Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten … onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en...

Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf Provincie Limburg, januari 2017

Financieel onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en Landgraaf 2


Inhoudsopgave

1. Inleiding 5 1.1. Aanleiding tot het onderzoek .................................................................................................... 5 1.2. Doel onderzoek ......................................................................................................................... 5 1.3. Procesgang onderzoek ............................................................................................................. 5 1.4. Conclusie en aanbevelingen van het onderzoek ...................................................................... 5

2. De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf 7 2.1. Begroting en meerjarenraming ................................................................................................. 7 2.2. Vermogen................................................................................................................................ 17 2.3. Financiele positie .................................................................................................................... 23

3. Financiële functie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf 27 3.1. Financiele verordening ex artikel 212 Gemeentewet ............................................................. 27 3.2. Stuurinformatie ........................................................................................................................ 30

4. Onderwerpen uit verplichte paragrafen 33 4.1. Lokale heffingen ...................................................................................................................... 34 4.2. Weerstandsvermogen en risicobeheersing ............................................................................ 38 4.3. Onderhoud kapitaalgoederen ................................................................................................. 44 4.4. Financiering............................................................................................................................. 56 4.5. Verbonden partijen .................................................................................................................. 60 4.6. Grondbeleid............................................................................................................................. 64

5. Bronnen 69


1. Inleiding

1.1. Aanleiding tot het onderzoek

De gemeenten Heerlen en Landgraaf hebben vier vormen van samenwerking laten onderzoeken met als

meest vergaande vorm een gemeentelijke herindeling.

De Provincie heeft toegezegd een onderzoek uit te voeren naar de financiële situatie van de twee

gemeenten en van de gemeente die ontstaat bij keuze voor een herindeling.

1.2. Doel onderzoek

Het doel van dit onderzoek is om de gemeenten inzicht te geven in de financiële situatie van de

bestaande twee gemeenten en de nieuw te vormen gemeente. Het onderzoek moet meer informatie

opleveren over onder meer de financiële gevolgen van een herindeling alsmede meer inzicht bieden in de

overeenkomsten en verschillen in de financiële positie en allerlei beleidskeuzes van de fusiepartners. Dat

wil zeggen welke kansen en mogelijkheden, maar ook welke risico’s er zijn voor de nieuw te vormen

gemeente.

Bij een gemeentelijke herindeling vormen de financiën een belangrijk aspect. De redenen om de

bestuurskracht door een herindeling te versterken zijn echter veel breder dan financiën alleen. Het

landelijke beleidskader gemeentelijke herindeling benoemt de belangrijkste elementen.

1.3. Procesgang onderzoek

Dit onderzoek hebben wij uitgevoerd in de periode medio december 2016 – medio januari 2017 op basis

van de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 van beide gemeenten.

In de eerste helft van 2016 hebben we bij beide gemeenten een regulier financieel verdiepingsonderzoek

(vdo) uitgevoerd. Dit vdo 2016 hebben we met name bij de verplichte paragrafen uit het BBV gebruikt,

omdat de situatie bij die onderwerpen in de regel geen grote wijzigingen heeft ondergaan. Bij de lokale

heffingen hebben we echter de cijfers voor 2017 gebruikt en ook bij enkele andere paragrafen is zo nu en

dan naar de situatie in 2017 gekeken.

1.4. Conclusie en aanbevelingen van het onderzoek

Op basis van ons onderzoek trekken we de volgende, belangrijkste conclusies:

1. de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 laten voor beide gemeenten gedurende vier jaar

een structureel en reëel overschot zien;

2. beide gemeenten hebben ook met risico’s te maken. Het grootste risico doet zich in het Sociaal

domein voor, de uitvoering van de in 2015 gedecentraliseerde taken. Met reserves kunnen

tegenvallers en tekorten voor een bepaalde periode worden opgevangen. Dat geldt niet alleen voor

het Sociaal domein, maar voor alle beleidsterreinen;


3. het rapport laat zien dat Landgraaf niet alleen relatief, maar ook absoluut een hoger bedrag aan

reserves heeft dan Heerlen. De buffer van Heerlen voldoet aan de gemeentelijke norm voor het

weerstandsvermogen. Op grond daarvan concluderen wij dat het weerstandsvermogen van Heerlen

‘voldoende’ is en van Landgraaf ‘goed’;

4. de fusiegemeente start op basis van de huidige cijfers van Heerlen en Landgraaf voor 2019 met een

structureel en reëel saldo van meer dan + € 1 miljoen. Het rapport gaat ervan uit dat de door de

herindeling structureel hogere uitkeringen uit het gemeentefonds voor 2019 geen effect hebben op het

structurele saldo. De eenmalige kosten van de herindeling moeten gedekt worden uit de

herindelingsbijdrage van € 7,8 miljoen;

5. de buffer van de nieuwe gemeente bestaat uit de buffers van Heerlen en Landgraaf. Deze buffer is

voldoende voor het opvangen van de risico’s, waar de nieuwe gemeente mee te maken zal gaan

krijgen;

6. vergelijking van de lokale heffingen laat zien dat de hoogte van de verschillende onderdelen

uiteenloopt, maar dat de totale lasten voor een eigenaar/gebruiker van ozb, afvalstoffenheffing en

rioolheffing nauwelijks van elkaar afwijken;

7. beide gemeenten zijn bezig met een inhaalslag om achterstallig onderhoud bij de wegen weg te

werken.

Na deze conclusies komen we met de volgende aanbevelingen voor beide huidige gemeenten en voor de

nieuwe gemeente:

1. de begrotingen 2018 en meerjarenramingen 2019-2021 van de huidige gemeenten laten voor alle vier

jaar een structureel en reëel evenwicht zien;

2. in onderlinge afstemming bereiden de huidige gemeenten maatregelen voor om risico’s te voorkomen,

te beheersen en/of op te vangen;

3. voor het grootste risico, het Sociaal domein, is een sterke onderlinge afstemming noodzakelijk. Het

gaat hier om de transformatie, die vanaf 2019 door de nieuwe gemeente zal worden uitgevoerd. Dit

beleid moet ervoor zorgen dat de financiële risico’s bij het Sociaal domein beheersbaar worden;

4. de nieuwe gemeente presenteert een begroting 2019 en meerjarenraming 2020-2022 die voor vier

jaar structureel en reëel evenwicht laat zien;

5. de huidige gemeenten behouden en versterken waar mogelijk hun huidige reservepositie om de

risico’s van de huidige gemeenten goed te kunnen opvangen. Ook om na de herindeling de nieuwe

gemeente in staat te stellen risico’s te kunnen opvangen zonder dat direct hoeft te worden bezuinigd,

is behoud van de reserves noodzakelijk.


2. De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf

2.1. Begroting en meerjarenraming

Conclusie

De begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 van Heerlen laat voor alle vier jaren een

structureel en reëel overschot zien. Desondanks was ook dit jaar weer een omvangrijk pakket aan

bezuinigingen en ombuigingen noodzakelijk om alle lasten in de begroting, dus ook de incidentele,

van een dekking te voorzien. GS hebben de begroting 2017 onder het lichte, repressieve toezicht

laten vallen en het meerjarige repressieve toezicht tot en met 2019 in stand gehouden.

In de begroting en meerjarenraming zijn maatregelen getroffen, waardoor enkele risico’s zijn

verkleind. Maar er blijven risico’s bestaan die de begroting onder druk kunnen zetten. De

belangrijkste is de transformatie in het Sociaal domein. Deze transformatie zal voor een verlaging

van de lasten moeten zorgen om ondanks de daling van de rijksbijdrage voor het Sociaal domein

uiteindelijk een sluitende exploitatie te bereiken. De bedragen die in het Sociaal domein omgaan,

zijn hoog. Bij tegenvallers gaat het dan ook snel om grote bedragen.

Voor Landgraaf is het structureel en reëel saldo voor alle vier jaar in de periode 2017-2020 positief.

De integratie-uitkering voor de uitvoering van de drie decentralisaties neemt fors af. Landgraaf heeft,

net als Heerlen, een buffer in de vorm van reserves gevormd om de risico’s tijdelijk te kunnen

opvangen. De uitvoering van de taken binnen het sociaal domein is een groot risico. Bij de begroting

2017 is dit risico toegenomen. Voor de grote herstructureringsopgave waar Landgraaf voor staat

heeft Landgraaf ook een buffer gevormd.

In de begroting 2017 heeft de raad van Landgraaf incidentele en structurele middelen beschikbaar

gesteld om het achterstallig onderhoud bij wegen weg te werken. Hiermee heeft Landgraaf aan alle

voorwaarden van het financieel verdiepingsonderzoek voldaan dat gedurende het begrotingsjaar

2016 heeft plaatsgevonden. De meerjarige repressieve uitspraak blijft op basis van de begroting

2017 van kracht.

We hebben ook een beeld geschetst van de uitkomst van de begroting 2019 van de nieuwe

gemeente. Die begroting 2019 is vooral een optelsom van de jaarschijven 2019 van de twee huidige

gemeenten met het bestaande beleid. Maar er zijn ook relatief veel incidentele lasten en baten in

verband met de herindeling. Tot slot zijn er bestaande lasten- en batenposten die door de

herindeling veranderen. Hoewel tal van zaken nog niet exact te berekenen zijn, gaan we ervan uit

dat de incidentele posten in verband met de herindeling en de door de herindeling gewijzigde posten

geen duidelijk effect op het structureel saldo 2019 van de nieuwe gemeente hebben. De optelsom

van de saldi van de jaarschijf 2019 van de twee huidige gemeenten is dan een goede benadering

van het saldo 2019 van de nieuwe gemeente. Op basis van de jaarschijf 2019 in de

meerjarenraming 2018-2020 komt het structureel en reëel saldo 2019 van de nieuwe gemeente uit

op € 1.256.000.


Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen

de huidige gemeenten zorgen ervoor dat hun begrotingen 2018 en meerjarenramingen

2019-2021 structureel en reëel sluitend zijn. Voor zover een gemeente daar niet geheel in

slaagt, neemt die gemeente in afstemming met de andere gemeente maatregelen om zo snel

en dicht mogelijk weer bij een structureel en reëel evenwicht te komen;

de huidige gemeenten monitoren hun risico’s en bereiden maatregelen voor om snel te kunnen

reageren als een risico zich voordoet;

het Sociaal domein, als grootste risico van dit moment, vraagt hierbij om extra aandacht. Een

geslaagde transformatie is de belangrijkste maatregel om dit risico af te dekken. De huidige

gemeenten zullen hier veel capaciteit op in moeten zetten en de ontwikkelingen goed moeten

afstemmen;

de eerste begroting en meerjarenraming van de nieuwe gemeente laten voor alle vier de jaren

een structureel en reëel evenwicht zien;

de eerste begroting van de nieuwe gemeente geeft een duidelijke beschrijving van de risico’s,

bevat ook een kwantificering van de risico’s en beschrijft welke maatregelen zijn en (kunnen)

worden getroffen om de risico’s af te dekken.

Het financieel onderzoek voor de herindeling van Heerlen en Landgraaf gaat uit van de begroting 2017

met de meerjarenraming 2018-2020 zoals die in november 2016 door de raden van de twee gemeenten

voor hun eigen gemeente is vastgesteld.

Aan het eind van deze paragraaf gaan we ook in op de begroting van de nieuwe gemeente.

Enkele algemene opmerkingen vooraf.

We presenteren per gemeente de uitkomsten van ons onderzoek. Dat leidt op een aantal plaatsen tot

herhaling van teksten die ook bij de andere gemeente voorkomen. We hebben hier toch voor gekozen om

zo de tekst van elke gemeente te kunnen lezen zonder verwijzingen te krijgen naar teksten bij de andere

gemeente.

We gaan uit van de cijfers uit de primaire begrotingen 2017, dus inclusief de gelijktijdig vastgestelde

begrotingswijzigingen 2017, zoals vastgesteld door de raden in november 2016, en de cijfers in de

septembercirculaire 2016. Mutaties in de cijfers door latere begrotingswijzigingen zijn niet in dit

onderzoek meegenomen.

De opbouw van de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020

Het BBV geeft de gemeenten een grote vrijheid om de begroting naar eigen wens en inzicht in te richten.

Wel zijn er eisen voor wat betreft de onderdelen die in de begroting moeten worden opgenomen. Artikel 7

van het BBV regelt dat de begroting ten minste bestaat uit de beleidsbegroting en de financiële begroting.

De beleidsbegroting is dan weer opgebouwd uit het programmaplan en de paragrafen; de financiële

begroting uit het overzicht van baten en lasten met toelichting en de uiteenzetting van de financiële

positie met toelichting.

Hoe is de opbouw van de begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020 van de twee gemeenten en,

belangrijker, wat is het financiële beeld erbij?


Heerlen

Door de omvangrijke wijzigingen in het BBV per 2017 is de begroting 2017 van Heerlen uitgebreid van vijf

naar negen programma’s. Per programma staat in de begroting wat er is bereikt in de laatste 2 jaar en

wat de gemeente wil bereiken, wat er gaat gebeuren en wat het gaat kosten (de 3 W-vragen). De

beleidskaders staan ook vermeld.

Naast de zeven verplichte BBV-paragrafen voegt Heerlen zelf drie paragrafen toe: Demografische

ontwikkelingen, Subsidies en IBA.

In de Bestuurssamenvatting aan het begin van de begroting 2017 en vooral in de Financiële

meerjarenbegroting 2017-2020 aan het eind van de begroting komt het financiële beeld aan de orde. We

starten met de saldi die aan het eind van paragraaf 4.2 van de begroting 2017 van Heerlen te vinden zijn.

Tabel 2.1.1 Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming 2017-2020 (bedragen * € 1.000)

Saldo B2017 B2018 B2019 B2020

Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente 0 64 140 73

Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar 6.159 n.v.t. n.v.t. n.v.t.

Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming n.v.t. 2.947 536 222

De eerste regel van tabel 2.1.1 bevat de saldi, zoals de gemeente die in haar begroting 2017 en

meerjarenraming 2018-2020 presenteert.

De raad en het financieel toezicht (de provincie) moeten volgens de Gemeentewet echter naar de

structurele en reële saldi kijken. Daarvoor verwijderen we de incidentele lasten (+) en de incidentele

baten (-) en corrigeren we de ramingen als deze naar onze mening niet reëel zijn. Uit de incidentele

lasten en baten, zoals de gemeente die in paragraaf 4.5, blz. 155, van de begroting 2017 opneemt, blijkt

dat voor alle jaren 2017-2020 er meer incidentele lasten dan incidentele baten zijn geraamd en dat vooral

in 2017, maar ook wel in 2018 het verschil aanzienlijk is. Hierdoor komt het structureel saldo in alle vier

de jaren hoger uit dan het formele saldo dat de gemeente heeft gepresenteerd. Omdat er geen

aanpassing nodig is om reële ramingen te krijgen, is er alle vier de jaren 2017-2020 een structureel en

reëel overschot, dat in 2017 en 2018 aanzienlijk is. Zie regel 2 en 3.

Kijkend naar de structurele en reële saldi kan de indruk ontstaan dat Heerlen de begroting 2017 en de

meerjarenraming 2018-2020 zonder bijzondere inspanningen heeft kunnen opstellen. Dat is echter niet

waar. Niet anders dan de laatste zes jaar heeft de gemeente nieuwe bezuinigingen en ombuigingen

moeten doorvoeren. Dit jaar is voor een drie miljoen euro bezuinigd, wat minder dan 1% van het

begrotingstotaal. Zonder die bezuinigingen en ombuigingen zouden er in de begroting 2017 en

meerjarenraming 2018-2020 meer lasten dan baten zijn geweest, die dan uiteindelijk ten laste van de

algemene reserve zouden zijn gebracht. Dat is te zien aan het formele saldo van de gemeente dat in

regel 1 is te zien. In 2017 zijn de lasten en baten aan elkaar gelijk dankzij de bezuinigingen en

ombuigingen.

Bij het opstellen van de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 heeft de gemeente bestaande

bezuinigingstaakstellingen fors verlaagd. Door deze maatregelen is er minder risico dat er later

tegenvallers door het niet halen van deze bezuinigingen zouden kunnen ontstaan. We beoordelen de

ramingen in de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 dan ook als realistisch en hebben

geen correcties aangebracht om een reëel beeld te krijgen.

Daarmee is niet gezegd dat er geen risico’s zijn, waar de gemeente mee te maken kan krijgen. We

verwijzen daarvoor allereerst naar de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing in de


begroting 2017. Naast de risico’s die in die paragraaf zijn vermeld en gekwantificeerd, zijn er risico’s,

waarvoor de gemeente specifieke reserves of voorzieningen heeft gevormd.

Op dit moment is de meeste aandacht voor de risico’s in het Sociaal domein, de drie decentralisaties.

Daarbij betreft het primair de risico’s met betrekking tot een succesvolle transformatie. In dit onderzoek

beperken we ons echter tot de financiële risico’s en ook die zijn aanzienlijk bij het Sociaal domein.

We kijken naar het Sociaal domein, exclusief het onderdeel Beschermd wonen, waar Heerlen als

centrumgemeente ook een budget voor krijgt via het gemeentefonds.

Heerlen wil de lasten van het Sociaal domein dekken met de middelen die het voor de uitvoering

ontvangt. Die opgave wordt groter door de toenemende bezuiniging van het Rijk op de integratie-uitkering

Sociaal domein in het gemeentefonds. In de periode 2017-2020 gaat de integratie-uitkering Sociaal

domein, exclusief Beschermd wonen, daardoor nog met enkele miljoenen euro’s omlaag. Ook het vanaf

2016 verdelen van het totale, landelijke budget, exclusief Beschermd wonen, via objectieve

verdeelmodellen leidt voor Heerlen tot een nadeel. Deze afname in het budget is echter in 2017 al bijna

helemaal bereikt.

De gemeente geeft aan dat er met name bij het onderdeel Jeugdwet een aanzienlijk tekort is. De

transformatie moet daarom niet alleen tot een beter, maar ook tot een goedkoper beleid leiden.

Heerlen zet sterk in op de transformatie.

De risico’s en de tijdelijke tekorten bij de uitvoering dekt de gemeente in eerste instantie uit de

bestemmingsreserve 3D. Op 31 december 2015 zat er bijna € 2,6 miljoen in deze reserve. Als deze

reserve uitgeput raakt, zullen bij verdere tekorten en tegenvallers in het Sociaal domein andere

dekkingsmiddelen moeten worden gevonden. Te denken valt aan andere reserves, met als eerste de

algemene reserve, en aan ombuigingen binnen het Sociaal domein of de totale exploitatie van de

gemeente.

Gelet op de aanzienlijke bedragen die jaarlijks in het Sociaal domein omgaan, zijn ook de risico’s van een

transformatie die niet óók voor een beperking van de lasten zorgt, aanzienlijk.

De bedragen die Heerlen voor het Sociaal domein ontvangt en uitgeeft zijn niet alleen absoluut hoog,

maar ook relatief. Dat heeft te maken met de sociaal-economische structuur van de gemeente.

Beleidswijzigingen in combinatie met bezuinigingen, zoals nu bij het Sociaal domein plaatsvinden, zijn

daardoor voor en in Heerlen extra voelbaar.

Ook in ons verdiepingsonderzoek 2016 van Heerlen hebben we risico’s benoemd. Bij het huidige

onderzoek, een half jaar later, zijn die risico’s min of meer hetzelfde gebleven. We sommen ze daarom

hier slechts op met een korte toelichting. Een uitgebreide toelichting is in het verdiepingsonderzoek 2016

te vinden dat we op 21 juni 2016, met ons kenmerk 2016/45174, aan de raad van Heerlen hebben

gestuurd.

Naast de al genoemde risico’s van het Sociaal domein en de sociaal-economische structuur zien we de

volgende risico’s:

de bezuinigingen. De risico’s rond bezuinigingen zijn divers. Er moeten nog bezuinigingen worden

gerealiseerd, wat een zware opgave is met een strakke monitoring. De cumulatie van bezuinigingen

haalt geleidelijk de flexibiliteit uit de begroting. Niet uit te sluiten is dat ook de komende jaren verdere

bezuinigingen noodzakelijk zijn;

het toenemend belang van verbonden partijen voor de gemeente. Door de groei in het takenpakket

neemt de behoefte aan samenwerking toe, ook om risico’s te verkleinen. Tegelijkertijd nemen de


sturingsmogelijkheden van de gemeente bij de taken die door verbonden partijen worden uitgevoerd,

daardoor af;

de demografische ontwikkelingen. Een daling van het aantal inwoners zorgt financieel voor een

daling van de baten, terwijl de lasten minder en trager dalen en soms zelfs stijgen;

weinig eigen vermogen en een toenemend bedrag aan schulden. Eigen vermogen heeft vele

functies en wordt ook gebruikt als financieringsmiddel voor investeringen, waarover geen rente aan

derden hoeft te worden betaald. Eigen vermogen kan ook gebruikt worden om tegenvallers op te

vangen zonder dat direct hoeft te worden bezuinigd. Schulden verkleinen de flexibiliteit van de

begroting. De laatste jaren, tot eind 2013, is het bedrag aan eigen vermogen gedaald, terwijl de

schulden snel zijn opgelopen;

onderhoud. De gemeente is in de begroting 2016 gestart met een tienjarig programma om

achterstanden in het onderhoud van wegen en groen weg te werken. Die achterstanden zijn

ontstaan door bezuinigingen op het onderhoud in de voorgaande jaren. Zolang er nog achterstallig

onderhoud is, kunnen er situaties ontstaan, waarbij de gemeente moet ingrijpen, omdat verder uitstel

niet mogelijk is.

Op basis van het beeld, zoals hiervoor geschetst, hebben GS op 13 december 2016 besloten dat de

begroting 2017 van Heerlen onder het lichte, repressieve toezicht valt. Verder blijft het meerjarig

repressief toezicht voor de jaren 2016-2019, dat GS op 21 juni 2016 op basis van het

verdiepingsonderzoek 2016 aan Heerlen hebben toegekend, in stand.

We ronden deze analyse van het financiële beeld van de begroting 2017 en de meerjarenraming

2018-2020 af met de volgende conclusie.

De begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 laten saldi zien die ruim voldoende zijn. Bij toetsing

aan het wettelijk criterium van structureel en reëel evenwicht is er zelfs sprake van een fors overschot in

2017 en 2018.

Heerlen heeft echter ook te maken met risico’s die deze positieve saldi zwaar onder druk kunnen zetten.

Waakzaamheid en alert reageren zijn dan ook noodzakelijk.

De gemeente is zich bewust van de risico’s en heeft een uitgebreid systeem van risicomanagement, dat

ook wordt toegepast. De gemeente heeft voortdurend aandacht voor het in kaart brengen van ‘blinde

vlekken’. De gemeente reageert alert op zich voordoende risico’s en bereidt dan maatregelen voor om

het evenwicht te herstellen als de risico’s optreden.

In paragraaf 2.2 kijken we naar het vermogen van Heerlen, dat een belangrijke functie vervult bij het

afdekken van de gevolgen van risico’s die zich voordoen.

Landgraaf

De begroting 2017 van Landgraaf bevat veel stuurinformatie. De opbouw is als volgt. Na het voorwoord

en het overzicht van de kerngegevens bevat hoofdstuk 1 de leeswijzer en een samenvatting van

meerjarige begrotingssaldi en de ontwikkelingen die hierin hebben plaatsgevonden. Naast de saldi is in

de samenvatting ook aandacht voor de weerstandsratio en de meerjarige ontwikkeling van de algemene

reserve. Het beleid ten aanzien van de lokale heffingen (stijging tarieven heffingen) is ook genoemd in dit

hoofdstuk.


Hoofdstuk 2 gaat in op de eisen die het BBV stelt aan de begroting. In dit hoofdstuk is het

programmaplan opgenomen, dat bestaat uit zes programma’s, het overzicht van algemene baten en

lasten en de zeven verplichte paragrafen. De drie W-vragen worden per programma uitgewerkt.

De opzet van de begroting 2017 is, als gevolg van de wijzigingen van het BBV die per 2017 van kracht

zijn, nog niet veranderd. Landgraaf heeft dit in de begroting toegelicht. De gemeente heeft bewust

gekozen om de bestaande structuur van de begroting te handhaven. De gemeente wil voorkomen dat er

een trendbreuk ontstaat in de presentatie van de beleidsmatige doelen, activiteiten en cijfers. Om toch te

voldoen aan de nieuwe eisen van het BBV is de indeling naar verplichte taakvelden in een bijlage van de

begroting opgenomen. De gemeente is voornemens om bij de start van het nieuwe college het

programmaplan aan te passen zodat de beleidsvelden worden vervangen door de nieuwe taakvelden en

de programma’s en de themagroepering van de taakvelden.

De ramingen in de begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020 geven een beeld van de financiële

situatie van Landgraaf. We beginnen met de meerjarige saldi.

Tabel 2.1.2 Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming 2017-2020 (bedragen * € 1.000)

Saldo B2017 B2018 B2019 B2020

Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente 0 0 0 0

Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar 1.146 n.v.t. n.v.t. n.v.t.

Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming n.v.t 1.166 720 717

Het formele saldo is het saldo van de begroting zoals dit gepresenteerd is in de vastgestelde begroting.

De raad en het financieel toezicht (de provincie) moeten volgens de Gemeentewet echter kijken naar de

structurele en reële saldi. Daarvoor verwijderen we de incidentele lasten (+) en de incidentele baten (-) en

corrigeren we de ramingen als deze naar onze mening niet reëel zijn. Uit het overzicht van incidentele

lasten en baten dat gepresenteerd is op blz. 185-186 van de begroting blijkt dat er in alle jaren meer

incidentele lasten dan incidentele baten zijn geraamd.

Naast de opgenomen posten in dit overzicht stort Landgraaf jaarlijks vanuit de exploitatie een bedrag in

de algemene reserve. Voor de jaren 2017 en 2018 bedraagt de storting jaarlijks € 750.000. In de jaren

2019 en 2020 wordt € 713.000 gestort in de algemene reserve. Deze bedragen zijn budgetverruimend

gecorrigeerd op de saldi.

In regel 2 van tabel 2.1.2 is het structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar weergegeven

waarbij het saldo gezuiverd is van incidentele lasten en baten. In regel 3 van die tabel is dit gedaan voor

de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming.

Een belangrijk risico in de begroting 2017 en meerjarenraming betreft de uitvoering van taken van de drie

decentralisaties. De integratie-uitkering voor Landgraaf neemt in de periode 2016-2020 af met

€ 5 miljoen. Landgraaf gaat er vanuit dat de taken van het Sociaal Domein budgettair neutraal kunnen

worden uitgevoerd. De opgave voor Landgraaf is groot. Voor de uitvoering van de drie decentralisaties

heeft Landgraaf twee reserves sociaal domein beschikbaar. In paragraaf 2.2 staan we kort stil bij deze

reserves. Door de vorming van de reserves zijn incidentele middelen beschikbaar om de structurele taken

van het sociaal domein uit te kunnen voeren. Landgraaf kan hiermee eventuele tekorten in het sociaal

domein tijdelijk opvangen.

Op termijn zal echter voor de structurele risico’s van de uitvoering van taken binnen het sociaal domein

een structurele oplossing gevonden moeten worden.


Een ander groot risico is, gelet op de demografische ontwikkelingen, de grote herstructureringsopgave

waar Landgraaf voor staat. Landgraaf heeft hiervoor een reserve transformatie gevormd. In paragraaf 2.2

staan we ook kort stil bij deze reserve. In de 1e begrotingswijziging 2017 worden hiervoor incidenteel

extra middelen in de reserve transformatie gestort. Landgraaf geeft aan dat meer middelen nodig zijn,

ook van derden, om de herstructurering in zijn geheel te doen slagen. De opgave raakt ook het

particuliere segment.

Landgraaf heeft de aflopen jaren telkens bezuinigingsmaatregelen getroffen om te komen tot en

structureel en reëel sluitende begroting en meerjarenraming. Bij de vaststelling van de begroting 2016

lieten de meerjarige saldi 2018 en 2019 tekorten zien. Invulling van de tekorten in 2018 en 2019 heeft

plaatsgevonden bij de vaststelling van de begroting 2017. Dit was ook een van de voorwaarden van het

financieel verdiepingsonderzoek dat in 2016 heeft plaatsgevonden op basis van de begroting 2016.

De begroting 2017 en afzonderlijke jaren van de meerjarenraming zijn sluitend. Dit is vooral gelukt door

de personele lasten van de drie decentralisaties (€ ruim € 1,7 miljoen) ten laste te brengen van het

budget drie decentralisaties. Het risico op het sociaal domein van Landgraaf is groter geworden.

We gaan hierna kort in op de voorwoorden van het financieel verdiepingsonderzoek.

Op basis van de vastgestelde begroting 2017 inclusief de gelijktijdig vastgestelde begrotingswijzingen

heeft Landgraaf repressief toezicht ontvangen. Wij verwijzen naar het besluit van GS van

13 december 2016 met kenmerk 2016/99573.

Meerjarig repressief toezicht 2016-2019

Op basis van de begroting 2016 heeft Landgraaf meerjarig repressief toezicht ontvangen voor de jaren

2016 tot en met 2019. Aan dit besluit zijn een tweetal voorwaarden verbonden die Landgraaf zelf ook in

de begroting heeft genoemd, namelijk:

zorg voor een structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar 2017 inclusief meerjarenraming

(tenminste tot en met 2019);

uit de begroting moet blijken hoe het achterstallig onderhoud bij wegen volledig wordt ingelopen,

uiterlijk eind 2019.

Landgraaf heeft aan beide voorwaarden invulling gegeven. Voor het wegwerken van het achterstallig

onderhoud zijn incidentele en structurele middelen beschikbaar gesteld. In de jaren 2017 en 2018 is

jaarlijks een bedrag van € 375.000 onttrokken aan de algemene reserve voor de inloop. Daarnaast is het

structurele budget met ingang van 2018 met € 25.000 verhoogd. Door beide maatregelen zal eind 2019

het achterstallig onderhoud volledig zijn ingelopen.

Voor een uitgebreide toelichting over het financieel verdiepingsonderzoek verwijzen wij naar de brief van

GS van 21 juni 2016, met kenmerk 2016/45178, die aan raad is aangeboden.

De meerjarige repressieve uitspraak blijft op basis van de begroting 2017 van kracht.

De financiële positie van een gemeente is in belangrijke mate af te lezen aan de uitkomsten van de

begroting. Maar ook het vermogen van een gemeente bepaalt de financiële positie. Daarom gaan we in

paragraaf 2.2 in op het vermogen van de gemeente.

De nieuwe gemeente

Zoals aan het begin is geschreven, staan we ook stil bij het beeld van de begroting van de nieuwe

gemeente. We presenteren hier geen begroting van de nieuwe gemeente, maar kijken naar enkele

onderdelen en aspecten, waar nu al iets over te zeggen is. De meerjarenraming laten we hier buiten


beschouwing, omdat de uitkomsten daarvan mede bepaald gaan worden door de keuzen van de nieuwe

raad. Daar hebben we nu nog geen zicht op.

De lasten en baten van de eerste begroting van de nieuwe gemeente.

Uiteindelijk zal de raad van de nieuwe gemeente de besluiten nemen over de lasten en baten van de

begroting van de nieuwe gemeente. De nieuwe raad treedt in functie op de dag dat de nieuwe gemeente

van start gaat. Op dit moment gaan we ervan uit dat dat 1 januari 2019 is. Die startdatum houden we

hierna aan. Met de start van de nieuwe gemeente is het zeer gewenst om zo snel mogelijk een door de

raad vastgestelde begroting te hebben. Hoewel er geen wettelijke termijn voor is bepaald, is het eigenlijk

noodzakelijk dat de raad uiterlijk 31 maart 2019 de eerste begroting, die van 2019, vaststelt.

Die begroting zal nog weinig tot geen nieuw beleid bevatten, omdat de raad gewoon te weinig tijd heeft

gehad om dat te bepalen.

De eerste begroting zal daarom waarschijnlijk vooral de optelsom van de begrotingen bestaand beleid

van de twee oude gemeenten zijn. De programma’s en producten in de begrotingen van de twee

gemeenten verschillen echter van elkaar en zijn daarom niet zomaar op te tellen. Dat lukt wel door terug

te gaan naar de gemeenschappelijke basis van de begrotingen van alle Nederlandse gemeenten. Vanaf

de begroting 2017 zijn dat de taakvelden. De begroting van elke Nederlandse gemeente bevat namelijk

ook een verdeling van de lasten en baten naar taakvelden. De inhoud van alle taakvelden is nauwkeurig

voorgeschreven.

Waarschijnlijk zal de programmabegroting 2019 ook naar taakvelden worden ingedeeld, omdat de raad

zich niet tijdig heeft kunnen uitspreken over de gewenste programma-indeling.

Als we op dit moment de optelsom van de twee begrotingen willen maken zijn er enkele zaken, waar we

op moeten letten:

de jaarschijf 2019 in de meerjarenraming 2018-2020 van de twee gemeenten is met verschillende

uitgangspunten berekend. Voor de berekening van de begroting 2019 zal voor de twee gemeenten

van dezelfde set uitgangspunten gebruik moeten worden gemaakt. Overigens zal waarschijnlijk de

jaarschijf 2018 gebruikt worden om de eerste optelsom te maken. Op basis van die optelsom 2018

zal de raming voor de begroting 2019 van de nieuwe gemeente worden gemaakt;

niet alle posten in de begroting blijven hetzelfde bij een herindeling en kunnen dus niet zonder meer

worden opgeteld. Dat geldt voor posten aan de lastenkant en aan de batenkant. Bij de posten, waar

zich dat voordoet, is in de meeste gevallen nu niet exact aan te geven hoe hoog de post wordt na de

herindeling. Zo is wel zeker dat er nu lasten voor twee colleges van Burgemeester en Wethouders in

de ramingen zitten en na de herindeling voor één, maar met hoeveel de lasten daardoor dalen is

onder meer afhankelijk van de wachtgeldverplichtingen die bij de herindeling ontstaan. Ook de lasten

voor de ambtelijke organisatie zullen niet zonder meer opgeteld kunnen worden. Er zullen

bijvoorbeeld functies vervallen, waardoor er lasten verdwijnen, maar er kunnen ook (tijdelijk) andere

functies ontstaan. Efficiencyvoordelen die door de herindeling kunnen ontstaan, zijn vooraf moeilijk

exact aan te wijzen en te berekenen. Vaak zullen die ook pas na verloop van tijd ontstaan.

Aan de batenkant veranderen de uitkeringen uit het gemeentefonds door de herindeling. De

uitkeringen uit het gemeentefonds worden hoger, zoals uit een berekening van BMC blijkt. In de

uitkeringen voor de nieuwe gemeente vervalt één keer het vast bedrag, maar dit nadeel wordt meer

dan goedgemaakt door een voordeel bij de maatstaven klantenpotentieel lokaal en regionaal. Per

saldo berekent BMC dat de nieuwe gemeente een voordeel heeft dat geleidelijk kleiner wordt. Voor

2019 berekent BMC een voordeel van zo’n € 570.000. Ook de structurele lasten gaan op termijn


door het vervallen van een aantal bestuurlijke en ambtelijke functies omlaag. In 2019 zullen daar nog

een aantal lasten voor in de plaats komen, zoals wachtgeldverplichtingen. We gaan er daarom

vanuit dat de wijzigingen in de structurele lasten en baten na de herindeling licht positief zijn. Omdat

de structurele lasten pas op termijn dalen gaan we er voor 2019 vanuit dat er geen effect is voor het

structurele saldo;

de herindeling zorgt voor incidentele lasten. Te denken valt aan de voorbereiding van de herindeling,

aanpassingen in de huisvesting, keuze en invoering van nieuwe, gezamenlijke systemen en

(voortijdig) afschaffen van systemen, harmoniseren van regelingen, administraties e.d., beëindiging

van deelname aan gemeenschappelijke regelingen, de reorganisatie door het samenvoegen van de

twee organisaties, wachtgeldverplichtingen e.d. De lasten ontstaan vanaf het moment dat er serieus

over een herindeling wordt gedacht en lopen door tot ruim na de effectuering van de herindeling. Dit

soort incidentele en sterk wisselende lasten lenen zich niet voor het simpel optellen en zo opnemen

in de begroting 2019 van de nieuwe gemeente. Daarvoor zullen de twee huidige gemeenten in de

periode tot de herindeling en de nieuwe gemeente vanaf de herindeling een aparte raming moeten

maken. In de begroting 2019 zal dit een aanzienlijke post zijn;

voor deze incidentele lasten komt via het gemeentefonds een herindelingsbijdrage ter beschikking.

Volgens de formule komt in totaal € 7.796.323 beschikbaar. In de formule om dit bedrag te bepalen

zitten enkele variabelen die nog gaan wijzigen. Dus het definitieve bedrag gaat nog wat van dit

bedrag afwijken. (In het rapport van BMC komt het bedrag wat lager uit, doordat met een lagere

uitkeringsfactor is gerekend. Dat is de belangrijkste variabele die nog wijzigt, met het grootste effect

op de herindelingsbijdrage.

Het bedrag van € 7.796.323 is de uitkomst van de formule voor het berekenen van de

herindelingsbijdrage, waarbij al in het jaar vóór de herindeling aan de huidige gemeenten een eerste

bedrag wordt uitgekeerd.

Aan Heerlen én Landgraaf wordt in 2018 € 779.632 uitgekeerd (samen € 1.559.265). Het dan

resterende bedrag wordt in vier tranches aan de nieuwe gemeente uitgekeerd. In 2019 € 2.494.823

en in de jaren 2020-2022 elk jaar € 1.247.412. Daarmee is € 7.796.323 uitgekeerd in de periode

2018-2022 om de incidentele lasten van de herindeling te dekken.

bij het opstellen van de begroting 2019 van de nieuwe gemeente zal de gemeente aan de lastenkant

dus ook de incidentele lasten van de herindeling moeten ramen en aan de batenkant de

herindelingsbijdrage uit het gemeentefonds. De lasten en baten van de herindeling zullen in de tijd

waarschijnlijk niet geheel synchroon verlopen. Door gebruik te maken van een reserve kan dat

worden geëgaliseerd.

De uitkomst van de optelsom van de twee oude begrotingen tot de begroting van de nieuwe gemeente

wordt bepaald door de zaken die we hiervoor hebben genoemd en natuurlijk door de saldi van de twee

oude begrotingen voor het jaar 2019.

Volgens de jaarschijf 2019 van de meerjarenraming 2018-2020 zijn voor de twee gemeenten als

structureel en reëel saldo geraamd:

Heerlen € 536.000

Landgraaf € 720.000

In totaal is het structureel en reëel saldo 2019 van de twee gemeenten samen € 1.256.000 positief.

We moeten ons natuurlijk realiseren dat een saldo van een jaarschijf van een meerjarenraming minder

hard onderbouwd is dan het saldo van een begroting. Het saldo van de twee gemeenten voor 2019 van

€ 1.256.000 zal dus zeker nog flink gaan veranderen, maar het is op dit moment wel ons vertrekpunt.


De uitkomst van de overige zaken die we moeten betrekken om een beeld te krijgen van de begroting

2019 van de nieuwe gemeente laat zich als volgt samenvatten.

De meeste lasten en baten uit de begrotingen bestaand beleid van de twee oude gemeenten wijzigen

niet.

De uitkeringen uit het gemeentefonds liggen in 2019 zo’n € 570.000 hoger. Ook de lasten voor een aantal

bestuurlijke en ambtelijke functies dalen op termijn. We gaan er nu voor 2019 vanuit dat door deze

structurele wijzigingen er geen effect optreedt voor het structurele saldo.

Op korte termijn zullen er voor de bestuurlijke en ambtelijke organisatie incidentele lasten moeten worden

gemaakt. Die incidentele lasten zijn een deel van de incidentele lasten die voor en door de herindeling

gemaakt moeten worden. Die lasten laten zich nu nog moeilijk schatten en zijn ook voor een deel

afhankelijk van hele specifieke omstandigheden en keuzen.

Wel is bekend dat in de periode 2018-2022 de twee huidige gemeenten en de nieuwe gemeente in totaal

ongeveer € 7,8 miljoen uit het gemeentefonds gaan krijgen voor het dekken van de incidentele lasten

voor de herindeling.

We gaan ervan uit dat deze bijdrage toereikend zal zijn om de incidentele lasten van de herindeling te

dekken. Hierbij hebben we gekeken naar andere herindelingen. Bovendien is de herindelingsbijdrage vrij

recent met 25% verhoogd, waardoor het niet alleen eerder mogelijk is de incidentele herindelingslasten

daaruit te dekken, maar vooral ook meer. Voor het financiële beeld van de nieuwe gemeente hoeven de

lasten voor de herindeling zelf dus geen negatieve invloed te hebben.

Onze conclusie is dat naar huidig inzicht de begroting 2019 van de nieuwe gemeente met een structureel

en reëel saldo kan starten dat gelijk is aan de som van de structurele en reële saldi van de twee oude

gemeenten voor de jaarschijf 2019.

Door bij de volgende en laatste begroting van de twee oude gemeenten, de begroting 2018, te kijken

naar het structureel en reëel saldo van de jaarschijf 2019 en deze van de twee gemeenten te sommeren,

valt een goede indicatie te krijgen van de ontwikkeling in het komende jaar van het structureel en reëel

saldo 2019 van de nieuwe gemeente.


2.2. Vermogen

Conclusie

Kijkend naar de omvang van de algemene reserve(s) en de bestemmingsreserves, exclusief de

reserves die gebruikt worden om de kapitaallasten van investeringen in de begroting te dekken - we

noemen dat de overige bestemmingsreserves - kunnen we een beeld krijgen van de mogelijkheden

van de gemeenten om risico’s die zich voordoen op te vangen zonder dat er direct bezuinigd hoeft

te worden.

De algemene reserve van Heerlen stijgt in de periode 2017-2020 met 25% van € 14 miljoen naar

€ 17,6 miljoen. De algemene reserve van het grondbedrijf is de hele periode nihil. Maar de

bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties, die Heerlen als weerstandsvermogen meetelt, blijft

op € 3,8 miljoen staan. De overige bestemmingsreserves komen uit tussen € 22,6 miljoen in 2020

en € 16,6 miljoen in 2018. Terugkijkend tot 2007 zien we dat de algemene reserve steeds rond de

huidige stand heeft gestaan. De bestemmingsreserves zijn wel duidelijk gedaald, waarbij het

dieptepunt in 2014 heeft gelegen en er nu weer een toename te zien is.

Gerelateerd aan de risico’s van Heerlen voldoet de gemeente de laatste jaren aan de eigen norm

voor het weerstandsvermogen. De ratio moet tussen 0,8 en 1,2 liggen.

Kijkend naar het eigen vermogen per inwoner in Heerlen en het gemiddelde van alle Limburgse

gemeenten, zien we dat in Heerlen de algemene reserve 2017 op € 159 per inwoner uitkomt tegen

€ 274 per inwoner als gemiddelde van alle Limburgse gemeenten. En de bestemmingsreserves

2017 van Heerlen staan op € 397 per inwoner, terwijl het Limburgs gemiddelde 2017 € 934 (incl.

bruteringsreserves).

De vergelijking met de Limburgse gemiddelden laat zien dat de reservepositie van Heerlen

bescheiden is. Maar de reservepositie is toereikend om de weerstandsratio boven de 0,8 te houden.

Bij de gemeente Landgraaf is sprake van een licht dalende reservepositie in de jaren 2017-2020.

De algemene reserve is hoog (€ 20,8 miljoen per 1-1-2017) mede als gevolg van de

verkoopopbrengst van aandelen Essent. De algemene reserve is met € 559 per inwoner hoger dan

het Limburgs gemiddelde (€ 274 per inwoner). Ook de bestemmingsreserves zijn omvangrijk. Deze

bedragen € 1.196 per inwoner, terwijl het Limburgs gemiddelde € 934 bedraagt.

Voor de uitvoering van taken van het sociaal domein en de herstructureringsopgave heeft Landgraaf

reserves gevormd. Hiermee zijn voor de uitvoering van deze taken incidentele middelen

beschikbaar. Landgraaf heeft geen apart systeem (applicatie) van risicomanagement, maar de

risico’s zijn wel geborgd. De grootste risico’s worden bij aanvang van een nieuw college in beeld

gebracht. Vervolgens worden de risico’s jaarlijks bij het opstellen van de begroting geactualiseerd.

Dat gaat in geplande bijeenkomsten met ambtenaren en portefeuillehouders. Periodiek worden de

beleidsinhoudelijke en financiële risico’s bijgesteld.

In de paragraaf van de begroting wordt jaarlijks de weerstandscapaciteit afgezet tegen de risico’s.

Het eigen vermogen van Landgraaf in de vorm van algemene reserve en overige

bestemmingsreserves is ruim voldoende om de risico’s gedurende een langere tijd op te vangen.


blijf er tot de herindeling voor zorgen dat beide gemeenten een voldoende buffer in de vorm


van de algemene reserve en overige bestemmingsreserves hebben om risico’s op te vangen;

laat de nieuwe gemeente tijdig bepalen welke functies de reserves moeten gaan vervullen en

stem daar de omvang van de verschillende reserves op af. Voorkom dat daarvóór reserves

worden ingezet voor onderwerpen die later toch een lagere prioriteit blijken te hebben.

Hoewel gemeenten inkomensbestedende huishoudingen zijn en vermogensvorming in tegenstelling tot

bedrijven niet het primaire doel van de organisatie is, speelt de vermogenspositie wel degelijk een rol bij

de beoordeling van de financiële positie van een gemeente.

Het vermogen van gemeenten bestaat uit de algemene reserve(s) en bestemmingsreserves. Daarnaast

zijn er ook nog stille reserves. Stille reserves zitten vast in activa van de gemeente die op de markt een

hogere waarde hebben dan in de boeken staat en die verkocht kunnen worden zonder dat daardoor de

bedrijfsvoering wordt gehinderd. Omdat marktwaarde vaak discutabel is, laten we de stille reserves hier

verder buiten beschouwing.

Reserves zijn van belang voor de financiële positie als de raad de mogelijkheid heeft over de inzet ervan

besluiten te nemen. In theorie geldt dat voor alle reserves, maar bij de zogenaamde bruteringsreserves

leidt inzet voor een ander doel dan oorspronkelijk bedoeld tot problemen in de begroting.

Bruteringsreserves worden gebruikt om kapitaallasten van investeringen in de begroting te dekken en zijn

daardoor in de praktijk niet voor andere doelen in te zetten.

We kijken daarom naar algemene reserve(s) en bestemmingsreserves, niet zijnde bruteringsreserves. De

bestemmingsreserves exclusief de bruteringsreserves noemen we hierna de overige

bestemmingsreserves.

Deze reserves bieden de gemeente een buffer om niet-voorziene lasten te dekken zonder dat daarvoor

(direct) beleid hoeft te worden omgebogen.

Direct ombuigen is vaak zelfs niet mogelijk, zodat gemeenten niet zonder een buffer van reserves kunnen

functioneren.

De noodzakelijke grootte van de buffer wordt bepaald door de risico’s die de gemeente loopt. Hoe meer

risico’s een gemeente loopt, des te meer buffer de gemeente nodig heeft. Het is dan ook noodzakelijk dat

een gemeente haar risico’s goed in beeld heeft, beheersingsmaatregelen neemt en de risico’s monitort.

Door naar de frequentie te kijken, waarmee een risico zich kan voordoen, en naar de mogelijke omvang

zijn de risico’s te kwantificeren. Na kwantificering valt te bepalen of de buffer voldoende omvang heeft.

Als een gemeente nog geen beleid rond risico’s heeft bepaald en geen systeem van risicomanagement

heeft ingevoerd, gebruiken we een andere norm om te zien of er genoeg buffer is. De norm is dan dat de

algemene reserve ten minste 10% van het Genormeerd UitgavenNiveau (GUN) moet zijn. Globaal wil dat

zeggen dat de algemene reserve een dikke 10% van de uitkering uit het gemeentefonds moet zijn.

De norm voor de omvang van de buffer wordt dan dus bepaald zonder naar de specifieke risico’s van de

gemeente te kijken en is dus minder nauwkeurig bepaald.

Hoewel reserves ook andere functies hebben, zoals financieringsmiddel en spaarpot voor grote uitgaven,

kijken we er in deze paragraaf naar om te zien of er voldoende buffer is.

We kijken nu naar de reservepositie van de twee gemeenten.


Heerlen

In overzicht 2.2.1 hebben we de geraamde stand van de algemene reserve en de overige

bestemmingsreserves van Heerlen voor de jaren 2017-2020 opgenomen.

Tabel 2.2.1 Reserves 2017-2020, stand per 1-1 (bedragen * € 1.000)

Jaar B2017 B2018 B2019 B2020

Algemene reserve 14.023 14.410 16.026 17.643

Overige bestemmingsreserves 21.817 16.627 18.717 22.622

Totaal 35.840 31.037 34.743 40.265

De algemene reserve bestaat in de periode 2017-2020 alleen uit de algemene reserve van de algemene

dienst. De algemene reserve van het grondbedrijf wordt in de hele periode op nihil geraamd.

De algemene reserve neemt in 2018 en in 2019 met ruim € 1,6 miljoen toe, waardoor de stand per

1 januari 2019 en 2020 met deze bedragen stijgt. Volgens de raming is de algemene reserve in 2020 met

ruim 25% gestegen ten opzichte van 2017.

De algemene reserve is voor de gemeente veruit de belangrijkste buffer om onvoorziene lasten op te

vangen en om onvoorziene baten weg te zetten. De stand van de algemene reserve neemt vooral toe als

de jaarrekening een overschot heeft en een deel daarvan aan de algemene reserve wordt toegevoegd.

Gedurende het jaar onttrekt de gemeente bedragen aan de algemene reserve om incidentele voorstellen

af te dekken.

De algemene reserve hanteert de gemeente als de kern van de beschikbare weerstandscapaciteit.

Daarbij telt Heerlen ook de bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties mee om de beschikbare

weerstandscapaciteit te bepalen.

Deze bestemmingsreserve hebben wij opgenomen onder de overige bestemmingsreserves. De stand

van de overige bestemmingsreserves daalt in 2017 en neemt daarna weer toe om in 2020 wat hoger uit

te komen dan aan het begin van 2017.

Ook voor het totaal van de bekeken reserves daalt de stand in 2017 om daarna weer te stijgen tot boven

de stand per 1 januari 2017.

Om te bepalen of de buffer ruim genoeg is om de specifieke risico’s van de gemeente tijdelijk te kunnen

opvangen, moeten we naar de risico’s kijken. Dat doen we in hoofdstuk 4 bij de bespreking van de

paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

We kunnen ook de stand van de reserves vergelijken met de omvang van de reserves van alle Limburgse

gemeenten. We doen dat door het bedrag per inwoner te nemen.

Op basis van de begroting 2017 van Heerlen en de overige Limburgse gemeenten zien we dat voor 2017:

de algemene reserve van Heerlen op € 159 per inwoner uitkomt, terwijl het gemiddelde van de 33

Limburgse gemeenten € 274 per inwoner is;

het bedrag van alle bestemmingsreserves, dus inclusief de bruteringsreserves die we hiervoor

hebben weggelaten, voor Heerlen op € 397 per inwoner staat en voor alle Limburgse gemeenten op

€ 934 per inwoner;

alle reserves voor Heerlen € 556 per inwoner bedragen en het gemiddelde van de Limburgse

gemeenten € 1.208 per inwoner.

Heerlen heeft per inwoner minder reserves dan de Limburgse gemeenten gemiddeld. Voor alle reserves

zit Heerlen op 46% van het Limburgs gemiddelde. De algemene reserve zit op 58% van het Limburgs

gemiddelde. Bij de bestemmingsreserves komt Heerlen op 43% van het Limburgs gemiddelde uit.


Deze vergelijking met de Limburgse gemeenten bevestigt het beeld dat het eigen vermogen, de reserves,

van Heerlen bescheiden is.

Dat valt voor een deel te verklaren vanuit het recente verleden. De afgelopen jaren heeft de gemeente de

reserves (en voorzieningen) bij de begrotingsvoorbereiding regelmatig tegen het licht gehouden om te

beoordelen of (een deel van) reserves (en voorzieningen) kon vrijvallen. Het bedrag en ook het aantal zijn

daardoor gedaald.

Daarnaast verklaren projecten die uitgevoerd zijn en worden, en tegenvallers op welk terrein dan ook, die

zich in het verleden hebben voorgedaan, de daling die is opgetreden in de omvang van het eigen

vermogen.

Terugkijkend zien we dat de algemene reserve in de jaarrekeningen geen grote schommelingen vertoont.

De stand beweegt zich vanaf 2007 rond de € 15 miljoen. In de jaarrekening 2007 is de algemene reserve

€ 16,6 miljoen, in 2011 € 17,1 miljoen en in 2015 € 12,7 miljoen.

De bestemmingsreserves, inclusief bruteringsreserves, laten over die periode een daling zien: in 2007

€ 66,6 miljoen, in 2011 € 42,2 miljoen en in 2015 € 38,1 miljoen.

We concluderen dat Heerlen een relatief beperkt bedrag aan reserves heeft. Omdat daardoor de vraag

kan blijven bestaan of Heerlen voldoende buffer heeft om tegenvallers op te vangen, kijken we hier ook

even naar het weerstandsvermogen.

In paragraaf 4.2, waar we ingaan op het weerstandsvermogen en de risicobeheersing, is te zien dat de

weerstandsratio 2017 0,87 is. De gemeente heeft bepaald dat deze ratio tussen 0,8 en 1,2 moet zitten.

De uitkomst bij de begroting 2017 voldoet aan de gestelde normen. Het betekent dat de gemeente

voldoende weerstandscapaciteit heeft in de vorm van vrije reserves om eventueel optredende risico’s te

kunnen opvangen.

Landgraaf

In overzicht 2.2.2 hebben we de geraamde stand van de algemene reserve en de overige

bestemmingsreserves van Landgraaf voor de jaren 2017-2020 opgenomen.

Tabel 2.2.2 Reserves* 2017-2020, stand per 1-1 (bedragen * € 1.000)

Jaar B2017 B2018 B2019 B2020

Algemene reserve 20.789 16.118 17.019 17.592

Overige bestemmingsreserves 33.192 34.790 32.923 32.255

Totaal 53.981 50.908 49.942 49.847

*Omvang volgens bijlage 4a Verloop reserves en voorzieningen bij begroting 2017

We zien dat de algemene reserve in 2018 daalt ten opzichte van 2017 en vervolgens weer jaarlijks

toeneemt. De afname in 2018 is veroorzaakt door een onttrekking van € 5 miljoen ten gunste van de

reserve eigen middelen sociaal domein. De toename van de algemene reserve vanaf 2018 wordt

veroorzaakt doordat de structurele storting in de algemene reserve die ten laste van de exploitatie

plaatsvindt. In de jaren 2017 en 2018 is een bedrag van € 750.000 toegevoegd aan de algemene

reserve. De storting in 2019 en 2020 bedraagt jaarlijks € 713.000.

De bestemmingsreserves laten per 1 januari 2018 een kleine stijging zien ten opzichte van

1 januari 2017, maar dalen vervolgens weer.

Het totaal aan reserves is afgerond € 54 miljoen per 1 januari 2017 en daalt naar € 49,8 miljoen per


1 januari 2020. De afname in de periode 2017-2020 bedraagt 7,7%.

De algemene reserve heeft een grote omvang, mede dankzij de verkoopopbrengst van aandelen Essent

die ondergebracht is bij de algemene reserve. De algemene reserve bedraagt op 1 januari 2017 € 559

per inwoner. Dit bedrag is meer dan het gemiddelde van de 33 Limburgse gemeenten dat op € 274 staat.

De totale bestemmingsreserves (inclusief bruteringsreserves) van Landgraaf bedragen per 1 januari 2017

€ 1.196 per inwoner. Deze omvang is ook hoger dan het Limburgs gemiddelde van € 934 per inwoner.

Volgens de nota reserves en voorzieningen wordt aan reserves, met uitzondering van de algemene

reserve, geen rente toegevoegd, tenzij dit als gevolg van contracten en/of verplichtingen noodzakelijk is.

In de praktijk wordt geen rente aan de algemene reserve toegevoegd. Een drietal bestemmingsreserves

van Landgraaf lichten we kort toe.

Reserves sociaal domein

Landgraaf heeft een tweetal reserves gevormd voor het sociaal domein, namelijk de reserve

rijksmiddelen deelfonds sociaal domein en de reserve eigen middelen deelfonds sociaal domein.

De reserves kunnen worden ingezet om de risico’s binnen het sociaal domein de eerste jaren op te

vangen. De reserve rijksmiddelen deelfonds sociaal domein heeft per 1-1-2017 een omvang van

€ 982.000. De omvang blijft gedurende de looptijd 2017-2020 constant. De reserve eigen middelen

deelfonds sociaal domein heeft per 1 januari 2017 een omvang van € 5,7 miljoen. Per 1 januari 2020

bedraagt de verwachte omvang € 6,2 miljoen.

Landgraaf raamt in de begroting en meerjarenraming het verwachte verloop van de reserves

decentralisaties. In 2017 is een bedrag van € 5 miljoen in de reserve gestort ten laste van de algemene

reserve. Landgraaf geeft in de begroting aan dat bij de jaarrekening ‘overschotten’ in de reserves drie

decentralisaties teruggestort worden in de algemene reserve.

Reserve transformatieopgave

Naast de opgave binnen het sociaal domein heeft Landgraaf, gelet op de demografische ontwikkelingen,

ook een aanzienlijke herstructureringsopgave. Deze transformatie is ook van invloed op het grondbeleid.

Voor de grote herstructureringsopgave is een reserve transformatie beschikbaar die een omvang heeft

van € 6,9 miljoen per 1-1-2017. De reserve daalt naar € 4,9 miljoen per 1-1-2020.

Bij de vaststelling van de 1e begrotingswijziging 2017 is de reserve in de jaren 2017-2020 verhoogt met

€ 250.000 in 2017, € 500.000 in 2018, € 750.000 in 2019 en € 1 miljoen in 2020.

Egalisatiereserve algemene uitkering

Sinds de begroting 2005 hanteert Landgraaf een egalisatiereserve om de schommelingen in de

algemene uitkering op te vangen. Doelstelling van de egalisatiereserve is om te zorgen voor een

gelijkmatige ontwikkeling van de algemene uitkering en om een betere integrale afweging ten aanzien

van de bestedingen mogelijk te maken. De egalisatiereserve heeft alleen tot doel de pieken en dalen in

de ontwikkeling van de algemene uitkering/ten opzichte van de trend van de algemene uitkering af te

vlakken/weg te nemen. Toevoegingen en onttrekkingen aan de egalisatiereserve algemene uitkering zijn

nooit ingegeven door het saldo van de begroting/meerjarenraming, maar vinden hun oorzaak alleen in de

ontwikkeling van de algemene uitkering. Andere baten, incidenteel of structureel, kunnen niet aan de

egalisatiereserve algemene uitkering worden toegevoegd.


Om te bepalen of de buffer ook ruim genoeg is om de specifieke risico’s van de gemeente tijdelijk te

kunnen opvangen, moeten we naar de risico’s kijken. Dan doen we in hoofdstuk 4 bij de bespreking van

de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Landgraaf heeft geen apart systeem van

risicomanagement. Landgraaf brengt bij aanvang van een nieuw college de grootste risico’s in kaart. Dit

zijn de risico’s die de realisatie van de ambities in het coalitieconvenant in de weg staan.

De beleidsinhoudelijke en financiële risico’s worden geborgd in de begroting. Bij de tussentijdse

rapportages worden de risico’s geactualiseerd. In het jaarverslag is beschreven in welke mate de risico’s

zijn opgekomen. Landgraaf focust op de majeure risico’s die een omvang hebben van 80% van de

risico’s (80/20 regel). Uit paragraaf 4.2 blijkt dat Landgraaf een tweetal ratio’s berekent, een kleine r en

een grote R.

Landgraaf concludeert terecht dat een hoge ratio van het weerstandsvermogen alléén geen aanwijzing is

voor de financiële ruimte in de begroting. De weerstandsratio’s zijn geen indicator om te beoordelen of er

structurele begrotingsruimte is.

Hier beperken we ons tot de vraag of met de beschikbare capaciteit in de algemene reserve en de

overige bestemmingsreserves de risico’s (tijdelijk) gedekt kunnen worden. De beschikbare

weerstandscapaciteit wordt in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting

2017 door de gemeente berekend op € 55,7 miljoen. Voor de berekening van de weerstandscapaciteit

heeft Landgraaf de bruteringsreserves (‘doelreserves’) en de onderhoudsreserves niet meegenomen,

maar wel de stille reserves die wij hier buiten beschouwing hebben gelaten.

De risico’s zijn becijferd op € 8,9 miljoen. Overigens zijn dit gegevens die in paragraaf 4.2 van dit rapport

staan en gebaseerd zijn op de begroting 2016.

De incidentele middelen van Landgraaf in de vorm van reserves zijn meer dan voldoende om deze

risico’s gedurende een langere tijd op te vangen.

Conclusie is dat Landgraaf met het eigen vermogen in de vorm van de algemene reserve en de overige

bestemmingsreserves tot 2020 (laatste jaar meerjarenraming) een voldoende buffer heeft om de risico’s

op te vangen.


2.3. Financiele positie

Conclusie

De financiële positie van Heerlen en Landgraaf op basis van de begroting 2017 en meerjarenraming

2018-2020 is positief. Voor beide gemeenten geldt dat ze alle jaren een structureel en reëel

overschot hebben.

Heerlen heeft maatregelen getroffen om risico’s te verkleinen door bezuinigingstaakstellingen te

verlagen. Landgraaf heeft extra middelen, incidenteel en structureel, vrijgemaakt voor onderhoud.

Voor beide gemeenten geldt dat risico’s in de begroting en meerjarenraming hierdoor zijn

afgenomen.

In het Sociaal domein doen zich nog risico’s voor. De transformatie zal er ook toe moeten leiden dat

de dalende middelen voor het Sociaal domein toch toereikend zijn om de lasten te dekken. Beide

gemeenten hebben reserves voor het Sociaal domein gevormd. Daarmee kunnen de huidige

tekorten en de komende kortingen worden gedekt, maar het risico is dat de reserves onvoldoende

zijn om dat allemaal op te vangen.

Dit risico doet zich in beide gemeenten voor.

Beide gemeenten hebben ook te maken met de gevolgen van de demografische veranderingen.

Bij Heerlen constateren we dat er risico’s zijn door de bezuinigingen die nog moeten worden

gerealiseerd en door een klein eigen vermogen afgezet tegen toenemende schulden.

Heerlen heeft vrij weinig reserves en heeft de laatste jaren kritisch bekeken of reserves in stand

moeten blijven. Volgens de meerjarenraming gaan de reserves de komende jaren wel toenemen.

Landgraaf heeft meer reserves en uitgedrukt in bedragen per inwoner is het verschil nog groter.

Landgraaf heeft per inwoner ook meer reserves dan de Limburgse gemeenten gemiddeld per

inwoner hebben.

Heerlen is met zijn reserves in staat de geïnventariseerde en gekwantificeerde risico’s op te vangen.

In Landgraaf zijn die mogelijkheden duidelijk ruimer.

Kijkend naar de risico’s beoordelen we de financiële positie van Heerlen als voldoende en van

Landgraaf als ruim voldoende tot goed.

Voor de nieuwe gemeente is de conclusie over de financiële positie in grote lijnen de optelsom van

de conclusie hierover voor de twee gemeenten.

Het structureel en reëel saldo van de eerste begroting voor 2019 laat op basis van de jaarschijven

2019 van Heerlen en Landgraaf een overschot van € 1,25 miljoen zien. De uitkeringen uit het

gemeentefonds zijn structureel wat hoger. Op termijn vervallen ook de lasten van enkele bestuurlijke

en ambtelijke functies. We nemen aan dat deze structurele wijzigingen geen effect hebben voor het

structurele saldo van 2019. De incidentele lasten van de herindeling moeten worden gedekt uit de

herindelingsbijdrage die in de periode 2018-2022 via het gemeentefonds beschikbaar komt.

De reservepositie van de nieuwe gemeente is redelijk.


monitor het grootste risico van dit moment, het Sociaal domein, zeer nauwgezet, bereid

maatregelen voor om tegenvallers op te vangen en pak optredende risico’s voortvarend aan;

zorg samen voor een succesvolle transformatie bij het Sociaal domein, ook op financieel


gebied;

werk aan behoud van structurele en reële evenwichten/overschotten en van de reservepositie;

zorg dat de nieuwe gemeente kan starten met ten minste structurele en reële evenwichten en

een ruim voldoende reservepositie.

Ter afsluiting van hoofdstuk 2 presenteren we hier een beeld van de financiële positie van Heerlen en

Landgraaf op basis van de uitkomsten bij de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 en op

basis van hun vrij besteedbaar vermogen. Tevens gaan we in op de vraag wat die conclusies betekenen

voor de nieuwe gemeente.

Bevindingen

Heerlen

De begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 laten voor alle vier de jaren een structureel en

reëel overschot zien. Om alle incidentele lasten in de begroting van dekkingsmiddelen te voorzien, heeft

de gemeente toch een fors pakket aan bezuinigingen en ombuigingen moeten doorvoeren.

Bij de opstelling van de begroting heeft Heerlen enkele risico’s kunnen verkleinen. Maar er blijven risico’s

bestaan. De belangrijkste en grootste risico’s doen zich voor bij de uitvoering van het Sociaal domein. De

rijksbijdrage daalt de komende jaren nog. De lasten bij met name het onderdeel Jeugd liggen boven de te

ontvangen middelen en voor 2016 verwacht de gemeente meer aan het Sociaal domein uit te geven dan

er aan baten worden ontvangen. De transformatie zal ook hiervoor een oplossing moeten gaan bieden.

De gemeente heeft een bestemmingsreserve voor het Sociaal domein die risico’s en tekorten kan

opvangen. Maar de omvang van deze reserve is bescheiden, afgezet tegen de bedragen die jaarlijks in

het Sociaal domein omgaan.

De constatering van een bescheiden reservepositie geldt ook voor het totaal van de reserves van de

gemeente. Vergelijking van de reservepositie van Heerlen met gemiddelden van de Limburgse

gemeenten, uitgedrukt in bedragen per inwoner, laat zien dat Heerlen vrij weinig reserves heeft.

Maar de reserves die Heerlen tot zijn weerstandsvermogen rekent, de algemene reserve en de

bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties, zijn wel toereikend om de geïnventariseerde en

gekwantificeerde risico’s te kunnen opvangen.

Landgraaf

De begroting 2017 en meerjarenraming is structureel en reëel in evenwicht. In de begroting 2017 zijn

extra middelen, zowel in incidentele als in structurele sfeer, beschikbaar gesteld om het achterstallig

onderhoud bij wegen in te lopen. Landgraaf heeft een goede vermogenspositie.

De grootste risico’s voor Landgraaf hebben betrekking op het Sociaal Domein en de grote

herstructureringsopgave waar Landgraaf samen met de regio voor staat.

Ten aanzien van de exploitatie is er jaarlijks inspanning nodig om te komen tot een structureel en reëel

sluitende begroting en meerjarenraming. In de begroting en meerjarenraming zit weinig lucht.

Incidenteel zijn er in de vorm van reserves middelen beschikbaar om risico’s op te vangen. Voor de

lopende grondexploitatie Centrumplan Waubach en Fresh Valley fase 1 heeft Landgraaf voorzieningen

gevormd. Centrumplan Waubach eindigt in 2016.


De nieuwe gemeente

De begroting van de nieuwe gemeente is voor het grootste deel de optelsom van de begrotingen van de

twee huidige gemeenten. Daarnaast krijgt de nieuwe gemeente door de herindeling met een flink aantal

incidentele lasten te maken. De herindelingsbijdrage uit het gemeentefonds zou deze incidentele lasten

moeten kunnen dekken.

De structurele uitkeringen uit het gemeentefonds voor de nieuwe gemeente zijn wat hoger dan de twee

huidige gemeenten nu gezamenlijk ontvangen. Door de herindeling vervallen ook wat structurele lasten

voor bestuurlijke en ambtelijke functies. We gaan ervan uit dat er voor 2019 geen effect op het structurele

saldo door ontstaat.

We gaan er dan ook vanuit dat het structurele saldo van de eerste begroting van de nieuwe gemeente

niet af zal wijken van de optelsom van de structurele saldi van de jaarschijven 2019 van beide huidige

gemeenten. Bij de begrotingen 2017 tellen de structurele saldi van de jaarschijven 2019 van Heerlen en

Landgraaf op tot + € 1.256.000.

Bij dit positieve resultaat passen twee belangrijke kanttekeningen.

Ten eerste zijn de ramingen van de jaarschijf 2019 van de meerjarenraming 2018-2020 niet 100% hard

en zijn dus nog veel bijstellingen te verwachten.

Ten tweede zijn de risico’s van de huidige gemeenten niet per 1 januari 2019 verdwenen en moet ook de

nieuwe gemeente daar rekening mee houden.

Daarmee is ook de reservepositie van de nieuwe gemeente een belangrijk punt. Op basis van de

ramingen van de twee huidige gemeenten voor 2019 gaat de nieuwe gemeente over een algemene

reserve en over overige bestemmingsreserves beschikken die voldoende zijn. De nieuwe gemeente kan

daardoor tegenvallers door het optreden van risico’s opvangen.

Voor structurele tegenvallers zal ook de nieuwe gemeente echter uiteindelijk structurele oplossingen

moeten regelen.

Zowel voor wat betreft de begroting als voor wat betreft de vermogenspositie lijkt de uitgangspositie voor

de nieuwe gemeente voldoende te zijn. De nieuwe gemeente zal (verder) oplossingen moeten vinden

voor het Sociaal Domein, de bevolkingsdaling, de oude en nieuwe bezuinigingstaakstellingen en alle

andere problemen die (gaan) optreden.


3. Financiële functie van de gemeenten Heerlen en Landgraaf

3.1. Financiele verordening ex artikel 212 Gemeentewet

Conclusie

In de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet staan de belangrijkste gemeentelijke

regels over het financieel beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer. De raad stelt

daarmee de financiële kaders voor het college en afgeleid de organisatie. In verband met de

wijzigingen in het BBV hebben de colleges van Heerlen en Landgraaf in 2016 een gewijzigde

verordening 212 aan hun raad ter vaststelling aangeboden en in november 2016 zijn deze ook door

de raden vastgesteld. Voor de vaststelling van de begroting 2017 en de aanloop naar deze

begroting waren voor beide gemeenten de voormalige verordeningen van kracht.

De financiële verordening van Heerlen is in 2011 door de raad vastgesteld. De verordening regelt de

p&c-cyclus en de p&c-producten, het financieel beleid, waaronder de paragrafen en de nota’s die

daarbij horen, de administratieve organisatie en de interne controle, en de financiële organisatie. De

nota’s moeten één keer in vier jaar worden geactualiseerd, maar in de praktijk blijven nota’s vaak

langer van kracht. Afgezien daarvan leeft Heerlen de verordening goed na.

De financiële verordening van Landgraaf is sinds 2013 van kracht. De verordening schrijft voor dat

een aantal nota’s periodiek aan de raad ter vaststelling moeten worden aangeboden.

Er is geen termijn van actualisatie genoemd. Wij gaan uit van een termijn van vier jaar. In de regel

hanteert Landgraaf deze termijn. Landgraaf past de financiële verordening goed toe.


bereid voor de nieuwe gemeente een financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet voor,

die vrij snel na de start van de nieuwe gemeente door de raad kan worden vastgesteld;

ga daarbij na welke detaillering gewenst is.

Met de financiële verordening volgens artikel 212 Gemeentewet stelt de raad regels voor het financiële

beleid, de financiële organisatie en het financieel beheer. De 212-verordening is het belangrijkste middel

van de raad om vorm te geven aan zijn kaderstellende rol met betrekking tot de gemeentelijke financiën.

In verband met de wijzigingen in het BBV hebben de raden van Heerlen en Landgraaf een gewijzigde

verordening 212 ter vaststelling aan de raad aangeboden. Voor het begrotingsjaar 2017 waren de

voormalige verordeningen van beide gemeenten van kracht.


Bevindingen

Heerlen

De raad heeft de bij de vaststelling van de begroting 2017 geldende verordening 212 op 5 april 2011

vastgesteld. De citeertitel is “Financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet”.

In de verordening 212 geeft de raad de uitgangspunten aan voor het financiële beleid, de regels voor het

financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie. De raad bepaalt hiermee de strategische

kaders voor de financiële huishouding van de gemeente.

Voor het financiële beheer zijn de bepalingen in de verordening over de administratieve organisatie en de

interne controle van groot belang.

In de verordening zijn bepalingen opgenomen over de p&c-cyclus en de p&c-producten, het financieel

beleid, waaronder de paragrafen en de nota’s die daarbij horen, de al genoemde administratieve

organisatie en de interne controle, en de financiële organisatie.

De gemeente heeft ook in de praktijk veel aandacht voor de administratieve organisatie en interne

controle. Met name in de paragraaf bedrijfsvoering bij de verschillende begrotingen van Heerlen is te

lezen dat het ‘in control’ hebben en houden van de p&c-cyclus voortdurend aandacht heeft.

De inspanningen blijken bijvoorbeeld uit de goedkeurende verklaringen van de accountant voor de

rechtmatigheid tot en met de jaarstukken 2014.

Bij de jaarstukken 2015 heeft de accountant een oordeel met beperking afgegeven. Overigens speelde

dit bij veel gemeenten. De accountant heeft bij enkele onderdelen van het Sociaal domein te maken

gehad met onzekerheden, waardoor hij een oordeel met beperking heeft afgegeven. Voor de overige

onderdelen van de jaarrekening is het oordeel van de accountant niet gewijzigd in vergelijking met

voorgaande jaren.

Wij constateren dat het college in de meeste gevallen goed uitvoering geeft aan de bepalingen in de

verordening.

Afwijking van bepalingen in de verordening heeft vaak te maken met het niet tijdig actualiseren van

nota’s. Volgens de verordening moeten nota’s één keer in de vier jaar worden herzien, maar in de praktijk

blijven nota’s vaak langer van kracht.

De verordening zegt niets over het moment waarop de verordening zelf moet worden herzien.

In het algemeen vinden wij dat na vier jaar nota’s moeten worden geactualiseerd.

Op 23 november 2016 heeft de raad een nieuwe verordening 212 vastgesteld met de titel “Financiële

verordening gemeente Heerlen 2017’. Deze verordening is bij de uitvoering van de begroting 2017 van

toepassing. De wijziging van de verordening houdt onder andere verband met de wijzigingen in het BBV,

waardoor bepalingen in de oude verordening niet meer in overeenstemming met deze regelgeving waren.

Landgraaf

De financiële verordening 2013 van Landgraaf is op 20 december 2012 geactualiseerd door de raad

vastgesteld. De verordening heeft bepalingen over de begroting en verantwoording, over het financieel

beleid, over de paragrafen uit het BBV, over het financieel beheer en interne controle en over de

financiële organisatie. De raad heeft hiermee de kaders gesteld en ook geregeld dat in nota’s op

verschillende onderdelen nadere regels worden gesteld.


Nota’s zijn voorgeschreven voor:

verbonden partijen;

onderhoud kapitaalgoederen;

grondbeleid;

weerstandsvermogen;

activabeleid;

reserves en voorzieningen;

treasury/financiering.

In de verordening is aangegeven dat actualisatie periodiek dient plaats te vinden. Er is geen termijn van

actualisatie genoemd. Wij gaan uit van een termijn van vier jaar. In de regel hanteert Landgraaf deze

termijn.

Voor de jaarlijkse p&c-cyclus en -producten zijn in de verordening bepalingen opgenomen in diverse

artikelen. De p&c-cyclus is nauwkeurig beschreven waarbij de diverse documenten die deel uitmaken van

de p&c-cyclus zijn beschreven. Ook zijn bepalingen opgenomen voor de paragrafen die jaarlijks deel

uitmaken van de begroting en jaarrekening.

De verordening bevat, naast de informatie in het raadsvoorstel, ook een aparte bijlage Algemene

toelichting waarin diverse artikelen van de financiële beheerverordening uitvoerig zijn toegelicht.

Landgraaf past de financiële verordening goed toe. Voor de tweede tussentijdse rapportage 2016 is de

raad via een raadsinformatiebrief geïnformeerd over de andere werkwijze.

In verband met de wijzigingen in het BBV heeft het college van Landgraaf in 2016 een gewijzigde

verordening 212 aan de raad ter vaststelling aangeboden. De nieuwe financiële verordening is op 10

november 2016 door de raad vastgesteld. Voor de begroting 2017 en de aanloop naar deze begroting

was echter de financiële verordening 2013 nog van kracht.


3.2. Stuurinformatie

Conclusie

Hoewel er bij de stuurinformatie met betrekking tot de begroting natuurlijk op detailniveau allerlei

verschillen zijn tussen Heerlen en Landgraaf, kan in het algemeen geconcludeerd worden dat deze

van voldoende tot goed niveau is.

De operationele stuurinformatie van Heerlen vinden we van voldoende niveau. Met meer

samenhang tussen cijfers en met meer toelichting kan de operationele stuurinformatie worden

versterkt. De stuurinformatie van Landgraaf is op alle drie niveaus goed.

De raden zijn met de informatie en middelen die hen ter beschikking worden gesteld, in staat sturing

te geven aan de begroting. Er zijn echter nog mogelijkheden om de stuurinformatie te verbeteren.

Gelet op de grote druk die de komende jaren op de twee organisaties zal liggen, is het volgens ons

niet haalbaar de begrotingen van de twee huidige gemeenten op het punt van de stuurinformatie

ingrijpend te gaan veranderen. Wat dat betreft ligt het accent wat verder in de toekomst bij de

begroting van de nieuwe gemeente.


de huidige gemeenten zullen vooral moeten zorgen dat hun begrotingen maximaal inzicht

bieden in (de ontwikkeling van) hun financiële positie;

de eerste begroting van de nieuwe gemeente zal noodzakelijkerwijs vooral een technische

begroting zijn die qua stuurinformatie niet op het hoogste niveau kan staan. Daarvoor

ontbreken kaders die door de raad van de nieuwe gemeente nog gesteld moeten gaan worden.

De eerste begroting kan vooral op operationeel niveau de raad goede stuurinformatie leveren.

Dat kan door de structurele effecten van het beleid van de oude gemeenten goed mee te

nemen en toe te lichten, door de financiële positie van de nieuwe gemeente zo duidelijk

mogelijk te maken en door de financiële informatie in een overzichtelijke structuur te

presenteren;

in de volgende begrotingen van de nieuwe gemeente kan de stuurinformatie geleidelijk verder

worden verbeterd. Het vernieuwde BBV geeft hiervoor de eerste handvatten. Maar de

gemeente zal zelf moeten zorgen voor een visienota/coalitieprogramma of iets dergelijke. Zo’n

integrale visie moet een vertaling krijgen naar en terug te vinden zijn in de

programmabegroting. In de programma’s is de ontwikkeling van beleid en beheer te lezen,

waarbij natuurlijk naar de omgeving wordt gekeken, maar ook naar wat er intern gebeurt. Met

de introductie van de verplichte beleidsindicatoren is effectmeting verder verstevigd. Met een

goede financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet die ook wordt toegepast, krijgt de

raad ook op tactisch niveau goede stuurinformatie. Ook toepassing van het BBV zorgt ervoor

dat de raad goede stuurinformatie krijgt.

We kijken ook naar de stuurinformatie met betrekking tot de begroting op strategisch, tactisch en

operationeel niveau.

Voor wat betreft de stuurinformatie op strategisch niveau gaat het er om of de begroting past binnen een

duidelijke en actuele visie van de gemeente, die terug te vinden is in de programma’s van de begroting,


waarbij terug en vooruit en naar binnen en naar buiten wordt gekeken en de doelen smart zijn

geformuleerd.

Bij de stuurinformatie op tactisch niveau kijken we naar de toepassing van de regels in het BBV en de

eigen financiële verordening voor het p&c-proces en -producten.

Voor de stuurinformatie op operationeel niveau kijken we naar de (cijfermatige) informatie in de begroting

over de financiële positie en het financiële beleid.

De stuurinformatie kan goed, voldoende, onvoldoende of slecht zijn.

Bevindingen

Heerlen

We beoordelen de stuurinformatie in de begroting 2017 en de meerjarenraming 2018-2020 op strategisch

en tactisch niveau als goed en op operationeel niveau als voldoende. De score voor de operationele

stuurinformatie is in sterke mate bepaald door de mate waarin in (de paragrafen van) de begroting

inzichtelijke en overzichtelijke cijfers en toelichtingen aanwezig zijn. We zien met name hier

mogelijkheden tot versterking van het inzicht.

Landgraaf

Wij beoordelen de stuurinformatie met betrekking tot de begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020

op alle niveaus als goed.


4. Onderwerpen uit verplichte paragrafen

In deze paragraaf komen de onderwerpen aan de orde zoals die beschreven worden in de door het

Besluit Begroting Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voorgeschreven verplichte paragrafen.

Artikel 9 van het BBV bepaalt namelijk dat in de beleidsbegroting paragrafen worden opgenomen, waarin

de beleidsuitgangspunten worden vastgelegd met betrekking tot beheersmatige aspecten en lokale

heffingen. Doel van de paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden

gebundeld in een overzicht, waardoor de raad voldoende inzicht krijgt. De paragrafen geven met

betrekking tot het onderwerp dat in de paragraaf wordt behandeld, een dwarsdoorsnede van de

begroting. De onderwerpen die het betreft zijn: lokale heffingen, weerstandsvermogen en

risicobeheersing, onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en

grondbeleid. Vrijwel alle onderwerpen spelen in alle gemeenten. Met de genoemde onderwerpen is

telkens een financieel belang gemoeid. De paragrafen geven daardoor extra informatie voor de

beoordeling van de financiële positie op de korte en op de lange termijn.

De gemeente Heerlen heeft in de begroting 2017 de zeven BBV-paragrafen opgenomen en heeft daar

zelf de paragrafen Demografische ontwikkelingen, Subsidies en IBA aan toegevoegd.

De begroting 2017 van de gemeente Landgraaf bevat de zeven verplichte paragrafen.

In dit onderzoek laten wij de extra paragrafen van Heerlen buiten beschouwing.

De bevindingen over de verplichte paragrafen bij de gemeenten Heerlen en Landgraaf zijn te vinden in de

volgende paragrafen.

We verwijzen voor de cijfermatige informatie over de bedrijfsvoering naar het herindelingsontwerp dat

door de colleges aan de raden ter vaststelling wordt aangeboden. Daarom hebben wij afgezien van een

beoordeling van deze paragraaf in de twee begrotingen.

De informatie in dit hoofdstuk is voor een groot deel gebaseerd op de uitkomsten van de in 2016

uitgevoerde verdiepingsonderzoeken in Heerlen en Landgraaf. Waar mogelijk en nodig hebben we die

informatie geactualiseerd naar de situatie in 2017. Dit is onder meer gebeurd in de paragraaf Lokale

heffingen, waar de lokale lasten 2017 in beeld zijn gebracht.


4.1. Lokale heffingen

Conclusie

De gemeenten Heerlen en Landgraaf hebben de beleidsuitgangspunten voor lokale heffingen

bepaald in het coalitieakkoord 2014-2018 van Heerlen en van Landgraaf. Aanvullend zijn in de

begroting 2017 uitgangspunten opgenomen.

De OZB-tarieven zijn redelijk vergelijkbaar. Toch liggen de OZB-lasten bij de twee gemeenten

verder uit elkaar. Dat wordt verklaard door de hogere gemiddelde WOZ-waarde in Landgraaf.

Bij de afvalstoffenheffing en rioolheffing zijn de verschillen groot. Landgraaf heeft een lager tarief

voor de afvalstoffenheffing en een hoger tarief voor de rioolheffing vergeleken met Heerlen. Per

saldo is voor de drie heffingen die de eigenaar/gebruiker betaalt het totaalbedrag in de twee

gemeenten nagenoeg gelijk.

Alle twee de gemeenten heffen de rioolheffing van de eigenaar en gebruiker.

Voor de verwijdering van huishoudelijk afval maken ze gebruik van Reinigingsdiensten Rd4.

De BsGW zorgt voor de heffing en inning van gemeentelijke belastingen en voor de uitvoering van

de Wet waardering onroerende zaken.

Er is bij beide gemeenten geen sprake meer van onbenutte belastingcapaciteit.


ga na of er bij de twee gemeenten bereidheid en financiële ruimte is om al vóór de herindeling

te werken aan harmonisering van heffingen en tarieven;

zo ja, dan richting en mogelijkheden onderzoeken en de twee gemeenten daartoe besluiten

laten nemen en deze uitvoeren;

op basis hiervan ook bepalen of ook voorbereidingen kunnen worden getroffen voor het

formuleren van beleid voor lokale heffingen door de nieuwe gemeente.

De lokale heffingen vormen een onderdeel van de gemeentelijke inkomsten en zijn daarom een integraal

onderdeel van het gemeentelijk beleid. Een overzicht van en daarmee meer inzicht in de lokale heffingen

zijn daarom van belang voor de integrale afweging tussen beleid en de inkomsten.

Voor de gemeente heeft een herindeling effect op de belastingopbrengsten. Vanaf het moment dat een

herindeling een feit wordt, zullen keuzes moeten worden gemaakt ten aanzien van de hoogte van de

tarieven voor de onroerendezaakbelastingen (OZB), afvalstoffen- en rioolheffing. Voor de twee laatste

heffingen zal tevens de mate van kostendekking en de wijze van kostentoerekening moeten worden

bepaald.

In deze paragraaf kijken we naar het beleid, de paragraaf en de tarieven van de twee gemeenten met

betrekking tot de lokale heffingen in en bij de begroting 2017.

Bevindingen op basis van de begroting 2017

Heerlen

Tot op heden is geen visie voor lokale heffingen vastgesteld in een afzonderlijke nota. In het

coalitieakkoord Heerlen 2014-2018 ‘Samen knokken met een glimlach’ is wel onder meer bepaald hoe vrij

besteedbare middelen zijn te generen binnen de afspraak dat de totale woonlasten met niet meer dan

inflatie mogen stijgen. Verdere lastenverhogingen zijn pas mogelijk, nadat de eerste vier tredes van de


Ladder van Lodewijks zijn doorlopen. Inzet van belastingen om ruimte te creëren is bijvoorbeeld mogelijk

door te schuiven tussen gebonden heffingen en niet-gebonden heffingen. Voor de belastingen betekent

de Ladder van Lodewijks dat lastendrukverhoging pas als vijfde en laatste trede op de ladder aan de orde

komt, als Heerlen financiële problemen moet oplossen. Als er geen lastendrukverhoging noodzakelijk is,

wordt alleen een inflatiecorrectie toegepast.

De paragraaf in de begroting 2017 is zoals gebruikelijk uitgebreid. Zo is te lezen dat alle gemeentelijke

heffingen in 2017 € 47,4 miljoen moeten opleveren. De OZB-tarieven voor zowel de woningen als voor

niet-woningen stijgen met 1,2%. Voor de rioolheffing en afvalstoffenheffing wordt uitgegaan van 100%

kostendekking. De rioolheffing bestaat uit een eigenaars- en een gebruikersheffing. Het eigenarendeel

wordt geheven naar een vast bedrag per perceel. Het gebruikersdeel wordt geheven op basis van het

waterverbruik.

Verder komt de gemeentelijke lastendruk uitgebreid aan de orde, waarbij 2016 en 2017 worden

vergeleken voor zowel een éénpersoonshuishouden als een meerpersoonshuishouden. Meerjarig inzicht

ontbreekt. Uit de vergelijking met andere gemeenten, blijkt dat Heerlen landelijk nu een middenmoter is,

terwijl Heerlen zo’n zes jaar geleden nog bij de gemeenten met een hoge lastendruk hoorde.

Ook besteedt de paragraaf aandacht aan het kwijtscheldingsbeleid. Kwijtschelding van gemeentelijke

belastingen is geëffectueerd op kwijtschelding van woonlasten, het gebruikersdeel van de rioolheffing en

het gehele bedrag aan vastrecht van de afvalstoffenheffing. Kwijtschelding voor het variabele deel van de

afvalstoffenheffing (DIFTAR op basis van het volume/frequentiesysteem) is gebaseerd op de hoeveelheid

fijn huishoudelijk restafval. Deze bedragen zijn tot stand gekomen op basis van de gemiddelde

hoeveelheid restafval per inwoner per jaar.

Landgraaf

De gemeente heeft het beleid voor lokale heffingen bepaald in het coalitieakkoord 2014-2018 ‘Landgraaf,

een solidaire en respectvolle samenleving’! In dit akkoord is opgenomen dat de gemeentelijke

belastingen en heffingen niet meer stijgen dan de inflatiecorrectie. Verder is aanvullend bepaald dat

bezuinigingstaakstellingen niet gedekt mogen worden door middel van lastenverzwaring.

Ook zijn in de begroting 2017 uitgangspunten opgenomen voor lokale heffingen. Voor de

afvalstoffenheffing en de rioolheffing geldt dat de tarieven 100% kostendekkend moeten zijn. De

rioolheffing bestaat uit een eigenaars- en een gebruikersheffing.

De tarieven voor de belastingen en heffingen zijn ten opzichte van 2016 verhoogd met 0,9%.

De paragraaf van de begroting 2017 is uitvoerig van opzet en bevat veel cijfermatige informatie voor het

begrotingsjaar 2017, het voorgaande begrotingsjaar 2016 en de jaren van de meerjarenraming

2018-2020.

Kwijtschelding wordt verleend voor het gebruikersdeel van de rioolheffing en de afvalstoffenheffing.

Ook is een vergelijking van de woonlasten opgenomen voor de Parkstad-gemeenten in de periode

2013-2016. Uit deze tabel blijkt dat van de acht gemeenten in 2013 Landgraaf op de 7e plek staat van de

gemeenten met de goedkoopste woonlasten in de regio. In 2016 heeft Landgraaf de 4e positie

ingenomen. Dit betekent dat in 2016 Landgraaf in de middenmoot zat met de lokale lasten voor een

meerpersoonshuishouden, terwijl de gemeente Landgraaf in 2013 voor een meerpersoonshuishouden de

één na hoogste lokale lasten in de regio Parkstad oplegde.

Vergelijking van Heerlen en Landgraaf

In tabel 4.1.1 zijn de geraamde inkomsten en door de raad vastgestelde tarieven van de twee gemeenten

voor 2017 weergegeven. De OZB is de belangrijkste bron van inkomsten. Rioolheffing en


afvalstoffenheffing zijn ook omvangrijk, maar gebonden. Bij beide gemeenten wordt het afval ingezameld

door Reinigingsdiensten Rd4. We hebben niet expliciet aandacht besteed aan de overige belastingen

omdat deze inkomsten veel lager zijn. De Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen

(BsGW) zorgt bij alle twee de gemeenten voor de heffing en inning van gemeentelijke belastingen (en

waterschapsbelastingen) en voor de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken.

Tabel 4.1.1 Geraamde opbrengsten op basis van begroting 2017 en vastgestelde tarieven belastingen 2017 per gemeente (in €, %)

Geraamde opbrengsten Vastgestelde tarieven

Heerlen Landgraaf Heerlen Landgraaf

OZB eigenaren woningen 11.498.000 5.123.993 0,1989% 0,1862%

OZB eigenaren n-w 5.719.000 1.213.178 0,2657% 0,2719%

OZB gebruikers n-w 3.349.000 796.376 0,1977% 0,2176%

Afvalstoffenheffing 10.377.000 3.113.752 268,24 193,84

Rioolheffing eigenaar

Rioolheffing gebruiker

Rioolheffing eigenaar/gebruiker

9.639.000

4.352.066

91,44

104,19

(195,63)

97,73

140,30

(238,03)

Overige belastingen 6.812.000 1.527.399

Totaal 47.394.000 16.126.764

Totale gemeentelijke heffing huurder

(Limburgs gemiddelde € 318,73)

372,43*

334,14*

Totale gemeentelijke heffing eigenaar/gebruiker

(Limburgs gemiddelde € 708,00)

694,51*

707,94*

Belastingopbrengst per

inwoner**

538,80

433,33

*bron Belastingoverzicht 2016 provincie Limburg voor de Limburgse gemiddelden; voor Heerlen en Landgraaf in

combinatie met de vastgestelde tarieven 2017.

**aantal inwoners volgens de gemeente op basis van de septembercirculaire 2016 (Heerlen: 87.962 en

Landgraaf: 37.216). Let op: alleen hier bedrag per inwoner. Voor de rest per huishouden.

Conclusie

Jaarlijks wordt door de provincie Limburg onderzoek gedaan naar de gemeentelijke en

waterschapsbelastingen voor Limburg (Belastingoverzicht). De conclusie is gebaseerd op bovenstaande

tabel, het Belastingoverzicht 2016 in combinatie met de vastgestelde tarieven 2017 voor Heerlen en

Landgraaf.

Kijkend naar de totale gemeentelijke heffingen zien wij dat Heerlen en Landgraaf rond het Limburgs

gemiddelde van 2016 zitten voor een eigenaar/gebruiker.

De verschillen tussen de OZB-tarieven in Heerlen en Landgraaf zijn klein. De OZB-lasten liggen bij de

twee gemeenten toch verder uit elkaar (berekend op basis van het OZB-tarief 2017 en de gemiddelde

WOZ-waarde 2016 in elk van de twee gemeenten) en zijn per huishouden afgerond € 231 in Heerlen en

€ 276 in Landgraaf. Het verschil wordt verklaard door de hogere gemiddelde WOZ-waarde in Landgraaf.

Bij de afvalstoffenheffing en rioolheffing zijn de verschillen groot. Het tarief voor de afvalstoffenheffing is

gemiddeld € 275 in Heerlen en € 194 in Landgraaf en bij de rioolheffing € 196 in Heerlen en € 238 in


Landgraaf. Landgraaf heeft een lager tarief voor de afvalstoffenheffing en een hoger tarief voor de

rioolheffing vergeleken met Heerlen. Per saldo is voor de drie heffingen die de eigenaar/gebruiker betaalt

het totaalbedrag in de twee gemeenten nagenoeg gelijk.


4.2. Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Conclusie

De raad van Heerlen heeft in de nota risico’s en weerstandsvermogen (2012) het beleid ten aanzien

van het weerstandsvermogen vastgelegd. De nota is praktisch ingestoken. De raad heeft bepaald

dat de norm dient te liggen tussen 0,8 en 1,2. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de

algemene reserve inclusief de bestemmingsreserve risico’s grondexploitatie. Op basis van de

begroting 2016 is de ratio 0,93 en valt binnen de gestelde bandbreedte. Dit geldt ook voor de

begroting 2017 waarin de ratio 0,87 bedraagt.

De raad van Landgraaf heeft de visie op het weerstandsvermogen en risicobeheersing ook

vastgelegd in een nota (2014) waarin eveneens meer aansluiting is gezocht met de dagelijkse

praktijk. Landgraaf heeft een tweetal normen voor het weerstandsvermogen bepaald. De norm voor

de kleine ratio (r), waarbij voor de berekening alleen de algemene reserve wordt meegenomen bij

de weerstandscapaciteit, dient tussen 1 en 2 te bedragen. De norm voor de grote ratio (R) is

bepaald tussen 2 en 3.

Bij de berekening van de grote ratio R worden naast de algemene reserve de bestemmingsreserves

meegenomen met uitzondering van de doelreserves (bruteringsreserves) en de

onderhoudsreserves. Ook Landgraaf berekent jaarlijks de weerstandsratio in de paragraaf. Op basis

van de begroting 2016 bedraagt de kleine ratio r=1,84 en de grote Ratio R=4,36. Dit betekent dat de

kleine r binnen gestelde norm voor de bandbreedte ligt en de grote R ruim boven de bandbreedte

ligt. Op basis van de begroting 2017 bedraagt de kleine ratio (r) 2,32 en de grote Ratio (R) 6,23. De

kleine r ligt iets boven de bepaalde norm en de grote R ligt ruim boven de gestelde bandbreedte.

In Heerlen maakt risicomanagement onderdeel uit van de bedrijfsvoering en is een continue proces.

Er is sprake van een actief risicomanagement op projecten die een hoog afbreukrisico voor de

organisatie hebben. Het beleid van Heerlen is afgestemd op de RISMAN-methode. Met behulp van

deze methode worden de risico’s op een systematische wijze en vanuit verschillende invalshoeken

inzichtelijk gemaakt en worden beheersmaatregelen genomen.

Bij Landgraaf maakt risicomanagement onderdeel uit van de bestaande planning- en controlcyclus.

Er is geen apart systeem van risicomanagement voorhanden. Bij aanvang van een nieuw college

worden de grootste risico’s in kaart gebracht. De beleidsinhoudelijke en de financiële risico’s worden

jaarlijks geborgd in de begroting.


- benoem en kwantificeer de risico’s voor de twee gemeenten in een risicoregister met dezelfde

systematiek. Bij een besluit tot samenvoeging is het van belang een eenduidig

risicomanagement te voeren;

- stel ook gezamenlijke uitgangspunten op en uniformeer welke elementen tot de

weerstandscapaciteit worden gerekend. Het verdient de voorkeur om alleen die elementen

hiertoe te rekenen, die bij onverhoopte aanwending niet tot extra exploitatielasten zullen leiden;

- om dit mogelijk te maken dienen de afzonderlijke paragrafen weerstandsvermogen en

risicobeheersing van de twee gemeenten op elkaar afgestemd te worden. Dit kan al worden

ingezet voorafgaand aan een proces tot samenvoeging;

- laat de raad van de nieuwe gemeente al in het eerste jaar (2019) een nota reserves en

voorzieningen vaststellen;


- actualiseer de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing elke vier jaar;

- beoordeel de onderlinge verhouding van de vijf financiële kengetallen in de paragraaf in relatie

tot de financiële positie, zoals het BBV dit vraagt.

Om een beeld te kunnen vormen van de financiële positie van de herindelingsgemeente(n) is het

noodzakelijk inzicht te krijgen in de mogelijkheden van de gemeente om risico’s te kunnen opvangen,

ofwel het weerstandsvermogen van een gemeente.

De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden om niet begrote tegenvallers te

dekken, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van de taken op het huidige niveau. De

weerstandscapaciteit is te onderscheiden in een incidenteel en een structureel deel.

Wanneer we weerstandscapaciteit zien in relatie tot risico’s spreken we over weerstandsvermogen.

Vanuit beleidsmatig perspectief is het van belang een afweging te maken tussen de risico’s die de

gemeente loopt en de manier om daarmee om te gaan. Of de gemeente zich bijvoorbeeld wil verzekeren

en/of de aanwezige weerstandscapaciteit in dat licht moet worden verhoogd of verlaagd.

Het is hierbij van belang te kijken of de programma’s en activiteiten, die de gemeente ontplooit, op het

gewenste niveau kunnen blijven gehandhaafd. Ook als er tegenvallers zijn. Daarom is het voor

gemeenten van belang jaarlijks te overwegen, of de aanwezige weerstandscapaciteit meerjarig

voldoende is met het oog op de gemeentelijke risico’s. Kortom: hoe robuust is de begroting en

meerjarenraming?

Bevindingen

Heerlen

De gemeente Heerlen heeft de beleidsregels vastgelegd in de nota risico’s en weerstandsvermogen

(2012). De nota van Heerlen is een actualisatie van een eerdere nota en is praktisch ingestoken. De nota

bevat regels over het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen en

het (gewenste) weerstandsvermogen. In de nota is aangegeven hoe in de praktijk invulling wordt

gegeven aan de verschillende onderdelen.

De raad heeft bepaald dat de norm dient te liggen tussen 0,8 en 1,2. Zo niet, dan moet het college binnen

een half jaar met voorstellen naar de raad komen om de ratio wel binnen de grenzen van de norm te

krijgen. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de algemene reserve inclusief grondbedrijf en

de benodigde weerstandstandscapaciteit wordt berekend aan de hand van de risico-inventarisatie en de

risicosimulatie.

Risicomanagement maakt in Heerlen onderdeel uit van de bedrijfsvoering en is een continue proces. Er is

sprake van een actief risicomanagement op projecten die een hoog afbreukrisico voor de organisatie

hebben. Het beleid van Heerlen is afgestemd op de RISMAN-methode. Met behulp van deze methode

worden de risico’s op een systematische wijze en vanuit verschillende invalshoeken inzichtelijk gemaakt

en worden beheersmaatregelen genomen.

Beleid ten aanzien van reserves, als onderdeel van de weerstandscapaciteit, is vastgelegd in de nota

reserves en voorzieningen 2013-2016.

Landgraaf

Landgraaf heeft de kaders voor het weerstandsvermogen vastgesteld in de nota weerstandsvermogen en

risicobeheersing (2014). De nota is een actualisatie van de nota uit 2007. Doel van de nota is om een


systeem van risicomanagement binnen de gemeentelijke organisatie van Landgraaf te borgen.

Landgraaf heeft met de actualisatie van de nota meer aansluiting proberen te vinden met de praktijk.

Bij aanvang van een nieuw college worden de grootste risico’s in kaart gebracht. Beleidsinhoudelijke,

financiële en politieke risico’s worden geïnventariseerd. De beleidsinhoudelijke en de financiële risico’s

worden geborgd in de begroting. Er is geen apart systeem van risicomanagement voorhanden.

Risicomanagement maakt onderdeel uit van de bestaande planning- en controlcyclus.

Landgraaf heeft een tweetal normen voor het weerstandsvermogen berekend. Deze normen zijn

uitgedrukt in een tweetal ratio’s, namelijk:

- een kleine ratio (r): die tussen 1 en 2 moet liggen;

- een grote ratio (R): die tussen 2 en 3 moet liggen.

Bij de berekening van de kleine r wordt alleen de algemene reserve meegenomen als beschikbare

weerstandscapaciteit. Bij de berekening van de grote ratio R worden naast de algemene reserve ook de

stille reserves en de niet beklemde bestemmingsreserves meegenomen. Tot de niet beklemde

bestemmingsreserves heeft Landgraaf de ‘reserves ter egalisatie’ en de ‘bestemmingsreserves’ uit het

overzicht van reserves en voorzieningen meegenomen. De ‘doelreserves’ (lees: bruteringsreserves) en

de ‘onderhoudsreserves’ maken geen onderdeel uit van de weerstandscapaciteit bij de berekening van

de grote ratio R.

Voor de berekening van de risico’s focust Landgraaf op de majeure risico’s. Met dit systeem wordt ervan

uitgegaan dat 80% van de risico’s zijn meegenomen. Voor de resterende 20% neemt Landgraaf een

restbedrag mee. Landgraaf legt een relatie tussen de weerstandscapaciteit en de meerjarige

ontwikkelingen.

In de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing heeft Landgraaf in een tabel mogelijke

bijsturingsregels opgenomen indien een van beide ratio’s buiten de bandbreedte ligt.

Beleid ten aanzien van reserves, als onderdeel van de weerstandscapaciteit, zijn vastgelegd in de nota

reserves en voorzieningen (2013).

Kengetallen

Het BBV heeft een vijftal financiële kengetallen verplicht gesteld vanaf de begroting 2016 die met name

de raad een beter beeld moeten geven over de financiële positie.

Heerlen heeft de kengetallen voor het begrotingsjaar 2016 opgenomen in het hoofdstuk ‘Financiële status

en weerbaarheid’. In dit hoofdstuk zijn een 23tal kengetallen gepresenteerd. Deze zijn ook toegelicht. De

vijf verplichte kengetallen maken onderdeel uit van dit overzicht, maar zijn niet altijd hetzelfde

gedefinieerd zoals de wetgever stelt. In de begroting 2017 heeft Heerlen de vijf verplichte kengetallen in

een apart overzicht opgenomen. Het BBV vraagt om een beoordeling te geven tussen de onderlinge

verhouding van de kengetallen in relatie tot de financiële positie. Deze informatie ontbreekt nu nog in de

begroting.

Landgraaf heeft de kengetallen opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing in

de begroting 2016 waarbij deze afzonderlijk zijn toegelicht. In de paragraaf is de onderlinge verhouding

van de kengetallen in relatie tot de financiële positie nog niet beoordeeld. In de begroting 2017 zijn de

kengetallen op dezelfde manier gepresenteerd. Landgraaf geeft aan dat het van belang is om de

weerstands- en schuldratio’s in onderlinge samenhang te bekijken én om de weerstands- en de

schuldratio’s in relatie te brengen met de raming van de meerjarenexploitatiesaldi.

Wij adviseren de nieuwe gemeente, zoals de wetgever stelt, de onderlinge verhouding van de

kengetallen in relatie tot de financiële positie te beoordelen.


Beschikbare weerstandscapaciteit

In tabel 4.2.1 wordt de berekening van de weerstandscapaciteit weergegeven zoals de twee gemeenten

deze hebben opgenomen in beide paragrafen van de begroting 2016 conform de door hun raad gekozen

systematiek.

Tabel 4.2.1 Beschikbare weerstandscapaciteit volgens de begroting 2016 (bedragen * € 1.000)

Heerlen Landgraaf

Incidentele weerstandscapaciteit

Algemene reserve* 18.710 22.269

Overige bestemmingsreserves inclusief

reserve gerealiseerde winst grondexploitatie

27.375

Stille reserves 3.000

Totale incidentele weerstandscapaciteit 18.710 52.644

Structurele weerstandscapaciteit

Onbenutte belastingcapaciteit 0

Begrotingsruimte 0

Post onvoorzien 150

Totale structurele weerstandscapaciteit 150

Totale weerstandscapaciteit 18.710 52.794

*Heerlen inclusief bestemmingsreserve risico’s grondexploitatie € 3,7 miljoen (bron: paragraaf grondbeleid

begroting 2016)

Heerlen rekent voor de weerstandscapaciteit alleen met de algemene reserve, waarbij de

bestemmingsreserve risico’s grondexploitatie deel uitmaakt van de weerstandscapaciteit.

Landgraaf maakt in de paragraaf een onderscheid in weerstandscapaciteit exploitatie (=structureel) en

weerstandscapaciteit vermogen (=incidenteel).

Het overzicht geeft een beeld van de elementen die door de afzonderlijke gemeenten in de berekening

van de weerstandscapaciteit zijn opgenomen. De gemeenten kunnen daarbij verschillende

uitgangspunten hanteren.

In paragraaf 2.2 hebben we wel voor de twee gemeenten dezelfde uitgangspunten gebruikt om het

beschikbare eigen vermogen te bepalen.

In het algemeen zegt de hoogte van het weerstandsvermogen niets. Hieraan kan pas een oordeel

worden toegekend als deze wordt geconfronteerd met de hoogte van de aanwezige risico’s.

De risico’s zoals opgenomen in de begroting 2016 zijn de basis voor dit onderdeel en zijn vermeld in

tabel 4.2.2.


Risicogebieden

Onderstaande tabel geeft de onderwerpen aan die de twee gemeenten hebben aangemerkt als

risicogebieden. Tabel 4.2.2 Risicogebieden/programma’s in paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing op basis van de begroting 2016

Heerlen Landgraaf

Claims alle programma’s (B) Bestuur (A)

Economische activiteit programma ‘economische stimulering (B) Maatschappelijke voorzieningen (A)

Gemeentegaranties programma ‘leefomgeving bestuur en

dienstverlening’ (A)

Ruimte en herstructurering (A)

Projectenportefeuille programma ‘ruimtelijke ontwikkeling’ (B) Leefbaarheid in de wijk (A)

Verbonden partijen alle programma’s (B) Maatschappelijke stimulering (A)

Bodemsanering programma ruimtelijke ontwikkeling (B) Dienstverlening (A)

Bestuurskracht programma Bestuur en Dienstverlening (B) Algemene baten en lasten/bedrijfsvoering (A)

Woonwagenstandplaatsen programma leefomgeving (B) Resterende 20% niet majeure risico’s (A)

WWB 2016 programma sociale infrastructuur (B)

A = gekwantificeerd

B = wel gekwantificeerd, maar bedrag niet genoemd in paragraaf

In tabel 4.2.2.1 is de omvang van de risico’s in beeld gebracht en afgezet tegen de beschikbare

weerstandscapaciteit.

Tabel 4.2.2.1 Omvang risico’s in relatie tot de weerstandscapaciteit, begroting 2016 (bedragen in €)

Heerlen Landgraaf

Totaal gekwantificeerde risico’s 20.060.000 12.105.300

Beschikbare weerstandscapaciteit 18.710.000 52.794.095

Weerstandsratio 0,93

Weerstandsratio kleine r 1,84

Weerstandsratio grote R 4,36

Betekenis kwalificatie Ja, in nota Ja, in nota

Raad uitspraak gedaan Ja Ja

Heerlen heeft bij de risico’s aangegeven of de risico’s structureel of incidenteel van aard zijn. De risico’s

bij de drie decentralisaties heeft Heerlen niet meegenomen bij de risico’s, omdat in de jaarstukken 2014

een reserve is gevormd.

Landgraaf heeft de risico’s van de decentralisaties wel meegenomen in het totaal aan gekwantificeerde

risico’s. Ten aanzien van de risico’s is aangegeven dat de risico’s voor het begrotingsjaar 2017 zijn

becijferd, maar niet voor de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming.

Confrontatie weerstandscapaciteit en risico’s

Heerlen confronteert jaarlijks in de paragraaf de weerstandscapaciteit en de risico’s met elkaar. Voor

Heerlen bedraagt de weerstandsratio bij de begroting 2016 0,93. Deze valt binnen het gestelde

normenkader van 0,8 en 1,2. In de begroting 2017 bedraagt de weerstandsratio 0,87 en valt eveneens

binnen de door de raad bepaalde bandbreedte.


Ook Landgraaf berekent jaarlijks de weerstandsratio in de paragraaf. Op basis van de begroting 2016

bedraagt de kleine ratio r=1,84 en de grote Ratio bedraagt R=4,36. Dit betekent dat de kleine r binnen de

bandbreedte ligt en de grote R ligt ruim boven de bandbreedte. Op basis van de begroting 2017 bedraagt

de kleine ratio (r) 2,32 en de grote Ratio (R) 6,23. De kleine r ligt iets boven de bepaalde norm en de

grote R ligt ruim boven de bandbreedte.

Wij merken op dat een hoge ratio alleen geen aanwijzing is voor de financiële ruimte in de begroting.

Deze conclusie trekt Landgraaf ook in de paragraaf.

Risico’s nieuwe gemeente

Ook voor de nieuw te vormen gemeente ontstaan enkele risico’s, zoals reorganisatiekosten, wachtgelden

voor bestuur en herwaardering functies. Hiervoor wordt de nieuwe gemeente gecompenseerd, maar dat

neemt niet weg dat de wijzigingen van structurele aard kunnen zijn. Er dient beoordeeld te worden welke

effecten deze op de lange termijn hebben. Op deze risico’s dienen passende maatregelen te worden

genomen.


4.3. Onderhoud kapitaalgoederen

Conclusie

Heerlen en Landgraaf werken beiden met een Integraal Beleidsplan voor de Openbare Ruimte

(IBOR). Heerlen voor de jaren 2011 tot en met 2015. Landgraaf voor de jaren 2012-2016. Beide

beleidsplannen zijn niet meer actueel en zouden inmiddels geactualiseerd zijn volgens informatie in

de begroting 2017. Zowel Heerlen als Landgraaf verwijst naar het nieuwe beleidskader in de

begroting 2017, terwijl dat zelfs nog niet aan de raad is aangeboden.

Landgraaf heeft in 2016 de nieuwe Meerjarige Onderhouds Plannen (MOP) opgesteld maar hierover

heeft door college en raad geen besluitvorming plaatsgevonden. Wel heeft een volledige vertaling

van de financiële impact van de opgestelde MOP’s naar de begroting 2017 plaatsgevonden,

waarover besluitvorming door de raad heeft plaatsgevonden.

Zowel Heerlen als Landgraaf heeft last van achterstallig onderhoud op wegen.

Heerlen is bij de begroting 2016 met een impuls gestart om in tien jaar € 17,2 miljoen extra uit te

geven aan achterstallig onderhoud. Daarmee moet voorkomen worden dat met name wegen op het

onderhoudsniveau D gaan uitkomen. Bovendien wordt daarmee voor de al langer gewenste

vervanging van openbaar groen structureel geld vrijgemaakt.

Landgraaf heeft in de paragraaf van de begroting 2017 toegelicht dat het achterstallig onderhoud op

wegen in 2008 tussen de € 6,5 en € 7 miljoen bedroeg. In het recente verleden zijn jaarlijks

incidentele middelen beschikbaar gesteld om het achterstallig onderhoud in te lopen.

Volgens de paragraaf van de begroting bedraagt het achterstallig onderhoud in 2016 € 3,1 miljoen.

Vanaf de begroting 2016 zijn maatregelen getroffen om dit achterstallig onderhoud in te lopen:

in de jaren 2016 en 2017 is het onderhoudsbudget incidenteel met € 400.000 per jaar verhoogd

ten laste van de algemene reserve;

in de jaren 2017 tot en met 2019 is het onderhoudsbudget structureel verhoogd met € 75.000

per jaar.

In 2019 is het achterstallig onderhoud weggewerkt.

Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen ten behoeve van huidige gemeenten

voer de huidige geldende plannen uit;

waar (actuele) plannen ontbreken, geen nieuw plan opstellen, maar wel onderhoudssituatie

inventariseren;

waar achterstallig onderhoud is, zo spoedig mogelijk wegwerken, ook waar plan ontbreekt maar

inspectie forse tekortkomingen laat zien.

Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen ten behoeve van de nieuwe gemeente

blijf inspecties uitvoeren;

breng relevante (kwaliteits)verschillen in beeld;

inventariseer varianten voor nieuwe onderhoudsplannen;

stel uiterlijk eind 2020 nieuwe onderhoudskaders op en laat deze plannen door de nieuwe raad

vaststellen.


Voor het realiseren van bij de diverse programma’s geformuleerde doelen, zijn vaak kapitaalgoederen

onmisbaar. Ze dienen zo lang mogelijk een bijdrage te leveren aan het doel waarvoor zij zijn aangeschaft

of vervaardigd. Na de verkrijging van de kapitaalgoederen is het dan ook zaak deze zo goed mogelijk te

beheren, ofwel ‘in stand te houden’. Te meer omdat met kapitaalgoederen forse bedragen zijn gemoeid.

Een goed beheer is noodzakelijk om de gewenste diensten op het vastgestelde kwaliteitsniveau te

kunnen leveren en om achterstallig onderhoud en mogelijk kapitaalvernietiging te voorkomen. Voor het

hebben van een goed beeld van de financiële positie van de gemeente, is het daarom noodzakelijk ook

inzicht te hebben in de kapitaalgoederen. De verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen geeft

hiervoor een dwarsdoorsnede van de begroting.

Een kapitaalgoed kan op verschillende manieren worden beheerd. Het is de verantwoordelijkheid van de

raad om vanuit zijn kaderstellende en controlerende taak hier invulling aan te geven. Het is dan ook aan

de raad deze keuzes te maken en de bijbehorende kaders te stellen. De paragraaf onderhoud

kapitaalgoederen dient actueel inzicht te geven in de vastgestelde beleidskaders. De kaderstellende rol

van de raad kan worden ingevuld door middel van het eens in de vier jaar actualiseren van

onderhoudsplannen. Het belangrijkste is dat in de paragraaf een verwijzing naar de kaders is opgenomen

met een korte samenvatting. Ook dient duidelijk te zijn of het gekozen ambitieniveau gevolgd wordt, of de

bijbehorende financiële middelen zijn opgenomen en of al dan niet sprake is van achterstallig onderhoud.

Wanneer er sprake is van achterstallig onderhoud dient aangegeven te worden welke maatregelen

zijn/worden getroffen.

Het BBV schrijft voor dat een gemeente in ieder geval beheerplannen moet opstellen voor de

kapitaalgoederen wegen, riolering, water, groen en gebouwen. Water is voor de Limburgse gemeenten

meestal niet relevant en die categorie laten we in het vervolg dan ook buiten beschouwing.

BBV en financiële verordening

Het BBV vraagt in de paragraaf inzicht in het beleidskader van de afzonderlijke kapitaalgoederen, de

financiële consequenties uit deze kaders en de vertaling van de financiële consequenties naar de

begroting.

Heerlen

Heerlen heeft ook zelf regels opgesteld voor het onderhoud van de kapitaalgoederen.

Ten eerste is in het Coalitieakkoord 2014-2018 onder de kop ‘Wij kiezen voor een stad waar de basis op

orde is…..’ te lezen, dat Heerlen een leefbare stad wil, die schoon, heel, veilig en bereikbaar is. De

kwaliteit van het onderhoud hoeft niet op een ‘8’ uit te komen, maar een onvoldoende is onacceptabel. Bij

het versoberen van de herstructureringsoperaties past een soberder onderhoud. Zo zullen rioolrenovaties

moeten zorgen voor een kwaliteitsniveau dat verantwoord is. Bij het groenonderhoud moet gekeken

worden naar het in bruikleen geven of verkopen van groenstroken aan burgers en het betrekken van

belanghebbenden bij het onderhoud.

In het MBP 2015-2018 worden deze doelen herhaald en globaal uitgewerkt (bladzijde 59 e.v. MBP

2015-2018).

Ten tweede is in artikel 24 van de financiële verordening 2011 bepaald dat het college elke vier jaar de

raad ter vaststelling een nota IBOR, een nota Gemeentelijk Rioleringsplan en een nota

Vastgoedbeleidsplan aanbiedt. In deze plannen moet voor de betreffende onderdelen regels voor de


inrichting van het onderhoud en het beoogde onderhoudsniveau worden opgenomen. Heerlen voldoet op

dit punt niet aan haar eigen financiële verordening omdat het IBOR 2011-2015 nog niet geactualiseerd is.

Ten derde zijn er de geldende beleidskaders van Heerlen voor kapitaalgoederen ten tijde van het

opstellen en vaststellen van de begroting 2017:

het Kwaliteitsplan Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR) 2011-2015 Heerlen;

de Wegverhardingsnota 2011-2015;

het verbreed Gemeentelijk RioleringsPlan (vGRP) 2016-2020;

het Groenbeleidsplan 2013;

het Vastgoedbeleidsplan 2008.

Daarnaast zijn er voor kleinere onderdelen aparte beleidskaders, zoals het Beleidsplan openbare

verlichting 2011, recent vervangen door het Beleidsplan openbare verlichting 2016. Deze plannen voor

kleinere onderdelen hebben we niet in ons onderzoek betrokken.

Verderop in deze paragraaf gaan we bij de verschillende kapitaalgoederen nog in op de geldende

beleidskaders.

Heerlen heeft de financiële vertaling van de afzonderlijke beleidskaders niet in de paragraaf opgenomen.

Dus het benodigde budget dat volgens het geldende beleidskader nodig is voor onderhoud is niet

opgenomen in de paragraaf en voldoet derhalve op dit punt niet aan het BBV. Wel is de paragraaf in de

begroting 2017 uitgebreid met per kapitaalgoed een balk waarin de onderhouds- en

vervangingsbudgetten 2017 staan plus de kapitaallasten 2017. Bovendien is aangegeven wat de

waardering over het onderhoudsniveau is en wat extra nodig is om structureel een 6 te scoren. Op deze

manier worden de BBV-eisen toegepast.

Landgraaf

Integrale Beheervisie Openbare Ruimte 2012-2016 (IBOR)

De Integrale Beheervisie Openbare Ruimte 2012-2016 is in juni 2012 door de raad vastgesteld.

In deze visie is verwoord dat de openbare ruimte als één geheel wordt ervaren en dat de inrichtings-,

onderhouds- en gebruikskwaliteit bij elkaar moeten passen. Deze visie gaat over de uitvoering van het

onderhoud aan zowel de ondergrondse als de bovengrondse infrastructuur.

In dit plan is meegenomen:

het onderhoud rioleringen;

onderhoud en reparaties wegen en verhardingen;

onderhoud aan groen en bomen (exclusief sportparken, inclusief begraafplaatsen);

onderhoud aan gemeentelijke bossen door Stichting Bosbeheer Landgraaf;

onderhoud van recreatieve voorzieningen zoals wandel-, fiets- en ruiterroutes;

onderhoud aan straatmeubilair;

reiniging;

onderhoud aan speelgelegenheden en Jongeren Ontmoetingsplek (JOP).

Dit plan vervangt het Beleidsplan wegbeheer 2008-2012 en het Groenbeheerplan Landgraaf 2007-2010.

In tabel 4.3 wordt van de twee gemeenten een inventarisatie gegeven van de beschikbare

onderhoudsplannen van de kapitaalgoederen, waarbij is aangegeven welke plannen ouder zijn dan vier

jaar (blauw gearceerd). Dit betekent mogelijk dat, hoewel is aangegeven dat dekking in de begroting

aanwezig is, de gemeente een financieel risico loopt.


Tabel 4.3 Onderhoudsplannen kapitaalgoederen twee gemeenten

Heerlen Landgraaf

Wegen ja ja

Riolering ja ja

Groen ja ja

Gemeentelijke gebouwen ja nee*

* vanaf 2017 zijn er voor gemeentelijke gebouwen MOP’s beschikbaar op basis waarvan het onderhoud wordt verricht.

Onderhoudsplan ouder dan vier jaar

In de volgende tabellen worden de kapitaalgoederen separaat van de twee gemeenten nader toegelicht.

Na elke tabel volgt per gemeente een korte toelichting.

Wegen

Tabel 4.3.1 Onderhoud wegen volgens Heerlen en Landgraaf

Heerlen Landgraaf

Plan(nen) Wegverhardingsnota 2011-2015

Kwaliteitsplan Integraal Beheer

Openbare Ruimte (IBOR) 2011-2015

Onderhoud civieltechnische

kunstwerken 2017-2020

Integrale Beheervisie Openbare

Ruimte 2012-2016 (IBOR)

Vaststelling door raad IBOR 1e kwartaal 2012

Wegverhardingsnota 2012

Juni 2012

Looptijd 2011-2015 2012-2016

Kwaliteitsniveau volgens

CROW-normen

Zes gebiedstypen en elk gebiedstype

het kwaliteitsniveau, variërend van

A+ tot C (zie tekst IBOR)

Winkelcentra: basis/Crow B

Rest: laag/ Crow C

Is er achterstallig onderhoud? Ja, wordt planmatig weggewerkt in

periode tot 2025

Ja, wordt de komende jaren

planmatig weggewerkt

Omvang achterstallig onderhoud 16 miljoen 2016-2025; wordt in

10 jaar weggewerkt, dus € 1,6 miljoen

per jaar vanaf 2016

€ 3,1 miljoen in 2016

Gemiddeld benodigd budget € 5,4 miljoen per jaar € 681.501 per jaar;

€ 800.000 per jaar 2009-2013

Blz. 24-25 IBOR

Financiële vertaling in begroting

2017

€ 2,9 miljoen voor onderhoud

€ 1,6 miljoen voor achterstallig

onderhoud

€ 982.383 onderhoud per jaar

voor de jaren 2016-2017;

€ 107.636 overige onderhoud

gerelateerde kosten. Daarnaast

€ 500.000 eigen personeel

Stand voorziening volgens

begroting 2017 per 31-12-2016

€ 2.660.415



€ 2.660.415


Wegen Heerlen

Het Kwaliteitsplan Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR) 2011-2015 Heerlen

De raad heeft het IBOR 2011-2015 begin 2012 vastgesteld. Het plan geeft de beeldkwaliteit voor beheer

en onderhoud van de wegverhardingen, de reiniging, verkeersmeubilair, groen en overig meubilair. Het

kwaliteitsniveau wordt met letters aangeduid en kan variëren tussen A+ en D, waarbij A+ voor zeer goed

staat en D voor te slecht. C of matig is dan ook het laagste kwaliteitsniveau dat acceptabel is en binnen

eventuele wettelijke normen valt.

In het IBOR heeft Heerlen zes gebiedstypen onderscheiden: centrumgebieden, woongebieden,

hoofdinfrastructuur, landschappelijk waardevolle gebieden, bedrijventerreinen industrie en thematische

bedrijventerreinen.

Het IBOR geeft voor elke beheercategorie en elk gebiedstype het kwaliteitsniveau aan. Dit varieert van

A+ tot C, waarbij B het meest voorkomt. Voor de beheercategorie wegverhardingen is in 2012 het

oorspronkelijke kwaliteitsniveau aangepast, omdat door achterstallig onderhoud het opgenomen

kwaliteitsniveau financieel niet haalbaar was.

Het IBOR geeft op hoofdlijnen én in samenhang het kwaliteitsbeeld van het beheer en onderhoud.

Hoewel het plan t/m 2015 loopt, gaan we ervan uit dat bij het opstellen van de begroting 2017 van dit plan

uit is gegaan, omdat er op dat moment nog geen nieuw IBOR was. Elders in de begroting 2017 staat wel

dat de raad in 2016 een nieuw IBOR, voor 2016-2020, ter vaststelling zal ontvangen.

In de paragraaf zelf in de begroting 2017 wordt met geen woord gerept over het IBOR 2011-2015 of het

nieuwe IBOR. In de paragraaf zelf is dan ook niets te lezen over onderhoud in zijn geheel, over

samenhang tussen onderhoud aan de verschillende kapitaalgoederen, de visie erop e.d.

Wegen en de Wegverhardingsnota 2011-2015

In de Wegverhardingsnota 2011-2015 is een berekening gemaakt van het benodigde budget voor de

jaren 2011-2015 op basis van een globale visuele inspectie. Deze berekening gaat uit van de bestaande

onderhoudstoestand. Het percentage wegen met de score ‘zeer slecht’ is vooral bij de asfaltverhardingen

met 20 bijzonder hoog. Zeer slecht betekent dat er meer schade is dan volgens de geldende norm is

toegestaan en dat onmiddellijk onderhoud noodzakelijk is om verdere kapitaalvernietiging te voorkomen.

In de nota wordt berekend dat in 2011 en 2012 voor € 16,8 miljoen en € 7,1 miljoen onderhoud moet

plaatsvinden. Voor de hele periode 2011-2015 is voor € 27,2 miljoen onderhoud nodig, wat neerkomt op

gemiddeld € 5,4 miljoen per jaar. Op dat moment had Heerlen voor 2011-2015 in totaal € 14,8 miljoen

beschikbaar voor onderhoud. Het tekort van € 12,4 miljoen leidde ertoe dat er geen groot onderhoud

plaatsvond bij de wegen in de landschappelijk waardevolle gebieden en slechts 35% van het

noodzakelijke groot onderhoud in de woongebieden. In beide gebieden is daardoor het percentage

wegen dat onder de gestelde kwaliteitsnorm van respectievelijk matig en voldoende zit, verder

toegenomen.

Er is nog geen nieuw wegenplan, maar bij de begroting 2016 heeft Heerlen wel besloten om het

achterstallig onderhoud aan te pakken. In 2014 is opnieuw een globale visuele inspectie uitgevoerd en

daaruit bleek dat met het bestaande onderhoudsbudget steeds vaker wegen op kwaliteitsniveau D

kwamen/dreigden te komen. Dat heeft het college als onacceptabel bestempeld en in de begroting 2016

heeft het college voorgesteld gedurende 10 jaar jaarlijks € 1,6 miljoen extra uit te geven aan

wegonderhoud. Met dit extra budget voor (weg)onderhoud wordt voorkomen dat wegen op

kwaliteitsniveau D komen, dat wil zeggen onder de minimale CROW-norm. Ook voorkomt deze impuls

kapitaalvernietiging en volgens de begroting 2016 moet het kwaliteitsniveau van de wegen hier


uiteindelijk weer de onderkant van B mee bereiken. De impuls maakt het ook mogelijk structureel

€ 500.000 te bezuinigen.

Een nieuwe Wegverhardingsnota, voor 2016-2020, zal volgens de paragraaf in december 2016 aan de

raad worden aangeboden. Deze termijn is niet gehaald. De nota zal in het voorjaar van 2017 in de raad

worden behandeld.

In de paragraaf staat het geldende kader, de Wegverhardingsnota 2011-2015, kort beschreven en de

gevolgen ervan, zoals hierboven aangegeven.

In de paragraaf van de begroting 2017 is vermeld dat in het najaar 2016 nog enkele projecten bekend

worden die in 2017 een kwaliteitsinjectie krijgen om het achterstallig onderhoud weg te werken. Deze

projecten zullen met name herstraatprojecten zijn daar uit de weginspectie 2014 is gebleken dat er ’n

forse toename is op het achterstallig onderhoud in elementen. Hoe de onderhoudsimpuls eruit gaat zien,

zal in de Wegverhardingsnota 2016-2020 uitgewerkt worden. Het onderhoudsbudget voor wegen komt

met de impuls voor 2017 uit op € 4.502.000.

Wegen Landgraaf

In de paragraaf heeft Landgraaf inzicht geboden in de meerjarige onderhoudsbudgetten. Daarbij is niet

vermeld of dit de financiële vertaling van het IBOR betreft. Voor de begroting en meerjarenraming is een

uitsplitsing gemaakt in onderhoud, overige onderhoud gerelateerde kosten en uren en overhead.

Landgraaf heeft aanvullend toegelicht dat het budget voor wegen bepaald is op basis van de CROW

normen. Bij de bepaling van de hoogte van het budget is gekeken op welke wijze het achterstallig

onderhoud verantwoord gefaseerd over de jaren kan worden weggewerkt.

In de paragraaf van de begroting 2016 is vermeld dat er 2-jaarlijks een externe inspectie plaatsvindt naar

de staat van onderhoud van de verhardingen waarbij de CROW systematiek wordt gehanteerd. Door de

eigen dienst vindt een knelpuntenanalyse plaats. Op basis hiervan wordt het noodzakelijk onderhoud van

de verhardingen bepaald.

In de paragraaf van de begroting is ingegaan op het achterstallig onderhoud. Hierover heeft Landgraaf

ook een aanvullende toelichting verstrekt. Landgraaf heeft toegelicht dat het achterstallig onderhoud in

2008 tussen de € 6,5 en € 7 miljoen bedroeg. In het recente verleden zijn jaarlijks incidentele middelen

beschikbaar gesteld om het achterstallig onderhoud in te lopen. Volgens de paragraaf van de begroting

2016 bedraagt het achterstallig onderhoud in 2016 € 3,1 miljoen.

In de begroting 2016 zijn maatregelen getroffen om dit achterstallig onderhoud in te lopen.

in de jaren 2016 en 2017 is het onderhoudsbudget incidenteel met € 400.000 per jaar verhoogd ten

laste van de algemene reserve;

in de jaren 2017 tot en met 2019 is het onderhoudsbudget structureel verhoogd met € 75.000 per

jaar.

Naast deze bedragen wordt jaarlijks € 370.000 ingezet voor het achterstallig onderhoud. Dit bedrag

maakt deel uit van het jaarlijkse onderhoudsbudget van € 580.000. Het reguliere onderhoudsbudget

wordt primair ingezet om het achterstallig onderhoud weg te werken. Voor het reguliere noodzakelijke

onderhoud is jaarlijks een bedrag van € 210.000 beschikbaar.

In het programma leefbaarheid is ook ingegaan op het onderhoud aan wegen.

Landgraaf geeft in een lijntabel en in een aanvullende toelichting de afbouw van het achterstallig

onderhoud weer. De omvang van het achterstallig onderhoud loopt van 15% in 2015 naar 2% in 2020.


De omvang van het achterstallig onderhoud bedraagt per 1-1-2020 naar verwachting nog € 300.000/

€ 400.000.

Bij de vaststelling van de kadernota 2017 zijn incidentele en structurele middelen beschikbaar gesteld om

het achterstallig onderhoud volledig in te lopen. In 2018 wordt eenmalig € 375.000 extra ingezet en het

structurele budget wordt vanaf 2018 met € 25.000 verhoogd. Het achterstallig onderhoud is dan eind

2019 € 0.

Riolering Tabel 4.3.2 Onderhoud riolering volgens Heerlen en Landgraaf

Heerlen Landgraaf

Plan Verbreed Gemeentelijk

Rioleringsplan (vGRP)

Integraal Stedelijk Waterplan

(ISW) 2017-2020

Vaststelling door raad 20-10-2015 13-10-2016

Looptijd 2016-2020 2017-2020

Is er achterstallig onderhoud? Nee, achterstand rioolrenovaties

2011-2015 is weggewerkt.

Nee

Omvang achterstallig onderhoud n.v.t. n.v.t.

Afschrijvingstermijnen:

- riolering

- pompgemalen

- bouwkundig

40 jaar

Vervallen

50 jaar (PPE: 70 jaar)

15 jaar

Bouwkundig: 30 jaar

Financiële vertaling in begroting

2017

Onderhoud € 1.003.148

Vervangingsbudgetten € 3.278.988

Kapitaallasten € 4.207.529

Onderhoud € 561.000 cf plan

Overig onderhoud € 47.959

Kapitaallasten € 785.582

Inzet directe uren € 397.000

(uren eigen personeel tbv

onderhoud)

Tarief rioolheffing 2017 € 195,63 € 238,03; volgens plan € 243,02

Kostendekkend Ja Ja



€ 4.101.486

€ 5.842.281



€ 4.101.486

€ 8.076.128

Riolering Heerlen

Riolen en het verbreed Gemeentelijk RioleringsPlan (vGRP) 2016-2020

Kort vóór de behandeling en vaststelling van de begroting 2016 heeft de raad het nieuwe beleidskader

voor de riolering vastgesteld: het verbreed Gemeentelijk RioleringsPlan (vGRP) 2016-2020. In de

paragraaf in de begroting 2016 wordt bij het onderdeel riool het vGRP 2016-2020 ook als beleidskader

genoemd. Het vGRP 2016-2020 vervangt het Beleidsplan Stedelijk Watermanagement 2011-2015.

We vermelden hier de hoofdlijnen van het vGRP 2016-2020.

Het vGRP 2016-2020 is tot stand gekomen in samenwerking met zeven van de acht Parkstadgemeenten,

het waterschap Roer en Overmaas en het Waterschapsbedrijf Limburg. Het plan heeft betrekking op de

wettelijke zorgplicht van de gemeente voor afvalwater, hemelwater en grondwater en geeft aan hoe


Heerlen die plichten invult en bekostigt. Dat laatste wordt zichtbaar in het kostendekkingsplan 2016-2094.

De kosten worden bijna geheel gedekt met de rioolheffing.

In het plan worden rioolrenovaties niet meer geactiveerd om rentelasten te voorkomen. Hierdoor zijn er in

de eerste vijf jaren van het plan extra lasten in de exploitatie. Daarvoor vindt er in die periode een

jaarlijkse extra indexering van 3% bovenop de normale inflatiecorrectie plaats.

Het kostendekkingsplan laat zien dat gedurende de hele periode 2016-2094 sprake is van volledige

kostendekking.

Het vGRP 2016-2020 is het tweede plan op basis van het verbrede takenpakket van gemeenten op het

gebied van waterbeheer. In het eerste plan, het BSW 2011-2015, lag de prioriteit bij het inlopen van de

achterstand bij rioolrenovaties. Daarvoor is de rioolheffing ook extra omhoog gegaan.

Het MBP 2015-2018 geeft aan dat deze prioriteit nu is bijgesteld. Rioolrenovaties moeten nu zorgen voor

een verantwoord kwaliteitsniveau.

In de paragraaf wordt aangegeven welke doelstellingen en beleidskaders er zijn. Vervolgens geeft de

paragraaf aan wat de planning voor 2016 is. De paragraaf laat zien dat de prioriteit uit het BSW 2011-

2015, het wegwerken van de achterstand in rioolrenovaties, in de jaren 2011-2014 heeft geleid tot het

renoveren van 28,7 km rioolbuis. In het BSW was uitgegaan van 30 km te renoveren riool. De gemeente

schrijft in de paragraaf dat de doelstelling van het BSW daarmee is gehaald en met een totaalinvestering

van € 23,8 miljoen ruim binnen het daarvoor beschikbaar gestelde krediet van € 28 miljoen. Heerlen

concludeert dat de achterstand is weggewerkt.

Tot slot vermeldt de paragraaf het onderhoudsbudget 2016, ruim € 4,4 miljoen. Voor 2017 is bijna

€ 4,3 miljoen geraamd. Riolering Landgraaf

Het onderhoud aan riolering en hieraan gelieerde voorzieningen vindt plaats op basis van het Integraal

Stedelijk Waterplan (ISW). Het ISW vigerend voor de jaren 2017-2020 is in 2016 door de raad

vastgesteld. In de komende jaren zijn veel infrastructurele investeringen noodzakelijk gelet op vigerende

wettelijke bepalingen en de ambitie van de gemeente om wateroverlast te beperken en de

waterhuishouding te verduurzamen. Op basis van het ISW wordt een forse inspanning geleverd ten

aanzien van de kwaliteit van het rioolstelsel en hieraan gelieerde voorzieningen. Volgens het

kostendekkingsplan behorende bij het ISW stijgen de kapitaallasten van € 785.582 in 2017 naar

€ 1.156.557 in 2020.


Groen Tabel 4.3.3 Onderhoud groen volgens de gemeenten Heerlen en Landgraaf

Heerlen Landgraaf

Plan IBOR 2011-2015

Groenbeleidsplan 2013

Visie fysieke leefomgeving 2016

IBOR 2012-2017

Groenstructuurplan 2003 met

lange termijnvisie voor 30 jaar

Vaststelling door raad 14 mei 2013 2012

Looptijd 2013 - 2025 2012-2017

Kwaliteitsniveau A+ centrumgebieden

B woongebieden

C industriële bedrijventerreinen

D verwaarloosde

onderhoudstoestand

Basis voor hele gemeente

Is er achterstallig onderhoud? Ja Nee

Omvang achterstallig onderhoud € 1.200.000 € 0

Gemiddeld benodigd budget ? € 306.756 per jaar volgens

paragraaf begroting 2017.

Totaal: € 844.227 (inclusief inzet

directe uren personeel)

Financiële vertaling in begroting € 3.402.000 Zie cijfers boven



n.v.t.

n.v.t.



n.v.t.

n.v.t.

Groen Heerlen

Groen en het Groenbeleidsplan 2013

De paragraaf opent het onderdeel over groen met een beschrijving van het belang van groen voor de

leefbaarheid en het leefklimaat van de gemeente. Voor groen zijn er veel beleidskaders; beginnend bij

het Groenstructuurplan uit 1993 tot het Groenbeleidsplan uit 2013. Het IBOR 2011-2015 heeft de

kwaliteitsniveaus bepaald per gebied. In de centrumgebieden geldt de hoogste norm van A+. Voor de

overige gebieden geldt het kwaliteitsniveau B of C. Volgens de gemeente wordt echter alle groen ten

minste op het minimum van kwaliteitsniveau B onderhouden.

Het Groenbeleidsplan 2013 – door de raad op 14 mei 2013 vastgesteld – bepaalt de ambitie en visie van

Heerlen over de groenstructuur. De beekdalen vormen daarbij de basis. Het Groenbeleidsplan 2013 heeft

de kwaliteitsniveaus van het IBOR opnieuw gedefinieerd en de gebiedstypen zijn ruimtelijk herbegrensd.

In het plan is veel aandacht voor slijtage en de daardoor noodzakelijke vervanging van groen. In zijn

besluit over het plan heeft de raad bepaald dat een nader onderzoek naar zo mogelijk structurele

middelen hiervoor moet plaatsvinden. Dit heeft ertoe geleid dat vanaf de begroting 2016 een budget voor

vervanging van groen wordt geraamd. Tot 2016 liftte vervanging mee met rioolrenovaties en

wegreconstructies.

Het plan inventariseert de kosten van de ambities. Voor de ontwikkeling van het openbaar groen is

gedurende 15 jaar € 820.000 per jaar nodig. Voor vervanging berekent het plan dat jaarlijks € 1,3 miljoen

nodig is. Voor het reguliere onderhoud werd in 2011 € 4.159.000 in de begroting geraamd.


In de paragraaf valt met betrekking tot vervanging van groen te lezen dat dit van belang is om het

kwaliteitsniveau te kunnen handhaven. Daarvoor zal vanaf 2016 in 10 jaar € 1,2 miljoen beschikbaar

komen.

In de paragraaf van de begroting 2017 is vermeld dat € 1.300.000 benodigd is voor structureel een 6 te

scoren. Bovendien is vermeld dat de middelen niet toereikend zijn.

“Zolang er geen structureel vervangingsbudget toegekend wordt zal het onderhoud aan groen naarmate

de beplantingen ouder worden toenemen. Dit zal wederom leiden tot onderhoudsachterstand”.

Voor 2017 bedraagt het onderhoudsbudget € 3.281.871 en het vervangingsbudget € 120.000.

Groen Landgraaf

In de paragraaf van de begroting is verwezen naar het groenstructuurplan 2003, dat een lange

termijnvisie heeft van 30 jaar. De gemeente was voornemens om het plan elke tien jaar te actualiseren.

Voor groen is geen separaat plan meer opgesteld. Op basis van het Groenstructuurplan is door de raad

in 2012 het integraal beheerplan openbare ruimte 2012-2017 vastgesteld. Daarin is ook het

kwaliteitsniveau voor groen meegenomen. Voor de gehele gemeente geldt niveau Basis.

In de paragraaf is aangegeven dat de in het verleden doorgevoerde bezuinigingen op

onderhoudsbudgetten een impact hebben op het kwaliteitsniveau. Gevolgen hiervan zijn dat:

geen nieuwe bomen in verharding worden toegepast bij grootschalig onderhoud en waar

noodzakelijk zullen bomen verwijderd worden waar dat wel gebeurd is;

er geen incidentele projecten meer geïnitieerd worden die gericht zijn op het in stand houden en

versterken van de leef- en groeigebieden van flora en fauna;

omvorming van plantsoenen naar gras plaatsvindt.

In de paragraaf is toegelicht dat medewerkers van de gemeenschappelijke regeling WOZL gedetacheerd

zijn bij de gemeente. Deze overname leidt tot een verschuiving in de lastensfeer. De directe

onderhoudslasten zijn in de nieuwe situatie lager en de lasten van uren en overhead nemen hierdoor toe.

Aanvullend heeft Landgraaf toegelicht dat geen sprake is van achterstallig onderhoud. Het onderhoud

aan bossen is bij Stichting Bosbeheer Landgraaf ondergebracht. Bij gevaar worden bomen gekapt.

Het budget voor groen is berekend op basis van het IBOR. Volgens de gemeente is het budget

voldoende. Voor het herplanten van bomen is geen bedrag meer opgenomen.


Gemeentelijke gebouwen

Tabel 4.3.5 Onderhoud gemeentelijke gebouwen volgens de gemeenten Heerlen en Landgraaf

Heerlen Landgraaf *

Plan Vastgoedbeleidsplan 2008 Meerjarige Onderhoudsplannen

2016

Vaststelling door raad 2 oktober 2012 Nog niet

Looptijd ?

Kwaliteitsniveau NEN 2767 Matig

Is er achterstallig onderhoud ? Nee

Omvang achterstallig onderhoud ? n.v.t

Gemiddeld benodigd budget ? 2017: klein onderhoud € 235.000

Storting in voorziening onderhoud

gemiddeld € 400.000

Financiële vertaling in begroting € 3,1 miljoen 2017: klein onderhoud € 235.000

Storting in voorziening onderhoud

gemiddeld € 400.000

Structureel € 200.000 extra voor

accommodatiebeleid

Stand reserves volgens


n.v.t.

Er zijn voorzieningen.

Per accommodatie zijn er

onderhouds voorzieningen

gevormd ingaande 2017.

Omvang voorzieningen eind 2016:

€ 497.000.

Stand reserve volgens


n.v.t.

Er zijn voorzieningen.

Omvang: € 150.000

*inclusief 1e begrotingswijziging 2017

Gemeentelijke gebouwen Heerlen

Gebouwen en het Vastgoedbeleidsplan 2008

Het Vastgoedbeleidsplan 2008 is het eerste beleidskader van Heerlen voor het beheer en onderhoud van

de gemeentelijke gebouwen. Op basis van dit plan is gestart met het wegwerken van het achterstallig

onderhoud. Daarnaast vindt het jaarlijkse, reguliere onderhoud plaats. Regulier en achterstallig

onderhoud zijn zoveel mogelijk gecombineerd. Als kwaliteitsniveau is gekozen voor de NEN-norm 2767.

Huren moeten ten minste kostprijsdekkend zijn.

De paragraaf verwijst naar een nieuw Vastgoedbeleidsplan, dat nog niet aan de raad is aangeboden. In

het nieuwe beleidskader worden vijf doelstellingen gebruikt: duidelijkheid in beheer en eigendom; inzicht

in het totale functioneren van het vastgoed; vastgoed is een middel ter ondersteuning van beleidsdoelen

en/of de eigen organisatie; transparante geldstromen en dito besluitvorming; en vastgoed moet

aansluiten op de strategie van de organisatie. Dit mondt uit in een aantal kaders en beleidsregels.

De paragraaf geeft aan dat er voor de meeste gebouwen nu meerjarige onderhoudsplannen zijn en dat er

bij deze gebouwen geen achterstallig onderhoud meer is. Voor het reguliere en groot onderhoud is

toereikend budget. De gebouwen die de gemeente door verkoop of sloop wil afstoten, hebben geen

meerjarig onderhoudsplan. Voor deze gebouwen is een beperkt calamiteitenonderhoudsbudget.

Het onderhoudsbudget voor gebouwen is in 2016 en 2017 ruim € 3,1 miljoen.


In de paragraaf staat niet dat vanaf 2017 € 450.000 structureel op het onderhoud van vastgoed wordt

bezuinigd, zoals op bladzijde 89 van de begroting valt te lezen. Onduidelijk is daardoor of de tekst in de

paragraaf daar rekening mee heeft gehouden of niet.

In de paragraaf van de begroting 2017 is het Vastgoedbeleidsplan 2008 als geldend beleidskader

vermeld en wordt net als in de begroting 2016 verwezen naar een Vastgoedbeleidsplan, dat nog niet aan

de raad is aangeboden.

Gemeentelijke gebouwen Landgraaf

In de paragraaf is ook aandacht voor gebouwen. Verder is in de begroting 2017 nog vermeld dat

Landgraaf niet beschikt over Meerjarige Onderhoudsplannen maar in 2016 heeft Landgraaf Meerjarige

Onderhouds Plannen (MOP) opgesteld. Inhoudelijk heeft hierover door college c.q. raad geen

besluitvorming plaatsgevonden. Wel heeft een volledige vertaling van de financiële impact van de

opgestelde MOP’s naar de begroting 2017 plaatsgevonden, waarover besluitvorming door de raad heeft

plaatsgevonden.

Ook zijn ten laste van de bestaande onderhoudsreserve de onderhoudsvoorzieningen per accommodatie

gevormd. Naast de vorming van de onderhoudsvoorzieningen zijn via de eerste begrotingswijziging 2017,

waarover besluitvorming heeft plaatsgevonden gelijktijdig met het vaststellen van de programmabegroting

2017, de benodigde structurele stortingen in de onderhoudsreserves verwerkt in de begroting. Naast het

in de begroting 2017 opgenomen bedrag van € 463.000 is additioneel in de begroting een structureel

bedrag van € 200.000 uit het accommodatiebeleid gereserveerd. Dit bedrag bleek niet volledig nodig te

zijn om de noodzakelijke stortingen in de voorzieningen af te dekken. Het surplus wordt gestort in een

onderhoudsreserve om daarmee een extra buffer te vormen om mogelijke onvoorziene tegenvallers te

kunnen opvangen.

In het programma Leefbaarheid en in visiedocumenten is vermeld dat onder invloed van demografische

ontwikkelingen het voorzieningenbeleid in de gemeente moet worden aangepast. Een deel van de

accommodaties zal worden afgestoten of gesaneerd en het onderwijsvoorzieningenniveau is

toekomstbestendig gemaakt. Daarnaast zet Landgraaf in op concentratie van de accommodaties in de

drie A-gebieden. In het programma Leefbaarheid is verwezen naar de visienota Accommodatiebeleid die

in juni 2015 is vastgesteld waarin Landgraaf een actieve rol heeft in de sturing van het aantal

accommodaties. Ingezet wordt op het verminderen van het aantal accommodaties, op clustering en op

multifunctioneel gebruik. Vermeld is dat het onderhoud op een adequaat niveau dient plaats te vinden.

Bij de behandeling van de Kadernota 2017 heeft de raad besloten te kiezen voor het verder onderzoeken

van een gezamenlijk doelgroepenbad Landgraaf-Heerlen en daartoe een intentieovereenkomst af te

sluiten met Heerlen en op basis van de onderzoeksresultaten een besluit te nemen.


4.4. Financiering

Conclusie

De gemeenten hebben de beleidsuitgangspunten ten aanzien van de financiering met name

opgenomen in het Treasurystatuut. In dit statuut hebben de landelijke bepalingen over het

schatkistbankieren, die in 2013 van kracht zijn geworden, nog niet hun vertaling gekregen.

De paragrafen voldoen goed aan de eisen die het BBV stelt. De eigen kaders van Heerlen in de

financiële verordening en het Treasurystatuut 2010 zijn ouder dan wenselijk is.

De liquiditeitspositie van Landgraaf is beter dan die van Heerlen. De gemeente beschikt (relatief)

over meer eigen middelen en is hierdoor minder gevoelig voor renteontwikkelingen op de

kapitaalmarkt. Bij beide gemeenten zijn de vaste financieringsmiddelen tot op heden ontoereikend

om de activa te financieren.

De kasgeldlimiet wordt niet overschreden en de twee gemeenten blijven binnen de renterisiconorm.


actualiseer het treasurystatuut (beide gemeenten);

stem tot de herindeling de ontwikkeling van de financieringspositie op elkaar af. Elke wijziging

die langer dan 1 jaar effecten gaat hebben, moet onderling zijn afgestemd;

blijf binnen de renterisiconorm en zorg ervoor dat de kasgeldlimiet niet wordt overschreden.

Bij financiering gaat het om de vraag, hoe de gemeente regelt, dat ze steeds voldoende geld heeft om

alle rekeningen te betalen. Lenen bij liquiditeitstekorten, beleggen bij liquiditeitsoverschotten, sparen of

juist lenen voor grote uitgaven.

Oftewel: hoe staat het met de gemeentelijke financieringsportefeuille? Deze moet adequaat worden

beheerd om (ermee verbonden) kosten en risico’s te beperken.

Belangrijk is dat er kaders rondom financiering worden gevormd door de Wet Fido, waarin ook de

bepalingen voor het Schatkistbankieren zijn opgenomen. De enige wettelijke norm die bij de risico’s geldt

is dat de risico’s alleen gelopen mogen worden in het kader van de uitoefening van de publieke taak. Ook

dient de gemeente binnen de kasgeldlimiet en renterisiconorm te blijven.

Schulden brengen rentelasten met zich mee. Hoge schulden verdrukken zo andere noodzakelijke

uitgaven van de gemeente. De investeringscapaciteit hangt grotendeels af van de mogelijkheid meer

schulden aan te gaan. En dit laatste hangt weer af van de ruimte die de gemeente in de exploitatie heeft

om de extra rentekosten en renteontwikkelingen op te vangen.

Van belang voor de financiële positie is de manier waarop de activa zijn gefinancierd en worden

afgeschreven. Meer (kort) vreemd vermogen betekent immers een hogere gevoeligheid van de begroting

voor renteschommelingen en door het hanteren van langere afschrijvingstermijnen kunnen lasten worden

doorgeschoven naar de toekomst. Uitgangspunt is dat de gemeente in eerste instantie eigen

financieringsmiddelen inzet om de activa te financieren. De manier waarop de activa in de twee

gemeenten zijn gefinancierd is op basis van de jaarrekening 2015 in tabel 4.4.1 inzichtelijk gemaakt.


Tabel 4.4.1 Verhouding activa gefinancierd met eigen- en vreemd vermogen (bedragen * € 1.000)

Jaarrekening 2015

Heerlen Landgraaf

(1) Vaste activa 305.594 93.022

(2) Vlottende activa 55.459 13.427

(3) Totaal activa 360.554 106.449

(4) Eigen vermogen 54.785 68.977

(5) Lang vreemd vermogen 196.112 18.726

(5a) Leningen 170.461 7.435

(5b) Voorzieningen 25.651 11.291

(6) Kort vreemd vermogen 109.657 18.746

(7) Totaal passiva (4 + 5 + 6) 360.554 106.449

(8) Boekwaarde investeringen met een economisch en

maatschappelijk nut

255.513 66.825

(9) Afschrijvingslasten

(immateriële en materiële vaste activa)

9.065 3.023

(10) Begrotingstotaal 2015 (totaal lasten

oorspronkelijke begroting)

397.715 116.625

Financieringssaldo: (1 - 4 - 5) (-/- = overschot) 54.697 5.319

Solvabiliteitsratio: (4 / 7) 0,15 0,65

Financieringssaldo

Het financieringssaldo geeft weer of de vaste financieringsmiddelen (de som van het eigen vermogen en

het lang vreemd vermogen) al dan niet toereikend zijn om de vaste activa te financieren. Onvoldoende

lang vermogen leidt tot een financieringstekort. De gemeente kan dit financieringstekort gedeeltelijk met

kort vreemd vermogen financieren. Dit is wettelijk toegestaan voor zover de kasgeldlimiet niet wordt

overschreden. De kasgeldlimiet bedraagt 8,5% van het begrotingstotaal. Het financieringstekort boven de

kasgeldlimiet is de aanvullende lange financieringsbehoefte, die de gemeente met lang vreemd

vermogen dient te financieren.

Tabel 4.4.1 laat zien dat de liquiditeitspositie van Landgraaf ultimo 2015 beter is dan die van Heerlen. Er

is sprake van een financieringstekort van afgerond € 5,3 miljoen. Volgens de begroting 2017 is dit tekort

toegenomen tot € 15,1 miljoen. Voor Heerlen is sprake van een financieringstekort van € 54,7 miljoen.

Bij beide gemeenten zijn de vaste financieringsmiddelen ontoereikend om de activa te financieren.

Wij adviseren de gemeenten tot het jaar 2019 de ontwikkeling van de financieringspositie op elkaar af te

stemmen, zodat er geen onnodige uitzettingen/leningen plaatsvinden. Elke wijziging die langer dan 1 jaar

effecten gaat hebben, moet onderling zijn afgestemd.

Solvabiliteitsratio

Deze indicator geeft inzicht in de mate waarin de gemeente de investeringen met eigen vermogen

financiert en daarmee in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen.


Onze aandacht gaat met name uit naar de ontwikkeling van de solvabiliteit in relatie tot de

rentegevoeligheid en het weerstandsvermogen.

Zoals aangegeven in de tabel 4.4.1 heeft Heerlen 15% van de activa gefinancierd met eigen vermogen

en 85% met vreemd vermogen. Landgraaf heeft volgens de jaarrekening 2015 65% van de activa met

eigen vermogen gefinancierd en 35% met vreemd vermogen.

Overigens komt de nettoschuldquote (de netto schuld als aandeel van de baten vóór bestemming) van

Heerlen voor 2017 op 71% uit; volgens de norm van de VNG voldoende.

Conclusie

De solvabiliteit van Heerlen is 15% en van Landgraaf is de solvabiliteit 65%. De gemeente Landgraaf

financiert de activa dus voor een groter deel met eigen vermogen. Door de lagere solvabiliteit is Heerlen

gevoeliger voor renteontwikkelingen.

Bevindingen met betrekking tot de paragraaf in de begroting 2016

Heerlen

In de financiële verordening (recentelijk is deze verordening geactualiseerd) en het Treasurystatuut uit

2010 heeft de gemeente haar beleidsregels voor de financieringsfunctie vastgelegd. Uit de in de

paragraaf gepresenteerde cijfers blijkt dat Heerlen binnen de wettelijke normen voor de kasgeldlimiet en

de renterisiconorm handelt. De paragraaf geeft duidelijke informatie over de financieringsfunctie en de

concrete situatie van de gemeente, inclusief een meerjarige becijfering van de financieringsbehoefte.

Informatie over de financiële positie in het algemeen en met name de schuldratio, de bespaarde rente,

rentelasten en -baten is op verschillende plaatsen in de begroting terug te vinden. Het zou logisch zijn als

de gemeente in de paragraaf Financiering daar op zou ingaan.

Als de informatie voor de jaren 2016-2019 over kortlopende en langlopende schulden en over de

boekwaarde wordt gecombineerd, dan is bijvoorbeeld te zien dat er een toename van de schuldratio na

2016 verwacht wordt.

Geconcludeerd kan worden dat de paragraaf aan de in het BBV gevraagde informatie voldoet. De

financiële verordening en het treasurystatuut geven geen bepalingen over de in de paragraaf te geven

informatie.

Het EMU-saldo is niet in de paragraaf toegelicht maar op een andere plaats in de begroting. Het

geraamde EMU-tekort 2016 van de gemeente bedraagt € 7,4 miljoen.

Landgraaf

De raad heeft beleidsregels en bepalingen ten aanzien van de financiering opgenomen in de financiële

verordening 2013 en het uit 2009 stammende Treasurystatuut.

De paragraaf verwijst nadrukkelijk naar het statuut en biedt inzicht in de onderwerpen die wet- en

regelgeving voorschrijven. Ook wordt aandacht geschonken aan belangrijke ontwikkelingen van zowel

externe als interne aard. De financiering voor de lange en de korte termijn wordt uitgebreid belicht en de

kasgeldlimiet en de renterisiconorm komen daarbij in beeld.

Te zien is dat Landgraaf in 2016 binnen de renterisiconorm opereert en dat de kasgeldlimiet in acht wordt

genomen. Een meerjarig overzicht van de leningenportefeuille is niet in de begroting opgenomen. De

schuldpositie op 1 januari 2016 bedraagt ruim € 7,4 miljoen. Informatie over bespaarde rente, rentelasten

en -baten is op verschillende plaatsen in de begroting terug te vinden. Het zou logisch zijn als de

gemeente in de paragraaf Financiering daar op zou ingaan.


In de paragraaf wordt ook aandacht gegeven aan het EMU-saldo, voor 2016 is de zogenaamde

referentiewaarde becijferd op € 4,6 miljoen. Het geraamde EMU-tekort 2016 van de gemeente bedraagt

€ 4,9 miljoen. Oorzaak van de overschrijding is de omvang van de geplande investeringen.

Schatkistbankieren

Beleggingsportefeuille

Heerlen

De gemeente beschrijft in de paragraaf waar de gemeentelijke financieringsfunctie over gaat. De

geldende regels komen in algemene zin aan de orde. Schatkistbankieren komt expliciet aan bod, maar de

gemeente geeft aan daar in de praktijk weinig tot niets van te merken. De gemeente geeft aan niet over

overtollige liquiditeiten te beschikken en dit ook voor de komende periode niet te verwachten. De

gemeente heeft geen bestaande beleggingen die op termijn vrijvallen.

Landgraaf

Informatie over het schatkistbankieren is summier opgenomen in de paragraaf. Tot dusverre merkt de

gemeente in de praktijk hier vrij weinig van. Daarnaast heeft Landgraaf € 20 miljoen belegd bij APG. Dit

bedrag is in drie looptijden weggezet, namelijk in 7, 10 en 15 jaar. In 2016 is de eerste tranche

vrijgevallen. De overige twee delen vallen vrij in 2019 en 2024. Gemiddeld wordt een rendement van

4,17 % gehaald. De gemeente houdt hier in de liquiditeitenplanning rekening mee.

De gemeente is zich bewust van de beperkingen door het Schatkistbankieren om de vrijgekomen gelden

opnieuw te beleggen en van de lage (huidige) rentestand.


4.5. Verbonden partijen

Conclusie

Zowel Heerlen als Landgraaf heeft beleidsuitgangspunten voor verbonden partijen bepaald in een

nota. De nota van Heerlen is niet meer actueel. Alle informatie bij Heerlen is in de paragraaf

opgenomen, maar een visie ten aanzien van verbonden partijen ontbreekt. De gemeente werkt

momenteel aan een nieuwe nota die meer inspeelt op de risico’s die de gemeente met haar

verbonden partijen loopt.

De paragrafen van beide gemeenten voldoen in voldoende tot goede mate aan het BBV maar er zijn

verbeterpunten.

Er zijn veel gezamenlijke gemeenschappelijke regelingen, maar voor onder andere de sociale dienst

en het shared service center zijn verschillende verbonden partijen. Verschillen tussen gemeenten

hoeven niet in alle gevallen tot acties te leiden.

Mogelijke onderliggende risico’s die verbonden partijen met zich mee kunnen brengen zijn op een

heldere wijze inzichtelijk gemaakt.


actualiseer de nota Verbonden partijen Heerlen;

ga vóór de herindeling na wat belangrijke punten zijn die via verbonden partijen moeten worden

georganiseerd;

bepaal vóór de herindeling aan de hand van het overzicht verbonden partijen bij welke

gemeenschappelijke regelingen of andere organisaties de nieuwe gemeente in ieder geval een

besluit moet nemen of de deelname zal worden voortgezet of beëindigd. Treed met deze

verbonden partijen tijdig in overleg om de hoogte van de eventuele uittredingslasten te

bepalen. Besteed daarbij ook aandacht aan lastenbeperkende maatregelen;

geef ook nu al een actueel cijfermatig inzicht in de verbonden partijen (resultaten, risico’s,

vermogenspositie, financieel belang, etcetera).

Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een

bestuurlijk én een financieel belang heeft. Van een financieel belang is sprake als de gemeente geen

verhaal heeft als de partij failliet gaat (niet mogelijk bij gemeenschappelijke regeling) of als de gemeente

aansprakelijk wordt gesteld als de partij tekorten heeft of haar verplichtingen niet nakomt. Van een

bestuurlijk belang is sprake als een lid van het college, raadslid of ambtenaar van de gemeente namens

de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt. Verbonden partijen

verdienen om grofweg drie redenen de aandacht. Ten eerste omdat een verbonden partij doelen van de

gemeente moet realiseren en het risico bestaat dat bepaalde doelen niet gerealiseerd (kunnen) worden.

Ten tweede omdat een verbonden partij financiële risico’s voor de gemeente met zich mee brengt. Ten

derde omdat er bestuurlijk-organisatorische risico’s zijn. Dit uit zich vooral doordat de gemeente minder

informatie en mogelijkheden kan hebben om bij te sturen, omdat de verbonden partij op afstand staat van

de gemeente. Bovendien is er sprake van dubbele rollen. De gemeente is zowel bestuurder/eigenaar van

de verbonden partij, als haar opdrachtgever/klant.


Het takenpakket van gemeenten is groot en is met de decentralisaties in 2015 nog eens aanzienlijk

uitgebreid. Deze taken worden niet altijd door de eigen ambtelijke organisatie uitgevoerd, maar ook door

andere organisaties. In dit kader hebben veel gemeenten een relatie met verbonden partijen. Allereerst

volgt hierna een overzicht met de verbonden partijen waarin de twee gemeenten participeren.

Tabel 4.5.1 Overzicht verbonden partijen per gemeente volgens de begroting 2016

Heerlen Landgraaf

Gemeenschappelijke regelingen:

Stadsregio Parkstad Limburg Stadsregio Parkstad Limburg

Veiligheidsregio Zuid-Limburg Veiligheidsregio Zuid-Limburg

Reinigingsdiensten Rd4 Reinigingsdiensten Rd4

Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg

GGD Zuid-Limburg GGD Zuid-Limburg

Kredietbank Limburg Kredietbank Limburg

Werkvoorzieningschap O.Z.L. Werkvoorzieningschap O.Z.L.

Belastingsamenwerking Gemeenten en

Waterschappen

Belastingsamenwerking Gemeenten en

Waterschappen

Parkstad IT Parkstad IT

Omnibuzz Omnibuzz

Het Gegevenshuis Het Gegevenshuis

Shared Service Center

ISD Brunssum-Onderbanken-Landgraaf (BOL)

Deelnemingen:

Bank Nederlandse Gemeenten N.V. Bank Nederlandse Gemeenten N.V.

Enexis Holding N.V. Enexis Holding N.V.

Grensoverschrijdend Bedrijventerrein N.V.

(Avantis)

Industriebank LIOF Industriebank LIOF

Internationale Bau Ausstellung (IBA) Parkstad BV Internationale Bau Ausstellung (IBA) Parkstad BV

Parkstad Limburg Theaters N.V.

Claim Staat Vennootschap BV Claim Staat Vennootschap BV

Cross Border Lease Vennootschap B.V. Cross Border Lease Vennootschap B.V.

Vordering op Enexis B.V. Vordering op Enexis B.V.

Verkoop Vennootschap B.V. Verkoop Vennootschap B.V.

Bodemzorg

Mijnwater B.V.

Beitel-Zuid (Bedrijventerrein Trilandis)

Publiek Belang Electriciteitsproductie B.V. Publiek Belang Electriciteitsproductie B.V.

Avantis Services B.V.

Schaesbergerveld B.V.

Bodemzorg Limburg B.V.

Overige verbonden partijen:

Watermaatschappij Limburg N.V. Watermaatschappij Limburg N.V.

Holding Stadion Kerkrade B.V.


Heerlen Mijn Stad

Centrummanagement Heerlerbaan

Centrummanagement Hoensbroek

Stichting WTC

WerkvoorHeerlen

Stichting Gemeentelijk Werkbedrijf (houdt in 2016 op

te bestaan)

Stichting Slot Schaesberg

De belangrijkste conclusies uit bovenstaande tabel zijn:

Heerlen en Landgraaf nemen samen deel in een groot aantal GR’en. Heerlen neemt daarnaast deel

aan het Shared Service Center;

vanaf mei 2016 participeren de twee gemeenten ook in de GR Omnibuzz;

Landgraaf neemt deel in de GR ISD BOL terwijl Heerlen de sociale dienst intern organiseert;

de sociale werkvoorziening is door beide gemeenten identiek georganiseerd door hun deelname in

de GR Werkvoorzieningschap Oostelijk Zuid-Limburg

Verschillen tussen gemeenten bij overige verbonden partijen hoeven niet altijd of direct tot acties te

leiden. Zo kan de nieuwe gemeente de aandelen bijvoorbeeld blijven houden en op die manier de

bestuurlijke en financiële betrokkenheid voortzetten.

Overigens is er wel reden om de nieuwe gemeente een afweging te laten maken over voortzetting of

beëindiging van alle verbonden partijen, met uitzondering van die verbonden partijen waaraan ook de

nieuwe gemeente verplicht deelneemt.

De bijdragen van de gemeente Landgraaf in Centrumgemeente Maastricht of Heerlen met betrekking tot

inkoop jeugdzorg Zuid-Limburg (Landgraaf via centrumgemeente Maastricht, terwijl Heerlen deze inkoop

zelf uitvoert), de anti-discriminatievoorziening, de leerplicht (Bureau VSV) en de regionale samenwerking

Parkstad opvang en beschermd wonen zijn niet in bovenstaande tabel opgenomen.

Opgemerkt wordt dat de gemeente Landgraaf de professionele gesubsidieerde (welzijns)instellingen ook

bij de verbonden partijen heeft opgevoerd. Ook deze instellingen zijn niet in de tabel opgenomen.

Bevindingen met betrekking tot de visie op verbonden partijen en de paragraaf in de begroting 2016

Heerlen

De gemeente verstrekt in de paragraaf veel en concrete informatie over de afzonderlijke verbonden

partijen, welke goed leesbaar is en aan artikel 15 van het BBV voldoet. De eigen nota verbonden partijen

is al in 2008 opgesteld en niet meer actueel. Deze nota gaat overigens heel uitgebreid in op onder meer

de risico’s en de risicobeheersing, de mogelijkheden van de gemeente om bij verbonden partijen te

kunnen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Ook geeft de nota aan wanneer en

waarover het college de raad moet informeren bij wijzigingen rond verbonden partijen. De paragraaf gaat


niet in op de visie van Heerlen op verbonden partijen bij het realiseren van de gemeentelijke doelen. Dit is

wel in bepaalde mate in de nota uit 2008 gebeurd.

Aan de eis uit de financiële verordening, om de nota elke vier jaar te herzien is niet voldaan. Gezien het

toenemende belang van verbonden partijen is een actualisering van de nota dringend gewenst. Hier

wordt aan gewerkt.

De risico’s van Heerlen door de deelname aan de verbonden partijen zijn in het bijlagenboek bij de

begroting 2017 te lezen op het niveau van de afzonderlijke verbonden partijen en voornamelijk voor 2017.

Informatie over de meerjarige financiële relatie ontbreekt, hoewel die natuurlijk wel in de meerjarenraming

2018-2020 is meegenomen en dus ook in de paragraaf had kunnen worden vermeld. De paragraaf geeft

ook geen overall beeld van de verbonden partijen, zoals hoeveel geld gaat er in totaal naar de verbonden

partijen, welke publieke belangen / welke beleidsterreinen worden met name via verbonden partijen

gediend, welk bedrag is er bij de berekening van de ratio weerstandsvermogen meegenomen als

gesimuleerde risico’s van verbonden partijen en welke algemene trend(s) is/zijn er bij verbonden partijen

te zien. Wel is in een bijlage per verbonden partij de financiële relatie gegeven en is een totaalbeeld te

vormen.

Landgraaf

Landgraaf heeft de beleidsuitgangspunten uitgewerkt in de nota Verbonden partijen 2013. In deze nota

zijn alle verbonden partijen genoemd. De nota bevat naast de algemene kaders voor de

totstandkomingsfase ook kaders ten behoeve van de instandhoudingsfase. Ook worden de kaders

geschetst waarmee de gemeente stuurt en verantwoording aflegt. Dit vindt plaats met een risicoanalyse.

De gemeente houdt verscherpt toezicht op de Kredietbank Limburg, Werkvoorzieningschap OZL en het

Gemeentelijk Werkbedrijf.

In de paragraaf vermeldt de gemeente ook de gesubsidieerde professionele (welzijns)instellingen bij de

verbonden partijen.

Landgraaf voldoet volledig aan de eisen van het BBV. In de paragraaf zijn twee tabellen opgenomen. In

de eerste tabel zijn de verbonden partijen opgenomen en in de tweede tabel de professionele

instellingen. In beide tabellen is per verbonden partij ingegaan op exploitatiebijdrage 2016, het geraamde

dividend, de relatie met het programma uit de begroting en tot slot is aangegeven of sprake is van

verscherpt toezicht.

In een bijlage van de begroting is per verbonden partij een uitgebreid inzicht geboden in: besluit tot

deelneming, juridische rechtsvorm, programma, bestuurlijk belang, ambtelijke contractmanagers en de

toezichtvorm (op basis van criteria uit nota verbonden partijen). Ook is per verbonden partij financiële

informatie opgenomen, namelijk het aandelenkapitaal, het structureel dividend, de structurele bijdrage in

de exploitatie, het verwacht eigen en vreemd vermogen in de verbonden partij aan het begin en einde

van 2016 en het verwachte resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar.

In de begroting 2017 geeft de gemeente Landgraaf aan circa € 47 miljoen bij te dragen aan verbonden

partijen (inclusief de genoemde bijdragen) en € 4,2 miljoen aan de professionele instellingen.

Wij concluderen dat de kwaliteit van de verstrekte informatie goed is (inclusief de cijfermatige informatie).


4.6. Grondbeleid

Conclusie

De twee gemeenten hebben elk een eigen visie met betrekking tot het grondbeleid. De grondnota

van Heerlen is gedateerd maar volgens de gemeente qua inhoud nog steeds passend. Landgraaf

beschikt over een actuele grondnota.

Het grondbeleid van Heerlen is sturend, waarbij gestreefd wordt naar de invloed die bij een actief

grondbeleid hoort en de risico’s die bij een passief grondbeleid passen. De paragraaf Grondbeleid in

de begroting 2016 laat echter zien dat de economische situatie en de herstructureringsopgaven de

gemeente meer in de richting van een actief grondbeleid sturen.

De gemeente Landgraaf voert een strategisch aankoopbeleid en kiest voor een actieve rol in de

gronden vastgoedmarkt. Dit geldt als de realisatie van ruimtelijke doelstellingen niet wordt bereikt

door het publieke instrumentarium. Een actief verwervingsbeleid is nodig om de gewenste

ontwikkelingen in gang te zetten. Als marktpartijen té terughoudend zijn met het plegen van nieuwe

investeringen, zal Landgraaf planvorming toch mogelijk maken door (gedeeltelijk) een eigen

grondexploitatie te voeren. Ten aanzien van de herstructureringsopgaven wordt in regionaal en

provinciaal verband samengewerkt voor de aanpak van de particuliere woningvoorraad. Landgraaf

geeft aan dat de kosten van de transformatie onmogelijk door de gemeenten alleen kunnen worden

gedragen. In Landgraaf zijn twee lopende grondexploitaties met verwachte tekorten, waar

voorzieningen voor zijn gevormd. Voorzieningen worden gevormd uit de reserve gerealiseerde winst

grondexploitaties. Per 1 januari 2016 bedraagt deze reserve € 3,5 miljoen. Voor de

herstructureringsopgaven zijn ook incidentele middelen beschikbaar namelijk € 6,8 miljoen bij

aanvang van het begrotingsjaar 2016. De krimpopgave heeft ertoe geleid dat Landgraaf niet meer

beschikt over ontwikkelingslocaties. Heerlen geeft aan dat ze beschikt over ontwikkellocaties

waarvan de boekwaarde € 0 is maar die strategisch ingezet kunnen worden.

Uit de begroting van Heerlen 2016 blijkt dat de lopende grondexploitaties bijna € 5 miljoen aan winst

moeten opleveren. Hiervan heeft veruit het grootste deel betrekking op de sector kantoor, industrie-

en bedrijventerreinen. Risico’s zijn becijferd voor alle grondexploitaties op basis van de jaarrekening

2014 en bedragen € 3,7 miljoen. Deze risico’s zijn afgedekt via de bestemmingsreserve risico’s

grondexploitatie.

Van belang is dat de paragraaf ook informatie geeft over grondexploitaties die door verbonden

partijen van de gemeente worden uitgevoerd met daarbij aandacht voor risico’s. Op dit moment is

hier geen inzicht in.

Op dit moment hebben de twee gemeenten elk een eigen visie met betrekking tot het grondbeleid.


formuleer gezamenlijke beleidsuitgangspunten voor het grondbeleid en laat de nieuwe raad die

uitgangspunten vaststellen;

houd daarbij de risico’s beperkt;

actualiseer de exploitatie-opzetten minimaal één maal per jaar;

geef in de begroting actueel inzicht in risico’s, verwachte winstneming en mogelijke verliezen in

dat jaar en betrek hierbij de reserves/voorzieningen grondexploitatie;


geef in de begroting globaal inzicht in de grondexploitaties waar de gemeente via haar

verbonden partijen in participeert;

ga in de paragraaf in de begroting ook in op de (wijze van) monitoring die plaatsvindt;

breng de paragraaf van de nieuwe gemeente (verder) in overeenstemming met de (nieuwe)

eisen die het BBV stelt.

Ook is het voor de nieuwe gemeente van belang inzicht te krijgen in het grondbeleid van de verschillende

herindelingsgemeenten. Met name het financiële belang en de risico’s die een gemeente loopt met de

projecten, moeten goed in beeld zijn.

Er zijn verschillende vormen van grondbeleid mogelijk. Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt

tussen actief en passief (faciliterend) grondbeleid. De gemeente voert actief grondbeleid wanneer ze zelf

alle gronden aankoopt of in bezit heeft, deze gronden zelf bouwrijp maakt en vervolgens verkoopt aan

derden. Bij passief grondbeleid wordt door de gemeente geen grond aangekocht. De gemeente probeert

haar doelen te bereiken door het scheppen van heldere kaders via bestemmingsplannen en overleg met

marktpartijen.

Bevindingen

Heerlen

De gemeente heeft het grondbeleid geformuleerd in de grondnota uit 2009. Volgens de gemeente voldoet

de inhoud van de nota nog, daarom zal aan de raad worden voorgesteld de nota –inhoudelijk

ongewijzigd- opnieuw vast te stellen. De paragraaf in de begroting 2016 is dezerzijds als beperkt van

omvang beoordeeld, inmiddels is in de begroting 2017 bij het grondbeleid ook aandacht besteed aan het

BBV. Hierbij is aangegeven dat er twaalf actieve grondexploitaties zijn. Op inhoud heeft hier nu geen

toetsing voor plaatsgevonden.

Bewust wordt gekozen het instrument grondbeleid in te zetten en daarbij de risico’s zoveel mogelijk te

beperken. Heerlen kiest dan ook niet voor actief grondbeleid, maar voor een sturend grondbeleid.

Met een sturend grondbeleid wil de gemeente een maximale invloed op de ruimtelijke ontwikkelingen

hebben met een minimaal risico. De gemeente wil beter inspelen op de marktvraag voor

bedrijventerreinen en het creatief inzetten van eigen grondposities bij de verdere ontwikkeling van

herstructureringsgebieden. Heerlen faciliteert, stimuleert en regisseert ontwikkelingen. Hierbij beperkt

men zich in principe tot het scheppen van voorwaarden. Marktpartijen zorgen voor de realisatie. Waar de

markt gewenste of noodzakelijke ontwikkelingen niet realiseert, kiest de gemeente voor een actief

grondbeleid met een grotere rol en met meer risico’s. Bij de herstructureringsopgaven wordt gekozen

voor een gebiedsgerichte aanpak. Zonder een actieve rol van de gemeente komt herstructurering (bijna)

niet van de grond. Risicobeheersing en monitoring spelen een grote rol.

De paragraaf in de begroting biedt naast een algemene schets van de geldende kaders ook inzicht in de

diverse projecten. Deze zijn opgedeeld in projecten kantoor, Industrie- en bedrijventerreinen, projecten

woningbouw en overige projecten. Per project staat in het overzicht de winstprognose in de begroting

2015, de resultaten 2014 en administratieve bijstellingen, de winstprognose in de begroting 2016 en

eindjaar van het project. De totale winstprognose 2016 is bijna € 4,9 miljoen, waarvan veruit het grootste

deel uit de sector kantoor, industrie- en bedrijventerreinen komt. De resterende looptijd van de projecten

met winstprognoses varieert tussen één en vijf jaar. De paragraaf gaat kort in op de algemene

ontwikkeling bij projecten en over enkele projecten wordt iets geschreven. Realisatie van


grondexploitaties ondervinden nog steeds vertraging door een stagnerende markt. Dit zorgt voor

opbrengsten die later dan geraamd tot stand komen en zo ook renteverliezen veroorzaken. Het

weerstandsvermogen maakt deel uit van de paragraaf en de werkwijze ten aanzien van risico’s zoals die

in de jaarrekening 2014 zijn berekend. Per project wordt het risiconiveau bepaald. Op basis van deze

risico-inschatting berekent de gemeente het benodigde risicobedrag per project. Dit bedrag dient

beschikbaar te zijn in de bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties. Het becijferd risico voor alle

grondexploitaties bedraagt € 3,7 miljoen. Deze risico’s kunnen met de genoemde reserve worden

afgedekt. Daarnaast is er nog een kleine algemene reserve grondbedrijf, welk bedrag verwaarloosbaar is.

Heerlen beschikt over ontwikkellocaties waarbij de boekwaarde € 0 bedraagt maar die strategisch zijn in

te zetten.

Bij het opstellen van de jaarstukken worden de grondexploitaties geactualiseerd. Geconstateerd is dat in

de begroting niet is ingegaan op verwachte winstnemingen en mogelijke verliezen in dat jaar. Ook is niet

ingegaan op de actuele stand van de reserves die beschikbaar zijn voor de grondexploitatie i.c. de

bestemmingsreserve risico’s grondexploitaties en de algemene reserve grondbedrijf.

Tevens merken we op dat de paragraaf geen inzicht biedt in grondexploitaties die door verbonden

partijen van de gemeente worden uitgevoerd en mogelijke risico’s daarbij.

Landgraaf

In Landgraaf zijn de beleidsuitgangspunten voor het grondbeleid vastgelegd in de Grondnota 2013 die

begin 2014 is vastgesteld en in de paragraaf van de begroting 2016. De gemeente voert een strategisch

aankoopbeleid en kiest voor een actieve rol in de gronden vastgoedmarkt (als de realisatie van

ruimtelijke doelstellingen niet wordt bereikt door het publieke instrumentarium). In de grondnota is

aandacht voor het verbeteren van het woon- en leefklimaat in de openbare ruimte en de centra, de

herstructurering van buurten en bedrijventerreinen alsmede voor recreatie, toerisme en evenementen.

De krimpopgave leidt er toe dat de woon- en leefomgeving verbeterd moet worden door herstructurering.

Ontwikkelingslocaties zijn niet meer beschikbaar waardoor een actief verwervingsbeleid nodig is om de

gewenste ontwikkelingen in gang te zetten. Landgraaf kiest ervoor om met ontwikkelende partijen een

exploitatieovereenkomst aan te gaan, waarbij het risico (of rendement) wordt overgedragen aan de

ontwikkelende partij. Gelet op de aanhoudende slechte economische en financiële omstandigheden zijn

marktpartijen terughoudend met het plegen van nieuwe investeringen. De gemeente zal in voorkomende

gevallen planvorming toch mogelijk maken door (gedeeltelijk) een eigen grondexploitatie te voeren.

In regioverband zijn ook beleidsuitgangspunten voor het grondbeleid bepaald. Met name de grote

herstructureringsopgaven spelen een zeer belangrijke rol. Stagnatie of het niet realiseren van deze

opgave heeft grote impact op de leefbaarheid en de woonomgeving. Opgemerkt is dat de

herstructureringsopgave steeds meer het particuliere segment raakt. De gemeente merkt op dat

transformatie noodzakelijk is, maar dat de kosten hiervan onmogelijk door gemeenten alleen kunnen

worden gedragen. In regionaal en provinciaal verband wordt samengewerkt en nagedacht over

oplossingsrichtingen voor de aanpak van de particuliere woningvoorraad. De regionale woonvisie is in

2016 uitgewerkt naar een woonvisie van Landgraaf zelf, die de basis vormt voor afspraken met de

woningbouwcorporaties en huurdersorganisaties.

Landgraaf omschrijft een drietal risico’s binnen de grondexploitatie, namelijk: waarderings-, markt-, en

organisatierisico’s. Afhankelijk van de fase van het project zullen de risico’s klein of groot zijn. Hierbij is

aangegeven dat de risico’s niet zozeer aan de kostenkant, maar aan de opbrengstenkant zitten.


Landgraaf neemt een risico van € 200.000 mee als kans dat opbrengsten uit de grondexploitatie niet

gehaald worden. De kans dat de uitvoering van de herstructureringsopgave stagneert of niet gerealiseerd

kan worden is als hoog weergegeven en is PM geraamd.

In de paragraaf in de begroting 2016 is het beleid omtrent winstneming en het nemen van verliezen

verwoord. Exploitatieresultaten van het grondbeleid worden verrekend met de reserve realisatie winsten

grondexploitaties. Winsten worden gestort in de reserve en voor een verlies wordt ten laste van deze

reserve een voorziening gevormd. De gemeente heeft in 2016 twee lopende grondexploitaties, namelijk

Centrumplan Waubach en bij Fresh Valley, fase 1. Beide zijn verliesgevende exploitaties waarvoor

voorzieningen zijn gevormd. Het verwacht resultaat in de begroting 2016 voor Fresh Valley bedraagt

-/- € 100.000. Het resultaat voor het Centrumplan Waubach is berekend op -/- € 681.000. Inmiddels is

bekend dat het Centrumplan Waubach in 2016 eindigt.

Voor de tekorten heeft de gemeente een reserve gerealiseerde winst grondexploitaties waarmee

exploitatieverliezen binnen het grondbedrijf worden verrekend. Ten laste van deze reserve wordt een

voorziening gevormd en winsten worden in deze reserve gestort. Per 1 januari 2016 bedraagt deze

reserve € 3,5 miljoen. Voor de herstructureringsopgave zijn ook incidentele middelen voorhanden. Deze

reserve heeft een omvang van € 6,8 miljoen bij aanvang van het begrotingsjaar 2016.

Voor de gemeente is in de nabije toekomst geen ruimte meer voor winstgevende uitbreidingslocaties.

De krimpopgave heeft ertoe geleid dat Landgraaf niet meer beschikt over ontwikkelingslocaties.

Voor de herstructurering is in 2010 een reserve transformatie in het leven geroepen. In deze reserve zijn

tot en met 2016 bedragen gestort. De reserve heeft per 1 januari 2016 bij de begroting 2016 een omvang

van € 6,8 miljoen. De gemeente verwacht dat de reserve niet verder zal toenemen. Aangegeven is dat de

financiering van herstructureringslocaties in de toekomst meer en meer gebaseerd zijn op financiering uit

de reserve transformatie. Vanaf 2017 zien we ook onttrekkingen aan deze reserve.


5. Bronnen

Gemeentelijke bronnen van de twee gemeenten:

Begroting 2017 en meerjarenraming 2018-2020;

Begroting 2016 en meerjarenraming 2017-2019;

Jaarrekeningen 2014 en 2015;

Coalitieakkoord 2014-2018;

Financiële verordeningen 212.

Heerlen:

Nota reserves en voorzieningen 2013-2016;

Nota risico’s en weerstandsvermogen 2012;

Kwaliteitsplan Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR) 2011-2015 Heerlen;

Wegverhardingsnota 2011-2015;

Groenbeleidsplan 2013;

Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan (vGRP) Heerlen 2016-2020;

Vastgoedbeleidsplan 2008;

Treasurystatuut 2010;

Nota Verbonden partijen en overige gelieerde organisaties 2008;

Nota Sturend grondbeleid 2009.

Landgraaf:

Nota reserves en voorzieningen 2013;

Nota weerstandsvermogen en risicobeheersing 2014;

Integrale Beheersvisie Openbare Ruimte (IBOR) 2012-2016;

Wegverhardingsnota 2011-2015;

Integraal Stedelijk Waterplan (ISW) 2017-2020;

Groenstructuurplan 2003;

Treasurystatuut 2009;

Nota Verbonden Partijen 2013;

Grondnota 2013.

Provincie Limburg:

Begrotingsbrief 2017;

Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader ‘kwestie van evenwicht’ 2014;

www.limburg.nl/gemeentefinancien.

Ministerie van binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties:

- Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV);

- Gemeentewet;

- Wet financiering decentrale overheden.

http://www.limburg.nl/gemeentefinancien

Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten … onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en...

Documents

Transcript of Financieel onderzoek 2017 herindeling gemeenten … onderzoek herindeling gemeenten Heerlen en...