordt bestuurlijk belang gedefinieerd als: “Zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht”. Deelneming: een participatie in een besloten of naamloze vennootschap, waarin de gemeente aandelen heeft. 28

Delftse Rekenkamer: Verbonden partijen; een onderzoek naar effectieve governance bij verbonden partijen, 2013.

26

6. De weg naar Moderne Gemeente (2020) In hoofdstuk 4 is de verdere koers van de gemeente Delft bepaald die al in de regienota 2011 is ingezet: de gemeente kan nog beter anticiperen op horizontale verhoudingen in de publieke ruimte. Dat betekent bewust afwegen welke rollen je kiest afhankelijk van het maatschappelijk vraagstuk en wat de partners kunnen en willen bijdragen. Uit hoofdstuk 5 is te concluderen dat tot nu toe de meeste energie is gaan zitten in de verzelfstandigingsagenda. Op bewuste rolkeuze, rolbewustzijn en competenties voor veranderende rollen zullen we de komende jaren een been bijtrekken. Daarbij is enerzijds van belang stil te staan bij praktijkervaringen om daarvan te leren en anderzijds aansluiting te zoeken bij reeds in gang gezette veranderingsprocessen in de organisatie (Delft Doet) en door het bestuur (takendiscussie). We doen niet iets nieuws erbij, maar dit is wat we doen! In dit hoofdstuk worden de belangrijkste processtappen benoemd: mobiliseren van partijen (§ 6.1) en rolbewustzijn vergroten (§ 6.2).

6.1. Inspireren tot goed samenspel WAT We leveren extra inspanningen om partijen te mobiliseren HOE

o We passen participatieve werkwijzen toe die uitdagen tot loslaten, zoals nu bijvoorbeeld gebeurt met de innovatieagenda sociaal domein. Geven vorm aan het in deze nota genoemde innovatief en zakelijk partnerschap en verkennen de mogelijkheden om lokaal right to challenge in te voeren. Bij de invoering van de omgevingswet halen we in de stad op hoe het vroegtijdig samenwerken van gemeente met omgeving het beste werkt.

o Samenwerkingsafspraken met partners en de stad worden voortgezet in de bestaande platforms en netwerken per beleidsdomein. We werken aan platforms, netwerken in stad en regio voor de onderlinge uitwisseling en verbindingen. Ook om aan te sluiten op de agenda’s van strategische partners. College, raad en ambtelijke organisatie zijn actief bezig met het ophalen van informatie, beelden en meningen uit de samenleving. De organisatie stelt zich verder in op het werken met flexibele teams voor concrete opgaven en goed van buiten naar binnen werken.

o Bij de sturing en beheersing van verbonden partijen zoeken we actief de regionale samenwerking op. We zetten er op in de beoordeling (toezicht en verantwoording) van de verbonden partijen gezamenlijk in de regio te verdelen (adoptiestructuur) om zo de werklast te beperken en herhaling van zetten te voorkomen.

o Veranderen doen we samen: ambtelijk, bestuurlijk, raad en partners (burgers, organisaties en ondernemers). We maken werk van een bestuursstijl die ruimte laat voor de samenleving. Dit is een proces waarin overheid en samenleving samen op

27

zoek moeten naar hoe ze dit gaan vormgeven. Veel momenten van reflectie en feedback en kennis delen van praktijkervaringen ondersteunen het (leer)proces.

6.2 Vergroten van het eigen rolbewustzijn WAT Het afwegen van de gemeentelijke rol maken we tot een bewuster proces, met inbreng vanuit stad en regio. HOE

o De gemeente gaat in gesprek over de kaders en opgaven uit deze nota met de stad/regio. We vragen de stad wat zij van ons nodig heeft en we nodigen haar uit samen aan agendavorming en –uitvoering te werken.

o We faciliteren het gesprek over rolneming beter. In elke (kaderstellende) nota – of startnotitie - die vanaf nu verschijnt zullen we ook aangeven welke rollen de gemeente bij het onderwerp op de verschillende taken speelt.

o In de programmabegroting maken we zichtbaar welke doelen het gemeentebestuur wil realiseren in samenspel met andere partijen en wat ieders bijdrage is. Participatie van inwonergroepen en partners vraagt bestuurlijke kaders meer gericht op – gemeenschappelijke – lange termijn doelen en kwaliteit van het proces waarbinnen partners en gemeente kunnen opereren. De paragraaf regievoering in de begroting wordt paragraaf rolneming; de agenda daarin wordt verbreed van verzelfstandigingen naar rolneming. De speerpuntenagenda verzelfstandigingen tot 2020 stellen we vast en wordt uitgevoerd met bewuste go no go momenten in het proces. De organisatie zorgt voor een goede vorm van agendabewaking.

28

BIJLAGE 1 Afwegingskader aangaan van deelnemingen De vraag of de gemeente in voorkomende gevallen een deelneming aan wil gaan, wordt ondersteund door een afwegingskader. Het afwegingskader kent de volgende stappen: Dit kader vormt een handreiking. Het is geen digitaal instrument dat onafwendbaar tot een bepaalde keuze moet leiden. Een keuze voor een deelneming zal in bijna alle gevallen een politieke keuze moeten zijn. Overigens kan het kader een zelfde rol spelen bij de evaluatie die periodiek bij het bezit van deelnemingen past. Bij een dergelijke heroverweging zal

1. publiek belang?

2. interne uitvoering noodzakelijk?

3. Kan publiek belang als opdrachtgever, subsidiegever of regelgever behartigd worden?

4. Kan de ontbrekende, maar noodzakelijke invloed buiten de organisatie worden ingevuld?

Publiek: Bestuurscommissie Gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling light

Aan markt of andere overheden overlaten

Intern uitvoeren

Uitbesteden of met toezicht door de markt laten uitvoeren

5. Wat is de meest geschikte vorm van zeggenschap?

Interne uitvoering

Privaat: Stichting Vereniging Coöperatie

Privaat: BV NV CV

Nee

Nee

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

e

Nee

Verstrekken van subsidie

6. Wat is het geschikte instrumentarium om grip te houden?

29

kunnen blijken dat een belang, dat bij het aangaan van een deelneming als publiek werd gezien, inmiddels niet meer van toepassing is. Ook zou kunnen blijken dat weliswaar een publiek belang nog steeds aan de orde is, maar dat dat in een andere vorm kan plaatsvinden. In beide gevallen zou tot afstoting van de deelneming besloten kunnen worden. Stap 1: Is er sprake van een publiek belang? Uitgangspunt is dat de gemeente alleen taken uitvoert of laat uitvoeren die voortkomen uit een publiek belang. Er is geen algemeen geldende definitie of eenduidige omschrijving van “het publiek belang” te geven. De Wetenschappelijke Raad van het Regeringsbeleid hanteert de volgende definitie: “Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijke belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt”. Het gaat dus om belangen die het gemeentebestuur wil behartigen, met de gemeentelijke bevoegdheden kan behartigen en waarvoor vervolgens beleid en activiteiten worden ontwikkeld. De uit te voeren taken worden afgeleid van de politieke afweging. Dit heeft als consequentie dat de gedefinieerde publieke belangen en afgeleide taken constant in beweging zijn. Een periodieke heroverweging van het publieke belang, de publieke taak en de uitvoering daarvan is dus noodzakelijk. Wanneer het gemeentebestuur van oordeel is dat er géén sprake is van een publiek belang of van een publiek belang dat niet door de gemeente behartigd kan worden, zal de gemeente niets doen en het aan de markt of andere overheden overlaten. Als de gemeente wel een rol heeft, volgt stap 2. Stap 2: Is volledige eigen interne behartiging van het publieke belang noodzakelijk? De noodzaak om zelf de taak intern uit te voeren kan bijvoorbeeld voortkomen uit:

Een wettelijke verplichting een taak intern door de gemeente uit te voeren. Bijvoorbeeld: het sluiten van huwelijken door de Burgerlijke stand en het uitvoeren van de sociale wetgeving door de Gemeentelijke Sociale Dienst.

Het uitvoeren van een bepaalde taak wordt als te strategisch voor de gemeente gezien om extern uit te laten voeren. Bijvoorbeeld: het hebben en ontwikkelen van kennis door het ingenieursbureau.

Door de hoge risico’s en onzekerheden met betrekking tot de uit te voeren taak is het uitbesteden van een dergelijke taak niet of alleen tegen hoge kosten mogelijk

Bij volledige gemeentelijke betrokkenheid zal de activiteit intern worden uitgevoerd. Is er geen reden voor 100% betrokkenheid, dan volgt stap 3. Als er geen harde noodzaak is om een taak zelf te doen zijn er andere criteria zoals kostenefficiency van belang voor de beoordeling een bepaalde taak zelf te doen of te laten doen. Stap 3: Kan de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie- of als regelgever voldoende behartigen? In stap 3 geldt het uitgangspunt dat de publieke taak bij voorkeur door de gemeente in haar hoedanigheid van publiekrechtelijke rechtspersoon behartigd moet worden, maar niet per se intern uitgevoerd hoeft te worden. Daarbij bestaan verschillende opties:

Uitvoering door derden met subsidies op basis van gemeentelijke subsidievoorwaarden. Bijvoorbeeld: sport, kunst en cultuur.

De inzet van de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente als regelgever door middel van voorschriften inzake de uitvoering van een publieke taak en de handhaving van deze voorschriften door middel van toezicht .

Uitvoering in te kopen bij externe uitvoerders op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten. Bijvoorbeeld: goederen, bouwprojecten of diensten, in deze gevallen is sprake van een contractrelatie volgens burgerlijk recht.

Van belang is dat de gemeente voldoende invloed heeft om de door haar gewenste publieke taak op de door haar gewenste condities (prijs, kwaliteit) uitgevoerd te krijgen en langs deze

30

weg controle uit te oefenen. Mocht deze invloed op de behartiging van het publieke belang geheel of gedeeltelijk ontbreken, dan volgt stap 4. Stap 4: Kan de ontbrekende, maar noodzakelijke, invloed door middel van zeggenschap in een rechtspersoon worden ingevuld? Stap 4 moet antwoord geven op de vraag of het publieke belang, in een combinatie van zeggenschap in de rechtspersoon en de bij stap 3 genoemde instrumenten voldoende behartigd wordt. Het doel van deze stap is om de onzekerheden en risico’s, die de aanvullende invloed noodzakelijk maken, te benoemen en te beoordelen of deze door middel van zeggenschap in de rechtspersoon zijn te beperken of te voorkomen. Globaal kunnen er twee categorieën van onzekerheden en risico’s worden onderscheiden:

Onzekerheden/risico’s gekoppeld aan de gemeente. Bijvoorbeeld: de gemeente is in haar opdrachtgeverrol niet in staat eenduidige prestaties en resultaten te definiëren vanwege onzekerheden in het beleid. In dit geval kunnen de risico’s van alleen een opdrachtgeverrelatie met de rechtspersoon en het ontbreken van zeggenschap in de rechtspersoon te groot zijn.

Onzekerheden/risico’s gekoppeld aan de externe uitvoerder. Bijvoorbeeld: de externe uitvoerder is een monopolist. Een monopolie kan voor de gemeente in een opdrachtgevende rol risico’s met zich meebrengen, zodat zeggenschap in de rechtspersoon wenselijk zou kunnen zijn.

De zeggenschap kan onder meer bestaan uit het recht tot het benoemen van een vertegenwoordiger namens de gemeente in het bestuur van de rechtspersoon (directie en RvC) of het aangaan van een deelneming door de gemeente. Als de gemeente de ontbrekende en noodzakelijke verantwoordelijkheid door middel van zeggenschap in de rechtspersoon kan invullen, volgt stap 5 en zijn er verschillende mogelijkheden door middel van een verbonden partij de publieke taak uit te voeren. Wanneer de invulling van de gewenste verantwoordelijkheid door middel van zeggenschap in een rechtspersoon niet mogelijk is, moet uitvoering door de organisatie worden overwogen. Er is namelijk sprake van een publiek belang dat moet worden behartigd, hoewel volledige behartiging door de gemeente bij stap 2 niet noodzakelijk wordt geacht. Stap 5: Wat is de meest geschikte vorm van zeggenschap? De gemeente kan publiek en/of privaat deelnemen in Gemeenschappelijke regelingen, stichtingen, verenigingen, BV’s, NV’s, en CV’s. Een oprichting van of de deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersoon is mogelijk cq gewenst, indien sprake is van: 1. het behartigen van een publiek belang dat met behulp van wet- en regelgeving of

overeenkomsten niet goed kan worden uitgevoerd 2. het initiëren van activiteiten in nauwe samenwerking met andere privaat- of

publiekrechtelijke rechtspersonen die zonder deelneming niet of moeilijk van de grond komen

3. En ook mogelijkheden tot kostenbesparingen kunnen aanleiding zijn om een publieke taak door een derde te laten uitvoeren en vervolgens ook in de betreffende organisatie deel te nemen.

Het wezenlijke verschil tussen BV’s en NV’s enerzijds en de overige organisaties anderzijds is het begrip “risicodragend kapitaal”, met aan dat kapitaal gekoppelde zeggenschap. In situaties, waarin de bovenstaande karakteristieken een pre vormen, kan een deelneming opportuun zijn. Per geval zal steeds een gedetailleerde afweging gemaakt moeten worden. Het gaat hierbij onder andere om de mate van zeggenschap van de gemeente als aandeelhouder in de rechtspersoon. De vraag of de gemeente een meerderheids- of minderheidsaandeel moet nemen is onderdeel van deze afweging. Hierbij kan ook gedacht

31

worden aan de mogelijkheid tot het vergroten van het aandelenkapitaal in een bestaande deelneming. Om tot een keuze te komen gebruiken we de volgende standaardcriteria:29 1. De gewenste mate van bestuurlijke afstand (beleidsinvloed, sturingslijnen, rolverdeling). Is het voor het bereiken van de doelstellingen voor de gemeente belangrijk om dicht op het vuur te zitten of is een grotere bestuurlijke afstand mogelijk/wenselijk? Een kleine bestuurlijke afstand is gewenst wanneer een taak als kerntaak van de gemeente kan worden beschouwd en de bijbehorende bestuurlijke risico’s hoog zijn. Aan het andere eind van het spectrumbevinden zich taken die ver af staan van de publieke taak. 2. De focus op effectiviteit of efficiëntie (slagkracht bestuur, prikkels voor efficiency, financieel). Wat is de primaire doelstelling van de samenwerking: Is de doelstelling van de samenwerking primair gericht op het bereiken van beleidsmatige effecten? Dan ligt de focus op effectiviteit binnen financiële kaders. Is de primaire doelstelling vooral het efficiënt besteden van maatschappelijk geld? Dan ligt de focus op efficiëntie binnen beleidskaders. Dit is het geval wanneer er voornamelijk financiële belangen spelen of wanneer het gaat om het efficiënt uitvoeren van beleidsarme taken.

3. Met de eerste twee criteria wordt de eerste voorkeur bepaald. Vervolgens wordt bezien of bij het aangaan van een verbonden partij ook andere factoren een rol spelen, zoals bijvoorbeeld fiscaliteit, juridische factoren als aanbestedingsrecht, wensen van andere deelnemers en de reeds bestaande situatie. Daarmee wordt de uiteindelijke keuze beargumenteerd. Stap 6: Wat is het geschikte instrumentarium om grip te houden? Als de keuze voor de verbonden partij vast staat moet bepaald worden hoe de gemeente grip kan houden op de verbonden partij. De governance moet worden ingericht. Welk pallet aan instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking om goed te kunnen sturen, beheersen, toezicht houden en te zorgen voor een goede verantwoording en welke zijn passend bij de gemaakte keuze.

29

Vanaf dit punt is het afwegingskader geactualiseerd met gebruikmaking van het rapport ‘Verbonden partijen; een onderzoek naar effectieve governance bij verbonden partijen’, Delftse rekenkamer, 2013

Focus op efficiëntie binnen beleidskaders

Focus op effectiviteit binnenfinanciële kaders

Weinigbestuurlijke

afstandgewenst

Veelbestuurlijke

afstandmogelijk

GR (Openbaar Lichaam)

Stichting Coöperatie

Vennootschappen

Primaire doelstelling

Invl

oed

32

Inrichting governance als gevolg van de gekozen vorm

Profiel Verbonden Partij

GR (Openbaar Lichaam) Stichting

Veel vs weinig bestuurlijke afstand bij uitvoering gewenst

• Directe bestuurlijke invloed

• Rolvermenging

• Directe bestuurlijke invloed

• Rolvermenging

Focus op effectiviteit vs efficiëntie

• Effectiviteit • Effectiviteit

Sturen Koers • Duidelijk gezamenlijke (meerjaren) doelstelling

formuleren.

• In statuten vastgelegd doel is in lijn met

gemeentedoel.

Planning & control cyclus

• Loopt mee in de gemeentelijke P&C-cyclus. • Aansluiten van verantwoordingsmomenten op

gemeentelijke P&C-cyclus. Deze vastleggen in de

statuten.

10.

Informatievoorzie

ning / afspraken

• Sturen door afspraken (bestuursbesluit) op

bijdrage aan beleidsdoelstellingen binnen

financiële kaders.

• Realisatie-afspraken op beleidsdoelstellingen

en ontwikkeling van beleidsrisico’s.

• Sturen door afspraken (overeenkomst of contract)

op bijdrage aan beleidsdoelstellingen binnen

financiële kaders.

• Realisatie-afspraken op beleidsdoelstellingen en

ontwikkeling van beleidsrisico’s.

Beheersen

Bestuurlijke rollen • Duidelijke afspraken op basis van

bestuursbesluit (opdrachtgeverrol).

• Stemmen in AB over inhoudelijke koers vanuit

opdrachtgeverrol en over governance en

financiën vanuit eigenaarrol (extra attentie bij

minderheidspositie).

• Ingrijpen kan direct door bijvoorbeeld

terugroepen van door de gemeente aangewezen

bestuurders.

• Duidelijke afspraken op basis van overeenkomst of

contract (opdrachtgeverrol).

• Eigenaarrol invullen vanuit stichting

• Ingrijpen door aanwenden bestuursinvloed en

sturen op afspraken in overeenkomst.

Mogelijkheden tot ingrijpen

• Zorg voor beïnvloedingsinstrumenten

gerelateerd aan bandbreedtes van afwijkingen

(beleidsmatige doelstellingen en financiële

kaders).

• Vastleggen van mogelijkheden tot uittreden en

financiële consequenties hiervan

• Zorg voor beïnvloedingsinstrumenten gerelateerd

aan bandbreedtes van afwijkingen (beleidsmatige

doelstellingen en financiële kaders).

• Vastleggen van voorwaarden van financiering.

Afspraken over tekorten, eventuele garanties etc.

Verantwoorden

Inhoud • Zorg voor tussentijdse rapportages met nadruk

op realisatie van bijdrage aan

beleidsdoelstellingen en ontwikkeling van

beleidsrisico’s.

• Zorg voor tussentijdse rapportages met nadruk op

realisatie van bijdrage aan beleidsdoelstellingen en

ontwikkeling van beleidsrisico’s.

Beoordelen succes /afwijkingen

• Rapportages geven inzicht in afwijkingen t.o.v.

de beleidsmatige doelstellingen en financiële

kaders en de verklaringen hiervoor.

• Periodiek gebruik maken van beleidsevaluaties.

• Rapportages geven inzicht in afwijkingen t.o.v. de

beleidsmatige doelstellingen en financiële kaders en

de verklaringen hiervoor.

• Periodiek gebruik maken van beleidsevaluaties.

Toezicht houden

Onafhankelijk toezicht

• Structuur levert gevaar op ‘dubbele petten’ op.

• Toezichtrol Algemeen Bestuur formaliseren

• Extra aandacht inrichting toezicht en (financial)

control is noodzakelijk.

• Geen standaardrol voor toezicht vastgesteld.

Toezicht eventueel formaliseren via Raad van

Toezicht in staturen.

Informatietoezicht • Er worden rapportages opgesteld door

toezichthouders (intern en extern) en deze zijn

vrij beschikbaar.

• Functioneren van toezichthouders in AB /

internal control wordt geëvalueerd.

• Rapportages van toezichthouders (intern of extern)

zijn vrij beschikbaar (vastgelegd in statuten.

• Functioneren van toezichthouders in RvT wordt

geëvalueerd.

33

Profiel Verbonden Partij

Coöperatie BV/NV

Veel vs weinig bestuurlijke afstand bij uitvoering gewenst

• Indirecte bestuurlijke invloed

• Afstand

• Indirecte bestuurlijke invloed

• Afstand

Focus op effectiviteit vs efficiëntie

• Combinatie mogelijk • Efficiëntie

Sturen Koers • Gezamenlijk tot een koers komen en deze

vastleggen in statuten.

• Koersbepaling via AvA (zeer beperkt) en eventueel

via RvC. In statuten vastleggen dat koersbepalende

onderwerpen aan AvA worden voorgelegd.

Planning & control cyclus

• Aansluiten van verantwoordingsmomenten op

Gemeentelijke P&C-cyclus.

• Aansluiten van verantwoordingsmomenten op

Gemeentelijke P&C-cyclus.

Informatievoorziening / afspraken

• Sturen door afspraken aan beleidsdoelstellingen

en financiële doelstellingen (te leveren prestaties

en bijbehorende financiering).

• Realisatie van zakelijke afspraken op harde

prestatie-indicatoren en de bijdrage aan

beleidsdoelstellingen.

• Sturen door afspraken op financiële doelstellingen

(te leveren prestaties en bijbehorende financiering)

binnen beleidskaders.

• Realisatie-afspraken op harde prestatie-indicatoren

binnen kwaliteitskaders.

Beheersen

Bestuurlijke rollen • Duidelijke afspraken op basis van overeenkomst

of contract (opdrachtgeverrol).

• Stemmen in algemene ledenvergadering over de

inhoudelijke koers van de coöperatie vanuit

opdrachtgeverrol.

• Stemmen in algemene ledenvergadering over de

governance en financiële onderwerpen vanuit

eigenaarrol.

• Ingrijpen door hard sturen op

contractmanagement en inhoudelijk stemmen op

de AVL.

• Duidelijke afspraken op basis van overeenkomst of

contract (opdrachtgeverrol)

• Stemmen in AvA in de vennootschap (eigenaarrol).

• Ingrijpen door hard sturen op contractmanagement

en afwijkingen op gemaakte afspraken.

Mogelijkheden tot ingrijpen

• Zorg voor beïnvloedingsinstrumenten

gerelateerd aan bandbreedtes van afwijkingen

(financiën en kwaliteit en beleidsmatige kaders).

• Zorg afspraken over beëindiging lidmaatschap

en de financiële consequenties hiervan.

• Zorg voor beïnvloedingsinstrumenten gerelateerd

aan bandbreedtes van afwijkingen (financiën en

kwaliteit) en beleidsmatige kaders.

• Maak bij contractonderhandelingen duidelijk wat de

looptijd is van het contract en wat de financiële

consequenties zijn wanneer het contract niet wordt

nagekomen.

Verantwoorden

Inhoud • Zorg voor tussentijdse rapportages over

realisatie van zakelijke afspraken op harde KPI’s

en de bijdrage aan beleidsdoelstellingen en

ontwikkeling van beleid- en financiële risico’s.

• Zorg voor tussentijdse rapportages met nadruk op

realisatie van op harde KPI’s en financiële risico’s.

Beoordelen succes / afwijkingen

• Rapportages geven inzicht in afwijkingen zowel

t.o.v. de beleidsmatige doelstellingen en

financiële afspraken en de verklaringen hiervoor.

• Periodiek gebruik maken van Beleidsevaluaties

en benchmarks om te vergelijken met de markt.

• Rapportages geven inzicht in afwijking t.o.v. de

financiële afspraken en de beleidmatige kaders en de

verklaringen hiervoor.

• Periodiek gebruik maken van benchmarks om te

vergelijken met de markt.

Toezicht houden

Onafhankelijk toezicht

• Scheiding van rollen van bestuurders en

ambtenaren als opdrachtgever en als lid van de

raad van bestuur of raad van commissarissen

waar ze de vennootschap vertegenwoordigen.

• Scheiding van rollen van bestuurders en ambtenaren

als opdrachtgever en als lid van de raad van bestuur

of daad van commissarissen waar ze de

vennootschap vertegenwoordigen.

Informatie toezicht • Rapportages van toezichthouders (intern of

extern) zijn vrij beschikbaar.

• Functioneren van toezichthouders in

RvC/auditcommittee wordt geëvalueerd.

• Rapportages van toezichthouders (intern of extern)

zijn vrij beschikbaar.

• Functioneren van toezichthouders in

RvC/auditcommittee wordt geëvalueerd.

34

BIJLAGE 2 Afwegingskader rolneming30

1. IS HET EEN TAAK VOOR HET GEMEENTEBESTUUR? 2. IS HET GEMEENTEBESTUUR AANGEWEZEN OP STRATEGISCHE SAMENWERKING? 3. ZIJN DE VOORWAARDEN VOOR VASTHOUDEN VERVULD OF ZIJN ER AANWIJZINGEN VOOR VASTHOUDEN? 4. ZIJN ER AANWIJZINGEN VOOR LOSLATEN? 5. BIJ ELKE ROL: WELKE KADERS WIL DE RAAD STELLEN/(MEE)GEVEN? Toelichting op de stappen: A Wat is de situatie? IS HET EEN TAAK VOOR HET GEMEENTEBESTUUR? 1 Is het een wettelijke taak, is het gemeentebestuur er verantwoordelijk voor? 2 Ziet het gemeentebestuur dit als een gemeentelijke taak? 3 Wil het gemeentebestuur er over gaan? 4 Voelt het gemeentebestuur zich er verantwoordelijk voor?

30

Gebaseerd op raadsbesluit over Delftse rekenkamer: Regievoering door gemeente Delft.

Ja

Nee

e

Nee

e

Ja

Nee

e

Nee

e

Ja

Ja

Loslaten

Reguleren

Regisseren

Regisseren

Stimuleren, Faciliteren, Loslaten

35

IS HET GEMEENTEBESTUUR AANGEWEZEN OP STRATEGISCHE SAMENWERKING? 5 Kan het gemeentebestuur het (helemaal) zelf? Is het in staat effectieve middelen in te zetten? 6 Wil het gemeentebestuur het helemaal zelf doen? Wil het verantwoordelijkheid delen? Moet het gemeentebestuur het zelf doen of stuurt het gemeentebestuur andere partijen aan? 7 Is het ook een taak voor partijen in de samenleving? Woningcorporaties hebben bijvoorbeeld ook een eigen verantwoordelijkheid. B Wanneer bereikt het gemeentebestuur meer? Wat maakt dat het gemeentebestuur kiest voor vasthouden of loslaten? VOORWAARDEN VOOR VASTHOUDEN De volgende punten maken vasthouden mogelijk, maar loslaten blijft nog steeds een optie. Als aan deze punten niet is voldaan dan ligt loslaten voor de hand.

Er is een uitgesproken visie gebaseerd op een goed beeld van de situatie. Er is voldoende deskundigheid om de juiste middelen te kiezen. Er is sprake van voldoende doorzettingsmacht of het gemeentebestuur is bereid

tactisch voor te spiegelen dat het over doorzettingsmacht beschikt maar deze feitelijk ontbeert.

Uitoefenen van doorzettingsmacht (dwingen) levert per saldo wat op. Met andere woorden, het kost niet meer dan het oplevert. Er ontstaan kosten als toekomstige samenwerking of samenwerking bij een ander dossier onder druk komt te staan.

Vasthouden door het gemeentebestuur heeft een meerwaarde voor het realiseren van de opgave.

Andere partijen verwachten dat het gemeentebestuur duidelijkheid en zekerheid biedt. Zij wachten daarop voordat ze zelf in beweging komen.

Er spelen belangenafwegingen in de samenleving waar externe partijen zelf niet uit komen. Het is nodig om politieke knopen door te hakken.

Het verloop van het beleid of proces is niet zoals het gemeentebestuur wenst. AANWIJZINGEN VOOR VASTHOUDEN Indien sprake is van de volgende factoren dan ligt vasthouden meer voor de hand dan loslaten.

Vasthouden is door alle partijen gewenst omdat er overeenstemming is over de koers en vasthouden duidelijkheid en zekerheid geeft.

Vasthouden is geen keuze, maar is verplicht op grond van regelgeving van andere overheden of eigen regelgeving.

Loslaten en samenwerken leiden tot een onwenselijk compromis of tot onwenselijke praktijken die niet opwegen tegen realisatie van de opgave.

AANWIJZINGEN VOOR LOSLATEN Naarmate er meer sprake is van deze factoren ligt loslaten meer voor de hand.

Het gemeentebestuur heeft een klein aandeel in het realiseren van de opgave, andere partijen hebben een groot aandeel.

Het geeft partijen in de samenleving energie als zij zelf zaken kunnen ontdekken en ontwikkelen.

Partijen in de samenleving zitten op dezelfde koers als het gemeentebestuur. C Waar kiest de raad voor? Hoe gaat het gemeentebestuur handelen gegeven de situatie? Op basis van A en B: Hoe ver gaat de raad bij het vast zetten van bepaalde zaken? Welk proceskader wordt het college meegegeven? Dit kan op allerlei niveaus en via diverse ingangen:

de doelen: van strategische tot operationele doelen;

36

het proces en de procedures; de organisatie van het beleid; de middelen: van een globale strategie, tot uitgangspunten voor een aanpak tot

operationele middelen; het tijdpad.

Bij de (rol)uitvoering is van belang vijf punten goed geregeld te hebben:

1) Afbakening. Stel expliciete grenzen aan elke opgave, breng daarmee focus aan. 2) Overzicht. Zorg voor een goede en gezamenlijke informatiepositie met partners. 3) Doelbepaling. Zet beleidslijnen uit en wees alert op de evalueerbaarheid van doelen. 4) Organisatie. Organiseer strategische samenwerking. 5) Verantwoording. Geef aandacht aan evaluatie en monitoring van voortgang en

resultaten.