ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM Nadruk verboden

Erasmus School of Economics

Masterscriptie

De rechtvaardigheid, effectiviteit en efficiëntie van groene belastingen

Naam: Nazna Ishaak

Studentnummer: 253154

Begeleider: Dr. D.A. Albregtse

Den haag, augustus 2010

Voorwoord

Ik heb deze scriptie geschreven ter afronding van mijn master fiscale economie aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam.

Mijn interesse in dit onderwerp is opgewekt bij het schrijven van een paper voor het vak Fiscaal Beleid 2. Met deze scriptie wil ik meer inzicht krijgen in de effecten van een groene belasting. Is een groene belasting slechts een ,,fiscale omweg’’ om belastinginkomsten te vergaren?Het schrijven van mijn scriptie heb ik zeker als een leerzame tijd ervaren.

Bij deze wil ik een ieder bedanken die op zijn of haar manier mij heeft gesteund bij het schrijven van mijn scriptie. Ik wil mijn scriptiebegeleider meneer Albregtse bedanken voor de goede begeleiding. Tevens wil ik mijn moeder bedanken voor haar steun en liefde tijdens mijn gehele studie. Ondanks dat ze mij bestookt heeft met de vraag: ‘hoeveel pagina’s heb je vandaag geschreven?’. En uiteraard wil ik ook mijn vader, broertje en zusje bedanken die mij hebben gesteund tijdens mijn hele studie. Als laatste wil ik ook Karen Pennings bedanken voor haar steun bij het schrijven van mijn scriptie.

Ik wens u veel plezier bij het lezen van mijn scriptie.

Nazna Ishaak Den haag, augustus 2009

INHOUDSOPGAVE

Voorwoord 2

Inleiding 6

0.1 Motivering van het onderwerp 6

0.2 Verantwoording van de opzet 7

Hoofdstuk 1 Vergroening als onderdeel van het Nederlands Fiscaal Beleid 9

2

1.1 Het bestaan van groene belastingen 9

1.2 Het belastingstelsel 13

1.2.1 Directe en indirecte belastingen 14

1.2.2 Functies van belastingheffing 15

1.2.3 Voorwaarden goed belastingstelsel 17

1.2.3.0 Toetsingscriteria 21

1.2.3.1 Toetsingscriterium voor de doelmatigheidsbeginselen 22

1.2.3.1a De economische effecten 22

1.2.3.1b Ingewikkeldheid van de fiscale regelgeving 29

1.2.3.2 Toetsingscriteria voor de rechts- of verdelingsbeginselen 30

1.2.3.2a Het principe ‘de vervuiler betaalt’ 30

1.3 Vergroening van het belastingstelsel 30

1.3.1 Algemeen 30

1.3.2 Milieubelastingen 32

1.3.3 Milieuheffingen 32

1.3.4 ‘Echte’ groene belastingen en ‘groene’ elementen in fiscale regelingen 33

1.3.5 Voor- en tegenargumenten van een groene belasting 35

1.4 Het Europees kader van groene belastingen 36

1.5 Groene belastingen: voldaan aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel? 38

1.5.1 Groene belasting: rechtvaardig? 39

1.5.2 Groene belasting: effectief? 41

1.5.2.1 De economische effecten van een groene belasting 41

1.5.2.2 Conclusie 46

1.5.3 Groene belasting: efficiënt? 47

1.5.3.1 De ingewikkeldheid van de fiscale regelgeving 47

1.5.3.2 Conclusie 50

Hoofdstuk 2 Vliegbelasting 51

2.1 Vliegbelasting: rechtvaardig? 54

2.2 Vliegbelasting: effectief? 55

2.2.1 Ontwikkelingen die betrekking kunnen hebben op het vliegverkeer naast

de invoering van de vliegbelasting 57

2.2.2 De mogelijke effecten van de vliegbelasting 57

3

2.2.3 De effecten volgens het onderzoek van de SEO 59

2.2.4 De effecten volgens het onderzoek van de SEO naar de Irish Travel Tax 61

2.2.5 Analyse ter nadere beschouwing 61

2.2.6 De economische effecten van de vliegbelasting 64

2.2.6.1 De effecten van de niet-zakelijke reiziger 65

2.2.6.2 De effecten van de zakelijke reiziger 66

2.2.7 Conclusie 67

2.3 Vliegbelasting: efficiënt? 68

2.3.1 De ingewikkeldheid van de vliegbelasting 68

2.3.2 Conclusie 70

Hoofdstuk 3 De Energiebelasting 71

3.1 Energiebelasting: rechtvaardig? 75

3.2 Energiebelasting: effectief? 77

3.2.1 De effecten van de EB weergegeven door de SEO op het huishoudelijk

energieverbruik in 2001 78

3.2.2 De effecten van de EB weergegeven door het Centraal Plan Bureau in 1997 80

3.2.3 De economische effecten van de EB 82

3.2.3.1 De economische effecten van de EB op het verbruik van aardgas 85

3.2.3.1a De effecten van de glastuinbouw en de energie-intensieve industrie zowel op

korte termijn als op korte termijn 85

3.2.3.1b De effecten van de huishoudens, de industrie, HDO, de tuinbouw zowel op

korte termijn als op lange termijn 87

3.2.3.2 De economische effecten van de EB op het verbruik van elektriciteit 88

3.2.3.2a De effecten van de energie-intensieve industrie op korte termijn als

op lange termijn 88

3.2.3.2b De effecten van de huishoudens, de industrie, HDO, de tuinbouw en de

glastuinbouw zowel op lange termijn als op korte termijn 89

3.2.4 Conclusie 90

3.3 Energiebelasting: efficiënt? 91

3.3.1 De ingewikkeldheid van de EB 91

3.3.2 Conclusie 93

4

Conclusie 94

Literatuurlijst 102

INLEIDING

0.1 Motivering van het onderwerp

Indien de maatschappij geen risico wil lopen op negatieve effecten zoals klimaatverandering

en uitputting van natuurlijke hulbronnen, zal actief moeten worden gestuurd op het beperken

van deze risico’s. De overheid heeft dan ook een doorslaggevende rol hierin. De overheid

heeft als taak de risico’s te verminderen dan wel te vermijden en streeft naar een duurzame

5

economie. Een voorwaarde voor een duurzame economie1 is dat de uitstoot van

broeikasgassen een prijs krijgt. Bij een duurzame economie komt de term ‘vergroening’

veelvuldig aanbod. Vergroening wordt een steeds belangrijker onderdeel van het

kabinetsbeleid. Vergroening is dan ook een set van maatregelen die worden ingezet om

duurzame ontwikkeling te bevorderen. De overheid gebruikt steeds meer belastingen en

soortgelijke fiscale instrumenten2 om de toestand van het milieu te behouden, te beschermen

of te verbeteren. In de Miljoenennota van 2007 is dit sterk naar voren gekomen, omdat het

kabinet een aantal nieuwe maatregelen geïntroduceerd heeft om de milieuvervuiling in ons

land tegen te gaan. Vergroeningsmaatregelen kunnen dus ook worden genomen door middel

van de fiscaliteit. Fiscale vergroening middels belastingen, heffingen en ‘groene’ elementen

in fiscale regelingen, dient ervoor te zorgen dat verschillende doelen3 kunnen worden

gerealiseerd. Zowel positieve prikkels als negatieve prikkels kunnen door middel van de

fiscaliteit worden gegeven. Positieve prikkels stimuleren milieuvriendelijk gedrag, terwijl

negatieve prikkels milieuschadelijk gedrag afstraffen. Fiscale vergroening is een ruim begrip.

Milieuheffingen, milieubelastingen en ‘groene’ elementen in fiscale regelingen vallen

allemaal onder fiscale vergroening

Echter, de belastingdruk kan niet steeds verder omhoog. Om het een te financieren, moet

ergens anders wat worden ingeleverd. De vraag die kan worden gesteld is of een groene

belasting niet slechts een ,,fiscale omweg’’ is om opbrengsten te vergaren. Wordt uiteindelijk

de milieuvervuiling tegengegaan? In deze scriptie wordt onderzocht of een groene belasting

rechtvaardig, effectief en efficiënt is. Tevens wordt specifiek ingegaan op de vliegbelasting en

energiebelasting. Dit brengt mij tot de volgende probleemstelling en deelvragen:

Probleemstelling

In hoeverre is een groene belasting rechtvaardig, effectief en efficiënt?

1 Duurzame economie is een economie die onbeperkt in de tijd blijven functioneren en dus geen problemen afwentelt op anderen in de toekomst of in andere werelddelen./ M.J. Blom, A. Schroten, S.m. de Bruyn, F.J. Rooijers, Grenzen aan groen? Bouwstenen voor een groen belastingstelsel, CE Delft, Delft, januari 2010.2 Zoals de milieu investeringsaftrek. Dit geldt voor ondernemers die investeren in bedrijfsmiddelen die zijn aangewezen als milieu- investeringen. Tevens kan de BTW ook worden gebruik als instrument, namelijk het verhoogde tarief op vervuilende goederen en het verlaagde tarief op goederen die het milieu gunstig beïnvloeden.3 I.J.A. Hoekjan, De groene kleur van het belastingplan 2008, Forfaitair 2007/179: internaliseren van milieukosten, lastenverschuiving en de vervuiler betaalt. Met internaliseren van milieukosten wordt bedoeld dat de milieukosten die worden veroorzaakt door bepaalde handelen tot uitdrukking wordt gebracht in de prijs van handelen. Met de lastenverschuiving wordt bedoeld dat met de opbrengsten van groene belastingen , bijvoorbeeld de belastingen op arbeid of winst kan worden verlaagd. De vervuiler betaalt gaat om de persoon met het vervuilende gedrag en die uiteindelijk de rekening moet betalen.

6

Deelvragen:

Voldoet de vliegbelasting aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel?

Voldoet de energiebelasting aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel?

0.2 Verantwoording van de opzet

In de eerste paragraaf van het eerste hoofdstuk komt het bestaan van de groene belastingen

aan de orde. Immers, indien het milieu geen negatieve effecten ondervond, zou het zinloos

zijn om aandacht aan het milieu te schenken. In de tweede paragraaf wordt aandacht besteed

aan de directe en indirecte belastingen en de functies van belastingheffing. Door middel van

de fiscaliteit wordt gestreefd naar een schoner milieu. Dit kan door middel van de directe of

indirecte belastingen. Tevens worden de voorwaarden van een goed belastingstelsel

omschreven aan de hand van de beginselen en toetsingscriteria. Deze paragraaf is essentieel

voor de toetsing van de groene belastingen. In de derde paragraaf wordt ingegaan op het

onderscheid tussen de ‘echte’ groene belastingen en fiscale regelingen met groene elementen.

Hier worden de milieubelastingen, milieuheffingen en groene elementen in fiscale regelingen

nader omschreven. Deze scriptie gaat over de groene belastingen. Dus is het vanzelfsprekend

dat deze nader worden omschreven. Tevens worden de voor- en tegenargumenten genoemd

van een groene belasting. Er worden vele argumenten genoemd van een groene belasting. Is

een groene belasting slechts een ,,fiscale omweg” om opbrengsten te vergaren? De

verschillende argumenten zijn ook de aanleiding geweest te onderzoeken in hoeverre de

groene belastingen rechtvaardig, effectief en efficiënt zijn. In de vierde paragraaf wordt

aandacht besteed aan het EG verdrag. Immers, het milieuprobleem is een mondiaal probleem

en daarmee ook een Europees probleem. In de vijfde paragraaf wordt een groene belasting

getoetst aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel. Is een groene belasting

rechtvaardig, effectief en efficiënt?

In het tweede hoofdstuk wordt de vliegbelasting nader omschreven. In de eerste paragraaf

wordt gekeken in hoeverre de vliegbelasting rechtvaardig is. In paragraaf 2 wordt gekeken

naar de effectiviteit van de vliegbelasting. In paragraaf 3 vindt toetsing plaats aan de

7

ingewikkeldheid van de fiscale regelgeving. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een

conclusie.

In het derde hoofdstuk wordt de energiebelasting nader omschreven. In de eerste paragraaf

wordt gekeken in hoeverre de EB rechtvaardig is. In de tweede paragraaf wordt gekeken naar

de economische effecten van de EB. In de derde paragraaf wordt de EB getoetst aan de

ingewikkeldheid van de fiscale regelgeving. Er wordt afgesloten met een conclusie.

Als laatste wordt afgesloten met een conclusie en een samenvatting van deze scriptie.

1 Vergroening als onderdeel van het Nederlands Fiscaal beleid

1.1 Het bestaan van groene belastingen

8

Bron: KNMI

De overheid gebruikt steeds meer belastingen en soortgelijke instrumenten om de toestand

van het milieu te behouden, te beschermen of te verbeteren.

Groene belastingen zouden niet worden ingevoerd, indien de wereld geen last zou

ondervinden van onder andere de klimaatsveranderingen, erosie, uitputting van grondstoffen

en het menselijk handelen met name door bosbouw, landbouw etcetera. Er kunnen heel veel

redenen worden opgenoemd, waarvan klimaatsveranderingen vaker wordt genoemd als een

bedreiging voor de aarde. In de afgelopen honderd jaar is de gemiddelde temperatuur

wereldwijd met bijna 0,74 graden Celsius gestegen, waarbij Europa sneller opwarmt dan de

rest van de wereld.4 De atmosfeer bevat waterdamp, kooldioxide en andere gassen die van

nature voorkomen en zonlicht doorlaten, maar de warmte die vanaf het aardoppervlak wordt

teruggestraald, absorberen. Door dit natuurlijk proces, dat het ‘broeikaseffect’ wordt

genoemd, blijft de temperatuur van de aarde op een niveau waardoor het leven mogelijk is.

Zonder dit proces zou de gemiddelde temperatuur wereldwijd een ondraaglijke -18 graden

zijn.5 Er dient dus een onderscheid te worden gemaakt tussen het natuurlijke broeikaseffect en

het versterkte broeikaseffect. Het versterkte broeikaseffect, een gevolg van

klimaatsverandering, is de laatste decennia veelvuldig aan bod gekomen en zal in de toekomst

ook veel aandacht vergen. Er kunnen verschillende factoren worden genoemd die bijdragen

aan de opwarming van de aarde, zoals het methaangas dat vrijkomt door de landbouw en het

storten van afval, uitstoot die wordt veroorzaakt door overmatig gebruik van kunstmest, het

gebruik van fossiele brandstoffen en ontbossing. De laatste eeuw zijn de concentraties van

4 Europese Commissie, De strijd tegen de klimaatverandering: De EU wijst de weg, Publicatiebureau.Europa.EU, Luxemburg, 2008, pag. 4.5 Europese Commissie, De strijd tegen de klimaatverandering: De EU wijst de weg, Publicatiebureau.Europa.EU, Luxemburg, 2008, pag. 7.

9

broeikasgassen, zoals CO2, in de atmosfeer sterk toegenomen door menselijke activiteiten.

Dit heeft nu al invloed op de gemiddelde temperatuur op aarde.6 Volgens de KNMI kunnen

klimaatsveranderingen zowel van nature als door de mens worden veroorzaakt. Door IPCC7

wordt de mens zeer waarschijnlijk verantwoordelijk gesteld voor het grootste deel van de

opwarming van de aarde in de afgelopen 50 jaar.8 De beïnvloeding door de mens vindt zijn

oorzaken in de industrie, ontbossing, verkeer, energieverbruik in het huishouden, landbouw

en de veeteelt. Dit leidt tot extra toename van de broeikasgassen.9 10

Bron: compendiumvoordeleefomgeving.nl

Bron: compendiumvoordeleefomgeving.nl

6 http://www.knmi.nl/klimaatverandering_en_broeikaseffect/klimaat_en_klimaatverandering/deel_1.html.7 Internalgovernmental Panel Climate Change is een organisatie van de VN om de risico’s van de klimaatsveranderingen te evalueren. Deze organisatie is opgericht in 1988.8 http://www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/bijzonder/77/bijz77.pdf.9 http://www.knmi.nl/klimaatverandering_en_broeikaseffect/klimaat_en_klimaatverandering/deel_6.html.10 De verschillende broeikasgassen zijn: koolstofdioxide ( CO2), methaan (CH4), distikstofoxide (N2O) en fluorverbindingen (CFK’s).

10

De voornaamste veroorzaker van klimaatsverandering met als gevolg van het versterkte

broeikaseffect is de emissie van CO2, ook wel kooldioxide genoemd.11 12 13 De toename van

de broeikasgassen leidt weer tot een verstoring van het temperatuursevenwicht op aarde. Als

het klimaat verandert, zal dat voor de mensen, dieren en planten grote gevolgen hebben.14

Helaas kan dus niet met blijdschap worden gereageerd op het warmer worden van de aarde.

De uitstoot van broeikasgassen is dus direct gerelateerd aan allerlei economische activiteiten,

zoals de opwekking van elektriciteit, de productie van allerlei goederen door de industrie en

het nog steeds toenemende verkeer. Klimaatsverandering heeft ook invloed op de economie.

Op termijn zal naar verwachting de Nederlandse economie zowel positieve15 als negatieve

gevolgen ondervinden van de klimaatverandering.

De effecten van klimaatsveranderingen zijn reeds wereldwijd zichtbaar. De stijging van de

zeespiegel is één van de gevolgen van de klimaatsverandering. De smeltende gletsjers en

ijskappen wereldwijd dragen mede bij tot de stijging van de zeespiegel. De smeltende

gletsjers en ijskappen zijn het gevolg van de temperatuurstijging. De stijging van het

zeeniveau vormt vooral een bedreiging voor de laaggelegen gebieden, waardoor ook (delen

van) Europese landen uiteindelijk kunnen verdwijnen.16 Het milieuprobleem is niet slechts een

probleem voor Nederland, maar voor alle landen ter wereld. Het is een mondiaal probleem die

slechts kan worden opgelost door internationale afspraken te maken en die tevens na te

komen. De opkomende landen zoals India en China, zullen dus eveneens een begin moeten

maken met de afremming van de groei van hun uitstoot.

Klimaatbeleid

11 Gerrit de Wit, Ron Wit, Hans Taselaar, Evert Wasch, Vergroening van het belastingstelsel: opties vanuit een lange-termijnperspectief, Reeks Achtergrondstudies Raad voor het Milieubeheer, p 96-13, Zoeterhage Zoetermeer, 1996, pag.14.12 H. Vollebergh, Naar een meer prikkelende Nederlandse energiebelasting, MBB 2004/09.13 www.compendiumvoordeleefomgeving.nl: De mondiale emissies van broeikasgassen zijn in de periode 1970 tot 2004 met 74% toegenomen. In 2004 waren de emissies 4% hoger dan in 2003. De door de mens veroorzaakte emissie van koolstofdioxide is in de afgelopen 35 jaar toegenomen met 80%. De grootste toename vond plaats in de elektriciteitsproductie en wel met 160%. 14 http://globalwarming.berrens.nl/gevolgen.htm.15 http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/D2CE63F9-D210-4006-B68B-98BE079EA9B6/0/2008c167pub.pdf: 16 Europese Commissie, De strijd tegen de klimaatverandering: De EU wijst de weg, Publicatiebureau.Europa.EU, Luxemburg, 2008, pag. 3.

11

In 1997 is het Kyoto protocol17 opgesteld. Hierin hebben industrielanden zich verbonden om

de uitstoot van broeikasgassen in de periode 2008-2012 met gemiddeld 5 % te verminderen

ten opzichte van het niveau van 1990. De afspraken18 in dit protocol moeten leiden tot het

verminderen van broeikasgassen en aanpassing aan klimaatsverandering. Inmiddels hebben

181 landen wereldwijd het verdrag van Kyoto bekrachtigd. De gewenste reductiepercentages

per land verschillen, omdat rekening wordt gehouden met de economische groei en de

mogelijkheden die landen hebben om kosteneffectieve reducties te realiseren. Nederland dient

zijn emissies in de periode 2008-2012 met 6% te hebben gereduceerd ten opzichte van het

basisjaar 1990. 19

In 2007 tijdens de voorjaarstop20 hebben de EU leiders vastgesteld dat de aarde niet verder

mag opwarmen dan met 2 graden. De uitstoot van broeikasgassen in industrielanden in 2020

moet worden teruggebracht tot 30% onder het niveau van 1990 voor het halen van de 2

graden doelstelling. De EU heeft afspraken gemaakt om een reductiedoelstelling van 20% in

2020 te halen. Indien een nieuwe afspraak tot stand zal komen na het Kyoto protocol ( dat

afloopt in 2012), wil de EU dit percentage verhogen tot 30%.21 Helaas heeft de

klimaatconferentie in 2009 te Kopenhagen niet tot een succes geleid, waardoor nog geen

duidelijkheid bestaat betreffende een nieuwe afspraak die zal gelden na het Kyoto protocol.

Hopelijk wordt dit jaar in Mexico tijdens de klimaatconferentie bekend gemaakt wat de

opvolger zal zijn van het Kyoto protocol.

Emissiehandel is een van de manieren om de broeikasgassen te verminderen volgens het

Kyoto protocol.22 Nederland dient door middel van handel in broeikasgasemissierechten de

doelstellingen van het Kyoto protocol te halen. Emissiehandel is handel in emissierechten en

geeft landen het recht om broeikasgassen uit te stoten.23 24 Na afloop van het Kyoto protocol

17 De Kyoto Protocol is een aanvulling op het Klimaatverdrag. In 1992 hebben verschillende industrielanden afspraken gemaakt door middel van een Klimaatverdrag. De doelstelling van dit Klimaatverdrag is het stabiliseren van de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer op een zodanig niveau, dat een gevaarlijke menselijke invloed op het klimaat wordt voorkomen. Het Kyoto Protocol werd per 16 februari 2005 bekrachtigd.18 Klimaatbeleid: Klimaatverdrag en aanvullende Kyoto Protocol.19 http://www.vrom.nl/pagina.html?id=22990#b2207420 www.ser.nl: Er vindt jaarlijks een voorjaarstop plaats over de voortgang van de Lissabonstrategie, nu EU2020 genoemd. De Lissabonstrategie werd in het jaar 2000 in het leven geroepen met als doel een diepere samenwerking tussen de lidstaten op economisch gebied.21 www.ser.nl, Europa 2020: de nieuwe Lissabon strategie, adviesnummer: 2009/04, 19 juni 2009.22 De andere twee zijn Clean Development Mechanism en Joint Implementation.23 www.vrom.nl.24 Zie ook hoofdstuk 16 Wet milieubeheer.

12

dienen de landen hun daadwerkelijke uitstoot te verantwoorden. Indien de daadwerkelijke

uitstoot groter is dan de verwachte uitstoot hebben landen twee mogelijkheden, namelijk de

nationale uitstoot verminderen of extra Kyoto rechten verwerven.25 De extra rechten kunnen

rechten zijn van andere landen die meer hebben gereduceerd dan afgesproken of kunnen zijn

uitgegeven aan uitstootreducerende projecten in het buitenland.

1.2 Het belastingstelsel

Om een beter beeld te verkrijgen van vergroening als onderdeel van het Nederlands

belastingstelsel, zal ik in de eerste subparagraaf omschrijven wat wordt verstaan onder directe

en indirecte belastingen. Deze subparagraaf laat de verschillende type belastingen zien.

Vervolgens wordt in subparagraaf 2 omschreven wat de verschillende functies zijn van de

belastingheffing. Deze subparagraaf laat zien welke mogelijkheden/ manieren er in de

fiscaliteit zijn om te belasten. Verder zal ik in de subparagraaf 3 de voorwaarden behandelen

van een goed belastingstelsel. In deze paragraaf worden de voorwaarden van een goed

belastingstelsel nader omschreven en worden de gehanteerde toetsingscriteria gepresenteerd.

1.2.1 Directe en indirecte belastingen

Een directe belasting is in economische zin een belasting waarbij de belastingschuldige en de

degene voor wie de druk bestemd is, samenvallen.26 De belastingplichtige is degene die zelf

de belasting dient te dragen.

In economische zin is een indirecte belasting de belasting, die blijkens de gehele opzet van de

wettelijke regeling bestemd is om gedragen te worden door anderen dan de

25 www.emissieautoriteit.nl. 26 L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2009- 2010 , Kluwer, Deventer, 25e druk, 2009, pag. 26.

13

belastingschuldige.27 Indirecte belasting wordt niet direct geheven bij bijvoorbeeld de

consument, maar van een intermediair. De intermediair is de belastingplichtige die de

ontvangen belasting afdraagt of voldoet aan de belastingdienst, maar waarvan de last niet op

hem behoort te drukken. Doordat bij een indirecte belasting de belasting verscholen zit in de

prijs van het consumptiegoed, zal de belastingbetaler de druk minder voelen.

Stevens28 voegt vervolgens een subsidiair criterium toe, omdat in de praktijk bovenstaande

onderscheid voor sommige belastingen niet mogelijk is. Bereikt de belasting uiteindelijk het

budget van de verbruikshuishoudingen via de ontvangstkant dan wordt gesproken over een

directe belasting. Bereikt de belasting uiteindelijk het budget van de verbruikshuishoudingen

via de uitgaafkant, wordt gesproken over de indirecte belastingen. Het verschil in de

economische werking tussen de directe en indirecte belasting vervaagt indien het

afwentelingsproces plaatsvindt. Dit is het geval indien door het marktmechanisme de directe

belasting door belastingschuldige wordt afgewenteld. Dat het onderscheid tussen de directe en

indirecte belastingen verder is vervaagd, blijkt uit het volgende:

‘Volgens artikel 31 AWR wordt voor de heffing van de directe belastingen en de

inkomstenbelasting geen rekening gehouden met rechtshandelingen waarvan op grond van de

omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten

doel gehad, of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden moet worden

aangenomen dat zij zouden achterwege gebleven zijn indien daarmede niet de heffing van de

belasting voor het vervolg geheel of ten dele zou worden onmogelijk gemaakt.’29

Hieruit wordt afgeleid dat de inkomstenbelasting niet meer behoort tot de directe belastingen.

Hieruit blijkt duidelijk dat het onderscheid tussen directe en indirecte belastingen verder is

vervaagd. Het is onduidelijk wanneer een belasting onder een directe of indirecte belasting

wordt geclassificeerd.

Omdat het onderscheid tussen directe en indirecte belastingen is vervaagd of verstorend

werkt, zijn de twee termen vervangen door respectievelijk belasting naar inkomen, winst en

vermogen of niet-kostprijsverhogende belastingen en kostprijsverhogende belastingen. De

27 L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2009- 2010 , Kluwer, Deventer, 25e druk, 2009, pag. 26.28 L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2009- 2010 , Kluwer, Deventer, 25e druk, 2009, pag. 26.29 Artikel 31 AWR.

14

kostprijsverhogende belastingen worden vervolgens onderscheiden in de verkeersbelastingen,

productiebelastingen en de verbruiksbelastingen.30

Verkeersbelastingen zijn belastingen afhankelijk van een bepaalde rechtshandeling.

Productiebelastingen belasten het bedrijfsleven voor de sociale kosten die

voortkomen uit het productieproces van goederen, bijvoorbeeld in de vorm van

milieuheffingen.

Verbruiksbelastingen belasten de bestedingen die leiden tot verbruik door een

consument.

Er zal een voorkeur worden gegeven van de type groene belasting. Dient het milieu te worden

belast aan de hand van indirecte belastingen namelijk de verkeersbelastingen,

productiebelastingen of verbruiksbelastingen? Of dient het milieu worden belast middels

directe belastingen?

1.2.2 Functies van belastingheffing

De verschillende functies van belastingheffing31 wordt als volgt weergegeven:

De budgettaire functie

De budgettaire functie is niets anders dan het vergaren van opbrengsten voor de schatkist ter

bekostiging van de overheidsuitgaven.

De instrumentele functie

Bij de instrumentele functie worden belastingen ingezet als besturingsinstrument. De overheid

gebruikt de instrumentele functie indien ook andere doelen worden nagestreefd. Door

belastingheffing worden dus niet alleen opbrengsten vergaard, maar ook nevendoelen

nagestreefd. De instrumentele functie wordt gebruikt om bepaald gedrag fiscaal te

ondersteunen dan wel te beïnvloeden. Het spreekt vanzelf dat de belastingheffing als

instrument om het gedrag van consumenten te sturen alleen werkzaam is wanneer de

30 C.M. Ettema, J.P. Hulshof, G.J. van Slooten, Wegwijs in de BTW, SDU uitgevers, Amersfoort, 9e duk, 2006, pag. 1.31L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2009- 2010, Kluwer, Deventer, 25e druk, 2009, pag. 4.

15

consument een keus heeft.32 In eerste instantie klopt dit, maar bijvoorbeeld bij milieubeleid

kan het anders worden opgelost. De opbrengsten kunnen worden gebruikt voor milieubeleid.

De rol van de overheid als regulator is in deze tijd toegenomen. Een voorbeeld van

instrumentalisering is de vergroening van het belastingstelsel. De instrumentele functie kan

vervolgens worden onderverdeeld in de volgende functies:

Allocatieve functie: Via de belastingheffing probeert de overheid invloed uit te

oefenen op de samenstelling van de productie- en het consumptiepatroon. Het

ontmoedigen van bepaalde consumptie is ook een voorbeeld. Bijvoorbeeld het

verminderen van het gebruik van energie. De allocatie van productiemiddelen worden

in maatschappelijk gewenste zin bijgestuurd.33

Stabilisatiefunctie: Via de belastingheffing kan de overheid invloed uitoefenen op een

gelijkmatig verloop van de economische bedrijvigheid. Een voorbeeld is de

vermogensrendementsheffing in BOX 3.34

Verdelingsfunctie: Via de belastingheffing kan de overheid trachten de gewenste

inkomensverhoudingen te bereiken en zodoende de verdeling van de goederen en

inkomen bijsturen. Dit is het inkomensnivellerend beleid dat de overheid kan voeren

om de zwaarste schouders de zwaarste lasten te laten dragen.

De steunfunctie

De steunfunctie wil zeggen dat de belasting ten aanzien van een andere belasting( en) een deel

van hun bestaansrecht heeft en daarmee hun rechtsgrond. Een voorbeeld is de

vennootschapsbelasting. Zonder de vennootschapsbelasting, zouden ondernemers

bijvoorbeeld makkelijk de belasting kunnen ontlopen door hun onderneming of vermogen in

te brengen in een BV. Zonder vennootschapsbelasting zou sprake zijn van een ‘belastingvrij

veld’.

32 O.I.M. Ydema, Historische kanttekeningen bij bestedingsbelastingen, MBB 2006/ 05.33 Riemara Schuivens, Een nieuwe secretaris, een groener belastingstelsel, Forfaitair 2007/ 176: Bij groene belastingen is sprake van een dilemma. Enerzijds vraagt de overheid om een stabiele belastingopbrengst. Anderzijds probeert de overheid middels milieubeleid het gedrag te beïnvloeden en uiteindelijk misschien te voorkomen. Dit leidt wellicht tot een daling van de belastingopbrengsten en wellicht wel tot geen belastingopbrengsten Dit hangt natuurlijk af van de elasticiteit van het vervuilende goed. De staatssecretaris is van mening dat het belastingdoel en het milieudoel echter heel goed samen kunnen gaan. 34 De overheid voert een anticyclisch beleid d.w.z. dat de overheid probeert de schommelingen in de economie te beperken. In de periode van hoogconjunctuur blijft de belastingheffing relatief achter lopen in vergelijking met de periode van laagconjunctuur. Er wordt in Box 3 belast op basis van een fictief rendement en niet op basis van het werkelijk inkomen.

16

Conclusie uit bovenstaande is dat de Nederlandse overheid in eerste instantie gebruik maakt

van de instrumentele functie als het gaat om fiscale vergroening van het belastingstelsel.

Middels de allocatieve functie van belastingheffing probeert de overheid bepaalde

consumpties te ontmoedigen, zoals bijvoorbeeld het gebruik van energie. De vraag rijst of de

overheid niet allerlei groene belastingen in het leven roept om slechts inkomsten te vergaren.

Worden de beoogde financiële gevolgen en veranderingen in gedragingen daadwerkelijk

bereikt? Hier moet dus worden gekeken naar de effectiviteit van een groene belasting. Indien

sprake is van een aantoonbaar positief effect op het milieu, voldoen groene belastingen aan

het instrumentele doel. Bij het wegblijven van een positief effect op het milieu, leidt een

groene belasting slechts tot een verhoging of verschuiving van de belastingdruk. De effecten

van een groene belasting komen later aan de orde.

1.2.3 Voorwaarden goed belastingstelsel

Belastingen mogen slechts krachtens wet worden geheven.35 De voorwaarden waaraan een

goed belastingstelsel36 moet voldoen, wordt als volgt weergegeven:

een belastingstelsel moet rechtvaardig zijn: dat wil zeggen dat het gedragen wordt

door de rechtvaardigingsopvattingen binnen de samenleving.

een belastingstelsel moet effectief zijn: dat wil zeggen dat de gestelde doelstellingen

van fiscaal beleid ook daadwerkelijk moeten worden gerealiseerd.

een belastingstelsel moet efficiënt zijn: dat wil zeggen dat de gestelde doelstellingen

met zo weinig mogelijk uitvoeringskosten moeten worden verwezenlijkt.

Vervolgens heeft W.J. de Langen uit een empirisch onderzoek de grondbeginselen van het

Nederlandse belastingrecht afgeleid die in onderling verband aan het belastingrecht ten

grondslag liggen.37 De beginselen zijn een uitwerking van de voorwaarden van een goed

belastingstelsel. Hij maakt aan de ene kant een onderscheid tussen de rechts- of

verdelingsbeginselen en aan de andere kant de doelmatigheidsbeginselen.

35Artikel 104 G.36L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2009- 2010, Kluwer, Deventer, 25e druk, 2009, pag. 10. Meerdere criteria worden genoemd in: Joseph E. Stiglitz, Economics of the public sector, W.W. Norton & Company, Newyork/ London, third edition, pag. 457 en M.C.J.G. Kathmann en N.M.R. Lennarts, Welke kwaliteitscriteia staan op het spel bij het gebruik van open normen in het belastingrecht, Forfaitair 22 jaargang, november 2009.37 L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2009- 2010 , Kluwer, Deventer, 25e druk, 2009, pag. 10.

17

De rechts- of verdelingsbeginselen zijn:

het draagkrachtbeginsel

het profijtbeginsel

het beginsel van de bevoorrechte verkrijging

De doelmatigheidsbeginselen zijn:

het welvaartbeginsel

het beginsel van de minste pijn

het beginsel van de optimale realisatie

De groene belastingen worden getoetst aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel. Dit

wordt gedaan aan de hand van een aantal toetsingscriteria. De toetsingscriteria worden in de

volgende paragrafen behandeld. Bij de rechts- of verdelingsbeginselen wordt gekeken in

hoeverre wordt voldaan aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. Bij de

doelmatigheidsbeginselen (ook wel economische beginselen genoemd) wordt gekeken naar de

economische effecten, met behulp van de tax incidence en de excess burden, en de

administratieve lasten. Hierna zullen de beginselen nader worden omschreven voor de

beoordeling van de vergroening van het belastingstelsel.

Het draagkrachtbeginsel

Dit beginsel houdt in dat belasting kan worden geheven naar rato van de draagkracht van de

belastingplichtigen. De zwaarste schouders dienen de zwaarste lasten te dragen. Het is echter

niet zo makkelijk om de draagkracht te meten. Het meten van de draagkracht eist inzicht in de

maatstaf van draagkracht en de tariefstructuur. De draagkracht kan worden gemeten op basis

van het inkomen, vermogen of het verbruik. Nadat de maatstaf van draagkracht bekend is,

wordt de tariefstructuur bepaald. Het belastingstelsel kent een degressieve, proportionele dan

wel progressieve tariefstructuur. De tariefstructuur dient bijvoorbeeld in geval van een groene

belasting progressief of proportioneel te zijn. Degene die vervuilt, wordt ervoor belast. Bij een

hoger verbruik dient dan ook relatief meer belasting te worden betaald. Dit is niet het geval bij

een degressieve tariefstructuur. Vandaar de voorkeur naar een proportionele of progressieve

tariefstructuur.

18

Aan het draagkrachtbeginsel ligt het gelijkheidsbeginsel ten grondslag. Hieruit volgt dat

personen met hetzelfde draagkracht ook hetzelfde bedrag aan belasting betalen. Degene die

evenveel vervuilt dient ook evenveel aan belasting te betalen. Dit wordt ook wel de

horizontale gelijkheid genoemd. Van verticale gelijkheid is sprake indien personen met niet

hetzelfde inkomen naar de mate van ongelijkheid ook ongelijk worden belast.

Het profijtbeginsel

Dit beginsel houdt in dat wordt geheven op grond van de door de overheid tot stand gebrachte

voorzieningen naar de mate waarin het individu daarvan voordeel heeft genoten. De

voorwaarde is wel dat de genoten voordeel of veroorzaakte schade enigermate

kwantificeerbaar is. Het is echter niet makkelijk om het genoten voordeel of veroorzaakte

schade precies te meten. Indien een individu meer profiteert van de politiebescherming dan

een ander, is dat moeilijk te meten. Dat probleem doet zich echter vooral voor bij ondeelbare

collectieve goederen. De kilometerheffing is een voorbeeld waar de feitelijk verstrekte

overheidsprestaties wel meetbaar kunnen worden gemaakt. Het profijtbeginsel wordt dus

toegepast in geval er sprake is van een aanwijsbaar profijt van een overheidsdienst. De

verontreinigingsheffing38 is een voorbeeld van de toepassing van het profijtbeginsel.

Het beginsel van de bevoorrechte verkrijging

Dit beginsel wordt ook wel het buitenkansbeginsel genoemd. Op grond van het beginsel van

de bevoorrechte verkrijging, wordt de verkrijger van een bate die in een bevoorrechte positie

verkeert in vergelijking met anderen, extra belast. Voorbeelden waarbij dit beginsel wordt

toegepast, zijn de successierecht en de kansspelbelasting. Dit beginsel speelt geen rol bij de

groene belastingen; derhalve vindt geen toetsing aan dit beginsel plaats.

Het welvaartsbeginsel

Het welvaartsbeginsel moet leiden tot bevordering van de welvaart van de gehele

samenleving. Welvaart is een ruim begrip dat veel meer omvat dan alleen geld.39 Er kan dus

een onderscheid worden gemaakt tussen welvaart in enge zin en welvaart in ruime zin. Onder

welvaart in enge zin vallen de kwantitatieve aspecten van welvaart. Onder welvaart in ruime

zin vallen zowel de kwantitatieve (meetbare) als de kwalitatieve (immateriële) aspecten van

38 De zuiveringsheffing is een belasting voor degenen die verontreiniging van oppervlaktewater door lozing van afvalstoffen veroorzaken. Er wordt betaalt voor de zuivering van het oppervlaktewater. De zuiveringsheffing voldoet hiermee aan het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Zie ook: hoofdstuk 7 Waterwet.39 Bas Jacobs, De prijs van gelijkheid, Promentheus BV Vassalucci Uitgeverij, 1e druk, 2008, pag. 12.

19

welvaart. De kwaliteit van het milieu valt onder de welvaart in ruime zin. In het vervolg zal ik

het hebben over de welvaart in ruime zin. Waar nodig is maak ik een onderscheid tussen de

welvaart in enge zin en welvaart in ruime zin.

De toepassing van het welvaartsbeginsel kan leiden tot een inbreuk op de rechts- of

verdelingsbeginselen. Maar het is juist een inbreuk op de rechtvaardigheid die wordt gemaakt

in het belang van de gehele samenleving.

Bij toepassing van dit beginsel kunnen eveneens de uitvoeringslasten toenemen, omdat

allerlei faciliteiten worden ingebouwd in het belastingstelsel met als doel de welvaart voor de

hele samenleving te bevorderen. Dit beginsel kan leiden tot inbreuk van het beginsel van de

minste pijn. Er dient dan een afweging plaats te vinden tussen deze twee beginselen. In

principe werken alle belastingen verstorend, vanwege de welvaartsverliezen die een belasting

met zich meebrengt. Daarentegen kan juist door de fiscaliteit optimaliteit worden bereikt

ingeval van een mondiaal probleem. Of zoals Jacobs het uitdrukt: voor gelijkheid moet

worden betaald met minder welvaart omdat overheidsingrijpen ter verkleining van

ongelijkheid tot efficiëntieverliezen leidt.40

Het beginsel van de minste pijn

Het belastingstelsel dient zodanig te worden ingericht dat dit voor de belastingbetaler het

minste pijn oplevert. Dit beginsel pleit voor zo weinig mogelijk ergernis en administratieve

lasten voor de belastingbetaler. Een groene belasting kan onwenselijk zijn indien de opbrengst

gepaard gaat met hoge inningskosten en hoge uitvoeringskosten. Het belastingstelsel dient

efficiënt te zijn ingericht. Een soepel verlopende heffingsprocedure is gewenst. De kosten van

de heffing moeten zo laag mogelijk worden gehouden in verhouding tot de opbrengst. Tevens

dient een belastingheffing het economisch leven niet te verstoren. Wanneer bijvoorbeeld de

benzineaccijns zo hoog is dat de automobilisten in de grensstreek in het buitenland gaan

tanken, is er iets goed mis.41 Te hoge tarieven kunnen leiden tot een weglek van de

belastingopbrengsten naar het buitenland, terwijl de consumptie niet wordt beïnvloed.42

40 Bas Jacobs, De Prijs van Gelijkheid, Promentheus BV Vassalucci Uitgeverij, 1e druk, 2008, pag. 7.41 R.E.C.M. Niessen, R.M.P.G. Niessen-Cobben, Wegwijs in de fiscaliteit, SDU fiscale en financiële uitgevers, Amersfoort, 3e druk, 2007, pag. 25. 42 Er kan hier een onderscheid worden gemaakt tussen een open economie en gesloten economie. Een open economie is een economie met buitenlandse handelsbetrekkingen. Nederland is een voorbeeld van een open economie. Een gesloten economie onderhoudt geen handelsbetrekkingen met het buitenland.

20

Het beginsel van de optimale realisatie

Het beginsel van de optimale realisatie houdt in dat de beginselen nooit ten volle, maar

optimaal moeten worden gerealiseerd. Bij de instrumentele functie van belastingheffing kan

een spanning ontstaan tussen enerzijds rechtvaardigheid en anderzijds effectiviteit van de

belastingheffing. De wetgever dient een goed evenwicht te vinden tussen de verschillende

beginselen. Optimaliteit is een subjectief begrip. Wat optimaliteit precies betekent is niet

duidelijk. Het kan per persoon verschillen. Optimaliteit blijft dus een kwestie van weging

tussen verschillende factoren. Factoren kunnen onder andere zijn het milieu ( immateriële

welvaart) en de opbrengsten van de belasting versus de kosten.

1.2.3.0 Toetsingscriteria

Aan de hand van de volgende toetsingscriteria wordt gekeken in hoeverre wordt voldaan aan

de voorwaarden van een goed belastingstelsel. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de

rechts- of verdelingsbeginselen en doelmatigheidsbeginselen. In de volgende sub-paragrafen

worden de toetsingscriteria nader omschreven. De toetsingscriteria van de

doelmatigheidsbeginselen worden eerst besproken. Daarna zal de toetsingscriterium voor de

rechts- of verdelingsbeginselen worden besproken, omdat dit criterium wordt afgeleid van de

toetsingscriteria van de doelmatigheidsbeginselen.

1.2.3.1 Toetsingscriteria voor de doelmatigheidsbeginselen

1.2.3.1a De economische effecten

De economische effecten laat de effectiviteit zien van een groene belasting. In hoeverre

worden de doelstellingen bereikt? Voldoet een groene belasting aan de voorwaarden van een

pigouviaanse belasting? De economische effecten laten zien in hoeverre het aanbod en de

vraag naar het vervuilende goed is gedaald na het invoeren van een groene belasting. Bij de

economische effecten wordt gekeken naar de prijsgevoeligheid van het vervuilende goed. Er

wordt eveneens gekeken naar de tax incidence. Elasticiteiten spelen een grote rol bij de tax

incidence. Een daling van de vraag naar of het aanbod van het vervuilende goed hangt af van

de elasticiteiten. Bij de economische effecten wordt eveneens gekeken naar de excess burden.

Verhoogt een groene belasting de welvaart? Of juist niet? De economische effecten van een

21

groene belasting worden eveneens gegeven door middel van een aantal onderzoeken door

onder andere de SEO. Hierna wordt eerst uitgelegd wat wordt bedoeld met een pigouviaanse

belasting. Daarna komt de tax incidence aan bod.

Een pigouviaanse belasting

Alvorens de vraag te beantwoorden wat een pigouviaanse belasting is, moet worden

stilgestaan bij het begrip ‘externaliteiten’. Bij milieukwesties spelen externaliteiten een rol.

Milieugoederen zoals schone lucht zijn publieke goederen. Een wordt een onderscheid

gemaakt tussen de private goederen en publieke goederen door middel van de volgende twee

vragen. Is sprake van rivaliteit? Kunnen individuen worden uitgesloten van de voordelen van

een publieke goed?43 Publieke goederen worden dus gekenmerkt als goederen waarbij

niemand is uit te sluiten van het gebruik ervan en goederen waarbij consumptie door de een,

niet ten koste gaat van consumptie door de ander. Bij het publieke goederen kan sprake zijn

van externaliteiten. Een externaliteit ontstaat als het handelen van een individu/ bedrijf een

ander individu/bedrijf beïnvloedt.44 Dit kan zowel op een negatieve manier dan wel op een

positieve manier plaatsvinden. Er wordt dus een onderscheid gemaakt tussen de positieve

externaliteiten en negatieve externaliteiten. Indien het handelen van een individu leidt tot een

nadeel voor derden is sprake van een negatieve externaliteit. Indien het handelen van een

individu leidt tot een voordeel voor derden, is sprake van een positieve externaliteit.45

Belangrijk is uiteraard wel dat de persoon die de handeling verricht geen rekening houdt met

dit externe effect.

Milieugoederen zoals schone lucht zijn publieke goederen. Een auto met een hoge uitstoot aan

broeikasgassen leidt tot een negatieve externaliteit. Immers, ook derden ondervinden daar een

nadeel van. Het zijn slachtoffers van vervuiling. De kosten van vervuiling worden dan

verschoven naar de maatschappij.

Omdat niemand van het gebruik van milieugoederen kan worden uitgesloten en niemand in

beginsel kan worden aangewezen om de kosten van de gegeneerde negatieve externaliteiten te

dragen, ontstaat free-rider gedrag en vindt overconsumptie plaats. Overconsumptie is een

voorbeeld van marktfalen. In principe leidt het markmechanisme tot een uitkomst dat pareto-

efficient46 is, de zogenaamde first-best. Bij marktfalen kan de marktwerking echter geen 43 Joseph E. Stiglitz, Economics of the public sector, W.W. Norton & Company, Newyork/ London, third edition, pag. 128.44 Harvey S. Rosen, Ted Gayer, Public Finance, McGraw-Hill/Irwin, USA, 9th ed, pag. 105.45 Joseph E. Stiglitz, Economics of the public sector, W.W. Norton & Company, Newyork/ London, third edition, pag. 80.46 Situatie waarin niemand er op vooruit kan gaan, zonder dat een ander erop achteruit zal gaan.

22

optimale oplossing tot stand brengen. Indien de markt zelf niet in staat is om de optimale

situatie te bereiken moet een andere oplossing worden gezocht. Bij imperfecte werking van

het marktmechanisme op een markt is de meest voor de hand liggende oplossing een ‘second-

best solution’.47 Dit houdt een herinrichting van de markt in, in de meeste gevallen door

ingrijpen van de overheid.

Een oplossing om negatieve externaliteiten tegen te gaan is het internaliseren van

externaliteiten in de prijs, zodat deze negatieve externaliteiten een onderdeel van de prijs

worden. In de neoklassieke theorie wordt het aanwezig zijn van milieuaantasting, beschouwd

als een negatief extern effect. Bij de aanwezigheid van een externaliteit, is er een verschil

tussen de maatschappelijke kosten en private kosten. De staat dient dan ook een correctie te

doen plaatsvinden en wel zodanig dat de private kosten weer gelijk zijn aan de

maatschappelijke kosten.48 Private kosten zijn de kosten gemaakt door een individu zonder

rekening te houden met de externe kosten. De maatschappelijke kosten zijn de kosten van

zowel de individu als de externe kosten die hij veroorzaakt. De private kosten en de externe

kosten worden samen dus de maatschappelijk kosten genoemd.

De pigouviaanse belasting is bedoeld om het negatieve externe effect van milieuaantasting te

internaliseren in de prijs. Uiteraard zijn er ook andere mogelijkheden om negatieve

externaliteiten tegen te gaan zoals het vaststellen van een quota, maar ik zal het in mijn

scriptie beperken tot de pigouviaanse belasting. Bij een pigouviaanse belasting wordt de

nadruk vooral gelegd op milieuvervuiling en lastenverzwaring om die milieuvervuilende

activiteiten/goederen te ontmoedigen. Het principe hier is: de ‘vervuiler’ betaalt. De

belastinggrondslag van een pigouviaanse belasting wordt gespecificeerd als een uniforme

belasting per eenheid externaliteit tegen een tarief dat gelijk is aan de in geld uitgedrukte

marginale maatschappelijke schade van die externaliteit in het maatschappelijk optimum.49

Anders gezegd: elke eenheid vervuiling wordt bij een pigouviaanse belasting belast. Aan de

rechts- of verdelingsbeginselen, het profijtbeginsel50 en het draagkrachtbeginsel ( ook het

gelijkheidsbeginsel), wordt dan voldaan. De pigouviaanse belasting kenmerkt zich hierdoor

als een straf op vervuiling, waarmee kan worden bereikt dat consumenten hun gedrag zullen

aanpassen en de vervuiling wordt gereduceerd. Van de opbrengsten wordt impliciet 47 Bas Jacobs, De Prijs van Gelijkheid, Promentheus BV Vassalucci Uitgeverij, 1e druk, 2008, pag. 25: Het verschil in welvaart tussen de first-best en second-best is het welvaartsverlies.48 Jan van der Straaten, Zure regen, economische theorie en het NL beleid, Uitgeverij Jan van Arkel, Tilburg, 1990, ISBN 9062241476.49 Herman Vollebergh, Pigou en zo. Over belastingen als milieubeleidsinstrument in Nederland in Belasting met beleid, SDU, Den Haag, 2007, pag. 2.50 Dit is uiteraard alleen het geval indien wordt genoten van de door de overheid tot stand gebrachte voorzieningen.

23

aangenomen dat zij lump-sum worden teruggesluisd51, dat wil zeggen: de opbrengsten van de

pigouviaanse belasting kunnen worden besteed ten gunste van het milieu of voor een

verlaging van andere belastingen. Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het financieren van

milieusubsidies. Derhalve, een groene belasting die de bovenstaande karakteristieken

vertoont, is een pigouviaanse belasting.

Tax incidence

Van wie beoogd wordt een belasting te heffen en door wie ze moet worden afgedragen is

duidelijk: dit is immers vastgelegd in de wet. Echter, degene die volgens de wet

belastingplichtig is en die dus de belasting betaalt, hoeft economisch niét degene te zijn die de

belasting uiteindelijk ‘draagt’. Er wordt een onderscheid gemaakt naar de statutory incidence

en de economic incidence. De statutory incidence geeft aan wie de wettelijke verplichting

heeft tot het doen van de aangifte. Omdat prijzen kunnen veranderen door de komst van een

groene belasting, zegt de statutory incidence niets over degene op wie de belasting

uiteindelijk drukt. Immers, een belasting op de producent kan worden afgewenteld op de

consument. De economic incidence laat dus een verandering zien in het reële inkomen

veroorzaakt door een groene belasting.52 De economic incidence leidt tot

gedragsveranderingen waardoor een ander vraag en aanbod tot stand komt. 53 Bijvoorbeeld bij

een groene belasting die de mate van vervuilende input-factoren belast. Bij een dergelijke

belasting wordt de producent belast voor het aanwenden van de vervuilende input-factoren: de

producent betaalt de belasting volgens de wet. Echter, als de producent de kostprijs van haar

product verhoogt met de betaalde belasting per product, betaalt hij dan nog steeds zelf de

belasting? In dat geval betaalt de consument de belasting: door het doorberekenen van de

belasting in de kostprijs, betaalt de consument een hogere prijs, waardoor zijn reële inkomen

lager wordt en dus de consument de belasting draagt.

De economic incidence hangt van verschillende factoren af. Het belangrijkste is de

marktvorm. Is sprake van een competitieve markt? De economic incidence in een

competitieve markt is afhankelijk van elasticiteiten. Die bepalen namelijk het verloop van de

51 Herman Vollebergh, Pigou en zo. Over belastingen als milieubeleidsinstrument in Nederland in Belasting met beleid, SDU, Den Haag, 2007, pag. 552 Harvey S. Rosen, Ted Gayer, Public Finance, McGraw-Hill/Irwin, USA, 9th ed, pag. 302.53 Don Fullerton, Gilbert E. Metcalf, Tax incidence, National Bureau of Economic Research, Cambridge, March 2002, pag. 1.

24

vraag en aanbodcurven. Tevens is de economic incidence afhankelijk van de mobiliteit van

productiefactoren.

Partieel evenwicht versus algemeen evenwicht

Er kan een onderscheid worden gemaakt naar de tax incidence van een partieel evenwicht en

de tax incidence van een algemeen evenwicht. Met een algemeen evenwicht wordt bedoeld

dat wordt gekeken naar de effecten van een belasting op de economie als geheel. Een

voorbeeld zijn de gevolgen van de vliegbelasting. De vliegbelasting heeft immers ook

gevolgen gehad voor de Nederlandse economie. Er kan eveneens worden gekeken naar de

effecten op de internationale vliegmarkt. Er wordt dus niet alleen gekeken naar de daling van

het passagiersverkeer. Een ander voorbeeld zijn de gevolgen van de energiebelasting. De

energiebelasting heeft invloed op de werkgelegenheid. De reële waarde van de lonen wordt

niet alleen bepaald door de hoogte van loon, maar ook door de prijzen van de goederen waar

het loon aan wordt besteed.54 In een open economie kan bijvoorbeeld een deel van de lasten

van de energiebelasting worden afgewenteld op het buitenland. Dit zijn allemaal voorbeelden

indien de effecten op de gehele economie wordt bestudeerd. Bij een partieel evenwicht wordt

slechts de markt bestudeerd waarop de belasting betrekking heeft. Ik zal mij in deze scriptie

beperken tot het partieel evenwicht. Hierna zal ik de elasticiteiten bespreken die een rol spelen

bij de economic incidence.

Elasticiteiten

Volgens bovenstaande spelen elasticiteiten een grote rol bij economic incidence. ‘The amount

by which prices rises-the extent to which consumers bear a tax-depends on the shape of the

demand and supply curves, not on whom the tax is levied.’55 De verandering in de

vraaghoeveelheid of aanbodhoeveelheid door een prijsstijging van het goed bijvoorbeeld

doordat de belasting doorberekend wordt in de kostprijs, wordt de elasticiteit genoemd. Bij de

werking van het prijsmechanisme dient rekening te worden gehouden met de prijselasticiteit

van de vraag naar het product en of er alternatieve producten zijn die minder schadelijk zijn

voor bijvoorbeeld het milieu. Absoluut gezien wordt de elasticiteit uitgedrukt in een cijfer 0

tot 1. Is de elasticiteit van vraag en/of aanbod 0, dan is de vraag en/of aanbod van het goed

perfect inelastisch; is het oneindig groot, dan is het perfect elastisch. Bij perfecte inelasticiteit,

54 R.A. de Mooij, Energieheffing en werkgelegenheid, ESB, 1993.55 Joseph E. Stiglitz, Economics of the public sector, W.W. Norton & Company, Newyork/ London, third edition, pag. 491.

25

treedt géén verandering op in de vraag en/of aanbod bij een prijsverandering. Een perfecte

vraag en/of aanbod elastisiteit leidt tot een oneindige grote verandering op een verandering in

de prijs. Zodra de elasticiteit groter is dan 0, treedt een verandering op. De mate van

verandering is hiermee afhankelijk van de mate van elasticiteit. Indien het aanbod van een

goed elastischer is dan de vraag, zullen de kopers van het goed naar rato een hogere last van

de belasting dragen. Indien de vraag elastischer is dan het aanbod, zullen de aanbieders naar

rato een hogere last van de belasting dragen. Het kan ook voorkomen dat beide partijen de last

dragen: in dat geval delen zij samen de economic incidence. Dit is het geval wanneer zowel

de vraag als het aanbod van het goed elastisch zijn. Alleen bij een perfect elastisch of perfecte

inelastische vraag en/of aanbod zal de last van de belasting slechts door één partij worden

gedragen.

De invoering van de belasting kan dus een negatieve invloed hebben op zowel het gedrag van

consumenten als van producenten. Het consumentensurplus en producentensurplus dalen door

de invoering van de belasting. De factoren56 die de prijselasticiteit beïnvloeden zijn:

De intensiteit van de behoefte

De gevoeligheid van de vraag naar een prijsverandering van een product hangt af van de

intensiteit van de behoefte van het soort goed/ product. De typen goederen worden als volgt

weergegeven:

Een primair goed: dit zijn de noodzakelijke goederen. Een prijsverandering leidt

nauwelijks tot een verandering naar de vraag van het goed.

Een giffengoed: dit zijn goederen waar de consument meer van koopt indien de prijs

stijgt.

Een indifferent goed: dit zijn goederen waar de aanschaf niet afhankelijk is van de

prijs van het goed.

De hoogte van het inkomen

De gevoeligheid van een product hangt ook af van de hoogte van het inkomen. Hier worden

dan ook verschillende type goederen onderscheiden, namelijk:

56 Noel Houthoofd, Micro economie voor managers, Academia Press, Gent, 2002, pag. 27.26

Een inferieur goed: dit zijn goederen waar de consument minder van gaat kopen indien zijn

inkomen stijgt. De inkomenselasticiteit is hier negatief.

Een luxe goed: ook wel secundaire goederen genoemd. Dit zijn goederen die niet direct in de

eerste levensbehoefte van een consument voorzien. De inkomenselasticiteit is groter dan 1.

De consumptie van luxe goederen neemt relatief meer toe.

Een primair goed: dit zijn de noodzakelijke goederen. Een inkomensverandering leidt

nauwelijks tot een verandering naar de vraag van het goed.

De substitutiemogelijkheden

Bij meerdere substitutiemogelijkheden zijn de prijselasticiteiten hoger.

Het aandeel van de besteding in de totale consumptie

De prijselasticiteit is gering indien het aandeel van de besteding in de totale consumptie klein

is.

Goederen die complementair zijn aan dure consumptiegoederen zijn betrekkelijk

weinig gevoelig voor prijsstijging.

Excess burden

Als is bepaald wie de belasting draagt, is een andere belangrijke vraag hoe verstorend de

belasting eigenlijk is. Economen zijn geïnteresseerd in de economic incidence, omdat deze

inzichten verschaft in de veranderingen in welvaart als gevolg van een groene belasting.57 Met

andere woorden: wat is de excess burden van de belasting? Excess burden kan worden

omschreven als het welvaartsverlies dat de belasting met zich meebrengt. Een belasting met

een hoge excess burden is een inbreuk op de welvaart van degene op wie de economic

incidence rust en dus onwenselijk. Hoe elastischer de prijselasticiteit van de vraag naar of

aanbod van het goed, des te hoger is de excess burden. Hoe elastischer de vraag en of aanbod

van het goed, hoe verstorend een belasting is. De excess burden is dus positief gecorreleerd

aan de vraag of aanbod elasticiteit.

57 Don Fullerton, Gilbert E. Metcalf, Tax incidence, National Bureau of Economic Research, Cambridge, March 2002, pag. 1.

27

Green dividend

De marginale excess burden wordt wel omschreven als de optelsom van de blue welfare en de

green welfare.58 Er wordt dus gekeken naar de totale effecten op de welvaart. Alle gevolgen

van een groene belasting worden gemeten. Indien zowel de blue dividend als de green

dividend positief zijn, is sprake van double dividend. De green welfare wordt ook wel de

positieve dividend genoemd en de blue welfare, de negatieve dividend. Bij de green welfare

gaat het om de immateriële effecten onder andere een betere kwaliteit van het milieu. De blue

welfare kijkt naar de materiële effecten onder andere de lonen. Ik beperk mij tot het partieel

evenwicht en zal het alleen hebben over de green dividend.59 Concluderend: tegenover een

welvaartsverlies van een groene belasting, staat een welvaartswinst in termen van minder

vervuiling, de green dividend.

De green dividend, de welvaartswinst door een afname van milieuvervuiling, hangt af van de

vraag en aanbod elasticiteiten. Bij een relatief hoge elasticiteit vindt een daling plaats van de

vraag naar en het aanbod van het vervuilende goed. Dit leidt tot een green dividend. Maar bij

een hoge elasticiteit kan het zijn dat bij een verder verhoging van de groene belasting, de

opbrengsten kunnen dalen. De belastingbasis wordt geërodeerd, omdat er een daling

plaatsvindt van de vraag naar en aanbod van het vervuilende goed. Er dient dus een afweging

te worden gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten.

Bij een relatief lage elasticiteit vindt een geringe daling plaats van de vraag naar en het

aanbod van het vervuilende goed. Dit leidt tot een geringe dividend. De opbrengsten blijven

constant, doordat de vraag naar en aanbod van het vervuilende goed nauwelijks daalt. Dus

dient een afweging te worden gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten

1.2.3.1b Ingewikkeldheid van de fiscale regelgeving

Een belastingstelsel dient efficiënt te zijn. Het moet voldoen aan het beginsel van de minste

pijn. Het mag duidelijk zijn dat over de meetbaarheid van de ingewikkeldheid van de fiscale

regelgeving discussies kan ontstaan. Wanneer is iets ingewikkeld? Dit kan van persoon tot

persoon verschillen. Ingewikkeldheid is dan ook een subjectief begrip.

58 A. Lans Bovenberg, Ruud A. De Mooij, Environmental Taxes, International Capital Mobility and Inefficient Tax systems: Tax Burden vs. Tax Shifting, Kluwer Academic Publishers, Boston, 1998.59 De effecten op andere markten worden niet meegenomen in mijn scriptie.

28

Een theoretisch aangrijpingspunt voor de ingewikkeldheid van fiscale regelgeving kan

worden gevonden in de indeling van Cooper.60 Cooper maakt een onderscheid tussen

verschillende niveaus bij de toetsing van de ingewikkeldheid van de fiscale regelgeving.

Het eerste niveau betreft de belastinggrondslag: is er één belastinggrondslag of zijn er

meerdere?

Het tweede niveau betreft de wijze van heffing over de belastinggrondslag: is sprake

van slechts één tarief of zijn er verschillende tarieven? Is er een vrijstelling van

toepassing? Bij dit niveau kan ook worden gedacht aan de manier van heffen,

bijvoorbeeld rechtstreeks bij de belastingbetaler of via een intermediair.

Het derde niveau betreft de “expressie” of duidelijkheid of kenbaarheid van de

regelgeving voor belastingplichtigen: kan de belastingplichtige de bepalingen nog wel

doorgronden?

Het vierde niveau betreft de complexiteit van de administratieve verplichtingen. Een

belasting moet zo weinig mogelijk ergernis en zo weinig mogelijk administratieve

rompslomp met zich meebrengen.

1.2.3.2 Toetsingscriterium voor de rechts- of verdelingsbeginselen

1.2.3.2a Het principe ‘de vervuiler betaalt’

Een groene belastingstelsel is rechtvaardig indien wordt voldaan aan ‘de vervuiler betaalt

principe’. Dit is niets anders dan het opleggen van een belasting aan degene die vervuilt.

Wanneer gevolgen van productie of consumptie niet of onvoldoende tot uitdrukking komen in

de marktprijs van een product of een dienst is het verdedigbaar dat de overheid heffingen

invoert om deze effecten geheel of gedeeltelijk te internaliseren.61 Een dergelijke heffing leidt

dus tot een rechtvaardige verdeling van deze kosten. Deze kosten worden ook wel de externe

kosten genoemd. De externe kosten zijn uitvoerig besproken in de vorige sub paragraaf.

Individuen met hetzelfde verbruik van het vervuilende goed dienen evenveel aan belasting te

60 P.A. Pronk, Waar ligt de eenvoud, WFR 2008/ 1405.61 E.J.G.M. Stassen, I. de Ridder en A. Leder, Ontmoediging in het fiscale belastinginstrumentarium,in Belasting met Beleid, SDU uitgevers, 2007, hoofdstuk 3, pag. 27.

29

betalen. Dit wordt ook wel de horizontale gelijkheid genoemd. Degene die van het

vervuilende goed profiteert, dient de kosten voor zijn rekening te nemen.

Een groene belasting moet dus worden gebaseerd op het principe ‘de vervuiler betaalt’ om

aan de rechtvaardigheidsvoorwaarde te voldoen. Tevens dient mijns inziens de opbrengsten te

worden besteed aan de bescherming/verbetering van het milieu.

1.3 Vergroening van het belastingstelsel

1.3.1 Algemeen

De belangstelling voor het milieu neemt wereldwijd toe. De zorgen omtrent het klimaat en de

wens een duurzame leefomgeving te creëren, nemen steeds toe. De zorgen omtrent de

gevolgen van het broeikaseffect en de overtuiging dat het gedrag van de mens hiervan mede

een oorzaak is, nemen steeds toe. Het terugdringen van dit milieuprobleem vormt de laatste

jaren een onmisbaar onderdeel op de agenda’s van politici.

Sinds de jaren zeventig62 zijn de groene belastingen een onmisbaar onderdeel van het

Nederlands belastingstelsel. Er wordt veelvuldig gediscussieerd over de mogelijkheid om het

Nederlandse belastingstelsel te vergroenen. Door middel van positieve prikkels en negatieve

prikkels wordt een schoner milieu nagestreefd. De overheid gebruikt steeds meer groene

belastingen en soortgelijke fiscale instrumenten63 om de toestand van het milieu te behouden,

te beschermen of te verbeteren. In algemene zin betekent de term “vergroening” het

afstemmen van de wijze van belastingheffing op milieudoelen.64 Met vergroening wordt

bedoeld een verhoging van belastingen op activiteiten die schadelijk zijn voor het milieu65 of

het verlagen van belastingen op milieuvriendelijke activiteiten. In tegenstelling tot een

verhoging van bestaande belastingen kunnen tevens nieuwe belastingen worden ingevoerd ter

62 R.E.C.M. Niessen, ‘De vervuiler betaald’ of het beginsel van de bevlogen belastingheffing, NTFR 2008-1362. In 1969 werd de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in het leven geroepen, en de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne met zowel bestemmingsheffingen als regulerende heffingen dateert van 1979.63 Zoals de milieu investeringsaftrek. Dit geldt voor ondernemers die investeren in bedrijfsmiddelen die zijn aangewezen als milieu- investeringen. Tevens kan de BTW ook worden gebruik als instrument, namelijk het verhoogde tarief op vervuilende goederen en het verlaagde tarief op goederen die het milieu gunstig beinvloeden.64Gerrit de Wit, Ron Wit, Hans Taselaar, Evert Wasch, Vergroening van het belastingstelsel: opties vanuit een lange-termijnperspectief, Reeks Achtergrondstudies Raad voor het Milieubeheer, p 96-13, Zoeterhage Zoetermeer, 1996, pag.1.65 M.J. Blom, A.Schroten, L.C. den Boer, B.L. Schepers, S. M. de Bruyn, Peter Kavelaars en D. Albregtse, Effecten en beoordeling van opties ten behoeve van het belastingplan 2009, Fiscale Vergroening, Delft, mei 2008, pag.17.

30

uitvoering van het milieubeleid. Andere termen voor groene belastingen zijn ecologische

belastingen, milieubelastingen en milieuheffingen.

In het begin is reeds aangegeven dat fiscale vergroening een ruim begrip is. Onder fiscale

vergroening vallen milieubelastingen, milieuheffingen en ‘groene’ elementen in fiscale

regelingen. Ik zal in de volgende twee subparagrafen de definities weergeven van deze

termen. Ik ben het met J.C. Bongaerts66 eens dat duidelijke verschillen bestaan tussen een

milieubelasting en een milieuheffing op het gebied van de doelstelling en de besteding van de

inkomsten. In subparagraaf 3 komen enkele groene elementen in fiscale regelingen aan de

orde. In subparagraaf 4 worden zowel voor- als tegen argumenten aangehaald betreffende het

nut van een groene belasting.

1.3.2 Milieubelastingen

Milieubelastingen hebben in de eerste plaats een budgettair doel: namelijk inkomsten voor de

staat bezorgen. Bij een milieubelasting staat de budgettaire functie voorop en is de

bestemming ervan nog niet vastgesteld. Uiteraard kan een milieubelasting leiden tot een

positief effect op het milieu. Dit is echter een afgeleid positief effect. Ergo is sprake van een

budgettaire opbrengst en mogelijk ook een afgeleid positief effect. Voorbeelden van een

milieubelasting zijn de energiebelasting en de inmiddels afgeschafte vliegbelasting67. Deze

twee milieubelastingen worden onderzocht in de volgende twee hoofdstukken. Volgens

Bongaerts is ook sprake van een milieubelasting indien de inkomsten die worden verworven

ter uitvoering van het milieubeleid worden bestemd.68 Ik spreek in dit verband liever van een

milieuheffing, waarbij het milieubeleid voorop staat.

1.3.3 Milieuheffingen

66 J.C. Bongaerts, Milieubelasting: alleen maar interessant voor een academisch debat?, 5 juli 1996, pag. 3.67 Per 1 juli 2009 is de vliegbelasting afgeschaft. 68 J.C. Bongaerts, Milieubelasting: alleen maar interessant voor een academisch debat?, 5 juli 1996, pag. 3.

31

Milieuheffingen hebben in tegenstelling tot de milieubelastingen in de eerste plaats als doel

het milieubeleid van de overheid te ondersteunen. Ten eerste zijn milieuheffingen als een

alternatief instrument in vergelijking met milieu administratieve voorschriften69 voor de

betrokkenen interessant. Ten tweede kan de betrokkene ervan uitgaan dat de inkomsten aan de

oplossing van het specifieke milieuprobleem, waarmee hij te maken heeft en waarvoor hij

betaalt, besteed worden. 70 De afvalstoffenheffing is een voorbeeld van een milieuheffing.

Milieuheffingen kunnen op hun beurt weer worden onverdeeld in de volgende soorten71:

Bestemmingsheffingen

Het accent ligt hier op het verhaal van de door de overheid te financieren maatregelen in het

kader van het milieubeleid op de verontreiniger.72 Een bestemmingsheffing heeft wel in eerste

instantie een budgettaire functie, maar de opbrengst wordt afgezonderd voor een van te voren

bepaalde milieu-bestemming.73 Er wordt vooraf bepaald dat de opbrengsten dienen ter

vervulling van het milieubeleid.

Regulerende heffingen

Met regulerende heffingen wordt bedoeld dat de heffing moet leiden tot gedragsveranderingen

van producenten en/of consumenten. Met de regulerende heffing heeft de milieubelasting

gemeen dat maatschappelijk ongewenst gedrag wordt afgeremd. Bij een regulerende heffing

is dit echter het primaire doel, terwijl bij een milieubelasting ‘slechts’ sprake is van een

gewenst neveneffect.74

1.3.4 ‘Echte’ groene belastingen en ‘groene’ elementen in fiscale regelingen

Mijns inziens hebben zowel milieubelastingen als milieuheffingen als doel het verbeteren van

het milieu en kwaliteit van het leefmilieu. Zowel de milieuheffingen als de milieubelastingen

zijn in het leven geroepen om bepaalde ongewenste activiteiten te verminderen dan wel te

voorkomen. Ik denk dan aan het instrumentele doel van belastingheffing en dan met name aan

69 De geboden en verboden van het milieu.70.J.C. Bongaerts, Milieubelasting: alleen maar interessant voor een academisch debat?, 5 juli 1996, pag. 4.71 Europees Milieuagentschap, Milieuheffingen: invoering en milieu-effectiviteit, Reeks Milieuvraagstukken nummer 1, Kopenhagen, 1996, pag. 6.72 E.P.J. Wasch, Het belaste milieu: milieuheffingen in de praktijk, Uitgeverij FED, Deventer, 1983, pag. 290.73 Sociaal- Economische Raad, Advies Regulerende Energieheffingen 93/01, SER, pag.29.74 Sociaal- Economische Raad, Advies Regulerende Energieheffingen 93/01, SER, pag.29.

32

de allocatieve functie van belastingheffing. Bij alle in Nederland gebezigde milieuheffingen

staat mede voorop het vergaren van opbrengsten.75 Ik maak dan ook een onderscheid tussen

‘echte’ groene belastingen (hierna: groene belastingen) en ‘groene’ elementen in fiscale

regelingen. Zowel de milieubelastingen als de milieuheffingen vallen onder de term ‘echte’

groene belastingen. Daarnaast kunnen groene elementen voorkomen in het fiscale stelsel als

onderdeel van een ‘gewone’ belasting.

In voorgaande paragraaf is al een beeld geschetst van de ‘echte’ groene belastingen. Tevens

worden in de volgende hoofdstukken de vliegbelasting en de energiebelasting uitvoerig

besproken. In deze subparagraaf worden enkele ‘groene’ elementen in fiscale regelingen kort

beschreven met als het doel het schetsen van een beeld van wat hiermee wordt bedoeld.

Milieu-investeringsaftrek en energie-investeringsaftrek

De milieu-investeringsaftrek is een fiscale regeling die dient ter bescherming van het milieu.

De milieu-investeringsaftrek geldt voor ondernemers die investeren in bedrijfsmiddelen die

zijn aangewezen als milieu-investeringen. Deze regeling voorziet in een aftrek van de fiscale

winst met als gevolg een lagere belastbare winst. De verleende aftrek gaat ten koste van de

belastinginkomsten voor de overheid. Een vergelijkbare regeling is de energie-

investeringsaftrek. Ook hier wordt een bepaald percentage in mindering gebracht op de fiscale

winst.

BPM 76

Indien gebruik wordt gemaakt van de openbare weg in Nederland, wordt de auto-bezitter

belastingplichtig voor de belasting van personenauto’s en motorrijwielen. De auto-bezitter

registreert de nieuwe auto en ter zake van de registratie is hij BPM verschuldigd. Deze

regeling geldt voor personenauto’s, motorrijwielen en bestelauto’s. Per april 2008 is de te

betalen BPM afhankelijk gesteld van een energielabel. Deze regeling is ingevoerd met

betrekking tot zuinige auto’s. Op grond van deze regeling geldt voor auto’s met een lage 75 E.G.Borghols, J.W.M. Gulickx, M.H.Koster, J.A.Monsma, D. Ravelli, mr. W.M.G. Visser, W. de Wit, Hoofdzaken milieuheffingen, FED fiscale studieserie, Kluwer Deventer, 7e druk, 2004, pag.5.76 www.verkeerenwaterstaat.nl: met de val van het kabinet heeft het demissionaire kabinet het onderwerp kilometerprijs controversieel verklaard. Dit betekent dat tot de installatie van een nieuw kabinet, geen parlementaire besluitvorming plaatsvindt over de kilometerprijs. Of de kilometerprijs daadwerkelijk wordt uitgevoerd ligt in handen van het nieuwe kabinet.

33

CO2-emissie een lager tarief dan voor ‘normale’ auto’s. Er wordt voldaan aan de regeling

indien de emissie uitstoot van de diesel auto minder is dan 5 roetdeeltjes per kilometer.77 Er

ligt momenteel een wetsvoorstel met betrekking tot de kilometerheffing.78 Wanneer dit

wetsvoorstel wordt ingevoerd, is nog niet duidelijk. De kilometerheffing dient ter vervanging

van onder meer de BPM.79 De kilometerheffing is een heffing naar gereden kilometers, het

gebruik van de weg. Met het gebruik van de weg wordt het milieu belast. Immers, de externe

kosten ontstaan indien de auto wordt gebruikt. Indien negatieve effecten moet worden

verminderd of vermeden, is het effectiever het gebruik van de auto te belasten. Eén van de

kritiekpunten van de kilometerheffing is de inbreuk op de privacy. Het gaat hier om

informatie betreffende de ritten, tijdstippen en locaties. De vraag is natuurlijk of de

kilometerheffing nog zal worden ingevoerd.

1.3.5 Voor- en tegen argumenten van een groene belasting

De vraag die kan worden gesteld is wat de bedoeling is van een groene belasting. Wat

probeert de overheid ermee te bereiken? Waarom worden er groene belastingen ingevoerd?

Uiteindelijk zullen de antwoorden allemaal uitkomen op één doel, namelijk het realiseren van

een schoner milieu. Het op een verantwoorde wijze omgaan met beschikbare hulpmiddelen

moet leiden tot een schoner milieu. Concreet gezegd, moeten bijvoorbeeld grondstoffen op

een efficiënte manier worden gebruikt en het gebruik van energie worden verminderd. De

belangrijkste redenen ∕ argumenten om een groene belasting in te voeren, zijn de volgende80:

het zijn bijzonder doeltreffende instrumenten voor de internalisering van externe

kosten, met andere woorden: de kosten van milieugebruik en –schade (en herstel

daarvan) moeten direct opgenomen worden in de prijzen van de goederen, diensten of

activiteiten die deze kosten en schade veroorzaken; ook dragen zij bij aan uitvoering

van het beginsel ,, de vervuiler betaalt” en aan de integratie van economisch en

milieubeleid.

ze kunnen zowel consumenten als producenten stimuleren om hun gedrag te

veranderen en hulpbronnen ,, milieu-efficienter” te gebruiken, innovatie en structurele

veranderingen te bevorderen en te zorgen voor een beter naleving van de regelgeving.77 http://overheidsloket.overheid.nl/index.php?p=product&product_id=900304.78 Wet kilometerprijs.79 Door de invoering van de kilometerheffing komen de Belasting op personenauto’s en motorrijwielen (BPM), de Motorrijtuigenbelasting (MRB) en de Belasting Zware motorrijtuigen (BZM) te vervallen. 80 Europees Milieuagentschap, Milieuheffingen: invoering en milieu-effectiviteit, Reeks Milieuvraagstukken nummer 1, Kopenhagen, 1996, pag. 6.

34

ze kunnen leiden tot meer inkomsten die gebruikt kunnen worden om de milieu-

uitgaven te vergroten, en/of om belastingen op arbeid, kapitaal en spaargeld te

verlagen.

ze kunnen bijzonder doeltreffende beleidsinstrumenten vormen voor de aanpak van

actuele milieuprioriteiten betreffende zulke uiteenlopende bronnen van verontreiniging

als verkeersemissies (waaronder lucht- en zeevaart), afval (bijvoorbeeld verpakking)

en chemicaliën in de landbouw (bijvoorbeeld pesticiden en kunstmest).

Zijn de groene belastingen daadwerkelijk zo efficiënt? Of is dit slechts een ,,fiscale omweg”

om belastinginkomsten te vergaren? In de praktijk worden dan ook tal van tegenargumenten

genoemd betreffende groene belastingen. Hieronder zullen paar voorbeelden81 worden

gegeven van argumenten tegen groene belastingen.

Groene belastingen zijn dirigistisch. Groene belastingen zijn in de praktijk niets anders

dan pogingen van de overheid om beslag te leggen op het vermogen van de

particuliere sector.

Groene belastingen zijn ontsturend. Hiermee wordt bedoeld dat de groene belastingen

beslag leggen op de financiële middelen van de industrie, terwijl de groene belastingen

juist dienen om het industriële milieubeleid te ondersteunen.

Groene belastingen zijn niet geschikt om het beoogde milieudoel te realiseren. Een

groene belasting kan leiden tot verschuiving van het milieuprobleem. Namelijk het

verplaatsen van economische activiteiten naar elders op de wereld. Het zijn vaak de

ontwikkelingslanden die hier de dupe van worden.

Groene belastingen zijn onproductief. Groene belastingen zijn slechts een ,,fiscale

omweg” om belastinginkomsten te genereren.

1.4 Het Europees kader van de groene belastingen

Vanaf 1987 kende het EG verdrag een aparte milieuparagraaf, op grond waarvan er op EU

niveau milieubeleid kon worden gevoerd. De bevoegdheden op het gebied van milieu zijn

voorts versterkt door het Verdrag van Maastricht.82 83 Binnen de Gemeenschap is dus niet 81 J.C. Bongaerts, Milieubelasting: alleen maar interessant voor een academisch debat?, 5 juli 1996, pag. 5.82E.G.Borghols, J.W.M. Gulickx, M.H.Koster, J.A.Monsma, D. Ravelli, mr. W.M.G. Visser, W. de Wit, Hoofdzaken milieuheffingen, FED fiscale studieserie, Kluwer Deventer, 7e druk, 2004, pag. 21.83 www.europa-nu.nl: Dit verdrag heeft het subsidiariteitsbeginsel dat in de Europese Akte voor het milieubeleid gold, als algemeen principe verankerd. De Europese akte had betrekking op de besluitvorming, de inrichting van de interne markt, het monetaire beleid van de Europese Politieke Samenwerking. Betreffende de inrichting van

35

alleen de economische groei van belang, maar eveneens het milieu. Op grond van artikel 191

lid 1 VWEU wordt gestreefd naar het behoud, bescherming, verbetering van de kwaliteit van

het milieubeleid, de bescherming van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel

gebruik van natuurlijke hulpbronnen en als laatste naar de bevordering op internationaal vlak

van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen. Het

tweede lid van artikel 191 VWEU bepaalt dat de Gemeenschap streeft naar een hoog

beschermingsniveau. Dit beleid is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van

preventief handelen, het beginsel dat milieu aantastingen bij voorrang aan de bron dienen te

worden bestreden en het vervuiler-betaalt-beginsel.84 Dit beginsel kennen we ook op nationaal

niveau en wil niks anders zeggen dan dat de veroorzakers van verontreiniging de kosten

daarvan voor hun rekening dienen te nemen. Op nationaal niveau spelen EU richtlijnen en

verordeningen, ook wel secundaire Europese wetgeving genoemd, een belangrijke rol voor de

groene belastingen. De Gemeenschap kent richtlijnen op het gebied van accijnzen en

belastingen op energieproducten en elektriciteit.85 Energie werd voor 2004 belast middels de

accijns op Minerale Oliën, de Brandstoffenbelasting en de Regulerende Energiebelasting. In

Nederland zijn deze heffingen onder invloed van de Europese regelgeving sinds 1 januari

2004 geïntegreerd tot één belasting, de Energiebelasting.86 Verder kent de Gemeenschap

specifieke milieurichtlijnen die gevolgen kunnen hebben voor het milieubeleid. Deze laatste

dient het handelsverkeer in bepaalde milieuschadelijke producten te reguleren.87

Nederland mag geen invoerheffing op milieuvervuilende producten uit andere lidstaten

opleggen met als argument dat deze producten het milieu in Nederland ernstig bedreigen.88 Op

grond van artikel 34 en 35 van het VWEU verdrag zijn kwantitatieve invoerbeperkingen en

uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking verboden tussen de lidstaten.

Maar de bepalingen van de artikelen 34 en 35 vormen geen beletsel voor verboden of

beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van

bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de

gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en

de interne markt werd eveneens de milieu en technologiebeleid vastgelegd.84 E.G.Borghols, J.W.M. Gulickx, M.H.Koster, J.A.Monsma, D. Ravelli, W.M.G. Visser, W. de Wit, Hoofdzaken milieuheffingen, FED fiscale studieserie, Kluwer Deventer, 7e druk, 2004, pag. 22.85 Richtlijn, nr. 2003/96/EG.86 H. Vollebergh, Naar een meer prikkelende Nederlandse energiebelasting, MBB 2004/09.87E.G.Borghols, J.W.M. Gulickx, M.H.Koster, J.A.Monsma, D. Ravelli, W.M.G. Visser, W. de Wit, Hoofdzaken milieuheffingen, FED fiscale studieserie, Kluwer Deventer, 7e druk, 2004, pag. 36.88 E.G.Borghols, J.W.M. Gulickx, M.H.Koster, J.A.Monsma, D. Ravelli, W.M.G. Visser, W. de Wit, Hoofdzaken milieuheffingen, FED fiscale studieserie, Kluwer Deventer, 7e druk, 2004, pag.38.

36

archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële

eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige

discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.89 Artikel

36 vormt hierdoor wellicht een begrenzing van het Verdrag voor nationaal milieubeleid.

Artikel 36 wordt toegepast op basis van het noodzakelijkheids- en evenredigheidsvereiste. Het

noodzakelijkheidvereiste houdt in dat een lidstaat aannemelijk dient te maken dat de

maatregel noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. Het evenredigheidsbeginsel

kijkt of het nagestreefde doel proportioneel is. Met het nagestreefde doel wordt bedoeld het

specifieke doel, bijvoorbeeld energiebesparing en niet het algemene belang namelijk

milieubescherming.90 Wanneer is sprake van een maatregel van gelijke werking? In het arrest

Dassonville91 wordt een ruime definitie gegeven. Volgens het Hof valt iedere handelsregeling

van de lidstaten die de intra- communautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of

potentieel kan belemmeren onder.

Op grond van artikel 113 VWEU stelt de Raad op voorstel van de Commissie en na

raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité met

eenparigheid van stemmen de bepalingen vast die betrekking hebben op de harmonisatie van

wetgevingen inzake de omzetbelasting, de accijnzen en de andere indirecte belastingen, voor

zover deze harmonisatie noodzakelijk is om de instelling van de interne markt te

bewerkstelligen en concurrentieverstoringen te voorkomen. Mijns inziens is harmonisatie van

belastingwetgevingen van lidstaten gewenst indien het gaat om de milieuproblematiek.

Harmonisatie van belastingwetgevingen op wereldniveau zou wellicht een oplossing kunnen

zijn om een steentje bij te dragen aan het milieuproblematiek. Immers, de milieuproblematiek

is een mondiaal probleem. Helaas is harmonisatie van belastingwetgevingen van alle staten op

mondiaal niveau een onmogelijke procedure, maar harmonisatie van belastingwetgevingen op

EU niveau wel. Op de gemeenschappelijke markt zou wel een verschil kunnen worden

gemaakt aan de hand van de hoogte van de vervuilingsgraad. Het is immers niet eerlijk indien

een land dat minder vervuilende eenheden afstoot, evenveel voor zijn rekening neemt dan een

land die meer uitstoot. Derhalve, de nationale wetgevingen dienen nader tot elkaar worden

89 Artikel 30 VWEU.90 De Wit, Nationale milieubelastingen en het EG –Verdrag, Europese Monografieën, Kluwer Deventer, 1997, pag. 282. 91 HvJ 11 juli 1974, zaak 8/74, Dassonville / De Wit, Nationale milieubelastingen en het EG –Verdrag, Europese Monografieën, Kluwer Deventer, 1997, pag. 278.

37

gebracht wat betreft de groene belastingen, indien dit voor de werking van de

gemeenschappelijke markt noodzakelijk is.

1.5 Groene belasting: voldaan aan voorwaarden van een goed belastingstelsel?

In de tweede paragraaf van hoofdstuk 1 worden de voorwaarden genoemd waar een goed

belastingstelsel aan moet voldoen. Tevens worden ter nadere invulling van de voorwaarden

van een goed belastingstelsel de verschillende beginselen genoemd. In dit hoofdstuk wordt

een groene belasting getoetst aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel. Bij de

toetsing van een groene belasting wordt in het algemeen gekeken naar de rechtvaardigheid, de

effecten en efficiëntie van een groene belasting. In de volgende hoofdstukken wordt specifiek

ingegaan op de vliegbelasting en de energiebelasting. Toetsing vindt plaats aan de beginselen

die een uitwerking zijn van de voorwaarden van een goed belastingstelsel. De beginselen zijn

in de tweede paragraaf nader omschreven aan de hand van een aantal toetsingscriteria. Bij de

rechts- of verdelingsbeginselen wordt gekeken in hoeverre wordt voldaan het principe ‘de

vervuiler betaalt’. Bij de doelmatigheidsbeginselen wordt gekeken naar de economische

effecten en de ingewikkeldheid van de belastingwetgeving.

1.5.1 Groene belasting: rechtvaardig?

Groene belastingen zouden niet worden ingevoerd, indien de wereld geen last zou

ondervinden van onder andere de klimaatsveranderingen, uitputting van grondstoffen, erosie

en het menselijk handelen met name door bosbouw, landbouw etcetera. Overheidsingrijpen is

gewenst, omdat anders niet voldoende rekening wordt gehouden met het milieu. Om verdere

aantasting van het milieu tegen te gaan worden onder andere groene belastingen ingevoerd.92

De reden hiervan is door het prijsmechanisme de vraag naar en het aanbod van het

vervuilende goed te verminderen dan wel de opbrengsten van de belastingen te besteden aan

milieubeleid onder andere door te stimuleren in nieuwe duurzame technologieën middels

subsidies. Middels de allocatieve functie van belastingheffing tracht de overheid invloed uit te

oefenen op de samenstelling van de productie- en het consumptiepatroon.

92 Uiteraard kan een onderscheid worden gemaakt tussen vermijdbare en onvermijdbare aantasting van het milieu.

38

De overheid voert groene belastingen in met een budgettaire doel en milieudoel. Is in eerste

instantie sprake van een milieudoel bijvoorbeeld bij regulerende heffingen en

bestemmingsheffingen, wordt mijns inziens voldaan aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. .

Er vindt immers heffing plaats op grond van het verbruik van het goed. Hoe hoger het

verbruik van het vervuilende goed, des te hoger de groene belasting. Volgens het

draagkrachtbeginsel dienen personen met hetzelfde draagkracht ook hetzelfde bedrag aan

belasting te betalen. Dit geldt dan ook voor het verbruik van het vervuilende goed. De

maatstaf bij een groene belasting is ´het verbruik´ in plaats van ´het inkomen´. Degene die

profiteert van het vervuilende goed, betaalt er dus voor. Er wordt onder andere gebruik

gemaakt van wegen, wat leidt tot milieuverontreiniging. De veroorzaakte schade moet worden

betaald. Dit vloeit voort uit het profijtbeginsel. Tevens worden de opbrengsten gebruikt voor

het milieubeleid. De opbrengsten kunnen worden gebruikt voor het streven naar een duurzame

economie door onder andere subsidies te verstrekken ter stimulering van duurzame

technologieën.

Indien sprake is van het vergaren van opbrengsten zonder een specifiek doel, wordt in eerste

instantie voldaan aan het principe ´de vervuiler betaalt´. Maar de opbrengsten worden nu niet

gebruikt voor het milieubeleid. De groene belasting wordt niet besteed aan het milieu, maar is

slechts een ,,fiscale omweg” om opbrengsten te vergaren. Eventueel zou de belasting wel

leiden tot vermindering van vraag en aanbod van het vervuilende goed. Er kan een positief

afgeleid effect optreden. Dit positief effect hangt af van de prijselasticiteit van het vervuilende

goed. Is het vervuilende goed substitueerbaar door andere milieuvriendelijke goederen?

Indien een positief afgeleid effect door de groene belasting plaatsvindt, wordt voldaan aan het

principe ´de vervuiler betaalt´. Immers, het verbruik is belast. Het is dan niet slechts

een ,,fiscale omweg” om opbrengsten te vergaren voor de schatkist. Dit is uiteraard anders

indien wordt gesubstitueerd door andere milieuonvriendelijke goederen. Dit leidt tot een

minder sterke effect van de groene belasting.

Bij een groene belasting dienen er geen vrijstellingen te gelden zoals bij de vliegbelasting het

geval is. Immers, een ieder vervuilt. Ook het vrachtverkeer. Er kunnen wel vrijstellingen

gelden ter stimulering van duurzame technologieën.

39

De groene belasting kenmerkt zich als een straf op vervuiling, waarmee invloed wordt

uitgeoefend op het gedrag van individuen/ gebruikers van het vervuilende goed. Tevens

dienen de opbrengsten te worden gebruikt ten gunste van het milieu. Indien aan beide

voorwaarden wordt voldaan, is een groene belasting rechtvaardig. Indien slechts sprake is van

een budgettaire doel waarbij de opbrengsten vloeien in de algemene middelen, is een groene

belasting niet rechtvaardig. Dit is eveneens het geval indien een positief neveneffect

plaatsvindt.

1.5.2 Groene belasting: effectief?

In deze paragraaf wordt gekeken naar de effectiviteit van een groene belasting. Effectiviteit is

de tweede voorwaarde van een goed belastingstelsel. De belangrijke beginselen die behoren

tot de effectiviteit, is de beginsel van de optimale realisatie en het welvaartsbeginsel. Om de

effectiviteit te kunnen bepalen, wordt gekeken naar de tax incidence en de excess burden.

Elasticiteiten spelen een grote rol bij de economic incidence. De vraag of groene belastingen

positieve milieueffecten hebben op het milieu, hangt af van de prijselasticiteit van het

vervuilende goed. Dat is de mate waarin consumenten en producenten bij hun vraag naar het

vervuilende goed rekening houden met een prijsverhoging op het vervuilende goed.93 De

prijselasticiteit verschilt per type goed. Tevens zal de aanwezigheid van kwalitatief goede

milieuvriendelijke alternatieven, waarvoor minder of geen belasting hoeft te worden betaald,

eveneens een rol spelen bij de effectiviteit van een groene belasting.

1.5.2.1 De economische effecten van een groene belasting

Een pigouviaanse belasting is bedoeld om het negatieve externe effect van milieuaantasting te

internaliseren in de prijs. Bij een pigouviaanse belasting wordt de nadruk vooral gelegd op

milieuvervuiling en lastenverzwaring om die milieuvervuilende activiteiten/goederen te

ontmoedigen. Het principe hier is: de ‘vervuiler’ betaalt. De belastinggrondslag van een

pigouviaanse belasting wordt gespecificeerd als een uniforme belasting per eenheid 93 Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Basisstof milieubelastingen, DGM/SB/2006318669.

40

externaliteit tegen een tarief dat gelijk is aan de in geld uitgedrukte marginale

maatschappelijke schade van die externaliteit in het maatschappelijk optimum.94 Anders

gezegd: elke eenheid vervuiling wordt bij een pigouviaanse belasting belast. Van de

opbrengsten wordt impliciet aangenomen dat zij lump-sum worden teruggesluisd95, dat wil

zeggen: de opbrengsten van de pigouviaanse belasting kunnen worden besteed ten gunste van

het milieu of voor een verlaging van andere belastingen. Er kan bijvoorbeeld worden gedacht

aan het financieren van milieusubsidies. Derhalve, een groene belasting die de bovenstaande

karakteristieken vertoont, is een pigouviaanse belasting.

Door middel van een vraag en aanbod diagram, wordt de tax incidence geïllustreerd bij

verschillende elasticiteiten. Dit zal uiteindelijk een beeld moeten vormen van de economische

effecten van een groene belasting bij verschillende typen goederen.

In bovenstaand grafiek zijn zowel de vraag als het aanbod van het vervuilende goed elastisch.

P0 en Q0 vormen het oorspronkelijk marktevenwicht. Po is de evenwichtsprijs en Q de

evenwichtshoeveelheid. De vraag en aanbod van het goed zijn in evenwicht en dus aan elkaar

gelijk.

Indien een groene belasting wordt ingevoerd op de producenten, verschuift de aanbodcurve

naar links.96 Indien de prijs stijgt, zullen producenten meer aanbieden. De aangeboden

94 Herman Vollebergh, Pigou en zo. Over belastingen als milieubeleidsinstrument in Nederland in Belasting met beleid, SDU, Den Haag, 2007, pag. 2.95 Herman Vollebergh, Pigou en zo. Over belastingen als milieubeleidsinstrument in Nederland in Belasting met beleid, SDU, Den Haag, 2007, pag. 596 In dit voorbeeld wordt een groene belasting ingevoerd op de producenten die de belasting kunnen afwentelen op de consument. De vraagcurve verandert niet. Indien de prijs verandert, vindt een verschuiving plaats langs de vraagcurve. De vraagcurve verandert, indien de belasting aan de consument wordt opgelegd.

41

hoeveelheid neemt dus toe. Aangezien bij P0 de gevraagde hoeveelheid groter is dan de

aangeboden hoeveelheid, zal de prijs moeten stijgen naar P1. Om weer in evenwicht te

komen, zal de aangeboden hoeveelheid moeten afnemen. Dit zal zich herstellen totdat de

vraag en het aanbod van het goed weer in evenwicht is. De nieuwe evenwichtsprijs is P1 en

evenwichtshoeveelheid Q1.

De invoering van een groene belasting leidt volgens de micro-economische theorie tot een

inkrimping van de markt. Uit de grafiek volgt na de invoering van een groene belasting een

daling van de gevraagde hoeveelheid van het vervuilende goed namelijk van Q0 naar Q1.

Ergo een positief effect, immers de gevraagde hoeveelheid van het vervuilende goed is

afgenomen.

De statutory incidence wordt gedragen door de producent. In dit voorbeeld zijn zowel de

vraag als het aanbod van het vervuilende goed elastisch, waardoor beide partijen de last

dragen van de economic incidence. Zowel de vraag naar als het aanbod van het vervuilende

goed is elastisch, dus prijsgevoelig, wat leidt tot een verandering van de vraag bij een

prijsverandering. Door het afwentelingsproces op de consument wordt de belasting

gedeeltelijk ook door de consument gedragen. De consument van het vervuilende goed voelt

de belasting ook. Het is immers een kostprijsverhogende belasting.

De invoering van de belasting heeft een negatieve invloed gehad op zowel producenten als

consumenten. Zowel het consumentensurplus als het producentensurplus zijn gedaald in dit

voorbeeld. Het gevolg van de invoering van een groene belasting is de blue dividend. Het

producentensurplus was ABE en is nu ACF. Het consumentensurplus was OBE en is

afgenomen tot ODG. De totale opbrengst van de belasting wordt weergegeven door CDFG. In

vergelijking met de oorspronkelijke situatie mist nu de oppervlakte EFG. Dit is dus de excess

burden. Er ontstaat een welvaartsverlies, omdat de overheid door middel van een belasting het

gedrag van mensen beïnvloedt. Er ontstaan dus gedragsreacties dat leidt tot een

welvaartsverlies in de economie ten opzichte van de situatie zonder overheidsingrijpen. Hoe

elastischer een goed, hoe hoger het welvaartsverlies. Er is aan het welvaartsbeginsel voldaan,

indien de green dividend het welvaartsverlies overtreft. Indien de welvaartswinsten groter zijn

dan de kosten van de belasting, vindt optimaliteit plaats.

42

De economische analyse laat zien dat de vraag naar en aanbod van het vervuilende goed is

afgenomen vanwege een hogere prijs. De economische analyse zegt niets over het

milieubewustzijn van producenten en consumenten. De belasting corrigeert ongewenst

gedrag. Hij hoeft hiervoor de milieubewustzijn van de parijen niet te beïnvloeden.

Vaak is het ook lastig te beantwoorden wat de effecten van de invoering van een groene

belasting zijn. Er kunnen immers meerdere factoren een rol spelen, waardoor de effecten van

de groene belastingen moeilijk kunnen worden geïsoleerd. Een belasting is slechts een

onderdeel van de prijs.

Hierna wordt gekeken de effecten bij een volkomen inelastische vraag en een volkomen

elastische vraag.

Een volkomen inelastische vraagcurve:

Bij een relatief inelastische vraag zal de vraag naar het belaste vervuilende goed nauwelijks

dalen en zal dus het beoogde milieu effect nauwelijks zichtbaar zijn. Hiervan zal bijvoorbeeld

sprake zijn indien er ook geen vervangende producten op de markt zijn. Bij een inelastische

vraag zal de overheid wel constante opbrengsten genereren. Dit leidt tot een voordeel indien

de overheid gebruik maakt van onder andere bestemmingsheffingen. De opbrengsten worden

dan gebruikt voor het milieubeleid en dus voor een bepaalde bestemming. Eventueel kunnen

de opbrengsten ook worden gebruikt om de druk van andere belastingen te verlagen.43

Bij een volkomen inelastische vraag zal de gevraagde hoeveelheid niet reageren op een

prijsverandering. De milieueffecten zijn hier dan gering, maar dit leidt wel tot een stabiele

opbrengst voor de schatkist dat kan worden gebruikt ten gunste van het milieubeleid.

In dit voorbeeld is de aanbod van het vervuilende goed elastischer dan de vraag van het

vervuilende goed. Dit heeft tot gevolg dat de kopers van het vervuilende goed de last van de

groene belasting dragen. De statutory incidence ligt bij de producenten, maar economic

incidence rust op de consumenten. Er treedt tevens een lager welvaartsverlies op. Een lage

elasticiteit leidt tot een lager welvaartsverlies. De effectiviteit van een groene belasting is

gering, vanwege de geringe daling de vraag danwel het aanbod van het vervuilende goed. Dit

leidt tot een geringe green dividend. De opbrengsten blijven constant, doordat de vraag naar

en aanbod van het vervuilende goed nauwelijks daalt. Dus dient een afweging te worden

gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten. Er is aan het welvaartsbeginsel

voldaan, indien de welvaartswinst groter is dan het welvaartsverlies. Indien de

welvaartswinsten groter zijn dan de kosten van de belasting, vindt optimaliteit plaats.

Een volkomen elastische vraagcurve:

Indien sprake is van een elastische vraag, zal de vraag naar het belaste vervuilende goed

afnemen. Bij een volkomen elastische vraag zal de gevraagde hoeveelheid gelijk reageren op

een kleine prijsverandering. Dit leidt tot een reductie van de vraag naar schadelijke

milieuproducten. Dit komt mede door de vervangbare goederen op de markt. Een voorbeeld

is groene stroom die de ‘gewone’ stroom kan vervangen. Indien de groene belasting verder

omhoog gaat, heeft dat tot gevolg dat de opbrengsten voor de schatkist kunnen dalen als

gevolg van de daling van de gevraagde danwel aangeboden hoeveelheid. Dit wordt

44

weergegeven volgens de Laffercurve. De Laffercurve laat zien tot welke tax rate de

opbrengsten blijven stijgen. Aan de top van de Laffercurve is de opbrengst van de belasting

maximaal. Daarna vertoont de Laffercurve een dalende verloop van de opbrengst als gevolg

van een verhoging van het tarief.

Bron: Boek Public Finance

De vraag is of de uitvoeringslasten en administratieve lasten die met de belasting gepaard

gaan, wel opwegen tegen de opbrengsten. Hier dient dus een afweging te worden gemaakt

tussen de effectiviteit en efficiëntie van een groene belasting.

In dit voorbeeld is de vraag van het vervuilende goed elastischer dan het aanbod van het

vervuilende goed. Dit heeft tot gevolg dat de aanbieders van het vervuilende goed de last van

de belasting dragen. Zowel de statutory incidence als de economic incidence rust op de

aanbieders/producenten van het vervuilende goed. Een hoge elasticiteit brengt een groter

welvaartsverlies met zich mee. Tevens vindt een daling plaats van het vervuilende goed, wat

leidt tot een green dividend. Maar bij een hoge elasticiteit kan het zoals boven al genoemd,

dat bij een verder verhoging van de groene belasting, de opbrengsten kunnen dalen. De

belastingbasis wordt geërodeerd, omdat er een daling plaatsvindt van de vraag naar en aanbod

van het vervuilende goed. Er dient dus een afweging te worden gemaakt tussen de green

dividend en de belastingopbrengsten. Aan het welvaartsbeginsel is voldaan indien de

welvaartswinsten de welvaartsverliezen overtreffen. Indien de welvaartswinsten groter zijn

dan de kosten van de belasting, vindt optimaliteit plaats.

1.5.2.2 Conclusie

Een pigouviaanse belasting is bedoeld om het negatieve externe effect van milieuaantasting te

internaliseren in de prijs. Deze belasting werd verstorend en brengt welvaartsverliezen met

45

zich mee. Het mag natuurlijk niet zo zijn dat de samenleving er heel erg op achteruit gaat.

Door een groene belasting kan de gevraagde danwel aangeboden hoeveelheid van het

vervuilende goed dalen. Dit is allemaal ten gunste van het milieu. De samenleving is wat

welvaart betreft achteruit gegaan, maar er is wel sprake van een gunstig effect op het milieu.

Minder groei kan wenselijk zijn om de green dividend te stimuleren. Er wordt dus voldaan

aan het welvaartsbeginsel indien de green dividend het welvaartsverlies overtreft. Om

optimale realisatie te krijgen, dienen de welvaartsverliezen de kosten van de belasting te

overtreffen.

Concluderend kan worden gezegd dat een groene belasting effectief is bij een hoge

prijselasticiteit. Er treedt wel een welvaartsverlies op voor degene op wie de economic

incidence rust. De groene belasting werkt verstorend, omdat het welvaartsverliezen met zich

meebrengt. Ten gunste van het milieu moet worden betaald met minder welvaart. Er is sprake

van een positieve excess burden. Indien de vraag naar en aanbod van het vervuilende hoed

elastisch is, is sprake van een green dividend. Er wordt voldaan aan het welvaartsbeginsel

indien de green dividend het welvaartsverlies overtreft. Indien de welvaartswinsten groter zijn

dan de kosten van de belasting, vindt optimaliteit plaats.

1.5.3 Groene belasting: efficiënt?

In deze paragraaf worden de groene belastingen getoetst aan de ingewikkeldheid van de

fiscale regelgeving. Is het groene belastingstelsel efficiënt? Het gaat hier om het beginsel van

de minste pijn. In de eerste paragraaf worden door Cooper verschillende niveaus

onderscheiden om de ingewikkeldheid van de fiscale regelgeving te toetsen. Aan de hand van

de niveaus van Cooper zal ik de groene belasting aan de ingewikkeldheid van de fiscale

regelgeving toetsen.

1.5.3.1 De ingewikkeldheid van de fiscale regelgeving

Het eerste niveau betreft de belastinggrondslag

Bij groene belastingen is de belastinggrondslag het aantal vervuilende eenheden. Het

verbruik dient te worden belast. Indien niet wordt voldaan aan de pigouviaanse belasting,

wordt de belastinggrondslag dus niet op grond van het aantal vervuilende eenheden bepaald.

46

Dit is mijns inziens niet de juiste manier om de belastinggrondslag te bepalen. Het is in de

praktijk vaak lastiger om de belastinggrondslag te bepalen aan de hand van het aantal

vervuilende eenheden. Vaak is het onmogelijk de juiste kosten aan de vervuiler in rekening te

brengen. Dit vereist de juiste informatie over iedere vervuiler, hetgeen in de praktijk

onmogelijk is.

Het kan ook dat een bepaald bedrag nodig is ter stimulering van het milieubeleid. Op basis

hiervan kan dan ook de grondslag worden bepaald. Maar dit is voor de belastingbetaler niet

duidelijk waar de grondslag op is gebaseerd en dus mijns inziens niet de juiste systematiek

om de belastinggrondslag te bepalen.

Mijns inziens moet een belastinggrondslag zoveel mogelijk worden gebaseerd op het aantal

vervuilende eenheden. Dit voorzover het praktisch haalbaar is. Indien het praktisch niet

haalbaar is, kan de belastinggrondslag worden gebaseerd op grond van een vooraf bepaalde

bestemming. Er dient dus sprake te zijn van een eenduidige belastinggrondslag.

Het tweede niveau betreft de wijze van heffing over de belastinggrondslag

Indien verschillende tarieven worden gebruikt, is de vraag wanneer de tarieven worden

gebruikt. Bij verschillende tarieven kan discussie ontstaan over de grens. Dit is tevens ook het

geval bij vrijstellingen en belastingverminderingen. Immers bij vervuiling is het mij niet

duidelijk dat er een vrijstelling geldt op het vervuilende goed. Immers elk bedrijf, individu

draagt bij aan vervuiling. De één minder dan de andere, maar een individu die niet vervuilt,

bestaat niet. Er zou wel een vrijstelling kunnen gelden op milieuvriendelijke activiteiten.

De manier van heffen dient voor de belastingplichtige tot zo min mogelijk ergernis te leiden.97

De indirecte belastingen zijn in tegenstelling tot de directe belastingen makkelijker en

eenvoudiger te innen. Er zijn immers minder ondernemers dan consumenten. Directe

belastingen kunnen ook eenvoudig worden geïnd, door de tussenkomst van een

inhoudingsplichtige. Dit wordt in de praktijk lastig als het gaat om de groene belastingen. De

voorkeur gaat dus ook uit naar de productiebelastingen en verbruiksbelastingen.

Het derde niveau betreft de “expressie” of duidelijkheid of kenbaarheid van de regelgeving

voor belastingplichtigen

Is de belasting kenbaar bij de belastingplichtige? Begrijpt de belastingbetaler waar hij voor

betaalt? De groene belasting dient kenbaar te zijn bij de belastingbetaler. Of de groene

belasting kenbaar is bij de belastingplichtige verschilt per type belasting. Een voorbeeld van 97 Het tweede niveau komt wat dit punt betreft, namelijk de manier van heffen, overeen met het vierde niveau.

47

een bekende en duidelijke groene belasting is de afvalstoffenheffing. Afvalstoffenheffing

wordt rechtstreeks aan de belastingbetaler opgelegd. Het is de belastingbetaler duidelijk

waarvoor en voor welk bedrag hij belasting verschuldigd is.

Of de bepalingen nog te doorgronden zijn, verschilt per belastingplichtige. Dit zou in eerste

instantie geen probleem moeten zijn met de belastingadviseurs in Nederland. Wel dient mijns

inziens een belasting kenbaar te worden gemaakt bij de belastingplichtige. De belastingbetaler

dient te weten wat en waarvoor hij betaalt. Een groene belasting vooral‼

Het vierde niveau betreft de complexiteit van de administratieve verplichtingen.

De administratieve verplichtingen verbonden met de heffing en invordering van groene

belastingen betreffen onder meer het voeren van een boekhouding en de plicht de

belastingdienst hierin inzage te verlenen.98 De administratie moet zodanig worden ingericht

dat daaruit ten allen tijde de rechten en verplichtingen, alsmede de overige voor de heffing

van belasting van belang zijnde gegevens duidelijk blijken.99 In Nederland wordt gebruik

gemaakt van verschillende heffingstechnieken zoals de heffing bij wege van aanslag en de

heffing bij wege van afdracht/ voldoening op aangifte100. Groene belastingen kunnen zowel

aangiftebelastingen als aanslagbelastingen zijn. De energiebelasting is een aangiftebelasting.

De belastingplichtige dient zelf aangifte te doen voor de energiebelasting. Op grond van

artikel 20 AWR vindt naheffing plaats, indien niet wordt voldaan om de verplichting om

aangifte te doen. De afvalstoffenheffing is een aanslagbelasting. Er wordt een aanslag

opgelegd en indien niet wordt voldaan aan de verplichting het vastgestelde bedrag na te

komen, vindt op grond van artikel 16 AWR navordering plaats.

Het is bij groene belastingen vaak het geval dat de producent de groene belasting voldoet of

afdraagt en de opgelegde belasting doorberekent in de kostprijs. Dit in tegenstelling tot

bijvoorbeeld de afvalstoffenheffing die de gebruiker zelf moet voldoen.

De vraag hier is of de gestelde doelstelling worden bereikt met zo weinig mogelijk

uitvoeringskosten. Hoe minder individuen een aanslag wordt opgelegd dan wel een 98 Artikel 52 en 53 AWR.99 L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2006- 2007 , Kluwer, Deventer, 22e druk, 2006, pag. 9. 100Aangiftebelastingen kunnen vervolgens worden onderverdeeld in afdrachtsbelastingen en voldoeningsbelastingen. Bij afdracht op aangifte wordt de verschuldigde betaling op aangifte door inhoudingsplichtige vastgesteld en afgedragen. Bij voldoening op aangifte wordt de verschuldigde belasting op aangifte door de belastingplichtige berekend en afgedragen. De belastingplichtige betaalt bij voldoening op aangifte zijn eigen belasting.

48

verplichting tot het doen van aangifte heeft, des te lager de uitvoeringskosten en

administratieve rompslomp zijn. De uitvoeringskosten kunnen bij zowel een indirecte

belasting als een directe belasting laag zijn. Dit is het geval indien wordt geheven bij

producenten. Immers, er zijn minder producenten dan consumenten. Dit leidt tot een soepelere

heffingsprocedure. Immers, het moet voor de belastingbetaler tot weinig ergernis en weinig

administratieve rompslomp leiden. In principe zal een belasting sowieso tot ergernis leiden,

maar dat de administratieve last wordt verschoven, verzacht de pijn. Er kan ook worden

aangesloten bij het gebruik van een goed en op die manier worden belast. De omzetbelasting

is hier een voorbeeld van. Het moet wel niet zo zijn dat de belastingbetaler helemaal niets

merkt van de te betalen belasting, want dit gaat immers ten koste van het milieubewustzijn.

De belasting dient wel kenbaar te worden gemaakt bij de belastingbetaler, zodat deze ervan

bewust is waar hij voor betaalt.

1.5.3.2 Conclusie

Een groene belasting is efficiënt als de belastinggrondslag het aantal vervuilende eenheden

betreft. Dit is in de praktijk wat lastiger. De wijze van heffing over de belastinggrondslag

dient zo eenvoudig te zijn. Bij verschillende tarieven kunnen er discussies optreden. Dit is ook

het geval bij vrijstellingen/ belastingverminderingen/ subsidies voor een groene belasting.

Mijns inziens kunnen er vrijstellingen/ belastingvermindering/ subsidies gelden, mits ze in het

leven geroepen zijn ter stimulering van duurzame technologieën. Het blijft uiteraard een feit

dat het belastingstelsel eenvoudiger wordt door het achterwege laten van vrijstellingen en

aftrekposten. Dit geldt voor een groene belasting. Immers, een ieder vervuilt. Een gegronde

reden voor een vrijstelling op het vervuilende goed is er niet. Een vrijstelling op

milieuvriendelijke activiteiten is wel gerechtvaardigd. Des te minder individuen een aanslag

worden opgelegd, des te eenvoudiger de uitvoering. De heffing moet immers voor de

belastingbetaler tot zo weinig mogelijk ergernis en administratieve rompslomp leiden.

Uiteraard hangt dit af van de ingewikkeldheid van de groene belasting. Aan de ene kant kan

het rechtstreeks heffen sneller leiden tot milieubewustzijn. Aan de andere kant moet de

belastingbetaler zo min mogelijk ergernis ervaren en administratieve rompslomp en kan het

ten koste gaan van het milieubewustzijn. Rechtstreeks heffen heeft de voorkeur indien sprake

is van enkele tarieven en niet onnodig veel uitzonderingen. Kostprijsverhogende belastingen

zoals de productiebelastingen en de verbruiksbelastingen hebben de voorkeur bij hoge

49

uitvoeringskosten. Tevens dient ook te worden gekeken of de bepalingen nog te doorgronden

zijn. Maar dit kan gelukkig worden opgelost door de belastingadviseurs die Nederland heeft.

Aanslagbelastingen hebben ook de voorkeur boven aangiftebelastingen. De groene belasting

dient dan wel duidelijk te zijn net als bij de afvalstoffenheffing. De belastingbetaler moet

weten waar hij voor betaalt. De groene belasting dient dus kenbaar te zijn‼

2 Vliegbelasting

Op Prinsjesdag 2007 is het voorstel voor de inmiddels weer afgeschafte vliegbelasting

geïntroduceerd door bekendmaking van de Miljoenennota. Bij wet van 20 december 2007

werd de vliegbelasting vastgesteld als onderdeel van de Wet belastingen op

milieugrondslag( hierna:Wbm).101 De vliegbelasting was een groene belasting die een

bestaansduur heeft gehad van een jaar en met name in de periode 1 juli 2008 tot 1 juli 2009.102

. De vliegbelasting was in de eerste plaats een rijksbelasting, gericht op het behalen van een

opbrengst. Deze opbrengst is, evenals bij andere belastingen, bestemd voor de algemene

middelen ter financiering van de staatsuitgaven. De vliegbelasting past daarnaast in de

vergroening van het belastingstelsel, waarbij de belastingheffing van inkomsten uit arbeid en

winst verschuift naar milieuvervuilende activiteiten waarvan de maatschappelijke kosten nog

onvoldoende tot uitdrukking komen in de prijs.103 Op jaarbasis werd beoogd dat de

vliegbelasting € 350 miljoen op zou brengen.104 De daadwerkelijke opbrengst is in 2008

uitgekomen op € 148 miljoen.105 Dit was lager dan de verwachte opbrengst voor 2008 op

jaarbasis.106 Voordat de vliegbelasting wordt getoetst aan de voorwaarden van een goed

belastingstelsel, zal de vliegbelasting eerst nader worden omschreven.

De grondslag van de vliegbelasting(object) en de vrijstelling van de vliegbelasting

101 Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, jaargang 2007, nummer 562.102 www.rijksoverheid.nl: De vliegbelasting werd per 1 juli 2009 op tarief 0 gezet en is per 1 januari 2010 afgeschaft. 103 www.minfin.nl. 104 Jan Veldhuis, Implicaties van de invoering van de ticket-tax, SEO economisch onderzoek , Amsterdam, SEO rapport nr. 2009-09, maart 2009, pag. 1.105 www.cbs.nl106 H.A. Kogels, Een nieuwe vergroeningsgolf, MBB 2008/01: De vliegbelasting zou 180 miljoen moeten opbrengen. Dit bedrag is meer dan 148 miljoen. De vliegbelasting ging per juli in en dat is dan ook het begin van het vakantieseizoen. Dit verklaart het bedrag dat Kogels noemt.

50

Op grond van artikel 73 lid 1 Wbm werd onder de naam vliegbelasting een belasting geheven

ter zake van het vertrek van een passagier met een vliegtuig vanaf een in Nederland gelegen

luchthaven. Vervolgens werd op grond van artikel 73 lid 2 Wbm niet als vertrek aangemerkt

het vertrek vanaf een luchthaven indien dat vertrek als onderdeel van één

vervoersovereenkomst plaatsvindt aansluitend op het moment van aankomst van de passagier

met een vliegtuig op die luchthaven, die aansluiting de belangrijkste reden is voor het gebruik

van de luchthaven en het gebied van de luchthaven dat een vertrekkende passagier alleen mag

betreden met een geldig vervoersbewijs, tussen het moment en het moment van vertrek niet

langer dan 24 uur is verlaten.

De vliegbelasting betekent dus in principe dat een belasting werd geheven op vliegverkeer,

echter, niet op ál het vliegverkeer. De vliegbelasting werd geheven op vliegtickets van reizen

vanuit Nederland en alleen op personenverkeer. Het vrachtverkeer dat per vliegtuig werd

getransporteerd, werd vrijgesteld van de vliegbelasting. Tevens was het een belasting die

slechts werd geheven als de reis in Nederland aanving: derhalve werden ‘doorreizen’ niet

belast. Transferreizigers werden dus uitgezonderd van de vliegbelasting. Tevens gold de

vliegbelasting ook niet voor passagiers jonger dan twee jaar. Kleinere vliegtuigen met een

maximaal toegelaten startgewicht van minder dan 8616 kilogram werden ook vrijgesteld van

de vliegbelasting. Voor het vertrek van het vliegverkeer van kleinere luchthavens, waarvan

de start en landingsbaan niet langer was dan 1800 meter, gold ook een vrijstelling.107

Het vervuilende goed waar de vliegbelasting op zag was het ‘vliegverkeer’. De vliegbelasting

maakte hier een onderscheid in: vliegverkeer ten behoeve van vrachtverkeer werd niet belast,

terwijl vliegverkeer ten behoeve van het zakelijk en niet-zakelijk passagiersverkeer wel werd

belast. Met de vliegbelasting werd het voor deze laatste groep onaantrekkelijker gemaakt om

gebruik te maken van het vliegverkeer. Immers, de vliegbelasting kwam ten laste van de

passagier. De vliegprijs bestaat uit de kostprijs, verschillende toeslagen en belastingen zoals

de vliegbelasting.

Belastingsubject

Op grond van artikel 74 Wbm werd de belasting geheven van de exploitant van de

luchthaven.

107 Art 72 Wbm.51

Maatstaf van heffing bij de vliegbelasting

Op grond van artikel 75 Wbm werd de vliegbelasting berekend over het aantal passagiers en

was de belasting verschuldigd op moment dat de passagier met het vliegtuig vertrok.

Het tarief van de vliegbelasting

Vanaf 1 juli 2008 bedroeg de vliegbelasting op vliegtickets voor lange vluchten EUR 45 en

EUR 11,25 voor korte vluchten. De grens tussen korte en lange vluchten werd bij 2500 km

getrokken. De bestemming en afstand waren dus bepalend voor de hoogte van de

vliegbelasting. Hier zou eventueel wel de discussie kunnen ontstaan over de bepaling van de

grens. Indien bijvoorbeeld de afstand van de reis een paar km langer is dan 2500 km, werd het

bedrag verviervoudigd. Is dit wel proportioneel? Mijns inziens zou de vliegbelasting

afhankelijk moeten zijn van de afstand zonder het stellen van de grens. Verdere differentiatie

was dan ook gewenst indien de vliegbelasting nog zou bestaan. Verre reizen betekent lang

vliegen. Dit is belastend voor het milieu. Het doel van de vliegbelasting was met name een

lagere groei van het vliegverkeer bewerkstelligen, wat moest leidden tot een positief effect op

het milieu. De vliegbelasting was daarom ook geïntroduceerd als een maatregel van het

Vergroeningsbeleid van Nederland. Echter, de PvdA en GroenLinks pleitten voor een

vliegbelasting die afhankelijk werd gesteld van het type vliegtuig en de bij dat type vliegtuig

behorende vervuilingsfactor. Daarnaast was de PvdA ook een voorstander van het afhankelijk

maken van de vliegbelasting van de gevlogen afstand.

Invorderingstijdstip van de vliegbelasting

De in een tijdvak verschuldigd geworden belasting moest op aangifte worden voldaan. De

vliegbelasting was dus een belasting die bij wege van voldoening op aangifte plaatsvond.

Was de vliegbelasting inderdaad een effectief middel ter bescherming van het milieu? Of was

het slechts een ,,fiscale omweg” om inkomsten te vergaren? De effecten van de vliegbelasting

of soortgelijke heffingsvarianten108 zijn al eerder onderzocht en concluderend kon worden

gezegd dat het aantal passagiers op de Nederlandse luchthavens ongeveer tien procent lager

108Effecten van verschillende heffingsvarianten op de Nederlandse luchtvaart,Eindrapport, Significance en SEO economisch onderzoek, Leiden, rapport nummer 07014-M07, 15augustus 2007.

52

zou komen te liggen.109 De reden van afschaffing van de vliegbelasting was de recessie. Dit

besluit werd genomen ter bevordering van de economie. De vraag die kan worden gesteld is

of de recessie wel de echte aanleiding is geweest de vliegbelasting af te schaffen. De vraag of

de vliegbelasting tot een schoner milieu heeft geleid, blijft onbeantwoord.

In de volgende paragrafen wordt getoetst in hoeverre de vliegbelasting voldoet aan de

voorwaarden van een goed belastingstelsel. In de eerste paragraaf wordt gekeken in hoeverre

de vliegbelasting een pigouviaanse belasting is. Hier komt eveneens aan de orde de

vrijstelling van de vliegbelasting voor transferpassagiers. Wordt voldaan aan de pigouviaanse

belasting indien er vrijstellingen gelden? In het eerste paragraaf wordt dus gekeken naar de

eerste voorwaarde rechtvaardigheid. In paragraaf 2 wordt gekeken naar de cijfers en dus naar

de economische effecten van de vliegbelasting. Is de vliegbelasting effectief geweest? In

paragraaf 3 wordt gekeken naar de ingewikkeldheid van de vliegbelasting. In hoeverre was de

vliegbelasting efficiënt?

2.1 De vliegbelasting: rechtvaardig?

De vliegbelasting was een belasting die werd geheven op vliegtickets. De hoogte van de

vliegbelasting was afhankelijk gesteld van de te vliegen afstand: 45 euro voor lange vluchten

en 11,25 euro voor de korte vluchten. Is de vliegbelasting rechtvaardig?

Om te beginnen kan worden gesteld dat de vliegbelasting voldoet aan het principe van de

‘vervuiler’ betaalt. Degene die gebruik maakt van het vervuilende goed, betaalt er voor. Het

zijn immers de kosten van de veroorzaakte schade aan het milieu. Dit vloeit voort uit het

profijtbeginsel.

De vliegbelasting op lange vluchten is hoger dan de vliegbelasting op korte vluchten. Voor

langere vluchten wordt meer brandstof gebruikt en is de vervuilende uitstoot waarschijnlijk

ook groter. Echter, het type vliegtuig en de milieuvriendelijkheid van het desbetreffende

model maken hier wel verschil in. Dezelfde afstand kan met het ene type vliegtuig minder

uitstoot betekenen dan met het andere type vliegtuig. Zoals de PvdA dan ook bepleitte, zou de

vliegbelasting ook afhankelijk gesteld moeten worden van het type vliegtuig.

Ervan uitgaande dat slechts met één type vliegtuig wordt gevlogen voor alle vluchten, dan zijn

de gevlogen afstanden bepalend. Er wordt in dit geval, waarbij de gevlogen afstanden

109 Jan Veldhuis, Implicaties van de invoering van de ticket-tax, SEO economisch onderzoek, Amsterdam, SEO rapport nr. 2009-09, maart 2009, pag. 1.

53

bepalend zijn, voldaan aan het gelijkheidsbeginsel. Hiermee komen we weer terug bij het

begin: lange afstanden genereren meer uitstoot dan korte vluchten. De ‘straf’ hiervoor is een

hogere vliegbelasting: er worden meer eenheden vervuiling belast. Dit kan gedragsaanpassing

van consumenten tot gevolg hebben: zij gaan wellicht minder vliegen.

Maar indien niet wordt uitgegaan van de gevlogen afstanden en wordt gekeken naar type

vliegtuig en dus de mate van uitstoot, wordt niet voldaan aan het gelijkheidsbeginsel. Immers,

de verschillende typen worden op dezelfde manier betrokken in de heffing. Er wordt geen

onderscheid gemaakt naar de mate van uitstoot. Dit voldoet niet aan het principe ‘de vervuiler

betaalt’. Immers, de negatieve externaliteiten worden niet volledig en op de juiste manier in

de prijs geïnternaliseerd. Het is echter moeilijk om de juiste sociale kosten volledig in de prijs

te internaliseren. Maar dan nog dienen de sociale kosten in de prijs te worden opgenomen

voorzover dit mogelijk is. In het geval van de vliegbelasting, was verdere differentiatie dan

ook gewenst geweest.

Tevens diende de vrijstelling voor de vliegbelasting te komen vervallen voor

transferpassagiers en het vrachtverkeer. Immers, beide groepen vervuilen. Het vrachtverkeer

brengt ook net als de passagiersverkeer luchtvervuiling en geluidshinder met zich mee.

Tevens dienden mijns inziens de opbrengsten van de vliegbelasting te worden besteed aan

milieubeleid. De vliegbelasting was in de eerste plaats een rijksbelasting, gericht op het

behalen van een opbrengst. Deze opbrengst was, evenals bij andere belastingen, bestemd voor

de algemene middelen ter financiering van de staatsuitgaven.

Ergo, de vliegbelasting was niet rechtvaardig!

2.2 De vliegbelasting: effectief?

In de eerste paragraaf is gekeken in hoeverre wordt voldaan aan het principe ‘de vervuiler

betaalt’. Dit principe is één van de voorwaarden van een pigouviaanse belasting. De

maatschappelijke kosten werden niet volledig in rekening gebracht in de vliegbelasting.

Vervolgens zou de opbrengst van de vliegbelasting lump-sum moeten worden teruggesluisd.

De vliegbelasting was in de eerste plaats een rijksbelasting, gericht op het behalen van een

opbrengst. Deze opbrengst was, evenals bij andere belastingen, bestemd voor de algemene

middelen ter financiering van de staatsuitgaven. De vliegbelasting past daarnaast in de

54

vergroening van het belastingstelsel, waarbij de belastingheffing van inkomsten uit arbeid en

winst verschuift naar milieuvervuilende activiteiten waarvan de maatschappelijke kosten nog

onvoldoende tot uitdrukking komen in de prijs.110 Het is niet duidelijk wat met de opbrengsten

van de vliegbelasting is gebeurd. Kortom, volgens het bovenstaande samenvattend kan de

vliegbelasting niet worden gekwalificeerd als een pigouviaanse belasting.

Desondanks verhoogde de vliegbelasting de prijs van een vliegticket. Hierdoor was de

vliegbelasting een kostprijsverhogende belasting. De kostprijsverhogende vliegbelasting

leidde ertoe dat degene die gebruik maakte van het vervuilende goed, daar ook een rekening

van kreeg. In 2008 was het aantal passagiers op Schiphol en daarmee het vervoer sterk

gedaald. 111 De vraag die kan worden gesteld is of de daling geheel te wijten is aan de

invoering van de vliegbelasting. Uiteraard zullen er zich ook andere ontwikkelingen hebben

voorgedaan, die het vliegverkeer op Schiphol hebben beïnvloed. Is de consument

milieubewuster geworden door een opgelegde groene belasting? Of ligt het aan de duurder

geworden ticket dat consumenten minder zijn gaan vliegen? Het milieubewuster denken, ook

wel milieubewustzijn genoemd, is lastiger te meten. Dit omdat een onderzoek moet worden

gedaan naar het milieubewustzijn van de consument. Ik kan slechts de economische effecten

weergeven van de vliegbelasting. Hieruit kan wellicht gedeeltelijk worden geconcludeerd dat

minder vliegverkeer voortvloeit uit het milieubewustzijn. Indien in plaats van een vliegtuig

gebruik wordt gemaakt van een auto, hangt mijns inziens niet volledig van het

milieubewustzijn af, alhoewel een auto minder uitstoot genereert dan een vliegtuig.

In deze paragraaf worden de effecten van een vliegbelasting weergegeven. Er wordt gebruik

gemaakt van de gegevens van een ex ante onderzoek door SEO verricht op initiatief van de

ANVR112 en NBTC113.114 Dit onderzoek heeft vooral betrekking op 2008.

Tevens wordt gebruik gemaakt van de gegevens van een ex post onderzoek dat door SEO115 is

verricht naar de gevolgen van de per 30 maart 2009 ingevoerde Irish Air Travel Tax. Dit is

een soortgelijke vliegbelasting zoals die in Nederland heeft bestaan.

110 www.minfin.nl. 111 Jan Veldhuis, Implicaties van de invoering van de ticket-tax, SEO economisch onderzoek, Amsterdam, SEO rapport nr. 2009-09, maart 2009, pag. 1.112 Algemene Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen.113 Nederlands Bureau voor Toerisme en Congressen.114 Jan Veldhuis, Implicaties van de invoering van de ticket-tax, SEO economisch onderzoek, Amsterdam, SEO rapport nr. 2009-09, maart 2009, pag. 1.115 J. Veldhuis, J. Zuiderberg, The implications of the Irish Ait Travel Tax, Amsterdam, SEO report nr. 2009-77, November 2009.

55

Daarna vindt een analyse plaats en wordt gekeken naar de economische effecten van de

vliegbelasting. Het mag duidelijk zijn dat wordt gekeken naar de effecten van de passagiers

die worden geconfronteerd met de vliegbelasting. Immers, transferpassagiers en het

vrachtverkeer zijn vrijgesteld van de vliegbelasting.

Hierna worden de ontwikkelingen weergegeven die eveneens een invloed zou kunnen hebben

gehad op het vliegverkeer.

2.2.1 Ontwikkelingen die betrekking kunnen hebben op het vliegverkeer naast de

invoering van de vliegbelasting

In 2008 was het voor de Nederlandse reismarkt een bijzonder jaar. Dit met betrekking tot de

stijgende olieprijzen. De prijs van een ticket is mede afhankelijk van de brandstofkosten van

het vliegverkeer. De eerste helft van het jaar kenmerkte zich door een sterk oplopende

olieprijs, die in de maand juli een recordniveau bereikte van meer dan 140 dollar per vat.

Daarna is de prijs weer sterk gedaald naar een niveau onder de 40 dollar aan de het einde van

het jaar. De stijging van de brandstofkosten had allicht een invloed op de prijzen van een

ticket en daardoor op het vliegverkeer. Alleen is het niet duidelijk in hoeverre

luchtvaartmaatschappijen de stijgende brandstofkosten meteen doorberekend hebben in de

vliegtarieven.

Wat niet moet worden vergeten, is de recessie die Nederland ondervond vanaf het derde

kwartaal van 2008.116 De economische ontwikkeling in 2008 had een beperkt invloed op het

vliegverkeer. Dit omdat Nederland pas in 2009 een krimp liet zien in plaats van een

economische groei.

2.2.2 De mogelijke effecten van de vliegbelasting

De gebruikers van de Nederlandse luchthavens, die werden geconfronteerd met de

vliegbelasting, konden op verschillende manieren reageren. Dit leidde tot aanpassingen/

veranderingen in het gedrag van de gebruikers van de Nederlandse luchthavens.

Aanpassingen in het gedrag van gebruikers zijn afhankelijk van verschillende factoren.116 Eind 2007 is de kredietcrisis in de VS begonnen. De doorwerking van de kredietcrisis op de wereldeconomie

volgde een jaar later: www.minfin.nl56

Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de afstanden. Hiermee bedoel ik de

intercontinentale bestemming en de Europese bestemming. Immers, er golden verschillende

tarieven voor deze bestemmingen.

Tevens dient een onderscheid te worden gemaakt tussen zakelijke reizigers en niet-zakelijke

reizigers. De elasticiteiten met betrekking tot de verschillende soorten reizigers verschillen

van elkaar. De zakelijke gebruikers zullen minder prijsgevoelig zijn dan de niet-zakelijke

reizigers.

De mogelijke effecten van de vliegbelasting kunnen als volgt worden onderscheiden:

De gebruikers kunnen als gevolg van de vliegbelasting gebruik maken van luchthavens over

de grens om de vliegbelasting te vermijden.

Tevens kan gebruik worden gemaakt van andere vervoermiddelen. De gebruikers gaan

wellicht sneller met de auto of de trein op vakantie.

Uiteraard zullen er ook gebruikers zijn die helemaal afzien van het gebruik van de

Nederlandse luchthavens.

Er kan ook gebruik gemaakt worden van Europese bestemmingen in plaats van de

intercontinentale bestemmingen, want dan geldt het verlaagde tarief.

Samenvattend worden de mogelijke effecten hieronder in een schema weergegeven.

Bron: SEO economisch onderzoek 2008

2.2.3 De effecten volgens het onderzoek van de SEO117

117 Dit betreft een ex post onderzoek.57

Ongeveer 6% van de luchtreizigers kiezen ervoor om over de grens te gaan vliegen. Dit leidt

tot een verhoging van het aantal Nederlandse reizigers op buitenlandse luchthavens.

Ongeveer 1% van de vliegreizigers kiezen andere vervoermiddelen zoals de trein en de auto.

De uitval bij de Nederlandse luchthavens bedraagt circa 3,7%. Door de vliegbelasting heeft

dus een daling plaatsgevonden van circa 3,7% van de reizigers op de Nederlandse

luchthavens.

Het percentage reizigers dat kiest voor een Europese bestemming in plaats van een

intercontinentale bestemming, hangt af van het reismotief.

Het is duidelijk dat het effect op het zakelijke vliegverkeer te verwaarlozen is. Immers, bij

zakelijk verkeer zal vaak geen sprake zijn van een optie.

Voor de niet-zakelijke uitgaande vliegverkeer is de reismotief van belang voor het kiezen van

een Europese bestemming. Er kan worden gedacht aan zon- of strandvakanties. Tevens kan

ook worden gedacht aan verschillende bezienswaardigheden. Bijvoorbeeld het bezichtigen

van de Niagara falls. Het hangt dus af van het doel/ motief van de reis of deze kan worden

vervangen door een reis dichterbij huis dan wel met een Europese bestemming.

Voor de niet-zakelijke inkomende vliegreizigers is de herkomst van belang. Indien de niet-

zakelijke inkomende vliegreizigers hun reis naar Nederland vervangen door een reis naar een

ander land, is ook sprake van uitval. Bij het rondreizen kan nu in plaats van Nederland een

ander Europese aanlandingspunt worden gekozen. Nederland kan dan wel deel uitmaken van

de reis, maar dan als een intra–Europese vlucht tegen het lage tarief. Dit scheelt natuurlijk in

de portemonnee. De uiteindelijke percentage van het gedeelte van de inkomende niet-

zakelijke reizigers dat kiest voor een andere bestemming dan Nederland kan niet worden

gegeven, omdat geen betrouwbare gegevens over de reismotieven van de reizigers aanwezig

zijn.

Op grond van het onderzoek is de gerealiseerde daling in 2008 van het personenverkeer,

uitgezonderd transferpassagiers, 3,6% geweest. De verwachte daling was 5,4 %. Dit

percentage is gebaseerd op de tweede helft van jaar 2008. Hieruit volgt dat ondanks de

invoering van de vliegbelasting en andere ontwikkelingen zoals de schommelende olieprijs

het beter is gegaan dan verwacht. Op grond van het onderzoek kan worden geconcludeerd dat

58

Schiphol in 2008 ongeveer 1,8% meer O&D verkeer118 heeft kunnen aantrekken dan

verwacht. Twee factoren kunnen daarbij een rol hebben gespeeld. De eerste is dat

luchtvaartmaatschappijen hun tarieven extra verlaagd hebben teneinde het verwachte

marktverlies te compenseren. In een concurrerende en niet-zakelijke markt met een grote

prijsgevoeligheid is een tariefsverlaging van ongeveer 2% al voldoende om 3,5% extra

verkeer aan te trekken. Een andere factor kan zijn dat luchtvaartmaatschappijen de hoge

olieprijzen, waarvan in de zomer 2008 sprake was, niet helemaal hebben doorberekend. Dit

zou de 1,8 % ook deels kunnen verklaren.

Samenvattend worden de effecten in onderstaande tabel weergegeven.

Bron: SEO economisch onderzoek

2.2.4 De effecten volgens het onderzoek van de SEO naar de Irish Air Travel Tax

(hierna: ATT)119

Ierland kent een vergelijkbare heffing als de inmiddels afgeschafte vliegbelasting van

Nederland. De ATT is ingevoerd op 30 maart 2009. De ATT bedraagt 10 euro per passagier

118 O&D passagiers zijn passagiers met herkomst of bestemming Schiphol.119 J. Veldhuis, J. Zuiderberg, The implications of the Irish Ait Travel Tax, Amsterdam, SEO report nr. 2009-77, November 2009.

59

voor alle vluchten vanaf een luchthaven in Ierland. Dit tarief geldt in geval de bestemming

meer dan 300 km verwijderd is van Dublin Airport. Voor overige vluchten binnen de 300 km

geldt het verlaagde tarief van 2 euro.

Er gelden verschillende prijselasticiteiten voor zakelijke en niet-zakelijke reizigers. De

prijselasticiteit van de niet-zakelijke reiziger is prijsgevoeliger dan de zakelijke reiziger. De

prijselasticiteit voor de zakelijke reiziger bedraagt -0,3 en voor de niet-zakelijke reiziger -1.120

De niet-zakelijke reiziger is elastischer dan de zakelijke reiziger en reageert dus sterker op een

prijsverandering. Tevens is het effect groter op inkomende reizigers dan op uitgaande

reizigers. Een niet-zakelijke Duitser die kan kiezen tussen Ierland en een alternatieve

goedkopere bestemming, kiest sneller een alternatieve bestemming. De ATT heeft eveneens

een negatieve effect op de overheidsopbrengsten. Indien dezelfde capaciteit van 2008 in 2009

wordt gebruikt, zal een daling naar de vraag plaatsvinden van minimaal 0,5 miljoen

vertrekkende passagiers en maximaal 1,5 miljoen passagiers. Dit leidt tot een daling van de

inkomsten van de ATT. Dit negatief effect heeft een positief effect op het milieu. De ATT is

dus een effectief middel ter bevordering van het milieu. In eerste instantie leidt de ATT tot

een daling van het vliegverkeer. Ten tweede kunnen de opbrengsten worden gebruikt voor de

financiering van het milieubeleid. Het is niet duidelijk wat Ierland doet met de opbrengsten.

2.2.5 Analyse ter nadere beschouwing

Het aantal passagiersbewegingen via Schiphol Group121 wordt als volgt weergegeven (*1000):

2007 50432

2008 50074

2009 46227

De vliegbelasting heeft een bestaansduur gehad van een jaar. Aan de hand van de

halfjaarlijkse cijfers (*1000) van Schiphol Group kan een beeld worden geschetst van de

vliegpassagiers tijdens het bestaan van de vliegbelasting.122

1e half jaar 2007 23623

2e half jaar 2007 26809120 De elasticiteiten zijn gebaseerd op een studie van de MVA Consultancy in London en zijn eveneens gebruikt voor een forecastmodel van Schiphol Airport in december 1999.121 www.schiphol.nl: De kerncijfers van Schiphol Group betreffen: Amsterdam Airport Schiphol , Rotterdam Airport en Eindhoven Airport.122 In de tweede helft van het jaar hebben de cijfers een stijgende verloop vergeleken met de eerste helft van het jaar. Dit komt vanwege de vakanties in de tweede helft van het jaar.

60

1e half jaar 2008 24120

2e half jaar 2008 25954

1e half jaar 2009 21460

2e half jaar 2009 24767

Het aantal passagiersbewegingen via Amsterdam Airport Schiphol wordt als volgt

weergegeven (* 1000):

2007 47795 inclusief transito 50

2008 47430 inclusief transito 38

2009 43570 inclusief transito 47

Als wordt gekeken naar de cijfers van Schiphol Group vond in 2009 een afname plaats van

het aantal passagiers met – 7,7 % naar 46227 vergeleken met het jaar 2008. Er vindt sinds

2008 een afname van het aantal passagiers plaats. In 2008 vond een afname plaats van het

aantal passagiers vergeleken met het jaar 2007 met 7,1 % naar 50074.

Volgens de halfjaarlijkse cijfers van Schiphol Group vond een grote afname plaats van het

aantal passagiers in het 1e half jaar van 2009 en wel met 11% vergeleken met het 2e half jaar

van 2008. Het is niet duidelijk of de cijfers inclusief de transferpassagiers zijn. Volgens de

directie van de Schiphol Group was het eerste halfjaar van 2009 sterk getroffen door de

wereldwijde financiële en economische crisis. Hieruit volgt eveneens dat de daling niet geheel

kon worden toegeschreven aan de vliegbelasting.

Als wordt gekeken naar de cijfers van Amsterdam Airport Schiphol, met de grootste aandeel

in passagiersbewegingen, vond zowel in 2008 als 2009 een daling plaats van de

passagiersbewegingen.

In 2008 vond een daling plaats van 0,8% naar 47430 miljoen passagiers (incl. transit

passagiers) vergeleken met het jaar 2007. In 2008 vond een stijging plaats van het aantal

transferpassagiers met 3% en een daling van het aantal O&D passagiers met 3,4%. In 2008

bestond van het totale passagiers transport in 2008 42,9% uit transferpassagiers.

In 2009 vond een daling plaats van 8,1% naar 43,570 miljoen passagiers (incl. transit

passagiers) vergeleken met 2008. In 2009 vond een daling plaats van het aantal

61

transferpassagiers met 7,2% en een daling van het aantal O&D passagiers met 8,9%. In 2009

was het aandeel van de transferpassagiers in het totale passagiers transport 43,3%.123

Volgens het onderzoek van SEO zou het gebruik van de Nederlandse luchthavens met

ongeveer 11% teruglopen. Dit percentage was gebaseerd op jaarbasis. Er is volgens het

onderzoek verondersteld dat de vliegbelasting in heel 2008 gold.

In de periode juli 2008 tot en met juni 2009 bedroeg het aantal passagiersbewegingen van

Schiphol Group 47414, terwijl het aantal passagiersbewegingen vanaf juli 2007 tot en met

juni 2008 50929 bedroeg. Er wordt verondersteld dat de periode vanaf juli tot en met juni een

kalenderjaar betreft. Op basis van deze gegevens vindt een afname plaats van 6,9% van het

aantal vliegpassagiers op jaarbasis. Dit percentage is veel lager dan volgens het onderzoek

van SEO.

Het verschil is wellicht te verklaren doordat de percentages van de SEO gebaseerd zijn op alle

Nederlandse luchthavens, terwijl de cijfers van Schiphol Group alleen de cijfers weergeven

van Schiphol, Rotterdam Airport en Eindhoven Airport. Wat ook zou kunnen is dat de

effecten van de vliegbelasting en de wereldwijde economische crisis minder zichtbaar waren

dan de SEO had voorspeld.

Het is lastig aan te tonen in hoeverre de daling van het aantal passagiers op Schiphol is toe te

schrijven aan de vliegbelasting. Dit vanwege de verschillende factoren die een rol kunnen

hebben gespeeld bij het aantal passagiersbewegingen en dus de intensiteit van het

vliegverkeer.

Indien alleen naar Amsterdam Airport Schiphol wordt gekeken, vond zowel in 2008 als in

2009 een daling plaats. Of de daling in 2008 en 2009 toe te wijzen is aan de vliegbelasting, is

dus lastig aan te tonen, want er kunnen immers meerdere factoren een rol hebben gespeeld die

leidden tot een daling van het aantal passagiersbewegingen.

2.2.6 De economische effecten van de vliegbelasting

Door de economische crisis zou de vraag naar het vliegverkeer kunnen dalen, wat zou leiden

tot een daling van de vliegtarieven. Immers bij een gelijkblijvende prijs, ontstaat een

123 De daling en stijging van het aantal transferpassagiers in respectievelijk 2008 en 2009 is onafhankelijk van de vliegbelasting in NL. Er hebben andere factoren een rol gespeeld bij de daling en stijging van de transferpassagiers.

62

aanbodoverschot. Dit leidt tot een daling van de vliegtarieven. Door de komst van de

kostprijsverhogende vliegbelasting stijgen de vliegprijzen, wat nog eens leidt tot een daling

van de vraag naar het vliegverkeer. Dit hangt natuurlijk af van de elasticiteit van het

vervuilende goed, het vliegverkeer. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de niet-

zakelijke reiziger en de zakelijke reiziger. De niet-zakelijke reiziger is prijsgevoeliger dan de

zakelijke reiziger. Tevens zijn korte afstandsreizen prijsgevoeliger dan lange afstandsreizen.

Dit komt mede door de geringere alternatieven van het vliegverkeer voor lange afstanden.

Uiteraard speelt het reismotief ook een rol bij de vraag naar vliegverkeer/vliegvakanties.

Op basis van literatuurstudie wordt de prijselasticiteiten van niet-zakelijke verkeer geschat op

-1,0 voor lange afstanden, oplopend tot -1,5 voor korte en middellange afstanden. Voor het

zakelijke verkeer worden prijselasticiteiten geschat van -0,3 voor lange afstandsvluchten en

-0,7 voor korte en middellange afstandsvluchten.124

De prijselasticiteiten volgens het onderzoek van de ATT, bedragen voor zowel het zakelijk als

niet-zakelijk verkeer -0,3 respectievelijk -1. De prijselasticiteiten van het onderzoek komen

bijna met elkaar overeen. De prijselasticiteit van de niet-zakelijke reiziger is elastisch en

reageert dus sterk op een prijsverandering. De zakelijke reiziger reageert minder snel op een

prijsverandering dan de niet-zakelijke reiziger.

Door middel van een vraag en aanbod diagram, wordt gekeken naar de economic incidence en

excess burden. Dit zal uiteindelijk een beeld moeten vormen van de economische effecten van

de vliegbelasting bij zowel de zakelijke reiziger als de niet-zakelijke reiziger.

2.2.6.1 De effecten van de niet-zakelijke reiziger

De vraag en aanbod curve van een niet-zakelijke reiziger:

124 Arno Schroten, Huib van Essen, Gerben Geilenkirchen, Hogere prijzen, minder reizen? Overzichtsstudie naar prijsgevoeligheid verkeerssector, Bijdrage aan het Colloquium Vervoersplanalogisch Speurwerk 20 en 21 november 2008, Santpoort: De prijselasticiteiten zijn gebaseerd op gegevens van Noord Amerika. De vraag is hier of de elasticiteiten representatief zijn voor de Europese markt. Maar de elasticiteiten die zijn gebruikt in het onderzoek naar de Irish Travel Tax komen bijna overeen. Zie par. 2.2.4.

63

Indien sprake is van een relatief elastische vraag, zal de vraag naar het vliegverkeer afnemen.

Indien de prijs van een vliegticket met 1% stijgt, vindt een daling plaats van 1% van het

passagiersverkeer. Bij een verhoging van de vliegbelasting kan dit leiden tot een daling van de

opbrengsten voor de schatkist. De vraag is of de uitvoeringslasten en de administratieve lasten

die met de belasting gepaard gaan, dan wel opweegt tegen de opbrengsten.

De statutory incidence van de vliegbelasting ligt bij de exploitant van de luchthaven. Er treedt

een welvaartsverlies op voor degene op wie de economic incidence rust. Indien de vraag naar

het vliegverkeer elastisch is, wordt de economic incidence meer gedragen door de aanbieders

van het goed dan de kopers van goed. Dit is het geval bij de niet-zakelijke reizigers. De

vliegbelasting werkt verstorend, omdat het welvaartsverliezen met zich meebrengt. Bij de

zakelijke reiziger minder dan bij de niet-zakelijke reiziger. Ten gunste van het milieu moet

worden betaald met minder welvaart. Er is sprake van een hoge green dividend. Er vindt

immers een daling plaats van het vervuilende goed namelijk het vliegverkeer. Er wordt een

positieve welvaart gerealiseerd indien de green dividend het welvaartsverlies overtreft. Dan

wordt voldaan aan het welvaartsbeginsel. Bij een verder verhoging van de groene belasting,

kunnen de belastingopbrengsten dalen. De belastingbasis wordt geërodeerd, omdat er een

daling plaatsvindt van de vraag naar en het aanbod van het vervuilende goed. Er dient dus een

afweging te worden gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten. Zolang de

welvaartswinsten de kosten van de vliegbelasting overtreffen wordt mijns inziens voldaan aan

het beginsel van de optimale realisatie. Er dient dus een afweging plaats te vinden tussen de

effectiviteit en de efficiëntie van de vliegbelasting.64

2.2.6.2 De effecten van de zakelijke reiziger

De vraag en aanbod curve van een zakelijke reiziger:

Bij een relatief inelastische vraag naar het vliegverkeer, heeft de vliegbelasting minder

invloed op de vraag naar het vliegverkeer. De prijselasticiteit is voor de zakelijke reiziger -

0,3. Indien de prijs met 1% stijgt, vindt een daling plaats van 0,3% van de aantal zakelijke

reizigers. Dit levert de staat wel een constante opbrengst als het gaat om de vliegbelasting op

het zakelijk verkeer. Immers, het vliegverkeer betreffende de zakelijke reiziger minder snel

op een prijsverandering.

De statutory incidence wordt gedragen door de exploitant van de luchthaven. Indien de vraag

van het vliegverkeer relatief inelastisch is, wordt de economic incidence meer gedragen door

de kopers dan de aanbieders van het vliegverkeer. Door het afwentelingsproces wordt de

vliegbelasting ook door de zakelijke reizigers gedragen. Er is sprake van een geringe green

dividend. Immers, er vindt een geringe daling plaats van de vraag naar en het aanbod van het

vervuilende goed. De opbrengsten blijven constant, doordat de vraag naar en het aanbod van

het vervuilende goed in geringe mate daalt. Dus dient een afweging te worden gemaakt tussen

de green dividend en de belastingopbrengsten. Tevens is sprake van excess burden. Het

welvaartsverlies is hier gering. Indien de green dividend het welvaartsverlies overtreft, wordt

een positieve welvaartswinst behaald. Er wordt dan voldaan aan het welvaartsbeginsel. Er

65

wordt voldaan aan het beginsel van de optimale realisatie, indien de welvaartswinsten de

kosten van de vliegbelasting overtreffen.

2.2.7 Conclusie

De vliegbelasting voldoet niet aan de voorwaarden van een pigouviaanse belasting. Er wordt

niet voldaan aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. Tevens is niet duidelijk wat met de

opbrengst van de vliegbelasting is gebeurd. De statutory incidence rust op de exploitant van

de luchthaven. Er treedt wel een welvaartsverlies op voor degene op wie de economic

incidence rust. De vliegbelasting drukt dus gedeeltelijk op de koper en gedeeltelijk op

aanbieder. Het hangt van de prijselasticiteit af op wie de vliegbelasting meer drukt. Er kan

worden gezegd dat de vliegbelasting effectiever is bij een hoge prijselasticiteit. De

vliegbelasting werkt verstorend, omdat het welvaartsverliezen met zich meebrengt. Ten

gunste van het milieu moet worden betaald met minder welvaart. Er is sprake van een

negatieve blue dividend. Bij een hoge prijselasticiteit is ook sprake van een hoge green

dividend. Door de vliegbelasting kan de gevraagde hoeveelheid van vervuilende vliegdiensten

dalen. Indien de green dividend het welvaartsverlies overtreft, wordt voldaan aan het

welvaartsbeginsel. Welke dividend de andere overtreft is niet duidelijk. Indien de

welvaartswinsten groter zijn dan de kosten van de vliegbelasting, vindt optimaliteit plaats. Of

sprake is van optimale realisatie blijft uiteraard een kwestie van weging.

Het is niet eenvoudig om de effecten van de vliegbelasting te meten. Er zijn meerdere

factoren die een rol kunnen spelen en ook hebben gespeeld tijdens de invoering en het bestaan

van de vliegbelasting. In 2008 was ook sprake van een sterk schommelende olieprijs.

Eveneens was de recessie op gang aan het komen. De effecten konden hierdoor moeilijk

worden geïsoleerd. De vliegbelasting heeft een bestaansduur gehad van een jaar. Dit is

eveneens een reden, waardoor het lastig is om de effectiviteit te meten. Immers, de resultaten

op lange termijn kunnen verschillen ten opzichte van de resultaten op korte termijn. De

vliegbelasting was nauwelijks doorgewerkt of hij werd al afgeschaft.

Volgens een studie van de OECD kan worden geconcludeerd dat milieubelastingen bijdragen

aan milieuverbeteringen. Most studies shows that environmentally related taxes, especially

energy taxes, can have a direct regressive impact on the income distribution of households. 125

Een kostprijsverhogende belasting heeft tot gevolg dat de vraag naar het vervuilende goed, in 125 OECD, The political economy of environmentally related taxes, Februari 2007, pag.4.

66

casu het vliegverkeer zal verminderen. En het niet-zakelijk verkeer overtreft het zakelijk

verkeer. Desondanks kan niet worden gezegd dat de vliegbelasting effectief was. Het blijft

uiteindelijk kwestie van weging tussen de verschillende beginselen.

2.3 De vliegbelasting: efficiënt?

2.3.1 De ingewikkeldheid van de vliegbelasting

In het eerste hoofdstuk worden verschillende niveaus onderscheiden om het belastingstelsel te

kunnen toetsen aan de ingewikkeldheid van de wetgeving. In hoeverre voldoet de

vliegbelasting aan het beginsel van de minste pijn? Is de vliegbelasting efficiënt?

Het eerste niveau betreft de belastinggrondslag

De belastinggrondslag was het uit Nederland vertrekkende passagier. Er werd geheven op

basis van het vliegverkeer. Het eerste niveau, namelijk de belastinggrondslag, is duidelijk.

Het tweede niveau betreft de wijze van heffing van de belastinggrondslag

De vliegbelasting bestond uit twee verschillende tarieven te weten € 11,25 voor korte

vluchten en € 45 voor lange vluchten. Bij deze twee tarieven kan de discussie ontstaan over

de grens van de tarieven. Wat wordt immers verstaan onder korte en lange vluchten? De grens

voor de vliegbelasting werd getrokken bij de 2500 km. De grens is arbitrair en kan tot

discussies leiden. Dit is tevens ook het geval bij vrijstellingen en belastingverminderingen.

Het is mij niet duidelijk dat voor vervuiling er vrijstellingen kunnen gelden. Immers elk

bedrijf, individu draagt bij aan vervuiling. De één minder dan de andere, maar een individu

die niet vervuilt, bestaat niet. De vliegbelasting was dan ook in het leven geroepen om de

maatschappelijke kosten van het vliegen tot uitdrukking te brengen in de prijs. Daarom diende

elke individu die gebruik maakte van het vliegverkeer, te worden belast met de vliegbelasting.

De transferpassagiers droegen immers ook bij aan de vervuiling bij het landen en opstijgen.

Dit gold eveneens voor het vrachtverkeer. Een vrachtvliegtuig draagt ook bij aan de uitstoot

van broeikasgassen. Uiteraard kunnen er belastingverminderingen, vrijstellingen en subsidies

worden gegeven ter stimulering van de duurzame technologieën, maar niet voor vervuiling.

67

De manier van heffen dient voor de belastingplichtige tot zo min mogelijk ergernis te

leiden.126 De vliegbelasting kwam bovenop de kostprijs, waardoor de consument hier

nauwelijks wat van merkte. Zowel indirecte belastingen als de directe belastingen zijn

eenvoudig te innen. Het gaat meer om de manier waarop. In dit geval was de vliegbelasting

makkelijk te innen. De reiziger betaalde tegelijkertijd het vliegtarief inclusief de

vliegbelasting.

Het derde niveau betreft de “expressie” of duidelijkheid of kenbaarheid van de regelgeving

voor belastingplichtigen

De belastingplichtige hoort te weten waarvoor een aanslag is opgelegd. De opgelegde

belasting dient kenbaar te zijn bij de belastingbetaler. De betastingbetaler weet dan ook waar

hij voor betaalt. De belastinggrondslag is duidelijk weergegeven. De verschillende tarieven

betreffende de vliegbelasting zijn duidelijk weergegeven.

Over het algemeen was de vliegbelasting een vrij bekende belasting, dankzij de aandacht

eraan besteed door de Nederlandse media.

Voor een duidelijker groene belastingstelsel kunnen er vrijstellingen of

belastingverminderingen gelden als ze maar duidelijk en rechtvaardig zijn.

Het vierde niveau betreft de complexiteit van de administratieve verplichtingen.

De administratieve verplichtingen verbonden met de heffing en invordering van groene

belastingen betreffen onder meer het voeren van een boekhouding en de plicht de

belastingdienst hierin inzage te verlenen.127 De administratie moet zodanig worden ingericht

dat daaruit ten allen tijde de rechten en verplichtingen, alsmede de overige voor de heffing

van belasting van belang zijnde gegevens duidelijk blijken.128 De vliegbelasting was een

aangiftebelasting en werd afgedragen door de inhoudingsplichtige. Op grond van artikel 20

AWR vond naheffing plaats, indien niet werd voldaan aan de verplichting om aangifte te

doen. Indien de aangifte niet of niet tijdig werd gedaan en de vliegbelasting niet, niet volledig

of niet op tijd was betaald, kon een naheffingsaanslag worden opgelegd met eventueel een

boete.

126 Het tweede niveau komt wat dit punt betreft, namelijk de manier van heffen, overeen met het vierde niveau.127 Artikel 52 en 53 AWR.128L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2006-2007, Kluwer, Deventer, 22e druk, 2006, pag. 9.

68

De vraag hier is of de gestelde doelstelling worden bereikt met zo weinig mogelijk

uitvoeringskosten. Hoe minder individuen een verplichting hebben tot het doen van aangifte,

des te minder hoog de uitvoeringskosten en administratie verplichtingen zijn. Immers, het

moet voor de belastingbetaler tot weinig ergernis en weinig administratieve rompslomp

leiden. In principe zal een belasting sowieso tot ergernis leiden, maar verschuiving van de

administratieve last, verzacht de pijn van een belasting. De complexiteit van de

administratieve verplichtingen bij de vliegbelasting was hierdoor gering. Er zijn immers veel

minder exploitanten van luchthavens dan reizigers.

Het is uiteraard niet de bedoeling dat de belastingbetaler helemaal niets merkt van de betaalde

vliegbelasting, want dit kan ten koste gaan van het milieubewustzijn. De belasting dient wel

kenbaar te worden gemaakt bij de belastingbetaler, zodat deze ervan bewust is waar hij voor

betaald.

2.3.2 Conclusie

De vliegbelasting had een duidelijk belastinggrondslag. De vrijstelling voor de

transferpassagiers en het vrachtverkeer moesten komen te vervallen. Dit voor een duidelijker

en rechtvaardiger belastingstelsel. Er kunnen wel vrijstellingen gelden ter stimulering van

duurzame technologieën, zolang ze maar duidelijk zijn. De vliegbelasting was eenvoudig te

innen. Over het algemeen was de vliegbelasting een vrij bekende belasting. Het was eveneens

een duidelijke belasting afgezien van de onterechte vrijstellingen. Er zijn minder exploitanten

van luchthavens dan reizigers. Hierdoor was de complexiteit van de administratieve

verplichtingen en uitvoeringskosten gering. Ergo, de vliegbelasting was efficiënt!

3 De Energiebelasting

In de jaren negentig werd in Nederland de Regulerende Energiebelasting (hierna: REB)

ingevoerd. De naam van de REB wordt per 1 jan 2004 gewijzigd in de Energiebelasting

(hierna: EB). De EB is de belangrijkste groene belasting uit de Wbm en raakt uiteindelijk elke

burger. Reden om eens nader stil te staan bij de EB. Het belang van energiebelastingen in de

totale belastingontvangsten in 2008 in Nederland was circa 4 miljard euro’s.129 De opbrengst

van de EB wordt teruggesluisd naar de belastingbetaler door onder andere een verlaging in de

129 www.cpb.nl. 69

loon- en inkomstenbelasting en subsidies.130 Dit wordt ook wel de double dividend hypothese

genoemd.131 Allereerst wordt door middel van de EB getracht tot minder energieverbruik te

komen. Tegelijkertijd worden met de vergaarde opbrengsten onder andere energiebesparende

technologieën gestimuleerd. Indien Europa het prijsbeleid middels de EB niet had ingezet,

was het energieverbruik nu twee keer zo hoog.132

Energie wordt aangewend voor verscheidene doeleinden zoals de transport, verwarming,

industriële productie en vormt hierdoor een onmisbare productiefactor in onze maatschappij.

Het gebruik van energie door zowel producenten als consumenten heeft dan ook in zeer

belangrijke mate bijgedragen aan het bereiken van steeds hogere niveaus van materiële

welvaart.133 Het energieverbruik draagt op mondiaal niveau bij aan de uitstoot van CO2 dat

wordt gezien als belangrijkste veroorzaker van het broeikaseffect. Voorts is energieverbruik

mede verantwoordelijk voor het probleem van de verzuring alsmede de uitstoot van zure

aerosolen en de daaraan gebonden zware metalen. Verder zijn de vaste afvalstoffen, die bij de

winning en/ of het gebruik van olie, gas, kolen en uraanerts vrijkomen, belastend voor het

lokale milieu.134 De EB heeft daarom als doel het gebruik van energie te beperken tot het

niveau dat het milieu duurzaam kan verdragen. Beoogd wordt dat de toegenomen

lastenverzwaring middels een verlaging op het gebied van de inkomstenbelasting en

vennootschapsbelasting zo klein mogelijk wordt gehouden.135 De EB leidt tot het stimuleren

van het zoeken naar alternatieven. Er wordt gezocht naar meer energiebesparende

technologieën zoals de groene stroom. De beleidsinstrumenten die door de overheid worden

ingezet om de energiebesparingen en CO2 reducties te bereiken, zijn gericht op

gedragsbeïnvloeding. Door een EB in te voeren op huishoudens en ondernemingen, wordt

gestreefd naar milieuvriendelijker gedrag door een lager gebruik van energie en hiermee ook

door de vermindering van de uitstoot van CO2 emissie.

130 www.minfin.nl. 131 E.J.G.M. Stassen, I. de Ridder en A. Leder, Ontmoediging in het fiscale belastinginstrumentarium,in Belasting met Beleid, SDU uitgevers, 2007, hoofdstuk 3, pag. 24: Empirisch onderzoek naar double dividend laat verschillende uitkomsten zien. De Mooij (1999) gaat van uit dat double dividend niet optreedt, maar een recent onderzoek uit Denemarken (2007) komt tot een economische groei van een half procent.132 M.J. Blom, A. Schroten, S.m. de Bruyn, F.J. Rooijers, Grenzen aan groen? Bouwstenen voor een groen belastingstelsel, CE Delft, Delft, januari 2010, par. 2.1.133 Sociaal- Economische Raad, Advies Regulerende Energieheffingen 93/01, SER, pag.19.134 Sociaal- Economische Raad, Advies Regulerende Energieheffingen 93/01, SER, pag.19.135 T. Fleer, Energiebelasting als Europese heffing: een reëel alternatief?, Forfaitair 2009/193.

70

Vanaf 1 januari 2004 zijn onder invloed van de Europese regelgeving de in Nederland

bestaande heffingen op energiedragers geïntegreerd tot één belasting, de Energiebelasting. Dit

als gevolg van de implementatie van de Europese richtlijn in 2003.136 Voorheen werd energie

in Nederland belast via de reeds lang bestaande Accijns op Minerale Oliën, de in 1988

geïntroduceerde Brandstoffenbelasting en de van 1996 daterende Regulerende

Energiebelasting.137

Wat is de grondslag van de EB? (object)

Onder de naam EB wordt een belasting geheven op de volgende producten:

Aardgas

Elektriciteit.

Belastingsubject

Op grond van artikel 53 lid 1 Wbm wordt met betrekking tot aardgas en elektriciteit de

belasting geheven van degene die de levering verricht. Op grond van lid 2 van artikel 53 Wbm

wordt de belasting bij toepassing van artikel 50 lid 4 geheven van degene van wie het

verbruik op grond van artikel 50 lid 4, is aangemerkt als een levering als bedoeld in artikel 50,

eerste lid.

De EB wordt in rekening gebracht door de energieleverancier aan de verbruiker van energie.

De EB wordt dus afgedragen aan de belastingdienst door de energieleverancier.

Maatstaf van heffing bij de EB

De heffingsmaatstaf voor de EB op grond van artikel 55 Wbm voor aardgas wordt berekend

per eenheid brandstof, uitgedrukt in kubieke meter, en voor elektriciteit per eenheid energie-

inhoud, uitgedrukt in kWh.

Het tarief bedraagt voor:

Aardgas met een bovenste verbrandingswaarde van 35,17 megajoule per Nm3 voor dat

gedeelte van de geleverde hoeveelheid per verbruiksperiode van twaalf maanden per

aansluiting dat:

Niet hoger is dan 5000 kubieke meter € 0,1648 per m3

136 Richtlijn 2003/96/EG: Deze richtlijn schrijft de harmonisatie van de heffing op energieproducten voor.137 H. Vollebergh, Naar een meer prikkelende Nederlandse energiebelasting, MBB 2004/09.

71

Hoger dan 5000 m3, maar niet hoger dan 170000 m3 € 0,1411 per m3

Hoger dan 170000 m3, maar niet hoger dan 1 miljoen m3 € 0,0391 per m3

Hoger dan 1 miljoen m3, maar niet hoger dan 10 miljoen m3 € 0,0124 per m3

Hoger dan 10 miljoen m3 voor niet-zakelijk gebruik € 0,0116 per m3

Hoger dan 10 miljoen m3 voor zakelijke gebruik € 0,0082 per m3.138

Op grond van artikel 59 lid 1c Wet Wbm bedraagt het tarief voor elektriciteit voor dat

gedeelte van de geleverde hoeveelheid over verbruiksperiode van twaalf maanden per

aansluiting dat:

Niet hoger is dan 10000 kWh € 0,1114 per kWh

Hoger dan 10000 kWh, maar niet hoger dan 50000 kWh € 0,0406 per kWh

Hoger dan 50000 kWh, maar niet hoger dan 10 miljoen kWh € 0,0108 per kWh

Hoger dan 10 miljoen kWh voor niet-zakelijk gebruik € 0,0010 per kWh

Hoger dan 10 miljoen kWh voor zakelijk gebruik € 0,0005 per kWh

Het tariefsverloop kent een sterk degressief verloop. Huishoudens en andere kleinverbruikers

betalen relatief veel meer dan de middenverbruikers en grootverbruikers. De gemiddelde

belastingdruk daalt naarmate het verbruik van energie hoger is.

Belastingvermindering en vrijstelling van de EB139

Op de EB wordt op grond van artikel 63 lid 1a Wbm per elektriciteitsaansluiting met

betrekking tot onroerende zaken die op zichzelf als gebouwde eigendommen zijn aan te

merken welke kunnen dienen als woning of ten behoeve van de uitoefening van een bedrijf of

een beroep of anderszins met verblijfsfunctie, een belastingvermindering van € 318,62 per

verbruiksperiode van twaalf maanden toegepast. Op grond van lid 1b geldt voor

elektriciteitsaansluitingen zonder verblijfsfunctie een belastingvermindering van € 119,62.

138 Artikel 59 lid 1 Wbm.139 Zie ook voorwaarden van de vrijstelling: Besluit vrijstelling energiebelasting op elektriciteit bij convenanten, 16 juni 2004.

72

Op grond van artikel 64 lid 1 Wbm wordt een vrijstelling van de EB verleend ter zake van de

levering van aardgas en elektriciteit die worden gebruikt voor het opwekken van elektriciteit

in een installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30 percent dan wel in een

installatie met behulp waarvan elektriciteit wordt opgewekt uitsluitend door middel van

hernieuwbare energiebronnen140 en elektriciteit.

Tevens wordt op grond van artikel 64 lid 3 Wbm vrijstelling van belasting verleend ter zake

van de levering van elektriciteit die wordt gebruikt voor chemische reductie en elektrolytische

en metallurgische procédés.

Op grond van lid 4 geldt een vrijstelling van belasting ter zake van de levering van aardgas

dat wordt gebruikt anders dan als brandstof dan wel aardgas, dat wordt gebruikt als additief of

als vulstof in producten die direct of indirect zijn bestemd voor verbruik, worden aangeboden

voor verkoop of worden verbruikt als aardgas.

Op grond van artikel 65 Wbm wordt bij op voordracht van Onze Minister, vast te stellen

algemene maatregel van bestuur voorzien in een regeling op grond waarvan, onder daarbij te

stellen voorwaarden, vrijstelling van de belasting wordt verleend ter zake van de levering van

elektriciteit ten behoeve van zakelijk verbruik voor zover het zakelijk verbruik, na aftrek van

het gedeelte van het zakelijk verbruik dat reeds is vrijgesteld op grond van artikel 64 eerste of

derde lid, hoger is dan 10 miljoen kWh per verbruiksperiode van twaalf maanden per

aansluiting. De vrijstelling wordt verleend indien de gebruiker de gemaakte afspraken

verplichtingen op zich heeft genomen ter verbetering van de energie-efficiëntie en hij als

energie-intensief bedrijf wordt aangemerkt.

Invorderingstijdstip van de EB

De belasting met betrekking tot de levering van aardgas en elektriciteit wordt verschuldigd:

In gevallen waarin een voorschotnota wordt uitgereikt of, indien geen voorschotnota wordt

uitgereikt, een voorschotbedrag wordt ontvangen:

Op het tijdstip waarop een voorschotnota wordt uitgereikt onderscheidenlijk een

voorschotbedrag wordt ontvangen

Op het tijdstip van de uitreiking van de eindfactuur over een verbruiksperiode.

In andere gevallen op het tijstip van de uitreiking van de factuur.141

140 Hernieuwbare bronnen zijn onder andere wind, zonne-energie, waterkracht, aardwarmte, golfenergie, biomassa, stortgas, rioolwaterzuiveringsgas en biogas.141 Artikel 56 lid 1 Wbm.

73

In de volgende paragrafen wordt de EB getoetst aan de voorwaarden van een goed

belastingstelsel. In de eerste paragraaf wordt gekeken naar de rechtvaardigheid van de EB. In

de tweede paragraaf wordt gekeken in hoeverre de EB effectief is. In de derde paragraaf

wordt gekeken naar de efficiëntie van de EB.

3.1 Energiebelasting: Rechtvaardig?

De EB is een belasting die wordt geheven op elektriciteit en aardgas. De EB is afhankelijk

van het verbruik van elektriciteit en aardgas tot een bepaalde hoogte van verbruik.

Om te beginnen kan worden gesteld dat de EB voldoet aan het principe ‘de vervuiler betaalt’.

Degene die gebruik maakt van het vervuilende goed, betaalt er voor. Er wordt een heffing

opgelegd op basis van vervuilingseenheden. Dit betekent dat een heffing alleen kan

plaatsvinden, indien de vervuiling kan worden vastgesteld. Er wordt betaald voor de

veroorzaakte milieuschade. Er wordt dus voldaan aan het profijtbeginsel. Indien de consument

van energie bewust omgaat met het verbruik van energie, zal uiteindelijk ook minder EB

worden betaald. Ergo wordt voldaan aan het principe de vervuiler betaalt.

Indien wordt gekeken naar het degressieve verloop142 van tarieven van de EB, kan zich de

vraag voordoen of sprake is van het principe ‘de vervuiler betaalt’. Bij de vliegbelasting

genereren lange afstanden meer uitstoot dan korte afstanden. Dit is eveneens het geval bij

gebruik van energie. Een hoger verbruik, genereert meer uitstoot. De naam ‘Grootgebruikers’

zegt al dat deze meer energie verbruiken en dus ook meer uitstoot genereren. Het is natuurlijk

wel afhankelijk van de type energie. De ‘Grootverbruikers’ kunnen meer gebruik maken van

duurzame energie. Ervan uitgaande dat over het algemeen gebruik wordt gemaakt van

dezelfde type energie, is het verbruik bepalend. Een hoger verbruik leidt tot een hogere

uitstoot met als gevolg hogere maatschappelijke kosten. Er wordt dus niet voldaan aan het

principe de vervuiler betaalt. Er wordt niet voldaan aan het gelijkheidsbeginsel.

Er wordt tevens een onderscheid gemaakt tussen zakelijk gebruik en niet-zakelijk gebruik van

energie. De tarieven verschillen voor het zakelijk gebruik en niet-zakelijk gebruik bij

hetzelfde verbruik van energie. De niet-zakelijke verbruiker wordt zwaarder belast voor

dezelfde verbruik dan de zakelijke verbruiker. Dit is eveneens niet rechtvaardig. Dit is in

strijd met het gelijkheidsbeginsel. 142 Naarmate het verbruik hoger is, wordt relatief minder belasting betaald.

74

Een voorbeeld van een ‘Grootgebruiker’ is de glastuinbouw. In de glastuinbouw wordt veel

energie verbruikt. Dit verbruik bestaat voornamelijk uit aardgas. Aardgas is gekoppeld aan de

olieprijs.143 Het energieverbruik varieert van jaar tot jaar. Sinds 2007 is het aardgasverbruik

in de glastuinbouw toegenomen. Dit komt door de explosieve groei van het vermogen en het

gebruik van installaties voor gelijktijdige opwekking van elektriciteit en warmte. Het aardgas

wordt nu niet meer alleen gebruikt om de kassen te verwarmen, maar ook om elektriciteit te

maken.144 De energiekosten van de glastuinbouw zijn grotendeels afhankelijk van de

aardgasprijzen. Hierdoor zijn de energiekosten dus ook sterk afhankelijk van de olieprijs. De

EB verhoogt slechts de kostprijs. Hiermee bedoel ik dat de EB slechts een kleine factor is.

Doordat de EB maar een aandeel heeft in de prijs van energie, kunnen de effecten verloren

gaan.

Indien wordt gestreefd naar een rechtvaardiger belastingstelsel, dienen de vrijstellingen te

vervallen. Uiteraard kunnen vrijstellingen/ belastingverminderingen worden opgenomen ter

stimulering van energiebesparende technologieën. Vrijstellingen die worden ingevoerd om

bijvoorbeeld de concurrentie tegen te gaan, vormen mijns inziens geen rechtvaardiging voor

een vrijstelling van vervuiling.

Mijns inziens dienen de grootgebruikers de zwaarste lasten te dragen in tegenstelling tot de

kleinverbruikers. De grootverbruikers verbruiken immers meer van het vervuilende goed. Dit

kan door een proportioneel of progressief tarief in plaats van een degressief tarief dat nu geldt.

Een proportioneel tarief heeft de voorkeur. Immers zeer grote verbruikers ondervinden bijna

geen gedragsprikkel bij een hoog tarief, omdat de marginale energiekosten niet toenemen.

Tevens kunnen bij internationaal opererende ondernemingen de concurrentiepositie in gevaar

komen bij een aanzienlijke verhoging van de EB. In dit geval is dan ook coördinatie gewenst

op Europees niveau.

De opbrengst van de EB wordt teruggesluisd naar de belastingbetaler door onder andere een

verlaging in de loon en inkomstenbelasting en subsidies.145 De opbrengst wordt dus niet

besteed aan milieubeleid.

143 Nico van der Velden, Ruud van der Meer, Effect stijgende olieprijs op kosten, rentabiliteit, inkomen en besparingen in de glastuinbouw, LEI, Den haag, augustus 2005, pag. 5.144http://www.compendiumvoordeleefomgeving.nl/indicatoren/nl0013-Energieverbruik-door-land--en- tuinbouw.html?i=6-40.145 www.minfin.nl.

75

Conclusie is dat de EB niet rechtvaardig is, vanwege het tariefstructuur van de EB en die

opbrengsten die niet volledig aan het milieu worden besteed!

3.2 Energiebelasting: effectief?

De EB is niet rechtvaardig indien onder andere wordt gekeken naar het degressieve verloop

van de tarieven van de EB. De pigouviaanse belasting gaat uit van het principe ‘de vervuiler

betaalt’. Tevens dienen de opbrengsten lump sum worden teruggesluisd. De opbrengst van de

EB wordt teruggesluisd naar de belastingbetaler door onder andere een verlaging in de loon

en inkomstenbelasting en subsidies.146 Aan deze voorwaarde wordt voldaan. Helaas wordt

niet voldaan aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. In de vorige paragraaf is dit uitvoerig

besproken. Concluderend kan worden gezegd dat de EB geen pigouviaanse belasting is.

Ik zal hierna een tweetal onderzoeken weergeven van de effecten van energieverbruik. Daarna

zal een economische analyse worden gegeven van de EB.

3.2.1. De effecten van de EB weergegeven door SEO op het huishoudelijk

energiegebruik in 2001

Feiten

Als eerste zal ik de feiten weergeven van een onderzoek gedaan door de SEO in opdracht van

het ministerie van Economische Zaken in 2001.147 Het onderzoek heeft betrekking op de jaren

1990 tot en met 1999 en betreft een ex-post onderzoek. De jaren 1996 tot en met 1999 zijn

essentieel geweest voor het onderzoek. Er is onderzoek gedaan naar het huishoudelijk gebruik

van gas en elektriciteit. Om het effect van de EB zuiver te kunnen meten, dient eerst

gecorrigeerd te worden voor andere factoren zoals de energieprijs, het besteedbaar inkomen

en de gemiddeld temperatuur buiten. In de tweede helft van de jaren negentig gingen vele

Nederlanders er in inkomen sterk op vooruit. Dit leidt bij een positieve inkomenselasticiteit

146 www.minfin.nl. 147 P.H.G. Berkhout, A. Ferrer-i-Carbonell, A.C. Muskens, Het effect van de REB op huishoudelijk energiegebruik, SEO, Amsterdam, mei 2001.

76

tot een minder sterk effect van de EB. Immers, bij een positieve inkomenselasticiteit leidt een

toename van het inkomen tot een toename van het energieverbruik. Tevens vond een toename

plaats van het aantal elektrische huishoudelijke apparaten. Dus om een zuiver effect te kunnen

meten van de EB, dient te worden gecorrigeerd voor andere factoren.

Gasverbruik148

Voor gas wordt een kleine prijselasticiteit waargenomen van gemiddeld -0,19. Dus een

relatief inelastische vraag naar gas. Dit hangt ook af van de temperatuur buiten. In warme

jaren is de prijselasticiteit relatief laag en in koude jaren relatief hoog.

De inkomenselasticiteit van de vraag naar gas is gemiddeld -0,27. Economen spreken in dat

geval van een inferieur goed. Dat wil zeggen dat de vraag naar het goed daalt indien het

inkomen stijgt.

Elektriciteitsverbruik

De prijselasticiteit van elektriciteit over de jaren 1994-1999 bedraagt gemiddeld -0,37. Dit is

een relatief inelastische vraag naar elektriciteit, maar zeker wel gevoeliger dan de vraag naar

gas met een prijselasticiteit van -0,19.

De inkomenselasticiteit van elektriciteit is gemiddeld 0,81. Elektriciteit is dus een normaal

goed. De vraag naar elektriciteit neemt toe met 0,8 % indien het inkomen met 1% stijgt. Het

inkomen steeg in de periode van 1996-1999 gemiddeld met 4,4%. Dit leidt dus tot een stijging

van het elektriciteitsverbruik van 3,5%. Een hoger inkomen leidt tot een toename van luxe

huishoudelijke apparaten. Zo nam de aanwezigheid van wasdrogers toe van 47% in 1994 tot

60% in 1999.

Conclusie

De elastictiteiten van gas en elektriciteit voor huishoudens gelden voor de korte termijn. Op

de lange termijn zijn de elasticiteiten vermoedelijk iets hoger. Het verschil tussen de

verschillende termijnen zit in de voorraad van energiegebruikende apparaten. Op lange

termijn zijn de veranderingen in de voorraad variabel. Op korte termijn is de voorraad een

gegeven.

148 P.H.G. Berkhout, A. Ferrer-i-Carbonell, A.C. Muskens, Het effect van de REB op huishoudelijk energiegebruik, SEO, Amsterdam, mei 2001, pag. 25: Gas wordt in Nederland vooral gebruikt voor huisverwarming, warm water en koken. Van deze drie gebruiksdoeleinden vormt huisverwarming veruit de grootste categorie.

77

Het directe effect van de EB is niet groot. Dit komt kennelijk door de zeer inelastische vraag

naar gas en de matig elastische vraag naar elektriciteit. Volgens het onderzoek correleren de

prijselasticiteiten van gas en elektriciteit positief met de prijs. Indien de prijzen verder stijgen,

kan een groter effect van de EB worden verwacht.

Indirect heeft de EB mogelijk ook effect. Huishoudens die bekend zijn met de EB reageren

sneller op prijsprikkels. Tevens wordt voorspeld dat een hogere energieprijs leidt tot

vervanging van oude apparaten door energiezuinige apparaten.

De elektriciteitsverbruik toont een positieve verband met inkomen. Tevens zijn luxe

huishoudelijke apparaten positief gecorreleerd met inkomen.

De opbrengsten van de EB worden deels aangewend voor een belastingverlaging. Dit leidt tot

een minder sterk effect van de EB. De onderzoeksresultaten laten een positieve

inkomenselasticiteit zien. Wanneer het besteedbaar inkomen stijgt door een

belastingverlaging, wordt hierdoor het effect van de EB verzwakt. Immers, bij een hoger

besteedbaar inkomen, neemt het elektriciteitsgebruik toe.

3.2.2 De effecten van de EB weergegeven door het Centraal Planbureau in 1997

Feiten149

Dit onderzoek vindt plaats op verzoek van de Werkgroep Vergroening van het fiscale

stelsel150 en houdt verband met het ontwerpen van een nieuw belastingstelsel voor de 21e

eeuw. In dit onderzoek wordt gekeken naar de effecten van een verhoging van de bestaande

energieheffingen. Dit onderzoek heeft betrekking op de periode 1995 - 2020. Dit is een ex

ante onderzoek. Er worden twee heffingsvarianten onderzocht:

Verdubbeling van de EB. Dit wordt gecombineerd met hogere heffingen voor

grootgebruikers.

149 Centraal Plan Bureau, Vergroening en Energie: Effecten van verhoogde energieheffingen en gerichte vrijstellingen, Den haag, No 96, juni 1997. 150 De Werkgroep Vergroening van het fiscale stelsel doet op verzoek van de Staatssecretaris van Financiën een verzoek aan de CPB, ECN en RIVM om de effecten te bekijken van een verhoging van de bestaande energieheffingen.

78

Verdrievoudiging van de EB voor ‘zeer klein verbruik’. Dit betreft vooral gezinnen.

De elasticiteiten voor energieverbruik voor het jaar 2020 liggen tussen 0,14 en 0,45. De

elasticiteiten worden weergegeven in de onderstaande tabel.

Bron: Centraal Planbureau

Conclusie

Uit dit onderzoek blijkt dat het mogelijk is om de Nederlandse CO2 uitstoot in 2020 met

ongeveer 2% terug te dringen door bestaande energieheffingen te verdubbelen, dan wel een

heffing voor ‘zeer klein verbruik’ te verdrievoudigen. Beide varianten verlagen het

energieverbruik. De grootste effecten treden op bij gezinnen. Variant 1 levert een verlaging

van het energieverbruik op van 4% met betrekking tot aardgas. Variant 2 levert een verlaging

van het energieverbruik op van 7%. Variant 1 levert een verlaging van het

elektriciteitsverbuik op van 5% en variant 2 levert een verlaging op van 10%. De effecten van

de heffingen kunnen worden vergroot door vrijstellingen voor bedrijven en huishoudens die

investeren in duurzame energiebronnen en energiebesparing. Indien een deel van de

heffingsopbrengst wordt teruggesluisd in de vorm van een verlaging van andere belastingen,

kan het totale CO2 effect in 2020 toenemen met 3 a 4%. Uit de berekeningen kan worden

geconcludeerd dat met gerichte stimulering van ‘kansrijke’ opties een beter effect zou kunnen

worden bereikt dan met generiek stimulering. Echter, het probleem voor gericht beleid

79

volgens de economische theorie is het gebrek aan informatie van gezinnen en bedrijven. Een

intensieve monitoring van de keuzes van gezinnen en bedrijven kan leiden tot aanzienlijke

transactiekosten.

De effecten van de heffing van het energieverbruik van de industrie zijn klein, wegens de zeer

geringe verhoging van de energieprijs.

Voor grootgebruikers van energie geeft het Wolfson onderzoek dat ten grondslag ligt aan het

onderzoek van het Centraal Planbureau aan dat nationale heffingen van 50% van de

eindverbruikersheffingen leiden tot sterke verplaatsingseffecten: grote delen van de energie-

intensieve industrie vertrekken onder invloed van dergelijke heffingen naar het buitenland. De

concurrentie gevoeligheid is groter naar mate het verbruik van energie hoger is. Tevens

ondervinden de zeer grote verbruikers bijna geen gedragsprikkel, omdat de marginale

energiekosten niet toenemen.

Uit het onderzoek kan dus worden geconcludeerd dat het mogelijk is om bestaande

energieheffingen te verdubbelen dan wel voor ‘zeer klein verbruik’ te verdrievoudigen zonder

grote economische effecten op te roepen, mits ten eerste zeer grote energieverbruikers worden

ontzien. De energieheffingen hebben een positief effect op het milieu. Ten tweede dient de

heffingsopbrengst geheel of grotendeels worden teruggesluisd. Ten derde dient heffing en

terugsluizing maatschappelijk te worden geaccepteerd.

3.2.3 De economische effecten van de EB

Energie is in eerste instantie een primair goed. Het gebruik van elektriciteit en gas is een

onmisbaar onderdeel in het dagelijks leven. Het is dus onmogelijk dat door de EB het gebruik

van elektriciteit en aardgas zal dalen tot nul. Dit in tegenstelling tot de vliegbelasting. Door de

invoering van de vliegbelasting vond wel een uitval plaats van reizigers. Er dient een

onderscheid te worden gemaakt tussen het benodigde gebruik van elektriciteit en gas en het

niet-benodigde gedeelte van energie, de verspilling. Indien tijdens het slapen het licht

aanstaat, is dit een verspilling van energie. Vaatwassers en droogtrommels zijn luxe goederen

die niet behoren tot de benodigde gebruik van energie.

Het bepalen van een goede, bruikbare prijselasticiteit is echter een zeer complexe en lastige

exercitie. Een literatuurstudie leert ons dat de prijselasticiteiten van elektriciteit en aardgas er

80

sterk variëren.151 De grote verschillen van de prijselasticiteiten van elektriciteit en aardgas

kunnen worden veroorzaakt door verschillende factoren, zoals:152

Klimaat of temperatuur

Grootte van het huishouden

Type huishouden, bijvoorbeeld jonge versus oude

Huishoudelijk inkomen

Prijs van alternatieve brandstoffen

Aantal en type energieverbruikende apparaten

Type woning.

Tevens kan een onderscheid worden gemaakt tussen de korte en lange termijn elasticiteiten.

Als vuistregel kan hierbij worden gehanteerd dat de elasticiteiten voor de lange termijn hoger

zijn dan voor de korte termijn. Dit komt doordat op de lange termijn meer besparende

maatregelen kunnen worden toegepast. De hoogte van de prijselasticiteiten is ook sterk

afhankelijk van de kennis van en mogelijkheden voor energiebesparing.153 Hierna volgt een

tabel met de prijselasticiteiten van elektriciteit en aardgas volgens een recent onderzoek naar

de effecten en beoordeling ten behoeve van het Belastingplan 2009.154

Bron: Effecten en beoordeling van opties ten behoeve van het Belastingplan 2009

151 M.J. Blom, A.Schroten, L.C. den Boer, B.L. Schepers, S. M. de Bruyn, Peter Kavelaars en D. Albregtse, Effecten en beoordeling van opties ten behoeve van het belastingplan 2009, Fiscale Vergroening, Delft, mei 2008, pag.87.152 M.J. Blom, A.Schroten, L.C. den Boer, B.L. Schepers, S. M. de Bruyn, Peter Kavelaars en D. Albregtse, Effecten en beoordeling van opties ten behoeve van het belastingplan 2009, Fiscale Vergroening, Delft, mei 2008, pag.87.153 M.J. Blom, A.Schroten, L.C. den Boer, B.L. Schepers, S. M. de Bruyn, Peter Kavelaars en D. Albregtse, Effecten en beoordeling van opties ten behoeve van het belastingplan 2009, Fiscale Vergroening, Delft, mei 2008, pag.87.154 De elasticiteiten volgens dit tabel worden gehanteerd bij de vraag en aanbod curven.

81

Er wordt bij de EB dus een onderscheid gemaakt naar korte en lange termijn effecten. Dit

omdat beslissingen voor investeringen in bijvoorbeeld auto’s en huizen niet op korte termijn

kunnen worden gedaan. Het elektriciteitsverbruik in Nederland is sinds de jaren 1995 tot en

met 2002 gegroeid met 2,8% per jaar.155 Dit komt vooral door de stijging van nieuwe

elektrische apparaten in huishoudens. In elke huishouden is een computer tegenwoordig een

onmisbaar onderdeel in huis. Dit geldt eveneens voor grote televisies en verschillende luxe

apparaten zoals koffiepadmachines. De effecten van de EB op huishoudens en bedrijven,

hangen af van de prijselasticiteit. De prijselasticiteit hangt af van verschillende factoren zoals

het type goed.

Volgens de cijfers van CPB bedraagt de prijselasticiteit in 2007 van energie -0,45.156 Het is

niet duidelijk of dit de prijselasticiteit is van aardgas en elektriciteit te samen. De

prijselasticiteit van elektriciteit over de jaren 1994-1999 bedraagt gemiddeld -0,37. Dit is een

relatief inelastische vraag naar elektriciteit.

Voor gas werd in de periode 1992 – 1999 een kleine prijselasticiteit waargenomen van

gemiddeld -0,19. Dus een relatief inelastische vraag naar gas. Volgens het onderzoek is het

effect groter in relatief koude jaren en kleiner in relatief warme jaren.157 De verklaring die

hiervoor wordt gegeven is dat in de winter huishoudens vaker de keuze hebben om energie te

besparen dan in de zomer. Dit lijkt mij enigszins niet duidelijk. Juist door extreme

weersomstandigheden is geen sprake van een keus. Ik zou dan ook zeggen dat afgelopen

winter de vraag naar gas onafhankelijk is geweest van de prijs.

Indien wordt gekeken naar de prijselasticiteiten volgens de tabel die is opgemaakt voor de

effecten en beoordeling ten behoeve van het belastingplan 2009, dient een onderscheid te

worden gemaakt naar type gebruik.

In de energie-intensieve industrie wordt een hoge elasticiteit gemeten voor elektriciteit op

korte termijn ten opzichte van de algemene industrie. Dit geldt ook voor de lange termijn

prijselasticiteit. Voor aardgas geldt een hogere prijselasticiteit voor de energie-intensieve

industrie en de glastuinbouw zowel op korte als op lange termijn. De energie-intensieve

industrie is dus gevoeliger voor een prijsverandering en zal sneller zijn gedrag aanpassen dan

de huishoudens.

155 T. Fleer, Energiebelasting als Europese heffing: een reëel alternatief?, Forfaitair 2009/193.156 www.cpb.nl.157 P.H.G. Berkhout, A. Ferrer-i-Carbonell, A.C. Muskens, Het effect van de REB op huishoudelijk energiegebruik, SEO, Amsterdam, mei 2001, pag. 26.

82

Volgens de elasticiteiten van de tabel heeft een verhoging van de tarieven van de EB gevolgen

voor totale energiegebruik van alle energiedragers in Nederland. Op korte termijn zal dit

leiden tot een vermindering van het energieverbruik. Op lange termijn zal het ook een effect

hebben op het gebruik en aanschaf van energiezuinige apparaten.158 De effecten van de EB

hangen eveneens af van de vervangende producten op de markt.

Vanaf 1 juli 2001 is in Nederland een markt geopend voor groene stroom. Groene stroom is

gemaakt uit duurzame bronnen zoals wind, water, zon en biomassa. Huishoudens die kiezen

voor groene stroom, stimuleren gezamenlijk de ontwikkeling van duurzame energie.159 De

bronnen van groene stroom gaan nooit op en vervuilen hierdoor het milieu nauwelijks. Bij

grijze stroom daarentegen wordt daarentegen wel gebruik gemaakt van fossiele brandstoffen

en kernenergie. Dit leidt tot een afname van grondstoffen die eveneens bijdragen tot een

hogere uitstoot van CO2. Het idee achter groene stroom is verbetering van het milieu,

namelijk een afname van de uitstoot van kooldioxide waardoor de toename van het

broeikaseffect wordt verzwakt. Groene stroom is dan ook een substitutie van grijze stroom

(elektriciteit). Sinds 1 januari 2005 is groene stroom volledig belast net als de ‘gewone’

stroom. Dit is mijns inziens niet duidelijk. Want er wordt een belasting geheven op een

milieuvriendelijk goed. Hierdoor worden de investeringen in duurzame technologieën niet

gestimuleerd. Er zijn wel alternatieven op de markt, maar om over te gaan op het

milieuvriendelijk goed, zal natuurlijk ook afhankelijk zijn van de prijs.

Het is lastig om de effecten van een verhoging van de EB te onderzoeken, omdat de

energieprijs door meerdere factoren wordt bepaald. De energieprijs wordt ook bepaald door

de economische groei. Desondanks zal hierna aan de hand van een vraag en aanbod diagram

worden gekeken naar de economische effecten van de EB. Ik zal de grafieken weergeven met

betrekking tot diverse typen energieverbruikers.

3.2.3.1 De economische effecten van de EB op het verbruik van aardgas

3.2.3.1a De effecten van de glastuinbouw en de energie-intensieve industrie

zowel op korte termijn als op lange termijn

158 M.J. Blom, A.Schroten, L.C. den Boer, B.L. Schepers, S. M. de Bruyn, Peter Kavelaars en D. Albregtse, Effecten en beoordeling van opties ten behoeve van het belastingplan 2009, Fiscale Vergroening, Delft, mei 2008, pag. 93.159 http://www.milieucentraal.nl/pagina.aspx?onderwerp=Groene%20elektriciteit.

83

De glastuinbouw en de energie-intensieve industrie zijn op zowel op korte termijn als op

lange termijn wat betreft het verbruik van de energiedrager aardgas elastisch. Indien sprake is

van een elastische vraag, zal de vraag naar het belaste product afnemen. Bij een elastische

vraag zal de gevraagde hoeveelheid reageren op een prijsverandering. Dit leidt tot een

reductie van de schadelijke milieuproducten. Dit komt mede door de vervangende producten

op de markt. Een voorbeeld is groene stroom. Grijze stroom kan worden vervangen door

groene stroom. Op korte termijn is de elasticiteit van aardgas 0,80 voor de energie intensieve

industrie en de glastuinbouw. Een prijsverandering leidt zeker tot een verandering van de

gevraagde hoeveelheid vanwege de relatief hoge elasticiteit. Een stijging van de prijs met 1%,

leidt tot een daling van 0,8% van het gebruik van aardgas voor de energie-intensieve industrie

en de glastuinbouw. Op lange termijn leidt een stijging van de prijs met 1% tot een daling van

1% van het verbruik.

De statutory incidence wordt gedragen door de leverancier van aardgas. De economic

incidence wordt gedeeltelijk gedragen door de aanbieder en gedeeltelijk door de koper van

aardgas. Bij een elastische goed ligt door het afwentelingsproces de druk van de belasting

meer bij de aanbieders van aardgas. De EB werkt verstorend omdat het welvaartsverliezen

met zich meebrengt. Ten gunste van het milieu moet worden betaald met minder welvaart. Er

vindt een green dividend plaats door een daling van het verbruik van aardgas. Er wordt

voldaan aan het welvaartsbeginsel indien uiteindelijk de green dividend het welvaartsverlies

overtreft. Maar bij een hoge elasticiteit kan het zijn dat bij een verder verhoging van de

groene belasting, de opbrengsten kunnen dalen. De belastingbasis wordt geërodeerd, omdat er 84

een daling plaatsvindt van de vraag naar en het aanbod van het vervuilende goed. Er dient dus

een afweging te worden gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten. Er

wordt voldaan aan het beginsel van de optimale realisatie indien de welvaartswinsten de

kosten van de belasting overtreffen.

3.2.3.1b De effecten van de huishoudens, de industrie, HDO160 en de

tuinbouw zowel op korte termijn als op lange termijn

Wat betreft de huishoudens, de industrie, HDO en de tuinbouw is het verbruik van aardgas

relatief inelastisch zowel op korte als lange termijn. Op lange termijn is een prijsverandering

gevoeliger vanwege de iets hogere elasticiteiten. Bij een relatief inelastische vraag zal de

vraag naar het belaste product in geringe mate dalen en zal dus het beoogde milieu effect

nauwelijks zichtbaar zijn. Op korte termijn zal op de huishoudens een daling plaatsvinden van

het gebruik van aardgas met 0,1%, indien de prijs met 1% stijgt. De huishoudens, de

160 Handel, diensten en overheid.85

tuinbouw en de glastuinbouw tonen een hogere elasticiteit dan de algemene industrie. De

algemene industrie reageert dus minder snel op een prijsverandering dan de huishoudens, de

tuinbouw en de glastuinbouw.

De statutory incidence wordt gedragen door de leverancier van aardgas. Indien de vraag van

het vervuilende goed relatief inelastisch is, ligt de economic incidence zowel bij de kopers

van aardgas als de aanbieders van aardgas. Door het afwentelingsproces ligt de druk van de

belasting meer bij de kopers van aardgas dan de aanbieders van aardgas. Er treedt tevens een

lager welvaartsverlies op. Er is een positieve excess burden maar in geringe mate. De green

dividend is gering, vanwege de geringe daling van het vervuilende goed, aardgas. Er wordt

voldaan aan het welvaartsbeginsel indien de green dividend het welvaartsverlies overtreft en

er dus een positieve welvaartswinst plaatsvindt. Aan het beginsel van de optimale realisatie

wordt voldaan indien de welvaartswinsten de kosten van de EB overtreffen. Er worden wel

constante opbrengsten gegenereerd voor de schatkist. Dit zal wellicht de kosten overtreffen,

maar helaas is het positief effect op het milieu gering. Dus dient een afweging te worden

gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten

3.2.3.2 De economische effecten van de EB op het verbruik van elektriciteit

3.2.3.2a De effecten van de energie-intensieve industrie zowel op korte

termijn als op lange termijn

86

De energie-intensieve industrie is voor het gebruik van elektriciteit op zowel op korte termijn

als op de lange termijn elastisch. De gevraagde hoeveelheid zal dus dalen na een verhoging

van de prijs. Indien de prijs met 1% stijgt, zal een daling plaatsvinden van 1% van het

verbruik van elektriciteit. Dit is op de lange termijn. Een stijging van 1% van de prijs van

elektriciteit, leidt tot een daling van 0,8% van het verbruik van elektriciteit op de korte

termijn.

De statutory incidence wordt gedragen door de leverancier van elektriciteit. De economic

incidence wordt gedeeltelijk gedragen door de aanbieder en gedeeltelijk door de koper van

elektriciteit. Bij een elastische goed ligt door het afwentelingsproces de druk van de belasting

meer bij de aanbieders van elektriciteit. De EB werkt verstorend omdat het welvaartsverliezen

met zich meebrengt. Ten gunste van het milieu moet worden betaald met minder welvaart. Er

vindt een green dividend plaats door een daling van het verbruik van elektriciteit. Er wordt

voldaan aan het welvaartsbeginsel indien er uiteindelijk de green dividend het

welvaartsverlies overtreft. Er wordt voldaan aan het beginsel van de optimale realisatie indien

de welvaartswinsten de kosten van de belasting overtreffen. Bij een hoge elasticiteit kan het

zijn dat bij een verder verhoging van de groene belasting, de opbrengsten kunnen dalen. De

belastingbasis wordt geërodeerd, omdat er een daling plaatsvindt van de vraag naar en het

aanbod van het vervuilende goed. Er dient dus een afweging te worden gemaakt tussen de

green dividend en de belastingopbrengsten.

3.2.3.2b De effecten van de huishoudens, de industrie, HDO, de tuinbouw en

de glastuinbouw zowel op korte termijn als op lange termijn

87

Wat betreft het verbruik van elektriciteit van huishoudens, de industrie, HDO, de tuinbouw en

de glastuinbouw zal een prijsverandering leiden tot een daling van de gevraagde hoeveelheid

elektriciteit. Deze daling zal gering zijn vanwege de lage elasticiteiten zowel op lange als op

korte termijn. Op lange termijn treedt uiteraard een hoger effect op dan op de korte termijn.

De effecten op de huishoudens zijn groter dan de effecten op de industrie, de tuinbouw en de

glastuinbouw.

De statutory incidence wordt gedragen door de leverancier van elektriciteit. Indien de vraag

van het vervuilende goed relatief inelastisch is, ligt de economic incidence zowel bij de

kopers van elektriciteit als de aanbieders van elektriciteit. Door het afwentelingsproces ligt de

druk van de belasting meer bij de kopers van aardgas dan de aanbieders van elektriciteit. Er

treedt tevens een lager welvaartsverlies op . De green dividend is gering, vanwege de geringe

daling van het vervuilende goed, elektriciteit. Er wordt voldaan aan het welvaartsbeginsel

indien de green dividend het welvaartsverlies overtreft. Aan het beginsel van de optimale

realisatie wordt voldaan indien de welvaartswinsten de kosten van de EB overtreffen. Er

worden wel constante opbrengsten gegenereerd voor de schatkist. Dit zal wellicht de kosten

overtreffen, maar helaas is het positief effect op het milieu gering. Dus dient een afweging te

worden gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten.

3.2.4 Conclusie

De EB voldoet niet aan de voorwaarden van een pigouviaanse belasting. De externe kosten

worden niet juist in de prijs geïnternaliseerd. Uit verschillende onderzoeken trek ik de

88

conclusie dat de EB zeker effectief is. De EB heeft gevolgen voor het totale energieverbruik

in Nederland. Op korte termijn leidt de EB tot een vermindering van het energieverbruik. Op

lange termijn heeft de EB effect op de aanwending van duurzame technologieën.

De statutory incidence rust op de leverancier van energie. Er treedt wel een welvaartsverlies

op voor degene op wie de economic incidence rust. De EB drukt dus gedeeltelijk op de koper

en gedeeltelijk op aanbieder. Het hangt van de prijselasticiteit af op wie de EB meer drukt. Er

kan worden gezegd dat de EB effectiever is bij een hoge prijselasticiteit. De EB werkt

verstorend, omdat het welvaartsverliezen met zich meebrengt. Ten gunste van het milieu moet

worden betaald met minder welvaart. Bij een hoge prijselasticiteit is sprake van een hoge

green dividend. Door de EB kan de gevraagde hoeveelheid van het vervuilende goed dalen.

Er wordt voldaan aan het welvaartsbeginsel indien de green dividend het welvaartsverlies

overtreft. Welke dividend de andere overtreft is niet duidelijk. Maar indien uiteindelijk een

positieve dividend wordt gerealiseerd, wordt voldaan aan het welvaartsbeginsel. Indien de

welvaartswinsten groter zijn dan de kosten van de EB, vindt optimaliteit plaats. Of sprake is

van optimale realisatie blijft uiteraard een kwestie van weging. Dit zal eveneens verschillen

per type energieverbruiker. Omdat de prijselasticiteiten van de verschillende verbruikers van

elkaar verschillen.

3.3 Energiebelasting: efficiënt?

3.3.1 De ingewikkeldheid van de Energiebelasting

In het eerste hoofdstuk worden verschillende niveaus onderscheiden om te kunnen toetsen aan

de ingewikkeldheid van de wetgeving. In hoeverre is de EB een efficiënte belasting? In deze

paragraaf wordt de EB getoetst aan de verschillende niveaus van de ingewikkeldheid van de

wetgeving.

Het eerste niveau betreft de belastinggrondslag

89

De grondslag is duidelijk wat betreft de EB. Er wordt geheven op de levering van aardgas en

elektriciteit.

Het tweede niveau betreft de wijze van heffing van de belastinggrondslag

Er worden verschillende tarieven gebruikt naar de mate van verbruik van aardgas en

elektriciteit. Tevens worden verschillende tarieven gebruikt voor het zakelijk gebruik en niet-

zakelijk gebruik. Eveneens gelden vrijstellingen voor bepaalde sectoren. Overigens blijft bij

een verbruik boven de 10 miljoen m3/ kWh de EB constant. Met betrekking tot dit laatste is

de vraag of het de bedoeling is dat vanaf een bepaalde hoeveelheid verbruik de EB constant

blijft. Een ieder die bijdraagt aan vervuiling, dient te worden betrokken in de EB naarmate

van gebruik. Dit is niet het geval bij de EB.

De EB komt bovenop de prijs van energie. Hierdoor hoeft de gebruiker van energie geen extra

handelingen te verrichten ten behoeve van de betaling van de EB. De EB is dus een makkelijk

te innen belasting. Er zijn immers minder leveranciers dan verbruikers.

Het derde niveau betreft de “expressie” of duidelijkheid of kenbaarheid van de regelgeving

voor belastingplichtigen

In Nederland zijn inmiddels diverse onderzoeken verricht naar de bekendheid van de EB bij

de Nederlandse bevolking. Uit een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Financiën

blijkt dat in 1997 ongeveer 80% van de ondervraagden wel eens van het bestaan van een EB

had gehoord. Van de ondervraagden zei 40% ook daadwerkelijk bekend te zijn met de EB. Uit

een onderzoek van EnergieNed, de Federatie van Energiebedrijven in Nederland, kwam naar

voren dat in 1997, één jaar na de invoering van de EB, 13% van de ondervraagden bekend

was met het bestaan van de EB.161 De percentages van EnergieNed zijn relatief laag gezien

een ieder in Nederland wordt geconfronteerd met de EB. Dit in tegenstelling tot de

percentages van het Ministerie van Financiën. Helaas zijn er geen recente cijfers bekend met

betrekking tot de kenbaarheid van de EB. De EB wordt duidelijk op de factuur vermeld. Ik

neem aan dat de EB inmiddels wel een bekende groene belasting is.

Voor een duidelijker groene belastingstelsel kunnen er vrijstellingen gelden als ze maar

duidelijk en eerlijk zijn. Tevens is het onderscheid van tarieven naar zakelijk en niet-zakelijk

gebruik onnodig.

Het vierde niveau betreft de complexiteit van de administratieve verplichtingen.161 T. Fleer, Energiebelasting als Europese heffing: een reëel alternatief?, Forfaitair 2009/193.

90

De ervaring in Nederland met de invoering van de EB leert dat de EB in Nederland niet is

samengegaan met grote administratieve lasten voor het bedrijfsleven of de overheid.162 De

EB is een aangiftebelasting en wordt voldaan door de energieleverancier. Op grond van

artikel 20 AWR vindt naheffing plaats, indien niet wordt voldaan aan de verplichting van het

doen van aangifte. Indien de aangifte niet of niet tijdig wordt gedaan en de EB niet, niet op

tijd is betaald, volgt een naheffingsaanslag met eventueel een boete.

Volgens een onderzoek van het Ministerie van Financiën zijn in 1996, het eerste jaar van de

EB, de administratieve lasten door energiebedrijven en olie-industrie als zeer gering werd

ervaren.163

De vraag is of de gestelde doelstelling worden bereikt met zo weinig mogelijk

uitvoeringskosten. Hoe minder individuen een verplichting hebben tot het doen van aangifte,

des te minder hoog de uitvoeringskosten zijn. Immers, het moet voor de belastingbetaler tot

weinig ergernis en weinig administratieve rompslomp leiden. In principe zal een belasting

sowieso tot ergernis leiden, maar door verschuiving van de administratieve last wordt de pijn

van een belasting verzacht. De EB wordt door de energieleverancier in rekening gebracht aan

de energieverbruiker. De EB wordt dus afgewenteld op de verbruiker van energie. De EB zit

namelijk inbegrepen in de prijs van energie. De inning van de EB wordt gedaan middels de

maandelijkse/ jaarlijkse energierekening. Dit maakt het voor de consument makkelijk. Er zijn

immers minder energieleveranciers dan gebruikers van energie.

3.3.2 Conclusie

De grondslag van de EB is duidelijk. De manier van heffen is eveneens duidelijk. Voor een

duidelijker belastingstelsel kunnen er vrijstellingen gelden, mits ze duidelijk en eerlijk zijn.

Tevens zijn de verschillende tarieven voor het zakelijk en niet-zakelijk gebruik niet

gerechtvaardigd. Hierdoor wordt onnodig een onderscheid gemaakt. Een vrijstelling voor

vervuiling past niet in een groene belastingstelsel. Dit in tegenstelling tot vrijstellingen,

verminderingen en subsidies ter stimulering van energiebesparende technologieën. De EB is

een bekende belasting is. Wat betreft de complexiteit van de EB, valt het mee. Er zijn immers

minder leveranciers van energie dan verbruikers. De EB is niet efficiënt, maar indien op basis

162 T. Fleer, Energiebelasting als Europese heffing: een reëel alternatief?, Forfaitair 2009/193.163 T. Fleer, Energiebelasting als Europese heffing: een reëel alternatief?, Forfaitair 2009/193.

91

van een vast percentage wordt geheven, maakt het de EB overzichtelijker/ duidelijker en

rechtvaardiger en dus efficiënt.

Conclusie en samenvatting

In mijn scriptie heb ik onderzocht in hoeverre een groene belasting voldoet aan de

voorwaarden van een goed belastingstelsel. Dit is om een algemeen beeld te scheppen van

een groene belasting. Tevens heb ik gekeken in hoeverre de vliegbelasting en de

energiebelasting voldoen aan de voorwaarden voor een goede belasting. Hier ga ik specifiek

in op de vliegbelasting en de energiebelasting. Is een groene belasting zoals de vliegbelasting

en de energiebelasting slechts een ‘fiscale omweg’ om opbrengsten te vergaren voor de

schatkist?

92

In het eerste hoofdstuk wordt omschreven wat de directe en indirecte belastingen zijn. Groene

belastingen kunnen zowel directe als indirecte belastingen zijn. De functies van

belastingheffing worden eveneens beschreven in het eerste hoofdstuk. De overheid gebruikt

de instrumentele functie van belastingheffing om onder meer te streven naar een duurzame

economie. Middels de allocatieve functie van belastingheffing tracht de overheid invloed uit

te oefenen op de samenstelling van de productie- en het consumptiepatroon. In mijn scriptie

toets ik in hoeverre de groene belastingen voldoen aan de voorwaarden van een goed

belastingstelsel. Ik In het eerste hoofdstuk worden daarom de voorwaarden van een goed

belastingstelsel genoemd en nader omschreven aan de hand van de beginselen. Tevens

worden de toetsingscriteria nader omschreven. De voorwaarden van een goed belastingstelsel

zijn:

Een belastingstelsel moet rechtvaardig zijn

Een belastingstelsel moet effectief zijn

Een belastingstelsel moet efficiënt zijn.

Er wordt verder een onderscheid gemaakt tussen de rechtvaardigings- of verdelingsbeginselen

en de doelmatigheidsbeginselen ter nadere invulling van de voorwaarden van een goed

belastingstelsel. Bij de rechtvaardigings- of verdelingsbeginselen wordt gekeken in hoeverre

wordt voldaan aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. Bij de doelmatigheidsbeginselen wordt

gekeken naar de economische effecten en de ingewikkeldheid van de belastingwetgeving. In

het eerste hoofdstuk komt het bestaan van groene belastingen aan de orde. Immers, deze

zouden niet worden ingevoerd indien de wereld geen last zou ondervinden van onder andere

klimaatsveranderingen, erosie en het menselijk handelen. Verder worden de termen

milieubelastingen en milieuheffingen nader omschreven. Ik maak een onderscheid tussen de

‘echte’ groene belastingen en ‘groene’ elementen in fiscale regelingen. De milieubelastingen

en milieuheffingen vallen onder de ‘echte’ groene belastingen. De voor- en tegenargumenten

van een groene belasting worden eveneens in dit hoofdstuk weergegeven. Aan het Europees

kader van de groene belastingen wordt ook aandacht geschonken. Als laatste wordt in dit

hoofdstuk de groene belasting getoetst aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel.

Mijn probleemstelling luidt als volgt:

In hoeverre voldoet een groene belasting aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel?

93

Rechtvaardig

Een groene belasting is rechtvaardig als wordt voldaan aan het algemeen aanvaarde principe

de vervuiler betaalt. Daarnaast dienen de opbrengsten te worden gebruikt ten gunste van het

milieu. Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, is een groene belasting rechtvaardig.

Effectiviteit

Een pigouviaanse belasting kenmerkt zich door het algemeen aanvaarde principe de vervuiler

betaalt. Tevens dienen de opbrengsten lump sum te worden teruggesluisd. Een groene

belasting die aan deze voorwaarden voldoet, is een pigouviaanse belasting. Er wordt naar de

effectiviteit gekeken van een groene belasting met behulp van de tax incidence, de excess

burden( welvaartsverlies) en de green dividend (welvaartswinst in termen van minder

vervuiling). Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen de statutory incidence en de

economic indicence. De statutory incidence kijkt naar de wettelijke verplichting tot het doen

van aangifte. De economic incidence kijkt naar de verandering van het reële inkomen. Wordt

de belasting afgewenteld? De economic incidence hangt af van de prijselasticiteit van het

vervuilende goed.

De invoering van een groene belasting leidt bij zowel een elastische vraag als een elastisch

aanbod van het vervuilende goed tot inkrimping van de markt. De economic incidence wordt

hier door zowel de aanbieders als de kopers van het goed gedragen. Er ontstaat een

welvaartsverlies voor degene op wie de economic incidence rust. Ook wel de excess burden

genoemd. De inkrimping van het vervuilende goed, leidt tot een green dividend. Een groene

belasting voldoet aan het welvaartsbeginsel, indien de green dividend het welvaartsverlies

overtreft. Er wordt optimaliteit bereikt, zolang de welvaartswinsten de kosten van een

belasting overtreffen.

Bij een volkomen inelastische vraag zijn zowel de green dividend als het welvaartsverlies

gering. De opbrengsten blijven constant, doordat de vraag naar en aanbod van het

vervuilende goed nauwelijks daalt. Dus dient een afweging te worden gemaakt tussen de

green dividend en de belastingopbrengsten.

Bij een volkomen elastische vraag, zal de vraag naar het vervuilende goed afnemen. Dit leidt

tot een reductie van de milieuschadelijke producten. Dit kan mede komen door de

milieuvriendelijke vervangbare producten. De economic incidence wordt gedragen door de

aanbieders van het goed. De welvaartsverliezen zijn wel hoog. Maar een daling van de

milieuvervuilende goederen leidt tot een hoge green dividend. Zolang de green dividend het

94

welvaartsverlies overtreft, wordt voldaan aan het welvaartsbeginsel. Aan het beginsel van de

optimale realisatie is voldaan indien de welvaartswinsten de kosten van de belasting

overtreffen. Bij een verder verhoging van de groene belasting, zullen de opbrengsten dalen.

De belastingbasis wordt geërodeerd, omdat er een daling plaatsvindt van de vraag naar en het

aanbod van het vervuilende goed. Er dient dus een afweging te worden gemaakt tussen de

green dividend en de belastingopbrengsten.

Efficiënt

Een groene belasting is efficiënt als de belastinggrondslag het aantal vervuilende eenheden

betreft. Dit is in de praktijk wat lastiger. De wijze van heffing over de belastinggrondslag

dient zo eenvoudig mogelijk te zijn. Bij verschillende tarieven kunnen er discussies optreden.

Dit is ook het geval bij vrijstellingen/ belastingverminderingen/ subsidies voor een groene

belasting. Mijns inziens kunnen er vrijstellingen/ belastingvermindering/ subsidies gelden,

mits ze in het leven geroepen zijn ter stimulering van duurzame technologieën. De belasting

dient eveneens kenbaar te zijn bij de belastingplichtige. Of de belasting nog te doorgronden is,

verschilt per belastingplichtige. Tegelijkertijd kan altijd nog een adviseur worden

geraadpleegd indien de belastingplichtige er zelf niet meer uitkomt. Een duidelijke groene

belasting zoals de afvalstoffenheffing heeft de voorkeur. Het is duidelijk hoeveel en waarvoor

belasting wordt betaald. Een duidelijke groene belastingstelsel dient zo min mogelijk

vrijstellingen te bezitten. Zoals reeds boven vermeldt, kunnen wel vrijstellingen gelden, mits

ze in het leven zijn geroepen ter stimulering van duurzame technologieën. Het blijft uiteraard

een feit dat het belastingstelsel eenvoudiger wordt door het achterwege laten van

vrijstellingen en aftrekposten. Aanslagbelastingen hebben de voorkeur boven de

aangiftebelastingen. Des te minder individuen een aanslag worden opgelegd, des te

eenvoudiger. Het moet immers voor de belastingbetaler tot weinig ergernis en administratieve

rompslomp leiden. Uiteraard hangt dit af van de ingewikkeldheid van de groene belasting.

Aan de ene kant kan het rechtstreeks heffen sneller leiden tot milieubewustzijn. Aan de andere

kant moet de belastingbetaler zo min mogelijk ergernis ervaren en administratieve rompslomp

en kan dat ten koste gaan van het milieubewustzijn. Rechtstreeks heffen heeft de voorkeur

indien sprake is van enkele tarieven en niet onnodig veel uitzonderingen.

De eerste deelvraag luidt:

95

In hoeverre voldoet de vliegbelasting aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel?

Rechtvaardig

De vliegbelasting is rechtvaardig indien wordt voldaan aan het principe ‘de vervuiler betaalt’

en de opbrengsten worden besteed aan het milieu. De vliegbelasting is niet rechtvaardig,

omdat niet wordt gekeken naar de mate van uitstoot. Er zijn twee tarieven, te weten één van

11,25 euro voor korte afstanden en één van 45 euro voor lange afstanden. Het vrachtverkeer

en de transferpassagiers die eveneens vervuilen worden vrijgesteld van de vliegbelasting. Dit

is mijns inziens niet rechtvaardig en ook niet tegenover de passagiers die wel de

vliegbelasting betalen. De vliegbelasting is een rijksbelasting en daarmee gericht op het

behalen van een opbrengst. Ergo, de vliegbelasting is niet rechtvaardig.

Effectief

De vliegbelasting voldoet volgens bovenstaande niet aan het principe ‘de vervuiler betaalt’.

Tevens is niet duidelijk wat met de opbrengst van de vliegbelasting is gedaan. Bij een

pigouviaanse belasting dienen de opbrengsten lump sum te worden teruggesluisd. Kortom, de

vliegbelasting kan niet worden gekwalificeerd als een pigouviaanse belasting. Zowel in 2008

als in 2009 vindt een daling plaats van het aantal passagiersbewegingen. In eerste instantie

kan worden gezegd dat de vliegbelasting effectief is. Maar het is echter niet eenvoudig om de

effecten van de vliegbelasting te meten. Er kunnen immers meerdere factoren een rol spelen

zoals die bij de vliegbelasting ook gold. Uiteraard heeft de vliegbelasting ook een rol gespeeld

bij de daling van de gevraagde hoeveelheid. Er wordt bij de vliegbelasting een onderscheid

gemaakt tussen de zakelijke reiziger en de niet-zakelijke reiziger. De zakelijke reiziger

reageert niet snel op een prijsverandering. De economic incidence ligt meer bij de zakelijke

reizigers. Er wel sprake van een lager welvaartsverlies, maar vanwege de geringe daling van

de vraag van het vervuilende goed, is de green dividend gering. De opbrengsten blijven

constant, doordat de vraag naar en het aanbod van het vervuilende goed nauwelijks daalt. Dus

dient een afweging te worden gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten.

Wat betreft de niet-zakelijke reiziger , vindt een hoge dividend plaats. Immers, de gevraagde

hoeveelheid daalt. Er is wel sprake van een positieve excess burden. Zolang de green dividend

het welvaartsverlies overtreft, wordt voldaan aan het welvaartsbeginsel. Zolang de

welvaartswinsten de kosten overtreffen, is sprake van optimaliteit. Bij een verder verhoging

van de groene belasting, kunnen de opbrengsten dalen. De belastingbasis wordt geërodeerd,

96

omdat er een daling plaatsvindt van de vraag naar en aanbod van het vervuilende goed. Er

dient dus een afweging te worden gemaakt tussen de green dividend en de

belastingopbrengsten.

Kortom: een vliegbelasting op de niet-zakelijke reiziger levert een hoger green dividend op

dan op de zakelijke reiziger. Uit de verschillende onderzoeken trek ik de conclusie dat de

vliegbelasting effectief is. Maar uiteindelijk blijft het een kwestie van weging tussen de

verschillende beginselen.

Efficiënt

De vliegbelasting heeft slechts één belastinggrondslag. Omtrent de verschillende tarieven

kunnen er discussies ontstaan over de gestelde grens met betrekking tot de afstand. De

vliegbelasting is in het leven geroepen om de maatschappelijke kosten van het vliegen tot

uitdrukking te brengen in de prijs. Daarom dient elke individu te worden betrokken in de

vliegbelasting. De vliegbelasting is rechtvaardiger en duidelijker zonder de vrijstellingen. Er

kunnen wel vrijstellingen gelden, mits de opbrengst wordt besteed aan het stimuleren van

duurzame technologieën. De manier van heffen was nauwelijks een probleem, want de

reiziger betaalde een ticketprijs inclusief de vliegbelasting. Over het algemeen was de

vliegbelasting een vrij bekende belasting, dankzij de aandacht eraan besteed door de

Nederlandse media. De vliegbelasting heeft niet geleid tot ergernis met betrekking tot de

uitvoeringskosten. Het is uiteraard niet de bedoeling dat de reiziger helemaal niets merkt van

de vliegbelasting, want dit kan ten koste gaan van het milieubewustzijn. De vliegbelasting

dient dus wel kenbaar te worden gemaakt bij de belastingbetaler. Ergo, de vliegbelasting is

efficiënt.

De tweede deelvraag luidt:

In hoeverre voldoet de energiebelasting aan de voorwaarden van een goed belastingstelsel?

Rechtvaardig

In eerste instantie voldoet de EB aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. De opbrengst van de

EB wordt teruggesluisd naar de belastingbetaler door onder andere een verlaging in de loon

en inkomstenbelasting en subsidies. De opbrengst komt niet geheel ten gunste van het milieu.

Indien wordt gekeken naar het degressieve verloop van de tarieven van de EB, wordt niet

97

voldaan aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. Immers, het verbruik moet worden belast. Hoe

hoger het verbruik, hoe hoger de EB moet zijn. Tevens wordt een onderscheid gemaakt tussen

zakelijk en niet-zakelijke gebruik. De niet-zakelijke verbruiker wordt zwaarder belast voor

dezelfde verbruik dan de zakelijke verbruiker. Dit is eveneens niet rechtvaardig. De EB is dus

niet rechtvaardig.

Effectief

De EB voldoet niet aan het principe ‘de vervuiler betaalt’, waardoor niet aan één voorwaarden

van een pigouviaanse belasting wordt voldaan. De opbrengsten dienen ook lump sum te

worden teruggesluisd. Aan deze voorwaarde wordt wel voldaan. Kortom, volgens

bovenstaande voldoet de EB niet aan een pigouviaanse belasting. Het is eveneens niet

eenvoudig om de effecten van de EB te meten, omdat de energieprijs door meerdere factoren

wordt bepaald. De opbrengst van de EB wordt teruggesluisd naar de belastingbetaler door

onder andere een verlaging in de loon en inkomstenbelasting. Hierdoor verzwakt het effect

van de EB. Immers, de prijselasticiteiten van elektriciteit en aardgas correleren positief met de

prijs. Hetgeen betekent dat een groter effect van de EB kan worden verwacht indien de prijzen

stijgen.

Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen de lange termijn elasticiteiten en korte termijn

elasticiteiten. Uit de onderzoeken leid ik af dat de EB zeker een positief effect heeft op het

milieu. Immers, de gevraagde hoeveelheid daalt wel. De lange termijn elasticiteiten zijn hoger

dan de korte termijn elasticiteiten.

De glastuinbouw en de energie-intensieve industrie zijn wat betreft het verbruik van de

energiedrager aardgas op lange termijn elastisch. Op korte termijn is eveneens sprake van een

hoge elasticiteit. Wat betreft de huishoudens, de industrie, HDO en de tuinbouw is het

verbruik van aardgas relatief inelastisch zowel op korte als lange termijn.

Voor het gebruik van elektriciteit is de energie-intensieve industrie op lange termijn elastisch.

De huishoudens, de industrie, HDO, de tuinbouw en de glastuinbouw hebben zowel op de

lange als op de korte termijn lage elasticiteiten voor het gebruik van elektriciteit.

Bij een inelastische goed ligt de economic incidence meer op de kopers van elektriciteit en

aardgas. De green dividend is gering. Tegelijkertijd treden nauwelijks welvaartsverliezen op.

De opbrengsten blijven constant, doordat de vraag naar en aanbod van het vervuilende goed

nauwelijks daalt. Dus dient een afweging te worden gemaakt tussen de green dividend en de

belastingopbrengsten.

98

Bij een elastische goed wordt de economic incidence gedragen door de aanbieders van

elektriciteit en aardgas. De green dividend is hoog. Tegelijkertijd treden er hoge

welvaartsverliezen op, maar zolang de green dividend de welvaartsverliezen, wordt voldaan

aan het welvaartsbeginsel. Tevens wordt aan het beginsel van de optimale realisatie voldaan,

indien de welvaartswinsten de kosten van een belasting overtreffen. Bij een verhoging van de

EB, zullen de opbrengsten afnemen. De belastingbasis wordt geërodeerd, omdat er een daling

plaatsvindt van de vraag naar en aanbod van het vervuilende goed. Er dient dus een afweging

te worden gemaakt tussen de green dividend en de belastingopbrengsten

Kortom: de energie-intensieve industrie reageert sneller op een prijsverandering dan de

huishoudens. Uit de verschillende onderzoeken trek ik de conclusie dat de EB effectief is. Dit

verschilt uiteraard per energiedrager.

Efficiënt

De belastinggrondslag van de EB is duidelijk. Er wordt geheven op de levering van aardgas

en elektriciteit. Er worden wel verschillende tarieven gebruikt naar de mate van verbruik van

energie. Tevens wordt een onderscheid gemaakt tussen tarieven voor zakelijke verbruikers en

voor niet-zakelijke verbruikers. Tevens gelden er vrijstellingen/ belastingverminderingen die

de belasting minder eenvoudig maken. De manier van heffen is duidelijk. De gebruiker betaalt

de energieprijs inclusief de EB. De EB wordt wel duidelijk vermeld op de factuur. Volgens

een onderzoek was in het begin van de invoering van de EB, de belasting een vrij bekende

belasting. Hieruit concludeer ik dat de EB eveneens een vrij bekende belasting is die

uiteindelijke iedere burger raakt. Volgens een onderzoek wordt de administratieve lasten van

de EB als zeer gering ervaren. De EB is dus een belasting die voor de belastingbetaler tot

weinig ergernis leidt en weinig administratieve rompslomp. Immers, de EB wordt betaald

middels de energieprijs, waardoor de consument daar nauwelijks iets extra’s voor hoeft te

doen. De EB is niet efficiënt, maar indien op basis van een vast percentage wordt geheven,

maakt dat de EB overzichtelijker/ duidelijker en rechtvaardiger en dus efficiënt.

99

Literatuurlijst

Boeken:

Berkhout P.H.G., A. Ferrer-i-Carbonell, A.C. Muskens, Het effect van de REB op

huishoudelijk energiegebruik, SEO, Amsterdam, mei 2001.

Blom M.J., A. Schroten, S.M. de Bruyn, F.J. Rooijers, Grenzen aan groen?

Bouwstenen voor een groen belastingstelsel, CE Delft, Delft, januari 2010

Bongaerts J.C., Milieubelasting: alleen maar interessant voor een academisch debat?,

5 juli 1996

100

Borghols E.G., J.W.M. Gulickx, M.H.Koster, J.A.Monsma, D. Ravelli, mr. W.M.G.

Visser, W. de Wit, Hoofdzaken milieuheffingen, FED fiscale studieserie, Kluwer

Deventer, 7e druk, 2004

Caminada C.L.J., H Vording, Belasting als beleidsinstrument in Belasting met beleid,

SDU uitgevers, Leiden, 2007, Hoofdstuk 1

De Jager J.C., Over de verwevenheid van fiscaal beleid en milieubeleid in Belasting

met beleid, SDU uitgevers, Leiden, 2007, Hoofdstuk 2

Ettema C.M., J.P. Hulshof, G.J. van Slooten, Wegwijs in de BTW, SDU uitgevers,

Amersfoort, 9e duk, 2006

Europese Commissie, De strijd tegen de klimaatverandering: De EU wijst de weg,

Publicatiebureau.Europa.EU, Luxemburg, 2008

Europees Milieuagentschap, Milieuheffingen: invoering en milieu-effectiviteit, Reeks

Milieuvraagstukken nummer 1, Kopenhagen, 1996

Jacobs Bas, De Prijs van Gelijkheid, Promentheus BV Vassalucci Uitgeverij, 1e druk,

2008

Heineken K.A., M.A.M. Arts, Fiscale vergroening in Nederland in Belasting met

beleid, SDU uitgevers, Leiden, 2007, Hoofdstuk 13

Houthoofd Noel, Micro economie voor managers, Academia Press, Gent, 2002

Niessen R.E.C.M, R.M.P.G. Niessen-Cobben, Wegwijs in de fiscaliteit, SDU fiscale

en financiële uitgevers, Amersfoort, 3e druk, 2007

Rosen Harvey S., Ted Gayer, Public Finance, McGraw-Hill/Irwin, United States, 9e

edition, 2010

101

Stassen E.J.G.M., I. de Ridder, A. Leder, Ontmoediging in het fiscale

belastinginstrumentarium in Belasting met beleid, SDU uitgevers, Leiden, 2007,

hoofdstuk 3

Schroten Arno, Huib van Essen, Gerben Geilenkirchen, Hogere prijzen, minder

reizen? Overzichtsstudie naar prijsgevoeligheid verkeerssector, Bijdrage aan het

Colloquium Vervoersplanalogisch Speurwerk 20 en 21 november 2008, Santpoort

Significance en SEO economisch onderzoek, Effecten van verschillende

heffingsvarianten op de Nederlandse luchtvaart,Eindrapport, Leiden, rapport nummer

07014-M07, 15augustus 2007

Sociaal- Economische Raad, Advies Regulerende Energieheffingen 93/01, SER

Stevens L.G.M., Elementair Belastingrecht voor economen en bedrijfsjuristen 2009-

2010, Kluwer, Deventer, 25e druk, 2009

Stiglitz Joseph E., Economics of the public sector, W.W. Norton & Company,

Newyork/ London, third edition

Van der Straaten Jan, Zure regen, economische theorie en het NL beleid, Uitgeverij

Jan van Arkel, Tilburg, 1990, ISBN 9062241476

Veldhuis J., J. Zuiderberg, The implications of the Irish air Travel Tax, Amsterdam,

SEO report nr. 2009-77, November 2009

Veldhuis Jan, Implicaties van de invoering van de ticket-tax, SEO economisch

onderzoek, Amsterdam, SEO rapport nr. 2009-09, maart 2009

Vollebergh H.R.J., Pigou en zo. Over belastingen als milieubeleidsinstrument in

Nederland in Belasting met beleid, SDU uitgevers, Leiden, 2007, Hoofdstuk 14

102

Wasch E.P.J, Het belaste milieu: milieuheffingen in de praktijk, Uitgeverij FED,

Deventer, 1983

De Wit, Nationale milieubelastingen en het EG–Verdrag, Europese Monografieën,

Kluwer Deventer, 1997

De Wit Gerrit, Ron Wit, Hans Taselaar, Evert Wasch, Vergroening van het

belastingstelsel: opties vanuit een lange-termijnperspectief, Reeks Achtergrondstudies

Raad voor het Milieubeheer, Zoeterhage Zoetermeer, 1996

Artikelen:

Bovenberg A. Lans, Ruud A. Mooij, Environmental Taxes, International Capital

Mobility and Inefficient Tax Systems: Tax Burden vs. Tax Shifting, Kluwer Academic

Publishers, Boston, 1998

Centraal PlanBureau, Vergroening en Energie: Effecten van verhoogde

energieheffingen en gerichte vrijstellingen, Den haag, No 96, juni 1997

De Mooij R.A., Energieheffing en werkgelegenheid, Economische Statistische

Berichten, 1993

Hoekjan I.J.A., De groene kleur van het belastingplan 2008, Forfaitair 2007/179

Kathmann M.C.J.G. en N.M.R. Lennarts, Welke kwaliteitscriteria staan op het spel bij

het gebruik van open normen in het belastingrecht, Forfaitair 22 jaargang, november

2009

Klei Michelle, Van de inkomstenbelasting naar een algehele verbruiksbelasting?,

Forfaitair 2009/191

Kogels H.A., Een nieuwe vergroeningsgolf, MBB 2008/01

103

Kogels H.A., BTW en vergroening, NTFR 2001-1233

De Korte FB D.J., Enkele aspecten van de regulerende energiebelasting, Tribuut

2004/04

Ministerie van Financien, Het effect van een vliegbelasting: een second opinion,

Centraal Planbureau, 3 augustus 2007

Minsterie van Financien, Jaarrapportage regulerende energiebelasting over 1997, 10-

03-1999

Niessen R.E.C.M, ‘De vervuiler betaald’ of het beginsel van de bevlogen

belastingheffing, NTFR 2008-1362

OECD, The political economy of environmentally related taxes, Februari 2007

Prins J., Vergroeningsvoorstellen, Belastingbrief 2001/10

Pronk P.A., Waar ligt de eenvoud, WFR 2008/ 1405

Schuivens Riemera, Een nieuwe secretaris, een groener belastingstelsel, Forfaitair

2007/ 176

Fleer T., Energiebelasting als Europese heffing: een reëel alternatief?, Forfaitair

2009/193

Thomas, Vliegbelasting houdt in hoger beroep stand: Hof Den haag 17 juli 2008, nr.

200.004.894/01, Hof Den haag 17 juli 2008, nr. 200.0040.929/01, NTFR2008-1525

Van der Velden Nico, Ruud van der Meer, Effect stijgende olieprijs op kosten,

rentabiliteit, inkomen en besparingen in de glastuinbouw, LEI, Den haag, augustus

2005

104

Vollebergh H., Naar een meer prikkelende Nederlandse energiebelasting, MBB

2004/09

Woerdman E., Emissiehandel of emissieheffing? Kiezen tussen prijsonzekerheid en

milieuonzekerheid, Forfaitair 2007/179

Ydema O.I.M., Historische kanttekeningen bij bestedingsbelastingen, MBB 2006/ 05

Internetbronnen:

www.compendiumvoordeleefomgeving.nl

www.cpb.nl

www.emissieautoriteit.nl

www.europa-nu.nl

http://globalwarming.berrens.nl/gevolgen.htm .

www.knmi.nl

www.milieucentraal.nl

www.minfin.nl

http://overheidsloket.overheid.nl/index.php?p=product&product_id=900304

www.rijksoverheid.nl

www.schiphol.nl

www.ser.nl

www.verkeerenwaterstaat.nl

105

www.vrom.nl

Overige:

Besluit vrijstelling energiebelasting op elektriciteit bij convenanten, 16 juni 2004

Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Basisstof milieubelastingen,

DGM/SB/2006318669

HvJ 11 juli 1974, zaak 8/74, Dassonville

Richtlijn, nr. 2003/96/EG

Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, jaargang 2007, nummer 562

106