Financiële sturing van IT-projecten - vurore.nl · Aangezien ICT tegenwoordig overal aanwezig is,...
Transcript of Financiële sturing van IT-projecten - vurore.nl · Aangezien ICT tegenwoordig overal aanwezig is,...
Financiële sturing van IT-projecten Scriptie ter afronding van de postgraduate IT-audit opleiding aan de Vrije Universiteit
Auteur: Rogier Alarm Studentnummer: 2036878 Organisatie: Countus Accountants + Adviseurs B.V. VU begeleider (extern): dr. René Matthijsse RE Bedrijfscoach (intern): Mark Spijker RA Afstudeerdatum: juli 2015
2
Voorwoord
Deze scriptie is een presentatie van mijn onderzoeksproject voor de Executive master of IT Auditing aan de Vrije Universiteit van Amsterdam. De scriptie heeft als titel ‘Financiële sturing van IT-projecten’. De kranten staan er vol mee. Weer een IT-project wat jaren geleden al klaar had moeten zijn, is vandaag opgeleverd. De tijdsplanning is bij lange na niet gehaald, om nog maar niet te spreken over de begroting. Jaarlijks worden organisaties hiermee geconfronteerd. Er wordt een project gedefinieerd om de toekomstige doelstellingen van de organisatie te kunnen behalen. Maar tussentijds worden er wijzigingen voorgedragen en doorgevoerd waardoor de planning en begroting niet meer gehaald kunnen worden. Het doel van dit onderzoek is om een bijdrage te leveren aan het vakgebied IT Auditing door
inzichtelijk te maken welke struikelblokken er aanwezig zijn bij projecten en op welke manier de IT-
auditors zekerheid kunnen verschaffen over de opgestelde begrotingen. Hiervoor kan bijvoorbeeld
een audit instrument gehanteerd worden.
Naast een literatuuronderzoek is een praktijk onderzoek uitgevoerd aan de hand van interviews met medewerkers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Zij hebben inzicht gegeven in de werkwijze die de overheid hanteert voor het sturen en beheersen van IT-projecten. Het afronden van mijn IT audit opleiding in combinatie met mijn werkzaamheden als senior assistent accountant en IT auditor bij Countus Accountants + Adviseurs B.V. is een zeer goede manier geweest om mijn verkregen theoretische kennis met de audit praktijk te combineren. Ten eerste wil ik de heer René Matthijsse bedanken voor de deskundige begeleiding van dit onderzoek. Als afstudeerbegeleider heeft hij op kritische wijze het onderzoek gevolgd en gestuurd. Daarnaast wil ik mijn collega’s van Countus Accountants + Adviseurs B.V. bedanken voor de serieuze interesse in mijn werk en het verschaffen van relevante documentatie en feedback. Deze interesse en hulpvaardigheid hebben mijn scriptie op vele manieren verbeterd. Ook wil ik de medewerkers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bedanken voor het geven van inzichten met betrekking tot projectsturing bij de overheid. Meppel, juli 2015
Rogier Alarm
3
Inhoudsopgave
Voorwoord ....................................................................................................................................................... 2
Inhoudsopgave ................................................................................................................................................. 3
1 Omgevingsraming en projectieraamwerk ................................................................................................ 5
1.1 Aanleiding en vraagstelling .............................................................................................................. 5
1.2 Probleemstelling .............................................................................................................................. 8
1.2.1 Doelstelling .................................................................................................................................. 8
1.2.2 Centrale vraagstelling................................................................................................................... 8
1.2.3 Deelvragen .................................................................................................................................. 9
1.3 Plan van aanpak ............................................................................................................................... 9
2 De portfoliobenadering voor het aansturen van IT-projecten ................................................................ 10
2.1 De portfoliobenadering voor het aansturen van IT-projecten........................................................... 10
2.1.1 IT-projectportfolio definitie, samenstelling en kenmerken .................................................... 10
2.1.2 IT-projectportfoliomanagement .............................................................................................. 12
2.2 IT-projectportfolio beheersing ..................................................................................................... 14
2.2.1 Definitie en kenmerken ........................................................................................................... 14
2.2.2 Risicogebieden ........................................................................................................................ 14
2.3 Faalfactoren bij projecten ............................................................................................................... 16
2.3.1 Welke elementen zorgen dat een project faalt? ......................................................................... 17
2.3.2 Overschrijding van de begrote kosten ........................................................................................ 18
2.3.3 Succesfactoren........................................................................................................................... 20
3 Instrumenten voor project auditing ....................................................................................................... 23
3.1 Voordelen van het hanteren van een auditinstrument ..................................................................... 23
3.2 Meest gehanteerde projectmanagementmethoden ........................................................................ 24
3.2.1 Prince2 ...................................................................................................................................... 26
3.2.2 Managing Succesful Programmes (MSP) ..................................................................................... 29
3.2.3 Gateway review ......................................................................................................................... 32
4 Financiële sturing van ICT projecten ...................................................................................................... 37
4.1 Gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit..................................................................................... 37
4.2 Terugverdienperiode ...................................................................................................................... 38
4.3 Netto contante waarde .................................................................................................................. 39
4.4 Interne rentabiliteit ........................................................................................................................ 42
4.5 Verschillen netto contante waarde en interne rentabiliteit .............................................................. 43
4.6 Onderzoeken naar gekozen methode .............................................................................................. 45
4.7 Mogelijkheden tijdens de uitvoering van een project ....................................................................... 45
4
5 Praktijkonderzoek .................................................................................................................................. 48
5.1 Onderzoeksaanpak ......................................................................................................................... 48
5.2 Projectbeschrijving mGBA............................................................................................................... 49
5.2.1 Achtergrond............................................................................................................................... 49
5.2.2 Projectresultaten en maatschappelijke effecten ......................................................................... 49
5.2.3 Gebruikers en afnemers ............................................................................................................. 50
5.2.4 Gehanteerde projectportfoliomethodes ..................................................................................... 51
5.3 Gehanteerde financiële sturingsmethode o.b.v. rapportage Capgemini ........................................... 51
5.3.1 Baten- en kostengebieden per stakeholder ................................................................................ 57
5.3.2 Resultaten en conclusies business case ...................................................................................... 61
5.3.3 Conclusie ................................................................................................................................... 64
5.4 Gekozen methodiek op basis van rapportage Capgemini ................................................................. 64
5.5 Bijstelling Business Case mGBA ....................................................................................................... 64
5.6 Evaluatie mGBA door Gartner in 2013 ............................................................................................ 66
5.7 Bevindingen ................................................................................................................................... 67
5.7.1 Terugblik op de scenario’s van 2009 ........................................................................................... 67
5.7.2 Bijstelling van scenario 2 in 2011 ................................................................................................ 69
5.7.3 Aanpassing projectaanpak naar aanleiding van onderzoek Gartner 2013 .................................... 69
5.7.4 Analyse gemaakte keuzes ........................................................................................................... 70
6 Conclusie en synthese ............................................................................................................................ 72
6.1 mGBA conclusies ............................................................................................................................ 72
6.2 Weerspiegeling met theorie............................................................................................................ 74
7 Beantwoording onderzoeksvragen ........................................................................................................ 75
7.1 Deelvragen ..................................................................................................................................... 75
7.2 Centrale onderzoeksvraag .............................................................................................................. 78
Literatuurlijst ................................................................................................................................................. 80
Websites ........................................................................................................................................................ 83
Bijlage ............................................................................................................................................................ 84
5
1 Omgevingsraming en projectieraamwerk
Dit hoofdstuk beschrijft de aanleiding van het onderzoek naar portfoliomanagement bij de projecten
gerelateerd aan IT en de relevantie voor het vakgebied. Vervolgens wordt de vraagstelling
beschreven. Ten slotte wordt het onderzoeksmodel uiteengezet welke gebruikt is om de
probleemstelling te beantwoorden.
1.1 Aanleiding en vraagstelling
Telegraaf, 26 juni 2013:
Justitie verspeelt miljoenen aan geflopt IT-project AMSTERDAM -
Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft opnieuw gefaald met de invoering van een groot
automatiseringssysteem. De kosten van het bewuste GPS-project vallen met 103 miljoen euro vier
keer zo hoog uit als oorspronkelijk gepland.
Foto: Jos Schuurman
Dat blijkt uit een interne evaluatie van het ministerie, in handen van Het Financieel Dagblad.
Het Geïntegreerd Processysteem Strafrecht (GPS) moest het papieren strafdossier volledig overbodig
maken. Aan het project is 10 jaar gewerkt. Door de mislukking moeten rechters en officieren van
justitie langer blijven werken met papieren strafdossiers.
Naar nu blijkt is het project eind 2011 in stilte stopgezet, terwijl grote delen van het programma
ongebruikt blijven. Alleen het Openbaar Ministerie werkt met het systeem, maar slechts voor
standaardzaken zoals winkeldiefstallen. De meer complexe zaken worden nog altijd voor een
belangrijk deel met papieren dossiers afgehandeld.
De Tweede Kamer was in 2009 voor het laatst op de hoogte gesteld van GPS.
Artikelen zoals bovenstaande komen steeds vaker voor. Binnen een organisatie dienen veranderingen
te worden doorgevoerd. Eén van de aspecten die hierbij komt kijken is de ICT. Er moet een nieuw
systeem worden ontwikkeld omdat het huidige systeem niet meer aan de gestelde eisen voldoet.
In eerste instantie wordt er een plan opgesteld met hierin de eisen waaraan het nieuwe systeem moet
voldoen. Vervolgens worden de kosten inzichtelijk gemaakt en wordt er een tijdsplanning opgesteld.
Het managen van deze projecten vindt veelal plaats via portfoliomanagement. Portfoliomanagement is
managen van een bewust gekozen, cyclisch veranderend geheel van activiteiten, projecten en
programma's om de strategische doelstellingen van een organisatie te bereiken.
Wanneer het eenmaal project gestart is wordt het plan gevolgd. Echter tijdens de uitvoering worden er
bij het managen van het project zaken geconstateerd en wordt het oorspronkelijke projectplan
bijgesteld. Deze bijstelling leidt over het algemeen tot hogere kosten en er is meer tijd benodigd om
het project af te ronden.
Wanneer het project gereed is wordt deze geëvalueerd. Er blijkt dat het project meer tijd in beslag
heeft genomen en dat de kosten aanzienlijk hoger zijn dan op voorhand begroot.
6
Ook is in 2014 het Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid gepresenteerd. Door de
commissie Elias is een onderzoek uitgevoerd naar de ICT-projecten welke zijn gerealiseerd binnen de
overheid. Hierbij is door de commissie het volgende vastgesteld (Tweede Kamer der Staten Generaal
(2014), Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de Overheid. Tweede Kamer, vergaderjaar
2014–2015, 33 326, nr. 5):
1. De rijksoverheid heeft haar ICT-projecten niet onder controle.
2. De politiek beseft het niet, maar ICT is overal.
3. De rijksoverheid maakt haar ICT-beleidsambities niet waar.
4. De verantwoordings- en besluitvormingsstructuur bij ICT-projecten is zeer gebrekkig.
5. De rijksoverheid heeft onvoldoende inzicht in de kosten en baten van haar ICT.
6. De ICT-kennis van de rijksoverheid schiet tekort.
7. Het ICT-projectmanagement is zwak.
8. ICT-aanbestedingstrajecten bevatten perverse prikkels.
9. Het contractmanagement bij ICT-projecten is onprofessioneel.
10. Het ontbreekt de rijksoverheid aan lerend vermogen op ICT-gebied.
Ad 1. De rijksoverheid heeft haar ICT-projecten niet onder controle
De ambities van de rijksoverheid met ICT zijn groot. Het is daarom extra teleurstellend dat zij de
besturing en beheersing van projecten met een belangrijke ICT-component niet op orde heeft. Het
geheel van ICT-organisaties bij de rijksoverheid is chaotisch en ondoorzichtig. Taken en
verantwoordelijkheden zijn versnipperd en onduidelijk. De belangen van de hoofdrolspelers bij ICT-
projecten lopen te veel uiteen. De rijksoverheid heeft haar ICT-projecten vaak niet in de hand voor wat
betreft de kosten, de tijd of zelfs het eindresultaat. Bovendien is er niemand die het echt voor het
zeggen heeft over ICT-projecten. Omdat een financieel overzicht op overkoepelend rijksniveau sinds
1995 niet meer wordt opgesteld, ontbreekt inzicht in ICT-kosten. Niemand weet hoeveel de
Nederlandse overheden aan ICT uitgeven. Daarom ook weet niemand hoeveel geld gemoeid is met
mislukkingen. Een veilige schatting op grond van informatie van diverse deskundigen komt neer op 1
à 5 miljard euro verspilling per jaar – naar het oordeel van de commissie in alle gevallen een
onaanvaardbaar hoog bedrag.
Ad 2. De politiek beseft het niet, maar ICT is overal
De Kamer, het kabinet, ‘de politiek’ in het algemeen is te weinig doordrongen van het feit dat elk
onderwerp en beleidsterrein tegenwoordig samenhangt met ICT. De Kamer toont zich onvoldoende
betrokken bij de start van ICT-projecten. Hierdoor worden vragen gesteld vanuit de Kamer en
toezeggingen gedaan door het kabinet die vaak niet door de starttoets van het BIT zouden komen.
Een gebrek aan ICT-bewustzijn zorgt ervoor dat het moeilijk is om over ICT-gerelateerde onderwerpen
het debat te voeren met de Kamer. Aangezien ICT tegenwoordig overal aanwezig is, raakt dit de kern
van de taken van de rijksoverheid. De commissie concludeert dat het ICT-bewustzijn van zowel de
Kamer (Kamerleden, fracties, fractieondersteuning en ambtelijke ondersteuning) als het kabinet
ernstig tekortschiet.
Ad 3. De rijksoverheid maakt haar ICT-beleidsambities niet waar
Binnen de rijksoverheid is er te weinig overkoepelend gezag en centrale sturing om de ICT-
beleidsambities voor elkaar te krijgen. De commissie stelt vast dat de rijksoverheid haar
besluitvorming en verantwoordelijkheden op dit gebied niet goed heeft georganiseerd. Bovendien zijn
de kostenbesparingen en maatschappelijke opbrengsten van het algemene ICT-beleid niet zichtbaar.
Door deze slechte structuur en gebrek aan inzicht in kosten en besparingen krijgt de rijksoverheid het
gewenste resultaat niet voor elkaar.
Ad 4. De verantwoordings- en besluitvormingsstructuur bij ICT-projecten is zeer gebrekkig
De commissie stelt vast dat de taken, rollen en verantwoordelijkheden bij ICT-projecten van de
rijksoverheid te vaak niet vastgelegd, versnipperd en onduidelijk zijn. Bovendien is het onduidelijk wie
7
de leiding heeft in projecten. Deze ‘gedeelde onverantwoordelijkheid’ zorgt ervoor dat de sturing en
beheersing van ICT-projecten niet op orde is.
Ad 5. De rijksoverheid heeft onvoldoende inzicht in de kosten en baten van haar ICT
De commissie constateert dat veel problemen ontstaan aan het begin van ICT-projecten. Veel
geplande projecten willen het onmogelijke voor elkaar krijgen. Projecten zijn te groot en te complex,
terwijl juist deze grote projecten statistisch gezien vaker mislukken. Bovendien ontbreekt een goede
zakelijke rechtvaardiging bij veel ICT-projecten. De rechtvaardiging wordt te veel gezien als een
formaliteit – een manier om goedkeuring te krijgen om geld uit te geven, waarna het document in een
la verdwijnt. ‘Businesscase, klaar is Kees’, werd een gevleugelde uitdrukking bij de hoorzittingen. Het
is juist belangrijk dat ook tijdens de uitvoering van een project de zakelijke rechtvaardiging van tijd tot
tijd opnieuw bekeken wordt en vooral ook bijgewerkt.
Ad 6. De ICT-kennis van de rijksoverheid schiet tekort
De rijksoverheid heeft te weinig kennis in huis om ICT goed te kunnen beheren en grote en risicovolle
ICT-projecten te kunnen uitvoeren. Niet voor niets hebben velen gezegd dat hoge ambtenaren
‘onbewust onbekwaam’ zijn. Dit komt voor een deel doordat er op de arbeidsmarkt maar weinig echte
ICT-experts zijn. Daarnaast zouden ICT-specialisten de lonen bij de rijksoverheid vaak te laag vinden,
althans volgens een aantal gesprekspartners van de commissie. Dit signaal moet verder worden
onderzocht, maar de commissie constateert wel dat het in elk geval lastig blijkt om de ICT-kennis op
niveau te krijgen en te houden. De rijksoverheid moet bedenken welke ICT-kennis echt essentieel is
om in eigen huis te hebben.
Ad 7. Het ICT-projectmanagement is zwak
De organisatiestructuur en -processen binnen projecten (het projectmanagement) zijn niet op orde. Er
wordt te weinig deskundig personeel ingezet en het is onduidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is.
Vaak wordt er niet genoeg nagedacht over beheers aspecten als tijd, geld, kwaliteit en reikwijdte.
Algemeen bekende procedures om projecten te besturen worden wel gebruikt, maar niet goed of
alleen gedeeltelijk toegepast. Zo is het risicomanagement bij de rijksoverheid onder de maat en zijn
opdrachtgevers onvoldoende betrokken. Bovendien worden de belangen van de eindgebruiker in veel
projecten helemaal vergeten.
Ad 8. ICT-aanbestedingstrajecten bevatten perverse prikkels
Het verbaast de commissie dat er niet al eerder expliciet en diepgaander aandacht is besteed aan
ICT-aanbestedingen. Juist in de aanbestedingsfase worden keuzen gemaakt en afspraken vastgelegd
die het hele verdere verloop van projecten beïnvloeden.
De commissie stelt vast dat de relatie tussen de rijksoverheid en haar leveranciers onvolwassen is en
perverse prikkels bevat. De rijksoverheid denkt, ondanks haar gebrek aan ICT-kennis, het vaak beter
te weten dan de markt. Zij geeft leveranciers tijdens aanbestedingstrajecten zelden de kans om zelf
met ideeën of oplossingen te komen. Er wordt vaak zeer specifiek aanbesteed en
aanbestedingstrajecten zijn lang en (voor de leverancier) kostbaar, waarbij er te veel nadruk wordt
gelegd op de prijs. Leveranciers zouden opdrachten die onmogelijk zijn moeten weigeren door ofwel
geen offerte uit te brengen ofwel de onhaalbaarheid te melden bij de opdrachtgever en het BIT. De
aanbestedingstrajecten van de rijksoverheid bevatten daarvoor echter onvoldoende stimulansen.
Daardoor gaan belangen die eigenlijk behoren samen te vallen in de aanbesteding- en gunningsfase,
juist uiteen lopen. Om bij zulke uiteenlopende belangen te verwachten dat leveranciers handelen in
het belang van de rijksoverheid, is zoiets als een vos vragen om op kippen te passen.
De commissie is door velen gewezen op de beperkingen die de strikte aanbestedingsregels zouden
opleggen aan de rijksoverheid. Zij constateert echter dat er vooral te weinig gebruikgemaakt wordt van
de ruimte die de aanbestedingsregels wel degelijk bieden.
8
Ad 9. Het contractmanagement bij ICT-projecten is onprofessioneel
Er is nogal wat mis met het contractmanagement bij de ICT-projecten van de rijksoverheid. De
commissie stelt vast dat er tijdens het aanbestedingstraject regelmatig weliswaar stevige contracten
worden opgesteld en ondertekend, maar dat ze daarna in een la verdwijnen. Meerwerk en ‘uurtje-
factuurtje’ komen te vaak voor tijdens de uitvoering van het project. Het management let niet goed op
of opdrachtgever en leverancier zich wel houden aan de oorspronkelijk vastgelegde afspraken.
Problemen komen bovendien te laat aan het licht. Opdrachtgever en opdrachtnemer overleggen
tijdens het project onvoldoende structureel en bovendien niet op de juiste niveaus in de organisaties.
Ad 10. Het ontbreekt de rijksoverheid aan lerend vermogen op ICT-gebied
Uit bovenstaande conclusies en de onderliggende analyse blijkt dat veel verschillende elementen
samen verantwoordelijk zijn voor het mislukken van ICT-projecten. De meeste hiervan zijn ook al
eerder benoemd in andere rapporten en onderzoeken. Toch mislukken grote ICT-projecten van de
rijksoverheid nog steeds keer op keer. De commissie constateert dan ook dat een van de belangrijkste
oorzaken hiervan ligt in een gebrek aan lerend vermogen bij de rijksoverheid. Het meest recente
schrijnende voorbeeld hiervan is een groot project van het programma van de Sociale
Verzekeringsbank (SVB Tien) dat in september 2014 na acht jaar werd stopgezet, met alle financiële
en andere gevolgen van dien.
Op bovenstaande tien punten worden door de commissie Elias aanbevelingen gedaan. Ook wordt er
gesteld dat als slechts enkele aanbevelingen worden uitgevoerd en de resterende niet, de commissie
een herhaling voorziet van zetten uit het verleden en daardoor komt er wéér geen structurele
oplossing voor de problemen. Dan blijft de rijksoverheid op dit vlak aanmodderen en belastinggeld
verspillen. De commissie zou dat als een gemiste kans zien – niet de eerste op dit terrein.
1.2 Probleemstelling
In deze paragraaf wordt aan de hand van de doelstelling de centrale vraag met bijbehorende
deelvragen geïntroduceerd. De onderzoeksvraag wordt middels een specifieke onderzoeksmethode
beantwoord. De sub paragraaf ‘deelvragen’ beschrijft de scope van dit onderzoek.
1.2.1 Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is om een bijdrage te leveren aan het vakgebied IT Auditing door
inzichtelijk te maken welke struikelblokken er aanwezig zijn bij projecten en op welke manier de IT-
auditors zekerheid kunnen verschaffen over de opgestelde begrotingen. Hiervoor kan bijvoorbeeld
een audit instrument gehanteerd worden.
1.2.2 Centrale vraagstelling
Op basis van de onderzoeksdoelstellingen is de centrale vraagstelling als volgt geformuleerd:
Op welke wijze kan vanuit het perspectief van IT-auditing enige mate van zekerheid worden verschaft
over de financiële sturing van projecten en welke audit instrumenten kunnen hierbij gehanteerd
worden?
9
1.2.3 Deelvragen
Ter onderbouwing van de centrale vraagstelling zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
1 Wat wordt verstaan onder de term portfoliomanagement en welke audit instrumenten gericht op
risicobeheersing worden toegepast om zekerheid te verschaffen bij een project?
2 Door welke oorzaken overschrijden complexe projecten de begroting en op welke wijze is dit bij
toekomstige projecten te voorkomen door gebruik te maken van een (ander) audit instrument?
3 Op welke wijze kan vanuit het perspectief van IT-auditing zekerheid worden verschaft over de
financiële sturing van projecten?
1.3 Plan van aanpak
In eerste instantie zal er een literatuuronderzoek plaatsvinden. Hiervoor zal de benodigde literatuur
worden verzameld en doorgenomen. Voor het literatuuronderzoek wordt een periode van drie maand
gerekend.
Vervolgens wordt een casestudy uitgevoerd, dit betreft het onderzoeken van de praktijksituatie. Deze
praktijksituatie zal een project van de overheid zijn wat al langere tijd loopt maar nog niet is afgerond.
Er zal documentatie over het project worden verzameld en zullen expert interviews worden gehouden
met betrokken medewerkers van het project. Ook voor het onderzoeken van de praktijksituatie zal een
periode van drie maanden worden aangehouden
Als laatste onderdeel zal er documentatie plaatsvinden in de vorm van een scriptie. De verzamelde
literatuur zal worden samengevat. Vanuit de casestudy worden de bevindingen en de analyse
beschreven. De conclusies en aanbevelingen worden als oordeelsvorming en beschouwing
opgenomen.
10
2 De portfoliobenadering voor het aansturen van IT-projecten
De portfoliobenadering werd in eerste instantie geïntroduceerd door Markowitz (1952) in het kader van
investeringen omtrent beleggingen. Deze benadering is verder doorontwikkeld door Reyck (2005) tot
de portfoliotheorie.
In de theorie wordt beschreven dat beleggingen als één geheel moeten worden beschouwd voor een
optimale balans tussen een zo laag mogelijk risico en een zo hoog mogelijk rendement. Ook wordt er
vanuit gegaan dat wanneer er wordt geïnvesteerd in meerdere fondsen, dit een hoger rendement
oplevert bij een lager risico dan wanneer er wordt geïnvesteerd in slechts één fonds.
Nadat de portfoliobenadering zich heeft bewezen in de beleggingswereld is men deze benadering ook
gaan hanteren bij het managen van IT-projecten. McFarlan (1981) kwam met het idee om voor
risicoanalyse een portfoliobenadering te hanteren, zodat hiermee het beoogde eindresultaat behaald
kon worden. Weill en Vitale (1991) hebben de portfoliowerkwijze geïntroduceerd om bij projecten de
probleemgebieden in beeld te krijgen en waardoor het op voorhand al mogelijk is om verbeteringen
door te voeren. De inzet van portfoliomanagement voor IT-projecten wordt gezien als de nieuwe
manier voor het succesvol afronden van een project (Weill en Broadbent, 1998).
Wel kent het hanteren van de portfoliobenadering in de IT een aantal struikelblokken omdat een IT-
project niet in alle opzichten te vergelijken is met andere projecten. Een aantal redenen hiervoor zijn:
De investeringen welke worden gedaan betreffen uitgaven aan software en hardware. Deze
producten worden niet aangeschaft om te bewerken tot een eindproduct, maar dienen
ondersteunend te zijn. Er kunnen zelfs exit kosten aanwezig zijn (Jeffery & Leliveld, 2003;
Verhoef & Kersten, 2004).
Normaliter wordt bij portfoliomanagement gekeken naar de opbrengsten welke gerealiseerd
zullen worden door het project. Met een IT-project worden geen directe opbrengsten
gegenereerd. Er is geen Return On Investment (ROI) aanwezig (Jeffery & Leliveld, 2003).
De impact van een IT-project kan verstrekkende gevolgen hebben voor de gehele
bedrijfsvoering (Jeffery & Leliveld, 2003).
De opkomst van de portfoliobenadering is mede ontstaan doordat de Verenigde Staten deze aanpak
bij wet verplicht heeft gesteld. In Nederland is deze verplichting niet aanwezig. Wel is door de
Algemene Rekenkamer (2007, 2008) aangegeven dat het hanteren van een portfoliobenadering leidt
tot een beter eindresultaat van IT-projecten bij de overheid.
2.1 De portfoliobenadering voor het aansturen van IT-projecten
Het aansturen van projecten conform de portfoliobenadering wordt ook wel IT-
projectportfoliomanagement (ITPPM) genoemd, kortweg portfoliomanagement. Het aan te sturen
object betreft een IT-projectportfolio.
De eerste fase van een IT-projectportfolio- is het ontwerpen van begrippenkader van de definitie,
samenstelling, eigenschappen, relaties en afhankelijkheden van de IT-projectportfolio. In deze
paragraaf zullen bovengenoemde zaken worden behandeld.
2.1.1 IT-projectportfolio definitie, samenstelling en kenmerken
Wanneer de literatuur er op wordt nageslagen zijn er veel definities aanwezig als het gaat om een
project, programma of projectportfolio. Het Project Management Institute (PMI) heeft voor ieder van
deze begrippen definities opgesteld:
11
Definities
A project portfolio is a collection of projects or programs and other work that are grouped together to
facilitate effective management to meet strategic business objectives (PMI, 2008).
A program is a group of related projects managed in a coordinated way to obtain benefits and control
not available from managing them individually. Programs may include elements of related work
outside of the scope of the discrete projects in the program (PMI, 2008).
A project is a temporary endeavor undertaken to create a unique product or service (PMI, 1996).
Uit deze definities valt af te leiden dat een projectportfolio bestaat uit projecten en programma’s. Ook
zijn programma’s weer op te delen naar verschillende projecten. Bovenstaande definities geven een
samenhang weer tussen de projectportfolio, programma’s en projecten. Echter dient wel opgemerkt te
worden dat een programma een tijdsbesteding kan hebben van meerdere jaren en dat projecten
meestal een kortere tijdsbesteding hebben. Een projectportfolio is altijd aanwezig in een organisatie.
Bestandsdelen van een IT-projectportfolio
Een IT-projectportfolio bestaat uit projecten en programma’s welke betrekking hebben op
informatietechnologie. In figuur 1 wordt een IT-projectportfolio weergeven welke samengesteld is uit
twee IT-programma’s, te weten programma X en programma Y en meerdere IT-projecten, te weten
project A tot en met project K.
Figuur 1: Samenstelling van een IT-projectportfolio
Relaties en afhankelijkheden
In de literatuur is te lezen dat de IT-projectportfolio nagenoeg altijd bestaat uit meerdere typen van IT-
portfolio’s. Een IT-portfolio heeft altijd relaties met andere projecten. Het gehele project draagt de
naam IT-projectportfolio.
Door Weill en Broadbent (1998) wordt een onderverdeling gehanteerd naar een vier typen IT-
investeringen, te weten:
Strategisch;
Informatie;
Transactioneel;
Infrastructuur.
Maizlish en Handler (2005) delen de IT-portfolio in naar verschillende soorten levenscycli. Dit leidt tot
de volgende drie portfolio’s:
De IT-assetportfolio;
De IT-projectportfolio;
De IT-innovatieportfolio.
12
Kumar, Ajjan en Niu (2008) delen de IT-portfolio in naar de wijze waarop de verschillende onderdelen
door de organisatie worden aangestuurd. Zij maken onderscheid in:
De applicatieportfolio;
De infrastructuurportfolio;
De IT-projectportfolio.
Bovenstaande onderdelen geven aan dat een IT-projectportfolio relaties kan hebben met meerdere
typen IT-portfolio’s. Het is zeer belangrijk dat de relaties tussen de verschillende type IT-portfolio’s in
kaart worden gebracht. Wanneer deze relaties niet in beeld zijn gebracht is het onmogelijk om een
projectportfolio goed aan te sturen (McFarlan (1981), Benko en McFarlan (2003) en Kumar, Ajjan en
Niu (2008).
Het model van Kumar, Ajjan en Niu (2008) laat zien dat een IT-projectportfolio relaties heeft met
meerdere typen IT-portfolio’s (figuur 2).
Figuur 2: IT-portfolio (Kumar, Ajjan & Niu, 2008)
Dit model onderkent zowel relaties en afhankelijkheden binnen iedere portfolio als tussen de
portfolio’s.
De IT-projectportfolio als systeem
Door verschillende personen wordt de IT-projectportfolio gezien vanuit een open systeemtheorie. Een
aantal voorbeelden van deze personen zijn Sanchez, Robert en Pellerin (2008) en Harpum (2007).
Bij deze theorie wordt een projectportfolio gezien als systeem waaraan een wijziging moet worden
aangebracht om een einddoel te behalen. Met de term ‘open’ wordt aangegeven dat de wijzigingen
die doorgevoerd moeten worden, invloed hebben op de gehele omgeving en andersom. Eén van de
kenmerken van de open systeemtheorie is dat er altijd wordt gestreefd naar een hoger doel wat
voordelen oplevert voor de gehele organisatie. In figuur 3 wordt een IT-projectportfolio weergegeven
als open systeem met hierbij een evaluatie om vast te stellen of het einddoel is gerealiseerd.
Figuur 3: IT-projectportfolio als systeem (Sanchez, Robert en Pellerin, 2008).
2.1.2 IT-projectportfoliomanagement Het doel van IT-portfoliomanagement betreft het realiseren van één of meer strategische
bedrijfsdoelen, waarbij een zo’n groot mogelijke waard creatie plaatsvindt tegen zo laag mogelijk of
door de organisatie geaccepteerde risico’s. Het doel van project- en programmamanagement is het
behalen van het beoogde eindresultaat. Bij IT-projectportfoliomanagement gaat het om het uitvoeren
13
van projecten welke voor de organisatie het meeste waarde creëren. Dit blijkt uit een studie van Morris
& Jamieson (2004) en Reyck et al. (2005). Door onder andere Cooper, Edgett en Kleinschmidt (1999),
Elonen en Artto (2003) en Reyck et al. (2005) zijn een drietal doelen geformuleerd met betrekking tot
IT-projectportfoliomanagement:
Project alignement met de korte termijn en lange termijn strategische doelstellingen;
Portfolio voor de maximalisatie van waard creatie;
Portfolio balanceren en optimaliseren op bedrijfswaarde tegen acceptabel risiconiveau.
Vanuit de literatuur is de volgende definitie van IT-projectportfoliomanagement geformuleerd:
IT-portfoliomanagement is managen van een bewust gekozen, cyclisch veranderend geheel van
activiteiten, projecten en programma's om de strategische doelstellingen van een organisatie te
bereiken. De doelstelling van IT-portfoliomanagement is het vaststellen van de optimale balans tussen
het belang van de activiteiten en het gebruik van de schaarse resources, het rekening houden met de
risico’s en kansen die de omgevingsfactoren bieden en het bereiken van de strategische
doelstellingen van de organisatie.
Organisaties denken (idealiter) vanuit een strategie. Om de strategie te doen slagen zal de organisatie
iets moeten doen, een unieke verandering moeten doormaken. Hiervoor staan schaarse middelen ter
beschikking. IT-portfoliomanagement is de discipline die ervoor zorgt dat de strategie op een
beheerste wijze wordt gerealiseerd
IT-projectportfoliomanagement wordt beschreven in processen en activiteiten. Er zijn in de literatuur
veel verschillen op te merken wanneer het gaat om IT-projectportfoliomanagement, echter er zijn een
aantal kernfuncties welke nagenoeg overal worden opgenomen:
Alignment. Hierbij gaat het om het selecteren, plannen en stellen van prioriteit wanneer het
gaat om nieuwe projecten om strategische bedrijfsdoelstellingen te realiseren;
Bewaken en controleren. Dit bestaat uit controleren, bijsturen en evaluatie van projecten. Er
wordt gekeken of de beoogde doelstellingen zijn behaald binnen de gedefinieerde eisen zoals
tijdsbesteding en budget.
14
2.2 IT-projectportfolio beheersing
Wanneer er een project wordt uitgevoerd zijn hier altijd risico’s aan verbonden. Met een risico wordt
bedoeld dat er altijd onzekerheden aanwezig zijn welke zich in de toekomst gaan voordoen. Het
beheersen van risico’s met betrekking tot IT-projectportfolio is gericht op het voorkomen, tijdig
mitigeren of accepteren van de oorzaak. Ook het verlagen van de impact hoort bij het beheersen.
Hierdoor wordt ‘de gezondheid’ van de IT-projectportfolio verbetert en is de kans groter dat het
beoogde einddoel van de IT-portfolio wordt gerealiseerd (Benko & McFarlan, 2003; Drake & Byrd,
2006; Sanchez, Robert & Pellerin, 2008).
2.2.1 Definitie en kenmerken
Door Heemstra en Kusters (2002) wordt de volgende definitie gegeven aan de risico’s met betrekking
tot IT-projectportfolio:
De kans dat een bepaalde gebeurtenis optreedt en het (meestal negatieve) effect op het
projectportfolioresultaat.
Tevens worden er twee elementen van een risico geformuleerd door Heemstra & Kusters (2002):
1. De mate van onzekerheid van het optreden van een gebeurtenis. Dit wordt uitgedrukt in een
kans of een waarschijnlijkheid. Is de kans 100% dan is er geen sprake meer van een risico
maar van een probleem.
2. Het (negatieve) effect van het optreden van de gebeurtenis. De risico-impact is het effect van
het optreden van een gebeurtenis op bedoeld resultaat.
Wanneer een risico wordt geconstateerd is van belang om eerst de oorsprong te identificeren van het
risico om de gepaste maatregelen te nemen om het risico te mitigeren. Dit wordt door Heemstra &
Kusters (2002) risicobronnen genoemd. Wanneer inzichtelijk is gemaakt het risico is en wat de
risicobronnen zijn kan er tijdig worden bijgestuurd om het risico te mitigeren danwel de impact te
verkleinen.
2.2.2 Risicogebieden
In deze paragraaf wordt een opsomming gegeven van de risico’s zoals deze blijken uit de
bestudeerde literatuur. Hiervoor zijn in de literatuur zoektermen gebruikt zoals risico’s, risicofactoren,
problemen, succesfactoren, best practices en dergelijke.
De gevonden risico’s zijn onderverdeeld in zes categorieën, te weten:
Risico’s vanuit de organisatie, haar governance en omgeving.
Risico’s vanuit personele capaciteit en competenties.
Risico’s vanuit processen en de uitvoering van IT-projectportfoliomanagement.
Risico’s vanuit de samenstelling van de IT-projectportfolio als geheel.
Risico’s vanuit de individuele IT-projectportfoliocomponenten.
Risico’s vanuit afhankelijkheden en relaties van de IT-projectportfoliocomponenten.
Risico’s vanuit de organisatie, haar governance en omgeving
Risico’s welke betrekking hebben op de organisatie zelf hebben vooral betrekking op beschikbaarheid
en de juiste skills en ervaring van de teamleden. Maar ook governance, een duidelijke verdeling van
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, ervaring bij de uitvoering van projecten en het
kunnen omgaan met veranderingen (Elonen & Artto, 2003; Reyck et al., 2005; Jonas, 2010; Frey &
Buxmann, 2012). Ook moet er te allen tijde rekening worden gehouden met de invloed welke de
15
politiek kan uitoefenen door het wijzigen van aan wet- en regelgeving of het niet tijdig nakomen van
(politieke) doelstellingen(Algemene Rekenkamer, 2007; ISACA, 2009).
Risico’s vanuit personele capaciteit en competenties
Als risico wordt genoemd dat er onvoldoende inzetbare en vakbekwame medewerkers en de stabiliteit
van de personele bezetting aanwezig is. Wanneer er tijdens het project vaak wisselingen plaatsvinden
van teamleden betreft dit een risico voor het succesvol afronden van het project (McFarlan, Elonen
(1981) & Artto, Jeffry & Leliveld (2004)).
Risico’s vanuit processen en uitvoering van IT-projectportfoliomanagement
Er zijn door diverse onderzoeken problemen geconstateerd als gevolg van ineffectief IT-
projectportfoliomanagement:
De verkeerde projecten. Projecten die geen meerwaarde hebben voor de organisatie of niet
overeenkomen met de strategie of toekomstplannen;
Een te groot aantal actieve projecten. Door de diversiteit van projecten in type, omvang en
doelstellingen is het voor het management lastig om overzicht te houden op welke projecten
er actief zijn en wat hiervan de status is;
Geen duidelijke balans in de projectportfolio en resourceallocatie:
o Te veel nadruk op ontwikkeling en te weinig op onderzoek.
o Te veel nadruk op korte termijn.
o Te veel riskante projecten.
o Te veel beslag op en concurrentie om essentiële resources.
Alleen aandacht voor enkele belangrijke projecten, waarbij geen rekening wordt gehouden
met het geheel;
Projecten waardoor er verschillen ontstaan tussen projectdoelen;
Vanuit de business leiding te weinig draagvlak.
Risico’s vanuit de samenstelling van de IT-projectportfolio
Er is sprake van risico vanuit de IT-projectportfolio als geheel wanneer de samenstelling ervan niet
voldoet aan de eisen die gesteld worden aan een gezonde portfolio.
Een gezonde IT-projectportfolio draagt met bij aan de doelen welke door een organisatie op lange
termijn worden gesteld. Enkele kenmerken van een gezonde IT-projectportfolio zijn:
1. In lijn met de organisatiestrategie. De beoogde einddoelen liggen in lijn met de IT-
projectportfolio met de strategie van de organisatie of de toekomstige plannen;
2. Maximale waard creatie uit IT-investeringen. De financiële resources van organisaties zijn
over het algemeen beperkt. Er kan niet te veel geld in een project worden gestoken omdat het
terugverdientijd over meerdere jaren wordt verspreid. Een belangrijke drijfveer voor
organisaties is het maximale resultaat te behalen met zo weinig mogelijk middelen en geld;
3. Gebalanceerd. Een portfolio is goed in balans wanneer de kenmerken genoemd bij één en
twee aanwezig zijn zonder een organisatie bloot te stellen aan risico’s welke niet worden
geaccepteerd. Bij de uitvoering van IT-projecten zijn altijd risico’s verbonden. Door het vinden
van de juiste balans tussen de bedrijfswaarde en bedrijfsrisico kan een optimale balans
worden gevonden tussen toekomstige meerwaarde in geldmiddelen en risico’s;
4. Zowel korte termijn als lange termijn visie. IT-projecten hebben over het algemeen betrekking
op een langere termijn. Via deze investeringen kan een organisaties zowel aan hun huidige
als toekomstige behoefte voorzien. De IT-projectportfolio moet dan zowel op korte als op
langere termijn voldoen aan strategische doelen van een organisatie.
16
Risico’s vanuit de individuele IT-projectportfoliocomponenten
Risico’s vanuit de individuele IT-projectportfoliocomponenten betreffen het falen van individuele IT-
projecten of IT-programma’s door het niet opleveren van resultaten binnen de gestelde tijd, budget en
kwaliteit (Drake en Byrd (2006), Jeffery en Leliveld (2004), Benko en McFarlan (2003) en Kumar, Ajjan
en Niu (2008).
Risico’s vanuit afhankelijkheden en relaties van de IT-projectportfoliocomponenten
Er is sprake van afhankelijkheid wanneer meerdere aspecten van projecten zoals kosten en baten,
of resources samenhangen met andere projecten welke worden uitgevoerd of staan gepland. Door de
samenhang tussen deze projecten kan dit het succes of falen van andere projecten beïnvloeden en
daarmee het algehele portfolioresultaat. Dit houdt in dat het falen van één project of
programmaonderdeel vervolgfalen kan hebben voor alle projecten welke worden uitgevoerd en dus
uiteindelijk op de gehele IT-portfolio.
2.3 Faalfactoren bij projecten
Uit onderzoek is gebleken dat de meeste bedrijven een beperkte effectiviteit hebben in het managen
van projecten (Cicmil, 1999). 75%-80% van de gestarte projecten mislukt (Rosacker en Olson, 2008;
Ward et al., 2007; Boersma et al., 2007; Ives, 2005; Drummond en Hodgson, 2003; Cozijnsen et al.,
2000; Prakken, 1997).
De vraag is waarom deze projecten mislukken. Om deze vraag te kunnen beantwoorden zal eerst
moeten worden aangegeven wat de eisen zijn waaraan een geslaagd project moet voldoen. De
manier waarop wordt getoetst of een project geslaagd is, is een lastig punt. Is een project succesvol
afgerond wanneer deze binnen de gestelde eisen is opgeleverd of is een project geslaagd wanneer
een klant zijn goedkeuring geeft (Anantatmula, 2008; Drummond en Hodgson, 2003; Cicmil, 1997;
Belassi en Tukel, 1996; Matthijssen, 1998. Bij het doorlezen van diverse artikelen wordt er op deze
vraag geen duidelijk antwoord gegeven.
Uit onderzoek onder nagenoeg duizend projectmanagers zijn een aantal factoren naar voren gekomen
wanneer een project kan worden beschouwd als succesvol (White en Fortune, 2002):
voldoet aan de gebruikerseisen;
is afgerond binnen de gestelde tijd;
is afgerond binnen het beschikbare budget;
voldoet aan de organisatiedoelen;
heeft toegevoegde waarde voor de organisatie;
heeft minimale bedrijfsverstoringen opgeleverd;
voldoet aan kwaliteitsstandaarden.
Toch geeft het uitgevoerde onderzoek geen goed beeld van de werkelijke weergave. Wanneer er
wordt gekeken naar de ondervraagde personen betreft het in alle gevallen een projectmanager. Er is
dus bijvoorbeeld niet gekeken naar de eindgebruikers en naar de leiding van de organisatie. Zij
kunnen hele andere opvattingen hebben over dat het project wel of niet succesvol is uitgevoerd.
Een organisatie welke uitgebreid onderzoek doet naar het slagen en mislukken van projecten met
betrekking tot IT is de Standish Group. Deze organisatie houdt zich al sinds 1985 bezig met dit type
onderzoeken.
Uit het onderzoek wat de Standish Group heeft verricht in 2012 is gebleken dat 39% van alle projecten
succesvol is afgerond. Dit houdt in dat het project tijdig is opgeleverd, binnen budget is gerealiseerd
en alle functionaliteiten heeft zoals vereist. 43% van de projecten zijn afgerond, echter niet binnen de
17
gestelde tijd, het budget of er ontbreken functionaliteiten. De projecten behorende bij de laatste 18%
zijn gefaald. Deze cijfers vertegenwoordigen een stijging in de succespercentages van de vorige
onderzoeken, en een daling van het aantal mislukkingen. Het dieptepunt in de laatste vijf onderzoeken
was 2004, waarin slechts 29% van de projecten succesvol waren.
In onderstaand figuur zijn de onderzoeken van de afgelopen jaren opgenomen. Hierin is een stijgende
lijn te zijn van de projecten wat succesvol slaagt.
Ook is inzichtelijk gemaakt op welk vlak de projecten worden overschreden. Het bepalen van de
relatie van projectoverschrijdingen tot geleverde functies is een analytisch proces. Uit de cijfers van
2012 blijkt een lichte stijging van zowel de overschrijdingen met betrekking tot de kosten en tijd.
Kostenoverschrijdingen zijn gestegen van 56% in 2004 naar 59% in 2012. Tijdsoverschrijdingen zijn
ook gestegen, namelijk van 71% in 2010 naar 74% in 2012. Het hoogtepunt in de overschrijdingen
met betrekking tot tijd was in 2004 (84%).
Ontwikkelde functies welke op voorhand vereist waren daalden van 74% in 2010 tot 69% in 2012.
2.3.1 Welke elementen zorgen dat een project faalt?
De huidige bedrijfsomgeving is complex, onzeker en veranderlijk. Hierdoor zullen in toenemende mate
wijzigingen worden doorgevoerd aan de bestaande organisaties door middel van het uitvoeren van
projecten (Ives, 2005). Wanneer een organisatie wijzigingen wil gaan doorvoeren wordt hier normaliter
een project voor aangemaakt om op een gestructureerde manier het einddoel te behalen.
Projecten worden gestart om een vooraf gedefinieerd doel te behalen. Deze projecten zijn ontworpen
op basis van aannames met betrekking tot menselijk, organisatorisch en technisch gedrag. Het
tussentijds aanpassen van het project kan als gevolg hebben dat planningen en budgetten niet
worden gehaald, maar erger nog dat het gehele project faalt. Projectfalen is meestal niet terug te
leiden naar een enkele faalfactor, maar naar een combinatie van factoren die, verspreid in de tijd,
projectfalen tot gevolg hebben (Ives, 2005; Ivory en Alderman, 2005; Drummond en Hodgson, 2003).
18
Een recent voorbeeld van projectfalen betreft het bekende British Braodcasting Company (BBC). In
2008 zijn zij gestart met het project genaamd Digital Media Initiative. Dit project heeft als doel een tool
te ontwikkelen voor het bewerken van video en geluid tot een eindproduct wat uitgezonden kan
worden. Dit project is uitbesteed aan Siemens, met een vaste prijsafspraak van £ 82 miljoen. In juli
2009 is het contract met Siemens beëindigd voor het uitvoeren van dit project omdat zij niet met de
gewenste resultaten kwamen. Er is voor gekozen om DMI intern verder te ontwikkelen. Naarmate het
werk vorderde kwamen er steeds meer problemen naar voren. In mei 2013 is er voor gekozen om te
stoppen met het project. De werkelijke kosten van het project bedroegen inmiddels £ 100 miljoen.
De volgende oorzaken voor het falen van dit project zijn afgegeven aan de pers:
onderschatting van de complexiteit;
ineffectieve governance structuur;
hiërarchische organisatiestructuur waardoor informatiestromen werden geblokkeerd;
gebrekkige procedure met betrekking tot het selecteren van een leverancier;
gebrekkig toezicht op de leverancier.
Bovenstaande oorzaken worden ook in de onderzochte literatuur genoemd voor het falen van
projecten. Een aantal andere oorzaken zijn:
projecten zijn te groot;
niet voldoende kennis van nieuwe technieken;
onvoldoende kennis van projectleden;
slechte monitoring en sturing;
projectleden hebben geen binding met het project of de organisatie;
wijzigingen van wet en regelgeving;
planning is niet reëel;
slechte bewaking van de planning;
gebrek aan communicatie tussen projectleden en externe partijen;
doelstellingen zijn niet duidelijk geformuleerd;
projectleden krijgen niet voldoende ruimte in de planning voor het uitvoeren van het project.
(Ernst & Young, 2008; Algemene Rekenkamer, 2007; Martijnse en Noordam, 2007; Ives, 2005;
Drummond en Hodgson, 2003; Tesh et al., 2003; Kuruppuarachchi et al., 2002; Dey, 2002; The
Standish Group, 2001, 1999, 1995; Cicmil, 1997; Prakken, 1997).
2.3.2 Overschrijding van de begrote kosten
Door de Algemene rekenkamer is in 2007 een onderzoek uitgevoerd waarbij is gekeken naar het
verloop van diverse IT-projecten binnen de overheid welke in de problemen zijn geraakt. Er is hier
expliciet aandacht aan besteed omdat deze projecten worden gefinancierd met publiek geld. In dit
onderzoek is naar voren gekomen dat projecten meer tijd kosten dan begroot en dat de kosten
worden overschreden.
Door de onderzoekscommissie zijn een vijftal projecten onderzocht. In onderstaande tabel zijn de
projecten aangegeven met hierbij de begrote en vervolgens de werkelijke kosten in miljoenen euro’s.
N.B. de gegevens in de tabel en tekstuele toelichting hebben betrekking op de periode waarin het
onderzoek is uitgevoerd, te weten 2007.
19
Project Raming Realisatie of prognose
C2000 598 793 (2 jaar later)
Walvis 360 367 (realisatiedatum nog niet bekend)
NVIS 12 24 (2,5 jaar later)
SUB 129 202 (realisatiedatum nog niet bekend)
Toeslagen 77 275 (2 jaar)
Tabel 1: Raming en (geplande) realisatie projectkosten (bedragen x € 1 miljoen)
Uit de bovenstaande tabel is af te lezen dat alle projecten het budget al (ruim) hebben overschreden.
Wel dient opgemerkt te worden dat slechts één project reeds is afgesloten (C2000). Ook zijn er tijdens
de projecten extra eisen en wensen toegevoegd welke niet van oorsprong zijn opgenomen in de
kostenraming. Hierdoor zijn de kosten niet in alle gevallen consequent bijgehouden. Onderstaand
wordt een verklaring gegeven voor de kostenoverschrijding per project.
C2000
C2000 is het landelijke communicatiesysteem voor de hulpverleningsdiensten in Nederland. Het wordt
24 uur per dag, zeven dagen in de week gebruikt door vooral politie, brandweer, ambulancediensten
en bepaalde onderdelen van het ministerie van Defensie zoals de Koninklijke Marechaussee.
Het systeem C2000 is tijdens de uitvoering van het project op meerdere vlakken gewijzigd ten
opzichte van de oorspronkelijke plannen: van een aantal oorspronkelijke uitgangspunten is afscheid
genomen, waardoor kosten uit de projectbegroting zijn geschrapt. Daarnaast is de verdeling van de
kosten aangepast. Er heeft een verschuiving plaatsgevonden tussen de kosten welke in rekening zijn
gebracht bij het Rijk en de kosten welke zijn toegerekend aan de regio’s. Het Rijk heeft uiteindelijk een
veel groter deel van de kosten voor haar rekening genomen. Ook bleek dat een aantal kostenposten
niet waren opgenomen in de projectbegroting. Een kostenbesparing tijdens het project bleken de
kosten voor randapparatuur. De kosten hiervoor kwamen veel lager uit dan begroot.
Walvis
‘Walvis’ – wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale zekerheidswetgeving
had als doel het stroomlijnen van het loonbegrip. Werkgevers zouden niet langer salarisgegevens aan
het UWV hoeven te leveren voor de premieheffing, maar uitsluitend aan de Belastingdienst
Een onderdeel van de begrote projectkosten hebben betrekking op het sociaal plan. Omdat er taken
van het UWV komen te vervallen is er een sociaal plan opgesteld voor de medewerkers die
boventallig zullen worden verklaard. De kosten voor de uitstroom van medewerkers door het sociaal
plan zijn geraamd op € 145 miljoen. Hierbij zijn de kosten voor werkloosheidsuitkeringen en
pensioenregelingen (€ 79 miljoen) nog niet meegenomen. Door het UWV is een verwachting
afgegeven dat de uiteindelijke kosten lager zullen uitvallen, namelijk € 83 miljoen in plaats van de
begrote € 145 miljoen. De kosten met betrekking tot ICT-middelen zullen echter hoger uit vallen dan
opgenomen in de projectbegroting. De kosten zijn met een bedrag van € 54 miljoen toegenomen tot
een bedrag van € 212 miljoen. UWV gaat er vanuit aan € 367 miljoen genoeg te hebben om Walvis te
voltooien. Eind 2007 was hiervan € 269 miljoen reeds uitgegeven.
NVIS
Nieuw Visum Informatie Systeem (NVIS) is in het leven geroepen om het proces van visumverlening
efficiënt, effectief en rechtmatig te laten verlopen. Net als C2000 zijn bij NVIS gedurende de uitvoering
van het project functionaliteiten aangepast. In eerste instantie was biometrie niet opgenomen in het
project, na verloop van tijd is dit toegevoegd. Een ander aspect wat de kosten van dit project heeft
beïnvloed zijn de uren. In de projectbegroting zijn uren maal een tarief opgenomen. In de realisatie
zijn deze kosten buiten beschouwing gelaten. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken wilde wel inzicht
hebben in de kosten die de inzet van het eigen personeel met zich meebracht.
20
SUB
Het project SUB (Samenwerking UWV Belastingdienst) heeft de verantwoordelijkheid om een deel van
de administratieve verwerking voor de UWV te realiseren. De stijging van de kosten van het project
SUB zijn nagenoeg geheel ontstaan door een stijging van de kosten met betrekking tot ICT. De kosten
zijn nagenoeg verdubbeld van € 84 miljoen naar een bedrag van € 150 miljoen. De oorzaken die
worden genoemd voor deze verdubbeling zijn een ondeugdelijke raming, politieke druk en het
onderschatten van de organisatorische en technische complexiteit.
Toeslagen
De cijfers welke zijn opgenomen in de tabel zijn voor zowel het eerste project als het tweede project
Toeslagen. Het eerste, oorspronkelijke, project was gericht op een systeem voor de huur- en
zorgtoeslag. Met het tweede project wil de Belastingdienst ‘één generiek, integraal en flexibel
systeem’ neerzetten. Hieronder wordt verstaan het inrichten en met een nieuw ICT-systeem
ondersteunen van een geheel nieuw bedrijfsproces. Bij het project Toeslagen zijn de verbouwingen
van een kantoorpand en de inrichting van callcenters niet opgenomen in de begroting. De kosten voor
deze verbouwing en inrichting zijn wel opgenomen in de kolom realisatie in de tabel. De totale kosten
worden door het Ministerie van geschat op totaal € 275 miljoen.
2.3.3 Succesfactoren
Het is interessant om te onderzoeken wat de redenen zijn waarom IT-projecten mislukken. Dit roept
meteen een andere vraag op: Waarom slagen IT-projecten? Misschien is dat de belangrijkste vraag.
Om die reden is het niet genoeg om alleen de redenen voor het falen van een IT- project te
onderzoeken, maar ook wat gedaan kan worden om de kans op succes voor de toekomstige projecten
te verbeteren.
Bij de herziening van literatuur over projectmanagement komen een aantal factoren naar voren die
van invloed zijn voor het succes of falen van een:
Project management (54%): Het definiëren van de activiteiten en het beheersen van het IT-
project;
Zakelijk aspect (21%): Aspecten van het project welke te maken hebben met de financiering
van projecten, het intern rendement en bedrijfsgegevens:
Mensen (14%): Het team dat het IT-project uitvoert;
Methode (8%): De dimensie met betrekking tot de aanpak, procedures en instrumenten;
Technisch (3%): Aspecten van het project met betrekking tot hardware en software, het testen
en interfaces tussen componenten.
Project management maakt al vele jaren deel uit van de IT. Dus waarom zijn er zoveel problemen die
nog rechtstreeks verbonden zijn met de manier waarop een project wordt gemanaged? Deze
problemen komen vaak neer op zeven belangrijkste redenen voor het mislukken van IT-project. Door
dieper te graven en het identificeren van de mogelijke valkuilen, kan worden bekeken waardoor deze
misstappen in de toekomst kunnen worden vermeden en waardoor de kans op succes verbetert.
1. Projectplanning en -sturing
Verbetering van projectplanning en -sturing is een van de belangrijkste factoren in het succes van een
IT-project. Dit vereist een methode die bestaat uit regels, processen en tools voor projectplanning en
management, ondersteund door een software tool.
Een essentieel onderdeel van de planning is om de juiste mensen toe te wijzen aan de juiste taak en
duidelijke afspraken te maken met de teamleden, met hierbij gedefinieerde doelen en
verantwoordelijkheden. Wanneer afspraken niet blijken te werken, moeten rollen aangepast worden.
21
2. Communicatie
Objectieve voortgangsrapportages, regelmatig contact met teamleden en eindgebruikers en de
betrokkenheid van externe partijen zoals de hardware leverancier zijn cruciaal voor het vermijden van
de miscommunicatie wat kan leiden tot het ontsporen van IT-projecten.
Eenvoudige handelingen, zoals georganiseerde agenda's, notulen, actiepunten en het delen van
informatie via e-mails kunnen bijdragen aan een goede communicatie. Agenda's dwingen de
projectmanager om vergaderingen in te plannen en te zorgen dat alle teamleden hiervoor tijd
beschikbaar hebben. Ook dient er voorbereidende documentatie te worden verstrekt wat besproken
kan worden tijdens de vergaderingen. Het bedenken en het treffen van de voorbereiding van de
agenda is belangrijker dan de agenda zelf. Ook de manier waarop het bericht wordt gecommuniceerd
is belangrijk, vooral voor uitvoerende beoordelingen. Het hanteren van dezelfde manier van
presenteren van informatie kan een efficiënte methode zijn, maar het kan ook leiden tot het ontbreken
van interesse in het verhaal achter de voortgang bij teamleden.
3. Effectief management en sturing
Voorkomen van deze valkuil kan behaald worden door proactief managen van bijgestelde objecten,
doelen en risico’s, het coördineren van de inspanningen tussen de technologie en financiële
afdelingen en het meten van prestaties.
Implementeer een eenvoudig change-managementproces met inschattingen en stappen met
goedkeuring door de diverse teamleden. Dit moet een eenvoudig proces zijn, maar wel een proces
waarbij het management begrijpt wat de impact is van de veranderingen. Maak gebruik van een
risicomanagementtool om risico's die tijdens en na het project ontstaan te mitigeren. Formaliseer een
business case en koppel hieraan het de financiële impact. Ten slotte stel een planning op wanneer
doelen binnen de business case gerealiseerd moeten zijn, zoals geplande en werkelijke start van
taken en wanneer deze voltooid moeten zijn en neem deze op in de voortgangsrapportages.
4. Het uitlijnen met de achterban en belanghebbenden
Het opbouwen van begrip en vertrouwen met eindgebruikers en belanghebbenden is essentieel voor
een succesvol resultaat, in het bijzonder wanneer deze partijen werkzaam zijn bij verschillende
organisaties en verschillende motivaties hebben voor het uitvoeren van het project.
Benoem voor een betere betrokkenheid specifieke initiatieven om samenwerking en communicatie
met belanghebbenden te creëren. Dit kan gerealiseerd worden door middel van het verzamelen van
input voor vergaderingen en met regelmaat versturen van informatie naar alle betrokkenen. In de
beginfase van het IT-project is het handig om face-to-face ontmoetingen te hebben met de
belangrijkste belanghebbenden en teamleden. Een goed geplande kick-off meeting, waar relaties
worden ontwikkeld, zal het project ondersteunen in latere maanden.
5. Effectieve betrokkenheid van het uitvoerend management
De deelname van een senior medewerker van de stuurgroep in de belangrijkste operationele
werksessies is van cruciaal belang om prioriteiten te stellen. Project kick-off is de beste eerste
bijeenkomst, maar hier eindigt het niet. Betrokkenheid van iemand van de stuurgroep op hoog niveau
binnen de organisatie moet gericht zijn op specifieke bijeenkomsten om voortgang van het project
monitoren, vooral in de bijeenkomsten waar go / no-go beslissingen moeten worden genomen.
6. Aandacht voor soft skills of het aanpassingsvermogen
Om een situatie te voorkomen waarin teamleden niet over de nodige vaardigheden voor het project
beschikken, is het raadzaam om gebruik te maken van een mentoring aanpak voor minder ervaren
medewerkers. Ook is het raadzaam om vereiste trainingen op te nemen in de totale projectplanning.
Actief werven van gekwalificeerd personeel is benodigd voor een goed eindresultaat van het project.
22
7. Effectieve methodologie en auditinstrumenten
Succesvolle projecten zijn gebaseerd op een methodologie of raamwerk dat project - management
tools omvat. Deze aanpak helpt de nauwkeurigheid te vergroten en tijd besparen door het
automatiseren van activiteiten.
23
3 Instrumenten voor project auditing
Zoals aangegeven kan een organisatie er voor kiezen om een auditinstrument te hanteren. In de
literatuur wordt veelal de term projectmanagementmethode gehanteerd.
In de literatuur worden verschillende definities genoemd voor de projectmanagementmethode:
Lehtonen en Martinsuo, 2006
“Een projectmanagementmethode is de manier waarop een organisatie gedurende het project stuurt
en besluiten neemt”.
Baardman et al., 2006
“Het is een systematische, weldoordachte wijze van handelen om een resultaat te bereiken dat
bijdraagt aan een doel”.
Neering et al., 2005
“Het is een vanuit een bepaalde aanbevolen aanpak voor het beheersbaar uitvoeren van een
bepaalde scope aan activiteiten binnen een project. Deze aanpak adviseert de gebruiker over de op te
leveren producten en de (mogelijk) te gebruiken technieken en hulpmiddelen bij het doorlopen van de
activiteiten”.
3.1 Voordelen van het hanteren van een auditinstrument
Niet iedereen heeft dezelfde denkwijze wanneer het gaat om het hanteren van
projectmanagementmethoden (Lehtonen en Martinsuo, 2006). Er wordt standaard van uitgegaan dat
projectmanagementmethoden altijd zullen leiden tot meer succesvolle projecten. Er wordt hierbij veelal
geen onderscheid gemaakt in het type project en de projectmanagementmethode welke hierbij wordt
gehanteerd (Dvir et al., 2006). Tientallen jaren onderzoek heeft inmiddels aangetoond dat het
hanteren van een projectmanagementmethode geen aantoonbare meerwaarde heeft. Organisaties
zijn te veel gericht op de implementatie van het project zelf waardoor er te weinig aandacht wordt
gegeven aan de organisatorische veranderingen (Ward et al., 2007).
Onderzoek van methoden voor projectmanagement in een periode van tien jaar (1996-2006) laat zien
dat er een toename is van 28% van het hanteren van een projectmanagementmethode door
organisaties. Wanneer er wordt gekeken naar de succesfactor van deze projecten komt naar voren
dat slechts 1% van de projecten succesvoller is afgerond (Ward et al. 2007).
Uit andere onderzoeken blijkt dat het hanteren van een projectmanagementmethode in beperkte mate
bijdraagt aan een kostenverlaging en een verkorte doorlooptijd van een project. Dit wordt door
organisaties wel gezien als belangrijkste redenen voor het gebruiken van een
projectmanagementmethode. Het verloop van het project zelf gaat wel op een gestructureerde manier
en het eindresultaat ligt dichter bij de op voorhand aangegeven eisen (Neering et al., 2005).
Er is door meerdere onderzoeken vastgesteld dat het hanteren van een projectmanagementmethode
bijdraagt aan een hoger slagingspercentage van projecten. Een voorbeeld hiervan is het onderzoek
van Lehtonen en Martinsuo (2006).
Ook in de top 10 van de Standish Group staat al jaren het gebruik van projectmanagementmethoden
als kritische succesfactor voor het afronden van een project wat aan de juiste vereisten voldoet.
Door Ernst & Young is in 2010 een onderzoek uitgevoerd met betrekking tot ICT-projecten. Van de
ondervraagde organisaties maakt 22% gebruik van portfoliomanagement. Dit is minder dan in 2009,
toen was dit 31%. Uit het onderzoek blijkt dat het aantal succesvolle projecten met 10% is gestegen
24
t.o.v. voorgaand jaar. De tevredenheid daalt echt wel met 47%. De projectmanagers waren minder
tevreden met de uitkomsten van het project. In 2009 lag dit percentage op 42%.
Binnen het onderzoek is gekeken naar verschillende soorten projecten. In onderstaande figuur is
weergegeven per soort project in welke mate de implementatie succesvol is geweest.
Figuur 4: In welke mate zijn ICT-projecten succesvol?
Ook heeft er onderzoek plaatsgevonden naar de reden waarom een project niet succesvol is
afgerond. In figuur 5 is aangegeven welke redenen er zijn en welke het hoogste scoort.
Figuur 5: Waarom is de invoering van het project niet (helemaal) succesvol?
Wanneer een organisatie in staat is om op bovenstaande punten in te spelen, wordt de kans verhoogd
dat een project met meer succes wordt afgerond en beter beheersbaar wordt.
3.2 Meest gehanteerde projectmanagementmethoden
In 2002 is door White en Fortune een onderzoek uitgevoerd. Hierbij is onderzocht hoeveel
organisaties een auditinstrument gebruiken bij het uitvoeren van een project. Hierbij is geconstateerd
dat van de 240 onderzochte organisaties 72% een auditinstrument hanteert. In 2012 is door KPMG
een soortgelijk onderzoek uitgevoerd. Hierbij is vastgesteld dat 85% van de ondervraagde
organisaties een auditinstrument hanteert. Tevens blijkt uit dit onderzoek dat de meest gehanteerde
auditinstrument PRINCE2 betreft. In ca. 50% wordt er een zelfontwikkelde methode gehanteerd, welke
wel vaak op een bestaande methode is gebaseerd.
25
Figuur 6: Onderzoek KPMG (2012) naar gehanteerde methodiek
Door onder andere Neering et al. (2005) en Baardman et al. (2006) is onderzoek gedaan naar de
meest gebuikte methodes van auditinstrumenten in Nederland. In onderstaande tabel zijn deze
instrumenten weergegeven:
Nr. Auditinstrument
1 A4 projectmanagement
2 New Product Development
3 PMBOK, Project Management Body of Knowledge
4 Prince2, PRojects IN Controlled Environments
5 Procesmanagement
6 Projectmatig creëren
7 Projectmatig werken
8 System Management
9 Scrum
10 PROPS
11 Project Management method
12 Doeltreffend Projectmanagement
13 Managing the implementation of the Total Project
In de gehanteerde literatuur komen: ‘Project Management, Body of Knowledge’ (PMBOK) en Prince2
het meeste voor in citaten en worden het vaakst gehanteerd door organisaties. PMBOK komt van
oorsprong uit de Verenigde Staten, Prince2 (Projects in controlled environments) daarentegen is
ontwikkeld in het Verenigd Koninkrijk. Dit blijkt ook uit de literatuur. Wanneer er een artikel wordt
gevonden wat is geschreven door Amerikanen wordt meestal Prince2 genoemd, wordt het artikel
geschreven door iemand uit het Verenigd Koninkrijk, dan wordt veelal PMBOK genoemd. Prince2 is
ook het meest gehanteerde auditinstrument in Europa. Dit geldt ook voor Nederland, uit onderzoek
blijkt dat Prince2 hier voornamelijk wordt gehanteerd bij de uitvoering van een project (Martijnse en
Noordam, 2007; Ward et al., 2007; Neering et al., 2005, KPMG 2012).
Ook organisaties die voorheen nooit een auditinstrument hebben gehanteerd bij de uitvoering van een
project overwegen om Prince2 aan te schaffen om meer structuur aan te brengen in de uit te voeren
projecten (Neering et al., 2005).
26
3.2.1 Prince2
Definitie project
Een project is een tijdelijke organisatie die in het leven is geroepen met als doel de oplevering van één
of meer producten op grond van een overeengekomen business case.
Historie
PRINCE, afkorting van Projects IN Controlled Environment, is in 1989 ontworpen door het toenmalige
Central Computer and Telecommunication Agency (CCTA) van de Britse overheid. De methode was
aanvankelijk gericht op ICT-projecten. In 1996 is PRINCE2 geïntroduceerd als generieke standaard
voor alle typen projecten. PRINCE2 richt zich op een procesmatige aanpak van projectmanagement
en is gebaseerd op de jarenlange praktijkervaring van vele projecten, projectmanagers en
projectteams. De methode wordt regelmatig aangevuld met nieuwe inzichten.
Scope
PRINCE2 is zowel gericht op het managen van een project als op het managen van de inzet van
mensen en middelen in een project. De methode is niet bedoeld om alle aspecten van
projectmanagement af te dekken.
Er zijn drie brede gebieden die opzettelijk buiten de scope van PRINCE2 worden gehouden:
specialistisch werk, technieken en leiderschapskwaliteiten. Dat is tegelijkertijd ook de kracht van de
methode. Het succes staat of valt met het aanpassen van de methode aan de organisatie en aan het
belang, de omvang, de doorlooptijd en de kosten van het project.
Uitgangspunten
PRINCE2 is gebaseerd op de volgende aannames:
Projecten worden uitgevoerd in een beheerste omgeving.
Een project is pas succesvol als alle betrokken partijen tevreden zijn met het projectresultaat
(en daarbij hebben vaak de gebruikers de meeste invloed op de mening van de andere
partijen).
Succesvolle projecten zijn ‘business driven’.
Samenwerking tussen alle bij het project betrokken partijen leidt tot meer succesvolle
projecten.
Wat werkt wordt bepaald door de praktijk.
Figuur 7: De hoofdstructuur van PRINCE2
27
Vanuit de uitgangspunten van PRINCE2 zijn de volgende principes benoemd:
Voortdurende zakelijke rechtvaardiging.
Leren van ervaringen.
Gedefinieerde rollen en verantwoordelijkheden.
Managen per fase.
Management by exception.
Productgerichte aanpak.
Op maat maken voor de projectomgeving.
Deze principes worden uitgewerkt in zeven thema's en zeven processen.
Thema's
De PRINCE2-thema's beschrijven aspecten van projectmanagement waaraan voortdurend
aandacht moet worden besteed:
Businesscase: het project begint met een idee waarvan wordt gedacht dat het potentiële
waarde heeft voor de betreffende organisatie. Dit thema gaat over hoe het idee wordt
ontwikkeld tot een levensvatbaar investeringsvoorstel voor de organisatie en hoe het
projectmanagement gedurende het hele project gericht blijft op de doelstellingen van de
organisatie.
Organisatie: de organisatie die het project sponsort moet het werk toewijzen aan managers
die ervoor verantwoordelijk zullen zijn en het richting afronding kunnen sturen. Projecten
zijn multidisciplinair. Daarom zijn de normale lijnfunctiestructuren niet geschikt. Dit
thema beschrijft de rollen en verantwoordelijkheden in het tijdelijke PRINCE2-project-
managementteam die vereist zijn om het project effectief te managen.
Kwaliteit: het initiële idee kan alleen worden gezien als een schets op hoofdlijnen. Dit
thema verklaart hoe de hoofdlijnen verder worden ontwikkeld, zodat alle deelnemers zicht
krijgen op de kwaliteitskenmerken van de op te leveren producten, en vervolgens hoe het
projectmanagement waarborgt dat aan deze eisen wordt voldaan.
Plannen: PRINCE2-projecten gaan te werk op basis van een reeks goedgekeurde plannen.
Dit thema vult het thema 'kwaliteit' aan door de stappen te beschrijven die vereist zijn
voor het ontwikkelen van de plannen. Bovendien worden de toe te passen PRINCE2-
technieken beschreven. Bij PRINCE2 worden de plannen in overeenstemming gebracht
met de behoeften van de medewerkers op diverse niveaus in de organisatie. Zij zijn
gedurende het gehele project het brandpunt voor de communicatie en beheersing.
Risico: projecten lopen gewoonlijk meer risico dan stabiele operationele activiteiten. Dit
thema gaat over hoe projectmanagement de onzekerheden in de eigen plannen en in de
bredere projectomgeving managed.
Wijziging: dit thema beschrijft hoe het projectmanagement issues met een potentiële impact
op de baseline-aspecten van het project (de plannen of afgeronde producten) beoordeelt en
daarop actie onderneemt. Bij issues kan het gaan om onverwachte algemene problemen,
wijzigingsverzoeken of kwaliteitsgebreken.
Voortgang: dit thema gaat over de voortdurende levensvatbaarheid van de plannen. Het
thema legt het besluitvormingsproces voor de goedkeuring van plannen uit, het monitoren van
de werkelijke prestaties en het escalatieproces als de zaken niet volgens plan gaan.
Uiteindelijk bepaalt dit thema of en hoe het project verder moet gaan.
De kracht van PRINCE2 is gelegen in de manier waarop de zeven thema's worden geïntegreerd.
28
Processen
De PRINCE2 kent zeven processen. Deze processen bevatten een verzameling van activiteiten die
noodzakelijk zijn voor het succesvol sturen, managen en opleveren van een project.
Er worden drie niveaus onderscheiden: sturen (stuurgroep), managen (projectmanager) en
opleveren (teammanager).
Figuur 8: De PRINCE2-processen
Het gaat om de volgende processen:
Opstarten van een project (SU): zorgen dat voldaan is aan de randvoorwaarden voor het
initiëren van een project door de vraag te beantwoorden of het project levensvatbaar en
lonend is,
Sturen van een project (DP): de Project Board in staat stellen eindverantwoordelijk te zijn
voor het slagen van het project door het nemen van belangrijke beslissingen en het uitoefenen
van beheersing over het geheel, terwijl hij het dagelijks management delegeert aan de
projectmanager.
Initiëren van een project (IP): het leggen van een stevige basis voor het project, waardoor
de organisatie duidelijkheid krijgt over het werk dat moet worden gedaan om de producten van
het project op te leveren voordat aanzienlijke uitgaven worden gedaan,
Beheersen van een fase (CS): het toewijzen van het werk dat gedaan moet worden, datzelfde
werk bewaken, issues behandelen, voortgang rapporteren aan de Project Board en
corrigerende maatregelen nemen om te zorgen dat de fase binnen de tolerantie blijft.
Managen productoplevering (MP): het beheersen van de schakel tussen de projectmanager
en de teammanager(s) door formele eisen te stellen aan het aannemen, uitvoeren en
opleveren van projectwerk.
Managen faseovergangen (SB): te zorgen dat de Project Board door de projectmanager
wordt voorzien van voldoende informatie om het succes van de huidige fase te kunnen
reviewen, het volgende faseplan te kunnen goedkeuren, het geactualiseerde projectplan te
kunnen reviewen en de voortdurende zakelijke rechtvaardiging en aanvaardbaarheid van
risico's te kunnen bevestigen.
Afsluiten van een project (CP): zorgen voor een vast punt waarop de acceptatie van het
projectproduct wordt bevestigd en wordt vastgesteld dat de doelstellingen die waren vast-
gelegd in de oorspronkelijke projectinitiatiedocumentatie zijn gerealiseerd (of dat
goedgekeurde wijzigingen in de doelstellingen zijn gerealiseerd).
29
3.2.2 Managing Succesful Programmes (MSP) Een programma wordt opgezet om baten te realiseren. Daarvoor is het nodig dat een werkend
resultaat wordt gemaakt, dat in de echte wereld zodanig werkt, dat de gewenste baten inderdaad
gerealiseerd worden. Hier is meer voor nodig dan alleen een fasering. Vooral ook het management
van allerlei aspectgebieden is van belang, want juist die zijn bepalend voor het echte succes.
De aanpak van MSP (Managing Successful Programmes) komt hieraan volledig tegemoet (Harpham,
2002). Naast een projectfasering waarin activiteiten worden geadresseerd, worden ook een negental
aspectgebieden (governance themes) onderkend, die gedurende het gehele programma gemanaged
moeten worden om daadwerkelijk de baten te realiseren.
MSP komt uit dezelfde stal als Prince 2 (de OGC in Groot Brittannië). Hoewel methoden voor
programmamanagement nog steeds niet gemeengoed zijn op de Nederlandse markt, is Managing
Successful Programmes (MSP) inmiddels een begrip geworden als aanpak voor
programmamanagement. De aanpak is afkomstig van de Britse Office of Government Commerce
(OGC). Het is beschreven in een oorspronkelijke publicatie uit 1999, aangepast eerst in 2004 en
opnieuw in 2007: ‘Managing Successful Programmes’. Het is geen open methode, in de zin dat op de
publicatie zelf copyright berust, maar het is wel publiek domein in de zin dat organisaties de methode
vrij mogen gebruiken (Winter, M., Smith, C., Morris, P., & Cicmil, S., 2006).
Kern van de theorie
De methode heeft een zevental principes:
Afgestemd blijven op de bedrijfsstrategie
Leiderschap bij de verandering
Het visualiseren en communiceren van de betere toekomst
Focussen op de baten (‘benefit’) en op de bedreigingen voor die baten
Waarde toevoeging
Ontwerpen, ontwikkelen en opleveren van een coherente vaardigheid ‘capability’
Leren van de ervaringen.
Managing Successful Programmes is daardoor een programmamanagement aanpak, waarmee
organisaties op een effectieve wijze een beoogde verandering kunnen doorvoeren (Ward, J., & Daniel,
E., 2006).
30
Opbouw van de theorie
Managing Successful Programmes biedt een set van processen en 'governance themes'.
MSP processen De aanleiding voor het eerste MSP proces Identifying a Programme is een programmamandaat
(Programme Mandate), waarin op hoofdlijnen de strategische doelstellingen van het programma
beschreven zijn. Vanuit dit mandaat worden de doelstellingen in meer detail ontwikkeld en beschreven
in een programmabrief (Programme Brief). Op grond van deze brief wordt formeel bepaald of deze
doelstellingen het waard zijn om verder ontwikkeld te worden en of het programma voorbereid dient te
worden. Dit proces behoort in een korte periode afgerond te zijn, binnen enkele weken. Deze formele
goedkeuring wordt gegeven door de eigenaren van het programma: de sponsorgroep en de Senior
Responsible Owner (SRO). De programme brief is (na goedkeuring) de belangrijkste input voor
het Defining a Programme proces. In dit proces wordt het programma voorbereid; de brief vormt de
basis voor ontwikkeling van de programmadefinitie (Programme Definition): de plannen, de aanpak
en de principes voor de programmabesturing. De volgende documenten worden gerealiseerd tijdens
dit proces: het visiedocument (Vision Statement), de blauwdruk (Blueprint), het programmaplan
(Programme Plan) en de Business Case. Deze documenten vereisen goedkeuring door de
sponsorgroep en de SRO, vóórdat het programma formeel van start gaat.
De besturingsprincipes van het programma worden bevestigd en de besturing wordt uitgevoerd
binnen het proces Managing the Tranches. De programmadefinitie is de basis voor de
processen Delivering the Capability en Realising the Benefits. De projecten en de activiteiten
worden gegroepeerd in tranches. Elke tranche levert een stapsgewijze verandering in
de vaardigheden (Capabilities) van de organisatie. Aan het eind van elke tranche is er een belangrijk
evaluatiepunt waarop wordt bepaald of het programma die vooruitgang boekt en die resultaten
(Outcomes) bereikt, die verwacht en gewenst is, en of de verwachte baten nog wel gehaald kunnen
31
worden. De activiteiten van Delivering the Capability en Realising the Benefits worden herhaald voor
elke tranche.
Het proces Closing a Programme wordt uitgevoerd als het programma eindigt, als de vaardigheden
uit de blauwdruk gerealiseerd zijn, en de resultaten uit het visiedocument en de business case
behaald zijn. Verdere evaluaties kunnen nodig zijn na de programma-afsluiting om de realisatie van
de baten te bepalen en te meten.
MSP Governance Themes
De MSP Governance Themes, zoals Organisation, ondersteunen de MSP processen:
Organisation: Er wordt door MSP een duidelijke organisatiestructuur en een duidelijke set van
rollen en verantwoordelijkheden voorgeschreven. Hierdoor wordt een duidelijke en effectieve
besluitvorming mogelijk gemaakt. Het geeft de individuen binnen het programma helderheid over
de mate van autonomie voor hun eigen acteren. Er is een sponsorgroep van senior management
en er is een SRO met de uiteindelijke verantwoordelijkheid.
Vision: MSP hecht veel waarde aan een sterke visie op de betere toekomst. Het is een
uitgelezen middel voor het meekrijgen van betrokkenen en voor de motivatie deel te nemen aan
het programma. De visie behoort een makkelijk communiceerbaar en verifieerbaar beeld van de
toekomstige situatie te zijn.
Leadership and Stakeholder Management: Stakeholder Management is ervoor om te zorgen
dat alle belanghebbenden geïdentificeerd worden, hun belangen in het programma begrepen
worden en daarnaar geacteerd wordt. Leadership is gekoppeld aan Stakeholder Management,
omdat MSP er van uit gaat dat een verandering gestuurd met worden/er moet richting gegeven
worden, en het volstaat niet de verandering alleen te regelen/managen.
32
Benefits Realisation Management: In MSP is Benefits Realisation Management een
kernactiviteit. Het gaat daarbij om het inventariseren, optimaliseren, plannen, monitoren van en
aansturen op de verwachte baten van het programma.
Blueprint Design and Delivery: Waar een visie een gemakkelijk te communiceren beeld van de
toekomstige situatie is, is de blauwdruk een nauwkeurige beschrijving van die toekomstige
situatie in termen van business modellen, organisatiestructuren, processen, informatiestromen
en technologie (ofwel vaardigheden). De blauwdruk wordt aan het begin van het programma
ontworpen en gedurende het programma onderhouden.
Planning and Control: Bij Programme Planning and Control is er allereerst het programmaplan
als basis voor de besturing van het programma. Aspecten die bij het besturen van het
programma van belang zijn, zijn de projectportfolio, de inzet van de schaarse middelen en de
identificatie van de tranches.
Business Case: Business Case Management betreft het definiëren en het beheren van de
Business Case als de verantwoording van het programma. De Business Case is de optimale mix
van de baten, de risico’s bij het realiseren van die baten, de benodigde kosten en het tijdschema.
De Business Case moet antwoord hebben op de vraag: is het programma (nog) betaalbaar,
(nog) uitvoerbaar, (nog) conform de gewenste prijs-kwaliteitverhouding en is over alle opties
nagedacht.
Risk Management and Issue Resolution: Bij Risk Management and Issue Resolution gaat het
erom een strategie te hebben om huidige en mogelijke problemen te beheersen, zowel op
programma als op projectniveau en daarnaar te acteren.
Quality Management: Tijdens het volledige programma moet men ervoor zorgen dat de
eindproducten van het programma geschikt zijn voor de programmadoelstellingen.
Kwaliteitsbewaking omvat vele aspecten: configuratiebeheer, Change Control, Quality
Assurance, reviews van en audits op producten, bewaking van de programmaprocessen en
programmaprocedures.
3.2.3 Gateway review
Geschiedenis
Eind jaren negentig van de vorige eeuw vroeg de Engelse regering aan Peter Gershon, directeur van
GEC Marconi, om onderzoek te doen naar aanbestedingen van de Engelse Rijksoverheid.
Eén van de uitkomsten van het onderzoek was dat het ontbrak aan een goed proces voor het
managen van aanbestedingen die groot, complex en niet standaard zijn. Vanuit deze bevinding heeft
het Office of Government Commerce (OGC) de Gateway Review-methode ontwikkeld in 2004. In 2006
heeft de Gateway Review-methode haar intrede in Nederland gedaan. In eerste instantie betrof het
een pilot waarbij drie projecten van de Rijksoverheid aan een Gateway Review onderworpen werden.
Daartoe aangezet door IT projecten die geheel of gedeeltelijk faalden, zoals het geval was bij de
projecten Toeslagen, Samenwerking UWV/Belastingdienst en Wet administratieve lastenverlichting en
vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten1, heeft ook de minister van Binnenlandse Zaken (BZK)
een prominente rol toegekend aan de Gateway Review-methode. Dit is door het ministerie van BZK
vormgegeven met de oprichting van Bureau Gateway, onder wiens verantwoordelijkheid de Gateway
Reviews worden uitgevoerd.
33
De Gateway Reviewmethode
Op basis van het in Engeland uitgevoerde onderzoek naar aanbestedingen kwam OGC tot de
aanbeveling om een goed gedefinieerd proces te ontwikkelen voor het strategisch management op
aanbestedingen die groot, complex en niet standaard zijn. Dit proces zou gebaseerd moeten zijn op
de volgende principes:
Projecten hebben fasen in hun levenscyclus
De zogenaamde Gates tussen de fasen kunnen worden gekarakteriseerd aan de hand van
een aantal producten zoals business case, aanbestedingsplan, project management plan, risk
management plan
De opgeleverde producten dienen te worden beoordeeld door deskundige personen die
onafhankelijk zijn van het project
Belangrijke Gates kunnen alleen gepasseerd worden als het oordeel van de deskundige
personen positief is.
In hoofdlijnen zijn er zes verschillende Gateway Reviews te onderscheiden, te weten:
strategische beoordeling (Gateway 0);
zakelijke rechtvaardiging (Gateway 1);
verwerving- c.q. veranderstrategie (Gateway 2);
investeringsbeslissing (Gateway 3);
gereedheid voor dienstverlening (Gateway 4);
evaluatie van de behaalde resultaten (Gateway 5).
Werkwijze
Een reviewteam voert een Gateway Review uit in opdracht van de Senior Responsible Owner (SRO),
oftewel de opdrachtgever. Deze SRO bepaalt de vraag die hij met de Gateway Review-methode bij
een bepaalde Gate beantwoord wil hebben. De uitvoering van de Gateway Review-methode vindt
plaats door drie à vier deskundigen. Deze deskundigen zijn collega-bestuurders, managers en andere
deskundigen die meestal binnen de overheid werkzaam zijn. Na een voorbereiding, die soms enkele
weken in beslag kan nemen, is de doorlooptijd van de feitelijke uitvoering van een Gateway Review
vier à vijf dagen. Drie dagen besteedt het reviewteam aan het houden van interviews en het
doornemen van documentatie. In dag vier en vijf van de review schrijft het reviewteam het rapport, dat
vervolgens aan de SRO wordt gepresenteerd. De doorlooptijd is een boeiend element binnen de
Gateway Reviewmethode. In de doorlooptijd wordt geen onderscheid gemaakt tussen grote complexe
programma’s en kleine relatief eenvoudige programma’s.
Grotere programma’s en projecten kennen, ten opzichte van kleinere programma’s en projecten,
meestal een andere organisatorische structuur (hierbij kan onder meer gedacht worden aan het al dan
niet aanwezig zijn van diverse overlegstructuren zoals opdrachtgever-overleggen, stuurgroepen,
bestuurlijke regiegroepen en ambtelijke regiegroepen). Dit biedt het reviewteam bij een Gateway
Review de mogelijkheid om bij grote programma’s gebruik te maken van overleg- en beslisstructuren
die niet voorhanden zijn bij kleinere programma’s en projecten. Tevens geldt in algemene zin dat grote
complexe programma’s meer mogelijkheden hebben om een goed intern beheersingssysteem in te
richten, waarop het reviewteam kan steunen bij de uitvoering van een Gateway Review.
Status en advies
In het reviewrapport geeft het reviewteam het project een status. Met deze status brengt het
reviewteam tot uitdrukking of een project gereed is om verder te gaan naar de volgende projectfase.
Er is bij de Gateway Review-methode gekozen om de status aan te geven door middel van
kleursymbolen. Status ‘groen’ houdt in dat het reviewteam de verwachting heeft dat het project gereed
is om naar de volgende projectfase te gaan en dat het project naar verwachting succesvol kan worden
34
afgerond. ‘Rood’ is de meest negatieve status die een project kan krijgen. Bij rood is het succesvol
afronden van het project volgens het reviewteam uitgesloten. De SRO dient bij status rood in te grijpen
om de noodzakelijke veranderingen aan te brengen om het project weer uitzicht te bieden op
succesvolle voltooiing. Van status groen oplopend naar status rood is er een aantal statussen
(oranje/groen, oranje en oranje/rood), dat het reviewteam kan toekennen, waarmee het reviewteam
aangeeft in hoeverre een bemoeienis van de SRO noodzakelijk is om het project door te kunnen laten
gaan naar de volgende projectfase en om succesvolle afronding van het project binnen bereik te
houden. Naast de status vormen adviezen een belangrijk onderdeel van een review-rapport. Er zijn
drie soorten adviezen te onderscheiden, te weten: kritiek, essentieel en tip. Deze kwalificaties sluiten
aan bij de status rood (kritiek), oranje (essentieel) en groen (tip) waarmee een reviewteam aangeeft of
een project geschikt is om naar de volgende projectfase te gaan. Adviezen die als kritiek benoemd
zijn, resulteren in een status rood en zullen eerst opgevolgd moeten worden voordat het project
gereed is om naar de volgende projectfase te gaan.
Pijlers van de Gateway Review-methode
Een aantal pijlers, belangrijke resultaatbepalende onderdelen van de Gateway Review-methode, zorgt
ervoor dat de Gateway Reviewmethode voor de SRO toegevoegde waarde heeft. Belangrijke te
onderkennen pijlers zijn: vertrouwelijkheid, onafhankelijkheid en de kwaliteit van het reviewteam.
Vertrouwelijkheid
Om bij Gateway Reviews open gesprekken te krijgen, waarbij reviewers enerzijds en SRO en andere
geïnterviewden anderzijds vrijuit met elkaar kunnen spreken, is vertrouwelijkheid noodzakelijk. Ook is
vertrouwelijkheid voor de SRO van belang om te voorkomen dat het Gateway Review-rapport gaat
fungeren als een verantwoordingsstuk. Om deze vertrouwelijkheid te waarborgen, geldt het
uitgangspunt dat de Gateway Review-rapportages niet openbaar gemaakt worden. Met betrekking tot
de confidentialiteit van Gateway Review-rapportage doet Bureau Gateway een beroep op artikel 11
van de Wet openbaarheid van bestuur. Artikel 11, lid 1 biedt de mogelijkheid om openbaarmaking van
opgestelde documenten met persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad te
voorkomen. Een tweede maatregel om de vertrouwelijkheid te garanderen, vormt de wijze van
vastlegging van interviews. De Gateway Review-methode werkt met aantekeningen die niet te
herleiden zijn naar individuele personen (in plaats van een gespreksverslag). In het verlengde hiervan
geldt ook dat de inhoud van de Gateway Review-rapportage niet te herleiden mag zijn naar
individuen. En ten slotte is er in het kader van de vertrouwelijkheid de maatregel dat de
reviewteamleider na afloop van de review het reviewdossier vernietigt.
Onafhankelijkheid
Voor elke Gateway Review maakt OGC een risico-inschatting van een IT-project. Afhankelijk van deze
risico-inschatting stelt OGC het reviewteam samen. Hierbij is het mogelijk, daar waar het risico van
een IT-project niet als hoog wordt ingeschat, dat medewerkers van het departement onder wiens
verantwoordelijkheid het project wordt uitgevoerd, deelnemen in het Gateway Reviewteam. Van deze
voor een Nederlandse IT-auditor ongebruikelijke invulling van onafhankelijkheid, is in Nederland al
snel afgestapt. Thans zijn Gateway reviewers deskundigen binnen de overheid, die op een
gelijkwaardige positie functioneren als de SRO. Daarnaast zijn er ook enkele personen met een
wetenschappelijke achtergrond benaderd om als reviewer op te treden. Een heikel punt blijft het al
dan niet benaderen van medewerkers van IT-marktpartijen om op te treden als reviewer. Allereerst
zijn grote marktpartijen meestal op de een of andere manier betrokken bij de grote IT-projecten van de
overheid. Ook is het mogelijk dat de externe deskundige, die ingehuurd is als reviewer, te maken krijgt
met een situatie waarin hij een commerciële mogelijkheid ziet. Een mogelijke oplossing voor
tegenstrijdige belangen kan zijn om tenderpartijen uit te sluiten van deelname aan de review.
35
Op een hoger niveau is er een ander onafhankelijkheidsvraagstuk. Bureau Gateway is door BZK
opgericht en als zodanig ondergebracht in een werkmaatschappij van BZK. De ICT
Uitvoeringsorganisatie (ICTU), die opgericht is door BZK en VNG, is de hoofduitvoerder van vele
programma’s en projecten. BZK treedt zelf bij vele programma’s als opdrachtgever op. Binnen de
driehoek van Bureau Gateway (reviewer), ICTU (uitvoerder) en BZK (opdrachtgever) kan, gezien de
gelieerdheid, snel de schijn van mogelijke belangenverstrengeling ontstaan. Uit interviews met
betrokkenen, bij genoemde partijen, komt naar voren dat de gelieerdheid geen rol van betekenis
speelt.
Kwaliteit
De kwaliteit van het reviewteam is een belangrijke pijler voor de Gateway Review-methode. Het
review team speelt een centrale rol bij de Gateway Review-methode. Doordat de Gateway Review-
methode niet werkt met expliciete kwaliteitseisen en de daaruit voortvloeiende normen, maar gebruik
maakt van Best Practice-handboeken wordt een groot beroep gedaan op de ervaring en expertise van
het reviewteam. Het feit dat de reviewteamleider het reviewdossier aan het eind van de review
vernietigt, brengt met zich mee dat de kwaliteit van het reviewteam na afloop van een review op basis
van een evaluatie van het reviewdossier niet mogelijk is. Dit vormt een ontbrekende schakel in het
kwaliteitsborgingssysteem. Hierbij kiest de Gateway Review-methodiek bewust voor vertrouwelijkheid
boven kwaliteitsborging. Thans bestaat het kwaliteitsborgingsysteem uit een aantal elementen.
Allereerst kan iemand slechts Gateway- reviewer worden indien hij voldoet aan de door Bureau
Gateway gestelde (kwaliteits)eisen (zoals ervaring, deskundigheid en een inschaling bij de overheid
boven salarisschaal 14). Ook vindt er een evaluatie plaats tussen het reviewteam en Bureau Gateway,
enige weken nadat de review is afgerond. Ondanks het kwaliteitsborgingsysteem bevestigen
geïnterviewden dat er in het verleden enkele aanwijsbaar foute adviezen zijn gegeven in de Gateway
Reviewrapportages.
Voor- en nadelen van de Gateway Review-methode
Voordelen van de Gateway Reviewmethode zijn:
De Gateway Review-methode is eenvoudig en doelgericht;
De zekerheid die de methode de SRO biedt dat het project door kan naar de volgende
projectfase en dat de kans toeneemt dat de projectorganisatie de doelen haalt met betrekking
tot de tijdsplanning en begrote kosten;
De SRO is beter op de hoogte van de toestand van een project en in welke fase een project
zich bevindt. Of andere belanghebbenden ook inzicht krijgen in de status van het project is
afhankelijk van de openbaarheid van het rapport;
De uitvoering van de methode, tijdens de week zelf, levert al een bijdrage doordat binnen de
projectorganisatie medewerkers praten en nadenken over hoe zij dingen aanpakken. Ook
brengt de methode partijen dichter bij elkaar en zorgt het voor het kweken van gezamenlijk
begrip;
De medewerkers van het projectteam hoeven niet terughoudend te zijn, de SRO en andere
betrokkenen gebruiken de reviewrapportage immers niet als verantwoording. Door
bevindingen van het reviewteam vertrouwelijk te behandelen en het reviewdossier gelijk na de
review te vernietigen, is er een open en transparante medewerking van de projectorganisatie;
De rapportage krijgt meer draagvlak bij de SRO, door een reviewteam zo samen te stellen dat
één of meerdere teamleden voor wat betreft achtergrond en professionele ervaring
gelijkwaardig zijn aan de SRO;
De deelnemers in het reviewteam doen kennis en ervaring op die ze elders binnen de
overheid bij andere projecten in de rol als medewerker van een projectorganisatie, SRO of
reviewer kunnen gebruiken.
Naast een groot aantal voordelen kent de Gateway Review-methode ook enkele nadelen:
36
Tussen twee Gateway Reviews kunnen soms maanden voorbij gaan, dit houdt in dat bijsturing
soms (te) lang op zich laat wachten;
Gateway reviewers leggen in Nederland geen verantwoording af over de conclusie die zij bij
een review trekken en de adviezen die ze geven in hun reviewrapporten;
De Gateway Review-methode gaat voorbij aan het (beoordelen van het) voldoen aan wet- en
regelgeving en aan de kwaliteitsaspecten beschikbaarheid, integriteit van gegevens en
vertrouwelijkheid.
Een praktisch probleem bij de toepassing van de Gateway Review-methode vormt het moment
waarop de Gateway Review ingezet moet worden. In theorie is het punt wanneer de SRO de Gateway
Review-methode inzet duidelijk. De werkelijkheid is weerbarstiger, een SRO dient een Gateway
Review ver voor de afronding van een projectfase al te plannen. Zo kunnen alle reviewers hun agenda
voor één week vrij maken en dit is moeilijk ad hoc te realiseren. Ook kan het in werkelijkheid moeilijk
zijn om duidelijke projectfases te onderkennen binnen een project (Kwak H. 2011).
Vanuit het artikel “Manieren om zekerheden te verschaffen bij overheids-ICT-projecten” in het vakblad I Bestuur worden door René Matthijsse (2012) een aantal conclusies getrokken met betrekking tot Gateway reviews:
De Gateway review bevindt zich op een ander vlak dan IT auditing en bewandelt een ander pad. Zij verschaft slechts zekerheid aan de opdrachtgever over de mate waarin een programma of project gereed is om naar de volgende fase te gaan. Deze zekerheid kwalificeert zich echter niet als zekerheid zoals deze bedoeld wordt vanuit IT auditing;
Opvallend is het feit dat veel programma’s en projecten van start gaan bij de overheid zonder dat er een goede businesscase aanwezig is. Hierdoor is er dus ook geen basis voor een zorgvuldige oordeelsvorming;
De reviews kunnen natuurlijk niet in de plaats treden van een deugdelijk ‘governance framework’.Wanneer de opdrachtgever kiest voor een audit, houdt dit meestal in dat hij zekerheid verkrijgt over tekortkomingen die zich al hebben voorgedaan, maar er kunnen ook aanpassingen plaatsvinden in het project voor de toekomst op basis van de geconstateerde risico’s.
37
4 Financiële sturing van ICT projecten
De wijze van financiële sturing van ICT projecten is complex omdat er twee soorten sturing zijn die
elkaar kunnen beïnvloeden. De eerste soort betreft het reguliere begrotingsproces. Hieronder wordt
verstaan dat kosten inzichtelijk worden gemaakt voor de looptijd van het gehele project. Deze kosten
moeten worden goedgekeurd door het management. De tweede soort sturing betreft een project of
programma waarbij de financiële aspecten nog onzeker zijn in de beginfase van het project of
programma. De helderheid in de eerste soort en de onzekerheden in het tweede soort, moeten zo
goed mogelijk met elkaar worden samengevoegd.
Hierbij dient opgemerkt te worden dat het doel van de sturing anders kan zijn voor verschillende types
projecten of programma’s. Het eerste soort begrotingsproces betreft vaak alleen de uitgaven op
kasbasis voor de korte termijn terwijl de ramingen voor een project of programma een veel langere
termijn zullen betreffen. Een goed ingericht portfoliomanagement is nodig om binnen een organisatie
het overzicht te blijven bewaken over alle lopende projecten en programma’s in relatie tot het
begrotingsproces. Wanneer er een sprake is van een goed uitgevoerd portfoliomanagement is
professionele sturing en opdrachtgeverschap ook eenvoudiger.
Vaak wordt gestuurd op grond van de beleving dat wanneer er een portfolio wordt opgesteld het
project al volledig duidelijk is. Het besluit wordt vóór de start van het project genomen en de business
case wordt daarna niet periodiek geëvalueerd en geactualiseerd. Dat gebeurt wel vaak voor de
kosten, omdat deze jaarlijks in een begroting moeten worden vastgesteld, maar niet voor de beoogde
baten indien deze aanwezig zijn. Laat staan dat strak wordt gestuurd op realisatie van die baten.
Normaliter vindt er alleen sturing plaats op de begrote kosten en op de ingecalculeerde tijd. Er dient
opgemerkt te worden dat wanneer de planning niet wordt behaald dit ook vaak een
kostenoverschrijding met zich mee brengt. De benodigde mensen moeten namelijk meer tijd besteden
om het project of programma te kunnen voltooien.
De sturing op het identificeren van de verbetermaatregelen en beheersmaatregelen beperkt zich
meestal tot die op het projectalternatief versus de nuloptie. Vaak zijn er echter meer alternatieve
mogelijkheden voor handen dan alleen het projectalternatief en zijn ook niet alle pro’s en contra’s van
de verschillende mogelijkheden op voorhand duidelijk. Zelfs kunnen gedurende de uitvoering van het
project nieuwe mogelijkheden ontstaan. Op basis van deze gronden zou sturing van een project of
programma meer een proces van voortschrijdend inzicht en bijsturing moeten zijn dan in het begin een
begroting opstellen en vervolgens aan het einde van project kijken of deze ook daadwerkelijk is
gerealiseerd.
Wat betreft de wijze van sturing in de publieke sector gaat het openbaar bestuur uit van een rationeel
proces waarbij kosten en baten goed moeten worden afgewogen, waarbij daarnaast ook politieke
doelstellingen duidelijk in beeld komen en de realisatie van baten een valide onderdeel van
besluitvorming is.
4.1 Gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit
Bij de gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit (average accounting rate of return) wordt de
gemiddelde winst na aftrek van belasting afgezet tegen het gemiddeld geïnvesteerd vermogen. Het
project komt in aanmerking voor uitvoering wanneer de gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit
hoger is dan de geëiste rentabiliteit.
Er kleven enkele nadelen aan de gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit. In eerste instantie wordt
bij de gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit uitgegaan van de winst na belastingen en niet van
kasstromen. Ook wordt met de tijdwaarde van het geld geen rekening gehouden. Dit houdt in dat een
38
euro nú meer waard is dan een euro over een jaar, omdat deze euro in de tussentijd meer waard kan
worden door deze te investeren of uit te lenen tegen rente
Er wordt van uit gegaan dat de gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit als selectiemethode bij
investeringen ondergeschikt is ten opzichte van andere selectiemethoden. Echter is de gemiddelde
boekhoudkundige rentabiliteit vrij populair. Wel dient opgemerkt te worden dat de populariteit
terugloopt. Ten eerste is de berekening relatief eenvoudig en ten tweede wordt min of meer de
suggestie gewekt dat de gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit het rendement op het project
weergeeft. Ook wordt de beoordeling van bedrijfsonderdelen en managers vaak gebaseerd op de
gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit. De gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit wordt
daarom ook vaak meegenomen bij investeringsbeslissingen.
4.2 Terugverdienperiode
Een van de eenvoudigste beoordelingstechnieken is de terugverdienperiode (pay back period).
Hieronder wordt verstaan de tijd die nodig is om de initiële gemaakte kosten voor de investering te
dekken (terug te verdienen) met de kasstromen die het project genereert. Als de terugverdienperiode
als beoordelingscriterium wordt gebruikt, wordt de gevonden terugverdienperiode afgezet tegen de
door de leiding van de organisatie verlangde terugverdienperiode. Bij een terugverdienperiode welke
lager is dan de verlangde terugverdienperiode zal het project worden geaccepteerd. Als de leiding van
een organisatie een keuze moet maken tussen twee elkaar uitsluitende projecten, zal het project met
de kortste terugverdienperiode worden gekozen.
De terugverdientijd wordt vaak gehanteerd als een indicator van risico: hoe langer de terugverdientijd,
hoe meer risico. Kasstromen zijn immers vaak moeilijk te voorspellen, en hoe verder weg in de
toekomst de voorspelde kasstroom, des te onzekerder die voorspelling is. Een korte terugverdientijd
geeft dan iets meer zekerheid dat de investering zich ook daadwerkelijk terugverdient.
Een groot voordeel van de terugverdienperiode is haar eenvoud. De terugverdienperiode is
gemakkelijk te berekenen en eenvoudig te begrijpen. Er wordt een ruwe indicatie gegeven welke
projecten wel en welke projecten niet voor uitvoering in aanmerking komen. Ook benadrukt deze
methode het belang van liquiditeit. Aan de methode van de terugverdienperiode kleven echter wel
enkele nadelen. Een van de grootste nadelen is dat bij deze methode geen rekening wordt gehouden
met de kasstromen die na het verstrijken van de terugverdienperiode worden ontvangen. Dit probleem
zal aan de hand van een voorbeeld worden toegelicht.
Stel dat er twee investeringsprojecten A en B bestaan met de volgende kasstromen:
Jaar Kasstroom A Kasstroom B
0 -100.000 -100.000 1 34.000 30.000 2 34.000 30.000 3 34.000 30.000 4 34.000 100.000 5 75.000 100.000
Bij een verlangde terugverdienperiode van drie jaar zal de leiding van een organisatie op grond van
bovenstaande informatie voor project A kiezen en wordt project B verworpen. Hierbij wordt echter wel
voorbij gegaan aan het feit dat project B in het vierde en vijfde jaar nog zeer grote kasstromen
binnenbrengt, dit in tegenstelling tot project A.
39
Een ander bezwaar tegen de terugverdienperiode is dat binnen deze periode geen rekening wordt
gehouden met de tijdwaarde van het geld. De twee hierna te bespreken methoden die zijn gebaseerd
op disconteringstechnieken hebben de genoemde nadelen niet.
4.3 Netto contante waarde
Bij deze beoordelingstechniek wordt eerst de contante waarde van de toekomstige kasstromen van
een investeringsproject berekend, waarvan vervolgens de initiële investering (Io) wordt
afgetrokken. De netto contante waarde (net present value) kan ook in een wiskundige vergelijking
worden weergegeven. Deze vergelijking ziet er als volgt uit:
waarbij:
NCW = netto contante waarde;
CW = contante waarde van de toekomstige vrije kasstromen;
Ct = kasstroom in periode t;
k = disconteringsvoet per periode;
Io = initiële investering;
n = looptijd van het project.
De initiële investering van Project A in het bovenstaande voorbeeld bedroeg € 100.000, de
kasstromen voor de eerste vier jaren € 34.000 en de kasstroom van het laatste jaar € 75.000. Stel
voorts een disconteringsvoet van 6%. De netto contante waarde van dit project is dan als volgt te
berekenen.
Jaar Kasstroom A x 1/(1+k)t Contact waarde op t = 0
0 -100.000 1,000 -100.000 1 34.000 0,943 32.062 2 34.000 0,890 30.260 3 34.000 0.840 28.560 4 34.000 0,792 26.928 5 75.000 0,747 56.025
Dit leidt tot een netto contante waarde van € 73.835
Als de netto contante waarde-methode als beoordelingscriterium wordt gebruikt, zal een
investeringsproject worden geaccepteerd als de netto contante waarde groter is dan nul. Is
daarentegen de netto contante waarde kleiner dan nul, dan zal het project niet worden geaccepteerd.
Als een selectie moet worden gemaakt uit twee elkaar uitsluitende projecten en beide projecten
hebben een positieve netto contante waarde, zal het project met de hoogste netto contante waarde de
voorkeur hebben.
Een groot voordeel van de Netto Contante Waarde -methode is dat bij deze methode van (vrije)
kasstromen gebruik wordt gemaakt. Daarnaast wordt met de tijdwaarde van het geld nadrukkelijk
rekening gehouden: een kasstroom die vandaag wordt ontvangen verhoogt de Netto Contante
Waarde meer dan eenzelfde kasstroom die in de toekomst wordt ontvangen. De uitkomst van de Netto
Contante Waarde -methode wordt in absolute geldbedragen weergegeven in plaats van in een
percentage. Een dergelijk percentage wordt wel berekend bij de hierna te bespreken interne
rentabiliteitsmethode.
40
Wel zijn er bij deze methode meerdere valkuilen, die tijdens het praktijkonderzoek zijn bevestigd door
meerdere personen.
Rendementseis van de investeerder of van de investering
Volgens de gangbare theorie van investeringsanalyse en bedrijfswaardering hangt de te hanteren
rendementseis niet samen met de investeerder, maar met de investering. Anders gezegd: met de
marktrisico’s die kleven aan de investering. In de praktijk zien we echter regelmatig dat de
rendementseis, en dus de gehanteerde disconteringsvoet, zonder enige consideratie wordt afgeleid
van de vermogenskosten van de investeerder. In het geval van een investeringsvoorstel wordt dan de
gemiddelde vermogenskostenvoet van de organisatie als vertrekpunt genomen voor het contant
maken van de verwachte toekomstige kasstromen. Dit is in strijd met het principe dat niet de
investeerder, maar de investering centraal moet staan bij het vaststellen van de rendementseis.
Het zou dus niet juist zijn om de vermogenskosten van de investeerder als vertrekpunt te nemen voor
het bepalen van de disconteringsvoet. Hierbij zijn nog wel een tweetal kanttekeningen te plaatsen. De
eerste heeft betrekking op het mogelijke effect van een investering op de bestaande activa in de
portfolio. In de traditionele benadering wordt de invloed van een investering op bestaande activa of
bestaande bedrijfsonderdelen buiten beschouwing gelaten. De theorie gaat impliciet uit van
onafhankelijke investeringsprojecten. Binnen een organisatie staat een voorgenomen investering
echter meestal niet volledig los van de bestaande portfolio. Wanneer de voorgenomen investering van
invloed is op het marktrisico van een of meer bestaande activa, dan moet dit effect worden
meegewogen bij de beoordeling van het nieuwe voorstel. De bestaande portfolio van een investeerder
kan dus wel degelijk van invloed zijn op de rendementseis. De stelling dat de rendementseis niet
afhangt van de investeerder gaat alleen op bij onafhankelijke investeringen. Bij afhankelijke
investeringen kan er sprake zijn van neveneffecten.
De tweede kanttekening is dat een organisatie werkt binnen een strategische context. De missie,
strategie en rendementsdoelstelling bepalen voor het management in belangrijke mate het speelveld.
Het management kijkt dus niet – zoals de financieringstheorie aanneemt – ‘contextvrij’ naar
projectvoorstellen en mogelijke alternatieven. Nieuwe investeringen moeten passen binnen de
strategie en de rendementsdoelstellingen, anders maken ze minder of geen kans. Een organisatie die
haar strategie en rendementsdoelstellingen heeft gecommuniceerd naar de markt, zal niet snel een
investering kunnen accepteren die daar niet bij past. Ook niet wanneer het risicoprofiel van het nieuwe
project van voldoende laag niveau is om, theoretisch gezien, een significant lager rendement te
rechtvaardigen. Anderzijds zal een organisatie soms genoodzaakt zijn om gegeven haar strategie en
bestaande portfolio, een investering te accepteren met een duidelijk lager rendement dan de
rendementsdoelstellingen. Al was het maar om te voorkomen dat anders een (nieuwe) concurrent
langszij komt. Bij investeringsanalyse of bedrijfswaardering moet de netto contante waarde-methode
dus verstandig worden ingezet. Een verkeerd gebruik van de methode kan relatief eenvoudig tot
andere ‘contante waardes’ en dus tot andere beslissingen leiden.
Differentiatie van de rendementseis en scenario-analyse
Investeringsvoorstellen worden vaak voorzien van scenario-analyses. De spreiding tussen de uitkomst
van de best case en de worst case wordt opgevat als een indicatie voor het risico van het project. De
best case bevat dan de cashflow projectie van het project als voorzien onder de meest gunstige
omstandigheden en de worst case de projectie onder de meest ongunstige omstandigheden. Voor het
berekenen van de netto contante waardes van de verschillende scenario’s moet dan wel een gelijke
rendementseis gehanteerd worden, omdat er anders sprake is van een ‘dubbele correctie’. Het feit dat
men scenarioanalyse toepast, staat los van het differentiëren van de rendementseis op basis van het
marktrisico zoals eerder genoemd. De te hanteren rendementseis is voor ieder scenario gelijk, maar
moet wel gecorrigeerd worden voor de marktrisico’s die aan het project kleven. Scenarioanalyse moet
eigenlijk aan de basis staan van elke investeringsanalyse waarbij de te hanteren rendementseis
41
risicoafhankelijk is. Dit betekent dat de in de analyse op te nemen cashflowprojectie een gewogen
gemiddelde zou moeten zijn van alle mogelijke scenario’s van het project. De verschillen tussen de
cashflowprojecties van de scenario’s worden veroorzaakt door projectgebonden factoren
(projectrisico’s). De weging van elk onderkend scenario in de uiteindelijke cashflowprojectie voor het
project hangt af van de waarschijnlijkheidskans. De gewogen cashflow moet worden gebruikt in de
netto contante waarde-berekening. De rendementseis hangt dus niet af van de projectrisico’s, want
die zijn al verwerkt in de onderliggende cashflowscenario’s.
In de praktijk is te zien dat algemene marktrisico’s en specifieke projectrisico’s door elkaar heen lopen
bij het bepalen van de rendementseis en de cashflowprojecties. Dat leidt tot veel varianten waarin
soms totaal niet, soms half en soms dubbel gecorrigeerd wordt voor risico. Feitelijk zouden
projectrisico’s tot uitdrukking gebracht moeten worden in de cashflowprojecties van de verschillende
scenario’s. De gevoeligheid voor algemene (markt)risico’s moet tot uitdrukking gebracht worden in de
te hanteren rendementseis.
Wat als een investering meerdere en sterk verschillende kasstromen op roept
De derde valkuil heeft te maken met het ‘salderen’ van kasstromen. In de netto contante waarde-
methode wordt de netto kasstroom in enig jaar contant gemaakt naar het heden. Maar wat nu als die
netto kasstroom onderliggend bestaat uit verschillende kasstromen, ieder met een eigen risicoprofiel?
De netto kasstroom wordt in de netto contante waarde-methode contant gemaakt tegen één
disconteringsvoet, Feitelijk veegt de netto contante waarde-methode alle kasstromen bij elkaar alsof
ze qua onzekerheid allemaal hetzelfde zijn.
In de adjusted present value-methode wordt de netto kasstroom daarom uit elkaar getrokken. De
onderliggende kasstromen worden ‘contant’ gemaakt tegen de voor die kasstroom passende
disconteringsvoet. De contant gemaakte kasstromen worden vervolgens opgeteld. Hoewel de
adjusted present value -methode een verfijning is van de traditionele netto contante waarde-methode,
kunnen de uitkomsten van beide methodes sterk uiteenlopen. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer
een deel van het project echte innovatie betreft en het andere deel feitelijk niet meer is dan een
uitbreiding van bestaande activa of activiteiten. De adjusted present value -methode zal de
verschillende kasstromen uitsplitsen. Of wanneer voor een innovatieproject een gegarandeerde ont-
wikkelingssubsidie door de overheid wordt verstrekt, zal in de adjusted present value -methode de
subsidie tegen een lagere disconteringsvoet contant gemaakt worden omdat het risicoprofiel lager is.
De netto contante waarde-methode veegt alle kasstromen bij elkaar en hanteert dientengevolge een
gemiddeld risicoprofiel. Dat is weliswaar relatief eenvoudig en dus op het oog praktisch aantrekkelijk,
maar wanneer onderliggende kasstromen inderdaad significant verschillen is het al snel rekenen met
appels en peren. Zeker bij strategische projecten is voorzichtigheid geboden. Bovendien is de huidige
economische realiteit dat we maar beter op voorhand rekening kunnen houden met grotere
onzekerheden en daarmee gepaarde gaande verhoging van de volatiliteit van de onderliggende
kasstromen.
De lat ligt in de regel niet bij nul: is niets doen wel een optie
Bij toepassing van de netto contante waarde-methode wordt in de praktijk vaak de stelregel
gehanteerd, dat wanneer de netto contante waarde groter is dan nul, de investering financieel
interessant is. Dit omdat dan het rendement op de voorgenomen investering groter is dan het vereiste
rendement. Impliciet doet deze beslissingsregel voorkomen of niets doen geen invloed heeft. De
verwachte kasstromen die voortvloeien uit het project worden immers vergeleken met de optie
wanneer we het project niet zouden uitvoeren. Maar niets doen is vaak geen optie. De bestaande
business kan dan achteruit hollen en er moet dus iets gebeuren, linksom of rechtsom. Het is dan
redelijk zinloos de netto contante waarde-berekening uit te voeren met het nulpunt als referentie.
Heeft de voorgenomen investering een netto contante waarde die negatief is, maar nog altijd minder
negatief dan de mate waarin de bestaande business achteruit zou hollen zonder te investeren, dan
kan de additionele investering nog steeds economisch interessant zijn. Bij innovatieprojecten kunnen
42
de klassieke beslissingsregels, bij toepassing van de netto contante waarde-methode, gemakkelijk
naar de verkeerde conclusie loodsen. Wat dit laatste betreft, stel bijvoorbeeld dat een investering in
een nieuwe technologie wordt overwogen. Bij klanten die overstappen van de oude technologie op de
nieuwe technologie is de additionele opbrengst vaak beperkt. Door de beperkte meeropbrengst kan
het bedrijf op basis van de netto contante waarde-uitkomsten geneigd zijn te besluiten de investering
niet te doen. Nieuwe toetreders in de markt zullen echter geen last hebben van kannibalisatie en hun
uitkomsten van de netto contante waarde-berekeningen zullen dus hoger zijn. Een toetreder zou dan
veel sneller besluiten om te investeren in de nieuwe technologie. Met een dergelijke financiële analyse
plaatst het bedrijf dat al geruime tijd in de betreffende markt opereert zichzelf op een achterstand ten
opzichte van eventuele nieuwe toetreders. Het zijn vrijwel altijd nieuwe toetreders of bestaande
kleinere concurrenten die een nieuwe ontwikkeling omarmen en zo aan de wieg staan van
baanbrekende vernieuwingen. Harvard-professor Clayton Christensen wijt dit voor een belangrijk deel
aan de in de praktijk verkeerd toegepaste netto contante waarde-methode.
Flexibiliteit kost geld, maar heeft toch zeker ook waarde
De vijfde valkuil waardoor de traditionele netto contante waarde-methode tot verkeerde conclusies kan
leiden, is erin gelegen dat de methode geen ruimte biedt voor flexibiliteit. De impliciete aanname
achter de methodiek is dat wanneer eenmaal wordt begonnen aan een project, het altijd op die manier
wordt afgemaakt. Tussentijds ingrijpen door het management is derhalve, volgens de traditionele netto
contante waarde-methode, uitgesloten. De werkelijkheid is in de regel anders.
Soms wordt de investering versneld, vertraagd, in delen ‘geknipt’ en wordt afhankelijk van de
ontwikkelingen in technologie en markt bij-geïnvesteerd. Het management heeft derhalve gaandeweg
het project allerlei opties. Voor deze ‘flexibiliteit’ tijdens de uitvoering van een project is in een
traditionele netto contante waardeanalyse geen of nauwelijks plek. De netto contante waarde-
methodiek suggereert dat er altijd wordt doorgegaan met investeren. De waardevolle opties van
managers om projecten tussentijds te stoppen, te versnellen of anderzijds te veranderen worden niet
meegewogen tijdens de investeringsanalyse. Dat geldt zowel bij investeringsvoorstellen als bij
bedrijfswaardering.
Vooral bij innovatie kan dit snel tot verkeerde keuzes leiden. Innovatie is een adaptief proces waarin
soms verassende wendingen genomen moeten worden. Bij een innovatieproject of bij een organisatie
met een innovatiestrategie speelt flexibiliteit dus juist een cruciale rol. Daarom is de traditionele netto
contante waarde-methodiek aan de bron een mismatch met innovatie. Wanneer de onzekerheid over
bijvoorbeeld ‘technologie’ of ‘markt’ groter wordt, stijgt de waarde van de in het project ingebouwde of
de in de organisatie aanwezige (reële) opties. De netto contante waarde-methode beloont het hebben
van deze opties evenwel niet. Sterker nog: de kosten van dergelijke opties worden wel (als cash-out),
maar de waarde wordt niet meegenomen in de berekening. Het creëren van opties vergt meestal een
extra investering. Omdat de netto contante waarde-methode de waarde ervan echter niet meeneemt,
zou men kunnen concluderen dat deze ‘extra investering’ niet loont. Risicomanagement wordt
zodoende door de traditionele netto contante waarde-methode afgestraft en daar- mee is deze
analysemethode aan de basis contraproductief.
4.4 Interne rentabiliteit
De interne rentabiliteit (internal rate of return) geeft het rendement aan dat met het project wordt
behaald. De interne rentabiliteit te definiëren als de disconteringsvoet waarbij de som van de contante
waarde van de kasstromen van een project gelijk is aan de initiële investeringskosten van datzelfde
project. In de vorm van een formule ziet de interne rentabiliteit er als volgt uit:
43
Merk op dat de netto contante waarde van een project, waarbij de kostenvoet gelijk gesteld wordt aan
de interne rentabiliteit, gelijk is aan nul.
De interne rentabiliteit van het hierboven beschreven Project A is te bepalen door in de volgende
vergelijking de disconteringsvoet in te vullen waarbij de linkerkant en de rechterkant van het
gelijkteken even groot zijn.
Voor Project A komt dit neer op een interne rentabiliteit van iets meer dan 27%.
De berekende interne rentabiliteit wordt afgezet tegen de interne rentabiliteit die de leiding van een
organisatie met een project wenst te behalen. Vaak zal de kostenvoet van het vermogen, die ook vaak
bij de netto contante waarde als disconteringsvoet wordt gebruikt, als grens dienen. De
disconteringsvoet voor het berekenen van de netto contante waarde bedroeg in het voorbeeld 6%,
zodat volgens de interne rentabiliteit-methode dit project geaccepteerd zal worden. Als een keuze
moet worden gemaakt tussen twee elkaar uitsluitende projecten, zal het project met de hoogste
interne rentabiliteit worden gekozen.
Voordelen van de interne rentabiliteit-methode zijn het gebruik van kasstromen en het feit dat deze
methode rekening houdt met de tijdwaarde van geld. Een nadeel van deze methode is dat impliciet
wordt verondersteld dat de vrijkomende kasstromen tegen eenzelfde rendement als de interne
rentabiliteit kunnen worden belegd. Dit is vrij onrealistisch. Het project in het voorbeeld heeft een
interne rentabiliteit van 27%, wat redelijk hoog is. Dit project kan dus als winstgevend worden
beschouwd. Elk jaar komen uit het project kasstromen vrij, maar het is de vraag of er dan een of meer
projecten voorhanden zijn waarin deze kasstromen kunnen worden geïnvesteerd die ook 27%
opleveren.
Een ander nadeel van deze methode is dat eenzelfde project tot verschillende interne rentabiliteiten
kan leiden. Dit is het geval bij een niet-conventioneel project. Bij een dergelijk project hebben de
kasstromen meer dan één verandering van teken. De initiële investering wordt gevolgd door een
aantal ingaande kasstromen, welke op hun beurt worden gevolgd door een uitgaande kasstroom.
4.5 Verschillen netto contante waarde en interne rentabiliteit De netto contante waarde methode en de methode van de interne rentabiliteit zijn gebaseerd op
dezelfde gedachte. Gegeven een disconteringsvoet k worden bij de netto contante waarde methode
de toekomstige vrije kasstromen contant gemaakt naar tijdstip t = 0 en vergeleken met het
investeringsbedrag op dat tijdstip. Is de contante waarde van de toekomstige kasstromen groter dan
het investeringsbedrag (netto contante waarde > 0), dan komt het desbetreffende project voor
uitvoering in aanmerking. Bij de interne rentabiliteit daarentegen zoekt men juist die disconteringsvoet
die de contant gemaakte kasstromen gelijk doet zijn aan het investeringsbedrag. In de volgende
vergelijking zijn de kasstromen voor elke periode t en het investeringsbedrag gegeven. Onbekend zijn
derhalve de netto contante waarde netto contante waarde en de disconteringsvoet k.
44
Bij de netto contante waarde methode wordt, gegeven een bepaalde disconteringsvoet, de netto
contante waarde berekend. Bij de interne rentabiliteit wordt uitgegaan van een netto contante waarde
van nul en wordt de daarbij behorende disconteringsvoet bepaald. De netto contante waarde zal
afnemen naarmate de disconteringsvoet groter wordt. Immers, een hogere disconteringsvoet leidt tot
een lagere contante waarde van de toekomstige kasstromen. In figuur 9 is dit grafisch weergegeven.
Figuur 9: De netto contante waarde als functie van de disconteringsvoet.
Stel dat de disconteringsvoet k gelijk is aan nul. Dit impliceert dat er geen sprake is van tijdvoorkeur,
noch van een risico-opslag. De netto contante waarde wordt dan verkregen door de toekomstige
kasstromen op te tellen en vervolgens van deze som het investeringsbedrag af te trekken. De netto
contante waarde is € 111.000 (= 4 x 34.000 + 75.000 − 100.000). Bij een stijging van k nemen de
contante waarden van de toekomstige kasstromen af, waardoor de netto contante waarde eveneens
vermindert. De ondergrens van de netto contante waarde is -Io. Bij een zeer grote disconteringsvoet k
zijn immers de contante waarden van de toekomstige kasstromen bijna gelijk aan nul. De grafiek van
de netto contante waarde als functie van de disconteringsvoet snijdt de horizontale as. Voor de
disconteringsvoet behorende bij dat snijpunt geldt dat de netto contante waarde gelijk is aan nul. Dit is
precies de definitie van de interne rentabiliteit.
Hoewel de netto contante waarde methode en de interne rentabiliteit op dezelfde grondgedachte zijn
gebaseerd, kunnen bij de selectie van elkaar uitsluitende projecten tussen deze twee methoden
verschillen ontstaan in de voorkeursordening van de desbetreffende projecten. Deze verschillen in
voorkeursordening kunnen ontstaan wanneer voor de projecten in kwestie er een ongelijkheid bestaat
wat betreft:
investeringsbedrag;
looptijd;
verdeling van de kasstromen.
45
4.6 Onderzoeken naar gekozen methode
Uit onderzoeken in diverse landen blijkt dat organisaties vaak meerdere methoden toepassen bij
investeringsselectie. Zie voor de uitkomsten van diverse onderzoeken tabel 2.
Verenigde
Staten Australië Canada Ierland Japan Verenigd
Koninkrijk Zuid- Korea
TVP 59% 61% 50% 84% 52% 76% 75% IR 52% 37% 62% 84%
4% 39% 75%
NCW 28% 45% 41% 6% 38% 60% GBR 13% 24% 17% 24% 36% 28% 68% Overig 44% 7% 8% - 5% 7% -
Tabel 2: Investeringsselectiemethoden in de praktijk
Bron: C. T. Horngren, S. M. Datar en G. Foster, Cost Accounting, Eleventh Edition, 2003, p. 727.
Uit tabel 2 blijkt dat organisaties in de Verenigde Staten, Australië, Canada, Ierland, Verenigd
Koninkrijk en Zuid-Korea als regel twee methoden gebruiken. (De som van alle percentages is meer
dan 100%.) Japanse bedrijven gebruiken meestal één methode. De TVP is een populaire methode,
vooral in Japan. In de andere landen worden door organisaties veelvuldig de DCF-methoden (IR +
NCW) toegepast.
Herst, Poirters & Spekreijse (1998) doen verslag van een aan het eind van 1995 en in het eerste
halfjaar van 1996 uitgevoerde schriftelijke enquête onder Nederlandse organisaties naar de
toepassing van methoden om investeringsvoornemens te evalueren. Zij ontvingen 44 van de 210
verstuurde enquêtes ingevuld retour. Voor een onderzoek van dit type is een dergelijk respons
normaal. Uit hun onderzoek blijkt dat als investeringsselectiemethode door 25% van de organisaties
de netto contante waarde wordt gehanteerd, door 20% de interne rentabiliteit en door eveneens 20%
de terugverdienperiode. Andere selectiecriteria worden door minder organisatie gebruikt. Echter,
organisaties baseren hun investeringen doorgaans op meer dan één methode. De combinatie netto
contante waarde, interne rentabiliteit en terugverdienperiode wordt door 41% van de onderzochte
organisaties gehanteerd.
4.7 Mogelijkheden tijdens de uitvoering van een project
Bij een statische toepassing van de netto contante waarde methode wordt geen rekening gehouden
met de eventuele mogelijkheid om tussentijds in te grijpen. Uiteraard heeft deze flexibiliteit voor de
organisatie waarde. Afhankelijk van de ontwikkeling van het project zal de directie van deze
mogelijkheid gebruik maken. De zogenoemde mogelijkheden kunnen zowel aanwezig zijn op het
moment dat de investeringsbeslissing wordt genomen als daarna. Tot de opties die op het moment
van een investeringsbeslissing aanwezig (kunnen) zijn, worden gerekend:
1. uitstel van investeringen;
2. seriegewijs investeren;
3. veranderen van de verhouding tussen de gebruikte productiefactoren.
Ad 1. Uitstel van investeringen
Stel dat het bestuur van een organisatie besluit om een bepaald project uit te voeren. Het bestuur kan
deze beslissing echter nog een jaar uitstellen, bijvoorbeeld om gedurende dat jaar nog nader
onderzoek te doen naar de toekomstmogelijkheden van het project. Het nadeel van een dergelijk
uitstel is dat de voorsprong op de concurrentie kleiner wordt of zelfs geheel verloren gaat.
46
Ad 2. Seriegewijs investeren
Indien een organisatie nieuwe applicaties wil introduceren, zijn de risico’s groot. Om de gevolgen van
deze risico’s te beperken zal de grootte van de investering in eerste instantie klein zijn. Het is
gebruikelijk dat alvorens een applicatie wordt geïntroduceerd, deze applicatie eerst op kleine schaal
bij een kleinere doelgroep te introduceren. Uit reacties van deze groep wordt informatie verkregen
over de kans op succes bij introductie op ruime schaal. Bovendien is het tijdens deze fase wellicht nog
mogelijk om de applicatie enigszins te wijzigen.
Ad 3. Veranderen van de verhouding tussen gebruikte applicaties
Bij deze optiemogelijkheid moet men niet alleen denken aan de gebruikelijke applicaties, maar ook
aan alternatieven. Er kan worden gekozen voor het behouden van een aantal applicaties of modules
en eerst de applicaties vervangen welke het meest aan vervanging toe zijn. Er kan dan op een later
moment altijd nog worden gekeken of de behouden applicaties vervangen moeten worden of
geïntegreerd kunnen worden.
Gedurende de looptijd van het project zijn ook andere opties mogelijk. Wij maken daarbij onderscheid
in:
4. afstoten van het project;
5. onderbreken van het project;
6. aanpassen van de duur van het project;
7. aanpassen van de grootte van het project.
Ad 4. Afstoten van het project
Indien tijdens de looptijd van het project de kasstromen sterk tegenvallen, kan het afstoten van het
desbetreffende project een reëel alternatief zijn. Onder afstoten wordt in dit geval verstaan het stop
zetten van de ontwikkeling en bouw van de applicatie. Eventueel aangeschafte hardware kan worden
verkocht aan derden. Op het beslissingsmoment moet het bedrag dat bij de afstoting vrijkomt, worden
vergeleken met de contante waarde van de toekomstige kasstromen die bij het in bedrijf houden van
de applicatie en hardware naar verwachting zullen worden verkregen. Een dergelijke beslissing kan
worden genomen op basis van de netto contante waarde methode.
Ad 5. Onderbreken van het project
Als blijkt dat tijdens de ontwikkeling en bouw van de applicaties blijkt dat mensen en middelen niet
beschikbaar zijn, kan er voor worden gekozen om het project te onderbreken. Het project ligt in lijn
met de toekomstvisie van de organisatie en het management wil ook dat de applicatie er komt. Alleen
moeten er eerst andere prioriteiten worden gesteld. Hierdoor wordt het project tijdelijk onderbroken,
waardoor er mensen en financiële middelen vrij komen. Het project wordt in de ijskast gezet en
wanneer mensen en middelen weer aanwezig zijn zal het project doorgang vinden.
Een dergelijke beslissing heeft ook nadelen. Het is niet duidelijk of de tijdelijke onderbreking eventueel
zal leiden tot een definitieve stopzetting van het project. Bovendien zijn bij de ontwikkeling en bouw
mogelijk onderaannemers betrokken. Deze onderaannemers zien een deel van hun afzet wegvallen.
Ook voor hen geldt de vraag of op termijn de ontwikkeling en bouw hervat zal worden. Het tijdelijk
onderbreken van de ontwikkeling en bouw schept onrust en heeft derhalve negatieve gevolgen op de
(verwachte) toekomstige kasstromen.
Ad 6. Aanpassen van de duur van het project
Indien de kasstromen die uit het project voortkomen sneller afnemen dan verwacht, kan het voordelig
zijn om het project eerder af te stoten. Daarnaast is het mogelijk dat wanneer door strengere politieke
eisen een negatieve kasstroom aan het eind van de periode nog kleiner wordt, een verlenging van de
levensduur van het project waarde creërend kan zijn. Immers, de desbetreffende negatieve kasstroom
aan het eind van de looptijd wordt in dat geval naar de toekomst verschoven. Aannemende dat het
absolute bedrag niet verandert, impliceert dit dat de contante waarde van deze uitgestelde negatieve
kasstroom groter wordt.
47
Ad 7. Aanpassen van de grootte van het project
Evenals bij verandering van de looptijd kan ook het aanpassen van de grootte van het project tot
waarde creatie leiden. Door te opteren voor uitstel kan de contante waarde van de negatieve
kasstroom worden verhoogd.
48
5 Praktijkonderzoek In de voorgaande hoofdstukken is op basis van literatuuronderzoek inzicht gegeven in wat precies
wordt verstaan onder portfoliomanagement en zijn een aantal audittools beschreven welke
ondersteuning kunnen bieden bij een project. Om de theorie te valideren met de praktijk heeft er
onderzoek plaatsgevonden naar een overheidsproject. Het gekozen project betreft de modernisering
gemeentelijk basisadministratie (mGBA).
In paragraaf 5.1 zal worden beschreven op welke wijze het onderzoek is opgezet en uitgevoerd. In de
daarop volgende paragrafen worden de resultaten van het onderzoek beschreven.
5.1 Onderzoeksaanpak
Er zijn diverse onderzoeksmethoden, waaronder de survey, het experiment, de casestudy en het
bureauonderzoek. Deze onderzoeksmethoden zijn allen te kwalificeren als empirisch onderzoek met
uitzondering van het bureauonderzoek. Bij een empirisch onderzoek dienen de onderzoekers zelf
gegevens te verzamelen. Bij de keuze van de onderzoeksstrategie dienen onderstaande drie
beslissingen te worden genomen:
1. Een keuze tussen breedte en diepgang van het onderzoek.
2. Bepalen of het onderzoek kwalitatief of kwantitatief van aard is.
3. Keuze tussen een bureauonderzoek of een empirisch onderzoek.
Om de theorie te confronteren met de praktijk is een case study uitgevoerd. Door middel van deze
strategie wordt namelijk een breed beeld verkregen over de operatie BRP.
In eerste instantie is data verzameld met betrekking tot operatie BRP. Doordat dit een groot project is
wat ook veel gevolgd is door de media, is er veel data beschikbaar. Deze data bestaan onder andere
uit:
Brieven aan de Tweede Kamer, opgesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
Rapportages opgesteld door externe partijen met betrekking tot operatie BRP.
Gatewayreviews.
Publicaties in de media.
Ten tweede is alle verzamelde data bestudeerd op relevantie en bruikbaarheid voor het uitvoeren van
de case study. Er heeft een schifting plaatsgevonden om enkel de relevante data over te houden.
Hiermee is dus een data-display gecreëerd.
Als derde is vanuit het data-display een beschrijving gemaakt van operatie BRP waardoor de lezer
van deze scriptie weet wat operatie BRP inhoudt en waardoor er bepaalde keuzes zijn gemaakt in de
voortgang het project.
Als vierde is er door mij een oordeel gegeven over de gemaakte keuzes. Ik heb de theorie met de
praktijk geconfronteerd en heb op basis hiervan aangegeven of ik het eens ben met de gemaakte
keuzes van de minister.
Als laatste heb ik mijn bevindingen voorgelegd aan medewerkers van operatie BRP om deze data te
valideren. Er heeft een gesprek plaatsgevonden met een tweetal medewerkers waarbij in eerste
instantie de sturing van het project nader is uitgelegd en uiteindelijk er een toetsing van de
bevindingen heeft plaatsgevonden.
49
5.2 Projectbeschrijving mGBA
5.2.1 Achtergrond
De casus mGBA betreft de vervanging van de huidige gemeentelijke basisadministratie
persoonsgegevens (GBA) door een Basisregistratie Personen (BRP) waarin persoonsgegevens
worden bijgehouden en verstrekt door gemeenten aan andere gemeenten en diverse afnemers. De
GBA wordt lokaal bijgehouden door gemeenten. De modernisering van de GBA betreft een centrale
database die gekoppeld en gevoed wordt vanuit de verschillende bestaande databases bij
gemeenten.
De modernisering moet ertoe leiden dat gebruikers altijd kunnen beschikken over actuele en
betrouwbare gegevens, het beheer en onderhoud van het GBA-stelsel flexibeler en goedkoper wordt
en past binnen de e-overheid. De GBA ondersteunt gemeentelijke samenwerking en plaat
onafhankelijke dienstverlening. De functionaliteiten van een gemoderniseerde GBA bestaan daarmee
enerzijds uit het kunnen verstrekken van persoonsgegevens aan gemeenten en andere afnemers en
anderzijds uit het uniform kunnen bijhouden (beheer en opslag) van persoonsgegevens door alle
gemeenten. Deze functionaliteiten worden mogelijk gemaakt door de ontwikkeling van aparte
software applicaties en interfaces op centraal (Rijk) en decentraal niveau (gemeenten).
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voert samen met de Nederlandse
gemeenten (via de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en Nederlandse Vereniging
voor Burgerzaken (NVVB)) de regie over het programma mGBA. De minister van BZK is
verantwoordelijk voor het centrale GBA en BRP stelsel. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de
ontwikkeling en aanpassingen van hun lokale ICT-systemen (decentrale systemen). In een apart
parallel wetstraject wordt de wet GBA vervangen door de wet BRP. De wet BRP vormt de juridische
vertaling van de technische modernisering van de basisregistratie en de bijbehorende doelstellingen.
De casus mGBA is een bestuurlijk complex project met een grote verscheidenheid aan stakeholders
en belangen. Belangrijke gebruikersgroepen zijn gemeenten, afnemers (zoals opsporings-, inspectie
en veiligheidsdiensten, belastingdienst, verzekeraars, waterschappen) en de beoogde beheerder van
de gemoderniseerde GBA, het Agentschap BRP (onderdeel van het ministerie van BZK). Daarnaast
zijn leveranciers en het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) als stakeholders betrokken
bij de ontwikkeling, implementatie en beheer van de mGBA.
De casus mGBA betreft een lopend project. De casus is gestart in 2001 en de beoogde einddatum is
juli 2016. In 2008 wordt het programma door de staatsecretaris van BZK stilgezet omdat duidelijk
werd dat het additioneel toegekend budget wederom zou worden overschreden. Een heroriëntatie
vond plaats, waarbij een nieuwe business case, herijking van de definitiestudie en een Gateway
Review heeft plaatsgevonden om de richting en beoogde uitkomsten van het programma te
onderzoeken. In 2009 werd een Bestuurlijk Akkoord gesloten tussen BZK en de VNG over de herstart
voor het programma mGBA.
De casus mGBA betreft een omvangrijk, bestuurlijk complex, en langdurig programma, die qua wijze
van plannen (veel parallel) risicovol is, waarbij onderschatting van complexiteit en afhankelijkheden
zich direct zullen vertalen in effecten op de basiselementen tijd, geld en kwaliteit.
5.2.2 Projectresultaten en maatschappelijke effecten
De mate waarin de casus mGBA wordt beschouwd als succesvol wordt bepaald aan de hand van
criteria zoals de mate waarin:
50
1. doelstellingen (inclusief maatschappelijke effecten) zijn behaald;
2. het project binnen de planning en het budget is gerealiseerd;
3. stakeholders tevreden zijn en
4. de technische systemen met voldoende kwaliteit en
5. met aandacht voor privacy en beveiliging zijn gerealiseerd.
Aangezien de casus mGBA een lopende casus betreft, is het op verschillende punten moeilijk om een
oordeel te vormen over de resultaten en het succes van de casus of het ontbreken daarvan. Wel zijn
diverse keren de doelstellingen van het programma geherformuleerd en bestaan verschillende
herijkingen van de verwachte maatschappelijke kosten en baten. De casus mGBA wordt tevens
gekenmerkt door zowel substantiële vertragingen als herhaaldelijke budgetoverschrijdingen. Waar
oorspronkelijk werd uitgegaan van een afgeronde implementatie per juli 2007, wordt tot medio 2013
uitgegaan van juli 2016 en bestaan er bovendien nog altijd zorgen over verdere vertraging. Op basis
van de huidige inschatting van de totaal verwachte kosten tot en met 2016, gaat het project bijna drie
keer over budget: de oorspronkelijke raming ging uit van € 25,6 miljoen (exclusief
programmaorganisatie).
Inmiddels wordt het totale budget ingeschat op € 76 miljoen. Het project was niet
onder controle, waardoor in 2008 sprake was van opschorting en noodzaak voor heroriëntatie voor de
modernisering van het GBA. Sinds de herstart heeft het programma mGBA wederom te maken met
berichten van vertragingen en overschrijdingen van het budget.
Het technisch ontwerp van de mGBA wordt gekenmerkt door diverse fundamentele wijzigingen
waarin nieuwe technische oplossingen werden voorgesteld als gevolg van voortschrijdend inzicht. Zo
wordt in 2011 nieuwbouw van het BRP-systeem geadviseerd boven doorontwikkeling van de twee
voorheen bedachte losstaande centrale systemen en wordt het ontwerp (nogmaals) gewijzigd.
Een aandachtspunt is de betrokkenheid en afstemming met gemeenten, de belangrijkste stakeholders
van het project. Sinds de herstart van het project zijn verbeteringen aangedragen om de
betrokkenheid van gemeenten te vergroten in de realisatie van de mGBA. De berichtgeving over
verdere vertraging bij de ontwikkeling van de centrale BRP medio 2013 leidde tot zorgen bij de VNG
en gemeenten.
Sinds de herstart van het programma mGBA zijn er verschillende audits en adviezen uitgebracht. Uit
de evaluaties komt onder andere naar voren dat de omvang, duur en complexiteit van het project
mGBA risicovol is, en dat onderschatting van de complexiteit zich direct zal vertalen in effecten
op tijd, geld en kwaliteit. Geconcludeerd wordt dat – hoewel het project nog in uitvoering is –
toekomstige budgetoverschrijdingen en vertragingen waarschijnlijk zijn en dat de betrokkenheid van
de belangrijkste stakeholders, de gemeenten, een aandachtspunt vormt (voor de komende jaren).
5.2.3 Gebruikers en afnemers De gebruikers binnen het project Implementatie mGBA zijn de gemeenten en afnemers. Gemeenten In totaal zijn er 418 gemeenten (per 01-01-2011). Naar omvang is de volgende verdeling te maken:
Type Aantal inwoners Aantal gemeenten
Kleine gemeente Tot 20.000 156 Middelgroot 20 – 50.000 191 Groot 50 – 100.000 45 100+ 100 – 250.000 22 G4 Meer dan 250.000 4
51
Gemeenten hebben vanuit verschillende rollen te maken met de aansluiting op de
centrale voorzieningen van de BRP:
Gemeente als bronhouder (gegevensbeheerder) voor het bijhouden van persoonsgegevens.
Gemeente als afnemer voor zowel buiten gemeentelijke als binnengemeentelijke
verstrekkingen. Gemeenten blijven wel verantwoordelijk voor de binnengemeentelijke
distributie.
Gemeenten als verstrekker. Gemeenten zijn nu dienstverleners van de verstrekkingen. Dit
takenpakket gaat afnemen door de ontwikkeling van de centrale voorziening voor
verstrekkingen.
Gemeenten in hun rol als bijhouder krijgen te maken met centrale voorzieningen voor
de basisregistratie personen. De huidige lokale systemen voor bijhouden van
persoonsgegevens worden vervangen door Burgerzakenmodules en de centrale
voorzieningen. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor het bijhouden van de gegevens
van de eigen ingezetenen.
Afnemers
Een afnemer is een organisatie die op basis van een autorisatiebesluit gegevens
verstrekt krijgt uit de Basisregistratie Personen. De organisatie moet aantonen dat deze
gegevens noodzakelijk zijn voor de uitoefening van zijn taak.
5.2.4 Gehanteerde projectportfoliomethodes Voor de sturing van het programma is de stuurgroep Modernisering GBA (mGBA) in het leven
geroepen die onder voorzitterschap van de waarnemend directeur-generaal is samengesteld uit
vertegenwoordigers van de VNG, NVVB, gemeenten, afnemers en BZK. De stuurgroep wordt
geadviseerd door een ambtelijke voorbereidingsgroep, programmabegeleidingsgroep. Modernisering
GBA is een programma, waarvoor conform de methodiek van MSP een programmaplan is opgesteld.
Voor de projecten binnen het programma worden conform de methodiek van Prince II,
projectindicatiedocumenten opgesteld die ter goedkeuring zijn aangeboden aan de Stuurgroep
Modernisering GBA.
5.3 Gehanteerde financiële sturingsmethode o.b.v. rapportage Capgemini
Inleiding
In december 2008 is er een rapportage uitgebracht betreffende de business case van het project
modernisering GBA, uitgevoerd door Capgemini N.V. Hierin worden een aantal alternatieve
benaderingen voor het voortzetten van de modernisering GBA voor persoonsgegevens geanalyseerd
en doorgerekend. Het programma Modernisering GBA heeft drie scenario’s geformuleerd die zijn
opgebouwd uit vier componenten.
Scenario’s
Kort samengevat kunnen de componenten van de modernisering als volgt worden beschreven:
1. Full Service: De afnemers vragen nu selecties op en ontvangen spontane mutaties vanuit de
decentrale systemen van de gemeenten via het GBA-netwerk. GBA-V Full service houdt in dat
deze selecties en mutaties voortaan vanuit één punt, namelijk het centrale GBA-V aan de
afnemers worden geleverd. Dit scheidt het berichtenverkeer tussen gemeenten onderling en
GBA-V enerzijds van het berichtenverkeer naar afnemers anderzijds;
2. Moderne Interfaces: Het bijhouden van de centrale GBA-V kopie, spontane mutaties naar
afnemers en intergemeentelijk berichtenverkeer zijn nu niet real time. Moderne interfaces
52
betekent vervanging van het GBA-netwerk door berichtenverkeer volgens de OSB
specificaties en maakt real time berichtenverkeer mogelijk. Hiertoe dienen de gemeentelijke
burgerzaken systemen te worden aangepast of vervangen en dient GBA-V te worden
uitgebreid met een berichtenmakelaar;
3. Burgerzakensysteem-kern: De implementatie van een BZS-K houdt in dat alle gemeenten een
centraal ontwikkelde uniforme kernapplicatie gaan toepassen voor het opzoeken, wijzigen en
opslaan, van persoonsgegevens t.b.v. burgers en binnengemeentelijke afdelingen in
dienstverlenende processen. Deze wordt lokaal geïnstalleerd voor gebruik door de
gemeenten. BZS-K omvat alleen de basisfuncties en lokale gegevensopslag en vereist
Aanvullende Modules die de gebruikersinterface, workflow en verdere
burgerzakenfunctionaliteit omvatten en, geheel onder verantwoordelijkheid van de
gemeenten, door marktpartijen geleverd moeten worden. De huidige burgerzakensystemen
worden vervangen door een BZS-K met een of meer Aanvullende Modules;
4. Logisch Ontwerp (LO) 4.0: Het LO (Logisch Ontwerp) specificeert o.a. de eisen die worden
gesteld aan een gegevens set (gegevenswoordenboek) en het gegevensmodel van het
burgerzaken systeem. Momenteel wordt LO3 gebruikt waarop via wijzigingsprocedures steeds
aanvullingen worden gedaan. LO4 impliceert de vervanging van LO3 door een geheel nieuw
gegevensmodel.
De scenario’s zijn opgebouwd uit combinaties van deze vier componenten, zoals in onderstaande
figuur wordt weergegeven:
Figuur 10: de drie scenario’s
Scenario’s uitgedrukt in financiële waarden
Voor de drie scenario’s zijn de Netto Contante waarde (NCW) en de terugverdientijd berekend.
Hieronder zijn de uitkomsten opgenomen:
Totaal NCW in duizenden euro’s Terugverdientijd
Scenario 1 149.178 3,0 jaar
Scenario 2 169.319 6,0 jaar
Scenario 3 -25.362 -
De financiële waarden van scenario 1 en 2 zijn positief. Scenario 3 daarentegen geeft een negatieve
NCW. Dit betekent dat investeren in scenario 1 en 2 zal leiden tot potentiële waarde creatie voor de
maatschappij in zijn totaliteit. Scenario 2 creëert meer waarde dan scenario 1, maar wel met een
langere terugverdientijd.
53
Niet voor alle stakeholdergroepen is de waarde van scenario 1 en 2 even groot. De baten zullen
voornamelijk ten gunste komen van de gemeenten en in mindere mate van afnemers en het Rijk. De
kosten worden daarentegen gedragen door het Rijk en in mindere mate door de gemeenten en
afnemers. De hoogte van de financiële waarde van scenario 1 en 2 wordt met name bepaald door
grote baten als gevolg van OSB berichtenuitwisselingen met relatief weinig kosten (aangezien
organisaties ook zonder uitvoering van het programma Modernisering GBA al overgaan op de OSB)
en door het kostenefficiënt uitvoeren van verstrekkingen op centraal niveau. In scenario 2 komt daar
nog bij dat op ICT-kosten ook kan worden bespaard vanwege het centraal ontwikkelen van een BZS-
K, het optreden van meer marktwerking en minder kosten voor koppelvlakken.
Uitgangspunten van de business case
Om de business case voldoende te kunnen afbakenen is gebruik gemaakt van criteria, normen en
aannames die zijn afgestemd met het agentschap BPR en zijn gevalideerd door de
begeleidingscommissie. De volgende uitgangspunten zijn gehanteerd:
1. Kosten en baten gelden ‘vanaf nu’
In het verleden gemaakte kosten en/of behaalde baten bij belanghebbenden worden niet
meegerekend in de business case, ook niet als deze mogelijk in directe relatie stonden met de
ontwikkeling van het GBA.
2. De oplossingscomponenten zijn uitvoerbaar en worden efficiënt ontwikkeld
Ten aanzien van de door het programma mGBA aangedragen oplossingscomponenten zoals in deze
business case onderzocht geldt de aanname dat deze realiseerbaar zijn, zowel praktisch (dus
uitvoerbaar) als juridisch; er zijn geen juridische bezwaren. De technische achtergrond van de
oplossingscomponenten is buiten scope voor de business case en wordt geadresseerd in de
definitiestudie. In de business case wordt uitgegaan van een efficiënte ontwikkeling van de
componenten.
3. De ICT-investeringscyclus van afnemers en gemeenten wordt gevolgd
We gaan er van uit dat het vervangen van systemen door stakeholders, waar van toepassing, zal
gebeuren op het moment dat men dit toch al zou doen in het kader van een reguliere vervanging. De
systeemvervangingen die samenhangen met de onderkende oplossingscomponenten leiden daarmee
niet tot ‘extra’ kosten ten opzichte van de kosten die toch al zouden worden gemaakt in het kader van
het normale vervangingspatroon. Voor gemeenten hanteren wij een gemiddeld vervangingsinterval
van 5 jaar; voor afnemers hanteren wij een gemiddeld vervangingsinterval van 7 jaar.
4. Toerekening baten en lasten
De baten en kosten zijn in deze business case toegerekend daar waar de daadwerkelijke kasstroom
optreedt, met uitzondering van die kasstromen waar vooraf verrekenafspraken over zijn gemaakt. Zo
geldt onder andere:
BPR financiert ontwerp, bouw en uitrol van de BZS-K en tevens vervangingen van de BZS-K
Alle wijzigingen in het LO conform LO procedure worden via BPR gefinancierd door de
kerndepartementen
Lokale beheeractiviteiten rondom de BZS-K worden gefinancierd door de eigen interne
organisatie van gemeenten
5. De business case is gebaseerd op een aantal financiële uitgangspunten waaronder:
Een disconteringsvoet van 4.3%
De business case omvat geen afschrijvingen of financieringskosten, alleen nominale
kasstromen
54
Een evaluatieperiode van 15 jaar is doorgerekend
Vrijgespeelde FTE’s zijn gewaardeerd op een gemiddelde loonschaal
De Business Case bepaalt de economische waarde (Netto Contante Waarde) van de drie onderkende scenario’s voor de stakeholdergroepen.
De drie scenario’s verder toegelicht
Gebaseerd op de hiervoor benoemde componenten zijn drie investeringsscenario’s gedefinieerd door
het programma mGBA.
Naast het concretiseren van de investeringsscenario’s is het van belang om de uitgangssituatie vast te
stellen. De business case is feitelijk een berekening van het verschil tussen ‘niet investeren’ en wél
investeren, die dient om vast te stellen of een investering economisch zinvol zal zijn. De situatie zoals
die zou zijn bij een beslissing om niet te investeren, noemen we de baseline (scenario).
Baseline scenario
Het baseline scenario kan worden vergeleken met de huidige situatie en hoe deze zich in de komende
jaren zal ontwikkelen, indien niet wordt gekozen voor één van de investeringsscenario’s. In het
baseline scenario wordt dus niet geïnvesteerd in één van de scenario’s, maar zullen wel kosten
moeten worden gemaakt voor het in stand houden van de huidige GBA structuur.
In het baseline scenario zijn er daarom wel degelijk kosten, maar dit zijn de gebruikelijke
exploitatiekosten en minimale investeringen om aan de wetgeving en de huidige geldende
kwaliteitseisen te kunnen blijven voldoen. Om goed het verschil te kunnen berekenen tussen
investeren en niet investeren is het van belang te bekijken of kosten in het baseline scenario zullen
stijgen of dalen als gevolg van andere, niet aan de investeringsscenario’s gekoppelde, ontwikkelingen.
De volgende aannames betreffende de baseline van de stakeholdergroepen zijn gemaakt.
BPR:
Het aantal berichten per jaar voor de komende 15 jaar wordt constant geacht en zal niet
stijgen of dalen.
De totale kosten gemoeid met de netwerken GBA en GBA-V zullen niet stijgen of dalen.
De huidige beheerexploitatie zal een forse stijging laten zien. Het huidige beheer van GBA-V
is van onvoldoende kwaliteit om de komende jaren te kunnen volstaan. Ongeacht welk
scenario wordt gekozen, zal de beheertooling worden aangepast. Daarnaast dienen ook
kosten te worden gemaakt voor vervanging van infrastructuur en onderhoud aan de systemen.
Deze kostenposten zijn niet opgenomen in de huidige begroting van BPR, maar zijn wel
onderdeel van de baseline. Immers, in de nabije toekomst moeten deze kosten worden
gemaakt, ongeacht welk scenario wordt gekozen.
Gemeenten:
Het patroon en niveau van beheer- en ontwikkelkosten t.a.v. burgerzakensysteem en back-
office systemen (inclusief koppelingen) blijft stabiel.
Elke vijf jaar vervangt de gemeente haar systemen.
Aansluiting op de OSB uiterlijk in 2010 in verband met het stelsel van basisregistraties. De
kosten voor het aansluiten en beheer van de OSB (en eventuele binnengemeentelijke
servicebussen) maken onderdeel uit van het baseline scenario. In het bepalen van de
investeringen gemoeid met de drie scenario’s, zijn deze kosten derhalve niet meegenomen.
Het niveau van vergoedingen uitgekeerd door BPR aan gemeenten voor LO-wijzigingen blijft
stabiel.
55
Afnemers:
Stabiel patroon en niveau van beheer- en ontwikkelkosten t.a.v. primaire proces systemen;
Elke zeven jaar vervangt de afnemer haar systemen;
Aansluiting op de OSB uiterlijk in 2010 in verband met het stelsel van basisregistraties. De
kosten voor het aansluiten en beheer van de OSB (en eventuele interne servicebussen)
maken onderdeel uit van het baseline scenario. In het bepalen van de investeringen gemoeid
met de drie scenario’s, zijn deze kosten derhalve niet meegenomen. Overleg met ICTU en
ODP heeft aangetoond dat bijna alle afnemers voor meer dan één basisregistratie gebruik
zullen gaan maken van de OSB. De aanschafkosten voor de adapters/gateways en
onderhoud zijn dan ook geen kosten die aan deze business case kunnen worden
toegerekend.
Scenario 1: GBA-V Full service in combinatie met Moderne interfaces
Figuur 11: Uitwerking scenario 1
Scenario 1 houdt in dat de componenten Full Services en Moderne Interfaces worden gerealiseerd.
De eindsituatie van scenario 1 houdt in dat systematische verstrekkingen vanuit één punt, namelijk het
centrale GBA-V aan afnemers worden geleverd en dat het berichtenverkeer real time via de OSB
verloopt. Zoals weergegeven in het schema hierboven, vervalt de taak van het leveren van
verstrekkingen aan afnemers door gemeenten. Waar de oude taak bestond uit het bijhouden van
gegevens en het verstrekken hiervan, blijft alleen de bijhoudingstaak over.
Realisatie van Full Services en Moderne interfaces zal betekenen dat de mutaties die bij de
bronhouders (gemeenten) worden doorgevoerd, real time ofwel direct na verwerking beschikbaar zijn
in GBA-V. Iedere verstrekking vanuit GBA-V zal daarmee up to date zijn naar de laatste stand van de
mutaties bij de gemeenten en direct in vorm van spontane mutaties aan de afnemers die een
afnemersindicatie hebben worden doorgestuurd.
Omdat in dit scenario, in tegenstelling tot scenario 2 geen BZS-K zal worden ingevoerd, is het
daarnaast nodig om de huidige burgerzakensystemen van de gemeenten aan te passen voor
aansluiting op de OSB. Naast aansluiting dienen deze systemen zo te worden ingericht dat ze
berichten meteen na de verwerking kunnen verzenden en om kunnen gaan met real time
intergemeentelijk berichtenverkeer. Extra investeringen in ieder van de 5 verschillende
burgerzakensystemen zullen hiervoor benodigd zijn evenals een specificatie van de benodigde
wijzigingen in een LO procedure en voorzieningen om het mogelijk te maken dat deel van de
gemeenten al over is op moderne interfaces terwijl een ander deel van de gemeenten nog via het
huidige GBA-netwerk communiceert.
56
De aanname is dat andere wensen van afnemers ten aanzien van de berichten tegelijk met de
invoering van Moderne Interfaces worden gerealiseerd, voor zover deze geen betrekking hebben op
de wijziging naar het LO4 gegevensmodel die in dit scenario geen doorgang vindt (althans niet binnen
de in de businesscase doorgerekende periode).
Scenario 2: GBA-V Full service i.c.m. Moderne interfaces, BZS-K en LO4
Figuur 12: Uitwerking scenario 2
In scenario 2 worden alle componenten gerealiseerd conform de oorspronkelijke opzet van het
programma Modernisering GBA. Evenals in scenario 1 is de eindsituatie dat systematische
verstrekkingen vanuit één punt, namelijk het centrale GBA-V aan afnemers worden geleverd en dat
het berichtenverkeer real time via de OSB verloopt. Daarnaast vervangen alle gemeenten hun huidige
burgerzakensysteem door een uniform BZS-K en een of meer Aanvullende Modules geleverd door
marktpartijen. Ten derde is het gegevensmodel na afronding van de migratie zowel in de gemeenten,
in GBA-V als in berichtenverkeer naar afnemers gebaseerd op het LO4 gegevensmodel.
De figuur toont de verschillen met scenario 1 in de eindsituatie: allereerst verschilt de eindsituatie bij
de gemeenten aanzienlijk. In scenario 2 worden de burgerzakensystemen bij de gemeenten geheel
vervangen en verdwijnt de bestaande procedure voor het specificeren van wijzigingen in de door
marktpartijen geleverde burgerzakensystemen. In plaats daarvan onderhoudt BPR de
basisfunctionaliteit in BZS-K en is deze door een open en gestandaardiseerd koppelvlak gescheiden
van de Aanvullende Modules die volledig onder verantwoordelijkheid van de gemeenten vallen en niet
beïnvloed mogen worden door wijzigingen in BZS-K. Voor deze business case is aangenomen dat de
BZS-K direct gebaseerd wordt op het LO4 waarmee een gemeente bij de implementatie van de BZS-K
dus ook overgaat op LO4. Omdat niet iedere gemeente op hetzelfde moment over kan gaan op de
nieuwe BZS-K, stelt dit scenario wel als eis dat de verstrekkingen vanuit BPR tijdelijk zowel in LO3 als
in LO4 beschikbaar zijn. Hiertoe wordt aan de zijde van GBA-V in een veel uitgebreidere
conversiemodule voorzien dan in scenario 1 en bovendien zal GBA-V tijdelijk zowel in LO3 als in LO4
de gegevens opslaan.
Voor die systemen van afnemers die na de implementatie van het LO4 nog niet geschikt zijn voor de
berichtenstructuur van LO4, zal een ‘vertaalmodule’ (conversiemodule) moeten worden behouden tot
het natuurlijke moment van vervanging van het back office systeem. Hierbij gaan we er van uit dat
nieuwe releases van die systemen conform de reguliere update procedures worden uitgerold en dat
deze gebaseerd zullen zijn op, c.q. aangepast zullen zijn aan het LO4. De aanname is dat andere
wensen van afnemers ten aanzien van de berichten tegelijk met de invoering van Moderne Interfaces
en LO4 worden gerealiseerd.
57
Scenario 3. Invoering LO4 gegevensmodel
Figuur 13: Uitwerking scenario 3
In het derde scenario wordt alleen het LO4 gegevensmodel ingevoerd. Het huidige GBA-netwerk blijft
gehandhaafd, evenals de rolverdeling tussen BPR en gemeenten. Gemeenten blijven dus
verantwoordelijk voor de spontane mutaties en selecties en zullen rechtstreeks aan de afnemers
blijven leveren zonder tussenkomst van de beheerorganisatie BPR. Wel zal de inhoud van de
verstrekkingen (berichten) gaan verschillen omdat de gegevensset en het gegevensmodel zoals in
LO3 gedefinieerd, zullen veranderen. Dit betekent dat er aan de zijde van de verstrekker (gemeenten)
lokaal een conversiemodule nodig is om zowel LO3 als LO4 te kunnen leveren al naar gelang de
situatie van de afnemer. Zodra alle afnemers in staat zijn om op LO4 gebaseerde berichten te
verwerken kan deze conversiemodule komen te vervallen. Het inmiddels gerealiseerde GBA-V Online
blijft in productie en dient eveneens aangepast te worden aan het LO4 gegevensmodel. Te
verwachten valt dat GBA-V Online meer gebruikt zal worden en dat het (veel langzamere) stellen van
ad hoc vragen via het GBA-netwerk zal afnemen en uiteindelijk verdwijnen.
5.3.1 Baten- en kostengebieden per stakeholder In dit hoofdstuk worden deze baten- en kostengebieden per stakeholder en per scenario in kaart
gebracht.
Aangezien de verschillende gebieden in meerdere scenario’s voorkomen, wordt een toelichting
gegeven per gebied in plaats van per scenario. In het overzicht is terug te vinden welk baten- en
kostengebied in welk scenario optreedt.
In de overzichten van baten en kosten per scenario geven de dikgedrukte gebieden een substantiële
baten- of kostenpost aan. Dit betekent niet dat door een individuele stakeholder deze post als hoog
wordt gekwalificeerd, maar dat op macroniveau in de business case deze post een aanzienlijk effect in
het financieel model heeft. Deze dikgedrukte gebieden zullen worden toegelicht.
Overzicht baten en kosten Gemeenten
Hieronder volgt een overzicht van de baten en kosten voor gemeenten. Vervolgens wordt hierop een
toelichting gegeven.
58
Kosten gemeenten
Kosten aanpassen Burgerzakensysteem (alleen in scenario 1)
Om via moderne interfaces berichten uit te wisselen, dienen de burgerzakensystemen van gemeenten
te worden aangepast of opnieuw gebouwd te worden, zodanig dat zij real time verwerking mogelijk
kunnen maken en meer SOA-opgebouwd zijn. Deze aanpassing doet de gemeente als zij haar
burgerzakensysteem vervangt. De leveranciers dienen dan een aangepast/vernieuwd systeem te
ontwikkelen. De ontwikkelingskosten van dit nieuwe/aangepaste burgerzakensysteem zijn hoger dan
de gebruikelijke ontwikkelkosten van de leverancier. Aangenomen wordt dat de gemeenten deze extra
ontwikkelkosten vergoeden. Wellicht is een lagere vergoeding/andere oplossing mogelijk. NB: De
kosten voor het aanpassen van overige gemeentelijke systemen aan het real time verwerken van
GBA-gegevens, worden niet als investering in deze business case opgenomen. Aansluiting wordt
Baten gemeenten
Minder kosten verstrekkingen
Door het invoeren van GBA-V Full service, wordt de
taak van het verzorgen van verstrekkingen c.q.
selecties door agentschap BPR overgenomen.
Deze taak berust in de huidige situatie bij de
gemeenten, die voor afnemers en andere
gemeenten de selecties opstellen en versturen.
Uitfaseren VOA en Gemnet aansluiting
Doordat berichtenuitwisseling via de OSB
plaatsvindt, wordt de huidige Verzend en
Ontvangstapplicatie Afnemers (VOA) overbodig,
evenals de netwerkaansluiting. Dit geldt alleen voor
de gemeenten die op dit moment vanuit GBA-V
gegevens afnemen.
ICT-kosten besparing op koppelvlakken
Door het implementeren van BZS-K zal het
gemakkelijker worden koppelvlakken naar back
office applicaties te bouwen op het
burgerzakensysteem, gezien het feit dat er gewerkt
kan worden met open source standaarden en
eenmaal gebouwde koppelingen gemakkelijker
kunnen worden hergebruikt. De respondenten
geven aan dat zij aan dit feit een kostenbesparing
toeschrijven op de aanschafprijs van koppelvlakken.
Minder kosten burgerzaken-systeem
Doordat de invoering van de nieuwe BZS-K vanuit
BPR zal worden opgepakt, vervallen voor de
gemeenten de kosten van dit ‘deel’ van het
burgerzakensysteem en hebben zij alleen – in het
reguliere vervangingspatroon – kosten voor het
aanschaffen van de aanvullende modules. Dit
betekent een structurele baat in de aanschafkosten
van burgerzakensystemen.
59
gezocht bij het investeringsritme van gemeenten, waardoor deze kosten onderdeel zijn van het
gebruikelijke budget voor vervanging van software/hardware.
Overzicht baten en kosten Afnemers
Hieronder volgt een overzicht van de baten en kosten voor afnemers. Vervolgens wordt hierop een
toelichting gegeven.
Baten afnemers Minder verwerkingstijd selecties +
herstelwerkzaamheden op kwaliteit data
De afnemers geven aan dat door het invoeren van
met name GBA-V Full service (met centralisatie van
verstrekking) het verkrijgen van GBA gegevens
minder tijd kost. De voordelen hebben met name
betrekking op:
Minder vaak selecties opnieuw moeten
plaatsen
Minder tijdbesteding controleren en herstellen
(opnieuw plaatsen van selecties) van
aangeleverde data door gemeenten
Minder verwerkingstijd als gevolg van niet
meer toegezonden krijgen verschillende
soorten ‘vaste’ media (1 dvd, i.p.v. meerdere
dvd’s, diskettes, etc.)
Naar aanleiding van de workshops en aanvullende
inventarisatie is vastgesteld dat deze baat zich
voordoet bij afnemers, maar gering wordt geacht en
verschilt per afnemer.
Kosten afnemers Kosten aanschaf en onderhoud conversiemodule
Zodra een gemeente over is gegaan op de BZS-K
ontvangt en verzendt zij berichten op basis van LO4.
De afnemer dient deze berichten te kunnen ontvangen
en door te sturen naar haar systemen. Indien deze
systemen nog niet aangepast zijn aan het nieuwe
bericht, is een tijdelijke conversiemodule nodig. Dit is
een relatief eenvoudige conversiemodule.
60
Overzicht baten en kosten BRP / Rijk
Hieronder volgt een overzicht van de baten en kosten voor BRP / Het Rijk. Vervolgens wordt hierop
een toelichting gegeven.
Baten Rijk
Minder netwerkkosten door moderne interfaces
Op het moment dat alle afnemers en gemeenten
via de OSB gegevens uitwisselen, zal het huidige
netwerk (met alle services) overbodig worden en
kunnen worden uit gefaseerd. Hier tegenover
staan nieuwe (maar goedkopere) netwerkkosten.
Deze baat levert een positieve kasstroom voor het
agentschap BPR op.
Kosten Rijk
Ontwerp, bouw en testen GBA-V Full Service en
aanpassing van de beheertooling op basis van het
huidige LO (in scenario 1) en op basis van LO4.0
(in scenario 2)
De afbakening van Full Service is gebaseerd op
de uitwerking in de inceptionfase ‘GBA-V R5’ die
op 16 juni 2008 is opgeleverd. Het gaat hierbij om:
LO3 netwerkdiensten uitbreiden met
berichten voor spontane mutaties en
selecties en ontvangen van berichten van
afnemers inzake selecties, muteren
afnemersindicaties etc.
Gegevensverstrekking uitbreiden t.b.v.
verzenden spontane mutaties
Realiseren van afnemersindicaties op
GBA-V (i.p.v. bij gemeenten)
Selectiefunctionaliteit op GBA-V en
leveren op Alternatief Medium en nieuwe
vorm van levering middels upload
Uitbreiding infrastructuur
De uitbreiding van infrastructuur is volgens BPR
noodzakelijk.
Ontwerp, bouw, testen en implementatie van BZS-
K o.b.v. LO4
De Burgerzakensysteem- kern wordt centraal
ontwikkeld en decentraal geplaatst bij gemeenten.
In tegenstelling tot de huidige situatie waar 3
aanbieders en 5 leveranciers actief zijn, zullen
voor dit deel van het burgerzakensysteem slechts
1 uniform systeem worden gemaakt. De kosten
voor ontwerp, bouw, test en ondersteuning van
gemeenten implementatie van deze kern komen
voor rekening van BPR.
61
Beheer van BZS-K
Onder beheerkosten verstaan we de aanpassing in software en uitlevering daarvan aan gemeenten
en hun leveranciers als gevolg van gewijzigde eisen. Deze kosten zijn begroot op 15% van de bouw
en test van de applicatie.
5.3.2 Resultaten en conclusies business case
Het vorige hoofdstuk biedt inzicht in de baten- en kostengebieden van ieder scenario voor de
verschillende stakeholdergroepen. In het onderzoek zijn, volgend op het vaststellen van deze set van
baten en lasten, de baten en lasten gekwantificeerd en verwerkt in een financieel model. De
uitkomsten van dit financiële model worden in dit hoofdstuk gepresenteerd. Tevens is een toelichting
op de aannames betreffende de baten en kosten per scenario en stakeholdergroep gegeven.
Resultaten per scenario
Hieronder wordt voor elk van de scenario’s kort de financiële- en niet gekwantificeerde waarde
weergegeven. Met betrekking tot de financiële waarde wordt een overzicht gegeven van de
cumulatieve baten en kosten over de gehele evaluatieperiode (15 jaar) voor een bepaalde
stakeholdergroep. Vervolgens is ook de Netto Contante Waarde en terugverdientijd weergegeven.
Scenario 1
Financiële waarde
De Netto Contante Waarde van scenario 1 is op macroniveau positief, dit betekent dat investeren in dit
scenario zal leiden tot potentiële waarde creatie voor de maatschappij in zijn totaliteit.
Niet voor alle stakeholdergroepen is de waarde van dit scenario even groot. De baten zullen
voornamelijk ten gunste komen van de gemeenten en in mindere mate van afnemers en het
agentschap BPR. De kosten worden daarentegen gedragen door gemeenten en het agentschap BPR.
De grootste kostenposten zijn het aanpassen van de gemeentelijke GBA-systemen aan real time
verwerking ten laste van de gemeenten en het implementeren van Full service door BPR.
62
De hoogte van de financiële waarde wordt in dit scenario bepaald door:
Grote baten en relatief weinig kosten door de OSB uitwisseling
o Door berichtenuitwisseling via de OSB vervallen voor gemeenten en afnemers de
kosten voor het gebruik van VOA’s en netwerkaansluitingen ten behoeve van de GBA
en tevens (baat voor BPR) kan het oude GBA-netwerk worden uit gefaseerd;
o Dit is een grote baat, waar tegenover beperkte investeringen staan, aangezien
gemeenten en afnemers gedreven vanuit het stelsel van basisregistraties al gaan
aansluiten op de OSB. De kosten voor deze aansluiting zijn niet toe te rekenen aan
de modernisering van de GBA. Wel dient het agentschap BPR kosten te maken, zoals
de aanschaf van adapters.
Kosten efficiënt centraal uitvoeren van verstrekkingen
o Het centraal verstrekken van GBA-data aan afnemers is efficiënter dan in de huidige
situatie waar dit door 443 gemeenten wordt uitgevoerd;
o Hiervoor dient wel een initiële investering in GBA-V Full service te worden gedaan.
Actualiteit van GBA-data
o Een geringe financiële baat ontstaat doordat actuelere data leidt tot minder
herstelwerk ten aanzien van de kwaliteit van data, voornamelijk bij gemeenten;
o Relatief grote kosten moeten worden gemaakt door gemeenten voor het real time verwerken van wijzigingen en het aanpassen van de gemeentelijke GBA-systemen en werkprocessen.
Scenario 2
Financiële waarde
In scenario 2 wordt veel waarde gecreëerd voor de maatschappij in totaliteit. De netto contante
waarde van dit scenario is hoger dan in scenario 1. Wel kent dit scenario een langere terugverdientijd.
Ook hier geldt dat de waarde van dit scenario niet voor elke stakeholder even groot is. Voornamelijk
gemeenten hebben baat bij dit scenario en het Rijk/ agentschap BPR zal moeten investeren. In
scenario 2 geldt net als in scenario 1 dat de waarde creatie wordt bepaalt door het gebruik maken van
de OSB, het centraal verstrekken van GBA-gegevens aan afnemers en het real time verwerken van
GBA- gegevens.
63
Daarnaast wordt in dit scenario extra waarde gecreëerd door:
Kostenefficiency ten aanzien van ICT-kosten GBA
o Het centraal ontwikkelen en beheren van de BZS-K kent twee grote effecten op de
ICT-kosten van gemeenten. Zowel de kosten voor gemeentelijke
burgerzakensystemen nemen af als de kosten voor koppelingen. Daarnaast is ook
een marginaal voordeel te behalen door meer marktwerking.
Voordelen nieuw gegevensmodel als bijeffect bij implementatie BZS-K, maar wel met hoge
conversiekosten
o De nieuwe BZS-K wordt gebouwd op basis van het nieuwe gegevensmodel. De baten
van het nieuwe gegevensmodel worden meegenomen in dit scenario. Daartegenover
staan niet de gebruikelijke vergoedingen voor het doorvoeren van een nieuw LO,
aangezien alleen de kosten voor een nieuw BZS-K worden gemaakt die vele malen
lager liggen dan een grote wijziging van het LO in 5 systemen.
o Anderzijds dienen wel grote kosten te worden gemaakt door BPR voor de conversie van LO3 naar LO4.
Scenario 3
In scenario 3 wordt in tegenstelling tot de scenario’s 1 en 2 geen positieve waarde gecreëerd voor de
maatschappij in totaliteit. De Netto Contante Waarde is negatief. Ook hier geldt dat de waarde van dit
scenario verschilt per stakeholder. De gemeenten hebben als enige stakeholdergroep baat bij dit
scenario. Het Rijk/agentschap BPR en de afnemers zullen hun investeringen niet terugverdienen. De
negatieve waarde creatie wordt in dit scenario veroorzaakt door hoge conversiekosten en geringe
financiële baten. Ook kwalitatieve baten zoals verbeteren van de datakwaliteit zijn als gering
aangeduid.
64
5.3.3 Conclusie
De financiële analyse laat zien dat zowel scenario 1 als 2 waarde creëren op macroniveau. In beide
scenario’s leveren incidentele investeringen aan de zijde van voornamelijk het rijk en gemeenten,
structurele baten bij gemeenten en afnemers.
5.4 Gekozen methodiek op basis van rapportage Capgemini
In de Gateway review van d.d. 23 april 2010, wordt aangegeven dat er is gekozen voor het volledig
uitvoeren van het programma. Dit is scenario 2.
Wel worden er in de Gateway review een aantal aanbevelingen gedaan:
Vanuit (de aansturing van) het programmateam is er een sterke voorkeur voor het beperkt
houden van de focus. Vanuit verschillende invalshoeken is dat begrijpelijk. Beleidsmatig perkt
dit het gebied af waarvoor de staatssecretaris de politieke verantwoordelijkheid neemt en is
het dus eenvoudiger om te laten zien dat er geleverd is wat er beloofd is;
Er heerst veel onduidelijkheid en weinig bestuurlijke notie bij gemeenten over wat er hun met
het mGBA te wachten staat. Verschaf gemeenten z.s.m. meer zicht op de te verwachten
kosten van de implementatie en het gebruik van de mGBA;
Lever een bijdrage aan het versterken van de bestuurlijke notie binnen gemeenten over het
cruciale belang van voornamelijk het mGBA voor de modernisering van de dienstverlening
aan de burger;
Zorg voor meer tweeweg communicatie tussen programma en gemeenten;
Maak het leveren van werkende (deel-)producten volgens planning een topprioriteit. Zorg ervoor dat de vaart en de focus die het programma nu heeft, gedurende de looptijd
behouden blijft.
Tevens wordt hierbij aangegeven dat de gekozen methodiek van aanbesteden en modularisatie van
mGBA haalbaar lijkt maar ambitieus is. Er wordt geconstateerd dat er in de planning van het
bouwtraject geen ‘slack’ is ingebouwd. Dit betekent dat er weinig tot geen rekening in de planning is
gehouden met een eventuele uitloop van het bouwtraject.
5.5 Bijstelling Business Case mGBA
In augustus 2011 is er door Capgemini een nieuw rapport uitgebracht met de titel ‘Rapportage
Toetsing en bijstelling business case Modernisering GBA’. De doelstelling van de opdracht kan als
volgt worden samengevat:
Toets op basis van voortschrijdende inzichten de huidige (verhelderde) business case mGBA en stel
deze (na overleg met de opdrachtgever) zo nodig bij.
Na het bestuurlijk akkoord is gekozen voor het centraal positioneren van de BZS-K systeem met een
optie voor gemeenten dit systeem ook lokaal in te richten.
Bij het uitwerken van de architectuur is vervolgens gekozen om het toekomstige systeem geheel
nieuw te bouwen met één nieuwe centrale LO BRP database en daarbij niet op het bestaande GBA-V
systeem door te ontwikkelen (het bestaande GBA-V systeem wordt aangeduid als GBA-V 2008).
Het nieuwe BRP systeem zal naast de nieuwe Full Service functionaliteit ook de al bestaande GBA-V
2008 (ad hoc) functionaliteit omvatten, echter wel in de op LO BRP gebaseerde variant. De
Basisregistratie personen zal zo worden opgezet dat daarbinnen ook de gegevens worden
65
opgenomen van niet-ingezetenen. Deze gegevens zullen echter in eerste instantie nog in een
afzonderlijke registratie van niet-ingezetenen (RNI) worden opgenomen.
Het in het vorige scenario genoemde LO4 heet in de huidige situatie LO BRP. Dit LO BRP verschilt
van het oorspronkelijke LO4 door de grotere mate waarin dit relationeel opgesteld is. De aanvullende
modules heten nu burgerzaken modules. De wijzigingen binnen het programma in de afgelopen
periode leiden in feite dus tot een nieuw scenario.
Kosten
Op het moment van het uitbrengen van het rapport kan de toetsing van de kosten van het Rijk alleen
plaatsvinden op basis van de totale kosten in de business case versus de totale kosten in de
begrotingen versus het financieel arrangement. Het volgende beeld ontstaat:
Voor de kosten voor het Rijk, van het programma mGBA, is in de oorspronkelijke business case
€ 31,6 miljoen opgenomen. In de meest recente begroting zijn de kosten echter € 38,8 miljoen. Op
deze € 38,8 miljoen is in de herziene business case € 262.000,- in mindering gebracht. Dit betreft
kosten voor aanpassing van de beheertooling, die reeds vergoed zijn door BPR, waardoor de kosten
voor het Rijk van het programma mGBA in de herziene business case uitkomen op € 38,6 miljoen.
De kosten voor de gemeenten stijgen niet, maar kunnen mogelijk afnemen. De afnemers kennen
alleen baten en geen kosten, dus voor deze stakeholders hebben de aanpassingen in het scenario
geen invloed.
Baten
De stakeholders en experts herkennen nog steeds dezelfde baten als gevolg van de modernisering
van de GBA, ook nu gekozen wordt voor BRP.
De kwalitatieve baten nemen wellicht verder toe aangezien de mGBA steeds randvoorwaardelijker
gesteld wordt.
De totale kwantitatieve baten in de business case nemen echter af met € 33,5 miljoen. De baten van
de afnemers blijven gelijk, de daling bij de gemeenten is € 16,3 miljoen (-5,7%) en de daling bij het rijk
is € 17,2 miljoen (-47,5%). De daling bij de gemeenten wordt met name veroorzaakt doordat het aantal
gemeenten is gedaald. Ook de daling in de baten van het Rijk is niet het gevolg van ontwikkelingen
binnen het programma, maar doordat sinds de realisatie van de business case autonome
ontwikkelingen bij de stakeholders hebben plaatsgevonden, waardoor basisbedragen niet meer
actueel zijn. Deze ontwikkelingen hebben met name betrekking op prijsverlagingen door leveranciers,
automatisering en invoering van zaaksystemen bij gemeenten en het achterblijven van de realisatie
van de Gemma-architectuur.
De belangrijkste externe ontwikkelingen rondom het programma zijn:
De ontwikkeling van stelselvoorzieningen en gegeven technische aansluiting van de
verschillende basisregistraties;
(Budget)financiering van het stelsel;
De digitalisering/ modernisering burgerlijke stand;
Bezuinigingen bij gemeenten;
De ontwikkelingen in kader van de compacte overheid.
66
5.6 Evaluatie mGBA door Gartner in 2013
Er wordt in het programma mGBA sinds 2011 gebouwd aan nieuwe technische voorzieningen om de
persoonsgegevens centraal bij te houden en te verstrekken, de BRP-voorzieningen (BRP). Nadat de
eerdergenoemde problemen (die leidden tot uitloop van de planning en overschrijding van het
programmabudget) aan het licht waren gekomen heeft Gartner onderzoek naar de modernisering
uitgevoerd. Eerst heeft Gartner een review uitgevoerd op de uitloop en de kosten van de bouw.
Daarna zijn drie scenario’s voor kostenbeheersing gevalideerd. De twee meest geschikte scenario’s
zijn in meer detail uitgewerkt en opnieuw gevalideerd.
Uit de conclusies van Gartner blijkt dat uitloop van het programma en overschrijding van het budget
aan de orde zijn. Voor dat probleem is een aantal potentiële oplossingsrichtingen, in de vorm van drie
scenario’s, geduid en door BKZ nader uitgewerkt. Vervolgens heeft Gartner deze scenario’s getoetst
op planning, kosten en risico’s en de mate van het bereiken van de doelstellingen van de
modernisering van de GBA.
Een eerste scenario dat bekeken is, is te formuleren als doorgaan op de huidige koers bij de bouw
van de BRP, maar met meer fasering en meer beheersing. Een tweede scenario (Verbouw) is te
typeren als het vermijden van een langdurige periode van twee systemen die naast elkaar gebruikt
worden, door het verbouwen van de bestaande technische voorzieningen. Met de nieuwbouw BRP
zou in dit scenario worden gestopt. Een derde scenario (Afronden nieuwbouw) vermijdt eveneens het
langdurig naast elkaar gebruiken van twee systemen, maar redeneert vanuit het invoegen van de
huidige GBA-V in de nieuwe centrale voorzieningen van de basisregistratie personen (BRP). In dit
scenario wordt de nieuwbouw van de BRP voortgezet en afgerond, maar met een andere technische
oplossing die de periode bekort waarin zowel de oude als de nieuwe voorzieningen gebruikt worden.
De uitkomst van de toetsing van deze drie scenario's door Gartner, waarvan vlak voor de zomer 2013
de eerste bevindingen beschikbaar kwamen, laat zien dat het eerste scenario onaanvaardbaar hoge
kosten en risico’s met zich mee brengt. Het belangrijkste, technische, risico is gelegen in het langdurig
naast elkaar draaien en synchroon houden van de gegevens in de twee systemen GBA-V en BRP. De
andere twee scenario’s, «Verbouw» en «Afronden nieuwbouw», reduceren dit risico en bieden
bovendien aanknopingspunten om de kosten van het dubbel draaien te beperken.
Om een goede, diepgaande vergelijking tussen de scenario’s Verbouw en Afronden nieuwbouw
mogelijk te maken, heeft er een verdere uitwerking van deze scenario’s plaatsgevonden.
De belangrijkste conclusies uit deze validatie zijn:
Beide scenario’s brengen extra kosten met zich mee ten opzichte van het huidige budget voor
de modernisering GBA. De ontwikkelkosten voor Verbouw bedragen € 18 miljoen, de
ontwikkelkosten voor Afronden nieuwbouw bedragen € 21 miljoen.
De scenario’s onderscheiden zich ten opzichte van elkaar niet doorslaggevend op het vlak van
de kosten.
Beide scenario’s zijn technisch haalbaar, voldoen aan de wet BRP, en kunnen de
doelstellingen van de modernisering realiseren.
Het scenario Afronden nieuwbouw leidt op termijn tot een hogere gegevenskwaliteit.
De voorzieningen die het scenario Afronden nieuwbouw oplevert zijn eenvoudiger te
onderhouden en tevens flexibeler, wat het doorvoeren van wijzigingen in de toekomst
eenvoudiger en goedkoper maakt.
Verbouw gaat uit van twee momenten waarop alle gemeenten gelijktijdig over moeten
stappen, bij Afronden nieuwbouw gaan de gemeenten en afnemers in een periode van twee
jaar geleidelijk over.
67
De implementatiestrategie van Verbouw heeft een kritiek pad. De twee gezamenlijke
implementatiemomenten worden gezien als risicovol maar genereren tegelijkertijd druk om op
een afgesproken moment over te gaan. De implementatiestrategie van Afronden nieuwbouw
geeft gemeenten en afnemers meer vrijheid in het te kiezen moment om over te stappen op
de nieuwe voorziening en geeft minder inherente druk. De beheerkosten tot en met 2018 zijn voor Verbouw ongeveer € 3 miljoen lager dan Afronden
nieuwbouw vanwege voornamelijk het beheer van de migratievoorzieningen (o.a.
schaduwdraaien). Naar verwachting zijn toekomstig functionele aanpassingen duurder dan in
Afronden nieuwbouw.
5.7 Bevindingen
In de brief van 28 oktober 2013 schrijft de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, de
heer R.H.A. Plasterk het volgende:
“Uit de resultaten van het onafhankelijke onderzoek van Gartner concludeer ik dat het scenario
Afronden nieuwbouw de te verkiezen aanpak biedt om de technische voorzieningen voor de
modernisering van de GBA te realiseren.
Hierin word ik bevestigd door het advies van de interbestuurlijke stuurgroep mGBA (met
vertegenwoordigers van gemeenten en uitvoeringsorganisaties). De stuurgroep adviseert mij namelijk
om de modernisering te vervolgen volgens het scenario Afronden nieuwbouw, met migratie van de
GBA-V naar de nieuwe BRP. Dit scenario resulteert volgens de stuurgroep ten opzichte van het
andere scenario (Verbouw) uiteindelijk in een betere gegevenskwaliteit en de te realiseren
voorzieningen zijn later makkelijker aan te passen aan nieuwe eisen. Dat is belangrijk om lopende en
toekomstige ontwikkelingen in te kunnen passen zonder dat dit telkens tot lang lopende en kostbare
wijzigingsprojecten leidt. Het scenario biedt gebruikers (gemeenten en uitvoeringsorganisaties) tevens
grotere flexibiliteit in het tempo waarin zij aansluiten op de nieuwe voorziening (hier wijst Gartner in
zijn rapportage ook op). De interbestuurlijke stuurgroep wijst me er in zijn advies verder op dat de
kosten die gemaakt moeten worden om de modernisering af te ronden, geen doorslaggevende factor
zijn waarop de scenario’s zich van elkaar onderscheiden”.
5.7.1 Terugblik op de scenario’s van 2009 In december 2008 is er een rapportage uitgebracht betreffende de het project modernisering GBA
uitgevoerd door Capgemini N.V. Hierin worden een aantal alternatieve benaderingen voor het
voortzetten van de modernisering van de Gemeentelijke Basisadministratie voor persoonsgegevens
geanalyseerd en doorgerekend. Het programma Modernisering GBA heeft drie scenario’s
geformuleerd die zijn opgebouwd uit vier componenten.
Kort samengevat kunnen de componenten van de modernisering als volgt worden beschreven:
1. Full Service: De afnemers vragen nu selecties op en ontvangen spontane mutaties vanuit de
decentrale systemen van de gemeenten via het GBA-netwerk. GBA-V Full service houdt in dat
deze selecties en mutaties voortaan vanuit één punt, namelijk het centrale GBA-V aan de
afnemers worden geleverd. Dit scheidt het berichtenverkeer tussen gemeenten onderling en
GBA-V enerzijds van het berichtenverkeer naar afnemers anderzijds;
2. Moderne Interfaces: Het bijhouden van de centrale GBA-V kopie, spontane mutaties naar
afnemers en intergemeentelijk berichtenverkeer zijn nu niet real time. Moderne interfaces
betekent vervanging van het GBA-netwerk door berichtenverkeer volgens de OSB
specificaties en maakt real time berichtenverkeer mogelijk. Hiertoe dienen de gemeentelijke
burgerzaken systemen te worden aangepast of vervangen en dient GBA-V te worden
uitgebreid met een berichtenmakelaar;
68
3. Burgerzakensysteem-kern: De implementatie van een BZS-K houdt in dat alle gemeenten een
centraal ontwikkelde uniforme kernapplicatie gaan toepassen voor het opzoeken, wijzigen en
opslaan, van persoonsgegevens t.b.v. burgers en binnengemeentelijke afdelingen in
dienstverlenende processen. Deze wordt lokaal geïnstalleerd voor gebruik door de
gemeenten. BZS-K omvat alleen de basisfuncties en lokale gegevensopslag en vereist
Aanvullende Modules die de gebruikersinterface, workflow en verdere
burgerzakenfunctionaliteit omvatten en geheel onder verantwoordelijkheid van de gemeenten
door marktpartijen geleverd moeten worden. De huidige burgerzakensystemen worden
vervangen door een BZS-K met een of meer Aanvullende Modules;
4. Logisch Ontwerp (LO) 4.0: Het LO (Logisch Ontwerp) specificeert o.a. de eisen die worden
gesteld aan een gegevensset (gegevenswoordenboek) en het gegevensmodel van het
burgerzaken systeem. Momenteel wordt LO3 gebruikt waarop via wijzigingsprocedures steeds
aanvullingen worden gedaan. LO4 impliceert de vervanging van LO3 door een geheel nieuw
gegevensmodel.
De scenario’s zijn opgebouwd uit combinaties van deze vier componenten, zoals in onderstaande
figuur wordt weergegeven:
Er is op dat moment besloten door de Minister van Binnenlandse Zaken om te kiezen voor scenario 2
voor de voortgang van het project mGBA.
Ik ben het eens met de beslissing die de Minister op dat moment heeft gemaakt en wel om de
volgende redenen:
Financieel
Het kiezen voor scenario 3 is geen optie. Dit scenario heeft een negatieve Netto Contante Waarde en
zal dus nooit opbrengsten genereren. Er zullen alleen kosten worden gemaakt zonder dat hierbij
uiteindelijk een voordeel behaald zal gaan worden voor de diverse stakeholders.
Scenario 1 en 2 zijn beide een optie. Beide hebben een positieve Netto Contante Waarde. Dit houdt in
dat beide scenario’s opbrengsten gaan genereren. Het verschil tussen deze twee scenario’s betreft de
hoogte van de Netto Contante Waarde en de terugverdientijd. Dit wordt veroorzaakt door het verschil
in omvang van beide scenario’s. Scenario 2 is het meest uitgebreide scenario wat beschreven is. Dit
scenario heeft ook de hoogste Netto Contante Waarde, te weten € 169.319k. Wel dient hierbij
opgemerkt te worden dat de terugverdientijd wel aanzienlijk langer is dan bij scenario 1 (6 i.p.v. 3
jaar). Het zal dus langer duren voordat er opbrengsten worden gegenereerd.
69
Centralisatie
Een ander groot voordeel van scenario 2 is dat systematische verstrekkingen vanuit één punt,
namelijk het centrale GBA-V aan afnemers worden geleverd en dat het berichtenverkeer real time via
de OSB verloopt.
Uniformiteit
Alle gemeenten aangesloten bij het project vervangen het huidige burgerzakensysteem door een
uniform BZS-K. Daarnaast kunnen er door marktpartijen aanvullende modules worden geleverd die
communiceren met het uniforme BZS-K. Daarnaast is het gegevensmodel na afronding van de
migratie zowel in de gemeenten, in GBA-V als in berichtenverkeer naar afnemers gebaseerd op het
LO4 gegevensmodel. Er is dus één format voor de uitwisselingen van informatie.
5.7.2 Bijstelling van scenario 2 in 2011
In augustus 2011 is er door Capgemini een nieuw rapport uitgebracht met betrekking tot de business
case Modernisering GBA. De opdracht die hierbij werd meegegeven was het toetsen van het gekozen
scenario met voortschrijdende inzichten. Capgemini heeft hierbij het advies gegeven om
aanpassingen door te voeren.
Het in het vorige scenario genoemde LO4 heet in de huidige situatie LO BRP. Dit LO BRP verschilt
van het oorspronkelijke LO4 door de grotere mate waarin dit relationeel opgesteld is. De aanvullende
modules heten nu burgerzaken modules. De wijzigingen binnen het programma in de afgelopen
periode leiden in feite dus tot een nieuw scenario.
Ik ben het eens met het aanpassen van LO4 naar LO BRP. Doordat er steeds meer modules worden
bijgevoegd is het aan te raden om één uniforme taal te hebben om mee te communiceren. Dan is het
altijd een feit dat de juiste informatie in alle modules en systemen aanwezig is en dat iedereen met
deze zelfde informatie werkt.
5.7.3 Aanpassing projectaanpak naar aanleiding van onderzoek Gartner 2013 In 2013 is er door Gartner een evaluatie uitgevoerd naar het programma van mGBA. De
aanpassingen welke zijn voorgesteld in 2011 zijn hierbij tegen het licht gehouden. Hierbij is
geconstateerd dat er wederom overschrijdingen aanwezig zijn van zowel planning als budget. Als
oplossingsrichting zijn er door BZK een drietal scenario’s geschetst en uitgewerkt. Deze zijn
uiteindelijk getoetst door Gartner.
Doorgaan op huidige koers;
Verbouw: het vermijden van een langdurige periode van twee systemen die naast elkaar
gebruikt worden, door het verbouwen van de bestaande technische voorzieningen;
Afronden nieuwbouw: vermijdt eveneens het langdurig naast elkaar gebruiken van twee
systemen, maar redeneert vanuit het invoegen van de huidige GBA-V in de nieuwe centrale
voorzieningen van de basisregistratie personen (BRP). In dit scenario wordt de nieuwbouw
van de BRP voortgezet en afgerond, maar met een andere technische oplossing die de
periode bekort waarin zowel de oude als de nieuwe voorzieningen gebruikt worden.
Op 28 oktober 2013 is door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gekozen voor
de hantering van het scenario ‘Afronden nieuwbouw’.
Hoewel dit scenario ca. € 3 miljoen meer kosten met zich meebrengt, ben ik het eens met het besluit
van de Minister. Scenario ‘Afronden nieuwbouw’ heeft een aantal voordelen, welke richting de
toekomst kostenbesparingen met zich mee kunnen brengen en een betere kwaliteit waarborgen.
70
Daarnaast wordt bij scenario ‘Verbouw’ gekozen voor een implementatie op twee momenten voor alle
gemeentes tegelijk. Ik voorzie hierbij veel problemen. Bij het scenario ‘Afronden nieuwbouw’ wordt er
gekozen voor een geleidelijke implementatie, waarbij alle gemeentes in een tijdvak van twee jaar over
moeten zijn gestapt naar de nieuwe situatie. Wanneer er problemen blijken bij gemeentes in de eerste
fase van de termijn van twee jaar, kunnen hiervoor oplossingen worden gezocht waardoor de
implementatie bij andere gemeentes zonder problemen kan plaatsvinden.
5.7.4 Analyse gemaakte keuzes
Zoals in het hoofdstuk hiervoor is aangegeven is het project Modernisering mGBA gedurende de
looptijd op meerdere momenten herijkt. De minister van Binnenlandse Zaken heeft deze beslissingen
onder andere genomen naar aanleiding van reviews van externe partijen. Ik ben het eens met de
keuzes die de minister heeft gemaakt. De beslissingen die zijn genomen zijn voornamelijk gericht op
de toekomst. Door de gemaakte beslissingen wordt er door alle stakeholders met dezelfde informatie
gewerkt en zijn er in de toekomst kosten te besparen.
De keuzes van de minister zijn door mij met een tweetal medewerkers van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken besproken. Michael Bosch is adviseur op het vlak van ICT voor het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Floris van Meerten is projectcontroller operatie BRP
en voert activiteiten uit voor zowel opdrachtgever als opdrachtnemer.
Ik heb met hen gesproken over de voortgang van operatie BRP en over de keuzes die op
verschillende momenten gemaakt zijn. Deze worden hieronder toegelicht.
In hoofdlijnen is een schets gemaakt van de manier waarop de sturing van operatie BRP (voorheen
mGBA) plaats vindt.
In 2009 is er een doorstart gemaakt van het project mGBA. Aan de hand van een onderzoek van
Capgemini is een scenario gekozen voor de uitvoering van het project. Dit scenario leek op het
keuzemoment het beste scenario en staat nu nog steeds als het fundament van het project. Op het
moment van uitbrengen van de rapportage is dit scenario gekozen omdat dit scenario voldeed aan
alle wensen van de stakeholders en het meest gunstig was op basis van terugverdientijd en Netto
Contante waarde.
Operatie BRP is meerdere malen herijkt. Door de opdrachtnemer is een planning en een begroting
afgegeven. Dit betreft een schatting bij aanvang van het project onder andere gebaseerd op
functiepuntentellingen.
Het budget is opgedeeld in een tweetal onderdelen:
ontwerp en realisatie;
acceptatie, implementatie en communicatie.
Per onderdeel is er een begroting opgesteld. Maandelijks wordt de voortgang beoordeeld en wordt
gekeken of de begroting nog steeds reëel is. Dit leidt echter niet iedere keer tot een aanpassing van
de begroting. Voor de overheadkosten worden gerekend met een marktconform percentage van 12%.
De kosten voor Quality Assurance zijn geraamd op 8% van het totaalbudget. Dit is aangehouden als
marktconform.
De nadruk ligt op dit moment bij Ontwerp en Realisatie. Dit is de eerste stap die gemaakt moet worden
voordat er iets geaccepteerd en geïmplementeerd kan worden.
Er wordt gebouwd volgens de scrum-methode. Deze methode kent een start en een eind. Ieder
periode heeft een duur van twee weken. Verantwoordelijken geven vooraf aan wat zij in deze twee
weken kunnen realiseren. Na iedere periode wordt geanalyseerd of de gestelde opleveringen ook zijn
behaald in deze twee weken. Ook worden de werkelijke kosten vergeleken met de begrote kosten en
wordt beoordeeld of de forecast moet worden bijgesteld. Mochten de opleveringen niet zijn gehaald,
71
betekent dit niet gelijk dat de overallplanning moet worden aangepast en dat het project vertraging
oploopt. Er zijn pieken en dalen aanwezig waardoor eventueel verloren tijd weer ingehaald kan
worden in een andere periode.
Er vindt constant overleg plaats tussen de stakeholders en de opdrachtnemer. Wanneer er wijzigingen
worden doorgevoerd door opdrachtnemer wordt dit gecommuniceerd met de stakeholders. De
opdrachtnemer bouwt de centrale database. Iedere stakeholder heeft eigen modules welke
communiceren met de centrale database. De modules aanwezig bij de stakeholders worden voor het
overgrote deel gebouwd en onderhouden door een aantal gemeentelijke pakketleveranciers. Het is
dus van groot belang dat er met deze partijen goed wordt gecommuniceerd. Wanneer de
opdrachtnemer klaar is met een onderdeel, is het de bedoeling dat de pakketleveranciers ook de
modules hebben aangepast en dat deze communiceren met de centrale database.
Naast de interne controles, zoals de Audit Dienst Rijk, welke plaatsvinden op planning en begroting
vinden er ook controles plaats door externe partijen, zoals KPMG voor de code Kwaliteit. Ook vinden
er controles plaats op de beheersing van Quality Assurance door PBLQ HEC. Bij de controle van de
jaarrekening is operatie BRP ook een onderdeel.
Er zijn verschillende redenen aanwezig waardoor het project een langere doorlooptijd heeft dan op
voorhand gecalculeerd is en dat kosten hoger uitkomen. Onder andere doordat er enkele wijzigingen
worden voorgesteld in de scope hebben er aanpassingen plaatsgevonden aan het fundament wat in
2009 is gesteld.
Onder andere door deze wijzigingen bevat de planning geen lucht meer. Er is een team aanwezig dat
deze wijzigingen moet beoordelen en moet aangeven of deze mee kunnen worden genomen in het
project en wat hiervan de kosten zijn. De tijd die het team nodig heeft om de wijzigingen te beoordelen
kunnen zij niet besteden aan de uitvoering van het project zelf. Dit heeft impact op het tijdspad van het
project.
Doordat de centrale database met meerdere modules moet kunnen communiceren wordt er gewerkt
met een Logisch Ontwerp. Echter wanneer er in een module aanpassingen worden doorgevoerd, kan
dit ook gevolgen hebben voor de centrale database. Hierin moeten dan ook aanpassingen worden
doorgevoerd om te kunnen communiceren met de module.
Uit het eerste deelonderzoek naar de omvang, voortgang en haalbaarheid van de planning van de
modernisering GBA is gebleken dat de vertraging op de ontwikkeling van de BRP-voorziening
aanzienlijk is. Daarom is er door Gartner in 2013 een tweede deelonderzoek uitgevoerd. Hierbij is een
functiepuntenanalyse gemaakt. Het project is opgedeeld in functiepunten. Aan ieder functiepunt is een
bedrag en een termijn gekoppeld. Op basis van deze informatie is een tijdspad uitgestippeld en is er
een begroting opgesteld. De begroting komt neer op ca. € 75 miljoen.
Deze begroting en planning zijn afgegeven aan de minister en aan de Tweede Kamer en zijn op
moment van het gesprek nog steeds actueel. De verwachting is dat Operatie BRP in dit tijdsbestek en
voor het begrote bedrag kan worden gerealiseerd.
Concluderend geven Michael Bosch en Floris van Meerten aan nauw betrokken te zijn geweest bij de
keuzes die de minister heeft gemaakt. Ook lichtten zij toe dat dit niet een beslissing van alleen de
minister is geweest, maar dat er vooraf uitgebreid overleg heeft plaatsgevonden met de stakeholders.
Het is een gezamenlijke beslissing geweest om het project tussentijds bij te stellen.
72
6 Conclusie en synthese
In oktober 2014 is door de commissie Elias een rapportage opgeleverd aan de Tweede Kamer met
betrekking tot een zestal ICT-projecten bij de overheid. Eén van deze zes projecten betreft
modernisering GBA.
6.1 mGBA conclusies Onderstaand zijn een viertal conclusies opgenomen vanuit deze rapportage. De bevindingen en conclusies van dit onderzoek zijn volledig in lijn met de conclusies van de commissie Elias. 1. De rijksoverheid heeft haar ICT-projecten niet onder controle De ambities van de rijksoverheid met ICT zijn groot. Het is daarom extra teleurstellend dat zij de
besturing en beheersing van projecten met een belangrijke ICT-component niet op orde heeft. Het
geheel van ICT-organisaties bij de rijksoverheid is chaotisch en ondoorzichtig. Taken en
verantwoordelijkheden zijn versnipperd en onduidelijk. De belangen van de hoofdrolspelers bij ICT-
projecten lopen te veel uiteen. De rijksoverheid heeft haar ICT-projecten vaak niet in de hand voor wat
betreft de kosten, de tijd of zelfs het eindresultaat. Bovendien is er niemand die het echt voor het
zeggen heeft over ICT-projecten. Omdat een financieel overzicht op overkoepelend rijksniveau sinds
1995 niet meer wordt opgesteld, ontbreekt inzicht in ICT-kosten. Niemand weet hoeveel de
Nederlandse overheden aan ICT uitgeven. Daarom ook weet niemand hoeveel geld gemoeid is met
mislukkingen. Een veilige schatting op grond van informatie van diverse deskundigen komt neer op 1
à 5 miljard euro verspilling per jaar – naar het oordeel van de commissie in alle gevallen een
onaanvaardbaar hoog bedrag.
De commissie stelt vast dat vooral de cultuur rondom ICT-projecten bij de rijksoverheid niet deugt.
Enerzijds is er sprake van ongebreideld ICT-enthousiasme, waarbij ICT als oplossing voor alle
vraagstukken wordt gezien. Anderzijds vraagt de Tweede Kamer juist om beleid zonder te beseffen
dat ICT vrijwel altijd noodzakelijk is bij de uitvoering. De betrokken bewindspersoon zegt uitvoering
van het beleid toe zonder eerst na te gaan of het ICT-technisch haalbaar is. Ambtenaren spreken de
politieke leiding te weinig tegen wanneer het parlement wordt toegezegd dat ook onmogelijke eisen
zullen worden ingewilligd, of informatie in die richting bereikt de politieke top niet. De departementen
vragen vervolgens in aanbestedingen om, wat tijdens de hoorzittingen genoemd werd, “een auto
zonder stuur”: zij vragen iets dat niet kán werken.
De rijksoverheid negeert vaak de deskundigheid bij ICT-leveranciers, terwijl de ICT-kennis bij de
overheid bij lange na niet op het niveau ligt van de leveranciers. De (schaarse) malen dat een
leverancier zijn (potentiële) opdrachtgever waarschuwt voor vermijdbare problemen, wordt deze
waarschuwing regelmatig niet serieus genomen. De Kamer maakt haar controlerende taak niet waar
door een gebrek aan interesse voor ICT en een gebrek aan deskundigheid op ICT-gebied. Bovendien
schiet de informatievoorziening van het kabinet aan de Kamer tekort. Dit heeft de commissie zelf aan
den lijve ondervonden tijdens haar onderzoek. De rijksoverheid moet ingrijpend en doortastend
optreden om haar ICT-projecten onder controle te krijgen. Het totaalpakket aan aanbevelingen van de
commissie in dit rapport legt hiervoor de basis.
2. De verantwoordings- en besluitvormingsstructuur bij ICT-projecten is zeer gebrekkig De commissie stelt vast dat de taken, rollen en verantwoordelijkheden bij ICT-projecten van de
rijksoverheid te vaak niet vastgelegd, versnipperd en onduidelijk zijn. Bovendien is het onduidelijk wie
de leiding heeft in projecten. Deze «gedeelde onverantwoordelijkheid» zorgt ervoor dat de sturing en
beheersing van ICT-projecten niet op orde is.
73
De beheersing van ICT-projecten loopt stuk op een marginale betrokkenheid van bestuurders en
gebruikers, een gebrek aan lerend vermogen en zelfkritiek, te weinig uitwisseling van gegevens
tussen projecten (portfoliomanagement) en een tekort aan informatie binnen projecten, zoals over de
omvang van het project of de teambezetting (sturingsinformatie). De commissie stoort zich in het
bijzonder aan dit laatste punt. Het verloop van ICT-projecten is immers beter te voorspellen dan vaak
wordt gedacht. ICT-projecten kennen veel wetmatigheden. Zo mislukken bijvoorbeeld grote projecten
significant vaker dan kleine, en kan het inzetten van meer personeel bij een project juist leiden tot een
lagere productiviteit.
Sturing op deze wetmatigheden kan mislukkingen voorkomen. Zo zou je bijvoorbeeld een groot project
kunnen opknippen in kleinere, minder risicovolle deelprojecten. Het ontdekken van wetmatigheden
kan daarom het lerend vermogen van de rijksoverheid vergroten. Hiervoor is wel meer
sturingsinformatie nodig dan er nu is; binnen de projecten is dit vaak niet op orde. Bovendien zijn de
hoeveelheid, kwaliteit en presentatie van openbare gegevens over ICT-projecten – zoals verzameld bij
de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk en vooral bij het Rijks ICT-dashboard – nu onvoldoende.
3. De rijksoverheid heeft onvoldoende inzicht in de kosten en baten van haar ICT
De commissie constateert dat veel problemen ontstaan aan het begin van ICT-projecten. Veel
geplande projecten willen het onmogelijke voor elkaar krijgen. Projecten zijn te groot en te complex,
terwijl juist deze grote projecten statistisch gezien vaker mislukken. Bovendien ontbreekt een goede
zakelijke rechtvaardiging bij veel ICT-projecten. De rechtvaardiging wordt te veel gezien als een
formaliteit, een manier om goedkeuring te krijgen om geld uit te geven, waarna het document in een la
verdwijnt. «Businesscase, klaar is Kees», werd een gevleugelde uitdrukking bij de hoorzittingen. Het is
juist belangrijk dat ook tijdens de uitvoering van een project de zakelijke rechtvaardiging van tijd tot tijd
opnieuw bekeken wordt en vooral ook bijgewerkt.
Het staat voor de commissie onomstotelijk vast dat op tijd stoppen met projecten essentieel is voor de
beheersing van ICT-projecten van de rijksoverheid. Op dit moment zien opdrachtgevers te vaak niet
op tijd dat een project dreigt te mislukken. Door een realistische en actuele zakelijke rechtvaardiging
steeds opnieuw te beoordelen kan de schade worden beperkt. Alleen met een goede onderbouwing
kan de juiste beslissing genomen worden over het stoppen of doorgaan met een project.
Het valt zeer te betreuren dat er bij de rijksoverheid geen totaaloverzicht bestaat van de kosten van
ICT-projecten, laat staan van het beheer en onderhoud van ICT-systemen. Deze kosten worden nu op
te veel verschillende manieren berekend en bijgehouden. Het steekt de commissie dat kabinetten er
tot 1995 wel in slaagden een bruikbaar totaaloverzicht te maken. En het is des te pijnlijker dat de
Kamer onvoldoende actie heeft ondernomen toen de toenmalig Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken in 1995 aankondigde om dit overzicht wegens «gebrek aan praktisch nut» niet meer te maken.
4. Het ICT-projectmanagement is zwak De organisatiestructuur en -processen binnen projecten (het projectmanagement) zijn niet op orde. Er
wordt te weinig deskundig personeel ingezet en het is onduidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is.
Vaak wordt er niet genoeg nagedacht over beheersaspecten als tijd, geld, kwaliteit en reikwijdte.
Algemeen bekende procedures om projecten te besturen worden wel gebruikt, maar niet goed of
alleen gedeeltelijk toegepast. Zo is het risicomanagement bij de rijksoverheid onder de maat en zijn
opdrachtgevers onvoldoende betrokken. Bovendien worden de belangen van de eindgebruiker in veel
projecten helemaal vergeten.
Daarnaast hebben niet alle medewerkers van een ICT-project dezelfde informatie. Wat uitvoerders
van ICT-projecten zoals programmeurs en testers weten, komt vaak niet terecht bij de andere
belanghebbenden (in het bijzonder de ambtelijke top en bestuurders). Door een gebrek aan kennis
hebben bestuurders buiten de projectmanagementorganisatie onrealistische verwachtingen over
doorlooptijd, budget en kwaliteit van een project. Zij zijn daardoor niet in staat om voortgang en risico’s
74
goed in te schatten en zo nodig bij te sturen. Zo blijkt uit de hoorzittingen dat de uitvoerders dit wel
weten, maar de beslissers nogal eens voorspiegelen wat zij denken dat dezen willen horen.
6.2 Weerspiegeling met theorie
Vanuit de literatuur is een aantal theoretische concepten naar voren gekomen waarin de risico’s een
repeterend karakter hebben.
Zo blijkt dat de meeste bedrijven een beperkte effectiviteit hebben in het managen van projecten
(Cicmil, 1999). 75%-80% van de gestarte projecten mislukt (Rosacker en Olson, 2008; Ward et al.,
2007; Boersma et al., 2007; Ives, 2005; Drummond en Hodgson, 2003; Cozijnsen et al., 2000;
Prakken, 1997).
Projecten worden gestart om een vooraf gedefinieerd doel te behalen. Deze projecten zijn ontworpen
op basis van aannames met betrekking tot menselijk, organisatorisch en technisch gedrag. Het
tussentijds aanpassen van het project kan als gevolg hebben dat planningen en budgetten niet
worden gehaald, maar erger nog dat het gehele project faalt. Projectfalen is meestal niet terug te
leiden naar een enkele faalfactor, maar naar een combinatie van factoren die, verspreid in de tijd,
projectfalen tot gevolg hebben (Ives, 2005; Ivory en Alderman, 2005; Drummond en Hodgson, 2003).
Dit wordt onderbouwd door de onderzoeken die zijn uitgevoerd door de Standish Group. Uit het
onderzoek wat de Standish Group heeft verricht in 2012 is gebleken dat 39% van alle projecten
succesvol is afgerond. Dit houdt in dat het project tijdig is opgeleverd, binnen budget is gerealiseerd
en alle functionaliteiten heeft zoals vereist. 43% van de projecten zijn afgerond, echter niet binnen de
gestelde tijd, het budget of er ontbreken functionaliteiten. De projecten behorende bij de laatste 18%
zijn gefaald. Deze cijfers vertegenwoordigen een stijging in de succespercentages van de vorige
onderzoeken, en een daling van het aantal mislukkingen. Het dieptepunt in de laatste vijf onderzoeken
was 2004, waarin slechts 29% van de projecten succesvol was.
Ook is inzichtelijk gemaakt op welk vlak de projecten worden overschreden. Het bepalen van de
relatie van projectoverschrijdingen tot geleverde functies is een analytisch proces. Uit de cijfers van
2012 blijkt een lichte stijging van zowel de overschrijdingen met betrekking tot de kosten en tijd.
Kostenoverschrijdingen zijn gestegen van 56% in 2004 naar 59% in 2012. Tijdsoverschrijdingen zijn
ook gestegen, namelijk van 71% in 2010 naar 74% in 2012. Het hoogtepunt in de overschrijdingen
met betrekking tot tijd was in 2004 (84%). Ontwikkelde functies welke op voorhand vereist waren
daalden van 74% in 2010 tot 69% in 2012.
Organisaties zelf hebben vooral moeite met de beschikbaarheid en de juiste skills en ervaring van de
teamleden. Maar ook governance, een duidelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden, ervaring bij de uitvoering van projecten en het kunnen omgaan met veranderingen zijn
struikelblokken die uit de theorie blijken (Elonen & Artto, 2003; Reyck et al., 2005; Jonas, 2010; Frey &
Buxmann, 2012). Ook moet er te allen tijde rekening worden gehouden met de invloed welke de
politiek kan uitoefenen door het wijzigen van aan wet- en regelgeving of het niet tijdig nakomen van
(politieke) doelstellingen(Algemene Rekenkamer, 2007; ISACA, 2009).
Wanneer er tijdens het project vaak wisselingen plaatsvinden van teamleden betreft dit een risico voor
het succesvol afronden van het project (McFarlan, Elonen (1981) & Artto, Jeffry & Leliveld (2004)).
Vanuit de individuele IT-projectportfoliocomponenten betreffen het falen van individuele IT-projecten of IT-programma’s door het niet opleveren van resultaten binnen de gestelde tijd, budget en kwaliteit (Drake en Byrd (2006), Jeffery en Leliveld (2004), Benko en McFarlan (2003) en Kumar, Ajjan en Niu (2008).
75
7 Beantwoording onderzoeksvragen
In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen beantwoord, beginnend met de deelvragen (paragraaf
7.1) en vervolgens de centrale onderzoeksvraag (paragraaf 7.2).
7.1 Deelvragen
Deelvraag 1:
Wat wordt verstaan onder de term portfoliomanagement en welke audit instrumenten gericht op
risicobeheersing worden toegepast om zekerheid te verschaffen bij een project?
Portfoliomanagement zorgt voor samenhang tussen ICT-projecten en is daarmee een cruciaal
onderdeel van een goede beheersstructuur. Simpeler gezegd: de organisatie houdt overzicht over wat
er allemaal is en wat er nog in de pijplijn zit en kan op basis hiervan besluiten wat prioriteit heeft, wat
kan wachten of wat echt hobbyisme is. En door zo nu en dan terug te blikken op besluiten en
projecten, kan zij leren.
Portfoliomanagement is onderdeel van een goede beheersstructuur om de besluitvorming rondom
ICT-projecten in de organisatie optimaal te organiseren. Het is een middel om grip te krijgen op
projecten. Een projectleider of projectverantwoordelijke wil en moet het overzicht houden op alle ICT-
projecten.
Bij portfoliomanagement worden planning, beschikbare mensen, beschikbare middelen en andere
afhankelijkheden optimaal gebalanceerd. Dit met als doel dat het totaal aan projecten maximale
waarde toevoegt aan de strategische doelstellingen van een organisatie.
Organisaties denken (idealiter) vanuit een strategie. Om de strategie te doen slagen zal de organisatie
iets moeten doen, een unieke verandering moeten doormaken. Hiervoor staan schaarse middelen ter
beschikking. Portfoliomanagement is de discipline die ervoor zorgt dat de strategie op een beheerste
wijze wordt gerealiseerd.
Vanuit de literatuur blijken er een aantal risico’s een repeterend karakter te hebben.
De volgende risico’s worden veelvuldig benoemd:
Risico’s vanuit de organisatie, haar governance en omgeving.
Risico’s vanuit personele capaciteit en competenties.
Risico’s vanuit processen en de uitvoering van IT-projectportfoliomanagement.
Risico’s vanuit de samenstelling van de IT-projectportfolio als geheel.
Risico’s vanuit de individuele IT-projectportfoliocomponenten.
Risico’s vanuit afhankelijkheden en relaties van de IT-projectportfoliocomponenten.
In het kort komt het er op neer dat er te weinig aandacht wordt besteed aan het vooraf definiëren van
een project. Voor het succesvol uitvoeren van een project dient het project toegevoegde waarde te
bieden voor de organisatie en in lijn te liggen met de toekomstige strategie van de organisatie. Tevens
dient er goed gekeken te worden of de personele capaciteit en competenties aanwezig zijn voor het
verdelen van taken en verantwoordelijkheden.
Om deze risico’s te mitigeren dient er op een gestructureerde manier gestart te worden met een
project. Hiervoor kan er gebruik worden gemaakt van een auditinstrument. Door gebruik te maken van
een auditinstrument wordt afgedwongen dat er van te voren goed wordt nagedacht over het project.
Een auditinstrument dwingt af dat er wordt nagedacht over de kosten, de planning en personen die
benodigd zijn voor de uitvoering van het project.
76
Er zijn verschillende auditinstrumenten waarmee een project meer gestructureerd zal verlopen. In
2008 is het CIO-stelsel geïntroduceerd bij de overheid. Het doel hiervan is om de beheersstructuur te
verbeteren. Deze aanpak heeft goede dingen bereikt, maar de CIO’s en de CIO Rijk geven nog te
weinig prioriteit aan de beheersing van de ICT-projecten. Veel CIO’s zijn te veel bezig met de ICT-
ondersteuning van de bedrijfsvoering en te weinig met de ICT-projecten in het beleids-domein. De CIO
Rijk heeft per definitie te weinig doorzettingsmacht om in te grijpen bij projecten die uit de hand lopen.
Naast het CIO-stelsel dat wordt gebruikt bij de Nederlandse overheid, worden in het bedrijfsleven vele
verschillende soorten auditinstrumenten gebruikt. In totaal gebruikt 85% van de ondervraagde
organisaties in 2012 een auditinstrument. De meeste gehanteerde auditinstrumenten volgens
onderzoek van KPMG zijn:
MSP
Prince2
Een eigen ontwikkelde variant
Deelvraag 2:
In hoeverre overschrijden complexe projecten vaak de begroting, op welke wijze is dit bij toekomstige
projecten te voorkomen door gebruik te maken van een (ander) audit instrument?
Wanneer er wordt gekeken in 2007 naar projecten van de Nederlandse overheid dan wordt door de
Algemene Rekenkamer opgemerkt dat diverse overheidsprojecten in de problemen zijn geraakt. Grote
projecten overschrijden planning en begroting met jaren en miljoenen euro’s.
Uit een onderzoek van White en Fortune in 2002 is naar voren gekomen welke eisen projectleiders
stellen aan een geslaagd project. Een geslaagd project:
voldoet aan de gebruikerseisen;
is afgerond binnen de gestelde tijd;
is afgerond binnen het beschikbare budget;
voldoet aan de organisatiedoelen;
heeft toegevoegde waarde voor de organisatie;
heeft minimale bedrijfsverstoringen opgeleverd;
voldoet aan kwaliteitsstandaarden.
Door onderzoeksbureaus zoals de Standish Group wordt onderzoek gedaan naar het slagen van
projecten. Uit een onderzoek van 2013 is gebleken dat 39% van alle projecten succesvol is afgerond.
43% van de projecten zijn afgerond, echter niet binnen de gestelde tijd, het budget of er ontbreken
functionaliteiten. De projecten behorende bij de laatste 18% zijn gefaald. Van de onderzochte
projecten is in 74% van de projecten de tijdsplanning overschreden en in 59% de begroting.
Uit een onderzoek uitgevoerd door de commissie Elias in 2014 blijkt dat de verantwoording- en
besluitvormingsstructuur rondom ICT-projecten bij de Nederlandse overheid is niet op orde. Het is te
vaak onduidelijk waar verantwoordelijkheden liggen. Even veelvuldig komt het voor dat de
verantwoordelijkheden zijn versnipperd. De commissie spreekt hier van gedeelde
onverantwoordelijkheid met als gevolg dat beslissingen binnen projecten niet of te laat worden
genomen.
De commissie Elias heeft een aantal aanbevelingen geformuleerd. Deze aanbevelingen zijn
opgenomen in de bijlage.
Er zijn verschillende meningen over de toegevoegde waarde van het hanteren van een
auditinstrument. Uit tientallen onderzoeken blijkt dat het hanteren van een auditinstrument niet hoeft
77
bij te dragen aan het succesvol afronden van een project. Zo wijst onderzoek in een periode van tien
jaar (1996-2006) uit dat er een toename is van 28% van het hanteren van een auditinstrument door
organisaties. Wanneer er wordt gekeken naar de succesfactor van deze projecten komt naar voren
dat slechts 1% van de projecten succesvoller is afgerond. (Ward et al. 2007).
Wanneer er naar overheidsprojecten wordt gekeken kan er worden gesteld dat begrotingen vaak
worden overschreden. Onderstaand is een overzicht opgenomen van vijf overheidsprojecten welke de
raming van kosten en doorlooptijd hebben overschreden. En dit is slecht een klein deel van alle
overheidsprojecten welke niet binnen de begroting en planning zijn gerealiseerd.
Project Raming Realisatie of prognose
C2000 598 793 (2 jaar later)
Walvis 360 367 (realisatiedatum nog niet bekend)
NVIS 12 24 (2,5 jaar later)
SUB 129 202 (realisatiedatum nog niet bekend)
Toeslagen 77 275 (2 jaar)
Tabel 1: Raming en (geplande) realisatie projectkosten (bedragen x € 1 miljoen)
Door de commissie Elias wordt aanbevolen dat er meer structuur moet worden aangebracht in de
uitvoering van een project en dat het duidelijk moet zijn hoe de besluitvorming moet plaatsvinden en
wie hiervoor de juiste personen zijn. Door gebruik te maken van een auditinstrument kan dit inzichtelijk
worden ingeregeld.
Deelvraag 3:
Op welke wijze kan vanuit het perspectief van IT-auditing zekerheid worden verschaft over de
financiële sturing van projecten?
De wijze van financiële sturing van ICT projecten is complex omdat er twee soorten sturing zijn die
elkaar kunnen beïnvloeden. De eerste soort betreft het reguliere begrotingsproces. Hieronder wordt
verstaan dat kosten inzichtelijk worden gemaakt voor de looptijd van het gehele project. Deze kosten
moeten worden goedgekeurd door het management. De tweede soort sturing betreft een project of
programma waarbij de financiële aspecten nog onzeker zijn in de beginfase van het project of
programma. De helderheid in de eerste soort en de onzekerheden in het tweede soort, moeten zo
goed mogelijk met elkaar worden samengevoegd.
Het eerste soort begrotingsproces betreft vaak alleen de uitgaven op kasbasis voor de korte termijn
terwijl de ramingen voor een project of programma een veel langere termijn zullen betreffen. Een goed
ingericht portfoliomanagement is nodig om binnen een organisatie het overzicht te blijven bewaken
over alle lopende projecten en programma’s in relatie tot het begrotingsproces. Wanneer er sprake is
van een helder portfoliomanagement is tussentijdse sturing ook eenvoudiger.
Om vast te stellen of een project ook baten gaat genereren zijn er een aantal financiële
investeringsmodellen aanwezig. Met deze modellen kan een inschatting worden gemaakt of het
project zich zelf terugverdient of eventuele baten gaat genereren in de toekomst. Echter is dit voor ICT
projecten lastig om vast te stellen omdat ICT voornamelijk ondersteunend van aard is. Er worden vaak
geen opbrengsten mee gegenereerd maar enkel kosten bespaard.
De meest gebruikte financiële investeringsmodellen wereldwijd zijn:
Terugverdienperiode
Interne rentabiliteit
Netto Contante Waarde.
78
De terugverdienperiode is de meest eenvoudige methode. Hieronder wordt verstaan de tijd die nodig
is om de initiële gemaakte kosten voor de investering in projecten te dekken (terug te verdienen) met
de kasstromen die het project genereert. Als de terugverdienperiode als beoordelingscriterium wordt
gebruikt, wordt de gevonden terugverdienperiode afgezet tegen de door de leiding van de organisatie
verlangde terugverdienperiode. Bij een terugverdienperiode welke lager is dan de verlangde
terugverdienperiode zal het project worden geaccepteerd. Als de leiding van een organisatie een
keuze moet maken tussen twee elkaar uitsluitende projecten, zal het project met de kortste
terugverdienperiode worden gekozen.
De netto contante waarde methode en de methode van de interne rentabiliteit zijn gebaseerd op
dezelfde gedachte. Gegeven een disconteringsvoet k worden bij de netto contante waarde methode
de toekomstige vrije kasstromen contant gemaakt naar tijdstip t = 0 en vergeleken met het
investeringsbedrag op dat tijdstip. Is de contante waarde van de toekomstige kasstromen groter dan
het investeringsbedrag (netto contante waarde > 0), dan komt het desbetreffende project voor
uitvoering in aanmerking. Bij de interne rentabiliteit daarentegen zoekt men juist die disconteringsvoet
die de contant gemaakte kasstromen gelijk doet zijn aan het investeringsbedrag. In de volgende
vergelijking zijn de kasstromen voor elke periode t en het investeringsbedrag gegeven. Onbekend zijn
derhalve de netto contante waarde netto contante waarde en de disconteringsvoet k
Hoewel de netto contante waarde methode en de interne rentabiliteit op dezelfde grondgedachte zijn
gebaseerd, kunnen bij de selectie van elkaar uitsluitende projecten tussen deze twee methoden
verschillen ontstaan in de voorkeursordening van de desbetreffende projecten. Deze verschillen in
voorkeursordening kunnen ontstaan wanneer voor de projecten in kwestie er een ongelijkheid bestaat
wat betreft:
investeringsbedrag;
looptijd;
verdeling van de kasstromen.
Het overgrote deel van de kosten is in te schatten voor de start van het project. Er zal worden gekeken
wat de benodigde mensen en middelen zijn voor het succesvol uitvoeren van het project. Ook zal er
een inschatting worden gemaakt van de benodigde uren. Wanneer het projectplan gevolgd gaat
worden zal de begroting in lijn moeten liggen met de uiteindelijke kosten. Een IT-auditor met ervaring
omtrent het uitvoeren, monitoren en auditen van projecten zal hierover een uitspraak kunnen doen
inzake de haalbaarheid. Echter wanneer er tussentijds wijzigingen worden doorgevoerd aan het
project, is het oordeel van de IT-auditor niet meer bruikbaar. Wanneer projecten tussentijds worden
bijgesteld zal het gehele project opnieuw moeten worden bekeken om een nieuwe inschatting te
maken van kosten en planning.
Generieke beheersmodellen zoals Prince2, MSP en Cobit gecombineerd met financiële instrumenten
zoals Netto Contante Waarde en Terugverdientijd vormen een nagenoeg sluitend raamwerk voor
beheersing.
7.2 Centrale onderzoeksvraag
In deze paragraaf wordt de beantwoording van de onderzoeksvragen afgerond met beantwoording
van de centrale onderzoeksvraag:
Op welke wijze kan vanuit het perspectief van IT-auditing enige mate van zekerheid worden verschaft
over de financiële sturing van projecten en welke audit instrumenten kunnen hierbij gehanteerd
worden?
79
In de praktijk gaan investeringen in projecten meestal gepaard met een grote mate van onzekerheid
omtrent het technisch welslagen, het succes van de commerciële introductie, de totale kosten of de
totale duur van het project. Gelukkig is een organisatie meestal enigszins flexibel bij het ontwerpen en
uitvoeren van grote projecten. Projecten kunnen tussentijds worden stopgezet, uitgebreid, vertraagd,
versneld, uitgesteld of worden gewijzigd.
Er zijn verschillende auditinstrumenten waarmee een project meer gestructureerd zal verlopen. Een
audit instrument verplicht een organisatie om vooraf goed na te denken over het project en wat hierbij
komt kijken. Er zijn veel verschillende auditinstrumenten bekend over de hele wereld. De meeste
gehanteerde auditinstrumenten wereldwijd betreffen Prince2 en PMBOK.
Uit onderzoek blijkt dat in Nederland vaak de volgende auditinstrumenten gehanteerd:
MSP;
Prince2;
PMBOK;
Scrum;
Een eigen ontwikkelde variant.
De eigen ontwikkelde varianten hebben vaak wel een basis van één van de bovenstaande
auditinstrumenten. Zo wordt er bijvoorbeeld gesproken over Prince2 Light.
Een onderdeel van een auditinstrument betreffen de kosten. De wijze van financiële sturing van ICT
projecten is complex omdat er twee soorten sturing zijn die elkaar kunnen beïnvloeden. De eerste
soort betreft het reguliere begrotingsproces. Hieronder wordt verstaan dat kosten inzichtelijk worden
gemaakt voor de looptijd van het gehele project. Deze kosten moeten worden goedgekeurd door het
management. De tweede soort sturing betreft een project of programma waarbij de financiële
aspecten nog onzeker zijn in de beginfase van het project of programma. De helderheid in de eerste
soort en de onzekerheden in het tweede soort, moeten zo goed mogelijk met elkaar worden
samengevoegd.
Veel gehanteerde financiële instrumenten zijn de volgende:
Gemiddelde boekhoudkundige rentabiliteit;
Terugverdienperiode;
Netto contante waarde;
Interne rentabiliteit.
Een IT-auditor kan enige vorm van zekerheid verschaffen wanneer er een duidelijk en goed
uitgeschreven plan is opgesteld door de organisatie. Dit plan dient een reële begroting en planning te
bevatten. Door het hanteren van een auditinstrument wordt gestructureerd gewerkt en worden er
meetmomenten ingebouwd. Met deze meetmomenten kan er tussentijdse (bij)sturing plaatsvinden van
het project. Een IT-auditor die ervaring heeft bij het uitvoeren of ondersteunen van projecten kan
beoordelen of de planning en begroting zoals deze zijn opgesteld een reëel beeld vormen. Daarnaast
dient er nagegaan te worden, wanneer er gebruik wordt gemaakt van medewerkers van de organisatie
zelf, of deze voldoende zijn opgeleid en gemotiveerd zijn om het project uit te voeren. De IT-auditor
kan door het afnemen van interviews een beeld krijgen van de vaardigheden van medewerkers. Het
oordeel van de IT-auditor komt te vervallen om het moment dat het project tussentijds wordt
aangepast. Deze aanpassingen hebben vaak direct invloed op de begroting en planning.
80
Literatuurlijst
Algemene Rekenkamer, (2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid deel A. 29 november 2007.
Algemene Rekenkamer, (2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid deel B. 1 juli 2008.
Anantatmula V.S (2008), The role of technology in the project manager performance model,
Project Management Journal, Vol. 39, Project Management Institute.
Baardman E, Bakker G, Beijnhem van J, Brave F, Coesmans P, Hombergen R, Leeuwen van H,
Moussault A en Vinken R (2006), Wegwijzer voor methoden bij projectmanagement, van
Haren publishing, Zaltbommel.
Belassi W en Tukel O (1996), A new framework for determining critical success/failure factors in
projects, International Journal of Project Management, Vol. 14, No. 3, Elsevier Science Ltd
and IPMA, Great Britain.
Benko C., & McFarlan, F.W., (2003). Connecting the Dots. Harvard Business School Press.
Berghout E., Renkema T. (2005). Investeringsbeoordeling van IT-projecten, Information Management
Institute B.V.
Boersma K, Kingma S.F en Veenswijk M (2007), Paradoxes of control: The (electronic) monitoring and
reporting system of the Dutch high speed alliance (HAS), Project Management Journal, Vol.
38, Project Management Institute.
Bureau Gateway (2011), Gateway™ Review data: 15 tm 19 augustus
Bureau Gateway (2010), Gateway™ Review data: 19 april t/m 23 april 2010 Capgemini (2008), Business Case Modernisering, Capgemini N.V.
Capgemini (2009), Een moderne GBA mogelijk gemaakt…, Capgemini N.V.
Capgemini (2011), Rapportage Toetsing en Bijstelling Business Case Modernisering GBA, Capgemini
Consulting.
Cicmil S (1999), An insight into management of organisational change projects, Journal of Workplace
Learning, Vol. 11, No. 1, MCB University Press.
Cicmil S.J.K (1997), Critical factors of effective project management, The TQM Magazine,
Vol. 9, No. 6, MCB University Press.
Cooper, R., Edgett, S., Kleinschmidt, E., (1999). New Product Portfolio Management: Practices and
Performance. Journal of Product Innovation Management. Vol.16:333-351.
Cozijnsen A.J, Vrakking W.J en van IJzerloo M (2000), Success and failure of 50 innovation projects in
Dutch companies, European Journal of Innovation Management Vol. 3, No. 3, MCB University
Press.
Dey P.S (2002), Benchmarking project management of Caribbean organizations using analytic
hierarchy process, Benchmarking: An international Journal, Vol. 9, No. 4, MCB University
Press.
Drake, J.R., & Byrd, T.A., (2006). Risk in Information Technology Project Portfolio Management.
Journal of Information Technology Theory and Application, 8:3, 2006.
Drummond H en Hodgson J (2003), The chimpanzees' tea party: a new metaphor for project
managers, Journal of Information Technology, Vol. 18, No. 3, The Association for Information
Technology Trust.
Dvir D, Sadeh A en Malach-Pines A (2006), Projects and project managers: The relationship between
project manager’s personality, project types, and project success, Project Management
Journal, Vol. 37, Project Management Institute.
Elonen, S., & Artto, K.A., (2003). From Experience: Problems in managing internal development
projects in multi-project environments. International Journal of Project Management 21 pp.
395–402.
Ernst & Young (2008), Resultaten ICT Barometer over ICT-projecten, Ernst & Young, Jaargang 8,
Amsterdam.
Ernst & Young (2010), Resultaten ICT Barometer over ICT-projecten, Ernst & Young, Jaargang 10,
Amsterdam.
81
Frey, Th., & Buxmann, P., (2012). IT Project Portfolio Management – A Structured Literature Review.
European Conference of Information Systems (ECIS) 2012 Proceedings, paper 167.
Gartner Consulting (2013), Evaluatie scenario’s eindrapportage, Gartner Consulting.
Gitman L.J. (2004), Principes van financieel management, Pearson Benelux B.V.
Harpham, A. (2002). Successful Programme Management or Managing Successful Programmes. In
16th IPMA World Congress, Berlin. June.
Harpum, P., (2007). Project Control. In Morris en Pinto 2007b, pp. 1-25.
Hedeman, B., H. Fredriksz en G.Vis van Heemst. (2009). Projectmanagement op basis van PRINCE2
Editie 2009. Van Haren Publishing.
Heemstra, F.J., Kusters, R.J., Nijhuis, R., & Rijn, Th.M.J. van (1997). Dealing with risk: beyond gut
feeling - an approach to risk management in software engineering. Eindhoven 1997.
Herst, A.C.C., S.J.E.W. Poirters & J.G.E. Spekreijse, ‘De investeringsbeslissing: theorie
en praktijk’, Tijdschrift voor Bedrijfsadministratie, 102, maart, p. 70-77, 1998.
Horngren C.T., Datar S.M., Foster G (2003), Cost Accounting, Eleventh edition, p 727.
Information System Audit and Control Association, (2009). The Risk IT Framework. Information
Systems Audit and Control Association (ISACA).
Ives M (2005), Identifying the contextual elements of project management within organizations and
their impact on project success, Project Management Journal, Vol. 36, Project Management
Institute.
Ivory C en Alderman N (2005), Can project management learn anything from studies of failure in
complex systems, Project Management Journal, Vol. 36, Project Management Institute
Jeffery, M. & Leliveld, I., (2004). Best Practices in IT Portfolio Management. MIT Sloan Management
review. Vol.45 No.3.
Jonas, D., (2010). Empowering project portfolio managers: How management involvement impacts
project portfolio management performance. International Journal of Project Management 28,
pp. 818-831.
KPMG (2012). Project- en programmamanagement survey 2012, KPMG Advisory N.V.
Kumar, R., Ajjan, H., & Niu, Y., (2008). Information Technology Portfolio Management: Literature
Review, Framework and Research Issues. Information Resources Management Journal,
Volume 21, Issue 3 pp. 64-87.
Kuruppuarachchi P.R, Mandal P en Smith R (2002), IT Project implementation strategies for effective
changes: A critical review, Logistics information management, Vol. 5, No. 2, MCB University
Press.
Kwak L.S., (2011). Gateway review: een vorm van IT-(project) auditing?, de IT-Auditor nummer 3.
Lehtonen P en Martinsuo M (2006), Three ways to fail in project management and the role of project
management methodology, Project Perspectives, Annual Publication of International Project
Management Association, Vol. XXVIII, IPMA, Nijkerk.
Maizlish, B., & Handler, R., (2005). IT Portfolio Management Step by Step. Wiley.
Martijnse N en Noordam P (2007), Projectmanagement: Lessen uit falende en succesvolle ict-
projecten, MCA - Tijdschrift voor Organisaties in Control, Jaargang 11, nummer 3, Kluwer,
Deventer.
Matthijsse R., (2012). Manieren om zekerheden te verschaffen bij overheids-ICT-projecten, I Bestuur, januari 2012.
McFarlan, F. Warren, (1981). Portfolio Approach to Information Systems, Harvard Business Review.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011), Projectinitiatiedocument
Implementatie mGBA.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011), Kennismaken met OGC Gateway
Review
Morris, Peter W.G., & Jamieson, A., (2004). Translating Corporate Strategy into Project Strategy –
realizing Corporate Strategy through Project Management. Project Management Institute.
Neering R, Batenburg R, Bunk E, Harmsen F en Brinkkemper S (2005), Het IT-methodenlandschap in
Nederland anno 2005 Via selectie, implementatie en toepassing naar succes?, institute of
information and computing sciences, Utrecht University, Utrecht.
82
Onna, M.van en A. Koning. (2010). De kleine PRINCE2 Gids voor projectmanagement, Editie 2010.
Academic Service.
Prakken B (1997), Informatie en de besturing van organisaties, een bedrijfskundige aanpak van
informatievraagstukken, Van Gorcum & Comp. B.V., Assen.
Project Management Institute, (1996). A Guide to the Project Management Body of Knowledge.
Project Management Institute Inc. 1996.
Project Management Institute, (2008). The Standard for Portfolio Management Second Edition. Project
Management Institute Inc. 2008.
Reyck, B. de, Grushka-Cockayne, Y., Lockett, M., Calderini, S. R., Moura, M., & Sloper, A. (2005).
The impact of portfolio management on information technology projects. International Journal
of Project Management 23, pp. 524-537.
Rosacker K.M en Olson D.L (2008), An empirical assessment of IT Project Selection and Evaluation
Methods in State Government, Project Management Journal, Vol. 39, Project Management
Institute.
Sanchez, H., Robert, B. & Pellerin, R. (2008). A Project Portfolio Risk-Opportunity Identification
Framework. Project Management Journal, Vol. 39, No. 3, pp. 97-109, september 2008.
Tesh D, Kloppenborg T.J en Stemmer J.K (2003), Project management learning: What the literature
has to say, Project Management Journal, Vol. 34, Project Management Institute
The Standish Group (1995), CHAOS Report, The Standish Group International, Inc.
The Standish Group (1999), Chaos: A recipe for success, The Standish Group International, Inc.
The Standish Group (2001), Extreme Chaos, The Standish Group International, Inc.
The Standish Group (2001), Micro Projects Cause Constant Change, The Standish Group
International, Inc.
The Standish Group (2013), CHAOS Manifesto, The Standish Group International, Inc.
Tweede Kamer der Staten Generaal (2014), Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de
Overheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 326, nr. 5 Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 27 859, nr. 36
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 27 859, nr. 39
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 27 859, nr. 68
Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 27 859, nr. 78
Verhoef, C. & Kersten B., (2003). IT Portfolio Management: A Banker’s Perspective on IT. Cutter IT
Journal 2003 Vol. 16, No. 4.
Ward J, De Hertogh S en Viaene S (2007), Managing Benefits from IS/IT Investments: an Empirical
Investigation into Current Practice, Proceedings of the 40th Annual Hawaii International
Conference on System Sciences, IEEE.
Ward, J., & Daniel, E. (2006). Benefits management: Delivering value from IS & IT investments (Vol.
30). Chichester: John Wiley & Sons.
Weill, P., & Broadbent, M., (1998). Leveraging the new Infrastructure – How Market Leaders
Capitalize on Information Technology. Harvard Business School Press. Boston, MA, USA.
Weill, P., & Vitale, M., (1999). Assessing the Health of an Information Systems Application Portfolio:
An Example From Process Manufacturing. MIS Quarterly. Vol. 23 No.4. pp. 601-624.
White D en Fortune J (2002), Current practice in project management - an empirical study,
International Journal of Project Management, Vol. 20, No. 1, Elsevier Science Ltd and IPMA,
Great Britain.
Winter, M., Smith, C., Morris, P., & Cicmil, S. (2006). Directions for future research in project
management: the main findings of a UK government-funded research network. International
journal of project management, 24(8), 638-649.
83
Websites
http://ictu.nl
https://www.overheid.nl
http://www.operatiebrp.nl
http://www.ipma.nl/wiki
http://www.twynstraguddekennisbank.nl
http://www.compact.nl
84
Bijlage
Door de commissie Elias zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd:
Het oprichten een tijdelijke ICT-autoriteit: het BIT (Bureau ICT-toetsing);
De Kamer zal zich voorafgaand aan haar politieke keuzes beter moeten verdiepen in de
technische uitvoerbaarheid en de doorlooptijden van ICT-projecten;
De Kamer moet zich bewust worden van het belang van ICT. De Kamer zal daarom voortaan
de ICT-problematiek in het introductieprogramma van nieuwe Kamerleden opnemen;
De Kamer gaat meer gebruikmaken van bestaande instrumenten zoals de Regeling Grote
Projecten, en met deze intensievere informatievoorziening ook daadwerkelijk iets doen;
De commissie verzoekt het kabinet om ICT voortaan expliciet en structureel mee te nemen in
zijn besluitvorming;
Zorg voor meer centrale sturing van het ICT-beleid van de rijksoverheid;
De positie en doorzettingsmacht van de CIO Rijk moeten veranderen;
Maak de besparingen en maatschappelijke opbrengsten van het algemene ICT-beleid
zichtbaar;
De rijksoverheid heeft zich al voorgenomen om – waar het kan – te kiezen voor open source
en open standaarden;
Ga door met de centralisatie van ICT-inkoop en rijk brede ICT-voorzieningen;
Alle ICT-projecten binnen de rijksoverheid inclusief publiekrechtelijke zelfstandige
bestuursorganen krijgen een projectorganisatie met een duidelijke sturing;
Laat de departementale CIO’s meer prioriteit geven aan de beheersing van ICT-projecten en
geef hun meer doorzettingsmacht;
Verbeter de kwaliteit van informatie over grote en risicovolle ICT-projecten in de
jaarrapportages en breid deze uit;
Verzamel continu en structureel de gegevens van zo veel mogelijk ICT-projecten binnen de
rijksoverheid, inclusief de oordelen van het BIT;
Zorg ervoor dat de rijksoverheid in staat is een goede prioritering te maken van ICT-projecten;
Gebruik de zakelijke rechtvaardiging niet alleen bij de start van een project;
Er komt een verplichte starttoets bij projecten van meer dan 5 miljoen euro met een
belangrijke ICT-component;
Zorg voor een jaarlijks totaaloverzicht van de ICT-kosten bij de rijksoverheid, inclusief
personeels-, beheer- en onderhoudskosten;
Zorg ervoor dat de rijksoverheid genoeg ICT-experts van hoog niveau in dienst neemt;
Ontwikkel een centraal en structureel ICT-opleidingsprogramma voor opdrachtgevers en
projectleiders binnen de rijksoverheid;
Maak ICT een vast onderdeel van interne opleidingen voor alle rijksambtenaren;
De departementale CIO ziet erop toe dat rollen en verantwoordelijkheden helder zijn belegd;
Zorg ervoor dat alle betrokkenen belang hebben bij een succesvolle afronding van het project;
De uitvoerders en álle managementlagen dienen hun ambtelijke top en bestuurders te
voorzien van realistische informatie over de voortgang van een project;
Verplicht de rijksoverheid om voor en/of tijdens aanbestedingstrajecten altijd te overleggen
met de markt;
Verplicht het functioneel aanbesteden, tenzij de opdrachtgever kan uitleggen waarom dat bij
een specifiek project nadelig zou zijn;
Resultaten uit het verleden van een leverancier zullen voortaan worden meegewogen in de
beoordeling van aanbiedingen;
Stel een gedragscode op voor ICT-leveranciers;
Zoek de mogelijkheden op van de Aanbestedingswet;
85
De departementale CIO ziet er op toe dat de rijksoverheid zich als opdrachtgever in ICT-
projecten professioneler en meer betrokken opstelt;
Voorkom meerwerk zo veel mogelijk en vermijd het gebruik van uurtarieven;
Neem in contracten altijd ontsnappingsclausules en wijzigingsprocedures op;
Stop een contract na ondertekening niet in een la, maar maak er ook daadwerkelijk gebruik
van.