De Risico’s van Revolverende Fondsen · REVOLVERENDE FONDSEN Een onderzoek naar de revolverende...
91
Auteur: L.W. Priem BSc (415296) Studie: master Publiek Management Begeleider: dr. S. Keulen Tweede lezer: dr. P.K. Marks Oktober 2019 Begeleider: dr. S. Keulen DE RISICO’S VAN REVOLVERENDE FONDSEN Een onderzoek naar de revolverende fondsen van het Rijk aan de hand van de principaal-agenttheorie
Transcript of De Risico’s van Revolverende Fondsen · REVOLVERENDE FONDSEN Een onderzoek naar de revolverende...
Auteur: L.W. Priem BSc (415296) Studie: master Publiek Management
Begeleider: dr. S. Keulen Tweede lezer: dr. P.K. Marks
Oktober 2019 Begeleider: dr. S. Keulen
DE RISICO’S VAN
REVOLVERENDE FONDSEN Een onderzoek naar de revolverende fondsen van
het Rijk aan de hand van de principaal-agenttheorie
1
Voorwoord
Met het afronden van deze scriptie komt er een einde aan een bijzonder belangrijke en
inzichtvolle periode binnen mijn studententijd. Deze periode begon met mijn stage bij de
Algemene Rekenkamer, waar ik de kans kreeg om mee te werken met een team van enthousiaste
onderzoekers en waar ik ook voor het eerst in aanraking ben gekomen met wat uiteindelijk het
onderwerp van mijn scriptie zou gaan vormen, namelijk de revolverende fondsen van het Rijk.
Tegelijkertijd koesterde ik de wens om mij te verdiepen in een nieuw vakgebied en om verder
te gaan met studeren. Waar voor veel van mijn studiegenoten van de master Publiek
Management deze periode de overgang vormde van de studententijd naar het werkende leven,
vormde het bij mij het startpunt van een nieuwe uitdaging binnen de academische wereld.
Hoewel ik de periode die hierop volgde als zeer intensief heb ervaren en dit gepaard ging met
vallen en opstaan, kan ik zeggen dat ik ook hier met voldoening op terugkijk en dat dit ook voor
mij persoonlijk een goede ontwikkeling is geweest.
Gedurende het schrijven van deze scriptie heb ik mij altijd van vele kanten gesteund gevoeld.
Allereerst wil ik mijn begeleiders Diny van Est en Jeannette Mak en mijn andere collega’s bij
de Algemene Rekenkamer bedanken voor hun aanvankelijke input en feedback en voor de
ervaring dit ik toen heb op kunnen doen. Uiteraard ben ik ook de respondenten zeer dankbaar
voor hun medewerking aan het onderzoek. Bijzonder veel dank gaat uit naar mijn begeleider
Sjoerd Keulen, die er niet alleen voor openstond dat ik verder wilde gaan met studeren en
zodoende mijn scriptie wilde uitstellen, maar wie mij gedurende die tijd ook altijd is blijven
ondersteunen en een goede gesprekspartner vormde in de feedbacksessies. Daarnaast wil ik ook
mijn tweede lezer, Peter Marks, bedanken voor zijn frisse blik en scherpe inzichten. Ik wil mijn
vrienden en mijn studiegenoten bedanken voor alle goede tijden, in het bijzonder mijn goede
vriend Wouter Feijen, die mij op de juiste momenten ook achter mijn werk vandaan wist te
halen. Tot slot wil ik mijn ouders en mijn zusje bedanken voor hun steun en toeverlaat, het
vertrouwen dat ze altijd in mij hebben en de mogelijkheden die ze mij hebben gegeven.
Rest mij nog u als lezer veel plezier te wensen.
Leon Priem
Tilburg, oktober 2019
2
Samenvatting
Sinds een aantal jaar is het gebruik van revolverende fondsen als financieel beleidsinstrument
sterk in opkomst. Deze fondsen kennen een aantal belangrijke voordelen ten opzichte van de
klassieke overheidssubsidie, zo is de potentiële impact groter doordat het geld in theorie
meerdere keren kan worden uitgezet. Een van de voornaamste nadelen is dat het ministerie een
deel van de controle over het verstrekken van investeringen opoffert omdat het vermogen wordt
ondergebracht bij een fondsbeheerder. De publieke middelen die in het fonds zijn
ondergebracht staan op deze manier op afstand van het ministerie, hetgeen het belang van
democratische controle en accountability onderschrijft.
Om de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder te analyseren wordt in dit onderzoek
gebruik gemaakt van de principaal-agenttheorie. Deze theorie verondersteld dat er sprake is van
een informatieasymmetrie en een belangenconflict tussen de principaal en de agent en dat dit
ertoe leidt dat dat de agent zich mogelijk niet optimaal zal inspannen om de belangen van de
principaal na te streven, ofwel dat hij opportunistisch gedrag vertoont. De principaal kan
gebruikmaken van controlemechanismen om het gedrag van de agent te controleren en nader
aan te sturen, waarmee het risico op opportunistisch gedrag wordt gereduceerd. Toegepast op
de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder resulteert dit in de volgende
onderzoeksvraag:
Wat is de invloed van het gebruik van controlemechanismen door het ministerie op het
reduceren van opportunistisch gedrag bij de fondsbeheerder van een revolverend fonds van het
Rijk?
Om deze vraag te beantwoorden is gebruik gemaakt van een meervoudige casestudy, waarin
naar een viertal revolverende fondsen is gekeken, te weten het Dutch Good Growth Fund, het
Fonds Duurzaam Funderingsherstel, het Innovatiekrediet en de Vroegefasefinanciering. Aan de
hand van interviews met betrokken medewerkers van zowel het ministerie als de
fondsbeheerder, in combinatie met een analyse van bestaand materiaal is de werking van de
controlemechanismen zo nauwkeurig mogelijk onderzocht.
Uit de resultaten komt naar voren dat de het gebruik van controlemechanismen door het
ministerie een belangrijk middel vormt voor het op voorhand aansturen en achteraf controleren
van het gedrag van de fondsbeheerder. Hoewel het lastig is om ten aanzien van specifieke
gevallen vast te stellen dat het gebruik van controlemechanismen heeft bijgedragen aan het
3
reduceren van opportunistisch gedrag, is wel aangetoond dat het gebruik van
controlemechanismen over het geheel het risico op opportunistisch gedrag reduceert.
Het feit de veronderstelde causale relatie tussen gebruik van controlemechanismen en
opportunistisch gedrag niet kan worden hard gemaakt vormt de voornaamste beperking van dit
onderzoek. Om dit probleem te adresseren zijn tot slot enkele aanbevelingen opgesteld met
betrekking tot mogelijk vervolgonderzoek. Ook worden er enkele aanbevelingen gegeven die
betrekking hebben op de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder en de verdere
ontwikkeling van revolverende fondsen in de praktijk.
4
Inhoud Voorwoord ................................................................................................................................. 1
Samenvatting .............................................................................................................................. 2
1. Inleiding .................................................................................................................................. 5
1.1 Aanleiding ......................................................................................................................... 5
1.2 Probleemstelling ............................................................................................................... 6
1.3 Wetenschappelijke relevantie .......................................................................................... 8
1.4 Maatschappelijke relevantie ............................................................................................ 9
1.5 Leeswijzer ......................................................................................................................... 9
2. Theoretisch kader ................................................................................................................. 10
2.1 Revolverende fondsen ................................................................................................... 10
2.2 Public accountability ...................................................................................................... 14
2.3 Principaal-agenttheorie .................................................................................................. 17
2.4 Conceptueel model ........................................................................................................ 27
3. Methodologie ....................................................................................................................... 29
3.1 Onderzoeksstrategie ...................................................................................................... 29
3.2 Casusselectie .................................................................................................................. 30
3.3 Onderzoeksmethoden .................................................................................................... 31
3.4 Operationalisatie ............................................................................................................ 33
3.5 Betrouwbaarheid en validiteit ....................................................................................... 37
4. Resultaten ............................................................................................................................. 39
4.1 Casusbeschrijvingen ....................................................................................................... 39
4.2 Het gebruik van bestuurlijke procedures door het ministerie ....................................... 41
4.3 Het gebruik van toezichtsprocedures door het ministerie ............................................ 47
4.4 Signalering ...................................................................................................................... 52
4.5 De invloed van meerdere principalen ............................................................................ 55
4.6 Verschillen tussen publiek en privaat fondsbeheer ....................................................... 58
5. Conclusies ............................................................................................................................. 61
5.1 Beantwoording onderzoeksvragen ................................................................................ 61
5.2 Discussie ......................................................................................................................... 68
5.3 Aanbevelingen ................................................................................................................ 72
Referenties ............................................................................................................................... 77
Bijlagen ..................................................................................................................................... 87
5
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
De Nederlandse overheid maakt steeds vaker gebruik van innovatieve financiële instrumenten
om publieke doelen te bereiken; een van deze instrumenten betreffen de zogenaamde
revolverende fondsen (Verheij & De Witte, 2018). De opkomst van revolverende fondsen in
Nederland past binnen het beleid van de Europese Unie om een deel van het huidige subsidie
instrumentarium om te zetten naar durfkapitaal (Könings & Balk, 2011). Het investeren van
publiek geld middels subsidies is een doorn in het oog van Brussel. De besluitvorming is vaak
lastig te managen en ook de verantwoording laat te wensen over. Europese economen
voorspellen dat het meefinancieren door overheden middels leningen, participaties en garanties
veel effectiever zal zijn in het stimuleren van innovatieve ontwikkelingen dan bij subsidies het
geval is (Könings & Balk, 2011).
Het voormalige kabinet Balkenende IV publiceerde in het voorjaar van 2010 het rapport
“Innovatie en Toegepast Onderzoek”. Hierin werd overwogen om minder subsidies in te zetten
en in plaats daarvan meer in te zetten op kredieten en andere vormen van durfkapitaal. Het
kabinet Rutte I nam deze koers later dat jaar over. Het kabinet was voornemens om de middelen
die beschikbaar waren voor de versterking van de posities van bedrijven en ondernemers te
herijken. Subsidies dienden alleen verstrekt te worden indien de effectiviteit daarvan bewezen
was; uit diverse onderzoeken kwam echter naar voren dat de effectiviteit van subsidies vaak
gering is (Könings & Balk, 2011). Het kabinet besloot daarom om de koers gedeeltelijk te
wijzigen door meer in te zetten op revolverende fondsen en andere vernieuwende
financieringsinstrumenten en het meer traditionele subsidie instrumentarium in te dammen.
Op Europees niveau is revolverend financieren inmiddels zeer populair (Wernerus &
Rusanescu, 2014). Er speelt echter meer dan slechts een bezuinigingsdrang of hang naar
effectiviteit en efficiëntie. Nederlandse overheden (zowel centraal als decentraal) streven in
toenemende mate naar samenwerking met andere organisaties: andere overheden, het
bedrijfsleven, maatschappelijke instellingen en particulieren. Daarbij wil de overheid minder
leidend zijn dan in het verleden; top down aansturing en eenzijdige besluitvorming zijn in
toenemende mate passé (Van den Brink & Den Ouden, 2016). De opkomst van deze nieuwe
‘subsidievormen’ werd in 2014 al door de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)
6
gesignaleerd, waarbij de vraag werd opgeworpen welke publiekrechtelijke normen hierop van
toepassing zijn. Publiek geld verplicht, zo formuleerde de Rfv (2014), naar aanleiding waarvan
men de vraag kan stellen wat voor gevolgen dit met zich mee brengt.
De bovengenoemde politieke en beleidstechnische overwegingen op Europees en nationaal
niveau hebben de afgelopen jaren geresulteerd in een toename wat betreft het aantal
revolverende fondsen. Ten tijde van Balkenende IV vallen er zo'n twaalf revolverende fondsen
te onderscheiden. Anno 2019, ten tijde van Rutte III, kunnen er 24 grote revolverende fondsen
onderscheiden worden (Algemene Rekenkamer, 2019). Revolverende fondsen zijn dan ook in
opkomst, ogenschijnlijk in navolging van de politieke wensen van Den Haag en Brussel.
Subsidies kennen zoals gezegd de nodige beperkingen en revolverende fondsen brengen een
zekere potentie met zich mee (Könings & Balk, 2011; Verheij & De Witte, 2018). In dit opzicht
is het dan ook begrijpelijk dat de overheid de mogelijkheden van revolverende fondsen aan het
exploreren is.
Er is een zekere trend waarneembaar wat betreft het gebruik van revolverende fondsen.
Tegelijkertijd is er hieromtrent nog veel onduidelijk, hetgeen voor de Algemene Rekenkamer
(2019) de reden vormde hier onderzoek naar te doen. Eind 2017 heeft de Nederlandse overheid
ten minste € 3,6 miljard toegezegd in deze revolverende fondsen. Op dit moment ontbreekt het
echter aan een totaalbeeld over en inzicht in het aantal revolverende fondsen, van het publieke
geld dat in deze fondsen is gestopt, de financiële en maatschappelijke resultaten en de toezichts-
en verantwoordingsrelatie.
1.2 Probleemstelling
De eerste inventarisatie van de Algemene Rekenkamer (2019) wijst inderdaad op een zeer
divers landschap aan revolverende fondsen. Zo worden sommige fondsen beheerd door een
publieke organisatie, terwijl anderen worden beheerd door een private partij. Bepaalde fondsen
zijn volledig met publieke middelen gefinancierd, bij anderen hebben private partijen het
grootste deel ingelegd. In het ene geval heeft een ministerie een subsidie aan het fonds verstrekt,
de andere keer betreft het een lening. Dan zijn er nog diverse Europese organisaties die mogelijk
betrokken zijn, variërend van de Europese Commissie tot het Europees Investeringsfonds. Op
basis hiervan wordt duidelijk dat er de nodige openstaande vragen zijn omtrent revolverende
fondsen van het Rijk. Duidelijk is wel dat deze vorm van financiering afwijkt van de klassieke
subsidies; er wordt ook wel gesproken over de subsidie nieuwe stijl (Van den Brink & Den
Ouden, 2016), of dat de overheid als bank gaat fungeren (Verheij & De Witte, 2018). De
7
verwachting is dan ook dat er veel gaat veranderen. Van de ministeries vergt de opkomst van
revolverende fondsen de ontwikkeling van nieuwe systemen en methoden van toezicht en
verantwoording ten aanzien van deze financieringsinstrumenten (Könings & Balk, 2011).
Gezien het diverse landschap aan revolverende fondsen rijst dan ook de vraag of de toezichts-
en verantwoordingsmechanismen van het ministerie ten aanzien van de fondsbeheerder
daadwerkelijk van een voldoende kwalitatief niveau zijn. Het belang hiervan is evident, maar
wordt des te duidelijker wanneer men beseft dat er publieke middelen op afstand van de
overheid worden geplaatst, of zelfs bij private fondsbeheerders wordt ondergebracht.
Uit eerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2016b) kwam naar voren dat de
fondsbeheerder over veel vrijheid beschikt ten aanzien van de samenstelling van de
projectenportefeuille. Met andere worden, er bestaat een risico dat de fondsbeheerder op basis
van zijn discretionaire bevoegdheid zijn eigen doelen na kan streven. Dit beeld wordt versterkt
door het feit dat de aansluiting van de doelstelling op de activiteiten van het fonds eveneens als
aandachtspunt wordt benoemd, hetgeen kan duiden op verschillende of zelfs conflicterende
doelen van de principaal en de agent. Deze problematiek wordt verder geïllustreerd door het
feit dat de fondsbeheerder de facto verantwoordelijk is voor het verstrekken van de
investeringen vanuit het fonds en zodoende zelf de afweging kan maken tussen projecten met
meer maatschappelijk rendement, hetgeen meer strookt met de doelstelling van het ministerie,
en projecten met meer financieel rendement, een doel dat de fondsbeheerder zelf mogelijk hoger
in het vaandel heeft staan.
1.2.1 Doelstelling
Het doel van het onderzoek is om te analyseren of het gebruik van controlemechanismen door
het ministerie in de praktijk bijdraagt aan het reduceren van opportunistisch gedrag bij de
fondsbeheerder van een revolverend fonds van het Rijk, om op basis hiervan aanbevelingen te
doen aan het ministerie.
1.2.2 Vraagstelling
In aansluiting op de doelstelling zal in dit onderzoek de volgende onderzoeksvraag worden
gehanteerd:
Wat is de invloed van het gebruik van controlemechanismen door het ministerie op het
reduceren van opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder van een revolverend fonds van
het Rijk?
8
Om antwoord te geven op deze vraag zullen achtereenvolgens de onderstaande deelvragen
aan bod komen:
1. Wat zegt de literatuur over revolverende fondsen van het Rijk?
2. Wat zegt de accountabilityliteratuur over de relatie tussen het ministerie en de
fondsbeheerder?
3. Welke inzichten biedt de principaal-agenttheorie ten aanzien van de relatie tussen het
ministerie en de fondsbeheerder?
4. Hoe is de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder in de praktijk
vormgegeven en welke inzichten uit de principaal-agenttheorie vallen hierin terug te
zien?
1.3 Wetenschappelijke relevantie
Dit onderzoek draagt in meerdere aspecten bij aan de wetenschappelijke literatuur. In de eerste
plaats draagt het bij aan de wetenschappelijke kennis over een relatief nieuwe onderwerp dat
de laatste jaren steeds meer in zwang is geraakt, namelijk de revolverende fondsen. Deze
fondsen zijn zoals gezegd een relatief nieuw fenomeen; dit geldt voor revolverende fondsen
van de Nederlandse overheid, maar ook voor revolverende fondsen in het algemeen. De
wetenschappelijke literatuur over dit onderwerp is nagenoeg absent (Algemene Rekenkamer,
2019) en er mag dan ook met recht gesproken worden over een zogenaamde witte vlek in de
literatuur (Van Thiel, 2010). Zo levert de zoekterm ‘revolverende fondsen’ op Google Scholar
slechts 175 resultaten op; geen van allen gepubliceerd in vooraanstaande journals. Het
Engelstalige equivalent van de term – revolving funds – levert weliswaar 112.000 hits op, maar
hierbij dient opgemerkt te worden dat deze voor de overgrote meerderheid irrelevant zijn
aangezien zij betrekking hebben op andersoortige investeringsfondsen zoals hedge funds.
Daarnaast bouwt dit onderzoek voort op de bestuurskundige literatuur op het gebied van
accountability en de principaal-agenttheorie. Meer in het bijzonder draagt het bij aan het inzicht
van deze disciplines ten aanzien van op afstand van de overheid functionerende organisaties.
Sinds de opkomst van het New Public Management (NPM) hebben overheden en masse
traditioneel publiek diensten geprivatiseerd of op afstand geplaatst bij quasi-autonome
organisaties. Binnen de literatuur resulteerde dit in veel vragen omtrent de gevolgen hiervan
ten aanzien van de accountability van deze organisaties (Bovens, 2005; Mulgan, 2000; Romzek,
2014). Dit onderzoek voorziet dus in de behoefte om meer kennis hierover te vergaren ten
aanzien van revolverende fondsen.
9
1.4 Maatschappelijke relevantie
In 2016 publiceerde de Algemene Rekenkamer het rapport “Inzicht in publiek geld” (Algemene
Rekenkamer, 2016a). Hierin werden politieke partijen, het kabinet, volksvertegenwoordigers,
wetenschappers, journalisten en andere betrokkenen uitgenodigd om mee te denken over de
vraag: wat is er nodig opdat het parlement van morgen inzicht heeft in de mate waarin
toekomstige regeringen zinnig, zuinig, en zorgvuldig met publiek geld omgaan? De
rechtmatigheid van de financiële transacties van de Rijksoverheid is ruim 99%. Tegelijkertijd
neemt de complexiteit van publieke geldstromen en dienstverlening immer toe; zij vindt niet
meer alleen door ministers plaats, maar gebeurt in toenemende mate in netwerken waarin het
Rijk slechts één van de spelers is. Revolverende fondsen vormen een van de onderwerpen die
maken dat de publieke geldstromen zo complex zijn en zij vereisen dan ook meer duidelijkheid
dan dat op dit moment het geval is. Immers, naar schatting heeft de Rijksoverheid momenteel
zo'n € 3,6 miljard aan publieke middelen in revolverende fondsen gestoken; fondsen die veelal
weliswaar een maatschappelijk doel kennen, maar waarop de democratische controle
momenteel gering is (Algemene Rekenkamer, 2019).
1.5 Leeswijzer
In hoofdstuk 1 zijn de aanleiding en de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie reeds
aan bod gekomen. De probleemstelling geeft daarnaast richting aan het verdere verloop van
deze scriptie. Hoofdstuk 2 omvat het theoretisch kader. Hier zal aan de hand van een
literatuurstudie achtereenvolgens antwoord worden gegeven op de eerste drie deelvragen. De
methodologische verantwoording is terug te vinden in hoofdstuk 3. Er wordt stilgestaan bij de
onderzoeksstrategie, de casusselectie, de gebruikte onderzoeksmethoden, de operationalisatie
en tot slot de maatregelen ten behoeve van de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek.
In hoofdstuk 4 worden de resultaten van het onderzoek beschreven, geanalyseerd en
bediscussieerd. Tevens wordt hier antwoord gegeven op de laatste twee deelvragen. In
hoofdstuk 5 ten slotte worden de conclusies opgesteld, de beperkingen van deze scriptie
behandeld en ten slotte aanbevelingen gegeven voor vervolgonderzoek.
10
2. Theoretisch kader
In het theoretisch kader zal aan de hand van een literatuurstudie worden gekeken naar de
relevante inzichten uit de wetenschappelijke literatuur. In paragraaf 2.1 wordt het concept van
de revolverende fondsen uiteengezet. In paragraaf 2.2 wordt stilgestaan bij de accountability-
en verantwoordingsliteratuur. Vervolgens komt in paragraaf 2.3 de principaal-agenttheorie aan
bod. In paragraaf 2.4 wordt afgesloten met het conceptuele model dat aan de basis zal staan van
het empirische onderzoek.
2.1 Revolverende fondsen
In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan het begrip revolverende fondsen. Subparagraaf
2.1.1 ziet toe op de definitie van het begrip. Vervolgens komen de structuur en werking van een
revolverend fonds aan bod (2.1.2). Tot slot worden enkele van de belangrijkste voor- en nadelen
van het gebruik van revolverende fondsen besproken.
2.1.1 Definitie
De geraadpleegde (internationale) wetenschappelijke literatuur – welke zeer beperkt is qua
omvang – is tamelijk nalatig wat betreft het helder definiëren en operationaliseren van de term
revolverende fondsen. Een duidelijk afgebakende definitie is eigenlijk niet terug te vinden.
Hetgeen dat nog het meest in de buurt komt van een formele definitie is terug te vinden in het
werk van Johnsen (1995), die feitelijk een definitie ontleent aan een rapport van het
Government Finance Research Center: “programs with dedicated equity capital that are capable
of recycling lendable funds to finance successive generations of projects over an extended
period of time” (p. 265).
De Algemene Rekenkamer (2019) heeft recentelijk een onderzoek uitgevoerd naar
revolverende fondsen van het Rijk. Deze definitie, hoewel tamelijk langdradig, is gebaseerd op
een uitgebreide begripsverkenning middels zowel deskresearch als gesprekken met
stakeholders. Hierbij is ervoor gekozen om een relatief open begripsbepaling te hanteren, mede
gezien de veelvormigheid aan fondsen die gedurende het onderzoek werden aangetroffen. Om
deze reden is het zinvol om deze omvattende definitie ook in dit onderzoek te hanteren.
Zodoende zal in dit onderzoek de volgende definitie voor revolverende fondsen worden
gehanteerd (Algemene Rekenkamer, 2019):
11
Een revolverend fonds van het Rijk is een financieel beleidsinstrument, deels of geheel
gefinancierd met een rijksbijdrage, waarbij middelen zoals leningen, deelnemingen en
garanties of andere vormen van risicodragende participaties ten minste 1 maal kunnen
worden uitgezet. Uitgangspunt is dat ten minste een gedeelte van de middelen moet
terugvloeien zodat deze opnieuw uitgezet kunnen worden. Het uiteindelijke doel is om
een maatschappelijke meerwaarde te bewerkstelligen die zonder het instrument zou zijn
uitgebleven. (p. 11)
2.1.2 Structuur en werking
Nu we beschikken over een bruikbare definitie is het tijd om dieper in te gaan algemene
structuur en werking van een revolverend fonds van het Rijk. Figuur 1 bevat hiertoe een
schematische representatie.
Een ministerie maakt gebruik van een revolverend fonds om een maatschappelijke doelstelling
na te streven en bepaalde vormen van marktfalen tegen te gaan. Revolverende fondsen worden
aldus ingezet daar waar de markt een ontwikkeling niet snel genoeg oppakt of bij projecten die
banken en andere private investeringspartijen te risicovol achten om in te investeren. Vanuit
het ministerie wordt gestreefd naar een combinatie van maatschappelijk en financieel
rendement (Rfv, 2014).
Een revolverend fonds verstrekt financiering (leningen, garanties, participaties) aan
begunstigden. De aflossing en rente vloeien in principe terug in het fonds, waarna zij vervolgens
weer opnieuw kunnen worden ingezet. Met andere woorden, het geld ‘revolveert’. Om het
vermogen van het fonds in stand te houden wordt voornamelijk financiering verstrekt aan
projecten waar duidelijke terugverdienmogelijkheden bestaan, welke doorgaans een lange
terugverdientijd kennen (Rfv, 2014). Het vermogen van het fonds wordt in eerste instantie
verkregen middels rijksbijdragen van het ministerie. Daarnaast is het ook mogelijk dat er
cofinanciers vermogen in het fonds stoppen. Zo zijn sommige fondsen er specifiek op gericht
om additionele financiering van private organisaties aan te trekken (Könings & Balk, 2011).
BegunstigdeRevolverend fonds
Ministerie
Cofinancier
Fondsbeheerder
Figuur 1. Schematische weergave revolverend fonds van het Rijk
12
Het is echter evenzogoed mogelijk dat het ministerie de enige financier is. Voor een revolverend
fonds zijn verschillende rechtsvormen mogelijk: naamloze vennootschap, besloten
vennootschap, commanditaire vennootschap, stichting, uitvoeringsorganisatie.
Het beheer van het vermogen en daarmee de besteding van middelen, wordt ondergebracht bij
een externe fondsbeheerder. Dit kan zowel een publieke als een private organisatie betreffen.
De fondsbeheerder krijgt de beslissingsbevoegdheid over de te nemen investeringsstrategie en
beslist over concrete investeringen (Rfv, 2014). Dit gebeurt op basis van een
investeringsstrategie, welke door de fondsparticipanten – het ministerie en eventuele
cofinanciers – wordt opgesteld, eventueel samen met de fondsbeheerder. Middels een
adviescommissie kunnen fondsparticipanten hun invloed op het investeringsbeleid van de
fondsbeheerder desgewenst vergroten. De fondsbeheerder legt over de investeringen middels
het fonds verantwoording af aan het ministerie en aan eventuele cofinanciers.
2.1.3 Voor- en nadelen
Revolverende fondsen kennen zoals ieder beleidsinstrument hun eigen voor- en nadelen. In
deze subparagraaf zullen de belangrijkste voors en tegens kort worden benoemd, te beginnen
met de voordelen. Doordat het geld van revolverende fondsen in theorie meerdere keren kan
worden uitgezet, is de potentiële impact groter dan bij reguliere subsidies (Verheij & De Witte,
2018). Daarnaast staan revolverende fondsen voor langdurig investeren. Ministeries kunnen in
aansluiting op hun investeringsagenda meerdere keren gebruik maken van hetzelfde kapitaal.
Op deze manier kan er efficiënter met de publieke middelen worden omgegaan en kan er per
saldo in meer projecten worden geïnvesteerd (Holt, Van Ginkel, Van Aart & Van den
Bungelaar, 2013).
Een volgend voordeel is dat revolverende fondsen beroep doen op de eigen
verantwoordelijkheid van de begunstigde (ministerie van BZK, 2012; Verheij & De Witte,
2018). Van de begunstigden wordt immers verwacht dat zij met de ontvangen financiële
middelen waarde weten te creëren, op basis waarvan er geld terugvloeit naar het fonds. Dit
vormt een scherp contrast met de klassieke subsidies, waar de begunstigde nog wel eens te
gemakzuchtig mee om wil gaan. De geringe controlemogelijkheden bij subsidies vormden voor
de Europese Unie ook de reden om in te zetten op het gebruik van revolverende fondsen
(Könings & Balk, 2011).
Ook kunnen revolverende fondsen een katalyserende werking hebben, dat wil zeggen ze beogen
om ook private partijen aan te trekken die als cofinancier in het fonds willen investeren (Verheij
13
& De Witte, 2018). Het aantrekken van andere partijen vergroot de financiële slagkracht van
het fonds en vergemakkelijkt de samenwerking met de markt (ministerie van BZK, 2012). In
dit geval wordt er gesproken over een additionele werking.
Revolverende fondsen kennen echter ook enkele belangrijke nadelen. Allereerst brengen zij
financiële risico’s met zich mee, het is immers niet zeker dat de verstrekte investeringen ook
daadwerkelijk worden terugontvangen (Holt et al., 2013). Dit gaat zeker op voor de fondsen die
zich op innovatie richten en financiering c.q. risicokapitaal verstrekken aan startups; startups
die ook failliet kunnen gaan – men spreekt in dat geval over defaults. Verder is het zo dat
revolverende fondsen niet in alle gevallen een geschikt beleidsinstrument vormen. De projecten
waarin wordt geïnvesteerd dienen in beginsel immers een zekere mate van financieel rendement
op te leveren, anders kan het fonds niet revolveren (ministerie van BZK, 2012).
Ook hebben revolverende fondsen een relatie met het EMU-saldo en de EMU-schuld (Holt et
al., 2013). In veel gevallen is het namelijk zo dat financiering vanuit het ministerie het EMU-
saldo en de EMU-schuld belast. Conform het Europese Stabiliteits- en Groeipact (SGP) ziet de
Wet houdbare overheidsfinanciën (wet HOF) erop toe dat Nederland voldoet aan de Europese
begrotingsregels, waaronder ook het EMU-saldo. Dat de overheid hier met betrekking tot
revolverende fondsen waarde aan hecht blijkt wel uit het feit dat het Ministerie van Financiën
een uitwerking heeft gemaakt over hoe revolverende fondsen op provinciaal niveau zo kunnen
worden vormgegeven zodat de risico’s van EMU-saldo belasting geminimaliseerd kunnen
worden.
Voorts betreft de mogelijk beperkte accountabilityrelatie tussen het ministerie en de
fondsbeheerder en het risico op principaal-agentproblematiek een belangrijk nadeel. Hierbij is
het onderscheid tussen publieke en private fondsbeheerders van belang. Het ministerie heeft in
beginsel meer toezichts- en verantwoordingsmogelijkheden ten aanzien van een publieke
fondsbeheerder dan bij een private organisatie, welke op grotere afstand staat van de overheid
(Bovens, 2005; Van Thiel, 2004; Van Meerkerk & Van Thiel, 2011). Ook de
onderzoeksbevoegdheden van de Algemene Rekenkamer ten aanzien van privaatrechtelijke
constructies zijn beperkt (Van den Brink & Den Ouden, 2016). Op basis hiervan zou men de
democratische legitimiteit van de fondsen, welke immers worden gevoed met publieke
middelen, ter discussie kunnen stellen, zeker aangezien de informatie die de Tweede Kamer
van de ministeries ontvangt niet altijd toereikend is (Verheij & De Witte, 2018).
14
2.2 Public accountability
In deze paragraaf ligt de focus op het concept van accountability en waarom dit van belang is
binnen het openbaar bestuur. Eerst komen de definitie en de werking van het begrip aan bod
(2.2.1) en vervolgens wordt aandacht besteed aan de gevolgen van delegatie en NPM voor
accountability in het openbaar bestuur (2.2.2).
2.2.1 Accountability in het algemeen
Het belang van en de aandacht voor verantwoording lijkt binnen het publieke debat al maar toe
te nemen en ook binnen de wetenschappelijke literatuur is recentelijk veel aandacht uitgegaan
naar het onderwerp van accountability (Bovens, Schillemans & Goodin, 2014). De
bestuurskundige literatuur op dit gebied focust zich veelal op een overkoepelend perspectief
van overheden, publieke instanties, beleidsvelden of zelfs gehele sectoren. De bestuurskundige
benadering van accountability richt zich op het publieke karakter van formele accountability en
daarmee op de meer systematische en structurele verschijningsvormen van dit begrip. Hierbij
gaan veel auteurs uit van het werk van Romzek & Dubnick (1998), Mulgan (2003), Strøm
(2000) en Day & Klein (1987).
Binnen zowel de wetenschappelijke literatuur als het politieke discours wordt de term
accountability op twee manieren gebruikt (Bovens et al. 2014). Volgens de eerste toepassing
wordt accountability gezien als een deugd (virtue), ofwel als een wenselijk eigenschap voor
staten, overheidsorganisaties, bedrijven of posities. Bij de tweede en binnen de literatuur tevens
dominante benadering wordt accountability opgevat als een mechanisme. Het begrip wordt
hierbij geconceptualiseerd als een institutionele verantwoordingsrelatie tussen twee of meer
actoren. De focus ligt hierbij niet op het onderzoeken of een actor op verantwoorde wijze heeft
gehandeld, maar juist of en hoe zij ter verantwoording kan worden geroepen. Deze scriptie zal
aansluiten op de tweede benadering.
Nagenoeg iedere auteur houdt er een eigen definitie van accountability op na (Bovens et al.,
2014). Enkele binnen de literatuur veel geciteerde definities of beschrijvingen zijn die van Day
en Klein (1987), Tetlock (1992) en Romzek & Dubnick (1998). In deze scriptie zal de echter
de volgende definitie van Bovens (2005) worden gehanteerd: “a relationship between an actor
and a forum, in which the actor has an obligation to explain and to justify his or her conduct,
the forum can pose questions and pass judgement, and the actor may face consequences.” (p.
184)
15
De keuze voor deze definitie heeft een aantal redenen. Allereerst wordt zij binnen de literatuur
redelijk breed gedragen. Daarnaast wordt deze definitie door Bovens uitvoerig nader uitgewerkt
– zie hiertoe ook Figuur 2 – en sluit zij goed aan op de benadering van accountability als
mechanisme. Ten derde heeft Bovens deze definitie ook vertaald naar het
verantwoordingsbegrip zoals we dit binnen de Nederlandse literatuur kennen (Bovens &
Schillemans, 2009). Dit draagt bij aan een betere operationalisatie van de term accountability
en maakt het mogelijk om het te koppelen aan enkele inzichten en concepten uit de Nederlandse
verantwoordingsliteratuur.
Figuur 2. Accountability. Herdrukt van The Oxford Handbook of Public Management (p. 185), van E. Ferlie, L. Lynn, and C. Pollitt, 2005, Oxford, Engeland: Oxford University Press.
De voormelde definitie van accountability bevat een aantal elementen die om nadere uitleg
vragen. Figuur 2 biedt hierbij een schematische weergave van deze elementen binnen het
accountability-proces. De actor, ook wel accountor, kan zowel een individu als een organisatie
betreffen. In de publieke sector betreft dit logischerwijs vaak een (semi)publieke organisatie,
maar het kan ook een individuele politieke bestuurder betreffen (Bovens, 2005). Het forum, de
accountee, waaraan door de actor verantwoording wordt afgelegd, betreft meestal een
specifieke institutie, zoals een inspectie, een panel of een commissie. Het kan echter ook een
meer virtuele entiteit betreffen; in de publieke sector komt dit veelal neer op de burgers en de
publieke opinie.
16
De accountability-relatie tussen een actor en een forum wordt meestal onderverdeeld in drie
elementen of fases. Allereerst moet de actor een zekere verplichting hebben, of op zijn minst
voelen, om het forum te informeren over zijn handelen. Hierbij valt te denken aan de geleverde
prestaties, producten en procedures. De verplichting kan zowel formeel als informeel van aard
zijn. In het geval van public-accountability is er vaak sprake van een formele verplichting om
tegenover een specifiek forum middels een min of meer gestructureerde vorm verantwoording
af te leggen. Dit staat ook wel bekend als de informatiefase (Bovens, 2005). Op basis van de
geleverde informatie kan het forum nadere vragen stellen aan en in debat gaan met de actor,
hetgeen bekend staat als de debatfase. Naar aanleiding van de twee voorgaande fases heeft het
forum vervolgens de mogelijkheid om een oordeel te vellen over het handelen van de actor. Het
forum kan bijvoorbeeld de jaarrekening goedkeuren of een beschikking vernietigen. Belangrijk
is dat er aan het oordeel consequenties verbonden kunnen zitten. Een positief oordeel kan
bijvoorbeeld leiden tot de beschikbaarstelling van extra budget, terwijl een negatief oordeel
juist de aanleiding kan zijn tot het opleggen van sancties. Deze laatste elementen vormen
tezamen de consequentiefase.
2.2.2 Accountability en delegatie
Vanuit democratisch perspectief bezien is public accountability van belang omdat het de
bevolking in staat stelt om de publieke bewindsvoerders te controleren (March & Olsen, 1995;
Mulgan, 2003). De moderne representatieve democratie wordt dan ook wel gezien als een
aaneenschakeling van principaal-agentrelaties, er wordt dan ook wel gesproken over de
zogenaamde chain of delegation (Strøm, 2000). De kiezers delegeren hun stem aan de
volksvertegenwoordiging, welke op haar beurt bevoegdheden delegeren aan het kabinet en de
uitvoerende macht – in het bijzonder de ministers. Deze delegeren vervolgens weer taken en
bevoegdheden aan ondergeschikte instellingen, zoals ondergeschikte departementen of
uitvoerende en dienstverlenende organisaties. Deze relaties kenmerken zich verder door het feit
dat de ondergeschikte actor, ofwel de agent, steeds verantwoording dient af te leggen aan zijn
opdrachtgever, ofwel de principaal, hetgeen resulteert in de chain of accountability. In het
verlengde hiervan kennen de meeste westerse democratieën traditioneel gezien dan ook een
voornamelijk verticaal geordend systeem van public accountability, ofwel vertical
accountability (Bovens, 2005).
Dit traditionele model van public accountability heeft recentelijk echter wel aan legitimiteit en
effectiviteit ingeboet (Bovens, 2005). Als gevolg van het NPM-paradigma heeft de overheid in
de afgelopen decennia voor uitvoerende en dienstverlenende taken steeds meer gebruik
17
gemaakt van (quasi-)autonome en private of geprivatiseerde organisaties. Deze organisaties
werden in lijn met het gedachtengoed van het NPM veelal bewust op afstand geplaatst van de
overheid. Hierbij kunnen echter wel de nodige vraagtekens worden geplaatst omtrent welke
gevolgen dit heeft voor de verantwoordingsrelaties tussen deze organisaties en het openbaar
bestuur. Zo geldt voor het gros van de geprivatiseerde diensten en private organisaties dat de
zij slechts in beperkte mate onderhevig zijn aan de ministerie verantwoordelijkheid en kennen
zij beperktere regels wat betreft de informatie die zij openbaar moeten maken (Mulgan, 2000).
Tevens geldt dat ook vanuit rechtsstatelijk en bestuurlijk opzicht de verantwoordingsrelaties
minder sterk zijn dan bij traditionele publieke organisaties (Bovens, 2005). In het algemeen kan
worden gesteld dat private of geprivatiseerde organisaties in vergelijking met traditionele
publieke organisaties slechts in beperkte mate onderhevig zijn aan public accountability (cf.
Gilmour & Jensen, 1998; Leazes, 1997; Minow, 2003; Mulgan, 2000; Trebilcock & Iacobucci,
2003).
De roep om een goed toezichts- en verantwoordingssysteem ten aanzien van organisaties op
afstand van de overheid lijkt dan ook op zijn plaats. Naast het feit dat dit de democratische en
rechtstatelijke legitimiteit van dergelijke organisaties waarborgt (Bovens & Schillemans, 2009),
vervult public accountability namelijk nog een belangrijke functie. Het delegeren van bepaalde
taken en autoriteit – zoals dat plaatsvindt bij de chain of delegation – brengt het risico met zich
mee dat de agent zich niet volledig inspant in het belang van de principaal (Strøm, 2000). Er
kan aldus sprake zijn van principaal-agent problemen; zo ook in het geval van revolverende
fondsen van het Rijk en de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder. Binnen de
principaal-agenttheorie onderscheid men controle mechanismen aan de hand waarvan de
principaal het gedrag van de agent in meer of mindere tracht te controleren. In casu is de vraag
dan ook in welke mate deze problemen zich voordoen ten aanzien van de relatie tussen het
ministerie en de fondsbeheerder en welke controle mechanismen het ministerie gebruikt om
deze tegen te gaan. Alvorens hier op in te gaan is het echter noodzakelijk om wat meer aandacht
te besteden aan de achterliggende theorie.
2.3 Principaal-agenttheorie
In deze paragraaf wordt de overstap gemaakt naar de principaal-agenttheorie. Hiertoe zal eerst
de algemene concepten, begrippen en assumpties van de principaal-agenttheorie worden
besproken (2.3.1). Vervolgens wordt gekeken over welke controlemechanismen de principaal
beschikt om het gedrag van de agent te controleren (2.3.2). Daaropvolgend zullen enkele
18
extensies op de algemene principaal-agentmodellen aan bod komen. In het kader hiervan wordt
gekeken naar de invloed van de betrokkenheid van meerdere principalen (2.3.3); het gebruik
van signalering (2.3.4); tot slot wordt vanuit het perspectief van de principaal-agenttheorie
teruggekomen op het onderscheid tussen publiek en privaat fondsbeheer (2.3.5).
2.3.1 Algemene principaal-agenttheorie
Public accountability wordt ook wel opgevat als een functie van de capaciteiten van de
principaal om de prestaties van de agent te beoordelen (Healy & Malhorta, 2010; Lenz, 2012;
Lupia & McCubbins, 1998). Met andere worden, de accountability-relatie tussen de actor en
het forum kan worden opgevat als een principaal-agentrelatie, waarbij het forum de principaal
vormt en de actor de agent vertegenwoordigt (Bovens, 2007). De Principaal-agenttheorie wordt
dan ook veelvuldig gebruikt voor het analyseren van public accountability (Gailmard, 2014) en
vormt binnen de vakgebieden van accountancy, internationale betrekkingen, politicologie en
bestuurskunde het meest gebruikte paradigma voor het analyseren van accountability (Bovens
et al., 2014). Meer in het bijzonder wordt de theorie ook vaak benut om de relatie tussen
ministeries en ondergeschikte organisaties te modelleren (cf. Besley, 2006; Hazeu, 2000;
Miller, 2005; Pratt & Zeckhauser, 1995; Waterman & Meier, 1998).
De principaal-agenttheorie, ook wel bekend als agency theory, vindt zijn oorsprong in de
institutionele economie in de jaren 60 en 70 waarbij het concept van risk sharing onder
individuen en groepen centraal stond (Eisenhardt, 1989). Hierbij werd gekeken naar problemen
die ontstonden als gevolg van verschillende attitudes tegenover risico binnen een groep
coöpererende actoren (cf. Arrow, 1971; Wilson, 1968). Principaal-agenttheorie bouwt hierop
voort door de focus te verleggen naar de zogenaamde agency problems, welke zich voordoen
wanneer samenwerkende partijen verschillende doelen nastreven (Jensen & Meckling, 1976;
Ross; 1973). Om precies te zijn richt de principaal-agenttheorie zich op de agency relationship,
waarbij een actor (de principaal) een taak delegeert aan een andere actor (de principaal), welke
deze taak uitvoert. Principaal-agenttheorie tracht deze relatie te beschrijven aan de hand van
een (metaforisch) contract tussen de principaal en de agent (Jensen & Meckling, 1976).
De kern van de principaal-agenttheorie komt neer op het volgende. Het feit dat de principaal
een taak en autoriteit delegeert aan de agent brengt het risico met zich mee dat de agent verzuimt
of faalt om de aan hem toebedeelde taak naar behoren uit te voeren (shirking) of bewust
opportunistisch handelt door in eigen belang te handelen (opportunism) (Brehm & Gates, 1997).
Het mensbeeld van de homo economicus ligt hieraan ten grondslag – mensen worden geacht te
19
handelen uit self-interst en zodoende hun eigen belangen na te streven. Dit gedrag van de agent
kan zich voordoen wanneer (a) de belangen of doelen van de principaal en de agent met elkaar
conflicteren – in welk geval men spreekt van goal conflict; en (b) het moeilijk of kostbaar is
voor de principaal om te verifiëren wat de agent precies aan het doen is (Eisenhardt, 1989).
Belangrijk in dit opzicht is de informatieasymmetrie tussen de principaal en eigenaar.
Verondersteld wordt dat de agent structureel over meer informatie beschikt dan de principaal.
Hidden information duidt hierbij erop dat de principaal de competenties, voorkeuren en doelen
van de agent niet geheel kent, of dat hij niet weet waar de gedelegeerde taak precies om vraagt
– denk specifieke technische kennis in een bepaald vakgebied. Hidden action wijst op het feit
dat principaal het handelen van de agent niet volledig kan observeren.
Dit alles heeft tot gevolg dat er zogenoemde agency problems kunnen optreden. De formele
principaal-agentliteratuur maakt hierbij onderscheid tussen twee problemen (Eisenhardt, 1989).
Adverse selection wijst op het verkeert inschatten van de kwaliteiten of mogelijkheden van de
agent door de principaal. Dit aspect ontstaat doordat de principaal niet volledig kan verifiëren
of de agent inderdaad over de juiste vaardigheden en capaciteiten beschikt ten tijde van het
contracteren of gedurende uitvoering en is dan ook voornamelijk te wijten aan hidden
information. Het tweede probleem, genaamd moral hazard, verwijst naar een gebrek aan inzet
van de agent – waardoor er dus sprake is van taakverzuim of opportunistische gedrag – en is
meer gelieerd aan hidden action. Het argument is dat de agent mogelijk simpelweg niet de
afgesproken inspanningen levert en dus verzuimt de opgelegde taken naar behoren uit te voeren.
Het verlies dat de principaal als gevolg hiervan lijdt, wordt aangeduid met de term agency loss.
2.3.2 Controlemechanismen
Naast het beschrijven en analyseren van de bovenstaande problematiek is de principaal-
agentliteratuur voor een belangrijk deel gericht op het vinden van oplossingen voor adverse
selection en moral hazard aan de hand van controlemechanismen (Eisenhardt, 1989), welke
veelal gepaard met aanzienlijk inspanningen van of kosten voor de principaal (monitoring-
costs). De principaal staat echter niet machteloos en kan diverse controlemechanismen benutten
om zodoende het gedrag van de agent te controleren. Gerelateerd aan de problemen van adverse
selection en moral hazard wordt hierbij doorgaans onderscheid gemaakt tussen ex ante en ex
post mechanismen (cf. Heald, 1983; Jackson, 1982; Johnson, 1974; White, 1985). Ex ante
mechanismen proberen het risico op opportunistisch gedrag van tevoren in te perken door
bepaalde vereisten te stellen aan de autonomie van de agent, terwijl ex post mechanismen
achteraf fungeren door te controleren wat de agent precies heeft uitgevoerd. Een nadere
20
uitwerking van de controlemechanismen in bestuurskundige en politicologische context vinden
we terug bij Pollack (1997) en McCubbins, Noll & Weingast (1987, 1989), die onderscheid
maken tussen administrative procedures en oversight procedures.
Administrative procedures
Administrative procedures, ofwel bestuurlijke procedures, zijn controlemechanismen waarmee
de principaal ex ante de reikwijdte van de activiteiten, de beschikbare instrumenten en de te
volgen procedures van de agent definieert (Pollack, 1997). Deze mechanismen zien aldus toe
op het inperken van de autonome bevoegdheden van de agent. Doordat de autonomie van de
agent wordt beperkt, wordt ook het risico op opportunistisch gedrag verminderd. Daarnaast
richten deze controlemechanismen zich op het reduceren van de informatieasymmetrie tussen
de principaal en de agent. Hierdoor leidt het gebruik van bestuurlijke procedures tot een
vermindering van de monitoringskosten die gepaard gaan met de toezichtprocedures. Ook
kunnen bestuurlijke procedures een early warning vormen die de principaal attendeert op
mogelijke ongewenst gedrag van de agent (McCubbins et al., 1989). Bestuurlijke procedures
kunnen meer of minder restrictief zijn. Afhankelijk hiervan beschikt de agent over meer of
minder autonomie, wat het risico dat hij opportunistisch gedrag vertoont dan weer beïnvloedt.
Toegepast op de principaal-agentrelatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder van een
revolverend fonds van de Rijksoverheid levert dit de vraag op of de mate van het gebruik van
bestuurlijke procedures door het ministerie opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder
kunnen inperken. De bijpassende verwachting luidt aldus (H1):
Het gebruik van bestuurlijke procedures door het reduceert opportunistisch gedrag van de
fondsbeheerder.
Oversight procedures
Oversight procedures, ofwel toezichtsprocedures, vormen ex post controlemechanismen en
stellen de principaal in staat om het gedrag van de agent (1) te monitoren en het gedrag van de
agent te beïnvloeden middels (2) positieve of negatieve sancties. Het monitoren functioneert
vooral als compensatiemiddel voor de informatieasymmetrie in het voordeel van de agent,
terwijl de sanctiemogelijkheden de principaal in staat stelt om goede prestaties van de agent te
belonen of opportunisme te bestraffen.
21
Volgens McCubbins & Schwartz (1984) bestaan er twee typen toezichtsprocedures. Het eerste
type staat bekend als police-patrol, naar analogie van daadwerkelijke politiepatrouilles. Dit
wijst op een zeer actieve houding van de principaal zelf wat betreft het monitoren van het gedrag
van de agent en heeft als doel opportunistisch gedrag te detecteren en tegen te gaan –
bijvoorbeeld middels het gebruik van sancties. Bij zulke procedures valt te denken aan openbare
hoorzittingen, veldwaarnemingen en het nauwkeurig onderzoeken van rapporten van de agent.
Over het algemeen wordt aangenomen dat police-patrol een effectief middel vormt voor de
principaal om de agent te controleren, maar daar staat tegenover dat het zeer intensief is en
gepaard gaat met hoge kosten.
Het tweede type toezichtsprocedure staat bekend onder de naam fire-alarm en vereist
aanzienlijk minder directe betrokkenheid van de principaal (McCubbins & Schwartz, 1984). In
plaats van zelf actief te monitoren vertrouwt de principaal op derden zoals betrokken burgers,
bedrijven, belangenorganisaties of mogelijk zelfs andere principalen om het gedrag van de
agent te monitoren. Dit betekent dat een groot deel van de inspanningen niet worden verricht
door de principaal zelf, maar door de derde partijen. Een belangrijk nadeel is echter dat het
aannemelijk is dat de toezichthoudende organisaties zich slechts richten op het voor hun
relevante deel van de activiteiten van de agent. Als gevolg hiervan is het goed denkbaar dat een
deel van het gedrag van de agent niet goed wordt gemonitord (Moe, 1987).
Het onderscheid tussen police-patrol en fire-alarm mechanismen is oorspronkelijk ontwikkeld
met toepassing op de casus van het congres van de Verenigde Staten van Amerika (McCubbins
& Schwartz, 1984). In deze context beargumenteren de auteurs dat congresleden meer gebaat
zijn bij fire-alarm toezicht. Het belangrijkste argument dat zij hiervoor aandragen is dat het voor
een individueel congreslid simpelweg te kostbaar is om police-patrol toe te passen om de gehele
uitvoerende macht te controleren en dat het vanuit het oogpunt van de beschikbare middelen
dan ook effectiever is om fire-alarm toezicht toe te passen. In lijn met het artikel zal in dit
onderzoek het onderscheid tussen police-patrol en fire-alarm worden gebruikt om de mate van
het gebruik van toezichtsprocedures door het ministerie te duiden, waarbij police-patrol wijst
op hogere mate van gebruik dan fire-alarm. Echter, in tegenstelling tot het oorspronkelijke werk
van de auteurs wordt verondersteld dat police-patrol als toezichtsprocedure voor het ministerie
ook daadwerkelijk effectiever is dan de fire-alarm variant. Het ministerie beschikt als principaal
in vergelijking met een individueel congreslid over aanzienlijk meer middelen om grote delen
van het handelen van de agent zelf nauwkeurig en intensief te controleren en niet slechts alleen
22
naar bepaalde onderdelen zoals volgens Moe (1987) vaak het geval is bij fire-alarm toezicht.
Dit neemt natuurlijk niet weg dat police-patrol in vergelijking met fire-alarm toezicht
kostbaarder is het voor het ministerie en dat het om deze reden zeer welk denkbaar is dat uit
kostenoverweging ervoor wordt gekozen om minder intensief toezicht te houden op de
fondsbeheerder en meer te vertrouwen op fire-alarm toezicht.
Toegepast op de casus resulteert dit in de volgende verwachting (H2):
Het gebruik van toezichtsprocedures door het ministerie reduceert opportunistisch gedrag van
de fondsbeheerder.
Indicatoren voor het gebruik van controlemechanismen
Om het gebruik van bestuurlijke procedures en toezichtprocedures te analyseren zal gebruik
worden gemaakt van het werk van Schillemans (2010). Het onderscheid tussen ex ante en ex
post controle mechanismen is hier uitgewerkt met toepassing op de relatie tussen het ministerie
en ondergeschikte uitvoeringsorganisaties. Onder ex ante mechanismen schaart Schillemans het
preciseren van doelen, waarbij valt te denken aan een richtinggevende visie of
prestatieafspraken. Daarnaast worden ook spelregels onderscheiden, welke duiden op zaken als
nadere richtlijnen en rechtmatigheid- en doelmatigheidseisen. Onder de ex post mechanismen
vallen het gebruik van incentives en disincentives, wat vooral duidt op het gebruik van
financiële prikkels en de toekenning van nieuwe taken. Monitoring ten slotte wijst onder andere
op rapportageverplichtingen, toezicht en accountantscontrole. Beide ex ante mechanismen
vallen in termen van Pollack (1997) en McCubbins et al. (1987, 1989) aan te duiden als
bestuurlijke procedures, terwijl de ex post mechanismen onder toezichtsprocedures vallen. De
diverse instrumenten die Schillemans onder de bestuurlijke en toezichtsprocedures schaart, zijn
terug te vinden in Tabel 1.
23
Tabel 1. Maatregelen in principaal-agent perspectief. Bewerkt van “De belangentegenstelling voorbij,” door T. Schillemans, 2010, Beschouwing in opdracht van het Ministerie van BZK, p. 13.
2.3.3 Signaling
Naast de dynamiek van het gebruik van controlemechanismen wordt er in de literatuur nog een
belangrijk proces beschreven dat opportunistische gedrag kan verminderen, namelijk signaling,
of wel signalering. Het is oorspronkelijk uitgewerkt door Spence (1973) in de context van de
relatie tussen de werkgever en sollicitanten of werknemers. De werkgever weet van tevoren
niet of de sollicitant over de juiste eigenschappen en kwaliteiten beschikt. Er is aldus sprake
van een informatieasymmetrie als gevolg waarvan de werkgever het risico loopt van averechtse
selectie. Bepaalde eigenschappen van de sollicitant zoals het geslacht zijn onveranderbaar (in
het artikel aangeduid als indices). Andere eigenschappen zoals het opleidingsniveau kunnen
wel veranderen en worden gezien als een signaal van de sollicitant dat hij over bepaalde
eigenschappen beschikt. Het signaal bevat voor de werkgever relevante informatie, namelijk
dat de sollicitant over bepaalde eigenschappen beschikt, aan de hand waarvan de werkgever de
waarde van de sollicitant beter in kan schatten.
Elementen controlemechanismen Indicatoren
Ex ante: preciseren van doelen - Richtinggevende visie
- Prestatie-indicatoren/afspraken
- Contracten
Ex ante: spelregels - Nadere richtlijnen
- Rechtmatigheidseisen
- Doelmatigheidseisen
- Inspraakverplichtingen
Ex post: monitoring - Toezicht
- Rapportageverplichtingen
- Accountantscontrole
- Visitaties
Ex post: incentives - Reputatieschade
- Financiële prikkels
- Vervolgbenoemingen
- Toekenning nieuwe taken
24
In algemene termen kan signalering wel worden begrepen als een vorm van communicatie
tussen de principaal en de agent (Worsham & Gatrell, 2005). Het duidt op het proces waarbij
een actor, de afzender, een signaal verstuurd dat bepaalde informatie omvat naar een andere
partij, de ontvanger, welke het signaal observeert, interpreteert en naar aanleiding daarvan
feedback kan geven richting de afzender (Connelly, Certo, Ireland & Reutzel, 2011). Dit proces
kan een informatierelatie vormen waardoor beide actoren beter geïnformeerd zijn en dat als
gevolg daarvan de informatieasymmetrie reduceert, wat op zijn beurt dan weer opportunistisch
gedrag kan reduceren. In de meeste modellen is het de agent die als eerste een signaal afgeeft,
al zijn er ook modellen waarin de principaal het initiatief neemt.
In de politicologische context is het concept formeel uitgewerkt in signaling models, welke van
toepassing zijn op de relatie tussen een wetgever en een commissie of de uitvoerende macht
(Bendor, Glazer & Hammond, 2001). Zo laten Gilligan en Krehbiel (1989) zien dat
commissieleden signalen afgeven aan leden van het Huis van Afgevaardigden over de kwaliteit
van wetgevingsvoorstellen. Dit model waarbij de agent een signaal afgeeft aan de principaal
kan ook worden toegepast op de principaal-agentrelaties uit de chain of delegation (Strøm,
2000). Hieruit volgt dat signalering ook betrekking heeft op de relatie tussen het ministerie en
een uitvoeringsorganisatie.
Toegepast op de casus resulteert dit in de volgende verwachting (H3):
Signalering tussen het ministerie en de fondsbeheerder reduceert opportunistisch gedrag van de
fondsbeheerder.
2.3.4 Het multiple principal problem
Een belangrijk aspect dat tot nu onderbelicht is gebleven is het feit dat er in tegenstelling tot de
klassieke dyadische principaal-agentmodellen die men doorgaans tegenkomt binnen de
economische literatuur, er in de politicologische en bestuurskundige context vaak sprake zal
zijn van meerdere principalen die tegelijkertijd toezien op één specifieke agent (McCubbins et
al., 1987). Dit multiple principal problem, ook wel bekend als het common agency problem
(Bernheim & Whinston, 1986), brengt diverse implicaties met zich mee voor het klassieke
principaal-agentmodel, waarvan wordt verondersteld dat ze de principaal-agentproblematiek
vergroten.
Allereerst wordt van de betrokken principalen verwacht zij ieder hun eigen belangen nastreven
en daarmee feitelijk een concurrentiestrijd met elkaar voeren om de agent te laten handelen in
25
hun eigen belang en niet in het belang van de andere principalen (Moe, 1984). Met andere
woorden, van principalen wordt verwacht dat ze lobbyen bij de agent voor hun eigen belang
(Bernheim & Whinston, 1986). De aanwezigheid van meerdere principalen maakt het
bovendien lastig om goede incentives op te stellen om het gedrag van de agent te sturen (Dixit,
2002). De context van meerdere conflicterende principalen vergroot bovendien de
mogelijkheden van de agent om de informatieasymmetrie in zijn voordeel te benutten en het
risico op opportunistisch gedrag neemt hiermee dan ook toe (Miller, 2005). Zelfs indien ze over
gedeelde belangen beschikken, dan nog kan de aanwezigheid van meerdere principalen de
collectieve controle over de agent doen afnemen (Gailmard, 2009).
Dit alles heeft ook gevolgen voor het gebruik van controlemechanismen in het tegengaan van
opportunistisch gedrag. Police-patrol kan in de aanwezigheid van meerdere principalen worden
gezien als een publiek goed. Een principaal die aanzienlijke kosten maakt om middels police-
patrol het gedrag van de agent te controleren om opportunistisch gedrag tegen te gaan kan niet
voorkomen dat andere principalen hier baat bij hebben (Pollack, 1997), hetgeen een risico van
free-riding onder de principalen met zich meebrengt (Gailmard, 2009). Ook kunnen principalen
opportunistisch gedrag vertonen (Moe, 1995), bijvoorbeeld door terug te komen op gemaakte
afspraken of prijzen, ook nadat het contract is afgesloten (ex-post haggling). In de context van
de principaal-agentrelaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties laten Van Meerkerk &
Van Thiel (2011) laten zien dat dit probleem zich ook voordoet bij meerdere principalen die
toezien op zbo’s. Ook wat betreft gezamenlijke dienstverlening laat een recente literatuurreview
zien dat de betrokkenheid van meerdere principalen kan leiden tot free-riding ten aanzien van
het monitoren van de agent, lobbying door de principalen en verhoogde autonomie voor de
agent (Voorn, Van Genugten & Van Thiel, 2019).
De aanwezigheid van meerdere principalen is ook van invloed op het gebruik van sancties als
toezichtsprocedure. McCubbins, Noll & Weingast (1989) beargumenteren dat conflicterende
belangen tussen de principalen door de agent benut kunnen worden om sancties te ontlopen en
zo een aanzienlijke autonomie te behouden. Zij wijzen erop dat in het geval van het opleggen
van sancties de principalen vaak unaniem akkoord moeten gaan. Het kan echter goed zijn dat
in de ogen van één van de principalen de agent zijn werk niet goed uitvoert, terwijl een tweede
principaal hier anders over denkt. De tweede principaal heeft er in dit geval belang bij dat het
handelen van de agent niet wordt geschaad door bijvoorbeeld opgelegde sancties en is hier
zodoende op tegen.
26
Resumerend, de aanwezigheid van meerdere principalen wordt verondersteld de werking van
controlemechanismen te ondermijnen waardoor het risico op opportunistisch gedrag toeneemt.
Toegepast op de casus resulteert dit in de volgende verwachting (H4):
De betrokkenheid van meerdere principalen leidt tot meer opportunistisch gedrag bij de
fondsbeheerder.
2.3.5 Publiek versus privaat fondsbeheer
Tot slot wordt hier met de kennis van de principaal-agenttheorie teruggekomen het onderscheid
tussen publiek en privaat fondsbeheer en in het verlengde daarvan de gevolgen van het NPM
en privatisering van diensten van de overheid voor de accountability. Beide onderwerpen zijn
reeds uitvoerig aan bod gekomen in paragraaf 2.1 respectievelijk 2.2 en zullen om deze reden
niet volledig worden herhaald, maar slechts beknopt worden besproken.
Het beheer van een revolverend fonds kan ondergebracht worden bij zowel een publieke als een
private organisatie. Vanuit de literatuur komt echter naar voren dat er de nodige vraagtekens
geplaatst kunnen worden bij de public accountability van private organisaties, geprivatiseerde
diensten en in casu private fondsbeheerders (Bovens, 2005; Gilmour & Jensen, 1998; Leazes,
1997; Minow, 2003; Mulgan, 2000; Trebilcock & Iacobucci, 2003). Zo vallen de meeste private
en geprivatiseerde organisaties niet onder directe ministeriële verantwoordelijkheid (Bovens,
2005) en zijn de managers van deze organisaties niet onderworpen aan dezelfde
rechtmatigheidseisen en bestuurlijke wet- en regelgeving als hun publieke pendanten (Gilmour
& Jensen, 1998; Minow, 2003). Bovendien bestaat de kans dat privatisering leidt tot een
reducering van politieke controle en een verstoring van de balans tussen institutionele
autonomie en accountability (Christensen & Lægreid, 2002). De conclusie van Mulgan (2000)
vat het argument samen: “In summary, then, structures of accountability appear to be generally
more stringent in the public than the private sector, particularly in terms of the accountability
of organisations for the processes by which they determine their general directions and policies”
(p. 94).
Wanneer men deze problematiek toepast op de casus resulteert dit in de vraag of ook hier opgaat
dat de accountability- of principaal-agentrelatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder bij
private organisaties inderdaad gecomprimeerd is in vergelijking met publieke organisaties en
of dit dan leidt tot een groter risico op opportunistisch gedrag van de fondsbeheer. Dit resulteert
in de volgende verwachting (H5):
27
Private fondsbeheerders vertonen in vergelijking met publieke fondsbeheerders meer
opportunistisch gedrag.
2.4 Conceptueel model
Uit de geraadpleegde literatuur komt naar voren dat er de nodige ambiguïteit heerst omtrent de
accountabilityrelatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder van een revolverend fonds
(Könings & Balk, 2011; Van den Brink & Den Ouden, 2016; Verheij & De Witte, 2018;
Algemene Rekenkamer, 2018). Hierbij valt een belangrijk onderscheid te maken tussen
publieke fondsbeheerders, welke mogelijk zelfs onder het ministerie vallen, en private
fondsbeheerders, welke veelal op grotere afstand staan van de overheid. Dit beeld is in lijn met
de bredere literatuur over de gevolgen van NPM en de accountability van op afstand geplaatste
of private organisaties voor de uitvoeringsorganisaties (Bovens, 2005; Mulgan, 2000; Van
Thiel, 2004).
Om de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder te analyseren zal gebruik worden
gemaakt van de principaal-agenttheorie (Eisenhardt, 1989). In lijn met de theorie wordt
verondersteld dat er een risico is op opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder en dat het
ministerie dit risico tracht te voorkomen dan wel te beheersen door middel van
controlemechanismen, welke onderverdeeld kunnen worden in bestuurlijke en
toezichtsprocedures (McCubbins et al., 1987, 1989; Pollack, 1997). Er wordt verondersteld dat
er een negatieve relatie is tussen de mate van het gebruik van deze controlemechanismen en het
risico op opportunistisch gedrag.
Daarnaast vallen er enkele extensies op de algemene principaal-agenttheorie aan te wijzen die
in dit geval relevant zijn. Het eventuele gebruik van signalering wordt verondersteld bij te
dragen aan het reduceren van opportunistisch gedrag (Strøm, 2000; Worsham & Gatrell, 2005).
De aanwezigheid van meerdere principalen daarentegen wordt verondersteld juist bij te dragen
aan opportunistisch gedrag (Moe, 1984). Tot slot volgt uit de accountabilityliteratuur omtrent
de gevolgen van NPM dat in vergelijking met publieke organisaties, private of geprivatiseerde
organisaties aan minder strikte accountabilitynormen onderworpen zijn en dat de principaal
doorgaans over minder controlemogelijkheden beschikt ten aanzien van de agent (Bovens,
2005; Mulgan, 2003), waardoor het risico op opportunistisch gedrag groter is.
Figuur 3 bevat het conceptueel model waarin de relaties tussen de onafhankelijke en de
afhankelijke variabelen schematisch worden weergegeven.
28
Figuur 3. Conceptueel model
H1: -
H2: -
H4: +
H5: +
H3: -
Hieraan gekoppeld zijn de volgende vijf verwachtingen:
H1: Het gebruik van bestuurlijke procedures door het ministerie draagt bij aan het reduceren
van opportunistisch gedrag bij de fondsbeheerder
H2: Het gebruik van bestuurlijke procedures door het reduceert opportunistisch gedrag van de
fondsbeheerder.
H3: Signalering tussen het ministerie en de fondsbeheerder reduceert opportunistisch gedrag
van de fondsbeheerder.
H4: De betrokkenheid van meerdere principalen leidt tot meer opportunistisch gedrag van de
fondsbeheerder.
H5: Private fondsbeheerders vertonen in vergelijking met publieke fondsbeheerders meer
opportunistisch gedrag.
Opportunistisch gedrag
Bestuurlijke procedures
Toezichts-procedures
Signalering
Meerdere principalen
Privaat fondsbeheer
29
3. Methodologie
In dit hoofdstuk vind de overgang van de theorie naar de empirie plaats. Er wordt hierin
besproken hoe het gebruik van controlemechanismen in de principaal-agentrelatie tussen het
ministerie en de fondsbeheerder zal worden gemeten. In paragraaf 3.1 komt de
onderzoeksstrategie aan bod, waarbij ook de gebruikte methoden en technieken zullen worden
besproken. Paragraaf 3.2 gaat in op de casusselectie. Paragraaf 3.3 staat stil bij de wijze waarop
de data zijn verzameld en geanalyseerd. De operationalisatie is terug te vinden in paragraaf 3.4.
Tot slot komen in paragraaf 3.5 de betrouwbaarheid en de validiteit van dit onderzoek aan de
orde.
3.1 Onderzoeksstrategie
De onderzoeksstrategie vormt de overkoepelende opzet of logica van het onderzoek (Van Thiel,
2010). Om het gebruik van controlemechanismen door het ministerie ten aanzien van de
fondsbeheerder optimaal te analyseren is gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksopzet.
Kwalitatief onderzoek kent een drietal kenmerken (Boeije, 2014):
• het legt de nadruk op betekenissen, ervaringen, en gezichtspunten van alle betrokkenen;
• het betreft de systematische verzameling, organisatie, en interpretatie van tekstueel
materiaal;
• het leent zich voor de ontwikkeling van concepten die helpen sociale verschijnselen te
begrijpen in hun natuurlijke context.
Alle drie kenmerken zijn van toepassing op de casus van de revolverende fondsen. Het
analyseren van de controlemechanismen waarvan het ministerie gebruik maakt om het gedrag
van de fondsbeheerder te beheersen vormt een complex onderzoeksonderwerp dat zich lastig
laat onderzoeken aan de hand van kwantitatieve indicatoren. De relatie tussen het ministerie en
de fondsbeheerder vraagt juist om de betekenissen, ervaringen en gezichtspunten van de
betrokkenen om het onderwerp in de natuurlijke context te onderzoeken.
In navolging van de kwalitatieve opzet is gebruik gemaakt van een casestudy design. De
casestudy is een onderzoeksstrategie waarbij één of enkele cases van het onderzoeksonderwerp
in hun natuurlijke situatie worden onderzocht (Van Thiel, 2010). Case studies worden binnen
de bestuurskunde benut om veelal aan de hand van kwalitatieve gegevens actuele onderwerpen
te onderzoeken die zich in de dagelijkse realiteit afspelen. De gehanteerde onderzoekstrategie
30
maakt het mogelijk grote hoeveelheden heterogene en kwalitatieve data over de cases te
verzamelen, te analyseren en te vergelijken. Dit is noodzakelijk aangezien de principaal-
agentrelatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder en het gebruik van
controlemechanismen om opportunistisch gedrag bij de laatstgenoemde tegen te gaan een zeer
complex proces betreft dat vraagt om een diepgaande analyse van heterogene informatie.
3.2 Casusselectie
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een meervoudige casestudy. Momenteel telt
Nederland 27 revolverende fondsen van de Rijksoverheid (N=27, zie Bijlage 1). Omdat het in
het kader de beschikbare tijd en middelen niet mogelijk was om ze allemaal, is ervoor gekozen
om contrasterende cases te selecteren, om op die manier de diverse populatie zo goed mogelijk
recht te doen (Van Thiel, 2010). Zoals gebruikelijk is in kwalitatief onderzoek zijn de casussen
doelgericht geselecteerd (purposive sampling) zodat de probleemstelling zo goed mogelijk
onderzocht kan worden (Boeije, 2014). Ten aanzien van de casusselectie hebben drie
selectiecriteria een belangrijke rol gespeeld. In lijn met H3 en H5 is gelet op de betrokkenheid
van meerdere principalen respectievelijk het onderscheid tussen publieke en private
fondsbeheerders. Op dit moment zijn er zes ministeries met tenminste één revolverend fonds;
hiervan zijn er drie meegenomen in de casusselectie. De uiteindelijke casusselectie (n=4) is
terug te vinden in Tabel 2.
Tabel 2. Casusselectie
Revolverend fonds Ministerie Fondsbeheer
Dutch Good Growth Fund BZ (BHOS) RVO
PwC-Triple Jump
Atradius DSB
Fonds Duurzaam
Funderingsherstel
BZK SVn
Innovatiekrediet EZK RVO
Vroegefasefinanciering EZK RVO
NWO-TTW
31
3.3 Onderzoeksmethoden
In deze paragraaf komen de gebruikte methoden ten aanzien van de dataverzameling (3.3.1) en
de data-analyse (3.3.2) aan bod.
3.3.1 Dataverzameling
Dit onderzoek maakt gebruik van een mixed method design, wat wil zeggen dat er gebruik wordt
gemaakt van meerdere onderzoeksmethoden ten aanzien van de dataverzameling. De primaire
dataverzameling vindt plaats aan de hand van interviews. Het houden van interviews is een zeer
flexibele manier om informatie te verzamelen, mede doordat tijdens het gesprek aanvullende
vragen kunnen worden gesteld. Interviewen leent zich daarmee voor gebruik in een casestudy
(Van Thiel, 2010). De interviews zijn semigestructureerd vormgegeven en vonden plaats aan
de hand van een vooraf opgestelde interviewguide. De topiclijst en interviewvragen zijn
afgeleid uit de operationalisatie, zoals gebruikelijk is bij deductief onderzoek (Van Thiel, 2010).
Voor de voorbereiding van de interviews en het opstellen van de interviewguide is gebruik
gemaakt van het werk van Baarda, Van der Hulst & De Goede (2012). De interviewguide is
terug te vinden in Bijlage 2. Per casus zijn betrokken medewerkers bij zowel het ministerie als
de fondsbeheerder geïnterviewd. Tabel 3 bevat een overzicht van de geïnterviewde
respondenten.
Tabel 3. Overzicht respondenten
Naam Organisatie Functie Casus
Respondent 1 PwC Senior manager DGGF
Respondent 2 Atradius DSB Exportkredietspecialist DGGF
Respondent 3 Ministerie van EZK Senior adviseur IK;
VFF
Respondent 4;
Respondent 5
Ministerie van BZ Beleidsmedewerker;
Idem
DGGF
Respondent 6 RVO Programmamanager DGGF
Respondent 7 Triple Jump Relatiemanager DGGF
Respondent 8 SVn Fondsmanager FDF
Respondent 9 Ministerie van EZK Beleidsmedewerker IK
Respondent 10 NWO-TTW Programmamedewerker VFF
Respondent 11 Ministerie van BZK Projectleider FDF
32
Naast de interviews is ter ondersteuning van de dataverzameling gebruik gemaakt van een
inhoudsanalyse van bestaand materiaal. Het gaat hierbij met name om (interne) documenten
omtrent de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder en het gebruik van
controlemechanismen. Hierbij valt te denken aan jaarverslagen, begrotingen,
beleidsdocumenten, contracten, wetgeving, etc. In veel gevallen zijn deze documenten gelieerd
aan de indicatoren uit de operationalisatie. Daarnaast is gekeken naar bestaande onderzoeken
naar revolverende fondsen - waarvan de omvang zoals bleek uit hoofdstuk 1 zeer gering is. Het
rijksbrede onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2019) vormt hiervan het voornaamste
voorbeeld.
3.3.2 Data-analyse
Het analyseren van kwalitatieve data is doorgaans een iteratief proces, maar dient wel op
systematische wijze plaats te vinden (Van Thiel, 2010). Het transcriberen van de interviews
vormt hiertoe een eerste maatregel. Voor daadwerkelijke analyse van de verzamelde data zijn
deze vervolgens gecodeerd. Het coderingsproces bestond in navolging van Boeije (2014) uit
drie stappen. Allereerst de open codering. Deze fase vindt voornamelijk plaats aan het begin
van het onderzoek en verwijst naar het verkennen, vergelijken, conceptualiseren en
categoriseren van de verzamelde data. Het doel van de open coderingsfase is het markeren van
de relevante informatie aan de hand van codes. De gebruikte codes zijn deels afgeleid uit de
operationalisatie en deels inductief tot stand gekomen.
Na het genereren van een uitputtende initiële set van codes werden deze axiaal gecodeerd. Deze
fase richt zich op het vinden van patronen in de gebruikte codes om deze vervolgens de
relevante codes met elkaar te verbinden (Boeije, 2014). Het doel hiervan is het integreren van
de verschillende codes omtrent de onderzochte variabelen. In de axiale coderingsfase is
onderscheid gemaakt tussen hoofd- en subcodes, waarbij de hoofdcodes in beginsel werden
gevormd door de oorspronkelijke aan de operationalisatie gelieerde codes uit de open codering.
Het selectief coderen vormt tot slot een logische vervolgstap op het axiaal coderen. Hierbij ligt
de nadruk op het integreren van de bevindingen door verbanden te leggen tussen de categorieën
die in de voorgaande fase zijn beschreven (Boeije, 2014). Deze fase vindt plaats aan het einde
van de analyse en is dan ook gericht op het relateren van de gevonden data aan de
onderzoeksvragen.
Als aanvulling op de uit de interviews vergaarde data is relevant bestaand materiaal onderzocht
middels een inhoudsanalyse. Na verzameling van de data zijn deze geanalyseerd en vervolgens
33
zijn de relevante passages gecodeerd. Om verdere verwerking en integratie met de data uit de
interviews te optimaliseren is ernaar gestreefd om zoveel mogelijk dezelfde codes te hanteren.
3.4 Operationalisatie
De fase van het operationaliseren richt zich op het waarneembaar of meetbaar maken van de te
onderzoeken theoretische constructen (Swanborn, 1981). Hiertoe zullen in deze paragraaf de
variabelen uit het conceptueel model, te weten vijf onafhankelijke variabelen (bestuurlijke
procedures, toezichtsprocedures, meerdere principalen, signalering, privaat fondsbeheer) en de
afhankelijke variabele (opportunistisch gedrag) aan bod komen.
3.4.1 Bestuurlijke procedures
Bestuurlijke procedures zijn in paragraaf 2.3 omschreven als controlemechanismen waarmee
de principaal ex ante de reikwijdte van de activiteiten, de beschikbare instrumenten en de te
volgen procedures van de agent definieert (Pollack, 1997). De verwachting is dat het gebruik
van bestuurlijke procedures opportunistisch gedrag bij de fondsbeheerder reduceert. Afgeleid
van het werk van Schillemans (2010) wordt er ten aanzien van bestuurlijke procedures
onderscheid gemaakt tussen twee categorieën: het preciseren van doelen en spelregels. Het
specificeren van doelen duidt op het vooraf vaststellen van de doelstelling van het fonds in
termen van output en outcome om zo richting te geven aan het gedrag van de fondsbeheerder.
De instrumenten die hieronder vallen betreffen richtinggevende visies, prestatie-indicatoren en
concrete prestatieafspraken en formele contracten.
Een tweede categorie bestuurlijke procedures vinden we terug in de vorm van door het
ministerie opgestelde spelregels waaraan de fondsbeheerder zich heeft te houden. Hierin
worden voorwaarden gesteld die de input bepalen en eisen stellen aan interne processen
(Schillemans, 2010). Hieronder vallen nadere richtlijnen en inspraakverplichtingen ten aanzien
van de uitvoering door de fondsbeheerder alsmede doelmatigheid- en rechtmatigheidseisen. In
het geval van de revolverende fondsen valt hierbij te denken aan eisen omtrent het beoogde
revolveringspercentage (doelmatigheid) en hoe het publieke geld besteed dient te worden
(rechtmatigheid).
3.4.2 Toezichtsprocedures
Toezichtsprocedures zijn controlemechanismen waarmee de principaal ex post het gedrag van
de agent monitort en beïnvloedt door middel van positieve of negatieve sancties (Pollack,
1997). Het gebruik van toezichtsprocedures door het ministerie wordt verondersteld
opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder te reduceren.
34
Uit de literatuur komt naar voren dat de mate waarin het ministerie gebruik maakt van
toezichtsprocedures kan worden geduid in termen van fire-alarm en police patrol (McCubbins
& Schwartz, 1984). Police-patrol duidt op een actieve en directe houding van het ministerie en
daarmee op een hoge mate van het gebruik van toezichtsprocedures. Fire alarm daarentegen
wijst op meer passief en indirecter gebruik.
Het monitoren van het gedrag van de agent vormt een belangrijk controlemechanisme om
opportunistisch gedrag tegen te gaan. Hierbij draait het in algemene zin op hoe het toezicht
vanuit het ministerie op de fondsbeheerder is geregeld. Belangrijke vraag is of er specifieke
rapportageverplichtingen zijn opgesteld en waar deze zoal betrekking op hebben. Ook de
formele accountantscontrole is volgens Schillemans (2010) een belangrijk
monitoringsinstrument, evenals de mogelijkheid voor het ministerie om officiële visitaties uit
te voeren.
Incentives vormen prikkels die gewenst gedrag en goede prestaties belonen en ongewenst
gedrag bestraffen. In de publieke sector spelen naast financiële prikkels, reputationele sancties
een belangrijke rol (Schillemans, 2010). Ook vervolgbenoemingen en de eventuele toekenning
van nieuwe taken kunnen als incentive ingebed worden.
3.4.3 Signalering
Signalering is omschreven als een proces waarbij de afzender een signaal omtrent bepaalde
informatie verstuurd richting de ontvanger, welke het signaal ontvangt, interpreteert en naar
aanleiding daarvan feedback kan versturen. Dit leidt ertoe dat beide partijen beter geïnformeerd,
zeker indien dit proces herhaaldelijk plaatsvindt. Aldus wordt verondersteld dat signalering
bijdraagt aan de reductie van opportunistisch gedrag. Hoewel het doorgaans de agent is die dit
proces initieert, kan het ook de principaal zijn die de eerste stap hierin neemt. Gezien het feit
dat signalen veelal worden beantwoord met feedback, zijn zowel signalen van de
fondsbeheerder als van het ministerie indicatoren voor de mate van signalering.
3.4.4 Meerdere principalen
Van de betrokkenheid van meerdere principalen wordt verondersteld dat dit leidt tot meer
opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder. Er is sprake van de betrokkenheid van meerdere
principalen indien er naast het ministerie andere organisaties in hiërarchische zin boven de
fondsbeheerder staan. Er dient hierbij sprake te zijn van een principaal-agentrelatie, dat wil
zeggen, de desbetreffende organisatie dient te kunnen worden aangewezen als opdrachtgever
dan wel toezichthouder en de fondsbeheerder als opdrachtnemer.
35
3.4.5 Privaat fondsbeheer
In het geval van revolverende fondsen duidt privaat fondsbeheer op de situatie waarbij het
beheer van het fonds is ondergebracht bij een private organisatie. Private organisaties en
geprivatiseerde of verzelfstandigde diensten beschikken doorgaans over meer autonomie dan
traditionele publieke organisaties. Bezien vanuit het NPM-gedachtengoed, met zijn focus ook
de private markt, valt dit eenvoudig te verklaren. Organisaties dienen immers gevrijwaard te
zijn van politieke en bureaucratische belemmeringen om zo efficiënter en effectiever te werk te
gaan, een argument dat zeker ook op kan gaan voor het fondsbeheer van revolverende fondsen.
Meer autonomie brengt echter ook een groter risico op opportunistisch gedrag met zich mee.
De verwachting is dan ook dat privaat fondsbeheer, in vergelijking met publiek fondsbeheer,
leidt tot meer opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder.
3.4.6 Opportunistisch gedrag
Opportunistisch gedrag wijst in dit onderzoek op het verzuimen van de fondsbeheerder om te
handelen in het belang van het ministerie dan wel op het actief nastreven van zijn eigen doelen.
Opportunistisch gedrag is een afgeleide van de term moral hazard. Binnen de literatuur zijn er
doorgaans twee begrippen die hiermee in verband worden gebracht, welke beide binnen
verschillende wetenschapsdisciplines over vele definities en preciseringen beschikken en elkaar
ook deels overlappen. Shirking duidt in algemene zin op het falen van de agent om te handelen
in het belang van de principaal. Vaak wordt verondersteld dat de agent bewust zijn taken
verzuimt door bijvoorbeeld minder inspanning te leveren dan contractueel was afgesproken.
Opportunism wijst doorgaans op het nastreven van eigen doelen namens de agent ten koste van
het handelen in het beste belang van de principaal en wijst eveneens op taakverzuim. In de
literatuur wordt het ook wel gebruikt om alleen op taakverzuim te wijzen, aangezien het in het
belang van de agent is om de door de principaal opgedragen taak met minimale inspanningen
uit te voeren. Afgeleid van deze twee begrippen vormen taakverzuim en het nastreven van eigen
belangen de indicatoren voor opportunistisch gedrag. Tabel 4 bevat een overzicht van de
geoperationaliseerde concepten.
36
Tabel 4. Operationalisatieschema
Concept Indicatoren
Bestuurlijke procedures: preciseren van
doelen
- Richtinggevende visie
- Prestatie-indicatoren/afspraken
- Contracten
Bestuurlijke procedures: spelregels
- Nadere richtlijnen
- Rechtmatigheidseisen
- Doelmatigheidseisen
- Inspraakverplichtingen
Toezichtsprocedures: monitoring
- Toezicht
- Rapportageverplichtingen
- Accountantscontrole
- Visitaties
Toezichtsprocedures: incentives
- Reputatieschade
- Financiële prikkels
- Vervolgbenoemingen
- Toekenning nieuwe taken
Signalering - Signalen van de fondsbeheerder
- Signalen van het ministerie
Meerdere principalen - De betrokkenheid van een of meerdere
organisaties die naast het ministerie als
principaal fungeren ten opzichte van de
fondsbeheerder.
Privaat fondsbeheer - Gebruik bestuurlijke procedures
- Gebruik toezichtsprocedures
Opportunistisch gedrag - Taakverzuim
- Nastreven van eigen doelen
37
3.5 Betrouwbaarheid en validiteit
In deze paragraaf worden achtereenvolgens de maatregelen die zijn genomen met het oog op
de betrouwbaarheid (3.5.1) en de validiteit (3.5.2) van het onderzoek besproken.
3.5.1 Betrouwbaarheid
De betrouwbaarheid van een onderzoek bestaat uit twee elementen: de nauwkeurigheid en de
consistentie (Van Thiel, 2010). De nauwkeurigheid wordt bepaald door hoe nauwkeurig de
gehanteerde meetinstrumenten de onderzochte variabelen meten. De consistentie slaat op het
principe van herhaalbaarheid, ofwel dat onder dezelfde omstandigheden dezelfde meting tot
dezelfde resultaten leidt.
Gezien het feit dat er sprake is van een heterogene populatie is ervoor gekozen om een selecte
steekproef uit te voeren, dit om zo goed mogelijk recht te doen aan de diversiteit van de
populatie. De selectie is grotendeels gebaseerd op theoretische gronden en op onafhankelijke
variabelen, hetgeen de voorkeur geniet boven variatie op afhankelijke variabelen (King,
Keohane & Verba, 1994; Swanborn, 2008). De casusselectie is bovendien deels gebaseerd op
informatie uit bestaand onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2019), hetgeen betekent dat
deze informatie reeds door onderzoekers is geverifieerd.
Aangaande de interviews zijn de betrouwbaarheid en validiteit zo goed mogelijk gewaarborgd
door te kiezen voor een semigestructureerde opzet. De verschillende interviews vonden steeds
plaats aan de hand van dezelfde opzet, waarbij de opgestelde topics en hiervan afgeleide vragen
duidelijk gerelateerd waren aan de operationalisatie. Daarnaast is de interviewguide met het
oog op interonderzoeker-betrouwbaarheid voorgelegd aan de scriptiebegeleider. Het uitwerken
van de interviews in transcripten vormt een verdere maatregel met het oog op de navolgbaarheid
en betrouwbaarheid. Een laatste maatregel betreft de trapsgewijze codering in de vorm van
open, axiale en selecte coderingsfases.
3.5.2 Validiteit
Er kunnen twee hoofdvormen van validiteit worden onderscheiden: interne en externe validiteit
(Van Thiel, 2010). Interne validiteit heeft betrekking op de geldigheid van het onderzoek en de
vraag of daadwerkelijk het beoogde te onderzoeken effect is gemeten. Het draait hierbij om de
vraag of de operationalisaties wel een juiste weergave vormen het theoretische construct en of
de veronderstelde causaliteit tussen de onafhankelijke en afhankelijke variabele zich inderdaad
voordoet. De variabelen en de veronderstelde verbanden in dit onderzoek zijn goed ingebed in
de accountability en principaal-agentliteratuur en zodoende dan ook veelvuldig onderzocht. Een
38
kanttekening die hierbij geplaatst kan worden is het feit dat ze nu worden toegepast op een
casus waarnaar tot op heden weinig wetenschappelijk onderzoek is verricht, zeker ook binnen
de gehanteerde theorieën. Het is dan ook niet ondenkbaar dat de bestaande theoretische
concepten in beide theorieën zich niet optimaal lenen voor toepassing op de revolverende
fondsen.
De externe validiteit heeft betrekking op de generaliseerbaarheid van het onderzoek. De vraag
die hieruit voortkomt is of de gevonden resultaten ook voor andere casussen gelden. De externe
validiteit van dit onderzoek valt beperkt te noemen, een aantal redenen ligt hieraan ten
grondslag. Allereerst kan hierbij gewezen worden op het feit dat de revolverende fondsen een
relatief nieuw instrument vormen en het speelveld zeer divers en bovendien nog volop in
ontwikkeling is. Hieruit volgt het deels exploratieve karakter van het onderzoek, hetgeen
doorgaans gepaard gaat met relatief beperkte generaliseerbaarheid. Daarnaast is er zoals reeds
is vermeld weinig wetenschappelijke literatuur op het gebied van revolverende fondsen
voorhanden. Ook het geringe aantal onderzoekseenheden, een van de voornaamste nadelen van
case studies, vormt een beperking ten aanzien van de validiteit en de betrouwbaarheid van het
onderzoek.
Om hier een mouw aan te passen is gebruik gemaakt van meerdere vormen van triangulatie. Dit
begrip wijst op het verzamelen of verwerken van informatie op meer dan één manier (Van Thiel,
2010). In het geval van de operationalisatie geldt voor alle variabelen behalve de aanwezigheid
van meerdere principalen, welke zich juist het eenvoudigst laat meten, dat er meerdere
indicatoren zijn op de veronderstelde causaliteit te meten. In het geval van twee centrale
variabelen, bestuurlijke en toezichtsprocedures, zijn de indicatoren bovendien uitgewerkt in een
tweetal dimensies. Ook is er sprake van methodologische triangulatie; er is immers gekozen
voor een mixed method design en zodoende is er gebruik gemaakt van interviews en de analyse
van bestaand materiaal over hetzelfde onderwerp. Voorts zijn er ook meerdere soorten
informatiebronnen geraadpleegd: direct betrokken werknemers, interne documenten en reeds
uitgevoerd onderzoek.
39
4. Resultaten
In dit hoofdstuk zullen de resultaten van de interviews en de analyse van bestaand materiaal
worden besproken. Over vier casussen wordt bekeken hoe de relatie tussen het ministerie en de
fondsbeheerder in de praktijk is vormgegeven en van welke mechanismen het ministerie
gebruik maakt om het gedrag van de fondsbeheerder te controleren. Op deze manier wordt aan
het einde van het hoofdstuk antwoord gegeven op deelvraag 5: Welke controlemechanismen
dragen in de praktijk bij aan het voorkomen of beheersen van opportunistisch gedrag van de
fondsbeheerder?
In 4.1 zal eerst kort aandacht worden besteed aan de casusbeschrijvingen, hetgeen noodzakelijk
is om inzicht in de achterliggende context van de fondsen te verschaffen. Hierna wordt
overgegaan naar het behandelen van resultaten. Omwille van de overzichtelijkheid is ervoor
gekozen om de resultaten per onderwerp en niet losstaand per casus te bespreken. Per
onderwerp wordt gekeken naar het algemene beeld dat naar voren komt uit de analyse van de
vier casussen. Hierbij wordt op relevante aspecten ook de vergelijking gemaakt tussen de
casussen, waarbij opmerkelijke verschillen of overeenkomsten in het bijzonder worden
uitgelicht.
4.1 Casusbeschrijvingen
In deze paragraaf wordt kort stilgestaan bij de vier casussen die zijn onderzocht. Om het geheel
beknopt te houden blijft dit beperkt tot de meest essentiële en relevante aspecten omtrent de
doelstellingen en vormgeving van de fondsen. Achtereenvolgens komen het Dutch Good
Growth Fund (4.1.1), het Fonds Duurzaam Funderingsherstel (4.1.2), het Innovatiekrediet
(4.1.3) en de Vroegefasefinanciering (4.1.4) aan bod.
4.1.1 Dutch Good Growth Fund
Het DGGF komt voort uit het regeerakkoord 2012 en is opgericht in 2014. DGGF valt onder
de verantwoording van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
(BHOS) en daarmee binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ). Het fonds is gericht
op het verstrekken van financiering en verzekeringen om de ontwikkelingsrelevante handel en
investeringen in 68 lage-inkomenslanden te stimuleren. Het DGGF is uitgesplitst in drie
onderdelen en in navolging daarvan is ook het fondsbeheer ondergebracht bij drie verschillende
partijen.
40
Onderdeel 1 is ondergebracht bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), een
uitvoerende dienst van het Ministerie van EZK. De RVO investeert middels leningen, garanties
en participaties in Nederlandse ondernemers die willen investeren in ontwikkelingslanden.
Onderdeel 2 is ondergebracht bij een consortium van PwC en Triple Jump; zij investeren
middels achtergestelde en converteerbare leningen, aandelenparticipaties, first loss-
bescherming en garanties in investeringsfondsen die op hun beurt financiering verlenen aan
lokale ondernemers in de 68 ontwikkelingslanden (Algemene Rekenkamer, 2019). In dit
verband wordt ook wel gesproken van een fund of funds constructie. Tot slot onderdeel 3, dat
is ondergebracht bij Atradius DSB. In het kader van DGGF verzorgt Atradius DSB
financieringen en exportverzekeringen aan Nederlandse bedrijven die kapitaalgoederen willen
exporteren naar de ontwikkelingslanden en werkt aanvullend op de bestaande EKV-regeling,
waarvan de uitvoering eveneens is ondergebracht bij Atradius.
4.1.2 Fonds Duurzaam Funderingsherstel
Het Fonds Duurzaam Funderingsherstel (FDF) is in 2017 opgericht naar aanleiding van een
tweetal kamerbreed aangenomen moties en heeft als doel het verstrekken van leningen aan
eigenaren-bewoners met een urgente funderingsproblematiek. Om invulling te geven aan de
beleidswens heeft het ministerie er hierbij voor gekozen om een (onafhankelijke) stichting op
te richten, te weten de Stichting Fonds Duurzaam Funderingsherstel (Ministerie van BZK,
2016). Hieruit volgt ook dat de minister op afstand staat, hetgeen wenselijk wordt geacht gezien
het fonds privaatrechtelijke rechtshandelingen verricht en er niet sprake is van een wettelijke
taak. Het beheer van het fonds is ondergebracht bij het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting
Nederlandse gemeenten (SVn). Namens het Rijk heeft het ministerie van BZK eenmalig € 20
miljoen middels een subsidiebeschikking beschikbaar gesteld aan de stichting in de vorm van
een achtergestelde lening. De rijksbijdrage geldt als een injectie voor het eigen vermogen en is
bedoeld om het fonds een solide basis te geven. Het werkkapitaal voor de lange termijn is in de
vorm van een kredietfaciliteit ingebracht door Rabobank, the Council of Europe Development
Bank (CEB) en de Nederlandse Waterschapsbank N.V. (NWB Bank) en bedraagt € 80 miljoen
waarmee de totaal omvang van het fonds € 100 miljoen bedraagt.
4.1.3 Innovatiekrediet
Het Innovatiekrediet (IK) is een in 2008 opgerichte subsidieregeling van het Ministerie van
EZK en biedt ondersteuning aan innovatieve bedrijven. Het uiteindelijk doel van het fonds is
om bij te dragen aan de groei van de Nederlandse economie door het stimuleren van het
innovatieve vermogen van bedrijven. Dit gebeurt door subsidies te verstrekken in de vorm van
41
kredieten voor risicovolle technische of klinische projecten, waarin nieuwe producten, diensten
of processen worden ontwikkeld. Zowel starters als gevestigde bedrijven kunnen maximaal
45% van de projectkosten financieren middels het Innovatiekrediet. De achterliggende gedachte
is dat het Innovatiekrediet als hefboom fungeert: ondernemers dienen ook andere financiers aan
te trekken (Ministerie van EZK, 2019). Het fondsbeheer is ondergebracht bij de RVO, een
uitvoeringsdienst van het Ministerie van EZK.
4.1.4 Vroegefasefinanciering
De Vroegefasefinanciering (VFF) is een subsidieregeling van het Ministerie van EZK en is
opgericht in 2014. Het fonds dient innovatie en groei bij ondernemers te stimuleren door hun
ideeën van de planfase in de startfase te helpen (Ministerie van EZK, 2019). De VFF stelt
innovatieve starters en bestaand mkb in staat om de technische haalbaarheid en commerciële
potentie van hun idee te testen. De financiering bestaat uit een geldlening waarover de
begunstigde rente betaalt. Het beoogde effect van de Vroegefasefinanciering is het vergroten
van de kans op gerealiseerde proof of concepts.
De VFF kent feitelijk twee doelgroepen. Enerzijds zijn dit innovatieve starters en bestaande
organisaties in het mkb, anderzijds zijn dit innovatieve starters die voortkomen uit
kennisinstellingen. Het beheer van VFF is in navolging hiervan verdeelt over een tweetal
organisaties. De RVO is aangewezen als uitvoerder voor de financiering van starters en
bestaande organisaties in het mkb. Hiervoor is € 36 miljoen beschikbaar gesteld. De
Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), specifiek het domein
Toegepaste en Technische Wetenschappen (TTW) is de uitvoerder voor de academische
starters. Hiervoor werd € 14 miljoen beschikbaar gesteld (Ministerie van EZK, 2014). De NWO
is een zelfstandig bestuursorgaan onder auspiciën van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW) en is bij wet ingesteld.
4.2 Het gebruik van bestuurlijke procedures door het ministerie
Het eerste onderwerp dat hier aan bod komt betreft gebruik van de bestuurlijke procedures door
het ministerie. Bestuurlijke procedures vormen een ex ante controlemechanisme waarmee de
principaal de reikwijdte van de activiteiten, de beschikbare instrumenten en de te volgen
procedures van de agent definieert en deze bepaalde doelstellingen meegeeft (McCubbins &
Schwartz, 1984; Pollack, 1997). De verwachting hierbij is dat hoe strikter de bestuurlijke
procedures zijn vormgegeven, hoe minder autonomie de agent tot zijn beschikking heeft, wat
het risico op opportunistisch weer verkleint. In hoofdstuk 3 is hierbij de volgende verwachting
42
opgesteld (H1): Het gebruik van bestuurlijke procedures door het ministerie draagt bij aan het
reduceren van opportunistisch gedrag bij de fondsbeheerder.
In hoofdstuk 2 kwam naar voren dat het gebruik van bestuurlijke procedures twee functies dient
te vervullen (Schillemans, 2010). In navolging hiervan wordt in 4.2.1 gekeken naar functie van
het preciseren van doelstellingen, waarna in 4.2.2 het gebruik van procedurele spelregels aan
bod komt. In 4.2.3 wordt de paragraaf afgesloten door te kijken wat de resultaten nou zeggen
ten aanzien van de verwachting.
4.2.1 Preciseren van doelstellingen
Middels het preciseren van de doelstellingen kan de principaal ex ante richting geven aan het
handelen van agent (Schillemans, 2010). Dit is van belang gezien het feit dat de principaal-
agenttheorie verondersteld dat de principaal en de agent ten minste voor een deel over
verschillende doelstellingen beschikken, dat deze mogelijk ook met elkaar kunnen conflicteren
en dat beide partijen ook hun eigen doelstellingen nastreven (Eisenhardt, 1989).
Bij het DGGF zien we de functie van het preciseren van doelstellingen het meest nadrukkelijk
en naar voren komen. Respondenten 4 en 5, beide als beleidsmedewerker werkzaam bij BZ
geven aan dat het ministerie uitgebreide doelstellingen heeft opgesteld voor de fondsen. Dit
wordt ook onderschreven door de respondenten van de fondsbeheerders, zoals blijkt uit het
onderstaande citaat van respondent 7, relatiemanager bij Triple Jump: “Ja bij de start van het
fonds in 2014 zijn er hele duidelijke doelstellingen opgesteld waarin staat welke resultaten nou
met dit beschikbaar gestelde geld moesten worden behaald, op het gebied van banen, op het
gebied van jongeren werkgelegenheid, op het gebied van vrouwelijke entrepreneurs, etc.”
Daarnaast zijn er voor de verschillende onderdelen van het fonds ook prestatie-indicatoren
opgesteld. In gesprek met respondent 6, programma-manager bij RVO, blijkt dat er hierbij
bijvoorbeeld wel gebruik wordt gemaakt van KPI’s (kritieke prestatie-indicatoren). Respondent
5, beleidsmedewerker bij BZ, geeft dat er hiervan wel een belangrijke controlefunctie uitgaat
richting de agent: “De gedachte vanuit hier is ook, naarmate we ze op dat moment wat meer de
duimschroeven aandraaien, dat er dan ook een grotere prikkel is om te komen tot die resultaten.”
Ten aanzien van deze casus zien we dan ook terug dat het ministerie door een hoge mate van
het gebruik van bestuurlijke procedures het fonds een duidelijke richting heeft meegegeven en
dat de fondsbeheerders dit ook als zodanig onderschrijven.
43
Ook bij de casussen van het IK en de VFF zien we terug dat het ministerie de doelstellingen
voor de fondsbeheerder nader heeft omschreven. De gesproken respondenten geven aan dat dit
voor beide fondsen voornamelijk via de geldende wetsteksten plaatsvindt. Bij de VFF wordt
bijvoorbeeld nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen twee doelgroepen, welke ook nader
worden omschreven en in navolging waarvan het fondsbeheer ook is onderverdeeld over twee
partijen. Ook zijn er bepaalde prestatie-indicatoren opgesteld ten aanzien van de uitvoering.
Opvallend hierbij is dat respondent 3, beleidsmedewerker bij EZK, aangeeft dat deze in het
geval van de VFF voor de NWO nadrukkelijker zijn vormgegeven van bij de RVO. De reden
hiervoor is dat de NWO als zbo op grotere afstand staat van het ministerie, waardoor de directe
sturingsmogelijkheden beperkter zijn en er klaarblijkelijk een grotere behoefte is tot meer
informatie om dit te compenseren en om meer inzicht te krijgen in het handelen van de agent.
In vergelijking met de andere casussen zien we bij het FDF terug dat het fonds bewust op
afstand is geplaatst van de overheid. Hoewel hier zoals de respondenten ook aangaven zeker
legitieme redenen voor zijn aan te voeren, heeft dit wel tot gevolg dat de bestuurlijke procedures
vanuit het ministerie beperkter zijn vormgegeven, want de stichting dient onafhankelijk te zijn.
Op de vraag of het ministerie ook prestatie-indicatoren heeft opgesteld geeft respondent 8,
fondsmanager bij SVn, aan dat er in de statuten van de stichting geen harde indicatoren staan
opgesteld. Wel is het zo dat er in het investeringsreglement staat opgenomen dat het
uitgangspunt is om binnen 4 jaar 2000 leningen te verstrekken (Stichting Fonds Duurzaam
Funderingsherstel, 2017). In de praktijk blijkt dat dit uitgangspunt bij lange na niet wordt
behaald, er is dan ook sprake van onderbesteding bij het fonds.
Respondent 8, fondsmanager bij SVn, geeft aan dat de problemen onder andere het gevolg zijn
van ontwikkelingen in de markt en dat er ten aanzien van de leningsvoorwaarden ook
wijzigingen zijn doorgevoerd om het instrument beter aan te laten sluiten op de markt – deze
wijzigingen vereisen overigens wel de goedkeuring van de minister. Het fonds presteert echter
ook na deze veranderingen en gewijzigde verwachtingen nog steeds ondermaats en creëert niet
voldoende inkomsten om de kosten van het fondsbeheer te dekken. Tot op heden wordt er dus
onvoldoende gepresteerd, maar worden er wel kosten gemaakt.
Volgens de principaal-agenttheorie zouden de tegenvallende prestaties bij het FDF ook het
gevolg kunnen zijn van een gebrek aan inspanningen van de fondsbeheerder, ofwel
opportunistisch gedrag (Eisenhardt, 1989; Pollack, 1997). De vraag is echter in hoeverre hier
daadwerkelijk sprake van is. Het zou makkelijk zijn om te wijzen op de afwezigheid van
44
uitgebreide prestatie-indicatoren of inspraakmogelijkheden voor het ministerie als de oorzaak.
Uit de interviews komt echter het beeld naar voren dat er enkele belangrijke redenen zijn die de
onderbesteding grotendeels lijken te verklaren. Respondent 11, projectleider bij BZK,
benadrukt dat er externe factoren zijn die een grote invloed lijken te hebben op de huidige
onderbesteding. Tegelijkertijd stelt hij dat de SVn “er gewoon alles aan doet om het product
aan de man te brengen”. Zodoende wijdt het ministerie de tegenvallende prestaties van het FDF
niet aan de inspanningen van het de fondsbeheerder, waarmee er ook geen sprake lijkt te zijn
van een hoge mate van opportunistisch gedrag.
4.2.2 Spelregels
Nu het gebruik van bestuurlijke procedures om de doelstellingen voor de agent nader te
preciseren in de vorige deelparagraaf is behandeld, is het zaak om aandacht te besteden aan de
tweede functie van dit controlemechanisme, namelijk het stellen van procedurele spelregels ten
aanzien van de uitvoering. Procedurele spelregels leggen beperkingen op aan de autonome
bevoegdheden van de agent door bepaalde vereisten te stellen ten aanzien van diens
handelingen (Schillemans, 2010). In de literatuur wordt verondersteld dat de agent wordt
aangetrokken op basis van zijn expertise en dat deze het best tot zijn recht komt indien hij over
een hoge mate van autonomie beschikt. Anderzijds leidt meer autonomie ook weer tot een
verhoogd risico op opportunistisch gedrag, gezien het feit dat de agent meer bewegingsvrijheid
en daarmee over meer macht beschikt (Pollack, 1997; Schillemans, 2010).
Dit argument zien we onder andere goed terug ten aanzien van de fondsen IK en VFF. De RVO,
bij beide fondsen betrokken als fondsbeheerder, is een interne uitvoeringsdienst van EZK zelf.
Dit betekent dat de minister uiteindelijk altijd de zeggenschap heeft over het fondsbeheer en de
mogelijkheden tot het gebruik van bestuurlijke procedures als controlemechanisme zijn dan ook
hoog. Toch wordt ervoor gekozen om de RVO de ruimte te geven om het fondsbeheer
zelfstandig uit te voeren, zo beschikken zij ten aanzien van beide casussen over een mandaat
om te handelen namens de minister en heeft het ministerie ten aanzien van individuele
investering ook geen inspraakmogelijkheden. Respondent 9, beleidsmedewerker bij EZK,
brengt dit ook ter sprake: “Ja ze hebben juist bepaalde expertise op het gebied van de markt en
van technische kennis die wij niet hebben en daarom zou het ook heel gek zijn als we ons echt
met specifieke casussen zouden bemoeien”.
De RVO beschikt aldus een zekere mate van autonomie ten aanzien van de uitvoering, met
name ten aanzien van de uiteindelijke investeringsbeslissingen. Voorafgaand hieraan, en op een
45
algemener of hoger niveau, zijn er in de wetteksten wel procedurele spelregels terug te vinden
ten aanzien van het subsidiebeheer en de uitvoering van het fonds. Hoewel de RVO dus over
een zekere mate van autonomie beschikt, zijn er in de wetteksten wel procedurele spelregels
terug te vinden ten aanzien van het subsidiebeheer en de uitvoering van het fonds. De
uiteindelijke afweging ten aanzien van het verlenen van financieringen ligt zoals respondent 9
ook aangeeft evenwel bij de fondsbeheerder zelf.
Bij het FDF is er zoals gezegd bewust voor gekozen om het fonds op afstand te plaatsen en het
is dan ook niet verwonderlijk dat de fondsbeheerder het beoordelen van de aanvragen en het
verstrekken van financiering op autonome basis uitvoert. Ook hier geldt dat er in algemene zin
kaders zijn opgenomen in de subsidiebeschikking. Belangrijker is echter dat de stichting FDF
een investeringsreglement kent waaraan de SVn als fondsbeheerder onderhevig is. Het
investeringsreglement wordt opgesteld door het bestuur van de stichting en deze is dan ook
primair verantwoordelijk voor het opstellen van procedurele spelregels ten aanzien van de
fondsbeheerder. Wel is het zo dat de vaststelling van alsmede wijzigingen aan dit document
moeten worden goedgekeurd door de minister.
Dat het opstellen van uitgebreide spelregels en de instrumenten die daaronder vallen wenselijk
kan zijn met oog op het reduceren van het risico op opportunistisch gedrag valt goed terug te
zien bij het DGGF. Deze casus biedt zoals gezegd een voorbeeld waarbij er sprake is van een
hoge mate van het gebruik van bestuurlijke procedures, zo ook van procedurele spelregels ten
aanzien van de uitvoering. Voor het fonds geldt een beoogd revolveringspercentage van 100 %,
hetgeen enigszins op gespannen voet staat met het beleidsdoel van het ministerie om duurzame
en inclusieve groei te realiseren middels ontwikkelingsrelevante investeringen (Algemene
Rekenkamer, 2016b). De voorwaarden voor het selecteren van ontwikkelingsrelevante
projecten leggen namelijk beperkingen op voor het behalen van financieel rendement. Dit kan
leiden tot risicomijdend gedrag bij de fondsbeheerders, welke het nastreven van
revolverendheid (lager risico) mogelijk kunnen verkiezen boven ontwikkelingsrelevantie
(hoger risico). Hier zien we ook het probleem van risk-sharing in terug, waar de principaal en
de agent verschillende houdingen hebben ten aanzien van de te nemen risico’s (Eisenhardt,
1989).
Respondent 5, beleidsmedewerker bij BZ, geeft met betrekking tot onderdeel 3 en Atradius
DSB aan dat er inderdaad gevallen zijn geweest waarbij het ministerie bereid was om meer
risico te lopen dan de fondsbeheerder: “Dat is wel gebeurd, maar dat wordt dan meestal
46
afgevangen in die voorgesprekken, waarbij zij met die ondernemer gesproken hebben, een soort
quick-scan hebben gekregen en denken van nou dit moeten we eigenlijk niet doen, maar er zit
wel heel veel impact in, “dus beste Buitenlandse Zaken, moeten we dit gaan uitwerken of niet?”
Dus dat is zeker ook gebeurd en dat wij dan zeiden, ik zou het maar gaan uitwerken.” Atradius
beschikt echter niet over een mandaat en de uiteindelijke investeringsbeslissing ligt dan ook bij
het ministerie waarmee zij zelf in staat zijn om de definitieve afweging te maken tussen
financieel rendement en ontwikkelingsrelevantie. Een voorbeeld hiervan deed zich ook aan in
gesprek met respondent 5, beleidsmedewerker bij BZ: “Atradius DSB is toch wel een partij die
gewend is om te werken met grote bedragen. Wat wij dan eigenlijk promoten is dat ze ook voor
kleine bedragen net die extra inspanning leveren.”
Voor de onderdelen 1 en 2 van het DGGF geldt dat de RVO en PwC-Triple Jump wel
beschikken over een mandaat en dat de afweging tussen financieel rendement en
ontwikkelingsrelevantie en de definitieve beslissing ten aanzien hiervan bij de fondsbeheerder
ligt. Hoewel uit de interviews niet naar voren komt dat dit tot noemenswaardige problemen
heeft geleid, is het wel zo dat het ministerie ten aanzien van Atradius DSB simpelweg meer
controle heeft ten aanzien van de afweging tussen financieel rendement en
ontwikkelingsrelevantie en dat het risico op opportunistisch gedrag, waarvan hier zoals gezegd
sprake is, hiermee de facto kleiner is.
Overigens zien we hier ook de afweging tussen meer autonomie voor en meer controle over de
agent weer goed in terug (Pollack, 1997; Schillemans, 2010). Zo geeft respondent 2,
exportkredietspecialist bij Atradius DSB, dat het ontbreken van een mandaat en het feit dat zij
alle investeringsbeslissingen, “hoe klein ook”, moeten voorleggen aan het ministerie als een
extra bureaucratische en belastende stap ervaren. De hogere mate van het gebruik van spelregels
– in de vorm van inspraakmogelijkheden van het ministerie ten aanzien van de
investeringsbeslissingen – gaan inderdaad gepaard met minder autonomie voor de agent, welke
aangeeft dit als onnodige extra belasting te ervaren.
4.2.3 Beantwoording H1
Nu beide functies die Schillemans (2010) aan bestuurlijke procedures toedicht zijn besproken
is het tijd om een oordeel te vellen ten aanzien van H1. Valt op basis van het bovenstaande te
concluderen dat het gebruik van bestuurlijke procedures door het ministerie opportunistisch
gedrag van de fondsbeheerder reduceert? Wat in ieder geval naar voren komt is dat intensiever
gebruik van bestuurlijke procedures het risico op opportunistisch gedrag vermindert. Bij de
47
casus van het FDF zien we dat er bewust voor is gekozen om het fonds op afstand te plaatsen
en dus om de bestuurlijke procedures, zowel in termen van het opstellen van specifieke
doelstellingen als procedurele spelregels, vanuit het ministerie beperkt vorm te geven. Dit
betekent een hogere mate van autonomie voor de agent, waarmee het risico op opportunistisch
gedrag per definitie groter is (Pollack, 1997). Bij het DGGF zien we juist terug dat het ministerie
extensief gebruik heeft gemaakt van bestuurlijke procedures en dat dit in bepaalde gevallen het
risico op opportunistisch gedrag ook mitigeert.
Deze bevindingen lijken H1 te bevestigen. De sociale realiteit is echter zeer complex en uit de
resultaten blijkt dan ook dat de onderbesteding bij het FDF ogenschijnlijk het gevolg is van
meerdere externe factoren en zodoende niet kan worden aangewezen als een gevolg van enkel
opportunistisch gedrag; er is aldus sprake van een zekere causale ambiguïteit. Op basis hiervan
kan H1 dan ook slechts gedeeltelijk worden bevestigd.
4.3 Het gebruik van toezichtsprocedures door het ministerie
Naast bestuurlijke procedures maakt het ministerie gebruik van toezichtsprocedures als
controlemechanisme. De verwachting hierbij is dat toezichtsprocedures opportunistisch gedrag
van de fondsbeheerder reduceren (H2). Toezichtsprocedures dienen twee functies te vervullen
(Pollack, 1997; Schillemans, 2010). Het dient de principaal ten eerste instaat te stellen om het
gedrag van de agent te monitoren. De tweede functie wijst op het sturen middels incentives,
welke zowel positief als negatief kunnen zijn.
4.3.1 Monitoring
Het monitoren van de fondsbeheerder is van belang omdat verondersteld mag worden dat deze
als agent over meer informatie beschikt dan het ministerie als principaal (Pollack, 1997) en dat
dit er mogelijk toe kan leiden dat de fondsbeheerder opportunistisch gedrag vertoont. Het
monitoren van het gedrag van de agent dient de informatieasymmetrie te reduceren, hetgeen het
risico op opportunistisch gedrag vermindert doordat de agent realiseert dat hij de principaal niet
kan misleiden (Eisenhardt, 1989).
Bij de casussen van het IK en de VFF zien we dat de monitoring over het algemeen vrij strikt
is vormgegeven. De RVO rapporteert voor beide fondsen middels het jaarverslag aan EZK,
aangezien dit het algemene jaarverslag betreft kan men zich afvragen of dit voldoende inzicht
biedt in de informatie omtrent beide fondsen. Respondent 9, beleidsmedewerker bij EZK, geeft
voor het IK aan dat de uitvoering van het fonds hierbij wel goed in beeld is en dat het ministerie
altijd aanvullende vragen kan stellen naar het aantal aanvragen bij het fonds, etc. Daarnaast gaat
48
er periodiek een financieel overzicht van de voortgang en resultaten van het IK naar de
betrokken beleidsdirectie van het ministerie (Ondernemerschap). Ook ontvangt het ministerie
een rapportage op basis van de Monitoring & Effectmeting Resultaat Cirkels (MERC’s), die
een onderdeel vormen van de opdracht van EZK aan de RVO.
Respondent 3, senior adviseur bij EZK, is bij de VFF-casus nauw betrokken bij de gemaakte
afspraken omtrent de rapportageverplichtingen voor de NWO en stelt eveneens dat dit vrij strikt
is vormgegeven: “Die hebben we contractueel vormgegeven, dus die moeten rapporteren over
het aantal subsidies en kredieten wat ze hebben verstrekt, wat ze hebben gecommitteerd en wat
ze ook daadwerkelijk hebben uitbetaald. Ze moeten rapporteren over de omvang van het aantal
terugbetalingen die ze ontvangen op die kredieten, of ze uitstel hebben verleend. Zo hebben we
een aantal van die rapportageverplichtingen die ze rapporteren of die ze in hun jaarverslag of
jaarrekening verwerken.”
Ook bij het DGGF zien we terug dat het ministerie vrij gedetailleerde informatie ontvangt.
Respondent 5, beleidsmedewerker bij EZK, beschrijft welke informatie het allemaal ontvangt
om ten behoeve van het monitoren van een van de fondsbeheerders: “We krijgen maandelijks
een overzicht van alles wat er in de pijplijn zit, de gedane zaken, de zaken die problemen
opleveren, en dat ook nog gesegmenteerd naar gewone financieringen, naar startups, naar
technische assistentie. Dat is een heel overzicht maandelijks en daar wordt ik ook over
bijgepraat. Daarnaast hebben we ook kwartaalrapportages, een halfjaarrapportage en een
jaarrapportage, dus er wordt heel veel gerapporteerd.”
Gegeven het feit dat het FDF is ondergebracht bij een onafhankelijke stichting, is de directe
monitoring vanuit het ministerie hier beperkter vormgegeven. Het ministerie is voor de
monitoring van de fondsbeheerder voor een belangrijk deel afhankelijk van het toezicht hierop
vanuit de stichting. Hier zien we feitelijk dan ook een extra schakel ontstaan in de in hoofdstuk
2 besproken chain of accountability (Strøm, 2000), waarbij de fondsbeheerder rapporteert aan
het bestuur van de stichting, welke weer wordt gecontroleerd door de RvT, waarvan de
voorzitter wordt benoemd door de minister. Daarnaast dient het bestuur krachtens de
subsidiebeschikking het jaarverslag inclusief controleverklaring te verstrekken aan het
ministerie en is zij tevens verplicht om desgevraagd nadere inlichtingen te verstrekken aan de
minister.
Naast alle schriftelijke rapportages geven de respondenten aan dat ten aanzien van het
monitoren van de fondsbeheerders ook een belangrijke rol is weggelegd mondeling overleg en
49
meer informeel contact. Voor het DGGF, IK en VFF is er sowieso sprake van periodiek overleg
waarbij ook de periodieke rapportages worden doorgenomen. Ook bij het FDF wordt er gegeven
de tegenvallende prestaties momenteel regelmatig overlegd tussen het ministerie, de stichting
en de fondsbeheerder.
De bovenstaande voorbeelden laten zien dat het ministerie over het geheel genomen de
fondsbeheerder vrij actief monitort. Er wordt hierbij zowel op jaarlijkse basis als periodiek over
financiële informatie gerapporteerd. Tevens wordt er ook informatie verstrekt over de behaalde
resultaten, bijvoorbeeld aan de hand van de MERC’s en vindt er veelal periodiek overleg plaats
met de fondsbeheerder waarbij de resultaten worden doorgenomen. Er kan dan ook gesteld
worden dat het ministerie zelf actief toezicht houdt op de fondsbeheerders, hetgeen
overeenkomt met wat in de literatuur als police-patrol wordt omschreven (McCubbins &
Schwartz, 1984; Pollack, 1997).
Bij het FDF is het directe toezicht vanuit het ministerie beperkter vormgegeven en vindt het
toezicht op de fondsbeheerder voor een belangrijk deel plaats vanuit de stichting en de RvT.
Ten aanzien hiervan kan dan ook gesteld worden dat het toezicht meer de karakteristieken bevat
van het zogenaamde fire-alarm (McCubbins & Schwartz, 1984; Pollack, 1997). Dat wil zeggen
dat het ministerie zelf minder actief toezicht houdt, maar dat zij vertrouwt op signalen vanuit
andere betrokken organisaties, in dit geval met name vanuit de stichting en de RvT. Hoewel de
monitoring vanuit het ministerie an sich minder strikt is vormgegeven, benadrukken
McCubbins & Schwartz (1987) dat dit niet per definitie betekent dat dit ook daadwerkelijk tot
slechter toezicht leidt. Hoewel het FDF zoals gezegd zijn problemen kent, komt uit de resultaten
niet naar voren dat dit valt te herleiden tot falend toezicht, noch dat het ministerie onvoldoende
geïnformeerd was over het handelen van de fondsbeheerder.
Dit laatste is van belang omdat monitoring er juist op is gericht om de informatieasymmetrie
tussen de principaal en de agent te reduceren. De verwachting hierbij is dat wanneer de
principaal over de informatie beschikt om het gedrag van de agent te controleren, deze
doorgaans in het belang van de principaal zal handelen (Eisenhardt, 1989). De gesproken
respondenten bij de ministeries geven aan dat de informatie die zij ontvangen doorgaans een
goed inzicht biedt in het handelen van de fondsbeheerder. In overeenstemming met de literatuur
(Eisenhardt, 1989; Schillemans, 2010) zien we dan ook dat monitoring bijdraagt aan het
reduceren van de informatieasymmetrie tussen de principaal en de agent en daarmee een
belangrijk controlemechanisme vormt
50
4.3.2 Incentives
Incentives kunnen door de principaal als controlemechanisme worden gebruikt door de
verrichtingen van de agent ex post te belonen bij succes of te sanctioneren bij tegenvallende
prestaties of opportunistisch gedrag (Pollack, 1997; Schillemans, 2010). In de private sector
valt hierbij te denken aan prestatiebonussen. Schillemans (2010) benadrukt dat sturing middels
financiële prikkels in de publieke sector veel minder aan de orde is en dat incentives eerder
wijzen op bijvoorbeeld het verruimen of beperken van de autonome bevoegdheden van
organisaties of reputationele sancties.
In de praktijk zien we dan ook dat de respondenten aangeven dat er ten aanzien van de
fondsbeheerders slechts zeer beperkt gebruik wordt gemaakt van incentives. Voor alle casussen
geldt dat de fondsbeheerders een vaste beheersvergoeding ontvangen; van directe financiële
prikkels is in overeenstemming met de literatuur dan ook geen sprake (Schillemans, 2010). Het
koppelen van de beheersvergoeding aan het rendement van een revolverend fonds, een binnen
de principaal-agenttheorie klassiek voorbeeld van een financiële prikkel (Eisenhardt, 1989),
zou mogelijk juist een averechts effect kunnen hebben en opportunistisch gedrag kunnen
stimuleren. Eerder werd ten aanzien van het DGGF geconstateerd dat er een zekere spanning is
tussen revolverendheid en ontwikkelingsrelevantie. Het koppelen van de beheersvergoeding
aan het rendement van het fonds zou mogelijk een perverse prikkel afgeven om revolverendheid
te verkiezen boven de ontwikkelingsrelevantie.
Een betrokken medewerker van BZ geeft aan dat er ondanks de afwezigheid van financiële
prikkels wel een incentive is om goed te presteren in de vorm van de reputatieschade
(Schillemans, 2010) die de fondsbeheerder op zou kunnen lopen: “De enige prikkel is dat ze
het werk goed willen doen, want als het fondsmanagement uiteindelijk zeer verliesmakend is
dan zullen zij wel de markt ingaan als een partij die niet bekwaam is.”
Naast incentives die erop gericht zijn op positieve prestaties van de agent te stimuleren en te
belonen, kan de principaal deze juist ook gebruiken om negatief gedrag te bestraffen (Pollack,
1997; Schillemans, 2010). Dit komt grotendeels overeen met wat binnen de context van
accountability en toezicht en verantwoording verstaat onder sancties (Bovens, 2005) – hoewel
deze in tegenstelling tot de doorgaans punitieve connotatie ook gebruikt kunnen worden om
positief gedrag te belonen. Wederom geven meerdere respondenten aan dat er weinig tot geen
echte sanctiemogelijkheden zijn vormgegeven. Zo stelt respondent 3, senior adviseur bij EZK,
met betrekking tot de VFF dat ze ten aanzien van TTW geen echte sanctiemogelijkheden
51
hebben benoemd en dat dit ten aanzien van de RVO sowieso lastig ligt omdat het een interne
dienst is van het ministerie.
Gezien het gebruik van incentives binnen de principaal-agenttheorie als een belangrijk
controlemechanisme wordt gezien (Eisenhardt, 1989; Schillemans, 2010) en ook onderdeel
uitmaakt van het systeem van toezicht en verantwoording (Bovens & Schillemans, 2009) is het
enigszins opmerkelijk te noemen dat de respondenten aan lijken te geven dat deze beperkt zijn
vormgegeven en slechts een kleine rol speelt in de relatie tussen het ministerie en de
fondsbeheerder.
Desondanks vallen er wel degelijk voorbeelden van een zeker gebruik van incentives of
sanctiemogelijkheden te ontdekken, alleen betreffen dit direct relatief zware vormen op de
zogenaamde ladder van verantwoording (Hood, Scott, James, Jones & Travers, 1999) en zijn
deze ook behoorlijk ingrijpend. Een goed voorbeeld hiervan deed zich aan in gesprek met
respondent 11, projectleider bij BZK, omtrent het FDF: “Nou ja er is één ultiem middel en dat
is dat de minister een gesprek met het fonds aangaat over dat het niet goed loopt of er dingen
mis zijn en aangeeft dat als dat niet verbetert dat ze het vertrouwen in het fonds opzegt en de
Rijksbijdrage gaat terugvorderen. Dat is eigenlijk het ultieme instrument, of het enige
instrument.”
Ook bij het IK en de VFF is het zo dat de minister iedere vijf jaar de subsidieregeling dient te
verlengen, bij slechte prestaties van de fondsbeheerder zou het budget bij wijze van sanctie
kunnen worden gekort of het zelfs geheel worden stopgezet. Respondent 3, senior adviseur bij
EZK, geeft hierbij wel terecht aan dat deze beslissing niet alleen afhankelijk is van de uitvoering
van de fondsbeheerder, maar dat ook de werking van het instrument an sich hierin een rol speelt.
Verder zien we bij DGGF terug dat er momenteel gesprekken lopen over het verstrekken van
een mandaat aan Atradius DSB. Respondent 5, beleidsmedewerker bij BZ, geeft aan dat dit
een beloning is voor de goede prestaties van Atradius: “Ze hebben bewezen dat ze het goed
kunnen. Ze hebben ook bewezen dat ze heel goed weten wanneer er wel of niet overleg nodig
is en ze hebben ook heel goed in zich hoe ze de ontwikkelingsrelevantie moeten inschatten en
verwoorden, en ook misschien nog wel gerelateerde dingen die erbij komen, om die in kaart te
brengen. Dus ze presteren echt naar behoren, en daar hoort een mandaat bij”. Hier zien we dan
ook terug dat de goede prestaties van de agent worden beloond met een hogere mate van
autonomie voor de organisatie (Schillemans, 2010). Respondent 2, export credit specialist bij
Atradius, geeft ook aan dat het verkrijgen van het mandaat als een belangrijke volgende stap
52
wordt gezien. Het vergroten van de autonomie blijkt in dit geval dan ook een goede incentive
om de prestaties van de fondsbeheerder te belonen.
4.3.3 Beantwoording H2
Ten aanzien van het gebruik van toezichtsprocedures blijkt dat het ministerie over het algemeen
uitgebreide monitoringsinstrumenten hanteert ten aanzien van de fondsbeheerder. Het gebruik
van incentives is daarentegen een stuk beperkter, hetgeen deels valt te verklaren door de
kenmerken van de publieke sector (Schillemans, 2010). Met name voor de fondsen DGGF, IK
en VFF is een hoge mate van actieve monitoring door het ministerie, ofwel police-patrol terug
te vinden (McCubbins & Schwartz, 1984). Bij het FDF is de monitoring van de agent vanuit
het ministerie minder intensief en meer indirect; het voornaamste toezicht vindt hier namelijk
plaats vanuit het bestuur van de stichting FDF en de RvT. In dit verband kan dan ook gesproken
worden over fire-alarm toezicht, waarbij de principaal voor het toezicht op de fondsbeheerder
vertrouwt op signalen van andere betrokken organisaties. In de casus van het FDF lijkt deze
vorm van toezicht goed te functioneren, gezien niet naar voren komt dat de beperktere vorm
van directe monitoring niet ertoe heeft geleid dat het ministerie over onvoldoende informatie
beschikt om de fondsbeheerder te controleren en dat dit tot opportunistisch gedrag heeft geleid.
De resultaten omtrent het gebruik van toezichtsprocedures overziend kan gesteld worden dat
ten aanzien van de monitoringsfuncties deze intensief worden gebruikt en dat dit in afdoende
mate bijdraagt aan het reduceren van de informatieasymmetrie tussen de principaal en de agent.
Het gebruik van incentives is daarentegen vrij beperkt te noemen, al kwam zoals gezegd ook
naar voren dat dit mogelijk perverse prikkels zou afgeven. Evenals bij H1 het geval was is het
echter lastig om te concluderen dat de lage mate van opportunistisch gedrag een direct gevolg
is van het gebruik van met name de monitoringsfunctie. Hoewel de verwachting hieromtrent
(H2) ogenschijnlijk bevestigd lijkt te worden, kan dit niet onomstotelijk worden vastgesteld.
Op basis hiervan wordt H2 slechts deels bevestigd.
4.4 Signalering
Naast het gebruik van controlemechanismen wordt in de literatuur verondersteld dat signalering
een belangrijk communicatiemechanisme vormt tussen de principaal en de agent (Worsham &
Gatrell, 2005). Met het afgeven van signalen wordt informatie uitgewisseld tussen de agent en
de principaal, hetgeen de informatieasymmetrie tussen beide partijen reduceert, wat het risico
op opportunistisch gedrag weer doet afnemen (Connelly et al., 2011; Spence, 2002). Hierbij is
53
de volgende verwachting opgesteld (H3): Signalering tussen het ministerie en de
fondsbeheerder reduceert opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder.
Eerder is beschreven dat het FDF op afstand is geplaatst van de overheid en is vastgesteld dat
als gevolg hiervan de controlemechanismen beperkt zijn vormgegeven. Het FDF heeft sinds
oprichting in 2017 nog niet aan de verwachtingen voldaan en de SVn is bij de uitvoering tegen
diverse problemen aangelopen. Als gevolg hiervan staat uiteindelijk de terugbetaling van de
achtergestelde lening aan het ministerie en daarmee ook de revolverende werking van het FDF
onder druk. Respondent 8, fondsmanager bij SVn, beaamt dit ook tijdens het interview en geeft
aan dat er hierover een signaal is afgegeven richting het ministerie dat dit onder druk staat en
dat er nu toch wel acties nodig zijn. De problematiek omtrent het fonds is al langer aan de orde
dit heeft er onder andere toe geleid dat er meerdere tussentijdse gesprekken hebben
plaatsgevonden tussen het ministerie, de stichting en de fondsbeheerder. Op basis daarvan zijn
er diverse wijzigingen zijn doorgevoerd in de statuten, het investeringsreglement en de
subsidiebeschikking, onder andere met betrekking met de voorwaarden waaronder de SVn een
lening mag verstrekken. Hierin valt terug te zien dat het actief afgeven van signalen door de
fondsbeheerder (informatie omtrent de problemen waar de fondsbeheerder in de praktijk
tegenaan loopt) ertoe kan leiden dat er daadwerkelijke wijzigingen plaatsvinden (de
veranderingen ten aanzien van de leningsvoorwaarden) die ertoe leiden dat de fondsbeheerder
de door het ministerie opgedragen taak beter kan uitvoeren (Spence, 1973).
Respondent 11, projectleider bij BZK, bevestigt dat de meer informele gesprekken buiten het
reguliere toezicht-en-verantwoordingsstramien een belangrijke signaleringsfunctie vervullen,
hetgeen ook valt terug te lezen in het onderstaande citaat: “Maar ik merk wel dat het fonds, het
bestuur en de RvT, zich van bewust is van hun maatschappelijke rol en van hun
verantwoordelijkheid richting BZK, dat ze bij alles aan de bel hangen van hoe kijken jullie hier
tegenaan, zou dit kunnen of niet en wat vinden jullie. Het is niet zo dat daar een stelletje zit dat
zegt nou hebben we een stichting en dan gaan we eens even lekker doen wat wij goed vinden.”
Hierin valt ook goed terug te zien dat signalering een communicatiemechanisme vormt
(Worsham & Gatrell, 2005), waardoor het ministerie inzicht krijgt in het handelen van de
principaal en daarmee opportunistisch gedrag kan reduceren.
Ook bij het DGGF zien we meerdere voorbeelden van signalering terug. De respondenten,
zowel van het ministerie als van de fondsbeheerders geven aan dat het afgeven van signalen en
het actief uitwisselen van informatie een belangrijk onderdeel vormt in de relatie tussen de
54
partijen. Respondent 1, senior manager bij PwC, gaf bijvoorbeeld aan dat “we gaan wel heel
zorgvuldig met ons mandaat om. Stel dat wij het idee hebben dat we iets doen wat niet binnen
het mandaat past, of dat we daar onzeker over zijn, dan zorgen we voor afstemming met het
ministerie daarover en leggen we dat ook goed vast, ook als er een keer iets misgaat, dan zetten
we dat altijd in formele rapportages.”
Het bovenstaande voorbeeld illustreert dat de fondsbeheerder een signaal afgeeft richting het
ministerie om ze ervan te verwittigen dat er een bepaald risico zit aan een door de
fondsbeheerder zelf te nemen beslissingen. Indien de fondsbeheerder dit signaal niet af zou
geven, dan zou het ministerie niet goed op de hoogte zijn van de situatie (informatieasymmetrie)
en zou het handelen van de fondsbeheerder, zeker gezien dit mogelijk niet binnen het mandaat
past, kunnen worden gezien als een vorm van opportunistisch gedrag. Ook ten aanzien van de
RVO en Atradius DSB komen dergelijke voorbeelden naar voren. Ten aanzien van Atradius
DSB zien we ook terug dat signalering bijdraagt aan het vertrouwen tussen de principaal en de
agent, zoals ook blijkt uit het citaat van respondent 5, beleidsmedewerker bij BZ: “Dus bij
twijfel gaan ze niet eerst de hele casus uitwerken, maar dan bellen ze op en dan zeggen ze wij
hebben deze aanvraag of deze mogelijkheid, wat vinden jullie daarvan, en dan komt dat door.
Inmiddels zijn we zo ver, we zijn al vier-vijf jaar verder, dat we eigenlijk bedacht hebben er
moet gewoon een mandaat komen.”
Tot slot zien we ook bij zowel het IK als de RVO voorbeelden terug van het gebruik van
signalering, al komt hier minder nadrukkelijk naar voren dat signalering een belangrijk
communicatiemechanisme vormt tussen de principaal en de agent. Zo geeft respondent 9,
beleidsmedewerker bij EZK, ten aanzien van het IK wel aan dat in incidentele gevallen de RVO
wel contact zoekt met het ministerie indien er bepaalde vragen zijn omtrent een specifieke
casus. Ook geeft respondent 10, programmamedewerker bij NWO, aan dat eenvoudige casussen
niet worden doorgenomen met het ministerie, maar dat ingewikkelde en complexe casussen wel
aan hen worden voorgelegd en dat er beide partijen er dan samen over sparren.
Resumerend valt uit de resultaten op te maken dat signalering een belangrijke
communicatiemechanismevormt in de relatie tussen de principaal en de agent (Worsham &
Gatrell, 2005).In enkele concrete gevallen viel terug te zien dat signalering bijdraagt aan het
reduceren van de informatieasymmetrie tussen het ministerie en de fondsbeheerder, hetgeen
weer bijdraagt aan de reductie van opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder. Op basis
hiervan wordt H3 dan ook bevestigd.
55
4.5 De invloed van meerdere principalen
In hoofdstuk 2 is beschreven dat binnen de principaal-agenttheorie wordt verondersteld dat de
betrokkenheid van meerdere principalen de kans op opportunistisch gedrag van de
fondsbeheerder vergroot. Van de principalen wordt verwacht dat zij ieder hun eigen belang
nastreven en dat deze belangen onderling mogelijk conflicteren (Moe, 1984). Dit heeft onder
andere als gevolg dat de agent vaak in staat is om de informatieasymmetrie meer zijn voordeel
te benutten (Miller, 2005), onder andere doordat controle middels incentives of sancties
doorgaans minder effectief is (McCubbins & Schwartz, 1989; Miller 2005) en doordat de
monitoring van de agent een zeker publiek goed vormt voor de principalen waardoor het
onvoldoende wordt uitgevoerd (Pollack, 1997).
Bij het FDF is het meest nadrukkelijk sprake van de betrokkenheid van meerdere principalen.
Het fonds is om te beginnen ondergebracht bij een zelfstandige stichting, waar bij het bestuur
en dus niet het ministerie de facto de voornaamste principaal vormt ten aanzien van de
fondsbeheerder. De betrokkenheid van meerdere principalen komt echter het best naar voren
uit het feit dat er naast het ministerie andere partijen betrokken zijn geweest bij de oprichting
van en deelnemen in het fonds en de stichting. Deze partijen vormen dan ook evenzogoed als
het ministerie een principaal ten aanzien van het FDF en de fondsbeheerder, waarmee er sprake
is van de betrokkenheid van meerdere principalen. Dit uit zich ook in het feit dat zowel de
deelnemende gemeenten als de NVB, het Verbond van Verzekeraars en de Stichting
Waarborgfonds Eigen Woning krachtens de statuten beide een bindende voordracht mogen
doen voor de benoeming van een lid van het bestuur door de RvT en beide tevens een lid van
de RvT te benoemen.
Respondent 8, fondsmanager bij SVn, geeft ook aan dat de leden van het bestuur en de RvT
natuurlijk worden voorgedragen of benoemd door de verschillende partijen, maar dat zij
uiteindelijk worden aangesteld op basis van hun deskundigheid en expertise en het hun
verantwoordelijkheid is om ervoor te zorgen dat de stichting doet waarvoor ze bestaat en of er
gehandeld wordt binnen de opgestelde kaders. Volgens de respondent is er dan ook geen sprake
van belangenvertegenwoordiging door de verschillende leden van de RvT.
Een van de belangrijkste redenen dat de betrokkenheid van meerdere principalen mogelijk
bijdraagt aan opportunistisch gedrag bij de fondsbeheerder, is het feit dat wordt verondersteld
dat de principalen elk hun eigen doel nastreven met de agent en dat deze doelen mogelijk
conflicteren (Moe, 1984). Uit de interviews omtrent het FDF komt echter naar voren dat de
56
betrokken principalen over grotendeels dezelfde doelstellingen beschikken ten aanzien van het
fonds als het ministerie, namelijk het oplossen van urgente funderingsproblematiek. Zo geeft
respondent 11, projectleider bij BZK, aan dat er geen sprake is van conflicteren belangen en dat
dit tot problemen heeft geleid: “Nou eigenlijk denk ik het niet, want de regering heeft er belang
bij dat die woningen worden hersteld, dat de leefbaarheid goed blijft. De gemeenten hebben
hetzelfde belang en de banken die hebben er belang bij dat de waarde van hun onderpand niet
daalt. Dus die belangen zijn grotendeels hetzelfde.”
Naast de reeds genoemde organisaties zijn er ook cofinanciers bij het FDF betrokken, welke
tevens mogelijk als principaal opgevat zouden kunnen worden. Voor deze partijen geldt
bovendien dat zij niet dezelfde belangen hebben ten aanzien van het fonds als de hiervoor
aangehaalde organisaties; zij zijn slechts als financier betrokken en hun belangen zijn dan ook
puur financieel, hetgeen betekent dat er sprake is van verschillende belangen tussen de
betrokken principalen (Moe, 1984). Respondent 8, fondsmanager bij SVn, geeft echter aan dat
hun zeggenschap ten aanzien van het fonds zeer gering, zo hebben ze geen inspraak ten aanzien
van de benoeming van leden van het bestuur en de RvT zoals dat andere principalen dat wel
hebben. De betrokkenheid van de cofinanciers leidt bij het FDF dan ook niet tot een hogere
mate van opportunistisch gedrag.
Ook bij de casussen IK en DGGF zijn er cofinanciers bij het fonds betrokken. Hier komt
eveneens naar voren dat de betrokkenheid van private financiers niet tot een hogere mate van
opportunistisch gedrag leidt. In het geval van het IK geeft respondent 3, senior adviseur bij
EZK, aan dat de door het ministerie gemaakt afspraken hier geen ruimte toe laten: “Ja kijk onze
eisen staan klip en klaar in de regeling en in de achterliggende overeenkomst vastgelegd, dus
daar moet men aan voldoen. Gebeurt dat niet, dan gaat de deal niet door.”
Dit argument zien we ook terugkeren bij het DGGF. Bij onderdeel 1 wordt er door de RVO
bijvoorbeeld samenwerkt met diverse banken, die bij individuele investeringen als cofinancier
optreden. Respondent 6, programmamanager bij de RVO, geeft aan dat hun betrokkenheid geen
problemen heeft veroorzaakt doordat zij bijvoorbeeld andere eisen stelden ten aanzien van de
financieringen dan het ministerie. In dit geval blijkt dat het ministerie striktere eisen hanteert
voor het verlenen van financiering door de RVO op bijvoorbeeld het gebied van het IMVO-
kader dan de banken. De respondent geeft aan dat de striktere eisen van het ministerie
uiteindelijk dan ook leidend zijn ten aanzien van individuele financieringen.
57
Hoewel niet naar voren komt dat de betrokkenheid van meerdere principalen tot problemen
heeft geleid, valt wel terug te zien dat dat zij invloed uitoefenen op het fondsbeheer en dat dit
ook tot opportunistisch gedrag zou kunnen leiden. Bij het FDF waren de deelnemende
gemeenten bereid om namens het fonds risicovollere leningen te verstrekken dan aanvankelijk
werd beoogd – hetgeen valt te herleiden tot het probleem van risk sharing zoals dat eerder is
besproken (Eisenhardt, 1989). Het bestuur en de RvT wilden hier omwille van de continuïteit
van het fonds niet in mee. Uiteindelijk bleek uit de praktijk dat het verstrekken van risicovollere
leningen toch gewenst was, waarna het investeringsreglement werd gewijzigd, hetgeen de
goedkeuring van de minister vereist. Hierbij is opgenomen dat het verhoogde risico op conto
van de gemeenten komt. Hoewel dit voorbeeld in casu niet tot opportunistisch gedrag van de
fondsbeheerder heeft geleid, biedt het wel een illustratie van de problematiek die zou kunnen
ontstaan door de betrokkenheid van meerdere principalen.
Wat ook terugkomt uit de casus van het FDF is dat het ministerie in dit geval, waar zoals gezegd
het meest nadrukkelijk sprake is van de betrokkenheid van meerdere principalen, heeft gekozen
voor een vorm van fire-alarm toezicht (McCubbins & Schwartz, 1984). In 4.2 is reeds
besproken dat de er bij de overige casussen, gegeven de meer directe en actieve monitoring van
het ministerie, meer sprake is van police-patrol toezicht. Deze constatering is in
overeenstemming met de literatuur, zo stelt Pollack (1997) dat police-patrol toezicht in de
aanwezigheid van meerdere principalen kan worden gezien als een publiek goed, waardoor er
ten aanzien hiervan een risico op onderbesteding ontstaat gezien geen van de principalen zich
mogelijk geroepen voelt om veel middelen spenderen ten aanzien van het monitoren van de
agent. Van fire-alarm toezicht, dat minder hoge monitoringskosten met zich meebrengt voor de
principalen, wordt verwacht dat het in dit geval effectiever is.
Concluderend kan ten aanzien van de betrokkenheid van meerdere principalen worden gesteld
dat weliswaar valt terug te zien dat deze invloed uitoefenen op de fondsbeheerder. Hoewel
hierin wel een risico valt terug te zien dat dit kan leiden tot een hogere mate van opportunistisch
gedrag, komt uit de resultaten niet naar voren dat hier daadwerkelijk sprake van is geweest.
Mogelijke verklaringen hiervoor zijn terug te vinden in het feit dat de principalen over
grotendeels dezelfde doelen beschikken ten aanzien van de agent en dat deze niet met elkaar
conflicteren (Moe, 1984), alsmede dat de monitoring van de agent meer kenmerken vertoont
van fire-alarm toezicht, waarvan wordt verondersteld dat dit effectiever is bij meerdere
58
toezichthouders (Pollack, 1997). Op basis van de resultaten wordt de verwachting hieromtrent
(H4) dan ook niet bevestigd.
4.6 Verschillen tussen publiek en privaat fondsbeheer
Uit de bestuurskundige literatuur komt naar voren dat private organisaties in vergelijking met
publieke organisaties onderhevig zijn aan minder strikte verantwoordingseisen (Bovens, 2005;
Mulgan, 2003). Deze organisaties zijn veelal niet onderworpen aan dezelfde
rechtmatigheidseisen en bestuurlijke wetgeving (Gilmour & Jensen, 1998; Minow, 2003).
Bovendien leidt privatisering tot minder politieke controle en mogelijk tot een verstoring van
de balans tussen institutionele autonomie en accountability (Christensen & Lægreid, 2002). Op
basis hiervan is de volgende verwachting opgesteld (H5): private fondsbeheerders vertonen in
vergelijking met publieke fondsbeheerders meer opportunistisch gedrag.
Bij het DGGF zijn zowel publieke (RVO) als private fondsbeheerders (PwC-Triple Jump en
Atradius DSB) betrokken, hetgeen de mogelijkheid biedt om binnen context van één casus te
kijken naar de eventuele verschillen tussen publieke en private organisaties in relatie tot de
principaal-agenttheorie.
In 4.2 en 4.3 is beschreven dat het DGGF een hoge mate kent van zowel bestuurlijke procedures
als toezichtsprocedures. Voor zowel de RVO als PwC-Triple Jump en Atradius DSB heeft het
ministerie duidelijke en specifieke doelstellingen opgesteld. Ook zijn er voor alle drie de
fondsbeheerders uitgebreide procedurele spelregels opgesteld voor de uitvoering van het
DGGF, iets dat ook naar voren komt uit een verantwoordingsonderzoek van de Algemene
Rekenkamer (2016b). Ook wat betreft het gebruik van toezichtsprocedures geldt voor alle drie
de fondsbeheerders dat duidelijk omschreven staat welke informatie zij moeten overleggen en
kwam uit de interviews ook niet naar voren dat het ministerie te weinig inzicht had in de
behaalde resultaten. Respondent 4, beleidsmedewerker bij BZ, geeft ook aan dat voor het
DGGF als geheel uiteindelijk ook één achterliggende visie wordt gehanteerd: “het DGGF is
uiteindelijk één fonds, met dezelfde doelstelling, namelijk het creëren van banen in
ontwikkelingslanden via revolverende investerings- en exportactiviteiten.”
Ondanks dat het fonds één geheel vormt, zijn de relaties met de verschillende fondsbeheerders
wel degelijk op verschillende wijze tot stand gekomen en vormgegeven. Respondent 4
benadrukt dat dit een belangrijk aspect vormde in de totstandkoming van het fonds als geheel:
“Dus dat is hetzelfde, wat verschilt is inderdaad dat het drie verschillende type partijen zijn. We
59
hebben daar in het begin ook specifiek voor gekozen, omdat we bij iedere opdracht de best
passende uitvoerdersfaciliteit wilden kiezen en in het ene geval was daar een aanbesteding voor
nodig, in het andere geval konden we het inbesteden bij RVO en bij Atradius konden we een
aanvulling doen op de bestaande contracten. Dat is wel een groot goed, dat je die ruimte hebt,
alleen daar passen andere contractuele afspraken bij.”
Wat wel terugkomt uit de casus is dat de RVO als publieke organisatie ook onderhevig is aan
publiekrechtelijke wet en regelgeving, welke niet van toepassing is op PwC-Triple Jump en
Atradius DSB. Zo valt op de website van de RVO terug te lezen dat zij voor de uitvoering van
het DGGF onderhevig zijn aan bepaalde spelregels welke zijn gevat in de Kaderwet subsidies
BUZA en het Subsidiebesluit BUZA, welke algemene spelregels bevatten voor de subsidies die
de RVO voor het ministerie uitvoert. Ook worden er in het Besluit vaststelling beleidsregels
verstrekken subsidie Dutch Good Growth Fund nadere regels opgesteld voor de uitvoering door
de RVO, onder andere over de te gebruiken financieringsinstrumenten, criteria voor het
verstrekken van financiering, eisen waaraan de aanvragers moeten voldoen, etc.
Deze regelgeving is niet van toepassing op PwC-Triple Jump en Atradius DSB en in die zin
kan men inderdaad beargumenteren dat er striktere verantwoordings- en rechtmatigheidseisen
gelden voor publieke organisaties dan voor private organisaties, hetgeen in lijn is met veel van
de bestuurskundige literatuur op dit onderwerp (Gilmour & Jensen, 1998; Minow, 2003).
Respondent 4, beleidsmedewerker bij BZ, geeft echter aan dat er ook voor PwC-Triple Jump
en Atradius DSB dergelijke afspraken zijn gemaakt, maar dat deze zijn opgesteld via de Arvodi-
voorwaarden en nader zijn uitgewerkt in contractuele afspraken met beide fondsbeheerders.
Hoewel de afspraken met de RVO dus meer zijn gevat in wet- en regelgeving, kan niet worden
gesteld dat deze ten aanzien van de autonomie van de fondsbeheerder per definitie strikter zijn
dan de gemaakte afspraken met PwC-Triple Jump en Atradius DSB. Sterker nog, in het geval
van Atradius DSB kwam eerder al naar voren dat zij niet over een mandaat beschikken en dat
het ministerie daarmee over aanzienlijke inspraakmogelijkheden beschikt ten aanzien van de
uitvoering, meer dan bijvoorbeeld ten aanzien van de RVO het geval is.
Het voorbeeld van het DGGF laat zien dat binnen de context van één casus de mate van het
gebruik van controlemechanismen ten aanzien van publieke en private fondsbeheerders niet
significant van elkaar verschilt noch dat er sprake is van een hogere mate van opportunistisch
gedrag bij de private organisaties. Wanneer we de focus verleggen naar de gehele casusselectie
dan zien we wel terug dat de mate van het gebruik van controlemechanismen bij het FDF, waar
60
het fondsbeheer is ondergebracht bij een private beheerder, beperkter is vormgegeven dan bij
de andere casussen. Dit valt echter niet zozeer te herleiden tot de keuze voor een private
fondsbeheerder, als wel tot de keuze om het fonds onder te brengen bij een zelfstandige
stichting, welke bewust op afstand is geplaatst van de minister.
Hierin zien we ook terug dat privaat fondsbeheer an sich niet per se een hogere mate van
opportunistisch gedrag met zich meebrengt. Het is waar dat de publieke fondsbeheerders
onderhevig zijn aan bijvoorbeeld rechtsmatigheidseisen, procedurele spelregels ten aanzien van
subsidiebeheer en verantwoordingsvereisten die staan opgenomen in publiekrechtelijke
wetgeving en dat deze niet van toepassing zijn op private fondsbeheerders, hetgeen in
overeenstemming is met de literatuur omtrent accountability (Bovens, 2005; Gilmour & Jensen,
1998; Minow, 2003; Mulgan, 2003). Zoals we zagen bij de casus van het DGGF betekent dit
echter niet dat dit tot een lagere mate van het gebruik van controlemechanismen en daarmee
een hoger risico op opportunistisch gedrag bij private fondsbeheerders hoeft te leiden. De
afspraken omtrent de doelstellingen, procedurele spelregels en toezicht en verantwoording zijn
hier simpelweg langs een andere, minder publiekrechtelijke, manier vormgegeven. Dit leidt er
echter niet toe dat de principaal onvoldoende middelen heeft om het gedrag van de agent te
controleren. H5 wordt op basis van de resultaten dan ook niet bevestigd.
61
5. Conclusies
In dit hoofdstuk worden allereerst de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen beantwoord
(5.1). Vervolgens wordt er gereflecteerd op het verloop van het onderzoek, enkele van de
keuzes die hierbij zijn gemaakt en enkele van de beperkingen (5.2). Tot slot worden er enkele
aanbevelingen gegeven ten aanzien van revolverende fondsen in de praktijk en met het oog op
vervolgonderzoek (5.3).
5.1 Beantwoording onderzoeksvragen
Deze paragraaf omvat de conclusie van dit onderzoek. Hiertoe wordt eerst antwoord gegeven
op de deelvragen (5.1.1), waarna op basis daarvan dan de centrale onderzoeksvraag kan worden
beantwoord (5.1.2).
5.1.1 Beantwoording deelvragen
Om tot een antwoord te komen ten aanzien van de hoofdvraag, worden hier eerst de
verschillende deelvragen beantwoord.
- Deelvraag 1: Wat zegt de literatuur over revolverende fondsen van het Rijk?
Revolverende fondsen zijn een relatief nieuw financieringsinstrument van de overheid dat de
laatste jaren sterk in opkomst. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2019) is de
volgende begripsbepaling ontleend:
Een revolverend fonds van het Rijk is een financieel beleidsinstrument, deels of geheel
gefinancierd met een rijksbijdrage, waarbij middelen zoals leningen, deelnemingen en
garanties of andere vormen van risicodragende participaties ten minste 1 maal kunnen
worden uitgezet. Uitgangspunt is dat ten minste een gedeelte van de middelen moet
terugvloeien zodat deze opnieuw uitgezet kunnen worden. Het uiteindelijke doel is om
een maatschappelijke meerwaarde te bewerkstelligen die zonder het instrument zou zijn
uitgebleven. (p. 11)
Het beheer van het fonds wordt door het ministerie ondergebracht bij een fondsbeheerder,
hetgeen zowel een publieke als een private organisatie kan betreffen. De fondsbeheerder is
verantwoordelijk voor de uitvoering en beslist in de regel op basis van richtlijnen die zijn
meegegeven door het ministerie en eventuele cofinanciers zelfstandig over individuele
investeringsbeslissingen (Rfv, 2014).
62
Revolverende fondsen kennen als instrument zowel voor als nadelen. Enkele van de
belangrijkste voordelen zijn dat het geld in theorie meerdere keren kan worden uitgezet en de
potentiële impact daarmee groter is dan bij subsidies en dat zij een katalyserende werking
hebben in de zin dat ze cofinanciers aan kunnen trekken (Verheij & De Witte, 2018). Nadelen
zijn onder andere het financiële risico dat inherent aan investeringsfondsen verbonden is (Holt
et al., 2013) en tevens dat de zeggenschap over publiek geldt deels uit handen wordt gegeven
en de democratische controle hiermee beperkt wordt, waarmee het belang van goed toezicht op
en verantwoording vanuit de fondsbeheerder wordt onderstreept (Verheij & De Witte, 2018).
- Deelvraag 2: Wat zegt de accountabilityliteratuur over de relatie tussen het ministerie
en de fondsbeheerder?
Gezien het feit dat de fondsbeheerder een opdracht uitvoert voor het ministerie betekent dit dat
er een accountability- of verantwoordingsrelatie tussen de twee actoren ontstaat. Accountability
is een belangrijk begrip binnen het vakgebied van de bestuurskunde en in de publieke sector.
Uit de literatuur komt naar voren dat accountability wijst op (Bovens, 2005): “A relationship
between an actor and a forum, in which the actor has an obligation to explain and to justify his
or her conduct, the forum can pose questions and pass judgment, and the actor may face
consequences.” De fondsbeheerder is aldus accountable jegens het ministerie.
Het belang van accountability ten aanzien van de revolverende fondsen kan worden
geïllustreerd aan de hand van de chain of delegation (Strøm, 2000). Het feit dat de overheid
publieke middelen onderbrengt bij al dan niet private organisaties die op afstand staan van de
overheid, betekent dat er weer een extra schakel aan deze ketting wordt toegevoegd, waarbij
men zich kan afvragen of dit wenselijk is. Ontwikkelingen in de publieke sector als gevolg van
het NPM hebben laten zien dat het op afstand plaatsen, verzelfstandigen en privatiseren van
overheidsdiensten ook tot de nodige problemen kan leiden. Zo levert dit vaak problemen op
omtrent democratische en rechtstatelijke legitimiteit (Bovens & Schillemans, 2009) en de
accountability (Mulgan, 2003).
- Deelvraag 3: Welke inzichten biedt de principaal-agenttheorie ten aanzien van de
relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder?
De principaal-agenttheorie kent zijn oorsprong in de economie, maar vindt ook steeds meer
toepassing binnen andere vakgebieden, zo ook binnen de bestuurskunde, waar het wordt
gebruikt voor het analyseren van accountabilityrelaties (Gailmard, 2014). De theorie richt zich
63
op de relatie tussen de principaal en de agent. De principaal delegeert een bepaalde taak aan de
agent en vertrouwt deze toe met de uitvoering. Gezien het feit dat beide partijen in principe hun
eigen doelen nastreven (self-interest) en deze doelen elkaar mogelijk ondermijnen (goal
conflict) wordt verondersteld dat dit tot problemen leidt (Eisenhardt, 1989). Een van deze
problemen staat bekend als moral hazard, hier vertaald als opportunistisch gedrag, wat wijst op
een gebrek aan inzet van de agent of het nastreven van eigen belangen. Het risico hierop wordt
bovendien versterkt door het feit dat de agent meer informatie heeft over zijn handelen dan de
principaal, er is aldus sprake van een informatieasymmetrie.
Om deze problematiek tegen te gaan kan de principaal gebruik maken van
controlemechanismen om het gedrag van agent beheersen. Hierbij wordt een onderscheid
gemaakt tussen ex ante en ex post controlemechanismen. In bestuurskundige context zijn deze
ook wel uitgewerkt als zijnde bestuurlijke procedures en toezichtsprocedures (Pollack, 1997;
McCubbins et al., 1987, 1989). Bestuurlijke procedures definiëren ex ante de reikwijdte van de
activiteiten, de beschikbare instrumenten en de te volgen procedures van de agent.
Toezichtsprocedures functioneren ex post en omvatten het monitoren van de agent en deze aan
te sturen middels incentives of sancties.
Schillemans (2010) heeft het gebruik van controlemechanismen toegepast op de relatie tussen
het ministerie en ondergeschikte uitvoeringsorganisaties en werkt het onderscheid tussen ex
ante en ex post mechanismen ook nader uit. Bestuurlijke procedures dienen hierbij twee functies
te vervullen: (I) het preciseren van doelstelling en (II) het formuleren van spelregels ten aanzien
van de uitvoering. Ook toezichtsprocedures worden in twee categorieën onderverdeeld: (I) het
monitoren van de agent en (II) het sturen van diens gedrag middels incentives. Het gebruik van
bestuurlijk en toezichtsprocedures wordt verondersteld opportunistisch gedrag te reduceren.
Naast het gebruik van controlemechanismen in het tegengaan van opportunistisch gedrag, biedt
de principaal-agenttheorie nog een aantal interessante inzichten ten aanzien van de relatie tussen
het ministerie en de fondsbeheerder. Zo wordt verondersteld dat de agent – en in sommige
modellen ook de principaal – zelf ook actief signalen af kan geven omtrent bepaalde informatie
(Connelly et al., 2011; Spence, 1973). Dit proces vormt een belangrijk
communicatiemechanisme tussen de principaal en de agent (Worsham & Gatrell, 2005),
grotendeels in aanvulling op de reguliere uitwisseling van informatie in het kader van de
controlemechanismen. Signalering reduceert de informatieasymmetrie en versterkt het
64
vertrouwen tussen de principaal en de agent, op basis waarvan kan worden verwacht dat dit
bijdraagt aan het reduceren van opportunistisch gedrag.
De betrokkenheid van meerdere principalen is volgens de literatuur in meerdere opzichten
problematisch: iedere principaal streeft zijn eigen belangen na ten aanzien van de agent (Moe,
1984); de betrokkenheid van meerdere principalen kan de effectiviteit van
controlemechanismen ondermijnen (Dixit, 2002; McCubbins et al., 1989); en de
informatieasymmetrie is doorgaans groter (Miller, 2005). De verwachting is dan ook dat de
betrokkenheid van meerdere principalen gepaard gaat met meer opportunistisch gedrag.
Tot slot komt uit de bestuurskundige literatuur naar voren dat private organisaties op grotere
afstand staan van de overheid (Bovens, 2005). Privatisering van overheidsdiensten kan leiden
tot een verstoring van de balans tussen autonomie en controle over de uitvoerder (Christensen
& Lægreid, 2002) en zijn doorgaans aan minder strike accountability-eisen onderhevig
(Mulgan, 2000). Privaat fondsbeheer wordt daarom verondersteld een groter risico op
opportunistisch gedrag met zich mee te brengen.
- Deelvraag 4: Hoe is de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder in de praktijk
vormgegeven en welke inzichten uit de principaal-agenttheorie vallen hierin terug te
zien?
In hoofdstuk 4 zijn de theoretische inzichten uit de principaal-agenttheorie toegepast op de
relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder in de praktijk. Concreet is er bij vier casussen
gekeken naar hoe de relatie tussen is vormgegeven en hoe de inzichten uit de theorie hierin
vielen terug te zien.
Bestuurlijke procedures
In 4.2 is geconcludeerd dat de verwachting dat het gebruik van bestuurlijke procedures door het
ministerie opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder reduceert niet volledig kon worden
hard gemaakt. Er waren wel duidelijke verschillen waarneembaar in de mate waarin
bestuurlijke procedures werden toegepast bij de vier casussen. Bij het DGGF waren deze het
striktst vormgegeven en hier viel ook terug te zien dat dit als wenselijk mag worden geacht
aangezien er met de afweging tussen financieel rendement en ontwikkelingsrendement een
reëel risico ligt op opportunistisch gedrag – zoals gezegd gelieerd aan het probleem van risk-
sharing binnen de principaal-agenttheorie (Eisenhardt, 1989). Zowel het IK als de VFF kennen
eveneens een relatief hoge mate van bestuurlijke procedures. Concreet kwamen hier geen
65
voorbeelden van mogelijk opportunistisch gedrag in relatie tot de bestuurlijke procedures naar
voren.
Bij het FDF zijn de bestuurlijke procedures het beperktst vormgegeven, hetgeen een gevolg is
van de keuze om het fonds onder te brengen bij een stichting en zo op afstand te plaatsen van
de overheid. Hier kwam wel terug dat er sinds de oprichting van het fonds sprake is van
onderbesteding, hetgeen volgens de principaal-agenttheorie een gevolg zou kunnen zijn van
opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder (Eisenhardt, 1989). In het geval van het FDF
kwam evenwel naar voren dat het onderpresteren voor een groot deel veroorzaakt wordt door
externe factoren en niet zozeer door een fondsbeheerder die niet in het belang van de principaal
handelt.
Toezichtsprocedures
Wat betreft het gebruik van toezichtsprocedures is in 4.3 geconcludeerd dat de verwachting dat
dit bijdraagt aan de reductie van opportunistisch gedrag van de fondsbeheerder eveneens slechts
gedeeltelijk kon worden aangenomen. Hierbij zagen we terug dat er bij de casussen DGGF, IK
en VFF uitgebreide monitoring vanuit het ministerie plaatsvindt, waarbij zij zowel puur
financiële als meer resultaatgerichte rapportages ontvangen. Bij het FDF is dit beperkter
vormgegeven en is de monitoringsfunctie primair ondergebracht bij het bestuur en de RvT van
de stichting FDF. Het toezicht vanuit het ministerie vertoont in deze casus ook meer kenmerken
van het zogenaamde fire-alarm principe, in tegenstelling tot de andere casussen, waar meer
sprake is van police-patrol (McCubbins & Schwartz, 1984). Desondanks kwam niet naar voren
dat het ministerie in het geval van het FDF over onvoldoende informatie beschikte om het
gedrag van de fondsbeheerder te controleren.
Daarentegen bleek het gebruik van incentives als controlemechanisme zeer beperkt te zijn. Dit
valt voor een groot deel te verklaren door de karakteristieken van de publieke sector, welke zich
niet leent voor bijvoorbeeld financiële prikkels in de zin van bonussen zoals dit in de private
sector wel het geval is (Schillemans, 2010). Toch zitten er wel degelijk bepaalde incentives,
positief dan wel negatief, in de relatie met de fondsbeheerder ingebouwd, zij het dat deze vaak
van een zwaar kaliber zijn. Zo zijn de fondsbeheerders veelal onderhevig aan de beslissing van
het minister om het mandaat dan wel de subsidieregeling te verlengen en beschikt deze ook
over de mogelijkheid om het fonds of de financiering daaraan stop te zetten.
66
Singalering
De verwachting dat signalering tussen het ministerie en de fondsbeheerder opportunistisch
gedrag van de laatstgenoemde reduceert is in 4.4 bevestigd. Uit de resultaten kwam naar voren
dat de meer informele contactmomenten en het afgeven van signalen door de fondsbeheerder
door de respondenten als een belangrijk mechanisme werd ervaren omtrent het uitwisselen van
bepaalde informatie tussen de principaal en de agent. Signalering vervult aldus een belangrijke
communicatiefunctie tussen de principaal en de agent (Worsham & Gatrell, 2005). Er kwamen
ook concrete voorbeelden naar voren waarbij de fondsbeheerder specifieke informatie met
betrekking tot bepaalde risico’s bij individuele casussen overlegt aan het ministerie. Hierin zien
we terug dat de agent op eigen initiatief de principaal verwittigt over een concreet risico. Dit
signaal bestaat uit bepaalde informatie, welke aldus de informatieasymmetrie en daarmee het
risico op opportunistisch gedrag reduceert (Connelly et al., 2011).
Meerdere principalen
In 4.5 is vastgesteld dat de verwachting dat de betrokkenheid van meerdere principalen leidt tot
een hogere mate van opportunistisch gedrag niet kon worden aangenomen. Bij de casus van het
FDF was het meest nadrukkelijk sprake van de betrokkenheid van meerdere principalen. Hier
viel weliswaar terug te zien de andere principalen invloed uitoefenden op het fonds en de
fondsbeheerder, maar niet dat dit daadwerkelijk tot meer opportunistisch gedrag heeft geleid.
Ook bij de andere casussen kwam niet naar voren dat de betrokkenheid van meerdere
principalen, veelal in de vorm van cofinanciers, tot problemen heeft geleid, al werd door
meerdere respondenten wel onderkent dat hier een mogelijk risico in is terug te vinden.
Private fondsbeheerders
De verwachting dat private fondsbeheerders een hogere mate van opportunistisch gedrag
kenden in vergelijking met publieke fondsbeheerders is in 4.6 verworpen. Wat viel terug te zien
was dat er in overeenstemming met de bestuurskundige literatuur op dit gebied inderdaad
verschillen waarneembaar zijn tussen publieke en private organisaties. De publieke
fondsbeheerders zijn onderhevig aan eisen ingebed in het publiekrecht, welke niet van
toepassing zijn op de private fondsbeheerders. Echter zagen we bij het DGGF ten aanzien van
PwC-Triple Jump en Atradius DSB terug dat ook voor private organisaties strikte
rapportageverplichtingen kunnen gelden en dat deze nauw worden gemonitord. In dit geval kan
dan ook niet gesteld worden dat de private fondsbeheerders aan per definitie strikere
accountability-vereisten onderhevig zijn in vergeleken met hun publieke tegenhangers, hetgeen
wel werd verwacht vanuit de literatuur (Bovens, 2005; Mulgan, 2000, 2003). Uit de analyse
67
komt dan ook niet naar voren dat private fondsbeheerders een grotere mate van opportunistisch
gedrag vertonen, noch dat er een significant groter risico is dat zij dit zullen doen.
5.1.2 Beantwoording onderzoeksvraag
In de voorgaande paragraaf is uitvoerig stilgestaan bij de beantwoording van de individuele
deelvragen. Iedere deelvraag vormt een afgeleide van de centrale onderzoeksvraag en is gericht
op een specifiek deelonderwerp, zodoende is met het bespreken van deze onderwerpen in 5.1.1
het antwoord op de centrale onderzoeksvraag feitelijk reeds voor een groot deel gegeven. Om
niet in herhaling te vallen zal deze paragraaf zich dan ook sec beperken tot beantwoording van
de centrale onderzoeksvraag.
De centrale onderzoeksvraag binnen dit onderzoek luidde als volgt:
Wat is de invloed van het gebruik van controlemechanismen door het ministerie op het
reduceren van opportunistisch gedrag bij de fondsbeheerder van een revolverend fonds van het
Rijk?
Aan de hand van de principaal-agenttheorie is beargumenteerd dat de relatie tussen het
ministerie en de fondsbeheerder altijd een zeker risico op opportunistisch gedrag met zich
meebrengt (Eisenhardt, 1989; Schillemans, 2010). Op basis van de resultaten kon niet worden
hardgemaakt dat de aangetroffen risico’s daadwerkelijk tot opportunistisch gedrag hebben
geleid, noch dat de geconstateerde problemen in de uitvoering het gevolg waren van
opportunistisch gedrag. Hieruit volgt dat niet kan worden geconcludeerd dat er een direct
causaal verband is tussen het gebruik van controlemechanismen en de reductie van
opportunistisch gedrag, ondanks dat hier wel sterke aanwijzingen voor zijn. In de discussie (5.2)
zal hier nader op worden ingegaan.
Evenwel komt duidelijk naar voren dat het ministerie van controlemechanismen gebruik maakt
om het gedrag van de fondsbeheerder aan te sturen en te controleren. Zo viel terug te zien dat
het ministerie ten aanzien van de fondsbeheerder gebruik maakt van bestuurlijke procedures
om de doelstellingen voor de fondsbeheerder uit te werken en nadere procedurele spelregels op
te stellen ten aanzien van uitvoering. Ook wordt er gebruik gemaakt van toezichtsprocedures
om het gedrag van de fondsbeheerder te monitoren en wordt er gebruik gemaakt van enkele
incentives om deze verder aan te sturen. Hoewel er enkele concrete voorbeelden van een
verhoogd risico werden geconstateerd, kwam uit de praktijk niet naar voren dat deze
daadwerkelijk tot opportunistisch gedrag hadden geleid. Op basis hiervan kan ten aanzien van
68
de centrale onderzoeksvraag dan ook wel worden geconcludeerd dat het gebruik van
controlemechanismen daadwerkelijk bijdraagt aan het reduceren van het risico op
opportunistisch gedrag.
5.2 Discussie
In deze paragraaf wordt gereflecteerd op de toepassing van de gehanteerde theorie (5.2.1) en de
keuzes die zijn gemaakt ten aanzien van het empirische gedeelte van dit onderzoek (5.2.2).
5.2.1 Reflectie op het theoretisch kader
Deze paragraaf is nader uitgesplitst in twee onderdelen. Allereerst wordt stilgestaan bij enkele
kritieken op de gehanteerde theorie, waarna wordt besproken welke gevolgen dit heeft ten
aanzien van het empirische gedeelte van dit onderzoek.
Kritiek op de principaal-agenttheorie
Om de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder te onderzoeken is in dit onderzoek
voornamelijk gebruik gemaakt van de literatuur omtrent de principaal-agenttheorie en het is
dan ook zinvol om stil te staan bij enkele van de implicaties hiervan. De principaal-agenttheorie
is zoals iedere theorie namelijk ook niet gevrijwaard van de nodige kritieken. In deze paragraaf
zal het bespreken van deze kritieken worden beperkt tot de toepassing van de theorie binnen de
bestuurskunde en binnen dit onderzoek.
De principaal-agenttheorie vindt zijn oorsprong zoals gezegd niet binnen de bestuurskunde,
maar binnen de economie. Dit is ook terug te zien in enkele van de assumpties die ten grondslag
liggen aan de theorie, zoals dat van rationele en nutsmaximaliserende actoren. Deze
veronderstellingen kennen een lange traditie in de neoklassieke stroming binnen de
economische literatuur. Binnen de bestuurskunde zijn deze assumpties echter regelmatig
bekritiseerd, op basis waarvan ook de toepasbaarheid van de theorie binnen het vakgebied kan
worden betwist (Bovens et al., 2007).
Ook is de principaal-agenttheorie aangemerkt als een zeer wantrouwige theorie (Schillemans,
2010); het uitgangspunt is immers dat er sprake is van tegengestelde belangen en de agent een
zekere mate van opportunistisch gedrag vertoont. Ten aanzien van de publieke sector wordt wel
gesteld dat deze veronderstellingen niet of slechts beperkt opgaan, op basis waarvan men de
toepassing van deze theorie in dit onderzoek als een beperking zou kunnen opvatten. Actoren
in de publieke sector zouden niet uit zijn op winstmaximalisatie en eigen belang, maar gedeelde
publieke waarden nastreven. Er wordt in dit verband ook wel gesproken over stewardship,
69
waarbij de gedachte is dat de belangen van de principaal en de agent – in dit geval de steward
geheten – grotendeels overeenkomen en dat steward ook gericht is op het nastreven collectief
maatschappelijk belang (Bovens et al., 2007; Davis, Schoorman & Donaldson, 1997;
Schillemans, 2010).
Een volgende kritiekpunt op het toepassen van de principaal-agenttheorie binnen de
bestuurskunde is het feit dat het in de publieke sector vaak lastig om de ‘echte’ principaal aan
te wijzen (Schillemans, 2010). In deze scriptie is ervoor gekozen om het ministerie als geheel
als principaal aan te wijzen. Hier kunnen echter kanttekeningen bij worden geplaatst. Zo bestaat
het ministerie zelf uit meerdere directies en hiërarchische lagen. De directies die betrokken zijn
bij de revolverende fondsen zijn zelf ook weer onderhevig aan een hiërarchisch bovengeschikte
actor, ofwel een principaal. Dit roept de vraag op wie de facto nou de principaal is ten aanzien
van de fondsbeheerder: is het de minister uit wiens naam wordt gehandeld en wie uiteindelijk
verantwoordelijk is; is het de directeur-generaal van de betrokken beleidsdirectie; of zijn het
juist de medewerkers binnen die directie en welke het meest direct te maken hebben met de
fondsbeheerder? Hoewel de keuze om het ministerie als geheel als principaal aan te wijzen
zeker niet uniek is en mede is genomen uit praktische overwegingen, vormt dit wel een zekere
simplificatie ten opzichte van de sociale realiteit en daarmee ook een zekere beperking van dit
onderzoek.
Ook is het in de publieke sector vaak zo dat er vele organisaties zijn die op enige manier hun
stempel kunnen drukken op de relatie tussen de principaal en de agent en dus eveneens als
principaal aangemerkt zouden kunnen worden (Schillemans, 2010). De mate waarin de
verschillende betrokken organisaties invloed uit kunnen oefenen op de agent verschilt
doorgaans echter aanzienlijk van elkaar, hetgeen de vraag oproept wanneer men precies van
een principaal kan spreken. De literatuur biedt hieromtrent geen uitsluitsel en uiteindelijk is dit
dan ook een deels subjectieve keuze. Met name ten aanzien van H4 brengt dit enige implicaties
met zich mee. Zo is er bijvoorbeeld wel voor gekozen om bij de bij verschillende fondsen
betrokken cofinanciers als principaal aan te wijzen en om hun eventuele invloed te analyseren.
Anderzijds is er bij de casus DGGF voor gekozen om het ministerie van EZK niet als betrokken
principaal aan te wijzen. In deze casus is de RVO door BZ aangesteld als fondsbeheerder. De
RVO is echter een uitvoeringsdienst van EZK, op basis waarvan EZK eveneens als principaal
aangewezen zou kunnen worden. Uit de verzamelde informatie kwam echter niet naar voren
dat EZK directe bevoegdheden had over de RVO ten aanzien van hun betrokkenheid bij het
70
DGGF. Op basis hiervan is besloten om EZK niet als principaal aan te wijzen en hun
betrokkenheid verder te onderzoeken.
Naast de kritieken op de principaal-agenttheorie an sich, is ook de koppeling met de literatuur
omtrent accountability een punt van aandacht. Hoewel beide stromingen binnen de literatuur
zoals gezegd vaker aan elkaar worden gekoppeld (cf. Bovens, 2007; Gailmard, 2014; Lupia &
McCubbins, 1998; Strøm, 2000), zijn er ook duidelijk verschillen tussen beide stromingen,
zowel in achterliggende assumpties, onderwerpen als de verwachtingen die hieruit voortkomen.
Hoewel de overstap tussen beide theorieën zo zorgvuldig mogelijk is gemaakt, zou het koppelen
van beide theorieën ook als een beperking kunnen worden opgevat.
Binnen dit onderzoek is ervoor gekozen om de focus te leggen op de principaal-agenttheorie,
waarbij de accountabilityliteratuur voornamelijk is aangewend om het belang van goed toezicht
op en degelijke verantwoording over de revolverende fondsen te onderstrepen. De verwachting
dat private fondsbeheerder een hogere mate van opportunistisch gedrag vertonen in vergelijking
met publieke fondsbeheerders (H5) komt evenwel meer voort uit de bestuurskundige en
accountability-literatuur. Hoewel ook hiervoor in de principaal-agenttheorie argumenten zijn
terug te vinden, onder andere op basis van het reeds aangehaalde concept van stewardship, kan
gesteld worden dat deze redenatie minder solide is. Dit zou mogelijk ook een verklaring kunnen
vormen voor het feit dat deze verwachting niet werd bevestigd.
Gevolgen van de gehanteerde theorie op de empirie
Het hanteren van de principaal-agenttheorie heeft ook gevolgen die betrekking hebben op het
empirische gedeelte van dit onderzoek. Een van de kritiekpunten op de principaal-agenttheorie
in het algemeen is namelijk dat deze een hoog abstractieniveau en weinig concrete handvatten
en toepassingen kent (Eisenhardt, 1989; Perrow, 1986). Zo geldt dat de veronderstelde
belangentegenstelling en het daaruit volgende opportunistisch gedrag niet dagelijks hoeft te
worden beleefd of tot uiting hoeft te komen (Schillemans, 2010). Er is aldus mogelijk sprake
van een latent conflict, waarbij volgens de theorie het risico op opportunistisch wel voortdurend
op de loer ligt.
Het weinig concrete karakter van de principaal-agenttheorie betekent echter ook dat het in de
praktijk waarnemen van opportunistisch gedrag en de verwachte invloed van
controlemechanismen in het tegengaan hiervan zeer lastig is gebleken. Hieruit volgt ook de
voornaamste beperking van dit onderzoek, namelijk dat er op basis van de resultaten geen harde
conclusies kunnen worden op getrokken. Hoewel er zoals gezegd in overeenstemming met de
71
literatuur sterke indicaties zijn dat het gebruik van controlemechanismen bijdraagt aan het
reduceren van opportunistisch gedrag, kan dit simpelweg niet worden hardgemaakt. Hierdoor
kan ten aanzien van de beantwoording van de hoofdvraag niet verder worden gegaan dan te
concluderen dat het gebruik van controlemechanismen weliswaar bijdraagt aan het reduceren
van het risico op opportunistisch gedrag, maar niet dat het ook daadwerkelijk hieraan bijdraagt.
Een van de voornaamste redenen hiervoor is het weinig concrete karakter van de principaal-
agenttheorie. Zo bestaat er geen meetschaal aan de hand waarvan opportunistisch gedrag kan
worden gemeten. Bovendien is het lastig om te beoordelen wanneer er in de praktijk nou
daadwerkelijk sprake is van opportunistisch gedrag. Dit viel goed terug te zien bij de casus van
het FDF. Het fonds heeft tot op heden nog niet gepresteerd, hetgeen een sterke indicatie vormt
voor opportunistisch gedrag. Bij nadere analyse kwam echter naar voren dat dit voornamelijk
werd veroorzaakt externe factoren en niet door nalatigheid van de fondsbeheerder. Dit
voorbeeld illustreert dat een zorgvuldige analyse van dergelijke situaties noodzakelijk is om de
validiteit van het onderzoek te garanderen, aangezien dit anders tot foutieve conclusies zou
kunnen leiden.
5.2.2 Reflectie op onderzoeksopzet
Tot slot wordt in deze paragraaf stilgestaan bij enkele van de beperkingen als gevolg van de
gemaakte onderzoekskeuzes en de gehanteerde onderzoeksstrategie- en methodes. Zoals reeds
besproken is mede gegeven de beperkte hoeveelheid wetenschappelijke literatuur op het gebied
van revolverende fondsen gekozen voor een deels exploratieve deels verklarende
onderzoeksdoelstelling en -vraagstelling, waarbij is geopteerd voor een kwalitatieve
onderzoeksopzet. De keuze voor deze kwalitatieve opzet brengt echter ook beperkingen met
zich mee, hieronder zullen enkele van de meest relevante kritieken worden besproken.
Kwalitatief onderzoek wordt vaak nagedragen dat het te subjectief is; de resultaten zouden
afhankelijk zijn van de interpretaties van de onderzoeker (Van Thiel, 2010). Bij de analyse van
de resultaten in dit onderzoek speelde interpretatie ook zeker een grote rol bij het determineren
van de werking van controlemechanismen en het ontdekken en benoemen van opportunistisch
gedrag. Om de betrouwbaarheid en validiteit hiervan te garanderen is gebruik gemaakt van
triangulatie, door naast de dataverzameling middels de interviews ook bestaand materiaal te
analyseren. Dit draagt bij aan de objectiviteit van het onderzoek. Onderzoekers dienen er hierbij
naar te streven om binnen de probleemstelling zo veel mogelijk te weten komen over het
onderwerp van het onderzoek (Boeije, 2014). Op deze manier geven de bevindingen en
72
conclusies van het onderzoek de sociale realiteit zo goed mogelijk weer (Tijmstra & Boeije,
2011).
Een tweede beperking van kwalitatief onderzoek zagen we ook al terugkomen in de voorgaande
paragraaf; het is middels kwalitatief onderzoek namelijk lastig om causaliteit te bewijzen (Van
Thiel, 2010). Kwalitatief onderzoek ontbeert de mogelijkheden van kwantitatief onderzoek om
correlatie vast te stellen en een oordeel te vellen aan de hand van statistisch significantie. Dit
maakt, zoals we terugzagen bij dit onderzoek, dat het lastig is om conclusies hard te maken. In
paragraaf 5.3.1 wordt bij de aanbevelingen nader ingegaan op hoe vervolgonderzoek deze
beperking mogelijk zou kunnen adresseren.
Een laatste beperking van dit onderzoek die hier wordt besproken deed zich voor tijdens de
uitvoering. Om de principaal-agentrelatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder zo
nauwkeuring mogelijk te onderzoeken is er bij iedere casus naar gestreefd om met betrokken
medewerkers van beide partijen een interview af te nemen. Op deze manier kon zowel het
verhaal van de opdrachtgever als de opdrachtnemer worden gehoord. Ten aanzien van het IK
en de VFF bleek de RVO, bij beide casussen betrokken als fondsbeheerder, helaas niet bereid
om mee te werken aan het onderzoek. Ten aanzien van de dataverzameling en het opstellen van
een zo compleet mogelijk beeld te aanzien van beide casussen vormt dit zeker een beperking.
Dit wordt deels opgevangen door het feit dat er ten aanzien van de dataverzameling gebruik is
gemaakt van triangulatie en er zodoende ook naar bestaande documentatie is gekeken.
Daarnaast is bij de casus VFF wel een interview afgenomen bij NWO-TTW, welke naast de
RVO eveneens betrokken is als fondsbeheerder.
5.3 Aanbevelingen
In deze paragraaf zullen enkele aanbevelingen worden gedaan met betrekking tot de wetenschap
(5.3.1) en de praktijk (5.3.2).
5.3.1 Aanbevelingen voor de wetenschap
In de voorgaande paragraaf is gesteld dat de voornaamste beperking van dit onderzoek is
gelegen in het feit dat de causaliteit lastig is vast te stellen en dat daarom de conclusies niet hard
gemaakt kunnen worden. Deze beperking kwam zoals gezegd deels voort uit de gekozen
onderzoeksopzet en de daartoe benutte onderzoeksmethoden. Hier worden twee suggesties
gegeven voor hoe vervolgonderzoek middels een andere onderzoeksopzet deze beperking zou
kunnen adresseren.
73
Een eerste optie zijn om te kiezen voor een antropologische onderzoek. Als onderzoeksstrategie
ligt hierbij een enkelvoudige casestudy voor de hand. Doormiddel van een participerende
observatie bij zowel het ministerie als de fondsbeheerder, in combinatie met interviews en het
analyseren van bestaand materiaal zou het onderzoek nog meer de diepte in kunnen duiken. Op
deze manier kan de relatie tussen beide organisaties en de betrokken medewerkers onderling
zeer nauwkeurig worden onderzocht. Zo zou een antwoord kunnen worden geboden op enkele
van de kritieken dan wel beperkingen van de principaal-agenttheorie, zoals deze zijn benoemd
in 5.2.1. Hier kwam immers naar voren dat de concepten van belangentegenstelling en
opportunistisch gedrag latent kunnen zijn, hetgeen het lastig maakt om deze in de praktijk waar
te nemen (Schillemans, 2010). De hier beschreven onderzoeksopzet biedt de grootste kans om
in dergelijke gevallen de sociale realiteit zo nauwkeurig mogelijk te analyseren.
Een tweede optie zou zijn om afstand te nemen van een kwalitatieve onderzoeksopzet. Een
kwantitatief onderzoek biedt de mogelijkheid om de verwachte correlatie tussen het gebruik
van controlemechanismen en opportunistisch gedrag te toetsen. Deze opzet biedt de
mogelijkheid om de conclusies beter hard te maken. Als onderzoeksmethode zou hierbij
gedacht kunnen worden aan een surveyonderzoek om kwantitatieve data te verzamelen, welke
dan bij zowel het ministerie als de fondsbeheerder door meerdere respondenten ingevuld dient
te worden. Deze opzet biedt bovendien de mogelijkheid om een groter deel van de populatie
mee te nemen in de casusselectie. Dergelijk onderzoek staat of valt echter ook met de
operationalisatie van de te onderzoeken constructen en dit dient dan ook uiterst zorgvuldig te
gebeuren. Hierbij loopt men echter wel weer tegen een van de beperkingen van de principaal-
agenttheorie aan, namelijk dat deze weinig concrete handvatten biedt, hetgeen het lastig maakt
om concepten als opportunistisch gedrag te operationaliseren voor kwantitatief onderzoek.
Naast het hanteren van een andere onderzoeksopzet worden hier nog enkele aanbevelingen
gegeven die betrekking hebben op het verder uitdiepen van de toegepaste theorie. Om te
beginnen bij de basis, de principaal-agenttheorie richt zich zoals beschreven in 2.3 naast het
probleem van moral hazard – hier uitgewerkt als opportunistisch gedrag – ook op adverse
selection (Eisenhardt, 1989). Dit onderwerp is in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten,
maar is wel degelijk ook van toepassing op de revolverende fondsen en ook van groot belang,
het ministerie brengt immers publiek geld onder bij de fondsbeheerder en diens kwaliteiten
omtrent het fondsbeheer zijn dan ook van invloed op het succes van het beleid. Omtrent het
selecteren van de agenten kunnen zich bovendien zeer interessante kwesties opdoen, zo is het
74
ministerie in het geval van het FDF niet in staat om zelfstandig een nieuwe fondsbeheerder aan
te wijzen, deze bevoegdheid is namelijk ondergebracht bij de stichting FDF.
Op een lager niveau zou ook binnen het probleem van moral hazard nader naar de invloed van
een aantal variabelen kunnen worden gekeken In dit onderzoek is onder andere naar de invloed
van signalering en de betrokkenheid van meerdere principalen gekeken. Binnen de literatuur
vallen echter nog meer factoren te onderscheiden waarvan wordt verondersteld dat zij een
positief of negatief effect hebben op opportunistisch gedrag, deze konden echter niet allemaal
worden meegenomen in dit onderzoek. Een voorbeeld van zo’n factor is de aanwezigheid van
meerdere agenten (Moe, 1984), waarvan wordt verondersteld dat dit bijdraagt aan het risico op
opportunistisch gedrag, onder andere omdat het toezien op meerdere agenten hogere kosten met
zich meebrengt voor de principaal. In de publieke sector komt het regelmatig voor dat een
principaal meerdere agent moet controleren (Schillemans, 2010). Ook in het geval van de
revolverende fondsen doet dit zich voor, zoals we onder andere terugzagen bij het DGGF en de
VFF.
Uiteraard is er ook de optie om buiten het theoretische frame van de principaal-agenttheorie te
stappen om de relatie tussen het ministerie en de fondsbeheerder te analyseren. Hoewel
revolverende fondsen in opkomst zijn, is de veronderstelde verhoogde effectiviteit ten opzichte
van subsidies zeker niet onomstotelijk bewezen. Een implicatie van het feit dat het fonds wordt
ondergebracht bij een fondsbeheerder is dat dit extra kosten met zich meebrengt, onder andere
in de vorm van de beheersvergoeding die de fondsbeheerder ontvangt. De keuze voor het
onderbrengen van het fonds bij een fondsbeheerder is feitelijk een make-or-buy decision en hier
zitten dan ook zogenaamde transactiekosten aan verbonden. Binnen de economie is in
navolging van het werk van grootheden als Coase (1937; 1960) en North (1992), veel onderzoek
naar gedaan. Een vrij fundamentele vraag die men ten aanzien van de revolverende fondsen zou
kunnen stellen is dan ook of de hele constructie niet te hoge transactiekosten met zich
meebrengt. In het verlengde hiervan zou men ook de vergelijking kunnen maken met andere
financiële beleidsinstrumenten, zoals de klassieke subsidie, waarbij ook het concept van
opportuniteitskosten toegepast zou kunnen worden.
5.3.2 Aanbevelingen voor de praktijk
In dit onderzoek is gedurende de dataverzameling en de analyse uitvoerig gekeken naar de wijze
waarop de verschillende controlemechanismen zijn vormgegeven en naar hoe zij in de praktijk
functioneerden. Hoewel de combinatie van mechanismen over het algemeen het ministerie goed
75
in staat lijken te stellen om het gedrag van de fondsbeheerder te controleren, valt wel op dat
bepaalde instrumenten relatief weinig worden benut, ondanks dat zij volgens de literatuur een
goed controlemechanisme zouden kunnen vormen.
Zo bleek dat het ministerie over het algemeen duidelijke doelstellingen had opgesteld en deze
ook nader heeft uitgewerkt. Daarentegen viel wel op dat er slechts in beperkte mate ex ante
prestatie-indicatoren en -doelstellingen en doelmatigheidseisen worden opgesteld. Bij het
DGGF viel terug te zien dat deze wel degelijk een belangrijk mechanisme vormde waarlangs
het ministerie het gedrag van de fondsbeheerder kon aansturen. Bij de overige casussen was dit
echter beperkter vormgegeven. Meerdere respondenten gaven ten aanzien hiervan aan dat het
in sommige gevallen lastig kan zijn om op voorhand dergelijke indicatoren op te stellen,
bijvoorbeeld omdat het fonds erg vraaggevoelig is.
Hoewel dit natuurlijk valide argumenten zijn, neemt dit niet weg dat dergelijke indicatoren een
belangrijk en nuttig meetinstrument kunnen vormen. Het ontbreken van vooraf opgestelde
prestatie-indicatoren roept ook de vraag op hoe het ministerie uiteindelijk het al dan niet
bereiken van de beleidsdoelstellingen wil beoordelen. Dit is wel van belang aangezien
revolverende fondsen hun meerwaarde als financieel beleidsinstrument nog moeten bewijzen.
Sterker nog, zoals reeds besproken in de inleiding wordt verondersteld dat in vergelijking met
de traditionele subsidies, revolverende fondsen een hogere mate van doeltreffendheid en
doelmatigheid zouden moeten kennen. Om te beoordelen of dit ook daadwerkelijk het geval is,
is het echter wel noodzakelijk om dit meetbaar te maken. Enigszins curieus is dan ook dat bij
reeds uitgevoerde beleidsevaluaties van het IK (Hof et al., 2018) en de VFF (Lieftink, Netjes,
Buunk, Van der Meulen & Van Vliet, 2018) wel is gekeken naar de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de fondsen, terwijl uit de interviews naar voren kwam dat hieromtrent op
voorhand slechts beperkt indicatoren met daaraan gekoppelde doelstellingen voor zijn
opgesteld. Bovendien zou ook het handelen van de agent beoordeeld moeten worden op zowel
de doeltreffendheid als de doelmatigheid, zeker gezien de balans tussen financieel rendement
en het behalen van de beleidsdoelstellingen zoals gezegd een aandachtspunt vormt.
Omtrent de verdere ontwikkeling van revolverende fondsen als beleidsinstrument lijkt het
bovendien wenselijk om de kennisdeling tussen de ministeries op dit gebied te bevorderen.
Deze aanbeveling werd ook gegeven in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2019)
en hoewel dit hier niet expliciet is onderzocht, kwam uit de interviews wel ook naar voren dat
er tussen de verschillende ministeries weinig tot geen onderling overleg plaatsvindt ten aanzien
76
van de opgedane ervaringen met revolverende fondsen. Dit is deels waarschijnlijk te wijten aan
het feit dat de fondsen zo verschillend zijn vormgegeven. Dit neemt echter niet weg dat
kennisdeling de ervaringen met de fondsen an sich en het gebruik van bepaalde
controlemechanismen meer inzicht kan genereren in hoe deze het beste vormgegeven zouden
kunnen worden en wat de juiste balans is tussen autonomie voor en controle over de
fondsbeheerder.
Tot slot is bij de dataverzameling geconstateerd dat er in het geval dat er meerdere
fondsbeheerders bij het fonds betrokken zijn, er niet per se multilateraal overleg plaatsvind met
het ministerie of tussen de fondsbeheerders onderling. Nou is dit geen verplichting, maar
desalniettemin zou dit toch wenselijk kunnen zijn, onder andere met betrekking tot
kennisdeling. Bovendien bleek bij het DGGF dat het ministerie voor het fonds als geheel één
eenduidige visie en doelstelling hanteert. In gesprek met een van de fondsbeheerders gaf de
respondent echter aan dit toch anders te ervaren en stelde onder meer dat de onderdelen
weliswaar onder een noemer vielen, maar dat het net zo goed verschillende fondsen hadden
kunnen zijn aangezien zij weinig met elkaar te maken hebben. Het valt dan ook enigszins
opvallend te noemen dat de agent de visie van de principaal in dit opzicht niet lijkt te delen.
77
Referenties
Algemene Rekenkamer. (2016a). Inzicht in publiek geld: Uitnodiging tot bezinning op de
publieke verantwoording. Geraadpleegd op https://www.rekenkamer.nl/publicaties
/rapporten/2016/07/13/inzicht-in-publiek-geld
Algemene Rekenkamer. (2016b). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015: Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII).
Algemene Rekenkamer. (2017). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016: Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII). Geraadpleegd op https://www
.rekenkamer.nl/onderwerpen/verantwoordingsonderzoek/documenten/rapporten
/2017/05/17/resultaten-verantwoordingsonderzoek-2016-bij-buitenlandse-handel-en
-ontwikkelingssamenwerking
Algemene Rekenkamer. (2018). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017: Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII). Geraadpleegd op https://www
.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2018/05/16/resultaten
-verantwoordingsonderzoek-2017-bij-buitenlandse-handel-en
-ontwikkelingssamenwerking
Algemene Rekenkamer. (2019). Zicht op revolverende fondsen van het Rijk. Geraadpleegd op
https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2019/04/16/zicht-op-revolverende
-fondsen-van-het-rijk
Arrow, K. (1971). Essays in the theory of risk bearing. Chicago, IL: Markham.
Baarda, D.B., Van der Hulst, M., & De Goede, M. (2012). Basisboek interviewen (3e ed.).
Groningen, Nederland: Noordhoff Uitgevers.
78
Bendor, J., Glazer, A., & Hammond, T. (2001). Theories of Delegation. Annual Review of
Polticial Science, 4, 235-269.
Bernheim, B.D., & Whinston, M.D. (1986). Common Agency. Econometrica, 54(4), 923-942.
Besley, T. (2006). Principled agents?: The political economy of good government. Oxford,
England: Oxford University Press.
Boeije, H. (2014). Analyseren in kwalitatief onderzoek: Denken en doen (2e ed.). Den Haag,
Nederland: Boom Lemma.
Bovens, M.A.P. (2005). Public Accountability. In E. Ferlie, L.E. Lynn Jr., & C. Pollit (Red.),
The Oxford Handbook of Public Management (pp. 182-208). Oxford, Engeland:
Oxford University Press.
Bovens, M.A.P. (2007). Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework.
European Law Journal, 13(4), 447-468.
Bovens, M.A.P., ‘t Hart, P., & Van Twist, M.J.W. (2007). Openbaar bestuur: Beleid,
organisatie en politiek (8e ed.). Deventer, Nederland: Kluwer.
Bovens, M.A.P., & Schillemans, T. (2009). Publieke verantwoording. In M.A.P. Bovens & T.
Schillemans (Red.), Handboek publieke verantwoording (pp. 19-34). Den Haag,
Nederland: LEMMA.
Bovens, M.A.P., Schillemans, T., & Goodin, R.E. (2014). Public Accountability. In M.A.P.
Bovens, R.E. Goodin, & T. Schillemans (Red.). The Oxford Handbook of Public
Accountability. Oxford, Engeland: Oxford University Press.
Brehm, J., & Gates, S. (1997). Working, Shirking and Sabotage: Bureaucratic Response to a
Democratic Public. Ann Arbor: University of Michigan Press.
79
Christensen, T., & Lægreid, P. (2002). New Public Management: Puzzles of Democracy and
the Influence of Citizens. Journal of Political Philosophy, 10(3), 267-296.
Coase, R.H. (1937). The Nature of the Firm. Economica, 4(16), 386-405.
Coase, R.H. (1960). The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 3(1), 1-44.
Connelly, B.L., Certo, S.T., Ireland, R.D., & Reutzel, C.R. (2011). Signaling Theory: A
Review and Assessment. Journal of Management, 37(1), 39-67.
Davis, J.H., Schoorman, F.D., & Donaldson, L. (1997). Toward a stewardship theory of
management. Academy of Management Review, 22(1), 20-47.
Day, P., & Klein, R. (1987). Accountabilities: Five Public Services. Londen, Engeland:
Tavistock.
Dixit, A. (2002). Incentives and Organizations in the Public Sector. Journal of Human
Resources, 37(4), 696-727.
Eisenhardt, K.M. (1989). Agency Theory: An Assessment and Review. Academy of
Management Review, 14(1), 57-74.
Ferlie, E., Lynn Jr., L.E., & Pollit, C. (Red.). (2005). The Oxford Handbook of Public
Management. Oxford, Engeland: Oxford University Press.
Gailmard, S. (2009). Multiple Principals and Oversight of Bureaucratic Policy-Making.
Journal of Theoretical Politics, 21(2), 161-186.
Gailmard, S. (2014). Accountability and Principal-Agent Theory. In M.A.P. Bovens, R.E.
Goodin, & T. Schillemans (Red.), The Oxford Handbook of Public Accountability (pp.
90-105). Oxford, Engeland: Oxford University Press.
80
Gilligan, T.W., & Krehbiel, K. (1989). Asymmetric Information and Legislative Rules with a
Heterogeneous Committee. American Journal of Political Science, 33(2), 459-490.
Gilmour, R.S., & Jensen, L.S. (1998). Reinventing Government Accountability: Public
Functions, Privatization, and the Meaning of ‘State Action’. Public Administration
Review, 58(3), 247-258.
Hazeu, C. (2000). Institutionele economie: Een optiek op organisatie- en
sturingsvraagstukken. Bussum, Nederland: Coutinhou.
Heald, D. (1983). Public Expenditure: Its Defence and Reform. Londen, Engeland: Martin
Robertson.
Healy, A., & Malhorta, N. (2010). Random Events, Economic Losses, and Retrospective
Voting: Implications for Democratic Competence. Quarterly Journal of Political
Science, 5(2), 193-208.
Hof, B., Zegel, S., Smits, T., Van der Ven, K., Saes, L., & Rougoor, W. (2018). Evaluatie
Innovatiekrediet 2012-2017. Geraadpleegd op https://www.rijksoverheid.nl
/documenten/rapporten/2018/11/30/evaluatie-innovatiekrediet-2012-2017
Holt, D., Van Ginkel, J., Van Aart, L., & Van den Bungelaar, W. (2013). Praktijkervaringen
met Revolverende Fondsen. Geraadpleegd op https://www.rvo.nl/sites/default/files
/2014/01/Handreiking%20Q&A%20Revolverende%20Fondsen%20EFRO.pdf
Hood, C., Scott, O., James, O., Jones, G., & Travers, Y. (1999). Regulation inside
Government: Waste-Watchers, Quality Police, and Sleazebusters. Oxford, Engeland:
Oxford University Press.
Jackson, P.M. (1982). The Political Economy of Bureaucracy. Londen, Engeland: Philip
Allan.
81
Jensen, M., & Meckling, W. (1976). Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs,
and ownership structure. Journal of Financial Economics, 3, 305-360.
Johnsen, C.L. (1995). Managing Financial Resources to Meet Environmental Infrastructure
Needs: The Case of State Revolving Funds. Public Productivity & Management
Review, 18(3), 263-275.
Johnson, N. (1974). Defining Accountability. Public Administration Bulletin, 17, 3-13.
King, G., Keohane, R.O., & Verba, S. (1994). Designing social inquiry: Scientific inference in
qualitative research. Princeton, NJ: Princeton University Press.
Könings, M., & Balk, R. (2011). Trendrapport Economie & Innovatie: Van subsidies naar
durfkapitaal. Lysias consulting group.
Leazes, F.J. (1997). Public Accountability: Is It a Private Responsibility? Administration and
Society, 29(4), 395-411.
Lenz, G. (2012). Follow the Leader: How Voters Respond to Politicians’ Performance and
Policies. Chicago, IL: University of Chicago Press.
Lieftink, B., Netjes, E., Buunk, E., Van der Meulen, H., & Van Vliet, K. (2018). Evaluatie
Vroegefasefinanciering. Geraadpleegd op https://www.kplusv.nl/financieren
/evaluatie-vroegefasefinanciering/
Lupia, A., & McCubbins, M. (1998). The Democratic Dilemma: Can Citizens Learn What
They Need to Know? New York, NY: Cambridge University Press.
March, J.G., & Olsen, J.P. (1995). Democratic Governance. New York, NY: Free Press.
82
McCubbins, M.D., Noll, R.G., & Weingast, B.R. (1987). Administrative Procedures as
Instruments of Political Control. Journal of Law, Economics & Organization, 3(2),
243-277.
McCubbins, M.D., Noll, R.G., & Weingast, B.R. (1989). Structure and Proccess, Politics and
Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies. Virginia
Law Review, 75(2), 431-482.
McCubbins, M.D., & Schwartz, T. (1984). Congressional Oversight Overlooked: Police
Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science, 28(1), 165-179.
Miller, G.J. (2005). The Political Evolution of Principal-Agent Models. Annual Review of
Political Science, 8, 203-225.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2012). Integrale visie op de
woningmarkt. Geraadpleegd op https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32847
-34.html
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2016). Kamerbrief over Fonds
Duurzaam Funderingsherstel en oprichting Stichting Fonds Duurzaam
Funderingsherstel. Geraadpleegd op https://www.rijksoverheid.nl/documenten
/kamerstukken/2016/12/23/kamerbrief-over-fonds-duurzaam-funderingsherstel-en
-oprichting-stichting-fonds-duurzaam-funderingsherstel
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2014). Kamerbrief over beleid voor
ambitieuze ondernemers. Geraadpleegd op https://www.rijksoverheid.nl
/documenten/kamerstukken/2014/03/17/kamerbrief-over-beleid-voor-ambitieuze
-ondernemers
83
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Kamerbrief over
Financieringsmonitor en evaluaties diverse financieringsinstrumenten. Geraadpleegd
van https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/02/04/kamerbrief
-over-financieringsmonitor-en-evaluaties-diverse-financieringsinstrumenten
Minow, M. (2003). Public and Private partnerships: Accounting for the New Religion.
Harvard Law Review, 116, 1129-1260.
Moe, T.M. (1984). The New Economics of Organization. American Journal of Political
Science, 28(4), 739-777.
Moe, T.M. (1987). An assessment of the positive theory of congressional dominance.
Legislative Studies Quarterly, 12(4), 475-520.
Moe, T.M. (1995). The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public
Bureaucracy. In O.E. Williamson (Red.), Organization Theory: From Chester
Barnard to the Present and Beyond (pp. 116-153). New York, NY: Oxford University
Press.
Mulgan, R. (2000). Comparing Accountability in the Public and Private sector. Australian
Journal of Public Administration, 59(1), 87-97.
Mulgan, R. (2003). Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies.
Londen, Engeland: Palgrave Macmillan.
North, D.C. (1992). Transaction Costs, Institutions, and Economic Performance. San
Francisco, CA: ICS Press.
Perrow, C. (1986). Complex organizations. New York, NY: Random House.
Pollack, M.A. (1997). Delegation, agency, and agenda setting in the European Community.
International Organization, 51(1), 99-134.
84
Pratt, J.W., & Zeckhauser, R.J. (1985). Principals and agents: The structure of business.
Boston, MA: Harvard Business School Press.
Raad voor de financiële verhoudingen. (2014). Tussen betalen en bepalen: Publieke
bekostiging van maatschappelijk initiatief. Geraadpleegd op https://www
.binnenlandsbestuur .nl/Uploads/2014/11/Tussen-betalen-en-bepalen.pdf
Romzek, B.S. (2014). Public Services and Accountability. In M.A.P. Bovens, R.E. Goodin &
T. Schillemans (Red.), The Oxford Handbook of Public Accountability (pp. 307-323).
Oxford, England: Oxford University Press.
Romzek, B.S., & Dubnick, M.J. (1998). Accountability: Volume 1. In J.M. Shafritz (Red.),
International Encyclopedia of Public Policy and Administration. Boulder, CO:
Westview Press.
Ross, S.A. (1973). The Economic Theory of Agency: The Principal’s Problem. American
Economic Review, 63(2), 134-139.
Schillemans, T. (2010). De belangentegenstelling voorbij. Beschouwing in opdracht van het
Ministerie van BZK. Geraadpleegd op https://dspace.library.uu.nl/bitstream/handle
/1874/297007/2010+Bzk+beschouwing+versie+DEF.pdf?sequence=1
Spence, M. (1973). Job Market Signaling. The Quarterly Journal of Economics, 87(3), 355
-374.
Spence, M. (2002). Signaling in Retrospect and the Informational Structure of Markets.
American Economic Review, 92(3), 434-459.
Stichting Fonds Duurzaam Funderingsherstel. (2017). Investeringsreglement Stichting Fonds
Duurzaam Funderingsherstel. Geraadpleegd op https://funderingsherstelfonds.nl/wp
-content/uploads/2017/10/20170726-Investeringsreglement-FDF.pdf
85
Strøm, K. (2000). Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. European
Journal of Political Research, 37(3), 261-290.
Swanborn, P.G. (1981). Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek: Inleiding in
ontwerpstrategieën. Meppel, Nederland: Boom.
Swanborn, P.G. (2008). Case-study’s: Wat, wanneer en hoe? Amsterdam, Nederland: Boom.
Tetlock, P.E. (1992). The Impact of Accountability on Judgment and Choice: Toward a Social
Contingency Model. Advances in Experimental Social Psychology, 25, 331-376.
Tijmstra. J., & Boeije, H.R. (2011). Wetenschapsfilosofie in de context van de sociale
wetenschappen. Den Haag, Nederland: Boom Lemma.
Trebilcock, M.J., & Iacobucci, E.M. (2003). Privatization and Accountability. Harvard Law
Review, 116, 1422-1453.
Van den Brink, J., & Den Ouden, W. (2016) De subsidie nieuwe stijl: Publiek geld verplicht?
Nederlands Juristenblad, 91(39), 2888-2897.
Van Meerkerk, I., & Van Thiel, S. (2011). De verborgen eigenaar: De financieel-economische
sturingsrelatie tussen ministeries en zelfstandige bestuursorganen nader bekeken.
Bestuurswetenschappen, 65(1), 40-58.
Van Thiel, S. (Red.). (2004). Governance van uitvoeringsorganisaties: Nieuwe vraagstukken
voor sturing in het publieke domein. Apeldoorn, Nederland: Kadaster.
Van Thiel, S. (2010). Bestuurskundig onderzoek: Een methodologische inleiding (2e ed.).
Bussum, Nederland: Coutinho.
Verheij, W., & De Witte, N. (2018). Bij revolverende fondsen fungeert de overheid als bank.
Economisch Statistische Berichten. Geraadpleegd op https://esb nu.eur.idm.oclc.org
86
/esb/20038796/bij-revolverende-fondsen-fungeert-de-overheid-als-bank?utm_source
=nieuwsbrief&utm_campaign=esb-wekelijks&utm_medium=email&utm_content
=20180405
Voorn, B., Van Genugten, M., & Van Thiel, S. (2019). Multiple principals, multiple
problems: Implications for effective governance and a research agenda for joint
service delivery. Public Administration, 1-15.
Waterman, R.W., & Meier, K.J. (1998). Principal-Agent Models: An Expansion? Journal of
Public Administration Research and Theory, 8(2), 173-202.
Wernerus, D., & Rusanescu, R. (2014). The Use of Financial Instruments in European
Structural and Investment Funds. European Structural and Investment Funds Journal,
2(3), 192-199.
White, H.C. (1985). Agency as Control. In J.W. Pratt & R.J. Zeckhauser (Red.), Principals
and Agents: The Structure of Business (pp. 187-212). Boston, MA: Harvard Business
School Press.
Wilson, R. (1968). On the theory of syndicates. Econometrica, 36(1), 119-132.
Worsham, J., & Gatrell, J. (2005). Multiple Principals, Multiple Signals: A Signaling
Approach to Principal-Agent Relations. The Policy Studies Journal, 33(3), 363-376.
87
Bijlagen
Bijlage 1: Populatie revolverende fondsen van het Rijk
Tabel 5. Overzicht populatie revolverende fondsen van het Rijk.
Fonds Ministerie
Access to Energy Fund (AEF) BZ (BHOS)
Dutch Good Growth Fund (DGGF) BZ (BHOS)
Dutch Trade and Investment Fund (DTIF) BZ (BHOS)
Global Agriculture and Food Security
Programme (GAFSP)
BZ (BHOS)
Infrastructure Development Fund (IDF) BZ (BHOS)
MASSIF BZ (BHOS)
Private Infrastructure Development Group
(PIDG)
BZ (BHOS)
Fonds Duurzaam Funderingsherstel (FDF) BZK
Fonds Energiebesparing Huursector (FEH) BZK
Nationaal Energiebespaarfonds (NEF) BZK
CODEMO Defensie
Dutch Growth Co-Investment Programme
(DGCP)
EZK
Dutch Venture Initiative (DVI) EZK
Innovatiekrediet (IK) EZK
Qredits EZK
ROM Oost NL EZK
Seed Capital EZK
Smart Industry Fieldlabs EZK
Toekomstfondskrediet
Onderzoeksfaciliteiten
EZK
Vroegefasefinanciering (VFF) EZK
Nationaal Groenfonds LNV
Filmfonds OCW
Restauratiefonds-hypotheken (Rf-h) OCW
Restauratiefondsplus-hypotheken (Rf-h+) OCW
88
Bijlage 2: Interviewguide
Inleidende vragen
1. Zou u om te beginnen iets over uw eigen achtergrond kunnen vertellen?
2. Wat is uw rol binnen de organisatie en hoe bent u betrokken bij het fonds?
Bestuurlijke procedures
3. Kunt u wat vertellen over welke doelstellingen er op voorhand door het ministerie zijn
opgesteld en hoe deze zijn vormgegeven?
• Richtinggevende visie
• Prestatie-indicatoren/afspraken
• Contracten
4. In hoeverre maakt het ministerie gebruik van procedurele spelregels ten aanzien van de
uitvoering?
• Nadere richtlijnen
• Doelmatigheidseisen
• Rechtmatigheidseisen
• Inspraakverplichtingen
Toezichtsprocedures
5. Kunt u wat vertellen over hoe het ministerie het toezicht en de verantwoording vanuit
het ministerie is geregeld?
• Toezicht
• Rapportageverplichtingen
• Accountantscontrole
• Visitaties
6. In hoeverre maakt het ministerie gebruik van incentives of sancties ten aanzien van het
fonds?
• Reputatieschade
• Financiële prikkels
• Vervolgbenoemingen
• Toekenning van nieuwe taken
Signalering
7. In hoeverre is er volgens u sprake van signalering?
• Signalering vanuit het ministerie
• Signalering vanuit de fondsbeheerder
Meerdere principalen
8. In hoeverre ondervindt u invloed van de betrokkenheid van de andere betrokken
principalen bij het fonds?
• Meerdere fondsbeheerders
• Cofinanciers
89
Opportunistisch gedrag
9. Hebben er zich naar uw mening problemen voorgedaan in de relatie tussen het
ministerie en de fondsbeheerder?
• Taakverzuim
• Nastreven van eigen doelen
