De rol van de gemeenten in de handhaving van de …...Een zekere maturiteit in de ruimtelijke...
141
Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2011-12 De rol van de gemeenten in de handhaving van de ruimtelijke ordening Masterproef in de opleiding “Master in de rechten” Maarten Balthau (studentennummer: 00601002) Promotor: prof. dr. Geert Van Hoorick Commissaris: dhr. Lode Dekimpe
Transcript of De rol van de gemeenten in de handhaving van de …...Een zekere maturiteit in de ruimtelijke...
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit Gent
Academiejaar 2011-12
De rol van de gemeenten in de handhaving
van de ruimtelijke ordening
Masterproef in de opleiding “Master in de rechten”
Maarten Balthau
(studentennummer: 00601002)
Promotor: prof. dr. Geert Van Hoorick
Commissaris: dhr. Lode Dekimpe
I
Woord vooraf
Gedurende mijn opleiding aan de rechtenfaculteit van de Universiteit van Gent is mijn interesse
steeds uitgegaan naar het publiekrecht, en meer in het bijzonder naar de ruimtelijke ordening. De
interactie tussen burger en overheid heeft mij altijd aangesproken. Het was mij dan ook snel duidelijk
dat ik mijn masterproef over deze materie wilde schrijven.
Ik wil van de gelegenheid gebruik maken om enkele mensen te bedanken. Eerst en vooral mijn
promotor, prof. dr. Geert Van Hoorick, voor zijn hulp bij het verder afbakenen van mijn onderwerp,
en mijn commissaris, dhr. Lode Dekimpe, voor het nalezen van mijn voorlopige versies en voor het
beantwoorden van mijn vragen. Bij deze bedank ik ook dr. Carole Billiet voor haar hulp bij het
opstellen van de enquête.
Daarnaast wil ik ook enkele mensen uit de praktijk bedanken, namelijk meester Jo Van Lommel,
advocaat bij GSJ Advocaten, voor zijn verhelderende uitleg over het stakingsbevel, dhr. Wim Vanheel,
vast secretaris bij de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, voor zijn bereidheid de werking van de
Hoge Raad toe te lichten en zijn reactie op de conclusies uit mijn enquête, en dhr. Hubert Bloemen,
administrateur-generaal bij het Agentschap Inspectie RWO, en dhr. Piet Vanhoutte, afdelingshoofd
bij datzelfde Agentschap, voor het interview en de reacties op de conclusies uit mijn enquête. Ik
moet ook de colleges van burgemeester en schepenen en de gemeentelijke ambtenaren en
functionarissen bedanken omdat zij zo massaal mijn enquête hebben willen beantwoorden.
Tenslotte mag ik zeker mijn familie niet vergeten. Zonder hun steun was deze masterproef niet
mogelijk geweest.
II
Inhoudstafel
Woord vooraf ........................................................................................................................................... I
Inhoudstafel ............................................................................................................................................ II
Lijst van afkortingen ................................................................................................................................ V
Inleiding ................................................................................................................................................... 1
Hoofdstuk 1. Handhaving in het algemeen: evolutie en juridisch perspectief ....................................... 3
1.1 Subsidiariteit als basis van handhaving ................................................................................... 3
1.2 Modernisering en uitbreiding.................................................................................................. 4
1.3 Doorbraak van de gemeentelijke handhaving ........................................................................ 5
1.4 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening: bijkomende nieuwe accenten voor handhaving ....... 6
1.4.1 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid .................................................................... 6
1.4.2 Principale herstelmaatregel ............................................................................................ 7
1.4.3 Verjaringstermijnen ......................................................................................................... 7
1.4.4 Minnelijke schikkingen .................................................................................................... 8
1.5 Handhavingsplan ..................................................................................................................... 8
Hoofdstuk 2. De handhavingspartners .................................................................................................. 10
2.1 Inleiding ................................................................................................................................. 10
2.2 De diensten van de Vlaamse Overheid ................................................................................. 10
2.2.1 Algemeen ....................................................................................................................... 10
2.2.2 Bevoegdheden ............................................................................................................... 11
a) Ondersteunende rol .......................................................................................................... 11
b) Bouwtoezicht en vaststellen van een bouwmisdrijf.......................................................... 11
c) Geven en bekrachtigen van een stakingsbevel ................................................................. 11
d) Vorderen van een herstelmaatregel ................................................................................. 11
e) Uitvoeren van een herstelmaatregel ................................................................................ 12
2.3 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid .......................................................................... 12
2.3.1 Algemeen ....................................................................................................................... 12
2.3.2 Bevoegdheden ............................................................................................................... 13
a) Advies over een herstelvordering ..................................................................................... 13
b) Advies in het kader van de uitvoering van de herstelmaatregel ....................................... 15
c) Beslissingsbevoegdheid betreffende dwangsommen ....................................................... 16
d) Bijkomende bevoegdheden ............................................................................................... 16
2.4 De lokale besturen................................................................................................................. 17
2.4.1 Algemeen ....................................................................................................................... 17
III
2.4.2 Bevoegdheden ............................................................................................................... 17
a) Informatieverstrekking ...................................................................................................... 17
b) Bouwtoezicht en vaststellen van een bouwmisdrijf.......................................................... 17
c) Vorderen van een herstelmaatregel ................................................................................. 18
d) Uitvoeren van een herstelmaatregel ................................................................................ 19
2.5 De lokale politie en parketten ............................................................................................... 19
2.5.1 Algemeen ....................................................................................................................... 19
2.5.2 Bevoegdheden ............................................................................................................... 20
a) Opsporen en vaststellen van een misdrijf ......................................................................... 20
b) Aanhangig maken van een strafzaak ................................................................................. 20
Hoofdstuk 3. De rol van de gemeenten in de handhaving van de ruimtelijke ordening ...................... 21
3.1 Algemeen ............................................................................................................................... 21
3.1.1 Lokaal handhavingsbeleid ............................................................................................. 21
3.1.2 De gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar ...................................................... 23
3.2 Preventieve handhaving ........................................................................................................ 26
3.2.1 Informatieverstrekking en bewustmaking .................................................................... 26
a) De loketfunctie .................................................................................................................. 27
b) Het plannenregister ........................................................................................................... 28
c) Het vergunningenregister.................................................................................................. 29
d) Het stedenbouwkundig attest ........................................................................................... 31
3.2.2 Toezicht en controle ...................................................................................................... 32
a) Vaststelling van het bouwmisdrijf: het proces-verbaal, de waarschuwing en de
aanmaning ................................................................................................................................. 32
b) Het stakingsbevel .............................................................................................................. 34
c) De administratieve geldboete ........................................................................................... 37
d) De stakingsvordering ......................................................................................................... 39
3.3 Rechtsherstellende handhaving ............................................................................................ 40
3.3.1 De regularisatievergunning ........................................................................................... 40
3.3.2 Het as-builtattest ........................................................................................................... 43
3.3.3 De minnelijke schikking en de bemiddeling .................................................................. 47
3.4 Curatieve handhaving ............................................................................................................ 52
3.4.1 De strafrechtelijke vervolging........................................................................................ 52
3.4.2 Vorderen van een herstelmaatregel ............................................................................. 54
a) Algemeen ........................................................................................................................... 54
IV
b) Herstelvormen ................................................................................................................... 55
3.4.3 Uitvoeren van de rechterlijke uitspraak ........................................................................ 63
3.4.4 De dwangsom ................................................................................................................ 67
3.4.5 Ambtshalve uitvoering .................................................................................................. 69
Hoofdstuk 4. Gemeentelijke handhaving in de praktijk ........................................................................ 72
4.1 Algemeen ............................................................................................................................... 72
4.2 Gemeentelijke bevraging ...................................................................................................... 72
4.2.1 Algemeen ....................................................................................................................... 72
4.2.2 Relatie met de handhavingspartners ............................................................................ 77
a) De lokale politie en parketten ........................................................................................... 78
b) De gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur ............................................................. 79
c) De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid ...................................................................... 80
4.2.3 Handhaving in het algemeen ......................................................................................... 82
a) Handhavingsbeleid en handhavingsplan ........................................................................... 82
b) De gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar .......................................................... 86
c) Preventieve of curatieve handhaving? .............................................................................. 89
4.2.4 Preventieve handhaving ................................................................................................ 90
a) Informatieverstrekking ...................................................................................................... 91
b) Toezicht en controle .......................................................................................................... 93
4.2.5 Curatieve handhaving .................................................................................................... 98
a) Herstelvorderingen ............................................................................................................ 98
b) Alternatief handhavingsinstrument ................................................................................ 102
4.3 Reacties ............................................................................................................................... 105
4.3.1 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid ................................................................ 105
4.3.2 Agentschap Inspectie RWO ......................................................................................... 111
Besluit .................................................................................................................................................. 114
Bibliografie ............................................................................................................................................... i
1. Wetgeving..................................................................................................................................... i
2. Rechtspraak ................................................................................................................................. iv
3. Rechtsleer .................................................................................................................................... ix
4. Andere ......................................................................................................................................... xi
Bijlagen .................................................................................................................................................. xiii
Bijlage 1. Enquête .............................................................................................................................. xiii
Bijlage 2. Deelnemende gemeenten ................................................................................................ xvii
V
Lijst van afkortingen
- Awb.: (Nederlandse) Wet van 4 juni 1992 houdende algemene regels van bestuursrecht,
http://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/geldigheidsdatum_27-04-2012.
- Besluit Administratieve Geldboete: Besluit van de Vlaamse Regering van 28 april 2000 betreffende
de administratieve geldboete voor het overtreden van een bekrachtigd stakingsbevel, BS 13 mei
2000.
- Besluit Minnelijke Schikking: Besluit van de Vlaamse Regering van 29 mei 2009 betreffende de
minnelijke schikking inzake ruimtelijke ordening, BS 24 augustus 2009.
- Besluit Voorwaarden GSA: Besluit van de Vlaamse Regering van 19 mei 2000 tot vaststelling van de
voorwaarden waaraan personen moeten voldoen om als ambtenaar van ruimtelijke ordening te
kunnen worden aangesteld, BS 28 juli 2000.
- Decreet Ruimtelijke Ordening (of DRO): Decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de
ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999.
- Handhavings- en Verjaringsdecreet: Decreet van 4 juni 2009 houdende wijziging van het decreet
van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid
betreft, BS 22 augustus 2003.
- Handhavingsplan: Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening 2010 van 16 juli 2010, BS 5 augustus
2010.
- Meerwaardebesluit: Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 betreffende de berekening en
de betaling van de meerwaarde, BS 20 mei 2000.
- Milieustakingswet: Wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming
van het leefmilieu, BS 19 februari 1993.
- Plannings- en Vergunningendecreet: Decreet van 27 maart 2003 tot aanpassing en aanvulling van
het ruimtelijke plannings-, vergunningen en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2003.
- SARO: Strategische Adviesraad Ruimtelijke ordening en Onroerend erfgoed.
- Stedenbouwwet: Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van
de stedenbouw, BS 12 april 1962.
- Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (of VCRO): Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei
2009, BS 20 augustus 2009.
- VVSG: Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten.
1
Inleiding
In de literatuur wordt handhaving algemeen gedefinieerd als “het afdwingen van regelconform
gedrag door het uitoefenen van toezicht en desgevallend het sanctioneren van inbreuken op de
regels”1. Van de wetgever wordt verwacht dat hij de regels zo opstelt en communiceert dat ze zo
veel mogelijk spontaan worden nageleefd. Waar dit echter niet lukt, moet de overheid zorgen voor
controle en voor sanctionering.
De Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening vermeldt handhaving als één van de drie pijlers van
ruimtelijke ordening die samen moeten bijdragen tot de realisatie van een belangrijke
basisdoelstelling, namelijk het creëren van een duurzame ruimtelijke leefomgeving2. Het
handhavingsbeleid moet erop gericht zijn de VCRO uit te voeren. Handhaven verdient net als plannen
en vergunnen de nodige aandacht. Het plaatselijk ruimtelijk ordeningsbeleid dient hierop afgestemd
te zijn. Decretaal is voorzien dat de lokale overheid in de drie fasen betrokken wordt. De gemeente
heeft naast een informatieplicht de taak op te treden als plannende en vergunnende overheid maar
ook de rol binnen het handhavingsbeleid mag niet uit het oog verloren worden.
Dat handhaving stilaan een volwaardige plaats inneemt in het ruimtelijk ordeningsbeleid wijst
hopelijk op een groeiend maatschappelijk besef van het nut ervan. In het verleden was dat zeker
geen evidentie. Handhaving is echter geen doel op zich maar een middel om de basisdoelstelling te
bereiken. De handhaving is een poging om de wetgeving betreffende ruimtelijke ordening te doen
naleven. Dit houdt zowel een preventieve als een curatieve aanpak van misdrijven in. Door een
goede communicatie, door informatieverstrekking en door afradend te werken, kan de overheid
voorkomen dat mogelijke overtreders inbreuken plegen. De gemeentelijke overheid vervult hierbij,
gezien de beperkte afstand tot de burger, een centrale rol. Wanneer ondanks de preventieve
inspanningen toch een inbreuk wordt vastgesteld, is het de bedoeling vanuit het handhavingsbeleid
zo snel mogelijk en zo goed mogelijk een rechtsherstel te verwezenlijken. Hiervoor is het
noodzakelijk goede afspraken te maken tussen de verschillende handhavingspartners.
In navolging van artikel 6.1.4 VCRO stelde de Vlaamse Overheid een Handhavingsplan Ruimtelijke
Ordening op met de beleidsregels in verband met de uitoefening van bevoegdheden van de
stedenbouwkundige inspecteurs en aangestelde ambtenaren. Het Handhavingsplan bevat bovendien
aanbevelingen betreffende een preventieve en curatieve aanpak van misdrijven en betreffende de
bekostiging van het lokale handhavingsbeleid. Er dient echter te worden opgemerkt dat de vermelde
bevoegdheidsverdelende regels niet bindend zijn, maar enkel richtinggevend3. Het Handhavingsplan
wordt met het oog op verfijningen jaarlijks geëvalueerd, en is geldig tot de implementatie van een
nieuw Handhavingsplan.
1 L. DEBEN, K. VAN AECKEN, C. BILLIET, P. POPELIER, Straf- en administratieve sancties in Vlaamse regelgeving. Aanbevelingen voor een sterker handhavingsbeleid, ICW, 7 december 2009, 11. 2 Art. 1.1.4 VCRO: “De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit.” 3 Memorie van toelichting bij het voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk
plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, 26 juni 2008, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 244.
2
In deze bijdrage wordt de rol van de gemeenten inzake handhaving ruimtelijke ordening doorgelicht.
Vooreerst wordt onderzocht hoe de plaats van de lokale overheden in het handhavingsbeleid
historisch gegroeid is. De lokale overheden worden gesitueerd tussen de andere
handhavingspartners. Er wordt verder ingegaan op de diverse taken van de plaatselijke overheid
inzake handhaving. Aan de hand van een gemeentelijke bevraging wordt er nagegaan hoe de
gemeenten omgaan met hun sterk gewijzigde positie in het handhavingsbeleid ruimtelijke ordening
en in welke mate ze hun actieve rol kunnen waarmaken. Tot slot belichten we kort de reacties van de
Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid en het Agentschap Inspectie RWO op de tendensen in de
enquête.
3
Hoofdstuk 1. Handhaving in het algemeen: evolutie en juridisch perspectief
1.1 Subsidiariteit als basis van handhaving
1. De basis van de huidige regelgeving voor het handhavingsbeleid in de ruimtelijke ordening is terug
te vinden in de Stedenbouwwet van 29 maart 1962.
In het Decreet Ruimtelijke Ordening van 18 mei 1999 werd de basiswetgeving ruimtelijke ordening
grondig vernieuwd. In dit decreet werd onder andere meer de nadruk gelegd op het
subsidiariteitsprincipe. Op het vlak van vergunningen kregen de lokale overheden maximale
verantwoordelijkheden. Een zekere maturiteit in de ruimtelijke planning werd echter als voorwaarde
gesteld voor een meer actieve en autonome rol in de vergunningverlening.
2. Decretaal werden vijf voorwaarden opgelegd die dienen als indicatie voor maturiteit: de opmaak
van een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan4, de aanwerving van een gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar en de opmaak van een plannenregister5, een vergunningenregister6
en een inventaris onbebouwde percelen7. Gemeenten die aan al deze voorwaarden voldoen kregen
de benaming “ontvoogde gemeente”. Vanaf de eerste dag van de tweede maand na de vaststelling
daarvan in het Belgisch Staatsblad moest de gemeente de procedure volgen die vastgelegd was in
het DRO8. De gevolgen voor de gemeente waren niet gering. Zo was de gemeente niet langer
verplicht advies te vragen aan de gemachtigde ambtenaar. Advies vragen kon wel nog op vrijwillige
basis, zij het dat de gemeente dan niet langer verplicht was het advies of de geformuleerde
voorwaarden over te nemen. Ook noodzakelijke adviezen van andere overheidsdiensten waren voor
ontvoogde gemeenten niet langer bindend. Daarentegen waren de vroeger louter richtinggevende
termijnen voor het afleveren van een vergunning geëvolueerd tot bindende vervaltermijnen9. Als de
termijnen niet gehaald werden, stond dit gelijk aan een weigering van de aanvraag. Voor de
aanvrager was er dan de mogelijkheid in beroep te gaan bij de Bestendige Deputatie10. De
beroepsmogelijkheid bij de minister werd voor ontvoogde gemeenten afgeschaft. Ook burgers die
hinder ondervonden van de vergunde werken, konden tegen de beslissing over de aanvraag van de
vergunning beroep aantekenen bij de Deputatie11.
Oorspronkelijk voorzag het decreet een periode van 5 jaar na 1 mei 2000 om te voldoen aan de
gestelde eisen. Aanvankelijk werd zelfs een sanctieregeling voorzien voor gemeenten die niet op tijd
aan alle voorwaarden zouden voldoen. De belangrijkste sancties waren het verlies van de
bevoegdheid om vergunningen te verlenen op 1 mei 2007, het verlies van bepaalde subsidies of het
niet uitbetalen van het gemeentelijk aandeel in de planbatenheffing. Deze sancties werden echter
reeds in 2005 bij decreetwijziging12 geschrapt13.
4 Art. 31 DRO.
5 Art. 15 DRO.
6 Art. 96 DRO.
7 Art. 62 DRO.
8 Art. 193, §1 DRO.
9 Art. 113, §1 DRO.
10 Art. 115 DRO.
11 Art. 116, §1 DRO.
12 Decreet van 22 april 2005 tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de
ruimtelijke ordening en van het decreet van decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 april 2005. 13
X. BUIJS, “Gemeenten op 1 mei ontvoogd?”, Lokaal 16 april 2007, 29-31.
4
3. De Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening neemt het begrip ontvoogde gemeente en de daaraan
gekoppelde voorwaarden over14. De VCRO voorziet wel dat wanneer een gemeente, nadat voldaan is
aan eerder genoemde voorwaarden15, deze voorwaarden niet langer blijft vervullen, of wanneer ze
de registers niet bijhoudt zoals in deze codex voorzien, dit op voorstel van de gewestelijke
stedenbouwkundige ambtenaar vastgesteld wordt door de Vlaamse Regering. Hetzelfde gebeurt
wanneer de stedenbouwkundige of verkavelingsvergunningen die worden verleend door het college
van burgemeester en schepenen aanleiding geven tot het inwilligen van een beroep voor een
significant aandeel van de afgeleverde vergunningen, of wanneer de gemeente op enige andere wijze
blijk geeft van onbehoorlijk bestuur in het kader van de taken die haar krachtens de VCRO worden
opgedragen. Deze vaststelling wordt bij uittreksel bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad16.
Tot op heden zijn niet alle gemeenten ontvoogd. Niet alle gemeenten waren voldoende voorbereid.
Ondersteunende maatregelen vanwege de Vlaamse overheid blijven een absolute noodzaak.
1.2 Modernisering en uitbreiding
4. Op het vlak van handhaving was er in het DRO een aanzet tot modernisering. Speciaal opgeleide
ambtenaren moesten ervoor zorgen dat de opgelegde regelgeving werd gerespecteerd. De
gemeenten speelden hierbij echter in de praktijk nog een ondergeschikte rol.
5. Ondanks alle goede bedoelingen van de decreetgever waren de bepalingen in het DRO vaak
onnauwkeurig. Er was aanvankelijk een gedoogbeleid, later een streng handhavingsbeleid. Een aantal
zonevreemde woningen werd daadwerkelijk afgebroken, andere vonnissen werden echter niet
uitgevoerd. Men kwam terecht in een jarenlange strijd en onduidelijkheid. Het groeiend ongenoegen
in verband met de rechtsonzekerheid van de burger was een aanzet tot een nieuw decreet. Over een
periode van ongeveer tien jaar werd het DRO meer dan vijftien keer gewijzigd.
6. In het Handhavings- en Verjaringsdecreet van 4 juni 2003 werden een aantal nieuwe klemtonen
met betrekking tot het handhavingsbeleid gelegd om te komen tot een daadwerkelijke uitvoering.
Tot dan kende men de onverjaarbaarheid van stedenbouwkundige misdrijven. Met het Handhavings-
en Verjaringsdecreet werd de strafbaarstelling van het in stand houden van bouwmisdrijven echter
opgeheven, behalve voor misdrijven bij bouwwerken in ruimtelijk kwetsbare gebieden of wanneer de
misdrijven onaanvaardbare hinder voor de omwonenden veroorzaakten of in geval van ernstige
inbreuken op essentiële bouwkundige regels17.
De onduidelijkheid van de opgesomde uitzonderingen veroorzaakte echter al snel nieuwe problemen
en werd scherp bekritiseerd door het vroegere Arbitragehof in verscheidene arresten18.
Het instituut de Hoge Raad voor het Herstelbeleid was een autonoom en onafhankelijk orgaan dat
werd opgericht los van politieke beïnvloeding. De Hoge Raad was bedoeld als overgangsmaatregel
om de beslissingen van de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteurs te evalueren en te toetsen
14
Art. 7.2.1 en 7.4.7 VCRO. 15
Art. 7.2.1, §1 VCRO. 16
Art. 7.2.1, §4 VCRO. 17
Art. 146, §1, lid 3 Handhavings- en Verjaringsdecreet. 18
Arbitragehof 22 juli 2004, nr. 136/2004, APM 2004, afl. 7, 141 en TROS 2004, afl. 35-36, 180; Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, AA 2005, afl. 1, 171 en RW 2005-06, afl. 3, 94.
5
aan het gelijkheidsbeginsel en het redelijkheidsbeginsel19 en om eenduidigheid en een grotere
transparantie te verzekeren voor bouwmisdrijven die dateren van voor 1 mei 2000. Die datum werd
echter niet goedgekeurd door het Arbitragehof omwille van de ongelijke behandeling van
bouwmisdrijven gepleegd voor of na 1 mei 200020. In een later arrest werd in artikel 149 §1 , eerste
lid Handhavings- en Verjaringsdecreet de passage “voor 1 mei 2000”, vernietigd21.
In de daarop volgende jaren bleek dat de nood groot was om de bevoegdheden en de vormgeving
van een instituut als De Hoge Raad voor het Herstelbeleid, alsook de te volgen procedures, beter te
omschrijven. Een herstructurering van het instituut drong zich op. In de VCRO heeft de decreetgever
daar werk van gemaakt.
7. Geleidelijk aan groeide ook de nood aan de opwaardering van de figuur van de minnelijke
schikking in het handhavingsrecht. Het Comité van de Raad van Europa stelde in haar aanbevelingen
van 5 september 200122 reeds dat het de taak van de lidstaten was om het gebruik van Alternative
Dispute Resolutions23 aan te bevelen voor geschillen tussen de overheid en private partijen door in
hun wetgeving en praktijk bepaalde beginselen op te nemen24.
1.3 Doorbraak van de gemeentelijke handhaving
8. De meest ingrijpende verandering op het vlak van ruimtelijke ordening in het algemeen en van de
handhaving in het bijzonder, kwam er in 2009. Bij Besluit van 15 mei 2009 werd de Vlaamse Codex
Ruimtelijke Ordening goedgekeurd. Ze werd van kracht op 1 september 2009. De
verantwoordelijkheden voor de lokale overheid op het vlak van de handhaving werden hierbij
uitgebreid.
9. In het kader van de voorbereiding van de VCRO kan men in het antwoord van toenmalig minister
DIRK VAN MECHELEN op een vraag in verband met de bevoegdheidsverdeling betreffende het
handhavingsbeleid ruimtelijke ordening de te volgen filosofie terugvinden25.
Hij verwijst naar een herstelbeleid dat vooral preventief moet zijn en naar inspecties die vlotter
moeten verlopen in het belang van de burger. Het preventieve beleid, dat zeer arbeidsintensief is
omdat een verhoogde aanwezigheid op het terrein nodig is, vraagt een betere en duidelijke
taakverdeling tussen gewestelijke inspectie en lokale overheid. Handhaven moet, naast plannen en
vergunnen, meer een actieve opdracht zijn van de gemeenten.
Het was dus duidelijk de bedoeling van de decreetgever en van de Vlaamse Regering dat, door een
aanpassing van de regelgeving en het daaropvolgend Handhavingsplan Ruimtelijke ordening26, de
gewestelijke inspectie en de lokale overheden inzake handhaving van de ruimtelijke ordening
19
S. LUST, “Het handhavingsdecreet terug naar af”, TROS 2004, 202. 20
Arbitragehof 22 juli 2004, nr. 136/2004, APM 2004, afl. 7, 141 en TROS 2004, afl. 35-36, 180. 21
Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, AA 2005, afl. 1, 171 en RW 2005-06, afl. 3, 94. 22
Rec (2001) 9 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa, 5 september 2001, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=220409&Site=COE. 23
Alternative Dispute Resolutions zijn mechanismen die het mogelijk maken en toelaten dat juridische conflicten anders worden opgelost dan door middel van gerechtelijke procedures. 24
Memorie van toelichting bij het voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings- vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 6. 25
Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 243-244. 26
Art. 6.1.4 VCRO.
6
parallelle bevoegdheden zouden krijgen: het opstellen van processen-verbaal, het instellen van
herstelvorderingen en het uitvoeren van herstelmaatregelen. Dit komt uiteindelijk neer op het
verder doortrekken van het subsidiariteitsprincipe van het DRO naar het domein van de handhaving.
1.4 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening: bijkomende nieuwe accenten voor handhaving
1.4.1 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid
10. Met het decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk plannings-,
vergunnings- en handhavingsbeleid werd de Hoge Raad voor het Herstelbeleid, het eerder vermeld
adviesorgaan in verband met herstelvorderingen, omgevormd tot een orgaan van actief bestuur, “de
Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid”, met een meer uitgebreide bevoegdheid27.
Het inleiden van een herstelvordering voor de rechter of het ambtshalve uitvoeren van een
herstelmaatregel door de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en
schepenen is slechts mogelijk wanneer de Hoge Raad een positief advies heeft verleend28. Ook
wanneer een stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en schepenen een
herstelvordering heeft voorgelegd aan het Openbaar Ministerie, kan de stedenbouwkundige
inspecteur of het college van burgemeester en schepenen slechts een herstelvordering inleiden voor
een burgerlijke rechter, na voorafgaandelijk positief advies van de Hoge Raad. Hetzelfde geldt
wanneer een herstelvordering eerst voor de burgerlijke rechter werd ingeleid en vervolgens bij het
Openbaar Ministerie aanhangig wordt gemaakt29. Bovendien dient door de stedenbouwkundige
inspecteur of het college van burgemeester en schepenen het advies ingewonnen te worden van de
Hoge Raad bij sommige betekeningen van vonnissen en arresten waarin de rechter het bestuur
gemachtigd heeft om ambtshalve in de uitvoering ervan te voorzien30. In overeenstemming met
artikel 6.1.6, §2, tweede lid VCRO moeten het advies en de beslissing van de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid gesteund zijn op motieven ontleend aan het recht en de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur en op de weerslag van de inbreuken op de rechten van derden en op de
plaatselijke ordening, zijnde het niveau van de goede ruimtelijke ordening van naburige percelen dat
zou worden behaald indien zich geen schade ingevolge een misdrijf zou hebben voorgedaan.
De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid ziet erop toe dat bij herstelvorderingen redelijke
termijnen in acht genomen worden.
Ze krijgt bovendien een speciale bevoegdheid inzake de invordering van dwangsommen. De Hoge
Raad kan beslissen dat een dwangsom, op gemotiveerd verzoek en rekening houdend met het
schriftelijk advies van het bestuur dat instaat voor de invordering ervan, slechts gedeeltelijk
ingevorderd wordt, of dat de invordering tijdelijk wordt opgeschort31.
Tevens zijn voor de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid een aantal bemiddelingsopdrachten
voorzien32. Zo kan bij een totstandkoming van een minnelijke schikking de Hoge Raad bemiddelend
optreden.
27
Art. 6.1.6, §2 VCRO. 28
Art. 6.1.7 VCRO. 29
Art. 6.1.13 VCRO. 30
Voor de voorwaarden, zie art. 6.1.17 VCRO. 31
Art. 6.1.21 VCRO. 32
Art. 6.1.22 VCRO.
7
Tenslotte kan de Hoge Raad op eigen initiatief of op het verzoek van het Vlaams Parlement of de
Vlaamse Regering inzake het handhavingsbeleid adviezen of opmerkingen geven of voorstellen
doen33.
De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid komt als handhavingspartner aan bod in deze
masterproef. Haar bevoegdheden worden uitgebreider besproken in Hoofdstuk 2.
1.4.2 Principale herstelmaatregel
11. Artikel 6.1.41, §1, eerste lid VCRO voert aan dat voor misdrijven die een inbreuk zijn op de
bestemmingsvoorschriften of die gepaard gingen met het doorbreken van een stakingsbevel, het
herstel in de vorige staat de principieel te vorderen herstelmaatregel is. Bouw- en
aanpassingswerken zijn enkel nog mogelijk als dit kennelijk volstaat om de plaatselijke ruimtelijke
ordening te herstellen. Het vorderen van meerwaarde is in deze gevallen in principe uitgesloten.
In alle andere gevallen is in principe de betaling van de meerwaarde de toe te passen
herstelmaatregel, behalve als de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en
schepenen aantoont dat de plaatselijke ordening hierdoor onevenredig zou worden geschaad34.
1.4.3 Verjaringstermijnen
12. In de VCRO zijn bijzondere verjaringstermijnen voor herstelvorderingen opgenomen, namelijk
tien jaar voor inbreuken in ruimtelijk kwetsbare gebieden en openruimtegebieden en vijf jaar in de
overige gebieden, te rekenen vanaf de dag waarop het misdrijf werd gepleegd35.
Vroeger waren er verschillende definities in omloop van het begrip “ruimtelijk kwetsbaar gebied” en
dat leidde tot verwarring. Het Plannings- en Vergunningendecreet van 27 maart 2009 voerde één
algemene omschrijving in36. Vanaf 1 september 2009 omvatten de ruimtelijk kwetsbare gebieden:
- de volgende gebieden aangewezen op een plan van aanleg: agrarische gebieden met
ecologisch belang, agrarische gebieden met ecologische waarde, bosgebieden,
brongebieden, groengebieden, natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke
waarde, natuurontwikkelingsgebieden, natuurreservaten, overstromingsgebieden,
parkgebieden, valleigebieden;
- de volgende gebieden, aangewezen op een ruimtelijk uitvoeringsplan onder één van de
volgende categorieën of subcategorieën van gebiedsaanduiding: bos, parkgebied, reservaat
en natuur;
- het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN), bestaande uit de gebiedscategorieën: Grote
Eenheden Natuur (GEN) en Grote Eenheden Natuur in Ontwikkeling (GENO);
- de beschermde duingebieden en de voor de duingebieden belangrijke landbouwgebieden37.
De landschappelijk waardevolle agrarische gebieden, de gemengde openruimtegebieden en de
erfgoedlandschappen staan niet (meer) op de lijst. De overstromingsgebieden werden toegevoegd.
Openruimtegebieden omvatten de landelijke en recreatiegebieden van de plannen van aanleg, en de
gebieden van de ruimtelijke uitvoeringsplannen die vallen onder de categorieën “landbouw” en
33
Art. 6.1.23 VCRO. 34
Cf. infra, onderdeel “3.4.2 a) Algemeen” van deze masterproef. 35
Art. 6.1.45, §3 VCRO wijkt hiermee af van art. 2262bis, §1, lid 2 BW. 36
Art. 2, 16° Plannings- en Vergunningendecreet. 37
Art. 1.1.2, 10° VCRO.
8
“recreatie” en de subcategorie “gemengd openruimtegebied”, evenwel met uitsluiting van de
ruimtelijk kwetsbare gebieden van het Vlaams Ecologisch Netwerk38.
1.4.4 Minnelijke schikkingen
13. In de VCRO wordt de minnelijke schikking als herstelmodel naar voor geschoven39. De minnelijke
schikking is enkel nog uitgesloten als meer dan drie misdrijven worden vastgesteld, in geval van
recidive, of bij misdrijven die een inbreuk zijn op een bestemmingsvoorschrift of gepaard zijn gegaan
met het doorbreken van een stakingsbevel. Bovendien is niet meer vereist dat de legaliteit op het
ogenblik van de minnelijke schikking al is hersteld.
De minnelijke schikking zoals bepaald in de VCRO strekt tot de betaling van een geldsom en/of de
uitvoering van bouw- of aanpassingswerken door de overtreder in ruil voor het verval van de
strafvordering en de herstelvordering. Ingevolge de minnelijke schikking wordt de constructie
waarop het vergelijk betrekking heeft, gedoogd40.
1.5 Handhavingsplan
14. Artikel 6.1.4, §1 VCRO legt aan de Vlaamse Regering op binnen de 6 maanden na haar aantreden
een Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening op te stellen. Het is een beleidsplan dat tot stand dient te
komen op basis van een ontwerpplan, opgemaakt door het Agentschap Inspectie RWO41en na advies
van de VVSG, van de SARO en van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid42.
Het eerste Handhavingsplan werd op 16 juli 2010 door de Vlaamse Regering goedgekeurd. Het blijft 5
jaar geldig of zelfs langer tot een nieuw Handhavingsplan is vastgesteld43. Het kan te allen tijde
geheel of gedeeltelijk worden herzien44. Het bevat de beleidsvisie en prioriteiten van de Vlaamse
Regering op het vlak van handhaving ruimtelijke ordening en stelt tot doel dat het beleid voor alle
betrokken handhavingspartners en voor de burger toegankelijk wordt45. De Vlaamse Regering hoopt
hiermee het maatschappelijk draagvlak voor handhaving binnen het beleidsvlak Ruimtelijke Ordening
te vergroten, wat zou moeten leiden tot een betere naleving van de regelgeving46.
15. De lokale overheden komen in het Handhavingsplan, als handhavingspartner, ruim aan bod. Zo
wordt er duidelijkheid geschapen betreffende de bevoegdheid van de lokale stedenbouwkundige
ambtenaar en zijn er aanbevelingen vermeld betreffende een preventieve en curatieve aanpak van
misdrijven en in verband met de bekostiging van het lokaal handhavingsbeleid.
38
Art. 6.1.41, §5, lid 3 VCRO. 39
Art. 6.1.51 e.v. VCRO. 40
Cf. infra, onderdelen “3.3.3 Minnelijke schikking en bemiddeling” en “3.4.2 Vorderen van een herstelmaatregel” van deze masterproef. 41
Art. 6.1.4, §2, 1° VCRO. 42
Art. 6.1.4, §2, 2° VCRO. 43
Handhavingsplan, nr. 1.1 Situering, 4. 44
Art. 6.1.4, §3, 2° VCRO. 45
Handhavingsplan, 1.2 Doel & Strekking, 4. 46
Handhavingsplan, Krachtlijnen, 2.
9
16. Overeenkomstig artikel 6.1.4, §1, lid 2 VCRO omvat het Handhavingsplan onder andere:
1° beleidsregels betreffende een strategische, programmatische en onderling afgestemde
uitoefening van bevoegdheden van de stedenbouwkundige inspecteur en de door de Vlaamse
Regering of gouverneur aangewezen ambtenaren, vermeld in art 6.1.5, 1° lid.
2° beleidsregels die door de stedenbouwkundige inspecteurs en de ambtenaren, vermeld in het
eerste lid, in acht worden genomen bij de uitoefening van hun toezichts- en handhavingstaak en van
de overige bevoegdheden die hun krachtens deze titel worden opgedragen.
3° eventuele beleidsregels betreffende de eenvoudige afdoening van adviesvragen, vermeld in artikel
6.1.9.
4° aanbevelingen betreffende een preventieve en curatieve aanpak van misdrijven, vermeld in artikel
6.1.1.
5° aanbevelingen betreffende de bekostiging van het lokale handhavingsbeleid.
De opgenomen bevoegdheidsverdelende regelen zijn echter enkel richtinggevend en niet bindend47.
17. In het huidige Handhavingsplan kiest men dus in functie van het realiseren van de doelstellingen
van de VCRO voor zowel een preventieve als een curatieve aanpak48. Men acht het noodzakelijk dat
de betrokken handhavingspartners op elkaar worden afgestemd49. Men spreekt van een
partnerschapsmodel met “gelijkwaardige partners op het niveau van lokale beturen en op het niveau
van het Vlaamse Gewest”. Dat impliceert natuurlijk de nood aan goede afspraken over de
taakverdeling.
47
Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 244. 48
Handhavingsplan, 2.1 Beleidsviesie, 4. 49
Handhavingsplan, 6.4 Samenwerkende Overheden, 32.
10
Hoofdstuk 2. De handhavingspartners
2.1 Inleiding
18. Het Handhavingsplan maakt melding van vier handhavingspartners die zich elk vanuit hun eigen
verantwoordelijkheid engageren en bereid moeten zijn samen te werken aan een efficiënt
handhavingsbeleid, waarin de gemaakte beleidskeuzes transparant en duidelijk zijn. Het
Handhavingsplan stelt “een coöperatief partnerschap tussen alle betrokken handhavingspartners” als
belangrijke doelstelling50.
2.2 De diensten van de Vlaamse Overheid
2.2.1 Algemeen
19. Het Handhavingsplan formuleert gezamenlijke prioriteiten van de handhavende besturen, op
basis waarvan zal worden opgetreden51. Zowel het lokale bestuur als het Agentschap Inspectie RWO,
waaronder de stedenbouwkundige inspecteurs ressorteren, kunnen de taken op zich nemen, alleen
of gezamenlijk. De gezamenlijke prioriteiten zijn:
- het optreden tegen overtredingen in ruimtelijk kwetsbaar gebied en open ruimte;
- het gebiedsgericht optreden in specifieke (bestemmings)zones vanuit een duidelijke
beleidskeuze;
- het thematisch optreden vanuit een duidelijke beleidskeuze zoals bijvoorbeeld de illegale
permanente bewoning van weekendverblijven, wanneer deze thematiek een bovenlokaal
karakter vertoont.
Daarnaast formuleert het Handhavingsplan ook aangelegenheden die prioriteit zijn voor het Vlaamse
Gewest alleen52, namelijk:
- het ondersteunen van het lokale handhavingsbeleid;
- het optreden bij zware en complexe dossiers, waarbij ervaring noodzakelijk is;
- het optreden tegen inbreuken van overheden.
20. De VVSG stuurt erop aan dat de praktische taakverdeling tussen lokale overheid en gewest, per
gemeente wordt vastgelegd in een afspraaknota over handhaving ruimtelijke ordening53.
21. Volgens de afspraken in het vermelde Handhavingsplan neemt het Agentschap Inspectie RWO
het voortouw zowel wat betreft de beleidsvoorbereidende en beleidsondersteunende taken als wat
betreft de uitvoering van het handhavingsbeleid54. Ze is actief zowel in de preventieve, de
rechtsherstellende als de curatieve fase.
50
Handhavingsplan, 2.1 Beleidsvisie, 4. 51
Handhavingsplan, 7.6.1 Parallelle bevoegdheden, 52. 52
Handhavingsplan, 7.6.2 Prioriteiten op het gewestelijke niveau, 53. 53
VVSG, Het Vlaams Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening. Standpunt Vereniging Vlaamse Steden en Gemeenten, 25 januari 2010, http://admin.vvsg.be/cmsmedia/XBdms34237%20Het%20Vlaams%20hand havingsplan%20Ruimtelijke%20Ordening.pdf?uri=ff808081267797b101267a90b7940019&action=viewWorkingAttachement, 4. 54
Handhavingsplan, 4.1 Diensten van de Vlaamse Overheid, 14.
11
2.2.2 Bevoegdheden
a) Ondersteunende rol
22. De stedenbouwkundige inspecteurs hebben preventieve taken. Zo is hun ondersteunende rol
voor de lokale besturen niet onbelangrijk. Gemeenten die een lokaal handhavingsbeleid uitbouwen,
hebben de mogelijkheid beroep te doen op de ervaring van het Agentschap Inspectie RWO voor
operationele en logistieke ondersteuning. Het Handhavingsplan geeft een opsomming van mogelijke
ondersteuningsthema’s55:
- bewustmaking en informatieverstrekking;
- bestuurlijke informatie voor het vergunningenregister;
- bekrachtiging van door de lokale verbalisanten opgelegde stakingsbevelen;
- ambtshalve uitvoering van vonnissen en arresten waarbij een herstelmaatregel wordt
bevolen.
b) Bouwtoezicht en vaststellen van een bouwmisdrijf
23. De positie van stedenbouwkundige inspecteur is een functie die onder meer in het leven
geroepen is in het kader van de handhaving van de ruimtelijke ordening. Het opsporen en het
vaststellen van bouwmisdrijven behoort tot zijn takenpakket56.
De stedenbouwkundige inspecteur krijgt de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie,
hulpofficier van de procureur des Konings om de misdrijven vast te stellen in een proces-verbaal57.
Hij heeft toegang tot de bouwplaats en de gebouwen om alle nodige opsporingen en vaststellingen
te verrichten. Als deze verrichtingen de kenmerken van een huiszoeking dragen, mogen ze enkel
worden uitgevoerd op voorwaarde dat de politierechter daartoe een machtiging heeft verstrekt58.
c) Geven en bekrachtigen van een stakingsbevel
24. Misdrijven zoals opgesomd in artikel 6.1.1, eerste lid, 1° tot 7° VCRO kunnen aanleiding geven tot
het stilleggen van het werk. Dit kan gebeuren door de stedenbouwkundige inspecteur zelf, door de
politiediensten of door speciaal aangestelde verbalisanten59. De stedenbouwkundige inspecteur
moet bovendien een bevel tot stilleggen van werken door opsporingsambtenaren bekrachtigen60. De
processen-verbaal waarin de in titel VI aangegeven misdrijven worden vastgesteld gelden tot bewijs
van het tegendeel61.
d) Vorderen van een herstelmaatregel
25. De stedenbouwkundige inspecteur kan met het oog op herstel van de goede ruimtelijke ordening
herstelmaatregelen vorderen62, echter niet zonder een voorafgaand positief advies van de Hoge Raad
voor het Handhavingsbeleid63.
55
Handhavingsplan, 7.4.2 Relatie tussen de lokale besturen en het Agentschap Inspectie RWO, 45. 56
Art. 6.1.5, lid 1 VCRO. 57
Art. 6.1.5, lid 4 VCRO. 58
Art. 6.1.5, lid 2 & 3 VCRO. 59
Art. 6.1.47, lid 1 VCRO. 60
Art. 6.1.47, lid 5 VCRO. 61
Art. 6.1.5, lid 1 in fine VCRO. 62
Art. 6.1.5, lid 1 VCRO. 63
Art. 6.1.7 VCRO.
12
Voor de diverse onderdelen van eenzelfde misdrijf kunnen verschillende herstelmaatregelen worden
gevorderd, indien deze voldoende individualiseerbaar zijn64.
Als de vorderingen van de stedenbouwkundige inspecteur en van het college van burgemeester en
schepenen niet overeenstemmen, heeft de vordering van de stedenbouwkundige inspecteur
voorrang65.
Als de herstelvordering van de burgerlijke partij enerzijds en die van de stedenbouwkundige
inspecteur of het college van burgemeester en schepenen anderzijds niet overeenstemmen, bepaalt
de rechtbank de gevorderde herstelmaatregel die ze passend acht66.
e) Uitvoeren van een herstelmaatregel
26. Het betekenen van een door de rechter opgelegde dwangsom is een hulpmiddel om de nakoming
van de rechterlijke uitspraak af te dwingen. Wanneer dit toch niet het verhoopte resultaat oplevert,
is de procedure voor ambtshalve uitvoering van de aan de veroordeelde opgelegde herstelmaatregel
vaak de enige mogelijkheid om het bevel van de rechter te doen naleven. De stedenbouwkundige
inspecteur kan net als het college van burgemeester en schepenen hiervoor gemachtigd worden67.
De veroordeelde heeft de kans om vrijwillig zelf het rechterlijke vonnis uit te voeren. Indien hij dit
nalaat, wordt de procedure tot ambtshalve uitvoering gestart met een betekening van de titel tot
kennisgeving dat het bestuur na het verstrijken van een bepaalde termijn zal overgaan tot het
ambtshalve uitvoeren van het gerechtelijk bevel. Nuttig om te vermelden is nog de verplichte
adviesaanvraag door de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en
schepenen aan de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid68.
Het opstarten van een ambtshalve uitvoering staat omschreven in artikel 6.1.46, tweede lid VCRO
als:
1° hetzij het aanvatten van een gunningsprocedure tot aanwijzing van een particulier die het vonnis
of het arrest zal uitvoeren;
2° hetzij het schriftelijk of mondeling belasten van een particulier, binnen een raamovereenkomst,
tot uitvoering van het vonnis of het arrest;
3° hetzij het geven van de nodige instructies aan een ambtenaar of een dienst tot uitvoering van het
vonnis of het arrest.
2.3 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid
2.3.1 Algemeen
27. Aanvankelijk was de Hoge Raad voor het Herstelbeleid een advies- en toezichtorgaan dat
controle uitoefende op de manier waarop de overheid haar bevoegdheden uitoefende betreffende
herstelvorderingen voor inbreuken op de regelgeving betreffende de ruimtelijke ordening die plaats
vonden vóór de inwerkingtreding van het Decreet Ruimtelijke Ordening. Een al dan niet bindende
adviesaanvraag bij de Hoge Raad was verplicht voor het inleiden van een herstelvordering met
64
Art. 6.1.41 VCRO. 65
Art. 6.1.41, §2 VCRO. 66
Art. 6.1.42 VCRO. 67
Art. 6.1.46 VCRO. 68
Art. 6.1.17, lid 1 VCRO.
13
betrekking tot inbreuken gepleegd vóór 1 mei 200069 en voor de ambtshalve uitvoering van
vonnissen of arresten met betrekking tot inbreuken gepleegd vóór dezelfde datum van 1 mei 200070.
De adviesbevoegdheden van de Hoge Raad kregen echter een permanent karakter na rechtspraak
van het toenmalige Arbitragehof, waarbij de datum 1 mei 2000 ongrondwettelijk werd bevonden71.
28. Als gevolg van de decreetwijziging van 27 maart 2009 en de invoering van de VCRO werd de Hoge
Raad voor het Herstelbeleid omgevormd tot de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid72, een orgaan
van actief bestuur met een uitgebreide bevoegdheid en een actieve rol in het handhavingsproces73.
Volgens art 7.7.10 van VCRO zal de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid haar bevoegdheden ten
volle uitoefenen nadat de Vlaamse Regering het procedure- en werkingsreglement heeft vastgelegd.
Dit gebeurde op 1 oktober 201074.
29. De VCRO, de memorie van toelichting en het Handhavingsplan schenken bijzonder veel aandacht
aan de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, wat een indicatie is voor het belang van deze
handhavingspartner. Het aantal toegekende bevoegdheden aan de Hoge Raad en de impact van die
bevoegdheden zijn niet gering. Ze zijn medebepalend voor een vlot handhavingsbeleid van de andere
handhavingspartners.
In een hoorzitting over het handhavingsbeleid ruimtelijke ordening in het Vlaams Parlement stelt de
VVSG bij monde van dhr. XAVIER BUIJS dat heel wat gemeenten een veeleer moeizame relatie hebben
met de Hoge Raad. Hij wijst erop dat de slaagkansen om een positief advies bij de Hoge Raad te
bekomen ontmoedigend laag zijn. Voor de gemeenten is de bijhorende administratie tijdsintensief.
De VVSG pleit voor een meer ondersteunende en aanmoedigende rol van de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid75.
2.3.2 Bevoegdheden
a) Advies over een herstelvordering
30. Overeenkomstig artikel 6.1.7 VCRO kunnen de stedenbouwkundige inspecteur en het college van
burgemeester en schepenen slechts overgaan tot het inleiden van een herstelvordering voor de
rechter of tot het ambtshalve uitvoeren van een herstelmaatregel op voorwaarde dat de Hoge Raad
voor het Handhavingsbeleid daartoe een positief advies verleent.
69
Vroeger art. 149, §1, eerste lid DRO, dat vernietigd werd door het Arbitragehof. 70
Vroeger art. 153 , lid 2 DRO, dat vernietigd werd door het Arbitragehof. 71
Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, AA 2005, afl. 1, 171 en, RW 2005-06, afl. 3, 94; Arbitragehof 7 maart 2007 nr. 34/2007, Amén. 2007, afl. 3, 131 en TMR 2007, afl. 4, 360; zie ook B. ROELANDTS en H. VAN
LANDEGHEM, “Het Arbitragehof als scherprechter in de handhaving en een frisse blik op de verjaring van stedenbouwmisdrijven” in S. LUST e.a., Het Arbitragehof en het ruimtelijk ordeningsrecht, Brugge, Die Keure, 2006, 225-228. 72
Art. 7.7.1, lid 1 VCRO. 73
Art. 6.1.6, §2, lid 1 VCRO. 74
B.Vl.Reg. van 1 oktober 2010 houdende de vaststelling van het procedure- en werkingsreglement van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, BS 31 december 2010. 75
Hoorzitting over het handhavingsbeleid inzake ruimtelijke ordening. Verslag namens de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed, uitgebracht door dhr. Wilfried Vandaele, Parl.St. Vl.Parl., 2009-2010, nr. 647/1, 11.
14
31. Bij de adviesaanvraag, per beveiligde zending ingediend76, dient een informatiedossier
toegevoegd met feitelijke en juridische gegevens. De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid spreekt
zich uit binnen de zestig dagen na de dag van de betekening van de adviesaanvraag77. Als de
vermelde termijn van zestig dagen door de Hoge Raad wordt overtreden, mag de adviesvereiste
genegeerd worden78. De Hoge Raad dient zijn adviezen te steunen op motieven die ontleend worden
aan het recht79, met inbegrip van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals deze specifiek
gelden binnen de ruimtelijke ordening, en aan de weerslag van de inbreuken op de rechten van
derden en op de plaatselijke ordening, zijnde het niveau van de goede ruimtelijke ordening van
naburige percelen dat zou worden behaald indien zich geen schade ingevolge een misdrijf, vermeld
in art 6.1.1 VCRO zou hebben voorgedaan.
De stedenbouwkundige inspecteur en een vertegenwoordiger van het college van burgemeester en
schepenen van een gemeente waar het betrokken onroerend goed gelegen is, kunnen de
vergadering van de Raad bijwonen en stemadvies geven80. Als het nodig is voor een zorgvuldige
feitenvinding of voor het eerbiedigen van het verdedigingsbeginsel kunnen belanghebbenden, zoals
beschreven in artikel 6.1.34 VCRO, door de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid schriftelijk
worden gehoord.
Als het voorwerp van het betrokken misdrijf gelegen is in ruimtelijk kwetsbaar gebied, dient de Hoge
Raad de adviesaanvraag bij voorrang te behandelen.
32. Een positief advies geldt voor twee jaar vanaf de datum van adviesverlening81. Het advies moet
bij een herstelvordering worden gevoegd en mee worden verstuurd aan de procureur des Konings,
ingeval de herstelvordering ingediend wordt voor de strafrechter, of met een dagvaarding worden
betekend, als het gaat om een herstelvordering voor de burgerlijke rechter82. Een positief advies is
noodzakelijk voor een de ontvankelijkheid van een herstelvordering.
Bij negatief advies bestaat voor het betrokken bestuur of een derde-belanghebbende die
rechtstreeks persoonlijk belang heeft, de mogelijkheid een gemotiveerd verzoek in te stellen tot
heroverweging van het advies.
Wanneer de stedenbouwkundige inspecteur en/of het college van burgemeester en schepenen de
herstelvordering heeft ingediend bij het parket, is een nieuw advies nodig om dezelfde vordering
voor de burgerlijke rechter te brengen en vice verca83.
Voor weinig betwistbare zaken die bijkomend geen antwoord vragen op een algemene rechts- of
beleidsvraag was overeenkomstig artikel 6.1.9 VCRO geen advies van de voltallige Hoge Raad meer
nodig. Een advies van de voorzitter of een door hem aangewezen lid volstond. Men sprak dan over
de rechtsfiguur van de eenvoudige afdoening. De mogelijkheid tot eenvoudige afdoening van een
adviesaanvraag werd intussen echter geschrapt84.
76
Art. 6.1.8, lid 1 VCRO. 77
Art. 6.1.10, lid 1 VCRO. 78
Art. 6.1.10, lid 2 VCRO. 79
Art. 6.1.6, §2 , lid 2, 1° en 2° VCRO. 80
Art. 6.1.31 VCRO. 81
Art. 6.1.11, lid 2 VCRO. 82
Art. 6.1.1, §6 VCRO. 83
Art. 6.1.13, lid 1 & 2 VCRO. 84
Decreet van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, BS 9 augustus 2010.
15
b) Advies in het kader van de uitvoering van de herstelmaatregel
33. De adviesverplichting bij de Hoge Raad voor het Herstelbeleid voor de ambtshalve uitvoering van
de herstelmaatregel als de veroordeelde in gebreke, reeds ingevoerd in het Handhavings- en
Verjaringsdecreet, blijft behouden in de VCRO85.
34. Nieuw sinds de inwerkingtreding van de VCRO is de verplichte adviesaanvraag door de
stedenbouwkundige inspecteurs en het college van burgemeester en schepenen aan de Hoge Raad
voor het Handhavingsbeleid voor het betekenen van een rechterlijke beslissing waarbij zij
gemachtigd worden te voorzien in de ambtshalve uitvoering van de aan de veroordeelde opgelegde
herstelmaatregel86. Het betreft enkel gerechtelijke bevelen waarbij de hersteltermijn op datum van
de betekening reeds tien jaar of meer verstreken is, waarbij het voorwerp waarop de
herstelmaatregel betrekking heeft, niet gelegen is in een ruimtelijk kwetsbaar gebied, waarbij het
misdrijf geen betrekking heeft op het verrichten van handelingen in strijd met een stakingsbevel of
met de stedenbouwkundige voorschriften betreffende de voor het gebied toegelaten bestemmingen
en waarbij aan de veroordeelde na de rechterlijke beslissing geen nieuwe strafrechtelijke of
bestuurlijke sancties of verplichtingen tot schadevergoeding als gevolg van een inbreuk zoals bedoeld
in artikel 6.1.1 VCRO opgelegd zijn.
Het vonnis of arrest kan dus in bovenvermeld geval van adviesverplichting enkel worden betekend na
positief advies van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid. De procedure en de
rechtsbescherming zijn gelijklopend met deze van adviesaanvraag en adviesverlening bij een
herstelvordering87.
35. Bij de adviesaanvraag dienen de gewestelijke inspecteur of het college voor burgemeester en
schepenen in het informatiedossier te vermelden of de overtreder reeds handelingen heeft gesteld
om te voldoen aan het vonnis of arrest. Tegen de adviezen van de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid over de uitvoeringsfase van de herstelmaatregel is geen beroep bij de Raad van
State mogelijk88.
36. Er dient dus zelfs reeds advies worden ingewonnen voor het opstarten van een administratieve
procedure die moet leiden tot de uiteindelijke uitvoering van de herstelmaatregel89.
De adviesbevoegdheid van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid is eigenlijk een vorm van
bestuurlijk toezicht op het handhavend beleid van onder andere de lokale besturen. Deze vorm van
toezicht is het rechtstreeks gevolg van de decentralisatie en het subsidiariteitsprincipe binnen de
ruimtelijke ordening. Coördinatie, beleidsbewaking en kwaliteitsbewaking zijn de belangrijkste
motieven90. Men wil voorkomen dat de lokale besturen een zeer verschillend handhavingsbeleid
zouden voeren en men wil er over waken dat het lokale handhavingsbeleid afgestemd is op de
prioriteiten en bevoegdheidsverdelende regels van het Handhavingsplan. Bovendien zijn niet alle
gemeenten reeds ontvoogd en hebben niet alle gemeenten reeds een sterk uitgebouwd
85
Art. 6.1.7 VCRO. 86
Art. 6.1.17, lid 1 VCRO. 87
Art. 6.1.18 – 6.1.20 VCRO. 88
Advies van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid bij het voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk plannings- vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 645. 89
P. FLAMEY en G. VERHULST, Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R.O. en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Vanden Broele, 2010, 272. 90
Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 262.
16
handhavingsstelsel. Toch kunnen we ons de vraag stellen of de autonomie van de lokale overheid
door de verplichte en bindende adviesaanvragen bij de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid niet
in grote mate aan banden wordt gelegd. Ook volgende kritische vraag dringt zich op: valt een
toezichtfunctie te combineren met daadwerkelijke coöperatief partnerschap tussen de betrokken
handhavingspartners, zoals in het Handhavingsplan uitdrukkelijk als doelstelling voorop wordt
gesteld?91
c) Beslissingsbevoegdheid betreffende dwangsommen
37. Artikel 6.1.21, §1, eerste lid VCRO voorziet dat de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid op
gemotiveerd verzoek kan beslissen dat een opeisbaar geworden dwangsom slechts gedeeltelijk
ingevorderd wordt of dat deze invordering tijdelijk wordt geschorst. Door wie het verzoek moet
ingediend zijn, is niet opgenomen in de VCRO. De veroordeelde is wellicht de belangrijkste partij.
Het gemotiveerd advies moet op straffe van onontvankelijkheid bij beveiligde zending aan de Hoge
Raad bezorgd worden en aan het bestuur dat instaat voor de invordering van de dwangsom. Het
bestuur dat instaat voor de invordering van de dwangsom dient binnen een termijn van twintig
dagen na de betekening van het verzoek, een schriftelijk advies over te maken aan de Hoge Raad. Bij
gebrek hieraan, mag de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid voorbij gaan aan de adviesvereiste.
De Hoge Raad neemt een beslissing binnen een termijn van zestig dagen.
38. Terecht kan hier de bemerking gemaakt worden dat in plaats van de gemeenteraad de Hoge Raad
voor het Handhavingsbeleid bevoegd is gesteld om te oordelen over kwijtschelding, vermindering of
opschorting van dwangsommen die opeisbaar zijn geworden in hoofde van de gemeente92.
d) Bijkomende bevoegdheden
39. Overeenkomstig artikel 6.1.22 VCRO krijgt de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid naast haar
advies- en beslissingsbevoegdheden ook bemiddelingsopdrachten. Dit gebeurt als de gewestelijke
inspecteur, om een of andere reden, anders dan het niet-akkoord van de procureur des Konings, een
minnelijke schikking weigert93 of wanneer de rechter bij wie de herstelvordering aanhangig is een
bemiddeling door de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid beveelt94.
De Hoge Raad kan zijn bemiddelingsopdrachten uitoefenen als college maar ze kan ook een
bemiddelaar aanduiden onder de leden van de Raad of onder de leden van het permanent
secretariaat95.
40. Artikel 6.1.23 VCRO geeft de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid tenslotte ook de
bevoegdheden om op verzoek van het Vlaams Parlement of de Vlaamse Regering of op eigen
initiatief advies te verlenen betreffende alle aanhorigheden met betrekking tot het
handhavingsbeleid. Ze kan ook opmerkingen formuleren en voorstellen doen.
Zo wordt de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid bijvoorbeeld gecontacteerd voor advies bij het
opmaken van een Handhavingsplan96.
91
Handhavingsplan, 2.1 Beleidsvisie, 4. 92
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 131. 93
Art. 6.1.52 en 6.1.53 VCRO. 94
Art. 6.1.54 VCRO. 95
Art. 6.1.22, lid 2 VCRO. 96
Art. 6.1.4, §2, lid 1, 2° VCRO.
17
2.4 De lokale besturen
2.4.1 Algemeen
41. Volgens de VCRO en het daarop volgende Handhavingsplan zijn de gemeenten volwaardige
partners voor de handhaving ruimtelijke ordening. De bevoegdheden van de lokale besturen en de
daarmee samenhangende verantwoordelijkheden binnen het handhavingsbeleid zijn uitgebreid. Het
is de bedoeling dat het college van burgemeester en schepenen zich profileert als actief handhavend
bestuur. Decretaal zijn de gemeenten verplicht minstens één eigen stedenbouwkundig ambtenaar in
dienst te nemen om hun taken grondig aan te pakken97. De gemeenteraad stelt de ambtenaren
aan98. Dit kan eventueel ook intergemeentelijk99.
In wat volgt geven we een korte beschrijving van de belangrijkste bevoegdheden van de gemeente
als handhavingspartner100.
2.4.2 Bevoegdheden
a) Informatieverstrekking
42. Op het vlak van communicatie en informatie is de verantwoordelijkheid van de lokale overheid
fundamenteel. De gemeente is immers het belangrijkste en eerste aanspreekpunt voor de burger
met vragen en klachten inzake vergunningen en regels in verband met de ruimtelijke ordening. Het
plannenregister en vergunningenregister zijn essentiële informatiebronnen. Ze worden verplicht
bijgehouden door de lokale overheid101. Het plannenregister, het vergunningenregister en de
inhouden van beide registers, worden beschouwd als een bestuursdocument, vermeld in artikel 3, 4°
van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur102. Beide registers zijn
toegankelijk voor het publiek in het gemeentehuis103.
b) Bouwtoezicht en vaststellen van een bouwmisdrijf
43. Artikel 6.1.5, eerste lid VCRO geeft een opsomming van de personen die bevoegd zijn om een
bouwmisdrijf vast te stellen:
- alle agenten en officieren van de gerechtelijke politie:
- de stedenbouwkundige inspecteurs;
- de andere door de Vlaamse Regering aangewezen ambtenaren
- de door de gouverneur aangewezen ambtenaren van de provincie en van de gemeenten in
zijn provincie.
Alle opgesomde personen104 beschikken over de principiële toelating de bouwplaats en de gebouwen
waar het misdrijf zich situeert, te betreden en er de nodige vaststellingen te doen, die echter niet de
kenmerken van een huiszoeking mogen dragen105. Indien de verrichtingen toch de kenmerken van
97
Art. 1.4.6, §2, lid 1 VCRO. 98
Art. 1.4.6, §1 VCRO. 99
Art. 1.4.6, §2, lid 2 VCRO. 100
Voor een meer uitgebreide bespreking van de gemeente als handhavingspartner, zie Hoofdstuk 3. 101
Art. 5.1.1, §2 en 5.1.2, §2 VCRO. 102
Decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur, BS 1 juli 2004. 103
Art. 5.1.6 VCRO. 104
Art. 6.1.5, lid 1 VCRO. 105
Art. 6.1.5, lid 2 VCRO.
18
een huiszoeking zouden aannemen, mogen ze door de bevoegde ambtenaren enkel gebeuren op
voorwaarde dat de politierechter daartoe de machtiging verstrekt106.
De bovenvermelde ambtenaren kunnen van hun bevindingen, zijnde objectieve, materiële feiten die
de verbalisant persoonlijk heeft vastgesteld, een proces-verbaal opmaken dat geldt tot het bewijs
van het tegendeel107.
Volgens het Handhavingsplan is het de opdracht van elke verbalisant, dus ook van de gemeentelijke
verbalisant, om een proces-verbaal op te stellen wanneer een inbreuk op de regelgeving wordt
vastgesteld. De VVSG formuleert in een kritische opmerking108 de bedenking dat het
Handhavingsplan weinig ruimte laat voor de zachte aanpak waarbij door de gemeente gekozen wordt
voor communicatie met de overtreder waarin wordt gewezen op eventuele volgende stappen
alvorens te opteren voor een stakingsbevel of de opmaak van een proces-verbaal109.
44. Alle personen vermeld in artikel 6.1.5, eerste lid VCRO beschikken naast de bevoegdheid om een
bouwmisdrijf vast te stellen ook over de bevoegdheid om met een stakingsbevel, in geval van een
misdrijf zoals opgesomd in artikel 6.1.1, eerste lid, 1° tot 7° VCRO of als niet voldaan is aan artikel
4.7.19, §4 VCRO110, de werkzaamheden stil te leggen111. Omdat de gemeenten zelf het preventieve
aspect duidelijk naar voren schuiven112 kunnen we stellen dat de aangestelde gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar hierbij een grote verantwoordelijkheid draagt.
Om geldig te blijven moet het stakingsbevel bekrachtigd worden door de stedenbouwkundige
inspecteur113.
c) Vorderen van een herstelmaatregel
45. Herstelmaatregelen vorderen behoort ook tot de bevoegdheid van de lokale overheden114. In
beginsel is het ook aan die lokale overheid om de keuze te maken van de te vorderen
herstelmaatregel. Hierbij echter enkele bedenkingen. De keuzevrijheid van de gemeentelijke
overheid betreffende de te vorderen herstelmaatregel is beperkt door artikel 6.1.41, §1 VCRO. De
VCRO bepaalt per categorie van misdrijven de te vorderen herstelmaatregel115.
De herstelvordering is bovendien een bestuurshandeling die onderworpen is aan de verplichting tot
formele en materiële motivering116. Op basis van de juridische en de feitelijke motieven zal de
rechter de wettigheid van de herstelvordering moeten beoordelen.
Het college van burgemeester en schepenen kan net als de stedenbouwkundige inspecteur slechts
een herstelvordering inleiden bij een strafrechter of een burgerlijke rechter na voorafgaandelijk 106
Art. 6.1.5, lid 3 VCRO. 107
Art. 6.1.5, lid 1 VCRO. 108
VVSG, Het Vlaams handhavingsplan ruimtelijke ordening. Standpunt Vereniging Vlaamse Steden en Gemeenten, 25 januari 2010, 7. 109
Hierop wordt in Hoofdstuk 4 verder ingegaan. 110
Art. 4.7.19, § VCRO: “Een door de gemeente gewaarmerkt afschrift van de vergunning en het bijbehorende dossier ligt tijdens de duur van de werkzaamheden in uitvoering van de vergunning ter beschikking op de plaats die het voorwerp uitmaakt van de vergunning.” 111
Art. 6.1.47, lid 1 VCRO. 112
VVSG, Het Vlaams handhavingsplan ruimtelijke ordening. Standpunt Vereniging Vlaamse Steden en Gemeenten, 25 januari 2010, 2. 113
Art. 6.1.47, lid 5 VCRO. 114
Art. 6.1.7 VCRO. 115
Cf. infra, randnr. 141. 116
P. POPELIER, “De toepassing van de Uitdrukkelijke Motiveringswet in het domein van de ruimtelijke ordening en stedenbouw”, TROS 1997, 349-350.
19
gunstig advies van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid117. Nieuw sinds de VCRO is dat het
college van burgemeester en schepenen een vertegenwoordiger kan afvaardigen om de
vergaderingen van de Hoge Raad bij te wonen voor de agendapunten met betrekking tot de
betrokken gemeente118. De strafrechtelijke vervolging van een stedenbouwkundige overtreding, en
de verschillende mogelijke herstelvorderingen komen later nog aan bod119.
d) Uitvoeren van een herstelmaatregel
46. Wanneer op basis van een publieke rechtsvordering tot herstel een herstelmaatregel wordt
toegewezen aan de lokale overheid, kan de gemachtigde overheid niet aan de uitvoering ervan
verzaken. De gemachtigde overheid is wel vrij in de keuze van de middelen waarmee de uitvoering
kan worden verzekerd en in het tijdstip waarop ze wordt ingesteld. Artikel 6.1.7 VCRO bepaalt wel
dat de stedenbouwkundige inspecteur of het college van burgemeester en schepenen slechts kunnen
overgaan tot het ambtshalve uitvoeren van de herstelmaatregel, wanneer de Hoge Raad daartoe een
positief advies heeft verleend. Negatief advies zal enkel worden verleend als het door het rechterlijk
bevel beoogde rechtsherstel reeds werd bereikt door het uitvoeren van de opgelegde
herstelmaatregel of het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning in combinatie met de
uitvoering van de daaraan desgevallend verbonden voorwaarden120.
De actieve rol van de lokale besturen als handhavingspartner komt verder uitgebreid aan bod.
2.5 De lokale politie en parketten
2.5.1 Algemeen
47. Volgens het Handhavingsplan moet een sterk bestuurlijk partnerschap uitgebouwd worden
tussen alle betrokken handhavingspartners121. Dit vereist een samenwerking, zonder afbreuk te doen
aan het eigen en autonoom karakter van sommige partners. Ook een onderling vertrouwen en een
open en directe communicatie zijn noodzakelijk.
Dit geldt zeker binnen de relatie tussen de politiediensten en de lokale overheid. Zij vormen samen
de motor voor een sterk lokaal handhavingsbeleid. Het was de uitdrukkelijke wens van de VVSG dat
politie en parketten als partners op het vlak van handhaving verder en gezamenlijk zouden betrokken
worden bij de uitwerking van het Vlaams Handhavingsplan122.
48. Het is de taak van de lokale handhavingsambtenaar, in opdracht van de gemeentelijke overheid,
om in samenwerking met de politie het uitgezette traject inzake de aanpak van handhaving op het
grondgebied van de gemeente in te vullen123.
117
Art. 6.1.41, §6 VCRO. 118
Art. 6.1.31 VCRO. 119
Cf. infra, onderdelen “3.4.1 Strafrechtelijke vervolging” en “3.4.2 Vorderen van een herstelmaatregel” van deze masterproef. 120
Handhavingsplan, 7.3.2.2 Beleidsregels inzake ambtshalve uitvoering, 44. 121
Handhavingsplan, 6.5 Kritische succesfactoren, 33. 122
VVSG, Het Vlaams Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening. Standpunt Vereniging Vlaamse Steden en Gemeenten, 25 januari 2010, 3. 123
Handhavingsplan, 7.4.1 Sterke lokale besturen, 45.
20
De rol van de lokale politie en de parketten in het handhavingsbeleid situeert zich echter vooral op
het vlak van toezicht en op het vlak van het opstellen van processen-verbaal bij bouwovertredingen.
Daarnaast kan de politie, net als de bijzondere ambtenaren, overeenkomstig artikel 6.1.47 VCRO de
onmiddellijke staking van de werken bevelen124.
2.5.2 Bevoegdheden
a) Opsporen en vaststellen van een misdrijf
49. Bouwmisdrijven kunnen worden opgespoord en vastgesteld door speciaal daartoe aangewezen
ambtenaren, maar ook door de politiediensten met hun algemene opsporingsbevoegdheid, zowel
officieren als agenten van de gerechtelijke politie125. Alle politieambtenaren zijn immers bevoegd om
klachten, aangiften, verkregen inlichtingen en gedane vaststellingen betreffende misdrijven op te
nemen in processen-verbaal die aan de bevoegde gerechtelijke overheden worden toegezonden126.
Toegang tot de werf om een controletaak uit te oefenen is verzekerd127, zolang de verrichtingen niet
de kenmerken van huiszoekingen dragen. In dat geval is in principe een machtiging door de
politierechter vereist128. Wanneer echter een officier van de gerechtelijke politie van op de openbare
weg vaststelt dat niet-vergunde bouwwerken aan de gang zijn, kan hij zonder machtiging van de
politierechter overgaan tot een huiszoeking vermits het dan gaat om een op heterdaad ontdekt
misdrijf129.
De politieambtenaren hebben de mogelijkheid om mondeling ter plaatse de onmiddellijke staking
van de wederrechtelijk uitgevoerde werken te bevelen130. Dit is ook het geval als de vergunning en
het bijhorend dossier niet ter plaatse ter inzage ligt.
b) Aanhangig maken van een strafzaak
50. Het proces-verbaal waarbij een stedenbouwkundige overtreding wordt vastgesteld, wordt
overgemaakt aan de procureur des Konings van het arrondissement waar de overtreding zich
voordoet. Met dit proces-verbaal wordt op het parket een strafdossier aangelegd.
In het verleden hebben de parketten de stedenbouwkundige dossiers vaak niet ernstig behandeld.
Niet zelden werd erop aangedrongen om de zaak te regulariseren, zelfs waar dit wettelijk niet
mogelijk was. Als gevolg daarvan kwamen de dossiers pas vele jaren later voor de rechtbank131. Het
zou goed zijn dat het parket, nadat het de herstelvordering ontvangen heeft, de verdachte één maal
aanmaant om zelf over te gaan tot herstel. Bij gebrek aan gevolg moet het dan de zaak onmiddellijk
aanhangig maken.
124
Art. 6.1.47 VCRO. 125
Art. 6.1.5, lid 1 VCRO. 126
Art. 40 Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992. 127
Art. 6.1.5, lid 2 VCRO. 128
Art. 6.1.5, lid 3 VCRO. 129
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 653; deze bevinding wordt geargumenteerd aan de hand van art. 41 Sv. 130
Art. 6.1.47 VCRO. 131
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 660.
21
Hoofdstuk 3. De rol van de gemeenten in de handhaving van de ruimtelijke
ordening
3.1 Algemeen
3.1.1 Lokaal handhavingsbeleid
51. Het “vrijwaren van de toekomstige ruimtelijke ordening” en het “rechtvaardig omgaan met het
verleden” zijn inhoudelijke prioriteiten van het Handhavingsplan132. De Vlaamse Regering wijst in
haar Handhavingsplan aan gemeenten en aan het Agentschap Inspectie RWO en de daaronder
ressorterende stedenbouwkundige inspecteurs een aantal gezamenlijke prioriteiten met een
parallelle bevoegdheid toe133:
- het optreden tegen overtredingen in ruimtelijk kwetsbare gebieden en open
ruimtegebieden;
- het gebiedsgericht optreden in specifieke (bestemmings)zones vanuit een duidelijke
beleidskeuze;
- het thematisch gericht optreden vanuit een duidelijke beleidskeuze.
52. Wat deze prioriteiten betreft kunnen de beide handhavingspartners naast elkaar of samen met
elkaar optreden. Het optreden door de lokale overheid hoeft het optreden door een
stedenbouwkundige inspecteur niet uit te sluiten. Als de lokale overheid gebruik maakt van haar
bevoegdheid om op te treden, kan ze rekenen op ondersteuning van het Agentschap Inspectie RWO
bijvoorbeeld door de stedenbouwkundige inspecteur te laten aansluiten bij de herstelvordering. De
stedenbouwkundige inspecteur kan zich laten machtigen door de rechter en treedt dan ook in een
gerechtelijke procedure op als eiser tot herstel134. De gemeente kan echter ook aan de rechter
vragen om de stedenbouwkundige inspecteur te machtigen tot ambtshalve uitvoering zonder dat de
stedenbouwkundige inspecteur als eiser tot herstel optreedt.
53. De Vlaamse Regering wijst er uitdrukkelijk op dat het de taak is van zowel de lokale overheid als
het Agentschap Inspectie RWO om de visie op handhaven zoals het opgenomen is in het
Handhavingsplan verder te verfijnen, enerzijds door het formuleren van handhavingsthema’s en het
toepassen van een risicoanalyse op de geformuleerde handhavingsthema’s, anderzijds door het
toekennen van prioriteiten en het bepalen van ambitieniveaus per prioriteit135. Hierbij is het de
bedoeling dat de lokale overheid zelf haar verantwoordelijkheid neemt en dat ze komt tot een eigen
lokaal handhavingsniveau.
Zo kan de lokale overheid zelf bepalen of zij haar klemtonen vooral legt op preventieve,
rechtsherstellende of op curatieve handhaving. Ze kan ook een eigen handhavingsthema of een
lokale problematiek als prioriteit in haar handhavingsbeleid opnemen. Daarnaast kan er bijvoorbeeld
ook een systeem van klachtopvolging en klachtregistratie worden uitgewerkt.
In het Handhavingsplan geeft de Vlaamse Regering de gemeenten de raad een
handhavingsambtenaar in te zetten136 om, vertrekkend van de beleidslijnen in het Handhavingsplan
132
Handhavingsplan, 7.6 Inhoudelijke prioriteiten, 52. 133
Handhavingsplan, 7.6.1 Gezamenlijke prioriteiten, 53. 134
Cf. infra, randnr. 153. 135
Handhavingsplan, 7.2 Krachtdadige en gedifferentieerde handhaving, 37. 136
Handhavingsplan, 7.4.1 Sterke lokale besturen, 45.
22
en van de gezamenlijke en specifieke prioriteiten137, een traject voor de aanpak van handhaving van
de ruimtelijke ordening op het grondgebied van de gemeente in te vullen. Samenwerking met de
politie is hierbij aangewezen.
54. De beleidsprioriteiten inzake handhaving door de lokale overheid moeten in principe ook door
die lokale overheid zelf autonoom worden aangepakt. De gemeenten kunnen indien nodig wel een
gefundeerd verzoek voor ondersteuning richten aan het Agentschap Inspectie RWO. Ook wanneer
een lokaal probleem zo omvangrijk is dat het lokaal bestuur alleen er niet meer het hoofd aan kan
bieden, kan het lokaal bestuur in principe rekenen op hulp van het Agentschap Inspectie RWO. Het
kan echter niet de bedoeling zijn om moeilijke of minder aangename taken door te schuiven138.
55. Aan lokale handhaving hangt uiteraard ook een kostenplaatje vast. Zo vraagt het
Handhavingsplan de lokale overheid bijvoorbeeld een specifieke handhavingsambtenaar in te zetten
met een ombudsfunctie en voor het uitwerken en concretiseren van een lokaal handhavingsplan in
samenwerking met de politie139. Dit alles is echter niet gratis.
Het Vlaams Handhavingsplan zou normaal gezien aanbevelingen moeten bevatten betreffende de
bekostiging van het lokale overheidsbeleid140. Het Handhavingsplan blijft echter eerder vaag op dit
vlak. Principieel voorziet men voor handhaving geen extra middelen vanuit de Vlaamse Overheid141.
Alleen de inkomsten die de DAB Herstelfonds ontvangt van de overtreders kunnen ook voor
handhaving aangewend worden. Daarnaast spreekt men over een vorm van beloning voor
gemeenten die inspanningen leveren op het vlak van handhaving. Alleen is het zeer twijfelachtig of
hier ook inspanningen op het vlak van preventieve handhaving mee bedoeld worden142.
Toch zou zo’n vorm van subsidiëring voor gemeenten een extra stimulans kunnen zijn om te komen
tot een efficiënt handhavingsbeleid. De Vlaamse overheid voorziet echter wel in een zekere
tegemoetkoming in de vorm van de aanstelling en de bekostiging van een advocaat in die zaken waar
de stedenbouwkundige inspecteur zich heeft aangesloten bij de herstelvordering van het college van
burgemeester en schepenen143.
56. De middelen die de lokale overheid beschikbaar heeft voor lokale handhaving zijn dus beperkt,
zowel wat betreft geld, als personeel, als tijd. Het is dan ook noodzakelijk dat men voor het
handhavingsbeleid keuzes maakt. Alleen is het niet zo evident te komen tot een adequaat
handhavingsniveau binnen de mogelijkheden van de gemeente en waarbij het maatschappelijk
rendement zo hoog mogelijk is. De gemeente zal moeten afwegen in welke situaties men zal
handhaven en op welke manier. Er is nood aan een duidelijk beleidskader voor lokale handhaving
inzake ruimtelijke ordening, vastgelegd in een “lokaal handhavingsplan”.
Het Handhavingsplan blijft bijzonder vaag op dit vlak. We lezen in het Handhavingsplan wel dat door
zowel het Agentschap Inspectie RWO als de lokale overheid “bewuste keuzes” moeten gemaakt
worden, dat er “een beleidsmonitoring” moet gebeuren, dat er “duidelijke beleidsprioriteiten”
gesteld moeten worden, dat er “goede operationele afspraken” moeten gemaakt worden tussen de
137
Handhavingsplan, 7.6 Inhoudelijke prioriteiten, 52. 138
Handhavingsplan, 7.6.3 Prioriteiten op het lokale niveau, 54. 139
Handhavingsplan, 7.4.1 Sterke lokale besturen, 45. 140
Art. 6.1.4, §1, lid 2, 5° VCRO. 141
Handhavingsplan, 8.2 De financiering van het Handhavingsplan, 60. 142
Zie ook SARO, Advies over het handhavingsplan ruimtelijke ordening, 27 januari 2010, 9 en Parl.St. Vl.Parl., 2009-2010, nr. 647/1, 13. 143
Handhavingsplan, 8.2 De financiering van het Handhavingsplan, 61.
23
handhavingspartners144 en dat de beschikbare mensen en middelen “optimaal” moeten worden
aangewend alsook de beschikbare procedures145.
3.1.2 De gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar
57. Reeds sinds de inwerkingtreding van het Decreet Ruimtelijke Ordening is elke gemeente verplicht
om minstens één gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar in dienst te hebben146. Het is de
gemeenteraad die de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren benoemt en het is ook de
gemeenteraad die bepaalt hoeveel stedenbouwkundige ambtenaren de gemeente in dienst
neemt147. Enkel statutaire of op proef statutaire ambtenaren kunnen worden aangesteld als
gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar. Het in dienst hebben van een gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar is ook één van de vijf voorwaarden om erkend te worden als
ontvoogde gemeente148.
58. Het principe dat elke gemeente minstens één gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar
moet hebben, is in de VCRO wel versoepeld. Nu is het mogelijk voor twee of meer gemeenten om
een intergemeentelijk samenwerkingsverband te belasten met de aanstelling en het loopbaanbeheer
van één of meer gezamenlijke stedenbouwkundige ambtenaren. Elke ambtenaar moet in totaal wel
een voltijdse opdracht krijgen. Voor de financiële en administratieve rechtspositie van deze
gezamenlijke ambtenaren moet gekeken worden naar de regeling die van toepassing is op de
personeelsleden van de gemeente waar de zetel van het intergemeentelijk samenwerkingsverband is
gevestigd149.
Het ambt van gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar is onverenigbaar met het ambt van
secretaris of ontvanger zoals bedoeld in de wetgeving op de gemeentelijke instellingen150.
Eventueel kan de gemeenteraad een waarnemend stedenbouwkundig ambtenaar aanstellen,
bijvoorbeeld bij hoogdringendheid of indien de vacature niet snel genoeg ingevuld raakt151. Het
Besluit Voorwaarden GSA bepaalt de voorwaarden om als waarnemend stedenbouwkundig
ambtenaar te kunnen worden aangesteld152.
59. De gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar heeft een verantwoordelijkheid binnen het
ruimtelijk ordeningsbeleid in het algemeen. Hij heeft vooral een belangrijke rol te vervullen op het
vlak van vergunningen, zowel wat procedurele aspecten betreft als wat betreft de voorbereiding van
de beslissingen door het college van burgemeester en schepenen. Zo moet de gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar onder andere de volledigheid van een stedenbouwkundige
144
Handhavingsplan, 6.5 De kritische succesfactoren, 33. 145
Handhavingsplan, 6.5 De kritische succesfactoren, 34. 146
Art. 15, §2 DRO; huidig art. 1.4.6, §2, lid 1 VCRO. 147
Art. 9 Decreet van 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996,, BS 29 januari 2004; huidig art. 1.4.6, §1 VCRO. 148
Art. 7.2.1, §1, lid 1 VCRO. 149
Art. 1.4.6, §2, lid 2 VCRO. 150
Art. 20 Besluit Voorwaarden GSA. 151
Art. 1.4.6, §3 VCRO. 152
Art. 21 Besluit Voorwaarden GSA.
24
vergunningsaanvraag controleren153, het openbaar onderzoek afsluiten154, de nodige adviezen
verkrijgen in verband met de vergunningsaanvraag155, …
60. Ook voor het realiseren van het handhavingsbeleid kan de gemeentelijke stedenbouwkundige
ambtenaar een takenpakket toebedeeld krijgen, zowel preventief als curatief. Immers, enkel de
bevoegdheden inzake de vergunningsprocedure zijn geëxpliciteerd in de huidige regelgeving. De
gemeente mag zelf het takenpakket van haar gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar
aanvullen op basis van haar eigen behoeften en inzichten156. Één van de meest voorkomende extra
taken is bijvoorbeeld de opmaak en het actueel houden van het plannenregister en het
vergunningenregister157. Deze actualisering zal ertoe bijdragen dat steeds correcte informatie wordt
doorgegeven aan de belanghebbenden en dat bouwmisdrijven worden voorkomen. Andere taken die
aan de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar kunnen worden gegeven zijn onder andere:
- het opvolgen van het ruimtelijk beleid op gewestelijk en provinciaal niveau,
- het voorbereiden van gemeentelijke adviezen over de ontwerpen van gewestelijke en
provinciale ruimtelijke plannen,
- het opmaken van de gemeentelijke ruimtelijke plannen,
- het informeren van de bevolking over stedenbouwkundige aangelegenheden, …
De gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar kan ook de taak van verbalisant op zich nemen,
doch enkel indien hij hiertoe gemachtigd is door de gouverneur van zijn provincie158. De
decreetgever159 en de Vlaamse Regering160 hebben er immers voor geopteerd de gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar niet expliciet als verbalisant op te nemen in hun respectievelijke
regelgeving.
61. Gezien de eisen wat betreft het takenpakket van een gemeentelijke stedenbouwkundige
ambtenaar, heeft de Vlaamse Regering de nodige aandacht besteed aan de aanstellingsvoorwaarden.
De gemeenten hebben echter wel steeds zelf de bevoegdheid om bijkomende eisen te stellen
wanneer ze de vacature van gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar uitschrijven.
De Vlaamse Regering maakt een onderscheid tussen gemeenten met meer en gemeenten met
minder dan 20.000 inwoners. Dit onderscheid heeft betrekking op het diploma van de kandidaat-
gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren. In gemeenten met meer dan 20.000 inwoners
moeten de kandidaten een diploma hebben dat toegang geeft tot niveau A161. In gemeenten met
minder dan 20.000 inwoners volstaat een diploma voor niveau B, hoewel niveau A wel
153
Art. 4.7.14 VCRO. 154
Art. 4.7.15 VCRO. 155
Art. 4.7.16 VCRO. 156
M. BAUWENS, “Functie, profiel en aanstelling van de gemeentelijk stedenbouwkundige ambtenaren”, http://www.vvsg.be/Omgeving/ruimtelijke_ordening/Documents/XB%20d826%20gemeentelijk%20stedenbouwkundig%20ambtenaar.doc, laatst geraadpleegd 2 mei 2012, 4; Dit artikel is een geactualiseerde versie van M. BAUWENS, “De gemeente in het nieuwe decreet ruimtelijke ordening (2): het personeel. De stedenbouwkundig ambtenaar wordt spilfiguur”, De Gem. 1999, nr. 10, 18-24. 157
Dit voorbeeld werd onder andere gegeven in de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl.Parl., 1998-1999, nr. 1332/1, 19. 158
Cf. art. 6.1.5, lid 1 VCRO. 159
Art. 6.1.5, lid 1 VCRO. 160
Besl.Vl.Reg. van 28 april 2000 houdende de aanwijzing van ambtenaren die bevoegd zijn om de misdrijven op het gebied van de ruimtelijke ordening en stedenbouw op te sporen en vast te stellen, BS 13 mei 2000. 161
Art. 13, lid 1 Besluit Voorwaarden GSA.
25
aangemoedigd wordt162. Daarenboven kan men nooit tot gemeentelijke stedenbouwkundige
ambtenaar worden benoemd indien men geen diploma van een opleiding ruimtelijke ordening heeft
behaald.
62. Er is wel voorzien in een aantal overgangsmaatregelen. Deze overgangsregeling is noodzakelijk
opdat gemeenten hun eigen personeel zouden kunnen behouden, en niet massaal nieuwe mensen
zouden moeten aanwerven.
In gemeenten met 20.000 of meer inwoners kunnen personen die houder zijn van een diploma dat
toegang geeft tot niveau A en van een diploma van een opleiding ruimtelijke ordening, toch als
gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar worden aangesteld, indien ze op 1 mei 2000 reeds in
dienst waren van de gemeente163.
Daarnaast kunnen ook personen die houder zijn van een diploma dat toegang geeft tot niveau A of
B164, maar niet het vereiste diploma van een opleiding ruimtelijke ordening hebben, als
gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar worden aangesteld, indien ze op 1 mei 2000 reeds 6
jaar werkzaam waren bij een gewestelijke, provinciale of gemeentelijke administratie, en indien zij
kunnen aantonen dat zij tijdens die periode in hun hoofdtaken betrokken waren bij de beoordeling
van vergunningsaanvragen en/of de opmaak en beoordeling van ruimtelijke plannen165. Bovendien
moeten deze personen voor 5 mei 2004 geslaagd zijn voor een test op basis van een speciaal
opleidingsprogramma, of moeten zij binnen zes jaren na hun eerste aanstelling een diploma van een
opleiding ruimtelijke ordening hebben behaald. Indien zij niet aan deze bijkomende voorwaarde
voldoen, vervalt de aanstelling bij het verstrijken van de betreffende termijn166.
Personen die houder zijn van een diploma dat toegang geeft tot niveau A of B167, maar die niet over
het vereiste diploma van een opleiding ruimtelijke ordening beschikken, noch minstens zes jaar
relevante ervaring hebben opgedaan bij gewestelijke, provinciale of gemeentelijke administraties,
kunnen desondanks toch als gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar worden aangesteld. Zij
moeten wel binnen zes jaar na hun aanstelling een diploma van een opleiding ruimtelijke ordening
hebben behaald. Indien zij deze voorwaarde niet vervullen binnen de termijn, vervalt de
aanstelling168.
Tot slot kunnen in gemeenten met minder dan 20.000 inwoners ook personen die houder zijn van
een diploma dat toegang geeft tot niveau C, als gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar
worden aangesteld. Zij moeten op 1 mei 2000 wel reeds minstens 12 jaar relevante ervaring hebben
opgedaan bij een gewestelijke, provinciale of gemeentelijke administratie. Daarnaast moeten ook zij
voor 1 mei 2004 geslaagd zijn voor een test op basis van een specifiek opleidingsprogramma. Indien
ze niet aan deze vereiste voldoen binnen de gestelde termijn, dan vervalt de aanstelling169.
162
Art. 16, lid 1 Besluit Voorwaarden GSA. 163
Art. 14, lid 1 iuncto art. 23 Besluit Voorwaarden GSA. 164
Afhankelijk van de grootte van de gemeente. 165
Art. 14, lid 2 en art. 17, lid 1 Besluit Voorwaarden GSA. 166
Art. 14, lid 3 en art. 17, lid 2 Besluit Voorwaarden GSA. 167
Ook hier afhankelijk van de grootte van de betreffende gemeenten. 168
Art. 15 en 18 Besluit Voorwaarden GSA. 169
Art. 19 Besluit Voorwaarden GSA.
26
63. De diploma’s betreffende opleidingen van ruimtelijke ordening, die nodig zijn voor de aanstelling
tot gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar, zijn vastgesteld bij Ministerieel Besluit170. Het
gaat hierbij vooral om opleidingen tot ruimtelijke planner en/of stedenbouwkundige.
Het specifieke opleidingsprogramma waarvan eerder sprake wordt niet langer georganiseerd. In de
praktijk zal men dus moeten beschikken over een diploma ruimtelijke ordening dat behaald is via
normale opleidingen.
Gemeenten kunnen in bepaalde omstandigheden financiële steun krijgen van de Vlaamse Regering
voor de opleiding van de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar. Dit moet evenwel binnen de
perken van de begrotingskredieten van de Vlaamse Regering passen. Kleinere gemeenten kunnen
ook extra subsidies aanvragen om een stedenbouwkundig ambtenaar te betalen171. De Vlaamse
Regering heeft van haar bevoegdheid gebruik gemaakt om dienaangaande de voorwaarden en
bijkomende regels vast te leggen172.
3.2 Preventieve handhaving
64. Een van de strategische doelstellingen van het huidig Handhavingsplan is een “effectieve,
doelmatige en efficiënte handhaving”173. Om te voorkomen dat overtreders beloond worden en dat
de plichtsbewuste burger ontmoedigd wordt, is het noodzakelijk dat de handhavingsniveaus
voldoende hoog liggen. Het gewenste niveau moet bereikt worden met een optimale inzet van
middelen en personeel. Effectieve handhaving vraagt een gedifferentieerde aanpak. Maar het
nastreven van een optimaal handhavingsniveau eist op de eerste plaats een bijzondere inzet ten
aanzien van het voorkomen van inbreuken: een ‘zachte handhaving’ die een ‘harde handhaving’
moet afwenden.
3.2.1 Informatieverstrekking en bewustmaking
65. In een handhavingsbeleid dat in de eerste instantie kiest voor een preventieve aanpak neemt de
informatieverstrekking een belangrijke plaats in. Zowel de controledienst als de burger heeft er
belang bij snel de juiste informatie te bekomen over vergunningen en voorschriften maar ook over
reeds opgestelde processen-verbaal en rechterlijke beslissingen, om zo bouwmisdrijven te
voorkomen, ze te herkennen of om indien nodig adequaat in te grijpen.
Titel V van de VCRO vermeldt de verplichting voor elke gemeente om een plannenregister174 en een
vergunningenregister175 op te maken, te actualiseren, ter inzage te leggen en er uitreksels uit af te
leveren volgens de bepalingen van de Codex Ruimtelijke Ordening.
170
MB van 4 juni 2009 tot bepaling van de diplomavoorwaarden voor de functies van gedelegeerd planologisch ambtenaar, gedelegeerd stedenbouwkundig ambtenaar en gewestelijk, provinciaal en gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar en tot aanwijzing van de diploma’s die voldoen om te kunnen worden geregistreerd als ruimtelijk planner, BS 13 juli 2009. 171
Art. 1.4.8, lid 1 VCRO. 172
B.Vl.Reg. van 23 november 2001 tot bepaling van de voorwaarden voor toekenning van subsidies aan gemeenten voor de opleiding van gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren en voor de betaling van de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren in kleine gemeenten, BS 28 december 2001. 173
Handhavingsplan, 6.2 Een effectieve, efficiënte en doelmatige handhaving, 31; PH. MUYTERS, Beleidsnota ruimtelijke ordening 2009-2014. Een ruimtelijk beleid voor en op het ritme van de maatschappij, 2009. 174
Art. 5.1.1, §2 VCRO. 175
Art. 5.1.2, §2 VCRO.
27
a) De loketfunctie
66. Voor preventieve handhaving is er geen echte algemene wettelijke of decretale regeling.
Preventie komt wel aan bod in het Vlaams Handhavingsplan als eerste stap binnen het
handhavingsbeleid. Men wijst er ondermeer op de noodzaak een modern communicatiebeleid te
voeren en men motiveert de preventieve handhaving als volgt: “Door middel van een goede
informatieverstrekking kan een bewustmaking van de burger worden bereikt. In een aantal gevallen
worden overtredingen immers begaan uit onwetendheid of onkunde, of omdat burgers verkeerd zijn
ingelicht. Verder heeft het verspreiden van informatie een grote preventieve werking, die (potentiële)
overtreders ervan weerhoudt de reglementering te overtreden.”176 Het geven van informatie, het
aanmanen tot herstel en het creëren van een maatschappelijk draagvlak voor handhaving situeert
zich als takenpakket dus vooral op het niveau van de gemeentelijke overheid.
67. Preventie is niet alleen essentieel in de fase van de handhaving. Reeds tijdens de planning wordt
vaak al een beslissende stap gezet. Het opmaken van een ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan
vraagt een grondige studie van de gevolgen van huidige en toekomstige bouwmisdrijven voor
bestaande en toekomstige bebouwingen. Het Handhavingsplan wijst erop dat bij de opmaak van een
plan van aanleg of een ruimtelijk uitvoeringsplan, vooral wat betreft de bestemming van de bodem,
er voldoende aandacht moet zijn voor het ondubbelzinnig formuleren van de functies en de
activiteiten die al dan niet binnen een bepaalde bestemming zijn toegelaten177.
Bij het opmaken of bij een aanpassing van een lokaal ruimtelijk structuurplan kan men de lokale
handhavingsvisie opnemen. Men kan ook een overzicht vermelden van gekende bouwmisdrijven en
men kan informatie geven in verband met de strafvorderingen.
68. De wortels van een preventieve handhaving dringen ook door tot het vergunningenbeleid. In het
Handhavingsplan lezen we dat “wanneer een stedenbouwkundige vergunning of een
verkavelingsvergunning wordt afgeleverd, vermeden moet worden dat het goedgekeurd
verkavelingsplan of bouwplan voor interpretatie vatbaar is”178.
De preventie op dit niveau eist een snelle, duidelijke en klantvriendelijke aanpak. Lokale overheden
hebben een begeleidende taak bij stedenbouwkundige aanvragen. Ze kunnen informatie verstrekken
inzake ruimtelijke handhaving en ze kunnen de regelgeving verduidelijken. Dankzij een degelijk
uitgebouwde loketfunctie bezorgt de lokale overheid de kandidaat-bouwer een gefundeerd advies
betreffende de bouwmogelijkheden op het betreffend perceel, bespreekt ze het dossier in geval van
problemen en helpt ze zoeken naar aanvaardbare oplossingen, rekening houdend met de
voorschriften en de vragen van de kandidaat-bouwer.
69. Wanneer door de gemeentelijke overheid een vergunning wordt afgeleverd, is het de plicht van
de gemeente de opgelegde voorwaarden grondig toe te lichten. De ondoorzichtigheid van
procedures en regelgeving tasten immers het vertrouwen van de burger aan. Het is niet mogelijk snel
op te treden tegen bouwmisdrijven als de burger niet op de hoogte gebracht is van de
vergunningsprocedure en de toepasselijke voorschriften. Van de burger wordt verwacht in alle
omstandigheden rekening te houden met de stedenbouwkundige verordeningen, en de regelgeving
176
Handhavingsplan, 7.2.1 Inzetten op preventie, 2., 38. 177
Handhavingsplan, 7.2.1 Inzetten op preventie, 3., 38. 178
Handhavingsplan, 7.2.1 Inzetten op preventie, 4., 38.
28
betreffende de bijzondere plannen van aanleg, de gewestplannen en de ruimtelijke
uitvoeringsplannen na te leven.
70. In het bijzonder zijn, met de invoering van de VCRO, een aantal belangrijke vernieuwingen
ingevoerd op het vlak van vereenvoudigde en meer transparante procedures. Deze worden best wel
goed gecommuniceerd aan de burger om zo het beoogde doel, namelijk een grotere efficiëntie en
rechtszekerheid voor de burgers en de lokale besturen, te bereiken. We denken bijvoorbeeld aan de
‘meldingsplichtige werken’179, een nieuwe categorie naast de ‘vergunningsplichtige werken’ en de
‘vrijgestelde werken’, waar na een periode van 20 dagen na een melding van de uit te voeren
werkzaamheden aan het gemeentebestuur met de uitvoering kan gestart worden. Deze
stedenbouwkundige meldingsplicht is onder andere van toepassing op werken die vrijgesteld zijn van
aanstelling van een architect, zoals een garage of veranda, of werken in een verkaveling met
duidelijke voorschriften die niet voor interpretatie vatbaar zijn of voor kangoeroewoningen in het
kader van zorgwonen180.
71. Ook rekent het beleid op een degelijke lokale begeleiding van de ingevoerde vernieuwing in
verband met het beter op elkaar afstemmen en het gelijktijdig laten verlopen van verschillende
procedures voor het bekomen van de stedenbouwkundige vergunningen en milieuvergunningen181.
b) Het plannenregister
72. Het plannenregister is een gegevensbestand dat een overzicht bevat van de bestemmingen en
voorschriften die gelden voor het grondgebied van de gemeente182. Het is een bijzonder waardevol
instrument in het handhavingsbeleid. Immers, de meeste inbreuken op de voorschriften van de
plannen en verordeningen in het plannenregister zijn rechtstreeks strafbaar183. Het plannenregister
moet kunnen geraadpleegd worden bij elke vraag naar de mogelijkheden van het gebruik van grond
of gebouwen184.
73. Overeenkomstig artikel 5.1.1, §1 VCRO bevat het plannenregister ten minste volgende gegevens:
- de grafische plannen en de daarbij horende stedenbouwkundige voorschriften van de
ruimtelijke uitvoeringsplannen en de plannen van aanleg, evenals van de niet-vervallen
ontwerpen van dergelijke plannen;
- de aanduiding van de delen van de vigerende plannen waarop een verkooprecht, vermeld in
artikel 2.4.1, geldt;
- de aanduiding van de percelen die het voorwerp hebben uitgemaakt van een planologische
bestemmingswijziging die aanleiding kan geven tot een planschadevergoeding, vermeld in
artikel 2.6.1, een planbatenheffing, vermeld in artikel 2.6.4, of een bestemmingswijzigings-
compensatie, vermeld in boek 6, titel 2, van het Decreet van 27 maart 2009 betreffende het
grond- en pandenbeleid;
- de rooilijnplannen;
179
Art. 4.2.2 VCRO. 180
B.Vl.Reg. van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 10 september 2010. 181
Art. 4.7.3 VCRO. 182
Art. 5.1.1, §1 VCRO; G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 318. 183
Art. 6.1.1, 2° en 6° VCRO. 184
Parl.St. Vl.Parl, 1998-99, nr. 1332/1, 51.
29
- de onteigeningsplannen.
74. De Vlaamse Regering heeft sindsdien vastgesteld dat de inventaris van de plannen, die deel
uitmaakt van het plannenregister, door het Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en
Onroerend Erfgoed moet ter beschikking gesteld worden aan de gemeente, als het register digitaal
en conform de technische normen is opgesteld185. Het is de bedoeling dat op langere termijn het
plannenregister uitgewerkt wordt in een Geografisch Informatie Systeem186.
75. De actualisering van het plannenregister door de lokale overheid wordt mogelijk gemaakt door
artikel 5.1.1, §3 VCRO. Overheden die belast zijn met het opmaken van stedenbouwkundige
voorschriften dienen ambtshalve, uiterlijk vijfenveertig dagen na de voorlopige vaststelling, de
definitieve vaststelling of de goedkeuring, een afschrift van het deel dat betrekking heeft op het
grondgebied van de gemeente naar het college van burgemeester en schepenen te sturen. Het
college van burgemeester en schepenen zorgt dan binnen de veertien dagen na ontvangst voor de
opname van de bovenvermelde gegevens in het plannenregister. Ook andere gegevens uit artikel
5.1.1, §1 VCRO dienen binnen een termijn van veertien dagen na de beslissing van de gemeenteraad
te worden opgenomen in het register. Het college van burgemeester en schepenen is
verantwoordelijk voor de correctheid van de opgenomen gegevens.
76. Artikel 5.1.1, §2 VCRO vermeldt nog dat de Vlaamse Regering nadere regels kan bepalen voor de
opmaak en de actualisering van het plannenregister. Ze kan ook de specifieke wijze bepalen waarop
artikel 260 van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005187 geoperationaliseerd wordt indien de
gemeente zich niet gedraagt naar de bij of krachtens deze afdeling voorgeschreven regels.
c) Het vergunningenregister
77. Het vergunningenregister is een digitaal gemeentelijk gegevensbestand dat voor het hele
grondgebied van de gemeente per kadastraal perceel de stand van zaken bevat met betrekking tot
vergunningen, overtredingen en procedures over vergunningen, zowel de administratieve
beroepsprocedures als de procedures voor de rechtscolleges188. Elke gemeente is verplicht om een
vergunningenregister op te maken189. Het moet vastgesteld zijn bij ontvoogding van de gemeente
waardoor deze zelfstandig vergunningen kan afleveren190.
Het vergunningenregister is, net als het planningenregister, een belangrijke informatiebron voor het
handhavingsbeleid191.
78. In het vergunningenregister dient van elk kadastraal perceel de juridische stedenbouwkundige
toestand van elke constructie worden opgenomen. Overeenkomstig artikel 5.1.2, §1 VCRO moet het
vergunningenregister per kadastraal perceel ten minste de volgende informatie bevatten:
185
Art. 1 B.Vl.Reg. van 5 juni 2009 houdende bepalingen van de nadere regels voor de opmaak en de actualisering van het plannenregister, BS 26 augustus 2009. 186
Parl.St. Vl.Parl, 1998-99, nr. 1332/1, 50. 187
Art. 260 Gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 31 augustus 2005. 188
Art. 5.1.2, §1 VCRO; . VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 313. 189
Art. 5.1.2, §2 VCRO. 190
Art. 7.2.1, §1 VCRO. 191
Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr. 1332/1, 53; Handhavingsplan, 5.2 Vergunningenregister en het as-built attest, 20.
30
- het kadastraal nummer, het huisnummer en de straatnaam;
- de afgegeven stedenbouwkundige en planologische attesten;
- elke aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning en de identiteit van de aanvrager;
- elke aanvraag voor een verkavelingsvergunning en de identiteit van de aanvrager;
- elke administratieve beslissing en rechterlijke uitspraak met betrekking tot die
vergunningen, en de identiteit van de personen die beroep aantekenen;
- elke melding en de identiteit van de persoon die de melding verricht;
- de gevalideerde as-builtattesten;
- het verval van een stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning;
- de vermelding van elk proces-verbaal dat opgemaakt wordt met betrekking tot inbreuken
op deze Codex, het verdere gevolg dat aan deze processen-verbaal gegeven wordt, iedere
gerechtelijke uitspraak ter zake en de uitvoering van de herstelmaatregelen;
- de vermelding van elk rechtsmiddel dat tegen de gerechtelijke uitspraken, vermeld in 9.,
aangewend wordt, de daaropvolgende uitspraken en het gevolg dat daaraan gegeven wordt;
- het verschuldigd zijn van een planbatenheffing en bewijs van betaling van de
planbatenheffing;
- in voorkomend geval het declaratief attest van het bestaan of verval van woonrecht.
79. De actualisering van het vergunningenregister door de lokale overheid wordt mogelijk gemaakt
door artikel 5.1.4, §1 VCRO, waardoor overheden die beslissingen nemen in verband met het
verlenen van vergunningen in het kader van de VCRO, ambtshalve een afschrift van elke beslissing
moeten sturen naar het college van burgemeester en schepenen van de gemeente waar het
betrokken onroerend goed gelegen is. Ook overheden die betrokken zijn in een procedure die
betrekking heeft op een betwisting in het kader van VCRO, sturen ambtshalve een afschrift van elke
dagvaarding of verzoekschrift, elke voorziening in hoger beroep of in cassatie, naar het college van
burgemeester en schepenen van de gemeente waar het betrokken onroerend goed gelegen is.
De gegevens moeten door de lokale overheid worden geregistreerd in het vergunningenregister
binnen de vijf dagen na de beslissing van het college van burgemeester en schepenen of na de
ontvangst ervan192. Wanneer er bij een bouwovertreding een proces-verbaal bestaat, moet dit
vermeld worden. Ook de gebruikte rechtsmiddelen en alle andere relevante gegevens worden geacht
te worden opgenomen193.
80. Art 5.1.3, §1 VCRO wijst erop dat bestaande constructies, met uitzondering van
publiciteitsinrichtingen of uithangborden, waarvan aan de hand van een toegelaten bewijsmiddel in
de zin van boek III, titel III, hoofdstuk VI van het Burgerlijk Wetboek is aangetoond dat ze gebouwd
zijn vóór 22 april 1962, in het vergunningenregister opgenomen worden als “vergund geacht”. Als
motivering voor de beslissing tot opname als “vergund geacht” in het vergunningenregister gelden
de vaststelling van de aanwezigheid van een geldig bewijs dat de betreffende constructie vóór 22
april 1962 gebouwd werd samen met de omschrijving van de aard van het bewijs. De gemeentelijke
overheid heeft de plicht actief onderzoek ter zake te verrichten.
Een weigering tot opname als “vergund geacht” kan gemotiveerd worden door de vaststelling van
het feit dat de constructie niet meer bestaat, van de afwezigheid van een geldig bewijsmiddel, of van
het feit dat het geleverde bewijsmiddel aangetast is door aangegeven onregelmatigheden. Het
192
Art. 5.1.5 VCRO. 193
Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr. 1332/1,52.
31
Handhavingsplan typeert het vergunningenregister als een onontbeerlijk instrument om rechtvaardig
te kunnen omgaan met het verleden194.
81. Het vergunningenregister is net als het plannenregister een bestuursdocument dat voor het
publiek toegankelijk moet zijn in het gemeentehuis195. Ambtenaren krijgen op verzoek onmiddellijk
een uitreksel. Belanghebbenden hebben de mogelijkheid hun handelingen aan te passen dankzij de
informatie uit het vergunningenregister. Weten wat de vergunningstoestand is van een goed kan
bijvoorbeeld belangrijk zijn voor een toekomstige koper of voor een optredende
handhavingspartner.
d) Het stedenbouwkundig attest
82. Wanneer een particulier van plan is een vergunningsplichtige handeling uit te voeren, kan hij
naast de gewone informatie die te verkrijgen is via plannen- en vergunningenregisters, ook een
aanvraag doen om een stedenbouwkundig attest te verkrijgen. Het stedenbouwkundig attest geeft
op basis van een plan aan of een overwogen project in redelijkheid de toets aan de
stedenbouwkundige voorschriften, de eventuele verkavelingsvoorschriften en de goede ruimtelijke
ordening zal kunnen doorstaan. Het wordt principieel afgeleverd door het college van burgemeester
en schepenen. De decreetgever voorziet wel in een uitzondering voor het geval waarin een
publiekrechtelijke rechtspersoon het attest aanvraagt, maar over het algemeen is het
stedenbouwkundig attest een bevoegdheid van de gemeenten196.
83. Het stedenbouwkundig attest is een informatie-inwinning voorafgaand aan de eigenlijke
vergunningsaanvraag. In het attest zal eerst en vooral de objectieve informatie uit de plannen- en
vergunningenregisters te vinden zijn. Daarnaast komt de aanvrager ook te weten of hij met
betrekking tot het perceel in kwestie bepaalde adviezen moet inwinnen.
Een gunstig stedenbouwkundig attest is 2 jaar geldig197. De inhoud van het stedenbouwkundig attest
kan niet worden gewijzigd of tegengesproken in het beslissende onderzoek over een aanvraag tot
stedenbouwkundige of verkavelingsvergunning198, omdat de decreetgever aan het attest een
karakter van gezaghebbend advies heeft verleend199. Hierop zijn wel enkele uitzonderingen. Indien er
zich na de aflevering van het stedenbouwkundig attest bijvoorbeeld substantiële wijzigingen aan het
betrokken perceel of de stedenbouwkundige voorschriften hebben voorgedaan, dan moet het
beslissende onderzoek over de vergunningsaanvraag toch worden overgedaan. Hetzelfde geldt in het
geval er tijdens het openbaar onderzoek of bij het inwinnen van adviezen voor de vergunning nieuwe
elementen aan het licht komen waarmee men bij de aflevering van het stedenbouwkundig attest
geen rekening heeft gehouden. Tot slot mag het attest uiteraard niet aangetast zijn door manifeste
materiële fouten.
84. Een afgeleverd gunstig stedenbouwkundig attest ontslaat de particulier echter niet van de
verplichting om een effectieve stedenbouwkundige vergunning aan te vragen200. Dit is noodzakelijk
194
Handhavingsplan, 5.2 Vergunningenregister en het as-built attest, 20. 195
Art. 5.1.6 VCRO. 196
Art. 5.3.1, §1 VCRO. 197
Art. 5.3.1, §3 VCRO. 198
Art. 5.3.1, §2 VCRO. 199
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 229. 200
Art. 5.3.1, §1, lid 2 VCRO.
32
omdat het attest enkel betrekking heeft op de stedenbouwkundige voorschriften,
verkavelingsvoorschriften en de goede ruimtelijke ordening. Dit is ook terug te vinden in de memorie
van toelichting: “Het stedenbouwkundig attest kan geen zekerheden verlenen aangaande de
overeenstemming van het geattesteerde met de sectorwetgeving, aangezien de daartoe vereiste
adviezen ontbreken.”201 Het attest heeft dus weliswaar enige juridische waarde, maar deze waarde is
beperkt.
Het stedenbouwkundig attest kunnen we dus eigenlijk aanzien als een soort vereenvoudigde
vergunningsaanvraag, op basis waarvan de aanvrager zijn kansen te weten komt om een werkelijke
stedenbouwkundige vergunning te verkrijgen.
3.2.2 Toezicht en controle
85. Na de informatieve preventie komen het toezicht en de controle in de praktijk. Onder toezicht en
controle verstaan we de actieve maatregelen die de bestuurlijke overheid kan nemen bij haar
preventiebeleid. Het proces-verbaal, de waarschuwing, de aanmaning, het stakingsbevel en de
administratieve geldboete maken deel uit van deze administratieve maatregelen.
a) Vaststelling van het bouwmisdrijf: het proces-verbaal, de waarschuwing en de aanmaning
86. Het Handhavingsplan wijst op een gedeelde verantwoordelijkheid van diverse opsporings- en
handhavingsambtenaren om toezicht op bouwwerken uit te voeren en om inbreuken op te sporen
met het oog op de instandhouding van de goede ruimtelijke ordening202.
Ook ambtenaren van gemeenten kunnen belast worden met de bevoegdheid om bouwmisdrijven op
te sporen en door een proces-verbaal vast te stellen203. Ze hebben voor hun controletaak op elk
moment toegang tot de bouwplaats en de gebouwen om alle nodige opsporingen en vaststellingen
te doen. Enkel als het om een huiszoeking gaat mogen ze hun verrichtingen slechts uitvoeren als de
politierechter daartoe een machtiging heeft verstrekt. Ze worden in principe geacht elke inbreuk te
melden aan de procureur des Konings met een proces-verbaal204.
87. Het opgestelde proces-verbaal van het omschreven bouwmisdrijf wordt door de verbalisant
voorzien van een volgnummer. Het proces-verbaal dient overgemaakt te worden aan de procureur
des Konings van het arrondissement waar het goed gelegen is. Het is de basis voor een strafdossier,
opgemaakt door het parket205. Elk strafdossier van een stedenbouwmisdrijf krijgt een notitienummer
dat samengesteld is uit het codenummer 66, gevolgd door het codenummer van de verbaliserende
instantie en het volgnummer van het proces-verbaal. De verbalisant dient het notitienummer van het
strafdossier mede te delen aan de belanghebbenden zodat deze naderhand bij het parket informatie
over het dossier kunnen bekomen206.
88. Het door de verbalisant opgestelde proces-verbaal van het vastgesteld misdrijf bewijst haar
dienst als opstart van een gerechtelijke procedure. Daarnaast is ze vooral bewijstechnisch belangrijk.
De bewijskracht geldt tot het tegendeel bewezen is207. Het Agentschap Inspectie RWO somt in haar
201
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 229. 202
Handhavingsplan, 5.1 Toezicht en Controle, 19. 203
Art. 6.1.5 VCRO. 204
Art. 29 Sv. 205
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 652. 206
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 652. 207
Art. 6.1.5 VCRO; Corr. Gent (19de k.) 2 december 2002, TMR 2003, afl. 4, 415 en TROS 2004, afl. 33, 63.
33
“Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening”208 nog een reeks voordelen van de
opmaak van een proces-verbaal op209: de verjaring van een inbreuk wordt door een proces-verbaal
gestuit, het proces-verbaal is een nuttig element in de beoordeling van een vermoeden van
vergunning, en het bevat nuttige informatie die terecht komt in het vergunningenregister210.
Daarnaast mogen we mijns inziens het nut van het proces-verbaal als positieve stimulans voor de
overtreder om het misdrijf te stoppen niet miskennen.
89. Steunend op vooraf vastgelegde prioriteiten heeft de gemeente ook de mogelijkheid het
opstellen van een proces-verbaal te laten voorafgaan door een intern verslag en door een aanmaning
gericht aan de overtreder met de vraag zich alsnog in regel te stellen, wat bij gunstig gevolg de
gemeentelijke administratieve last beperkt houdt. Als blijkt dat hier geen gevolg aan gegeven wordt,
kan alsnog een proces-verbaal worden opgemaakt211. Ook in het Handhavingsplan wordt gewezen op
de noodzaak om duidelijke afspraken of onderrichtingen te maken omtrent op welk ogenblik er een
proces-verbaal wordt opgesteld in combinatie met een waarschuwing of een aanmaning212.
90. Over de inhoud van een proces-verbaal is niets terug te vinden in de VCRO. Inhoudelijk kan het
proces-verbaal best door de gemeenten in het kader van een lokaal handhavingsbeleid en de daarbij
gestelde prioriteiten worden behandeld. Volgens het Handhavingsplan moet het proces-verbaal
zoveel mogelijk gegevens betreffende de overtreding bevatten zoals het tijdstip van de overtreding
en de bewijselementen betreffende de datering213. De gegevens die het bewijs van de datering
kunnen ondersteunen zijn belangrijk om na te gaan of de overtreder zich kan beroepen op het
vermoeden vergund te zijn en of er verjaring is ingetreden. Daarnaast is het nuttig in het proces-
verbaal de betrokkenheid van de opdrachtgever, eigenaar, uitvoerder, aannemer, architect, … op te
nemen214, alsook een beschrijving van de overtreding, de kadastrale gegevens van het onroerend
goed, een aanduiding op een kadastraal plan en de planologische voorschriften in het betrokken
gebied. Ook een kopie van het gewestplan en foto’s worden best als bijlage toegevoegd215.
Het Handhavingsplan geeft aan dat het tot de taken van het Agentschap Inspectie RWO behoort om
modellen van processen-verbaal ter beschikking te stellen van de lokale overheden en opleidingen te
voorzien betreffende het opstellen van een proces-verbaal216. Modeldocumenten voor het
overmaken van een proces-verbaal aan het parket, de gemeente en de overtreder werden door het
Agentschap Inspectie RWO als bijlage bij de “Code van goede praktijk” gevoegd.
91. In het Handhavingsplan worden twee met elkaar verwante preventieve
handhavingsinstrumenten aangehaald, namelijk de waarschuwing en de aanmaning. De
waarschuwing wordt er gedefinieerd als een formele herinnering van het plegen van een inbreuk. De
208
Het Agentschap Inspectie RWO bracht in mei 2011 een code van goede praktijk uit waarin het ‘modeltraject voor handhaving’ vanaf de vaststelling van een overtreding wordt vastgelegd. Het is de bedoeling hiermee te vermijden dat verschillende gemeenten andere maatregelen treffen bij vergelijkbare overtredingen. 209
AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011, 13. 210
Art. 5.1.2 VCRO. 211
AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011, 13. 212
Handhavingsplan, 5.4 Processen-verbaal, 22. 213
Handhavingsplan, 5.4 Processen-verbaal, 22. 214
M. Bockstaele, Processen-verbaal, Antwerpen, Maklu, 1994, 49 e.v.; G. VAN HOORICK, Stedenbouwvademecum, Antwerpen, Kluwer, 1996, 19. 215
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 652-653. 216
Handhavingsplan, 5.4 Processen-verbaal, 22.
34
aanmaning gaat een stap verder. Met dit instrument wordt de overtreder omwille van het plegen van
een inbreuk verzocht deze zelf ongedaan te maken217.
De beslissing in verband met het al dan niet geven van een waarschuwing of aanmaning, als middel
om de druk te verhogen en te komen tot vrijwillig herstel, wordt best opgenomen in het lokaal
handhavingsbeleid en de daarbij horende prioriteiten.
92. De waarschuwing die uitgaat van de gemeentelijke overheid en gericht is naar de overtreder, kan
gegeven worden naar aanleiding van het opstellen van een proces-verbaal, bij de bekrachtiging van
een stakingsbevel, naar aanleiding van de herstelvordering of na de afgifte van een
regularisatievergunning met opgenomen voorwaarden. Ze dient vooral informatie te bevatten over
de steeds verder gaande mogelijke negatieve gevolgen van de voortzetting of instandhouding van de
overtreding218. Een afschrift van de waarschuwing wordt best aan de procureur des Konings
overgemaakt, zodat het kan toegevoegd worden aan het dossier. Gezien het ontbreken van elke
wettelijke grond, is de waarschuwing volledig vrijblijvend. De betrokkene bepaalt zelf hoe hij ermee
omgaat en of hij er gevolg aan geeft.
93. Hoewel wettelijke regels over de aanmaning ontbreken, gaat het Agentschap Inspectie RWO in
zijn “Code van goede praktijk” verder in op dit instrument219. Wanneer de gemeentelijke overheid
overgaat tot het opsturen van een aanmaning naar de overtreder, probeert ze de overtreder te
wijzen op diens verantwoordelijkheid en hem te bewegen tot spontaan rechtsherstel. Ook hier is het
verstrekken van informatie over mogelijke negatieve gevolgen van het in stand houden van een
illegale situatie op zijn plaats. De aanmaning bevat best een vraag om binnen een maand na
ontvangst van de brief schriftelijk te reageren en om daarna binnen de drie maanden tot
rechtsherstel over te gaan. Deze manier van werken na het opstellen van een proces-verbaal legt het
Agentschap Inspectie RWO zichzelf op220. Een kopie van de aanmaning wordt bezorgd aan de
procureur des Konings. Wanneer binnen de gestelde termijn geen positief gevolg aan de aanmaning
gegeven wordt, kan er een herstelvordering worden opgesteld en een gerechtelijke burgerlijke of
correctionele procedure worden opgestart. Het Agentschap Inspectie RWO vraagt de lokale overheid
haar op de hoogte te houden van de verstuurde aanmaningen.
b) Het stakingsbevel
94. Eén van de belangrijkste actieve preventieve maatregelen die een lokale overheid kan nemen, is
het bevel tot staking van de in overtreding verrichte werken of handelingen. Deze mogelijkheid
bestaat voor alle personen die bevoegd zijn om overtredingen op de ruimtelijke ordeningswetgeving
vast te stellen221. In het geval van gemeentelijke handhaving zullen het dus de gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar of de lokale politie zijn die het stakingsbevel opleggen.
95. Het stakingsbevel kan worden opgelegd voor alle werken, handelingen of wijzigingen die een
inbreuk vormen in de zin van artikel 6.1.1 VCRO, of wanneer niet voldaan is aan de verplichting van
artikel 4.7.19, §4 VCRO222. Het artikel in kwestie legt een bijkomende verplichting op dat een door de
217
Handhavingsplan, 5.3 Waarschuwing en aanmaning, 22. 218
AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011, 16. 219
AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011, 15. 220
AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011, 15. 221
Art. 6.1.47, lid 1 iuncto art. 6.1.5 VCRO. 222
Art. 6.1.47, lid 1 VCRO.
35
gemeente gewaarmerkt afschrift van de vergunning en het bijbehorende dossier gedurende de
uitvoering van de ve²rgunning aanwezig en ter beschikking moet zijn op de plaats die het voorwerp is
van de vergunning. Wanneer men met andere woorden op de bouwwerf geen exemplaar van de
vergunning en het dossier kan voorleggen, dan kunnen de werken principieel gestaakt worden.
De inbreuken van artikel 6.1.1 VCRO zijn de volgende:
1° de bij de artikelen 4.2.1 en 4.2.15 bepaalde handelingen uitvoeren, voortzetten of in stand
houden, hetzij zonder voorafgaande vergunning, hetzij in strijd met de vergunning, hetzij na verval,
vernietiging of het verstrijken van de termijn van de vergunning, hetzij in geval van schorsing van de
vergunning;
2° handelingen uitvoeren, voortzetten of in stand houden in strijd met een ruimtelijk uitvoeringsplan,
met een ontwerp van ruimtelijk uitvoeringsplan of met de stedenbouwkundige en
verkavelingsverordeningen, tenzij de handelingen vergund zijn of tenzij het gaat om
onderhoudswerken aan een hoofdzakelijk vergunde constructie of om handelingen die vrijgesteld
zijn van de vergunningsplicht;
3° als eigenaar toestaan of aanvaarden dat één van de onder 1° en 2° vermelde strafbare feiten
worden gepleegd, voortgezet of in stand gehouden;
4° een inbreuk plegen op de informatieplicht van artikelen 5.2.1 tot 5.2.6;
5° handelingen voortzetten in strijd met het bevel tot staking, de bekrachtigingsbeslissing of de
beschikking in kortgeding;
6° na 1 mei 2000 een inbreuk plegen op de plannen van aanleg en verordeningen die tot stand zijn
gekomen volgens de bepalingen van het DRO, of dit voortzetten of in stand houden, tenzij de onder
2° vermelde uitzonderingen;
7° handelingen uitvoeren, voortzetten of in stand houden die een inbreuk zijn op de bouw- en
verkavelingsvergunningen die verleend zijn krachtens het DRO.
Bij elk van deze inbreuken kan dus een bevel tot staking van strijdig gebruik of van de in overtreding
verrichte handelingen of werken opgelegd worden.
96. We moeten wel opmerken dat de bevoegde ambtenaren en de lokale politie niet verplicht
worden om een stakingsbevel op te leggen223. Zij kunnen dit doen, maar moeten niet. Deze distinctie
geeft lokale overheden de mogelijkheid om bij de planning en uitvoering van hun handhavingsbeleid
keuzes te maken welke overtredingen zullen worden aangepakt en welke niet.
Ook kunnen verbalisanten ervoor kiezen om overtreders eerst de kans te geven om de inbreuk te
herstellen. In dit geval zal er slechts een eerste proces-verbaal van vaststelling opgemaakt worden.
Pas wanneer de overtreder weigert zich binnen een bepaalde termijn in regel te stellen, zal er
effectief overgegaan worden tot een stakingsbevel.
97. De verbalisant kan de staking mondeling bevelen aan elke persoon die ter plaatse wordt
aangetroffen op de bouwwerf224. Dit mondelinge stakingsbevel zal dan achteraf worden bevestigd in
een schriftelijk proces-verbaal. Deze schriftelijke bevestiging is echter niet noodzakelijk voor de
geldigheid en de onmiddellijke geldingskracht van het mondelinge stakingsbevel225. Het proces-
verbaal van vaststelling is wel nodig om bij aangetekende brief het onmiddellijke stakingsbevel
binnen de acht dagen ter kennis te brengen aan de opdrachtgever, de architect, de aannemer die de
223
J. VAN LOMMEL, Het stakingsbevel, Beter voorkomen dan genezen, Brussel, Politeia, 2009, 15. 224
Impliciet af te leiden uit art. 6.1.47, lid 2 VCRO. 225
Gent 21 januari 2011, nr. 2007/AR/652, TROS-Nieuwsbrief 2011 (samenvatting R. VEKEMAN), afl. 3, 24.
36
werken uitvoert of de gebruiker van het goed226. Eenzelfde aangetekende brief moet worden gericht
aan de burgemeester van de gemeente op wier grondgebied de in overtreding verrichte werken of
handelingen worden uitgevoerd, alsook aan de stedenbouwkundige inspecteur227.
98. Het stakingsbevel moet daarenboven worden bekrachtigd door de gewestelijke
stedenbouwkundige inspecteur. De stedenbouwkundige inspecteur heeft acht dagen om zich uit te
spreken over het stakingsbevel228. Indien hij van oordeel is dat het stakingsbevel gerechtvaardigd is,
dan moet hij binnen de twee werkdagen na zijn beslissing de opdrachtgever, de architect, de
aannemer die de werken uitvoert of de gebruiker van het goed in kennis brengen van de
bekrachtiging door middel van een aangetekend schrijven.
Indien de stedenbouwkundige inspecteur echter van oordeel is dat het stakingsbevel niet nodig of
gerechtvaardigd is, dan hoeft hij niets te doen. Wanneer hij geen bekrachtigingsbeslissing heeft
genomen binnen de acht dagen na ontvangst, dan vervalt het stakingsbevel van rechtswege229. Dit
verval van rechtswege betekent niet dat het stakingsbevel als nietig beschouwd wordt. Het betekent
enkel dat het bevel vanaf het verstrijken van de termijn haar geldigheid verliest. De beslissing van de
stedenbouwkundige inspecteur om het stakingsbevel niet te bekrachtigen mag echter niet gezien
worden als een impliciete toelating om inbreuken of wederrechtelijke werken te blijven uitvoeren230.
99. De verplichting voor de stedenbouwkundige inspecteur om zijn bekrachtigingsbeslissing ter
kennis te brengen, geldt enkel ten overstaan van de opdrachtgever, de architect, de aannemer of de
gebruiker van het goed. Decretaal gezien bestaat er voor de inspecteur geen enkele verplichting om
de bekrachtiging ook ter kennis te brengen aan de verbalisanten. Indien men een goede handhaving
wil verzekeren is controle op de naleving van het stakingsbevel en de bekrachtigingsbeslissing echter
onontbeerlijk. Om deze reden is het dan ook aangewezen dat de bekrachtigingsbeslissing ook wordt
betekend aan de verbalisant.231 Bepaalde auteurs geven verbalisanten de raad om in een
begeleidend schrijven bij het PV van staking, een uitdrukkelijk verzoek op te nemen om een afschrift
van de bekrachtigingsbeslissing te mogen ontvangen voor de volledigheid van het dossier232.
100. Bovendien hebben de verbalisanten de bevoegdheid om elke maatregel te nemen die
noodzakelijk is om het stakingsbevel onmiddellijk toepasselijk te maken233. Deze maatregelen zijn
onder andere verzegeling en inbeslagname van materiaal en materieel.
101. Het stakingsbevel geldt voor het hele perceel. Alle werken op het perceel in kwestie moeten
gestaakt worden. Ook werken die zouden kunnen uitgevoerd worden in overeenstemming met de
vergunning, en werken waarvoor geen vergunning nodig is mogen niet meer uitgevoerd worden234.
De overtreder kan wel een schriftelijk gemotiveerd verzoek richten aan de gewestelijke
stedenbouwkundige inspecteur om bewarende en voorlopige maatregelen te nemen ter voorkoming
226
Art. 6.1.47, lid 3 VCRO. 227
Art. 6.1.47, lid 4 VCRO. 228
Art. 6.1.47, lid 5 VCRO. 229
Art. 6.1.47, lid 5 VCRO. 230
I LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 655. 231
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 103. 232
J. VAN LOMMEL, Het stakingsbevel, Beter voorkomen dan genezen, Brussel, Politeia, 2009, 18. 233
Art. 6.1.48 VCRO. 234
J. VAN LOMMEL, Het stakingsbevel, Beter voorkomen dan genezen, Brussel, Politeia, 2009, 21.
37
van schade aan het onroerende goed235. Pas na toestemming van de inspecteur mogen dergelijke
maatregelen uitgevoerd worden. Ook andere maatregelen zoals beveiliging tegen diefstal en
veiligheidsmaatregelen hebben op voorhand toestemming van de gewestelijke stedenbouwkundige
inspecteur nodig.
102. Uiteraard kan het stakingsbevel niet oneindig blijven duren. Er bestaan voor de overtreder drie
mogelijkheden om het stakingsbevel te beëindigen.
Hij kan ten eerste overgaan tot vrijwillig herstel van de strafbare situatie. Dit betekent bijvoorbeeld
dat de overtreder de foutieve werken verwijdert en ervoor zorgt dat verdere werken volledig in
overeenstemming met de vergunning zullen verlopen. Uiteraard vormt een dergelijke verwijdering
van de foutieve werken een inbreuk tegen het stakingsbevel. De overtreder maakt daarom best
vooraf melding van het vrijwillig herstel bij de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur.
Ten tweede kan hij trachten een regularisatievergunning te bekomen voor de inbreuken. Op de
regularisatievergunning zal verder in dit werk nog teruggekomen worden236.
Tot slot heeft de overtreder ook nog de mogelijkheid om het stakingsbevel te laten opheffen via een
procedure in kortgeding237. Deze vordering moet ingesteld worden bij de voorzitter van de rechtbank
van eerste aanleg in het ambtsgebied waarin het werk en de handelingen werden uitgevoerd.
Wanneer uit de feiten blijkt dat de maatregel in kwestie kennelijk onredelijk is, moet de rechter de
opheffing van het stakingsbevel bevelen238. Ook een gedeeltelijke opheffing is mogelijk239. De
voorzitter zetelend zoals in kortgeding mag zich enkel uitspreken over het stakingsbevel zelf. Hij
heeft echter niet de bevoegdheid om bijvoorbeeld een schadevergoeding wegens onwettige
handeling of gedraging toe te kennen ten voordele van degene die de opheffing vraagt240. Pas
wanneer de opheffing is bevolen door de rechter, mogen de werken verder gezet worden.
103. Het gebeurt dat de overtreder in kwestie zich niets aantrekt van het stakingsbevel of de
bekrachtigingsbeslissing. Deze doorbreking van het stakingsbevel kan natuurlijk niet zonder sanctie
blijven. De VCRO bepaalt dat op de doorbreking van een stakingsbevel een strafsanctie staat, met
name een gevangenisstraf van 8 dagen tot 5 jaar en/of een geldboete van 26 euro tot 400.000
euro241.
Daarnaast bestaat de mogelijkheid om een administratieve boete op te leggen.
c) De administratieve geldboete
104. De administratieve geldboete is de tweede mogelijkheid om een doorbreking van een
stakingsbevel te bestraffen. Een administratieve sanctie kan worden gedefinieerd als “een door of
krachtens de wet vastgestelde maatregel die door een administratieve overheid wordt getroffen om
de niet-naleving van een publiekrechtelijk voorschrift te bestraffen”242. Dit betekent dus dat er geen
strafrechter aan te pas komt. Bepaalde ambtenaren en personen aangeduid door de regering kunnen
235
O.a. Antwerpen 31 augustus 2010, onuitg.: het leggen van een dak kan niet als bewarende en voorlopige maatregel worden beschouwd. 236
Cf. infra, onderdeel “3.3.1 De regularisatievergunning” van deze masterproef. 237
Art. 6.1.47, lid 6 VCRO. 238
Antwerpen 13 april 2011, nr. 2010/RK/170, TROS-Nieuwsbrief 2011 (samenvatting J. VAN LOMMEL), afl. 6, 17. 239
Gent 11 februari 2011, nr. 2010/AR/2890, TRSOS-Nieuwsbrief 2011, afl. 4, 11. 240
Gent 1 april 2011, nr. 2009/RK/316, TROS-Nieuwsbrief 2011 (samenvatting R. VEKEMAN), afl. 6, 16. 241
Art. 6.1.1, 5° VCRO. 242
A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME en J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2002, 10.
38
de boete zelf opleggen zonder dat deze aan geldigheid inboet. De bevoegdheid om een
administratieve sanctie op te leggen wordt beschouwd als een bevoegdheid die toekomt aan de
uitvoerende macht243.
105. De administratieve geldboete van 5.000 euro kan opgelegd worden aan de persoon die de
handelingen, werken of wijzigingen voortzet in strijd met een bekrachtigd stakingsbevel244.
De Vlaamse Regering moet bepalen wie de bevoegdheid heeft om deze administratieve geldboete op
te leggen, en welke procedure moet gevolgd worden245. De Vlaamse Regering heeft de verbalisanten
die vernoemd zijn in artikel 6.1.5 VCRO aangeduid als bevoegd voor het opleggen van een
administratieve geldboete246.
Afschriften van zowel de bekrachtigingsbeslissing van het stakingsbevel als het PV tot vaststelling van
de doorbreking moeten opgestuurd worden naar de rekenplichtige van het Herstelfonds247. Deze
rekenplichtige handelt dan de verdere procedure af. Hij legt de administratieve geldboete van 5.000
euro op aan de degene die het stakingsbevel doorbroken heeft. Dit kan iedere overtreder zijn die
werd opgenomen in het oorspronkelijke stakingsbevel248. De betrokkenen moeten op de hoogte
gesteld worden van de geldboete door middel van een aangetekende brief249.
106. De overtreder heeft wel de mogelijkheid om een gemotiveerd verzoek tot kwijtschelding,
vermindering of uitstel van betaling te richten aan de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur
van het Agentschap Inspectie RWO250. De persoon aan wie het verzoek gericht is, mag niet dezelfde
inspecteur zijn die het eerdere stakingsbevel heeft bekrachtigd.
Voor de ontvankelijkheid van het verzoek is het noodzakelijk dat het verzoek tot kwijtschelding,
vermindering of uitstel van betaling aan de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur wordt
gericht binnen de 15 dagen vanaf de datum van de afgifte ter post van de aangetekende brief waarbij
de administratieve geldboete werd opgelegd251.
Het verzoek schorst de beslissing om een administratieve geldboete op te leggen252. Daarom moet de
rekenplichtige van het Herstelfonds op de hoogte gebracht worden van het verzoek.
De inspecteur neemt dan binnen een termijn van 30 dagen een beslissing betreffende het verzoek,
waarna hij zijn beslissing bij aangetekende brief ter kennis brengt aan de indiener van het
verzoekschrift253. Indien de beslissing niet ter kennis is gebracht binnen 30 dagen na de indiening van
het verzoek, dan wordt het verzoek geacht te zijn ingewilligd254. De administratieve geldboete wordt
dan kwijtgescholden, verminderd of moet niet direct betaald worden, afhankelijk van wat de
indiener van het verzoek heeft gevraagd.
243
J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Inleiding tot het publiekrecht, Deel 2 Overzicht publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 425. 244
Art. 6.1.49, §1, lid 1 VCRO. 245
Art. 6.1.49, §2, lid 1 & 3 VCRO. 246
Art. 1, 3° Besluit Administratieve Geldboete. 247
Art. 2 Besluit Administratieve Geldboete. 248
Art. 6.1.47, lid 3 VCRO; J. VAN LOMMEL, Het stakingsbevel, Beter voorkomen dan genezen, Brussel, Politeia, 2009, 27. 249
Art. 3 Besluit Administratieve Geldboete. 250
Art. 6.1.49, §3 VCRO. 251
Art. 6.1.49, §4 VCRO. 252
Art. 6.1.49, §3 VCRO. 253
Art. 6.1.49, §5 VCRO. 254
Art. 6.1.49, §6 VCRO.
39
d) De stakingsvordering
107. Naast het stakingsbevel dat voorzien is in de VCRO, bestaat er ook nog de aparte
stakingsvordering voor de bescherming van het leefmilieu. De Milieustakingswet voorziet voor het
Openbaar Ministerie, de administratieve overheden en bepaalde rechtspersonen een
vorderingsrecht op basis waarvan zij zo snel mogelijk een beslissing ten gronde kunnen bekomen
betreffende een situatie of activiteit die het leefmilieu in gevaar brengt255.
Een procedure op basis van een vorderingsrecht voor de bescherming van het leefmilieu moet
gevoerd worden zoals in kortgeding256. De procedure wordt ingesteld door middel van een
verzoekschrift bij de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg257.
108. De vordering op basis van de Milieustakingswet heeft enkele grote voordelen ten opzichte van
het stakingsbevel van artikel 6.1.47 VCRO met bijbehorende latere gerechtelijke afhandeling. Bij een
stakingsvordering kan uitermate snel een beslissing worden afgedwongen. Aangezien de vordering
moet worden behandeld zoals in kort geding, geldt een korte dagvaardingstermijn van twee
dagen258, waarna de rechter zo snel mogelijk uitspraak zal doen. Bovendien kan de burgerlijke
rechter bij wie de stakingsvordering wordt ingesteld onmiddellijk een beslissing ten gronde nemen,
terwijl een gewoon stakingsbevel slechts een voorlopige maatregel is.
109. Hoewel in de Milieustakingswet steeds enkel gesproken wordt over “bescherming van het
leefmilieu”, heeft het Hof van Cassatie in haar eerste arrest over de toepassing van deze wet
geoordeeld dat de wet ook beoogt een goede ordening van de ruimte te beschermen, en zij dus ook
van toepassing is op de ruimtelijke ordening259. Daarnaast oordeelde het Hof dat artikel 1, lid 2
Milieustakingswet de rechter toelaat te bevelen dat reeds uitgevoerde werken ongedaan worden
gemaakt, wanneer dit nodig wordt geacht om verdere schade aan het leefmilieu te voorkomen. Het
herstel van de plaats in de oorspronkelijke toestand kan dus bevolen worden om milieuschade te
voorkomen260.
We moeten wel opmerken dat bij instandhoudingsmisdrijven de staking van het misdrijf
verstrekkende gevolgen heeft. Immers, zoals door toenmalig staatssecretaris van Leefmilieu MIET
SMET werd aangehaald, “Wie een onwettig bouwwerk opgetrokken heeft, … blijft inderdaad door de
loutere instandhouding een onwettige daad stellen. Bij deze voortdurende misdrijven is stopzetting
van een onwettige daad synoniem met herstel in de vorige toestand: de enige wijze om de
onwettigheid te staken is inderdaad het verwijderen van de fysische ingreep. Bij dergelijke gevallen
zal de toepassing van het huidig ontwerp dus onvermijdelijk impliceren dat herstel in de vorige
toestand kan worden bevolen.”261 De decreetgever heeft echter de situaties waarin een
instandhoudingsmisdrijf strafbaar is, in de VCRO beperkt tot misdrijven die gepleegd worden in
ruimtelijk kwetsbaar gebied262.
255
Art. 1, lid 1 Milieustakingswet. 256
Art. 3, lid 1 Milieustakingswet. 257
Art. 1, lid 1 Milieustakingswet. 258
Art. 1035 Ger.W. 259
Cass. 8 november 1996, TMR 1997, 30; zie ook later Cass. 31 maart 2008, TMR 2008, afl. 4, 506 en Brussel (1
ste kamer) 30 juli 2009, TMR 2010, afl. 2, 290.
260 Voorz. Dendermonde 25 juni 1997, TMR 1997, 394; Voorz. Brussel 22 december 2003, TMR 2007, afl. 5, 554.
261 Verslag namens de Commissie voor de Justitie, uitgebracht door dhr. Van Rompuy bij het ontwerp van wet
betreffende een vorderingsrecht van milieuverenigingen, Parl.St. Senaat, nr. 1232/2, 11. 262
Art. 6.1.1, lid 3 VCRO.
40
De ruimtelijke kwetsbare gebieden zijn strikt omschreven in de VCRO.
110. De voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg kan dus de staking bevelen van handelingen
waarvan de uitvoering reeds is begonnen, wanneer hij van oordeel is dat er een inbreuk is op de
milieuwetgeving, of hiervoor een ernstige dreiging bestaat263. Hij kan maatregelen opleggen ter
preventie van de uitvoering van dergelijke handelingen of om schade aan het leefmilieu te
voorkomen.
De rechter kan bijvoorbeeld de verwijdering bevelen van stedenbouwkundig niet-vergunde
gebouwen, reliëf- en vegetatiewijzigingen, achtergelaten of zonder vergunning gestort afval, … Hij
kan als staking ook de wederopbouw bevelen van een gebouw dat gesloopt werd zonder
sloopvergunning264.
Als er met betrekking tot dezelfde feiten ook een vordering voor de strafrechter hangende is, dan
wordt de uitspraak in de strafrechtelijke procedure uitgesteld tot over de stakingsvordering een
beslissing is genomen die in kracht van gewijsde is gegaan265. De verjaringstermijn van de
strafvordering wordt geschorst266.
Tegen de uitspraak over de stakingsvordering staat hoger beroep open267. Het hoger beroep schorst
de uitvoering van het vonnis echter niet. Het is onmiddellijk uitvoerbaar268.
3.3 Rechtsherstellende handhaving
3.3.1 De regularisatievergunning
111. Een regularisatievergunning is de meest bekende manier om een wederrechtelijke situatie toch
in recht te herstellen. De regularisatievergunning wordt in de VCRO gedefinieerd als een vergunning
die tijdens of na het verrichten van vergunningsplichtige handelingen wordt afgeleverd269. Elke
overtreder kan proberen een regularisatievergunning te verkrijgen.
De procedure voor een regularisatievergunning is dezelfde als de procedure voor een gewone
stedenbouwkundige vergunning270. Dit betekent onder andere dat bij de beoordeling van de
regularisatieaanvraag de administratie moet uitgaan van de huidig geldende regels271. De regels die
golden op het ogenblik dat de wederrechtelijke feiten gepleegd werden, doen niet ter zake. De
motiveringsplicht bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning is wel strenger bij een
regularisatievergunning, in de zin dat uit de motivering moet blijken dat de beoordeling door de
overheid niet is ingegeven door het voldongen feit van de reeds bestaande illegale constructie272.
263
Voorz. Gent 16 juni 2004, TMR 2005, afl. 22, 232. 264
Antwerpen 9 december 2002, TMR 2003, afl. 4, 404. 265
Art. 3, lid 6 Milieustakingswet. 266
Art. 3, lid 7 Milieustakingswet. 267
Art. 4, lid 2 Milieustakingswet. 268
Art. 4, lid 1 Milieustakingswet; I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 658. 269
Art. 4.2.24, §1, lid 1 VCRO. 270
Art. 4.2.24, §4 VCRO. 271
Art. 4.2.24, §1, lid 2 VCRO. 272
RvS 5 oktober 2004, nr. 135.761, Tilmans, APM 2004, afl. 9, 205; RvS 24 september 2008, nr. 186.459, Avala, www.raadvst-consetat.be; RvS 22 april 2009, nr. 192.567, Van Mellaert; www.raadvst-consetat.be.
41
112. Het niet vervolgen of niet sanctioneren van een inbreuk door de overheid betekent echter niet
dat de regularisatie aanvaard is273. Het omgekeerde is ook waar: het recht van de overtreder om een
regularisatie aan te vragen doet niets af van de taak van de overheid om inbreuken te bestraffen. Het
feit dat de overtreder zijn regularisatieaanvraag heeft ingediend betekent niet dat hij niet meer
gestraft kan of zal worden voor de overtredingen die reeds bij proces-verbaal zijn vastgesteld. Ook
hier geldt het omgekeerde: het feit dat inzake een bouwmisdrijf een proces-verbaal van overtreding
werd opgemaakt274, of er zelfs al een strafprocedure aan de gang is275, vormt geen beletsel voor het
verlenen van een regularisatievergunning.
Eens de aanvrager zijn regularisatievergunning heeft bekomen, is hij uiteraard beschermd tegen
strafrechtelijke vervolging wegens het in stand houden van zonder vergunning uitgevoerde
bouwwerken, en tegen herstelmaatregelen276.
113. Tot voor een aantal jaren gingen zowel rechtspraak277 als bepaalde rechtsleer278 ervan uit dat
het niet ongewenst of abnormaal was een rechterlijke uitspraak uit te stellen tot het moment dat de
administratie had geoordeeld over de regularisatieaanvraag. Deze visie zorgde er echter vaak voor
dat parketten en rechtbanken er niet in slaagden om binnen een redelijke termijn279 een uitspraak te
doen280. Om die reden is deze praktijk verlaten. Een rechter die zich moet uitspreken over
overtredingen op de wetgeving van de ruimtelijke ordening, mag nu geen rekening meer houden met
het feit dat de overtreder al dan niet een regularisatieaanvraag heeft ingesteld281. De actuele situatie,
zowel wat betreft de wetgeving als wat betreft de aanwezigheid van vergunningen, mag de enige
beoordelingsfactor zijn282. Als er op het ogenblik van de uitspraak geen vergunning aanwezig is, is het
opleggen van een herstelmaatregel volstrekt gewettigd283.
114. De regularisatie moet dus eerst voltooid zijn. Dit is ook bevestigd door het Hof van Cassatie284.
Het Hof besliste ook dat een onwettige weigering tot regularisatie ten opzichte van de
herstelvordering “irrelevant” is, voor zover de vervolging gebaseerd is op het niet naleven van de
vergunningsplicht285. De onwettigheid van een overheidsbeslissing waarin een regularisatie wordt
273
Art. 4.2.24, §3, lid 1 VCRO. 274
RvS 13 oktober 2009, nr. 196.881, Slembrouck, www.raadvst-consetat.be. 275
RvS 14 april 2008, nr. 182.036, Muylle, www.raadvst-consetat.be 276
RvS 1 april 1977, nr. 18.213, Nelis, www.raadvst-consetat.be; RvS 27 maart 1986, nr. 26.321, Deroep, Arr.RvS 1986, z.p.; Rb. Gent 9 januari 2001, TMR 2002, 174; Brussel 18 november 2003, TMR 2004, 582 en CDPK 2005, 203; RvS 24 januari 2005, nr. 139.669, Tommissen, www.raadvst-consetat.be; Gent 4 maart 2005, TMR 2005, 535. 277
Brussel 8 maart 1994, RW 1993-94, 1366, noot A. VANDEPLAS; Cass. 12 april 1994, RW 1994-95, 191, met noten A. VANDEPLAS en R. DECLERCQ; Cass. 9 december 1997, A rr.Cass. 1997, 1329 en Pas. 1997, I, 1407; Cass. 11 december 2001, Arr.Cass. 2001, afl. 10, 2141, Pas. 2001, afl. 12, 2071, TMR 2002, afl. 3, 244, noot P. VANSANT en TROS 2002, afl. 26, 130, noot. 278
D. D’HOOGHE, “De herstelmaatregelen inzake stedebouw”, RW 1988-89, 1004. 279
Art. 6, 1. EVRM. 280
De bekendste uitspraak hieromtrent is het arrest Hamer: EHRM (2e afd.) 27 november 2007, nr. 21861/03,
Hamer vs. België, TROS 2008 (weergave S. BOULLART), afl. 49, 71. 281
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 297. 282
Art. 4.2.24, §1, lid 2 VCRO. 283
Gent 8 juni 1973, RW 1975-76, 2370. 284
Cass. 12 mei 1998, RW 1998-99, 674. 285
Cass. 11 december 2001, Arr.Cass. 2001, afl. 10, 2141, Pas. 2001, afl. 12, 2071, TMR 2002, afl. 3, 244, noot P. VANSANT en TROS 2002, afl. 26, 130, noot.
42
geweigerd brengt immers niet automatisch met zich mee dat de uitgevoerde werken nu plots als
vergund moeten worden gezien. De vernietiging van een overheidsbeslissing doet louter de
voorafgaande rechtstoestand herleven, waarin de uitgevoerde werken nog steeds onvergund zijn, en
waarin de vervolging nog steeds gerechtvaardigd is. Zolang de regularisatie niet voltooid is, mag dus
steeds een herstelmaatregel gevorderd worden, en mag de rechter deze herstelmaatregel dus
bevelen286.
115. Wanneer de vervolging echter gebaseerd is op het niet naleven van bepaalde voorwaarden in
de vergunning, dan moet de rechter bij wie de vervolging aanhangig is zelf onderzoeken of die
voorwaarden wettig zijn als onderdeel van de overheidsbeslissing die de basis vormt voor de
tenlastelegging287. Wanneer het gaat om een rechter bij de Raad van State, kan deze uiteraard de
overheidsbeslissing vernietigen wanneer de voorwaarden onwettig zijn288. In het geval van een
andere rechter bestaat er nog de exceptie van onwettigheid289. Een rechter die geconfronteerd
wordt met een bestuursbeslissing moet ambtshalve de wettigheid onderzoeken van deze
bestuursbeslissing, indien hij van plan is de bestuursbeslissing toe te passen in zijn beoordeling van
een rechtszaak. De rechter in kwestie mag zijn beslissing over de straf- en/of herstelvordering niet
uitstellen tot het moment dat de Raad van State uitspraak gedaan heeft over de desbetreffende
bestuursbeslissing. Hij zou zich schuldig maken aan rechtsweigering, aangezien artikel 159 GW hem
niet enkel de bevoegdheid, maar ook de verplichting geeft om zelf onmiddellijk te oordelen over de
bestuursbeslissing290.
116. Ook over de vraag of een regularisatievergunning geldig kan geweigerd worden omdat op het
gebouw een rechterlijk bevolen herstelmaatregel rust, was tot voor kort een grote discussie. Immers,
het lijkt onbetwistbaar dat de vergunbaarheid van bepaalde werken of handelingen enkel kan en
mag beoordeeld worden door de daartoe bevoegde administratieve overheid of overheden. Een
strafrechtelijke uitspraak waarbij het herstel wordt bevolen omwille van de vaststelling dat geen
vergunning voorhanden is, kan in principe aan deze bevoegdheid geen afbreuk doen291.
De Raad van State trok de onbetwistbaarheid van die bevoegdheid in twijfel. In een eerste fase
oordeelde de Raad dat geen regularisatie mogelijk was voor verbouwings- of renovatiewerken aan
een gebouw waarvan de afbraak bij een in gezag van gewijsde getreden gerechtelijke uitspraak was
bevolen292. Verder bouwend op deze rechtspraak besliste de Raad later in het algemeen dat de
afgewezen aanvrager van een regularisatievergunning geen belang meer kan laten gelden bij de
aanvechting van de weigeringsbeslissing indien de constructie toch moet worden afgebroken
ingevolge een definitief geworden vonnis of arrest waarbij het herstel van de plaats wordt bevolen.
De Raad was van oordeel dat een regularisatie in die omstandigheden een probleem zou zijn van
286
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 297. 287
Cass. (2de
k.) 9 november 1999, Arr.Cass. 1999, 1403, Juristenkrant 2000 (weergave I. Larmuseau), afl. 1, 7, RW 2000-01, 728 en TMR 2000, 44. 288
Art. 14 Gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, BS 21 maart 1973. 289
Art. 159 GW. 290
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 298. 291
RvS 2 oktober 2001, nr. 99.377, Mottet, APM 2001 (samenvatting), afl. 8-9, 199; T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, UGent, 2011, 250. 292
RvS 3 maart 2005, nr. 141.537, NV Immabel, TROS 2005 (verkort), afl. 38, 189, noot P. BARRA; RvS 19 juni 2007, nr. 172.406, Ooms, CDPK 2008 (samenvatting), afl. 3, 656, TBP 2009, afl. 3, 177, noot J. NEUTS en TROS 2007 (samenvatting A. VAN MINGEROET), afl. 47, 299, noot A. VAN MINGEROET.
43
scheiding der machten, en dat een dergelijke regularisatie “een aanmoediging zou inhouden voor de
personen die door de rechter werden veroordeeld tot een herstelmaatregel, om het arrest naast zich
neer te leggen”293.
De decreetgever heeft ingegrepen, waardoor de discussie nu beslecht is. In de VCRO is nu bepaald
dat een regularisatie niet uitgesloten is nadat de inbreuk al is gesanctioneerd294.
117. Het Handhavingsplan wijkt voor het grootste deel niet af van wat in de VCRO geregeld is. Enkele
nuances moeten echter wel gemaakt worden295. Enerzijds wordt terecht bevestigd dat “omwille van
de nieuwe verjaringsregels en omwille van de gevolgen van het arrest Hamer … tegen recente
inbreuken tijdig, d.w.z. alert en diligent moet worden opgetreden” en dat “er over moet worden
gewaakt dat, als blijkt dat de overtreder niet goedschiks of vrijwillig tot herstel wenst over te gaan, zo
weinig mogelijk tijd verloren gaat tussen het eerste politionele of justitiële contact en de verdere
handhavingsdaden”296. Uit deze citaten zou men kunnen afleiden dat de Vlaamse Regering haar
handhavingspartners aanmoedigt om zich hoofdzakelijk te concentreren op een curatieve aanpak.
Anderzijds echter bevat het Handhavingsplan in haar modeltraject voor curatieve aanpak
verscheidene afwegingsmomenten waar men, zoveel als mogelijk, de rechtsherstellende
mogelijkheden van regularisatie, vrijwillig herstel of minnelijke schikking moet gebruiken297. Deze
impliciete voorkeur voor fases met een rechtsherstellende aanpak lijkt op het eerste gezicht niet
onverzoenbaar met de algemene aanmoediging om curatieve maatregelen te gebruiken. Uit de
gemeentelijke rondvraag blijkt dat het merendeel van de Vlaamse steden en gemeenten hun aanpak
niet ziet in een hoofdzakelijk curatieve rol298. Er zal in de komende jaren zeker verder onderzoek
moeten gedaan worden naar welke aanpak het meest efficiënt is in de praktijk.
3.3.2 Het as-builtattest
118. Het as-builtattest is een attest waarin wordt verklaard dat handelingen betreffende een
constructie of een gebouwencomplex niet of slechts marginaal afwijken van de plannen die het
voorwerp uitmaken van de stedenbouwkundige vergunning of de melding299.
Het attest kan worden beschouwd als een soort kleine regularisatievergunning, die enkel kan worden
afgeleverd voor marginale afwijkingen. Van marginale afwijkingen is volgens de VCRO slechts sprake
wanneer de afwijkingen niet op kennelijke300 wijze afbreuk doen aan bepaalde essentiële
bestanddelen van de vergunde of aangemelde plannen301. Onder essentiële bestanddelen verstaat
de decreetgever indicaties op het vlak van verhoudingen, vlakverdelingen en karakter 293
RvS (10de
k.) 29 april 2009, nr. 192.820, Raymaekers, TROS-Nieuwsbrief 2009, afl. 5, 12; RvS 22 juni 2009, nr. 194.539, NV Etablissements Monseu, www.raadvst-consetat.be; RvS (10
de k.) 7 september 2009, nr. 195.768,
Luyck, TROS-Nieuwsbrief 2009 (samenvatting), afl. 8, 13; RvS 10 september 2010, nr. 209.662, Valcke & Deleersnijder, www.raadvst-consetat.be;RvS 5 oktober 2010, nr. 207.898, BVBA Thijs, www.raadvst-consetat.be; zie ook T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, UGent, 2011, 250. 294
Art. 4.2.24, §3, lid 2 VCRO. 295
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 302. 296
Handhavingsplan, 5.1 Toezicht en opsporing, 19. 297
Handhavingsplan, 7.2.2 Modeltraject voor curatieve aanpak, 38-40. 298
Cf. infra, randnr. 202. 299
Art. 4.2.7, lid 1 VCRO. 300
“Kennelijk” moet gelezen worden als “voor elk normaal zorgvuldig beoordelaar manifest”; Parl. St. Vl. Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 101. 301
Art. 4.2.7, lid 2 VCRO.
44
(materiaalkeuze, textuur, kleur en licht)302. Daarenboven kan de Vlaamse Regering bijkomende regels
uitwerken voor de beoordeling van het marginaal karakter van de afwijkingen303, hoewel zij tot op
heden van deze bevoegdheid nog geen gebruik gemaakt heeft.
Voor grotere afwijkingen op de stedenbouwkundige en verkavelingsvoorschriften is een echte
regularisatievergunning noodzakelijk304, net als voor beperkte afwijkingen in de zin van artikel 4.4.1
VCRO. Een gerealiseerde afwijking van een verkregen zonevreemde vergunning zal dus in geen geval
kunnen geregulariseerd worden met een as-builtattest305.
119. Op dit moment is het as-builtattest nog niet volledig geregeld. Zoals reeds gezegd heeft de
Vlaamse Regering nog niet gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om verdere regels op te stellen
met betrekking tot het attest. Het is bijvoorbeeld nog een groot vraagteken wie het as-builtattest zal
afleveren. Echter, ongeacht wie als afleverende instantie zal worden aangeduid, de beslissing inzake
het as-builtattest moet sowieso worden genomen binnen een ordetermijn van 30 dagen, ingaand de
dag na deze van de indiening van de aanvraag306.
120. In ieder geval is in de VCRO bepaald dat een afgeleverd attest zeker nog moet gevalideerd
worden. Deze validering is noodzakelijk omdat anders wordt voorbijgegaan aan de taken en
opdrachten van de vergunningverlenende bestuursorganen307.
Op het vlak van de validering is een grote rol weggelegd voor de lokale overheden. Het college van
burgemeester en schepenen moet beslissen over de validering van het as-builtattest, of moet ten
minste iemand aanstellen die gemachtigd is om over de validering te oordelen308. Het is de bedoeling
van de decreetgever dat het college van burgemeester en schepenen bij de valideringsbeslissing een
inhoudelijke controle uitoefent op het attest, en nagaat of dit niet ten onrechte werd verleend309.
Het attest kan pas na de validering door het college van burgemeester en schepenen worden
opgenomen in het vergunningenregister. De datum van de validering moet uitdrukkelijk worden
opgenomen in het register310.
Tegen elke beslissing met betrekking tot de validering, zowel in positieve als in negatieve zin, kan
beroep worden aangetekend bij de Raad voor Vergunningenbetwistingen311, aangezien het gaat om
een bestuurshandeling. Opmerkelijk hierbij is dat een rechtstreeks beroep bij de Raad mogelijk is,
zonder dat eerst het beroep bij de deputatie van de provincie moet uitgeput zijn. Dit is volgens de
decreetgever verantwoord, omdat bij een valideringsbeslissing het bestuur slechts een zeer kleine
discretionaire beoordelingsmarge heeft. Daarom is een extra beoordeling door de deputatie van
zowel wettigheid als opportuniteit van de beslissing niet noodzakelijk. Het is voldoende dat enkel de
wettigheid wordt getoetst door de Raad voor Vergunningenbetwistingen312.
302
Art. 4.2.7, lid 2 VCRO; Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 1011/1, 101. 303
Art. 4.2.13, §1, 2° VCRO. 304
Art. 4.2.7, lid 3 VCRO. 305
T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, UGent, 2011, 255. 306
Art. 4.2.8, §3 VCRO. 307
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 106. 308
Art. 4.2.9 VCRO. 309
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 102. 310
Art. 4.2.9, §2 VCRO. 311
Art. 4.2.11, §2 VCRO. 312
Amendementen bij het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/3, 27.
45
121. De validering van een as-builtattest heeft als gevolg dat het attest in de plaats komt van eerder
vergunde of aangemelde plannen313. Er komt een onweerlegbaar vermoeden tot stand dat alle
handelingen betreffende de constructie of het gebouwencomplex op planconforme wijze zijn
uitgevoerd vanaf de aanvang van de uitvoering van de werkzaamheden314. In tegenstelling tot
bijvoorbeeld de uitvoering van de minnelijke schikking, zorgt de validering echter niet voor de
vervallenverklaring van de strafvordering en de herstelvordering die betrekking hebben op de door
het attest geregulariseerde marginale afwijkingen315. Het onweerlegbaar vermoeden dat tot stand
komt door de validering brengt enkel met zich mee dat de straf- en herstelvorderingen door de
rechter niet langer gegrond zullen kunnen verklaard worden, omdat “de kwestieuze constructie ab
initio werd opgericht conform de vergunde of aangemelde plannen, zodat er nooit sprake was van
een stedenbouwkundig misdrijf uit hoofde van enige niet conforme uitvoering”316.
Het onweerlegbaar vermoeden treedt echter niet onmiddellijk in werking. De VCRO bepaalt dat het
vermoeden principieel slechts kan worden ingeroepen vanaf de eenendertigste dag na de opname
van het gevalideerde as-builtattest in het vergunningenregister317. Deze termijn is gebaseerd op de
termijn voor het indienen van een annulatieberoep tegen de valideringsbeslissing bij de Raad voor
Vergunningenbetwistingen. Immers, indien een dergelijk beroep werd ingesteld voor de datum van
opname van het attest in het vergunningenregister, dan geldt het vermoeden vanaf het ogenblik
waarop de Raad voor Vergunningenbetwistingen tot de gegrondheid van de valideringsbeslissing
heeft besloten318.
122. Het Agentschap Ruimtelijke Ordening Vlaanderen wordt door de decreetgever belast met de
controle van de kwaliteit van de valideringsprocessen aan de hand van steekproeven319. Het
Agentschap moet van deze controle verslag uitbrengen bij de Vlaamse Regering. Indien
wanpraktijken worden vastgesteld320, of als de kwaliteit van de valideringsprocessen in een bepaalde
gemeente ondermaats is, dan kan die gemeente vanwege de Vlaamse Regering bindende
aanwijzingen krijgen over de te nemen remediërende maatregelen. Aangezien de uitvoeringsregels
met betrekking tot het as-builtattest door de Vlaamse Regering nog niet zijn vastgesteld, en er zelfs
nog geen as-builtattesten zijn afgeleverd, gebeurt deze controle op dit moment nog niet.
123. De decreetgever heeft de Vlaamse Regering gemachtigd om naast de andere
uitvoeringsmaatregelen ook een regeling uit te werken met betrekking tot de gevallen waarin en de
wijze waarop men tijdens de uitvoering van werken aan een constructie, aan het college van
burgemeester en schepenen een advies kan vragen over het al dan niet marginaal karakter van
bepaalde afwijkingen321. Een dergelijk advies moet mogelijk zijn omdat het college het validerend
orgaan is dat zich uiteindelijk toch moet uitspreken over het marginaal karakter van de werken,
alvorens het as-builtattest kan worden ingeschreven in het vergunningenregister322. De in het advies
313
Art. 4.2.9, §3 VCRO. 314
Art. 4.2.9, §4 VCRO. 315
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 306. 316
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 102. 317
Art. 4.2.9, §4, lid 2, 1° VCRO. 318
Art. 4.2.9, §4, lid 2, 2° VCRO. 319
Art. 4.2.10 VCRO. 320
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 102. 321
Art. 4.2.13, §2, lid 1 VCRO. 322
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 104.
46
opgenomen aanwijzingen en interpretaties zijn bindend voor zowel de attesterende instantie bij de
beslissing over de afgifte van een attest, als voor het college bij de latere valideringstoets323.
124. Uiteraard is het ook mogelijk dat de instantie die bevoegd is voor het afleveren van het as-
builtattest, weigert een dergelijk attest af te leveren, bijvoorbeeld omdat de afwijkingen in kwestie
niet marginaal zijn maar een volwaardige regularisatievergunning vereisen. In dat geval heeft de
aanvrager van het attest verschillende mogelijkheden. Ten eerste bestaat er de mogelijkheid om
tegen de beslissing tot weigering van aflevering van een as-builtattest een beroep aan te tekenen bij
het college voor burgemeester en schepenen324. Het college zal het beroep beoordelen met volle
rechtsmacht, en kan na analyse van het volledige dossier beslissen om toch het attest af te leveren.
Om geen tijd te verliezen is het college verplicht om op hetzelfde moment het attest ook te
valideren.
Ten tweede kan hij, logischerwijze, de nodige aanpassingen doen aan het gebouw, zodat de
constructie in kwestie terug in overeenstemming is met de vigerende vergunde plannen. Deze
aanpassingshandelingen zijn nooit vergunnings- of meldingsplichtig. Hierna kan hij dan opnieuw een
aanvraag indienen voor een as-builtattest325.
Tot slot beschikt de aanvrager ook over de mogelijkheid om een regularisatievergunning aan te
vragen326. Als het vergunningverlenende bestuursorgaan vaststelt dat de afgifte van het as-builtattest
terecht geweigerd werd, kan het toch een regularisatievergunning afleveren, maar enkel wanneer
het van oordeel is dat aan alle wettelijk en decretale voorwaarden daartoe is voldaan. Wanneer het
orgaan de mening is toegedaan dat de afgifte van het as-builtattest onterecht werd geweigerd, dan
spreekt het voor zich dat ze steeds een regularisatievergunning zal afleveren327.
Indien de aanvrager van geen van deze mogelijkheden gebruik maakt, loopt hij steeds het risico op
een mogelijke vervolging in overeenstemming met het ruimtelijk handhavingsbeleid, omdat de
uitgevoerde handelingen niet conform de vergunde plannen zijn en hij dus een stedenbouwkundige
overtreding begaat in de zin van artikel 6.1.1 VCRO328.
125. Uit de parlementaire voorbereiding en de VCRO blijkt dat de decreetgever voor de invoering van
het as-builtattest een duidelijk gefaseerd tijdspad voor ogen heeft 329. In de eerste fase, vanaf een
nog bij uitvoeringsbesluit te bepalen datum, zal het attest te allen tijde op vrijwillige basis kunnen
worden aangevraagd door de eigenaar van een constructie, of door de overdrager of overnemer van
zakelijke of persoonlijke rechten erop330.
In een tweede fase, opnieuw vanaf een nog bij uitvoeringsbesluit te bepalen datum, zal het attest
verplicht moeten worden aangevraagd door de verkrijger van een stedenbouwkundige vergunning
voor een constructie, en later ook door de persoon die het eigendomsrecht of andere zakelijke
rechten op een constructie overdraagt aan een ander331. De Vlaamse Regering kan ook afwijkingen
bepalen op de aanvraagplicht, rekening houdend met de eventuele aanwezigheid van een eerder
323
Art. 4.2.13, §2, lid 2 VCRO. 324
Art. 4.2.11, §1, lid 3 VCRO. 325
Art. 4.2.11, §1, lid 2 VCRO. 326
Art. 4.2.11, §1, lid 4 VCRO. 327
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 103. 328
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 103. 329
Art. 4.2.12 VCRO; Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 103. 330
Art. 4.2.12, §1 VCRO. 331
Art. 4.2.12, §2, lid 1 VCRO.
47
aangevraagd as-builtattest, de ruimtelijke impact van de constructie in kwestie, of de aard van de
overgedragen zakelijke rechten332.
Uit dit gefaseerd tijdspad, dat van het as-builtattest langzamerhand een verplichting maakt, kan een
duidelijke conclusie worden getrokken. De Vlaamse decreetgever ziet het as-builtattest voor de
toekomst als een belangrijk element bij de overgang van zakelijke rechten. Het attest moet een vast
bewijselement worden, waarmee de koper van een onroerend goed de garantie wordt geboden dat
de constructie die hij koopt tot in de kleinste details in overeenstemming is met de vergunde
plannen. Situaties waarbij tegen een particulier een herstelvordering wordt ingesteld voor een
gebouw dat hij net gekocht heeft, kunnen zo in de toekomst vermeden worden.
126. Zoals reeds gezegd heeft de Vlaamse Regering de bevoegdheid gekregen om bijkomende regels
op te stellen met betrekking tot de materiële, methodologische en procedurele aspecten van het as-
builtattest333. Hoewel de decreetgever reeds een redelijk uitgebreid algemeen kader heeft
vastgelegd, ontbreken nog de regels inzake onder andere de vormen en termijnen voor de aanvraag,
afgifte en validering van het attest, de wijze van beoordeling van het marginaal karakter van de
afwijkingen waarvoor een as-builtattest bedoeld is, de maatregelen van kwaliteitszorg, …
Het belangrijkste aspect echter dat de decreetgever nagelaten heeft te regelen, is het aanduiden van
de instantie die bevoegd is voor het afleveren van een as-builtattest. Mijns inziens zou wat dat
betreft een grote rol kunnen weggelegd zijn voor de gemeentelijke besturen. Aangezien het college
van burgemeester en schepenen reeds bevoegd is gemaakt voor de validering van het as-builtattest
en voor het beroep tegen de afleveringsweigering, kan het moeilijk ook bevoegd worden gemaakt
voor de aflevering in eerste aanleg van het attest. De gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar
lijkt mij de best aangewezen persoon om zich uit te spreken over het al dan niet afleveren van een
as-builtattest. Aangezien elke Vlaamse gemeente verplicht is een gemeentelijke stedenbouwkundige
ambtenaar in dienst te hebben334, zou de aanwezigheid van een dergelijke ambtenaar geen probleem
mogen zijn. Ook de geschiktheid van de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar mag in
principe geen probleem zijn, aangezien voor de aanstelling tot stedenbouwkundig ambtenaar een
grondige kennis van de ruimtelijk ordening noodzakelijk is335. Bovendien staat de gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar dicht genoeg bij de aanvrager om eventueel te controleren of de
afwijkingen waarvoor een as-builtattest wordt aangevraagd effectief ook marginaal genoeg zijn.
Uit de rondvraag bij de verschillende steden en gemeenten blijkt echter dat vele gemeenten op dit
moment reeds te veel werk hebben336, en dat zij niet zitten te wachten op nog een extra
bevoegdheid.
3.3.3 De minnelijke schikking en de bemiddeling
127. Een overtreder van de wetgeving ruimtelijke ordening mag altijd trachten een minnelijke
schikking te treffen337. Hij kan tot een vergelijk proberen komen met de bevoegde instanties. Dit
vergelijk bestaat uit de betaling van een bepaalde geldsom en/of de uitvoering van bepaalde
aanpassingswerken in ruil voor een garantie dat zowel de strafvordering als de herstelvordering
332
Art. 4.2.12, §2, lid 2 VCRO. 333
Art. 4.2.13 VCRO. 334
Art. 1.4.6, §2 VCRO. 335
Art. 13-19 Besl.Vl.Reg. 19 mei 2000 tot vaststelling van de voorwaarden waaraan personen moeten doen om als ambtenaar van ruimtelijke ordening te kunnen worden aangesteld, BS 28 juli 2000. 336
Zie Hoofdstuk 4. 337
Art. 6.1.51, §1 VCRO.
48
vervallen338. De uitvoering van aanpassingswerken kan niet worden gevraagd aan overtreders die al
een regulatievergunning hebben verkregen, of aan overtreders die voorafgaandelijk al zijn overgaan
tot het herstel van de plaats in de oorspronkelijke staat of tot de staking van het strijdig gebruik339.
De minnelijke schikking, met bijbehorende bemiddeling door de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid340, is een bevoegdheid van de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur. De
lokale overheden worden in de VCRO nergens expliciet vermeld tijdens de procedure, en kunnen
hieromtrent dus weinig tot geen formele invloed uitoefenen.
128. In principe heeft elke overtreder het recht om een minnelijke schikking aan te vragen. Er zijn
echter drie uitzonderingen: gevallen van recidive, gevallen waarin meer dan drie misdrijven worden
vastgesteld, en gevallen waarin het misdrijf bestaat, of onder meer bestaat, uit het verrichten van
handelingen in strijd met een stakingsbevel of in strijd met de stedenbouwkundige voorschriften
aangaande de voor het gebied toegelaten bestemmingen341.
In het strafrecht wordt bij recidive of wettelijke herhaling verondersteld dat er reeds een eerdere
Belgische veroordeling tot straf bestaat, die al in kracht van gewijsde is getreden nog voor het
nieuwe misdrijf is gepleegd342. De decreetgever heeft echter nagelaten een definitie van de term
“recidive” op te nemen in de VCRO. Het is dus onduidelijk of in het ruimtelijk ordeningsrecht dezelfde
definitie geldt als in het strafrecht. Bepaalde rechtsleer is van oordeel dat in het ruimtelijk
ordeningsrecht een ruimere definitie van wettelijke herhaling van toepassing is, omwille van het
sterk administratieve karakter van de VCRO. Ook andere instrumenten dan straffen, zoals een eerder
aangegane minnelijke schikking, of een administratieve geldboete opgelopen omwille van een
andere bouwinbreuk, zouden dan onder de term “recidive” moeten worden begrepen. Als
argumentatie voor deze mening haalt men aan dat de uitsluiting van minnelijke schikking als
gunstmaatregel niet betekent dat er sprake is van een strafverzwaring. Bovendien is de minnelijke
schikking net als alle andere uitsluitingsgronden volledig onafhankelijk van een definitieve
rechterlijke beoordeling343.
Ook de tweede uitsluitingsgrond, “gevallen waarin meer dan drie misdrijven vastgesteld worden”, is
verre van duidelijk. In de parlementaire voorbereiding staat wel dat “de minnelijke schikking wordt
beperkt tot eenvoudige delicten. Zodra een complex van inbreuken wordt geconstateerd is geen
sprake van eenvoudige delicten”344.
129. Naast de uitsluitingsgronden bevat de VCRO nog twee andere voorwaarden. Eerst en vooral
mag de stedenbouwkundige inspecteur pas ingaan op het verzoek tot minnelijke schikking, als hij een
voorafgaand schriftelijk akkoord van de procureur des Konings verkrijgt345. Deze toestemming is
absoluut noodzakelijk, aangezien de minnelijke schikking de strafvordering doet vervallen346. De
toestemming is niet nodig indien zij tot stand komt na een door de strafrechter bevolen
338
Art. 6.1.51, §2 VCRO. 339
Art. 6.1.51, §2, 2° VCRO.. 340
Art. 6.1.52 VCRO. 341
Art. 6.1.51, §1 VCRO. 342
L. DUPONT en R. VERSTRAETEN, Handboek Belgisch Strafrecht, Leuven, Acco, 1990, 448-449. 343
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 162. 344
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 292. 345
Art. 6.1.51, §3, lid 1 VCRO. 346
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 292.
49
bemiddelingspoging347. Dit alles impliceert ook dat, indien de bemiddelingspoging wordt bevolen
door een burgerlijke rechter, zij enkel de herstelvordering doet vervallen348. De strafvordering kan in
die situatie wel nog vervallen als de procureur zich akkoord verklaart met de minnelijke schikking.
De laatste voorwaarde is een stedenbouwkundige toetsing zoals voorgeschreven in een
protocolakkoord tussen de gewestelijke stedenbouwkundige inspectie en het Agentschap RO
Vlaanderen. Zonder een dergelijke toetsing kan de stedenbouwkundige inspecteur niet instemmen
met een minnelijke schikking waarbij bouw- of aanpassingswerken worden opgelegd349. Volgens de
decreetgever is een dergelijke toetsing nodig opdat de stedenbouwkundige inspecteur via de
minnelijke schikking geen divergenties zou toestaan tussen enerzijds het vergunningenbeleid en
anderzijds het handhavingsbeleid350. Het protocolakkoord werd intussen afgesloten351. Het protocol
voorziet in vier situaties, waarin de stedenbouwkundige inspecteur hetzij zelf oordeelt, hetzij advies
vraagt aan het Agentschap RO Vlaanderen. Indien het advies negatief is, moet de minnelijke
schikking altijd geweigerd worden.
130. De Vlaamse Regering heeft in een uitvoeringsbesluit de bijkomende regels inzake de minnelijke
schikking vastgelegd352. De geldsom van de minnelijke schikking bestaat uit twee delen: een som voor
het verval van de strafvordering en, voor zover het een niet-geregulariseerd misdrijf betreft, een
bijkomende som voor het verval van de herstelvordering353.
De som voor het verval van de strafvordering bedraagt 150 tot 5.000 euro in hoofde van elke
aanvrager afzonderlijk. De stedenbouwkundige inspecteur moet bij de bepaling van het bedrag wel
rekening houden met de zwaarte van het stedenbouwmisdrijf en de omstandigheden waaronder het
misdrijf is begaan354. Voor professionelen wordt het minimumbedrag opgetrokken van 150 naar
1.000 euro355. De bedragen moeten wel jaarlijks worden aangepast aan de evolutie van de
gezondheidsindex356.
De som voor het verval van de herstelvordering bij niet-geregulariseerde misdrijven moet worden
berekend volgens de regels die gelden voor de berekening van de meerwaarde, zoals ze werden
vastgesteld door de Vlaamse Regering357. Daar waar de som voor het verval van de strafvordering
door elke overtreder moet betaald worden, moet de som voor het verval van de herstelvordering
slechts eenmaal worden betaald, ongeacht het aantal aanvragers. De minnelijke schikking is in haar
geheel echter pas uitgevoerd voor alle overtreders wanneer ook de som voor het verval van de
herstelvordering volledig is betaald358. Als er bouw- of aanpassingswerken worden voorgesteld, dan
geldt de situatie die daardoor tot stand komt als berekeningsbasis voor de som tot verval van de
347
Art. 6.1.54, §1, lid 2 VCRO. 348
Art. 6.1.54, §1, lid 2 in fine VCRO. 349
Art. 6.1.51, §3, lid 2 VCRO. 350
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 293 351
Protocolakkoord van 1 september 2009 tussen het Agentschap Inspectie RWO en het Agentschap RO Vlaanderen over de stedenbouwkundige toetsing bij het aangaan van een minnelijke schikking. 352
Besluit Minnelijke Schikking. 353
Art. 2 & 3 Besluit Minnelijke Schikking. 354
Art. 2, lid 1 Besluit Minnelijke Schikking. 355
Art. 2, lid 2 Besluit Minnelijke Schikking. 356
Art. 2, lid 4 Besluit Minnelijke Schikking. 357
Art. 3, lid 1 Besluit Minnelijke Schikking; B.Vl.Reg. van 5 mei 2000 betreffende de berekening en de betaling van de meerwaarde, BS 20 mei 2000. 358
Art. 3, lid 3 Besluit Minnelijke Schikking.
50
herstelvordering. Indien de uitvoering van deze werken ervoor zorgt dat het misdrijf geregulariseerd
is, dan is de som niet meer verschuldigd359.
De bouw- of aanpassingswerken die opgenomen zijn in de minnelijke schikking beogen het herstel
van de legaliteit, of minstens de modulering van de illegale situatie naar een met de goede
ruimtelijke ordening verenigbare toestand. De werken mogen echter geen aanleiding geven tot een
verdere uitbreiding van de illegale situatie. De toestand die tot stand komt na de werken mag niet in
strijd zijn met de ruimtelijke ordening of andere regelgeving360.
131. De minnelijke schikking moet door de overtreder worden aangevraagd bij de gewestelijke
stedenbouwkundige inspecteur361. Men moet hierbij gebruik maken van speciaal daartoe opgestelde
aanvraagformulieren362. De aanvrager moet vermelden of hij al dan niet bereid is om bouw- of
aanpassingswerken in het kader van de minnelijke schikking te aanvaarden. Hij kan eventueel zelf
bepaalde werken al voorstellen op het aanvraagformulier, alsook de termijn waarbinnen hij de
werken kan uitvoeren. Deze termijn mag niet langer zijn dan één jaar363. Wanneer het gaat om een
aanvraag met betrekking tot een niet-geregulariseerd misdrijf, moet de architect worden betrokken
in de aanvraagprocedure364. Wanneer de aanvraag onvolledig of onregelmatig is, kan er geen
minnelijke schikking worden getroffen. Dit neemt niet weg dat de overtreder een nieuwe, volledige
en regelmatige aanvraag mag indienen365.
132. De minnelijke schikking komt tot stand wanneer de stedenbouwkundige inspecteur zich al dan
niet voorwaardelijk akkoord verklaart met de aanvraag366.
Wanneer de stedenbouwkundige inspecteur de minnelijke schikking weigert om een andere reden
dan het niet-akkoord van de procureur des Konings, dan heeft de overtreder het recht om de Hoge
Raad voor het Handhavingsbeleid te verzoeken een bemiddelingspoging te ondernemen367. Het
gemotiveerd verzoek moet op straffe van onontvankelijkheid binnen de 30 dagen via beveiligde
zending overgemaakt worden368. Zowel de verzoeker als de stedenbouwkundige inspecteur moeten
op de hoogte gebracht worden van de beslissing van de Hoge Raad betreffende het
bemiddelingsverzoek, ongeacht het feit of er al dan niet wordt ingegaan op het verzoek369. De
bemiddeling kan op twee manieren tot een einde komen, hetzij wanneer de overtreder en de
stedenbouwkundige inspecteur toch tot een overeenkomst komen, hetzij wanneer de inspecteur laat
weten dat hij ondanks de bemiddelingspoging toch vasthoudt aan zijn weigeringsbeslissing. Los
daarvan kan de Hoge Raad altijd zelf het bemiddelingsproces beëindigen wanneer niet meer aan de
randvoorwaarden voor een geslaagde bemiddeling is voldaan370.
359
Art. 3, lid 1 Besluit Minnelijke Schikking. 360
Art. 4 Besluit Minnelijke Schikking. 361
Art. 6.1.51, §1 VCRO. 362
Art. 5, §1 Besluit Minnelijke Schikking; MB van 4 juni 2009 houdende vaststelling van de modelaanvraagformulieren voor minnelijke schikkingen inzake ruimtelijke ordening en van het modelakkoord van de stedenbouwkundige inspecteur, BS 10 juli 2009. 363
Art. 5, §2 Besluit Minnelijke Schikking. 364
Art. 5, §3 Besluit Minnelijke Schikking. 365
Art. 5, §4 Besluit Minnelijke Schikking. 366
Art. 6, §1 Besluit Minnelijke Schikking. 367
Art. 6.1.52, §1, lid 1 VCRO. 368
Art. 6.1.52, §1, lid 2 VCRO. 369
Art. 6.1.52, §2 VCRO. 370
Art. 6.1.52, §3 VCRO.
51
De aanvraag tot minnelijke schikking schorst de verjaring van zowel de strafvordering als de
herstelvordering. Ook de aanvraag tot bemiddeling door de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid
schorst de verjaring van de strafvordering en de herstelvordering371.
133. Vanaf het moment van het gedinginleidende exploot, verliest de overtreder zijn recht om een
minnelijke schikking aan te vragen372. Dit neemt niet weg dat de rechter bij wie de zaak hangende is,
in elke stand van het geding een minnelijke schikking tot stand kan proberen brengen. De rechter
mag een bemiddelingspoging door de Hoge Raad bevelen, zolang de zaak niet in beraad is
genomen373. De rechter moet de duur van de bemiddelingspoging vastleggen. Deze termijn mag
maximaal drie maanden bedragen. De zaak wordt verdaagd tot de bemiddelingsopdracht is
verstreken374. Indien de partijen niet tot een vergelijk gekomen zijn, wordt de gerechtelijke
procedure voortgezet op de door de rechter vastgestelde dag. De rechter heeft wel de mogelijkheid
om de bemiddelingsopdracht nog te verlengen375. De rechter blijft uiteraard wel geadieerd
gedurende de bemiddeling. Hij blijft dan ook bevoegd om op elk ogenblik noodzakelijk geachte
maatregelen te treffen, of vroegtijdig een einde te maken aan de bemiddelingsprocedure376. Tegen
beslissingen van de rechter die de bemiddeling bevelen, verlengen of beëindigen staan geen
rechtsmiddelen open377.
134. Nadat de minnelijke schikking tot stand gekomen is, wordt het akkoord van de
stedenbouwkundige inspecteur overgemaakt aan de overtreder, alsook aan de gemeente op wiens
grondgebied het betreffende onroerend goed gelegen is378. Het akkoord van de stedenbouwkundige
inspecteur betreft het misdrijf zoals het omschreven is door de overtreder in zijn aanvraag, en heeft
verder betrekking op de overeengekomen uit te voeren bouw- of aanpassingswerken en/of op de
betaling van de geldsom. Ook de uitvoerings- en/of betalingstermijn moet opgenomen zijn379. Indien
één van de termijnen is overschrijden, vervalt de minnelijke schikking onherroepelijk en van
rechtswege, hoewel de stedenbouwkundige inspecteur het verval wel bijkomend kan vaststellen in
een declaratieve akte380. Ook de betaling van de geldsom als al dan niet gedeeltelijke uitvoering van
de minnelijke schikking moet worden vastgesteld door de stedenbouwkundige inspecteur in een
declaratieve akte381.
De uitvoering van de bouw- of aanpassingswerken moeten door de aanvrager zelf worden gemeld
aan de stedenbouwkundige inspecteur, en dit binnen de uitvoeringstermijn die vastgelegd is in het
akkoord van de inspecteur. Een tijdige melding schorst de uitvoeringstermijn. Bij niet-tijdige melding
krijgt de overtreder de kans om alsnog te bewijzen dat hij de werken tijdig heeft uitgevoerd. In geval
van tijdige melding of het leveren van afdoend bewijs van tijdige uitvoering, controleert de
371
Art. 6.1.53 VCRO. 372
Art. 6.1.51, §1 VCRO. 373
Art. 6.1.54, §1, lid 1 VCRO. 374
Art. 6.1.54, §1, lid 3 VCRO. 375
Art. 6.1.54, §2, lid 2 VCRO. 376
Art. 6.1.54, §3 VCRO. 377
Art. 6.1.54, §4 VCRO. 378
Art. 6, §2 Besluit Minnelijke Schikking. 379
Art. 6, §3 Besluit Minnelijke Schikking. 380
Art. 6, §4 Besluit Minnelijke Schikking. 381
Art. 6, §5 Besluit Minnelijke Schikking.
52
stedenbouwkundige inspecteur zelf ter plaatse de uitvoering, waarna een proces-verbaal wordt
opgesteld en de minnelijke schikking is afgesloten382.
135. Zoals reeds gezegd worden de gemeentelijke overheden wat betreft de minnelijke schikking
nergens expliciet vermeld in de VCRO. Hun rol in de procedure is dus vrij klein. De gemeentelijke
overheid staat wel in voor de aflevering van de formulieren noodzakelijk voor de aanvraag van de
minnelijke schikking383. Bovendien kunnen we van de gemeenten verwachten dat zij via hun
loketfunctie de burger informeren dat, en in welke omstandigheden, hij een minnelijke schikking kan
aanvragen bij de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur384.
Daarnaast moet de gemeente afschriften toegestuurd krijgen van allerhande beslissingen, zoals het
akkoord van de stedenbouwkundige inspecteur met de minnelijke schikking385, de vaststelling van
het verval van de minnelijke schikking386, de vaststelling van de betaling van de geldsom387, etc. Dit is
van belang omdat de processen-verbaal en rechterlijke uitspraken met betrekking tot een minnelijke
schikking opgenomen moeten worden in het vergunningenregister388.
3.4 Curatieve handhaving
3.4.1 De strafrechtelijke vervolging
136. Indien zowel preventieve als rechtsherstellende handhaving niets uithalen, dan kan de persoon
die een stedenbouwkundig misdrijf pleegt strafrechtelijk vervolgd worden. De VCRO laat nagenoeg
geen variatie toe wat betreft de strafsanctie. Alle stedenbouwkundige misdrijven moeten bestraft
worden met een gevangenisstraf van acht dagen tot vijf jaar en met een geldboete van 26 tot
400.000 euro, of met één van deze straffen alleen389. De geldboeten moeten uiteraard verhoogd
worden met de wettelijke opdeciemen. Voor misdrijven vanaf 1 maart 2004 gelden vijftig
opdeciemen, hetgeen betekent dat de geldboeten dus vermenigvuldigd moeten worden met een
factor van zes390.
137. De decreetgever heeft wel voorzien in een verzwaring van de strafmaat. De VCRO bevat een
algemene definitie en opsomming van de personen die onder deze verzwarende omstandigheid
vallen: instrumenterende ambtenaren, vastgoedmakelaars en andere personen die in de uitoefening
van hun beroep of activiteit onroerende goederen kopen, verkavelen, te koop of te huur zetten,
verkopen of verhuren, bouwen of vaste of verplaatsbare inrichtingen ontwerpen en/of opstellen, of
personen die bij verrichtingen professioneel als tussenpersoon optreden391. Voor deze
382
Art. 6, §6 Besluit Minnelijke Schikking. 383
Art. 5, §1 Besluit Minnelijke Schikking. 384
AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011, 33. 385
Art. 6, §2 Besluit Minnelijke Schikking. 386
Art. 6, §4 Besluit Minnelijke Schikking. 387
Art. 6, §5 Besluit Minnelijke Schikking. 388
Art. 5.1.2, §1, 9. VCRO. 389
Art. 6.1.1, lid 1 VCRO. 390
Art. 1 Wet van 5 maart 1952 betreffende de opdecimes op de strafrechtelijke geldboeten, BS 3 april 1952, laatst gewijzigd door art. 2 Wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen inzake justitie (II), BS 30 december 2011, in werking getreden op 1 januari 2012. 391
Art. 6.1.1, lid 2 VCRO.
53
“professionelen” geldt een minimumstraf van vijftien dagen gevangenisstraf en een geldboete van
2.000 euro, of één van deze straffen alleen.
Omwille van de ruime omschrijving vallen vrij veel beroepscategorieën onder de noemer
“professioneel”: immobiliënmakelaars, architecten, aannemers, en zelfs bestuurders van
vennootschappen die als statutair doel hebben het aankopen van gronden of het plaatsen van
reclamepanelen. Meer zelfs, het is niet noodzakelijk dat de bezigheid met onroerend goed de
hoofdactiviteit is: elke activiteit terzake volstaat392. De verzwarende omstandigheid voor
professionelen is ook van toepassing op personen die onroerend patrimonium beheren en daar enig
inkomen uit halen, bijvoorbeeld door het verhuur van woningen393.
138. De strafprocedure moet aanhangig gemaakt worden bij de correctionele rechtbank. De
vordering wordt normaliter ingesteld door het Openbaar Ministerie, maar kan ook gebeuren bij
rechtstreekse dagvaarding door een benadeelde derde. Hier is een rol voor de gemeente weggelegd.
De gemeente kan in principe als benadeelde derde zelf een vordering instellen. Dit betekent echter
ook dat de gemeente zelf de bewijslast moet dragen, iets waar de meeste gemeenten niet voldoende
tijd en mankracht voor hebben394. Het starten van de strafprocedure wordt daarom meestal
overgelaten aan het parket. Dit was vroeger een probleem, omdat ruimtelijke ordening niet echt als
domein beschouwd werd waar veel tijd in mocht worden gestoken, en daarom vaak genegeerd werd.
Tegenwoordig wordt deze visie steeds meer verlaten, en gaan de parketten toch over tot vervolging,
al dan niet in samenspraak met de lokale diensten.
De dagvaarding moet sowieso door de gerechtsdeurwaarder die de dagvaarding betekent, worden
overgeschreven op het hypotheekkantoor van de plaats waar het onroerend goed gelegen is395, net
als de eindbeslissing396 en het proces-verbaal waarbij vastgesteld is dat het vonnis is uitgevoerd397.
Ook in het vergunningenregister van de gemeente is een vermelding van de dagvaarding, de
eindbeslissing en het proces-verbaal van vaststelling van uitvoering nodig398. Een uitzondering hierop
is de dagvaarding wegens stakingsvordering op grond van de Milieustakingswet399. Deze moet niet
overgeschreven worden op het hypotheekkantoor of in het plaatselijke vergunningenregister.
139. Wat het element van de verjaring betreft, hebben stedenbouwmisdrijven altijd een apart
statuut gehad. Immers, het uitvoeren van verboden handelingen of werken zijn zogenaamde
“aflopende misdrijven”. Dit wil zeggen dat op het moment dat de uitvoering voltooid is, de
verjaringstermijn begint te lopen. Daarnaast zijn er echter ook de “voortdurende misdrijven” of
instandhoudingsmisdrijven. Dit houdt in dat het in stand houden van een wederrechtelijke situatie
op zichzelf ook een misdrijf uitmaakt. Aangezien de verjaringstermijn pas begint te lopen vanaf het
moment dat het misdrijf beëindigd is, verjaren voortdurende misdrijven in principe niet zolang de
wederrechtelijke situatie bestaat. De verjaring neemt slechts een aanvang van de dag waarop de
onwettige toestand ophoudt te bestaan400.
392
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 665. 393
Gent (10de
kamer) 1 april 2000, TMR 2000/3, 253; Corr. Gent (19de k.) 2 december 2002, TMR 2003, afl. 4, 415 en TROS 2004, afl. 33, 63. 394
Cf. infra, onderdeel “Hoofdstuk 4. Gemeentelijke handhaving in de praktijk” van deze masterproef. 395
Art. 6.2.1 VCRO. 396
Art. 6.2.1, lid 2 VCRO. 397
Art. 6.2.1, lid 3 VCRO. 398
Art. 6.2.2 VCRO. 399
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 660. 400
Cass. 30 september 1968, Arr.Cass. 1969, 119; Cass. 19 januari 1971, Arr.Cass. 1971, 387.
54
Vooral in de ruimtelijke ordening komt de figuur van voortdurende misdrijven vaak voor. Immers,
louter het bewonen van een gebouw zonder stedenbouwkundige vergunning zou een voortdurend
misdrijf uitmaken. Onder andere om te vermijden dat nieuwe eigenaars gestraft zouden worden voor
hun loutere eigendom van een onvergunde constructie, heeft de decreetgever ervoor geopteerd om
niet alle instandhoudingsmisdrijven strafbaar te maken. Zoals al eerder werd gezegd401: op dit
ogenblik is een instandhoudingsmisdrijf slechts strafbaar voor zover het misdrijf zich niet voordoet in
ruimtelijk kwetsbaar gebied402. Dit moet volgens het Grondwettelijk Hof zo geïnterpreteerd worden
dat de strafbaarstelling van instandhoudingsmisdrijven die niet in ruimtelijk kwetsbaar gebied liggen,
wordt opgeheven403.
Stedenbouwkundige misdrijven vallen onder de algemene verjaringstermijn van minimaal vijf jaar
voor wanbedrijven die behandeld worden door de correctionele rechter404, met dien verstande dat
instandhoudingsmisdrijven in ruimtelijk kwetsbare gebieden dus pas beginnen te verjaren vanaf het
moment dat aan de instandhouding een einde komt.
3.4.2 Vorderen van een herstelmaatregel
a) Algemeen
140. Naast een strafsanctie of een burgerlijke sanctie405, kan de strafrechter, respectievelijk de
burgerlijke rechter, ook een herstelmaatregel opleggen. Dit zal gebeuren wanneer aan het algemeen
belang van de samenleving een dergelijke schade wordt toegebracht die niet kan worden uitgewist
door het opleggen van een geldboete en/of gevangenisstraf. De herstelvordering wordt soms
omschreven als de actio popularis “ter dekking van de schade toegebracht aan de ruimtelijke
ordening”406. Er zijn drie mogelijke vormen van herstelvorderingen: het herstel in de oorspronkelijke
toestand407, het uitvoeren van aanpassingswerken en de betaling van de meerwaarde.
141. Deze keuzevrijheid van de vorderende instantie met betrekking tot de te vorderen
herstelmaatregel is sinds de inwerkingtreding van de VCRO sterk verminderd. De betaling van de
meerwaarde is sinds de inwerkingtreding van de VCRO de herstelmaatregel die bij voorrang moet
worden gevorderd408.
In tweede orde kunnen bouw- of aanpassingswerken gevorderd worden voor misdrijven die bestaan,
of onder meer bestaan, uit het verrichten van handelingen in strijd met een stakingsbevel, of
handelingen in strijd met de stedenbouwkundige voorschriften aangaande de voor het gebied
toegelaten bestemmingen, voor zover daar niet op geldige wijze van is afgeweken.
401
Cf. infra, randnr. 109. 402
Art. 6.1.1, lid 3 VCRO. 403
Art. 6.1.2 VCRO; Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, AA 2005, afl. 1, 171 en RW 2005-06, afl. 3, 94. 404
Art. 92 Sw. 405
Lees: een schadevergoeding voor de benadeelde derde. 406
Memorie van toelichting bij het ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, Parl.St. Senaat, 1968-1969, nr. 559, 48; Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw. Verslag namens de Commissie voor de Openbare Werken (I), uitgebracht door dhr. De Seranno, Parl.St. Kamer, 1970-1971, nr. 773/2, 39. 407
Ook bekend als “staking van het strijdig gebruik”. 408
Art. 6.1.41, §1, lid 1, 2° VCRO.
55
Het herstel in de oorspronkelijke toestand is pas de laatste optie, indien de bouw- of
aanpassingswerken kennelijk niet volstaan om de plaatselijke ordening te herstellen409.
Bovendien moet de vorderende instantie, indien zij bouw- of aanpassingswerken of herstel in de
oorspronkelijke toestand wil vorderen, bijzonder motiveren waarom de betaling van de meerwaarde
als herstelmaatregel onvoldoende zou zijn, of waarom de plaatselijke ordening hierdoor kennelijk op
onevenredige wijze geschaad zou zijn410.
b) Herstelvormen
1. Herstel in de oorspronkelijke toestand
142. Het herstel in de vorige of oorspronkelijke toestand werd vroeger aanzien als de
herstelmaatregel bij uitstek. Men vond dat de illegale situatie zoveel mogelijk terugdraaien naar de
situatie van voor het misdrijf, de beste manier was om de schade die de maatschappij en het
algemeen belang was aangedaan, te herstellen. Men wilde komen tot een herstel in legaliteit. Dit
herstel is lange tijd strikt geïnterpreteerd als “sloping van het onwettig uitgevoerde bouwwerk”411.
Deze sloping als zogenaamde negatieve handeling412 verantwoordde men vroeger met het argument
dat verboden positieve handelingen, zoals het bouwen of verbouwen zonder vergunning, of het
instandhouden van een wederrechtelijke situatie, inbreuken op de ruimtelijke ordening uitmaken die
op een negatieve manier moeten worden hersteld. In de loop der jaren is men echter beginnen
beseffen dat “herstel in de vorige toestand” ook positieve handelingen kan betekenen, zoals het
herbouwen van een illegaal gesloopte kapel413, of het heraanplanten van illegaal verwijderde
bomen414. Herstel in de vorige toestand kan dus bestaan uit een wijd assortiment van
maatregelen415: het ongedaan maken van illegale verbouwingswerken, opruimen van zonder
vergunning opgeslagen materialen, het ongedaan maken van een reliëfwijziging, het verwijderen van
aan een vergunde constructie bijgebouwde delen416, ... Ook het staken van strijdig gebruik is een
vorm van herstel in de oorspronkelijke toestand, die expliciet is opgenomen in de wet417.
We moeten wel opmerken dat aanpassing van een illegale situatie, waarbij wederrechtelijke werken
slechts gedeeltelijk worden weggenomen tot de constructie als vergunbaar of in overeenstemming
met de goede ruimtelijke ordening kan worden geacht, niet onder herstel in de vorige staat valt418.
143. Door de jaren heen is er discussie gegroeid over de draagwijdte van het begrip herstel in de
vorige of oorspronkelijke toestand. Niet alleen over de mogelijke positieve en negatieve
interpretaties zijn verschillende meningen gerezen. Vooral de vraag of herstel in de vorige toestand
niet enkel de afbraak van de illegale constructie inhoudt, maar ook de heropbouw van wat zonder
vergunning gesloopt is om plaats te maken voor deze illegale constructie, is een groot twistpunt.
409
Art. 6.1.41, §1, lid 1, 1° VCRO. 410
Art. 6.1.41, §1, lid 1, 2° in fine VCRO. 411
Parl.St. Senaat, 1968-1969, nr. 559, 48; Parl.St. Kamer, 1970-1971, nr. 773/2, 39. 412
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 773. 413
Corr. Gent 31 januari 1995, TMR 1996, 59. 414
Cass. 25 september 1990, RW 1990-1991, 887; Corr. Turnhout 17 september 1996, TMR 1998, 48. 415
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 773. 416
Cass. 4 april 2000, Arr.Cass. 2000, 221 en Pas. 2000, I, 221; Cass. 5 juni 2000, rolnr. P991455N, www.cass.be; Cass. 18 december 2001, Arr.Cass. 2001, afl. 10, 2220, Pas. 2001, afl. 12, 2151 en TMR 2002 (verkort), afl. 6, 541. 417
Art. 6.1.41, §1, lid 1, 1°, a) VCRO. 418
Concl. procureur des Konings bij Cass. 25 mei 1858, Pas. 1858, 194.
56
Bepaalde rechtsleer ziet deze interpretatie als een volledige uitvoering van het herstel en als de
enige correcte toepassing van de wettelijke of decretale regels. Zo zegt een auteur dat “een
interpretatie die beweert dat hetgeen in overtreding werd opgericht moet worden afgebroken,
zonder dat hetgeen er voorheen stond, moet worden hersteld, iets aan de tekst van het decreet
[toevoegt] en derhalve onwettelijk is”419.
Anderen zijn dan weer van mening dat een dergelijke interpretatie de handhaving van een verbod op
herbouwen in bepaalde zones zo goed als onmogelijk zou maken. Zij gaan ervan uit dat het misdrijf
van herbouwen zonder vergunning een samengestelde handeling is van enerzijds het afbreken van
een bepaalde constructie, en anderzijds het opbouwen van een nieuwe constructie. Beide
bestanddelen hebben niet noodzakelijk dezelfde schadelijke effecten ten aanzien van de
maatschappij of het algemeen belang. Om het met het voorbeeld van deze rechtsgeleerden te
zeggen: de afbraak van een oude schuur in agrarisch gebied doet geen of weinig afbreuk aan de
goede ruimtelijke ordening, en brengt dus geen plicht tot herstel met zich mee. Bij de bouw van een
nieuwe woning in de plaats van die schuur is de afbreuk aan de goede ruimtelijke ordening veel
groter, en zal er dus wel een plicht tot herstel zijn420. Bovendien heeft het Hof van Cassatie
geoordeeld dat de rechter slechts verplicht is om het herstel te bevelen voor zover dit noodzakelijk is
om de gevolgen van de overtreding te doen verdwijnen. Hieruit volgt dat herstel in de vorige
toestand niet betekent dat de plaats moet worden hersteld in een materiële toestand die identiek is
aan de toestand die vóór de bouwovertreding bestond, maar dat het herstel van de plaats in de
vorige toestand ook kan inhouden dat enkel de illegale constructie volledig of gedeeltelijk wordt
afgebroken, ook al stond er vóór de bouwovertreding op die plaats een andere constructie421.
De vorige constructie moet dus niet noodzakelijk worden heropgebouwd, maar dit kan wel door de
rechter worden opgelegd. Het is uiteraard logisch dat, wanneer de rechter deze heropbouw van de
vorige constructie beveelt, men niet zomaar de illegale constructie mag vervangen door een nieuwe
constructie met dezelfde functie. Dit zou immers betekenen dat men de rechterlijke uitspraak naast
zich neer legt, en het herstel in de vorige staat niet wordt uitgevoerd422.
144. Wanneer de vorderende overheid en de verweerder het niet eens zijn over de modaliteiten van
het herstel, is het aan de rechter om te oordelen over wat verstaan moet worden onder “de vorige of
oorspronkelijke toestand”. Hij is bij het opleggen van de herstelmaatregel niet gebonden door
hetgeen voorgesteld wordt door de vorderende overheid423.
Indien het herstel in de perfecte vorige fysieke staat niet meer mogelijk is, dan moet de rechter
rekening houden met het eigenlijke doel van het herstel in de vorige toestand als middel, namelijk
het herstel van de legaliteit424. Een illegaal gekapte honderdjarige boom bijvoorbeeld kan weliswaar
niet werkelijk herplant worden, maar de rechter kan wel de aanplanting van nieuwe, jongere bomen
bevelen. Dit is ook bevestigd door het Hof van Cassatie425.
419
M. BOES, “Kroniek ruimtelijke ordening en stedenbouw (1993-1998)”, RW 1998-1999, 813. 420
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 774. 421
Zie o.a. Cass. 4 april 2000, Arr.Cass. 2000, 221 en Pas. 2000, I, 221; Cass. 5 juni 2000, rolnr. P991455N, www.cass.be; Cass. 18 december 2001, Arr.Cass. 2001, afl. 10, 2220, Pas. 2001, afl. 12, 2151 en TMR 2002 (verkort), afl. 6, 541. 422
Gent 5 februari 2002, RW 2003-2004, 105, noot F. VAN NUFFEL; Beslagr. Antwerpen 30 oktober 2002, rolnr. 01-7922-02-3406-A, onuitg. 423
Cass. 25 september 1990, RW 1990-1991, 887. 424
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 776. 425
Cass. (2de
k.) 13 september 2005, Arr.Cass. 2005, afl. 9, 1627 en Pas. 2005, afl. 9-10, 1631.
57
145. Omdat het herstel in de vorige of oorspronkelijke toestand de enige herstelmaatregel is die
effectief de fysieke gevolgen van het schadeverwekkend bouwmisdrijf wegneemt, en de legaliteit
herstelt, is men er in zowel de wetten of decreten, de rechtspraak als de rechtsleer steeds van
uitgegaan dat dit de principale herstelmaatregel is426. Ook in de parlementaire voorbereiding van de
VCRO wordt nog aangehaald dat het herstel in de oorspronkelijke toestand de maatregel is die de
plaatselijke ordening op de meest volkomen wijze herstelt427. Desondanks heeft de decreetgever er
voor geopteerd om in de VCRO het herstel in de vorige toestand niet meer als algemene principale
herstelmaatregel te bevestigen. Deze herstelmaatregel kan enkel nog worden gevorderd voor
misdrijven die bestaan, of onder meer bestaan, uit het verrichten van handelingen in strijd met een
stakingsbevel of in strijd met de stedenbouwkundige voorschriften aangaande de voor het gebied
toegelaten bestemmingen, voor zover daar niet op geldige wijze is van afgeweken428.
2. Bouw- en aanpassingswerken
146. Waar bij herstel in de oorspronkelijke toestand nog redelijk wat discussie was over de
interpretatie van de term “oorspronkelijke toestand”, is men het in de rechtsleer eens over wat
onder “bouw- en aanpassingswerken” moet worden verstaan. Aanpassingswerken dienen om de
wederrechtelijke werken, wijzigingen of handelingen terug te brengen naar een vergunbare staat, of
minstens een met de goede ruimtelijke ordening verenigbare staat429. Ze zullen worden gevorderd
wanneer de betrokkene zonder of in strijd met een verleende vergunning bepaalde werken heeft
uitgevoerd, en de gevolgen van het misdrijf kunnen worden weggenomen door het louter uitvoeren
van bouw- en aanpassingswerken430. Bouw- en aanpassingswerken krijgen de voorkeur op het
volledig herstel van de plaats in de oorspronkelijke toestand, indien zij kennelijk voldoende zijn om
de plaatselijke ordening te herstellen431.
De aanpassingswerken zijn gelijkaardig aan het herstel in de oorspronkelijke toestand, in de zin dat
zowel positieve432 als negatieve handelingen433 kunnen worden opgelegd. Het grootste verschil is
echter dat aanpassingswerken minder verregaand zijn434: de wederrechtelijke handelingen blijven
minstens voor een deel bestaan. Dit is ook de reden waarom het aanpassen van de constructie aan
een eerder afgeleverde vergunning een aanpassingswerk is, en geen vorm van herstel in de vorige
staat435.
147. De handhavende overheid moet zich bij haar vordering tot aanpassingswerken steunen op de
huidige situatie, zowel wat het ruimtelijk ordeningsrecht als wat de feitelijke situatie en de ernst van 426
Zie o.a. Decreet Ruimtelijke Ordening; Cass. (2de
k.) 25 april 2006, NC 2007, afl. 2, 14, Pas. 2006 (samenvatting), afl. 4, 945, TMR 2006 (verkort), afl. 6, 689, TROS 2006 (samenvatting D. LINDEMANS), afl. 43, 273 en T.Strafr. 2006, afl. 5, 268; Cass. 6 juni 2006, Pas. 2006, afl. 5-6, 1338; RW 2009-10 (samenvatting), afl. 19, 797 en TBP 2007 (weergave F. MEERSSCHAUT), afl. 7, 435; Cass. (2
de k.) 25 november 2008, Pas. 2008, afl. 11,
2656, TBP 2009 (weergave F. MEERSSCHAUT), afl. 10, 627 en TROS-Nieuwsbrief 2009 (samenvatting), afl. 1, 12, noot D. LINDEMANS. 427
Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr. 2011/1, 288. 428
Art. 6.1.41, §1, lid 1, 1° VCRO. 429
D. D’HOOGHE, “De herstelmaatregelen inzake stedebouw”, RW 1988-1989, 1008. 430
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 142. 431
Art. 6.1.41, §1, 1° b) VCRO. 432
Lees: verbouwingen of bijkomende werken; vb: aanleg van een groenscherm. 433
Lees: sloping van bepaalde delen. 434
Parl.St. Senaat, 1968-1969, nr. 559, 48-49. 435
Gent 16 juni 1994, RW 1994-1995, 887; Corr. Namen 13 februari 1995, Amén. 1995, 48.
58
de overtreding betreft. Zij mag zich niet zuiver baseren op het oordeel dat de vergunningverlenende
overheid eerder heeft geveld. Aangezien het stedenbouwkundig oordeel van de handhavende
overheid in de plaats komt van het eerder oordeel van de vergunningverlenende overheid over de
aangevraagde vergunning, kan de overtreder niet meer op zijn stappen terugkeren en zijn
constructie toch nog aanpassen aan de vergunde plannen. Van het moment dat er een definitief
rechterlijk bevel is, moet dit gevolgd worden, en is het vroegere oordeel van de
vergunningverlenende overheid niet meer van tel. Slechts indien de vergunningverlenende overheid
na de betekening van het rechterlijk bevel een nieuw oordeel velt dat effectief met dit bevel rekening
houdt, zal de veroordeelde zich op dit oordeel kunnen beroepen436.
Bij het beoordelen van de herstelmaatregel zelf heeft de rechter niet de mogelijkheid om te kiezen
tussen het oordeel van de vergunningverlenende overheid en het oordeel van de handhavende
overheid437. De beslissing om aanpassingswerken te vorderen kan niet gescheiden worden van de
beslissing welke aanpassingswerken moeten worden verricht. Beide beslissingen maken deel uit van
hetzelfde stedenbouwkundig oordeel. De rechter kan dus geen andere aanpassingswerken opleggen
dan deze die gevorderd zijn door de handhavende overheid. Indien hij zich toch baseert op iets
anders dan het stedenbouwkundig oordeel van de handhavende overheid, dan schendt hij het
beginsel van de scheiding der machten438. De rechter heeft dus niet de bevoegdheid om zelf vrij te
oordelen over de modaliteiten van de uit te voeren aanpassingswerken.
3. Betaling van de meerwaarde
148. De betaling van de meerwaarde is een herstelmaatregel die de gevolgen van de
wetsovertreding teniet doet door het opleggen van de betaling van een geldsom “gelijk aan het
voordeel dat de overtreder uit de overtreding heeft kunnen halen”439. Hoewel het door de overtreder
onrechtmatig verkregen geldelijk voordeel wordt teniet gedaan440, blijft de door het misdrijf tot
stand gekomen wederrechtelijke situatie bestaan.
149. Verschillende auteurs zijn van mening dat de betaling van de meerwaarde niet als
herstelmaatregel in de werkelijke zin van het woord kan worden beschouwd441. Deze herstelvorm
brengt immers geen positieve effecten tot stand ten aanzien van de goede ruimtelijke ordening, en
zou dus eigenlijk slechts mogen worden toegepast op inbreuken die de goede ruimtelijke ordening
niet aantasten442. De betaling van de meerwaarde wordt aanzien als een “oneigenlijke maatregel van
teruggave, die billijkheidshalve en bij wijze van uitzondering kan worden toegepast in die gevallen
436
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 792. 437
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 792. 438
D. D’HOOGHE, “De herstelmaatregelen inzake stedebouw”, RW 1988-1989, 1008; S. LUST, “De herstelvordering in het stedenbouwrecht. Een poging tot synthese”, TROS 1997, 237; I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 792. 439
Ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw. Verslag namens de verenigde Commissies voor de Justitie en de Openbare Werken (1), uitgebracht door de heren Hambye en Merchiers, Parl.St. Senaat, 1969-1970, stuk 525, 79. 440
Cass. 13 december 1977, Arr.Cass. 1977-1978, 443; Antwerpen 12 juni 1981, RW 1982-1983, 1011; Gent 14 februari 1985, RW 1986-1987, 462; Cass. 11 februari 1992, Arr.Cass. 1991-92, 538 en Pas. 1992, I, 513; Cass. 25 februari 1992, Arr.Cass. 1991-1992, 602. 441
Zie onder andere R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Antwerpen, Kluwer, 1983, 288 en L. DE GEYTER, “De aansprakelijkheid van de koper van een stedenbouwmisdrijf en de vaststelling van de meerwaarde door de rechter”, AJT 1999-2000, 494. 442
Cass. 24 november 2008, rolnr. P080884N, www.cass.be.
59
waarin de goede ruimtelijke ordening niet in gevaar wordt gebracht en het [werkelijk] herstel van de
overtreding al te zware gevolgen zou hebben voor de overtreders en/of de eigenaars van het
kwestieuze onroerend goed”443.
Deze redenering is ook de reden waarom de wetgever er vroeger steeds voor geopteerd heeft om de
toepassing van de meerwaarde te beperken tot de grenzen van de verenigbaarheid met de goede
(plaatselijke) ruimtelijke ordening444. Onvergunde werken konden worden geduld indien voldaan was
aan drie voorwaarden. Ten eerste mocht het behoud van de onvergunde werken de goede
plaatselijke ruimtelijke ordening niet in het gedrang brengen. Ten tweede moest bewezen zijn dat
het werkelijke herstel van de overtreding dusdanige ernstige gevolgen met zich meebracht voor de
overtreders, dat de overheid billijkheidshalve geneigd zou zijn genoegen te nemen met enkel een
strafmaatregel. Tot slot werd van de overtreder verwacht dat hij een som stortte waarvan het bedrag
vrijwel gelijk was aan de waardevermeerdering die hij uit zijn overtreding had verkregen445.
Bovendien heeft de wetgever het mogelijk gemaakt dat de meerwaarde gecombineerd werd met
aanpassingswerken die de constructie terugbrachten tot een situatie die vergunbaar was446, of toch
ten minste verenigbaar met de goede plaatselijke ruimtelijke ordening447.
150. De functie en toepassingsradius van de meerwaarde is echter in de loop der jaren grondig
veranderd. Waar zij aanvankelijk slechts toepasselijk was op een beperkt aantal gevallen, namelijk
indien de goede ruimtelijke ordening niet in het gedrang kwam, is de toepassing van deze
herstelmaatregel langzamerhand geëvolueerd. De eerste grote verandering kwam er met het
Handhavings- en Verjaringsdecreet, waarbij de toepassing van de meerwaarde als herstelmaatregel
werd uitgebreid tot bepaalde gevallen waarin het behoud van de illegale constructie nochtans tot
een werkelijke aantasting van de goede ruimtelijke ordening zou leiden. De decreetgever is echter in
de VCRO nog een stap verder gegaan, en heeft de betaling van de meerwaarde de status van
principieel te vorderen herstelmaatregel verleend.
151. De Vlaamse Regering heeft het Meerwaardebesluit uitgevaardigd dat de richtlijnen bevat voor
de bepaling van het bedrag van de meerwaarde. Het Meerwaardebesluit had als grootste doel een
meer uniforme en geobjectiveerde toepassing van de figuur van de meerwaarde te bekomen448.
Het Meerwaardebesluit bevat een berekeningsformule449 waarin rekening wordt gehouden met
verschillende factoren: de kosten voor het uitvoeren van de betreffende wederredelijke handelingen,
de verschillende voorschriften die gelden voor het gebied waarin de handelingen werden uitgevoerd,
de bestemming waaraan deze handelingen beantwoorden, en de verbetering van de welstand450. De
kosten voor het uitvoeren van de wederrechtelijke handelingen zijn forfaitair bepaald volgens
verschillende categorieën, waarbij een jaarlijkse indexatie voorzien is451. Daarenboven heeft de
443
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 780. 444
Parl.St. Senaat, 1969-1970, nr. 525, 68; Parl.St. Senaat, 1969-1970, nr. 525, 73; Parl.St. Senaat, 1969-1970, nr. 525, 79; Parl.St. Kamer, 1970-1971, nr. 773/2, 39. 445
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 781. 446
Parl.St. Senaat, 1968-1969, nr. 559, 48; Parl.St. Senaat, 1969-1970, nr. 525, 67. 447
Recent nog toegepast in Cass. (2de
k.) 25 november 2008, Pas. 2008, afl. 11, 2656, TBP 2009 (weergave F. MEERSSCHAUT), afl. 10, 627 en TROS-Nieuwsbrief 2009 (samenvatting), afl. 1, 12, noot D. LINDEMANS. 448
D. VAN MECHELEN, “Verslag aan de Vlaamse Regering inzake het Besluit van de Vlaamse Regering d.d. 5 mei 2000 betreffende de berekening en de betaling van de meerwaarde”, BS 20 mei 2000, 16795. 449
Art. 2, lid 2 Meerwaardebesluit. 450
Art. 2, lid 1 Meerwaardebesluit. 451
Art. 3 Meerwaardebesluit.
60
decreetgever voor bepaalde planologische gebieden coëfficiënten ingevoerd die het bedrag van de
meerwaarde vergroten452.
Hoewel het Meerwaardebesluit een berekeningsmethode bevat, is deze enkel bedoeld als leidraad
voor de overheid die de meerwaardevordering inleidt453, zijnde de stedenbouwkundige inspecteur of
het college van burgemeester en schepenen. De rechter zelf beslist nog steeds soeverein over de
grootte van het bedrag van de meerwaarde454.
Eens het bedrag van de meerwaarde is vastgesteld door de rechter, en de herstelmaatregel is
opgelegd, brengt de vorderende overheid de rekenplichtige van het Herstelfonds op de hoogte van
de gerechtelijke uitspraak455. De veroordeelde moet het bedrag storten bij het Herstelfonds. Eens de
storting gebeurd is, brengt de rekenplichtige van het Herstelfonds de vorderende overheid op de
hoogte. Indien de storting niet gebeurt binnen de door de rechter opgelegde termijn, kan de
rekenplichtige van het Herstelfonds het bedrag van de meerwaarde invorderen via
deurwaardersexploot. Eventuele moratoire interesten zijn van rechtswege verschuldigd, zonder dat
een ingebrekestelling moet hebben plaatsgevonden456.
c) Instellen van de herstelvordering
152. Een herstelmaatregel kan principieel slechts door een rechter worden opgelegd indien zij wordt
gevorderd door hetzij de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur, hetzij het college van
burgemeester en schepenen of hun aangestelden457. Hoewel de VCRO niet omschrijft wie juist
bedoeld wordt met “aangestelden”, ligt het voor de hand dat men vooral doelt op de schepen van
ruimtelijke ordening, ambtenaren van de bevoegde lokale dienst, de advocaat van de gemeente, …
De belangrijkste vereiste is dat de aangestelde over een duidelijk mandaat of machtiging beschikt458.
De vordering kan enkel worden ingesteld op bindend advies van de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid459.
De vordering wordt normaal gezien ingesteld bij de correctionele rechter, maar kan eventueel ook bij
een rechtbank in eerste aanleg, zetelend in burgerlijke zaken, worden aanhangig gemaakt460. Indien
ze wordt ingesteld bij de strafrechter, dan volstaat een gewone brief aan de procureur des
Konings461. Een vordering voor de burgerlijke rechter vereist een dagvaarding van de overtreder aan
de hand van een deurwaardersexploot. Zowel de gewone brief als het deurwaardersexploot zijn
onderhavig aan de publiciteitsvereisten van de artikelen 6.2.1, eerste lid en 6.2.2, eerste lid VCRO462.
452
Art. 4 Meerwaardebesluit. 453
Art. 6.1.47, §7, lid 3 VCRO iuncto art. 6, lid 1 Meerwaardebesluit. 454
Art. 6.1.41, §7, lid 1 VCRO. 455
Art. 6, lid 2 Meerwaardebesluit. 456
Art. 7 Meerwaardebesluit. 457
Art. 6.1.41, §1 VCRO. 458
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 152. 459
Voor een uitgebreidere bespreking van de bevoegdheid van de Hoge Raad dienaangaande, zie eerder onderdeel “2.3 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid” van deze masterproef. 460
Art. 6.1.43 VCRO. 461
Art. 6.1.41, §4 VCRO. 462
Deze artikelen vereisen de overschrijving van de dagvaarding op het hypotheekkantoor en in het vergunningenregister van de gemeente.
61
Indien zowel de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur als het college van burgemeester en
schepenen een herstelvordering hebben ingesteld, en beide vorderingen komen niet overeen, dan
heeft de vordering van de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur voorrang463.
153. Het feit dat de herstelvordering zowel voor een burgerlijke als voor een strafrechter kan worden
gevorderd, betekent echter nog niet dat zij door de bevoegde instanties kan worden gevorderd via
burgerlijke partijstelling. Integendeel, het Hof van Cassatie heeft geoordeeld dat een
herstelvorderende overheid haar vordering niet aanhangig kan maken via een burgerlijke
partijstelling indien zij met de vordering geen ander belang dan het algemeen belang nastreeft464.
Anders gezegd, als het algemeen belang dat reeds beschermd wordt door de uitoefening van een
strafvordering door het OM, samenvalt met het belang dat de overheid nastreeft via haar
herstelvordering, dan mag deze overheid geen gebruik maken van de burgerlijke partijstelling465.
Indien de overheid echter kan aantonen dat ze met de burgerlijke partijstelling een eigen persoonlijk
nadeel wil bestraft zien, dan zal deze burgerlijke partijstelling wel toegestaan worden.
Hoewel er enige tijd discussie geweest is over de vraag of een college van burgemeester en
schepenen vrijwillig mag tussenkomen in het kader van de strafprocedure waarin een uitspraak
wordt gedaan over haar herstelvordering466, is deze discussie intussen beslecht door het Hof van
Cassatie. Het Hof oordeelde dat een overheid het recht heeft om tussen te komen in een procedure
die als voorwerp een vordering heeft die eerder door deze overheid was aangevraagd. Het feit dat de
vordering uiteindelijk wordt uitgeoefend door het OM op verzoek van deze overheid, doet niets af
aan het recht van de overheid om vrijwillig tussen te komen in de strafprocedure467. Deze uitspraak is
niet onlogisch, aangezien een bestuur de haar wettelijk opgelegde opdracht, namelijk het algemeen
belang inzake ruimtelijke ordening waarnemen, gemakkelijker kan uitoefenen indien zij ook de
rechtsmiddelen heeft om onder andere herstel te vorderen468. De herstelvorderende overheid krijgt
daarom het apart statuut van “eiser tot herstel” toegemeten, iets wat ook bevestigd is door het
Grondwettelijk Hof469.
154. De keuze van de te vorderen herstelmaatregel komt principieel toe aan de vorderende
instantie470. De rechter kan geen andere herstelmaatregel opleggen dan deze die gevorderd is door
het college van burgemeester en schepenen of de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur.
463
Art. 6.1.41, §2 VCRO. 464
Cass. 20 januari 1993, Arr.Cass. 1993, 74 en Pas. 1993, I, 67. 465
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 152. 466
G. DEBERSAQUES, “De vrijwillige tussenkomst voor de strafrechter van de gemachtigde ambtenaar en/of het College van Burgemeester en Schepenen”, TROS 1998, 597; Arbitragehof 28 maart 2002, nr. 57/2002, BS 1 juni 2002, 23343, Juristenkrant 2002 (weergave F. Judo), afl. 47, 6 en RW 2002-03, afl. 30, 1171; Arbitragehof 15 oktober 2002, nr. 152/2002, BS 13 november 2002. 467
Cass. 24 februari 2004, Arr.Cass. 2004, afl. 2, 290, concl. M. DE SWAEF, Pas. 2004, afl. 2, 313, TBP 2005 (verkort), afl. 3, 185, TROS 2004, afl. 35-36, 207, concl. M. DE SWAEF en TMR 2004, afl. 4, 419, concl. M. DE
SWAEF. 468
Cass. 24 februari 2004, Arr.Cass. 2004, afl. 2, 290, concl. M. DE SWAEF, Pas. 2004, afl. 2, 313, TBP 2005 (verkort), afl. 3, 185, TROS 2004, afl. 35-36, 207, concl. M. DE SWAEF en TMR 2004, afl. 4, 419, concl. M. DE
SWAEF. 469
GwH 19 maart 2008, nr. 59/2008, Amén. 2008 (weergave M. BOES), afl. 4, 282, BS 21 mei 2008, 26487, TBP 2009 (weergave F. DE BAEDTS), afl. 2, 95 en TROS 2008 (weergave S. VERBIST), afl. 50, 167. 470
P. FLAMEY, G. VERHELST (ed.), Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R.O. en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Uitgeverij Vanden Broele, 2010, 236.
62
De herstelvordering is echter wel een bestuurshandeling, waardoor zij onderworpen is aan de
verplichting tot formele en materiële motivering. In de vordering moeten dus de belangrijkste
feitelijke en juridische motieven zijn opgenomen waarom de instantie voor die specifieke
herstelmaatregel gekozen heeft. De rechter bij wie de herstelvordering aanhangig is, moet deze
vordering dus toetsen aan allerhande criteria, zoals bijvoorbeeld ook het redelijkheidsbeginsel en de
andere beginselen van behoorlijk bestuur. De rechter heeft dus enkel een marginaal
toetsingsrecht471.
155. De rechter velt dus geen volledig oordeel over de opportuniteit van de gekozen
herstelvordering, maar hij oefent wel een marginaal (redelijkheids)toezicht uit op de keuze van de
herstelmaatregel472. Een beslissing van het college van burgemeester en schepenen om een bepaalde
herstelmaatregel te vorderen moet immers genomen zijn uitsluitend met het oog op de goede
ruimtelijke ordening. De rechter zal een vordering die steunt op motieven die vreemd zijn aan de
ruimtelijke ordening of op een opvatting van goede ruimtelijke ordening die kennelijk onwettig is,
zonder gevolg laten473. Hij beoordeelt dus enkel of de keuze rechtmatig en op de juiste manier tot
stand is gekomen474. De rechter moet onder andere afwegen of er geen andere herstelmaatregel
noodzakelijk is, op grond van ondermeer de aard van de overtreding, de omvang en de aantasting
van de goede ruimtelijke ordening, en het voordeel dat voor de ruimtelijke ordening ontstaat door
het herstel van de toestand in de oorspronkelijke toestand tegenover de last die daaruit voor de
overtreder voortvloeit475. Ook het Hof van Cassatie heeft zich in die zin uitgesproken476.
Indien de herstelvordering deze marginale toetsing niet doorstaat, dan moet de rechter haar op
grond van de exceptie van onwettigheid477 buiten beschouwing laten. De rechter heeft zelf geen
mogelijkheid om ambtshalve een eigen maatregel in de plaats op te leggen478.
Het Hof van Cassatie heeft intussen verduidelijkt dat de rechter wel degelijk kan vaststellen dat ook
met een minder ingrijpende maatregel dan het gevorderde herstel in de oorspronkelijke toestand de
goede ruimtelijke ordening kan worden hersteld479. De marginale toetsing van de herstelvordering
aan het redelijkheids- en evenredigheidsbeginsel mag immers niet gebruikt worden om te
ontsnappen aan de decretale toewijzingsregels voor herstel. Dit betekent dat de rechter die vaststelt
dat er sprake is van een kennelijk onevenredige schade ten laste van de persoonlijke belangen van de
overtreder, eerst moet nagaan of het bestuur binnen de decretale grenzen wel kon opteren voor een
andere, voor de overtreder minder belastende vorm van herstel, vooraleer hij het gevorderde herstel
471
Cass 1 juni 1994, Arr.Cass. 1994, nr. 309, 618; Arbitragehof 28 maart 2002, nr. 57/2002, BS 1 juni 2002, 23343, Juristenkrant 2002 (weergave F. Judo), afl. 47, 6 en RW 2002-03, afl. 30, 1171; Arbitragehof 15 oktober 2002, nr. 152/2002, BS 13 november 2002 472
Cass. 15 juni 2004, TMR 2004, afl. 4, 419, concl. M. DE SWAEF. We moeten wel opmerken dat de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid wel een volwaardig opportuniteitstoezicht uitoefent op de herstelvordering, cf. supra, onderdeel “2.3 Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid” van deze masterproef. 473
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 689. 474
Cass. 4 november 2008, Amén. 2008 (weergave M. BOES), afl. 1, 132, Pas. 2008, afl. 11, 2462, RW 2008-09, afl. 32, 1352 en TROS-Nieuwsbrief 2009 (samenvatting), afl. 1, 7, noot D. LINDEMANS. 475
P. FLAMEY, G. VERHELST (ed.), Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R.O. en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Uitgeverij Vanden Broele, 2010, 237. 476
Cass. 4 februari 2003, TMR 2003, 389; Cass. 10 februari 2009, Arr.Cass. 2009, afl. 2, 454, Pas. 2009, afl. 2, 407, TBO 2009, afl. 4, 183 en TROS 2009, afl. 55, 259, noot S. BOULLART. 477
Art. 159 GW. 478
Cass. 3 juni 2005, TMR 2006, 74. 479
Cass. 18 maart 2008, Amén. 2008 (weergave M. BOES), afl. 4, 296, Pas. 2008, afl. 3, 752 en TROS 2008 (samenvatting), afl. 51, 263.
63
als kennelijk onredelijk kan afwijzen. Het gevorderde herstel kan met andere woorden pas als
kennelijk onredelijk worden bevonden, in het geval de overheid de keuze had tussen verschillende
herstelvorderingen480. Dit is intussen ook bevestigd in een recenter arrest met betrekking tot een
zwaarwichtige en onherstelbare inbreuk op de essentiële bestemmingsvoorschriften. In een dergelijk
geval volstaat de loutere vaststelling van de inbreuk om een vordering tot herstel in de vorige
toestand niet disproportioneel te achten481.
156. De herstelvordering heeft een burgerlijk karakter, aangezien ze in werkelijkheid een bijzondere
vorm van teruggave beoogt. Daarom gelden de verjaringstermijnen uit het strafrecht niet voor
herstelvorderingen482.
Principieel zouden de verjaringstermijnen van artikel 2262bis, §1, lid 2 BW van toepassing zijn. De
decreetgever heeft er echter voor gekozen om een afwijkende regeling voor herstelvorderingen te
voorzien in de VCRO. Het recht van het college van burgemeester en schepenen en van de
gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur om een herstelmaatregel te vorderen, verjaart
principieel na vijf jaar483. Er bestaat echter een verjaringstermijn van tien jaren484 voor ruimtelijk
kwetsbare gebieden485 en openruimtegebieden486.
Het feit dat de VCRO aparte verjaringstermijnen instelt, ontneemt de herstelvordering echter niet
haar burgerlijk karakter. Dit brengt onder andere met zich mee dat de herstelvordering niet kan
verjaren vooraleer de strafvordering verjaard is487. Zo zullen bijvoorbeeld daden van onderzoek
tijdens de strafprocedure de verjaring van niet enkel de strafvordering, maar ook van de
herstelvordering stuiten. Ook bij overtredingen in ruimtelijk kwetsbaar gebied kan dit van belang zijn.
Indien een overtreder bijvoorbeeld vijftien jaar lang een onvergunde constructie in stand heeft
gehouden, dan zal de overheid nog steeds een herstelvordering kunnen instellen. Immers, zelfs als
een burgerlijke vordering volgens privaatrechtelijke regels al verjaard zou zijn, is die rechtsvordering
toch nog ontvankelijk zolang de strafvordering niet is verjaard488.
3.4.3 Uitvoeren van de rechterlijke uitspraak
157. Een goed handhavingsbeleid staat of valt met een vlotte uitvoering van rechterlijke uitspraken.
Straffen mogen nog zo zwaar zijn, als ze niet worden uitgevoerd hebben ze volstrekt geen
afschrikwekkend effect. Dit is zo in alle takken van het recht, dus ook in het ruimtelijk
ordeningsrecht. In het ruimtelijk ordeningsrecht zijn echter enkele punten die voor problemen of
discussies kunnen zorgen.
480
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 690-691. 481
Cass. 5 januari 2010, Pas. 2010, afl. 1, 12, RW 2010-11, afl. 11, 456, noot, TBO 2010, afl. 2, 55 en TROS-Nieuwsbrief 2010 (samenvatting D. LINDEMANS), afl. 3, 3. 482
Cass. 13 mei 2003, Arr.Cass. 2003, afl. 5, 1150, Pas. 2003, afl. 5-6, 970 en RW 2003-04 (verkort), afl. 31, 1219; Cass. (1
ste k.) 9 september 2004, Arr.Cass. 2004, afl. 9, 1344 en RW 2004-05, afl. 41, 1617; Cass. 6 mei
2008, Pas. 2008, afl. 5, 1098, TMR 2009, afl. 1, 57 en TROS 2008 (samenvatting D. LINDEMANS), afl. 52, 349. 483
Art. 6.1.41, §5, lid 1, 3° VCRO. 484
Art. 6.1.41, §5, lid 1, 1° & 2° VCRO. 485
Voor wat verstaan wordt onder ruimtelijk kwetsbaar gebied, zie eerder en art. 1.1.2, 10° VCRO. 486
Voor wat verstaan wordt onder openruimtegebieden, zie art. 6.1.41, §5, lid 3 VCRO. 487
Art. 26 V.T.Sv.; Cass. 6 mei 2008, Pas. 2008, afl. 5, 1098, TMR 2009, afl. 1, 57 en TROS 2008 (samenvatting D. LINDEMANS), afl. 52, 349. 488
I. CLAEYS, “De nieuwe verjaringswet: een inleidende verkenning”, RW 1998-1999, 384.
64
158. Eerder bespraken we al de draagwijdte van het herstel in de oorspronkelijke toestand, en de
discussies die hieromtrent gevoerd zijn489. We gaan hier dan ook niet verder op in.
159. Normaal gezien is voor handelingen als sloping van en bouw- of aanpassingswerken aan een
onroerend goed een voorafgaande stedenbouwkundige vergunning noodzakelijk490. Dergelijke
handelingen worden vaak opgelegd als herstelmaatregel, en zouden dus normaal gezien een
stedenbouwkundige vergunning vereisen. Anderzijds zou het vereisen van een vergunning voor het
uitvoeren van een herstelmaatregel een grote rem plaatsen op het handhavingsbeleid. Over dit
onderwerp is vroeger veel discussie geweest491, onder andere omdat de Stedenbouwwet
dienaangaande niets expliciets bepaalde.
De decreetgever heeft dit probleem gelukkig aangepakt. De VCRO bepaalt nu uitdrukkelijk dat bouw-
of aanpassingswerken zoals ze bedoeld zijn in titel VI “Handhavingsmaatregelen” van de VCRO nooit
vergunnings- of meldingsplichtig zijn492. De vrijstelling van vergunningsplicht geldt dus voor alle
maatregelen van herstel in de oorspronkelijke staat of het uitvoeren van aanpassingswerken die
opgelegd zijn naar aanleiding van de publieke vordering tot herstel, zelfs indien deze publieke
vordering samen gebeurd is met een private vordering tot herstel van een derde-benadeelde493. Van
zodra er tijdens de procedure samenloop was tussen de publieke en private herstelvordering, is er
geen stedenbouwkundige vergunning vereist, noch voor de publieke noch voor de private
herstelvordering.
De uitdrukkelijke vrijstelling geldt echter niet noodzakelijk wanneer de bouw- of aanpassingswerken
worden opgelegd louter wegens een private herstelvordering, dus zonder tussenkomst van een
herstelvorderende overheid. Indien de bestreden werken onvergunbaar zijn wegens strijdigheid met
de op het perceel van toepassing zijnde stedenbouwkundige voorschriften, of de loutere
instandhouding van deze werken is verboden door de wet, dan is de tenuitvoerlegging van een
rechterlijk bevel tot herstel in de oorspronkelijke legale toestand nooit onderworpen aan een
voorafgaande stedenbouwkundige vergunning494. Er is wel een stedenbouwkundige vergunning
nodig wanneer enkel wegens een private herstelvordering aanpassingswerken worden bevolen die
een illegale situatie minstens gedeeltelijk doen blijven bestaan495.
160. Principieel zijn alle wegens eenzelfde misdrijf veroordeelde personen hoofdelijk gehouden tot
teruggave en schadevergoeding496. Aangezien de herstelmaatregel beschouwd wordt als een
teruggave in de brede zin van het woord, is elke deelnemer aan het bouwmisdrijf gehouden tot het
volledig herstel, zelfs voor de delen van de wederrechtelijke constructie die hij zelf niet heeft
489
Cf. supra, randnr. 143. 490
Art. 4.2.1 VCRO. 491
Zie o.a. F. HAUMANT, noot onder Rb. Brussel 12 mei 1967, Amén. 1977, 89; S. LUST, “De herstelvordering in het stedenbouwrecht. Een poging tot synthese”, TROS 1997, 251; D. D’HOOGHE, “De herstelmaatregelen inzake stedebouw”, RW 1988-89, 1012; M. ROOSEMONT, “Ambtshalve uitvoering van afbraakvonnissen en –arresten overeenkomstig art. 68 §2 van het Decreet betreffende de ruimtelijke ordening”, TROS 1998, 624. 492
Art. 6.1.57, lid 2 VCRO. 493
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 175. 494
Rb. Gent 9 december 2003, NJW 2004, 770, noot S. LUST. 495
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 175. 496
Art. 50, lid 1 Sw.
65
opgericht497. Deze hoofdelijkheid moet zelfs niet door de rechter uitdrukkelijk worden uitgesproken,
zij werkt van rechtswege498.
De hoofdelijkheid vereist wel dat de veroordeelden aansprakelijk zijn geacht op grond van hetzelfde
misdrijf of dezelfde gezamenlijke fout. Er kan echter geen sprake zijn van eigenlijke hoofdelijkheid in
geval van onderscheiden misdrijven, zelfs niet indien tussen beide misdrijven een nauw verband
bestaat499, zoals bijvoorbeeld wanneer twee veroordeelden worden veroordeeld voor een
instandhoudingsmisdrijf voor twee verschillende periodes met betrekking tot dezelfde
wederrechtelijk constructie500. In dit geval is er enkel een veroordeling tot aansprakelijkheid in
solidum mogelijk.
Ondanks het feit dat hoofdelijke aansprakelijkheid en aansprakelijkheid in solidum verschillende
rechtsfiguren zijn, zijn de basisgevolgen dezelfde501. Elke veroordeelde is gehouden voor het geheel
van de uitvoering, en de uitvoeringsgerechtigde kan elke veroordeelde aanspreken. De uitvoering
van de opgelegde maatregel en/of betaling van de door de uitvoeringsgerechtigde gemaakte
uitvoeringskosten door een veroordeelde, bevrijdt alle andere veroordeelden van hun plichten.
161. De rechter heeft de bevoegdheid om zelf soeverein de termijn te bepalen waarbinnen de
opgelegde herstelmaatregel moet worden uitgevoerd502. Dit is vroeger anders geweest. De wetgever
dicteerde in 1970 dat de hersteltermijn die de rechter oplegde “één jaar niet mag overschrijden”503.
Men wilde de vrijwillige uitvoering van rechterlijke bevelen aanmoedigen. Een termijn van één jaar
moest ruim voldoende zijn voor de veroordeelde om de opgelegde maatregelen uit te voeren.
Bovendien gaf dit de handhavende overheid de mogelijkheid om een gedwongen uitvoering te
starten in het geval dat de veroordeelde in gebreke bleef.
Het feit dat de decreetgever er intussen voor gekozen heeft om de maximumtermijn van één jaar uit
de tekst van het decreet te halen504, wil echter nog niet zeggen dat de rechter heel lange termijnen
zal uitspreken. De decreetgever wilde eerder de rechter de kans geven om, rekening houdende met
“sociaal dwingende redenen of bij permanente bewoning”, de termijn iets langer te maken505. De
rechter mag zich dus weliswaar baseren op bepaalde feitelijke gegevens om een langere termijn toe
te kennen, maar dit betekent niet dat de rechter de bevoegdheid heeft om tijdelijke toelatingen voor
de instandhouding van onvergunbare situaties te geven. Daarvoor is een regularisatievergunning
nodig506.
162. De maximale uitvoeringstermijn van één jaar is weliswaar niet meer de algemene regel, zij is wel
in een afgezwakte vorm behouden als kwijtingstermijn. Immers, een veroordeelde die is veroordeeld
tot de betaling van een geldsom gelijk aan de meerwaarde kan zich “op een geldige wijze kwijten
497
Gent 26 september 1969, RW 1969-70, 728. 498
Cass. 15 oktober 2002, T. Strafr. 2004, 122; Luik 29 april 2003, RRD 2003, 299. 499
Cass. (2de
k.) 20 april 1999, Arr.Cass. 1999, 528 en RW 1999-00, 1159. 500
Bijvoorbeeld wanneer de oorspronkelijke eigenaar de wederrechtelijke constructie heeft overgedragen aan nieuwe eigenaars. 501
Voor het onderscheid tussen hoofdelijke aansprakelijkheid en aansprakelijkheid in solidum: zie o.a. J. PERILLEUX, “L’obligation in solidum – Entre passé et avenir”, Rev.Dr.Ulg. 2004, afl. 2, 197-223. 502
6.1.41, §3 VCRO. 503
Vroeger art. 65, §1, lid 2 Stedenbouwwet. 504
Art. 8 Handhavings- en Verjaringsdecreet tot wijziging van art. 149, §1 DRO; overgenomen in art. 6.1.41, §3 VCRO. 505
Voorstel van decreet tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl., 2002-2003, nr. 1566/7, 16. 506
S. WYCKAERT, “De stedenbouwkundige regularisatie (vergunning): algemene beginselen”, TROS 2003, 306.
66
door binnen een jaar na de uitspraak de plaats te herstellen in de oorspronkelijke toestand, of het
strijdige gebruik te staken”507. De veroordeelde krijgt dus de keuze tussen hetzij de opgelegde
meerwaardesom betalen, hetzij de illegale constructie in haar oorspronkelijke staat herstellen508. Dit
is verantwoord aangezien het herstel in de vorige/oorspronkelijke staat de meest complete vorm van
herstel is509, en als dusdanig ook de beste manier is om aan het algemeen belang tegemoet te
komen. Het is uiteraard logisch dat de veroordeelde die niet (langer) eigenaar is van het onroerend
goed de facto de keuze tussen uitvoering of kwijting niet heeft, tenzij hij de toestemming verkrijgt
van de eigenaar510.
De mogelijkheid tot kwijting is een recht voor elke persoon die veroordeeld is tot een
herstelmaatregel. Zij kan niet worden verboden of gemoduleerd door de rechter511.
Het is logisch dat het keuzerecht van de veroordeelde omgekeerd niet geldt voor de handhavende
overheid. De administratie moet zich aan haar oorspronkelijk gevorderde vorm van herstel
houden512. Zij heeft in geen enkele omstandigheid de mogelijkheid om alsnog tot bijvoorbeeld het
herstel in de oorspronkelijke toestand over te gaan wanneer de veroordeelde het
meerwaardebedrag niet betaalt. Dit neemt niet weg dat een vergunningverlenende overheid wel de
toekenning van een nieuwe stedenbouwkundige vergunning voor bijvoorbeeld stabiliteitswerken
afhankelijk kan maken van de betaling van de eerder door de rechter opgelegde
meerwaardevergoeding513.
De decreetgever was van mening dat het bestaande kwijtingsrecht voor personen die veroordeeld
waren tot betaling van een meerwaardesom, moest uitgebreid worden in de VCRO. Immers,
aangezien herstel in de vorige of oorspronkelijke toestand de meest complete vorm van herstel is,
moet de kwijtingsmogelijkheid bij alle vormen van herstel bestaan, in plaats van enkel bij betaling
van de meerwaarde. Om die reden bestaat de kwijting ook bij bouw- of aanpassingswerken514. De
gevolgen van deze uitbreiding zijn echter niet zo groot515.
Het keuzerecht van de veroordeelde vervalt na het verstrijken van de kwijtingstermijn van één
jaar516.
163. De plicht om de rechterlijke uitspraak uit te voeren bestaat niet enkel in hoofde van de
veroordeelde. Ook de overheid aan wie de uitvoering van de herstelmaatregel is toegewezen, is
verplicht deze uitvoering te realiseren, aangezien een op publieke rechtsvordering tot herstel
507
Art. 6.1.41, §7, lid 2 VCRO. 508
Cass. 13 februari 1996, Arr.Cass. 1996, 193 en Pas. 1996, I, 207; Cass. (2de
k.) 25 november 2008, Pas. 2008, afl. 11, 2656, TBP 2009 (weergave F. MEERSSCHAUT), afl. 10, 627 en TROS-Nieuwsbrief 2009 (samenvatting), afl. 1, 12, noot D. LINDEMANS. 509
Cf. supra, randnr. 142. 510
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 785. 511
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 786; J. HAMBYE e.a., L’aménagement du territoire et l’urbanisme, Namen, Société d’études Morales Sociales et Juridiques, 1972, 170. 512
Parl.St. Senaat, 1969-1970, nr. 525, 74. 513
Cass. 2 juni 2009, Arr.Cass. 2009, afl. 6-7-8, 1535, Pas. 2009, afl. 6-8, 1398, TBP 2010 (weergave F. MEERSSCHAUT), afl. 8, 477 en TBP 2010 (weergave F. MEERSSCHAUT), afl. 9, 557. 514
Art. 6.1.41, §7, lid 2 in fine VCRO. 515
Voor verdere uitdieping, zie I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 793. 516
I. LEENDERS, F. VAN ACKER, e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 786.
67
uitgesproken herstelmaatregel een maatregel van openbare orde is517. De veroordeelde kan dus uit
het louter stilzitten van de gemachtigde overheid nooit een gerechtvaardigde verwachting afleiden
dat deze overheid geen gebruik meer zal maken van haar recht om het rechterlijke bevel uit te
voeren, want zij kan hier niet aan verzaken518.
In de VCRO is nu bepaald dat de stedenbouwkundige inspecteur, het college van burgemeester en
schepenen en eventueel de burgerlijke partij ambtshalve in de uitvoering van de herstelvordering
kunnen voorzien, mits zij hiertoe gemachtigd zijn door de rechter, en de veroordeelde zelf het
rechterlijk bevel niet heeft uitgevoerd. Deze bepaling heeft veel discussie in de rechtsleer
veroorzaakt. Volgens verschillende auteurs houdt deze passage in dat de decreetgever de bevoegde
overheden heeft ontslagen van hun verplichting om zelf de herstelmaatregel uit te voeren indien de
veroordeelde dit heeft nagelaten519. De overheden zouden nu vrij zijn in hun beslissing al dan niet de
rechterlijke uitspraak uit te voeren. Andere auteurs interpreteren de tekst dan weer in de zin dat de
gemachtigde overheid weliswaar nog steeds verplicht is om te zorgen voor de uitvoering van het
vonnis, maar dat zij vrij is in de beslissing welke middelen zij hiertoe aanwendt520. Zo kan de overheid
er ook voor kiezen om andere opties, zoals aanmaningen of dwangsommen, uit te putten alvorens
het vonnis ambtshalve uit te voeren. Ook het feit dat een bindend positief advies moet verkregen
worden van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid alvorens de overheid tot ambtshalve
uitvoering kan overgaan, doet geen afbreuk aan haar verplichting om de uitvoering van het vonnis te
verzekeren521.
3.4.4 De dwangsom
164. De decreetgever heeft uitdrukkelijk vastgelegd dat de rechter die uitspraak doet over de
herstelvordering, een dwangsom kan opleggen522 voor het geval de veroordeelde nalaat of weigert
de opgelegde herstelmaatregel uit te voeren. Een dergelijke dwangsom wordt meestal opgelegd per
dag dat de overtreding, in dit geval de weigering tot herstel na de termijn voor vrijwillige uitvoering,
zich blijft voordoen. Het spreekt voor zich dat de rechterlijke beslissing eerst moet betekend worden,
517
GwH 15 januari 2009, nr. 5/2009, BS 25 februari 2009, 16339, TMR 2009, afl. 2, 183 en TROS-Nieuwsbrief 2009, afl. 1, 3; G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 219. 518
S. DE TAEYE, “Het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel”, in B. HUBEAU en S. POPELIER, Behoorlijk ruimtelijk ordenen. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2002, 142-143. 519
Zie o.a. R. PEREMANS, “Sancties”, in R. DERINE (ed.), Het onroerend goed in de praktijk, Antwerpen, Kluwer, 1980, losbl, VI.F.9-2; P. De CORDIER en H. LIEVENS, “Sancties en herstelmaatregelen. Juridisch rapport”, in B. SEUTIN en J. VANDE LANOTTE (ed.), De recente evoluties en knelpunten in de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, Brugge, Die Keure, 1988, 57; M. ROOSEMONT, “Ambtshalve uitvoering van afbraakvonnissen en –arresten overeenkomstig art. 68, §2 van het Decreet betreffende de ruimtelijke ordening”, TROS 1999, 622; zie ook RvS (10
de k.) 5 maart 2004, nr. 128.874, APM 2004 (samenvatting), afl. 4, 72, TBP 2005 (samenvatting), afl.
8, 562 en TROS 2004, afl. 3, 133, noot P. BARRA 520
Zie o.a. P. VANSANT, “(Gedwongen) uitvoering van gerechtelijke uitspraken”, in G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 220; B. DE TEMMERMAN, “De Herstelmaatregelen inzake ruimtelijke ordening” in A. DE NAUW, P. FLAMEY en J. GHYSELS (ed.), Milieustraf- en Milieustrafprocesrecht. Actuele vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 476. 521
GwH 15 januari 2009, nr. 5/2009, BS 25 februari 2009, 16339, TMR 2009, afl. 2, 183 en TROS-Nieuwsbrief 2009, afl. 1, 3; voor een uitgebreidere bespreking van de bevoegdheden van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, zie onderdeel “2.3 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid” van deze masterproef. 522
Art. 6.1.41, §3 in fine VCRO.
68
alvorens de dwangsom verbeurd is523. Het feit dat een partij berust heeft in een rechterlijke uitspraak
doet geen afbreuk aan deze betekenisvereiste524.
Desondanks is het niet vereist dat er een aanmaning of bevel tot nakoming voor het aflopen van de
termijn van vrijwillig herstel gebeurt. De loutere betekening van de rechterlijke beslissing is
voldoende om de dwangsom verbeurd te maken525. Het kan evenwel voor de bevoegde overheden
toch nuttig zijn om de veroordeelde aan te manen. Immers, de veroordeelde beseft vaak niet hoe
zwaar de dwangsom kan uitvallen indien hij het vrijwillig herstel langdurig laat aanslepen. Bovendien
heeft de dwangsom meestal geen bijkomend effect meer wanneer het totale bedrag niet meer in
verhouding is met de financiële draagkracht van de veroordeelde.
165. Het is ook niet vereist dat er een vaststelling van niet-uitvoering is gebeurd alvorens de overheid
de dwangsom kan invorderen. Het komt aan de veroordeelde toe om de uitvoering van de
herstelmaatregel te bewijzen. Hij moet zelf de stedenbouwkundige inspecteur en het college van
burgemeester en schepenen op de hoogte brengen van de uitvoering van het herstel, waarna een
controle ter plaatse zal gebeuren526. Zolang de veroordeelde de bevoegde instanties niet op de
hoogte heeft gebracht, mogen zij ervan uitgaan dat het herstel niet is uitgevoerd. Immers, enkel het
proces-verbaal van vaststelling geldt als bewijs en datum van het herstel527. Deze regel is een
uitzondering op de algemene regel dat de bewijslast van het verbeuren van de dwangsom principieel
berust op de schuldeiser van de dwangsom528.
Er bestaat geen verplichting ten aanzien van de veroordeelde om de uitvoering van het herstel ook te
melden aan de burgerlijke partij, zelfs niet indien de dwangsom werd opgelegd op basis van een
burgerlijke vordering tot herstel. Dit hoeft echter geen groot probleem te zijn, aangezien zowel de
melding van de uitvoering van het herstel als het proces-verbaal van vaststelling van het herstel
moeten worden opgenomen in het gemeentelijke vergunningenregister529 en in het register van de
hypotheekbewaarder530. De burgerlijke partij kan dus steeds langs deze weg controleren of het
herstel is uitgevoerd en zij al dan niet de dwangsom kan invorderen.
166. Voor de dwangsom geldt een vrij korte verjaringstermijn van zes maanden. Zij moet ingevorderd
zijn binnen de zes maanden na de dag waarop zij verbeurd is531. De verklaring voor deze korte
termijn moet gezocht worden in het feit dat de wetgever bang was dat het bedrag van de dwangsom
door het stilzitten van de schuldeiser extreem hoog zou oplopen. Dit moet absoluut vermeden
worden, aangezien de schuldeiser niet meer belang mag hebben bij de dwangsom dan bij de
uitvoering van de hoofdveroordeling op zich532. In de stedenbouwwetgeving bestaat deze
hoofdveroordeling uit de opgelegde herstelmaatregel.
523
Art. 1385bis, lid 3 Ger.W. 524
Brussel 10 oktober 1995, JLMB 1996, 459; Beslagr. Verviers 18 december 1998, JLMB 1999, 424. 525
E. DIRIX, Beslagrecht. Kort begrip van het beslag- en executierecht, Leuven, Acco, 1994, 18. 526
Art. 6.1.45, lid 1 VCRO. 527
Art. 6.1.45, lid 3 VCRO. 528
Cass. 28 januari 2010, Pas. 2010, afl. 1, 275, TMR 2010 (verkort), afl. 4, 485 en TROS-Nieuwsbrief 2010 (samenvatting), afl. 3, 4. 529
Art. 5.1.2, §1, lid 2, 10° VCRO. 530
Art. 6.2.1, lid 3 VCRO. 531
Art. 1385octies Ger.W. 532
E. DIRIX, “Executieproblemen met betrekking tot de dwangsom” in JURA FALCONIS LIBRI (ed.), De Dwangsom, Leuven, Jura Falconis, 1999, 54.
69
De verjaringstermijn van zes maanden begint te lopen op de dag waarop de dwangsom verbeurd
is533, zijnde nadat de gerechtelijke beslissing die de dwangsom oplegt, is betekend, en de termijn
voor vrijwillig herstel is afgelopen.
De verjaring wordt geschorst door faillissement van de veroordeelde, door de andere wettelijke
beletselen voor tenuitvoerlegging, en indien degene die de veroordeling verkregen heeft
redelijkerwijze niet bekend kon zijn met het verbeuren van de dwangsom534. Ook de
gemeenrechtelijke bepalingen in verband met schorsing zijn op de dwangsom van toepassing535. Het
instellen van een vordering tot opheffing, opschorting en vermindering van de dwangsom, in de zin
van artikel 1385quinquies Ger.W., daarentegen schorst de verjaring van de dwangsom niet536.
De verjaring wordt gestuit door een dagvaarding voor het gerecht, een bevel tot betaling, of een
beslag dat betekend wordt aan hem die men wil beletten de verjaring te verkrijgen537. Dit betekent
echter niet dat de loutere betekening op zich van de latere gerechtelijke beslissing de verjaring
verder stuit538. Vanaf de betekening van de nieuwe gerechtelijke beslissing geldt een nieuwe termijn
van zes maanden. Ook wat betreft de stuiting zijn de gemeenrechtelijke bepalingen van toepassing
op de dwangsom539.
De verjaring zorgt ervoor dat de schuldeiser geen eis tot betaling meer kan instellen ten belope van
de verbeurde dwangsommen540. Dit betekent echter niet dat er geen nieuw recht op betaling kan
ontstaan wanneer de veroordeelde blijft weigeren tot herstel over te gaan.
167. De bevoegde overheden, dus ook de gemeenten, hebben sowieso het vereiste belang om een
dwangsom te vorderen, aangezien zij belang hebben bij de effectieve uitvoering van de opgelegde
herstelmaatregel541. Aldus hebben zij na het opleggen van de dwangsom door de rechter de rechten
van elke schuldeiser van een dwangsom. Dit houdt onder andere in dat de gemeente zelf kan kiezen
om al dan niet het verbeuren van de dwangsom te gebruiken als stok achter de deur om de
veroordeelde te dwingen zelf de herstelmaatregel uit te voeren, in plaats van zelf tot de ambtshalve
uitvoering over te gaan. Het feit dat de overheid dienaangaande nog geen advies bij de Hoge Raad
voor het Handhavingsbeleid heeft ingewonnen, kan geen rechtmatige verwachting wekken in hoofde
van de veroordeelde dat hij zelf niet tot vrijwillig herstel moet overgaan542.
3.4.5 Ambtshalve uitvoering
168. De dwangsom is echter niet altijd een effectief middel. Er kunnen zich immers situaties
voordoen waarbij de dwangsom te laag is, of juist te hoog, waardoor het aanmoedigend karakter van
de dwangsom om vrijwillig tot uitvoering van het herstel over te gaan, verdwijnt. In situaties als deze
bestaat de mogelijkheid om tot ambtshalve uitvoering van het rechterlijk bevel over te gaan. Ook bij
533
Art. 1385octies Ger.W. 534
Art. 1385octies, lid 2 & 3 Ger.W. 535
E. DIRIX, “Executieproblemen met betrekking tot de dwangsom” in JURA FALCONIS LIBRI (ed.), De Dwangsom, Leuven, Jura Falconis, 1999, 56. 536
Gent (1ste
k.) 10 november 2000, TMR 2001, 196. 537
Art. 2244 BW. 538
Beslagr. Brussel, 18 januari 2000, AJT 1999-2000, 654-655. 539
E. DIRIX, “Executieproblemen met betrekking tot de dwangsom” in JURA FALCONIS LIBRI (ed.), De Dwangsom, Leuven, Jura Falconis, 1999, 56. 540
G. BALLON, “Dwangsom” in APR, Story-Scientia, 1980, 96-97. 541
Cass. 7 november 1995, Arr.Cass. 1995, 977 en Pas. 1995, I, 1009. 542
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 245.
70
de ambtshalve uitvoering is geen voorafgaande aanmaning of vaststelling van nalatigheid vereist,
omwille van de reeds besproken plicht van de veroordeelde om zijn vrijwillig herstel aan te melden
bij de bevoegde overheden543. De aanmaning kan echter wel nuttig zijn544.
169. Omwille van het burgerlijk karakter van de herstelmaatregelen, zijn we voor de procedure voor
de ambtshalve uitvoering verplicht om te kijken in het burgerlijk recht. De ambtshalve uitvoering van
herstelmaatregelen moet gebeuren volgens de gemeenrechtelijke procedure voor gedwongen
uitvoering545. Dit houdt onder meer in dat de bevoegde overheid pas tot ambtshalve uitvoering kan
overgaan indien ze daartoe gemachtigd is bij rechterlijke beslissing, en indien ze deze beslissing eerst
heeft betekend aan de betrokken veroordeelde546. Deze voorafgaande betekening is noodzakelijk
omdat de veroordeelde het recht heeft zich te mogen verdedigen tegen de op handen zijnde
executie547. Aangezien de ambtshalve uitvoering van een vonnis in het ruimtelijk ordeningsrecht
zware gevolgen kan hebben voor niet-veroordeelde (nieuwe of mede-) eigenaars van een onroerend
goed, moet de betekening ook ten aanzien van hen gebeuren548.
De VCRO bevat wel enkele specifieke bepalingen die we niet over het hoofd mogen zien. Zo moet de
overheid die een gerechtelijke procedure voor ambtshalve uitvoering van een herstelmaatregel wil
opstarten, eerst een bindend positief advies verkrijgen van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid549.
Ook de verplichte betekening van het vonnis waarbij men de machtiging tot ambtshalve uitvoering
heeft verkregen is aan deze adviesverplichting onderworpen550.551
170. Wanneer openbare besturen of derden wegens het in gebreke blijven van de veroordeelde
gedwongen zijn om zelf het vonnis uit te voeren, is hun schuldvordering gewaarborgd door een
wettelijke hypotheek. Deze moet worden ingeschreven, vernieuwd, verminderd of geheel of
gedeeltelijk doorgehaald overeenkomstig de bepalingen van hoofdstukken IV en V van de
Hypotheekwet552.
171. De eigenlijke tenuitvoerlegging dient uiteraard te gebeuren door een gerechtsdeurwaarder. De
gemachtigde overheid mag onder geen beding zelf overgaan tot werkelijke dwanguitvoering, door
bijvoorbeeld met geweld de toegang tot het onroerend goed te verzekeren en zelf de
herstelmaatregel uit te voeren553. De gerechtsdeurwaarder kan zich uiteraard laten bijstaan door
allerhande hulppersonen, zoals slotenmakers, bouw- of sloopaannemers, …
De tenuitvoerlegging mag niet plaatsvinden tussen negen uur ’s avonds en zes uur ’s morgens, en
evenmin op een zaterdag, een zondag of een wettelijke feestdag. De beslagrechter kan hier mits
dringende noodzakelijkheid wel een uitzondering op maken554.
543
Art. 6.1.45 VCRO 544
Cf. infra, randnr. 164. 545
Art. 1494 e.v. Ger.W. 546
Art. 1485, lid 1 Ger.W. 547
Cass. 14 januari 2010, TROS-Nieuwsbrief 2010, afl. 3, 4. 548
EHRM (1ste
afd.) 8 juli 2004, TMR 2004, 537. 549
Art. 6.1.7 VCRO. 550
Art. 6.1.17, lid 1 VCRO. 551
Voor een uitgebreidere bespreking van de bevoegdheden van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid dienaangaande, zie onderdeel “2.3 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid” van deze masterproef. 552
Art. 6.2.1, lid 6 VCRO. 553
E. DIRIX en W. BROECKX, “Beslag”, APR 1992, 8-9. 554
Art. 1387 Ger. W.
71
Ook zijn er bijkomende formaliteiten ten aanzien van het plaatselijke OCMW indien de gedwongen
tenuitvoerlegging de uitzetting van de bewoners uit hun woning impliceert555.
172. Het spreekt voor zich dat de overheid die tot ambtshalve uitvoering van de herstelmaatregel
overgaat, niet zelf de kosten voor deze uitvoering moet dragen. Zij mag bijvoorbeeld de kosten
trachten te recupereren door de materialen en voorwerpen die afkomstig zijn van de herstelling van
de plaats in de oorspronkelijke toestand, te verkopen. Van deze mogelijkheid wordt echter weinig
gebruik gemaakt, aangezien meestal geen bruikbare materialen worden gerecupereerd. De
ambtshalve uitvoering gebeurt immers vrij snel, binnen een tijdspanne van maximaal enkele uren.
Het feit dat de overheid de mogelijkheid heeft om bruikbare materialen te recupereren, betekent
echter niet dat zij de plicht heeft om extra tijd en manschappen in te zetten om het herstel
voorzichtiger uit te voeren en aldus meer bruikbare materialen te vrijwaren. Integendeel, de
ambtshalve uitvoering is een gevolg van de nalatigheid van de veroordeelde, en deze moet in
principe genoeg hebben aan de hersteltermijn om het goed in optimale opstandigheden te
ontmantelen556.
De overheid heeft weliswaar de mogelijkheid om gerecupereerde materialen te gebruiken om de
kosten van de ambtshalve uitvoering te betalen, dit betekent nog niet dat zij de uiteindelijke drager
van de kosten is. Integendeel, de overtreder die in gebreke blijft is verplicht alle uitvoeringskosten,
verminderd met de opbrengst van de verkoop van de materialen en voorwerpen, te vergoeden op
vertoon van een staat, opgesteld door de overheid, of begroot en uitvoerbaar verklaard door de
beslagrechter in de burgerlijke rechtbank557. Deze kostenstaat omvat niet enkel de factuur van de
aannemer die het herstel feitelijk uitvoert, maar ook de nog openstaande betekenings-, uitvoerings-
en vaststellingskosten van de gerechtsdeurwaarder, alsook alle verder noodzakelijk gebleken kosten
zoals bijvoorbeeld de tussenkomst van een slotenmaker558.
555
Art. 1344sexies Ger.W. 556
Beslagr. Brussel, 18 januari 2000, AJT 1999-2000, 654-655; Beslagr. Turnhout 19 april 2001, rolnr. 99/186/A onuitg. 557
Art. 6.1.46, lid 4 VCRO. 558
G. VAN HOORICK, P. VANSANT en F. VAN ACKER, Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 269.
72
Hoofdstuk 4. Gemeentelijke handhaving in de praktijk
4.1 Algemeen
173. De regelgeving betreffende de handhaving vormt het sluitstuk van de VCRO. Het is een wettelijk
kader dat vrij ambitieus is, net als het door de Vlaamse Regering opgestelde Handhavingsplan. Vraag
is of het aangereikt beleid haalbaar is en of in de praktijk het beoogde doel bereikt wordt.
In het laatste hoofdstuk van deze masterproef gaat onze aandacht in het bijzonder naar de
praktische gevolgen van de regelgeving voor de gemeenten. De verwachtingen ten opzichte van de
lokale overheden op vlak van handhaving zijn niet gering. Kunnen zij aan die verwachtingen voldoen?
Zien zij door de bomen het bos nog? Zijn zij in staat een kwalitatief goed handhavingsbeleid te
plannen en te realiseren? Kunnen zij door hun handhavingsbeleid een regelconform gedrag
afdwingen bij de burgers? Hebben zij het vereiste geschoolde personeel? Hoe zien ze hun relatie met
de andere handhavingsactoren? Zijn het echt handhavingspartners? En is er bij de lokale overheden
echt de wil om te handhaven?
In dit hoofdstuk proberen we een stap vooruit te zetten in het vinden van antwoorden op
bovenstaande vragen door het analyseren en interpreteren van het uitgevoerd empirisch onderzoek
in de vorm van een gemeentelijke bevraging, en het toetsen van de resultaten van het onderzoek
aan eerdere resultaten en bevindingen. Waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van statistische
informatie om bevindingen te duiden.
4.2 Gemeentelijke bevraging
4.2.1 Algemeen
174. Om te komen tot een grondige analyse van het huidig lokaal handhavingsbeleid en om inzicht te
krijgen in de knelpunten, werd naast een literatuurstudie in de brede zin van het woord dus
overgegaan tot het organiseren van een gemeentelijke bevraging. Er werd gekozen voor een
volledige populatiebevraging, wat de representativiteit van de steekproef ten goede komt. In
november 2011 werden alle 308 Vlaamse gemeenten per brief en per mail aangeschreven en werd
hen gevraagd een enquêteformulier in te vullen, hetzij elektronisch, hetzij per brief. Aan het invullen
van de enquête werd geen specifiek voordeel verbonden, behalve de belofte dat de resultaten van
het onderzoek later elektronisch zouden worden doorgestuurd. Half januari 2012 werd nog eens een
herinneringsmail gestuurd en half februari 2012 werd de enquête definitief afgesloten.
175. In totaal kwamen er 186 reacties binnen, van 175 verschillende gemeenten. Op een totaal van
308 gemeenten betekent dit een vertegenwoordigingsgraad van 56,82% . Bij 10 gemeenten werd de
enquête dubbel ingevuld, zij het dan door verschillende personen. Één gemeente vulde de enquête
zelfs drie keer in. Drie gemeenten lieten weten niet te kunnen ingaan op de vraag om de enquête in
te vullen wegens tijdsgebrek, hoewel uiteindelijk slechts één van deze gemeenten ook effectief de
enquête niet ingevuld heeft. Van twee schepenen kwam het bericht dat de enquête doorgegeven
was aan de bevoegde instantie, maar werd er verder geen gevolg aan gegeven. Gezien de grote
respons en de goede verdeling van de respondenten over gemeenten met veel en weinig inwoners559
559
Zie tabel 1.
73
en over verschillende categorieën van gemeenten560, kunnen we ervan uitgaan dat de verkregen
informatie relatief weinig vertekeningen bevat. De grote deelname aan de enquête wijst mijns
inziens in de eerste plaats op een grote verantwoordelijkheidszin van de gemeenten, maar ook op
een belangstelling voor het onderwerp en misschien ook wel op een uitgesproken mening ten
aanzien van een aantal gevoeligheden betreffende de handhaving ruimtelijke ordening. Het
merendeel van de respondenten (56,45%) waren gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren.
Slechts 5,91% van de enquêteformulieren werd ingevuld door iemand die deel uitmaakt van
beleidsvoerende organen561.
Bij 107 van de 186 ingevulde enquêteformulieren (57,53%) drukte men het verlangen uit de naam
van de gemeente uit de bespreking te houden.
Tabel 1 Responsgraad volgens het aantal inwoners van de gemeenten
Aantal inwoners Aantal
gemeenten
Respons Percentage
Minder dan 30.000
Minder dan 5.000
5.000 – 9.999
10.000 – 19.999
20.000 – 29.999
262 148 56,49%
14 9 64,29%
72 35 48,61%
134 80 59,70%
42 24 57,14%
30.000 – 59.999 35 20 57,14%
60.000 – 89.999 7 5 71,49%
90.000 – 119.999 2 1 50,00%
Meer dan 120.000 2 1 50,00%
Totaal 308 175 56,82%
560
Zie tabel 2. 561
Burgemeester of bevoegde schepen.
74
Tabel 2 Responsgraad per categorie volgens de socio-economische typologie van de gemeenten
ontwikkeld door Dexia562.
6 subgroepen 16 clusters Aantal
ge-
meenten
Res-
pons
Percen-
tage
Woongebieden Cluster V1: in de stadsrand 27 15 55,56%
Cluster V2: in landelijke zones 25 13 52,00%
Cluster V10: agglomeratiegemeenten met
tertiaire activiteiten
17 12 70,59%
Cluster V11: residentiële randgemeenten
met hoge inkomens
14 12 85,71%
Landelijke gemeenten
(of verstedelijkte
plattelandsgemeenten):
erg lage verstedelijking
Cluster V3: erg landelijk met een sterke
vergrijzing
33 18 54,55%
Cluster V9: kleine landbouwgemeenten 27 15 55,56%
Cluster V12: landelijke of verstedelijkte
plattelandsgemeenten met een sterke
demografische groei
37 18 48,65%
Gemeenten met een
concentratie van
economische activiteit :
grote economische,
vooral industriële
activiteit
Cluster V4: landelijke en
landbouwgemeenten met industriële
activiteit
20 8 40,00%
Cluster V8: steden en
agglomeratiegemeenten met industrieel
karakter
8 5 62,50%
Cluster V13: verstedelijkte
plattelandsgemeenten met industriële
activiteit en demografische groei
12 7 58,33%
Semistedelijke of
agglomeratiegemeen-
ten: stedelijke of
semistedelijk karakter
met een lage
centrumfunctie en
economische activiteit
en laag inkomensniveau
Cluster V6: weinig verstedelijkte gemeenten
met demografische achteruitgang.
21 10 47,62%
Cluster V7: sterk verstedelijkte gemeenten
met lage inkomens
21 12 57,14%
562
Met de bedoeling de diversiteit van de gemeenten in kaart te brengen werd in 2007 door Dexia een typologie ontwikkeld op basis van de socio-economische omgevingsfactoren: demografische evolutie, inkomensniveau van de inwoners, economische dynamiek, … De verzamelde informatie was afkomstig van officiële statistische bronnen (NIS, ECODATA, regionale statistische diensten, …). Na statistische analyse werden er voor Vlaanderen 16 clusters opgemaakt, onderverdeeld in 6 subgroepen. De gevormde categorieën van gemeenten hebben verschillen in levensstandaard, in sociale en professionele positie van de bevolking, maar ook in verstedelijkingsgraad, zowel morfologisch (belang van bebouwing) als functioneel (aantrekkingskracht, centrumfunctie voor economische en culturele activiteiten). De ontwikkelde typologie had als onderliggend doel een referentiekader uit te werken om de financiële aspecten van de gemeenten te kunnen vergelijken. Gezien de financiële toestand van de gemeenten vaak een bepalende factor is voor de dienstverlening, is deze typologie ook interessant met betrekking tot het herstelbeleid van de lokale overheid.
75
Centrumgemeenten:
grote
aantrekkingskracht en
centrumfunctie
Cluster V5: middelgrote steden 24 16 66,67%
Cluster V14: regionale steden 8 5 62,50%
Cluster V15: grote en regionale steden -
hoofdplaatsen
6 3 50%
Toeristische gemeenten Cluster V16: kustgemeenten 8 6 75%
Totaal 308 175 56,82%
176. Indicatief voor de deelnemende gemeenten is misschien ook het aantal verleende
vergunningen. In 2009 werden in heel Vlaanderen 96.127 stedenbouwkundige vergunningen voor
nieuwbouw en renovatie toegekend, in 2010 waren het 108.244 vergunningen en in 2011 waren het
er 91.765563.
We geven in onderstaande tabellen een overzicht van de gegevens in verband met de verleende
vergunningen van de deelnemende gemeenten. Wel moeten we opmerken dat voor de meeste
gemeenten voor het jaar 2011 de gegevens maar verwerkt zijn tot de maand november. De
deelnemende gemeenten vertegenwoordigen respectievelijk 51.16% in 2009, 42.60% in 2010 en
41.96% in 2011 van het totaal aantal verleende vergunningen564.
Uit analyse van de respondenten blijkt dat we de resultaten van de enquête als zeer indicatief
kunnen beschouwen.
Tabel 3 Aantal verleende stedenbouwkundige vergunningen door de deelnemende gemeenten
Aantal Gemid-
delde
Mini-
mum
Eerste
kwartiel
Mediaan
Med
Derde
kwartiel
Maxi-
mum
Standaard-
afwijking
σ
2009 49.179 op
167
gemeenten
294,49 11 163 249 355 1665 222,53
2010
46.115 op
167
gemeenten
276,14 14 150 224 330 1736 217,72
2011
38.502 op
162
gemeenten
237,67 9 130 190 282 1589 201,26
563
Cijfers van VRIND, de studiedienst van de Vlaamse regering, met betrekking tot het aantal bouwvergunningen voor nieuwbouw en renovatie, 1996-2011, http://www4.vlaanderen.be/sites/svr/cijfers/ Exceltabellen/woonbeleid/woningmarkt/woonbouw003.xls, laatst geraadpleegd op 2 mei 2012. 564
Deze percentages kunnen nog iets lager liggen, gezien in de totalen over heel Vlaanderen enkel de bouwvergunningen voor nieuwbouw en renovatie zijn opgenomen.
76
Tabel 4 Aantal gemeenten per klasse van 100 verleende vergunningen
Aantal verleende
vergunningen
2009 2010 2011
0-100 14 13 23
101-200 51 55 67
201-300 45 49 38
301-400 27 27 16
401-500 13 10 8
501-600 4 3 4
601-700 5 3 1
701-800 1 2 0
801-900 2 0 1
901-1000 1 1 1
1001-1100 2 2 1
1101-1200 0 0 0
1201-1300 1 1 1
1301-1400 0 0 0
1401-1500 0 0 0
1501-1600 0 0 1
1601-1700 1 0
1701-1800 1
1801-1900
Totaal 167 167 162
177. In de enquête waren zowel kwantitatieve als kwalitatieve vragen opgenomen. Zo werd er
bijvoorbeeld gepeild naar het aantal stakingsbevelen en het aantal herstelmaatregelen met de
bedoeling de evolutie van het cijfermateriaal verder te analyseren en in de mate van het mogelijke te
toetsen aan de resultaten van eerder onderzoek, voor zover die voor handen zijn. Bij een
kwantitatief onderzoek is de ruimte voor interpretatie eerder beperkt. De antwoorden bij de
kwantitatieve vraagstelling zijn gezien de mogelijke toetsing wel vrij betrouwbaar en goed
vergelijkbaar. De resultaten ervan lenen zich gemakkelijk tot een voorstelling in een diagram.
De enquête bevatte daarnaast echter ook kwalitatieve vragen waarop beschrijvende antwoorden
verwacht werden en waarbij de mening van de geënquêteerde doorslaggevend was. Er werd onder
andere gepeild naar de gemeentelijke inspanningen op het vlak van preventieve handhaving en naar
de mening in verband met de relaties van de lokale overheid met de andere handhavingspartners.
Een subjectief antwoord bracht dan ook vaak de plaatselijke gevoeligheden naar voor.
We proberen in wat volgt de resultaten van de enquête te analyseren, ze in een breder perspectief te
plaatsen en conclusies te formuleren.
77
4.2.2 Relatie met de handhavingspartners
178. Het eindrapport “Straf- en administratieve sancties in Vlaamse regelgeving. Aanbevelingen voor
een sterker handhavingsbeleid” van een studie over het handhavingsbeleid die in 2009 werd
uitgevoerd in opdracht van de Vlaamse Gemeenschap, Departement Bestuurszaken, gaf aan dat op
dat moment een gebrek aan transparantie en communicatie als rode draad binnen de knelpunten
vast te stellen was565. Een van de zestien aanbevelingen om tot een beter communicatiebeleid inzake
handhaving te komen was “Faciliteer de horizontale samenwerking tussen de handhavers.” Ook het
Handhavingsplan spreekt voortdurend over een “gelijkwaardig partnerschap” tussen de
handhavingsactoren, wat kan geïnterpreteerd worden als “teamwork, waarbij elke partner
evenwaardig is” binnen de handhaving.
Een goede communicatie is de basis voor een goede samenwerking, zowel tussen de
inspectiediensten en de burgers, als tussen de inspectiediensten onderling, als tussen de
inspectiediensten en de overheid en de gerechtelijke diensten566.
179. Nu, meer dan twee jaar later, moeten we vaststellen dat het begrip “handhavingspartners” toch
niet de correcte lading dekt en dat mede door de regelgeving zelf, de evenwaardigheid tussen de
actoren niet evident is. Zo is bijvoorbeeld een stakingsbevel pas geldig wanneer het bekrachtigd werd
door de bevoegde stedenbouwkundige inspecteur567. Vooraleer een herstelvordering door het
college van burgemeester en schepenen kan ingeleid worden voor de rechter of voor dat men kan
overgaan tot het ambtshalve uitvoeren van een herstelmaatregel, moet eerst een positief advies van
de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid bekomen worden568. Bij samenloop tussen
herstelvorderingen van de stedenbouwkundige inspecteur enerzijds en het college van burgemeester
en schepenen anderzijds, heeft de vordering van de stedenbouwkundige inspecteur voorrang569. Het
optreden tegen inbreuken, gepleegd door bijvoorbeeld een lokale overheid, is een gewestelijke
prioriteit570, en ga zo maar door.
Op 1 juli 2011 werd daarom als uitvloeisel van het Vlaams Handhavingsplan de
“Handhavingscommissie ruimtelijke ordening” opgericht. Het is een platform waar regelmatig
overleg gepleegd wordt tussen de verschillende handhavingspartners met de bedoeling elkaar beter
te leren kennen, de communicatie te verbeteren en te komen tot een beter handhavingsbeleid. De
gemeenten worden er vertegenwoordigd door de VVSG.
180. In wat volgt bespreken we de relaties tussen de lokale overheid en de andere
handhavingspartners, zoals die uit de bevraging en uit andere onderzoeken naar voor komen.
565
L. DEBEN, K. VAN AECKEN, C. BILLIET, P. POPELIER, Straf- en administratieve sancties in Vlaamse regelgeving. Aanbevelingen voor een sterker handhavingsbeleid, ICW, 7 december 2009, 6-7. 566
Zie ook L. DEBEN, K. VAN AECKEN, C. BILLIET, P. POPELIER, Straf- en administratieve sancties in Vlaamse regelgeving. Aanbevelingen voor een sterker handhavingsbeleid, ICW, 7 december 2009, 13: “De centrale onderzoeksvraag luidt: hoe gebeurt de informatieuitwisseling tussen de administraties onderling, en met de gerechtelijke diensten?” 567
Art. 6.1.47, lid 5 VCRO. 568
Art. 6.1.7 VCRO. 569
Art. 6.1.41, §2 VCRO. 570
Zie ook Handhavingsplan, 7.6.2 Prioriteiten op gewestelijk niveau, 54.
78
a) De lokale politie en parketten
181. Sinds 7 december 1998 kunnen de gemeenten in principe geen beroep meer doen op een eigen
gemeentelijke politiedienst om vaststellingen van bouwovertredingen te doen en om processen-
verbaal op te stellen. Dit kan een mogelijke verklaring zijn voor het wat moeilijker op gang komen
van de handhaving in sommige gemeenten. Vanaf dat moment werd de politiedienst hervormd, niet
alleen de structuur, maar ook de organisatie en de verhoudingen met de overheden571. De lokale
politie is georganiseerd in politiezones572, die wat omvang en bereik betreft, gaan van één grotere
gemeente tot een aantal kleinere gemeenten573. De lokale politie heeft vooral gebiedsgebonden
taken: bestuurlijke en gerechtelijke politietaken binnen het grondgebied van de politiezone. Elk
lokaal politiekorps staat onder de leiding van een korpschef, die verantwoordelijk is voor de
uitvoering van het lokale politiebeleid. De korpschef staat onder het gezag van de burgemeester.
182. Noodzakelijk in verband met toezicht en controle van stedenbouwkundige werken, is een goede
samenwerking en communicatie tussen de lokale overheid en de lokale politie. In het
Handhavingsplan wordt aanbevolen dat gemeenten het lokaal uitgezette traject inzake aanpak van
handhaving op het grondgebied van de gemeente in samenwerking met de politie invullen574.
Afhankelijk van de vooropgestelde prioriteiten kunnen vaststellingen bij voorkeur gebeuren door de
bevoegde stedenbouwkundige ambtenaar of door de lokale politiediensten, zowel na een klacht van
een burger als bij een routinecontrole. Bij 65,71% van de bevraagde gemeenten575 bestaan op dit
ogenblik op het vlak van handhaving afspraken tussen de gemeente en de lokale politiediensten.
571
Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999. 572
Vlaanderen heeft 118 politiezones, verdeeld over de 308 steden en gemeenten. 573
W. BRUGGEMAN, L. DE WITTE, J. DELMULLE, F. KOEKELBERG e.a., Evaluatierapport tien jaar politiehervorming, 29 mei 2009, http://www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/2009-05-28/2009-05-28-advies-5-n.pdf, 8. Voor de opsomming van de politiezones, zie de verschillende KB’s van 28 april 2000 houdende de indeling van de respectievelijke Vlaamse provincies in politiezones, BS 29 juli 2000. 574
Handhavingsplan, 7.8.1 De lokale besturen: eerstelijns loket functie, 57. 575
175 respondenten hebben deze vraag beantwoord.
afspraken 66%
geen afspraken
34%
Afspraken met de lokale politie
79
183. Opmerkelijk is dat 52 respondenten (28,26%) geen weet hebben over het aantal opgestelde
processen-verbaal door de lokale politie. Over werkelijke samenwerking en goede communicatie
kunnen we dus nog niet echt spreken. Ook in het “Evaluatierapport tien jaar politiehervorming”,
door de Federale Politieraad, lezen we dat “de informatiedoorstroming, zowel van de wijkwerking
naar andere, politionele functionaliteiten en niet-politionele diensten en omgekeerd” op veel plaatsen
nog onvoldoende is uitgebouwd576.
Een aantal gemeenten geeft wel aan dat de laatste jaren de samenwerking met de politie de goede
kant uitgaat. Zo kunnen er afspraken gemaakt worden hoe het toezicht gebeurt, wie voor het verslag
van de controle zorgt, wie het proces-verbaal opstelt en wie er verantwoordelijk is voor de
administratieve afhandeling. In bepaalde gevallen, bijvoorbeeld bij het stilleggen van de werken,
wordt de assistentie van de politie als bijzonder positief ervaren.
184. Ondanks het feit dat de communicatie tussen de gemeente en de lokale politie soms beter kan,
is er zeker geen sprake van een vijandige houding. De relatie met de parketten daarentegen zouden
we echter op basis van de commentaren bij de enquête eerder als “koel” kunnen omschrijven. Er zijn
geen concrete afspraken op vlak van handhaving. Van echte samenwerking is dan ook geen sprake.
De parketten houden er een eigen vervolgingsbeleid op na, dat blijkbaar over het algemeen niet
overeenstemt met het handhavingsbeleid van de lokale overheid. Vooral het feit dat de parketten de
herstelvorderingen niet vlot doorsturen naar de rechtbank en dat zo veel overtredingen geseponeerd
worden, wordt door de gemeenten als problematisch ervaren. Een gemeente stelt dat “het beleid
hierdoor niet meer als geloofwaardig wordt ervaren”. Een andere gemeente merkt in dit verband op
dat dit vooral niet motiverend werkt gezien de geïnvesteerde tijd en het geleverde werk alsook de
financiële kost die de vaststelling en afhandeling van bouwovertredingen met zich meebrengt.
We kunnen ons dan ook de vraag stellen of er bij het opstellen van het Handhavingsplan voldoende
overleg geweest is met de parketten. Het zou misschien geen slecht idee zijn dat de Vlaamse
Regering bij een toekomstige herziening van het Handhavingsplan ook voor de parketten een eigen
plaatsje zou voorzien in de handhavingsketen.
b) De gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur
185. Het Handhavingsplan vermeldt de rol van het Agentschap Inspectie RWO als “trekker van de
handhaving binnen het Vlaamse Gewest”577. De stedenbouwkundige inspecteurs hebben zowel in de
preventieve, als de rechtsherstellende en de curatieve fase een belangrijke functie te vervullen op
vlak van sturing, coaching en ondersteuning van de lokale besturen578. In het Handhavingsplan zijn in
navolging van artikel 6.1.4, §1 & §2 VCRO ook beleidsregels opgenomen in verband met de
bevoegdheden van de stedenbouwkundige inspecteurs en beleidsregels die door de
stedenbouwkundige inspecteurs in acht moeten genomen worden bij het uitoefenen van hun
toezichts- en handhavingstaak en van de overige bevoegdheden die hun worden opgedragen579.
186. Dat het Agentschap Inspectie RWO haar ondersteunende taak ten volle opneemt, blijkt uit de
gemeentelijke bevraging: 87,14% van de bevraagde gemeenten580 ervaart de samenwerking met de
576
W. BRUGGEMAN, L. DE WITTE, J. DELMULLE, F. KOEKELBERG e.a., Evaluatierapport tien jaar politiehervorming, 29 mei 2009, http://www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/2009-05-28/2009-05-28-advies-5-n.pdf, 60. 577
Handhavingsplan, 4.1 De diensten van de Vlaamse overheid, 14. 578
Handhavingsplan, 6.5 De kritische succesfactoren, 33. 579
Handhavingsplan, 7.6.2 Prioriteiten op het gewestelijk niveau, 53. 580
140 respondenten hebben deze vraag beantwoord.
80
stedenbouwkundige inspectie positief. Commentaren als “aanspreekbaar”, “goede hulp”, “kennis
van zake”, “steeds ter beschikking”, “bereid voor inlichtingen en juridisch advies”, ”vlot en
constructief”, “goede verstandhouding”, “goede informatie-uitwisseling”,… illustreren dit.
Ook via de website van de Vlaamse overheid wordt informatie ter beschikking gesteld van de burger
of de lokale overheid581.
Slechts enkele gemeenten hebben klachten in verband met het gebrek aan begrip voor de beperkte
kennis bij de lokale ambtenaar van de wetgeving, de rechtspraak en de praktische handelingen op
het terrein, of in verband met een moeilijk verlopen bespreking, of in verband met recente
problemen met werken die worden uitgevoerd door de gemeente.
c) De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid
187. In 2003 werd de Hoge Raad voor het Herstelbeleid door het Handhavings- en Verjaringsdecreet
opgericht als adviesorgaan. In de VCRO is het orgaan omgevormd tot de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid. De bevoegdheden werden serieus uitgebreid582. Voor de lokale besturen hebben
de adviezen van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid een bindend karakter. Het valt op dat
veel gemeenten de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid dan ook niet als een echte partner in de
handhaving ervaren.
In het Handhavingsplan kunnen we een oproep lezen van de Vlaamse Regering aan de Hoge Raad om
de lokale besturen te ondersteunen zodat die niet ontmoedigd raken door de adviespraktijk van de
Hoge Raad583. In het beleidsadvies voor het ontwerp van het Handhavingsplan van 29 januari 2010
belooft de Hoge Raad aan de lokale besturen elk advies te ondersteunen wat betreft de te kiezen
herstelvordering. De Hoge Raad belooft ook de autonomie van de lokale besturen niet te
581
Zie bijvoorbeeld AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011. 582
Cf. supra, randnr. 10. 583
Handhavingsplan, 7.4.4 De relatie tussen de Hoge Raad en de lokale besturen, 47.
81
doorkruisen584. In de praktijk is er volgens de meeste gemeenten weinig van die ondersteuning te
merken.
188. Slechts 25,66% van de respondenten585 geeft aan een positieve relatie te hebben met de Hoge
Raad voor het Handhavingsbeleid. Meerdere (vooral kleinere gemeenten) zeggen echter wel nog
geen of slechts zeer beperkte ervaring te hebben met de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, wat
blijkt uit het gevoelig lager aantal respondenten dat de betreffende vraag beantwoordde. De houding
tegenover de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid hangt dan ook af van de soms geringe
ervaringen bij ingediende dossiers. Toch merken we dat er enige frustratie ten opzichte van de Hoge
Raad voor het Handhavingsbeleid is. Sommige gemeenten vinden dat ze door de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid worden tegengewerkt in hun handhavingstaak.
Vaak uit men zijn ongenoegen over de houding van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid bij de
adviesaanvraag over een herstelvordering door de gemeente, over het feit dat zo vaak negatief
wordt geadviseerd of nog bijkomende motivatie wordt gevraagd. De Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid wordt als “hinderpaal” ervaren bij het opmaken van herstelvorderingen. Dit zou
de ambtenaren demotiveren om zelfs nog maar een proces-verbaal op te maken.
189. Ook op de hoorzitting van 5 mei 2010 in het Vlaams Parlement over het handhavingsbeleid
inzake ruimtelijke ordening586 kwam de mistevredenheid van de lokale besturen over de moeilijke
communicatie met de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, de vereiste motivatie van de adviezen
en de gebrekkige ondersteuning, geboden door de Hoge Raad, reeds ter sprake. Ook de SARO had in
584
RAAD VOOR HET HANDHAVINGSBELEID, Advies inzake de adviesaanvraag van dhr. Philippe Muyters over het ontwerp van Handhavingsplan ruimtelijke ordening, 29 januari 2010, rolnr. 002989/A/000004, http://www.rwo.be/Portals/100/HRH/advies%20HR_3006.pdf, 17. 585
113 respondenten hebben deze vraag beantwoord. 586
Parl.St. Vl.Parl., 2009-2010, nr. 647/1, 7.
eerder positief 26%
eerder negatief
74%
Ervaring met Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid
82
haar advies over het Handhavingsplan587 een belangrijke bedenking: de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid is een adviesorgaan maar geen echte handhavingspartner!
4.2.3 Handhaving in het algemeen
a) Handhavingsbeleid en handhavingsplan
190. In de meeste gemeenten leeft bij de ambtenaren ruimtelijke ordening wel de overtuiging dat
handhaving een onafscheidelijk onderdeel is van de wetgeving en dus de nodige aandacht verdient.
Een gestructureerde visie over het lokaal handhavingsbeleid lijkt dan ook logisch. In de realiteit is dit
echter niet steeds even gemakkelijk.
Wanneer we bijvoorbeeld de gemeenten bekijken waarbij de enquête meerdere keren, en door
verschillende personen werd ingevuld, valt een belangrijk aspect onmiddellijk op. De verschillende
gemeentelijke diensten communiceren onvoldoende met elkaar. Zelfs de beleidsdoelen zijn niet
altijd door iedereen gekend. Waar de schepen van ruimtelijke ordening van een bepaalde gemeente
bijvoorbeeld de gemeentelijke rol in handhaving vooral als preventief beschouwt, laat de
gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar van diezelfde gemeente deze vraag open, en schrijft
er als commentaar bij dat er in de betreffende gemeente “geen gestructureerde aanpak, noch
vastgelegde visie omtrent handhaving ruimtelijke ordening” bestaat.
Aangezien slechts enkele gemeenten de enquête meer dan één keer hebben ingevuld, kunnen we uit
deze discrepanties uiteraard geen algemene conclusies trekken. We moeten ons echter wel afvragen
of gemeenten waar de ambtenaren niet weten op welke manier het lokale ruimtelijk ordeningsbeleid
is uitgestippeld door het college van burgemeester en schepenen wel op een consequente en
effectieve manier aan handhaving kunnen doen.
191. Gebrek aan tijd en aan politieke wil wordt door meerdere ambtenaren uitdrukkelijk als reden
aangebracht voor het ontbreken van een lokaal handhavingsbeleid. Ambtenaren ruimtelijke ordening
krijgen meestal een takenpakket toebedeeld dat veel uitgebreider is dan enkel handhaving inzake
ruimtelijke ordening. Bovendien is het niet altijd gemakkelijk om volledig onafhankelijk te kunnen
werken. Voor de stedenbouwkundige ambtenaar, die enerzijds advies- en dienstverlenende taken
heeft is het niet evident om daarna als controleur en “bestraffer” op te treden. Beide taken zijn niet
altijd gemakkelijk met elkaar te verzoenen. Een gemeente geeft aan dat de burger zich vrij moet
voelen om eventuele overtredingen te bespreken met de gemeentelijke diensten zonder bang te
moeten zijn om daarna door diezelfde diensten geverbaliseerd te worden.
Enkele gemeenten zijn dan ook van mening dat betreffende de handhaving inzake ruimtelijke
ordening te veel verantwoordelijkheden worden doorgeschoven naar de lokale overheid en dat ze
liever zouden zien dat handhavingstaken vooral op provinciaal of gewestelijk niveau worden
uitgevoerd, of dat een onafhankelijke intergemeentelijke dienst (intercommunale, lokale politie,…)
de handhaving inzake ruimtelijke ordening zou op zich nemen. Voorwaarde is wel dat hiervoor
genoeg middelen en personeel wordt uitgetrokken.
Reden voor een gebrekkig lokaal handhavingsbeleid is ook dat de lokale beleidsvoerders niet altijd
mee willen gaan in het verhaal. De politici, die de beslissingen nemen, staan te dicht bij de burgers.
Het gebeurt dat ze worden benaderd en/of beïnvloed door de overtreders. Bovendien zijn er zelden
met zware handhavingsdossiers veel stemmen te verdienen. Handhaving is dus politiek gezien een
moeilijk onderwerp. Een stedenbouwkundig ambtenaar geeft aan dat enkel als het niet anders kan,
587
SARO, Advies over het handhavingsplan ruimtelijke ordening, 27 januari 2010, 6.
83
er door het college van burgemeester en schepenen maatregelen zullen worden opgelegd. Het is
daarom niet altijd even gemakkelijk om een echt handhavingsbeleid uit te stippelen.
192. Meerdere gemeenten bekennen dat er zelfs nog geen stappen gezet zijn in de richting van het
opstellen van een lokaal handhavingsplan. Er ontbreekt vaak een goede inventaris van de stand van
zaken. Gegevens over herstelmaatregelen of herstelvorderingen zijn niet of moeilijk beschikbaar.
Men is vaak ook niet op de hoogte hoeveel en welke processen-verbaal werden opgesteld door de
politie binnen het grondgebied van de gemeente. Een goede monitoring waarbij gegevens over de
opsporingen, de vaststelling en de opvolging van misdrijven in kaart gebracht worden, en een
grondige analyse van de huidige handhaving zijn dus essentieel voor een goed handhavingsbeleid.
Ook een personeelstekort en een gebrekkige kennis en ervaring zijn voor de lokale overheid
argumenten om van het handhavingsbeleid geen prioriteit te maken. Verschillende gemeenten
klagen over de toenemende juridisering. Handhaving is een specialisatie op zich. De bedenkingen dat
voor iedere gemeente minstens één handhavingsambtenaar zou moeten beschikbaar zijn en dat
meer degelijke opleidingen omtrent handhaving, het opstellen van processen-verbaal en het omgaan
met agressieve mensen noodzakelijk zijn, kunnen we volkomen onderschrijven. De praktijk is echter
vaak anders. Een kleinere gemeente geeft aan dat het toch ook niet de bedoeling kan zijn dat
gemeenten een gespecialiseerde jurist in dienst moeten nemen om een handhavingsbeleid te
kunnen voeren.
Op de vraag of er in de gemeente een lokaal handhavingsplan is, al dan niet in samenwerking met
een naburige gemeente, antwoordt slechts 2,27% van de bevraagde gemeenten588 positief en 6,25%
antwoordt dat een lokaal handhavingsplan in de maak is.
193. Een gemeente noemt het lokaal handhavingsplan zelfs een “doodgeboren kind”, zeker in een
kleine landelijke gemeente. Maar we lezen ook andere meningen. Een respondent formuleert de
bedenking dat een gemeentelijk handhavingsplan, waarin de visie en de prioriteiten op lokaal niveau
588
176 respondenten hebben deze vraag beantwoord.
2%
92%
6%
Een lokaal handhavingsplan
bestaat reeds bestaat nog niet is in de maak
84
worden vastgelegd, zich toch opdringt. Hij geeft hierbij als argumentatie dat zo’n handhavingsplan de
parketten in de mogelijkheid zou stellen te vervolgen op basis van de gemeentelijke doelstellingen.
Het gemeentelijk handhavingsplan zou ook kunnen dienen als basis voor de lokale politie of de
gemeentelijke of gewestelijke ambtenaar bij het vaststellen van een bouwovertreding. Hiermee zou
men ook voorkomen dat handhaving wordt toegepast op banale bouwovertredingen die dikwijls aan
het licht komen ingevolge een burenruzie die haar oorzaak vindt op een ander domein dan deze van
de ruimtelijke ordening.
Een andere gemeente maakt de bedenking dat momenteel het handhavend optreden op lokaal
niveau te vrijblijvend is. Een duidelijker gemeentelijk handhavingsbeleid, eventueel gestuurd door
het Vlaamse Gewest, zou dan ook positief zijn.
194. Bovendien is er voor het opstellen van een handhavingsplan de mogelijkheid om beroep te doen
op een intergemeentelijk samenwerkingsverband. Intergemeentelijke samenwerking, eventueel per
politiezone, kan een oplossing zijn voor de financiële lasten van een goed handhavingsbeleid. Zo is
het ook mogelijk een intergemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar aan te stellen589, die de
kans krijgt volledig onafhankelijk op te treden, los van de politiek. Dat de tijd hier echter nog niet rijp
voor is, blijkt uit de resultaten van de enquête. Slechts 6.25% van de bevraagde gemeenten590
spreekt over enige vorm van samenwerking met andere naburige gemeenten op het vlak van
handhaving ruimtelijke ordening.
195. Ook in Nederland is de ervaring met de handhaving van het ruimtelijk ordeningsrecht, waarbij
de lokale overheid een belangrijke bevoegdheid heeft, nog eerder beperkt591. Toch vinden we er
inspiratie voor het opstellen van een lokaal handhavingsplan, gesteund op verantwoorde
beleidskeuzes. We moeten wel opmerken dat de verder voorgestelde methode en vooral de
589
Art. 1.4.6, §2 VCRO. 590
176 respondenten hebben deze vraag beantwoord. 591
(Nederlandse) Wet van 29 augustus 1991 tot herziening van de Woningwet, http://wetten.overheid.nl/BWBR0005181/ geldigheidsdatum_27-04-2012, nogmaals gewijzigd in 2007.
er is enige samenwerking;
6,25%
er is geen enkele
samenwerking; 93,75%
Intergemeentelijke samenwerking
85
bijhorende gids niet gewoon over te nemen is maar zou moeten aangepast worden aan onze
specifieke doelstelling betreffende handhaving ruimtelijke ordening.
De methodiek van het “programmatisch handhaven” is een structurele en integrale aanpak die
handhaven efficiënter probeert te maken en waarbij meer aandacht uitgaat naar een actieve
handhavingsrol van de gemeente. De handhaving is gebaseerd op een handhavingsprogramma
waarin prioriteiten gesteld worden en een daarop afgestemd actieplan. Het positief of negatief
gedrag van de mens vormt het uitgangspunt. Dat gedrag is immers bepalend voor de te bereiken
beleidsdoelen. Programmatisch handhaven ziet beleid, uitvoering en handhaving als onafscheidelijk.
Het is de bedoeling dat hierdoor de regelgeving en het beleid uiteindelijk meer effect hebben592.
196. Om overheden te steunen bij het opstellen van een handhavingsprogramma werd in opdracht
van het Nederlandse ministerie van Justitie een “Gids Programmatisch Handhaven”593 ontwikkeld
met een stappenplan, een inventarisatiemodel handhavingstaken, een risicoanalysemodel en een
aantal methoden van aanpak. Daarnaast is er voor gemeenten ondersteuning voorzien door de
afdeling Nalevingsexpertise van het Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid.
In een eerste fase van het proces gaat men de risico’s inschatten van niet-naleving van de wettelijke
reglementering en op basis daarvan de prioriteiten vaststellen. Vervolgens kiest men aan de hand
van de resultaten van een doelgroepenanalyse de meest geschikte interventiestrategie. In een
volgende fase worden acties gepland en uitgevoerd. De effecten ervan worden gemeten en tenslotte
geëvalueerd. Indien nodig worden de interventies nog bijgestuurd.
Kenmerkend is dat handhaving in het hele verhaal gezien wordt als een middel om de naleving van
regels te stimuleren. Het komt er dus als lokale overheid vooral op aan die interventie te kiezen die
het meeste resultaat heeft en die het best blijkt in te werken bij de burger op het zich eigen maken
van normbesef. Pas later komt het handhaven in de vorm van controles, met de mogelijkheid om te
sanctioneren als stok achter de deur.
592
Zie ook L. MICHIELS en E. MULLER (ed.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer, Kluwer, 2006, 207-218. 593
http://www.hetccv.nl/binaries/content/assets/ccv/dossiers/Nalevingsexpertise/Programmatisch+handhaven/Gids_programmatisch_handhaven_rijk.pdf.
86
Figuur: Handhavingspiramide, gebruikt door het programma Nalevingsexpertise van het Centrum
Criminaliteitspreventie Veiligheid dat in Nederland gemeenten ondersteunt bij het opstellen van een lokaal
handhavingsplan.
b) De gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar
197. Zoals we reeds eerder aanhaalden, is iedere gemeente verplicht ten minste één gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar in dienst te hebben594. Twee of meer gemeenten kunnen ook een
intergemeentelijk samenwerkingsverband595 belasten met de aanstelling van één of meer
gezamenlijke stedenbouwkundige ambtenaren. Het is de opdracht van de gemeenteraad om de
stedenbouwkundig ambtenaar aan te stellen. Enkel statutair personeel kan aangewezen worden als
gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar596.
198. Uit officiële cijfers van de Vlaamse overheid blijkt dat 270 van de 308 Vlaamse gemeenten
intussen een gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar hebben597. Dit komt ook naar voor in de
enquête, waar bijna alle deelnemende gemeenten598 hebben aangegeven ten minste één
stedenbouwkundig ambtenaar in dienst te hebben599, conform de opgelegde voorwaarden uit artikel
1.4.6 VCRO. Enkele gemeenten geven aan dat de vacature nog lopende is. Sommige gemeenten
wijzen er nog uitdrukkelijk op dat naast de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar ander
594
Art. 1.4.6, §2 VCRO. 595
Voor de statistieken in verband met intergemeentelijke samenwerking, cf. supra, randnr. 194. 596
Art. 1.4.6, §1 VCRO. 597
http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/vergunningen/vijfvoorwaarden/voorwaarden_overzicht_1.html, laatst geraadpleegd op 2 mei 2012. 598
175 respondenten hebben deze vraag beantwoord. 599
Het gemiddelde is 1,29 gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar per gemeente.
87
personeel, soms niet-statutair, bijspringt. 19 gemeenten op 175 geven aan sinds de invoering van de
VCRO in 2009 extra ambtenaren te hebben aangeworven.
199. De hoge werkdruk en het gebrek aan professionaliteit wordt door meerdere gemeenten uit de
enquête aangegeven als pijnpunten binnen het lokaal handhavingsbeleid. Het duurt vaak lang
vooraleer de vacature van gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar ingevuld raakt. Één
bepaalde gemeente geeft zelfs een situatie aan waar de gemeenteraad de vacature vier keer heeft
moeten uitschrijven vooraleer er nog maar een kandidaat zich kwam aanmelden. Enkele maanden
nadat deze persoon was aangeworven, werd deze echter weggeplukt door de provinciale
administratie. Deze gemeente zit op dit ogenblik nog steeds zonder gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar.
Uit eerder praktijkonderzoek van andere auteurs kunnen we gelijkaardige conclusies trekken600.
600
Zie bijvoorbeeld M. BAUWENS, “Functie, profiel en aanstelling van de gemeentelijk stedenbouwkundige ambtenaren”, http://www.vvsg.be/Omgeving/ruimtelijke_ordening/Documents/XB%20d826%20gemeentelijk%20stedenbouwkundig%20ambtenaar.doc, laatst geraadpleegd op 2 mei 2012, 11-12; Dit artikel is een geactualiseerde versie
8
1
133
25
4 1 1 1 1
0
20
40
60
80
100
120
140
0 0,5 1 2 3 4 6 10 11
aantal gemeenten
aantal gemeentelijk stedenbouwkundig ambtenaren
Aantal gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren
88
200. Bovendien blijkt uit de bevraging dat de ambtenaren vaak een probleem hebben met het
juridische jargon. Commentaren als “te omslachtige procedures”, “te juridische ingesteldheid”,
“onbegrijpelijke beslissingen”, … over onder andere de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid zijn
meer regel dan uitzondering. Het vermoeden dringt zich op dat het hier gaat om een echt structureel
probleem, en niet louter om enkele gefrustreerde ambtenaren.
Mijns inziens zijn voor dit probleem twee mogelijke oplossingen. Een eerste mogelijkheid bestaat
erin de juridische organen en procedures te veralgemenen. Waar bijvoorbeeld de Hoge Raad voor
het Handhavingsbeleid en andere juridische organen momenteel nog op elk ogenblik van de
procedure echt juridische taal eisen en gebruiken601, zou men afspraken kunnen maken waarbij deze
organen zich ertoe verbinden ook verzoeken opgesteld in “gewone taal” te behandelen, of waarbij zij
garanderen om een voor niet-juristen meer begrijpelijke “vertaling” of parafrasering van hun
beslissingen ter beschikking te stellen. Deze mogelijkheid is reeds ten dele benut in het
procedurereglement van de Hoge Raad602 met bijbehorend verslag aan de Vlaamse Regering603,
waarin men onder andere stelt dat op de website van de Hoge Raad aanstiplijsten, fiches, en
dergelijke meer ter beschikking zullen gesteld worden om te toegankelijkheid te verbeteren. Het feit
dat het merendeel van de Vlaamse gemeentelijke ambtenaren de Hoge Raad nog steeds
onbegrijpelijk en ontoegankelijk vindt, bewijst dat dergelijke maatregelen onvoldoende zijn. Intussen
heeft de Hoge Raad wel reeds enkele concrete maatregelen genomen om haar beslissingen meer
leesbaar te maken604.
Als tweede mogelijkheid zou men de opleiding voor gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar,
kunnen herbekijken. Op dit ogenblik vereist de Vlaamse Regering dat, om in aanmerking te komen
voor de positie van gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar, de persoon beschikt over een
licentiaats- of masterdiploma “Stedenbouw en ruimtelijke ordening/planning”605. Wanneer we deze
opleidingen nader bestuderen, komen we tot de vaststelling dat de vakken in deze opleidingen
vooral gericht zijn op het tekenen en begrijpen van ruimtelijke en stedenbouwkundige plannen. Wat
de juridische inslag betreft komen de studenten ervan af met enkele basisvakken. Het is dan ook niet
verwonderlijk dat afgestudeerden uit deze richting niet over voldoende juridische kennis of inzicht
beschikken om het jargon te begrijpen, dat door juridische instellingen wordt gevraagd bij de
formulering van herstelvorderingen.
We kunnen ons dan ook de vraag stellen of de opleiding die nodig is voor de functie van
stedenbouwkundige ambtenaar, niet moet worden herdacht. Dienaangaande bestaan twee opties.
Ten eerste zou de Vlaamse Regering bijvoorbeeld ook afgestudeerden Master in de Rechten kunnen
toelaten tot de vacatures van gemeentelijk stedenbouwkundige ambtenaar. Dit zou echter op
termijn gelijkaardige problemen kunnen opleveren, aangezien rechtenstudenten dan weer
onvoldoende kennis hebben van ruimtelijke en stedenbouwkundige plannen. Om deze reden is de
van M. BAUWENS, “De gemeente in het nieuwe decreet ruimtelijke ordening (2): het personeel. De stedenbouwkundig ambtenaar wordt spilfiguur”, De Gem. 1999, nr. 10, 18-24. 601
Cf. infra, randnr. 216. 602
Besl.Vl.Reg. van 1 oktober 2010 houdende de vaststelling van het procedure- en werkingsreglement van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, BS 31 december 2010. 603
http://www.rwo.be/Portals/100/HRH/VERSLAG%20VR.pdf. 604
Cf. infra, randnr. 235. 605
Art. 1 iuncto art. 3 MB van 4 juli 2009 tot bepaling van de diplomavoorwaarden voor de functies van gedelegeerd planologisch ambtenaar, gedelegeerd stedenbouwkundig ambtenaar en gewestelijk, provinciaal en gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar en tot aanwijzing van diploma’s die voldoen om te kunnen worden geregistreerd als ruimtelijke planner, BS 13 juli 2009.
89
tweede optie structureel beter. De hoofden van de betreffende opleidingen zouden best regelmatig
overleg plegen met vertegenwoordigers van de lokale overheden en andere organen waar de
afgestudeerde ruimtelijke planners terecht komen. Op die manier kunnen de problemen besproken
worden die men in de praktijk heeft ondervonden met de kennis uit de opleiding, waarna de
verantwoordelijken eventueel de structuur van de opleiding kunnen herbekijken. Een louter
herschikken of toevoegen van bepaalde vakken zou op die manier het probleem van te weinig
juridische kennis of inzicht bij gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren op termijn moeten
kunnen oplossen.
201. Een andere oplossing om de hoge werkdruk op de gemeentelijk stedenbouwkundige
ambtenaren te verminderen, is het aanstellen van extra handhavingsambtenaren. Het
Handhavingsplan geeft dienaangaande reeds als aanbeveling een specifieke handhavingsambtenaar
aan te stellen, die enerzijds een ombudsfunctie heeft en daardoor toegankelijk is voor de burger, en
anderzijds in samenwerking met de politie de lokale beleidslijnen inzake handhaving probeert uit te
zetten606. Op curatief vlak moeten herstelvorderingen worden voorbereid voor ze door het college
van burgemeester en schepenen worden gevorderd bij de rechtbank.
Enkele gemeenten geven in de enquête te kennen dat zij wel degelijk het nut inzien van bijkomende
specifieke handhavingsambtenaren. Één gemeente vindt dit zelfs vrij noodzakelijk, aangezien in de
huidige regelgeving de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar zowel advies- en
dienstverlener als controleur en bestraffer is. Burgers zouden zich niet echt vrij voelen om met de
dienstverlenende ambtenaren eventuele overtredingen te kunnen bespreken, aangezien ze soms
door diezelfde ambtenaren kunnen geverbaliseerd worden.
De gemeenten vragen voor deze specifieke handhavingsambtenaren wel bijkomende steun van de
Vlaamse overheid, vooral op financieel vlak. Daarnaast wordt ook hulp gevraagd bij het vaststellen
van de administratieve rechtspositieregeling van de handhavingsambtenaren, aangezien de
decreetgever nergens deze ambtenaren vermeldt, en er dus ook geen leidraad is.
c) Preventieve of curatieve handhaving?
202. Op de vraag of gemeenten hun handhavingstaak vooral preventief of curatief zien, antwoordt
42,69% van de bevraagde gemeenten607 dat ze hoofdzakelijk preventief proberen te handhaven en
36,84% van de gemeenten meent zowel preventief als curatief te moeten optreden. Slechts 20,47%
van de respondenten ziet haar taak als hoofdzakelijk curatief. Het Handhavingsplan ziet de
handhavingstaak voor de lokale overheid ook als een combinatie van preventieve en curatieve
elementen608.
606
Handhavingsplan, 7.4.1 Sterke lokale besturen, 45. 607
171 gemeenten hebben deze vraag beantwoord. 608
Handhavingsplan, 4.2 De lokale besturen, 15.
90
Een vlotte dienstverlening en een uitgebreide informatieverlening worden aangegeven als
voornaamste preventieve initiatieven. Dat moet de burger ervan overtuigen de wettelijke regels
correct na te leven.
203. Een bepaalde gemeente geeft aan dat ze vooral preventief werkt door geen nieuwe
vergunningen af te leveren indien de bestaande toestand op het perceel niet volledig vergund is.
Bijkomend overweegt die gemeente zelfs om de aanvrager een borgsom te doen betalen door in
verband met het uitvoeren van de voorwaarden die opgelegd worden in de vergunning.
Andere gemeenten geven aan dat ze door het volgen van een traject (brief, gesprek met overtreder)
gerechtelijke vervolging probeert te vermijden en een oplossing probeert te bekomen in de vorm van
een regularisatie of herstel in de oorspronkelijke staat vooraleer de gerechtelijke procedure op te
starten. Dat sommige regio’s in de stad met minder passage wel eens door de mazen van het net
kunnen glippen, wordt als probleem erkend.
204. Daarnaast geeft ook 89,02% van de ondervraagde gemeenten609 aan dat, indien een inbreuk op
de ruimtelijk ordeningswet wordt vastgesteld, de overtreder nog een aanmaning krijgt met de vraag
zich alsnog in overeenstemming te stellen met de wet.
205. Dat veel gemeenten in de praktijk er ook niet toe komen curatief te handhaven, blijkt duidelijk
wanneer we een studie maken van het aantal door de colleges van burgemeester en schepenen
ingediende herstelvorderingen. Het instrument van de herstelvordering wordt door veel gemeenten
slechts gezien als het ultieme middel voor handhaving610.
4.2.4 Preventieve handhaving
206. Gemeenten staan dicht bij de burgers en bij de plaatsen waar de bouwovertredingen zich
situeren. Zij lijken het meest aangewezen voor een doeltreffend handhavingsbeleid. Toch blijkt dat
de korte afstand tussen de burger en de lokale politiek vaak een belemmering is om handhavend op
609
164 respondenten hebben de vraag beantwoord. 610
Zie ook onderdeel “4.2.5 a) Herstelvorderingen” van deze masterproef.
42,69%
36,84%
20,47%
Preventieve of curatieve handhaving?
Hoofdzakelijk preventief
Ongeveer even veel preventief als curatief
Hoofdzakelijk curatief
91
te treden. De gemeenten zelf benadrukken de preventieve, positieve rol van de gemeenten inzake
handhaving611. Ze zien preventie ook best te verenigen met het principe van het lokaal bestuur als
meest burgernabije bestuur. Ook volgens het Handhavingsplan zijn de gemeenten in partnerschap
“de eerstelijnsverantwoordelijken op het vlak van preventie door sensibilisering en communicatie”612
alsook voor klachten van bezorgde burgers over eventuele inbreuken613.
Het is ook wenselijk dat gemeenten, in samenspraak met politie, werk maken van een lokaal
handhavingsbeleid, dat afgestemd is op de beleidslijnen van het Handhavingsplan Ruimtelijke
Ordening.
a) Informatieverstrekking
207. Om bij de burger een draagvlak voor het naleven van de regels betreffende de ruimtelijke
ordening te creëren is vooral een goede en open communicatie met die burger nodig, onder andere
ook over het lokaal handhavingsbeleid en de gestelde prioriteiten, en moet men overbodige
formaliteiten vermijden. Op het vlak van stedenbouwkundige inlichtingen en informatie heeft de
gemeentelijke administratie een doorslaggevende rol. Zowel kandidaat-kopers, als kandidaat-
verkopers, als kandidaat-bouwers richten zich tot de lokale overheid. De burger heeft recht op
informatie over de gevolgen van een bouwovertreding, maar ook over de mogelijkheden om
bouwovertredingen te vermijden of te remediëren. Ook elders lezen we dat het informatiebeleid
voldoende aandacht moet hebben voor het sensibiliseren van burgers over de gevolgen van het
overtreden van de wettelijke regels. Men kan waarschuwen en eventueel aanmanen om vrijwillig
herstel te realiseren614.
208. In de gemeentelijke bevraging zegt dan ook 88,46% van de respondenten615 dat de loketfunctie
een essentiële rol speelt in de preventieve handhavingstaak, 42,95% van de gemeenten biedt
informatie via de website van de gemeente en 41,03% geeft aan ook via het plaatselijke infoblad
haar burgers over de regelgeving betreffende de handhaving van de ruimtelijke ordening te
informeren. Enkele gemeenten organiseren een informatievergadering of nemen persoonlijk contact
op met betrokkenen.
611
Parl.St. Vl.Parl., 2009-2010, nr. 647/1, 10; VVSG, Het Vlaams handhavingsplan ruimtelijke ordening. Standpunt Vereniging Vlaamse Steden en Gemeenten, 25 januari 2010, 2. 612
Handhavingsplan, 7.8.1 De lokale besturen: eerstelijns loket functie, 56. 613
Handhavingsplan, 7.4.1 Sterke lokale besturen, 45. 614
AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011, 3. 615
156 respondenten hebben deze vraag beantwoord.
92
209. Een belangrijke informatiebron is het vergunningenregister. Tegen vergoeding kan elke burger
een stedenbouwkundig uitreksel opvragen uit het register. Men kan zo voor elk kadastraal perceel te
weten komen welke stedenbouwkundige of verkavelingsvergunningen er werden afgeleverd, welke
vergunningen er geschorst zijn, of er bouwovertredingen werden vastgesteld, of er as-builtattesten
werden afgeleverd,… In gemeenten met een conform verklaard plannen- en vergunningenregister
moet de koper zo’n stedenbouwkundig uittreksel krijgen bij de aankoop van een onroerend goed.
Voor de gemeente zelf is het hebben van een vergunningenregister ook een van de voorwaarden om
zelfstandig vergunningen te mogen afleveren, zonder de tussenkomst van de gewestelijke
stedenbouwkundige ambtenaar. De gemeente moet voor 15 januari en 15 juli van elk jaar de
wijzigingen die gedurende de voorbije zes maanden in het vergunningenregister aangebracht zijn,
met een aangetekend schrijven of digitaal tegen ontvangstbewijs overmaken aan de gewestelijke
stedenbouwkundige ambtenaar616.
Heel wat gemeenten deden de laatste jaren inspanningen om een goedgekeurd
vergunningenregister op te bouwen. Het totaal aantal Vlaamse gemeenten met een goedgekeurd
vergunningenregister op 1 januari 2012 is 185, dat is 60% van alle gemeenten617.
616
Art. 3 B.Vl.Reg. van 5 mei 2000 houdende de organisatie van het vergunningenregister, BS 20 mei 2000. 617
Driemaandelijkse bekendmaking in toepassing van artikel 7.6.4 van de VCRO, BS 25 januari 2012.
41,03% 42,95%
6,41%
88,46%
7,05%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
De gemeente informeert de burger
93
b) Toezicht en controle
210. De basis van een goed handhavingsbeleid is het streven naar een goede ruimtelijke kwaliteit618.
Dit houdt in dat elke mogelijke inbreuk op de goede ruimtelijke ordening moet worden onderzocht.
Toezicht is het toezien of de regelgeving wordt nageleefd. Gemeenten rekenen vaak op de burgerzin
van hun inwoners om bouwovertredingen te melden. De burgers van hun kant verwachten echter
ook van de lokale overheid een gepaste reactie op gemelde problemen.
211. Bij de bevraagde gemeenten619 blijkt inderdaad dat na klacht van een burger wordt opgetreden
hetzij door de gemeentelijke stedenbouwkundige verbalisant (bij 67,26% van de gemeenten), hetzij
door de lokale politie (bij 77,38% van de gemeenten) en dat indien nodig een proces-verbaal wordt
opgesteld. Na vaststelling van een bouwovertreding bij een routinecontrole door een ambtenaar van
de gemeente wordt bij 29,17% van de bevraagde gemeenten tussengekomen, bij een
routinecontrole van de lokale politie is dat 12,50%.
Hieruit blijkt dat in vele gemeenten routinecontroles slechts zelden worden uitgevoerd, noch door
gemeentelijke diensten, noch door lokale politiediensten.
618
Art. 1.1.4 in fine VCRO. 619
168 respondenten hebben deze vraag beantwoord.
94
212. Logischerwijze zou men er kunnen van uitgaan dat na het vaststellen van een bouwmisdrijf ook
verdere stappen van handhaving volgen. Het Agentschap Inspectie RWO heeft de te volgen
procedure bij het vaststellen van een bouwmisdrijf omschreven, hetzij na een klacht, hetzij na een
routinecontrole620.
620
AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei 2011, 7-8.
67,26%
29,17%
6,55%
77,38%
12,50%
4,17%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
Toezicht en controle
95
In het Handhavingsplan wil men sterke lokale besturen, die een duidelijk, krachtig en zichtbaar
handhavingsbeleid voeren en die op een efficiënte manier en binnen en korte termijn optreden
tegen bouwovertredingen621. Een zorgzame uitoefening van de handhavingstaak creëert vertrouwen
ten aanzien van de gemeente en de overheid in het algemeen.
Uit het jaarverslag 2010 van de Vlaamse Ombudsdienst blijkt echter dat klachten in verband met
handhaving ruimtelijke ordening, geuit bij de Vlaamse Ombudsdienst, vooral betrekking hebben op
het onvoldoende optreden van gemeenten tegen kleinere bouwovertredingen622. De Vlaamse
Ombudsdienst vraagt gemeenten, als eerste aanspreekpunt voor de burger, klachten au serieux te
nemen, ze niet als burenruzies af te doen en indien ze gegrond zijn ook kordaat op te treden. Een
zorgzaam efficiënt623 handhavingsbeleid is volgens de Vlaamse Ombudsdienst enkel mogelijk als men
ter plaatse de toestand gaat bekijken en minstens een proces-verbaal opstelt van de
bouwovertredingen. Ook in het Handhavingsplan lezen we: “Het is de opdracht van elke verbalisant,
ongeacht of het een ambtenaar of een politieagent betreft, om een proces-verbaal op te stellen
wanneer een inbreuk op de regelgeving wordt vastgesteld.”624
213. Zoals reeds eerder vermeld mag het nut van een proces-verbaal niet onderschat worden. Het
kan de overtreder ertoe aanzetten de bouwovertreding te stoppen. Het kan ook belanghebbenden
die juridische stappen willen zette, sterken in hun argumentaties. De opgestelde processen-verbaal
worden ook opgenomen in het vergunningenregister. Latere kandidaat-kopers kunnen dan correcte
informatie krijgen over de stedenbouwkundige toestand van het onroerend goed.
Wanneer we de gegevens uit de enquête in verband met het aantal opgestelde processen-verbaal
door een gemeentelijke verbalisant bestuderen, stellen we een stijgende trend vast in vergelijking
met vroegere jaren, terwijl het aantal opgestelde processen-verbaal door de lokale politie licht
dalend is. Bij meer dan de helft van de gemeenten (112 op 150 gemeenten in 2009, 111 op 150
gemeenten in 2010 en 109 op 151 gemeenten in 2011) wordt echter nooit een proces-verbaal
opgesteld door een gemeentelijke verbalisant. Dat is niet onlogisch gezien uit de enquête ook blijkt
dat slechts 76 op 183 deelnemende gemeenten (41,53%) over een stedenbouwkundige ambtenaar
met verbaliserende bevoegdheid beschikt. Verder blijkt nog uit de individuele cijfergegevens dat het
aantal opgestelde processen-verbaal sterk stijgt als het aantal gemeentelijke verbalisanten
toeneemt. In 2009 was het aantal gemeenten waar door de politiediensten geen enkel proces-
verbaal werd opgemaakt 39 op 133 gemeenten, in 2010 was dit 34 op 132 gemeenten en in 2011
was dit 33 op 135 gemeenten.
We moeten echter wel nog opmerken dat niet bij alle deelnemende gemeenten de gegevens
beschikbaar waren. Vooral de gegevens van het aantal opgestelde processen-verbaal door de lokale
politie op het grondgebied van de gemeente waren onvolledig bij de antwoorden van de enquête.
Bovendien zijn voor het jaar 2011 de meeste gegevens maar verwerkt tot november 2011.
We vatten de gegevens samen in onderstaande tabellen.
621
Handhavingsplan, 7.2.2 Modeltraject voor curatieve aanpak, 38. 622
VLAAMSE OMBUDSDIENST, Jaarverslag 2010, stuk 41/1, 29 juni 2011, http://www.vlaamseombudsdienst.be/ ombs/nl/documentatie/pdf/jaarverslag2010stuk411.pdf, 16-17. 623
Volgens het Handhavingsplan betekent een efficiënte handhaving dat de handhavingsniveaus voldoende hoog liggen zodat de overtreder niet wordt beloond en de burger die de regelgeving volgt, niet wordt ontmoedigd; Handhavingsplan, 6.2 Een effectieve, efficiënte en doelmatige handhaving, 31. 624
Handhavingsplan, 5.4 Processen-verbaal, 22.
96
Tabel 5. Aantal processen-verbaal opgesteld door de gemeentelijke verbalisant
Aantal Gemid-
delde
Mini-
mum
Eerste
kwartiel
Mediaan
Med
Derde
kwartiel
Maxi-
mum
Standaard-
afwijking
σ
2009 750 op 150
gemeenten
5 0 0 0 1 177 18,67
2010
883 op 150
gemeenten
5,89 0 0 0 1 215 24,32
2011
1227 op
151
gemeenten
8,13 0 0 0 1 525 48,49
Tabel 6. Aantal processen-verbaal opgesteld door de lokale politie
Aantal Gemid-
delde
Mini-
mum
Eerste
kwartiel
Mediaan
Med
Derde
kwartiel
Maxi-
mum
Standaard-
afwijking
σ
2009 745 op 133
gemeenten
5,60 0 0 3 7 65 8,50
2010
727 op 132
gemeenten
5,51 0 0 3 7 95 9,92
2011
653 op 135
gemeenten
4,84 0 1 2 6 66 7,56
In totaal werden er door de gemeenten en lokale politie voor heel Vlaanderen 2.153 processen-
verbaal opgesteld in 2009, 2.014 in 2010 en 2.144 in 2011625.
Dat het aantal processen-verbaal na een routineonderzoek door een verbaliserend ambtenaar of de
lokale politie beperkt is, hoeft niet noodzakelijk negatief te zijn. Immers, een handhavingsbeleid dat
streeft naar een goede ruimtelijke ordening, moet niet in de eerste plaats gericht zijn op bestraffing.
De gemeentelijke overheid kan zelf haar handhavingsbeleid uitstippelen. Het geven van een
waarschuwing werkt vaak ontradend en aanmaningen zijn belangrijke instrumenten binnen het
preventief handhavingsbeleid die rechtsherstellend kunnen werken. Wel mag men hierbij de
verjaringstermijn voor het vorderen van herstel niet uit het oog verliezen.
625
Statistische gegevens overgenomen van H. Bloemen, “Handhaving in theorie en praktijk” uit het symposium “50 jaar Wet op de Stedenbouw” van de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning, Brussel, 22 maart 2012, http://www.vrp.be/gallery/documents/presentaties-50jw/50jW_15S_BloemenHubert2.pdf, 12.
97
214. Om de toekomstige goede ruimtelijke ordening te vrijwaren, wordt ook steeds vaker
overgegaan tot het stilleggen van illegale werken. Het stakingsbevel is hiervoor het aangewezen
instrument. We peilden in het onderzoek ook naar het aantal uitgevaardigde stakingsbevelen. We
kunnen duidelijk een stijgende trend waarnemen. We berekenden ook de verhouding tussen het
aantal toegekende stakingsbevelen en het aantal opgestelde processen-verbaal. We moeten wel
opmerken dat bij drie kwart van de ondervraagde gemeenten de voorbije drie jaren geen
stakingsbevelen werden uitgevaardigd door de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar.
We geven de gegevens weer in onderstaande tabellen.
Tabel 7. Aantal stakingsbevelen opgelegd door de stedenbouwkundige ambtenaar van de
gemeente
Aantal Gemid-
delde
Mini-
mum
Eerste
kwartiel
Mediaan
Med
Derde
kwartiel
Maxi-
mum
Standaard-
afwijking
σ
2009 177 op 139
gemeenten
1,27
0 0 0 0 47 4,93
2010
252 op 140
gemeenten
1,80 0 0 0 0 85 8,21
2011
305 op 141
gemeenten
2,16 0 0 0 0 140 12,37
Tabel 8. Aantal stakingsbevelen opgelegd door de lokale politie
Aantal Gemid-
delde
Mini-
mum
Eerste
kwartiel
Mediaan
Med
Derde
kwartiel
Maxi-
mum
Standaard-
afwijking
σ
2009 190 op 119
gemeenten
1,60 0 0 0 2 16 2,91
2010
166 op 120
gemeenten
1,38 0 0 0 2 14 2,30
2011
159 op 123
gemeenten
1,29 0 0 1 2 8 1,83
98
Tabel 9. Gemiddeld aantal stakingsbevelen in verhouding tot het gemiddeld aantal processen-
verbaal
Door gemeentelijke ambtenaar
Door lokale politie
2009 1,27/5,00 of 25.40 %
1,60/5,60 of 28,57 %
2010 1,80/5,89 of 30.56 %
1,38/5,51 of 25,05 %
2011 2,16/8,13 of 26.57 %
1,29/4,84 of 26,65 %
We kunnen vaststellen dat bij iets meer dan één op vier opgestelde processen-verbaal op lokaal
niveau ook een stakingsbevel wordt bevolen.
In totaal werden er door de gemeenten en lokale politie voor heel Vlaanderen 1.001 stakingsbevelen
opgesteld in 2009, 922 in 2010 en 953 in 2011626, wat in verhouding tot het aantal opgestelde
processen-verbaal respectievelijk 46,49%, 45,78% en 44,44% is. Deze resultaten liggen nog
opmerkelijk hoger dan de resultaten van de respondenten van de enquête.
4.2.5 Curatieve handhaving
a) Herstelvorderingen
215. Het valt op dat niet veel gemeenten geloven in het nut van herstelvorderingen. Bemerkingen als
“tijdrovend”, “ niet efficiënt”, “stroeve manier van werken” komen meerdere keren als bemerkingen
in de enquête naar voor.
Slechts 19,49% van de bevraagde gemeenten627 staat positief ten opzichte van de huidige procedure.
626
Statistische gegevens overgenomen van H. Bloemen, “Handhaving in theorie en praktijk” uit het symposium “50 jaar Wet op de Stedenbouw” van de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning, Brussel, 22 maart 2012, http://www.vrp.be/gallery/documents/presentaties-50jw/50jW_15S_BloemenHubert2.pdf, 12. 627
118 respondenten hebben deze vraag beantwoord.
99
216. De administratieve last, de duur van de procedure en de toenemende juridisering zijn
aangebrachte grieven. Elke herstelmaatregel moet ingegeven zijn door een goede ruimtelijke
ordening628. Het college van burgemeester en schepenen dient de herstelmaatregel in die zin te
motiveren. Een herstelvordering waarbij louter de vaststelling van de bouwovertreding omschreven
wordt en waarbij de argumentatie ontbreekt voor het voordeel van een herstel voor de goede
ruimtelijke ordening, moet als onwettig worden geweerd629.
217. De eerder negatieve houding ten opzichte van de procedure om een herstelvordering in te
leiden en de gespannen relatie tussen de lokale besturen en de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid630 liggen waarschijnlijk ook grotendeels aan de basis van het feit dat door de
colleges van burgemeester en schepenen van de gemeenten een zeer beperkt aantal
herstelvorderingen gevorderd worden. Gemeenten zetten alles in het werk om het niet tot een
procedure te moeten laten komen. Een bevraagde gemeente is vooral opgelucht dat niet zelden de
procedure voor het indienen van een herstelvordering op een bepaald moment kan stopgezet
worden omdat de overtreder bijvoorbeeld een regularisatievergunning heeft verkregen.
Het beperkt curatief optreden van gemeentelijke overheden is een zeer complex probleem. De
meeste gemeenten willen wel een snel en grondig handhavingsbeleid voeren, maar moeten hiervoor
langs de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid passeren. De Hoge Raad vraagt een uitgebreide
motivering van de ingediende herstelvorderingen, iets waar de gemeentelijke administraties niet de
juridische kennis voor hebben, noch de tijd willen in steken. Omdat de gemeenten huiverig staan
tegenover de juridische procedures, trachten ze zoveel mogelijk andere rechtsmiddelen uit te putten,
zoals bijvoorbeeld het aanbevelen van minnelijke schikkingen. Als de andere rechtsmiddelen falen,
moet men toch via de Hoge Raad naar de rechtbank. Aangezien de gemeenten de procedures niet
gewend zijn, is het opdoen van ervaring een probleem en wordt de stap om zaken via de rechtbank
op te lossen steeds groter.
628
Art. 1.1.4 VCRO. 629
Gent 26 februari 2010, nr. 1128/07, onuitg. 630
Zie ook onderdeel “4.2.2 c) Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid” van deze masterproef.
19,49%
80,51%
Indienen van een herstelvordering
procedure is goed
procedure is slecht
100
218. Het gemiddelde aantal door het college van burgemeester en schepenen ingediende
herstelvorderingen bleef bij de bevraagde gemeenten de laatste jaren vrij constant (bijna twee
herstelvorderingen per jaar per gemeente). Voor de meeste gemeenten werden de gegevens voor de
maand december van het jaar 2011 echter nog niet meegerekend. Het valt op dat meer dan 70 % van
de gemeenten die de betreffende vraag uit de enquête invulden, de laatste drie jaar geen enkele
herstelvordering hebben ingediend en dat enkele gemeenten zeer veel herstelvorderingen
indienden. In 2009 dienden 94 van de 132 gemeenten geen herstelvordering in, in 2010 was dat 96
op 135 gemeenten en in 2011 was dat 96 op 136 gemeenten.
Tabel 10 Aantal herstelvorderingen betreffende overtredingen op de wetgeving ruimtelijke
ordening, ingediend door het college van burgemeester en schepenen
Aantal Gemid-
delde
Mini-
mum
Eerste
kwartiel
Mediaan
Med
Derde
kwartiel
Maxi-
mum
Standaard-
afwijking
σ
2009 251 op 132
gemeenten
1,90 0 0 0 1 103 9,73
2010
257 op 135
gemeenten
1,90 0 0 0 1 125 11,16
2011
261 op 136
gemeenten
1,92 0 0 0 1 138 12,02
219. Over het aantal door de gewestelijke stedenbouwkundige inspecteur ingediende
herstelvorderingen betreffende overtredingen op de wetgeving ruimtelijke ordening op het
grondgebied van de gemeente, is bij de gemeenten niet veel informatie beschikbaar. Slechts iets
meer dan de helft van de bevraagde gemeenten kon op de betreffende vraag van de enquête een
antwoord geven. Het bekomen gemiddelde ligt op ongeveer één herstelvordering per gemeente en
blijft de laatste drie jaren nagenoeg constant. In 2009 werd door de gewestelijke
stedenbouwkundige inspecteur in 55 op de 96 gemeenten geen enkele herstelvordering ingediend.
In 2010 is dat in 56 van de 101 gemeenten en in 2011 is dat 62 op de 101 gemeenten.
101
Tabel 11 Aantal herstelvorderingen betreffende overtredingen op de wetgeving ruimtelijke
ordening op het grondgebied van de gemeente, ingediend door de gewestelijke
stedenbouwkundige inspecteur
Aantal Gemid-
delde
Mini-
mum
Eerste
kwartiel
Mediaan
Med
Derde
kwartiel
Maxi-
mum
Standaard-
afwijking
σ
2009 94 op 96
gemeenten
0,98 0 0 0 2 7 1,48
2010
102 op 101
gemeenten
1,01 0 0 0 1 20 2,36
2011
93 op 101
gemeenten
0,92 0 0 0 1 10 1,83
Het totaal aantal ingediende herstelvorderingen in Vlaanderen is de laatste twee jaren iets hoger dan
de jaren ervoor, maar is een pak lager dan bijvoorbeeld 10 jaar geleden631. In 2001 werden nog 1105
herstelvorderingen ingediend, in 2002 zelfs 1203. Als we het aantal herstelvorderingen van de laatste
jaren bekijken, zijn dat 211 voor 2009, 341 voor 2010 en 325 voor 2011. Voor 2011 betekent dat dus
een daling met 70,59% in vergelijking met tien jaar geleden maar een stijging met 54,03% in
vergelijking met het aantal ingediende herstelvorderingen in 2009, het moment van de invoering van
de VCRO.
220. We voerden ook onderzoek naar het aantal effectief door de gemeente ambtshalve uitgevoerde
herstelmaatregelen, die door de rechter werden opgelegd. Opvallend is het bijzonder klein aantal
uitgevoerde herstelvorderingen. In 2009 voerde 116 gemeenten op 121 geen enkele
herstelvordering uit, in 2010 waren dat 118 van de 123 gemeenten en in 2011 werd er bij 121 van de
124 geen enkele herstelvordering uitgevoerd.
631
Statistische gegevens overgenomen van H. Bloemen, “Handhaving in theorie en praktijk” uit het symposium “50 jaar Wet op de Stedenbouw” van de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning, Brussel, 22 maart 2012, http://www.vrp.be/gallery/documents/presentaties-50jw/50jW_15S_BloemenHubert2.pdf, 12.
102
Tabel 12 Aantal ambtshalve door de gemeente uitgevoerde herstelvorderingen, die door de
rechter werden opgelegd
Aantal Gemid-
delde
Mini-
mum
Eerste
kwartiel
Mediaan
Med
Derde
kwartiel
Maxi-
mum
Standaard-
afwijking
σ
2009 6 op 121
gemeenten
0,05 0 0 0 0 2 0,25
2010
5 op 123
gemeenten
0,04 0 0 0 0 1 0,20
2011
3 op 124
gemeenten
0,02 0 0 0 0 1 0,15
Voor heel Vlaanderen werden in 2009 in totaal 423 vonnissen en arresten uitgevoerd, in 2010 waren
het er 401, wat merkelijk meer is dan de jaren voor 2007. Voor het jaar 2011 zijn tot op heden geen
cijfers bekend. In 2007 en 2008 was er een inhaalbeweging met respectievelijk 554 en 1241
uitgevoerde vonnissen en arresten632.
b) Alternatief handhavingsinstrument
221. Reeds in 2007 pleitte dhr. LEX MICHIELS, hoogleraar bestuursrecht en meer in het bijzonder
handhavingsrecht aan de Universiteit van Tilburg, in zijn betoog over zijn waarnemingen inzake de
ontwikkeling in de handhaving in Vlaanderen voor het bespreekbaar maken van de wettelijke
toekenning en regeling van de figuur van de bestuurlijke last onder dwangsom in het ruimtelijk
bestuursrecht633. Het is volgens hem het meest gebruikte en meest effectieve middel in de
Nederlandse bestuursrechterlijke handhaving.
222. In de Nederlandse wetgeving wordt de last onder dwangsom omschreven als een herstelsanctie,
bestaande uit enerzijds een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en anderzijds
de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd634.
De last onder dwangsom bestaat dus uit twee elementen: enerzijds het bevel tot herstel van de
overtreding en anderzijds de betaling van een geldsom. De verplichting tot het betalen van een
geldsom is voorwaardelijk. Zij ontstaat pas als de last niet volgens de afspraken wordt uitgevoerd. De
bedoeling van een last onder dwangsom is juist dat zoveel dreiging uitgaat van de last dat de
overtreder de overtreding beëindigt635.
632
Cijfers van VRIND, de studiedienst van de Vlaamse regering, met betrekking tot de evolutie van de processen-verbaal, vonnissen en arresten bij de vaststelling van bouwovertredingen, 1998-2010, http://www4.vlaanderen.be/sites/svr/cijfers/Exceltabellen/ruimte/handhaving/RUIMHA001.xls. 633
L. MICHIELS, “IV. Een Hollands drieluik” in I. LARMUSEAU (ed.), Geboeid door omgevingsrecht. VVOR Verslagboek 2007/1, Vlaamse Vereniging voor Omgevingsrecht, 8 februari 2007, http://www.omgevingsrecht.be/sites/default/files/2007_geboeid_door.pdf, 29. 634
Art. 5:31, d Awb. 635
D. VAN DER MEIJDEN, Handhaving. Naleving, toezicht en sanctionering na de Wabo, Amsterdam, Berghauser Point Publishing, 2010, 145.
103
In het ruimtelijk ordeningsrecht mag de last onder dwangsom echter niet worden opgelegd, indien
en voor zover het belang van een goede ruimtelijke ordening zich ertegen verzet, bijvoorbeeld een
overtreding waar onmiddellijk feitelijk ingrijpen noodzakelijk is gezien de grote maatschappelijke
gevolgen van de overtreding of situaties waar de overtreder feitelijk of juridisch niet in staat is de
overtreding te doen stoppen. Met last onder dwangsom moet dus een einde kunnen gemaakt
worden aan de vastgestelde overtreding636.
De bevoegdheid tot de last onder dwangsom is binnen het ruimtelijk ordeningsrecht een afgeleide
bevoegdheid van de dwangsombevoegdheid637. De gemeenten hebben zo’n algemene
bestuursdwangbevoegdheid gekregen638.
223. In België kennen we het instrument van de gemeentelijke administratieve sancties sinds de wet
van 13 mei 1999639. Intussen werden reeds verscheidene wetswijzigingen doorgevoerd en werd het
toepassingsgebied uitgebreid. De doelstellingen van de wetgever met het systeem van gemeentelijke
administratieve sancties waren drievoudig, namelijk ten eerste aan de gemeente een grotere
autonomie toekennen, ten tweede de gemeenten in staat stellen sneller en efficiënter de strijd aan
te gaan tegen de “kleine criminaliteit” op hun grondgebied en het gevoel van straffeloosheid dat
leeft bij de bevolking tegen te gaan, en ten derde de werkoverlast bij de parketten te verminderen.
Een gemeente kan echter geen administratieve sanctie opleggen wanneer een wet of decreet
dezelfde overtreding al sanctioneert640. Dit is het geval bij stedenbouwkundige overtredingen641. De
invoering van administratieve boetes zou momenteel dus in strijd zijn met artikel 119bis van de
Nieuwe Gemeentewet.
224. Bij milieuhandhaving kennen we wel een vergelijkbaar systeem van administratieve handhaving.
In het Milieuhandhavingsdecreet642 maakt men een onderscheid tussen de kleinere “milieu-
inbreuken” die administratief kunnen worden afgehandeld met bestuurlijke maatregelen (bevel tot
staking, bevel tot regularisatie, bestuursdwang) en bestuurlijke geldboetes en de “milieumisdrijven”
die in principe strafrechtelijk gesanctioneerd worden tenzij de procureur des Konings beslist binnen
een bepaalde termijn om het misdrijf niet strafrechtelijk te behandelen.
225. In de gemeentelijke bevraging vroegen we of onze Vlaamse gemeenten een systeem van
administratieve boetes voor bouwovertredingen zien zitten. 63,5% van de bevraagde gemeenten643
staat positief tegenover het invoeren van een gemeentelijke administratieve sanctie voor
bouwovertredingen. Dit is buiten alle verwachtingen behoorlijk veel, rekening houdend dat bij een
bevraging door de VVSG naar aanleiding van de wijziging op 1 december 2010 betreffende de
meldingsplicht en vrijgestelde handelingen werd gepeild naar het voornemen van de gemeenten om
een gemeentelijke administratieve sanctie in te voeren tegen het niet melden van meldingsplichtige
636
D. VAN DER MEIJDEN, Handhaving. Naleving, toezicht en sanctionering na de Wabo, Amsterdam, Berghauser Point Publishing, 2010, 147. 637
Art. 5:32, lid 1 Awb. 638
Art. 125 (Nederlandse) Wet van 14 februari 1992, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten, http://www.st-ab.nl/wetten/0093_Gemeentewet_Gemw.htm. 639
Wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999. 640
Art. 119bis, §1 Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 1988, BS 3 september 1988. 641
Art. 6.1.1 e.v. VCRO. 642
Decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI “Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen”, BS 29 februari 2008. 643
137 respondenten hebben deze vraag beantwoord.
104
handelingen. Slechts 4% van de gemeenten zei toen dat ze van plan was of reeds had besloten dit te
doen644.
Door de gemeenten aangevoerde argumenten pro zijn:
- het sneller en efficiënter optreden bij kleinere overtredingen, die gemakkelijk weg te
nemen zijn (b.v. overtredingen in verband met schotelantennes, reclames, afsluitingen,…);
- de procedure kan naar analogie met de reeds bestaande (en dus reeds gekende)
gemeentelijke administratieve sancties;
- het kan een reden zijn voor personeelsuitbreiding;
- de extra inkomsten voor de gemeenten;
Toch zijn er ook enkele bedenkingen bij het administratief afhandelen van bouwmisdrijven
geformuleerd:
- het “afkopen” van een bouwovertreding is niet wettelijk en niet wenselijk;
- in bepaalde “rijke” gemeenten zou een administratieve boete te gemakkelijk betaald
worden, tenzij het gaat om een aanzienlijk bedrag;
- voor een gemeentelijke administratieve sancties in het ruimtelijk ordeningsrecht zijn
bijkomende voorwaarden nodig. In veel gevallen is een antwoord moeilijk met ja of neen te
geven en is de regelgeving een aanleiding tot discussies.
Een gemeente merkt niet onterecht op dat een administratieve boete wel nuttig kan zijn op
voorwaarde dat ze gevorderd wordt naast een herstelvordering of naast aanpassingswerken om het
ruimtelijke evenwicht te herstellen.
644
VVSG, Meldingsplicht en vrijgestelde handelingen. Resultaten ondervraging, 13 december 2010, 1.
105
4.3 Reacties
226. Uit de rondvraag bij de verschillende Vlaamse steden en gemeenten hebben we dus
verscheidene conclusies kunnen trekken, vooral met betrekking tot de relatie ten opzichte van de
andere handhavingspartners. Slechts een kwart van de respondenten staat positief tegenover de
Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid645. Het Agentschap Inspectie RWO doet het op dat vlak veel
beter: bijna negen op de tien gemeenten heeft positieve ervaringen met gewestelijke
stedenbouwkundige inspecteurs.
Om volledig te zijn hebben we ervoor geopteerd om deze instanties de kans te geven op deze
conclusies te reageren, alsook op enkele opmerkingen die door individuele gemeenten werden
gemaakt. Bij de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid gebeurde de reactie door dhr. WIM VANHEEL,
vast secretaris bij de Hoge Raad646. Bij het Agentschap Inspectie RWO werd gereageerd door dhr.
HUBERT BLOEMEN, administrateur-generaal van het Agentschap, en door dhr. PIET VANHOUTTE,
afdelingshoofd van de afdeling Inspectie647.
4.3.1 De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid
227. Uit het gesprek met dhr. VANHEEL bleek dat, hoewel veel gemeenten niet positief staan
tegenover de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, de Hoge Raad over het algemeen wel tevreden
is over de gemeenten. Gemeenten vinden dat de Hoge Raad hoge eisen stelt voor een
herstelvordering en dat de Hoge Raad de procedure verzwaart, maar de Hoge Raad is van mening dat
gemeenten over het algemeen wel goed meewerken en meedraaien in de procedure, eens ze die
gewend zijn. Vooral grote steden zoals Antwerpen en Gent, maar ook kleinere gemeenten, maken
goede herstelvorderingen op. De vele negatieve reacties zijn, volgens de Hoge Raad, vooral te wijten
aan de onervarenheid van veel gemeenteambtenaren op het vlak van het doorlopen van de
procedure voor het instellen van herstelvorderingen, en op het vlak van de rol die de Hoge Raad in
deze procedure speelt.
De Hoge Raad staat zelfs positiever tegenover de samenwerking met de gemeenten dan tegenover
de samenwerking met de stedenbouwkundige inspectie. Het Agentschap Inspectie RWO is volgens
de Hoge Raad hardleers. De inspectie is te rechtlijnig in haar herstelvorderingen, in de zin dat zij bij
zowat elke stedenbouwkundige overtreding het herstel in de oorspronkelijke toestand vordert. Deze
opvatting is uiteraard niet onbegrijpelijk, aangezien het herstel in de oorspronkelijke toestand in het
verleden steeds als de meest complete vorm van herstel is aanzien648, maar ze is wel sterk
verouderd, gezien de veranderingen die de decreetgever recent heeft aangebracht in de
keuzevrijheid met betrekking tot de herstelmaatregelen649.
228. Dhr. VANHEEL tracht zijn mening dat de gemeenten betere herstelvorderingen indienen te
bestendigen met enkele cijfers650.
Wanneer we het totaal aantal adviesaanvragen in 2011 bekijken, blijkt dat, op een totaal van 584
herstelvorderingen, het overgrote deel (61%) wordt ingediend door de stedenbouwkundige
645
Cf. supra, onderdeel “4.2.2 c) Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid” van deze masterproef. 646
Het gesprek vond plaats te Brussel op dinsdag 24 april 2012. 647
Het gesprek vond plaats te Brussel op woensdag 25 april 2012. 648
Cf. supra, randnr. 142. 649
Art. 6.1.41, §1 VCRO; zie ook onderdeel “3.4.2 a) Algemeen” van deze masterproef. 650
Het gaat hier om officiële cijfers van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, die (nog) niet gepubliceerd zijn.
106
inspectie. De gemeenten zelf zijn goed voor 39%. Deze 39% kunnen we opsplitsen in procedures die
colleges van burgemeester en schepenen volstrekt zelfstandig hebben voltooid (25%) en procedures
waar er sprake was van een gezamenlijke aanvraag (14%), namelijk waarbij het college van
burgemeester en schepenen zelf het onderzoek heeft gevoerd en de herstelvordering heeft
ingesteld, waarna de stedenbouwkundige inspectie zich heeft akkoord verklaard met de juridische
procedure en zich erbij heeft aangesloten.
229. In verband met de beoordeling van de 584 herstelvorderingen door de Hoge Raad blijkt dat 72%
een positief of gedeeltelijk positief advies kreeg. Over 149 vorderingen werd negatief geoordeeld,
wat neerkomt op 26%. Bij 8 herstelvorderingen was er volgens de Hoge Raad geen aanleiding om een
uitspraak te doen over de adviesaanvraag. Het gebeurt namelijk dat betrokkenen tussen het moment
van adviesaanvraag door het handhavende bestuur en het moment van advisering spontaan
overgaan tot het ongedaan maken van de inbreuk. Indien dit wordt gesignaleerd door het
handhavende bestuur, dan stelt de Hoge Raad vast dat er geen aanleiding meer is tot het verlenen
van een advies, bij gebrek aan een (bestaande) inbreuk. Tot slot waren 7 herstelvorderingen
onontvankelijk, bijvoorbeeld omdat het voorwerp van de herstelvordering niet tot de bevoegdheid
van de Hoge Raad behoorde, of omdat in de herstelvordering geen correcte herstelmaatregel te
vinden was, maar de vorderende instantie eerder zelf een nieuwe herstelmaatregel had uitgevonden.
Beide laatste categorieën zijn elk goed voor 1% van het totaal aantal vorderingen.
61% 25%
14%
Totaal aantal adviesaanvragen (2011)
Stedenbouwkundige inspectie
College van burgemeester en schepenen
Gezamenlijke aanvraag
107
230. Wanneer we de vorderingen van het Agentschap Inspectie RWO bekijken, blijkt dat in totaal
70% van deze vorderingen een positief of gedeeltelijk positief advies kreeg. Bij 28% van de
vorderingen werd een negatief oordeel uitgebracht, terwijl in slechts een vijftal gevallen er geen
aanleiding was om een advies uit te brengen. Er waren geen ingediende vorderingen die
onontvankelijk werden verklaard.
231. Bij de herstelvorderingen die uitgebracht werden door de verschillende colleges van
burgemeester en schepenen, blijkt dat 72% van deze vorderingen een positief of gedeeltelijk positief
advies verkreeg. Ruim een kwart van de vorderingen (28%) werd negatief beoordeeld, en 3% werd
onontvankelijk verklaard.
64% 8%
26%
1% 1%
Resultaten uitgebrachte adviezen (alle adviezen) (2011)
Positief
Positief/negatief
Negatief
Geen aanleiding tot advies
Onontvankelijk
63% 7%
28%
1% 0
Resultaten herstelvorderingen stedenbouwkundige inspectie (2011)
Positief
Positief/negatief
Negatief
Geen aanleiding tot advies
Onontvankelijk
108
232. We maken dezelfde berekeningen bij de vorderingen die uitgebracht zijn door het college van
burgemeester en schepenen, en waarbij de stedenbouwkundige inspectie zich heeft aangesloten.
Het valt op dat van deze gezamenlijke vorderingen een aanzienlijk hoger percentage een positief of
gedeeltelijk positief advies kreeg (78%). We kunnen dit verklaren door het feit dat het meestal de
heel goed opgestelde herstelvorderingen zijn, die door de stedenbouwkundige inspectie worden
gekozen om zich bij aan te sluiten. Dit bespaart hen immers veel werk. Toch kreeg nog 15% een
negatief advies, en was er bij 6% geen aanleiding om een advies te formuleren. Één geval was
onontvankelijk.
62% 10%
26%
0% 3%
Resultaten herstelvorderingen colleges van burgemeester en
schepenen (2011)
Positief
Positief/negatief
Negatief
Geen aanleiding tot advies
Onontvankelijk
68%
10%
15% 6%
1%
Resultaten herstelvorderingen gezamenlijke aanvragen (2011)
Positief
Positief/negatief
Negatief
Geen aanleiding tot advies
Onontvankelijk
109
233. Tot slot proberen we deze methode ook toe te passen op de som van de gezamenlijke
aanvragen en de vorderingen van de colleges van burgemeester en schepenen. Immers, bij de
gezamenlijke aanvragen gaat het meestal om zaken waarbij de gemeenten zelf het volledige
onderzoek hebben gedaan en de vordering hebben geformuleerd. Het Agentschap Inspectie RWO
heeft in deze zaken weinig tot geen inbreng. Het lijkt ons, for the sake of argument, dan ook
interessant om deze gezamenlijke vorderingen als louter gemeentelijke herstelvorderingen te
beschouwen. Op deze manier kunnen we de slaagkans van de gemeenten op het vlak van
herstelvorderingen bestuderen, alsook de vraag beantwoorden of er effectief een groot verschil is
met het slaagpercentage van de vorderingen die door de stedenbouwkundige inspectie zijn
ingediend.
Uit de cijfers blijkt dat precies 73% van de betreffende herstelvorderingen een positief of gedeeltelijk
positief advies kreeg. In 22% van de gevallen was er sprake van een negatief advies. Bij 2% was er
geen aanleiding om een advies te formuleren, en bij 3% was de vordering onontvankelijk.
234. De stelling die dhr. VANHEEL formuleerde, namelijk dat de vorderingen van het Agentschap
Inspectie RWO een lagere slaagkans hebben, onder andere wegens gebrekkige motivering, blijkt dus
wat overtrokken. Immers, er is geen merkbaar verschil tussen het slaagpercentage van de
vorderingen van de stedenbouwkundige inspectie enerzijds (70%), en dat van de vorderingen die
door de gemeenten zijn opgesteld en waar de inspectie zich al dan niet bij heeft aangesloten
anderzijds (73%).
235. De grootste grieven van de gemeenten zijn dat de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid
enerzijds te veel technisch-juridische eisen stelt ten opzichte van de herstelvorderingen, en
anderzijds dat zij te veel technisch-juridische taal gebruikt in haar adviezen, waardoor deze
onleesbaar zijn. Het eerste wordt pertinent door de Hoge Raad ontkend. De commentaar dat “enkel
herstelvorderingen opgesteld door juristen of advocaten een kans hebben om een positief advies van
de Hoge Raad te krijgen” klopt niet. De Hoge Raad vraagt wel dat alle relevante gegevens met
63% 10%
22%
2% 3%
Resultaten herstelvorderingen colleges + gezamenlijke aanvragen
(2011) Positief
Positief/negatief
Negatief
Geen aanleiding tot advies
Onontvankelijk
110
betrekking tot de betrokken herstelvordering eerst verzameld worden door de adviesvragende
administratie vooraleer ze naar de Hoge Raad worden verzonden, zodat de Hoge Raad vrij vlug haar
kwaliteitscontrole kan voltooien. Gemeentelijke administraties zijn dus wel quasi verplicht zelf reeds
een groot deel van het onderzoekswerk te verrichten. Dit is een vrij drastische vernieuwing ten
opzichte van de vroegere situatie, waarbij men gewoon de herstelvordering instelde bij het parket,
waarna het Openbaar Ministerie het verdere onderzoek deed. We kunnen ons echter afvragen of
deze vernieuwing ongewenst is. Immers, in het verleden werden herstelvorderingen vaak niet
opgevolgd door de parketten, wegens onoverzichtelijk opgesteld of te weinig mankracht voor een
eigen onderzoek. Nu hebben de parketten zelf nog slechts een beperkt onderzoek te voeren,
aangezien de beoordeling van de herstelvordering reeds door de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid gebeurt, en er een duidelijk advies over wordt gegeven.
236. De tweede klacht, de (on)leesbaarheid van de adviezen met betrekking tot de
herstelvorderingen, blijkt welbekend te zijn bij de Hoge Raad. De “ingewikkelde” adviezen hebben
echter een reden. In de beginjaren van de Hoge Raad voor het Herstelbeleid waren de adviezen vrij
summier, met een loutere opsomming van de partijen, de gebruikte stukken, en het oordeel van de
Hoge Raad. Sinds de inwerkingtreding van de VCRO heeft de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid
er echter voor geopteerd om een meer uitgebreide juridische motivering op te nemen in haar
adviezen, onder meer om de gemeentelijke ambtenaren te “onderwijzen” en hen meer vertrouwd te
maken met de nieuwe stedenbouwkundige regelgeving. Er blijken wel ook aparte onderdelen in de
adviezen te staan, specifiek bedoeld om de juridische motivering leesbaar te maken voor niet-
juristen.
De Hoge Raad is er zich echter van bewust dat haar adviezen vrij ingewikkeld geworden zijn door de
opname van lange wetteksten en motiveringen. Bovendien zouden de regels van de VCRO intussen
wel gekend moeten zijn door de betrokken instanties. Daarom werd begin 2012 besloten om een
nieuw model voor de adviezen te implementeren. De Hoge Raad heeft gekozen voor een gulden
middenweg tussen de summiere eerste adviezen en de zwaar juridisch onderbouwde latere
adviezen. Het gevaar bestaat echter wel dat in deze modellen de motivering minder onderbouwd is,
en dat de adviesaanvragende administraties niet meer zullen kunnen afleiden waarom hun
herstelvordering is toe- of afgewezen.
237. Een derde grief dat door de gemeenten naar voren wordt gebracht, is dat de tussenkomst van
de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid de herstelprocedure onnodig vertraagt. Deze opmerking
blijkt echter totaal onterecht. De Hoge Raad heeft steeds zowat al haar zaken binnen de opgelegde
termijn van 60 dagen behandeld. In haar bijna tienjarige bestaan blijkt slechts één zaak van de ruim
4.500 adviesaanvragen buiten termijn te zijn behandeld651. De gemiddelde duur van een procedure
bij de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid ligt tussen de 35 en de 38 dagen, grotendeels omwille
van het feit dat de Hoge Raad elke maand een zitting organiseert. D adviesaanvragen worden dus vrij
snel beoordeeld.
238. Men wilde bij de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid ook nog reageren op de opmerking dat
de Hoge Raad geen gelijkwaardige handhavingspartner is, maar meer een onbereikbare “ivoren
toren” die zich boven de gemeenten plaatst en waarmee quasi geen overleg mogelijk is. De Hoge
651
Dhr. VANHEEL voert als verdediging aan dat deze laattijdige behandeling het gevolg was van uitzonderlijke omstandigheden, zijnde het verscheidene malen heen en weer versturen van het dossier wegens onvolledigheden.
111
Raad erkent dat zij gezien haar functie in zekere zin wel boven de gemeenten staat, en op die manier
dus ook geen evenwaardige handhavingspartner is. Dhr. VANHEEL noemt de Hoge Raad zelfs “de
schoonmoeder van de gemeenten en de stedenbouwkundige inspectie”. Hij vindt echter wel dat deze
iets hogere positie van de Hoge Raad noodzakelijk is om haar bevoegdheid inzake herstelvorderingen
op een degelijke manier te kunnen uitoefenen. Gelijkwaardigheid is niet vereist om een goede
handhavingspartner te kunnen zijn. Bovendien zouden de gemeenten en het Agentschap Inspectie
RWO wel degelijk de kans krijgen om overleg te plegen met de Hoge Raad op studiedagen en atriums
die specifiek voor dit doel worden georganiseerd.
Tot slot zegt de Hoge Raad er alles aan te proberen doen om meer bereikbaar te zijn, zowel voor
overheidsinstanties als voor particulieren. Dit is ook de reden waarom de Hoge Raad intussen de
regel heeft ingevoerd dat particulieren tegen wie een herstelvordering wordt ingeleid de kans krijgen
om binnen de acht dagen schriftelijk te reageren en hun eigen versie van de feiten te geven652. Dit is
de tegenhanger van de decretale mogelijkheid voor gemeenten en stedenbouwkundige inspectie om
aanwezig te zijn op de zitting van de Hoge Raad en stemadvies te geven over adviesaanvragen die zij
hebben ingediend. Op dit vlak blijkt trouwens dat de gemeenten veel gebruik maken van de
mogelijkheid tot stemadvies, terwijl volgens dhr. VANHEEL nog nooit iemand van het Agentschap
Inspectie RWO op een zitting van de Hoge Raad toelichting kwam geven bij een adviesaanvraag.
4.3.2 Agentschap Inspectie RWO
239. Ook bij het Agentschap Inspectie RWO is het gevoel dat de gemeenten hebben niet wederzijds.
Hoewel bijna 90% van de gemeenten positief staan tegenover de stedenbouwkundige inspectie,
vindt men bij de inspectie dat de ervaring met de gemeenten niet algemeen positief is. Het grootste
probleem is volgens dhr. BLOEMEN dat er geen algemene bereidheid is bij de gemeenten om werkelijk
aan handhaving te doen. De mate van handhavingsbereidheid is niet noodzakelijk afhankelijk van de
grootte van de betrokken gemeente, maar de stedenbouwkundige inspectie stelt wel een mindere
politieke bereidheid vast bij landelijke gemeenten.
240. De inspectie heeft wel positieve ervaringen met het plegen van overleg met de gemeenten.
Vaak worden afspraken gemaakt over wie welke zaken behandelt. Meestal spreekt men af dat het
Agentschap Inspectie RWO haar eigen prioriteiten behandelt, en dat de gemeenten de resterende
zaken afhandelen653. Ondanks deze afspraken is er echter geen algemeen overkoepelend
handhavingsbeleid, iets wat volgens de stedenbouwkundige inspectie echt wel noodzakelijk is gezien
de extra problemen die de VCRO soms veroorzaakt654. Om deze reden is dan ook op 1 juli 2011 de
Handhavingscommissie ruimtelijke ordening655 opgericht, die een overlegplatform wil zijn waar
meerdere gemeenten samen met de stedenbouwkundige inspectie op een hoger niveau de krijtlijnen
van een algemeen beleid kunnen vastleggen.
De gemeenten doen ook vaak een beroep op de juridische kennis en de praktische hulp van de
stedenbouwkundige inspectie. Dit kan over allerlei onderwerpen gaan. Ook stelt de inspectie
geregeld haar vaste advocaten ter beschikking van individuele gemeenten, indien zij een advocaat
652
Dit is een effectieve uitvoering van de mogelijkheid die reeds decretaal vervat zit in art. 6.1.34 VCRO. 653
Mijns inziens is het dus niet onterecht dat bepaalde gemeenten opmerken dat de stedenbouwkundige inspectie de gemakkelijke zaken nemen, en dat de gemeenten hun plan moeten trekken met de moeilijke zaken. 654
Dhr. VANHOUTTE geeft de meldingsplicht van bepaalde kleine werken als voorbeeld. Bij veel gemeenten zou het niet altijd duidelijk zijn op welke manier ze inbreuken op de meldingsplicht kunnen bestraffen. 655
Cf. supra, randnr. 179.
112
nodig hebben voor stedenbouwkundige procedures. De ondersteuning van de gemeenten door de
inspectie blijft evenwel noodzakelijk, onder andere omdat gemeenten zelf niet genoeg middelen
hebben.
241. Ook op het vlak van lokale handhavingsplannen wil het Agentschap Inspectie RWO een rol
spelen. Dhr. BLOEMEN vindt dat het concept niet mag worden ontmoedigd, maar wil de specifieke
term “lokaal handhavingsplan” niet in de mond nemen. Volgens hem is een werkelijk
handhavingsplan niet strikt noodzakelijk voor handhaving.
Tot voor kort vroegen de gemeenten weinig of geen hulp bij het uitstippelen van hun lokaal
handhavingsbeleid en bij het opstellen van hun lokaal handhavingsplan. Door de steeds grotere
bereidheid bij de stedenbouwkundige inspectie om extra hulp te bieden, beginnen de gemeenten
geleidelijk aan wel meer hulp te aanvaarden. Desondanks merkt men een trend waarbij gemeenten
ook vaak aan advocatenkantoren hulp vragen bij het opstellen van hun lokaal handhavingsplan. Dhr.
BLOEMEN vindt dat dit eigenlijk niet noodzakelijk is, aangezien een lokaal handhavingsplan niet echt in
juridische termen moet geformuleerd zijn. Een korte lijst met prioriteiten zou voldoende kunnen zijn
als praktisch handhavingsinstrument656.
242. De stedenbouwkundige inspectie probeert dus op zoveel mogelijk manieren de gemeenten te
helpen bij de uitvoering van hun handhavingstaken. Dit vertaalt zich onder andere ook in het aantal
bekrachtigde stakingsbevelen. Volgens dhr. BLOEMEN worden ruim 99% van de stakingsbevelen
bekrachtigd door de inspectie. Slechts occasioneel wordt een bekrachtiging geweigerd, bijvoorbeeld
als het Agentschap niet bevoegd is657, of als men laattijdig van het stakingsbevel kennis heeft
genomen. Één van de redenen waarom stakingsbevelen zo massaal worden bevestigd, is dat
gemeenten op die manier worden bevrijd van eventuele schadeclaims van particulieren. Eens de
bekrachtiging is gebeurd dienen particuliere schadeclaims tegen het Agentschap Inspectie RWO te
worden ingesteld, en niet langer tegen de betrokken gemeente. Op deze manier kunnen gemeenten
zonder vrees hun handhavingsbeleid voeren.
Bovendien wordt de invoering van gemeentelijke administratieve geldboetes voor de doorbreking
van een stakingsbevel door de inspectie als een goede zaak beschouwd.
243. Het Agentschap Inspectie RWO komt heel goed overeen met de gemeenten wat de houding ten
opzichte van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid betreft. Beide vinden dat de Hoge Raad een
onnodige verzwaring van de herstelprocedure veroorzaakt. Vooral in het argument van de
gemeenten dat de Hoge Raad te hoge technisch-juridische eisen stelt, kan de inspectie zich goed
vinden. Er is volgens dhr. BLOEMEN te veel juridisering en te weinig transparantie. “De Hoge Raad
moet meer zeggen wat ze wel en niet wil” is een conclusie die tijdens het gesprek meerdere keren
naar voor kwam. De Hoge Raad zou met andere woorden meer argumenten en motivering moeten
opnemen in haar advies, zodat de vorderende instanties niet enkel weten waarom een
adviesaanvraag negatief is beoordeeld, maar vooral waarom een andere herstelvordering wel een
positief advies meekrijgt.
Daarnaast wil de Hoge Raad het zich, volgens de stedenbouwkundige inspectie, te gemakkelijk
maken. Bepaalde aspecten waarvan de Hoge Raad verwacht dat ze bij de herstelvordering zijn
656
Deze mening werd ook geformuleerd door meester J. VAN LOMMEL, advocaat bij GSJ Advocaten, op de VVSG-studiedag “Beter voorkomen dan genezen: handhaving ruimtelijke ordening op lokaal vlak” van 23 september 2011 te Torhout. 657
Bijvoorbeeld bij meldingen van kleine werken.
113
gevoegd, zoals bijvoorbeeld ruimtelijke uitvoeringsplannen, zijn openbaar. Het Agentschap Inspectie
RWO vindt het dan ook onnodig dat dergelijke elementen nog bijkomend moeten worden
opgenomen bij de herstelvordering.
Positief aan de Hoge Raad is wel dat zij tijdig werk levert. Het verhaal van dhr. VANHEEL, dat op meer
dan 4.500 adviesaanvragen nog slechts één herstelvordering niet tijdig werd behandeld, wordt door
de stedenbouwkundige inspectie bevestigd. Dhr. VANHOUTTE merkt echter wel op dat de Hoge Raad
steeds meer tijd nodig heeft om een advies uit te brengen. Waar zij vroeger slechts twee tot drie
weken nodig had, zou men nu toch steeds meer opschuiven naar de volle 60-dagentermijn. De
stedenbouwkundige inspectie vreest dan ook dat het slechts een kwestie van tijd is vooraleer de
Hoge Raad effectief voor verschillende zaken haar termijn van 60 dagen zal overschrijden.
244. Tot slot heeft de stedenbouwkundige inspectie vooral problemen met het standpunt dat de
Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid inneemt ten opzichte van herstelvorderingen tegen
overtredingen waarvoor toch een (weliswaar onwettige) vergunning verkregen is. Vroeger hanteerde
de inspectie een praktijk waarbij ze een herstelvordering instelde, en ze de rechter vroeg om zich
eerst door middel van de exceptie van onwettigheid uit te spreken over de vergunning. Pas daarna
kon en moest de rechter zich uitspreken over de herstelvordering op zich. De Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid laat deze praktijk echter niet langer toe. Wanneer zij zich uitspreekt over de
uitgebrachte herstelvordering gaat zij uit van de huidige toestand, zowel in feite als in rechte. Indien
er dus een vergunning bestaat, dan mag de inspectie die niet zomaar naast zich neer leggen, hoe
onwettig ze ook is. De inspectie zal eerst moeten trachten via een annulatieberoep bij de Raad voor
Vergunningenbetwistingen de vernietiging van de (al dan niet onwettige) vergunning te bekomen,
vooraleer ze een herstelvordering instelt. Aangezien particulieren niet de verplichting hebben om bij
het instellen van een herstelvordering bij de burgerlijke rechter langs de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid te passeren, heeft een burger dus meer juridische mogelijkheden dan de
overheid. Dhr. BLOEMEN vindt het dan ook niet kunnen dat de overheid op een dergelijke manier
beperkt wordt in haar handhavingsmogelijkheden.
Mijns inziens heeft de Hoge Raad het echter bij het juiste eind. De Hoge Raad moet immers de
herstelvorderingen van de bevoegde overheden controleren op hun juistheid en volledigheid. Een
afgeleverde vergunning moet, ook door de overheid, gerespecteerd worden tot het moment dat ze
door de Raad voor Vergunningenbetwistingen is vernietigd. De discrepantie tussen de
handhavingsmogelijkheden van overheden en particulieren zou eventueel kunnen worden
weggewerkt door de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid ook bevoegd te maken voor de controle
op particuliere vorderingen tot herstel, maar het is nog maar de vraag of dit wenselijk is.
114
Besluit
245. De wetgever heeft met zijn regelgeving in verband met de handhaving van de ruimtelijke
ordening als sluitstuk van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening duidelijk veel goede bedoelingen
gehad. Het heeft immers geen zin wetten te maken, indien men ze niet handhaaft wanneer het nodig
is.
De VCRO bevat enkele grote vernieuwingen in vergelijking met eerdere regelgeving. Zo zijn er
bijvoorbeeld de veranderingen op het vlak van de verjaringstermijnen en de decretaal bepaalde
voorkeur wat betreft de te vorderen herstelmaatregel. In het bijzonder krijgt de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid een grote rol toebedeeld, omwille van haar uitgebreid takenpakket met
betrekking tot het uitbrengen van een herstelvordering. De bevoegdheden van de lokale overheden
in de handhavingsprocedure liggen op een ander niveau, en zijn soms minder expliciet verwoord in
de VCRO.
246. De rol van de gemeenten op het vlak van handhaving ruimtelijke ordening is door de Vlaamse
Regering vooral uitgewerkt in het Handhavingsplan. In dit handhavingsinstrument worden de
gemeenten aanzien als een van de vier grote handhavingspartners, naast de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid, het Agentschap Inspectie RWO en de parketten en lokale politiekorpsen.
Wat de gemeenten betreft spreekt men over een toegankelijke lokale overheid als eerste
aanspreekpunt voor de burger, een informatieverstrekker en een kordaat optredende
handhavingsactor, al dan niet gesteund vanuit de Vlaamse Overheid. De gemeenten worden
daarenboven gestimuleerd om de prioriteiten wat betreft handhaving op gemeentelijk vlak vast te
leggen in een lokaal handhavingsplan. Het Handhavingsplan stuurt er ook op aan dat elke gemeente
een handhavingsambtenaar in dienst heeft, al dan niet intergemeentelijk.
247. Globaal gezien hebben gemeenten een vijftal bevoegdheden in verband met de handhaving
ruimtelijke ordening: informatie verstrekken aan de burger, toezicht houden op bouwwerken,
vaststellen van bouwmisdrijven, herstelmaatregelen vorderen en door de rechter opgelegde
herstelmaatregelen uitvoeren. Om deze taken optimaal te kunnen vervullen, beschikken zij dan ook
over verschillende instrumenten, zowel op preventief, rechtsherstellend als curatief vlak.
Om de gemeenten meer onafhankelijk te maken in hun vergunningenbeleid, heeft de decreetgever
opgelegd dat elke gemeente een eigen gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar moet
aanwerven. Hoewel de taken van de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar zich vooral
situeren in het vergunningenbeleid, kan hij ook functies vervullen in verband met de handhaving van
de plaatselijke ruimtelijke ordening, indien de gemeenteraad hem daarvoor bevoegd maakt. De
gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar moet wel aan bepaalde aanstellingsvoorwaarden
voldoen, zoals in het bezit zijn van een diploma van een opleiding ruimtelijke ordening.
248. Preventieve handhaving is zeer belangrijk. Wanneer burgers goed geïnformeerd zijn over wat
hun rechten en plichten zijn op het vlak van ruimtelijke ordening, zal de overheid in de curatieve fase
veel minder tijd, geld en energie moeten investeren. Dankzij de gemeentelijke loketfunctie krijgt de
burger alle nuttige informatie en wordt er een maatschappelijk draagvlak gecreëerd. Daarnaast is
elke gemeente verplicht om een plannenregister en een vergunningenregister aan te leggen, waarin
de ruimtelijke plannen die van toepassing zijn op de gemeente, en de ruimtelijke
ordeningsgeschiedenis van de individuele percelen op het gemeentelijk grondgebied zijn
115
gecentraliseerd. Het bijhouden en actualiseren van deze registers zal meestal aan de gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaar worden toevertrouwd.
Elke burger die van plan is een vergunningsplichtige handeling uit te voeren, kan een
stedenbouwkundig attest aanvragen bij de gemeente, op basis waarvan hij zijn kansen om effectief
een vergunning te verkrijgen kan inschatten.
249. Op rechtsherstellend vlak zijn de gemeenten vooral belangrijk in het kader van de toekenning
van regularisatievergunningen en as-builtattesten. De VCRO geeft dienaangaande redelijk wat
bevoegdheden aan het college van burgemeester en schepenen. De Vlaamse Regering heeft tot nu
toe echter verzuimd om een uitvoeringsbesluit uit te vaardigen, waardoor de decretale
bevoegdheden van de gemeenten in het kader van het as-builtattest voorlopig nog een lege doos
zijn.
In de procedure van minnelijke schikking hebben de gemeenten geen echte bevoegdheden. Er wordt
wel van de gemeenten verwacht dat zij de formulieren voor de aanvraag van een minnelijke
schikking afleveren, en dat zij via de loketfunctie hun burgers informeren dat, en in welke
omstandigheden, zij een minnelijke schikking kunnen aanvragen bij de stedenbouwkundige inspectie.
250. Op het vlak van curatieve handhaving delen de gemeentelijke overheden veel bevoegdheden
met de gewestelijke stedenbouwkundige inspectiediensten. Gemeentelijke ambtenaren kunnen
echter zelf pas overtredingen verbaliseren indien zij hiertoe door de gouverneur van hun provincie
zijn gemachtigd. De werkelijke herstelvorderingen moeten door het college van burgemeester en
schepenen worden ingediend.
Het college van burgemeester en schepenen heeft de mogelijkheid om de overtreder strafrechtelijk
te laten vervolgen via een strafprocedure bij de correctionele rechtbank. Bij de strafvordering zal
normaal gezien een herstelvordering begrepen zijn, indien deze de toets van de Hoge Raad voor het
Handhavingsbeleid heeft doorstaan. De herstelmaatregel kan ook via een procedure voor de
burgerlijke rechtbank worden gevorderd. Het is steeds de rechter die beslist of de herstelmaatregel
al dan niet effectief wordt opgelegd.
De decreetgever heeft de keuzevrijheid van de vorderingsgerechtigde instanties met betrekking tot
de te vorderen maatregel wordt, sterk verminderd. Waar vroeger het herstel in de oorspronkelijke
toestand als principale herstelmaatregel werd aanzien, omdat het de meest complete vorm van
herstel betekent, is sinds de inwerkingtreding van de VCRO de betaling van de meerwaarde de
herstelmaatregel die bij voorrang moet worden gevorderd. Bouw- of aanpassingswerken zijn als
herstelmaatregel voorbehouden voor bepaalde misdrijven. Het herstel in de oorspronkelijke
toestand is pas de laatste optie, die bovendien voorbehouden is voor het geval waarin bouw- of
aanpassingswerken kennelijk niet volstaan om de plaatselijke ordening te herstellen.
Wanneer de uitspraak van de rechter door de veroordeelde niet uit eigen beweging binnen de
opgelegde termijn wordt uitgevoerd, beschikt de gemeentelijke overheid over enkele instrumenten
om de uitvoering toch te verzekeren: het betekenen van een door de rechter opgelegde dwangsom
en, mits positief advies van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, de ambtshalve uitvoering van
het vonnis en de daarin vervatte herstelmaatregel.
251. Om een beter beeld te krijgen over hoe gemeenten in de praktijk omgaan met deze taken en
bevoegdheden, werd naar alle 308 Vlaamse steden en gemeenten een vragenlijst opgestuurd. Er
werd vooral gepeild naar hun eigen visie en ervaringen met betrekking tot de handhaving van de
ruimtelijke ordening.
116
We kunnen bij gemeenten heel wat verschillen vaststellen wat betreft de visie op lokale handhaving
van de ruimtelijke ordening. Wat door sommige gemeenten ervaren wordt als een kans, wordt door
de meeste gemeenten nog gezien als een vloek.
252. De pijnpunten wat de handhaving van de ruimtelijke ordening op lokaal niveau betreft die
duidelijk in de bespreking naar voor kwamen kunnen we als volgt samenvatten:
- Gemeenten hebben nog onvoldoende het gevoel een volwaardige handhavingspartner te
zijn.
- Het lokaal handhavingsbeleid is nog te weinig transparant zowel voor de
handhavingspartners als voor de burgers. Te weinig gemeenten gaan het engagement aan
werk te zullen maken van een lokaal handhavingsplan waarbij de prioriteiten expliciet zijn
vastgelegd.
- Het communicatiebeleid tussen de verschillende handhavingspartners is nog voor
verbetering vatbaar. De doorstroom van informatie over inbreuken op de regelgeving
verloopt meer dan eens moeilijk.
- De samenwerking met de andere handhavingspartners is in vele gevallen te stroef. Het zal
wellicht nog enige tijd vragen eer de werking van de verschillende handhavingspartners op
elkaar is afgestemd.
- Bij de gemeenten is vaak een gebrek aan professionaliteit. Er is nood aan verregaande
bijscholing, vooral op juridisch vlak.
- De samenwerking met andere naburige gemeenten is op vlak van handhaving vrijwel
onbestaand. De mogelijkheid om met een aangrenzende gemeente een gezamenlijk
handhavingsplan op stellen en/of één of meer gezamenlijke stedenbouwkundige
ambtenaren aan te stellen blijft zo goed als onbenut.
- Handhaven is arbeidsintensief. De procedure voor het indienen van herstelvorderingen
wordt als moeilijk en tijdrovend omschreven. De taakbelasting voor gemeentelijke
stedenbouwkundige ambtenaren is zeer groot. Personeelsuitbreiding dringt zich op. Vooral in
kleinere gemeenten zijn nog geen lokale ambtenaren aangesteld met de bevoegdheid om de
ruimtelijke ordening te handhaven.
- Aan handhaving hangt voor de gemeenten een zwaar kostenplaatje vast, wat vooral voor
kleinere gemeenten moeilijk te dragen is. De financiële gevolgen van een volwaardige
handhaving zijn dan ook een teer punt. Geldelijke ondersteuning vanuit Vlaanderen kan
leiden tot een hoger handhavingsniveau.
- De politieke moed om te handhaven ontbreekt nog in een behoorlijk aantal gemeenten. De
nabijheid tot de burger en mogelijk ook de electorale belangen worden hiervoor als oorzaak
genoemd.
Het is dan ook niet onlogisch dat we soms de indruk krijgen dat op lokaal niveau een
handhavingstekort kan worden vastgesteld. Toch moeten we voorzichtig zijn met deze conclusie. De
commissie-Michiels die in Nederland werd samengesteld om een beeld te krijgen van het
handhavingsbeleid, schreef in 1998 in haar rapport onder de titel “Handhaven op niveau” dat “de
omvang van handhavingstekorten pas kunnen worden bepaald als is vastgesteld wat een
117
aanvaardbaar niveau van handhaven is.”658 Juist dat is een van de belangrijke elementen die op
lokaal niveau kunnen worden besproken binnen het kader van de bestaande regelgeving.
253. Toch kwamen in de bespreking ook een aantal sterke punten naar voor die duidelijk aantonen
dat stappen in de goede richting haalbaar zijn.
- Bij de meeste stedenbouwkundige ambtenaren is de wil aanwezig om te handhaven.
- Het belang van preventieve handhaving wordt vrij algemeen erkend. Verschillende
gemeenten doen duidelijk inspanningen om burgers goed te informeren en normconform
gedrag af te dwingen.
- Veel gemeenten doen ook grote inspanningen om een goedgekeurd vergunningenregister
op te bouwen.
- De samenwerking met de lokale politie op het vlak van toezicht en controle is de laatste
jaren verbeterd.
- De samenwerking met de gewestelijke stedenbouwkundige inspectie wordt door de meeste
gemeenten als positief ervaren.
- Een behoorlijk aantal gemeenten heeft haar personeelsbestand uitgebreid met extra
stedenbouwkundige ambtenaren.
- Er wordt al heel wat begeleiding voor handhaving voorzien door het Agentschap Inspectie
RWO. Deze begeleiding wordt door de gemeenten bijzonder geapprecieerd. Met de
publicatie van de “Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening” streeft
men naar eenvormigheid in het handhavend optreden.
- Ook bij de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid is de wil aanwezig haar taak als
adviesorgaan in brede zin op te nemen. Er is een bereidheid vast te stellen om gemeenten te
begeleiden in hun handhavingstaak.
254. Handhaven op lokaal niveau moet gebeuren door mensen die overtuigd zijn van de het nut van
hun opdracht. Het is aan de Vlaamse overheid om hen te ondersteunen in een niet evidente
opdracht en hen vooral te motiveren vanuit handhavingstrategieën op lange termijn en vooral vanuit
de doelstelling van een goede ruimtelijke ordening. Een aan de gang zijnde mentaliteitsverandering
gericht op een grotere betrokkenheid en een verregaande professionalisering zijn hiervoor
noodzakelijk voorwaarden. Als alle gemeenten nu ook nog het nut inzien van een goed lokaal
handhavingsplan, dan zou men al een heel eind op weg zijn.
658
L. MICHIELS en E. MULLER (ed.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer, Kluwer, 2006, 200.
i
Bibliografie
1. Wetgeving
1.1 Europa
- Rec (2001) 9 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa, 5 september 2001,
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=220409&Site=COE.
1.2 België
1.2.1 Wetten en decreten
- Grondwet.
- Gerechtelijk Wetboek.
- Strafwetboek.
- Wetboek van Strafvordering.
- Wet van 5 maart 1952 betreffende de opdecimes op de strafrechtelijke geldboeten, BS 3 april 1952.
- Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw,
BS 12 april 1962.
- Gecoördineerde wetten van 12 januari 1973 op de Raad van State, BS 21 maart 1973.
- Nieuwe Gemeentewet van 24 juni 1988, BS 3 september 1988.
- Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992.
- Wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu,
BS 19 februari 1993.
- Decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 15 maart 1997.
- Wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op
twee niveaus, BS 5 januari 1999.
- Wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999.
- Decreet van 18 mei 1999 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999.
- Decreet van 4 juni 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de
organisatie van de ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, BS 22 augustus 2003.
- Decreet van 21 november 2003 houdende wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de
organisatie van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening,
gecoördineerd op 22 oktober 1996, BS 29 januari 2004.
ii
- Decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur, BS 1 juli 2004.
- Decreet van 22 april 2005 tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie
van de ruimtelijke ordening en van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd
op 22 oktober 1996, BS 29 april 2005.
- Gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 31 augustus 2005.
- Decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene
bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI “Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen”,
BS 29 februari 2008.
- Decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-,
vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009.
- Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009, BS 20 augustus 2009.
- Decreet van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex ruimtelijke Ordening van 15
mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke
ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid, BS 9 augustus 2010.
- Wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen inzake justitie (II), BS 30 december 2012.
1.2.2 Uitvoeringsbesluiten
- Koninklijk Besluit houdende de indeling van het grondgebied van de provincie Antwerpen in
politiezones, BS 29 juli 2000.
- Koninklijk Besluit houdende de indeling van het grondgebied van het administratief arrondissement
van Brussel-Hoofdstad in politiezones, BS 29 juli 2000.
- Koninklijk Besluit houdende de indeling van het grondgebied van de provincie Vlaams-Brabant in
politiezones, BS 29 juli 2000.
- Koninklijk Besluit houdende de indeling van het grondgebied van de provincie Oost-Vlaanderen in
politiezones, BS 29 juli 2000.
- Koninklijk Besluit houdende de indeling van het grondgebied van de provincie Limburg in
politiezones, BS 29 juli 2000.
- Koninklijk Besluit houdende de indeling van het grondgebied van de provincie West-Vlaanderen in
politiezones, BS 29 juli 2000.
- Besluit van de Vlaamse Regering van 28 april 2000 houdende de aanwijzing van ambtenaren die
bevoegd zijn om de misdrijven op het gebied van de ruimtelijke ordening en stedenbouw op te
sporen en vast te stellen, BS 13 mei 2000.
- Besluit van de Vlaamse Regering van 28 april 2000 betreffende de administratieve geldboete voor
het overtreden van een bekrachtigd stakingsbevel, BS 13 mei 2000.
iii
- Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 betreffende de berekening en de betaling van de
meerwaarde, BS 20 mei 2000.
- Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 houdende de organisatie van het
vergunningenregister, BS 20 mei 2000.
- Besluit van de Vlaamse Regering van 19 mei 2000 tot vaststelling van de voorwaarden waaraan
personen moeten voldoen om als ambtenaar van ruimtelijke ordening te kunnen worden aangesteld,
BS 28 juli 2000.
- Besluit van de Vlaamse Regering van 29 mei 2009 betreffende de minnelijke schikking inzake
ruimtelijke ordening, BS 24 augustus 2009.
- Ministerieel Besluit van 4 juni 2009 houdende vaststelling van de modelaanvragen voor minnelijke
schikkingen inzake ruimtelijke ordening en van het modelakkoord van de stedenbouwkundige
inspecteur, BS 10 juli 2009.
- Ministerieel Besluit van 4 juni 2009 tot bepaling van de diplomavoorwaarden voor de functies van
gedelegeerd planologisch ambtenaar, gedelegeerd stedenbouwkundig ambtenaar en gewestelijk,
provinciaal en gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar en tot aanwijzing van de diploma’s die
voldoen om te kunnen worden geregistreerd als ruimtelijk planner, BS 13 juli 2009.
- Besluit van de Vlaamse Regering van 5 juni 2009 houdende bepalingen van de nadere regels voor de
opmaak en de actualisering van het plannenregister, BS 26 augustus 2009.
- Besluit van de Vlaamse Regering van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen
stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 10 september 2010.
- Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening 2010 van 16 juli 2010, BS 5 augustus 2010.
- Besluit van de Vlaamse Regering van 1 oktober 2010 houdende de vaststelling van het procedure-
en werkingsreglement van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, BS 31 december 2010.
1.2.3 Voorbereidende stukken
- Memorie van toelichting bij het ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962
houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, Parl. St. Senaat, 1968-
1969, nr. 559, 97 p.
- Verslag namens de verenigde Commissies voor de Justitie en de Openbare Werken (1), uitgebracht
door de heren Hambye en Merchiers bij het ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart
1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, Parl. St. Senaat,
1969-1970, nr. 525, 108 p.
- Verslag namens de Commissie voor de Openbare Werken (I), uitgebracht door dhr. De Seranno bij
het ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de
ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, Parl. St. Kamer, 1970-1971, nr. 773/2, 45 p.
- Verslag namens de Commissie voor de Justitie, uitgebracht door dhr. Van Rompuy bij het ontwerp
van wet betreffende een vorderingsrecht van milieuverenigingen, Parl.St. Senaat, nr. 1232/2, 72 p.
iv
- Voorontwerp tot decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl.Parl.,
1998-1999, nr. 1332/1, 370 p.
- Voorstel van decreet tot wijziging van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de
ruimtelijke ordening, wat het handhavingsbeleid betreft, Parl.St. Vl.Parl., 2002-2003, nr. 1566/7, 44
p.
- Voorontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-,
vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-2009, nr. 2011/1, 1057 p.
- Amendementen bij het ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke
plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid (12 februari 2009), Parl.St. Vl.Parl., 2008-2009, nr.
2011/3, 76.
- Hoorzitting over het handhavingsbeleid inzake ruimtelijke ordening. Verslag namens de Commissie
voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed, uitgebracht door dhr. Wilfried
Vandaele, Parl.St. Vl.Parl., 2009-2010, nr. 647/1, 118 p.
1.3 Nederland
- Wet van 14 februari 1992, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten,
http://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/geldigheidsdatum_27-04-2012.
- Wet van 4 juni 1992 houdende algemene regels van bestuursrecht,
http://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/geldigheidsdatum_27-04-2012.
- Wet van 29 augustus 1991 tot herziening van de Woningwet,
http://wetten.overheid.nl/BWBR0005181/ geldigheidsdatum_27-04-2012.
2. Rechtspraak
2.1 Europees
- EHRM (1ste afd.) 8 juli 2004, TMR 2004, 537.
- EHRM (2e afd.) 27 november 2007, nr. 21861/03, Hamer vs. België, TROS 2008 (weergave S.
BOULLART), afl. 49, 71.
2.2 België
2.2.1 Arbitragehof en Grondwettelijk Hof
- Arbitragehof 28 maart 2002, nr. 57/2002, BS 1 juni 2002, 23343, Juristenkrant 2002 (weergave JUDO,
F.), afl. 47, 6 en RW 2002-03, afl. 30, 1171.
- Arbitragehof 15 oktober 2002, nr. 152/2002, BS 13 november 2002.
v
- Arbitragehof 22 juli 2004, nr. 136/2004, APM 2004, afl. 7, 141 en TROS 2004, afl. 35-36, 180.
- Arbitragehof 19 januari 2005, nr. 14/2005, AA 2005, afl. 1, 171 en RW 2005-06, afl. 3, 94.
- Arbitragehof 7 maart 2007 nr. 34/2007, Amén. 2007, afl. 3, 131 en TMR 2007, afl. 4, 360.
- GwH 19 maart 2008, nr. 59/2008, Amén. 2008 (weergave BOES, M.), afl. 4, 282, BS 21 mei 2008,
26487, TBP 2009 (weergave DE BAEDTS, F.), afl. 2, 95 en TROS 2008 (weergave VERBIST, S.), afl. 50, 167.
- GwH 15 januari 2009, nr. 5/2009, BS 25 februari 2009, 16339, TMR 2009, afl. 2, 183 en TROS-
Nieuwsbrief 2009, afl. 1, 3.
2.2.2 Hof van Cassatie
- Cass. 25 mei 1858, Pas. 1858, 194.
- Cass. 30 september 1968, Arr.Cass. 1969, 119.
- Cass. 19 januari 1971, Arr.Cass. 1971, 387.
- Cass. 13 december 1977, Arr.Cass. 1977-1978, 443.
- Cass. 25 september 1990, RW 1990-1991, 887.
- Cass. 11 februari 1992, Arr.Cass. 1991-92, 538 en Pas. 1992, I, 513.
- Cass. 25 februari 1992, Arr.Cass. 1991-1992, 602.
- Cass. 20 januari 1993, Arr.Cass. 1993, 74 en Pas. 1993, I, 67.
- Cass. 12 april 1994, RW 1994-95, 191, met noten VANDEPLAS, A. en DECLERCQ, R.
- Cass 1 juni 1994, Arr.Cass. 1994, nr. 309, 618.
- Cass. 7 november 1995, Arr.Cass. 1995, 977 en Pas. 1995, I, 1009.
- Cass. 13 februari 1996, Arr.Cass. 1996, 193 en Pas. 1996, I, 207.
- Cass. 8 november 1996, TMR 1997, 30.
- Cass. 9 december 1997, Arr.Cass. 1997, 1329 en Pas. 1997, I, 1407.
- Cass. 12 mei 1998, RW 1998-99, 674.
- Cass. (2de k.) 20 april 1999, Arr.Cass. 1999, 528 en RW 1999-00, 1159.
- Cass. (2de k.) 9 november 1999, Arr.Cass. 1999, 1403, Juristenkrant 2000 (weergave LARMUSEAU, I.),
afl. 1, 7, RW 2000-01, 728 en TMR 2000, 44.
- Cass. 4 april 2000, Arr.Cass. 2000, 221 en Pas. 2000, I, 221.
- Cass. 5 juni 2000, rolnr. P991455N, www.cass.be.
vi
- Cass. 11 december 2001, Arr.Cass. 2001, afl. 10, 2141, Pas. 2001, afl. 12, 2071, TMR 2002, afl. 3,
244, noot VANSANT, P. en TROS 2002, afl. 26, 130, noot.
- Cass. 18 december 2001, Arr.Cass. 2001, afl. 10, 2220, Pas. 2001, afl. 12, 2151 en TMR 2002
(verkort), afl. 6, 541.
- Cass. 15 oktober 2002, T. Strafr. 2004, 122.
- Cass. 4 februari 2003, TMR 2003, 389.
- Cass. 13 mei 2003, Arr.Cass. 2003, afl. 5, 1150, Pas. 2003, afl. 5-6, 970 en RW 2003-04 (verkort), afl.
31, 1219.
- Cass. 24 februari 2004, Arr.Cass. 2004, afl. 2, 290, concl. DE SWAEF, M., Pas. 2004, afl. 2, 313, TBP
2005 (verkort), afl. 3, 185, TROS 2004, afl. 35-36, 207, concl. DE SWAEF, M. en TMR 2004, afl. 4, 419,
concl. DE SWAEF, M.
- Cass. 15 juni 2004, TMR 2004, afl. 4, 419, concl. DE SWAEF, M.
- Cass. (1ste k.) 9 september 2004, Arr.Cass. 2004, afl. 9, 1344 en RW 2004-05, afl. 41, 1617.
- Cass. (2de k.) 13 september 2005, Arr.Cass. 2005, afl. 9, 1627 en Pas. 2005, afl. 9-10, 1631.
- Cass. 3 juni 2005, TMR 2006, 74.
- Cass. (2de k.) 25 april 2006, NC 2007, afl. 2, 14, Pas. 2006 (samenvatting), afl. 4, 945, TMR 2006
(verkort), afl. 6, 689, TROS 2006 (samenvatting LINDEMANS, D.), afl. 43, 273 en T.Strafr. 2006, afl. 5,
268.
- Cass. 6 juni 2006, Pas. 2006, afl. 5-6, 1338; RW 2009-10 (samenvatting), afl. 19, 797 en TBP 2007
(weergave MEERSSCHAUT, F.), afl. 7, 435.
- Cass. 18 maart 2008, Amén. 2008 (weergave BOES, M.), afl. 4, 296, Pas. 2008, afl. 3, 752 en TROS
2008 (samenvatting), afl. 51, 263.
- Cass. 31 maart 2008, TMR 2008, afl. 4, 506.
- Cass. 6 mei 2008, Pas. 2008, afl. 5, 1098, TMR 2009, afl. 1, 57 en TROS 2008 (samenvatting
LINDEMANS, D.), afl. 52, 349.
- Cass. 24 november 2008, rolnr. P080884N, www.cass.be.
- Cass. (2de k.) 25 november 2008, Pas. 2008, afl. 11, 2656, TBP 2009 (weergave MEERSSCHAUT, F.), afl.
10, 627 en TROS-Nieuwsbrief 2009 (samenvatting), afl. 1, 12, noot LINDEMANS, D.
- Cass. 10 februari 2009, Arr.Cass. 2009, afl. 2, 454, Pas. 2009, afl. 2, 407, TBO 2009, afl. 4, 183 en
TROS 2009, afl. 55, 259, noot BOULLART, S.
- Cass. 2 juni 2009, Arr.Cass. 2009, afl. 6-7-8, 1535, Pas. 2009, afl. 6-8, 1398, TBP 2010 (weergave
MEERSSCHAUT, F.), afl. 8, 477 en TBP 2010 (weergave MEERSSCHAUT, F.), afl. 9, 557.
vii
- Cass. 5 januari 2010, Pas. 2010, afl. 1, 12, RW 2010-11, afl. 11, 456, noot, TBO 2010, afl. 2, 55 en
TROS-Nieuwsbrief 2010 (samenvatting LINDEMANS, D.), afl. 3, 3.
- Cass. 14 januari 2010, TROS-Nieuwsbrief 2010, afl. 3, 4.
- Cass. 28 januari 2010, Pas. 2010, afl. 1, 275, TMR 2010 (verkort), afl. 4, 485 en TROS-Nieuwsbrief
2010 (samenvatting), afl. 3, 4.
2.2.3 Raad van State
- RvS 1 april 1977, nr. 18.213, Nelis, www.raadvst-consetat.be.
- RvS 27 maart 1986, nr. 26.321, Deroep, Arr.RvS 1986, z.p.
- RvS, 2 oktober 2001, nr. 99.377, Mottet, APM 2001 (samenvatting), afl. 8-9, 199.
- RvS (10de k.) 5 maart 2004, nr. 128.874, APM 2004 (samenvatting), afl. 4, 72, TBP 2005
(samenvatting), afl. 8, 562 en TROS 2004, afl. 3, 133, noot BARRA, P.
- RvS 5 oktober 2004, nr. 135.761, Tilmans, APM 2004, afl. 9, 205.
- RvS 24 januari 2005, nr. 139.669, Tommissen, www.raadvst-consetat.be.
- RvS 3 maart 2005, nr. 141.537, NV Immabel, TROS 2005 (verkort), afl. 38, 189, noot BARRA, P.
- RvS 19 juni 2007, nr. 172.406, Ooms, CDPK 2008 (samenvatting), afl. 3, 656, TBP 2009, afl. 3, 177,
noot NEUTS, J. en TROS 2007 (samenvatting VAN MINGEROET, A.), afl. 47, 299, noot VAN MINGEROET, A.
- RvS 14 april 2008, nr. 182.036, Muylle, www.raadvst-consetat.be.
- RvS 24 september 2008, nr. 186.459, Avala, www.raadvst-consetat.be.
- RvS 22 april 2009, nr. 192.567, Van Mellaert; www.raadvst-consetat.be.
- RvS (10de k.) 29 april 2009, nr. 192.820, Raymaekers, TROS-Nieuwsbrief 2009, afl. 5, 12.
- RvS 13 oktober 2009, nr. 196.881, Slembrouck, www.raadvst-consetat.be.
- RvS 22 juni 2009, nr. 194.539, NV Etablissements Monseu, www.raadvst-consetat.be.
- RvS (10de k.) 7 september 2009, nr. 195.768, Luyck, TROS-Nieuwsbrief 2009 (samenvatting), afl. 8,
13.
- RvS 10 september 2010, nr. 209.662, Valcke & Deleersnijder, www.raadvst-consetat.be.
- RvS 5 oktober 2010, nr. 207.898, BVBA Thijs, www.raadvst-consetat.be.
2.2.4 Andere rechtscolleges
- Rb. Brussel 12 mei 1967, Amén. 1977, 89, noot HAUMANT, F.
- Gent 26 september 1969, RW 1969-70, 728.
viii
- Gent 8 juni 1973, RW 1975-76, 2370.
- Antwerpen 12 juni 1981, RW 1982-1983, 1011.
- Gent 14 februari 1985, RW 1986-1987, 462.
- Brussel 8 maart 1994, RW 1993-94, 1366, noot VANDEPLAS, A.
- Gent 16 juni 1994, RW 1994-1995, 887.
- Corr. Gent 31 januari 1995, TMR 1996, 59.
- Corr. Namen 13 februari 1995, Amén. 1995, 48.
- Brussel 10 oktober 1995, JLMB 1996, 459.
- Corr. Turnhout 17 september 1996, TMR 1998, 48.
- Voorz. Dendermonde 25 juni 1997, TMR 1997, 394.
- Beslagr. Verviers 18 december 1998, JLMB 1999, 424.
- Beslagr. Brussel, 18 januari 2000, AJT 1999-2000, 654-655.
- Gent (10de kamer) 1 april 2000, TMR 2000/3, 253.
- Gent (1ste k.) 10 november 2000, TMR 2001, 196.
- Rb. Gent 9 januari 2001, TMR 2002, 174.
- Beslagr. Turnhout 19 april 2001, rolnr. 99/186/A, onuitg.
- Gent 5 februari 2002, RW 2003-2004, 105, noot VAN NUFFEL, F.
- Beslagr. Antwerpen 30 oktober 2002, rolnr. 01-7922-02-3406-A, onuitg.
- Corr. Gent (19de k.) 2 december 2002, TMR 2003, afl. 4, 415 en TROS 2004, afl. 33, 63.
- Antwerpen 9 december 2002, TMR 2003, afl. 4, 404.
- Luik 29 april 2003, RRD 2003, 299.
- Brussel 18 november 2003, TMR 2004, 582 en CDPK 2005, 203.
- Rb. Gent 9 december 2003, NJW 2004, 770, noot S. LUST.
- Voorz. Brussel 22 december 2003, TMR 2007, afl. 5, 554.
- Voorz. Gent 16 juni 2004, TMR 2005, afl. 22, 232.
- Gent 4 maart 2005, TMR 2005, 535.
- Brussel (1ste kamer) 30 juli 2009, TMR 2010, afl. 2, 290.
ix
- Gent 26 februari 2010, nr. 1128/07, onuitg.
- Antwerpen 31 augustus 2010, onuitg.
- Gent 21 januari 2011, nr. 2007/AR/652, TROS-Nieuwsbrief 2011 (samenvatting VEKEMAN, R.), afl. 3,
24.
- Gent 11 februari 2011, nr. 2010/AR/2890, TROS-Nieuwsbrief 2011, afl. 4, 11.
- Gent 1 april 2011, nr. 2009/RK/316, TROS-Nieuwsbrief 2011 (samenvatting VEKEMAN, R.), afl. 6, 16.
- Antwerpen 13 april 2011, nr. 2010/RK/170, TROS-Nieuwsbrief 2011 (samenvatting VAN LOMMEL, J.),
afl. 6, 17.
3. Rechtsleer
3.1 België
- BALLON, G., “Dwangsom” in APR, Story-Scientia, 1980.
- BAUWENS, M., “De gemeente in het nieuwe decreet ruimtelijke ordening (2): het personeel. De
stedenbouwkundig ambtenaar wordt spilfiguur”, De Gem. 1999, nr. 10, 18-24.
- BAUWENS, M., “Functie, profiel en aanstelling van de gemeentelijk stedenbouwkundige
ambtenaren”, http://www.vvsg.be/Omgeving/ruimtelijke_ordening/Documents/XB%20d826%20
gemeentelijk%20stedenbouwkundig%20ambtenaar.doc, laatst geraadpleegd op 2 mei 2012, 13 p.
- BOCKSTAELE, M., Processen-verbaal, Antwerpen, Maklu, 1994, 195 p.
- BOES, M., “Kroniek ruimtelijke ordening en stedenbouw (1993-1998)”, RW 1998-1999, 793-815.
- BUIJS, X., “Gemeenten op 1 mei ontvoogd?”, Lokaal 16 april 2007, 29-31.
- CLAEYS, I., “De nieuwe verjaringswet: een inleidende verkenning”, RW 1998-1999, 377-403.
- DE GEYTER, L., “De aansprakelijkheid van de koper van een stedenbouwmisdrijf en de vaststelling van
de meerwaarde door de rechter”, AJT 1999-2000, 491-494.
- DE NAUW, A., FLAMEY, P. en GHYSELS, J. (ed.), Milieustraf- en Milieustrafprocesrecht. Actuele
vraagstukken, Gent, Larcier, 2005, 576 p.
- DE WAELE, T., Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaamse Gewest, UGent, 2011, 570 p.
- DEBERSAQUES, G., “De vrijwillige tussenkomst voor de strafrechter van de gemachtigde ambtenaar
en/of het college van burgemeester en schepenen”, TROS 1998, 594-597.
- DERINE, R. (ed.), Het onroerend goed in de praktijk, Antwerpen, Kluwer, 1980, losbl.
- DIRIX, E., Beslagrecht. Kort begrip van het beslag- en executierecht, Leuven, Acco, 1994, 111 p.
- DUPONT, L. en VERSTRAETEN, R., Handboek Belgisch Strafrecht, Leuven, Acco, 1990, 930 p.
x
- D’HOOGHE, D., “De herstelmaatregelen inzake stedebouw”, RW 1988-89, 1001-1015.
- FLAMEY, P. en VERHULST, G., Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R.O. en
het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Vanden Broele, 2010, 393 p.
- HAMBYE, J. e.a., L’Aménagement du territoire et l’urbanisme, Namen, Société d’études Morales
Sociales et Juridiques, 1972, 204 p.
- HUBEAU, B. en POPELIER, S., Behoorlijk ruimtelijk ordenen. Algemene beginselen van behoorlijk
bestuur in de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2002, 240 p.
- JURA FALCONIS LIBRI (ed.), De Dwangsom, Leuven, Jura Falconis, 1999, 205 p.
- LEENDERS, I., VAN ACKER, F., e.a., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Mechelen, Kluwer, 2010, 911
p.
- LUST, S., “De herstelvordering in het stedenbouwrecht. Een poging tot synthese”, TROS 1997, 223-
257.
- LUST, S, “Het handhavingsdecreet terug naar af”, TROS 2004, 194-205.
- LUST, S., e.a., Het Arbitragehof en het ruimtelijk ordeningsrecht, Brugge, Die Keure, 2006, 266 p.
- MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch Administratief
Recht, Mechelen, Kluwer, 2002, 1130 p.
- PERILLEUX, J., “L’obligation in solidum – Entre passé et avenir”, Rev.Dr.Ulg. 2004, afl. 2, 197-223.
- POPELIER, P., “De toepassing van de Uitdrukkelijke Motiveringswet in het domein van de ruimtelijke
ordening en stedenbouw”, TROS 1997, 346-362.
- ROOSEMONT, M., “Ambtshalve uitvoering van afbraakvonnissen en –arresten overeenkomstig art. 67
§2 van het Decreet betreffende de ruimtelijke ordening”, TROS 1998, 620-629.
- SEUTIN, B. en VANDE LANOTTE, J. (ed.), De recente evoluties en knelpunten in de ruimtelijke ordening
en de stedenbouw, Brugge, Die Keure, 1988, 277 p.
- VAN HOORICK, G., Stedenbouwvademecum, Antwerpen, Kluwer, 1996, 132 p.
- VAN HOORICK, G., VANSANT, P. en VAN ACKER, F., Handhavingszakboekje Ruimtelijke Ordening 2011,
Mechelen, Kluwer, 2010, 390 p.
- VAN LOMMEL, J., Het stakingsbevel. Beter voorkomen dan genezen, Brussel, Politeia, 2009, 59 p.
- VANDE LANOTTE, J., en GOEDERTIER, G., Inleiding tot het publiekrecht, Deel 2 Overzicht publiekrecht,
Brugge, Die Keure, 2007, 1576 p.
- VEKEMAN, R., Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Antwerpen, Kluwer, 1983, 360 p.
- WYCKAERT, S., “De stedenbouwkundige regularisatie (vergunning): algemene beginselen”, TROS
2003, 305-320.
xi
3.2 Nederland
- MICHIELS, L. en MULLER, E. (ed.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer, Kluwer,
2006, 707 p.
- VAN DEN BROEK, J., Wegwijzer. Toezicht en handhaving omgevingsrecht, Alphen Aan de Rijn, Kluwer,
2010, 236 p.
- VAN DER MEIJDEN, D., Handhaving. Naleving, toezicht en sanctionering na de Wabo, Amsterdam,
Berghauser Point Publishing, 2010, 198 p.
4. Andere
- VAN MECHELEN, D., “Verslag aan de Vlaamse Regering inzake het Besluit van de Vlaamse Regering
d.d. 5 mei 2000 betreffende de berekening en de betaling van de meerwaarde”, BS 20 mei 2000.
- LARMUSEAU, I. (ed.), Geboeid door omgevingsrecht. VVOR Verslagboek 2007/1, Vlaamse Vereniging
voor Omgevingsrecht, 8 februari 2007, http://www.omgevingsrecht.be/sitesdefault/files/
2007_geboeid_door.pdf, 45 p.
- EXPERTISECENTRUM RECHTSPLEGING EN RECHTSHANDHAVING, NEDERLANDS MINISTERIE VAN JUSTITIE,
Programmatisch handhaven. Een gids voor de praktijk bij het rijk, september 2007,
http://www.hetccv.nl/binaries/content/assets/ccv/dossiers/Nalevingsexpertise/Programmatisch+ha
ndhaven/Gids_programmatisch_handhaven_rijk.pdf, 101 p.
- MUYTERS, P., Beleidsnota ruimtelijke ordening 2009-2014. Een ruimtelijk beleid voor en op het ritme
van de maatschappij, 2009, http://www.kenniscentrumvlaamsesteden.be/overhetkenniscentrum/
Nieuwsbrief/Documents/2010/Synthese%20beleidsnota%20Ruimtelijke%20ordening.pdf, 26 p.
- BRUGGEMAN, W., DE WITTE, L., DELMULLE, J., KOEKELBERG, F. e.a., Evaluatierapport tien jaar
politiehervorming, 29 mei 2009, http://www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/2009-05-28/2009-05-28-
advies-5-n.pdf, 89 p.
- Protocolakkoord van 1 september 2009 tussen het Agentschap Inspectie RWO en het Agentschap
RO Vlaanderen over de stedenbouwkundige toetsing bij het aangaan van een minnelijke schikking,
onuitg.
- DEBEN, L., VAN AECKEN, K., BILLIET, C., en POPELIER, P., Straf- en administratieve sancties in Vlaamse
regelgeving. Aanbevelingen voor een sterker handhavingsbeleid (Eindrapport), ICW, 7 december
2009, 315 p.
- VVSG, Het Vlaams Handhavingsplan Ruimtelijke Ordening. Standpunt Vereniging Vlaamse Steden en
Gemeenten, 25 januari 2010, http://admin.vvsg.be/cmsmedia/XBdms34237%20Het%20Vlaams%
20handhavingsplan%20Ruimtelijke%20Ordening.pdf?uri=ff808081267797b101267a90b7940019&act
ion=viewWorkingAttachement, 8 p.
xii
- SARO, Advies over het handhavingsplan ruimtelijke ordening, 27 januari 2010,
http://www.rwo.be/LinkClick.aspx?fileticket=eCyiRusOaPM%3D&tabid=15423&mid=21839, 10 p.
- HOGE RAAD VOOR HET HANDHAVINGSBELEID, Advies inzake de adviesaanvraag van dhr. Philippe Muyters
over het ontwerp van Handhavingsplan ruimtelijke ordening, 29 januari 2010, rolnr.
002989/A/000004, http://www.rwo.be/Portals/100/HRH/advies%20HR_3006.pdf, 27 p.
- HOGE RAAD VOOR HET HANDHAVINGSBELEID, Verslag aan de regering (betreffende het Besluit van de
Vlaamse Regering van 1 oktober 2010 houdende de vaststelling van het procedure- en
werkingsreglement van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid, BS 31 december 2010),
http://www.rwo.be/Portals/100/HRH/VERSLAG%20VR.pdf, 16 p.
- AGENTSCHAP INSPECTIE RWO, Code van goede praktijk. Aanpak inbreuken ruimtelijke ordening, mei
2011, 38 p.
- VLAAMSE OMBUDSDIENST, Jaarverslag 2010, stuk 41/1, 29 juni 2011, http://www.vlaamse
ombudsdienst.be/ombs/nl/documentatie/pdf/jaarverslag2010stuk411.pdf, 72 p.
- VVSG-studiedag, Beter voorkomen dan genezen: handhaving ruimtelijke ordening op lokaal vlak,
Torhout, 23 september 2011, met als gastspreker VAN LOMMEL, J.
- BLOEMEN, H., “Handhaving in theorie en praktijk” uit het symposium “50 jaar Wet op de Stedenbouw” van de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning, Brussel, 22 maart 2012, http://www.vrp.be/gallery/documents/presentaties-50jw/50jW_15S_BloemenHubert2.pdf, 14 p.
- Gesprek met dhr. VANHEEL, W., vast secretaris bij de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid,
Brussel, 24 april 2012.
- Gesprek met dhr. BLOEMEN, H., administrateur-generaal van het Agentschap Inspectie RWO, en dhr.
VANHOUTTE, P., afdelingshoofd bij het Agentschap Inspectie RWO, Brussel, 25 april 2012.
- Cijfers van VRIND, de studiedienst van de Vlaamse Regering, met betrekking tot de evolutie van de
processen-verbaal, vonnissen en arresten bij de vaststelling van bouwovertredingen, 1998-2010,
http://www4.vlaanderen.be/sites/svr/cijfers/Exceltabellen/ruimte/handhaving/RUIMHA001.xls,
laatst geraadpleegd op 2 mei 2012.
- Cijfers van VRIND, de studiedienst van de Vlaamse Regering, met betrekking tot het aantal bouwvergunningen voor nieuwbouw en renovatie, 1996-2011, http://www4.vlaanderen.be/ sites/svr/cijfers/Exceltabellen/woonbeleid/woningmarkt/woonbouw003.xls, laatst geraadpleegd op 2 mei 2012
- Lijst van gemeenten die beschikken over vergunningsautonomie (zgn. “ontvoogde gemeenten”),
http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/vergunningen/vijfvoorwaarden/index.html, laatst
geraadpleegd op 2 mei 2012.
- Tabel vijf voorwaarden voor ontvoogding, http://www2.vlaanderen.be/ruimtelijk/vergunningen/
vijfvoorwaarden/voorwaarden_overzicht_1.html, laatst geraadpleegd op 2 mei 2012.
xiii
Bijlagen
Bijlage 1. Enquête
Algemene informatie
1. Naam van de deelnemende gemeente?
_________________________________________
2. Wenst u de naam van uw gemeente uit de bespreking te houden?
0 Ja
0 Nee
3. Hoeveel inwoners heeft uw gemeente?
_____________________
4. Functie van de individuele persoon die de enquête invult?
_________________________________________
Algemene vragen
5. Hoeveel stedenbouwkundige ambtenaren heeft uw gemeente in dienst?
_____________________
6. Zijn er sinds de invoering van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening in 2009 extra
stedenbouwkundige ambtenaren aangeworven? Zo ja, hoeveel?
0 Ja, ________________
0 Nee
7. Hoeveel stedenbouwkundige vergunningen zijn er door uw gemeente afgeleverd?
In 2009: ________________
In 2010: ________________
In 2011: ________________
8. Is er op het vlak van handhaving ruimtelijke ordening samenwerking met één of meerdere
naburige gemeenten?
0 Ja
0 Nee
9. Bestaan er op het vlak van handhaving ruimtelijke ordening afspraken tussen de bestuurlijke
administratie en de lokale politie?
0 Ja
0 Nee
10. Hoe ziet uw gemeente haar rol inzake de handhaving van ruimtelijke ordening?
0 Hoofdzakelijk preventief
0 Ongeveer even veel preventief als curatief
0 Hoofdzakelijk curatief
xiv
11. Bestaat er in de gemeente een lokaal handhavingsplan, al dan niet in samenwerking met de
lokale politie?
0 Ja
0 Nee
0 Er is een lokaal handhavingsplan in de maak
Preventieve handhaving
12. De plaatselijke overheid informeert haar burgers over de regelgeving betreffende handhaving
ruimtelijke ordening: (meerdere antwoorden mogelijk)
0 Via het plaatselijke infoblad
0 Via de website van de gemeente
0 Via informatievergaderingen
0 Via haar loketfunctie
0 Op een andere manier, namelijk ____________________________________________
13. Hoeveel stedenbouwkundige ambtenaren nemen actief de taak van verbalisant op zich?
_____________________
14. Toezicht en controle van stedenbouwkundige werken binnen het grondgebied van de gemeente
gebeurt: (meerdere antwoorden mogelijk)
0 Door ambtenaren van de gemeente na klacht van een burger
0 Door ambtenaren van de gemeente bij routineonderzoek
0 Niet door ambtenaren van de gemeente
0 Door de lokale politie na klacht van een burger
0 Door de lokale politie bij routineonderzoek
0 Niet door lokale politie van de gemeente
15. Indien een inbreuk op de ruimtelijke ordeningswetgeving wordt vastgesteld, krijgt de overtreder
een verwittiging met de vraag zich alsnog in overeenstemming te stellen met de wet?
0 Ja
0 Nee
16. Hoeveel processen-verbaal van overtreding op de wetgeving ruimtelijke ordening werden
opgesteld door stedenbouwkundige ambtenaren van de gemeente?
In 2009: ________________
In 2010: ________________
In 2011: ________________
17. Hoeveel processen-verbaal van overtreding op de wetgeving ruimtelijke ordening werden
opgesteld door de lokale politie van de gemeente?
In 2009: ________________
In 2010: ________________
In 2011: ________________
xv
18. Hoeveel stakingsbevelen werden opgelegd door stedenbouwkundige ambtenaren van de
gemeente?
In 2009: ________________
In 2010: ________________
In 2011: ________________
19. Hoeveel stakingsbevelen werden opgelegd door de lokale politie van de gemeente?
In 2009: ________________
In 2010: ________________
In 2011: ________________
Curatieve handhaving
20. Hoeveel herstelvorderingen betreffende overtredingen op de wetgeving ruimtelijke ordening
werden ingediend door het college van burgemeester en schepenen?
In 2009: ________________
In 2010: ________________
In 2011: ________________
21. Hoeveel herstelvorderingen betreffende overtredingen op de wetgeving ruimtelijke ordening op
het grondgebied van uw gemeente werden ingediend door de stedenbouwkundige inspectie?
In 2009: ________________
In 2010: ________________
In 2011: ________________
22. Hoeveel herstelmaatregelen die door de rechter werden opgelegd zijn effectief ambtshalve
uitgevoerd door de gemeente?
In 2009: ________________
In 2010: ________________
In 2011: ________________
23. De lokale overheid ervaart de samenwerking met de stedenbouwkundige inspecteur:
0 Eerder positief, want _______________________________________________________
0 Eerder negatief, want ______________________________________________________
24. De lokale overheid ervaart de samenwerking met de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid:
0 Eerder positief, want _______________________________________________________
0 Eerder negatief, want ______________________________________________________
25. De lokale overheid ervaart de procedure voor het indienen van een herstelvordering:
0 Eerder positief, want _______________________________________________________
0 Eerder negatief, want ______________________________________________________
xvi
26. Het invoeren van administratieve boetes, op te leggen door lokale overheden bij overtredingen
op de wetgeving ruimtelijke ordening:
0 Zou positief zijn
0 Zou negatief zijn
27. Heeft u nog bijkomende vragen of opmerkingen aangaande het onderwerp van deze enquête?
__________________________________________________________________________
______________________________________________________________________
________________________________________________________________________
xvii
Bijlage 2. Deelnemende gemeenten
Aalst
Aalter
Aarschot
Aartselaar
Affligem
Antwerpen
Ardooie
As
Asse
Assenede
Avelgem
Baarl-Hertog
Balen
Beernem
Beersel
Begijnendijk
Beringen
Berlare
Bertem
Bever
Beveren
Bierbeek
Bilzen
Blankenberge
Bonheiden
Boortmeerbeek
Borgloon
Bornem
Borsbeek
Boutersem
Brasschaat
Brecht
Bredene
Brugge
Damme
De Haan
De Panne
De Pinte
Deerlijk
Deinze
Denderleeuw
Dessel
Destelbergen
Diepenbeek
Diest
Diskmuide
Duffel
Gavere
Geel
Genk
Geraardsbergen
Gingelom
Glabbeek
Gooik
Grobbendonk
Haaltert
Halen
Halle
Hasselt
Hechelt-Eksel
Heers
Hemiksem
Herenthout
Herk-de-Stad
Heusden-Zolder
Hoeilaart
Holsbeek
Hooglede
Horebeke
Houthalen-Helchteren
Houthulst
Ichtegem
Ingelmunster
Kalmthout
Kapellen
Keerbergen
Koekelare
Kontich
Kortenberg
Kortessem
Kortrijk
Kruishoutem
Kuurne
Laakdal
Laarne
Lanaken
Lede
Leopoldsburg
Lichtervelde
Liedekerke
Lier
Lille
Linkebeek
Linter
Londerzeel
Lo-Reninge
Lubbeek
Maarkedal
Maasmechelen
Machelen
Maldegem
Mechelen
Meeuwen-Gruitrode
Meise
Melle
Menen
Merksplas
Mesen
Middelkerke
Neerpelt
Nevele
Nieuwpoort
Nijlen
Ninove
Olen
Oostrozebeke
Opglabbeek
Opwijk
Oudenaarde
Oudenburg
Oud-Heverlee
Oud-Turnhout
Overijse
Overpelt
Peer
Pepingen
Poperinge
Ranst
Retie
xviii
Riemst
Ronse
Rotselaar
Rumst
Schelle
Scherpenheuvel-Zichem
Schilde
Schoten
Sint-Genesius-Rode
Sint-Katelijne-Waver
Sint-Laureins
Sint-Lievens-Houtem
Sint-Martens-Latem
Sint-Truiden
Stabroek
Staden
Temse
Ternat
Tervuren
Tessenderlo
Tielt
Tongeren
Turnhout
Voeren
Vosselaar
Waarschoot
Wellen
Wemmel
Wervik
Wetteren
Wevelgem
Wezembeek-Oppem
Wichelen
Wijnegem
Willebroek
Wommelgem
Wortegem-Petegem
Zaventem
Zemst
Zomergem
Zonnebeke
Zottegem
Zoutleeuw
Zuienkerke
Zwevegem
Zwijndrecht
