DDDEEE KKKWWWEEETTTSSSBBBAAAAAARRRHHHEEEIIIDDD

VVVAAANNN DDDEEE ZZZEEEEEEUUUWWWEEENNN

100001

FFFaaaccctttooorrreeennn dddiiieee dddeee kkkwwweeetttsssbbbaaaaaarrrhhheeeiiiddd eeennn

vvveeeeeerrrkkkrrraaaccchhhttt vvvaaannn dddeee bbbeeevvvooolllkkkiiinnnggg ttteeennn aaaaaannnzzziiieeennn

vvvaaannn dddrrreeeiiigggiiinnnggg vvvaaannn ooovvveeerrrssstttrrrooommmiiinnngggeeennn vvvaaannnuuuiiittt

zzzeeeeee bbbeeeïïïnnnvvvllloooeeedddeeennn

Scriptie commandeursexamen MCDM Opgesteld door Ton Emmen

Augustus 2002

Voorwoord

Misschien geïnspireerd door de teksten van de Zeeuwse nederpopgroep Bløf, misschien alleen vanwege het thema “water” , gekozen als centraal thema voor de 4e leergang Masters of Crisis and Disaster Management. Ik weet het niet. Maar verbazingwekkend is het wel, dat ik als niet-Zeeuw zo geïnteresseerd ben geraakt in de Zeeuwse problematiek rond de risico’s van overstromingen vanuit zee. Allereerst heb ik mij gedurende mijn stageperiode in januari 2002 verdiept in de onderlinge relaties tussen alle bij overstromingsdreiging betrokken organisaties en diensten. De interesse voor de Zeeuwse zaak was hiermee gewekt en liet mij niet meer los. Toen ik vervolgens op zoek ging naar een geschikt onderwerp voor het schrijven van een scriptie kwam ik na wat omzwervingen uiteindelijk weer terug in Zeeland. Gebruikmakend van de reeds opgebouwde contacten en informatiebronnen overlaadde ik mij met de meest interessante documenten, literatuur en informatie. Bij het doornemen van al deze wetenswaardigheden viel ik van de ene verbazing in de andere; ik heb nooit geweten hoe uitgebreid en groot de wereld van de kustveiligheid was. En dat brengt mij ook tot het, in mijn ogen, belangrijkste leermoment van dit scriptietraject, namelijk het bepalen van je centrale vraag en daarmee het afbakenen van het onderwerp. Als ik iets heb geleerd van het schrijven van deze scriptie, dan is het wel de kunst van het beperken van je onderwerp. Ik heb nog steeds pijn in mijn hart vanwege al die informatie, die ik eigenlijk met de lezer zou willen delen, maar die helaas niet in deze scriptie kon worden verwerkt. En ondanks het vele weglaten bevat deze scriptie toch een overvloed aan wetenswaardigheden en achtergrondinformatie. Het zij zo. De totstandkoming van deze scriptie is met recht een zware bevalling te noemen. Velen hebben mij geholpen met het aanleveren van informatie, het beantwoorden van vragen, het bekritiseren van de teksten en het hebben van geduld. Maar in het bijzonder wil ik Bert danken voor de deskundige en opbeurende kritiek en begeleiding. Want Bert, naar Eindhovense maatstaven ben je een “kei”-goeie Zeeuw!!

De zoute zee slaakt een diepe zilte zucht Boven het vlakke land trilt stil de warme lucht Hé! Iemand slaat soms onverwacht maar zeker op de vlucht Alarmfase Twee is hier nauwelijks nog berucht Maar men weet het niet En zwijgt van wat men hoort en ziet

Uit : Aan de Kust - Bløf

Samenvatting

Volgend jaar is het al weer 50 jaar geleden dat Nederland het slachtoffer werd van een zeer ingrijpende natuurramp: de Watersnoodramp van 1953. Bij deze ramp zijn grote delen van Zeeland en delen van Brabant en Zuid-Holland overstroomd, zijn bijna tweeduizend mensen verdronken en werden tweeënzeventigduizend bewoners van huis en haard verdreven. In de afgelopen 50 jaar is veel gedaan om de veiligheid van deze gebieden te vergroten. Met name hebben de maatregelen zich toegespitst op het technisch vlak in de vorm van aanleg en aanpassing van waterkeringen. Geconstateerd mag worden dat in de afgelopen 50 jaar de bevolking van Zeeland ook is veranderd. Maatschappelijke, economische en politieke factoren hebben er voor gezorgd dat de Zeeuwse bevolking anders zal reageren op rampspoed en op risicobeleving. Het is noodzakelijk dat wordt onderzocht in hoeverre dit heeft geleid tot een verbetering of verslechtering in de veiligheid ten opzichte van de situatie in 1953. Om dit onderwerp nader te onderzoeken wordt in deze scriptie aandacht besteed aan de factoren die de kwetsbaarheid en de veerkracht van de bevolking in zijn algemeenheid beïnvloeden. Met name spitst deze vraag zich toe op de Zeeuwse bevolking ten aanzien van de overstromingsdreiging vanuit zee. Aan de hand van de theorie van Wildavsky wordt allereerst vastgesteld dat de problematiek rond de overstromingsdreiging vanuit zee zich leent als een veerkrachtscenario. Dit houdt in dat er vooral aandacht moet zijn voor het vermogen om om te gaan met onverwachte gevaren nadat ze daadwerkelijk hebben plaatsgevonden, het vermogen om hiertegen weerstand te bieden en je tegen de gevolgen ervan te verzetten. Immers geldt dat we kunnen spreken over een betrekkelijk geringe kennis van hetgeen te doen staat bij een gebeurtenis versus een zeer geringe voorspelbaarheid van een dergelijke gebeurtenis. Kennis over het verloop van een overstroming en de gevolgen ervan voor bevolking, bebouwing en infrastructuur is nauwelijks aanwezig. En voor zover een overstromingsrisico vanuit zee kan worden voorspeld, is het onduidelijk waar er op welke wijze het noodlot zal toeslaan. Aan de hand van de theorieën van Parker ga ik specifiek in op het begrip kwetsbaarheid en veerkracht ten aanzien van overstromingsrampen en –dreigingen. Hij stelt namelijk dat niet alleen de kans op het optreden van een dergelijke overstroming en de hoeveelheid daaraan blootgestelde mensen, dieren en kapitaal bepalend zijn voor het uiteindelijke schadebeeld. Ook de mate van kwetsbaarheid van de bevolking moet hierin worden meegenomen. En deze kwetsbaarheid is voor de Zeeuwse situatie in deze scriptie nader geanalyseerd aan de hand van een aantal invalshoeken: kerk en geloof, water en Rijkswaterstaat, en overheid en maatschappij. De uitgevoerde kwetsbaarheidanalyse blijkt een goed beleidsinstrument om de aandacht op de kwetsbaarheid van de bevolking te vestigen. Duidelijk wordt dat zeer veel factoren van maatschappelijke, economische en politieke aard van invloed zijn op de impact van een gebeurtenis. Of liever: op de impact van deze gebeurtenis op de mensen, die dit ondergaan. Met alleen technische en organisatorische oplossingen vanuit de overheid zal de burger steeds meer afhankelijk worden van de geboden veiligheid. En deze veiligheid is nooit 100% te garanderen.

Door toepassing van de kwetsbaarheidsanalyse op de Zeeuwse situatie is te constateren dat de Zeeuwse bevolking een kwetsbare bevolking is, mogelijk zelfs kwetsbaarder dan in 1953 het geval was. De sterke rol van Rijkswaterstaat en het beleid van de overheid als een “zorgzame” overheid maken dat de Zeeuwse burgers de risico’s onvoldoende beseffen. De ontwikkeling van het vermogen om met risicodreiging en rampspoed om te gaan, en om zich te kunnen herstellen na rampen wordt hierdoor belemmerd. Uiteindelijk rijst de vraag of de veiligheid van Zeeland, ondanks de vele technische en organisatorische maatregelen, in de afgelopen 50 jaar is verbeterd. In ieder geval is de conclusie te trekken dat de kwetsbaarheid van de bevolking nog onvoldoende wordt betrokken in het totale veiligheidsbeleid ten aanzien van de overstromingsdreiging vanuit zee.

Inhoudsopgave

1. Inleiding ............................................................................................................................. 1 1.1 Doelstelling ................................................................................................................................................... 1

1.2 Doelgroep ..................................................................................................................................................... 2

1.3 Leeswijzer ..................................................................................................................................................... 2

2. Theoretisch kader ............................................................................................................. 4 2.1 Veerkracht en anticipatie volgens Wildavsky ........................................................................................ 4

2.2 Omgevingsbenadering volgens Parker.................................................................................................... 7

3. Omgevingsanalyse ......................................................................................................... 12 3.1 Kans ............................................................................................................................................................. 12

3.2 Structurele factoren ................................................................................................................................. 16

3.3 Blootstelling ................................................................................................................................................ 19

3.4 Kwetsbaarheid ........................................................................................................................................... 21

3.5 Reductie van schade ................................................................................................................................. 23

4. Kwetsbaarheidsanalyse ................................................................................................. 27 4.1 Achtergronden van de kwetsbaarheidsanalyse ................................................................................... 28

4.2 Het geloof en de kerk ............................................................................................................................... 28

4.3 Het water en Rijkswaterstaat ................................................................................................................. 30

4.4 De overheid en de maatschappij ........................................................................................................... 33

5. Slotbeschouwing ............................................................................................................. 40 5.1 Het nut van een kwetsbaarheidsanalyse .............................................................................................. 40

5.2 De Zeeuwse kwetsbaarheidsanalyse ..................................................................................................... 40

5.3 Het Zeeuwse veerkrachtscenario ........................................................................................................... 41

Literatuurlijst ............................................................................................................................................................. 44

bijlage 1 : Kustbeleid ........................................................................................................... 46 bijlage 2 : Schema’s kwetsbaarheidsanalyse ............................................................................ 49 bijlage 3 : Evacuatieproces ................................................................................................... 53

Pagina 1

1. Inleiding

Nederland kent een waterrijke historie. Het land is door de eeuwen heen sterk verbonden geweest met water in het algemeen en met de zee in het bijzonder. En volgens het bekende gezegde is het ook deze zee die geeft en de zee die neemt. De strijd met de zee is daarmee al zo oud als de historie van ons land. Volgend jaar is het al weer 50 jaar geleden dat Nederland een belangrijke strijd tegen de zee heeft verloren: De Watersnoodramp van 1953. Bij deze ramp zijn grote delen van ons Zeeuwse en een deel van ons Zuid-Hollandse laagland overstroomd, zijn bijna tweeduizend mensen verdronken en werden tweeënzeventigduizend bewoners van huis en haard verdreven. Deze ingrijpende gebeurtenis in de Nederlandse geschiedenis zal in 2003 worden herdacht onder het motto “terugkijken, leren, vooruitkijken”. Kort na de fatale stormnacht van 1 februari 1953 was de algemene teneur in ons land dat een dergelijke ramp nooit meer mocht gebeuren1. Het Deltaplan werd ontwikkeld en een ingrijpend pakket aan voornamelijk technische voorzieningen werd getroffen. De veiligheid van Zeeland, Zuid-Holland en Brabant zou hiermee worden gegarandeerd. Maar veranderingen van klimaat en veranderingen van inzicht geven dat de noodzaak voor herbezinning op het gevoerde waterkeringbeleid gerechtvaardigd is. Deze kentering is de laatste jaren ingezet aan de hand van de 4e en 5e Nota Ruimtelijke Ordening en daaraan gelieerde beleidsnota’s. Een duidelijke tendens is waarneembaar om anders om te gaan met de kustgebieden en om na te denken over ander gebruik van laaggelegen land. Men is immers algemeen van mening dat dijkverhoging niet onbeperkt kan doorgaan en in veel gevallen zelfs ook niet wenselijk is2.

1.1 Doelstelling

In deze scriptie zal een dergelijke omslag in het waterbeleid en in het denken over water nader worden bekeken. Met name wil ik de beleving en de acceptatie van deze en vele andere veranderingen op maatschappelijke, politiek en economisch vlak door de bevolking bestuderen. De centrale vraag binnen deze scriptie is dan ook:

Welke factoren beïnvloeden de kwetsbaarheid en veerkracht van de bevolking?

Deze vraag wil ik toespitsen op de Zeeuwse bevolking ten aanzien van de dreiging van overstromingen vanuit zee. Om antwoord te vinden op deze vraag zal ik ingaan op een aantal deelvragen: - wat is kwetsbaarheid en wat is veerkracht; - welke elementen beïnvloeden de mate van kwetsbaarheid en veerkracht van de Zeeuwse

bevolking; - kunnen we leren van de ervaringen rond de Watersnoodramp van 1953; - zijn er ontwikkelingen gaande die de kwetsbaarheid en veerkracht van de Zeeuwse

bevolking zullen beïnvloeden.

Pagina 2

1.2 Doelgroep

In mijn stagerapport “Luctor et Emergo”3 heb ik een beschrijving gegeven van de bij overstromingsdreiging betrokken diensten en instanties in de provincie Zeeland. Daarbij heb ik onderscheid gemaakt tussen de keten met betrekking tot waterbeheer, de zogeheten functionele keten, en de keten van rampenbestrijdingsinstanties, de zogeheten algemene keten4. Vanuit mijn achtergrond als functionaris binnen deze algemene keten en vanuit mijn ervaringen uit deze stage voelde ik de behoefte om mij door middel van het schrijven van deze scriptie te verdiepen in de risicodreiging door overstromingen en de beleving van de bevolking van deze dreiging. In een eerste oriëntatie binnen Zeeland proefde ik bij vertegenwoordigers van beide ketens weinig aandacht voor dat aandachtsveld. Mogelijk dat mijn scriptie een aanleiding mag vormen om het onderwerp risicobeleving binnen het veiligheidsdenken in Zeeland een dominantere plaats te geven. De scriptie heeft een beschrijvend karakter gekregen en bevat waar noodzakelijk de nodige achtergrondinformatie en uitleg van basisbegrippen.

1.3 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 zal allereerst aan de hand van literatuuronderzoek een theoretisch kader worden geschetst voor deze scriptie. Achtereenvolgens zullen relevante theorieën van Wildavsky over veerkracht versus anticipatie worden besproken en wordt de omgevingsbenadering van Parker op hoofdlijnen toegelicht. In hoofdstuk 3 wordt deze omgevingsbenadering van Parker vertaald naar een omgevingsanalyse, waarin op verschillende manieren wordt gekeken naar de voor overstromingsrampen en overstromingsdreiging relevante factoren. In het kader van de probleemstelling van deze scriptie, zoals aangegeven in paragraaf 1.1, zal in hoofdstuk 4 specifiek worden gekeken naar de kwetsbaarheidsfactoren geldend de Zeeuwse bevolking. Ook zal de relatie tussen deze kwetsbaarheidsfactoren en de relevante maatschappelijke factoren nader worden onderzocht. In de slotbeschouwing in hoofdstuk 5 wil ik door middel van een terugblik op de voorafgaande hoofdstukken het belang van het uitvoeren van kwetsbaarheidsanalyses onderbouwen en leg ik relaties met de eerder genoemde theorieën van Wildavsky en Parker. Op diverse plaatsen in deze scriptie vindt u tekstblokken in kaders. Deze teksten zijn toegevoegd ter illustratie en maken de beelden over de Zeeuwse overstromingsdreiging compleet. De geïnteresseerde lezer kan zich aan de hand van deze tekstblokken en aan de hand van enige achtergrondinformatie in de bijlagen verder verdiepen in de materie.

Pagina 3

1 G.P. van de Ven, Leefbaar Laagland, pagina 262 2 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Anders omgaan met water, pagina 15-17 3 T. Emmen, Luctor et Emergo, stageverslag binnenlandstage MCDM 4e leergang 4 zie voor begripsverklaringen : COT, Extreme regen 1998

Pagina 4

2. Theoretisch kader

Wanneer we de risico’s voor Zeeland en de veerkracht en kwetsbaarheid van de Zeeuwen nader willen beschouwen, ontkomen we niet aan een bestudering van enkele theoretische kaders op dit terrein. Met behulp van deze theoretische kaders zal in de navolgende hoofdstukken de situatie in Zeeland worden geanalyseerd.

2.1 Veerkracht en anticipatie volgens Wildavsky

Wildavsky1 heeft in de jaren tachtig studie verricht naar de relatie tussen risico en veiligheid. In zijn boek “Searching for Safety” beschouwt hij een aantal strategieën over de wijze waarop je om kunt gaan met bekende en onbekende risico’s. Hij gaat hierbij uit van diverse scenario’s rond de begrippen veerkracht en anticipatie. De behandelde strategieën hebben een grote onderlinge samenhang en worden in deze paragraaf achtereenvolgens behandeld.

Trial and error

Wildavsky bepleit allereerst dat een maatschappij zonder risico’s niet kan bestaan en dat deze zelfs niet wenselijk is2. Met name het nemen van beperkte risico’s ter verbetering van het algemeen veiligheidsniveau, zo is zijn stelling, moet mogelijk zijn. Risico’s moeten worden genomen om innovatie op dat terrein niet in de weg te staan. Ter illustratie het volgende voorbeeld:

In de Verenigde Staten van Amerika geldt, naar Europese maatstaven, strenge regelgeving op het gebied van schadevergoedingen. De Amerikaanse overheid beoogt met deze regelgeving om producenten te stimuleren hun producten veiliger en beter te maken, dit op straffe van schadevergoedingen aan consumenten. Om deze wetgeving effectief te laten werken is het noodzakelijk dat er een directe koppeling ligt tussen enerzijds de mate waarin een producent nalatig is geweest en anderzijds de hoogte van het uit te keren bedrag bij een eventuele schadeclaim als gevolg van die nalatigheid. Producenten zouden, vooral om economische redenen, hierdoor hun producten optimaliseren om zowel het aantal als de hoogte van schadeclaims te beperken. De praktijk heeft echter geleerd dat producenten steeds meer calculerend te werk gingen en vooral berekenden welk risico zou kunnen worden gelopen en op welke wijze dit risico in het bedrijfsproces kon worden ingecalculeerd. Bij consumenten leidde dergelijke regelgeving tot vermindering van het risicobewustzijn, wetende dat een eventuele schade in ruime mate zou moeten worden vergoed.

Uit dit voorbeeld wordt duidelijk dat deze wetgeving op het gebied van schadevergoeding in zekere zin contraproductief werkt. Het streven naar een maatschappij, waarin “no trial without prior guarantees against error” wordt bepleit, is een verkeerd streven. Wildavsky bespeurt echter wel een trend in de maatschappij, en zeker ook op overheidsniveau, om op veel terreinen te trachten ieder risico uit te sluiten. Deze trend komt echter om een aantal redenen de verbetering van de veiligheid niet ten goede.

1. De innovatie van producten zal worden geremd omdat het uitsluiten van ieder risico in vele gevallen onmogelijk en in ieder geval sterk kostenverhogend zal zijn.

Pagina 5

2. Door het remmen van innovatie zal de bekendheid met de (veelal verborgen) risico’s niet groter worden. En een onbekend risico is gevaarlijker dan een bekend risico.

3. Bestaande risico’s zullen niet worden aangepakt, aangezien iedere verbetering zelf risico’s met zich mee kan brengen (hoe klein ook).

4. Wanneer men niet gewend is om om te gaan met beperkte risico’s op kleine schaal verliezen we ook de vaardigheid en flexibiliteit om om te gaan met grotere en onvoorziene risico’s.

De “Trial and error”-strategie mag uiteraard niet leiden tot een uiteindelijke verslechtering van het totale veiligheidsbeeld. Juist de winst die per saldo wordt bereikt door bestaande risico’s te verkleinen rechtvaardigt het nemen van beperkte risico’s. Naar aanleiding van deze strategie rijst de vraag of de Zeeuwse bevolking met de komst van de Deltawerken nog voldoende wordt geconfronteerd met de macht en de kracht van de zee. Het lijkt dat de Zeeuwen met de rug naar de zee leven3.

Opportunity Benefits

Om duidelijk te maken wat de kracht is van de “Trial and error”-strategie behandelt Wildavsky het begrip “opportunity benefits”. Hij definieert dit als:

“ ..those opportunities to reduce existing harms that society forgoes when it decides to delay or deny the introduction of a new substance or technology”4.

De bedoeling hiervan is om te kwantificeren wat de uiteindelijke opbrengst van een gekozen strategie is of had kunnen zijn. Of, met andere woorden, wat zal er per saldo verbeteren of verslechteren als gekozen wordt voor verandering met acceptatie van de daarbij behorende beperkte risico’s. Wildavsky zegt dan ook dat niet totale vrijwaring van ellende maar juist de netto opbrengst5 het criterium moet zijn wat wordt nagestreefd. In het verdere vervolg van deze scriptie ga ik in op de vraag of in het beleid ten aanzien van de Zeeuwse veiligheid ook een dergelijke bewuste calculatie gemaakt wordt.

Richer is safer

Bij de behandeling van het begrip opportunity benefits zou je de vraag kunnen stellen hoeveel investeringen nodig zijn, maar ook verantwoord zijn om de veiligheid te vergroten. Grote investeringen in veiligheid kunnen andere kostenposten als gezondheidszorg, onderwijs en werkgelegenheid schaden. Op zich zou dit een onverwacht risico kunnen zijn, welke de totale veiligheid negatief zal beïnvloeden. Wildavsky beschrijft dat er een rechtevenredig verband bestaat tussen welvaart en gezondheid. Een welvarende samenleving heeft immers meer slagkracht, veerkracht en flexibiliteit om calamiteiten te overwinnen. Daar tegenover staat dat hoge investeringen in veiligheidsvoorzieningen ons armer en uiteindelijk minder gezond maken6. De welvaartstoename sinds 1953 van Nederland in het algemeen en Zeeland in het bijzonder zijn mogelijk ook te vertalen naar een hogere slagkracht, veerkracht en flexibiliteit. Of dit daadwerkelijk zo is, zal uit nadere bestudering moeten blijken.

Pagina 6

Veerkracht versus anticipatie

Uiteindelijk bespreekt Wildavsky de afweging tussen veerkracht en anticipatie als mogelijk scenario voor toepassing bij veiligheidsvraagstukken7. Veerkracht definieert hij als het vermogen om om te gaan met onverwachte gevaren nadat ze daadwerkelijk hebben plaatsgevonden, het vermogen om hiertegen weerstand te bieden en je tegen de gevolgen ervan te verzetten8. Anticipatie beschouwt hij als een wijze van beheersen van gevaren. Dit beheersen gebeurt vanuit de centrale gedachte dat inspanning moet worden verricht om mogelijke gevaren te voorspellen, nog voor ze hebben plaatsgevonden, en om je hiertegen preventief te wapenen9. Aan de hand van een aantal uitgewerkte voorbeelden bestudeert hij welke situaties en scenario’s zich vooral lenen voor een veerkrachtbenadering en welke situaties vragen om een meer anticipatieve benadering. Met name situaties waarbij moeilijk is te voorspellen wat de gebeurtenis zal zijn, hoe een dergelijke gebeurtenis moet worden voorkomen en op welke wijze op de gebeurtenis moet worden gereageerd, lenen zich meer voor een veerkrachtbenadering10.

Wildavsky concludeert vanuit zijn studies dat er een evenwicht moet bestaan tussen veerkracht en anticipatie. Anticipatie is volgens Wildavsky wenselijk in die situaties waarin er sprake is van een voorspelbaar risico en er tegelijkertijd mogelijkheden zijn om het risico weg te nemen of te beperken. Veerkracht is wenselijk in die situaties waar het risico onbekend en onzeker is en er onvoldoende zicht is op concretere maatregelen ter beperking van het risico. In de praktijk zal telkens weer een bewuste keuze moeten worden gemaakt tussen enerzijds gedetailleerde planvorming, instructie en opleiding en anderzijds het organiseren op hoofdlijnen en bevorderen van improvisatievermogen en flexibiliteit11. In ons geval, de dreiging van overstroming vanuit zee, geldt dat we kunnen spreken over een betrekkelijk geringe kennis van hetgeen te doen staat bij een gebeurtenis versus een zeer geringe voorspelbaarheid van een dergelijke gebeurtenis. Kennis over het verloop van een overstroming en de gevolgen ervan voor bevolking, bebouwing en infrastructuur is nauwelijks aanwezig12. En voor zover een overstromingsrisico vanuit zee kan worden voorspeld, is het onduidelijk waar er op welke wijze het noodlot zal toeslaan. Op grond van de theorie van Wildavsky zou het veerkrachtscenario daarom voor deze Zeeuwse situatie van toepassing moeten zijn. De vraag is echter of de Zeeuwse bevolking ook daadwerkelijk is ingesteld op een dergelijk veerkrachtscenario en of de maatschappelijke omstandigheden in Zeeland zich hiertoe ook lenen. Aan de hand van een wat bredere analyse volgens de omgevingsbenadering van Parker zal antwoord moeten worden gegeven op deze vraag. In een dergelijke analyse zullen

Figuur 1 : veerkracht versus anticipatie

Bekendheid met situatie

groot ↔↔↔↔ klein

hoog Voorspelbaarheid

laag

Anticipatie Meer veerkracht dan anticipatie

Meer veerkracht dan anticipatie

Veerkracht

Pagina 7

de vele aspecten worden meegenomen, die de veiligheid van de Zeeuwen met betrekking tot overstromingsdreiging beïnvloeden.

2.2 Omgevingsbenadering volgens Parker

Parker13 geeft in zijn publicatie “Floods” een beschouwing op overstromingsrampen en de factoren, die maken dat overstromingen uitmonden in overstromingsrampen. Met name verwoordt hij de mening dat een dergelijke dreiging mede moet worden bezien als een interactief probleem tussen mens en omgeving. Daarom kijkt hij naar de onderliggende maatschappelijke, economische en politieke oorzaken van deze rampen en dreigingen. Dit is een andere kijk op overstromingsrampen dan voorheen gebruikelijk was. De conventionele denkwijze richtte zich in eerste instantie op de fysieke aanpak van overstromingsoorzaken en vervolgens pas op de kwetsbaarheid van de mens en op de strategieën om overstromingsrampen aan te kunnen. In de afgelopen eeuw zijn wereldwijd grote vooruitgangen geboekt in het weren van overstromingen en beheersen van overstromingsdreigingen. Desondanks vinden nog steeds op grote schaal overstromingsrampen plaats en behoren overstromingsrampen tot de meest frequent optredende en verwoestende soorten van rampen14. Vele studies tonen aan dat overstromingsrampen tot de zwaarste rampsoorten behoren als het gaat om verlies van mensenlevens, als het gaat om economisch verlies en om ontregeling van de maatschappij. Hierbij lijken twee trends waarneembaar15:

- Het verlies aan levens is gedurende de vorige eeuw aanzienlijk gedaald en lijkt te zijn gestabiliseerd.

- Het materiële en economische verlies stijgt daarentegen aanzienlijk.

Parker beschouwt overstromingsrampen en overstromingsgevaar als aspecten die voortkomen uit een interactie tussen milieuprocessen en maatschappelijke processen. Ook al worden dergelijke gebeurtenissen veroorzaakt door de natuur, het zijn de maatschappelijke, economische en politieke verhoudingen die maken dat een dergelijke gebeurtenis zich ontpopt tot een ramp. Er zal bij de aanpak van overstromingsdreiging moeten worden gezocht naar een gezond evenwicht tussen de aandacht voor de natuurlijke elementen en voor de sociale elementen.

2.2.1. Van natuurlijke elementen naar sociale elementen

Gedurende de vorige eeuw zijn de natuurramptypen, zoals orkanen en overstromingen, hoofdzakelijk bezien vanuit de visie dat de natuurlijke elementen de veroorzakers waren van de rampen. Dergelijke elementen werden beschouwd als indringers in de onvoorbereide en onwetende maatschappij16. Veel aandacht ging uit naar het beheersen van deze elementen. Vooral de wetenschap om de kans op dergelijke dreigingen te kwantificeren vroeg veel aandacht, evenals de wetenschap om technologische oplossingen te bieden tegen deze dreigingen. Deze visie wordt in de literatuur wel de “hazards paradigm” genoemd en ziet de relatie tussen mens en zijn omgeving als een serie van schikkingen in zowel de fysieke systemen als de systemen van menselijk gebruik17. In de tweede helft van de vorige eeuw werd, naast de hoofdzakelijk technologische antwoorden op de dreiging van de natuur, ook steeds vaker een zachtere “technische” oplossing gezocht in een meer planologische richting. De gedachte hierachter was vooral om te streven naar “het leven met de natuur”18.

Pagina 8

In de jaren zeventig en tachtig van de 20e eeuw is een beweging ontstaan om natuurrampen te gaan bezien als een maatschappelijk product. Het zijn de maatschappelijke factoren die verklaren waarom individuen of groepen worden blootgesteld aan overstromingsrampen, wie in staat zijn om snel te herstellen van de klap, door welke factoren een ramp een bepaalde schaal en impact krijgt et cetera19. Centraal in deze visie met betrekking tot de sociale elementen is de factor “kwetsbaarheid”. De mens staat gedurende zijn leven bloot aan een groot aantal risico’s, inclusief dreiging van overstromingen. De opvatting is dat juist de sociale elementen van invloed zijn op deze kwetsbaarheid. Het vermogen om met deze dreigingen en rampen om te gaan, wat op zich weer is gerelateerd aan materiële welvaart, informatieniveau en medezeggenschap in de besluitvorming, bepalen de beleving van overstromingsdreiging en overstromingsrampen. De kwetsbaarheid van de bewoners van met overstroming bedreigde gebieden wordt op vele manieren beïnvloed. Het totaal aantal bedreigden, opleidingsniveau, inkomen en gezondheid spelen hierbij een rol. Maar ook factoren als beschikbaarheid van voorzieningen, opleidingsmogelijkheden, werkgelegenheid, welvaart, ondersteunende diensten, politieke stabiliteit en dergelijke zijn van invloed op deze kwetsbaarheid.

2.2.2. Risicodefinitie

De omgevingsbenadering is gebaseerd op de gedachte dat een combinatie van de natuurlijke en de maatschappelijke benadering nodig is om een voldoende beeld te krijgen van overstromingsrampen en -dreigingen. De nadruk ligt op de sociale elementen zonder hierbij de natuurlijke elementen te negeren. De benadering gaat er van uit dat zowel de mate van kwetsbaarheid als de fysieke blootstelling aan overstromingen maatgevend zijn voor de impact van de ramp. Maatregelen zullen dus moeten worden genomen op het terrein van reductie van het risico op overstromen, op het terrein van blootstelling aan dergelijke overstromingen en op het terrein van de kwetsbaarheid van de bevolking. Als we uitgaan van de algemene risicodefinitie van de Royal Society20, zijnde “risico = kans x effect”, en die vertalen naar deze opvattingen over de te nemen maatregelen, kunnen we de omgevingsbenadering als volgt schematisch weergeven.

Hierbij geldt de volgende toelichting:

- Kans is de kans op het optreden van een dergelijke overstroming; - Blootstelling is het totaal aan infrastructuur, materialen, mensen en dieren dat wordt

blootgesteld aan de gevolgen van een dergelijke overstroming; - Reductie is de beperking in schade en overlast als gevolg van adequaat (crisis-)

management en schadebeperkende maatregelen. Blijft over het begrip “kwetsbaarheid”. Dit komen we in de rampenbestrijdingsliteratuur steeds vaker tegen. We kunnen echter constateren dat de definitie van het begrip “kwetsbaarheid” niet eenduidig is. In veel situaties neigt deze definitie naar een aanduiding voor “zij die in nood of in crisis zijn”21.

Figuur 2 : risicodefinitie volgens Parker

=

Kans Blootstelling Kwetsbaarheid Schade en verlies X X —

Reductie van schade

Pagina 9

Volgens Blaikie e.a.22 is de definitie van kwetsbaarheid echter:

“The characteristics of a person or group in terms of theoretical capacity to anticipate, cope with, resist, and recover from the impact of a natural hazard”.

Net als bij de risicodefinitie van de Royal Society is met deze risicodefinitie niet beoogd om te komen tot een “wiskundig” model. De weergave in formulevorm geeft echter wel de onderlinge relaties tussen de diverse elementen uit de definitie weer, zodat uiteindelijk een inschatting van de schade en de impact van de overstroming voor de getroffen bevolking en gemeenschap kan worden gegeven. Binnen een bedreigde gemeenschap kan door middel van een dergelijke omgevingsbenadering gezocht worden naar evenwicht in de maatregelen die zijn te treffen tegen overstromingsdreigingen in relatie tot andere sociale en economische doelen.

2.2.3. Veerkracht versus kwetsbaarheid

Vergelijking van de definities van veerkracht23 en kwetsbaarheid leert ons dat het begrip veerkracht vooral aangeeft of men in staat is te reageren op een bepaalde gebeurtenis. Kwetsbaarheid is meer dan alleen het omgekeerd evenredige van veerkracht; het geeft meer aan de mate waarin men in staat is om zich te prepareren op dergelijke gebeurtenissen. Het begrip kwetsbaarheid legt meer de nadruk op externe, veelal maatschappelijke factoren, die hiertoe relevant zijn.

2.2.4. Model omgevingsbenadering

Bij een nadere uitwerking van deze schematische definiëring op situaties van overstroming en overstromingsdreigingen heeft Parker gezocht naar de factoren die allemaal van invloed zijn op de aanwezigheid van overstromingsdreiging en de beleving van overstromingsrampen. Hij is hierbij gekomen tot een serie van factoren met onderlinge relaties. De afzonderlijke factoren en hun onderlinge relaties kunnen schematisch worden weergegeven.

Pagina 10

Door middel van het model voor de omgevingsbenadering wordt duidelijk hoe zowel de natuurlijke elementen alsook de sociale elementen hun invloed uitoefenen op de uitwerking van overstromingskenmerken en overstromingsrampen. Herkenbaar hierin is de eerder genoemde schematische weergave van de risicodefinitie, afgeleid van de definitie volgens de Royal Society. Hoewel Parker bij de behandeling van dit model in de uitgave “Floods” merendeels uitgaat van situaties waarin overstromingen daadwerkelijk dreigen of zelfs hebben plaatsgevonden (calamiteuze omstandigheden), ben ik van mening dat toepassing van het model zich ook leent als beleidsinstrument voor de pro-actieve/preparatieve fase. In deze fase wordt immers de afweging omtrent veiligheid en risico’s gemaakt en zal men zich moeten realiseren welke impact een mogelijk toekomstige dreigingssituatie zal krijgen.

Maatschappelijke factoren

Planologische

factoren

Kwetsbaarheid Blootstelling

Structurele factoren

Reactiesystemen

Overstromingskenmerken

Natuurlijke of omgevingsfactoren

oovveerrssttrroommiinnggssrriissiiccoo’’ss

eenn oovveerrssttrroommiinnggssrraammppeenn

Blootstelling

Reductie van schade

Kans

Kwetsbaarheid

Figuur 3 : model omgevingsbenadering (in lichte kleur: de elementen uit de risicodefinitie)

Pagina 11

1 Aaron B. Wildavsky was voor zijn dood professor in de politicologie en staatskunde aan de universiteit van Californie te Berkeley 2 A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 169-186 3 Kees Slager tijdens symposium Delta InZicht op 8 december 2000 waarin hij de Zeeuwse Commissaris van de Koningin van Gelder citeert:”wat is dat toch dat zoveel Zeeuwen met hun rug naar de zee leven? Terwijl voor captains of industry een van de weinige redenen om hier te komen wonen juist de aanwezigheid van het water is. Want hier kunnen ze zeilen op de brede stromen van het Deltagebied en hier kunnen ze fraai wonen aan het water; aan de Vlissingse boulevard of in het Goese Meer. Maar Zeeuwen hebben dat niet, die zien het water alleen maar als een vijand, die moet worden weggeborgen achter hoge betonnen dijken. Wat is dat toch met die Zeeuwen?” 4 A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 39 5 A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 54: “Net Benefits is the difference between dangers reduced and dangers created” 6 A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 59-75 7 A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 77-103 8 A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 77: “Resilience is the capacity to cope with unanticipated dangers after they have become manifest, learning how to bounce back”. 9 A. Wildavsky, Searching for safety, , pagina 77: “ Anticipation is a mode of control by a central mind; efforts are made to predict and prevent potential dangers before damage is done”. 10 A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 122 11 A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 111-123 12 COT, HIS-NL informatiewensen, pagina 7 13 Professor D.P. Parker is sociaal wetenschapper en verbonden aan het Flood Hazard Research Centre van de Universiteit van Middlesex 14 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disasters Report 1998 15 Johnston Associates, A status report on the nation’s floodplain management activity, 1989, alsmede A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 42-48 16 J.K. Mitchel e.a., Contextual model of natural hazard, Geographical Review,1989 17 B. Montz e.a., Hazards geography in America II, via www.cla.sc.edu/geg/hrl/hsg/geoginamer.html 18 D. Parker, Floods, pagina 10 19 K. Hewitt, Excluded perpectives in the social construction of disaster, pagina 75-91 20 J. Adams, Risk and the Royal Society, pagina 8 : “The study Group defined detriment as a numerical measure of the expected harm of loss associated with and adverse . . . it is generally the integrated product of risk and harm and is often expressed in terms such as costs in £s, loss in expected years of life or loss in productivity, and is needed for numerical exercises such as cost-benefit analysis or risk-benefit analysis.” 21 Volgens Graz hanteert het Britse Rode Kruis deze definitie : zie D. Parker, Floods, pagina 45 22 D. Parker, Floods, pagina 30 23 zie hiervoor voetnoot 8 van dit hoofdstuk

Pagina 12

Figuur 4 : invloed van storm op normaal getij

3. Omgevingsanalyse

Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, vraagt analyse volgens de omgevingsbenadering van Parker om beschouwing van een groot aantal factoren, die van invloed zijn op de totale impact van een overstromingsramp of een overstromingsdreiging. De afzonderlijke factoren, zoals zijn vermeld in figuur 3, zullen in dit hoofdstuk nader worden benoemd en worden beschreven. Dit aan de hand van eerder genoemde risicodefinitie. De factoren worden vervolgens toegepast op de Zeeuwse situatie. Wil men tot een goede omgevingsanalyse komen van alle factoren die bepalend zijn voor de beleving en de schade van overstromingsrampen, dan zullen deze factoren niet alleen afzonderlijk moeten worden beschouwd, maar ook in onderlinge samenhang moeten worden gebracht. Dit zal met name gebeuren voor de kwetsbaarheidsfactoren, voor de maatschappelijk factoren en voor de onderlinge verbanden hiertussen in hoofdstuk 4 aan de hand van een zogeheten kwetsbaarheidsanalyse.

3.1 Kans

3.1.1. Natuurlijke of omgevingsfactoren

Onder natuurlijke of omgevingsfactoren worden verstaan de factoren die betrekking hebben op getijden, klimaat en geografie. Dit alles uiteraard in relatie tot de veroorzaker van de dreiging: stormvloed op de Noordzee.

Stormvloed Een stormvloed kan worden gedefinieerd als een abnormaal hoge waterstand op zee, ver boven het hoogwaterniveau van het astronomische getij. Stormvloeden langs de kusten worden gegenereerd door harde, landinwaarts gerichte winden die het water tegen de kust opzetten. Het windeffect is evenredig met de wortel uit de windsnelheid, omgekeerd evenredig met de diepte en neemt lineair toe met de afstand waarover de wind blaast, de strijklengte. De hardste winden komen op de Noordzee voor gedurende noordwesterstormen. Het opwaaien van het zeewater langs de kusten van het zuidelijk deel van de Noordzee kan groot zijn en zelfs meer dan 4 m bedragen. Het opwaaien, dat ook wordt beïnvloed door verschillen in barometerstanden, komt bovenop de waterpeilen die behoren bij het astronomische getij. De hoogste waterpeilen op de zee treden op wanneer het maximale opwaaien van een bepaalde stormvloed samenvalt met hoogwater van het astronomische getij, speciaal gedurende hoog

Blootstelling

=

Kans Kwetsbaarheid Schade en verlies X X —

Reductie van schade

Pagina 13

springtij1. Langs de Nederlandse kust komt hoogwater niet overal op hetzelfde moment voor; in het noorden treedt hoogwater 7 tot 8 uur later op dan in het zuidwesten. Dit gegeven, en het feit dat voor een bepaalde stormvloed het maximale opwaaien niet het zelfde is voor alle meteostations langs de kust verklaren waarom het kan gebeuren, dat het zuidwesten van Nederland is getroffen door een overstromingsramp, zoals in 1953, terwijl dezelfde stormvloed niet extreem hoge peilen in het noorden veroorzaakte.

De invloed van het astronomisch getij, dat is het getij dat ontstaat onder invloed van de aantrekkingskracht van zon en maan, is voor Nederland met zijn lage ligging ten opzichte van het gemiddeld zeeniveau en zijn kustlijn erg belangrijk. De tijdstippen van hoog- en laagwater langs de Nederlandse kust lopen uiteen. Daarnaast variëren de verschillen tussen hoog- en laagwater, hetgeen voornamelijk is toe te schrijven aan de trechtervorm van de Noordzee. In het zuiden zijn de verschillen aanmerkelijk groter dan bij Den Helder, verder noordwaarts neemt het getijverschil weer toe. In de Westerschelde is er door de natuurlijke versmalling een groot verschil tussen eb en vloed. Getijverschillen zijn ook merkbaar langs de rivieren. Eb en vloed zijn bijvoorbeeld merkbaar op de Waal bovenstrooms van Gorinchem. Vóór de afsluiting van de zeegaten door middel van de Deltawerken was de invloed van het getij in het hele zuidwesten van Nederland veel groter dan nu.

Klimaatverandering

Naast deze veranderingen in getijde-invloeden zijn onder andere de klimatologische verandering en de zeespiegelstijging te noemen als voorbeelden van veranderende omgevingsfactoren voor de situatie in de Zeeuwse Delta. Internationale studies zijn op het terrein van klimaatverandering niet geheel eensluidend maar wijzen over het algemeen unaniem uit dat ook de komende eeuw een verdergaande stijging van de gemiddelde temperatuur op aarde is te verwachten. Het Nederlandse kabinet2 gaat in haar waterbeleid uit van de scenario’s, zoals ontwikkeld door het IPCC3. In deze scenario’s wordt voor de periode 1990-2100 een wereldwijde stijging van de temperatuur verwacht van 1.4 tot 5.8°C. De oorzaak van de versnelling van stijging wordt met name geweten aan menselijke activiteiten, zoals industrie en verkeer. De variatie in de te verwachten stijging is dan ook hoofdzakelijk te verklaren vanwege de onbekendheid over de mate waarin de verdere opwarming zal worden tegengegaan4. Vanwege deze wereldwijde temperatuurstijging zal ook de gemiddelde neerslag toenemen en het zeespiegelniveau stijgen. Op grond van dezelfde studies van het IPCC wordt voor de periode tussen 1990 en 2100 wereldwijd een zeespiegelstijging verwacht tussen 9 en 88 cm. Daarnaast heeft een groot deel van Nederland te maken met een continue bodemdaling5. Deze bodemdaling wordt veroorzaakt door bewegingen in de aardkorst en menselijk ingrijpen als delfstoffenwinning en verlaging van het grondwaterpeil voor landbouw en stedelijke uitbreidingen. De commissie Waterbeheer 21e eeuw heeft deze klimaatscenario’s vertaald voor het Nederlandse kustgebied en hierin tevens de bodemdaling verdisconteerd. Deze waarden dienen als basis voor het te voeren beleid ten aanzien van de Nederlandse kust.

Pagina 14

Huidige toestand Minimum scenario

Midden scenario

Maximum scenario

temperatuur (graden) +0,5 (+1) graad +1 (+2) graad +2 (+4) graden

neerslag jaar (mm) 700-900 +1,5 (+3) % +3 (+6) % +6 (+12) %

neerslagintensiteit buien +5 (+10) % +10 (+20) % +20 (+40) %

zeespiegelstijging (cm) +10 (+20) cm +25 (+60) cm +45 (+110) cm

Figuur 5 : wateraanbodscenario's in 2050 en 2100 (tussen haakjes)

Technisch falen van waterkeringen

Maar ook de kans op het bezwijken van waterkeringen, duinafslag en het niet sluiten van kunstwerken is een voorbeeld van een natuurlijke of omgevingsfactor. De veiligheidsmarges op dit terrein, de veelal redundant uitgevoerde systemen en de internationaal geprezen hoge kwaliteit van de Nederlandse waterstaatkunde maken dat de Nederlandse bevolking veel vertrouwen heeft in de kwaliteit van de waterkeringen. Later in deze scriptie wil ik terugkomen op dit vertrouwen en de eventuele negatieve aspecten, die dit vertrouwen voor de Zeeuwse bevolking met zich mee kunnen brengen. Wettelijk is bepaald dat voor iedere waterkering 5-jaarlijks een kwaliteitstoets moet worden uitgevoerd6. Deze toets wordt uitgevoerd door de waterkeringbeheerder en wordt getoetst door de Gedeputeerde Staten van de Provincie. Hiertoe is door Rijkswaterstaat de Leidraad Toetsen op Veiligheid opgesteld. Tevens worden iedere vijf jaar de te hanteren hydraulische randvoorwaarden vastgelegd in het Randvoorwaardenboek. Als de waterkering niet voldoet aan de in de Leidraad gestelde eisen, moet de waterkering worden aangepast.

3.1.2. Overstromingskenmerken

Andere natuurlijke elementen in het model van Parker zijn de overstromingskenmerken. Hiermee worden bedoeld de kwalitatieve en kwantitatieve kenmerken van een overstroming of de dreiging daartoe. Te denken valt aan kengetallen op het gebied van vloedhoogten, stromingssnelheden, frequentie van optreden, golfbewegingen, slagkracht van golven et cetera. In de 20e eeuw is met name op het gebied van overstromingskenmerken veel onderzoek verricht en is veel energie gestoken in anticipatie op deze bekende gegevens. Zo werd de reactie op de ramp van 1953 bijvoorbeeld overgelaten aan de waterstaatkundigen en was er in die tijd weinig animo vanuit politiek en media om andere dan waterstaatkundige onderwerpen bij de evaluatie van de ramp te betrekken7. De veiligheidsvraagstukken rond de kustproblematiek werden daardoor vanzelfsprekend technisch ingevuld. De technisch wetenschappelijke benadering maakte dat het verzekeren van veiligheid werd overgelaten aan de waterstaatkundigen en er zelfs een blind vertrouwen bestond in de garantie op veiligheid. Beleidsuitgangspunt in deze waterstaatkundige veiligheidsfilosofie was het begrip “overschrijdingskans”8.

Pagina 15

Overschrijdingskans Een stormvloed kan niet onbeperkt hoog worden. Het is echter niet mogelijk nauwkeurig te bepalen waar de maximale hoogte van stormvloeden ligt. Deze hoogte is namelijk afhankelijk van een groot aantal factoren zoals de windkracht en de windrichting op zee, de duur van de storm en het getij. Zeer hoge stormvloeden treden op als de grootste opstuwing samenvalt met hoogwater tijdens een springvloed. Een dergelijke stormvloed heeft een bepaalde kans van optreden. Veelal zal de maximale opstuwing echter niet samenvallen met hoogwater bij springtij en zal de stormvloed een geringe hoogte bereiken. In het optreden van stormvloeden is een bepaalde wetmatigheid te ontdekken9. Deze wetmatigheid blijkt wanneer we de waargenomen stormvloedstanden uitzetten op een logaritmische schaal. Grafisch geeft dit een vrijwel rechte lijn, de hoogwater-overschrijdingsfrequentielijn. Door deze lijn te extrapoleren kan men ook iets zeggen over de kans van voorkomen van extreem hoge, nog niet waargenomen stormvloedstanden. Het huidige veiligheidsbeleid is gebaseerd op de aanbevelingen van de Deltacommissie na de watersnoodramp van 1953. Deze commissie hanteerde hierbij als doelstelling om de kosten van aanleg van de waterkeringen en de mogelijke schade bij een overstroming met elkaar in evenwicht te houden10. Het belangrijkste probleem voor de commissie was dat de kennis destijds niet toereikend was om de overstromingskans van een waterkering te berekenen. De Deltacommissie koos daarom voor een vereenvoudigde benadering gebaseerd op ontwerpbelastingen. Op deze wijze is voor ieder dijkringgebied een veiligheidsniveau in de vorm van ontwerpwaterstanden vastgelegd. Uitgegaan is van een overschrijdingsfrequentie van 1 op 10.000, waarbij voor sommige gebieden een reductie is toegepast. Zo gelden voor het dichtbevolkte centraal Nederland, het economische hart van Nederland, ontwerpwaterstanden van 1 op 10.000. Voor de minder dichtbevolkte en economisch minder belangrijke gebieden wordt uitgegaan van hogere overschrijdingsfrequenties. Zo geldt voor de provincie Zeeland een overschrijdingsfrequentie van 1 op 4000. De overschrijdingsfrequenties zijn per dijkringgebied vastgelegd in de Wet op de Waterkering11.

Figuur 6 : overschrijdingskans per dijkringgebied

Pagina 16

Momenteel wordt onderzocht of in de toekomst de veiligheid van (dijkring)gebieden kan worden uitgedrukt in overstromingskansen of in overstromingsrisico’s in plaats van in overschrijdingskansen. Hiertoe is door Rijkswaterstaat het project Marsroute opgestart, sinds kort het project Overstromingsrisico’s genoemd12. Met behulp van de overstromingskansbenadering kan een betere inschatting worden gegeven van de faalkans van waterkeringen. Immers bestaan er meer faalmechanismen dan alleen een te hoge waterstand13. Met behulp van de overstromingsrisicobenadering wordt meer rekening gehouden met het effect van een overstroming. En dit sluit weer meer aan bij het principe van de eerder genoemde risicodefinitie. Echter de component “kwetsbaarheid”, waarover Parker spreekt, ontbreekt nog volledig. Het blijkt tevens dat het vaststellen van de zogeheten “net benefits”14 zeer complex is. De overstromingsrisicobenadering gaat vooralsnog uit van een erg technische benadering en blijft voorlopig beperkt tot een ketenstudie. Of het ook daadwerkelijk zal worden toegepast is sterk afhankelijk van de maatschappelijke discussie die dit zal opleveren. Immers zal dan moeten worden uitgesproken wat een mensenleven waard is en welke economische waarde bijvoorbeeld Zeeland heeft in vergelijking tot de Randstad.

3.2 Structurele factoren

Dit brengt ons bij de structurele factoren binnen de omgevingsanalyse van Parker. De structurele factoren moeten we zien als de basis voor de elementen “blootstelling” en “kwetsbaarheid” binnen de risicodefinitie van Parker. Hij verstaat onder deze structurele factoren elementen als het politiek en economisch systeem, bevolkingsgroei, aanwezigheid van instituten en organen, normen en waarden, toegankelijkheid van middelen en besluitvormers, schulden, corruptie et cetera. Een belangrijk aspect in de achtergronden van deze elementen is terug te vinden in een nadere kennismaking met de provincie Zeeland, waarbij de waterstaatkundige geschiedenis van Zeeland niet mag worden vergeten.

Topografie

De provincie Zeeland is, zoals de naam al doet vermoeden, de meest waterrijke provincie van ons land. Het merendeel van het grondoppervlak van deze provincie bestaat uit eilanden of voormalige eilanden, omringd door onder andere de Noordzee en het vaste land van België en de provincies Noord-Brabant en Zuid-Holland. Zeeland heeft een gevarieerde en uitgestrekte natuurlijke kustlijn en wordt doorsneden door de Oosterschelde en de Westerschelde. Het grondgebied van de provincie Zeeland bestaat uit de voormalige eilanden Schouwen-Duiveland, Tholen, Sint-Philipsland, Noord-Beveland, Zuid-Beveland en Walcheren. Zeeuwsch-Vlaanderen, dat ten zuiden van de Westerschelde ligt, behoort tot het Europese vasteland. De oppervlakte van de provincie is 293.186 hectare. Hiervan is 143.800 ha voor agrarisch gebruik, 2.500 ha bos, 8.700 ha natuurlijk terrein,

Figuur 7 : hoogtekaart van Nederland

=

Schade en verlies X X —

Reductie van schade

Blootstelling Kwetsbaarheid Kans

Pagina 17

Figuur 8 : overstromingsrampen in de afgelopen eeuwen

11.100 ha bebouwd terrein en 113.886 ha water. De overige grond (13.200 ha) is in gebruik voor industrie, verkeer en recreatie15. Een aanzienlijk deel van het grondoppervlak is gelegen onder de zeespiegel. Uit Figuur 7 blijkt dat ongeveer de helft van het provinciaal grondoppervlak is gelegen beneden NAP en het overige deel een hoogte heeft van 0 tot 5 meter boven NAP16.

Waterstaatskundige geschiedenis Het mondingsgebied van Rijn, Maas en Schelde is door de eeuwen heen een haast onbewoonbaar gebied gebleken. Hoewel opgravingen hebben uitgewezen dat zo’n 2000 jaar voor Christus boeren hun bestaan hadden in het Deltagebied is pas van daadwerkelijke bewoning sprake sinds de 8e eeuw. Maar altijd bleven er overstromingen plaats vinden. Juist door menselijk ingrijpen verergerde dit; veengronden werden afgegraven en gedraineerd. En juist dit gaf de zee vrij spel over het land en bedekte het met zeeklei en zandgrond. Eerst rond het jaar 1000 werd begonnen met de aanleg van dijken, veelal onder verantwoordelijkheid van kloosterorden. Al snel ontstonden ten behoeve van dijkaanleg en –beheer organisatievormen. Deze samenwerkingsverbanden kunnen worden beschouwd als de voorlopers van de latere waterschappen. Uniek was de rol die “het gewone volk” hierin speelt. Zij zijn het die het bestuur van die eerste organisaties vormden en zelf zorgden voor de benodigde gelden. Maar van een streven naar optimalisatie van de beveiliging was geen sprake. Grotere overstromingen en verlies van aanzienlijke delen land werden als vanzelfsprekend ervaren. Vanaf 1600 werd het dijkbeheer meer gezamenlijk aangepakt. Niet alleen de dijkbewoners, maar ook de bewoners van de achterliggende polders werden vanaf die tijd gedwongen mee te betalen aan de zeeweringen. En vanaf dat moment zien we ook de eerste vormen van systematische bedijking en inpoldering ontstaan.

In de Franse tijd werd het beheer van de zeeweringen meer centraal aangepakt en er ontstond een landelijke dienst voor de waterstaat. Ook de mechanisatie deed zijn intrede door de invoering van het stoomgemaal. In Nederland werd nu op grote schaal land gewonnen uit zee en ontstonden polders die veelal ver onder de zeespiegel zijn gelegen. Dijkhoogten werden vooralsnog afgestemd op de laatst gemeten hoogwaterstanden. Het gevolg was dat nog regelmatig overstromingen op grote schaal plaatsvonden, zoals de stormvloed van 1916. Deze overstromingsramp heeft de aanzet gegeven tot een andere aanpak van de risicoanalyses. Niet de laatst gemeten hoogwaterstand was maatgevend, maar eerder de berekeningen van de theoretische hoogte van de hoogst mogelijke waterstanden.

Pagina 18

In 1918 werd daarop besloten tot afsluiten van de Zuiderzee. De ervaringen en opgebouwde technische kennis van dit megaproject hebben de deur opengezet voor realisatie van de Deltawerken. De ideeën hierover werden al door Hendric Stevin in de 17e eeuw geopperd, maar de technische knowhow ontbrak17. Het realiseren van de afsluitdijk bracht de ideeën van Stevin weer op de agenda en in de periode tussen 1930 en 1953 zijn dan ook een groot aantal studies verricht. De relatie van de bevolking met de zee weerhield dat al te ingrijpende ideeën vorm gingen krijgen. De meeste studies bleven qua haalbaarheid beperkt tot het verbeteren op onderdelen. In oktober 1944 hebben de geallieerde eenheden door middel van het afwerpen van vliegtuigbommen op een viertal plaatsen in de omdijking van het eiland Walcheren gaten geslagen18. Hierdoor is het eiland Walcheren onder water komen staan om hiermee de Duitse artillerieopstellingen te kunnen uitschakelen. De beleving van de Zeeuwse bevolking van deze inundatie heeft van 1945 tot 1953 een krachtige rol gespeeld in de discussie over verdere beveiliging. Het werd door vele betrokkenen beschouwd als een maatgevend scenario voor hetgeen Zeeland kon overkomen.

Bevolking

Met een inwoneraantal van 377.231 inwoners behoort deze provincie tot de meest dunbevolkte gebieden van Nederland19. Maar hierbij dient wel rekening te worden gehouden met de grote hoeveelheid toeristen die in het toeristenseizoen massaal naar Zeeland trekken20. Na een serie van gemeentelijke herindelingen en samenvoegingen kent de provincie Zeeland momenteel 17 gemeenten21. Het voornemen bestaat om dit aantal per 1 januari 2003 terug te brengen naar 13 gemeenten. De provinciehoofdstad Middelburg is de grootste gemeente, op de voet gevolgd door Vlissingen, Goes en Terneuzen22. De gemeente Sluis-Aardenburg is de kleinste gemeente met een inwoneraantal van 6560 inwoners. De provincie Zeeland is al geruime tijd minder kerkelijk dan het beeld hieromtrent doet vermoeden. Hoewel Zeeland altijd is afgeschilderd als kerkelijk en ultra-orthodox is enige nuancering van dit beeld op zijn plaats. Rond 1950 was ongeveer de helft van de bevolking aangesloten bij de Nederlands Hervormde kerk en een kwart van de bevolking was Rooms-katholiek23. Deze aantallen weken per saldo niet veel af van het landelijk gemiddelde, zij het dat met name een aantal hervormde gemeenten bekend stonden vanwege de strenge Calvinistische opvattingen. Anno 1999 is een kwart van de bevolking Nederlands Hervormd, een kwart Rooms katholiek en een derde van de bevolking heeft geen kerkelijke gezindheid. De sterke verdeeldheid in geloofsovertuigingen per gemeente en gemeenschap is deels te verklaren door de ligging van Zeeland in de zogeheten “Bible Belt”24.

Politiek en economie

In economisch opzicht is de structuur van het Zeeuwse bedrijfsleven afwijkend van die van overig Nederland. De “eilandenstructuur”, de ligging aan zee, de aanwezigheid van zeehavens en een aantal belangrijke internationale vaarroutes hebben daar aan bijgedragen. Er is een sterke aanwezigheid van het industriële grootbedrijf, met name (chemische) basisindustrie, van haven- en transportactiviteiten en van recreatie en toerisme25. Met name de zakelijke dienstverlening, de groeisector bij uitstek in ons land, is in Zeeland minder vertegenwoordigd. Ook opvallend is, dat 50% van de totale Zeeuwse omzet komt op conto van Zeeuws-Vlaanderen26. In politiek opzicht volgt Zeeland de landelijke stromingen. De recente landelijke verkiezingen hebben uitgewezen dat het Zeeuwse stemgedrag niet veel afwijkt van het landelijk gemiddelde, zij het met lichte voorkeur voor christelijke partijen27. Het beeld van een sterk geïsoleerde, zwaar christelijke provincie is in de laatste decennia verminderd. Gezegd moet

Pagina 19

worden dat dat beeld van Zeeland ook al in de periode rond 1953 geen terecht beeld was. Want al vanaf het eind van de 19e eeuw is de politieke vernieuwing in Zeeland in gang gezet, met name in bolwerken als Middelburg en Zierikzee, zij het een geïsoleerde vernieuwing28.

3.3 Blootstelling

3.3.1. Planologische factoren

In ruimtelijk opzicht is in de afgelopen 50 jaar in Zeeland veel veranderd. Met name de gevolgen van de Watersnoodramp van 1953 en het daaropvolgende Deltaplan hebben hierop grote invloed uitgeoefend.

De watersnoodramp 1953 In de nacht van 31 januari op 1 februari 1953 is het allemaal begonnen. Een aanhoudende noordwesterstorm, die al enkele dagen voortduurde, in combinatie met springtij zorgde voor extreem hoge waterstanden. Tijdens de voorafgaande eb werden er standen gemeten van 2,5 tot 3 meter boven het normale peil. Een noodtoestand kondigde zich aan en langs de gehele kustlijn werden noodmaatregelen getroffen en her en der dijkbewaking ingesteld. Echter tegen de uiteindelijk kracht en hoogte van de vloedgolven was geen enkele maatregel opgewassen. Rond 03.00 uur braken op vele plaatsen in het zuidwesten van Nederland dijken door en liep het lager gelegen land in ijltempo onder water. Opmerkelijk was dat juist aan de zuidzijden van de eilanden het aantal doorbraken het grootst was. Aangezien de hevigste stormen altijd vanuit het noordwesten kwamen kregen de zuidelijke dijken bij aanleg, beheer en bewaking de minste aandacht. Dit is uiteindelijk een zware misrekening gebleken.

In korte tijd richtten de vloedgolven hun verwoestingen aan. Meer dan 150 dijkdoorbraken, waarvan zich 89 ontwikkelden tot grote stroomgaten. 200.000 ha liepen onder water en de hoofdwaterkeringen raakten over een lengte van 187 km beschadigd. Van alle dijken was in zuidwest Nederland ruim de helft in meer of mindere mate beschadigd. De trieste balans was uiteindelijk: 1835 doden, waarvan 873 in Zeeland, 72.000 evacués waarvan 11.000 na driekwart jaar nog niet konden terugkeren. Daarnaast verdronken er tienduizenden dieren en werden 4500 gebouwen verwoest. Het tienvoudige hiervan liep beschadigingen op. Door de inundatie en verwoestende werking van de vloedgolf zijn de overstroomde gebieden jarenlang

onbruikbaar geraakt door slibafzetting, verzilting en te hoge waterstanden.

=

Kans Blootstelling Kwetsbaarheid Schade en verlies X X —

Reductie van schade

Pagina 20

Deltaplan Na de watersnoodramp was de ontzetting in Nederland groot. Terwijl alles op alles werd gezet om de stroomgaten te dichten, de getroffenen op te vangen en hulp te geven, ontstond ook de stemming: dit nooit weer. Op ruwe wijze was Nederland herinnerd aan haar kwetsbaarheid. Al op 18 februari 1953 benoemde de minister van Verkeer en Waterstaat de zogenoemde “Deltacommissie”. Deze commissie diende te onderzoeken “welke waterstaattechnische voorzieningen dienen te worden getroffen met betrekking tot de door de stormvloed van 31 januari 1953 geteisterde gebieden, waarbij in het onderzoek ware te betrekken de vraag, of een afsluiting van de zeearmen zulk een voorziening behoort te vormen”29

Deze Deltacommissie kwam al snel tot de mening dat de stormvloed van 1 februari 1953 weliswaar een hevige was, maar zeker niet de hevigst denkbare30. Immers was de windkracht van die nacht niet extreem, was het springtij niet op zijn hoogtepunt, waren de rivierstanden niet bijzonder hoog et cetera. Het had dus al met al erger gekund en hogere stormvloedstanden moesten niet worden uitgesloten. Met dit uitgangspunt voor ogen heeft de commissie een basispeil vastgesteld, wat inhield dat men een bescherming wilde garanderen tegen een stormvloed van ruim een meter hoger dan 1 meter boven het hoogste peil op 1 februari 1953. Hierbij werd tevens rekening gehouden met factoren als bodemdaling en geleidelijk inzakken van dijken. Ook zijn kengetallen vastgelegd voor de minimale mechanische sterkte van waterkeringen. Statistisch kon worden aangetoond dat de kans op een dergelijke extreme situatie 1 op 10.000 is. Met een dergelijke overschrijdingskans als uitgangspunt is de afgelopen 50 jaar gewerkt aan het realiseren van de Deltawerken. De bouw van een groot aantal unieke kunstwerken, aanleg en ophoging van de dijken tot “Deltahoogte” en vele andere werkzaamheden zijn nagenoeg voltooid. De voorbereidingen voor de herdenking van “50 jaar na de watersnoodramp” zijn in volle gang.

Mede ingegeven door de klimaatveranderingen, de voltooiing van de Deltawerken, maar zeker ook de verdere groei van de zogeheten Europese Deltametropool31 is een koerswijziging ingezet met betrekking tot het kustbeleid en de inrichting van kust en land. In grote lijnen kun je zeggen dat Nederland altijd de visie heeft gehanteerd om land en zee te scheiden en vooral gescheiden te houden32. Steeds meer wordt de koers gevaren om aan het water ruimte te geven in plaats van te ontnemen. Dit kost dus ruimte maar we krijgen er meer veiligheid en minder wateroverlast voor terug. De 3e Kustnota geeft dan ook aan dat meer en betere afstemming tussen waterbeleid en ruimtelijke ordening moet gaan plaats vinden.33

Om dit beleid voor de toekomst te verankeren worden toekomstbeelden uitgewerkt en scenario’s ontwikkeld met het doel sturing te geven aan planologische ontwikkelingen voor het Deltagebied34. Dat toekomstbeeld is opgebouwd op een viertal pijlers: duurzaamheid, unieke karakter van het Deltagebied, Europese dimensie en de gevolgen van de klimaatsverandering35. De vraag is of het groene en dunbevolkte Zeeland verder zal ontwikkelen als het groene hart van de Deltametropool. De roep vanuit de stedelijke gebieden om expansiemogelijkheden zal echter ook groter worden36. De vraag of het Deltagebied zich zal ontpoppen tot een belangrijke economische haven van noordwest Europa, danwel een belangrijke ecologische haven en verblijfplaats voor veel vogels en vissen zal in de nabije toekomst moeten worden beantwoord. De planologische ideeën vanuit het project Delta Inzicht staan mijns inziens haaks op de constatering dat de industriële en economische ontwikkeling van Zeeland in forse mate blijft toenemen37. In ieder

Pagina 21

geval durf ik de stelling aan dat een dergelijke discussie voor de gemiddelde Zeeuw absoluut niet te volgen is en hem of haar ook weinig kan interesseren.

3.3.2. Blootstellingsfactoren

Wanneer we spreken over blootstellingsfactoren wordt in relatie tot het model omgevingsbenadering met name gedacht aan factoren als verstedelijking, gebruik van de met overstroming bedreigde grondgebieden, economische belangen van die gebieden et cetera. Zoals al eerder opgemerkt is Zeeland een van de meest dunbevolkte provincies van ons land. Van oudsher is de agrarische bedrijfstak de voornaamste gebruiker van het beschikbare land38. Vanuit historisch perspectief is te verklaren dat Zeeland vooral grotere agrarische bedrijven kent39. De agrarische sector is echter geleidelijk aan op zijn retour. Steeds meer vrijkomende grond, zeker de gebieden die door ontpoldering beschikbaar komen, komen veelal ten goede aan het toerisme40. Mede door de groei van het toerisme zijn kustplaatsen in de afgelopen decennia flink gegroeid en is op verschillende plaatsen de verstedelijking in de kustgebieden toegenomen. Ook de bevolkingstoename41 en verdere industrialisatie, met name langs de Westerschelde, heeft tot meer bebouwing geleid. Groei van havens als die van Terneuzen en Vlissingen onderstrepen het (economisch) belang als uitwijkhavens voor Antwerpen en Rotterdam.

3.4 Kwetsbaarheid

3.4.1. Maatschappelijke factoren

De impact van overstromingsrampen en –dreigingen wordt mede bepaald door de maatschappelijke factoren waarbinnen deze rampen of dreigingen plaatsvinden. Sociale, economische en politieke processen en hun onderlinge relaties zijn van invloed op de mate van kwetsbaarheid van de individuele bewoner van een bedreigd gebied42. Bepalend voor een individu met betrekking tot de plaats en beleving van deze sociale processen zijn onder andere aspecten als inkomensklasse, geslacht, etniciteit en leeftijd. De politieke karakteristieken van een maatschappij zijn onder te verdelen op een aantal manieren: type overheidssysteem (democratisch, autoritair, religieus et cetera), vermogen van een overheid om in te grijpen en te sturen (beschikbaarheid van macht, van middelen, van efficiency en slagkracht), houding en macht van de maatschappij om de overheid toe te laten, en andere aspecten die kunnen leiden tot versterking of vermindering van cohesie. Maar ook economische factoren zoals beschikbaarheid van kapitaal, stabiliteit van munt en economie en economische groei-mogelijkheden zijn van invloed. In hoofdstuk 4 zullen de maatschappelijke factoren, die relevant waren en zijn voor de overstromingsdreiging in Zeeland, nader worden beschreven. Hierbij zal de relatie worden bezien tussen de maatschappelijke factoren en de kwetsbaarheid van de Zeeuw.

=

Kans Blootstelling Kwetsbaarheid Schade en verlies X X —

Reductie van schade

Pagina 22

3.4.2. Kwetsbaarheidsfactoren

Parker geeft door middel van zijn risicodefinitie en het model omgevingsbenadering het belang van het aspect “kwetsbaarheid” weer. Voor een nadere verdieping in het begrip “kwetsbaarheid” maakt hij gebruik van de theorieën van Cannon43. Deze beschouwt in zijn publicatie “Vulnerability analysis and disasters” 44 kwetsbaarheid als een samenspel van een vijftal componenten. Primair welzijn, sterkte en veerkracht Indien normaal sprake is van een goede gezondheid, zowel geestelijk als lichamelijk, en een gezond voedingspatroon is te verwachten dat hierdoor iemands vermogen om bij rampen zich aan te passen en te herstellen positief wordt beïnvloed. Zaken als vertrouwen en zelfvertrouwen, spiritualisme en (godsdienstig) geloof zijn eveneens van invloed op deze component. Veerkracht in levensonderhoud en bestaansmogelijkheden De mate waarin een individu in staat is om na de ramp weer zelf te gaan voorzien in eigen levensonderhoud en dat van zijn gezin is eveneens een component van kwetsbaarheid. Factoren als werkgelegenheid, beschikken over spaargeld, sociale voorzieningen, verlies van kostwinners et cetera bepalen sterk de veerkracht respectievelijk de kwetsbaarheid van individuen. Zelfbescherming Van zelfbescherming is sprake wanneer men als individu in staat is en ook gewillig is om zelf maatregelen te nemen tegen dreigingen en risico’s. Dergelijke maatregelen kunnen zijn het hanteren van beschermingsmiddelen, reddingsmaterialen en andere preparatieve voorzieningen, maar kunnen ook inhouden dat men de mogelijkheid heeft om risico’s te mijden door elders te gaan wonen of werken. Bepalend hierbij is wel de kennis die men nodig heeft voor het juist inschatten van risico’s en de effecten van bepaalde maatregelen. Maatschappelijke bescherming Ook medebepalend voor de mate van kwetsbaarheid van individuen is de bescherming die sociale en politieke structuren kunnen en willen bieden. De vooral organisatorische en technische voorbereidingen van overheidsinstanties en hulpverleningsdiensten, maar ook de voorbereidingen en aandacht van maatschappelijke groeperingen zijn medebepalend voor deze component van kwetsbaarheid. Maatschappelijke cohesie Wanneer sprake is van een sterke band binnen een groep of een gemeenschap zal dit het gevoel van kwetsbaarheid van een individu binnen deze groep verminderen. Het vinden van lotgenoten met dezelfde angst of dezelfde schade en hinder werkt hierop positief. Maar ook het vertrouwen dat er aandacht is voor jouw situatie en daarmee meer kans op redding en op ondersteuning verhoogt de veerkracht van individuen binnen deze groep of gemeenschap. Evenals voor de maatschappelijke factoren geldt voor het onderwerp “kwetsbaarheid van de Zeeuwen” dat een nadere uitwerking zal worden gegeven in hoofdstuk 4. Hiertoe zal de onderlinge relatie tussen de maatschappelijke factoren en de kwetsbaarheid worden onderzocht.

Pagina 23

3.5 Reductie van schade

3.5.1. Reactiesystemen

Tot slot kent de omgevingsbenadering van Parker nog het element “reactiesystemen”. Met dit onderdeel wordt vooral aandacht besteed aan de grote diversiteit aan processen die meehelpen om, bij een optredende overstroming of overstromingsdreiging, zo adequaat mogelijk te kunnen handelen. Gedacht kan worden aan waarschuwings- en alarmeringssystemen, aan de inzet van hulporganisaties en overheidsinstanties, en het gebruik van traditionele voorzorgsmaatregelen zoals zandzakken voor de deur en huisraad naar zolder. Maar ook begrippen als evacuatie, evacuatievoorbereiding en vooral evacuatiebereidheid maken deel uit van deze laatste schakel in het model (zie ook bijlage 3 : Evacuatieproces). Uit een groot aantal studies, onder andere uitgevoerd door Rafael45, blijkt dat de respons op rampwaarschuwingen en evacuatiebereidheid van de bevolking sterk afhankelijk is van de mate van kwetsbaarheid van deze bevolking. Opmerkelijke bevindingen uit zijn studie zijn dan ook:

- Voorgaande ervaringen met rampen zijn sterk van invloed op de beleving die personen hebben bij de waarschijnlijkheid dat een ramp kan optreden.

- Veel hoogwaardige systemen in met name de ontwikkelde landen zijn zodanig ontworpen dat weinig aan het toeval wordt overgelaten. De kans op een storing in een dergelijk systeem is dermate klein dat het moeilijk is mensen te motiveren tot het treffen van voorbereidingen op een ramp die veroorzaakt wordt door het falen van dat systeem.

- Waarschuwingen leiden niet altijd tot gewenste of beoogde respons van de bevolking of autoriteiten. Mensen hebben vaak de overtuiging dat een ramp niet nog een keer zal toeslaan op dezelfde plaats of tenminste niet hen zal treffen. Er is ook een heilig vertrouwen in de beschermingsmiddelen die zijn geboden en men zal daardoor sceptisch staan tegenover rampwaarschuwingen.

- Burgers associëren rampen met ofwel dreiging en angst in het algemeen ofwel men associeert rampen met beelden van een specifieke ramp die men zelf heeft ervaren of die om andere redenen in het geheugen is geprent.

Dit onderstreept de gedachte achter het model van Parker. Immers geeft dat model aan dat dergelijke reactieve maatregelen niet op zich staan. De noodzaak van het voorhanden hebben van dergelijke reactiesystemen is afhankelijk van de eerder genoemde planologische en maatschappelijke factoren en zullen alleen succesvol zijn indien een goede afweging is gemaakt wat de reactie van de bevolking in dergelijke situaties is.

=

Kans Blootstelling Kwetsbaarheid Schade en verlies X X —

Reductie van schade

Pagina 24

Waarschuwingssysteem Het KNMI en met name de dependance van het KNMI in Hoek van Holland bewaakt rondom de klok de weersgesteldheid voor de kustgebieden en doet de eerste signaleringen van mogelijk stormvloedgevaar. Het KNMI licht vervolgens de Stormvloedwaarschuwingsdienst SVSD46 in die tot bezetting van haar bureau zal overgaan. In de regel zal het SVSD ongeveer 10 uur voor het betreffende hoogwater in actie komen. De opgeroepen getijhydrologen maken vervolgens aan de hand van de aangeleverde meteologische gegevens en met behulp van diverse modellen berekeningen van de te verwachten waterstanden. Beoordeling van deze berekeningen en de feitelijke ontwikkelingen kan leiden tot het uit doen gaan van waarschuwingen of alarmeren van waterkeringbeheerders of andere belanghebbenden. Hoewel hierover geen harde afspraken zijn gemaakt kan worden ingeschat dat dergelijke waarschuwingen of alarmeringen tussen de 8 en 5 uur voor het daadwerkelijk optreden van de hoge waterstand zullen uitgaan. Voor Zeeland zijn van belang de waterstanden zoals gemeten in het basisstation Vlissingen. Voor dit basisstation gelden de volgende waarschuwings- en alarmeringswaarden47.

Tevens is aangegeven de frequentie waarin dergelijke peilen worden bereikt. Hierbij moet echter wel rekenschap worden gehouden met het feit dat het optreden van stormvloed seizoensgebonden is en de kans van optreden zich concentreert op enkele maanden per jaar.

Basisstation Vlissingen Waterstanden in NAP +cm

Gemiddeld aantal maal per jaar

informatiepeil 290

voorwaarschuwingspeil 310 5

waarschuwingspeil 330 2

grenspeil 350 0.5

alarmeringspeil (dijkbewaking) 370 0.2

Hoge vloeden 305 -350 5-0.5

Lage stormvloeden 350 -385 0.5-0.1

Middelbare stormvloeden 385 -440 10-1-10-2

Hoge stormvloeden 440 -495 10-2-10-3

Buitengewoon hoge stormvloeden 495 -550 10-3-10-4

Extreme stormvloeden ≥ 550 ≤ 10-4

Watersnoodramp 1 februari 1953 455

Figuur 9 : waarschuwings- en alarmeringswaarden basisstation Vlissingen

Pagina 25

1 G. van de Ven, Leefbaar Laagland, pagina 28 e.v. 2 Op grond van het Kabinetsstandpunt “Anders omgaan met water, waterbeleid in de 21e eeuw” 3 Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 2001: The Scientific Basis 4 zie internetsite www.ipcc.ch 5 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 3e kustnota traditie, trends en toekomst, pagina 36 6 Wet op de Waterkering 1995 artikel 9 7 K. Slager, De ramp, een reconstructie, pagina 403-413 8 Wet op de Waterkering 1995 artikel 2 9 E. Duursma, De Nederlandse Delta : pagina 94-95 : Deze wetmatigheid is in 1936 ontdekt door Ir. Wemelsfelder 10 G.P. van de Ven, Leefbaar Laagland, pagina 263 11 Wet op de Waterkering 1995 artikel 3 12 Rijkswaterstaat Directie Zeeland, Langetermijnvisie Schelde-estuarium, Veiligheid in het Schelde-estuarium, pagina 10 e.v. 13 Rijkswaterstaat Directie Zeeland, Langetermijnvisie Schelde-estuarium, Veiligheid in het Schelde-estuarium, pagina 9 e.v. 14 zie paragraaf 2.1: Veerkracht en anticipatie volgens Wildavsky 15 internetsite www.zeeland.nl : peildatum 1 januari 1998 16 G. van de Ven, Leefbaar Laagland, pagina14 17 Hendric Stevin-Wisconstich, Filosofisch bedrijf, begrepen in veertien boeken, Leiden 1667 18 J. Ellemers, de februari-ramp, pagina 27 19 internetsite www.zeeland.nl : voorlopige opgave per 1 januari 2002 20 Opgave infocentrum provincie Zeeland: het totaal aantal slaapplaatsen in Zeeland wordt geschat op 280.000 plaatsen. Op basis van dit getal zullen op enig moment in het hoogseizoen naar schatting 200.000 toeristen aanwezig zijn. 21 S. Leijdesdorff, Het water en de herinnering, pagina 36: De provincie Zeeland is van oudsher verdeeld geweest in een groot aantal kleine gemeenten. In 1953 kende de provincie nog 273.690 inwoners en zo’n 50 gemeenten. 22 Inwoneraantallen per 1-1-2001 (bron CBS): Middelburg 45.427 inw, Vlissingen 44.776 inw, Goes 35.953 inw, Terneuzen 34.498 inw. 23 bron CBS, statistisch jaarboek 2002 (tussen haakjes landelijk percentage): - in 1909 RK 25%(35) NH 54%(44) Geen 2%(5) - in 1947 RK 26%(38) NH 46%(31) Geen 7%(17) - in 1999 RK 13%(31) NH 23%(14) Geen 35%(41) 24 bron internetsite www.wi.christenunie.nl/documenten en S. Groeneveld, De vrede van Munster, de afsluiting van de Tachtigjarige oorlog: De ‘bible-belt’ is de band van overwegend christelijke gemeenten die door Nederland loopt van Zeeland, via het zuiden van Zuid-Holland en Utrecht, over Gelderland en Overijssel naar enkele christelijke enclaves in Groningen. Het vindt zijn oorsprong vanuit de Tachtigjarige oorlog, waarin de Republiek binnen de landsgrenzen het protestants geloof verplichtte. Met name in de grensgebieden, waar de bevolking in confrontatie kwam met het Katholieke geloof leidde dit tot radicalisering. Hierdoor is een verklaring te vinden voor het over het algemeen strenger belijden van het geloof in de gemeenten op deze bible-belt. 25 Kamer van Koophandel voor Zeeland, ERBO 2001 26 Kamer van Koophandel voor Zeeland, ERBO 2001: Deze relatieve oververtegenwoordiging van Zeeuws-Vlaanderen in verhouding tot aantallen bedrijven, inwoners en oppervlakte komt voor rekening van de (chemische) industrie. 27 CBS, Statistisch jaarboek 2002 28 S. Leijdesdorff, Het water en de herinnering, pagina 40: Op basis van archiefstudie aan de hand van verkiezingsuitslagen uit 1952 stelt zij vast dat in die tijd grote differentiatie in stemgedrag tussen de diverse gemeenten was waar te nemen. Ook constateert zij dat met name in de als zwaar christelijk bekend staande gemeenten soms opvallend veel andersstemmenden waren geregistreerd. 29 J. Algera, minister van Verkeer en Waterstaat tijdens zijn installatierede van de “Deltacommissie”, 21 februari 1953 30 G.P. van de Ven, Leefbaar Laagland, pagina 262-269 31 Verzameling van verstedelijkte en dichtbevolkte gebieden dat zich uitstrekt van het Roergebied via de Randstad en de Vlaamse Diamant tot aan Lille. 32 Staatssecretaris J.M. de Vries in zijn inleiding van “Anders omgaan met water, waterbeleid in de 21e eeuw” 33 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 3e kustnota; traditie, trends en toekomst, pagina 75 34 Hiertoe is door de provincies Zuid-Holland, Noord-Brabant en Zeeland in samenspraak met een groot aantal instanties waaronder het rijk, de gemeenten, de waterschappen en allerlei belangengroepen een grootschalige studie opgestart onder de naam Delta Inzicht. 35 Delta Inzicht, toekomstbeeld, een gedroomd Deltagebied, pagina 7: Duurzaamheid is binnen het project vertaald in “sociologisch gezond”, “economisch gezond”, “ecologisch gezond” en “voldoende veilig”. Het unieke karakter van Zeeland wordt vooral gezien als uniek binnen het landschappelijk karakter van Noordwest Europa; overgangsgebied tussen land en zee en tussen rivier en zee. Met name de Europese dimensie zal sterke invloed hebben op de toekomstige ontwikkeling van Zeeland. Zeeland ligt immers als een groen hart in de zogeheten Deltametropool 36 Delta Inzicht, toekomstbeeld, een gedroomd Deltagebied, pagina 7-8

Pagina 26

37 Ter illustratie: Terneuzen is reeds lang de 4e haven van Nederland en Vlissingen beoogt door jumelage met Rotterdam de 3e haven te worden. Verder kent Zeeland een groot aantal risicovolle bedrijven en zware industrieën. 38 CBS, statistisch jaarboek 2002: bodemgebruik in Zeeland (peiljaar 1996, tussen haakjes Nederland) agrarisch gebruik 49% (57%) bossen 10% (8%) bebouwde grond 3% (8%) verkeer 3% (3%) 39 K. Slager tijdens symposium Delta Inzicht d.d. 8 december 2000: “Om te beginnen was daar de omstandigheid dat de Delta het vroegst geproletariseerde gebied van Nederland was. Dat had alles met de geografische omstandigheden te maken. De Delta kwam grotendeels tot stand via inpolderingen. Die werden betaald door kapitaalbezitters, die hun grond meestal aan grote boeren verpachtten. Zo ontstond er hier vanaf het begin een dominante groep grote boeren, een opvallend kleine middenlaag en een zeer hoog percentage arbeiders”. 40 Provincie Zeeland, Samen slim met water, waterhuishoudingsplan 2001-2006: Aan de hand van een zogeheten Waterkansenkaart worden gebiedsfuncties vastgelegd, waarbij vooral de relatie met het watersysteem maatgevend is. Landbouwgronden dienen, daar waar het voor landbouw vereist grondwaterpeil ontoelaatbaar is, te wijken voor een meer natuurlijk kustbeheer. Toerisme en natuur stellen minder eisen aan grondwaterstand en kunnen derhalve goed in dergelijke gebieden worden geprojecteerd. 41 In afgelopen 50 jaar is inwonertal met ruim 100.000 inwoners toegenomen tot 377.231 inwoners en mag Zeeland in het vakantieseizoen rekenen op aanwezigheid van nog eens 200.000 toeristen. 42 D. Parker Floods, pagina 8 e.v. 43 Terry Cannon is socioloog aan het Natural Resources Institute van de Universiteit van Greenwich. 44 D. Parker, Floods, pagina 49 45 De Amerikaan Beverley Rafael is professor in de psychiatrie aan de universiteit van Newcastle. Zijn boek “ when disaster strikes, a handbook for the caring professions” handelt over het menselijk gedrag bij rampen, en met name het gedrag van hulpverleners en helpers. 46 Stormvloedwaarschuwingsdienst (afgekort SVSD, naar de voormalige naam StormVloedSeinDienst) is de organisatie die als doel heeft bij stormvloeddreiging de waterkeringbeheerders en andere belanghebbenden te informeren over het optreden van hoge waterstanden, zodat adequate maatregelen genomen kunnen worden. De SVSD is een samenwerkingsverband tussen Rijkswaterstaat en het KNMI en is organisatorisch ondergebracht bij het Rijksinstituut voor Kust en Zee (RIKZ) van Rijkswaterstaat. 47 Ministerie van Verkeer en Waterstaat/RIKZ, Algemene beschrijving stormvloedwaarschuwingsdienst 1998

Pagina 27

4. Kwetsbaarheidsanalyse Zoals reeds aangekondigd in hoofdstuk 3 zal in dit hoofdstuk de relatie tussen de kwetsbaarheidsfactoren en de relevante maatschappelijke factoren worden onderzocht. Langs diverse invalshoeken tracht ik zo een beeld te scheppen van de kwetsbaarheid en veerkracht van de Zeeuwse bevolking, daar waar het gaat om overstromingsdreiging vanuit zee. Maar bovenal wil ik de toepasbaarheid van de kwetsbaarheidsanalyse op een situatie als die in Zeeland nader bestuderen. Diverse factoren worden belicht en met regelmaat zal ik teruggrijpen naar de situatie rond de Watersnoodramp van 1953 en de lessen die hieruit zijn te leren. Hierbij beroep ik me met name op de informatie uit de studies van de socioloog Ellemers1, de journalist Kees Slager2 en de historica Selma Leijdesdorff3. Ook zullen daar waar mogelijk de toekomstige ontwikkelingen voor Zeeland in het onderzoek worden betrokken. Na een korte inleiding over het begrip “kwetsbaarheidsanalyse” zal ik een dergelijke analyse voor Zeeland uitvoeren, waarbij ik mij beperk tot een drietal invalshoeken:

- de kwetsbaarheid in relatie tot het geloof en de kerk, - de kwetsbaarheid in relatie tot het water en Rijkswaterstaat, - de kwetsbaarheid in relatie tot overheid en de maatschappij.

Aan de hand van een matrixbenadering zal vanuit de afzonderlijke invalshoeken de invloed van de maatschappelijke factoren, als genoemd in paragraaf 3.4.1, op de kwetsbaarheidsfactoren worden beschreven. Als het ware wordt ieder van de drie invalshoeken met behulp van onderstaand model ingevuld. Een uitwerking hiervan is terug te vinden in bijlage 2 : Schema’s kwetsbaarheidsanalyse. Omwille van de leesbaarheid zal deze analyse voor een aantal items in een uitgebreidere tekstuele vorm in dit hoofdstuk zijn terug te vinden. Maatschappelijke factoren

Sociale klasse en inkomensgroep

Geslacht en etniciteit

Staatsbestel Maatschappelijk bestel

kwetsbaarheidsfactoren

Primair welzijn, sterkte en veerkracht

Veerkracht in levensonderhoud en bestaansrecht

Zelfbescherming

Maatschappelijke bescherming

Maatschappelijke cohesie

Figuur 10 : schematische weergave kwetsbaarheidsanalyse

Pagina 28

4.1 Achtergronden van de kwetsbaarheidsanalyse

Cannon heeft in zijn onderzoek geconstateerd dat in de laatste decennia een sterke toename is waar te nemen van de rol van de sociale wetenschappen in de crisisbeheersing4. Hoewel deze wijziging in benaderen van crises zich al langer doorzet5, ziet hij met name ten aanzien van natuurrampen aarzeling in de acceptatie van deze opvattingen. Juist de oeroude gedachte dat de mens ondergeschikt is aan de natuur maakt, dat de mens blijvend wordt gezien als klant in plaats van een onderdeel van het sociaal economisch stelsel6. Of, zoals Cannon beschrijft:

“People therefore often become treated as ‘clients’ in the process of disaster mitigation and preparedness, and as passive onlookers in a process in which science and technology do things to them and for them, rather than with them.”7

De term “kwetsbaarheidsanalyse” raakte eind negentiger jaren meer bekend en het belang van het begrip “kwetsbaarheid” werd wereldwijd steeds meer onderkend. Men besefte ook dat een kwetsbaarheidsanalyse zou kunnen gaan leiden tot aanzienlijke aanpassing of zelfs herziening van bestaande methoden van crisispreventie en crisisbestrijding. Heel geleidelijk aan zie je een dergelijke kentering dan ook komen. Zeker in gebieden met veel sociaal-economisch zwakkeren of daar, waar conventionele aanpak van de rampenbestrijding niet toereikend is, heeft dit al in veel gevallen tot een andere zienswijze geleid8.

4.2 Het geloof en de kerk Zoals reeds eerder is genoemd, kent Zeeland een groot aantal orthodox-gereformeerde kerkelijke gemeenschappen. Hoewel in de provincie Zeeland volgens de statistische gegevens de aantallen kerkelijk gezinden niet veel afwijkt van de landelijke cijfers9 is wel te stellen dat de invloed van het geloof in veel van de Zeeuwse gemeenschappen meer dan gemiddeld aanwezig is10. Kenmerkend voor dergelijk orthodox-gereformeerd geloof is de aanhankelijkheid aan de wil van God; het is de liefhebbende God en de wrekende God.

Primair welzijn, sterkte en veerkracht

Binnen het christelijk geloof hecht men veel vertrouwen aan de “sturende” rol die God heeft. “Hij heeft het beste met ons voor en zijn wil geschiede”. In rampspoed vindt men veel steun aan het woord van God en haalt men kracht uit gebeden en meditatie. Zelfs in een situatie van grote nood zal het geloof een verklaring bieden, aangezien veelvuldig wordt gepredikt dat “zijn daden voor ons mensen toch ondoorgrondelijk zijn”. Ook uit de studies naar de beleving van de Watersnoodramp in 1953 blijkt dat zowel streng gelovige mensen als zij, die minder gelovig zijn, veel steun hebben gevonden in het geloof11. Zij hebben de bange periodes op zolders en drijvend op het water lijdzamer ondergaan. Men zou kunnen zeggen dat het bidden, mede psychologisch gezien, zinvol is geweest12. Gesteld kan worden dat het hebben van een dergelijke overtuiging en vertrouwen in God positief bijdraagt aan de veerkracht van mensen. Heden ten dage speelt het geloof een minder grote rol in Zeeland en zal de kwetsbaarheid van de met name minder gelovigen zijn toegenomen.

Veerkracht in levensonderhoud en bestaansrecht

Kerken, en met name Rooms Katholieke kerken, zijn door de eeuwen heen zeer rijk en vermogend geweest. Hoewel dit kapitaal niet altijd even gul werd gedeeld met

Pagina 29

hulpbehoevenden, was de kerk in tijden van nood toch vaak een belangrijke geldschieter en verstrekker van hulp. Onder meer vanwege de terugloop van het aantal kerkbezoekers en de vermindering aan nalatenschappen aan de kerk, is dit kapitaal drastisch teruggelopen. Aangezien hiermee een belangrijke steun voor grote bevolkingsgroepen verdwijnt kun je hierbij spreken van een verhoging van de kwetsbaarheid.

Zelfbescherming

Hadden we het eerder over een positieve bijdrage van het geloof aan de vermindering van kwetsbaarheid, ditzelfde geloof kan ook een negatieve invloed op de veerkracht hebben. Vanwege de orthodoxe geloofsopvattingen worden veel maatschappelijke taken anders ingevuld dan doorsnee in Nederlandse gemeenschappen zal gebeuren13. Duidelijk mag zijn dat een dergelijke opvatting de kwetsbaarheid verhoogt. Wanneer we in het kader van zelfbescherming de onderlinge steun binnen een kerkgemeenschap in tijden van acute nood beschouwen, blijkt dat deze niet van al te grote invloed is. Uit de literatuur komt naar voren dat in de dreigingsfase van de Watersnoodramp jarenlange vetes tijdelijk werden vergeten en van rivaliteit tussen geloofsgroeperingen in een dergelijke noodsituatie geen sprake was. Ellemers heeft deze relaties tijdens de Watersnoodramp onderzocht en komt tot de conclusie dat in tijden van nood hooguit de buurt- of dorpsrelatie een rol speelt, maar dat men primair terugvalt op gezinsrelaties14.

Maatschappelijke bescherming

Echter, zoals reeds aangegeven, is het aantal kerkelijk gezinden in Zeeland op zijn retour en neemt de invloed van de kerk en de band binnen de kerkgemeenschappen af. Dit impliceert dat men minder steun zal krijgen vanuit de kerk en de kleiner wordende kerkgemeenschap in tijden van rampspoed. Dit zowel in geestelijke, in financiële alsook in fysieke en materiële zin. Men staat er dus meer alleen voor, tenzij deze steun op andere wijze kan worden gevonden. Er is, mede om deze reden, een verschuiving waar te nemen richting het eisen van steun van de overheid. In 1953 werd de kerk door de evacués het meest frequent genoemd als hulpverleningsinstantie15. Dit beeld is heden ten dage drastisch veranderd en bijvoorbeeld niet terug te vinden in de rapportages over de Vuurwerkramp te Enschede en de Nieuwjaarsbrand in Volendam. Het wegvallen van het fenomeen “kerk” als hulpverleningsinstantie en toevluchtsoord moet worden beschouwd als een versterking van de kwetsbaarheid voor de bevolking.

Maatschappelijke cohesie

Vaak wordt deze veranderende houding richting kerk en geloof geweten aan de gevolgen van de Watersnoodramp. Immers is tijdens deze Watersnoodramp het merendeel van de Zeeuwen vanwege evacuatie noodgedwongen naar minder kerkelijke gebieden afgereisd. De kennismaking met de veelal minder religieuze Randstad en overige delen van Nederland haalde veel Zeeuwen uit hun isolement. Dit feit werd ook versterkt door het beeld dat in Nederland werd verspreid over het Zeeland van voor de ramp. Het streng gereformeerde geloof, de grotendeels agrarische samenleving, het vreemde dialect en de geïsoleerde ligging van de dorpen op de verre eilanden versterkten het beeld als zouden Zeeuwen een “boers en weinig intelligent” volk zijn. Daarbij kan ook nog worden genoemd het verschijnsel dat juist het onnatuurlijk karakter van deze natuurramp het gevoel versterkte dat men met iets achterlijks, niet-moderns, primitiefs te maken had16. Welke Zeeuw wilde zich nog met dat beeld vereenzelvigen!

Pagina 30

Bij terugkeer en tijdens de wederopbouw van Zeeland was, met name binnen de kerkgemeenschappen, het besef aanwezig dat de vernieuwing17 en de verwerking van de ramp hun tol zouden eisen. Het antwoord hierop was een unieke vorm van oecumene en een zeer progressieve standpuntbepaling van de verzamelde Zeeuwse kerken18. Lang heeft echter deze saamhorigheid niet geduurd en gingen met name de orthodox ingestelde gemeenschappen daar waar mogelijk terug naar hun aloude geloofsopvattingen. Met name richting andersdenkende hulpverleners en medebewoners gaf dit in die zware tijden van wederopbouw spanningen. Het begrip zondagsrust was voor de hulpverleners en medebewoners haast onverklaarbaar wanneer men zelf met enorme inspanning bezig was de provincie weer veilig en toegankelijk te maken. Al met al kan wel de conclusie worden getrokken dat dit alles tot een sterke afname van het aantal gemeenschapsleden heeft geleid en ook voor velen tot een vervlakking van het geloof19. Ten aanzien van het primair welzijn in relatie tot het geloof heb ik aangegeven dat door velen kracht is te halen uit het gebed. Het geloof geeft de mensen ook de mogelijkheid om onverklaarbare zaken verklaarbaar te maken en zo een plaats te geven. Wanneer we zien hoe men met de schuldvraag rond de Watersnoodramp is omgegaan, is te lezen dat deze door grote groeperingen voornamelijk afgedaan is als zijnde “de straf van God” of “de wil van God”. Uit onderzoek van Ellemers blijkt dat een derde van de evacués de schuldvraag beantwoord met een verwijzing naar die wil van God. Een beperkter deel doet de zaak af als de macht van de natuur. Minder dan 1 % van de ondervraagden wijt de ramp aan het falen van de overheid20. Diezelfde overheid komt in haar eigen beschouwingen van de ramp en de oorzaak ervan aanvankelijk ook niet veel verder dan te stellen dat dit met name moet worden gezien als een “act of God”, of zoals Minister Algera van Verkeer en Waterstaat zich afvroeg: “wie kan keren de hand des Heren?”21. In de huidige tijd is een dergelijke verklaring voor de gebeurtenissen niet meer gebruikelijk. Ter vergelijk: in de rapportages van de Vuurwerkramp en de Nieuwjaarsbrand is niets van dien aard vermeld. Men verlangt een wereldse uitleg en eist dat de overheid zich niet “verschuilt” achter geloof en religie. In relatie tot het begrip kwetsbaarheid zie ik twee zijden aan dit verhaal. Enerzijds is een gebeurtenis moeilijker te plaatsen en te verklaren. Dit geeft dat de bevolking zich kritischer en veeleisender opstelt met het gevolg dat incidenten ook als ernstiger en zwaarder worden beleefd. Je zou in dat geval kunnen spreken van een verhoging van de kwetsbaarheid. Anderzijds geeft een dergelijke kritische en eisende houding van de bevolking, dat meer zal worden gezocht naar verbetering en innovatie. Hierin zien we het “Trial and error”-scenario van Wildavsky terug. Een dergelijke houding van de bevolking zal leiden tot afname van haar kwetsbaarheid.

4.3 Het water en Rijkswaterstaat Geen dreiging van overstromingen zonder water, geen bescherming tegen overstromingen zonder Rijkswaterstaat. Wanneer we de kwetsbaarheid van de Zeeuwen beschouwen vanuit de invalshoek “water en Rijkswaterstaat” moeten we denken aan de relatie tussen Zeeland en het water in al zijn facetten. En natuurlijk ook aan allerhande relaties tussen de Zeeuwen en de organisaties, betrokken bij het waterbeheer.

Primair welzijn, sterkte en veerkracht

De Nederlanders voelen zich veilig achter de dijken, duinen en kunstwerken. Aldus blijkt uit een in 1991 door de Universiteit van Amsterdam gehouden enquête22. In tegenstelling tot veel buitenlandse toeristen, op bezoek in ons landje “onder de zeespiegel”, voelt 86,2% van de Nederlanders zich veilig. Vreemd genoeg is dit percentage onder met name de oudere Zeeuwen en anderen die de Watersnoodramp hebben meegemaakt nog hoger. Is dit omdat

Pagina 31

ze een vergelijking met vroeger maken of is hen die veiligheid bij de uitvoering van de Deltawerken zo lang voorgehouden, dat zij er meer in zijn gaan geloven dan anderen? Of willen zij het geloven en hebben zij het nodig zich zo veilig te voelen? Men weet het niet. Het vertrouwen in deze (vermeende) veiligheidsvoorzieningen en het vertrouwen in de daarvoor verantwoordelijke diensten en bestuurders maakt echter wel dat de bevolking zich hierdoor kwetsbaar maakt. Men is geenszins bedacht op de dreiging, die wel degelijk bestaat. Hoe klein die kans ook is, er moet toch met dit risico rekening worden gehouden. Het lijkt echter wel als wordt dit risicotype bewust buiten de opsomming van risico’s in de provincie Zeeland gehouden. Hoewel het risico van overstroming thuishoort in de top 5 van Zeeuwse risico’s23, wordt hieraan door de publieke opinie en door lokale overheid nauwelijks aandacht besteed24. Het veiligheidsbeleid wordt door de Zeeuwse bevolking zelf ook niet ervaren als een zaak van de Zeeuwen. Het beleid komt uit Den Haag. En het sterke Rijkswaterstaatbolwerk, verantwoordelijk voor aanleg en onderhoud van de Deltawerken, ziet men ook niet als een Zeeuwse aangelegenheid. De aanleg van de Deltawerken zelf is in Zeeland nooit van harte verwelkomd. Na een aanvankelijk gevoel van zekerheid achter deze hogere dijken, behielden veel met name oudere Zeeuwen de fatalistische gedachte dat de natuur toch niet te temmen is. Daarnaast is het Deltaplan door velen ook beleefd als het paradepaardje van Nederland, die daarmee donatie doet en schuld vereffend aan Zeeland. Het offer dat de Zeeuwen zelf moeten brengen aan milieu, economie en sociale verandering is daarentegen erg groot25. In een interview met een inwoner uit Kortgene is mij duidelijk geworden hoe men aankijkt tegen met name dit milieu-offer26, maar ook Kees Slager verwoordde deze mening tijdens het reeds eerder genoemde symposium “Delta Inzicht”. Dergelijk opvattingen zullen in het algemeen de kwetsbaarheid verhogen en de aandacht van burgers voor het veiligheidsdenken verkleinen. Ook de betrokkenheid van de bevolking bij het huidige en toekomstige kustbeleid is zeer beperkt. De ondoorzichtige structuur van nota’s en beleidsstukken (zie bijlage 1 : Kustbeleid), de strijdige belangen van economie en ecologie, en de besloten wereld van beleidsmakers, voornamelijk bestaand uit waterstaatsmensen en planologen, maakt dat het gevoel van betrokkenheid voor de burgers nihil is. En dit geldt voor vrijwel de gehele Zeeuwse bevolking. Zowel onder de groep oud-Zeeuwen, onder de zogenaamde jongere generatie en zeker ook onder de aanzienlijke groep mensen, die Zeeland kiezen als hun nieuwe woonoord. Te denken valt aan de vele gepensioneerden en over het algemeen beter gestelden die kiezen voor het wonen buiten. Betrokkenheid van deze bevolkingsgroepen bij de discussie rond het kustbeleid zal voornamelijk zijn gericht op behoud van natuur en ruimte. Bij hen zal de zeedreiging een veel kleinere rol spelen of, zoals ook Ellemers beschrijft in zijn studie, zal worden gereageerd vanuit een ander referentiekader.

Watersnoodramp en referentiekader Ondanks het feit dat nagenoeg iedereen in de bedreigde gebieden vooraf was geïnformeerd over de situatie27, zijn toch velen verrast door de komst van het water. Ter verklaring hiervan hanteert Ellemers het begrip “referentiekader”28. Ieder mens heeft immers de neiging om de ervaringen die hij opdoet zoveel mogelijk te plaatsen. Hij wil de situatie definiëren, waarbij alleen objectieve omstandigheden niet voldoende zijn. Ook de bestaande opvattingen en houdingen van het individu of de groep spelen daarbij een rol. En juist deze bestaande opvattingen en houdingen zijn terug te vinden in ieders referentiekader.

Pagina 32

In de meeste gevallen heeft men in 1953 een verkeerde inschatting gemaakt vanwege een afwijkend referentiekader; men nam wel de dreiging waar, maar beleefde deze dreiging niet vanwege dit afwijkend referentiekader. Sommigen konden zich op geen enkele overstromingservaring beroepen, anderen beriepen zich op bijvoorbeeld de ervaringen met inundaties door de Duitsers tijdens de oorlog. Deze inundaties waren echter van een totaal andere orde en daarmee onvergelijkbaar. Met name de bevolking van Walcheren beriep zich op de herinnering aan de overstromingen door geallieerde acties in de oorlog. Deze inundaties hadden eveneens een verwoestende kracht gehad en slachtoffers geëist onder de bevolking. De bewoners van Walcheren waren hierdoor het best en het snelst in staat om de objectieve waarnemingen tijdens de stormnacht te definiëren en daarmee te beleven.

Veerkracht in levensonderhoud en bestaansrecht

Een nadere beschouwing van de economische afhankelijkheid van Zeeland tot de zee geeft duidelijk de paradox weer, die is terug te vinden in het gezegde “het is de zee die geeft en de zee die neemt”. Visserij is altijd een belangrijke bedrijfstak geweest in Zeeland, maar door de aanleg van de Deltawerken, in combinatie met de internationale concurrentie, is deze bedrijfstak erg teruggelopen. Daarentegen heeft het toerisme in de laatste decennia een enorme groei gekend. Voor dit toerisme geldt hoofdzakelijk dat de zee moet worden gezien als de grote publiekstrekker. Als we vervolgens ook nog de werkgelegenheid in de scheepvaart en havensector29 bezien, mag duidelijk zijn dat de Zeeuwse economie erg afhankelijk is van deze zee. Dit zal de kwetsbaarheid van de belanghebbenden verlagen. Men accepteert immers vanwege deze afhankelijkheid ook meer van de zee en zal niet zomaar elk offer willen brengen om de veiligheid te verhogen30. De Watersnoodramp van 1953 heeft Zeeland lange tijd afkerig gemaakt van de zee. De schrik zat er goed in en zware offers waren gegeven. De wederopbouw van Zeeland en de herstelwerkzaamheden van de dijken gaven vele gedupeerden in die tijd echter volop werkgelegenheid en kansen op herstel. De vele kunstwerken in het Deltaplan zorgden tevens voor betere ontsluiting van de eilanden en meer mogelijkheden om te gaan forensen. Zeeland is sterker uit de Watersnoodramp gekomen. Een dergelijke verbeterslag mag heden ten dage niet worden verwacht en deze meevaller zal dus ook niet positief bijdragen in de veerkracht van de bevolking. In het verlengde hiervan speelt wel mee dat Zeeland in economische zin sterk afhankelijk is van de discussie over de rol van Zeeland binnen de Deltametropool. Zodra de economische groei van Zeeland door dergelijke plannen wordt beperkt zal dit de kwetsbaarheid van de Zeeuwen verhogen.

Zelfbescherming

De regering heeft in haar regeringsstandpunt ten aanzien van het toekomstig kustbeleid als actie opgenomen dat zij burgers actief gaat betrekken bij en informeren over het toekomstig kustbeleid. Daarmee wil de regering niet alleen bereiken dat burgers nauwer betrokken zijn bij de besluitvorming over kustveiligheid en kustgebruik, maar ook dat burgers in zijn algemeenheid meer besef krijgen van de risico’s van het water. Deze ontwikkeling komt de verlaging van kwetsbaarheid van de bevolking ten goede. Dergelijke campagnes zijn ook hard nodig omdat men tegenwoordig juist veel kwetsbaarder wordt en veel minder relatie heeft met de “nemende” zee. Achter veilige dijken geniet men van rust en natuur en is men

Pagina 33

in stevige behuizing veilig in tijden van wind en storm. De kracht van de zee is nauwelijks nog bekend, zeker niet bij de vele migranten die Zeeland tegenwoordig kent.

Maatschappelijke bescherming

In Zeeland is met name Rijkswaterstaat de aangewezen organisatie geweest om de veiligheid van Zeeland te waarborgen. Zoals eerder gesteld is dit hoofdzakelijk vanuit technisch perspectief gebeurd. Gezien de enorme omvang van het project Deltawerken en de grootse internationale uitstraling ervan heeft Rijkswaterstaat zich altijd boven de provincie kunnen stellen31. Deze scheve machtsverhoudingen zullen de maatschappelijke bescherming negatief hebben beïnvloed en daarmee de kwetsbaarheid van de bevolking hebben vergroot. De dreiging van overstromingen is een van de vijf ramptypen, vallend in de zwaarste risicoklasse32. Het vóórkomen van de andere risicotypen wordt echter aannemelijker geacht, met het gevolg dat de preparatie op overstromingsrampen voor de rampenbestrijdingsorganisaties een lagere prioriteit krijgt. Deze geringe aandacht voor het risico van overstromingen geldt ook ten aanzien van de bouwvoorschriften en planologie, waarin immers binnen de mogelijkheden van de wettelijke kaders gezocht kan worden naar aanpassingen. Op deze wijze zou rekening kunnen worden gehouden met het overstromingsrisico33. Andere maatregelen, zoals evacuatieplannen, worden bij voorbaat uitgesloten zonder verdere studie naar verbeteringsmogelijkheden in het evacuatieproces (zie bijlage 3 : Evacuatieproces). Dit alles komt de afname van kwetsbaarheid van de bevolking niet ten goede.

Maatschappelijke cohesie

Nu de Deltawerken zijn voltooid is het beleid van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat erop gericht om steeds meer onderdelen van Rijkswaterstaat uit Zeeland weg te halen. Dit centralisatiebeleid heeft mede tot gevolg dat binnen Zeeland problemen lijken te ontstaan met betrekking tot het behoud van deskundigheid34. Zoals ook was te bespeuren bij de komst van de vele Waterstaatsmensen naar Zeeland, is dit vertrek van de hoger opgeleide en op het water georiënteerde bevolkingsgroep van enige invloed op de maatschappelijke cohesie. Dit geldt eveneens voor de groep forensen, die Zeeland rijk is en die voor hun dagelijks werk, mede dankzij de verbeterde infrastructuur, eenvoudig kunnen pendelen tussen bijvoorbeeld Rotterdam-Rijnmond en thuis35. Dergelijke mobiliteit komt veelal de bijdrage aan het verenigingsleven, vrijwilligerswerk en andere maatschappelijke activiteiten niet ten goede. De vermindering van de maatschappelijke cohesie zal dus ook leiden tot een verhoging van de kwetsbaarheid.

4.4 De overheid en de maatschappij Tot slot zal een kwetsbaarheidsanalyse vanuit de invalshoek “overheid en maatschappij” worden uitgevoerd. Deze invalshoek is volgens Cannon de belangrijkste invalshoek. Want, aldus Cannon, is kwetsbaarheid juist te beschouwen als een afgeleide van de politiek-economische positie van mensen36

Primair welzijn, sterkte en veerkracht

In het algemeen kent Nederland een grote welvaart en grote sociale zekerheid. Zeeland wijkt in dat opzicht niet af van het landelijk beeld. De goede gezondheidszorg, de economische stabiliteit en het politieke klimaat boezemt de bevolking een grote mate van vertrouwen in. De grote standsverschillen, zoals die bijvoorbeeld in 1953 nog sterk aanwezig waren, kent

Pagina 34

Zeeland niet meer; verschil tussen arm en rijk ligt binnen redelijke marges. Dit alles komt de veerkracht van met name de sociaal-economisch zwakkere bevolkingsgroepen ten goede. Ten tijde van de Watersnoodramp kende men in Zeeland wel degelijk een systeem van rangen en standen. Vanuit het historisch gegeven dat bij de inpoldering van Zeeland de grond voornamelijk aan grote boeren werd verpacht was een duidelijk standsverschil zichtbaar tussen de beperkte groep grote boeren, de overgrote groep landarbeiders37 en een beperkter aantal middenstanders en ambtenaren38. Met name de standsverschillen tussen boeren en landarbeiders was groot39. Landarbeiders werden slecht betaald, werden gediscrimineerd en behoorden tot de laagste bevolkingsgroep. Niet zelden werd in deze bevolkingsgroep honger geleden. Deze situatie was zich reeds aan het beteren dankzij de wederopbouwplannen in Nederland na de oorlog. Uitkeringen en schadevergoedingen waren vaak een verrijking ten opzichte van hetgeen men gewend was. Huisvesting werd in verbeterde vorm opnieuw opgebouwd. De schadevergoedingen, giften en vervanging van huisvesting na de Watersnoodramp versnelden dit proces alleen maar. In dat opzicht wordt door sommige overlevenden wel gesteld dat Zeeland “ … alleen maar beter is geworden van de ramp”40. Een dergelijke positieve verwachting geldt echter in deze tijd niet meer en geeft dat het merendeel van de Zeeuwse bevolking gezien de verslechterde positie na een ramp in de huidige tijd kwetsbaarder zal zijn dan in 1953 het geval was. Net als in de rest van Nederland verandert ook in Zeeland het maatschappelijk vertrouwen. De politieke onrust, zoals deze zich het afgelopen jaar rond de Tweede Kamer verkiezingen heeft afgespeeld, leeft ook in beperkte mate in Zeeland. Het vertrouwen in de overheid en volksvertegenwoordiging staat onder druk. Dit algemene onbehagen wreekt zich ook in relatie tot de kwetsbaarheid. Op lokaal niveau is, mede door schaalvergroting en herindelingen de band tussen bevolking en overheid sterk verminderd. De herkenbare personen en hiërarchische verhoudingen, zoals rond 1953 volop aanwezig waren in de kleine gemeenten, zijn niet meer aanwezig. Menigeen zal zijn eigen burgemeester niet meer kennen. Ellemers heeft in zijn onderzoek geconstateerd dat juist de afhankelijkheid van hiërarchie een remmende rol heeft gespeeld in de daadkracht van individuen, maar daartegenover staat dat de gemeenschapsband, naast de familieband, de enige relatie was die standhield tijdens de fase, voorafgaand aan de dijkdoorbraken. Het is dus moeilijk vast te stellen in welke mate dergelijke schaalvergroting uiteindelijk effect heeft op de kwetsbaarheid van de bevolking.

Pagina 35

De Watersnoodramp en het hiërarchisch werken en denken In de periode, direct voorafgaand aan de daadwerkelijke ramp, was zonder uitzondering het waarschuwen van autoriteiten één van de eerste reacties die men had. In alle voorbeelden werd telkens vóór alles de burgemeester in kennis gesteld. Op zich is het begrijpelijk dat men trachtte het hoofd van de gemeente over de ernst van de zaak in te lichten. Zonder terugkoppeling met de burgemeester werden in de meeste gevallen ook geen maatregelen genomen en acties opgestart. Maar dit gold niet alleen op lokaal niveau. Ook in de diverse functionele ketens hebben functionarissen contact gezocht met hun superieuren en nagelaten om zelf tot acties over te gaan. Ellemers verklaart dit verschijnsel als zijnde een eigenschap van organisaties met een bureaucratische structuur41. Zolang de te nemen maatregelen vallen binnen de kaders van het verwachte en voorzienbare zullen de organisaties en daarmee ook de functionarissen weten wat hen te doen staat. Op de overstromingsramp was men echter niet voorbereid en men raakte overrompeld door de gebeurtenissen. Omdat er verder geen regels en voorschriften waren voor een dergelijke situatie was er voor de functionarissen nog maar één uitweg: contact zoeken met superieuren en reactie afwachten.

Veerkracht in levensonderhoud en bestaansrecht

De economie van Zeeland staat niet meer op zich zelf. Veranderingen in de nationale en internationale economie en welvaart zullen zich ook in Zeeland manifesteren42. Met name de zwaardere industrie aan de Westerschelde, de havens en het toerisme geven Zeeland een plek binnen de Nederlandse economie. Binnen Zeeland wordt de groep “binnenlandse immigranten” steeds groter. Kenmerkend voor deze bevolkingsgroepen is de hogere inkomensklasse en groter eigen vermogen. Ook is opvallend dat het eigen woning bezit in Zeeland boven het landelijk gemiddelde ligt43. Dit laatste zal zorgen voor meer betrokkenheid van de woningbezitter bij zijn omgeving, maar maakt dat de schade door rampen meer intens wordt beleefd. Nederland als verzorgingsstaat zorgt ook voor slachtoffers van natuurgeweld. De ervaring van afgelopen rampen en gebeurtenissen is, dat de staat al spoedig worden aangesproken om de schade te vergoeden. Mogelijkheden om risico’s te verzekeren of een beroep te doen op diverse rampenfondsen en geldstromen maken dat de kwetsbaarheid verminderd. In Nederland, zo is de houding, zal niemand buiten de boot vallen.

Zelfbescherming

Nu veiligheid een “hot item” is geworden in de politieke strijd om de zetels zal het zogeheten “slachtofferisme”-gevoel44 van de burger alleen maar toenemen. De “Caring Government” oftewel de zorgzame staat zal de burgers als een goed huisvader beschermen en de burger heeft recht van klagen als hem of haar, ondanks deze zorg, toch iets overkomt. Men verwacht dat de overheid de verantwoordelijkheid overneemt en stelt zich daardoor kwetsbaarder op. Opvallend hierbij is dat diezelfde burger nauwelijks bereid is om te investeren in deze “collectieve” zekerheden en haar financiële prioriteiten vaak elders legt.

Pagina 36

Maatschappelijke bescherming

De capaciteit van de Zeeuwse hulpverlening is beperkt. Voor de reguliere hulpverlening staat ruim voldoende potentieel ter beschikking, maar zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin is men niet opgewassen tegen grote rampen en gebeurtenissen. Bijstand moet vervolgens van verre komen. Ook op bestuurlijk niveau is onvoldoende kracht aanwezig om sturing te kunnen geven aan regionale en interregionale processen. Het ontbreekt in Zeeland aan een duidelijke centrumgemeente45 en door de aloude eilandenverdeling is van rivaliteit tussen bestuurders onderling nog steeds sprake. Ellemers stelde vast dat tijdens de Watersnoodramp de sturing van de processen haast totaal ontbrak.

De watersnoodramp en leiderschap Ellemers heeft gekeken naar de invulling van het begrip “leiderschap” tijdens de waarschuwingsfase en dreigingsfase. Hierbij maakte hij onderscheid tussen dominerend leiderschap en situationeel leiderschap46. Van een dominerend leiderschap is in deze fasen weinig sprake geweest. Van de geënquêteerden kon minder dan 1% herinneren dat hij of zij iemand had gezien die de leiding had bij de activiteiten in dorp of buurt. Het waren voornamelijk vormen van situationeel leiderschap die konden worden aangetroffen. Bepaalde mensen namen de leiding op zich van bepaalde werkzaamheden, maar dat had dan alleen betrekking op die ene situatie van met-elkaar-iets-doen. Daarna viel het verband meestal weer snel uiteen.

Ten tijde van de Watersnoodramp was deze bestuurlijke versnippering dus alleen maar groter. In de publicatie van Kees Slager is in vele passages te lezen hoe geïsoleerd de gemeenschappen waren, niet alleen vanwege het vroegtijdig uitvallen van telefonie en telexverbindingen47. In Zeeland voelt men zich op vele terreinen achtergesteld in vergelijking tot de Randstad. De betrokkenheid van Den Haag en politieke invloed vanuit de provincie is beperkt. Terugkijkend op de besluitvorming rond de vaststelling van de overschrijdingskansen kun je je afvragen of een dergelijk verschil in posities tussen Holland en de provincie mede een rol heeft gespeeld. Immers werd toen vastgesteld dat de overschrijdingskans in de Randstad 2½ maal lager zou moeten zijn. Ik schat in dat een dergelijk onderscheid tussen Randstad en de rest van Nederland heden ten dage nog steeds gemaakt zal worden. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat het superioriteitsgevoel van Holland, nog stammend uit de 80-jarige oorlog, bij dergelijke besluitvorming nog steeds een rol speelt48.

Maatschappelijke cohesie

Ten opzicht van 1953 zijn ook in Zeeland de gevolgen van verdergaande individualisering merkbaar. De invloed van deze veranderende houding op de kwetsbaarheid is tweeslachtig; men is meer gewend op eigen benen te staan, maar heeft ook minder contacten en relaties, waarop kan worden teruggevallen. Ook de familiebanden zijn minder hecht dan vroeger. Kinderen zijn sneller uit huis en zwerven over heel Nederland uit. Rond 1953 was het in Zeeland zeker niet gebruikelijk dat kinderen vroeg op zichzelf en ook nog buiten het dorp gingen wonen. De familiebanden waren hecht en waren in tijden van nood de belangrijkste relatie. De ligging van het grote aantal gemeenten op de vele eilanden en de grote verschillen in geloof heeft binnen Zeeland altijd een voedingsbodem voor rivaliteit opgeleverd. Tussen naburige gemeenten of dorpen bestonden grote spanningen en samenwerking was vaak

Pagina 37

onbespreekbaar. De oriëntatie van delen van Zeeland op andere provincies en op België heeft de positie van Zeeland in haar strijd om invloed en macht richting Den Haag goed gedaan. Een dergelijke verbetering in positie zal de kwetsbaarheid van de Zeeuwse bevolking verlagen.

Pagina 38

1 J. Ellemers, De februari-ramp, pagina IX 2 Kees Slager is journalist, programmamaker en schrijver. Verwezen wordt naar zijn boek “De ramp, een reconstructie” en zijn toespraak “Geworteld in de Delta” tijdens het symposium “Delta in Zicht” op 8 december 2000. 3 Selma Leydesdorff is historica en hoogleraar-directeur van het Belle van Zuyleninstituut van de Universiteit van Amsterdam. Verwezen wordt naar het boek “Het water en de herinnering, de Zeeuwse watersnoodramp” 4 T. Cannon, Vulnerability analysis and disasters, pagina 46 5 zie paragraaf 2.2 - Omgevingsbenadering volgens Parker 6 zie ook S. Leijdesdorff, Het water en de herinnering, pagina 15: over de dreiging van de zee en de wijze waarop deze dreiging onderdeel wordt van een cultuur: “wij, de anderen, denken bij gevaar eerder aan kernreactoren en luchtverontreiniging. Die lijken ons directer kwaad te doen dan de stijging van het zeeniveau, waar we machteloos tegenover staan.” 7 T. Cannon, Vulnerability analysis and disasters, pagina 46 8 T. Cannon, Vulnerability analysis and disasters, pagina 47 9 zie paragraaf 3.2 Structurele factoren en CBS, statistisch jaarboek 2002 10 zie voor een verklaring van deze kerkelijke differentiatie de uitleg over het begrip Bible Belt (paragraaf 3.2) 11 K. Slager, De ramp, een reconstructie, pagina 364: “Ik ben niet gelovig, maar op ’n gegeven moment zei een oude, zwaar-gereformeerde boer: ‘we zullen eens allemaal in gebed gaan.’ Bovenop het zoldertje ging hij toen voor in openbaar gebed. Terwijl dat huisje stond te schudden en ik dacht: ‘Straks dondert de zaak in elkaar en gaan we er allemaal aan’ bad iedereen hardop mee. Het duurde uren maar het gaf wel rust. Niet, dat na zijn gebed het water zakte. Zo was het natuurlijk ook weer niet.” 12 J. Ellemers, de februari-ramp, pagina 31 13 Het respecteren van de zondagsrust is hiervan een duidelijk voorbeeld. Maar een streng orthodox-christelijk geloof staat ook niet toe dat “ de wil van God” wordt tegengewerkt door menselijk ingrijpen. Bekend hierin is het standpunt binnen dergelijke gemeenschappen over vaccinaties en medische ingrepen. Maar ook ten aanzien van bijvoorbeeld brandpreventie en preparatie is men terughoudend of zelfs afwijzend. 14 J. Ellemers, de februari-ramp, pagina 16-19: In de waarschuwingsfase was er nog voldoende sprake van samenlevingsverbanden in de bedreigde gebieden. Dit baseert Ellemers op het feit dat de waarschuwing van de bevolking langs vele wegen is verlopen. Burenrelaties, beroepsrelaties, familierelaties, vriendschapsrelaties en overheidsrelaties hebben er toe bijgedragen dat nagenoeg iedereen voorafgaand aan de ramp was geïnformeerd over de dreiging. Naarmate de dreiging toenam vervielen vele van deze relaties en viel men primair terug op de gezinsrelatie en, zij het in mindere mate, de buurt- of dorpsrelatie. Ellemers verklaart dat bij het toenemen van de dreiging de diversiteit aan belangen en doelstellingen vervaagt. Al het handelen en denken concentreerde zich op de ramp. De multifunctionele relatie binnen een buurt- of dorpsgemeenschap veranderde in een unifinale, dat wil zeggen dat het gedrag van alle leden op slechts één doel gericht was: de redding. De ramp betekende een soort sociale regressie in de voorheen zo complexe dorpssamenleving, waarin behalve het dorp als geheel alleen nog de meest primaire groep, het gezin in tact bleef. 15 J. Ellemers, De februari-ramp, pagina 82 16 S. Leijdesdorff, Het water en de herinnering, pagina 41: zij baseert dit op de theorie van de filosoof Levy Bruhl, die stelt: de moderne mens gaat uit van het idee van de natuurlijke dood. De primitieve mens daarentegen accepteert het bestaan van de dood die ons overvalt en zoekt daarvoor oorzaken, vaak van mystieke aard. Dan moet er een antwoord gevonden worden op de vaag wie waarom het slachtoffer werd. 17 Duidelijk is dat deze vernieuwing, ingezet door mechanisatie van de landbouw, de wederopbouw na de 2e wereldoorlog, de koude oorlog et cetera, zich toch wel zou voltrekken. Echter door de Watersnood is deze ontwikkeling in een stroomversnelling gekomen 18 S. Leijdesdorff, Het water en de herinnering, pagina 41 en K. Slager, De ramp, een reconstructie, pagina 366 19 K. Slager, De ramp, een reconstructie, pagina 370: “ Stavenisse van na de ramp was een heel ander dorp dan dat van voor de ramp. Het was veel materialistischer geworden. In elk geval heb ik niet gemerkt, dat de inwoners zich zijn gaan gedragen als mensen, die de ramp als een straf van God ervoeren.” 20 J. Ellemers, De februari-ramp, pagina 115. 21 K. Slager, De ramp, een reconstructie, pagina 405: Minister Algera in de regeringsverklaring naar aanleiding van het kamerdebat over de Watersnoodramp 22 H. Hartman, het Zeeland-onderzoek, telefonische enquête, uitgevoerd door de afdeling Methoden en Technieken van de Faculteit der Politiek culturele en Sociale wetenschappen van de Universiteit van Amsterdam. 23 Regionale Brandweer Zeeland, maatrampberekeningen: ook overstromingsrisico wordt als een categorie 5 risico aangeduid 24 ter vergelijking: wettelijk is vastgelegd dat de overschrijdingskans met betrekking tot overstroming vanuit zee voor Zeeland 1 op 4.000 is. De kans dat een grote hoeveelheid radioactief materiaal vrijkomt wordt door EPZ, kerncentrale Borsele gehouden op 1 op 5.000.000 25 S. Leijdesdorff, Het water en de herinnering, pagina 235-251 26 citaat:”Het unieke karakter van het Deltagebied is toch wel grondig verkloot door de in 1954 gekozen wijze van bescherming. Het was een uniek “overgangsgebied tussen land en zee” maar dat is sinds de Deltawerken wel voorbij. Als nu blijkt dat dit soort proza in actuele Beleidsnota’s staat dan ruikt dat naar milieunostalgie. “Gewone mensen” begrijpen daar niets van. In De Bevelander, een wekelijks huis-aan-huisblad, verspreid in delen van

Pagina 39

Zeeland, las ik laatst een pagina-artikel over het (volgens De Bevelander) Waanzinnige Plan van het Rijk (Rijkswaterstaat) om een deel van de schorren en slikken aan de zuidkust van Zuid-Beveland tot “overloop” te bestempelen (veiligheid). Ook aan de noordkant zou dat moeten, omwille van de natuur. [N.B.: het betreft hier een deel van de Goese Polder, die voor een ander deel reeds onder water staat als woonplas; dit is die polder die enkele eeuwen geleden het financiële fiasco voor de investeerders was en daarmee de laatste inpoldering; het is dus ook nooit iets geworden]. In de politieke discussies wordt een onontwarbare knoop gelegd tussen veiligheid en “natuurwaarden” (die er nog niet zijn maar gecreëerd moeten worden). Voor de “gewone Zeeuwen” is dit allemaal niet te volgen.” 27 J. Ellemers, De februari-ramp, pagina 13 e.v. 28 Fairchild, Dictionary of Sociology, 1944 : A connected set of facts and axioms in reference to which members of a group do their thinking, their defining of situations, their conceiving of personal and group roles in such situations, and their communicating of such thoughts and attitudes 29 Ter illustratie: Terneuzen is reeds lang de 4e haven van Nederland en Vlissingen beoogt door jumelage met Rotterdam de 3e haven te worden. 30 Denk hierbij aan de weerstand van met name de visserijbranche tegen de plannen tot volledige afsluiting van de Oosterschelde. 31 T. Emmen, Luctor et emergo, pagina 11 32 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Leidraad Maatramp 33 Rijkswaterstaat Directie Zeeland, workshop veiligheid 2030: verslag van een workshop, gehouden op 21februari 2000, waarin is nagedacht over de vele mogelijkheden om de veiligheid tegen overstromingen in het Schelde estuarium te kunnen verbeteren 34 T. Emmen, Luctor et emergo, pagina 22 35 Uitgesproken door mr. J.J.P.M. Asselbergs, burgemeester van gemeente Schouwen-Duiveland, in een interview tijdens mijn stageperiode januari 2002; zie ook Delta Inzicht, nieuwsbrief 4, pagina 3 36 T. Cannon, Vulnerability analysis and disasters, pagina 46 37 K. Slager, De ramp, een reconstructie, pagina 416 38 K. Slager tijdens symposium “Delta Inzicht” d.d. 8 december 2000 en S. Leijdesdorff, Het water en de herinnering, pagina 48 39 S. Leijdesdorff, Het water en de herinnering, pagina 49 40 K. Slager, De ramp, een reconstructie, pagina 415 41 Voor een definitie van het begrip “bureaucratisch: verwijst Ellemers naar Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 1947 : organisaties die worden gekenmerkt door een hiërarchische opbouw, geleding van verantwoordelijkheid met nauwkeurig afgebakende competenties en die functioneren volgens welomschreven voorschriften en regels voor een hele reeks van voorkomende gelegenheden. 42 Kamer van Koophandel voor Zeeland, Resultaten ERBO 2001: In dit jaarlijks onderzoek onder het Zeeuwse bedrijfsleven blijkt dat landelijke trends en wijzigingen redelijk gelijk zijn aan die in Zeeland. 43 CBS, statistisch jaarboek 2002 44 slachtofferisme is te beschrijven als het gevoel om je als slachtoffer te willen gedragen, waarbij zelfredzaamheid en strijdlust tot een minimum worden teruggedrongen 45 zie ook voetnoot 22 van hoofdstuk 3 46 Hij hanteert hierbij de definitie, zoals ook door wetenschappers als Gouldner, Killian en Murphy in die tijd werd toegepast : Van dominerend leiderschap is sprake als iemand de positie van leider in de zelfde groep in verschillende situaties inneemt. Dit gaat vaak zo ver dat van een dergelijke leider onder alle omstandigheden leiding wordt veracht. Daar staat tegenover dat situationeel leiderschap slechts betrekking heeft op één bepaalde situatie en niet behoeft samen te gaan met in de groep uitgeoefend leiderschap in andere situaties. 47 K. Slager, de ramp, een reconstructie, pagina 103, 108 123 48 S. Groeneveld, De vrede van Munster, de afsluiting van de Tachtigjarige oorlog, pagina 57: Zeeland was voor de Republiek vooral van belang vanwege het economisch belang van de koopvaardijhavens. Het niet interessante deel, met name Zeeuws Vlaanderen, werd als Generaliteitsland aangemerkt en werd op afstand bestuurd vanuit de Republiek.

Pagina 40

5. Slotbeschouwing

5.1 Het nut van een kwetsbaarheidsanalyse Een kwetsbaarheidsanalyse, zoals uitgevoerd voor de overstromingsdreiging in Zeeland, blijkt in het kader van risicoanalyse een goed beleidsinstrument om de aandacht op de kwetsbaarheid van de bevolking te vestigen. Een dergelijke analyse vraagt om zeer veel gegevens van zeer diverse aard. De analyse, zoals verwoord in hoofdstuk 4, is verre van compleet uitgevoerd, maar geeft een indruk van het belang van een dergelijke beschouwingsmethode. Op het eerste gezicht zou je niet denken dat bijvoorbeeld aspecten als geloof en kerk een zo grote invloed kunnen hebben op de impact van een gebeurtenis. Of liever: de impact van deze gebeurtenis op de mensen, die dit ondergaan. Beleid op basis van een kwetsbaarheidsanalyse vraagt om continue bijsturing. Gegevens veranderen en daarmee ook de effecten hiervan op de kwetsbaarheid van bevolkingsgroepen. Daarnaast geldt ook dat kwetsbaarheidsanalyses per risicosoort zullen variëren en zeker niet algemeen geldend kunnen worden opgesteld. Dit staat echter los van het feit dat, wanneer men kwetsbaar is voor bepaalde risico’s, men over het algemeen ook tot een kwetsbare bevolkingsgroep behoort1. Een kwetsbaarheidsanalyse als deze is niet gericht op de veelal technische voorzorgsmaatregelen, die met betrekking tot het risico zijn genomen. Ten aanzien van de impact op de bevolking zou dit meer op symptoombestrijding neerkomen. Het zou de aandacht vestigen op hetgeen technisch en organisatorisch mogelijk is2. Maar de kwetsbaarheidsanalyse zoals hier toegepast zoekt naar de sociale, politieke en economische achtergronden. Dit komt meer neer op bronbestrijding en geeft antwoord op de vraag wat nu echt nodig is en met welke kans van slagen. Mijn inschatting is wel dat juist het zoeken naar politieke en economische factoren de acceptatie van een dergelijke risicoanalyse bij bestuurderen belemmert. Het is voor hun eenvoudiger om te zoeken naar technische en organisatorische oplossingen op het gebied van rampenbestrijding dan om het eigen vermogen om in te spelen op ontwikkelingen ter discussie te stellen. Een dergelijke houding vanuit de overheid werkt in de hand dat de burger van diezelfde overheid veiligheid en bescherming verlangt. De bevolking neemt nog maar nauwelijks eigen verantwoordelijkheid en wijst, direct na of zelfs al tijdens een rampsituatie beschuldigend naar de “falende” overheid. En het vreemde is: diezelfde overheid belooft de burgers ook totale veiligheid en bescherming.

“Slaap lekker, lieve burger. U kan niets gebeuren. De overheid waakt over u.”

5.2 De Zeeuwse kwetsbaarheidsanalyse

Aan de hand van de uitgevoerde kwetsbaarheidsanalyse is, ondanks de globale uitvoering ervan, te constateren dat de Zeeuwse bevolking een kwetsbare bevolking is. Zelfs zou je kunnen stellen dat deze kwetsbaarheid ten opzichte van de situatie rond 1953 in totaliteit is verslechterd. Het toekennen van wegingsfactoren aan de afzonderlijke veranderingen is echter erg arbitrair zijn. De geboden analysemethode is hier ook niet voor bedoeld. Het is wel een beleidsinstrument waarmee kwetsbare elementen in beeld kunnen worden gebracht en

Pagina 41

de invloeden van veranderingen op de kwetsbaarheid kunnen worden beredeneerd. Iets wat nog maar zelden in het kader van risicoanalyse wordt gedaan. Zoals uit voorgaande hoofdstukken mag blijken is de aandacht voor de natuurlijke factoren in Zeeland altijd erg groot geweest. Al ruim voor de Watersnood was de veiligheid van Zeeland in handen van de dijkenbouwers en waterbeheerders3. En het antwoord op de Watersnood moest ook voornamelijk komen van de Waterstaatsingenieurs4. Tot op de dag van vandaag wordt met name door Waterstaatsdiensten bepaald hoe om te gaan met de risico’s van de dreiging van overstroming vanuit zee. Zoals is te lezen in de diverse beleidsdocumenten is een lichte kentering ingezet en is het credo : “dynamisch handhaven”5 geworden. Waterstaatkundigen en planologen zijn nu aan zet om meer evenwicht te vinden tussen kustbeleid, economische ontwikkelingen en ecologische belangen. Ik kan mij echter niet aan de indruk onttrekken dat de burger hierbij nauwelijks betrokken is of zich betrokken voelt. We kunnen spreken van een typisch voorbeeld van een belerende overheid die denkt te weten wat goed is voor de bevolking. Ondanks plannen voor bezuinigingen binnen de Rijksoverheid en verdere afslanking tot kerndepartementen, wordt toch door diezelfde overheid nog steeds de indruk gewekt dat zij haar “zorgzame” houding kan blijven waarmaken. Het kabinet heeft in haar kabinetsstandpunt “Anders omgaan met water, waterbeleid in de 21e eeuw”6 aangekondigd meer te zullen gaan doen aan de communicatie omtrent het kustbeleid en de risico’s. Dit blijft echter hoofdzakelijk gericht op de burger als “kwetsbaar” slachtoffer ten aanzien van overstromingsdreiging. Dergelijk beleid is echter niet conform de benadering van het begrip kwetsbaarheid, zoals Cannon en Parker dit bedoelen. Het is van het grootste belang dat het communicatiebeleid van de overheid zich juist daarop gaat richten. De bevolking dient bewust te worden gemaakt van de risico’s die zij loopt, om op die wijze haar eigen kwetsbaarheid te verminderen.

5.3 Het Zeeuwse veerkrachtscenario

Terugblikkend op de theorieën van Wildavsky begin ik mij sterk af te vragen of de uiteindelijke veiligheid van Zeeland met betrekking tot overstromingsdreiging in de afgelopen 50 jaren nu daadwerkelijk is verbeterd. Volgens de theorie rond de zogeheten “opportunity benefits”7 moet de grote technische vooruitgang aan waterkeringen, waarschuwingssystemen, communicatiemiddelen et cetera worden afgezet tegen de gewijzigde maatschappelijke, politieke en economische verhoudingen. De situatie in Zeeland is en was bijzonder8 en niet iedere verandering mag worden gezien als een verbetering, daar waar het gaat om de kwetsbaarheid van de Zeeuwen. Door ondermeer de verminderde afhankelijkheid van de meeste Zeeuwen met de zee, de grote invloed van het toerisme en de komst van vele niet-Zeeuwen in met name de buitengebieden verleert men de macht en de kracht van de zee juist in te schatten. Door de hoge veiligheidsgraad van de Deltawerken is men niet ingesteld om dit gevoel terug te krijgen. Het “Trial and Error”-mechanisme9 krijgt zo geen kans terwijl zeker is dat men aan Zeeland nooit 100% veiligheid kan en wil garanderen. Of, zoals ik mij afvroeg bij de bespreking van de theorieën van Wildavsky, meer welvaart direct is te vertalen naar meer veiligheid, zal voor de Zeeuwse situatie moeilijk zijn te onderbouwen. Zoals uit de uitgevoerde kwetsbaarheidsanalyse blijkt, is de welvaartstoename van de Zeeuwen gepaard gegaan met een grotere afstand tot de zee, maar ook met meer

Pagina 42

economisch belang van met overstroming bedreigde gebieden in Zeeland. Vast staat dat bij overstromingsrampen, statistisch gezien, steeds minder mensen omkomen maar steeds meer economische schade wordt geleden10. Dus zeg ik stellig dat de kwetsbaarheid van Zeeland in dat opzicht is verslechterd. Daartegenover, en zo heeft Wildavsky zijn stelling allereerst bedoeld, geldt natuurlijk wel dat de Zeeuwen in welvaart, gezondheid en daarmee samenhangende veerkracht erop vooruit zijn gegaan. In paragraaf 2.1 heb ik aangegeven dat, gezien de betrekkelijk geringe kennis over enerzijds de gevolgen van overstroming en te nemen maatregelen in dergelijke gevallen, en anderzijds de geringe voorspelbaarheid van overstromingen, het veerkrachtscenario van toepassing moet zijn. Vanuit interviews11 en bestudering van documenten werd mij duidelijk dat de provincie Zeeland geleidelijk aan meer prioriteit geeft aan het bekend worden met de situatie. Verandering in kustbeleid, verbetering van het rampenbestrijdingsbeleid12 en niet in de laatste plaats de organisatie van het herdenkingsjaar “50 jaar na de Watersnoodramp” geven hiertoe aanleiding. Onder andere wordt meer gericht gekeken naar de mogelijkheden van waarschuwing en alarmering en het evacuatieproces (zie bijlage 3 : Evacuatieproces). Ideeën over aangepaste bouwstijlen, inplannen van terpbewoning, aanleg van verhoogde binnendijken en het opstellen van rampbestrijdingsplannen zijn voorbeelden van maatregelen die serieus worden besproken. Allen zullen leiden tot meer bekendheid met de situatie en een beter gevoel van de uitwerkingen van overstromingen op de Zeeuwse maatschappij. In mijn ogen is hierbij een verdere “ontkokering” van de functionele keten en de algemene keten van groot belang. Alleen dan kunnen de door Parker aangegeven onderlinge relaties tussen de diverse factoren in praktische zin goed worden toegepast.

Bij toepassing van het model van Wildavsky wordt duidelijk dat ondanks de vergroting van bekendheid met de situatie nog steeds het veerkrachtscenario model staat. Daarmee wordt wederom onderstreept dat de aandacht voor de kwetsbaarheid van de bevolking moet worden bewaakt en waar mogelijk vergroot.

“ The classic example here,” Clark says, “is the ship Titanic, where the new ability to control most kinds of leaks led to the understocking of lifeboats, the abandonment of safety drills and the disregard of reasonable caution in navigation.”

Citaat uit “Witches, Floods, and Wonder Drugs” van William C. Clark13

Bekendheid met situatie

groot ↔↔↔↔ klein

hoog Voorspelbaarheid

laag

Anticipatie Meer veerkracht dan anticipatie

Meer veerkracht dan anticipatie

Veerkracht

Figuur 11 : scenarioverschuiving voor Zeeuwse overstromingsdreiging

Pagina 43

1 T. Cannon, vulnerability analysis and disasters, pagina 46 2 T. Cannon, vulnerability analysis and disasters, pagina 45 3 G. van de Ven, Leefbaar Laagland, pagina 153 e.v. 4 K. Slager, De ramp, een reconstructie, pagina 403-414 5 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 3e kustnota:traditie, trends en toekomst, pagina 53 e.v.; Ministerie van Verkeer en Waterstaat, anders omgaan met water, pagina 17 6 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, anders omgaan met water, pagina 21 7 zie paragraaf 2.1 Veerkracht en anticipatie volgens Wildavsky 8 De aanwezigheid van orthodox-gereformeerde gemeenschappen, de afhankelijkheid van de zee, het belang van toerisme, de geïsoleerde ligging van de eilanden, de traditionele verhoudingen tussen Holland en bijvoorbeeld Zeeland, de ligging in de economisch en industrieel belangrijke Deltametropool en dergelijke maken dat Zeeland bijzonder was en bijzonder blijft. 9 zie paragraaf 2.1 Veerkracht en anticipatie volgens Wildavsky 10 Johnston Associates, A status report on the nation’s floodplain management activity, 1989, alsmede A. Wildavsky, Searching for safety, pagina 42-48 11 o.a. met de heer W.P. van Leersum, regionaal commandant, Regionale Brandweer Zeeland, en Mr. P.J. Mersie, provinciaal coördinator rampenbestrijding, Provincie Zeeland 12 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Leidraad Maatramp 13 Wildavsky, Searching for safety, pagina 83

Literatuurlijst

Bosch, A., Twee eeuwen Rijkswaterstaat – Den Haag, 2e druk, 1998 Centraal Bureau voor de Statistiek, Statistisch jaarboek 2002 – Voorburg, 2002 Crisis Onderzoek Team,

Evacuaties bij Hoog Water, zelfredzaamheid en overheidszorg – Leiden, 1995 Crisis Onderzoek Team,

Extreme regen 1998, schurende ketens binnen het openbaar bestuur – Leiden 1999 Crisis Onderzoek Team,

HIS-NL Informatiewensen – Leiden 2000 Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat dienst Weg- en Waterbouwkunde,

Evacuatie bij dreigende overstromingen (concept april 2002) – Delft, 2002 Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat dienst Weg- en Waterbouwkunde,

Standaardmethode Schade en Slachtoffers als gevolg van overstromingen – Delft, 2001

Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat directie Zeeland, Nota Regionale Uitwerking NW4 – Middelburg, 2000

Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat directie Zeeland, Risicobepaling in Nederland en Vlaanderen, een vergelijking – Middelburg, 2000

Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat directie Zeeland, Startnotitie ter ondersteuning ontwikkeling beheervisie – Middelburg, 2002

Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat directie Zeeland, Workshop Veiligheid 2030, Maatregelen voor het Schelde-estuarium – Middelburg, 2000

Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat Rijksinstituut voor Kust en Zee, Stormvloed-waarschuwingsdienst (SVSD) – Den Haag, 1998

Duursma, E.K. (red), De Nederlandse Delta, een compromis tussen milieu en techniek in de strijd tegen het water – Maastricht, 1982

Emmen, A.H., Luctor et Emergo, oriëntatie op het crisismanagement in situatie van dreigend hoogwater in Zeeland – Veldhoven, 2002

Ellemers, J.E., De Februari-ramp, sociologie van een samenleving in nood – Assen, 1956

Groenveld, S., De vrede van Munster, de afsluiting van de Tachtigjarige oorlog – Den Haag, 1997 Kamer van Koophandel Zeeland,

Resultaten ERBO-onderzoek 2001 Zeeland – Middelburg, 2001 Leijdesdorff, S., Het water en de herinnering, de Zeeuwse watersnoodramp, Amsterdam, 1993 Ministerie van Verkeer en Waterstaat,

Anders omgaan met water, waterbeleid in de 21e eeuw – Den Haag, 2000 Ministerie van Verkeer en Waterstaat,

Rede, gehouden door de Minister van Verkeer en Waterstaat, Zijne Excellentie Mr. J. Algera - Den Haag, 1953

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 3e Kustnota, Tradities, Trends en Toekomst – Den Haag, 2000

NIBRA, Watersnood, een terugblik voor de toekomst – Arnhem, 1995

Parker D.J., Floods, volume I – Londen/New York, 2000 Provincie Zeeland,

Samen Slim met Water, waterhuishoudingsplan 2001-2006 – Middelburg, 2000 Provincie Zeeland, directie Ruimte, Milieu en Water,

Beleidsplan Veiligheid tegen Overstromingen Provincie Zeeland 2003, startdocument versie 14 februari 2001 – Middelburg, 2001

Provincie Zeeland, directie Ruimte, Milieu en Water, Informatie en communicatie tijdens een dreigend hoogwater – Middelburg, 2002

Provincie Zeeland, project integrale visie Deltawerken, Symposiumbundel Delta in Zicht, symposium 8 december 2000 – Vlissingen, 2001

Provincie Zeeland, project integrale visie Deltawerken, Nieuwsbrief 4, de Delta aan het woord – Vlissingen, 2002

Provincie Zeeland, project integrale visie Deltawerken, Toekomstbeeld, een gedroomd Deltagebied – Vlissingen, 2001

Raad voor Openbaar Bestuur, Water in orde, Bestuurlijk-organisatorische aspecten van integraal waterbeleid – 2001

Rafael, B., When disaster strikes, a handbook for the caring professions – Londen, 1986 Regionale Brandweer Zeeland, Jaarverslagen 1998-1999 – Vlissingen, 2000 Slager, K.,

De Ramp, een reconstructie – Goes, 1992 Stuurgroep Samenwerking Openbare Veiligheid Zeeland,

Evaluatie Wateroverlast 13 en 14 september 1998 – Middelburg, 1999 Ven, G.P. van de,

Leefbaar Laagland, geschiedenis van de waterbeheersing en landaanwinning in Nederland – Utrecht, 2e druk, 1993

Wildavsky, A., Searching for safety – New Brunswick, 1988 WL Delft Hydraulics,

Evaluatie wateroverlast Zeeland, waterhuishoudkundige aspecten – Delft 1999

bijlage 1 : Kustbeleid

Zoals in paragraaf 3.3.1 werd aangegeven is er op het gebied van kustbeheer en veiligheid veel in beweging. Deze beweging in het denken over kustbeheer en veiligheid komt met name tot uiting in de vele nota’s op het terrein van ruimtelijke ordening. De rijksoverheid legt deze hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid vast in plannen en nota’s op rijksniveau. De provincie houdt met het rijksbeleid rekening bij het formuleren van provinciaal ruimtelijk beleid (streekplan). Maar het zijn de gemeenten die in bestemmingsplannen het bindende ruimtelijk beleid voor bestemming en gebruik van gronden vastleggen. De provincie heeft in bestemmingsplanprocedures echter wel weer een toetsende rol. Er mag geen strijd ontstaan met het provinciaal ruimtelijk beleid en het beleid van de rijksoverheid.

5e Nota Ruimtelijke Ordening

Met betrekking tot waterkeringen en kust is het kabinetsstandpunt inzake de 5e Nota Ruimtelijke Ordening van belang. In deze 5e Nota RO staan de volgende drie doelstellingen van het waterbeleid centraal:

- het vergroten van de veiligheid, - het beperken van de overlast, - en het veilig stellen van de zoetwatervoorraad.

Daarbij wordt een grote waarde toegekend aan de kwaliteit van het water, aan de betekenis van water als publiek domein en aan de mogelijkheden die water biedt om Nederland mooier te maken. De 5e Nota RO vraagt van zowel de wereld van de ruimtelijke ordening als van de watersector een ware cultuuromslag. Van de wereld van de ruimtelijke ordening wordt verlangd in lagen te denken:

- basislaag met onder andere water en bodem, - netwerklaag met daarin alle infrastructuur inclusief de onzichtbare onderdelen als

vliegroutes, pijpleidingen en digitale netwerken, - en occupatielaag waarmee wordt weergegeven hoe mensen door middel van wonen,

werken en recreëren gebruik maken van de basislaag en de netwerklaag. Van de wereld van de watersector wordt ook een cultuurverandering verwacht. Dit valt als volgt te vertalen:

- van relatief gesloten naar open en interactief, - van overwegend technisch naar maatschappelijk georiënteerd, - van volgend naar meer leidend.

Een groot aantal nota’s en studies geven tezamen meer in detail weer hoe de beleidsvisie van de Nederlandse overheid ten aanzien van het kustbeleid en ten aanzien van de 5e Nota Ruimtelijke Ordening is. Uit onderstaand schema blijkt het onderlinge verband van de vele nota’s.

In het kader van het onderwerp van deze scriptie zijn de “4e Nota Waterhuishouding Regeringsbeslissing”, het Kabinetsstandpunt “Anders omgaan met water: waterbeleid in de 21e eeuw” en “3e Kustnota: Traditie, trends en toekomst” eveneens een nadere toelichting waard.

4e Nota Waterhuishouding Regeringsbeslissing

In deze nota uit 1998 wordt het regeringsbeleid vastgelegd met betrekking tot integraal waterbeheer. Meer dan in voorgaande nota’s wordt rekening gehouden met de klimatologische veranderingen en bodemdaling. De nota pleit voor meer samenhang tussen het beleid voor water, ruimtelijke ordening en milieu. Hierbij moeten de vele belangen op het gebied van veiligheid, landbouw, natuur, transport, landschap, recreatie, visserij en drinkwater goed worden vertegenwoordigd. Het nationaal ruimtelijk beleid moet rekening houden met deze overwegingen.

Kabinetsstandpunt “Anders omgaan met water”

Dit kabinetsstandpunt uit 2000 onderschrijft de denklijnen uit de 4e nota waterhuishouding, te weten

- zoveel mogelijk op natuurlijke wijze omgaan met water en watersystemen; - bevorderen van een gebiedsgerichte aanpak.

Nieuw is echter anticiperen in plaats van reageren. Dit naar aanleiding van de grootschalige wateroverlast in de negentiger jaren, waarbij sprake was van reageren op de incidenten die zich aandienden. Er moet sterker worden geanticipeerd op de te verwachten ontwikkelingen rond klimaat, bodem, bevolking en economische waarde. Hierbij moet de veiligheid gewaarborgd worden. De kans op overstromingen mag immers niet toenemen door de klimaatveranderingen.

Figuur 12 : samenhang beleidsnota's kustbeleid

Europese aanbeveling integraal kustbeheer

2e Kustnota

3e Nota Waterhuishouding

Kabinetsstandpunt Anders omgaan met water

4e Nota Waterhuishouding

Regeringsbeslissing

3e Kustnota: Traditie, trends en

toekomst

5e Nota RO: Ruimte maken, ruimte

delen

Structuurschema Groene Ruimte 2

Natuurlijk omgaan met water, via watersysteem en gebiedsbenadering

Ruimtelijke uitwerking kustnota

Dynamisch

handhaven

Anticiperen ipv reageren, relatie kustveiligheid-ruimtegebrek

Veiligheid voorop, echter ook nadruk op overige

belangen

Voorstudie: Kust op koers

Aanzet integraal kustbeleid

Ruimte reserveren voor veiligheid

Beleidsagenda Naar integraal kustzonebeleid

Aankondiging noodzaak integraal

kustbeleid Aankondiging

nota kustzone

3e Kustnota “Traditie, trends en toekomst”

In de 3e Kustnota wordt het kabinetsstandpunt “Anders omgaan met water” uitgewerkt voor het kustgebied. Het beleid van de 2e Kustnota, gericht op het dynamisch handhaven van de kust, wordt voortgezet. Maar in lijn met de 4e Nota Waterhuishouding en het kabinetsstandpunt wordt echter in deze 3e Kustnota een sterkere relatie aangegeven tussen kustveiligheid en ruimtegebruik. Gezien de klimaatverandering zal er voldoende ruimte moeten worden gereserveerd. Maar de 3e Kustnota erkent ook dat in en achter de waterkering het gebruik zal toenemen door toename van welvaart, vrije tijd en bevolking. De waterkeringen staan dus van twee kanten onder druk: vanaf zee en vanaf land.

bijlage 2 : Schema’s kwetsbaarheidsanalyse

In de navolgende schema’s is ten aanzien van een drietal invalshoeken (kerk en geloof, water en Rijkswaterstaat, en overheid en maatschappij) een kwetsbaarheidsanalyse uitgevoerd voor de Zeeuwse situatie. Als uitgangspunt is gekozen om met name de wijzigingen ten opzichte van de situatie rond 1953 in beeld te krijgen. De schema’s zullen geenszins compleet zijn, maar geven in het kader van deze scriptie een beeld van de mogelijkheden, die kwetsbaarheidsanalyses kunnen bieden. Waar mogelijk zijn verbetering van de situatie (minder kwetsbaar) aangegeven met een plus (+) en verslechtering van de situatie (meer kwetsbaar) aangegeven met een min (-).

Schema kwetsbaarheidsanalyse : kerk en geloof

Maatschappelijke factoren Sociale klasse en

inkomensgroep

Geslacht en etniciteit

Staatsbestel

Maatschappelijk bestel

kwetsbaarheidsfactoren

Primair welzijn, sterkte en veerkracht

- steeds minder mensen vinden houvast en antwoord in geloof

+ kerk staat meer emancipatie toe - rol van vrouw als “gezinshoofd” wordt minder

- strenggelovige op afstand van “goddeloze” staat

- strenggelovige steeds meer in isolement

Veerkracht in levensonderhoud en bestaansrecht

- financiële en materiele steun vanuit kerken vermindert

Zelfbescherming

+ steeds meer mensen durven “wil van God” tegen te spreken + meer vechtlust, minder fatalisme

- doemdenken binnen geloofsgroepen is minder

Maatschappelijke bescherming

- vermindering invloed en steun kerkgemeenschappen

Maatschappelijke cohesie

+ meer wil om schuldvraag te beantwoorden +/- lerend vermogen en (zelf)kritiek

+/- saamhorigheid binnen geloofsgroepen - spanningen tussen gelovigen en minder gelovigen omtrent inzet

Schema kwetsbaarheidsanalyse : water en Rijkswaterstaat

Maatschappelijke factoren Sociale klasse en

inkomensgroep

Geslacht en etniciteit

Staatsbestel

Maatschappelijk bestel

kwetsbaarheidsfactoren

Primair welzijn, sterkte en veerkracht

- kustbeleid is complex en nagenoeg niet te volgen

- vertrouwen in kustbeleid en veiligheid is groot

- deltawerken zijn niet Zeeuws

Veerkracht in levensonderhoud en bestaansrecht

- economische afhankelijkheid van de zee - geen verwachting om beter uit een ramp te komen

- toekomstige groei tussen economie en ecologie

Zelfbescherming

- binnenlandse migranten hebben ander referentiekader + betere huisvesting “buiten wonen” vaker in risicopolders

+ zwemmen voorkomt watervrees

+ overheid wil meer bewustwording creëren (kustnota)

- men kent de kracht van de zee niet meer

Maatschappelijke bescherming

+ communicatie- en informatiemogelijkheden

- capaciteit hulpverlening t.a.v. waterincidenten beperkt - risico’s op andere fronten ook groot + RWS heeft veel macht en middelen - geen preparatie mogelijk

Maatschappelijke cohesie

- RWS bouwt af en draagt over - overheid geeft beperkte prioriteit

- binnenlandse migranten hebben ander belang bij water en natuur

Schema kwetsbaarheidsanalyse : overheid en maatschappij

Maatschappelijke factoren Sociale klasse en

inkomensgroep

Geslacht en etniciteit

Staatsbestel

Maatschappelijk bestel

kwetsbaarheidsfactoren

Primair welzijn, sterkte en veerkracht

+ welvaart en gezondheidszorg op hoog peil + gering klassenverschil

+ geen grote concentratie immigranten/allochtonen + geen stadse problemen - aanwezigheid asielzoekerscentra

- vertrouwen in overheid - vermindering contact door herindelingen

- hiërarchie en discipline vermindert

Veerkracht in levensonderhoud en bestaansrecht

+ stabiele economie + binnenlandse migranten in hogere inkomensgroepen - hogere welvaartseisen, eigen woningbezit groot

+ financiële onafhankelijkheid vrouwen

+ economisch en ecologisch belang voor Nederland

+ meer spreiding door grotere variatie beroepsgroepen + mobiliteit en globalisering

Zelfbescherming

+ mobiliteit en vervoer - wie kent er nog echt menselijk leed?

- Caring Government - “niemand zal buiten de boot vallen” + internationale hulp

Maatschappelijke bescherming

+ rampenfondsen en verzekeringen

- rampenbestrijdingsstructuur niet sterk - superioriteit Holland t.o.v. Zeeland - rivaliteit tussen gemeenten

Maatschappelijke cohesie

+ toegang tot nieuws en informatiebronnen - zelfredzaamheid

- eilandenstructuur en -cultuur - minder hechte familiebanden - algemene individualisering

bijlage 3 : Evacuatieproces

Inleiding

Bij het bespreken van situaties van dreigende overstroming in Zeeland is mij tijdens verschillende interviews opgevallen dat zeer snel het onderwerp evacuatie ter tafel komt. Met name de evacuatiemogelijkheden en onmogelijkheden voor de Zeeuwse situatie zijn al snel onderwerp van gesprek als dieper in wordt gegaan op de mogelijkheden van anticipatie en veerkracht. Ter voorbereiding op het schrijven van deze scriptie heb ik mij derhalve ook verdiept in dit evacuatieproces. Ik heb hiervoor gebruik gemaakt van de studie “Evacuatie bij Hoog Water: zelfredzaamheid en overheidszorg” van het Crisis Onderzoek Team.

Definitie evacuatieproces

Het evacuatieproces is een keten van acties die tot gevolg hebben dat mensen, zo mogelijk met medenemen van dieren en persoonlijke goederen, een bedreigd of getroffen gebied verlaten. In de internationale en nationale rampenliteratuur zijn al vele pogingen ondernomen om dit proces exact te definiëren, steeds weer met een andere doelstelling en vanuit een ander perspectief. In het onderzoek van het COT naar de evacuaties bij hoogwater in Nederland in 1993 en 1995 is een poging gedaan aan de hand van diverse invalshoeken te komen tot een bruikbare definitie vanuit een samensmelting van dergelijke definities.1

Evacuatie is het proces van alarmering, waarschuwing, voorbereiding, vertrek, tijdelijk verblijf en terugkeer in geval van een dreigend of daadwerkelijk onheil, waarbij mensen, dieren, persoonlijke bezittingen alsook voorraden en producten van bedrijven en organisaties van een onveilige naar een relatief veiligere plaats worden verplaatst2.

Deze definitie is gekozen in de context van een ramptype waar voldoende evacuatietijd beschikbaar is. Immers dienden de vooralarmeringen voor een op handen zijnde hoogwaterdreiging voor de rivierengebieden zich vanuit het bovenstrooms gebied al dagen van te voren aan. In situaties van een dreiging vanuit zee zal deze aankondiging vooraf grotendeels ontbreken. In de volgende paragrafen zal dit onderscheid in evacuatietijd nader worden toegelicht.

Omvang

Begin februari 1995 was alle aandacht in Nederland gericht op de zorgelijke toestand in de gebieden rond de rivieren. Het begon met de overstromingen in Limburg, waar het stijgende waterpeil van de Maas net als in 1993 voor veel overlast zorgde. De situatie veranderde toen bleek dat ditmaal ook het rivieren gebied in midden–Nederland gevaar liep. De dreiging in het rivierengebied was echter van een andere aard dan in Limburg; het risico van dijkdoorbraak was aanwezig. Bij een dijkdoorbraak zouden polders in een relatief korte tijd onder water lopen. Deze dreiging leidde tot een massale evacuatie. Ongeveer een kwart miljoen mensen werd gedwongen huis en haard te verlaten. Sinds de watersnoodramp van 1953 was in Nederland niet meer op een dergelijke grote schaal geëvacueerd.

Theorie

Afhankelijk van het tijdstip van evacuatie kan gesproken worden van - preventief evacueren, - evacuatie tijdens een ramp en - evacuatie na de ramp.

Figuur 13 : het evacuatieproces-model

De kenmerken van een samenleving en de dreiging bepalen samen mede de wijze waarop de afweging en waarschuwing plaatshebben. De afweging en de waarschuwing hebben op hun beurt weer directe invloed op het evacuatiegedrag. Het evacuatiegedrag leidt tot zowel positieve als negatieve gevolgen, waardoor verandering kan optreden in het evacuatiegedrag, de besluitvorming, de waarschuwing, de definitie van dreiging en in algemene kenmerken van de samenleving. Kenmerken van een samenleving kunnen onder andere zijn:

- bestuurlijke en politieke cultuur, - het welvaartsniveau, - persoonlijke interpretatie door een persoon of organisatie van de aard van de

dreiging, - demografische kenmerken (opleiding, geslacht, leeftijd), - geografische kenmerken (sommige gebieden hebben een grotere kans om getroffen te

worden door een ramp), - in gebieden met slechte huisvesting, infrastructuur, weinig middelen zullen de

gevolgen van een ramp groter zijn, - bestaan van een rampensubcultuur. Dit kan zowel negatieve als positieve gevolgen

hebben: sommige gebieden worden frequent door dezelfde soort rampen getroffen. Mensen weten dan dat zo een ramp kan voorkomen. Ervaring met een bepaald type ramp biedt vaak een belangrijk voordeel. Een nieuwe ramp past in het referentiekader van de burgers. Mensen weten wat hun te wachten staat en kunnen zich daarop voorbereiden. Deze rampensubcultuur ontwikkelt zich vooral in situaties waarbij zich regelmatig vergelijkbare rampen voordoen, die enige waarschuwingstijd kennen en grote schade tot gevolg hebben. Toch blijkt ervaring met rampen niet altijd te leiden tot een betere reactie in een nieuwe rampsituatie. Ervaringen met een bepaald type ramp blijken vaak te leiden tot eenzijdige voorbereiding. Wanneer zich onverhoopt een ander soort ramp voordoet, ontstaan grote problemen. Ook blijkt ervaring met

Kenmerken samenleving

Afweging

Waarschuwing

Evacuatie gedrag

= aanpassing/ leergedrag

Aard van de dreiging

rampsituaties uit het verleden gemakkelijk te leiden tot de verwachting dat de nieuwe ramp zich weer op een vergelijkbare wijze zal manifesteren. Concluderend kunnen wij zeggen dat het fenomeen van de rampensubcultuur dikwijls een belangrijke rol speelt bij het handelen of nalaten van handelen van overheid en burgers, maar dat het niet eenvoudig is te voorspellen of ervaring met rampen een positieve of een negatieve invloed heeft.

Ten aanzien van de aard van de dreiging kan gesteld worden dat bij een hoge mate van dreiging en een duidelijk zichtbaarheid van de dreiging zijn mensen eerder geneigd zijn om te evacueren dan bij een lage dreiging. Het probleem is echter dat de beleving van de dreiging bij individuele personen sterk uiteen kan lopen. Niet de aard van de dreiging, maar de beoordeling van de aard van de dreiging is van belang: het subjectieve risico. Door de mens veroorzaakte rampen en dreigingen boezemen burgers meer angst in. De afweging om wel of niet te evacueren is een besluitvormingsproces (een aantal stappen) dat wordt bepaald door overwegingen en achterliggende factoren. Deze zijn te verdelen in drie categorieën:

- kenmerken van de samenleving, - perceptie van de dreiging en - de kwaliteit en kwantiteit van de waarschuwing. -

Waarschuwing : naarmate er minder tijd is, zullen de mogelijkheden om preventief te evacueren afnemen. Hoeveel tijd hebben burgers en overheid om te waarschuwen en gewaarschuwd te worden? Wat is de mate van verrassing? Hoeveel is de tijd tussen de dreiging en het mogelijke treffen van het onheil? Wanneer er sprake is van een hoge mate van verrassing, zal de overheid nauwelijks tijd hebben de mensen te waarschuwen, en hebben de betrokkenen geen tijd om bezittingen mee te nemen. Bij een relatief lange waarschuwingstijd kunnen mensen zich goed voorbereiden. Er is genoeg tijd om te vertrekken en (bezittingen veilig te stellen of mee te nemen) en iedereen kan gewaarschuwd worden.

Besluitvormingsproces bij natuurrampen

Stap 1: begint bij de burgers met de ontvangst van een boodschap, deze boodschap bevat informatie over een mogelijke dreiging, veelal is de eerste reactie een van ontkenning,

Stap 2: Interpreteren van boodschap: is er daadwerkelijk sprake van een bedreigende situatie? burgers wachten op of gaan op zoek naar een bevestiging van de waarschuwingsboodschap

Stap 3: Bepalen van persoonlijk risico Stap 4: Is bescherming mogelijk? Dit hangt af van:

- Het tijdstip van de waarschuwing (naarmate zij meer tijd hebben zullen zij eerder tot evacuatie overgaan)

- Context van het gezin (compleet gezin blijkt eerder te evacueren) - De mate van individuele preparatie: burgers die zich meer hebben voorbereid op een

eventueel dreiging, zullen eerder geneigd zijn beschermende matregelen te treffen. Stap 5: Is het mogelijk om beschermende maatregelen te treffen? Stap 6: Kan de genomen maatregel de negatieve gevolgen voldoende beperken? Stap 7: Hebben verschillende maatregelen verschillende resultaten tot gevolg? Stap 8: Welke bescherming wordt bereikt met de officieel aanbevolen beschermende

maatregel?

Voor stap 2, interpretatie van de boodschap, is het volgende van belang: - De kwaliteit van de waarschuwingsboodschap: Een goede waarschuwingsboodschap

bevat zowel informatie over de aard van het dreigende gevaar als voorlichting over de wijze waarop de burgers het best kunnen reageren om het gevaar te vermijden of te verminderen. De inhoud van de waarschuwing moet duidelijk, consistent en specifiek zijn, zodat onzekerheid en verwarring zo veel mogelijk kunnen worden vermeden. Voor de evacuatie oproep geldt dat deze voor zover dat mogelijk is duidelijkheid moet geven over welk gebied het betreft, welke mogelijke vertrekroutes er zijn, wat de mogelijkheden zijn van alternatief vervoer en wat de verwachte duur is. De kwaliteit van de boodschap werkt in de gehele besluitvorming door.

- De boodschap dient regelmatig en bij voorkeur via verschillende kanalen herhaald te worden. De frequentie van de waarschuwing is van invloed op het besluit dat wordt genomen. Bij regelmatige herhaling kan onzekerheid en verwarring worden beperkt. Mensen zijn immers geneigd om te wachten op een bevestiging.

- Het maakt verschil van wie de boodschap afkomstig is en via welk medium deze de betrokkenen bereikt. De eerste informatie over een dreigende situatie komt via de media, via bekenden of vrienden of via autoriteiten. Naarmate de bron als meer gezaghebbend wordt ervaren, neemt de kans toe dat burgers conform de boodschap zullen handelen.

“Advise and orders from public officials and the way they are worded and disseminated affect evacuation rates more than any other factor”3

“The higher the credibility of the message sender, the more likely the individual is to believe that he is at risk”4

- De overheid kan kiezen voor directe en/of indirecte informatievoorziening. Bij het gebruik van directe vormen van overheidscommunicatie, zoals brieven aan bewoners van een gebied, is het voor de ontvanger duidelijk dat een boodschap rechtstreeks afkomstig is van een autoriteit.

De vraag of er daadwerkelijk sprake is van een bedreigende situatie is de belangrijkste vraag in het gehele afwegingsproces. Op het moment dat burgers een situatie als bedreigend ervaren, zullen zij maatregelen nemen om de mate van bedreiging te beperken. Een succesvolle waarschuwingsboodschap overtuigt de burger dat er inderdaad sprake is van dreiging. In veel gevallen blijkt eigen waarneming hierbij van belang te zijn. Wanneer de burgers de situatie niet als bedreigend ervaren, zullen zij vrijwel zeker niet tot evacuatie overgaan. Daarnaast bevorderen ervaring en kennis van de dreiging dat burgers de situatie als bedreigend zullen ervaren. Wanneer burgers de dreiging reëel achten zullen zij trachten hun eigen situatie in te schatten (stap 3): de zekerheid van, de afstand tot en de ernst van de dreiging. Nadat de burgers op de hoogte zijn gebracht van een (mogelijke) evacuatie en zij de situatie als bedreigend ervaren, komt bij hen de vraag op welke maatregelen er genomen moeten worden. De burgers kunnen besluiten te blijven of besluiten te evacueren. Deze keuze wordt beïnvloed door kennis die men al heeft en informatie die in de waarschuwing wordt gegeven. Daarnaast wordt de keuze bepaald door de tijd die beschikbaar is voor het nemen van maatregelen en de individuele inschatting van de dreiging. De beleving van de dreiging wordt bepaald door een aantal factoren waaronder de mate van verrassing, eerdere ervaring en het bestaan van een rampensubcultuur.

Het afwegen van de verschillende opties: Dit proces van risicometing en maatregelen meting beëindigt het besluitvormingsproces van burgers. Bij dit afwegingsproces blijkt vaak de angst voor plunderingen een rol te spelen. Burgers weigeren soms te evacueren, omdat zij er geen vertrouwen in hebben dat de overheid hun spullen voldoende beschermt. Wanneer burgers over gaan tot evacueren gaan zij meestal met eigen vervoer naar familie of vrienden. De uiteindelijke besluitvorming van de burger om te evacueren of niet omvat dus een proces van waarin continu, op basis van perceptie van de dreiging, de kenmerken van de persoon en van de samenleving en de kwaliteit, kwantiteit, timing, medium en zender van de waarschuwing wordt afgewogen of bescherming mogelijk is of dat evacuatie de beste optie is.

Ramptypen en evacuatiepatronen

Voor zogeheten solidariteitscrises5 is een ramptypologie ontwikkeld, gebaseerd op een tweetal variabelen: benutting van waarschuwingstijd en mate van dreiging. Op grond van deze twee variabelen kunnen we een typologie van zes cellen ontwikkelen.

Benutten van waarschuwingstijd

Niet of gering aanwezig

Wel aanwezig, maar niet

gebruikt

Wel aanwezig en gebruikt

Dreiging Sterk levensbedreigend

1

Klassieke ramp

2

Catastroferende ramp

3

Beheerste ramp

Niet levensbedreigend

4

Ramp na de ramp

5

Verwaarloosde ramp

6

Accident

Figuur 14 : ramptypen

Toelichting op de diverse ramptypen 1. Klassieke ramp: een ramp die zich plotseling en (nagenoeg) zonder aankondiging

voltrekt en waarvan de gevolgen acuut levensbedreigend zijn. Dergelijke “klassieke” rampen, veelal natuurrampen, zorgen jaarlijks voor duizenden slachtoffers en worden vaak gekenmerkt als “act of God”. Door het ontbreken van voldoende tijd om besluitvorming te laten plaatsvinden en evacuaties te organiseren zal evacuatie in dergelijke rampsituaties meestal beperkt blijven tot een “spontane vlucht” van burgers.

2. Catastroferende ramp: een ramp waarbij levensbedreiging bestaat maar meer tijd beschikbaar is voor alarmering en waarschuwing van de bevolking. Kenmerkend voor dit ramptype is echter dat deze tijd niet of nauwelijks wordt benut. De redenen hiertoe kunnen zeer divers zijn en variëren van falende detectie en alarmering tot niet reageren van overheid en burgers.

3. Beheerste ramp: rampen van een dergelijk type zijn eveneens levensbedreigend. Maar kenmerkend is dat de (beperkte) waarschuwingstijd effectief wordt benut om een evacuatie op gang te brengen. Tot deze categorie binnen het model worden niet alleen rampen maar ook rampdreigingen beschouwd.

4. Ramp na de ramp: Niet zozeer de aanleiding van de dreiging alswel de gevolgen ervan zijn bij een dergelijk ramptype reden om evacuatie te overwegen. Deze gevolgen zijn op zich niet levensbedreigend maar zullen op termijn tot ontwrichting van gemeenschappen en samenleving leiden.

5. Verwaarloosde ramp: Niet levensbedreigende ramp waarbij voldoende waarschuwingstijd aanwezig is om evacuatie te kunnen opstarten. Bij dergelijke rampen zal in sommige situaties te rechtvaardigen zijn dat geen evacuatieproces wordt opgestart. Dit zal echter een moeilijke beslissing zijn die achteraf altijd tot reacties en commentaar zal leiden.

6. Accident: Bij accidenten is zowel sprake van een ruime waarschuwingstijd als van afwezigheid van een levensbedreigend karakter. Evacuatie zal bij accidenten veelal alleen om secundaire redenen plaatsvinden. Burgers vertrekken omdat de situatie onprettig is en niet uit het oogpunt van veiligheid.

De hoogwatersituatie in Gelderland in 1995 was een voorbeeld van een beheerste ramp. Er was immers sprake van een levensbedreigende situatie, maar er is in voldoende mate gebruikgemaakt van de beschikbare waarschuwingstijd. Een dergelijke situatie zal in Zeeland niet bestaan bij dreiging van een stormvloed. Voor het overgrote deel van de Zeeuwse eilanden kan zich dan een levensbedreigende situatie voordoen terwijl de waarschuwingstijd beperkt is. Met recht kan dan worden gesproken van een voorbeeld van een “klassieke ramp”.

Beschikbare tijd en benodigde tijd

De evacuatiemogelijkheden kunnen voor een belangrijk deel worden bepaald door de factor tijd: beschikbare tijd en benodigde tijd. Deze tijd is afhankelijk van en beïnvloedbaar door verschillende factoren. Hieronder zijn de verschillende activiteiten uiteengezet op een tijdsbalk.

Figuur 15 : evacuatietijd

Op T=0 wordt er een voorspelling gedaan van hoogwater, er is een dreiging. Op T=1 faalt het mechanisme en stroomt het water het dijkringgebied in. Bij de bovenstaande tijdsbalk horen de volgende definities6: - Preventief evacueren is het ontruimen van een dijkringgebied voordat water het dijkringgebied binnenstroomt. - De beschikbare tijd wordt bepaald door de voorspelbaarheid van de dreiging. Deze is afhankelijk van faalmechanisme en type overstroming (rivier, meer, zee). De beschikbare tijd is de tijd vanaf de voorspelling van dreiging (T=0) tot het uiteindelijke falen (T=1).

Benodigde tijd

Beschikbare tijd

Overstroming

T=0 T=1

Besluitvorming Evacueren In gang zetten

- De benodigde tijd is de tijd die nodig is om preventief te evacueren. De activiteiten die de benodigde tijd bepalen zijn de beslissing “wel of niet evacueren”, het in gang zetten van de evacuatie en de daadwerkelijke evacuatie. Duidelijk mag zijn dat in de Zeeuwse situatie slechts weinig waarschuwingstijd beschikbaar is. Hoewel de voorspelbaarheid van stormvloeden door verbetering van meteologische technieken sterk is verbeterd, zal in het slechtste geval 6 uur resteren voor de besluitvoering, in gang zetten en daadwerkelijke evacuatie7. De benodigde tijd kan door verbetering van de preparatie worden verkleind. Te denken valt aan maatregelen op het gebied van het versnellen van de besluitvorming, bijvoorbeeld door voorbereiden van besluitvormingsprocessen, verdergaande mandatering et cetera. Maar ook preparatie in de vorm van voorbereide waarschuwingsberichten, draaiboeken en protocollen, bijstandregelingen et cetera. Maar een heel belangrijke component in dit geheel is echter de eerder genoemde evacuatiebereidheid en het evacuatiegedrag van de bevolking8.

1 COT, Evacuaties bij Hoogwater; zelfredzaamheid en overheidszorg, pagina 5-7 2 COT, Evacuaties bij Hoogwater: zelfredzaamheid en overheidszorg, pagina 6-7 3 E. Baker, Hurricane evacuation behaviour, in :International Journal of Mass Emergencies and Disasters, number 1, pagina 296 4 R. Perry. The social psychology of civil defense, pagina 62-63 5 Solidariteitscrises worden gekenmerkt door een grote consensus over de aard van de problemen en de richting van de oplossingen. Dit in tegenstelling tot conflictcrises, waar de meningen over dit soort zaken uiteenlopen (zie P. ’t Hart en B. Pijnenburg, beslissen: crises-dilemma’s) 6 A. Barendregt e.a., evacuatie bij dreigende overstroming (concept), pagina 5 e.v. 7 zie hiervoor ook bijlage …. 8 COT, Evacuaties bij Hoogwater; zelfredzaamheid en overheidszorg, pagina 8-15