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ECOLE DES DIRIGEANT S DE LA PROTECTION SOCIAL E 149 Caisses d’allocations familiales et Métropoles : une nouvelle donne pour la gouvernance des politiques sociales Par Philippe Simonnot, Directeur de la CAF du Rhône Le mouvement de décentralisation engagé à partir des années 1980 a conduit les collectivités locales à s’emparer largement des politiques sociales de proximité. Dotées de compétences propres et d’un pouvoir de décision autonome, elles sont devenues des acteurs publics ma- jeurs de la vie locale. Bénéficiant du principe de libre administration garanti par l’article 72 de la Constitution, elles disposent d’une capacité d’action renforcée, même si l’exercice de cette liberté doit s’accommoder des contraintes définies par l’État au titre de sa contribution au bud- get des collectivités 1 . Les récentes réformes de l’organisation décentralisée de la République ont voulu donner une impulsion nouvelle à l’action publique : regroupement territorial des régions et renforcement de leurs attributions, recentrage des compétences des départements sur la solidarité, dévelop- pement de l’intercommunalité et création d’un nouveau statut pour les métropoles. Au titre de la période 2003-2016, de nombreux textes de loi ont été adoptés pour réformer l’organisation décentralisée de la République. La création de la métropole de Lyon procède d’une démarche spécifique. Dotée d’un statut par- ticulier, elle est la seule des métropoles à intégrer dès sa création l’ensemble des compétences de l’ancienne communauté urbaine et de l’ancien conseil général. L’assemblage des politiques publiques entre ses mains lui donne une capacité d’action élargie. Au titre de la gouvernance des politiques sociales de proximité, elle associe pleinement la caisse d’allocations familiales dans le cadre de ses missions de service public. 1 L’État est aujourd’hui le premier contributeur au budget des collectivités territoriales : les concours financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales représentaient en 2015 un montant de 55,9 Mds d’euros. Parmi ces contributions, la dotation globale de fonctionnement de 36,6 Mds d’euros est répartie entre les communes (40 %), les départements (29 %), les EPCI (18 %) et les régions (13 %). L’État assure la collecte des impôts locaux et joue un rôle de péréquation budgétaire pour pallier l’inégalité des ressources locales (cf. le rapport de l’Observatoire des finances locales relatif à l’état des lieux des finances des collectivités locales en 2015).
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Caissesd’allocationsfamilialesetMétropoles: unenouvelledonnepourlagouvernance despolitiquessocialesPar Philippe Simonnot, Directeur de la CAF du Rhône
Lemouvementdedécentralisationengagéàpartirdesannées1980aconduitlescollectivitéslocalesàs’emparerlargementdespolitiquessocialesdeproximité.Dotéesdecompétencespropresetd’unpouvoirdedécisionautonome,ellessontdevenuesdesacteurspublicsma-jeursdelavielocale.Bénéficiantduprincipedelibreadministrationgarantiparl’article72delaConstitution,ellesdisposentd’unecapacitéd’actionrenforcée,mêmesil’exercicedecettelibertédoits’accommoderdescontraintesdéfiniesparl’Étatautitredesacontributionaubud-getdescollectivités1.
Lesrécentesréformesdel’organisationdécentraliséedelaRépubliqueontvouludonneruneimpulsionnouvelleàl’actionpublique:regroupementterritorialdesrégionsetrenforcementdeleursattributions, recentragedescompétencesdesdépartementssur lasolidarité,dévelop-pementdel’intercommunalitéetcréationd’unnouveaustatutpourlesmétropoles.Autitredelapériode2003-2016,denombreuxtextesdeloiontétéadoptéspourréformerl’organisationdécentraliséedelaRépublique.
LacréationdelamétropoledeLyonprocèded’unedémarchespécifique.Dotéed’unstatutpar-ticulier,elleestlaseuledesmétropolesàintégrerdèssacréationl’ensembledescompétencesdel’anciennecommunautéurbaineetdel’ancienconseilgénéral.
L’assemblagedespolitiquespubliquesentresesmainsluidonneunecapacitéd’actionélargie.Au titre de la gouvernance des politiques sociales de proximité, elle associe pleinement lacaissed’allocationsfamilialesdanslecadredesesmissionsdeservicepublic.
1 L’Étatestaujourd’hui lepremiercontributeuraubudgetdescollectivités territoriales : lesconcoursfinanciersdel’Étatenfaveurdescollectivitésterritorialesreprésentaienten2015unmontantde55,9Mdsd’euros.Parmicescontributions,ladotationglobaledefonctionnementde36,6Mdsd’eurosestrépartieentrelescommunes(40%),lesdépartements(29%),lesEPCI(18%)etlesrégions(13%).L’Étatassurelacollectedesimpôtslocauxetjoueunrôledepéréquationbudgétairepourpallierl’inégalitédesressourceslocales(cf.lerapportdel’Observatoiredesfinanceslocalesrelatifàl’étatdeslieuxdesfinancesdescollectivitéslocalesen2015).
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I-LetempsdesmétropolesLesmétropolesreprésentent25millionsd’habitantsetconcentrentlamoitiédupro-duit intérieurbrut.L’idéede renforcer lesmétropolesn’estpassanséveillerdescraintes.Certainsyvoientunrisqued’accentuationdudécrochagedesterritoires:d’un côté, unmondeurbain captant les ressourceséconomiquesdupayset del’autre,unespaceruralcondamnéàêtreundésertéconomique,undésertculturel,undésertmédicalvoireundésertnumérique.D’autresaucontrairesoulignentquelesrichessesproduitesauseindesgrandspôlesurbainsnemanquentpasdepro-fiterauxterritoirespériphériquesetqu’àdéfaut,ceux-ciseraientplusappauvris2. L’essordel’èrenumériqueaccentuecetteanalysedèslorsqueleséchangesetlecommercepeuvents’affranchirdesfrontièresgéographiques.
Lelégislateuratranchécedébatenaffirmantlesmétropolesaucœurdelaréformeterritoriale.L’objectifestderenforcerlesterritoiresdelaRépubliquepourœuvrerauredressementéconomique.Lesannées2008marquéesparlacrisedessubprimessontencoredanslesesprits,avecleurimpactsurlenombredepersonnesprivéesd’unemploietsoncorollaireautitredesbénéficiairesdeminimasociaux.Lesdé-cideurspublicsontintégréqueleréveiléconomiqueespérépasseparl’investisse-mentdanslesinfrastructures,etquec’estbienl’unedesvocations,àcôtédel’État,desmétropoles.Celles-ci concentrent des fonctions économiquesmais aussi lacompétencesur lesréseauxdetransport, ledéveloppementdesressourcesuni-versitairesetderecherche,etsoutiennentl’innovationpourmieuxpréparerl’avenir.Laréformeterritorialeestaussil’occasiond’optimiserl’organisationdel’actionpu-bliquedansuncontextedebaissedesdépensespubliques.
I-1/ Un succès inattendu du désir de métropoleIndépendammentdelamétropoleduGrandParis3,delamétropoledeLyonetdelamétropoled’Aix-Marseille-Provencedotéesd’unstatutparticulier,lanouvellecartedeFrancedevaitcomprendreaudépartdixnouvellesmétropoles:Rennes,Bor-deaux,Toulouse,Nantes,Brest,Lille,Rouen,Grenoble,StrasbourgetMontpellier.
Conçueà l’originepourdonnerauxtrèsgrandesvillesunecohérenceterritorialeetunevisibilitésurleplaneuropéen,l’affirmationdesmétropolesasuscitéunréelengouementincitantlesélusdesgrandesvillesàs’yintéresser.LamétropoleduGrandNancyaouvertlavoie;lesagglomérationsdeDijon,Orléans,Saint-Etienne,Toulon,Clermont-Ferrand,MetzetTourssesontmisessurlesrangs,désireusesd’accéder à un statut désormais convoité par la plupart desmaires de grandesvilles.Laloidu28février2017relativeaustatutdeParisaétémiseàprofitpourapporterlesajustementssouhaités.
2 Cf.lachroniquedeJulienDamon,professeurassociéàSciencesPo,«Lamétropole,unephobiefrançaise»,publiéeaujournalLesEchos,29mars2017
3 LavilledeParisétaitdéjààlafoisunecommuneetundépartement,tousdeuxadministrésparlesmêmesorganesdegouvernance,lamairedeParisétantaussiprésidenteduconseildépartemental.Laloin°2017-257du28février2017relativeaustatutdeParisetàl’aménagementmétropolitainacrééunecollectivitéàstatutparticulierdénommée«VilledeParis»enlieuetplacedelacommuneetdudépartementdeParis.
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Enaccédantàcettedemande,lelégislateuratoutefoisposéuneobligation:parvoiedenégociation,lamétropoledoitabsorberaumoinstroisdescompétencesdéparte-mentalessurunelistededix.Etsicettediscussiondevaits’enlisersansparveniràunaccord,touteslescompétencesdudépartementseraienttransféréesautomatiquementàlamétropole.
Brest
Rennes
Nantes
Bordeaux
Toulouse
Montpellier MarseilleToulon
Tours
Nice
Grenoble
Lyon
Saint-Etienne
Clermont-Ferrand
Dijon
StrasbourgNancy
Metz
Lille
Rouen
Paris
Orléans
Métropole du Grand Paris
Métropoledu Grand Nancy
Metz Métropole
Strasbourgeurométropole
Dijon Métropole
Métropole de Lyon
Grenoble - Alpes Métropole
Métropole NiceCôte d’Azur
Métropole d’Aix-Marseille-Provence
Toulouse Métropole
Bordeaux Métropole
Clermont Auvergne Métropole
Tours Métropole Val de Loire
Nantes Métropole
Brest Métropole
Rennes Métropole
Orléans Métropole
Métropole Rouen Normandie
Métropole européenne de Lille
MontpellierMéditerranéeMétropole
Saint Étienne Métropole
Toulon MétropoleMétropole existante
nouvelleMétropoleen 2018
I-2/ La métropole de Lyon : « l’assemblage de l’humain et de l’urbain »LamétropoledeLyoncrééeparlaloidu27janvier2014diteloiMAPTAM4sedistinguedesautresàundoubletitre:d’unepart,elleestdotéedustatutdecollectivitéterritorialeàpartentièreetnondustatutd’établissementpublicdecoopérationintercommunale.D’autrepart,lamétropoledeLyonestunecollectivitéàstatutparticulierausensdel’article72delaConsti-tution,encequ’elleexerce,surleterritoiredes59communesquilacomposent,àlafoislescompétencesdévoluesauconseildépartementaletcellesdel’anciennecommunautéurbaineduGrandLyon.Cetteoriginalitéadoncvaleurd’expérimentation.
Comptetenudesesnouvellescompétences,lamétropoledeLyonexerceuneresponsabilitédirecte sur lamajeure partie des dispositifs sociaux etmédico-sociaux, regroupés en troisgrandesfamilles: lapolitiqueenfanceet famille, lapolitiquepersonnesâgéesetpersonneshandicapées,etlapolitiquedel’habitatetdulogement.
4 LoiMAPTAM:Loin°2014-58du27janvier2014demodernisationdel’actionpubliqueterritorialeetd’affirmationdesmétropoles
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Lesatoutsdumodèlelyonnaissontàrechercherdanslacapacitéàagirsurplu-sieursfrontsetàmieuxarticulerlespolitiquespubliquesentreelles.C’estl’ambi-tiondurapprochementde«l’humainetdel’urbain» selonladéfinitiondeGérardCollomb,àl’époque,sénateur-mairedeLyon.Ledéveloppementéconomiqueestregroupéaveclapolitiquedel’emploietlapolitiquedel’insertion;ledispositifdesoutienauxentreprisessedéploieavec l’objectifd’insertiondespersonneséloi-gnéesde l’emploi.Lapolitiquede l’habitatn’estpasdissociéede lapolitiquedulogement ; dans le cadrede lapolitiqued’urbanismequ’elle porte, lamétropoledisposedesmeilleurslevierspourcorrigerdansladuréel’implantationdulogementsocial.Cettearchitecturedonneunepuissanced’actionplusvigoureusepourren-forcerlessolidaritésetlescoopérationsintercommunales.
II-LasoutenabilitédesdépensessocialesDepuis la décentralisation duRMI en 2004, la courbe des dépenses sociales aprisuneallure inquiétantepour lesprésidentsdesassembléesdépartementalesau point que plusieurs d’entre eux ont plaidé pour rendre à l’État la gestion duRSA. En 2016, les départements ont versé 36,8milliards d’euros de dépensessociales. La part des dépenses d’action sociale dans le budget de fonc-
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tionnement des départements est en moyenne de 64%5. Si les départe-ments ont bénéficié d’une embellie des droits demutation, ils ont subi une baissedeladotationglobaledefonctionnementverséeparl’État.Lesdépartementssontdoncconfrontésàuneffetciseauentrainantunedégradationdeleurcapacitéd’autofinancement6. L’inquiétude persiste d’autant plus que le défi de la dépendance est encore devant nous.
PourlanouvellemétropoledeLyon,siladépensesocialeresteforteenvaleurabsolue,ellenereprésente«que»31,3%desdépensesdefonctionnementdanslebudgetdelacollectivitéterritoriale.Lasoutenabilitéfinancièredesdépensessocialess’apprécied’autantplussereine-mentquelapartdesdépensessocialesn’affecteenrienlacapacitéd’investissementpropreàengagerdegrandschantiersd’infrastructurepourl’avenir.
Lemodèlelyonnaisprésentebiend’autresintérêts.S’ilexisteunepauvretéetuneprécaritéca-chéeenmilieurural,lesgrandesagglomérationsconcentrentdavantagelesbénéficiairesdesminimasociaux7;lesmétropolessontaucœurdelapolitiquedelaville,confrontéesàdesdé-fisspécifiques.Lespolitiquesd’insertionneseconstruisentpasàl’identiquedansunegrandeagglomérationurbaineetdansunespacerural.Lesservicesdelamétropoleétantnaturelle-mentconfrontésàdesproblématiquesd’unterritoireàdominanteurbainepeuventstructureretpiloterleursdispositifsd’insertionplusefficacementenévitantlesrisquesdedispersion.
Parailleurs, lemodèlede lamétropole lyonnaise favorise lesmutualisationspar le regrou-pementdecompétencesrelevantdeplusieurscollectivités:les« maisons de la métropole » succèdent aux « maisons du Rhône » implantéesdanschaquebassindeviepourêtredeslieuxd’accueildeproximitéouvertsaupublicautitredesmissionsexercéesparlacollectivitéterritoriale.Onvoitdéjàs’esquisserunrapprochemententrelescentrescommunauxd’actionsociale,guichetsocialdescommunesetlesmaisonsdelamétropolesouventconfrontésaumêmepublicetauxmêmesdifficultéssociales.
III-Lescaissesd’allocationsfamilialesacteursdespolitiquespubliqueslocalesLescaissesd’allocations familialesontprogressivementaccru leur champd’influencedansl’actionpublique locale. Indépendammentduversementdesprestations légalesauxalloca-taires,ellessoutiennent ledéveloppementd’équipementsetdedispositifspouraider lesfa-milles:petiteenfance,parentalité,aideautempslibre,centressociaux,accompagnementdesrythmeséducatifs,aideàdomicile,médiationauprèsdes familles,politiquede laville.Plusrécemment,denouvellesmissionsleurontétéconfiéesparlespouvoirspublicsquiconjuguentsoutienindividueldespopulationsetactionpartenariale:lapréventioncontrelesexpulsions,l’accompagnementdessituationssocialesencasd’impayésdeloyers,l’accompagnementdes
5 Lapartdesdépensessocialesdans lebudgetdudépartementduNordreprésenteplusde65%desdépensestotalesdefonctionnementdudépartement.DanslesHautes-Alpes,ellessontinférieuresà51%.Source:DREES-DocumentdetravailSériestatistiquesn°201-septembre2016.
6 Pourl’Observatoirenationaldel’actionsociale(Odas),l’améliorationconjoncturelledesrecettesfiscaleslocalesen2016liéeengrandepartieàl’évolutiondynamiquedesdroitsdemutation,n’annoncepasunerésorptiondelacrisefinancièredesdépartements(CfLettrede l’Odasrelativeauxfinancesdépartementales,mai2017,«Dépensesdépartementalesd’actionsocialeen2016:Desrésultatsentrompe-l’œil»)
7 LamétropoledeLyonreprésente75%delapopulationdelacirconscriptionadministrativeduRhôneet88%desbénéficiairesdeminimasociaux
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personnesconfrontéesàdesimpayésdepensionsalimentaires.
LesdomainesdecompétencedelamétropoledeLyon
LesCAFtirentavantaged’êtreunservicepublicnationalchargédemettreenœuvredespolitiquespubliquessurl’ensembledupays.Auxcôtésdelacaissenationaledesallocationsfamilialeschargéedeporterlavisiond’ensemble,ellesdéclinentlespolitiquespubliquesdansunsouciderespectdel’égalitérépublicaine.Enracinéesdansleurterritoirequineseconfondjamaisavecunautre,ellesajustentlespoli-tiquesd’actionsocialepourapporteruneréponsequitienneleplusgrandcomptedesréalitésdeterrain.Lescaissessaventréaliserdesdiagnosticslocauxdequalitépourouvrirlechampdelaconnaissanceauxélusetsoutenirlesprojetsrelevant
Les compétences de la métropole de Lyon
La vie quotidienne des habitants
Habitat, logement
Transport, mobilité
Insertion
Personnes handicapées
Personnes âgées
Famille
Education, collèges
Enfance
Culture et sport
Gares situées sur le territoire de la Métropole
Prévention de la délinquance et accès au droit
Infrastructures pour les véhicules électriques
Services d’hygiène et de santé
!
!
Le territoire
Aménagement urbain
Développement durable énergie
Planification territoriale
Agriculture
Aménagement du territoire
Logement et développement urbain
Milieux aquatiques et prévention des inondations
L’environnement
Voirie
Propreté
Eau et assainissement
Réseaux de froid et chaud urbain
Distribution électrique et gaz
Réseaux du Très Haut Débit
Le développement de l’agglomération
Développement économique
Relations internationales
Tourisme
Équipements culturels métropolitains Compétence initialement exercée par :
Le Grand Lyon
Le Département du Rhône
Autres compétences issues des communes
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despolitiquesfamilialesetsociales.Ellessaventmobiliserlesleviersfinanciersdontellesdisposent,qu’ils’agissedesfondsnationauxpilotésparlacaissenationaled’allo-cationsfamiliales-etparfoisperçuscommecomplexesparlespartenaires-oudesfondslocauxrelevantd’uneappréciationaucasparcasimpliquantleconseild’administration.
L’expérience du terrainLesCAFsaventdéfricherlesréalitéslocales,déminerlessourcesdetensions,donnerdusensenmontrantlesenjeuxdel’actionsoutenueparlesorientationsdelabrancheFamilleettracerlesperspectivesquipeuventêtreespéréesdansl’intérêtdesfamilles.Leurrôledepremierplanauprèsdupréfetdans l’animationet lepilotageduschémadépartementaldesservicesauxfamillesnedoitrienauhasard8.
Ellessaventdémontrerdesqualitésd’écoute,depédagogie,dedialogueetdeforcedepro-positionsquisesontconstruitesnaturellementdans la relationentre ledirecteurassistédeseséquipesetleconseild’administrationdanslerespectdesesdiversessensibilités.Cetterelationcomplémentaireindispensabledanslecadreduparitarismeestuneécoledevaleursetdediplomatiequiapermisdeforgerunétatd’espritaiguiséauxexigencesdesréalitéspar-tenariales.LesCAFsaventtenirleurrôleauxcôtésdescollectivitésterritorialesdansunespritdeneutralitéindispensablepourrespecterleschoixpolitiqueslocauxquitrouventleurlégitimitédanslesuffrageuniversel.
La connaissance des métiersL’expériencepuiséedansl’histoiredeséquipementsengestiondirecteouengestiondéléguée(crèches,centressociaux…)apermisauxorganismes locauxdebienconnaître lesmétiersdesstructuressocialesdans lesquartiers :animateursdecentresde loisirs,éducateursdejeunesenfants,auxiliairesdepuériculture,directeursdecentressociaux.D’autresmétierssesontdéveloppésavecl’essordescontratsenfancejeunesse:chargésd’études,statisticiens,conseillersterritoriaux,chargésdedéveloppement.
LesCAFontune longuetraditiond’innovationetd’expérimentationsociale9encouragéeparunéquilibrestimulantdesprérogativesentre lenationalet le localquiapporteuneforcederéactivitéetd’agilitéfaceauxurgencesterritoriales10.Cetéquilibregagneraitàêtresoutenuetvalorisé.
Corrélativement,laqualitédevisionnairesdesdirigeantsdelacaissenationaledesallocationsfamilialesaaidéàfranchiruneétapeimportantedansl’outillagedel’actionsociale.Àlafindesannées1990,lacréationdusystèmed’informationdécisionnel(SID)conçucommeunvéritableentrepôtdedonnéesafacilitél’extractionparlesCAFdesinformationsenregistréesautitre
8 Lacirculaireministériellen° DGCS/SD2C/2015/8du22 janvier2015 relativeà lamiseenœuvredesschémasdépartementauxdesservicesauxfamillesprévoitquelaCAFassurelesuivietl’animationdeladémarcheetqu’àcetitre,elleestchargée,lecas-échéantaveclaMSA,destravauxpréparatoiresdediagnostic,d’instructiondeprojetetderédaction,nécessairesàl’adoptionduschémaainsiquelestâchesdesecrétariatliéesauxréunionsdescomitésdepilotage.
9 Cf.n°Informationssociales,n°174denovembreetdécembre2012,Innovationsetexpérimentationssociales.10 LaCAFduRhônes’estimpliquéeauprèsdupréfetetdelamétropoledeLyonpourco-construireunprogramme
d’accueiletd’intégrationde400Romdénomméprogramme«ANDATU»quisignifieenlangueromani«pourtoi».
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desallocatairesenvued’établirdesdiagnosticsterritoriaux.LamatièrepremièredutravaildesCAFpouvaitalorsêtremiseàprofitpouraideràconstruirelespolitiquespubliques.
Des relations de confianceLacréationdelamétropoledeLyons’inscritdansunedynamiquepartenarialepo-sitive.Dèsledépart,laCAFaétéassociéeautitredesmissionsqu’elleporteau-prèsdesfamillesetallocataires,notammentdanslecadredelagestionduRSA.LesrelationsdeconfiancenouéesontamenélamétropoleàconfieràlaCAFdesdélégations supplémentaires dans la gestionde l’allocation, denatureà faciliterleservicerenduauxbénéficiairesetd’améliorerlesperformancesdegestion.LaCAFaparailleursétésollicitéepourpartagerdesélémentsdeconnaissanceetderéflexionindispensablespouréclairerlesdécideurspublicslocaux.
La question du rôle de « chef de file » de l’action socialeLaplacedesCAFdans l’actionpublique localeapuêtre interrogéeaumomentoùlaloidu13août2004aconfiéaudépartementlerôledechefdefiledel’actionsociale11.Uneétudedel’Institutnationaldesétudesterritorialesetdeladirectiongénéraledelacohésionsociale12soulignequesicerôlesecomprendaisémentauregarddesautrescollectivitésterritoriales,lanotiondechefdefilen’apasvraimentconnudecontenuprécisetsaréalitédépenddechaqueterritoireetdelacapacitédelacollectivitéterritorialeàl’exercer.
Danssonrapportrelatifà« l’avenir des politiques sociales des départements » pré-sentéenoctobre2016àl’AssembléedesDépartementsdeFrance,FrédéricBierry,présidentduconseildépartementalduBas-Rhinrevientsurlaquestionduchefdefile :« L’indispensable mutation des politiques sociales ne pourra être opérante sans une profonde transformation de leur gouvernance. Il s’agit de clarifier le rôle de chacun (le « qui fait quoi »), de consolider la notion de chef de file et ses capaci-tés à coordonner et mettre en œuvre une action publique à l’échelle du territoire (le « quoi ») et d’explorer d’autres modalités de mise en œuvre des missions sociales (le « comment »). Si l’échelon départemental est conforté dans son rôle d’ensem-blier de l’action sociale territoriale, cette responsabilité de chef de file nécessite d’être consolidée dans la pratique. La notion de chef de file n’a aujourd’hui pas de réel contenu juridique et souffre d’une quasi-absence de traduction opérationnelle dans la coordination de l’action publique territoriale ».
Cetteanalyseestsuivied’unerecommandationvisantà« donner un contenu ju-
11 Lanotiondechefdefileappliquéeaudépartementenmatièred’actionsocialeaétéconsacréeparlaloiconstitutionnelledu28mars2003.Elles’esttraduitedanslaloidu13août2004relativeauxlibertésetresponsabilitéslocales:« Le département définit et met en œuvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale ».
12 Étudedel’Institutnationaldesétudesterritorialesetdeladirectiongénéraledelacohésionsociale,Ladécentralisationdespolitiquessocialesà l’aunedesrécentesréformesterritoriales,septembre2015.
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ridique et des moyens prescriptifs à la notion de chef de file ».Toutefois,laquestionn’estpassisimpleausensdel’analysejuridique.SelonGéraldineChavrier,professeurdedroitpublicàl’UniversitéParisI:« Si le chef de file n’a absolument aucun pouvoir de contrainte, c’est en vertu du principe d’interdiction de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre »13.Onvoitmalpourquoiileniraitautrementàl’égarddesorganismesdeSécuritésocialesaufàremettreencauselesprérogativesdescaissesnationales.
LaloiMAPTAMdu27janvier2014aapportéunenouvellerédactionàcettedisposition.Elledésigneledépartementcommechefdefileenmatière« d’aide sociale, d’autonomie des per-sonnes et de solidarité des territoires ».Cettemodificationdetexten’estpassansimportance.Elleéloignelescraintesquepouvaitfairenaîtrelaterminologie«actionsociale».Elleposi-tionnelechefdefileausensdelacoordinationdepolitiquessocialespluslargescequipostuledesituerl’interventiondespartenairesdanslerespectdeleurautonomiepropre.
Ilfautadmettre,ainsiquel’asoulignéMichelThierry,inspecteurgénéraldesaffairessocialesqu’il« est exceptionnel que des problématiques sociales complexes puissent être traitées dans le cadre d’un seul bloc de compétences. L’important est de travailler sur les articulations entre institutions et collectivités, de faciliter la synergie entre les acteurs 14».
C’estbiencechoixqu’afaitlamétropoledeLyonenouvrantlargementàl’ensembledesespartenaireslatabledetravailpourconstruireleprojetmétropolitaindessolidarités.Cechoixs’estimposéplusnaturellementencoredanslecontextedevenuincontournabledelamaîtrisedesdépensespubliques.Chaquepartenaire est invité à prendrepleinement saplacepouréviterlesrisquesdegaspillagepardesdoublons.
IV-AgirplusloinensembleAvec l’esprit lyonnais,chacuntrouvenaturellementsaplacepouragirensembledans ladi-rection recherchée.Respectueusedusavoir-fairedesespartenaires, lamétropolemobilisenaturellementlesénergiesautourd’unebelleambitionpartagéeauservicedespopulations.
Ladynamiqueengagéeapermisauxpartenairesdemieuxseconnaîtreetdebiencomprendrelechampd’actiondechacun.Enlaissant laplacequandil lefautaupartenaire lorsqu’ilestmieuxàmêmedeprendrelamain,elletisseefficacementdesliensdecoopérationpourallerplusloinensemble.
Associéeà lagouvernancedespolitiquessocialesdeproximité, laCAFestmoinsdans lerôled’unopérateurintervenantautitred’uneprogrammationnationalequel’onsecontenteraitd’appliquer,maisdavantagedansunemissiondeco-constructionfaceàdesenjeuxquisontceux du territoire.
La création de la métropole : l’opportunité d’un nouvel élanLeregroupementdescompétencesdépartementalesaveclesprérogativesmétropolitainesanécessitél’engagementdechantiersd’envergurepourdéfinirlanouvelleorganisation,arbitrer
13 LaGazettedescommunes,ActeIIIdeladécentralisation:laréformepasàpas.14 Michel Thierry, les enjeux de l’Acte III de la décentralisation, Politiques sociales et gouvernance, Informations
socialesn°179,septembre-octobre2013.
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leslignesdepartagefinancièresavecleconseildépartemental,etsituerlaplacedechaqueagentterritorialàl’échelled’unenouvellecollectivitéterritorialede8000agents.
Toutens’engageantdanscetravailtitanesque,lesresponsablesdelamétropoleontvoulurapidementassocierlespartenairesàl’édificationduprojet.Avecdélica-tesse, ladémarches’estouverteaux temps fortsdesorientationsde labrancheFamilleetcetteallianceadonnéenviedepoursuivrel’aventureautitredel’inno-vationsociale.
Le schéma métropolitain des solidarités Ceprojetaétémisenchantieràpartird’unevasteconcertationavec lesparte-nairespouraboutiràunefeuillederoutesurl’ensembledespolitiquessociales:lapriseenchargedesenfantsdanslechampdelaprotectiondel’enfance,lesoutiende la place des parents, la promotion de l’autonomie des jeunes, la préventionprécocedansledomainedelaPMI,lapromotiondelasantépubliqueetdudéve-loppementsocial,l’améliorationdelapriseencomptedespersonnesâgéesetdespersonnesensituationdehandicap(logementadapté,accessibilitéauxtransports,àlacultureouausport).
Ce schémamétropolitain a pleinement intégré les orientationsproposéespar laCAF sur la base des axes institutionnels.
Le schéma départemental et métropolitain des services aux fa-millesL’impulsiondonnéeparlacaissenationaledesallocationsfamilialespourlamiseenœuvredesschémasdépartementauxdesservicesauxfamilles,couvrantlape-titeenfanceetlaparentalité,adûêtreadaptéepourtenircomptedudédoublementdescompétencesentrelamétropoleetledépartement.Silepréfetderégion,pré-fetduRhône,avouluquecettedémarchesetraduiseparunseulschémapourlamétropoledeLyonetlenouveaudépartementduRhône,ilanéanmoinsétéadmisquelesdiagnosticsetplansd’actionsoienttraduitsdistinctementpourchacundesdeux territoires.
Eneffet,lacréationdelamétropoleaeupoureffetdedétacher59communesdelacompétenceduconseildépartementalsansimpactsurlepérimètreglobaldelacirconscriptiondéconcentréedel’État.Seulesleslimitesterritorialesdesarrondis-sementsontétéajustéespourquecellesdel’arrondissementdeLyoncoïncidentaveclagéographiedelamétropole15.
Cettedémarchedeconstructionaaboutiàlasignatured’undocumenttrèsdétailléde180pagespermettantd’identifierlarépartitiondelapopulationenfantine,ain-siquelescaractéristiquesdesmodesdegarde(crèchesetassistantsmaternels)15 L’arrondissement de Lyon correspond désormais aux 59 communes de la métropole de Lyon
et l’arrondissement de Villefranche-sur-Saône comprend 225 communes, dont 101 communesdétachéesdel’ancienarrondissementdeLyon.
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avecunegrilled’analysepartagéeavec lespartenaires.Au titrede laparentalité,s’agissantd’unecompétenceencore«neuve16»,l’optionaétéprisededresserunétatdeslieuxdesdispositifsexistants:accompagnementdescompétencesparentales,ren-forcementdesliensentrel’écoleetlesfamilles,préventiondelarupturefamiliale,informationetorientationdesfamilles.Encomplémentdupland’actionélaboré,unguidepratiquede16fichesactionaétérédigéàl’usagedesnombreuxbénévolesquiœuvrentautitredelaparentalité.OutrelamétropoledeLyonetlenouveaudépartementduRhône,cettedémarcheaassociélaMutualitésocialeagricole,l’associationdesmairesduRhône,l’associationdesmairesrurauxduRhône,l’Éducationnationale,leprésidentdelaCourd’appel,laprésidentedel’UDAFainsiquedesreprésentantsd’associationsd’éducationpopulaire,tousimpliquésdanslepilotageetlesuividecettedémarchepartenariale.
Le schéma départemental et métropolitain de l’animation de la vie socialeDelonguedate,lacaissed’allocationsfamilialesaapportésonsoutienpourl’intégrationso-cialedesfamillesdansleurenvironnementetlacohésionsurlesterritoires.En1970,laCAFdeLyonassuraitlagestiondirectede16centressociauxsuruntotalde36.En2017,lacirconscriptiondelamétropoledeLyonetdudépartementduRhônecomptepasmoinsde78centressociaux,tousengestionassociativeetprincipalementimplantésdansdescommunesenpolitiquedelavilleplutôtsituéesauseindelamétropole.LaCAF est reconnue pour son expertise relative à la dynamique des centres sociaux. Sacompétenceenmatièred’agrémentquirelèveduconseild’administrationyestpourbeaucoup.Maisau-delàdecettemissionpremière,laCAFmobiliseunserviced’ingénieriedontelles’estdotéeconstituéd’anciensdirecteursdecentressociauxexpérimentésetcapablesdeprendrelamainlorsquelatrajectoiredévieauseindesstructuresassociativesquigèrentlescentressociauxparnature fragiles.Encomplémentà l’interventionde la fédérationdépartementaledescentressociaux,laCAFestprésenteauxcôtésdesmairespourstructurerl’analysedessituationsetguiderlesensdelaréflexionetdel’action,enveillantàdiffuserlesbonnespra-tiques.Cesavoir-fairefaitautorité,ycomprisetsurtoutlorsqu’uncentresocialestendifficultéquellequ’ensoitlacause.LamétropoledeLyons’estsaisiedecette implicationde laCAFpoursigneravecelleune« charte de partenariat sur l’apport des centres sociaux à l’expression et à la capacité d’agir des habitants dans la ville ». Cetengagementdansl’animationdelaviesocialeaétérenforcépardifférentsoutilsdepilotage,etnotammentlesystèmed’échangesdescentressociauxenRhône-Alpes(SERACS)co-pilotéparlaCAFetl’Unionrégionaledescentressociaux,etquiainspiréplusrécemmentlesystèmenational(SENACS).Dansleprolongementdecepartenariataveclamétropole,unprotocoled’accordaétésignéaveclaVilledeLyonpourmettreenplacedesconventionsd’objectifsetdemoyensaveclescentressociauxafindeleurdonnerunevisibilitépluriannuellesurlesengagementsattendusetlesfinancementsaccordés.
16 Circulaire interministériellen°2012-63du7février2012relativeà lacoordinationdesdispositifsdesoutienà laparentalité.
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N°52 • décembre 2017
La politique de la villeLaCAFestsignataireducontratdevillemétropolitaindontlafinalitéestdeconcen-treretd’articulerlesmoyenshumainsetfinanciersauprofitde66quartiersrépartisdans24communesdelamétropole.Cecontratdevilleprévoittroisdomainesd’in-tervention:ledéveloppementéconomiqueetl’emploi,lacohésionsociale,l’amé-liorationducadredevieetlerenouvellementurbain.Cettedynamiquecroiseplu-sieurspolitiquespubliquessoutenuesparlabrancheFamille,notammentautitredelapetiteenfanceainsiqu’autitredelajeunesseetdel’implicationdesfamillesetdeshabitantsdanslaviedeleurquartier.LaCAFmetàprofitcettesignaturepourvaloriser lesorientationsde lapolitique institutionnelled’actionsocialeetdonneruneplusgrandevisibilitéauxdispositifsqu’ellemetenœuvre.
Lamétropoleaffirmesonattachementàprendreappuisurles63centressociauxdesonterritoireenmatièred’expressiondeshabitantsdans lesquartiersenpo-litiquede lavilleet renouvellementurbain.Lachartedepartenariatavec laCAFprévoitainsidestravauxdeveillesocialeainsiquedesdiagnosticsactualisésquisontprécieuxdansledialogueavecleshabitantsdesquartiers.
Au titredesescompétencesenmatièrederénovationurbaine, lamétropoleas-socie l’ensembledesmairesdes communesconcernéesdans laprésentationàl’ANRUd’unprogrammed’envergurepourréaliserdesrestructurationsimportantesdes paysages urbains avec le souci du rééquilibrage territorial.Cette démarcheprendappuisurlesdiagnosticssociauxassociantleshabitantsdesquartiersetlescentressociaux.L’assemblagedeslevierséconomiquesetsociauxtrouveainsiunetraductionopérationnellepourl’efficacitédespolitiquespubliques.
Des expérimentations sociales Lesrelationspartenarialestisséesentre lamétropoleet laCAFtrouventdenou-veauxprolongementspourapporterdesréponsesdeproximitéauxbesoinsidenti-fiés.Plusieursexemplesillustrentcettevolontéencommun:
Uneplate-formed’insertionestcrééepourlesmèresisoléesavecunjeuneenfant.Cetteplate-formecomprendunvoletinsertionpardesatelierscollectifsetdessi-mulationsd’entretien.Durantcettephased’accompagnementformation,lesmèresontaccèsàunesolutiond’accueilponctuelpour leurenfantdansunecrèchedequartierassociéeauprojet.Autitredelapetiteenfanceetdelaparentalité,untra-vaild’apprentissageavocationàpréparerlamèrepourqu’elleacceptelestempsde séparationmère/enfant.C’est aussi l’occasiond’aider l’enfant à s’apprivoiseraveclesrepèresdelavieencollectivité.
Uneexpérimentationassociant laFEPEM17endirectiondeplusieurs relaisd’as-sistantsmaternelsimplantésdanslesquartiersenpolitiquedelavilleapporteunréseaud’informationsjuridiquesauxanimateursetproposedesconsultationspourlepublicconfrontéàdessituationscomplexes.
17 FédérationdesparticuliersemployeursdeFrance.
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Uneinitiativebaptisée«ÉveilMâtins»proposeunservicedebabysittingpourdesenfantsde0à12ansensituationdehandicapouatteintsdemaladie,avecleconcoursd’intervenantsrecrutésprincipalementdanslapopulationétudiantedansledomainemé-dico-socialetsoutenuspardesprofessionnelsetunpsychologue.
Pourmieuxaiderlesprofessionnelsdelapetiteenfanceàtraduireenactionetencomporte-mentledéveloppementdurable,unejournéedetravailaétéorganiséeautourdedeuxaxes.D’unepart,ledéveloppementdesactivitéspédagogiquespourlesenfantsetlasensibilisationdesparents:alimentation,activitésphysiques,espacesextérieurs,jeuxetactivitésmanuelles,estimedesoietbientraitance.D’autrepart,l’appropriationdel’éco-responsabilitéauquotidien:fonctionnementdelastructure,approvisionnementetalimentation,gestes,environnementin-térieur(circulationdel’air,régulationthermique,sons,ergonomie,mobilier).
Pourmodestesqu’ellessoient,cesillustrationstémoignentd’uneconstructionpartenarialeso-lideentredesacteursquisefontconfianceetquiserespectentdansleursprérogativesrespec-tives.Àchaquefois,lesoutiendesfamillesestaucœurdeladémarcheconjointe,enparticulierpourcellesquisontconfrontéesàdesdifficultésréelles,dontonsaitqu’ellespeuventrapide-mentfairebasculerdansunsentimentd’abandon.
Un partenariat à conforter au titre de l’évaluation des politiques sociales localesLescaissesd’allocationsfamilialesontsusedoterdecompétencesinternespouranalyserlesdonnéesstatistiquesdontellesdisposentetenfaireprofiterlesdécideurspublics.
« L’évaluation est une dimension de la gestion publique qui s’est particulièrement développée depuis vingt ans. Les politiques familiales sont un terrain fécond pour ce type de démarche qui cherche à mieux comprendre les effets de l’action publique. Elles permettent également d’illustrer la difficulté de la construction d’un jugement rigoureux et accepté par les différents protagonistes. La figure de l’évaluateur émerge dès lors comme un nouveau métier aux spéci-ficités fortes et aux exigences méthodologiques élevées ».CetteanalysedeJérômeMinonzio,maîtredeconférencesassociéàl’UniversitéJeanMoulindeLyon3etrédacteurenchefdelarevueInformationssociales,enintroductiond’unarticlepubliédanslarevueInformationssociales–n°150dejuin2008–estparticulièrementd’actualitédanslecontextedelacréationdelamétropoledeLyon.
Ladynamiqueengagéeincitelacaissed’allocationsfamilialesàcompléterl’expertisequ’elledétient dans le domaine statistique pour la renforcer au titre de l’évaluation des politiquespubliques. Il s’agitd’objectiver l’impactdesactionsmisesenœuvreetde recherchersi lesdispositifsdéfinisproduisentleseffetsattendusparlesdécideurspublics.
Lacréationdesmétropolesconstitueuneopportunitépourrenforcercetaxedéterminantpourl’efficiencecollective.
