Baselinestudie+Bestuurlijke+Ontwikkeling

Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling

Meetinstrument en nulmeting 2003 Nederlandse Antillen

Willemstad / Den Haag, december 2003

Colofon De Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling is uitgevoerd in opdracht van de Directie Bestuurlij-ke en Constitutionele Zaken van het Ministerie van Constitutionele en Binnenlandse Zaken van de Nederlandse Antillen. De opdracht is uitgevoerd door een consortium van VNG International, SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG en IMD Consultancy. Eindredactie Mw. drs C.E. Bleijenberg, SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Mw. drs N.W. Gerritsen, SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Dhr. ir. S.E. van Keulen, SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Samenstelling Dhr. drs. P. Bentvelsen, IMD Consultancy Dhr. drs. R.O.B. van den Bergh, IMD Consultancy Mw. drs. C.E. Bleijenberg, SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Dhr. J. Bokkelkamp RA, VNG International Mw. drs. N.W. Gerritsen, SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Mw. A. Henriquez, IMD Consultancy Dhr. ir. S.E. van Keulen, SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Dhr. drs. P. van Tilburg, VNG International

Woord vooraf Voor u ligt het rapport van de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling Nederlandse Antillen 2003. Dit rapport (december 2003) bestaat uit de beschrijving van een meetinstrument en de uitkomsten van een eerste meting voor de zes entiteiten. Het rapport is op 28 november jongst-leden vastgesteld door de commissie die de uitvoering van het onderzoek heeft begeleid. In de periode waarin het onderzoek is uitgevoerd heeft het team, bestaand uit zeven lokale en overzeese onderzoekers, veel inzicht gekregen in de bestuurlijke ontwikkeling van de zes enti-teiten. Kwaliteit van bestuur is voor elk van de entiteiten een belangrijke aangelegenheid. In de praktijk leggen de entiteiten hierbij uiteraard verschillende accenten. Accenten die passen bij de actuele lokale situatie van de betreffende entiteit. Soms was het lastig om in een betrekkelijk korte tijd, het veldwerk werd in drie weken uitge-voerd, een compleet en volledig beeld te krijgen van het karakter van het lokale bestuur. Voor de uitvoering van een onafhankelijk en betrouwbaar onderzoek was dat overigens ook niet no-dig of zelfs wenselijk. Het ‘eigene’ van de verschillende entiteiten speelde een belangrijke rol in het onderzoek. Wij hebben dan ook geprobeerd zo goed mogelijk te ‘luisteren’ naar wat er speelt. We verwachten dat u dat terug zult vinden in dit rapport. Bestuurlijke ontwikkeling en de mogelijkheden tot ver-betering daarvan hangen immers nauw samen met de lokale situatie en de eigenheid van de entiteiten. Wij hopen door zoveel mogelijk aan te sluiten bij de mogelijkheden die de lokale situ-atie biedt, een rapport te maken waar u, als bestuurder of ambtenaar, mee verder kunt. De uitvoering van het onderzoek was voor het onderzoeksteam met recht een uitdagende op-dracht. In betrekkelijk korte tijd is er een meetinstrument ontwikkeld om direct daarop volgend een nulmeting uit te voeren. Zonder de inzet en ondersteuning van de coördinatoren bestuurlij-ke ontwikkeling was het voor ons veel lastiger, zo niet onmogelijk geweest om het onderzoek op een goede manier uit te voeren. Ook de begeleidingscommissie willen we bedanken. Positief was de grote en inhoudelijke be-trokkenheid van de leden bij het onderwerp en het onderzoek. Het resultaat hiervan was dat de bijeenkomsten van de begeleidingscommissie intensief en erg zinvol waren. Deze betrokken-heid geeft het onderzoeksteam het vertrouwen dat de begeleidingscommissie ook een verant-woordelijk op zich zal nemen voor de follow up van het onderzoek. Immers met de afronding van de baselinestudie begint het pas voor u. De komende periode zal het instrument in de prak-tijk zijn waarde moeten bewijzen. Daarin spelen de bestuurders en ambtenaren van de entitei-ten een cruciale rol. Wij wensen alle betrokkenen succes bij de follow up van de Baselinestudie bestuurlijke ontwikkeling!

Leeswijzer De uitvoering van de Baselinestudie heeft geresulteerd in een lijvig rapport. Het rapport bevat uit de uitkomsten van de nulmeting voor de zes entiteiten, een toelichting op en verantwoording van het meetinstrument, aanbevelingen voor de follow up en een aantal bijlagen. Hieronder volgt een toelichting op de verschillende hoofdstukken, zodat u makkelijk uw weg in het rapport kunt vinden. Hoofdstuk 1 In dit inleidende hoofdstuk wordt de context van de opdracht toegelicht. Hier vindt u de op-drachtformulering en de uitgangspunten van de opdrachtgever met de studie. Tot slot wordt hier kort de maatschappelijke en bestuurlijke context waarin de studie is uitgevoerd beschreven. Hoofdstuk 2 In dit hoofdstuk staan het proces en de organisatie van de uitvoering van de Baselinestudie centraal. Stap voor stap wordt toegelicht hoe het onderzoek is opgezet en hoe de feitelijke uit-voering van het onderzoek is verlopen. Hoofdstuk 3 In dit hoofdstuk wordt verantwoording afgelegd over het meetinstrument, de set indicatoren, zoals die is ontwikkeld. De complete set indicatoren is opgenomen in bijlage 4. Hoofdstukken 4 t/m 9 In deze hoofdstukken vindt u de uitkomsten van de nulmeting van de zes entiteiten. De hoofd-stukken worden afgesloten met een samenvatting van de uitkomsten. De aanbevelingen vindt u in hoofdstuk 11. Hoofdstuk 10 In dit hoofdstuk staat benchmarking centraal. Na een instructie voor het lezen en het gebruik van benchmarkgegevens volgt de onderlinge vergelijking van de uitkomsten van de zes entitei-ten. In de laatste paragraaf wordt een handreiking geboden voor het internationaal vergelijken in de toekomst. Hoofdstuk 11 Hier vindt u de samenvatting van de uitkomsten van de studie. Op basis hiervan wordt een aan-tal concrete aanbevelingen gedaan. De aanbevelingen richten zich op het verbeteren van de meetbaarheid van bestuurlijke ontwikkeling, de ontwikkeling van de set indicatoren en de herha-lingsmeting van de Baselinestudie. Bijlage 4 In deze bijlage wordt een toelichting gegeven op alle indicatoren, de mogelijke waarde, de ge-hanteerde meetwijze en eventuele aanbevelingen voor vervolgmetingen.

Inhoudsopgave

blz.

1 Inleiding 1 1.1 Perspectief van de opdrachtgever 1 1.2 Opdrachtformulering 2 1.3 De context waarin de uitvoering plaatsvindt 4

2 Beschrijving van de werkwijze 9 2.1 Visie op bestuurlijke ontwikkeling en de baselinestudie 9 2.1.1 Burger, bestuur, ambtelijke organisatie 9 2.1.2 Benchmarking 10 2.2 Werkwijze in de uitvoering 11 2.2.1 Fase 1: vooronderzoek 11 2.2.2 Fase 2: veldonderzoek 11 2.2.3 Fase 3: Analyse en rapportage 12 2.2.4 Fase 4: presentatie en afronding 12 2.3 Organisatie van het onderzoek 12

3 Het meetinstrument 15 3.1 Uitgangspunten meetinstrument 15 3.2 Ontwikkeling van de set indicatoren 17

4 Uitkomst nulmeting Bonaire 21 4.1 Inleiding 21 4.2 Toelichting op de nulmeting 22 4.2.1 Workshop 22 4.2.2 Schriftelijke informatieverzameling 22 4.2.3 Interviews 23 4.2.4 Samenvattend 23 4.3 Uitkomsten van de nulmeting 23 4.3.1 Kwaliteit van bestuur 24 4.3.2 Kwaliteit ambtelijk apparaat 25 4.3.3 Checks en balances 27 4.3.4 Vertrouwen in de overheid 29 4.3.5 Financiën en begrotingsbeheer 31 4.3.6 Informatisering 32 4.4 Conclusies 33

5 Uitkomst nulmeting Curaçao 35 5.1 Inleiding 35 5.2 Toelichting op de nulmeting 35 5.2.1 Workshop 36 5.2.2 Schriftelijke informatieverzameling 36

5.2.3 Interviews 36 5.2.4 Samenvattend 37 5.3 Uitkomsten van de nulmeting 37 5.3.1 Kwaliteit van het bestuur 37 5.3.2 Kwaliteit ambtelijk apparaat 39 5.3.3 Checks en balances 41 5.3.4 Vertrouwen in de overheid 44 5.3.5 Financiën en begrotingsbeheer 45 5.3.6 Informatisering 46 5.4 Conclusies 48

6 Uitkomst nulmeting Saba 51 6.1 Inleiding 51 6.2 Toelichting op de nulmeting 52 6.2.1 Workshop 52 6.2.2 Schriftelijke informatieverzameling 52 6.2.3 Interviews 52 6.2.4 Samenvattend 53 6.3 Uitkomsten van de nulmeting 53 6.3.1 Kwaliteit van bestuur 54 6.3.2 Kwaliteit ambtelijk apparaat 55 6.3.3 Checks en balances 57 6.3.4 Vertrouwen in de overheid 59 6.3.5 Financiën en begrotingsbeheer 61 6.3.6 Informatisering 62 6.4 Conclusies 63

7 Uitkomst nulmeting Sint Eustatius 65 7.1 Inleiding 65 7.2 Toelichting op de nulmeting 66 7.2.1 Workshop 66 7.2.2 Schriftelijke informatieverzameling 66 7.2.3 Interviews 66 7.2.4 Samenvattend 67 7.3 Uitkomsten van de nulmeting 67 7.3.1 Kwaliteit van bestuur 67 7.3.2 Kwaliteit ambtelijk apparaat 69 7.3.3 Checks en balances 71 7.3.4 Vertrouwen in de overheid 73 7.3.5 Financiën en begrotingsbeheer 75 7.3.6 Informatisering 76 7.4 Conclusies 77

8 Uitkomst nulmeting Sint Maarten 79 8.1 Inleiding 79 8.2 Toelichting op de nulmeting 80

8.2.1 Workshop 80 8.2.2 Schriftelijke informatieverzameling 80 8.2.3 Interviews 81 8.2.4 Samenvattend 81 8.3 Uitkomsten van de nulmeting 81 8.3.1 Kwaliteit van het bestuur 82 8.3.2 Kwaliteit ambtelijk apparaat 83 8.3.3 Checks en balances 86 8.3.4 Vertrouwen in de overheid 88 8.3.5 Financiën en begrotingsbeheer 90 8.3.6 Informatisering 91 8.4 Conclusies 92

9 Uitkomst nulmeting Land 95 9.1 Inleiding 95 9.2 Toelichting op de nulmeting 95 9.2.1 Workshop 95 9.2.2 Schriftelijke informatieverzameling 96 9.2.3 Interviews 96 9.2.4 Samenvattend 97 9.3 Uitkomsten van de nulmeting 97 9.3.1 Kwaliteit van het bestuur 97 9.3.2 Kwaliteit ambtelijk apparaat 99 9.3.3 Checks en balances 102 9.3.4 Vertrouwen in de overheid 104 9.3.5 Financiën en begrotingsbeheer 106 9.3.6 Informatisering 107 9.4 Conclusies 108

10 Benchmarking 111 10.1 Wat is benchmarking? 111 10.1.1 Het nut van benchmarking 111 10.1.2 Met wie vergelijken? 112 10.2 Uitkomsten onderlinge benchmark 113 10.2.1 Benchmark Kwaliteit van bestuur 115 10.2.2 Benchmark Kwaliteit ambtelijk apparaat 116 10.2.3 Benchmark Checks en balances 117 10.2.4 Benchmark Vertrouwen in de overheid 118 10.2.5 Benchmark Financiën en begrotingsbeheer 119 10.2.6 Benchmark Informatisering 120 10.3 Leren van internationale initiatieven 121 10.4 Hoe verder met benchmarking? 125

11 Aanbevelingen 127 11.1 Uitkomsten op hoofdlijnen 127 11.2 Aanbevelingen 128

Bijlagen 135

Bijlage 1 Overzicht indicatoren 137

Bijlage 2 Vertaling relevante aspecten naar indicatoren 139

Bijlage 3 Indicatoren naar drie aspecten 141

Bijlage 4 Toelichting SMART indicatoren 143

Bijlage 5 Handreiking vervolgmetingen 159

Bijlage 6 Geraadpleegde schriftelijke bronnen 161

Bijlage 7 Gebruikte afkortingen 163

Bijlage 8 Terms of reference baselinestudie 165

Inleiding

Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling Meetinstrument en nulmeting 2003

1

1 Inleiding Dit rapport bevat de uitkomsten van de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling Nederlandse Antillen 2003. Het onderzoek dat aan deze rapportage ten grondslag ligt, heeft plaats gevonden in de periode van 1 september tot eind oktober 2003. Opdrachtgever voor het onderzoek is de directie Bestuurlijke en Constitutionele Zaken van het Ministerie van Constitutionele en Binnen-landse Zaken van de Nederlandse Antillen. De opdracht is uitgevoerd door VNG International, welke voor deze opdracht samenwerking heeft gezocht met SGBO, Onderzoeks- en Adviesbu-reau van de VNG en IMD Consultancy. De opdracht is gefinancierd uit de Nederlandse sa-menwerkingsmiddelen voor de Nederlandse Antillen. Het kader voor de opdracht is neergelegd in de Terms Of Reference die door de opdrachtgever zijn opgesteld (zie bijlage 7). De uitvoering ervan heeft plaatsgevonden aan de hand van uit-gangspunten zoals die zijn vastgelegd in het onderzoeksvoorstel (maart 2003) en het plan van aanpak (14 september 2003). Beide documenten zijn door het onderzoeksteam van VNG Inter-national opgesteld en aangeboden aan de opdrachtgever. In dit hoofdstuk vindt u een inleiding op het onderzoek. Aan de orde komen achtereenvolgens de doelstelling van de opdrachtgever met het onderzoek, de formele opdrachtformulering en de organisatie van de uitvoering van onderzoek. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk wordt de bestuurlijke en actuele maatschappelijke context toegelicht waarin de uitvoering van het baseli-neonderzoek heeft plaatsgevonden.

1.1 Perspectief van de opdrachtgever

De directeur van de Directie Bestuurlijke en Constitutionele Zaken (BCZ) is de opdrachtgever voor dit onderzoek. Deze directie heeft de rol van opdrachtgever op zich genomen omdat deze goed past bij haar faciliterende taak op dit terrein; BCZ ondersteunt zowel het land als de vijf eilandgebieden op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling. De uitvoering van de baselinestudie en de follow up hiervan is een van de concrete instrumenten die kunnen worden ingezet bij de verbetering van de kwaliteit van bestuur. Met de studie krijgen de entiteiten een instrument in handen waardoor zij beter sturing kunnen geven aan de ontwikkelingen op het terrein van be-stuurlijke ontwikkeling en de resultaten ervan kunnen volgen. De ambities op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling zijn vastgelegd in het Programma Be-stuurlijke Ontwikkeling Nederlandse Antillen 2002 – 2006. Dit kaderprogramma is opgesteld door de zes entiteiten gezamenlijk. Op basis van dit programma hebben de eilandgebieden en het land hun eigen jaarplannen bestuurlijke ontwikkeling voor 2003 opgesteld. De baselinestudie moet handvatten bieden om de uitvoering van het kaderprogramma (zie op-drachtformulering) en de jaarprogramma’s van de entiteiten te volgen, eventueel bij te stellen en de resultaten ervan te kunnen meten. Kortweg moet de baselinestudie input leveren voor de volgende zaken: - Het meetbaar maken van de doelstellingen van het kaderprogramma en de jaarplannen

bestuurlijke ontwikkeling; - het monitoren van de voortgang en hiermee de mogelijkheid om bij te sturen;

Inleiding


2

- het beoordelen van de input in relatie tot de output en hiermee de mogelijkheid om bij te sturen;

- het zo mogelijk vergelijken (benchmarken) van de uitkomsten; - het inzichtelijk maken van prestaties om verantwoording af te kunnen leggen aan het eigen

bestuur, externe financiers en subsidiegevers. De opdrachtgever heeft met de Baselinestudie nadrukkelijk niet voor ogen gehad om de consul-tant een oordeel te laten vormen over de kwaliteit van het bestuur van de verschillende entitei-ten, noch om streefwaarden te formuleren of beleidsinhoudelijke aanbevelingen te doen. De verantwoordelijkheid voor deze zaken ligt bij de bestuurders van de betreffende entiteiten. De baselinestudie moet hiervoor uiteraard relevante input leveren. In de TOR (Terms Of Reference) is het doel van de opdracht als volgt omschreven:

‘De doelstelling van de opdracht is het selecteren c.q. ontwikkelen van smart-indicatoren, op basis waarvan een baselinestudie kan worden uitgevoerd ter vaststelling van de be-ginwaarden van de indicatoren. In principe hebben de resultaten van de baselinestudie geen gevolgen voor de in het samenwerkingsprogramma opgenomen subdoelstellingen en deelgebieden. De baselinestudie dient behalve ter monitoring en evaluatie van het samenwerkingsprogramma, enkel ter vaststelling van de verschillende beginsituaties en waar mogelijk de internationale benchmarking op het gebied van Bestuurlijke Ontwikke-ling. Vervolgens biedt het een vertrekpunt voor de door de entiteiten vast te stellen streefwaarden en realisatietijdstippen in hun jaarplannen.’

Op basis van deze achterliggende doelstelling van het onderzoek is de opdracht voor de base-linestudie geformuleerd. Zie voor de TOR bijlage 7.

1.2 Opdrachtformulering

De hierboven genoemde doelstelling van de opdrachtgever met de baselinestudie heeft geleid tot een opdrachtformulering die bestaat uit drie onderdelen: - het ontwikkelen van een set SMART-indicatoren (methode of meetinstrument); - het uitvoeren van een nulmeting bestuurlijke ontwikkeling voor de zes entiteiten; - het indien mogelijk en zinvol benchmarken van de uitkomsten van de nulmeting. Zoals al eerder aangegeven vormt het Programma Bestuurlijke Ontwikkeling 2002 – 2006 het uitgangspunt voor de uitvoering van de baselinestudie. In dit programma is een aantal doelstel-lingen ten aanzien van de kwaliteit van bestuur, de ambtelijke organisatie en de dienstverlening benoemd. Het programma is er in algemene zin op gericht om: - Kwaliteit van het bestuur: het democratisch gehalte, de transparantie en de integriteit van het

bestuur verder te verhogen. - Ambtelijke organisatie: de doelmatigheid en de doeltreffendheid te optimaliseren. - Dienstverlening: continu verhogen van de klantvriendelijkheid, de betrouwbaarheid en de

mate van tevredenheid van de burger.

Inleiding


3

De doelstellingen op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling worden vervolgens opgesplitst en geoperationaliseerd in een zestal gebieden, te weten: 1. Het bestuurlijk apparaat: het versterken van het besef van en garanties voor publieke ver-

antwoordelijkheid met betrekking tot bestuur, beleidsbepaling, besluitvorming en beleidsuit-voering.

2. Het ambtelijk apparaat: het optimaliseren van het geheel van personele, materiële en orga-nisatorische middelen ter vervulling van overheidstaken.

3. Controle op het bestuur / checks & balances: het versterken van organen die een belangrij-ke rol spelen bij het controleren van het ambtelijk apparaat en het bestuur.

4. Vertrouwen in de overheid: het bewerkstelligen van een toename van het vertrouwen van de burger in de overheid.

5. Financiën en begrotingsbeheer: het verder rationaliseren van de verwerving, allocatie, be-steding en beheer van geldmiddelen.

6. Informatisering: het optimaliseren van de toepassing van moderne informatie- en communi-catietechnologie ten behoeve van het functioneren van overheidsdiensten en de communi-catie met de omgeving.

De baselinestudie behelst dus enerzijds het ontwikkelen van een set indicatoren die aansluit bij de hierboven aangegeven drie algemene doelstellingen en de hiervan afgeleide zes deelgebie-den van het samenwerkingsprogramma bestuurlijke ontwikkeling. Bij de ontwikkeling van het meetinstrument en de uitvoering van de nulmeting zijn de zes deelgebieden richtinggevend. De uitkomsten geven echter eveneens inzicht in het niveau van de algemene doelstellingen.1 In de TOR zijn de volgende resultaten benoemd voor het onderzoek:

1. Indicatoren ten aanzien van de drie subdoelstellingen van het Samenwerkingsprogram-ma Bestuurlijke Ontwikkeling;

2. Indicatoren ten aanzien van de zes deelgebieden van het Samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling;

3. Uitkomsten van de nulmeting ten aanzien van de drie subdoelstellingen van het Sa-menwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling;

4. Uitkomsten van de nulmeting ten aanzien van de zes deelgebieden van het Samenwer-kingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling op de zes onderscheiden entiteiten;

5. Benchmarking van de resultaten van de nulmeting aan internationaal gehanteerde nor-men waar mogelijk.2

Op basis van deze opdrachtformulering is een onderzoeksvoorstel geschreven. In dit onder-zoeksvoorstel wordt de opdracht vertaald naar een passende onderzoeksmethode en een prak-tisch voorstel voor de concrete uitvoering ervan. Hoofdstuk 2 gaat in op de gehanteerde metho-de en werkwijze bij de uitvoering van het onderzoek. 1 Op basis van voortschrijdend inzicht heeft de begeleidingscommissie – in overleg met de opdrachtnemer -

ervoor gekozen om de zes deelgebieden van bestuurlijke ontwikkeling leidend te laten zijn. Een herhaling van de exercitie voor de drie algemene doelstellingen is niet zinvol bevonden.

2 In het onderzoeksvoorstel van VNG International was voorzien in benchmarking met gemeenten in Nederland. Op aangeven van de begeleidingscommissie is de voorkeur uitgesproken voor een vergelijking met internati-onale gegevens, zo mogelijk met gegevens van landen uit de regio. De vergelijking met Nederlandse ge-meenten is hiermee komen te vervallen. Dit is als zodanig vastgelegd in het door de begeleidingscommissie vastgestelde plan van aanpak voor de uitvoering van het onderzoek. Zie ook hoofdstuk 2.

Inleiding


4

1.3 De context waarin de uitvoering plaatsvindt

In deze paragraaf wordt in zeer grove lijnen de context geschetst waarin de uitvoering van het onderzoek plaatsvindt. Om de uitkomsten van de baselinestudie te kunnen interpreteren is enig inzicht in zowel de bestuurlijke als de maatschappelijke context van groot belang. De volgende aspecten komen aan bod: - de actuele sociaal-economische situatie op de Nederlandse Antillen; - typering van het bestuur (structuur en cultuur); - samenwerking tussen de Nederlandse Antillen en Nederland. De actuele sociaal economische situatie op de Nederlandse Antillen Anno 2003 ziet de Nederlands Antilliaanse overheid zich geconfronteerd met een aantal com-plexe en met elkaar samenhangende problemen. Het betreft een groot aantal economische en sociale kwesties, zoals afname van de werkgelegenheid, een slechts langzame verbetering van de kwaliteit van het onderwijs, de omvorming van de publieke en private sector, en de uitstroom van geschoolde Antilianen en instroom van illegalen. Het is aan de Antilliaanse regering om deze problemen aan te pakken in een situatie van een structureel financieringstekort en een omvangrijke schuldenlast. De economie van de Nederlandse Antillen heeft in de afgelopen vijf jaar een stagnerende ten-dens laten zien. De economische pijlers zijn toerisme, handel, logistiek, olie en dienstverlening. Het investeringsklimaat is de afgelopen jaren verslechterd. De huidige economische situatie illustreert dat landen met kleine en eenzijdig ontwikkelde ei-landeconomieën zoals de Antillen zeer kwetsbaar kunnen zijn. Met name op het eilandgebied Curaçao is een hoge werkloosheid het gevolg, alsmede een grote uitstroom naar Nederland, een groot verschil tussen arm en rijk, drugsproblematiek met de bijbehorende criminaliteit en andere sociale problemen. In deze context wordt good governance aangemerkt als een belangrijke voorwaarde om de uitdagingen waar de Antillen zich voor gesteld zien, effectief aan te kunnen gaan. Het grote belang dat door de overheid aan bestuurlijke ontwikkeling wordt gehecht is dan ook zeer ge-rechtvaardigd. Typering van de bestuursstructuur en -cultuur Het land de Nederlandse Antillen bestaat uit een vijftal eilandgebieden met een bevolkingsom-vang die varieert van ongeveer 1.300 tot een kleine 130.000.3 De eilanden liggen op grote af-stand van elkaar. De afstand tussen de boven- en benedenwindse eilanden bedraagt een kleine 1.000 kilometer. Van een geografische eenheid van het land is derhalve geen sprake. De kleinschaligheid van de eilandgemeenschappen heeft zijn doorwerking op vele terreinen waaronder die van het openbaar bestuur. De afstand tussen burger en bestuur op de eilanden is klein. Er zijn relaties op publiek en privaat terrein tussen de overheid en burgers: er zijn ban-den tussen bestuurders, ambtenaren en de eilandbewoners. Dit betekent dat het openbaar 3 Aantal inwoners per eilandgebied (bron: CBS 2002):

Curaçao 126.816 Sint Maarten 31.882 Bonaire 10.114 Sint Eustatius 2.267 Saba 1.387 TOTAAL 172.466

Inleiding


5

bestuur opereert midden in de samenleving, nauwelijks op afstand van de gemeenschap en de eigen politieke achterban. In dergelijke kleinschalige gemeenschappen ontstaat makkelijk enige vorm van cliëntalisme, waarbij bestuurders niet primair het algemeen belang, maar vooral de belangen van de eigen achterban behartigen. Het is niet verrassend dat een dergelijk fenomeen ook op de Antillen een rol speelt in het functioneren van het openbaar bestuur. Voor het be-staan hiervan zijn verschillende aanwijzingen, die worden bevestigd in diverse onderzoeken en publicaties.4 De inrichting van het Antilliaanse openbaar bestuur is grotendeels gebaseerd op dezelfde grondslagen als het Nederlandse bestuurssysteem. Onder andere door de verschillen tussen de Antilliaanse en de Nederlandse samenleving en in de cultuur, loopt de praktijk van beide bestuurssystemen sterk uiteen. Het bestuurssysteem wordt gekenmerkt door een dubbele bestuurslaag: het landsbestuur en de eilandbesturen. Beide bestuurslagen zijn complementair, waarbij de bevoegdheden die niet expliciet bij de landsoverheid zijn neergelegd automatisch toevallen aan de eilandsbesturen. De bevoegdheden van beide bestuurslagen zijn vastgelegd in de Staatsregeling en de Eilandsrege-ling Nederlandse Antillen (ERNA). De geografische spreiding van de eilanden draagt er begrijpelijkerwijs toe bij dat burgers zich met name identificeren en oriënteren op het eiland waar ze wonen. Deze oriëntatie vindt zijn weerslag in de organisatie van politieke partijen. De volksvertegenwoordiging van het land kent een vaste zetelverdeling per eiland. Statenleden vertegenwoordigen dus een lokale, eilandge-bonden partij. Het gevolg hiervan is dat Curaçao, veruit het grootste eiland, ook de meerderheid van de zetels in de Staten voor haar rekening neemt. De invloed van het eilandgebied Curaçao in het landsbestuur is dus relatief groot. Die invloed wordt ook door de kleine eilanden als groot ervaren. In de praktijk levert het huidige bestuurssysteem, dat is vastgelegd in het Koninkrijksstatuut (1954), de Staatsregeling en de ERNA, verschillende complicaties op. Het systeem als zodanig en dan met name de bevoegdheden van de beide bestuurslagen, staat al enige tijd ter discus-sie. De decentralisatie van bevoegdheden naar de eilanden is een onderwerp dat in verschil-lende rapporten aan de orde is gekomen.5 Inmiddels zijn hier voorbereidingen voor getroffen. Gezien deze staatkundige ontwikkelingen wordt de Bestuurlijke Ontwikkeling bij de Landsover-heid gekenmerkt door het afstaan van bevoegdheden, taken en functies en hiermee van mede-werkers. Nadat Aruba in 1986 uit het landsverband is getreden, hebben de burgers van Curaçao (1993) en St. Maarten (2000) zich in een referendum uitgesproken voor een status aparte binnen het Koninkrijk. Het is dan ook goed denkbaar dat op constitutioneel terrein de verhoudingen op de Nederlandse Antillen de komende jaren zullen veranderen. Overigens worden wijzigingen in de constitutie niet alleen ingegeven door de verhoudingen binnen het land, maar ook in die met

4 o.a. in G.J. Van Oostindie, Knellende Koninkrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraï-

ben, 1940-2000., Amsterdam University Press, 2001. 5 Vanaf de zeventiger jaren is een aantal documenten gepubliceerd die betrekking hebben op bestuurlijke

vernieuwing in de Nederlandse Antillen: van de eilandsecretaris van Curaçao Van Leeuwen (1970), de hoog-leraar Jenkens (1971 en 1977), de Werkgroep Biesheuvel (1980), het Decentralisatieplan (1981). Meer re-cent waren er het rapport van LCH (1995), de Antilliaanse topoverleggen (1996 en 1997) en rapporten van de Commissies Havermans (2003) en Wijers (2002).

Inleiding


6

Nederland. Het vijftigjarig bestaan van het statuut geeft nog eens extra voeding aan deze dis-cussie over de constitutie van de Antillen. De meest recente verkiezingen (2003) op het eilandgebied Curaçao hebben hier een bestuur opgeleverd dat een nieuwe koers voorstaat. Deze koerswijziging heeft directe gevolgen voor het terrein van bestuurlijke ontwikkeling en de relatie met Nederland. Het nieuw gekozen be-stuur toont zich onder andere voorstander van een gewijzigd financieel beleid en voor een meer zakelijke en onafhankelijke relatie met Nederland. Na deze verkiezingsuitslag en bestuurswis-seling op Curaçao is eveneens een nieuwe de landsregering samengesteld en aangetreden. Gevolg hiervan is dat de bestuurlijke verhoudingen tussen de verschillende entiteiten ook in een ander vaarwater terecht zijn gekomen. De afgelopen jaren zijn er diverse projecten ontwikkeld op het terrein van bestuurlijke ontwikke-ling. In dit verband is het nuttig om er drie te noemen. Het project Reinventing Goverment (1994-1998) richtte zich met name op het optimaliseren van het functioneren van het over-heidsapparaat. In 1996 werd gestart met het programma Beleid- en Beheersinstrumentarium (BBI). Dit programma had tot doel de overheid van de entiteiten transparanter, doeltreffender en effectiever te laten functioneren. Tot 2001 leverde Nederland een bijdrage aan de financiering van dit programma. Een project waar momenteel nog aan wordt gewerkt is het project Sanering Overheidsapparaat dat op het niveau van de landsoverheid wordt uitgevoerd. Relatie met Nederland In 1999 heeft Nederland in de nota ‘Toekomst in samenwerking’ een aantal uitgangspunten vastgelegd om met de Nederlandse Antillen en Aruba te komen tot een nieuw samenwerkings-beleid. In de nota wordt geconstateerd dat de samenwerking van beide zijden niet optimaal is. Doel van de afspraken is dan ook om de effectiviteit van de samenwerking te verhogen. Speer-punten hierbij zijn Duurzame Economische Ontwikkeling, Onderwijs, Rechtshandhaving en Bestuurlijke Ontwikkeling, ook wel aangeduid als kwaliteit van bestuur of good governance. Op een later moment is de Sociale Sector aan de speerpunten toegevoegd. Achterliggende gedachte van de nota Toekomst in Samenwerking is dat Nederland bij de on-dersteuning van de Antillen op deze speerpunten van projectgebonden financiering wil toe-groeien naar programmafinanciering. Deze vorm van financiering moet leiden tot minder detail-bemoeienis van Nederland. De huidige praktijk is er een van projectfinanciering binnen een programmatisch kader. Dat wil zeggen dat projectvoorstellen afzonderlijk worden beoordeeld en getoetst aan het programmakader. Van Antilliaanse zijde wordt de directe bemoeienis van Nederland met de inhoud, bijvoorbeeld het bepalen van prioriteiten en vaststellen van doelstellingen en resultaten, van projecten vooral als hinderlijke inmenging in de interne aangelegenheden gezien. Gelet op het streven van beide zijden om de onafhankelijke positie van de Antillen te versterken ligt programmafinanciering voor de hand. Onderdeel van de invoering van programmafinanciering is de uitvoering van baselinestudies per speerpunt, waaronder bestuurlijke ontwikkeling. Op deze wijze moeten op termijn de effecten van de investeringen van de Antilliaanse en Nederlandse overheid in het openbaar bestuur zichtbaar worden. In de Gemeenschappelijke verklaring van de Nederlandse Antillen en Nederland van 11 de-cember 2001 is afgesproken om nadere afspraken te maken over de uitvoering, monitoring, evaluatie, verantwoordingsstructuur en te hanteren indicatoren voor meerjarige samenwer-

Inleiding


7

kingsprogramma’s op de hierboven genoemde speerpunten. Op 22 juni 2001 is in Willemstad een protocol ondertekend over de samenwerking tussen Nederland en de Nederlandse Antillen op het gebied van bestuurlijke ontwikkeling. Binnen de door het programma geïdentificeerde zes gebieden, kunnen de eilandgebieden financieringsaanvragen indienen. De voorbereidingen worden getroffen voor de inrichting van een Ontwikkelingsfonds dat in principe begin 2004 ope-rationeel moet zijn. Aanvragen moeten aan een aantal voorwaarden voldoen, waaronder dat er meetbare indicatoren zijn vastgelegd op het niveau van de beoogde effecten van subprogram-ma’s en het kaderprogramma als geheel. De huidige baselinestudie sluit aan op het meetbaar maken van doelstellingen van het kaderprogramma bestuurlijke ontwikkeling. De voorliggende baselinestudie is primair bedoeld als sturingsinstrument om de eigen bestuurlijke kwaliteit te monitoren en verbeteren. In dit hoofdstuk zijn de uitgangspunten en de context van de baselinestudie beschreven. Aan-gegeven is wat de doelstelling van de opdrachtgever met de opdracht is en hoe de concrete opdrachtformulering is geformuleerd. Tot slot is een toelichting op de bestuurlijke en maat-schappelijke context geschetst. De entiteiten zien zich gesteld voor een aantal complexe en omvangrijke problemen. Deze kwesties moeten worden aangepakt in een situatie van een structureel financieringstekort en vanuit een bestuurlijke organisatie die al enige tijd ter discus-sie staat.

Beschrijving van de werkwijze


9

2 Beschrijving van de werkwijze In dit hoofdstuk wordt een toelichting gegeven op de visie van de opdrachtnemer op bestuurlijke ontwikkeling. Direct daarna wordt de gekozen werkwijze voor de uitvoering van de baselinestu-die toegelicht. Deze aanpak sluit naadloos aan op onze visie op bestuurlijke ontwikkeling. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk komt de organisatie van het project aan de orde komt.

2.1 Visie op bestuurlijke ontwikkeling en de baselinestudie

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en haar dochterondernemingen hechten veel belang aan het bevorderen van de kwaliteit van bestuur van haar leden. Een goed functio-nerend openbaar bestuur vormt een belangrijke voorwaarde om te kunnen komen tot een juiste belangenafweging en op basis hiervan tot ontwikkeling en uitvoering van kwalitatief goed beleid. Hoe kwalitatief hoogwaardig bestuur in de praktijk is, hangt af van de taken en functie van de betreffende overheidsorganisatie en kan per situatie verschillen. Wat in het ene geval goed werkt kan in een ander geval de kwaliteit van bestuur zelfs schaden. Daarom hecht VNG Inter-national er veel belang aan om aan te sluiten bij de dagelijkse praktijk van het openbaar be-stuur. Ambities op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling moeten op maat van de betreffende overheid worden ontwikkeld en uitgevoerd. Dit geldt bij uitstek voor de situatie op de Neder-landse Antillen waar de verschillen tussen het landsbestuur en de eilandbesturen en tussen de eilanden onderling groot zijn. De consequentie hiervan is dat bij de uitvoering van deze baselinestudie is gekozen om niet te werken met een vast frame, een bestaande monitor of een logical framework methodiek. In de gekozen methode wordt nauw aangesloten bij de feitelijke situatie van het lokale bestuur. Er is gewerkt volgens een werkwijze waarbij de doelstellingen van de entiteiten en de lokale situatie als uitgangspunt is genomen. Hierbij is na inbreng en onder begeleiding van het onderzoeks-team met inbreng van de entiteiten zelf een set indicatoren, een frame, ontwikkeld. Deze werk-wijze heeft zijn beslag gekregen door de concrete inbreng van de begeleidingscommissie en de voor dit onderwerp belangrijkste betrokkenen van de entiteiten zelf. Deze aanpak biedt de beste garantie dat er een meetinstrument wordt ontwikkeld dat voor de verschillende entiteiten voor een langere periode bruikbaar is. Overigens is er nog een reden voor de gekozen maatwerkmethodiek. Bestuurlijke ontwikkeling valt niet te beoordelen aan de hand van louter kwantitatieve gegevens en cijfers. Om een reëel en herkenbaar beeld van de bestuurlijke ontwikkeling te kunnen geven zullen het meetinstru-ment en de meting zowel kwantitatieve als kwalitatieve indicatoren en uitkomsten bevatten. Indien was gekozen voor een vast frame of bestaande monitor was ongewild informatie verloren gegaan.

2.1.1 Burger, bestuur, ambtelijke organisatie

Een aspect dat van groot belang is voor de bestuurlijke ontwikkeling is het functioneren van de (lokale) democratie en de volksvertegenwoordigende rol van het bestuur. Een stabiele en slag-vaardige overheid is van essentieel belang voor het vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur. Een ander aspect van bestuurlijk ontwikkeling waar wij veel belang aan hechten is het functioneren van de organisatie van (lokale) overheden. Bestuur en organisatie spelen beide



10

een onmisbare rol bij de totstandkoming, uitvoering en evaluatie van beleid. Hiervoor is een goede planning & control cyclus onontbeerlijk. Daarnaast moet de organisatie in staat zijn om haar taken effectief en efficiënt uit te voeren. Een specifiek aspect van het functioneren van de organisatie is de kwaliteit van dienstverlening. Burgers zijn niet alleen onderdaan, maar ook ‘klant’ van de overheid als het gaat om producten zoals vergunningen of paspoorten. In het bedrijfsleven is het normaal dat de kwaliteit wordt bepaald door de vraag van klanten, maar ook de overheid heeft de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een goede kwaliteit van dienstverlening. Al de bovengenoemde elementen komen direct of indirect terug in de zes gebieden van be-stuurlijke ontwikkeling die door de opdrachtgever zijn benoemd. Op hoofdlijnen sluit het sa-menwerkingsprogramma aan op de belangrijkste gebieden die bij kwaliteit van bestuur worden onderscheiden. Ook de gehanteerde werkwijze van het kaderprogramma waarbij wordt ge-werkt met doelstellingen en indicatoren, past bij onze beleidsmatige aanpak van kwaliteit. Uitgangspunt bij deze beleidsmatige benadering van kwaliteit vormt de Deming cycle. Dit kwali-teitsmodel geeft weer dat een verbeterproces een permanente cirkel van plannen, doen, evalu-eren en aanpassen is. Het vormt de basis voor bijna ieder gangbaar internationaal kwaliteits-zorgsysteem, waaronder het Total Quality Managementmodel en ISO 9001.

a c t :o p g r o n d v a n

r e s u l ta te n w e r k w i jz e a a n p a s s e n

p la n :d o e ls te l l in g e n

w e r k w ijz e b e p a le n

d o :u it v o e r e n

c h e c k :v o o r tg a n g

b e w a k e n e n e f fe c t m e te n

In het kaderprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling zijn reeds duidelijke doelstellingen geformu-leerd. In de baselinestudie zijn op basis van de doelstellingen uit dit programma SMART indica-toren benoemd. Vervolgens is in de nulmeting de beginsituatie bepaald. Dit uitkomsten hiervan vormen weer de basis waarop de entiteiten – in de jaarplannen 2004 - prioriteiten kunnen stel-len en verbeteracties kunnen formuleren. Dit alles valt onder ‘plan’. Nu de nulmeting is voltooid kunnen de entiteiten aan de slag met de uitvoering van verbeteracties (‘do’). Vervolgens dient er een vervolgmeting te worden uitgevoerd (‘check’), die weer gevolgd moet worden door aan-passingen in de werkwijze (‘act’) en doelstellingen (‘plan’) enzovoort.

2.1.2 Benchmarking

Het vergelijken van prestaties en uitwisselen van ervaringen op bestuurlijk terrein kan een krachtige impuls zijn voor verbetering. Benchmarking is dan ook een geschikt instrument om te



11

werken aan kwaliteitsverbetering. Het gaat dan niet om het uitdelen van rapportcijfers of kwalifi-caties als goed of slecht, maar om te leren van de ervaringen die elders zijn opgedaan. De wijze waarop de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling is opgezet sluit uitstekend aan bij de behoefte van de entiteiten om zich met elkaar te vergelijken. Daarbij dient aangetekend te worden dat dit proces op een zorgvuldige manier zal moeten worden uitgevoerd. De verschillen tussen de verschillende entiteiten zijn aanzienlijk; denken maar aan de verschillen in omvang en in de functies van het lands- en eilandsbestuur. Bij een vergelijking moeten deze verschillen altijd in gedachten worden gehouden bij de interpretatie van de uitkomsten. Een benchmark als onderdeel van de Baseline is primair gericht op het leren door vergelijking. De ervaring leert dat het transparant maken van prestaties soms leidt tot het ter discussie stel-len van de meetmethode en de uitkomsten. Daardoor is het lastig de essentiële, volgende stap te zetten: namelijk het uitwisselen van ervaringen en bespreken van de mogelijkheden waarop prestaties verbeterd zouden kunnen worden. Een open, lerende houding en de erkenning dat de uitkomsten van de vergelijking zeker niet bedoeld zijn om elkaar af te rekenen zijn hierbij essentieel. In hoofdstuk 10 wordt uitgebreid ingegaan op de (on)mogelijkheden van benchmar-king tussen de entiteiten en aan internationaal geldende normen.

2.2 Werkwijze in de uitvoering

Hieronder wordt de uitvoering van de opdracht toegelicht. Een gedetailleerde beschrijving hier-van is vastgelegd in het plan van aanpak dat voor aanvang van het project is opgesteld. Dit plan van aanpak heeft de leidraad gevormd bij de uitvoering van de baseline. Het onderzoek is on-derverdeeld in vier fasen die hieronder kort worden toegelicht.

2.2.1 Fase 1: vooronderzoek

In de eerste fase van het onderzoek zijn de inhoudelijke en organisatorische voorbereidingen getroffen. Er is gewerkt aan de onderzoeksopzet en aan de ontwikkeling van de basisset indica-toren. In deze periode is eveneens gestart met het opvragen van schriftelijke informatiebronnen bij de entiteiten en de bestudering hiervan. De begeleidingscommissie is in deze fase voor het eerst bijeen geweest om het plan van aanpak goed te keuren. In het plan van aanpak is vastge-legd dat – in afwijking van het onderzoeksvoorstel van VNG I - geen vergelijking met Neder-landse gemeenten zal plaatsvinden. Een vergelijking met internationale normen en zo mogelijk landen in de regio werd door de begeleidingscommissie relevanter bevonden. Tot slot zijn de logistieke en inhoudelijke voorbereidingen voor het veldwerk getroffen.

2.2.2 Fase 2: veldonderzoek

Fase twee vormde het hart van de uitvoering van de baselinestudie. Voor de uitvoering van het veldwerk was drie weken gereserveerd. In deze fase is de definitieve set indicatoren samenge-steld en zijn de onderzoeksgegevens verzameld. Het veldwerk is lokaal, op de vijf eilanden, uitgevoerd. Het veldwerk bestond uit drie onderdelen: het houden van een workshop per enti-teit, verzameling van schriftelijke informatie en het afnemen van interviews. Omdat veel organi-saties en personen zijn benaderd voor een bijdrage – in de vorm van het aanleveren van schrif-telijke of mondelinge informatie – is door de opdrachtgever een vooraankondiging van het on-derzoek met als bijlage een factsheet over de baselinestudie verspreid.



12

Per entiteit is een workshop georganiseerd voor de belangrijkste bestuurlijke en ambtelijke sleu-telpersonen. Doelstelling van deze bijeenkomsten was om informatie te geven over het onder-zoek en de basisset indicatoren te presenteren. Op basis hiervan is gesproken over aanvullen-de, entiteit specifieke indicatoren. De workshops vormden de start van het veldwerk voor elke entiteit. Na en in aansluiting op de workshops zijn schriftelijk en mondeling gegevens verzameld. Dit waren zowel de beschikbare kwantitatieve registratie- en onderzoeksgegevens, als informatie die in gesprekken met sleutelpersonen is verkregen. In deze fase van informatieverzameling werden gelijktijdig de indicatoren op maat gemaakt voor de lokale situatie en werd de nulmeting uitgevoerd.

2.2.3 Fase 3: Analyse en rapportage

Direct na de afronding van het veldwerk is de begeleidingscommissie voor de tweede maal bijeengekomen. In de deze fase van het onderzoek zijn de verzamelde gegevens geanalyseerd en is een conceptrapportage opgesteld. In de derde bijeenkomst van de begeleidingscommissie is de conceptrapportage besproken. Op basis van de uitkomsten per entiteit werd de onderlinge benchmark uitgevoerd. Het concept werd na bespreking aangepast tot een definitief concept-rapport.

2.2.4 Fase 4: presentatie en afronding

De afronding van het onderzoek vond plaats na aanbieding van de definitieve conceptrapporta-ge tijdens de vierde bijeenkomst van de begeleidingscommissie. Deze definitieve conceptversie is door de coördinatoren bestuurlijke ontwikkeling verspreid binnen de verschillende entiteiten. De entiteiten hebben hierop twee weken gekregen om, namens de eigen entiteit, schriftelijk te reageren op het rapport. Op het moment dat de reacties beschikbaar waren, heeft het onder-zoeksteam bepaald of en hoe de reacties zouden moeten worden verwerkt. Het definitieve rap-port is vervolgens aangeboden aan de opdrachtgever. De opdrachtgever verzorgt de aanbie-ding en agendering van het rapport in de hiervoor aangewezen bestuurlijke en ambtelijke gre-mia.

2.3 Organisatie van het onderzoek

Bij de uitvoering van het onderzoek is een aantal personen betrokken geweest. Enerzijds was er het onderzoeksteam, anderzijds was er een aantal betrokkenen van de zijde van de op-drachtgever. Hierna volgt een overzicht van de organisatie van het onderzoeksproject. Opdrachtnemer VNG International was de formele opdrachtnemer en verantwoordelijk voor het eindresultaat van de baselinestudie. VNG International heeft voor de uitvoering van de opdracht samenwer-king gezocht met SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG en IMD Consultancy.



13

Projectteam Aan de uitvoering van het onderzoek is in wisselende teams van onderzoekers gewerkt. De teams waren samengesteld uit consultants van de Antillen (IMD) en onderzoekers van VNG International. Betrokken onderzoekers van VNG International waren Peter van Tilburg en Jos Bokkelkamp. Sergio van Keulen en Noortje Gerritsen zijn ingebracht door SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG. Consultants van IMD waren Rob van den Bergh, Patrick Bent-velsen en Aissa Henriquez. Christine Bleijenberg van SGBO heeft de activiteiten van het onder-zoeksteam gecoördineerd. Aanspreekpunt opdrachtgever Jeanine Poldervaart en Eunice Eijsden vormden het aanspreekpunt namens de opdrachtgever, de directie Bestuurlijke en Constitutionele Zaken. Begeleidingscommissie De opdrachtgever heeft een begeleidingscommissie samengesteld die de uitvoering van het onderzoek heeft begeleid. De begeleidingscommissie volgde, met de opdrachtgever, de opzet en uitvoering van de baselinestudie. De commissie heeft in haar vergaderingen het plan van aanpak, de werkset indicatoren en het definitieve conceptrapport vastgesteld. De commissie was samengesteld uit afgevaardigden van de directie Bestuurlijke en Constitutionele zaken, de coördinatoren bestuurlijke ontwikkeling van de zes entiteiten, de Directie Ontwikkelingssamen-werking en de Vertegenwoordiging van Nederland te Willemstad. Coördinatoren bestuurlijke ontwikkeling De coördinatoren bestuurlijke ontwikkeling speelden eveneens een belangrijke rol bij de uitvoe-ring van het onderzoek. Zij hebben belangrijk voorwerk gedaan op het terrein van informatie-verzameling. Concreet ging het om het aanleveren van namen van personen die zijn uitgeno-digd voor de workshops en/of interviews en om het aanleveren of aanwijzen van schriftelijke informatiebronnen. In dit hoofdstuk is de werkwijze beschreven die is gevolgd bij de uitvoering van de baselinestu-die. Gestart is met de visie van de opdrachtnemer op bestuurlijke ontwikkeling. De gehanteerde werkwijze sluit hier direct op aan en is daarna toegelicht. In de laatste paragraaf is de organisa-tie van het onderzoek uiteen gezet.

Het meetinstrument


15

3 Het meetinstrument In dit hoofdstuk staat het meetinstrument, de set indicatoren, centraal. In paragraaf 3.1 wordt ingegaan op de algemene principes die zijn gehanteerd bij de ontwikkeling van de set indicato-ren voor de baselinestudie. In de tweede paragraaf wordt het proces beschreven waarin de set indicatoren tot stand is gekomen. In bijlage 4 is een compleet overzicht van de set indicatoren opgenomen.

3.1 Uitgangspunten meetinstrument

Het meetinstrument van de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling bestaat uit een set indica-toren. Deze set dient een goed beeld te vormen van de huidige stand van zaken op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling per entiteit. Bij het ontwikkelen van de set is rekening gehouden met een aantal uitgangspunten. De aanpak hangt af van het beoogde doel van het instrument De ontwikkeling van een meetinstrument kan gericht zijn op het afleggen van verantwoording (voldoen aan opgelegde eisen) of op het ontwikkelen van een sturingsinstrument (wat willen we bereiken en halen we dat)? In het eerste geval zal de samenstelling van de set van indicatoren in nauwe samenhang gebeuren met degene aan wie verantwoording afgelegd moet worden. De nadruk zal liggen op de ‘robuustheid’ van de indicatoren (geen discussie mogelijk over de inter-pretatie). De ontwikkeling van een sturingsinstrument is veel meer gericht op de gebruikers zelf. Daarbij moet vooral rekening worden gehouden met de herkenbaarheid van de indicatoren. Wat wordt momenteel belangrijk gevonden? Waar wil men dus op kunnen sturen? Hoe kan dat meetbaar gemaakt worden? Het moge duidelijk zijn dat, gezien de door de opdrachtgever verstrekte op-dracht, in deze baselinestudie gekozen is voor de ontwikkeling van een sturingsinstrument. Uiteraard zijn beide benaderingen in de praktijk niet strikt te scheiden. Een sturingsinstrumenta-rium kan bijvoorbeeld ook gebruikt worden om stakeholders te laten zien welke vooruitgang wordt geboekt en welke prioriteiten gesteld worden. Andersom zal een verantwoordingsinstru-ment ook geschikt kunnen zijn om prioriteiten bij te stellen of verbeteringen door te voeren. Beperk het aantal indicatoren Een van de moeilijkste zaken bij het opstellen van indicatoren is het maken van keuzes. De verleiding is groot nóg meer te willen meten omdat alles interessant lijkt te zijn. Dit leidt echter niet alleen tot een onoverzichtelijk sturingsinstrument maar ook tot een onevenredige meetlast. Die meetlast deed zich niet alleen voelen in de beperkte periode van het veldwerk van de base-linestudie maar vooral ook bij mogelijke vervolgmetingen en de gegevensregistraties van enti-teiten. Als uitgangspunt voor de baselinestudie is daarom een maximum van 30 indicatoren gehanteerd. Werken met indicatoren is een groeiproces Veel organisaties die proberen outputgericht te gaan werken en meetbare doelstellingen intro-duceren, merken hoe lastig dat is. Voorbeelden hiervan zijn de al jaren (moeizaam) lopende

Het meetinstrument


16

programma’s van het Grotestedenbeleid en het VBTB-traject (Van Beleidsbegroting tot Beleids-verantwoording) in Nederlandse gemeenten en bij de Rijksoverheid. Daarom is het belangrijk om te starten met een beperkte basisset van indicatoren die aansluit bij de belevingswereld en het ontwikkelingsstadium van de entiteiten. Bij gebruik zal blijken of de indicatoren daadwerke-lijk gebruikt kunnen en gaan worden als sturingsinstrument (prioriteiten stellen, doelstellingen formuleren). Op basis van ervaringen kunnen indicatoren verwijderd, toegevoegd of aangepast worden. Een voorbeeld van dat laatste is het aanpassen van het meetniveau van een indicator. Een ‘ja/nee-indicator’ kan op dit moment nog voldoende informatie opleveren terwijl er over enkele jaren behoefte kan zijn aan exacte getallen. Het meetniveau moet dus passen bij het ontwikkelingsperspectief van de organisatie. Bij eventuele aanpassingen aan de set van indica-toren moet wel bedacht worden dat dit ten koste kan gaan van de herhaalbaarheid van de me-ting en dus de precieze vergelijking van uitkomsten in de tijd. Het meetinstrument is geen afrekeninstrument Het meten van prestaties, liefst zo kwantitatief mogelijk, brengt het risico met zich mee dat er te rigide gefocust wordt op alleen de cijfers. Werken met prestatie-indicatoren kan niet op de au-tomatische piloot maar moet een hulpmiddel zijn om concreter te maken wat wordt nastreeft en de mate van succes hierin. Er dient dus altijd ruimte te zijn om prestaties toe te lichten en in perspectief te plaatsen. Een indicator geeft immers slechts een indicatie van de stand van be-stuurlijke ontwikkeling op een bepaald deelgebied. Het gebruiken van het meetinstrument om af te rekenen heeft bovendien vaak ongewenste neveneffecten. Voorbeelden hiervan zijn het achterhouden van betrouwbare informatie, het verwaarlozen van niet in indicatoren gevatte taken of het niet kunnen leren van fouten omdat deze niet aan het licht komen. Dé set van indicatoren bestaat niet Wanneer geeft een set van indicatoren een compleet en betrouwbaar beeld van de mate waarin een entiteit bestuurlijk is ontwikkeld? Het antwoord op deze logische vraag ligt al een beetje verscholen in het voorgaande. Bestuurlijke ontwikkeling is niet een internationaal afgesproken, algemeen geldend uitgewerkt begrip. De invulling ervan verschilt per gebied of doelgroep die er mee wil werken. Uitgangspunt is dus dat de door de entiteiten aangegeven gebieden en doel-stellingen uit het kader programma goed vertegenwoordigd zijn in de indicatorenset. Dát zijn de onderwerpen die door de gebruikers belangrijk worden gevonden op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling. Uiteraard hebben de uitvoerders van de studie ook hun expertise op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling ingebracht bij het opstellen van de indicatoren. Daarmee blijft de indicatorenset iets van de entiteiten zelf, terwijl de onderzoekers er van overtuigd zijn dat es-sentiële aspecten van bestuurlijke ontwikkeling ruim voldoende vertegenwoordigd zijn in de indicatorenset.

Het meetinstrument


17

3.2 Ontwikkeling van de set indicatoren

In deze paragraaf wordt het proces beschreven waarin de set indicatoren tot stand is gekomen. Dit is een iteratief proces geweest waarin afwisselend inbreng is geleverd door het onderzoeks-team en de betrokkenen van de zes entiteiten. Het onderzoeksteam heeft hierbij haar ervarin-gen met bestuurlijke ontwikkeling en het ontwikkelen van indicatoren op dit en andere beleids-terreinen ingebracht. Daarnaast zijn het kaderprogramma en de jaarplannen bestuurlijke ont-wikkeling en hieraan gerelateerde documenten bestudeerd als voorbereiding op de ontwikkeling van de indicatoren. Hieronder wordt het betreffende proces stapsgewijs doorlopen. Stap 1: Programma Bestuurlijke Ontwikkeling vertrekpunt In het onderzoeksvoorstel en in het plan van aanpak is aangegeven dat bij het bepalen van de indicatoren zoveel als mogelijk wordt aangesloten bij de zes gebieden van het Programma Be-stuurlijke Ontwikkeling zoals vastgelegd in het overkoepelende kaderprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling Nederlandse Antillen. De hierin aangegeven gebieden van bestuurlijke ontwikke-ling met de daaraan gekoppelde doelstellingen en programmaresultaten zijn gebruikt als uit-gangspunt voor de set indicatoren. Stap 2: Inbreng expertise onderzoeksteam VNG I Met het kaderprogramma als uitgangspunt is door het onderzoeksteam per aandachtsgebied een aantal indicatoren geformuleerd waarmee de voortgang op de programmadoelstellingen kan worden gemeten. Voor deze indicatoren hebben wij onderzocht of ze ‘SMART’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) te maken waren. Immers als indicatoren theoretisch gezien niet SMART zijn te maken, heeft een toets op de meetbaarheid ervan in de praktijk geen zin. De indicatoren zijn zodanig geformuleerd dat die veel relevante en betrouwbare informatie ge-ven, terwijl de verwachting was dat de benodigde gegevens relatief eenvoudig zouden kunnen worden verkregen. Alleen dan bestaat er een verantwoorde verhouding tussen kosten en op-brengsten van de meting. Een dergelijke aanpak is het meest kansrijk met het oog op de toe-komstige verzameling van meetgegevens en de uitvoering van een vervolgmeting. Een onderwerp als bestuurlijke ontwikkeling laat zich moeilijk louter in cijfers uitdrukken. Daar-om is er gekozen voor een combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. De waarde van een kwalitatieve indicator kan meerdere gedaantes aannemen: ja/nee, een oplopende schaal van slecht naar goed of met het geven van een indicatie middels cijfers op een vastge-legde schaal (oneens – eens). In vrijwel alle gevallen zal een toelichting nodig zijn op de waar-de die is gevonden bij de nulmeting. Stap 3: Selectie van indicatoren Uitgangspunt van het onderzoeksteam was een beperkte set indicatoren op basis waarvan de nulmeting kon worden uitgevoerd. Uit de grote hoeveelheid indicatoren die was ontwikkeld moest daarom een keuze gemaakt worden. Deze beperking was nodig om een set te ontwikke-len waarvan de verwachting was dat deze ook in de toekomst te meten is. De ervaring bij ver-gelijkbare projecten is dat het instrumentarium zo eenvoudig moet zijn dat het hanteerbaar is in de praktijk. Als de uitvoering van de metingen erg uitgebreid en ingewikkeld is streeft de metho-de zijn doel voorbij. De basisset indicatoren is na deze selectie tot stand gekomen. Bij de selectie zijn verschillende

Het meetinstrument


18

criteria gehanteerd. Allereerst is gekeken naar de inschatting van de meetbaarheid in de prak-tijk. Hierbij hebben de onderzoekers ‘van achter hun bureau’ een inschatting gemaakt van de beschikbaarheid van gegevens voor de nulmeting. De expertise van de lokale partner in het team was hiervoor essentieel. Daarnaast is gezocht naar indicatoren die voor een langere periode ontwikkeling kunnen meten, indicatoren die dus enige tijd mee kunnen. Tegelijkertijd moesten het indicatoren zijn die voor een dwarsdoorsnede van de entiteiten relevant was. Ook moest de set mogelijkheden bieden om op redelijke termijn een ontwikkeling aantoonbaar te kunnen maken. Anders gezegd er moest een set worden ontwikkeld waarmee een vooruitgang eenvoudig en eenduidig konden worden aangetoond. Tot slot is de set getoetst op validiteit. Het pallet indicatoren per gebied moest zo zijn samenge-steld dat hiermee ook daadwerkelijk een betrouwbaar beeld van de bestuurlijke ontwikkeling op dat gebied kon worden verkregen. Stap 4: Presentatie basisset in workshops en benoemen aanvullende indicatoren De basisset die zo tot stand is gekomen is gepresenteerd tijdens de workshops voor de betref-fende entiteiten.De doelstelling van de workshops was divers. Met betrekking tot het meetin-strument was de inzet de basisset aan te vullen met indicatoren die specifiek voor de betreffen-de entiteit van belang waren. De workshops leverden voor de onderzoekers input op voor het formuleren van aanvullende indicatoren. Soms werden aanvullende indicatoren expliciet be-noemd, soms gebeurde dat indirect en in andere gevallen was er sprake van zeer gedetailleer-de indicatoren. In alle gevallen was een bewerking nodig om de input uit de workshops te wijzi-gen in bruikbare, in de basisset passende indicatoren. Stap 5: Definitieve samenstelling werkset Nadat alle workshops hadden plaatsgevonden is de werkset indicatoren definitief vastgesteld. De geformuleerde aanvullingen op de gepresenteerde basisset indicatoren per entiteit kwamen grotendeels met elkaar overeen. Daarom is besloten om aanvullende indicatoren die door mi-nimaal twee entiteiten naar voren werden gebracht op te nemen in de werkset. Dit besluit werd ingegeven door de volgende argumenten: - Beperking tot een werkbare hoeveelheid indicatoren waardoor een goede balans tussen de

meetlast en sturingsinformatie is bereikt. - Het hanteren van één werkset voor alle entiteiten vergemakkelijkt de uitvoering van het

veldwerk nu en in de toekomst en vergroot de vergelijkbaarheid tussen de entiteiten. - Een substantieel deel van de door de entiteiten gewenste aanvullingen op de basisset kon

zodoende ook daadwerkelijk gemeten worden. - Toegevoegde indicatoren die niet relevant of meetbaar bleken te zijn voor één of meerdere

entiteiten konden eventueel in de meting of rapportage weggelaten worden. Deze set heeft de titel ‘werkset indicatoren’ meegekregen; op basis hiervan is de nulmeting uitgevoerd. De werkset bevatte 29 indicatoren voor de zes gebieden, onderverdeeld in 87 meetpunten. De werkset is goedgekeurd door de begeleidingscommissie van de baselinestudie.

Het meetinstrument


19

Stap 6: Uitvoering nulmeting De nulmeting is uitgevoerd aan de hand van de werkset indicatoren. Op basis van schriftelijke informatie en interviews is getracht een meetwaarde te bepalen. In eerste instantie is gezocht naar een kwantitatieve invulling hiervan. Als dat niet mogelijk was, is een kwalitatieve invulling gegeven. Een veel gehanteerde methodiek daarbij was het vragen naar de perceptie van de zorgvuldig geselecteerde respondenten, zoals ook blijkt uit de toelichting op de werkset indica-toren (zie bijlage 4). In het geval geen meetwaarde kon worden vastgesteld wordt in bijlage 4 van het rapport een handreiking geboden voor het meetbaar maken van de betreffende indica-tor bij een vervolgmeting. Soms zijn waarden geschat. Als dit het geval was, is dat bij de waarde aangegeven. In een aantal gevallen kon een waarde voor een of meer entiteiten niet worden vastgesteld. In dat geval is de waarde ‘niet meetbaar’ gegeven. Redenen hiervoor waren dat gegevens niet zijn geregistreerd of niet op een dusdanige wijze zijn geregistreerd dat deze zonder bewerking ge-schikt waren voor de nulmeting. Soms ook waren gegevens niet openbaar of konden ze niet - tijdig - aan het onderzoeksteam ter beschikking worden gesteld, of was tegenstrijdige informa-tie beschikbaar. Stap 7: Bijstelling van de set indicatoren Na uitvoering van de nulmeting heeft analyse van de gegevens plaatsgevonden. In deze fase is de set indicatoren voor de laatste maal tegen het licht gehouden. Bij de nulmeting bleek dat sommige meetpunten in de praktijk voor geen enkele entiteit meetbaar bleken te zijn. Van een deel hiervan was de verwachting van onderzoeksteam dat deze bij een eerste of tweede herha-lingsmeting opnieuw niet meetbaar zouden blijken. Deze verwachting was gebaseerd op indica-ties van de inspanning die het de entiteiten zou kosten om zaken meetbaar te maken en heeft geleid tot het verwijderen van 21 meetpunten uit de set. Daarbij is inbegrepen dat een aantal meetpunten is geschrapt of samengevoegd om een onevenwichtige verdeling van meetpunten over de verschillende gebieden van bestuurlijke ontwikkeling te voorkomen. Daarnaast zijn alsnog twee indicatoren geschrapt. De eerste is ‘verdeling van middelen tussen Land en eilandgebieden aan de hand van objectieve normen’. Deze indicator bleek onvoldoen-de geschikt om de stand van zaken op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling in kaart te bren-gen. Daarnaast bleek een indicator dubbel opgenomen in de set van indicatoren. Deze dubbe-ling – het aantal bezwaar- en beroepschriften) is uit de set verwijderd. De bijgestelde set bevat aldus 27 indicatoren verdeeld over zes gebieden die zijn onderverdeeld in 66 meetpunten. Op basis van deze bijgestelde, definitieve set indicatoren is het onderzoeksrapport opgesteld. Voor het complete overzicht van indicatoren en meetpunten wordt verwezen naar bijlage 4. In dit hoofdstuk is beschreven hoe de definitieve set indicatoren, op basis waarvan de uitkom-sten van de nulmeting zijn gerapporteerd, tot stand is gekomen. Uit deze beschrijving blijkt dat de samenstelling hiervan in nauw overleg tussen het onderzoeksteam en de belangrijkste be-trokkenen voor bestuurlijke ontwikkeling tot stand is gekomen.

Uitkomst nulmeting Bonaire


21

4 Uitkomst nulmeting Bonaire

4.1 Inleiding

Bestuurlijke ontwikkeling is voor het eilandgebied Bonaire van essentieel belang. Sinds 1998 heeft het Bestuurscollege ter verbetering en versterking van de kwaliteit van en bevordering van deugdelijkheid van bestuur het project Beleids- en Beheersinstrumentarium (BBI) opgestart. Nederland leverde een bijdrage aan de financiering van dit project. In dit kader zijn drie projec-ten gerealiseerd op het gebied van financiën en begrotingsbeheer. Het gaat hierbij om het inha-len van achterstanden in de administratie, het samenstellen van de begroting voor het jaar 1999 en het opstellen van het subsidiebeleidsplan. Wegens omstandigheden buiten het eilandgebied om is het BBI-project begin 2000 stopgezet. Eind 2000 heeft het Bestuurscollege (BC) van het eilandgebied Bonaire besloten om op eigen kracht verder te gaan met bestuurlijke ontwikkeling. In navolging hiervan heeft Bonaire een aanvang gemaakt met de afronding van het in 1992 gestarte project ‘Herstructurering Bestuurs-apparaat Bonaire’. Het BC van Bonaire bestaat uit drie bestuurders. De Eilandsraad telt negen leden. Het ambtelijk apparaat van Bonaire bestaat momenteel uit de bestuursdienst (bestaande uit negen afdelingen), vijf beleidsdiensten en vijf uitvoerende diensten, waar ongeveer 600 werknemers werkzaam zijn. In de toekomst wil Bonaire toegroeien naar een situatie waarin het BC van het eiland bestuurt op basis van planmatig en doorzichtig beleid, met voldoende aandacht voor regulering en con-trole. In haar dienstverlening aan burgers moet de overheid zorgvuldigheid, betrouwbaarheid en snelheid nastreven. Tot slot mag van de eilandoverheid worden verwacht dat zij een gezonde financiële huishouding voert in de zin van een sluitende begroting en sanering van uitstaande schulden. Planmatig en doorzichtig beleid veronderstelt het formuleren van beleidslijnen, het aangeven van de financiële en maatschappelijke randvoorwaarden voor een dergelijk beleid, het opstellen van een op implementatie gericht actie- en stappenplan en het zorg dragen voor de uitvoering van het voorgestane beleid. In geval van nieuwe ontwikkelingen dient zij niet alleen beleid te ontwikkelen, maar ook zorg te dragen dat binnen de ambtelijke organisatie deze beleidsvelden worden geïnstitutionaliseerd. Doorzichtig beleid veronderstelt bovendien dat zowel de Eilands-raad als de burgers regelmatig en voldoende op de hoogte worden gesteld van het gevoerde beleid. In het jaar 2003 wenst het eilandgebied Bonaire op het gebied van bestuurlijke ontwikkeling met name verder uitvoering te geven aan het overall project ‘Herstructurering Bestuursapparaat Bonaire’. In het jaarplan bestuurlijke ontwikkeling 2003 staat dit onderdeel centraal. Bonaire onderscheidt drie doelstellingen, in lijn met het Samenwerkingsprogramma, voor be-stuurlijke ontwikkeling:



22

1. Het democratisch gehalte, de transparantie en de integriteit van het bestuur verder te verho-gen;

2. De doelmatigheid en de doeltreffendheid van de ambtelijke organisatie te optimaliseren; 3. Het continu verhogen van de klantvriendelijkheid, de betrouwbaarheid en de mate van te-

vredenheid van de burger. Binnen deze doelstellingen wordt door bestuurders en ambtenaren een aantal prioriteiten aan-gegeven: 1. reorganisatie van het ambtelijk apparaat; 2. cultuurverandering binnen het bestuurlijk en ambtelijk apparaat; 3. verkorting van de doorlooptijd van de procedures. De komende jaren zal de inspanning van Bonaire op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling zich op deze punten toespitsen.

4.2 Toelichting op de nulmeting

De benodigde informatie voor de nulmeting is verkregen uit een workshop, interviews en bestu-dering van schriftelijke informatie. Hierna wordt het verloop van de uitvoering van deze drie onderdelen van het veldwerk kort beschreven.

4.2.1 Workshop

Op 19 september 2003 heeft een workshop voor bestuurders en ambtenaren van Bonaire plaatsgevonden. In het eerste deel van de workshop werd een inleiding op de baselinestudie bestuurlijke ontwikkeling gegeven. In het tweede deel stond de set indicatoren op basis waar-van de nulmeting is uitgevoerd centraal. Eerst werd de basisset indicatoren gepresenteerd. Daarna werd een discussie gevoerd over een aanvulling van de basisset met entiteit specifieke indicatoren. Hiermee wordt bedoeld dat de expertise van de aanwezigen werd aangewend om aanvullende indicatoren te formuleren die voor de betreffende entiteit van belang zijn. Onderwerpen waar in de workshop op Bonaire over is gesproken zijn integriteit, de samenwer-king tussen verschillende onderdelen van het ambtelijk apparaat en tussen bestuur en ambtelijk apparaat. De complicaties met het op peil houden van een goed gekwalificeerd personeelsbe-stand is aangemerkt als een punt van zorg. De samenhang tussen financieel beheer en verbe-tering van kwaliteit van bestuur. Tot slot is het afstemmen van het aanbod van de overheid op de behoeften van burgers, waarbij er verschillen tussen entiteiten kunnen zijn. Voor vertrouwen van de burger in de overheid wordt de vergunningverlening en handhaving daarvan aangemerkt als passende indicator.

4.2.2 Schriftelijke informatieverzameling

Het identificeren en verzamelen van de beschikbare schriftelijke informatie is gebeurd in overleg met en de hulp van de coördinatoren Bestuurlijke Ontwikkeling. Bij de start van het onderzoek is een eerste conceptlijst opgesteld en verspreid onder de coördinatoren. Deze lijst gaf aan welk type informatie en soort gegevens gezocht werd voor de uitvoering van de nulmeting. Bij het veldwerk ter plekke is met de coördinatoren doorgesproken en gekeken naar beschikbare – alternatieve – bronnen van schriftelijke informatie.



23

De volgende documenten zijn beschikbaar gesteld: - Afdeling Personeel, Organisatie & Informatievoorziening: Activiteitenprogramma 2003 –

2007 van september 2003 en Jaarverslagen 1999 t/m 2002; - Afdeling Financiën: Projectplan inhalen achterstanden samenstellen jaarrekeningen Eiland-

gebied Bonaire. Ook is kennisgenomen van het namens en door het BC opgestelde ‘Bonisha-rapport’ (Bonaire Integrale Strategische Herstelagenda – Sociaal, economisch, bestuurlijk en financieel herstel van het eilandgebied Bonaire 2003 - 2007) van juni 2003. Tot slot hebben wij de verslagen en besluitenlijsten van de Eilandsraad van 2001, 2002 en een deel van 2003, en de verslagen van de vergaderingen van de Centrale Commissie ter inzage gekregen. De verslagen van de Eilandsraad en de Centrale Commissie zijn in het Papiamento opgesteld. De besluitenlijsten van de Eilandsraad leverden geen informatie op die direct bruik-baar was voor de uitvoering van de nulmeting.

4.2.3 Interviews

De onderzoekers hebben interviews afgenomen van de voor dit onderwerp belangrijkste be-stuurders en ambtenaren. Bij de interviews waren in de meeste gevallen twee onderzoekers aanwezig. In totaal zijn ruim tien gesprekken gevoerd. In alle gevallen ging het om interviews met personen waarvan op basis van hun functie en positie in de bestuurlijke en ambtelijke or-ganisatie kan worden aangenomen dat ze een relevante informatiebron zijn. Dit betekent dat zij enerzijds over voldoende informatie beschikken en anderzijds een gefundeerd oordeel kunnen vormen over voorliggende kwesties.De selectie van de geïnterviewden is in nauw overleg met de coördinator bestuurlijke ontwikkeling tot stand gekomen. Er is een selectie gemaakt op basis van functie. De interviews zijn plezierig verlopen en leverden veel bruikbaar materiaal op voor de nulmeting.

4.2.4 Samenvattend

Bonaire was de eerste entiteit waarvoor de nulmeting werd uitgevoerd. De start van het veld-werk vond al plaats voordat de workshops voor de andere entiteiten waren afgerond. De uitvoe-ring van de nulmeting is goed verlopen. Bij de informatieverzameling lag het accent op de in-formatie die is verkregen in interviews. Zoals hierboven aangegeven zijn ook schriftelijke bron-nen geraadpleegd. Deze waren echter beperkt voorhanden en leverden informatie op in een dusdanige vorm, dat deze op de termijn die beschikbaar was voor het onderzoek niet meetbaar kon worden gemaakt.

4.3 Uitkomsten van de nulmeting

In deze paragraaf worden de uitkomsten van de nulmeting weergegeven. Per gebied wordt een korte inleiding gegeven, gevolgd door een schema. In dit schema worden eerst de indicator en de SMART indicator toegelicht. Dan volgt de waarde van de nulmeting. De toelichting hierop staat direct eronder. Tot slot worden per gebied conclusies getrokken. Op deze manier worden alle zes gebieden besproken.



24

Een toelichting op de indicatoren zelf is in bijlage 4 te vinden. Om de leesbaarheid te vergroten is bijlage 4 ook als aparte bijlage toegevoegd. Op die manier kan de toelichting op de indicato-ren bij lezing naast het rapport worden gelegd.

4.3.1 Kwaliteit van bestuur

Bij dit gebied van bestuurlijke ontwikkeling staat de kwaliteit van het bestuur centraal. Aan de orde komen onder andere integriteit, gebruik van ambtelijke ondersteuning door bestuurders en het vastleggen en naleven van besluiten, taken en verantwoordelijkheden. Indicator: A.1 Beleving van een gedragscode waarin is vastgelegd hoe bestuurders

dienen te handelen met betrekking tot integriteit, nevenfuncties, pu-blieke verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid?

SMART indicator: A.1.1 Is er een gedragscode vastgelegd? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen gedragscode vastgelegd, maar volgens de respondenten bestaat

er wel degelijk een gemeenschappelijk idee over hoe bestuurders zich beho-ren te gedragen. Volgens de respondenten geeft Bonaire er de voorkeur aan om te wachten met het vastleggen van een formele gedragscode tot deze gereed is bij het Land zodat daar gebruik van kan worden gemaakt.

SMART indicator: A.1.2 Leggen bestuurders bij hun aantreden een ambtseed af? Waarde: Ja Toelichting: De ambtseed is verplicht volgens de ERNA.

SMART indicator: A.1.3 Beoordeling handelen volgens (ongeschreven) gedragscode Waarde: 3 = Gedeeltelijk volgens gedragscode Toelichting: De wenselijkheid werd over het algemeen gewaardeerd met 4 à 5; de realiteit

werd gewaardeerd met een 2 à 3. Volgens de onderzoekers functioneren bestuurders wel ten behoeve van burgers, maar ligt het accent hierbij op het dienen van het belang van de eigen achterban. Functieverstrengeling komt op dit moment niet voor. Enkele bestuurders zijn qualitate qua commissaris bij een van de overheids NV’s. Het aannemen van geschenken wordt in principe afgewezen. Door de respondenten werden diverse nuanceringen bij de realiteit gegeven, wel was de gemene deler bij het aannemen van geschenken, dat dit niet mocht.

Indicator: A.2 Gebruik van ambtelijke ondersteuning bij de totstandkoming van beleid

SMART indicator: A.2.1 Percentage van de besluiten dat wordt onderbouwd door een ambtelijk advies Waarde: 80% (schatting) Toelichting: Het percentage van de besluiten dat wordt onderbouwd door een ambtelijk

advies wordt door de respondenten geschat op 80%. Het aantal besluiten is niet exact bekend. Beleidsvoorstellen worden wel in het POVO-systeem vastgelegd, maar door het ontbreken van jaarverslagen bij de meeste afdelingen en diensten is hier geen direct benaderbare infor-matie beschikbaar.

SMART indicator: A.2.2 Percentage van de besluiten dat tot stand is gekomen op initiatief van het ambtelijk apparaat

Waarde: Niet meetbaar



25

Toelichting: Deze gegevens worden als zodanig niet bijgehouden. Een betrouwbare schatting is niet gegeven.

Indicator: A.3 Vastleggen en naleving van politiek-bestuurlijke besluiten

SMART indicator: A.3.1 Is er een monitoringsysteem m.b.t. de uitvoering van besluiten? Waarde: Nee Toelichting:

SMART indicator: A.3.2 Percentage van de besluiten dat niet in uitvoering is genomen Waarde: Niet meetbaar Toelichting:

Indicator: A.4 Vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en activiteiten van be-

stuurders

SMART indicator: A.4.1 Zijn taken, verantwoordelijkheden en activiteiten van bestuurders vastgelegd in een regeer- of bestuursakkoord dat wordt gepubliceerd?

Waarde: Ja Toelichting: Na iedere formatie wordt de portefeuilleverdeling van het BC schriftelijk be-

kend gemaakt aan relevante instanties en personen. Daarnaast wordt de pers geïnformeerd over de portefeuilleverdeling.

Indicator: A.5 Vastleggen en naleving van procedures voor het politiek-bestuurlijk

handelen

SMART indicator: A.5.1 Zijn er handboeken of andere richtlijnen, geschreven procedures met beschrijvingen van de administratieve organisatie en komen hier duidelijk tot uitdrukking taak en verantwoordelijkheden van de bestuurders?

Waarde: Nee Toelichting: De portefeuilleverdeling is een onderdeel van het bestuursakkoord.

Indicator: A.6 Openbaarheid van nevenfuncties

SMART indicator: A.6.1 Is er een openbare registratie van nevenfuncties van bestuurders? Waarde: Nee Toelichting:

SMART indicator: A.6.2 Hebben alle bestuurders bij aantreden hun nevenfuncties gemeld? Waarde: Ja Toelichting: Er wordt een formulier ingevuld bij aantreding als bestuurder. Wijzigingen

ervan worden niet bijgehouden

4.3.2 Kwaliteit ambtelijk apparaat

Bij dit gebied van bestuurlijke ontwikkeling staat de kwaliteit van het ambtelijk apparaat centraal. Aan dit gebied wordt veel belang gehecht, wat onder andere tot uiting komt in het samenwer-kingsprogramma. Uit de theorie en uit praktijkstudie blijkt dat verbetering van kwaliteit van het ambtelijk apparaat ook positieve effecten heeft op andere aspecten van de kwaliteit van be-stuur. Indicatoren waarvoor gegevens zijn verzameld zijn de aanwezigheid van gekwalificeerde en gemotiveerde medewerkers, de kwaliteit van werkplekken, de integriteit en klantgerichtheid van ambtenaren.



26

Indicator: B.1 De aanwezigheid van gekwalificeerd en gemotiveerd personeel

SMART indicator: B.1.1 Zijn de volgende zaken vastgelegd (in een organisatieboek): 1. organisatiestructuur 2. aantal fte’s 3. functiebeschrijvingen 4. functiewaarderingen 5. belonings- en promotiesysteem

Waarde: 1, 2 aanwezig Toelichting: Een deel van de diensten en afdelingen heeft een organisatiehandboek. Bij-

voorbeeld de afdeling juridische zaken en algemene zaken, post en archief, domeinbeheer, personele en organisatie, informatie. Bij een aantal afdelingen wordt momenteel gewerkt aan het opstellen van handboeken. Voor de reste-rende afdelingen van de bestuursdienst worden deze beschrijvingen dit jaar afgerond. De intentie is om de resterende uitvoerende diensten in 2004 af te ronden. In het activiteitenplan 2003-2007 van de afdeling POI wordt het voornemen geuit een nieuw bezoldigingssysteem in te voeren.

SMART indicator: B.1.2 Worden er systematisch functionerings- en beoordelingsgesprekken gehouden? Waarde: Nee Toelichting: Hoofden van afdelingen en diensten hebben trainingen gevolgd in het houden

van functionerings- en beoordelingsgesprekken. In de praktijk worden derge-lijke gesprekken niet systematisch gevoerd.

SMART indicator: B.1.3 Aantal vacatures Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er is geen actueel overzicht beschikbaar. Volgens respondenten zijn op dit

moment de meeste sleutelfuncties vervuld. Bij het opstellen van de begroting wordt jaarlijks vastgesteld welke vacatures er zijn. Op basis van inhoudelijke en financiële argumenten wordt door het BC besloten welke vacatures wor-den vervuld.

SMART indicator: B.1.4 Aantal functies dat wordt uitgevoerd door een medewerker die niet voldoet aan het vereiste opleidingsniveau en/of ervaring

Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De onderzoekers signaleren een grote behoefte aan beleidsambtenaren.

SMART indicator: B.1.5 Soort trainingen/opleidingen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De voorstellen om trainings- en opleidingsbudgetten op te nemen in de be-

groting zijn door het BC niet overgenomen. Deze beslissing hangt samen met de financiële positie van de entiteit.

SMART indicator: B.1.6 Aantal trainings-/opleidingsdagen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting:

SMART indicator: B.1.7 Beoordeling motivatie van het ambtelijk apparaat Waarde: 2 = onvoldoende gemotiveerd Toelichting: De motivatie van het personeel wordt door de onderzoekers op basis van de

mening van respondenten in het algemeen als laag gekwalificeerd. De moti-vatie varieert naar gelang de positie in het ambtelijk apparaat. Door respon-denten wordt in verband hiermee verwezen naar het relatief ongunstige belo-ningssysteem van Bonaire afgezet tegen de andere benedenwindse entitei-ten.

SMART indicator: B.1.8 Ziekteverzuimpercentage Waarde: Niet meetbaar



27

Toelichting: Ziekteverzuimcijfers worden geregistreerd, maar niet in jaarverslagen ver-meld. Alle respondenten gaven aan dat het ziekteverzuimpercentage bij hun afdeling/dienst laag is.

SMART indicator: B.1.9 Bestaat er een ziekteverzuimbeleid? Waarde: Ja Toelichting: Op dit moment is Bonaire bezig om het vastgestelde ziekteverzuimbeleid te

implementeren, de verwachting is dat dit ultimo 2003 is afgerond. Indicator: B.2 Bekendheid met en naleving van de gedragscode voor ambtenaren

(LMA)

SMART indicator: B.2.1 Percentage ambtenaren dat bekend is met de gedragscode in de LMA

Waarde: 90% (schatting) Toelichting: Alle respondenten wisten elementen uit de LMA die betrekking hadden op

integriteit te noemen. Indicator: B.3 Klantgerichtheid van het ambtelijke apparaat

SMART indicator: B.3.1 Is er in de afgelopen 3 jaar weleens klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd? Waarde: Nee Toelichting:

SMART indicator: B.3.2 Beoordeling klantgerichtheid Waarde: 1 = geheel niet klantgericht Toelichting: De klantgerichtheid wordt over het algemeen door de respondenten als slecht

beoordeeld, verzoeken om vergunningen blijven liggen, burgers worden soms van loket naar loket gestuurd.

SMART indicator: B.3.3 Wordt voldoende duidelijk gemaakt waar de klant terecht kan met een bepaald verzoek?

Waarde: 2 = onvoldoende duidelijk Toelichting: Loketten en medewerkers werken verspreid over verschillende locaties. Ver-

wijzingen zijn onvoldoende duidelijk. Indicator: B.4 Kwaliteit van werkplekken

SMART indicator: B.4.1 Beoordeling kwaliteit werkplekken Waarde: 2 = onvoldoende Toelichting: Locaties zijn teveel verspreid. Er is behoefte aan een bestuurskantoor, waar-

door de hoge huisvestingslasten (± 1 mln Naf aan huur) verlaagd kunnen worden, meer optimalisering van netwerken etc. mogelijk zal zijn.

4.3.3 Checks en balances

De controleprocedures en –instrumenten zijn van essentieel belang voor een goed functione-rend openbaar bestuur. Hierbij spelen de volksvertegenwoordiging – Staten en Eilandsraden – een belangrijke rol, maar ook interne ambtelijke en externe controlemechanismen zoals de acti-viteiten van ARNA en SOAB. In deze paragraaf worden de resultaten gegeven op de indicato-ren die verwijzen naar kwaliteit van interne en externe ambtelijke en democratische controle-instrumenten.



28

Indicator: C.1 Gebruik vraagrecht, recht van interpellatie- en budgetrecht door volks-

vertegenwoordigers

SMART indicator: C.1.1 Worden vragen centraal gepubliceerd? Waarde: Nee Toelichting: Schriftelijke vragen worden geregistreerd in POVO en van de beantwoording

ervan wordt verslag gedaan in de verslagen van de Eilandsraadvergaderin-gen. Soms worden vragen door de personen die de vragenstellen via de pers naar buiten gebracht.

SMART indicator: C.1.2 Aantal schriftelijke vragen dat in de afgelopen 12 maanden is gesteld door volksver-tegenwoordigers

Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Aantal vragen kon niet worden achterhaald uit de verslagen van de Eilands-

raad.

SMART indicator: C.1.3 Gemiddelde tijd tussen vragen en antwoorden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Het Reglement van Orde (RVO) geeft aan dat vragen binnen drie weken be-

antwoord dienen te worden, met een verlengingsmogelijkheid tot zes weken. De schatting is dat 15% van de vragen binnen deze termijn worden.

SMART indicator: C.1.4 Zijn de volksvertegenwoordigers voldoende in staat het budgetrecht naar behoren te hanteren?

Waarde: 2 = onvoldoende Toelichting: Er zijn achterstanden in het opstellen van jaarrekeningen, er ontbreken ac-

countantsverklaringen en er zijn vertragingen bij de begrotingsbehandelingen. Indicator: C.2 Aanwezigheid van jaarrekeningen met accountantsverklaringen

SMART indicator: C.2.1 Is de accountantsverklaring goedkeurend? Waarde: Geen Toelichting: De jaarrekeningen van 1992 t/m 1997 zijn nog niet door de ARNA goedge-

keurd, wel is een rekenkamerrapport over deze jaren verschenen. De jaarrekeningen 2001 en 2002 zijn nog niet opgesteld.

Indicator: C.3 Kwaliteit van het functioneren van ARNA en SOAB

SMART indicator: C.3.1 Aantal keren dat ARNA in de afgelopen 12 maanden een bezoek heeft gebracht aan de entiteit

Waarde: Geen Toelichting: Wegens een achterstand in de betalingen bezoekt SOAB Bonaire niet meer.

SMART indicator: C.3.2 Zijn de rapportages van ARNA openbaar? Waarde: Ja Toelichting: Volgens de LOB zijn de rapporten openbaar. De rapporten worden besproken

met het , afdelings- en diensthoofden en met de Eilandsraad.

SMART indicator: C.3.3 Wordt er voldoende follow-up gegeven aan de constateringen en adviezen die ARNA geeft in zijn rapportage?

Waarde: Nee Toelichting: Er wordt volgens de respondenten onvoldoende follow-up gegeven aan de

adviezen.



29

SMART indicator: C.3.4 Aantal keren dat SOAB in de afgelopen 12 maanden een bezoek heeft gebracht aan de entiteit

Waarde: 3 keer Toelichting:

SMART indicator: C.3.5 Zijn de rapportages van SOAB openbaar? Waarde: Ja Toelichting: Volgens de LOB zijn de rapporten openbaar. De rapporten worden besproken

met het , afdelings- en diensthoofden en met de Eilandsraad.

SMART indicator: C.3.6 Wordt er voldoende follow-up gegeven aan de constateringen en adviezen die SOAB geeft in zijn rapportage?

Waarde: Nee Toelichting: Er wordt volgens de respondenten onvoldoende follow-up gegeven aan de

adviezen. Indicator: C.4 Toepassing interne controle bij diensten en departementen

SMART indicator: C.4.1 Vindt er structureel interne controle plaats binnen diensten/directies? Waarde: Nee Toelichting: Tijdens het werkoverleg is er aandacht voor management control.

SMART indicator: C.4.2 Beoordeling kwaliteit van de interne controle Waarde: n.v.t. Toelichting:

Indicator: C.5 Tijdige signalering van onregelmatigheden

SMART indicator: C.5.1 Is er in de afgelopen twaalf maanden gerapporteerd over onregelmatigheden? Waarde: Nee Toelichting:

SMART indicator: C.5.2 Zijn er sancties uit die onregelmatigheden gevolgd? Waarde: n.v.t. Toelichting:

4.3.4 Vertrouwen in de overheid

Het vertrouwen van burgers in de overheid is de basis voor een goed functionerende overheid. In deze paragraaf zijn indicatoren opgenomen over de inspanningen van de overheid om bur-gers te informeren en te betrekken bij beleid, beroeps- en klachtenprocedures en vergunning-verlening en handhaving. Indicator: D.1 Inspanningen om besluiten, bepalingen, etc. actief bekend te maken,

voorlichting te geven en beleid te motiveren

SMART indicator: D.1.1 Beoordeling van het aantal schriftelijke en mondelinge publicaties die in de afgelo-pen 12 maanden zijn verschenen in beheer van betreffende entiteit

Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Bonaire heeft geen website waarop overheidsinformatie beschikbaar wordt

gesteld.



30

SMART indicator: D.1.2 Beoordeling kwaliteit van de informatie en voorlichting aan de burger Waarde: 2 = onvoldoende Toelichting: Op basis van interviews beoordelen de onderzoekers de kwaliteit van de

informatie en voorlichting onvoldoende en voor verbetering vatbaar. Indicator: D.2 Het actief betrekken van burgers en (maatschappelijke) organisaties bij

de ontwikkeling en uitvoering van beleid

SMART indicator: D.2.1 Zijn er formele overlegstructuren en/of organen? Waarde: Ja Toelichting: Er wordt o.a. overleg gevoerd met NGO’s (AMFO-NGO platform) en bijvoor-

beeld schoolbesturen.

SMART indicator: D.2.2 Aantal maatschappelijke stakeholders en burgers die in de afgelopen 12 maanden door de overheid zijn benaderd voor overleg

Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Stakeholders en burgers worden benaderd voor overleg. De frequentie hier-

van is niet bekend. Er is een aantal dagen per week aangewezen waarop afspraken tussen burgers of organisaties en afzonderlijke gedeputeerden of de gezaghebber kunnen worden gemaakt.

SMART indicator: D.2.3 Aantal keren dat burgers in de afgelopen 12 maanden gebruik hebben gemaakt van formele inspraakmogelijkheden

Waarde: Niet meetbaar Toelichting:

Indicator: D.3 Vertrouwen van de burgers in de overheid

SMART indicator: D.3.1 Is er in de afgelopen 3 jaar weleens onderzoek gedaan naar het vertrouwen van burgers in de overheid?

Waarde: Nee Toelichting:

SMART indicator: D.3.2 Beoordeling vertrouwen in de overheid Waarde: 3 = matig vertrouwen Toelichting: Respondenten geven aan dat het vertrouwen samenhangt met de vraag of de

betreffende burger sympathiseert met het huidige bestuur. Respondenten hebben aangegeven dat het vertrouwen van het bedrijfsleven in de huidige coalitie is toegenomen ten opzichte van de vorige.

Indicator: D.4 Bekendheid en gebruik van beroeps- en klachtenprocedures

SMART indicator: D.4.1 Bestaat er binnen de entiteit een ombudsfunctie? Waarde: Nee Toelichting:

SMART indicator: D.4.2 Worden ingediende klachten geregistreerd? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen aparte registratie van klachten waarin de afhandeling ervan wordt

bijgehouden.

SMART indicator: D.4.3 Aantal bezwaar- en beroepschriften dat in de afgelopen 12 maanden is ingediend Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er is een procedure. Bezwaar- en beroepschriften worden weliswaar geregi-

streerd, maar hierover wordt niet systematisch gerapporteerd.



31

SMART indicator: D.4.4 Aantal bezwaar- en beroepschriften uit de afgelopen 12 maanden dat gegrond is verklaard

Waarde: N.v.t. Toelichting:

Indicator: D.5 Vergunningverlening en handhaving

SMART indicator: D.5.1 Is de vergunningverlening vastgelegd in een procedure? Waarde: Nee Toelichting: Zaken worden mondeling overgedragen. Er is geen geschreven procedure.

Er is zodoende sprake van onvoldoende transparantie in de procedure.

SMART indicator: D.5.2 Wordt de vergunningsprocedure consequent gehandhaafd? Waarde: N.v.t. Toelichting:

4.3.5 Financiën en begrotingsbeheer

Deze paragraaf gaat over de financiën en het begrotingsbeheer van de entiteit. Indicatoren die aan de orde komen zijn de begrotingscyclus, en het interne financiële beheer, de werking van het belastingstelsel en het financierings- en begrotingstekort. Indicator: E.1 Omvang financieringstekort en begrotingstekort

SMART indicator: E.1.1 Omvang financieringstekort als percentage van het BBP Waarde: N.v.t. Toelichting: Bonaire is niet gerechtigd om leningen af te sluiten.

SMART indicator: E.1.2 Omvang schuldenlast als percentage van het BBP Waarde: N.v.t. Toelichting:

Indicator: E.2 Kwaliteit en tijdigheid van de uitvoering van de begrotingscyclus

SMART indicator: E.2.1 Is de begroting tijdig behandeld door de Staten/Eilandsraad? Waarde: Nee Toelichting: Medio februari is door het hoofd financiën een begrotingsbrief aan afdelings-

en diensthoofden uitgevaardigd. Hierbij is vooral gevraagd te kijken naar het personeelsbestand en -kosten. Het begrotingsproces wordt vertraagd door het ontbreken van realiseringscijfers.

SMART indicator: E.2.2 Is de begroting afgestemd op beleidsplannen? Waarde: Nee Toelichting: Indicator: E.3 Tijdig opleggen van belastingaanslagen en innen van belastinggeld

SMART indicator: E.3.1 Zijn er achterstanden bij het opleggen van belastingaanslagen en innen belasting-geld?

Waarde: Ja Toelichting: Achterstand bedraagt voor inkomsten- en winstbelasting ongeveer twee jaar.

Dit komt door gebrek aan capaciteit en de implementatie van een nieuw au-tomatiseringssysteem, waar veel kinderziektes in voorkwamen.



32

SMART indicator: E.3.2 Percentage belastingplichtigen dat niet/te laat betaalt Waarde: 20% (schatting) Toelichting: Volgens een schatting van de respondenten. Voorheffingen zoals loonbelas-

ting, winstbelasting en omzetbelasting worden wel systematisch en op tijd geïnd.

Indicator: E.4 Mogelijkheden van diensten/departementen om een efficiënt financieel

beheer te voeren

SMART indicator: E.4.1 Worden er per departement, dienst, hoofdafdeling en afdeling jaarplannen en werk-plannen opgesteld met duidelijk herkenbare doelen en financiële consequenties?

Waarde: Nee Toelichting: Ontbreken van voldoende capaciteit speelt hier een rol.

SMART indicator: E.4.2 Bestaat er een mandateringsregeling? Waarde: Nee Toelichting: I.v.m. de financiële toestand van Bonaire wordt alles ondertekend door be-

stuurders.

4.3.6 Informatisering

Het laatste gebied handelt over informatisering. Het gebruik van elektronische systemen en internettoepassingen wordt in het Samenwerkingsprogramma als randvoorwaarde voor de ont-wikkeling van de kwaliteit van bestuur in de 21ste eeuw aangemerkt. Indicator: F.1 Bestaan van een informatiseringbeleid

SMART indicator: F.1.1 Bestaat er een informatiseringbeleid? Waarde: Ja Toelichting: Centraal bij afdeling POI. Er is een informatieplan 1999 –2002. Dit plan wordt

de komende maanden geactualiseerd, waarbij de doorlooptijd tot juli 2004 is. Ook afzonderlijke afdelingen hebben een informatiseringsbeleid.

Indicator: F.2 Aanwezigheid en gebruik van elektronische informatiesystemen

SMART indicator: F.2.1 Bieden de aanwezige elektronische informatiesystemen de gebruikers voldoende ondersteuning?

Waarde: Nee Toelichting: Veel van de apparatuur en de software is verouderd en er is behoefte aan

een adequaat netwerk.

SMART indicator: F.2.2 Bestaat er een ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie? Waarde: Ja Toelichting: Zowel centraal als decentraal zijn er systeembeheerders en applicatiebe-

heerders Indicator: F.3 Investering in ICT, in middelen en personen

SMART indicator: F.3.1 Worden er trainingen aangeboden op het terrein van ICT? Waarde: Nee Toelichting: Meestal haakt men aan bij de aanwezige kennis meegebracht uit opleidingen,

soms worden intern aanwijzingen gegeven.

SMART indicator: F.3.2 Percentage van de totale begroting per dienst dat in ICT is geïnvesteerd



33

Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Dit wordt niet apart geregistreerd. Er is sprake van een ad hoc beleid, compu-

ters worden vervangen als ze stuk zijn.

4.4 Conclusies

De huidige bestuurs- en ambtelijke cultuur van de entiteit is voor verbetering vatbaar. Dit wordt door de betrokkenen van de entiteit in verschillende rapporten en ook in dit onderzoek aange-merkt als belangrijke prioriteit. Open communicatie tussen de ambtelijke organisatie en bestuur vormt de basis voor de verbetering van de kwaliteit van het bestuur. Kwaliteit van bestuur Er bestaat geen gedragscode voor bestuurders. De wenselijkheid ervan wordt onderschreven terwijl de feitelijke situatie minder kritisch wordt beoordeeld. Ambtelijke adviezen worden in de meeste gevallen afgegeven. Er vindt geen monitoring plaats van de uitvoering van besluiten. Het ontbreekt daardoor aan inzicht in en controle op de beleidscyclus. Behalve de portefeuilleverdeling als onderdeel van het bestuursakkoord zijn er nauwelijks za-ken vastgelegd als het gaat om de taken en verantwoordelijkheden van het bestuur en het be-stuurlijk handelen. Er is geen openbaar register van nevenfuncties; bestuurders doen bij hun aantreden opgave van hun nevenfuncties. Kwaliteit van ambtelijk apparaat Er ligt een zeer beperkt aantal zaken vast op het terrein van personeelsbeleid. Functionerings- en beoordelingsgesprekken worden niet structureel gehouden. Overigens wordt op deze terrei-nen hard gewerkt aan verbetering. Het ambtelijk apparaat is onvoldoende gemotiveerd. Er is geen budget beschikbaar voor scholing of opleiding. De kwaliteit van de werkplekken is onvol-doende. De klantgerichtheid van medewerkers wordt als slecht aangemerkt. Burgers worden nogal eens van loket naar loket doorverwezen en verzoeken blijven lang liggen. Niet altijd is duidelijk waar burgers terecht moeten voor bepaalde vragen. De bekendheid van medewerkers met de LMA is hoog. Checks and balances De formele controleprocedures en -instrumenten ontbreken of functioneren niet naar behoren. Het functioneren van de externe toezichthoudende organisaties is voor verbetering vatbaar. Er is een achterstand in goedgekeurde jaarrekeningen. De kwaliteit van de interne controle is on-voldoende. Volgens schatting wordt er jaarlijks tien maal bezwaar en beroep aangetekend. Vertrouwen in de overheid Er zijn weinig – harde - gegevens bekend over het vertrouwen van burgers in de overheid. Klachten worden wel geregistreerd maar hierover wordt niet systematisch gerapporteerd. Er worden geen burgeronderzoeken op dit terrein uitgevoerd.



34

Financiën en begrotingsbeheer De eilandbegroting komt niet tot stand op basis van een beleidsplan, dat weer is gebaseerd op beleidsprioriteiten. Er is geen koppeling tussen de beleids- en begrotingscyclus. Er is geen zicht op de uitgaven, gerelateerd aan de begroting, noch op de overschrijdingen per sector of dienst. Interne controletaken worden onvoldoende uitgevoerd. Er bestaan geen mandateringsregelin-gen. Informatisering Er is een centraal opgesteld informatiseringsplan dat momenteel wordt geactualiseerd. Ook afzonderlijke afdelingen hebben een eigen informatiseringsbeleid. Er bestaat een onderhouds- en beveilgingsorganisatie voor de ICT. In de praktijk blijkt het aanbod aan programma’s en sys-temen verouderd te zijn en onvoldoende aan te sluiten op de behoefte van medewerkers.

Uitkomst nulmeting Curaçao


35

5 Uitkomst nulmeting Curaçao

5.1 Inleiding

Bestuurlijk neemt Curaçao een bijzondere positie in ten opzichte van de andere eilandgebieden. Curaçao is veruit het grootste eilandgebied met de grootste organisatie. Naast het eilandsbe-stuur zetelt ook het landsbestuur op het eiland. Curaçao heeft grote sociaal-economische pro-blemen, zoals armoede en drugsproblematiek, die vragen om een sterk en daadkrachtig be-stuur. Na de meest recente verkiezingen, is de samenstelling van de Eilandsraad sinds juli 2003 aanzienlijk gewijzigd. Het nieuwe Bestuurscollege is van een gewijzigde signatuur en vaart een afwijkende koers met betrekking tot een groot aantal beleidsterreinen. Het eilandgebied Curaçao heeft een Eilandsraad met 21 democratisch gekozen leden als hoog-ste orgaan. Het dagelijks bestuur is in handen van het Bestuurscollege (BC), dat bestaat uit zeven gedeputeerden en de Gezaghebber, die voorzitter is. In het huidige BC nemen drie ge-deputeerden zitting die geen lid zijn van de Eilandsraad. Hoewel het BC een collegiaal bestuur is met gezamenlijke verantwoordelijkheid, hebben de gedeputeerden een eigen portefeuille. De hoogste ambtenaar is de eilandsecretaris. Het ambtelijk apparaat bestaat uit 30 diensten. On-geveer een derde van de diensten is ISO-gecertificeerd; een aantal andere diensten streven eveneens een dergelijke certificering na. Op 17 oktober 2002 heeft Curaçao zijn jaarplan bestuurlijke ontwikkeling opgesteld. Het jaar-plan is een logisch vervolg van diverse eerder uitgevoerde activiteiten die het verbeteren van het bestuur en het overheidsapparaat tot doel hadden. In 2000 is al gekozen voor een integrale aanpak van de ontwikkelingstrajecten binnen het eilandgebied. Centraal in dit jaarplan staan zeven kenmerken, waar het eilandelijk bestuur aan wil voldoen: 1. richtinggevende en faciliterende overheid; 2. klantgerichte overheid, zonder bureaucratie; 3. kleine en flexibele overheid; 4. samenwerkend beleid en management; 5. empowerment en accountability; 6. slagvaardige overheid; 7. een overheid die gebruikmaakt van moderne ontwikkelingen. Curaçao laat hiermee zien hoge ambities te hebben, die goed passen in het Programma Be-stuurlijke Ontwikkeling.





36

5.2.1 Workshop

Op 18 september 2003 heeft een workshop voor bestuurders en ambtenaren van Curaçao plaatsgevonden. In het eerste deel van de workshop werd een inleiding op de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling gegeven. In het tweede deel stond de set indicatoren op basis waar-van de nulmeting is uitgevoerd centraal. Eerst werd de basisset indicatoren gepresenteerd. Daarna werd een discussie gevoerd over een aanvulling van de basisset met entiteit specifieke indicatoren. Hiermee wordt bedoeld dat de expertise van de aanwezigen werd aangewend om aanvullende indicatoren te formuleren die voor de betreffende entiteit van belang zijn. Accenten die in deze workshop zijn gelegd hadden betrekking op onder meer het samenspel tussen bestuur en ambtelijke organisatie, de mandatering van bevoegdheden, interne en exter-ne communicatie, de rol van de Eilandsraad en de tevredenheid en motivatie van medewerkers.


Het identificeren en verzamelen van de beschikbare schriftelijke informatie is gebeurd in overleg met en de hulp van de coördinator bestuurlijke ontwikkeling. Bij de start van het onderzoek is een eerste conceptlijst opgesteld en verspreid onder alle coördinatoren. Deze lijst gaf aan welk type informatie en soort gegevens gezocht werd voor de uitvoering van de nulmeting. Bij het veldwerk ter plekke is met de coördinator doorgesproken en gekeken naar beschikbare – alter-natieve – bronnen van schriftelijke informatie. Na de workshop heeft deskresearch plaatsgevonden middels bestudering van beleidsdocumen-ten, begrotingen, analyses en organisatieplannen. Voor Curaçao waren er in vergelijking met andere entiteiten vrij veel kwantitatieve gegevens beschikbaar. De informatie die beschikbaar was, moest over het algemeen bewerkt worden voordat deze bruikbaar was voor de meting. Binnen deze opdracht was dit niet mogelijk. Daar waar mogelijk zijn gegevens verzameld die direct gebruikt konden worden.

5.2.3 Interviews

De onderzoekers hebben een groot aantal interviews gehouden met bestuurders, Eilands-raadsleden en ambtenaren. Bij de interviews waren zoveel mogelijk twee onderzoekers aanwe-zig. De interviews zijn plezierig verlopen en leverden veel bruikbaar materiaal op voor de nul-meting. De selectie van de geïnterviewden is in nauw overleg met de coördinator bestuurlijke ontwikke-ling tot stand gekomen. Er is een selectie gemaakt op basis van de voor de onderwerpen rele-vante functies. In alle gevallen ging het om interviews met personen waarvan op basis van hun functie en positie in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie kan worden aangenomen dat ze een relevante informatiebron zijn. Dit betekent dat zij enerzijds over voldoende informatie be-schikken en anderzijds een gefundeerd oordeel kunnen vormen over voorliggende kwesties.



37

5.2.4 Samenvattend

Het veldwerk op Curaçao is goed verlopen. Er zijn veel interviews afgenomen met bestuurders, Eilandsraadsleden en ambtenaren. De meeste indicatoren waren hiermee in te vullen. Dit geldt met name voor kwalitatieve indicatoren. Hoewel er vrij veel relevante registraties worden bijge-houden, zijn hier vaak geen rapportages van beschikbaar, waardoor deze gegevens niet ge-bruikt konden worden bij de nulmeting.


In deze paragraaf worden de uitkomsten van de nulmeting weergegeven. Per gebied wordt een korte inleiding gegeven, gevolgd door een schema. In dit schema worden eerst de indicator en de SMART indicator toegelicht. Dan volgt de waarde van de nulmeting. De toelichting hierop staat direct eronder. Tot slot worden per gebied conclusies getrokken. Op deze manier worden alle zes gebieden besproken. Een toelichting op de indicatoren zelf is in bijlage 4 te vinden. Om de leesbaarheid te vergroten is bijlage 4 ook als aparte bijlage toegevoegd. Op die manier kan de toelichting op de indicato-ren bij lezing naast het rapport worden gelegd.

5.3.1 Kwaliteit van het bestuur



SMART indicator: A.1.1 Is er een gedragscode vastgelegd? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen gedragscode vastgelegd. Wel is er een ontwerp-

eilandsverordening opgesteld voor de gedragscode. De besluitvorming hier-over is aangehouden, omdat op landsniveau wordt gewerkt aan een ge-dragscode die voor alle bestuurders op de Nederlandse Antillen zou gelden. Voor de vergaderingen van het Bestuurscollege en de Eilandsraad is een gedragcode vastgesteld (huishoudelijk reglement). Volgens respondenten is er wel degelijk een gemeenschappelijk idee over hoe bestuurders zich horen te gedragen.

SMART indicator: A.1.2 Leggen bestuurders bij hun aantreden een ambtseed af? Waarde: Ja Toelichting: De ambtseed is verplicht volgens de ERNA.



38

SMART indicator: A.1.3 Beoordeling handelen volgens (ongeschreven) gedragscode Waarde: 3 = Gedeeltelijk volgens gedragscode Toelichting: 1. Het wordt door de respondenten alom als wenselijk gezien dat het bestuur

functioneert ten behoeve van burgers. De praktijk is evenwel genuan-ceerder zo geven respondenten aan.

2. Formeel is er collegiaal bestuur. De praktijk is evenwel dat de verant-woordelijkheid in de praktijk vooral gedragen wordt door de betreffende gedeputeerde. Wetgeving (LOB en LAR), media en onderzoeken van ARNA, SOAB en Openbaar Ministerie hebben ertoe geleid dat bestuur-ders zich meer bewust zijn van hun verantwoordelijkheden. Er wordt door respondenten opgemerkt dat het bestuur niet altijd collegiaal functioneert.

3. Respondenten geven aan dat als bestuurders zich niet houden aan weten regelgeving dit veelal komt door onwetendheid.

4. De norm is dat bestuurders geen nevenfuncties hebben in de private sec-tor. Sommige gedeputeerden zijn voorzitter van een overheidsstichting of overheids N.V. Daar de gedeputeerde zowel het belang van deze organi-satie moet nastreven alsmede het algemeen belang kan zich een belan-genconflict voordoen.

5. Bestuurders dragen verantwoordelijkheid voor de afdelingen die binnen hun portefeuille vallen. Hierbij wordt door respondenten opgemerkt dat de reguliere communicatie tussen bestuurder en dienst voor verbetering vat-baar is. De fysieke locatie, gedeputeerde en dienst zitten niet bij elkaar, speelt hierbij een rol.

6. Het aannemen van geschenken van substantiële waarde wordt door res-pondenten als ongewenst gezien.

SMART indicator: A.2.1 Percentage van de besluiten dat wordt onderbouwd door een ambtelijk advies Waarde: 90% (schatting) Toelichting: Respondenten geven aan dat alle besluiten onderbouwd worden door een

ambtelijk advies (waar het BC beargumenteerd van mag afwijken). Vaak vraagt het BC additioneel advies bij AJZ. Bestuurders zien in toenemende mate het belang van ambtelijke advisering, bijvoorbeeld op het terrein van juridische zaken in. Ambtenaren wijzen op gevallen waarbij niet beargumen-teerd wordt afgeweken van het advies of er besluiten genomen worden zon-der dat de betrokken diensten zijn geraadpleegd.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Het overgrote deel van de beleidsvoorstellen wordt door het ambtelijk appa-

raat voorbereid. Vaak is er sprake van een interactie tussen verantwoordelijk bestuurder en de dienst dat leidt tot een beleidsvoorstel.


SMART indicator: A.3.1 Is er een monitoringsysteem m.b.t. de uitvoering van besluiten? Waarde: Nee Toelichting: De eilandsecretaris maakt besluitenlijsten, maar de secretarie kent geen

monitoringsysteem. Besluiten zijn niet openbaar. Monitoren gebeurt per dienst waarbij elke dienst dat op zijn eigen manier doet.




39

Indicator: A.4 Vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en activiteiten van be-stuurders


Waarde: Ja Toelichting: Er is een bestuursakkoord. Bij installatie van het nieuwe BC wordt per gede-

puteerde vastgelegd waarvoor hij/zij eerstverantwoordelijke en vervanger is. Indicator: A.5 Vastleggen en naleving van procedures voor het politiek-bestuurlijk

handelen




SMART indicator: A.6.1 Is er een openbare registratie van nevenfuncties van bestuurders? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen register. Wel is bekend welke nevenfuncties er worden uitgevoerd,

voorzover de betrokken bestuurder deze zelf heeft doorgegeven of aange-meld.

SMART indicator: A.6.2 Hebben alle bestuurders bij aantreden hun nevenfuncties gemeld? Waarde: Ja Toelichting: Gedeputeerden hebben, op basis van de meldingsplicht, voorafgaand aan

hun benoeming hun nevenfuncties op gegeven.


Bij dit gebied van bestuurlijke ontwikkeling staat de kwaliteit van het ambtelijk apparaat centraal. Aan dit gebied wordt veel belang gehecht, wat onder andere tot uiting komt in het samenwer-kingsprogramma. Uit de theorie en uit praktijkstudie blijkt dat verbetering van kwaliteit van het ambtelijk apparaat ook positieve effecten heeft op andere aspecten van de kwaliteit van be-stuur. Indicatoren waarvoor gegevens zijn verzameld zijn de aanwezigheid van gekwalificeerde en gemotiveerde medewerkers, de kwaliteit van werkplekken, de integriteit en klantgerichtheid van ambtenaren. Indicator: B.1 De aanwezigheid van gekwalificeerd en gemotiveerd personeel


Waarde: 1, 2, 3, 4, 5 aanwezig



40

Toelichting: Alle functies zijn beschreven, veelal als ‘mensfuncties’. In de periode 2001-2003 zijn 10 van de 30 eilandsdiensten organiek beschreven (basisproces-sen, organisatiestructuur, aantal fte’s, functiebeschrijvingen en –waarderingen, functieprofielen). De meeste van deze diensten zijn ISO-gecertificeerd. Het is de bedoeling dat ook de overige 20 diensten in versneld tempo orga-niek worden beschreven zodat het gehele proces medio 2004 wordt voltooid.

SMART indicator: B.1.2 Worden er systematisch functionerings- en beoordelingsgesprekken gehouden? Waarde: Ja Toelichting: In de ISO-gecertificeerde diensten wordt ieder jaar een functionerings- en

een beoordelingsgesprek gehouden met medewerkers.Dit gebeurt aan de hand van een taakstellende overeenkomst of functioneringsafspraken.

SMART indicator: B.1.3 Aantal vacatures Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Volgens de respondenten zijn de functies van jurist, econoom, financieel des-

kundige moeilijk in te vullen. Buiten de overheid zijn de arbeidsvoorwaarden voor deze functionarissen vaak beter.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Onderzoekers geven op basis van de informatie van respondenten aan dat

dit door het systeem van mensfuncties niet goed is aan te geven. De huidige bezoldiging leidt ertoe dat sommige (aankomende en schaarse) ambtenaren hoger worden ingeschaald dan op basis van opleiding en erva-ring gebruikelijk is.

SMART indicator: B.1.5 Soort trainingen/opleidingen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Het eilandgebied Curaçao heeft een centraal opleidingsplan en een centraal

budget waaruit opleidingen en trainingen worden gefinancierd.

SMART indicator: B.1.6 Aantal trainings-/opleidingsdagen dat in de afgelopen 12 maanden is aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Het aantal opleidingsdagen is niet geregistreerd.

SMART indicator: B.1.7 Beoordeling motivatie van het ambtelijk apparaat Waarde: 3 = matig gemotiveerd Toelichting: De afgelopen jaren is de ambtelijke organisatie volop in beweging. Er is spra-

ke geweest van reorganisatie en inkrimping van het ambtelijk apparaat. Tege-lijkertijd is er geïnvesteerd in opleidingen, de kwaliteit van het management, verbetering van de werkprocessen en toepassing van ICT. Bovenstaande heeft, volgens respondenten, na een periode van onrust op de langere ter-mijn bijgedragen aan een toename van de motivatie. Tegelijk werken de kwa-liteit van huisvesting en werkplekken, trage besluitvorming, politieke benoe-mingen van medewerkers en gedeputeerden met weinig materiekennis de-motiverend.

SMART indicator: B.1.8 Ziekteverzuimpercentage Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Alle diensten houden ziekteverzuimcijfers bij. De cijfers worden verzameld en

bijgehouden door de ARBO dienst.

SMART indicator: B.1.9 Bestaat er een ziekteverzuimbeleid? Waarde: Ja Toelichting: Er is een door het BC goedgekeurd ziekteverzuimbeleid.



41

Indicator: B.2 Bekendheid met en naleving van de gedragscode voor ambtenaren

(LMA)


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Respondenten zijn bekend met de LMA, maar in hoeverre zij de inhoud ervan

actief kennen is onduidelijk. Indicator: B.3 Klantgerichtheid van het ambtelijke apparaat

SMART indicator: B.3.1 Is er in de afgelopen 3 jaar weleens klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd? Waarde: Ja Toelichting: Bij de ISO-gecertificeerde diensten is klanttevredenheidsonderzoek uitge-

voerd. Bij drie diensten is recent onderzoek uitgevoerd.

SMART indicator: B.3.2 Beoordeling klantgerichtheid Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Volgens de respondenten is het ambtelijk apparaat de laatste jaren door ISO-

certificering, klanttevredenheidsonderzoeken en door de oprichting van het call center klantgerichter gaan functioneren. Wel zijn er aanzienlijke verschil-len in de mate van klantgerichtheid van de verschillende diensten


Waarde: 3 = matig Toelichting: De indruk bestaat dat hier de laatste 1-2 jaar duidelijk verbetering in is geko-

men, onder meer door het callcenter. Indicator: B.4 Kwaliteit van werkplekken

SMART indicator: B.4.1 Beoordeling kwaliteit werkplekken Waarde: 3 = matig Toelichting: De diensten van het eilandgebied zijn verspreid over het eiland gehuisvest.

De kwaliteit van de gebouwen en werkplekken verschilt per locatie. Er zijn locaties die niet voldoen aan ARBO-normen (bijv. GGD, LVV, Bestuurskan-toor) en locaties die aanzienlijk beter zijn (bijv. DEZ, DROV)





42

Indicator: C.1 Gebruik vraagrecht, recht van interpellatie- en budgetrecht door volks-vertegenwoordigers

SMART indicator: C.1.1 Worden vragen centraal gepubliceerd? Waarde: Ja Toelichting: De secretarie van de Eilandsraad publiceert de gestelde vragen en stelt deze

ter beschikking aan o.a. de pers. Het vraagrecht wordt - vooral door Eilands-raadsleden van de oppositiepartijen - veelvuldig gebruikt.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er worden veel vragen gesteld door leden van de . Vragen worden niet geca-

tegoriseerd.

SMART indicator: C.1.3 Gemiddelde tijd tussen vragen en antwoorden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Dit gemiddelde tijd tussen vragen en antwoorden verschilt sterk, zo geven

respondenten aan. De wettelijk vastgesteld beantwoordingtijd van zes weken wordt slechts in incidentele gevallen gehaald.


Waarde: 2 = onvoldoende Toelichting: De coalitiepartijen steunen de door het BC ingediende begroting. Door beper-

king van de spreektijd van de oppositiepartijen (te bepalen door de meerder-heid van de Eilandsraad) is een serieuze behandeling van de begroting ge-compliceerd. De Eilandsraad treedt niet op tegen het BC als er begrotingen overschreden worden. In de praktijk is het gebruik van het budgetrecht voor verbetering vatbaar.

Indicator: C.2 Aanwezigheid van jaarrekeningen met accountantsverklaringen

SMART indicator: C.2.1 Is de accountantsverklaring goedkeurend? Waarde: Geen Toelichting: In het dienstplan van de afdeling financiën 2003 wordt aangegeven dat ach-

terstanden in de opstelling van de jaarrekeningen in de loop van 2003 weg-gewerkt zullen zijn. Tevens wordt aangegeven dat de jaarrekening 1999 van de Algemene Dienst bij het BC is ingediend, die van de bedrijven is van 2001. De ARNA heeft een bevindingenrapport over de jaarrekeningen 1998 en 1999 opgesteld, deze zijn nu in behandeling. Afdeling financiën verwacht voor het eerst een SOAB-verklaring bij de jaarre-kening 2002.



Waarde: Niet meetbaar Toelichting: ARNA geeft aan regelmatig de bestuursdienst en de overige diensten te be-

zoeken. De ARNA-onderzoeken gaan vaak over gebeurtenissen die reeds 4-6 jaar geleden hebben plaatsgevonden. De politieke en media-interesse voor deze rapportages is daarom ook beperkt. Daarentegen geven diensthoofden aan dat hun diensten niet of nauwelijks en niet diepgaand worden gecontroleerd.



43

SMART indicator: C.3.2 Zijn de rapportages van ARNA openbaar? Waarde: Ja Toelichting:


Waarde: Nee Toelichting: Aangegeven wordt, dat door de personeelsreducties in 1999, er te weinig

capaciteit is om aan alle adviezen van ARNA gevolg te geven.


Waarde: 3 keer Toelichting: SOAB geeft aan regelmatig de bestuursdienst en de overige diensten te be-

zoeken.

SMART indicator: C.3.5 Zijn de rapportages van SOAB openbaar? Waarde: Nee Toelichting: De rapportages van SOAB zijn doorgaans niet openbaar.


Waarde: Nee Toelichting: Door respondenten wordt aangegeven dat, door de personeelsreducties in

1999, er te weinig capaciteit is om aan alle adviezen van SOAB gevolg te geven.

Indicator: C.4 Toepassing interne controle bij diensten en departementen

SMART indicator: C.4.1 Vindt er structureel interne controle plaats binnen diensten/directies? Waarde: Ja Toelichting: Bij de afdeling financiën is in de nieuwe organisatiestructuur 1 FTE interne

auditor opgenomen, interne controleprogramma’s moeten nog ontwikkeld worden. Bij de dienst BSB&V vinden regelmatig interne kascontroles plaats. Tevens wordt in het Dienstplan 2003 aangegeven dat de planning-, finance- en controlfunctie zowel centraal (concern financiën) als decentraal bij de Diensten moet worden afgerond en geherstructureerd. Tevens zijn er in 2001 eerste stappen gezet tot financieel zelfbeheer bij de diensten DROV, DEZ en BSB&V. SOAB treedt op als facultatief intern contro-leur.

SMART indicator: C.4.2 Beoordeling kwaliteit van de interne controle Waarde: 4 = voldoende Toelichting:


SMART indicator: C.5.1 Is er in de afgelopen twaalf maanden gerapporteerd over onregelmatigheden? Waarde: Nee Toelichting: Een aantal zaken is door de pers naar buiten gebracht.

SMART indicator: C.5.2 Zijn er sancties uit die onregelmatigheden gevolgd? Waarde: N.v.t. Toelichting:



44




SMART indicator: D.1.1 Beoordeling aantal schriftelijke en mondelinge publicaties die in de afgelopen 12 maanden zijn verschenen in beheer van betreffende entiteit

Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Curaçao heeft een vrij uitgebreide website waarop veel informatie is te vin-

den. De inrichting van het call center heeft eveneens een belangrijke functie in de pro-actieve opstelling van de overheid.

SMART indicator: D.1.2 Beoordeling kwaliteit van de informatie en voorlichting aan de burger Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Er wordt steeds vaker pro-actief informatie verstrekt. Bij het call center kun-

nen mensen met vragen terecht. Indicator: D.2 Het actief betrekken van burgers en (maatschappelijke) organisaties bij


SMART indicator: D.2.1 Zijn er formele overlegstructuren en/of organen? Waarde: Ja Toelichting: Aantal formele overlegstructuren is beperkt. Formeel overleg wordt gevoerd

met VBC, KvK, onderwijsplatform en Collaborativo. Over het algemeen is er bij de beleidsformulering weinig mogelijkheid tot inspraak. Slechts indien de beleidsuitvoering op problemen stuit bij bepaalde doelgroepen vindt op ad hoc basis overleg plaats.






SMART indicator: D.3.1 Is er in de afgelopen 3 jaar wel eens onderzoek gedaan naar het vertrouwen van burgers in de overheid?


SMART indicator: D.3.2 Beoordeling vertrouwen in de overheid Waarde: 2 = onvoldoende vertrouwen Toelichting: Respondenten geven aan dat het vertrouwen niet groot is, wat volgens hen

oa. blijkt uit reacties van burgers (ingezonden en ingesproken berichten).



45


SMART indicator: D.4.1 Bestaat er binnen de entiteit een ombudsfunctie? Waarde: Ja Toelichting: Uit de interviews is naar voren gekomen dat het instituut van de ombudsman

bestaat, maar dat de huidige ombudsman niet is geëquipeerd (geen middelen heeft) om zijn functie naar behoren uit te voeren. Respondenten geven aan dat de equipering van de ombudsman weinig prioriteit heeft.

SMART indicator: D.4.2 Worden ingediende klachten geregistreerd? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:

SMART indicator: D.4.3 Aantal bezwaar- en beroepschriften dat in de afgelopen 12 maanden is ingediend? Waarde: 30 à 40 (schatting) Toelichting: Het aantal LAR-bezwaren bedraagt over 2002 ca. 30-40. De bezwaarmoge-

lijkheid van de LAR is nog lang niet bij alle burgers bekend.




SMART indicator: D.5.1 Is de vergunningverlening vastgelegd in een procedure? Waarde: Ja Toelichting: Een aantal vergunningsprocedures is ISO-gecertificeerd.

SMART indicator: D.5.2 Wordt de vergunningsprocedure consequent gehandhaafd? Waarde: Nee Toelichting: Er wordt weinig tot verbalisering overgegaan.



SMART indicator: E.1.1 Omvang financieringstekort als percentage van het BBP Waarde: 3% Toelichting: BBP 2002 is ANG 3.641 mln (schatting) met een tekort op kasbasis van ANG

107,6 mln (bron: Rapport Schuldencommissie)

SMART indicator: E.1.2 Omvang schuldenlast als percentage van het BBP Waarde: 66% Toelichting: BBP 2002 ANG 3.641 mln is (schatting) met een schuldenlast van ANG 2.400

mln (bron: Rapport Schuldencommissie).



46


SMART indicator: E.2.1 Is de begroting tijdig behandeld door de Staten/Eilandsraad? Waarde: Ja Toelichting: In oktober is de begroting behandeld in de centrale commissie; begin decem-

ber in de Eilandsraad.

SMART indicator: E.2.2 Is de begroting afgestemd op beleidsplannen? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:

Indicator: E.3 Tijdig opleggen van belastingaanslagen en innen van belastinggeld


Waarde: Ja Toelichting: De meeste achterstanden zijn niet groot, alleen bij het innen van de retribu-

ties, waaronder erfpachtcanons bestaan er nog forse achterstanden.

SMART indicator: E.3.2 Percentage belastingplichtigen dat niet/te laat betaalt Waarde: Niet meetbaar Toelichting:


beheer te voeren


Waarde: Ja Toelichting: De meeste diensten stellen een jaarplan op.

SMART indicator: E.4.2 Bestaat er een mandateringsregeling? Waarde: Ja Toelichting: In december 2001 is een eerste stap voor financieel zelfbeheer ingevoerd bij

drie pilotdiensten, DROV, DEZ en BSB&V. Bestuurders nemen vrijwel alle besluiten. Voor de nabije toekomst zijn er wel plannen om de besluitvorming over de aanwending van middelen (personeel en financiën) te delegeren naar de hoofden van dienst.



SMART indicator: F.1.1 Bestaat er een informatiseringbeleid? Waarde: Ja Toelichting: Door het stafbureau (ICT) is een concept informatiseringsbeleidsplan opge-

steld dat is geakkoordeerd door het BC. Enkele diensten hebben eigen informatiseringsplan opgesteld. Er is een aantal (project)plannen opgesteld voor specifieke onderdelen van informatisering. Bijvoorbeeld met betrekking tot e-government. Er is te weinig capaciteit beschikbaar bij het stafbureau om ontwikkeling en



47

uitvoering van het informatiseringsbeleid op een gedegen manier te kunnen coördineren.



Waarde: Ja Toelichting: Ongeveer 80% van de ambtenaren heeft de beschikking over een eigen PC.

Het stafbureau heeft een lijst met standaard specificaties voor kantoorauto-matisering (PC, printer). Alle diensten hebben intenet-toegang, maar alleen de ambtenaren in 11 diensten hebben een individueel e-mail adres. Alle diensten zijn aangesloten op een centraal netwerk waarop POVO, FSC en P-view beschikbaar wordt gesteld. Op dit moment is de meerderheid van de diensten niet met elkaar verbonden met een netwerk, waardoor gegevensuitwisseling moeilijk is. Aansluiting van alle 30 diensten op het netwerk is gepland voor volgend jaar. Het stafbureau coördineert dit traject. De diensten zijn zelf verantwoordelijk voor het al dan niet inzet-ten/aanschaffen van elektronische informatiesystemen. Voor veel beleidster-reinen geldt dat er onvoldoende middelen en capaciteit beschikbaar zijn om systemen aan te schaffen.

SMART indicator: F.2.2 Bestaat er een ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie? Waarde: Ja Toelichting: Het merendeel van de diensten heeft een eigen systeembeheerder. Bij grote

diensten is de systeembeheerder van een zwaarder kaliber dan bij kleine diensten. Er zijn in totaal ca. 20-25 systeembeheerders werkzaam. Het staf-bureau coördineert het onderhoud op hoofdlijnen en verzorgt training voor de systeembeheerders. Een gedeelte van de diensten (11) is overgegaan op een nieuw netwerk on-der supervisie van het stafbureau. De beveiliging van informatie van deze diensten is goed geregeld, o.a. via een firewall. Voor de overige diensten geldt dat zij nu nog zelf verantwoordelijk zijn voor hun netwerk en de beveili-ging daarvan. Dit betekent in de praktijk dat zij onvoldoende zijn beveiligd.

Indicator: F.3 Investering in ICT, in middelen en personen

SMART indicator: F.3.1 Worden er trainingen aangeboden op het terrein van ICT? Waarde: Ja Toelichting: Er wordt relatief veel aandacht besteed aan ICT trainingen.

Er wordt volgens respondenten onderscheid gemaakt tussen enerzijds trai-ningen die specifiek voor een dienst zijn, bijvoorbeeld als het gaat om een bepaald pakket dat alleen bij die ene dienst wordt gebruikt. In dat geval regelt de dienst zelf de training. Anderzijds zijn er trainingen die voor alle diensten van belang zijn, bijvoor-beeld m.b.t. systeembeheer en kantoorautomatisering. In dat geval regelt het stafbureau de training.

SMART indicator: F.3.2 Percentage van de totale begroting per dienst dat in ICT is geïnvesteerd Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Veel investeringen in ICT vinden ad hoc plaats. Bij sommige diensten komt

ICT als aparte post voor op de begroting. Daarnaast zijn er algemene pro-jectbegrotingen voor het hele eilandgebied.



48

5.4 Conclusies

Curaçao de entiteit met de meeste inwoners en met een centrumfunctie binnen de Nederlandse Antillen. De entiteit heeft beschikking over een relatief goed en professioneel georganiseerd overheidsapparaat. Dit wordt met name zichtbaar bij de gebieden kwaliteit van het ambtelijk apparaat en de samenhang tussen beleids- en begrotingscyclus. Bij de uitvoering van de nul-meting bleek overigens dat dit tot gevolg heeft dat de ambities van bestuur en ambtelijk appa-raat groeien. Gelet op de omvang en complexiteit van de problemen waar de entiteit zich voor gesteld ziet, is dit zeer goed te begrijpen. Kwaliteit van het bestuur Er bestaat geen gedragscode voor bestuurders. Er is wel een ontwerp eilandverordening opge-steld voor een gedragscode. Er lijkt een matig bewustzijn wat betreft de integriteit van bestuur-ders. In principe wordt er ambtelijk advies ingewonnen bij het nemen van besluiten. In het bestuursakkoord is de portefeuilleverdeling vast gelegd. Voor het overige zijn taken en verantwoordelijkheden van het bestuurlijk handelen niet vastgelegd. Er vindt geen monitoring plaats van de uitvoering van besluiten. Er is geen openbaar register van nevenfuncties. Bij hun aantreden doen bestuurders opgave van hun nevenfuncties. Kwaliteit van het ambtelijk apparaat Er is relatief veel vastgelegd met betrekking tot personeelsbeleid. Een derde van de diensten is ISO-gecertificeerd en voldoet aan de eisen die hieraan worden gesteld. Bij andere diensten worden voorbereidingen getroffen voor de samenstelling van een organisatieboek. Er worden periodiek functionerings- en beoordelingsgesprekken gevoerd. Curaçao heeft een centraal op-leidingsplan. De motivatie van het personeel wordt aangemerkt als matig. Hierbij wordt onder andere de relatie gelegd met de reorganisatie van het ambtelijk apparaat en de kwaliteit van de werkplekken. Bij de ISO-gecertifeerde diensten wordt klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd. Checks en balances Er wordt door de Eilandsraad voldoende gebruik gemaakt van parlementaire rechten zoals het vraagrecht. Er is sprake van structurele interne controle binnen het overheidsapparaat. Er is een achterstand in het opstellen en goedkeuren van jaarrekeningen. Overigens is de verwach-ting dat deze achterstanden dit jaar weggewerkt zullen zijn. Het functioneren van de toezicht-houdende organisaties is voor verbetering vatbaar. Er wordt wel regelmatig onderzoek gedaan bij de verschillende diensten op Curaçao. De effectiviteit van deze onderzoeken is beperkt om-dat er weinig follow up aan wordt gegeven. Vertrouwen in de overheid Er is weinig bekend over het vertrouwen in de overheid. De inschatting van respondenten is dat dit vertrouwen laag is. Er wordt geen burgeronderzoek uitgevoerd naar het vertrouwen van bur-gers in de overheid. Het eilandgebied informeert burgers proactief. De oprichting van een call-center voor burgers heeft de informatieverstrekking maar ook de doorverwijzing van burgers binnen de overheid verbeterd. De kwaliteit van de informatieverstrekking is voldoende. Curaçao heeft als enige entiteit een ombudsmanfunctie ingesteld. Overigens functioneert deze nog niet vanwege het ontbreken van een activiteitenbudget. Het eilandgebied heeft initiatieven genomen om het overheidsbeleid transparanter en meer accountabel te maken via LAR, LOB, call center en de controles van SOAB en ARNA.



49

Financiën en begrotingsbeheer Er is sprake van een aantoonbare samenhang tussen de beleids- en begrotingscyclus. Door alle diensten worden jaarplannen (inclusief begrotingen) opgesteld. Op de uitvoering hiervan vindt interne controle plaats. Er is sprake van een gedeeltelijke mandatering van bevoegdheden aan het ambtelijk apparaat bij drie diensten. Informatisering De informatisering van het eilandgebied wordt als voldoende beoordeeld. Ongeveer 80% van de ambtenaren heeft beschikking over een PC. Er is een concept informatiseringsbeleid opge-steld door een speciaal stafbureau. Voor het onderhoud en de beveiliging wordt zorg gedragen. De meeste diensten hebben een eigen systeembeheerder. Er wordt geïnvesteerd in de oplei-dingen van medewerkers op het terrein van ICT.

Uitkomst nulmeting Saba


51

6 Uitkomst nulmeting Saba

6.1 Inleiding

Saba is met ongeveer 1500 inwoners het kleinste eilandgebied van de Nederlandse Antillen. Hoewel Saba tot de Nederlandse Antillen behoort, is haar oriënteringsgebied veel meer de Ve-renigde Staten en Latijns Amerika. De officiële bestuurstaal is Nederlands en alle officiële do-cumenten zijn in het Nederlands zijn opgesteld, de meeste mensen spreken Engels en Spaans. Het Bestuurscollege van Saba bestaat uit drie leden en de Eilandsraad uit vijf. De ambtelijke organisatie bestaat uit 13 diensten. Er zijn 203 medewerkers in dienst; het merendeel hiervan werkt bij de Dienst Ruimtelijke Ordening en Beheer. Door de kleinschaligheid van Saba functio-neert het bestuur op zeer kleine afstand van de burgers. De betrokkenheid is groot en een rechtstreekse benadering van het bestuur door burgers komt regelmatig voor. Bestuurlijke ontwikkeling heeft ook op Saba een hoge prioriteit. Over dit onderwerp zijn er op het eilandgebied een groot aantal publicaties verschenen. In 1996 heeft het bestuur een Strate-gisch Ontwikkelingsplan geformuleerd. Het jaar daarop kwam een eilandsverordening tot stand met regels over de structuur en het functioneren van de ambtelijke organisatie, waarover in 1998 door een externe deskundige een analyse is gemaakt. Op basis van deze organisatiever-ordening heeft het BC in 2001 een beleidsplan ontwikkeld betreffende personeelsaangelegen-heden (benoemingprocedure, functioneringsgesprekken, etc.). Tenslotte is voor de periode 1999-2002 een ‘Policy Plan on Good Governance’ voor het eilandgebied opgesteld, waarvan niet duidelijk is uit wiens pen het is ontsproten en wat ermee is gedaan. In datzelfde jaar als het Strategisch Ontwikkelingsplan (1996) is ook het ‘Beleids- en Beheersin-strumentarium’ (BBI) project van start gegaan. Maar men heeft het project in 2000 vroegtijdig moeten beëindigen door oorzaken die buiten het eilandgebied lagen. Veel van de genoemde knelpunten zijn nog steeds actueel. In haar jaarplan bestuurlijke ontwikkeling 2003 worden de onderwerpen met de hoogste prioriteit opgesomd: - ontbreken van een meerjarenplan om het beleid van het eilandgebied richting te geven; - starre organisatiestructuur en traag functioneren van de organisatie; - onvoldoende richtlijnen voor ambtenaren over hoe ze hun werk vorm moeten geven; - laag niveau van veel ambtenaren; - groot gebrek aan motivatie, samenwerking, en het aanvaarden van verantwoordelijkheid; - geringe kennis bij de burger betreffende het gebruikmaken van klachtenprocedures; - laag niveau of afwezigheid van controle- en adviesorganen; - structureel begrotingstekort. Het bestuur van het eilandgebied heeft de intentie om in het kader van het Programma Bestuur-lijke Ontwikkeling deze problemen op te lossen. Enkele van de problemen zijn op te lossen door gewoon het heft ter hand te nemen, eventueel met hulp van expertise van buiten (meerjaren-plan, richtlijnen voor ambtenaren, jaarrekeningen). Andere problemen zijn van meer structurele aard en vergen een grotere inspanning (niveau ambtenaren, motivatie, financieringstekort). Om



52

het functioneren van de afdeling financiën te verbeteren is een accountant ingehuurd die met name tot taak heeft het intern controle systeem op te zetten. Volgens het jaarplan heeft Saba zich voorgenomen in 2003 acht projecten in te dienen in het kader van het Samenwerkingspro-gramma Bestuurlijke Ontwikkeling.



6.2.1 Workshop

Op 24 september 2003 heeft een workshop voor bestuurders en ambtenaren van Saba plaats-gevonden. De voertaal was Engels. In het eerste deel van de workshop werd een inleiding op de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling gegeven. In het tweede deel stond de set indicato-ren op basis waarvan de nulmeting is uitgevoerd centraal. Eerst werd de basisset indicatoren gepresenteerd. Daarna werd een discussie gevoerd over een aanvulling van de basisset met entiteit specifieke indicatoren. Hiermee wordt bedoeld dat de expertise van de aanwezigen werd aangewend om aanvullende indicatoren te formuleren die voor de betreffende entiteit van be-lang zijn. Accenten die in de workshop op Saba zijn gelegd hadden betrekking op de kwaliteit van het ambtelijke apparaat. Dit gebied werd ook als belangrijkste terrein van bestuurlijke ontwikkeling aangemerkt. Aan de orde kwam dat met name de motivatie en betrokkenheid van ambtenaren voor verbetering vatbaar is. Dit hangt samen met de trage besluitvormingsprocessen en ondui-delijkheid over de verantwoordelijkheden van bestuurlijk en ambtelijke apparaat. Helder werd dat in een kleine gemeenschap als Saba de verwevenheid van financiële, bestuurlijke en amb-telijke problemen groot is.


Het identificeren en verzamelen van de beschikbare schriftelijke informatie is gebeurd in overleg met en de hulp van de coördinatoren Bestuurlijke Ontwikkeling. Bij de start van het onderzoek is een eerste conceptlijst opgesteld en verspreid onder de coördinatoren. Deze lijst gaf aan welk type informatie en soort gegevens gezocht werd voor de uitvoering van de nulmeting. Bij het veldwerk ter plekke is met de coördinatoren doorgesproken en gekeken naar beschikbare – alternatieve – bronnen van schriftelijke informatie. Voorafgaande aan het veldwerk zijn enkele documenten beschikbaar gesteld. Tijdens het veld-werk op Saba waren er geen extra beschikbare stukken, hetgeen betekent dat de nulmeting bijna volledig is gebaseerd op interviews.

6.2.3 Interviews

Het onderzoeksteam voor Saba had één dag om bestuurders en ambtenaren te interviewen. Interviews zijn gehouden met twee bestuurders, vier hoofden van dienst. De coördinator had



53

vooraf aangekondigd dat de onderzoekers interviews af zouden komen nemen. Gedurende de dag konden de onderzoekers bij de betreffende personen binnenlopen. Gesprekken vonden steeds plaats met twee onderzoekers. Gelet op de beschikbare tijd voor de interviews op Saba is ook met een beperkt aantal perso-nen gesproken. Het ging om interviews met personen waarvan op basis van hun functie en positie in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie kan worden aangenomen dat ze een relevan-te en betrouwbare informatiebron zijn. Dit betekent dat zij enerzijds over voldoende informatie beschikken en anderzijds een gefundeerd oordeel kunnen vormen over voorliggende kwesties. De interviews zijn plezierig verlopen en leverden veel bruikbaar materiaal op voor de nulmeting.

6.2.4 Samenvattend

Voor de uitvoering van de nulmeting op Saba was maar beperkt tijd beschikbaar. Deze beper-king heeft er niet toe geleid dat de informatieverzameling problematisch is verlopen. De ge-sprekspartners waren uiterst coöperatief en stonden het team zonder enige terughoudendheid te woord. De uitkomsten van de nulmeting zijn gebaseerd op de workshop en de uitkomsten van de interviews. Schriftelijke informatie is maar zeer beperkt beschikbaar op Saba. Op het eerste gezicht lijken bepaalde indicatoren voor Saba mogelijk niet relevant. Bij het uit-voeren van de nulmeting bleek dat deze indicatoren wel bruikbaar zijn als checklist voor het ontwikkelen van goed bestuur in de toekomst.


In deze paragraaf worden de uitkomsten van de nulmeting weergegeven. Per gebied wordt een korte inleiding gegeven, gevolgd door een schema. In dit schema worden eerst de indicator en de SMART indicator toegelicht. Dan volgt de waarde van de nulmeting. De toelichting hierop staat direct eronder. Tot slot worden per gebied conclusies getrokken. Op deze manier worden alle zes gebieden besproken. Een toelichting op de indicatoren zelf is in bijlage 4 te vinden. Om de leesbaarheid te vergroten is bijlage 4 ook als aparte bijlage toegevoegd. Op die manier kan de toelichting op de indicato-ren bij lezing naast het rapport worden gelegd.



54




SMART indicator: A.1.1 Is er een gedragscode vastgelegd? Waarde: Nee Toelichting: Respondenten geven aan dat er plannen zijn om een gedragscode op te

stellen.

SMART indicator: A.1.2 Leggen bestuurders bij hun aantreden een ambtseed af? Waarde: Ja Toelichting: De ERNA stelt een ambtseed verplicht.

SMART indicator: A.1.3 Beoordeling handelen volgens (ongeschreven) gedragscode Waarde: 4 = Voldoende volgens gedragscode Toelichting: Deze waarde is gebaseerd op de perceptie van de respondenten met betrek-

king tot het handelen volgens ongeschreven gedragsregels. 1. Het bestuur functioneert ten behoeve van de burger. Dat de overheid in

dienst moet staan van burger staat expliciet in het jaarplan 2003 en wordt door respondenten onderschreven.

2. Eigen verantwoordelijkheid nemen is gemeengoed. 3. De wet wordt door bestuurders over het algemeen gerespecteerd. zo

geven respondenten aan. 4. Respondenten geven aan dat het hebben van nevenfuncties niet wense-

lijk is. Tegelijk klinkt er vaak een relativering door als het gaat om een oordeel over de praktijk.

5. Gedeputeerden nemen verantwoordelijkheid voor hun portefeuilles. Op het eiland zijn er twee gedeputeerden, wat betekent dat elk van hen 10 tot 11 portefeuilles beheert waarover de aandacht moet worden verdeeld.

6. Het al dan niet aannemen van geschenken is niet in de interviews aan de orde gesteld.


SMART indicator: A.2.1 Percentage van de besluiten dat wordt onderbouwd door een ambtelijk advies Waarde: 80% (schatting) Toelichting: In de meeste gevallen worden besluiten voorbereid op basis van advies van

de diensten.


Waarde: niet meetbaar Toelichting: Er wordt beperkt planmatig gewerkt aan beleidsvoorbereiding en besluitvor-

ming. Het initiatief hiervoor ligt vaak bij bestuurders. Indicator: A.3 Vastleggen en naleving van politiek-bestuurlijke besluiten

SMART indicator: A.3.1 Is er een monitoringsysteem m.b.t. de uitvoering van besluiten? Waarde: Nee



55

Toelichting:

SMART indicator: A.3.2 Percentage van de besluiten dat niet in uitvoering is genomen Waarde: niet meetbaar Toelichting:


stuurders


Waarde: Ja Toelichting: Er is een bestuursakkoord dat aan alle betrokkenen wordt bekendgemaakt.

Alleen de portefeuilleverdeling is openbaar. Indicator: A.5 Vastleggen en naleving van procedures voor het politiek-bestuurlijk

handelen


Waarde: Nee Toelichting: Alleen onderdelen van procedures liggen vast.


SMART indicator: A.6.1 Is er een openbare registratie van nevenfuncties van bestuurders? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen register voor nevenfuncties. Saba is een kleine gemeenschap

waarin langs informele kanalen eventuele nevenfuncties wel bekend zouden worden.

SMART indicator: A.6.2 Hebben alle bestuurders bij aantreden hun nevenfuncties gemeld? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:





56



Waarde: 1, 2, 3, 4 aanwezig Toelichting: In het kader van het BBI programma is een formatieplan uitgewerkt en zijn

functiebeschrijvingen en -waarderingen opgezet. Tevens is een personeels-beleid geformuleerd met enkele instrumenten als onderdeel, zoals: werving en selectie, houden van functioneringsgesprekken, en ziekteverzuimbeheer-sing. De onderzoekers hebben de indruk dat deze instrumenten nog niet wer-kelijk worden toegepast.

SMART indicator: B.1.2 Worden er systematisch functionerings- en beoordelingsgesprekken gehouden? Waarde: Nee Toelichting: Dit is wel opgenomen in het personeelsplan, maar wordt niet uitgevoerd. Aan

het eind van de proeftijd van nieuwe werknemers wordt een gesprek gevoerd.

SMART indicator: B.1.3 Aantal vacatures Waarde: Geen Toelichting: Een aanzienlijk deel van de banen (40 tot 50%) op Saba zijn overheidsfunc-

ties. Er is een trage doorstoom. In de komende jaren zullen verschillende ambtenaren met pensioen gaan.


Waarde: Meer dan 50% (schatting) Toelichting: Respondenten geven aan dat ambtenaren over het algemeen onvoldoende

kennis en vaardigheden hebben om op het niveau te werken dat, op basis van hun positie, mag worden verwacht. Van de 165 ambtenaren wordt ge-schat dat vijf een HBO-opleiding hebben genoten.

SMART indicator: B.1.5 Soort trainingen/opleidingen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De respondenten zijn ervan overtuigd dat training noodzakelijk is, maar er is

nog weinig initiatief daartoe genomen.

SMART indicator: B.1.6 Aantal trainings-/opleidingsdagen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De respondenten zijn ervan overtuigd dat training noodzakelijk is, maar er is

nog weinig initiatief daartoe genomen.

SMART indicator: B.1.7 Beoordeling motivatie van het ambtelijk apparaat Waarde: 2 = onvoldoende gemotiveerd Toelichting: Respondenten zijn vrij kritisch over de motivatie van het personeel. Men con-

stateert een gebrek aan ambitie en verantwoordelijkheidsgevoel, alsmede aan teamwork. Er vinden geen periodieke salarisverhogingen plaats, noch zijn er mogelijkheden om promotie te krijgen.

SMART indicator: B.1.8 Ziekteverzuimpercentage Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Dit wordt niet bijgehouden.

SMART indicator: B.1.9 Bestaat er een ziekteverzuimbeleid? Waarde: Nee



57

Toelichting: Er is geen ziekteverzuimbeleid. Indicator: B.2 Bekendheid met en naleving van de gedragscode voor ambtenaren

(LMA) SMART indicator: B.2.1 Percentage ambtenaren dat bekend is met de gedragscode in de LMA

Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Het bestaan van LMA is bij de respondenten bekend. De indruk bij respon-

denten bestaat dat er onvoldoende aandacht wordt besteed aan het actief bekendmaken van de richtlijnen uit de LMA, hoewel de overheid verplicht is om erop toe te zien dat da ambtenaren deze krijgen.

Indicator: B.3 Klantgerichtheid van het ambtelijke apparaat


SMART indicator: B.3.2 Beoordeling klantgerichtheid Waarde: 2 = onvoldoende klachtgericht Toelichting: Er bestaat bij de respondenten het beeld dat klantvriendelijk gedrag bij de

ambtenaren weinig prioriteit heeft.


Waarde: 4 = voldoende duidelijk Toelichting: Het apparaat is klein en geconcentreerd gehuisvest.

Indicator: B.4 Kwaliteit van werkplekken

SMART indicator: B.4.1 Beoordeling kwaliteit werkplekken Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Het kantoor van de BC en de gezaghebber, inclusief enkele cruciale diensten

(financiën/belasting) zijn in redelijke conditie, goed onderhouden en maken een opgeruimde indruk; naar de mening van de onderzoekers. Niet alle dien-sten zijn bezocht.





58

Indicator: C.1 Gebruik vraagrecht, recht van interpellatie- en budgetrecht door volks-

vertegenwoordigers

SMART indicator: C.1.1 Worden vragen centraal gepubliceerd? Waarde: Nee Toelichting: Er worden vragen gepubliceerd in de media. Het initiatief hiervoor ligt veelal

bij individuele leden van de Eilandsraad.



SMART indicator: C.1.3 Gemiddelde tijd tussen vragen en antwoorden Waarde: Niet meetbaar Toelichting:


Waarde: 1 = slecht Toelichting: Saba heeft problemen met het - tijdig - opstellen van een begroting en de

koppeling hiervan aan de financiële verslaglegging. Indicator: C.2 Aanwezigheid van jaarrekeningen met accountantsverklaringen

SMART indicator: C.2.1 Is de accountantsverklaring goedkeurend? Waarde: Geen Toelichting: In het opstellen van jaarrekeningen loopt Saba achter vanaf 1996. Met onder-

steuning van SOAB wordt er gewerkt aan het wegwerken van de achterstand. Indicator: C.3 Kwaliteit van het functioneren van ARNA en SOAB


Waarde: Eenmaal Toelichting: Volgens respondenten is de ARNA het afgelopen jaar eenmaal op bezoek

geweest.



Waarde: Nee Toelichting: Voor zover bekend bij de onderzoekers wordt hier niets mee gedaan.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Van SOAB zijn geen acties bekend.

SMART indicator: C.3.5 Zijn de rapportages van SOAB openbaar? Waarde: Nee Toelichting:



59


Waarde: Nee Toelichting: Voor zover bekend bij de onderzoekers wordt hier niets mee gedaan.


SMART indicator: C.4.1 Vindt er structureel interne controle plaats binnen diensten/directies? Waarde: Nee Toelichting: Sinds 2003 is er een controller in dienst getreden die aan het BC rapporteert.

Uitgaven en begroting worden niet aan elkaar gekoppeld. Financiën maakt dagelijkse een cumulatieve balans op per sector en een wekelijks overzicht van uitgaven en ontvangsten door het BC. Het is echter niet bekend hoeveel er per dienst wordt geïnd.

SMART indicator: C.4.2 Beoordeling kwaliteit van de interne controle Waarde: N.v.t. Toelichting:








Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Het eiland is klein en de bevolking weet vaak al wat besloten is door het BC

als deze nog aan het vergaderen is. Saba heeft geen website en ook geen eilandsgids met overheidsinformatie. De overheid doet gemiddeld elke twee weken verslag van haar beslissingen in een TV programma op de lokale TV zender. Het bereik hiervan is onbekend. Via de Daily Herald wordt overheids-informatie verspreid.

SMART indicator: D.1.2 Beoordeling kwaliteit van de informatie en voorlichting aan de burger Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Het gaat hier om een beoordeling van de onderzoekers van de kwaliteit van

de berichtgeving in de lokale media. Algemene informatie, brochures en fol-



60

ders zijn niet beoordeeld. Indicator: D.2 Het actief betrekken van burgers en (maatschappelijke) organisaties bij


SMART indicator: D.2.1 Zijn er formele overlegstructuren en/of organen? Waarde: Nee Toelichting:


Waarde: Geen Toelichting: Er zijn geen sociale partners waarmee overleg wordt gevoerd, noch overkoe-

pelende NGO’s.Er is op Saba een weinig actieve afdeling van de Vakbond voor Ambtenaren (WICSU) die zetelt op Sint Maarten.






SMART indicator: D.3.2 Beoordeling vertrouwen in de overheid Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De respondenten geven aan de indruk te hebben dat het vertrouwen in de

overheid gering is. Indicator: D.4 Bekendheid en gebruik van beroeps- en klachtenprocedures


SMART indicator: D.4.2 Worden ingediende klachten geregistreerd? Waarde: Nee Toelichting: Formele klachten worden ingediend bij de gezaghebber die kan besluiten een

medewerker naar de persoon in kwestie te sturen. Klachten en meningsver-schillen worden veelal in een persoonlijk onderhoud met de gedeputeerden uitgepraat.

SMART indicator: D.4.3 Aantal bezwaar- en beroepschriften dat in de afgelopen 12 maanden is ingediend? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:





61


SMART indicator: D.5.1 Is de vergunningverlening vastgelegd in een procedure? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen vergunningenbeleid. Binnen het BC is recentelijk besloten de ar-

beidsvergunning prioriteit te geven.




SMART indicator: E.1.1 Omvang financieringstekort als percentage van het BBP Waarde: N.v.t. Toelichting: Er is een structureel tekort op de courante rekening. Het tekort is momenteel

Naf 1,3 miljoen. Er wordt dagelijks gekeken hoe betalingen kunnen worden gedaan. Een reserve kan het eilandgebied voorlopig niet opbouwen.

SMART indicator: E.1.2 Omvang schuldenlast als percentage van het BBP Waarde: N.v.t. Toelichting: Het eilandgebied Saba mag niet lenen.


SMART indicator: E.2.1 Is de begroting tijdig behandeld door de Staten/Eilandsraad? Waarde: Nee Toelichting: De begrotingscyclus begint te laat en er treden vertragingen op tijdens het

proces.

SMART indicator: E.2.2 Is de begroting afgestemd op beleidsplannen? Waarde: Nee Toelichting: De begroting wordt volgens de respondenten opgesteld op basis van de be-

grotingen van de afdelingen van het voorgaande jaar. Het BC aggregeert deze en stelt een eilandbegroting op met een eventuele procentuele korting. Een korting wordt gelijkelijk omgeslagen over alle diensten.



Waarde: Ja Toelichting: Afdeling financiën produceert maandelijks een prioriteitenlijst voor het BC met

achterstallige inningen. Het betreft loonbelasting, heffingen m.b.t. de vergun-ningverlening aan horecaondernemingen en omzetbelasting.




62


beheer te voeren



SMART indicator: E.4.2 Bestaat er een mandateringsregeling? Waarde: Nee Toelichting: Gedeputeerden tekenen alles. Er zijn geen bevoegdheden gemandateerd.



SMART indicator: F.1.1 Bestaat er een informatiseringbeleid? Waarde: Nee Toelichting:



Waarde: Nee Toelichting: De meeste hoofden van dienst hebben een PC. Door respondenten wordt

gesteld dat er dit jaar 80 PC’s zijn aangekocht. Er is een netwerk binnen het gebouw, met internetaansluiting. Er is geen intranet. Alle belastingaanslagen worden handmatig verwerkt. Er komt een nieuw sof-ware systeem, maar dat is er nog niet. Financiën en ontvanger hebben twee servers (een als back-up). De software is nog niet volledig en adequaat. Er wordt verwacht dat het nieuwe systeem eind 2003 operationeel zal zijn.

SMART indicator: F.2.2 Bestaat er een ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen systeembeheerder op het eiland. Er is wel een medewerker die

kennis van en affiniteit met het terrein heeft. Indicator: F.3 Investering in ICT, in middelen en personen

SMART indicator: F.3.1 Worden er trainingen aangeboden op het terrein van ICT? Waarde: Nee Toelichting:

SMART indicator: F.3.2 Percentage van de totale begroting per dienst dat in ICT is geïnvesteerd Waarde: 0% Toelichting: Aankoop van PC’s komt niet uit de reguliere begroting, maar uit een specifiek

fonds (ECG21).



63

6.4 Conclusies

Saba heeft als kleinste eiland van de Nederlandse Antillen ook de kleinste afstand tussen bur-gers en bestuur. Er zijn veel ambtenaren op uitvoerend niveau, maar weinig op beleidsniveau. Er wordt maar beperkt planmatig gewerkt. Ook de financiële situatie van het eilandgebied vormt een aandachtspunt. Kwaliteit van bestuur Er bestaat geen gedragscode voor bestuurders. Er zijn wel plannen in die richting. Aan de meeste besluiten gaat een ambtelijke voorbereiding vooraf. Dit gebeurt over het algemeen op initiatief van een bestuurder. Er is weinig vastgelegd als het gaat om de taken en verantwoorde-lijkheden van het bestuur en het bestuurlijk handelen. Er is geen register van nevenfuncties. Omdat de gemeenschap klein is zijn nevenfuncties meestal wel bekend. Kwaliteit van ambtelijk apparaat Binnen het BBI-project zijn werkprocessen beschreven, maar het lijkt erop dat hier in de praktijk weinig mee wordt gewerkt. Veel medewerkers zijn onvoldoende gekwalificeerd voor hun functie. Er is weinig doorstroom mogelijk binnen het ambtelijk apparaat. Er zijn weinig vacatures, behal-ve bij het onderwijs. De motivatie van het ambtelijk apparaat is laag. Mogelijk mede als gevolg hiervan is de klantgerichtheid laag. De kwaliteit van de werkplekken is voldoende. Checks and balances De formele controleprocedures en -instrumenten ontbreken of functioneren niet naar behoren. Het functioneren van de toezichthoudende organisaties is voor verbetering vatbaar. Er wordt op dit moment getracht om de achterstand in jaarrekeningen sinds 1996 weg te werken. Er is zeer beperkt sprake van interne controle. Overigens vindt er in een kleine gemeenschap vanzelf een grotere informele controle plaats dan in een grote sociaal-geografische eenheid. Vertrouwen in de overheid De afstand van burgers tot het bestuur is klein. De indruk bestaat dat de overheid voldoende toegankelijk is voor burgers. Informatie wordt op verzoek beschikbaar gesteld en er zijn moge-lijkheden om klachten in te dienen. Ook al zijn deze zaken vaak niet in procedures vastgelegd. De overheid informeert burgers pro-actief maar beperkt over openingstijden, doorlooptijd van procedures en vergunningaanvragen en leges. Er worden geen registraties bijgehouden van klachten, bezwaar- en beroepschriften en er is geen vergunningen- en handhavingsbeleid. Financiën en begrotingsbeheer De eilandbegroting komt niet tot stand op basis van een beleidsplan, dat weer is gebaseerd op beleidsprioriteiten. Er is geen koppeling tussen de beleids- en begrotingscyclus. Er is geen zicht op de uitgaven, gerelateerd aan de begroting, noch op de overschrijdingen per sector of dienst. Er bestaat geen mandateringregeling. Informatisering Er is geen automatiseringbeleid en de bestaande elektronische informatiesystemen bieden gebruikers onvoldoende ondersteuning en er is geen echte systeembeheer.

Uitkomst nulmeting Sint Eustatius


65

7 Uitkomst nulmeting Sint Eustatius

7.1 Inleiding

Sint Eustatius is een klein eilandgebied. Het heeft te kampen met de voor dergelijke kleine ge-meenschappen kenmerkende problemen op het terrein van voorzieningen en dienstverlening. De complexiteit van en de samenhang tussen de uitdagingen voor Sint Eustatius zijn groot. Tegelijk zijn de financiële mogelijkheden beperkt. De kleinschaligheid stelt hoge eisen aan de kwaliteit van bestuur. Deze omstandigheden leiden ertoe dat het besturen van een klein eiland-gebied als Sint Eustatius nogal wat specifieke bestuursvaardigheden vereist. Dit wordt ook door het BC onderkend. Het Bestuurscollege van Sint Eustatius bestaat uit drie en de Eilandsraad uit vijf leden. Het ambtelijk apparaat van Sint Eustatius bestaat uit twee bureaus, drie afdelingen en zes diensten. Het totale personeelsbestand is 131. Daarnaast zijn er 45 medewerkers gedetacheerd bij stich-tingen, zoals het museum, scholen etc., en zijn er 90 aangesteld als arbeider. Voorafgaand aan het huidige Programma Bestuurlijke Ontwikkeling heeft het eilandgebied het BBI programma uitgevoerd. Nederland heeft een financiële bijdrage geleverd voor dit program-ma. Het programma is in 2000 stopgezet. In haar jaarplan bestuurlijke ontwikkeling 2003 heeft het eilandgebied een toekomstvisie gepresenteerd, waarin een aantal prioriteiten zijn vastge-steld:

- efficiënt functioneren van het bestuurlijk en ambtelijk apparaat door upgrading, moder-nisering en automatisering;

- ontwikkeling van het menselijk kapitaal; - gezonde financiële huishouding; - optimaal gebruik maken van de aanwezige potentiële inkomstenbronnen.

Overigens hecht Sint Eustatius bovenal veel belang aan de realisering van een nieuw bestuurs-gebouw. Adequate huisvesting is uiteraard een randvoorwaarde voor het functioneren van het openbaar bestuur. Bovenstaande ambities vragen van het bestuur niet alleen een structurele ommezwaai, maar ook een bestuurlijke cultuurverandering. Vooralsnog is de motivatie onder de ambtenaren be-perkt. Werkomstandigheden zijn slecht, persoonlijke ontwikkelingskansen gering. Het vroegtij-dig moeten afbreken van eerdere programma’s heeft de motivatie niet vergroot. In het kader van het verbeteren van haar bestuurlijke en ambtelijke apparaat heeft het eiland-gebied een totaal pakket aan projecten ingediend. De beoogde financiering moet in eerste in-stantie komen uit het Solidariteitsfonds, maar loopt ook vooruit op de mogelijkheden van het Ontwikkelingsfonds. Het totale bedrag aan projectaanvragen is ongeveer Naf 126 miljoen. Het grootste deel is evenwel bestemd voor investeringen in de infrastructuur, waaronder een nieuw bestuurskantoor.



66



7.2.1 Workshop

Op 23 september 2003 heeft een workshop voor bestuurders en ambtenaren van Sint Eustatius plaatsgevonden. In het eerste deel van de workshop werd een inleiding op de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling gegeven. In het tweede deel stond de set indicatoren op basis waar-van de nulmeting is uitgevoerd centraal. De basisset indicatoren werd gepresenteerd. Daarna werd een discussie gevoerd over een aanvulling van de basisset met entiteit specifieke indica-toren. Hiermee wordt beoogd de expertise van de aanwezigen aan te wenden om aanvullende indicatoren te formuleren die voor de betreffende entiteit van belang zijn. Tijdens de workshop is een aantal zaken aangegeven. Op de eerste plaats werden door de deelnemers informatisering en de kwaliteit van het ambtelijk apparaat aangemerkt als belang-rijkste onderdelen van bestuurlijke ontwikkeling. De huisvesting wordt aangemerkt als rand-voorwaarde voor bestuurlijke ontwikkeling. Verbeteringen op dit terrein zullen positieve effecten hebben op de motivatie van het ambtelijk apparaat en de kwaliteit van werk. Ook informatise-ring wordt als belangrijk ondersteunend instrument gezien. Ook andere verbeterslagen waaron-der het registreren en meetbaar maken van resultaten heeft prioriteit nadat aan deze voorwaar-den is voldaan.


Het identificeren en verzamelen van de beschikbare schriftelijke informatie is gebeurd in overleg met en de hulp van de coördinatoren Bestuurlijke Ontwikkeling. Bij de start van het onderzoek is een eerste conceptlijst opgesteld en verspreid onder de coördinatoren. Deze lijst gaf aan welk type informatie en soort gegevens gezocht werd voor de uitvoering van de nulmeting. Bij het veldwerk ter plekke is met de coördinatoren doorgesproken en gekeken naar beschikbare – alternatieve – bronnen van schriftelijke informatie. Voorafgaande aan het veldwerk zijn enkele documenten beschikbaar gesteld. Tijdens het veld-werk op Sint Eustatius zijn nauwelijks extra stukken bestudeerd.

7.2.3 Interviews

Gesprekken zijn gevoerd met drie bestuurders, acht hoofden van dienst en de coördinator Be-stuurlijke Ontwikkeling. Vooraf was door de coördinator een afspraak met hen gemaakt. Een deel van de gesprekken vond plaats met twee onderzoekers en een deel is door een onderzoe-ker gevoerd. In alle gevallen ging het om interviews met personen waarvan op basis van hun functie en positie in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie kan worden aangenomen dat ze een relevante informatiebron zijn. Dit betekent dat zij enerzijds over voldoende informatie be-schikken en anderzijds een gefundeerd oordeel kunnen vormen over voorliggende kwesties.



67

De selectie van de geïnterviewden is in nauw overleg met de coördinator bestuurlijke ontwikke-ling tot stand gekomen. De interviews zijn goed verlopen en leverden veel bruikbaar materiaal op voor de nulmeting. De sfeer was open en er werd zonder terughoudendheid informatie ver-strekt.

7.2.4 Samenvattend

Het veldwerk op Sint Eustatius is naar tevredenheid verlopen, ondanks de beperkte tijd die er-voor beschikbaar was. Het verloop van de workshop was goed en de discussie levendig. Deze ging echter slechts deels over de indicatoren en een analyse van de problemen. Veel aandacht ging uit naar wat er in het verleden niet goed is gegaan. Schriftelijke informatie was maar beperkt beschikbaar. Dit heeft ertoe geleid dat de nulmeting vrijwel geheel is gebaseerd op de gegevens uit de interviews.


In deze paragraaf worden de uitkomsten van de nulmeting weergegeven. Per gebied wordt een korte inleiding gegeven, gevolgd door een schema. In dit schema worden eerst de indicator en de SMART indicator weergegeven. Dan volgt de waarde van de nulmeting. De toelichting hier-op staat direct eronder. Tot slot worden per gebied conclusies getrokken. Op deze manier wor-den alle zes gebieden besproken. Een toelichting op de indicatoren zelf is in bijlage 4 te vinden. Om de leesbaarheid te vergroten is bijlage 4 ook als aparte bijlage toegevoegd. Op die manier kan de toelichting op de indicato-ren bij lezing naast het rapport worden gelegd.


Bij dit gebied van bestuurlijke ontwikkeling staat de kwaliteit van het bestuur centraal. Aan de orde komen onder andere integriteit, gebruik van ambtelijke ondersteuning door bestuurders en het vastleggen en naleven van besluiten, en van taken en verantwoordelijkheden. Indicator: A.1 Beleving van een gedragscode waarin is vastgelegd hoe bestuurders


SMART indicator: A.1.1 Is er een gedragscode vastgelegd? Waarde: Nee Toelichting: Er bestaat geen formele code. Het BC spiegelt zich aan Sint Maarten waar

een concept in de maak is. Men is doordrongen van het belang van een der-gelijke code. Er is wel een huishoudelijk reglement voor de Eilandsraad.

SMART indicator: A.1.2 Leggen bestuurders bij hun aantreden een ambtseed af? Waarde: Ja Toelichting: De ERNA stelt een ambtseed verplicht



68

SMART indicator: A.1.3 Beoordeling handelen volgens (ongeschreven) gedragscode Waarde: 4 = Voldoende volgens gedragscode Toelichting: 1. Bestuur functioneert ten behoeve van de burger. Deze uitspraak wordt

breed onderschreven door respondenten. In de praktijk betekent het dat bestuurders hierbij op de eerste plaats denken hun eigen kiezers.

2. Eigen verantwoordelijkheid nemen is gemeengoed. 3. De wet wordt in het algemeen gerespecteerd, zo geven respondenten

aan. 4. Het hebben van nevenfuncties wordt in principe als onwenselijk be-

schouwd. 5. Gedeputeerden nemen verantwoordelijkheid voor hun portefeuilles. De

twee bestuurders moeten hun aandacht verdelen over het grote aantal portefeuilles dat zij beheren.

6. Het al dan niet aannemen van geschenken is niet aan respondenten voorgelegd.


SMART indicator: A.2.1 Percentage van de besluiten dat wordt onderbouwd door een ambtelijk advies Waarde: 90% (schatting) Toelichting: Respondenten geven aan dat 90% procent van de besluiten vergezeld gaat

van een advies van de sectoren. In de meeste gevallen vraagt het BC om advies. Bij spoedgevallen worden besluiten genomen zonder advies van de sectoren. Er is weinig zicht op de mate van acceptatie van adviezen. Wan-neer een advies niet wordt overgenomen vindt hierover niet altijd terugkoppe-ling plaats.

SMART indicator: A.2.2 Percentage van de besluiten die tot stand zijn gekomen op initiatief van de be-stuurder

Waarde: 90% (schatting) Toelichting: De meeste adviezen komen tot stand op verzoek van het BC. Er bestaat

onder de diensthoofden geen sterke neiging om pro-actief adviezen te formu-leren.


SMART indicator: A.3.1 Is er een monitoringsysteem m.b.t. de uitvoering van besluiten? Waarde: Nee Toelichting: Alle in- en uitgaande stukken worden geregistreerd en elektronisch geïn-

dexeerd, volgens de Basis Archief Code. De Eilandsraad vraagt 5 à 6 keer per maand informatie op.



stuurders


Waarde: Nee Toelichting: Er is geen bestuursakkoord. Er is een portefeuilleverdeling en ook de voorzit-

terschappen en lidmaatschappen die daarbij horen liggen vast. Zaken liggen vaak onvoldoende vast. Er is een huishoudelijk reglement voor de Eilandsraad.



69


handelen




SMART indicator: A.6.1 Is er een openbare registratie van nevenfuncties van bestuurders? Waarde: Nee Toelichting: In een kleine gemeenschap als op St. Eustatius is de sociale controle groot.

Burgers zijn veelal op de hoogte van het doen en laten van bestuurders.

SMART indicator: A.6.2 Hebben alle bestuurders bij aantreden hun nevenfuncties gemeld? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:





Waarde: 1, 2, 3 aanwezig Toelichting: Er bestaat geen boek waarin alles is vastgelegd. Voor de hogere functies zijn

er functiebeschrijvingen beschikbaar. Bij de brandweer zijn de hiërarchische verhoudingen goed vastgelegd.

SMART indicator: B.1.2 Worden er systematisch functionerings- en beoordelingsgesprekken gehouden? Waarde: Nee Toelichting: Er bestaat frustratie onder de ambtenaren over het ontbreken van de moge-

lijkheid om op basis van kwaliteit en het aantal dienstjaren promotie te krij-gen.



70

SMART indicator: B.1.3 Aantal vacatures Waarde: 20% à 25% (schatting) Toelichting: Dit percentage verschilt per dienst. Aan de ene kant is de overheid een be-

langrijke werkgever. Aan de andere kant is er een aanzienlijk verloop onder gekwalificeerde medewerkers.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Hier bestaat geen inzicht in, onder andere doordat geen functioneringsge-

sprekken worden gevoerd. Bij interviewers bestaat de indruk dat het algeme-ne niveau van de ambtenaren heel laag is (enkelen met HBO niveau; de meeste met lager niveau waarvan sommigen lagere school)

SMART indicator: B.1.5 Soort trainingen/opleidingen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Geen Toelichting: Respondenten geven aan behoefte aan opleidingen te hebben. Het oplei-

dingsbudget vormt de sluitpost van de begroting.

SMART indicator: B.1.6 Aantal trainings-/opleidingsdagen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Geen Toelichting:

SMART indicator: B.1.7 Beoordeling motivatie van het ambtelijk apparaat Waarde: 2 = onvoldoende gemotiveerd Toelichting: Op basis van de indruk van onderzoekers bestaan er verschillende frustra-

ties: geen carrièremogelijkheden, slechte werkomstandigheden, lage salarië-ring. Ook voormalige, veelbelovende bestuurlijke ontwikkelingsprogramma’s die niet zijn afgemaakt dragen bij aan de demotivatie van medewerkers.

SMART indicator: B.1.8 Ziekteverzuimpercentage Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Momenteel wordt gewerkt aan het inventariseren van het ziekteverzuim. De

verwachting is dat ziekteverzuimcijfers vanaf 2004 bekend zullen zijn.

SMART indicator: B.1.9 Bestaat er een ziekteverzuimbeleid? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen ziekteverzuimbeleid, wel een bepaalde procedure. Alle ziektebrie-

ven worden per afdeling verzameld en aan de afdeling PZ gestuurd voor ver-werking.


(LMA)


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Respondenten zijn bekend met de LMA. In hoeverre ze bekend zijn met de

inhoud ervan is niet duidelijk. Indicator: B.3 Klantgerichtheid van het ambtelijke apparaat

SMART indicator: B.3.1 Is er in de afgelopen 3 jaar wel eens klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd? Waarde: Nee Toelichting:



71

SMART indicator: B.3.2 Beoordeling klantgerichtheid Waarde: 3 = matig klantgericht Toelichting: De huisvesting van diensten die vooral op het publiek zijn gericht zoals be-

volking en welzijn is slecht. Daar kan geen vriendelijkheid tegenop. De bele-ving van onderzoekers is dat klantvriendelijkheid een lage prioriteit heeft.


Waarde: 4 = voldoende duidelijk Toelichting: Het apparaat is klein en onderlinge doorverwijzing verloopt goed.


SMART indicator: B.4.1 Beoordeling kwaliteit werkplekken Waarde: 1 = slecht Toelichting: De diensten financiën, welzijn en bevolking zijn sinds zes jaar (tijdelijk) ge-

huisd in van origine particuliere woonhuizen. Gemiddeld zit men met zes personen in een kleine ruimte. Het archief bevindt zich in een container. Kan-toren maken op de onderzoekers een verwaarloosde en vieze indruk.


De controleprocedures en –instrumenten zijn van essentieel belang voor een goed functione-rend openbaar bestuur. Hierbij spelen de volksvertegenwoordiging – Staten en Eilandsraden – een belangrijke rol, maar ook interne ambtelijke en externe controlemechanismen zoals de acti-viteiten van ARNA en SOAB. In deze paragraaf worden de resultaten gegeven op de indicato-ren die verwijzen naar kwaliteit van interne en externe ambtelijke en democratische controle-instrumenten. Indicator: C.1 Gebruik vraagrecht, recht van interpellatie- en budgetrecht door volks-

vertegenwoordigers

SMART indicator: C.1.1 Worden vragen centraal gepubliceerd? Waarde: Nee Toelichting: De vergaderingen van de Eilandsraad worden rechtstreeks uitgezonden via

de lokale radiozender. Op die manier kunnen burgers kennis nemen van de vragen. Alle Eilandsraadvergaderingen worden opgenomen op band. De banden worden niet op korte termijn op schrift uitgewerkt. Vragen worden niet actief gepubliceerd.



SMART indicator: C.1.3 Gemiddelde tijd tussen vragen en antwoorden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De klacht bij ambtenaren is dat antwoorden van het BC lang op zich laten

wachten.



72


Waarde: 2 = onvoldoende Toelichting: De jaarrekeningen lopen vier jaar achter. Begrotingen worden niet op tijd

besproken en zijn niet gericht op de beleidsprioriteiten van het eiland. De relatie tussen begroting per dienst en de uitgaven ontbreekt door het ontbre-ken van een goed functionerend registratie- en verslaggevend systeem.


SMART indicator: C.2.1 Is de accountantsverklaring goedkeurend? Waarde: Geen Toelichting: Financiële administratie bestaat uit (handmatige) registratie van uitgaven door

de afdeling financiën. De afdeling ontvanger registreert inkomsten en doet betalingen. Er is geen overzicht van overschrijdingen van diensten. De jaar-rekeningen hebben een achterstand vanaf 1999.



Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Respondenten geven aan dat de ARNA regelmatig het eiland bezoekt.



Waarde: Nee Toelichting: De onderzoekers hebben de indruk dat weinig follow up wordt gegeven aan

rapportages.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De SOAB bezoekt het eiland op verzoek.

SMART indicator: C.3.5 Zijn de rapportages van SOAB openbaar? Waarde: Nee Toelichting:


Waarde: Nee Toelichting: De onderzoekers hebben de indruk dat weinig follow up wordt gegeven aan

rapportages. Indicator: C.4 Toepassing interne controle bij diensten en departementen

SMART indicator: C.4.1 Vindt er structureel interne controle plaats binnen diensten/directies? Waarde: Nee Toelichting: Er vindt geen interne controle plaats.



73








SMART indicator: D.1.1 Aantal schriftelijke en mondelinge publicaties die in de afgelopen 12 maanden zijn verschenen in beheer van betreffende entiteit

Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Via GIS wordt informatie verspreid. Tevens wordt wekelijks het radiopro-

gramma “Shedding Light” uitgezonden waarbij telkens een andere afdeling in de schijnwerper komt. Ook zijn er regelmatig interviews met bestuurders op de radio. Publiciteit van voor het publiek interessante zaken komt in de “Daily Herald” en “Today”. Bovendien geven gedeputeerden regelmatig persconferenties. De afdeling onderwijs heeft een uitgebreid voorlichtingprogramma gegeven over het studiefinancieringprogramma. Ook kan men zelf informatie bij overheid aanvragen. Het archief staat open voor publiek. Er is geen website waarop overheidsinformatie beschikbaar wordt gesteld.

SMART indicator: D.1.2 Beoordeling kwaliteit van de informatie en voorlichting aan de burger Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Het bereik is goed. Van wisselende kwaliteit. De uitingen zijn veelal populair

en / of politiek getint. Indicator: D.2 Het actief betrekken van burgers en (maatschappelijke) organisaties bij


SMART indicator: D.2.1 Zijn er formele overlegstructuren en/of organen? Waarde: Ja Toelichting: Overleg van entiteit met SENGO, overkoepelend orgaan voor alle NGO’s.



74


Waarde: niet meetbaar Toelichting:






SMART indicator: D.3.2 Beoordeling vertrouwen in de overheid Waarde: Niet meetbaar Toelichting:



SMART indicator: D.4.2 Worden ingediende klachten geregistreerd? Waarde: Nee Toelichting: Klachten worden geregistreerd als ingekomen stuk. Ze worden niet als zoda-

nig geregistreerd en de afhandeling ervan wordt niet gemonitord.





SMART indicator: D.5.1 Is de vergunningverlening vastgelegd in een procedure? Waarde: Ja Toelichting: Procedure voor verkrijgen van bijvoorbeeld bouwvergunning is vastgelegd.

Dit is niet van alle vergunningen bekend.

SMART indicator: D.5.2 Wordt de vergunningsprocedure consequent gehandhaafd? Waarde: Nee Toelichting: Procedure wordt niet in alle gevallen gevolgd. Verbalisering vindt niet plaats.



75



SMART indicator: E.1.1 Omvang financieringstekort als percentage van het BBP Waarde: N.v.t. Toelichting: Het eilandgebied kan niet lenen.



SMART indicator: E.2.1 Is de begroting tijdig behandeld door de Staten/Eilandsraad? Waarde: Nee Toelichting: Begroting wordt samengesteld door gedeputeerden op basis van individuele

begrotingen van diensten. In de praktijk betekent het dat de diensten de be-groting van het vorige jaar overnemen waarop de gedeputeerden een be-paald percentage korten. De meeste diensten weten niet hoe de begroting tot stand komt en wachten lijdzaam af. Er bestaat ook geen systeem om de overschrijdingen per dient te berekenen. Noch per dienst, noch voor het ei-landgebied bestaat een dergelijk overzichtssysteem. Te korten worden ad hoc aangevuld. Tevens lopen begrotingen structureel achter op schema. Voor 2004 is de begroting nog niet goedgekeurd.

SMART indicator: E.2.2 Is de begroting afgestemd op beleidsplannen? Waarde: Nee Toelichting: Volgens de respondenten is er nauwelijks afstemming tussen de beleids- en

begrotingscyclus. Begrotingen worden opgesteld op basis van die van het vorige jaar , waarna er vaak een percentage op alle posten wordt gekort. Sommige diensten, zo-als de GGD en onderwijs willen beleid ontwikkelen. De financiering voor de uitvoering ervan moet buiten het eilandgebied om gegenereerd worden.



Waarde: Ja Toelichting: De belastingdienst werkt niet goed. Er bestaat geen systematiek om gege-

vens te verkrijgen die nodig zijn om een aanslag op te leggen. Daarnaast ontbreekt het aan capaciteit om systematisch te volgen of wel of niet is be-taald. De ontvanger heeft geen middel ter beschikking om tot sancties over te gaan. De eilandontvanger verwerkt alle incasseringen handmatig.

SMART indicator: E.3.2 Percentage belastingplichtigen dat niet/te laat betaalt Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er bestaat een systeem waarbij aanmaningen worden toegestuurd. Het ei-

land heeft geen deurwaarder ter beschikking daarom kan van afdwingen van betaling geen sprake zijn.



76

Indicator: E.4 Mogelijkheden van diensten/departementen om een efficiënt financieel beheer te voeren



SMART indicator: E.4.2 Bestaat er een mandateringsregeling? Waarde: Ja Toelichting: Hoofden van dienst hebben het mandaat om over kleine bedragen te beslis-

sen. In de praktijk is dit zo gering dat voor de meeste beslissingen toestem-ming van het BC nodig is.



SMART indicator: F.1.1 Bestaat er een informatiseringbeleid? Waarde: Nee Toelichting: Hoewel tijdens de workshop de diensthoofden informatiesering een hoge

prioriteit gaven, bestaat er geen enkel beleid. Indicator: F.2 Aanwezigheid en gebruik van elektronische informatiesystemen


Waarde: Nee Toelichting: Er is geen enkel systeem dat is gebaseerd op de specifieke behoefte van een

dienst. In 1999 is een systeem aangekocht voor financiën, maar er was on-voldoend of inadequate software om het goed te benutten. Gevolg is dat de afdeling financiën nog steeds geen systeem heeft om boekhouding te voeren en wordt dat nog met de hand gedaan. Men is het erover eens dat de afde-ling geheel gereorganiseerd moet worden. Alleen de afdeling salarissen heeft een PC. Bij de afdeling onderwijs is een adequaat systeem aanwezig a.g.v. het on-derwijsvernieuwingsprogramma.

SMART indicator: F.2.2 Bestaat er een ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen systeembeheerder.

Indicator: F.3 Investering in ICT, in middelen en personen SMART indicator: F.3.1 Worden er trainingen aangeboden op het terrein van ICT? Waarde: Nee Toelichting:



77

SMART indicator: F.3.2 Percentage van de totale begroting per dienst dat in ICT is geïnvesteerd Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er wordt geschat dat het upgraden van het systeem bij financiën en de afde-

ling bevolking een aanzienlijk bedrag zal gaan kosten. Dit bedrag is voor-alsnog niet op de begroting terug te vinden.

7.4 Conclusies

Sint Eustatius is een klein eilandgebied dat behoorlijke ambities heeft, zoals efficiencyverbete-ring en een gezond financieel beleid. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het aan een aantal noodzakelijke randvoorwaarden voor de ontwikkeling van de kwaliteit van bestuur nog ontbreekt. Zo vormen de huisvesting en overige faciliteiten van het bestuur en ambtelijke orga-nisatie een belangrijk knelpunt op Sint Eustatius. De beperkte omvang van registraties en archi-vering hangt hier mogelijk mee samen. Kwaliteit van bestuur Er bestaat geen gedragscode voor bestuurders. De algemene opinie is dat er wel een zou moe-ten worden ontwikkeld. Ambtelijke adviezen worden in de meeste gevallen wel afgegeven, maar het is niet duidelijk in hoeverre deze adviezen ook worden gebruikt bij de besluitvorming. Er zijn nauwelijks zaken vastgelegd als het gaat om de taken en verantwoordelijkheden van het be-stuur en het bestuurlijk handelen. Kwaliteit van ambtelijk apparaat Er ligt weinig vast op het terrein van personeelsbeleid. Er worden niet structureel functione-ringsgesprekken gehouden, er zijn nauwelijks mogelijkheden voor doorstroom of promotie en er worden geen cursussen of trainingen gegeven. Het ambtelijk apparaat is onvoldoende gemoti-veerd. Klantgerichtheid heeft weinig prioritiet. De huisvesting en kwaliteit van de werkplekken is slecht. Checks and balances De formele controleprocedures en -instrumenten ontbreken of functioneren niet naar behoren. Het functioneren van de toezichthoudende organisaties is voor verbetering vatbaar. Er is een achterstand in goedgekeurde jaarrekeningen sinds 1999. Er vindt geen interne controle plaats. Overigens vindt er in een kleine gemeenschap vanzelf een grotere informele controle plaats dan in een grote sociaal-geografische eenheid. Vertrouwen in de overheid Er is weinig bekend over het vertrouwen van burgers in de overheid. De kwaliteit van informatie aan de burger is voldoende. Veel informatie wordt via radio en kranten verspreid. De overheid informeert burgers maar beperkt pro-actief over openingstijden, doorlooptijd van procedures en vergunningaanvragen en leges. Klachten worden alleen als inkomende post ingeboekt, maar de afhandeling ervan wordt niet gemonitord. Vergunningsprocedures worden niet consequent ge-handhaafd. Financiën en begrotingsbeheer Er is weinig bekend over de financiën van het eilandgebied Sint Eustatius. De eilandbegroting komt niet tot stand op basis van een beleidsplan, dat is gebaseerd op beleidsprioriteiten. Er



78

geen duidelijke koppeling tussen de beleids- en begrotingscyclus. De werkelijke uitgaven zijn ook niet direct gekoppeld aan de begroting. Er is sprake van een zeer beperkte mandatering voor afdelingshoofden. Informatisering Er is geen automatiseringbeleid en de zeer beperkt aanwezige elektronische informatiesyste-men sluiten niet aan op de behoefte van gebruikers. Er is geen systeembeheerder en er worden geen ICT-trainingen aangeboden.

Uitkomst nulmeting Sint Maarten


79

8 Uitkomst nulmeting Sint Maarten

8.1 Inleiding

Het eilandgebied Sint Maarten geeft aan hard aan de ‘bestuurlijke ontwikkelingsweg’ te timme-ren. Bestuurders en ambtenaren realiseren zich dat aanzienlijke verbeteringen nodig zijn. De explosieve bevolkingsgroei, het gebrek aan middelen (personeel, financiën), de drugsproblema-tiek en de terugkerende dreiging van orkaanrampen, maken dat de aandacht om begrijpelijke redenen nogal eens uit gaat naar andere zaken. Ongewild loopt het proces van de verbetering van kwaliteit van bestuur zo vertraging op. Gedurende de afgelopen jaren heeft Sint Maarten bestuurlijke ontwikkeling gestimuleerd in het kader van het Stappenplan (Project Herstructurering Bestuursapparaat) en het BBI programma (Beleids- en Beheersinstrumentarium). Zoals bekend is het BBI programma door omstandighe-den buiten Sint Maarten om stopgezet begin 2000. In het kader van het Samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling heeft Sint Maarten op 12 november 2002 een jaarplan 2003 opgesteld. Op basis van het jaarplan zijn 21 project-voorstellen gedefinieerd waarvan thans 88 procent (status september 2003) is ingediend voor financiering. Het gaat in totaal om een bedrag van ruim 26 miljoen gulden. Sint Maarten heeft voor 2004 bepaald dat de volgende vier projecten de hoogste prioriteit zullen krijgen: - vastleggen van de kerntaken van de overheid; - oprichten van een programmabureau; - vereenvoudiging belastingstelsel en opzetten van een nieuwe belastingdienst; - verbeteren van de integriteit van bestuurders en ambtenaren. Het bestuurlijk en ambtelijk apparaat van Sint Maarten is als volgt opgebouwd. Het hoogste bestuursorgaan wordt gevormd door de Eilandsraad met 11 leden. Het Bestuurscollege (BC) bestaat uit de Gezaghebber en vijf gedeputeerden. De gedeputeerden zijn tevens lid van de Eilandsraad. Elke gedeputeerde is politiek verantwoordelijk voor een aantal sectoren en afde-lingen van het ambtelijk apparaat. In totaal kent het ambtelijk apparaat vijf sectoren die elk on-der leiding staan van een sectordirecteur. De Eilandsecretaris vormt de link tussen het bestuur-lijk en ambtelijk apparaat. Het personeelsbestand van Sint Maarten telt ongeveer 500 ambtena-ren (exclusief medewerkers van gesubsidieerde instellingen).6 Er zijn ruim 100 geregistreerde cruciale vacatures. Parallel aan de projecten die in het kader van het Samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ont-wikkeling worden uitgevoerd, wordt gewerkt aan de uitvoering van het organisatieontwikke-lingsplan ‘Sint Maarten aan slag; geen half werk!’. Dit plan, dat in februari 2003 is opgesteld door de adjunct secretaris, richt zich op de volgende terreinen: - organisatiestructuur: sectorenmodel en organisatieverordening; - organisatiecultuur: houding, mentaliteit en imago; - werkwijze: verantwoordelijkheden, bevoegdheden en communicatie; 6 Bron: POI.



80

- bedrijfsvoering: procedures, plannen, rapportages en informatievoorziening; - middelen: personeel, huisvesting, financiën en ICT. Sint Maarten heeft de wens uitgesproken om de status van Land binnen het Koninkrijk der Ne-derlanden (status aparte) te verkrijgen. De bevolking van Sint Maarten heeft zich hierover uitge-sproken in een referendum op 23 juni 2000. In september 2003 heeft het bestuur haar visie op de nieuwe verhoudingen binnen het Koninkrijk in een ‘position paper’ voorgelegd aan de Ko-ninkrijksregering. Sint Maarten is voorstander van het uitvoeren van de aanbevelingen zoals beschreven in de rapporten van de commissies Wijers en Havermans. Tot slot verwacht het eilandsbestuur veel van de instelling van een Ontwikkelingsfonds.



8.2.1 Workshop

Op 22 september 2003 heeft een workshop voor bestuurders en ambtenaren van Sint Maarten plaatsgevonden. In het eerste deel van de workshop werd een inleiding op de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling gegeven. In het tweede deel stond de set indicatoren op basis waar-van de nulmeting is uitgevoerd centraal. Eerst werd de basisset indicatoren gepresenteerd. Daarna werd een discussie gevoerd over een aanvulling van de basisset met entiteit specifieke indicatoren. Hiermee wordt bedoeld dat de expertise van de aanwezigen werd aangewend om aanvullende indicatoren te formuleren die voor de betreffende entiteit van belang zijn. Accenten die in de workshop op Sint Maarten zijn gelegd hadden onder meer betrekking op de samenwerking tussen politici, integriteit, bureaucratie en de regiefunctie van de overheid. Ver-der is gesproken over mandatering en delegatie, de motivatie van en opleidingsplannen voor de ambtenaren en een procedureboek voor het ambtelijk apparaat. Daarnaast zijn de financiën aan de orde geweest met aandacht voor financiële rapportages, het innen van belasting en training van het financiële personeel. Door de deelnemers aan de workshop is als grootste pro-bleem het gebrek aan human resources en opleidingsmogelijkheden aangemerkt.


Het identificeren en verzamelen van de beschikbare schriftelijke informatie is gebeurd in overleg met en met de hulp van de coördinatoren Bestuurlijke Ontwikkeling. Bij de start van het onder-zoek is een eerste conceptlijst opgesteld en verspreid onder de coördinatoren. Deze lijst gaf aan welk type informatie en soort gegevens gezocht werd voor de uitvoering van de nulmeting. Bij het veldwerk ter plekke is met de coördinator doorgesproken en gekeken naar beschikbare – alternatieve – bronnen van schriftelijke informatie. Ook heeft het onderzoeksteam veel informa-tie ontvangen van de Eilandsecretaris. Hij heeft een aantal Eilandsraadverslagen en ander ma-teriaal is het team via e-mail toegezonden.



81

De aangereikte projectplannen, beschikkingen en beleidsstukken geven een beeld van de ont-wikkelingen en de geplande activiteiten voor Sint Maarten. De door de Eilandsecretaris afgege-ven besluitenlijsten van Bestuurscollege en Eilandsraad geven inzicht in de onderwerpen die nu actueel zijn en de manier waarop daarmee wordt omgegaan.

8.2.3 Interviews

De onderzoekers hebben een groot aantal interviews onder ambtenaren en bestuurders van Sint Maarten afgenomen. Bij elk interview waren telkens twee onderzoekers aanwezig. In alle gevallen ging het om interviews met personen waarvan op basis van hun functie en positie in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie kan worden aangenomen dat ze een relevante informa-tiebron zijn. Dit betekent dat zij enerzijds over voldoende informatie beschikken en anderzijds een gefundeerd oordeel kunnen vormen over voorliggende kwesties. De selectie van de geïnterviewden is in nauw overleg met de coördinator bestuurlijke ontwikke-ling tot stand gekomen. Er is een selectie gemaakt op basis van functie. De interviews zijn ple-zierig verlopen en leverden veel bruikbaar materiaal op voor de nulmeting.

8.2.4 Samenvattend

De uitvoering van de nulmeting op Sint Maarten is voorspoedig verlopen. De indicatoren waar-voor een kwalitatieve waarde moest worden gemeten leverden over het algemeen geen pro-blemen op. Echter, het invullen van kwantitatieve waarden (bijvoorbeeld aantallen en percenta-ges) bleek in de praktijk slechts sporadisch mogelijk. Op tal van terreinen ontbreekt het aan registratie van gegevens en rapportages, zodat cijfermateriaal niet voorhanden is. De uitvoering van al geplande projecten zou het op termijn wel mogelijk moeten maken om meer kwantitatie-ve metingen te verrichten.





82




SMART indicator: A.1.1 Is er een gedragscode vastgelegd? Waarde: Nee Toelichting: Volgens de respondenten staat integriteit hoog op de agenda van het BC. De

gezaghebber heeft een concept gedragscode voor bestuurders opgesteld en aan de Eilandsraad voorgelegd ter goedkeuring. Waarom de goedkeuring op zich laat wachten is onduidelijk. Er is een reglement van orde BC. Hierin staan gedragscodes en afspraken die met name betrekking hebben op de BC-vergaderingen.

SMART indicator: A.1.2 Leggen bestuurders bij hun aantreden een ambtseed af? Waarde: Ja Toelichting: De ERNA stelt een ambtseed verplicht.

SMART indicator: A.1.3 Beoordeling handelen volgens (ongeschreven) gedragscode Waarde: 3 = Gedeeltelijk volgens gedragscode Toelichting: 1. Respondenten geven aan dat het bestuur in principe ten behoeve van

burgers functioneert. 2. Bestuurders nemen de verantwoordelijkheid voor eigen daden serieus.

Daarbij wordt opgemerkt dat het bestuur niet altijd collegiaal functioneert. 3. De stelling dat bestuurders zich aan de wet houden is niet aan de orde

gesteld. 4. Belangenverstrengeling wordt in principe afgekeurd. Enkele gedeputeer-

den hebben nevenfuncties in de private sector of bij een van de over-heids-NVs.

5. Respondenten geven aan dat bestuurders verantwoordelijkheid dragen voor de sectoren en afdelingen die binnen hun portefeuille vallen.

6. Het al dan niet aannemen van geschenken is niet aan de orde gesteld. Indicator: A.2 Gebruik van ambtelijke ondersteuning bij de totstandkoming van beleid

SMART indicator: A.2.1 Percentage van de besluiten dat wordt onderbouwd door een ambtelijk advies Waarde: 90% (schatting) Toelichting: Respondenten geven aan dat nagenoeg alle besluiten worden onderbouwd

door een of meerdere ambtelijke adviezen. In de besluitenlijsten van het BC wordt verwezen naar deze adviezen.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Heldere inhoudelijke uitgangspunten (bestuursprogramma) voor het bestuur

ontbreken waardoor ambtelijke voorstellen vaak op ad hoc basis worden geproduceerd en niet zijn gebaseerd op een vooraf opgesteld (beleids)kader.


SMART indicator: A.3.1 Is er een monitoringsysteem m.b.t. de uitvoering van besluiten?



83

Waarde: Nee Toelichting: In de besluitenlijst staat aangegeven wie verantwoordelijk is voor uitvoering

van het besluit. Echter structurele monitoring van de uitvoering vindt niet plaats.

SMART indicator: A.3.2 Percentage van de besluiten dat niet in uitvoering is genomen Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Wordt niet expliciet vastgelegd.


stuurders


Waarde: Ja Toelichting: De taakverdeling blijkt uit de portefeuilleverdeling welke onderdeel is van het

bestuursakkoord. Indicator: A.5 Vastleggen en naleving van procedures voor het politiek-bestuurlijk

handelen


Waarde: Nee Toelichting: Het ‘Reglement van orde BC’ beschrijft procedures t.a.v. BC-vergaderingen.


SMART indicator: A.6.1 Is er een openbare registratie van nevenfuncties van bestuurders? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen register. Uit het register van de Kamer van Koophandel zouden

bepaalde zaken kunnen worden afgeleid.

SMART indicator: A.6.2 Hebben alle bestuurders bij aantreden hun nevenfuncties gemeld? Waarde: Nee Toelichting:





84



Waarde: 1, 2, 3 aanwezig Toelichting: - De organisatiestructuur is vastgelegd in de organisatieverordening (1996).

Wijzigingen die na 1996 zijn doorgevoerd zijn niet formeel vastgelegd. - Het aantal fte’s (formatieplan) is vastgelegd. - Voor de meerderheid van de functies zijn functiebeschrijvingen aanwezig.

Echter de plaatsingsbesluiten ontbreken veelal nog. - Er is een zeer gebrekkig functiewaarderingssysteem. Momenteel geldt het

vereiste opleidingsniveau vaak als uitgangspunt voor de bezoldiging. - Beloningssysteem is ontoereikend. Bezoldigingsbesluit is verouderd. - Organisatieboek ontbreekt. In het kader van BBI is bij een aantal sectoren

een begin gemaakt. - Uit het jaarplan 2003 blijkt dat de afdeling POI personele gegevens heeft

ingevoerd in het systeem PI2000. Deze gegevens worden in de praktijk (nog) niet optimaal gebruikt. Actuele personele managementinformatie is derhalve onvoldoende voorhanden.

- Benoemingen geschieden op basis van de organisatieverordening. De procedures betreffende aanstellingen zijn hierin vastgelegd.

- Sint Maarten heeft verbeterprojecten op dit terrein ingediend bij Neder-land.

SMART indicator: B.1.2 Worden er systematisch functionerings- en beoordelingsgesprekken gehouden? Waarde: Nee Toelichting: Respondenten geven aan dat functioneringsgesprekken af en toe (ad-hoc)

plaatsvinden, op initiatief van de betrokken ambtenaar en de sectordirecteur. Procedures zijn er; maar richtlijnen voor het voeren van deze gesprekken ontbreken. Er is geen capaciteit om de gesprekken te coördineren. Sint Maarten heeft verbeterprojecten op dit terrein ingediend bij Nederland.

SMART indicator: B.1.3 Aantal vacatures Waarde: meer dan 100 (20%) (schatting) Toelichting: Over de hele linie (alle sectoren) bestaat een substantieel aantal vacatures.

Formatieplaatsen zijn niet opgevuld. Sommige posities worden vervuld door technische bijstanders. Op het moment dat de bijstanders vertrekken, blijkt de ‘counterpart’, als die er al is, vaak onvoldoende in staat om taken over te nemen.


Waarde: meer dan 50% (schatting) Toelichting: Respondenten geven aan dat het ontbreekt aan een adequaat ‘systeem’ en

een goed functionerende afdeling die ‘de juiste man op de juiste plek’ zet. Het ontbreken van een functionerings- en beoordelingssystematiek speelt hier een rol in.

SMART indicator: B.1.5 Soort trainingen/opleidingen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Een opleidingsplan ontbreekt.

SMART indicator: B.1.6 Aantal trainings-/opleidingsdagen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Het aantal opleidingsdagen wordt niet centraal geregistreerd.



85

SMART indicator: B.1.7 Beoordeling motivatie van het ambtelijk apparaat Waarde: 1 = slecht gemotiveerd Toelichting: Als gevolg van het uitblijven van beslissingen (benoemingen, organisatie-

structuur, bevoegdheden, financiële middelen, etc.) hebben veel ambtenaren het gevoel dat zij hun werk niet naar behoren kunnen uitvoeren. Dit heeft een negatieve invloed op de motivatie. Het MT (sectordirecteuren) functioneert niet naar behoren; is de indruk van onderzoekers op basis van de gesprekken met bestuurders en ambtenaren.

SMART indicator: B.1.8 Ziekteverzuimpercentage Waarde: 9% Toelichting:

SMART indicator: B.1.9 Bestaat er een ziekteverzuimbeleid? Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Momenteel wordt er een project uitgevoerd op het terrein van ziekteverzuim.


(LMA) SMART indicator: B.2.1 Percentage ambtenaren dat bekend is met de gedragscode in de LMA

Waarde: minder dan 50% (schatting) Toelichting: Veel ambtenaren weten van het bestaan van de LMA af, maar kennen de

inhoud ervan niet. Indicator: B.3 Klantgerichtheid van het ambtelijke apparaat

SMART indicator: B.3.1 Is er in de afgelopen 3 jaar wel eens klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd? Waarde: Nee Toelichting: Er zijn geen plannen om dit op korte termijn te gaan doen.

SMART indicator: B.3.2 Beoordeling klantgerichtheid Waarde: 3 = matig Toelichting: Respondenten kwalificeren de eigen klantgerichtheid als laag. Burgers wor-

den regelmatig van loket naar loket gestuurd. De doorlooptijd van aanvragen is lang. Er is weinig terugkoppeling naar de burger over de voortgang van aanvragen. Er ligt onvoldoende vast aan richtlijnen met betrekking tot afhandeling van verzoeken.


Waarde: 4 = voldoende duidelijk Toelichting: - In de telefoongids staat aangegeven welke overheidsdiensten er zijn en

waar ze zijn gevestigd. - Bij aankondigingen, voorlichting, etc. in de krant wordt vermeld waar de

burger terecht kan met vragen en bezwaarschriften. - De sectoren wijzen onderling naar elkaar door indien nodig, zodat de bur-

ger op de juiste plek terecht komt. - De website biedt onvoldoende aanknopingspunten omdat de informatie

sterk is verouderd. Indicator: B.4 Kwaliteit van werkplekken

SMART indicator: B.4.1 Beoordeling kwaliteit werkplekken



86

Waarde: 4 = voldoende Toelichting: - De werkplekken zijn over een relatief klein aantal locaties verdeeld.

- De locaties liggen relatief dicht bij elkaar (max. 5 minuten met de auto). - Een aantal gebouwen (o.a. vineyard) is relatief nieuw waardoor de kwali-

teit van de werkplekken over het algemeen van een goed niveau is. Daar waar het oudere gebouwen (o.a. bestuurskantoor) betreft is de kwaliteit van de werkplekken matig te noemen.



vertegenwoordigers

SMART indicator: C.1.1 Worden vragen centraal gepubliceerd? Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De vergadering van de Eilandsraad wordt bijna integraal op TV uitgezonden.

Daarnaast worden antwoorden op de vragen vastgelegd in verslagen van de Eilandsraad.



SMART indicator: C.1.3 Gemiddelde tijd tussen vragen en antwoorden Waarde: Niet meetbaar Toelichting:


Waarde: 1 = slecht Toelichting: Respondenten gegeven aan dat de jaarrekeningen wel zijn opgesteld, maar

dat accountantsverklaringen ontbreken. Er zijn vertragingen bij de begro-tingsbehandeling. Meer in het algemeen is er onvoldoende informatie be-schikbaar om het budget recht goed uit te kunnen oefenen. Hiervoor is een verbeterproject ingediend bij Nederland.


SMART indicator: C.2.1 Is de accountantsverklaring goedkeurend? Waarde: Geen Toelichting: Er zijn concept jaarrekeningen voor 1997 – 2001 opgesteld. Accountantsver-

klaringen ontbreken. SOAB is benaderd om jaarrekeningen te controleren. Er is een verbeterproject ingediend bij Nederland.




87


Waarde: Minder dan 5 keer per jaar Toelichting: ARNA komt een paar keer per jaar op bezoek. ARNA voert haar functie naar

de mening van de onderzoekers op basis van de informatie van responden-ten niet naar behoren uit. Onduidelijk is in hoeverre ARNA rapporteert / heeft gerapporteerd aan de Eilandsraad.

SMART indicator: C.3.2 Zijn de rapportages van ARNA openbaar? Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er worden nauwelijks rapportages afgegeven.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er worden weinig rapportages afgegeven en er is onvoldoende capaciteit om

adviezen ten uitvoer te brengen.


Waarde: Minder dan 5 keer per jaar Toelichting: SOAB is gevestigd op St. Maarten. SOAB heeft zich tot nu toe voornamelijk

gericht op de Eilandontvanger en enkele andere dienstonderdelen. Er is geen jaarlijks terugkerend controleprogramma. Er is onvoldoende capaciteit om taken naar behoren te kunnen uitvoeren.

SMART indicator: C.3.5 Zijn de rapportages van SOAB openbaar? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er worden weinig rapportages afgerond en er is onvoldoende capaciteit om

adviezen ten uitvoer te brengen. Indicator: C.4 Toepassing interne controle bij diensten en departementen

SMART indicator: C.4.1 Vindt er structureel interne controle plaats binnen diensten/directies? Waarde: Nee Toelichting: Er zijn verschillende instrumenten voor interne controle, maar deze worden

onvoldoende benut. Redenen hiervoor zijn: - Procedures zijn niet of onvoldoende vastgelegd. - Er is onvoldoende controle op uitvoering/naleving van de procedures. - Middels het project “Upgrading sectie interne controle” wordt getracht om

de interne controle op een aanvaardbaar niveau te krijgen. - Er is een gebrek aan structurele interne controles en capaciteit. Op alle

niveaus ontbreekt begrip voor dit gebrek.





88

SMART indicator: C.5.1 Is er in de afgelopen twaalf maanden gerapporteerd over onregelmatigheden? Waarde: Ja Toelichting: In een beperkt aantal rapportages van de SOAB. Onderzoek naar onrechtma-

tigheden wordt uitsluitend uitgevoerd in opdracht van het BC.

SMART indicator: C.5.2 Zijn er sancties uit die onregelmatigheden gevolgd? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:





Waarde: 4 = voldoende Toelichting: Government Information Service: veel communicatie loopt via deze over-

heidsdienst. Elke week briefing met de gedeputeerde. Daarna worden beslui-ten in de media gebracht. Afdeling Protocol (Kabinet Gezaghebber): voorlichting aan de media, verzor-gen van speeches, etc. Dit gebeurt vrij frequent. GGD: gaat meer aandacht aan gezondheidsvoorlichting besteden met het aantrekken van een speciale voorlichtingsmedewerker (oktober 2003). GGD brengt regelmatig informatie naar buiten en verspreidt flyers, etc. Er is geen actuele website waarop overheidsinformatie beschikbaar wordt gesteld. Economische Zaken: brengt elk kwartaal een economic report uit dat o.a. naar KvK, banken en media wordt gezonden. EZ onderhoudt de website www.investinsxm.com. Welzijn: studiefinancieringsregeling, public education, beste student, quarterly newsletter. Op grond van bovenstaande oordelen de onderzoekers dat het aantal schrif-telijke en mondelinge publicaties ruim voldoende is.

SMART indicator: D.1.2 Beoordeling kwaliteit van de informatie en voorlichting aan de burger Waarde: 3 = matig Toelichting: - Er wordt gebruik gemaakt van verschillende kanalen: TV, krant, radio,

flyers, etc. - Het is niet meetbaar in welke talen de informatie wordt verspreid. - Overheidsgids ontbreekt. Het telefoonboek bevat enkele pagina’s met

informatie. - Regelgeving wordt niet duidelijk/regelmatig gepubliceerd. - Website niet in gebruik / niet up-to-date (ca. 2 jaar verouderd).

Indicator: D.2 Het actief betrekken van burgers en (maatschappelijke) organisaties bij


SMART indicator: D.2.1 Zijn er formele overlegstructuren en/of organen?



89

Waarde: Ja Toelichting: - Driehoeksoverleg: Overheid, Procureur Generaal, Minister van Justitie, etc.

- Labor Unions. - SHTA (toerisme sector). - Nature Foundation, Heritage Foundation, Pride Foundation.







Waarde: Nee Toelichting: Er zijn geen onderzoeken onder burgers uitgevoerd naar het vertrouwen in de

overheid.

SMART indicator: D.3.2 Beoordeling vertrouwen in de overheid Waarde: Niet meetbaar Toelichting:


SMART indicator: D.4.1 Bestaat er binnen de entiteit een ombudsfunctie? Waarde: Nee Toelichting: Burgers hebben de mogelijkheid om uit hoofde van de LAR een bezwaar-

schrift in te dienen bij de rechter. Sint Maarten zoekt naar een laagdrempelige tussenstap, bijv. een bezwaarschriftencommissie, zodat niet in alle gevallen de rechter hoeft te worden ingeschakeld. Voor studiefinanciering bestaat er een klachtencommissie onder voorzitter-schap van de chef kabinet Gezaghebber.

SMART indicator: D.4.2 Worden ingediende klachten geregistreerd? Waarde: Nee Toelichting:





SMART indicator: D.5.1 Is de vergunningverlening vastgelegd in een procedure? Waarde: Niet meetbaar



90

Toelichting: Loopt in veel gevallen via het BC.




SMART indicator: E.1.1 Omvang financieringstekort als percentage van het BBP Waarde: N.v.t. Toelichting: Sint Maarten is niet gerechtigd om te lenen op de kapitaalmarkt. In de praktijk

is er wel een tekort: o.a. pensioenpremies worden niet betaald. Als een van de belangrijkste redenen voor het tekort noemen respondenten de verdeling van de nationale inkomsten die niet evenredig over de eilanden wordt verdeeld. Begrotingstekort / BBP = 2,5% (20/800 miljoen) Begrotingstekort / Totale begroting = 12,5% (20/160 miljoen) Er is een verbeterproject ingediend bij Nederland op dit terrein.



SMART indicator: E.2.1 Is de begroting tijdig behandeld door de Staten/Eilandsraad? Waarde: Nee Toelichting: - Deadlines in begrotingscyclus worden overschreden.

- Begroting 2004 is nog niet goedgekeurd (formeel voor 1 mei 2003).

SMART indicator: E.2.2 Is de begroting afgestemd op beleidsplannen? Waarde: Nee Toelichting: De koppeling tussen beleid en begroting wordt volgens de respondenten

onvoldoende gelegd. Het financiële bewustzijn is geconcentreerd in de direc-tie middelen, waardoor een organisatiebrede financiële verantwoordelijkheid ontbreekt. Criteria/procedures voor de allocatie van middelen zijn niet vastge-legd. Naast jaarbegrotingen worden ook meerjarenbegrotingen opgesteld. Omdat de procedure van de begrotingscyclus achter loopt heeft dat gevolgen voor het eventuele meten van behaalde resultaten.



Waarde: Ja Toelichting: Volgens de respondenten is het functioneren van de Belastingdienst Sint

Maarten dermate gebrekkig dat de inkomsten voor het Land en eiland in ge-



91

vaar komen: - Aanslagen worden niet opgeleverd. - Controles (door de belastingdienst) worden niet uitgevoerd. - Problemen m.b.t. wetgeving: complexiteit en recentelijk veel wijzigingen. - Er is een capaciteitstekort. - Er zijn plannen voor het implementeren van het Geïntegreerd Eiland Ont-

vang Systeem (GEFIS). Met GEFIS wordt het mogelijk om het systeem van belastingaanslagen te koppelen aan het inningsysteem.



beheer te voeren


Waarde: Nee Toelichting: Het laatste meerjarenplan dateert uit 1997. Echter, de doelen uit dit plan zijn

– door beperkte financiële mogelijkheden - niet overgenomen in de jaarlijkse begrotingen.

SMART indicator: E.4.2 Bestaat er een mandateringsregeling? Waarde: Nee Toelichting: De directeuren hebben veel verantwoordelijkheden, maar weinig bevoegdhe-

den. Het bestuur op haar beurt heeft onvoldoende vertrouwen in het mana-gement en heeft de indruk dat directeuren te weinig verantwoordelijkheid nemen.



SMART indicator: F.1.1 Bestaat er een informatiseringbeleid? Waarde: Nee Toelichting: Er is technische bijstand aangevraagd voor het ontwikkelen van een overall

ICT-beleid. Indicator: F.2 Aanwezigheid en gebruik van elektronische informatiesystemen


Waarde: Nee



92

Toelichting: Er wordt onvoldoende gebruik gemaakt van elektronische informatiesystemen en internet. Veel apparatuur en software is verouderd. - Bij veel sectoren ontbreekt een netwerk en is het aantal beschikbare PC’s

en printers ontoereikend. Op veel plaatsen staan wel PC’s, maar er is geen netwerk. Gezondheidszaken: ambtenaren werken handmatig, ge-brek aan statistieken, gebrek aan software.

- Uitzondering: bij Burgerlijke Stand, Eilandontvanger, Financiën en Do-meinbeheer relatief veel aandacht voor systemen.

- Intranet ontbreekt en niet alle ambtenaren hebben e-mail. - Document Management Systeem ontbreekt.

SMART indicator: F.2.2 Bestaat er een ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie? Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Bij burgerzaken is een systeembeheerder aanwezig.


SMART indicator: F.3.1 Worden er trainingen aangeboden op het terrein van ICT? Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Over het algemeen wordt aangegeven dat er meer ICT trainingen voor amb-

tenaren moeten worden aangeboden.

SMART indicator: F.3.2 Percentage van de totale begroting per dienst dat in ICT is geïnvesteerd Waarde: 0,6% (schatting) Toelichting: Ca. 1 miljoen gulden voor ICT investeringen op een totale begroting van 160

miljoen gulden.

8.4 Conclusies

Sint Maarten heeft een aantal basiszaken op orde. Voorbeelden hiervan zijn de inspanningen op het terrein van voorlichting en informatisering. Het blijkt echter moeizaam om een grote ver-beterslag te maken in de vertaling van beleid naar uitvoering en het monitoren of controleren van beleid. Dit hangt onder andere samen met de kwaliteit van het ambtelijk apparaat. Kwaliteit van het bestuur Sint Maarten heeft een concept gedragscode voor bestuurders opgesteld. Vrijwel alle besluiten worden onderbouwd door een ambtelijk advies. Ambtelijke adviezen en initiatieven sluiten vaak niet aan op bestaande beleidskaders. Er vindt geen monitoring van de uitvoering plaats. Er zijn nauwelijks zaken vastgelegd als het gaat om de taken en verantwoordelijkheden van het be-stuur en het bestuurlijk handelen. Er is geen register voor nevenfuncties. Kwaliteit van het ambtelijk apparaat Er is een aantal basiszaken op terrein van personeelszaken beschreven. Centrale functies als personele managementinformatie, functioneringsgesprekken, opleidingsplannen, en actuele beoordelings- en beloningsmethodiek ontbreken. Er vinden ad hoc functioneringsgesprekken plaats. Veel ambtenaren hebben geen doorgroeimogelijkheden (meer). Naar schatting de helft van de medewerkers is onvoldoende gekwalificeerd voor de functie die zij uitvoeren. Dit geldt ook voor het management. Het aantal onvervulde vacatures ligt rond de 10%. De motivatie van het amb-



93

telijk apparaat is laag. De klantgerichtheid van medewerkers is voor verbetering vatbaar, zo signaleren ambtenaren zelf. De kwaliteit van de werkplekken is over het algemeen voldoende. Checks en balances De ‘controle op het bestuur’ (checks en balances) wordt niet naar behoren uitgevoerd. Het func-tioneren van de toezichthoudende organisaties is voor verbetering vatbaar. Er worden geen sancties opgelegd indien Sint Maarten niet aan de (wettelijke) vereisten voldoet. Er is een ach-terstand in goedgekeurde jaarrekeningen vanaf 1999. Er vindt wel interne controle plaats maar deze vertoont veel gebreken. Vertrouwen in de overheid Er is weinig bekend over het vertrouwen van burgers in de overheid. Er gebeurt veel op het terrein van voorlichting, zowel in eigen beheer als via verschillende media. Veelal gebeurt dit via GIS, soms regelt de betrokken dienst dit zelf. Er is een aantal formele overlegorganen van maatschappelijke organisaties met de overheid. Klachten en bezwaar- en beroepschriften wor-den niet centraal geregistreerd. Financiën en begrotingsbeheer Beleidsplannen en begrotingen zijn niet op elkaar afgestemd, begrotingen worden te laat opge-leverd. Financiële rapportages per sector worden niet op structurele basis opgeleverd, zodat sectordirecteuren vaak in het duister tasten over hun budget en de uitgaven. Planning en con-trol is hierdoor maar moeilijk mogelijk. Informatisering ‘Informatisering’ krijgt bij enkele sectoren veel aandacht. Over het algemeen voldoen middelen en systemen niet aan de behoeften. Er zijn wel computers, maar het aantal is niet toereikend. De ambtenaren zijn ten dele met elkaar verbonden via een elektronisch netwerk, afhankelijk van het gebouw waarin ze zich bevinden. Er wordt budget gereserveerd voor informatisering.

Uitkomst nulmeting Land


95

9 Uitkomst nulmeting Land

9.1 Inleiding

De bestuurlijke ontwikkeling van het Land Nederlandse Antillen wordt op dit moment voor een belangrijk deel bepaald door het vernieuwings- en saneringsproces ‘Nieuwe Overheid’. Hierbij is aandacht besteed aan decentralisatie van taken en bevoegdheden van de overheid, verzelf-standiging van de zogenaamde niet-kerntaken, optimalisering van de werking van de overheid en professionalisering van het ambtelijk apparaat. Algemeen beleid en beheer, wetgeving, medeverantwoordelijkheid van de koninkrijkstaken buitenlandse betrekkingen, defensie en nationale veiligheid, rechtshandhaving en toezicht vor-men de nieuwe kerntaken van de landsoverheid. Als gevolg hiervan is een groot aantal taken gedecentraliseerd naar de eilandgebieden. Verdergaande decentralisatie van taken van het land naar de eilandgebieden heeft grote gevol-gen voor de landsoverheid. Ook eventuele toekomstige wijzigingen in de staatkundige verhou-dingen binnen het Koninkrijk, bijvoorbeeld een status aparte van St. Maarten en Curaçao zullen hier hun weerslag op hebben. Dergelijke ontwikkelingen, waarover de afgelopen periode veel is gesproken, brengen voor het bestuur en het ambtelijk apparaat veel onzekerheid met zich mee over de continuïteit van taken en functies van deze bestuurslaag. De Raad van Ministers vormt samen met de gouverneur de regering van de Nederlandse Antil-len. De gouverneur is naast hoofd van de regering ook vertegenwoordiger van het Koningshuis in de Koninkrijksgebieden. De ministerraad is verantwoording schuldig aan de gekozen volks-vertegenwoordiging, de Staten. De ambtelijke organisatie omvat acht ministeries, die ieder uit één of twee directies bestaan. Het totaal aantal formatieplaatsen bij de landsoverheid is iets meer dan 2000. Begin 2003 heeft het land het Jaarplan Bestuurlijke Ontwikkeling 2003 opgesteld, waarin de stand van zaken, knelpunten en oplossingsrichtingen voor de zes aandachtsgebieden van Be-stuurlijke Ontwikkeling zijn beschreven. Belangrijkste doelstelling uit dit plan is om het ambtelijk apparaat zo toe te rusten dat het in staat is om de doelstellingen van de nieuwe overheid te verwezenlijken.



9.2.1 Workshop

Op 17 september 2003 heeft een workshop voor bestuurders en ambtenaren voor het land plaatsgevonden. In het eerste deel van de workshop werd een inleiding op de Baselinestudie Bestuurlijke Ontwikkeling gegeven. In het tweede deel stond de set indicatoren op basis waar-



96

van de nulmeting is uitgevoerd centraal. Eerst werd de basisset indicatoren gepresenteerd. Daarna werd een discussie gevoerd over een aanvulling van de basisset met entiteit specifieke indicatoren. Hiermee wordt bedoeld dat de expertise van de aanwezigen werd aangewend om aanvullende indicatoren te formuleren die voor de betreffende entiteit van belang zijn. De workshop van het Land was de eerste in de reeks. Allen bij deze workshop zijn nog enkele wijzigingen in de basisset aangebracht. In de workshop is verder onder meer ingegaan op de kwaliteit van de ambtelijke ondersteuning van bestuurders en het gebruik dat bestuurders ma-ken van ambtelijke ondersteuning. Daarnaast is gesproken over het vertrouwen van burgers in de overheid. Ook de financiën, de kwaliteit en samenhang van de begrotingscyclus om precies te zijn, zijn aan de orde geweest.


Het identificeren en verzamelen van de beschikbare schriftelijke informatie is gebeurd in overleg met en de hulp van de coördinatoren Bestuurlijke Ontwikkeling. Bij de start van het onderzoek is een eerste conceptlijst opgesteld en verspreid onder de coördinatoren. Deze lijst gaf aan welk type informatie en soort gegevens gezocht werd voor de uitvoering van de nulmeting. Bij het veldwerk ter plekke is met de coördinatoren doorgesproken en gekeken naar beschikbare – alternatieve – bronnen van schriftelijke informatie. De beschikbare documenten van het land betreffen voornamelijk wetgeving. Deze stukken wa-ren onmisbaar als achtergrondinformatie, maar voor de invulling van de indicatoren waren ze minder relevant.

9.2.3 Interviews

De onderzoekers hebben diverse interviews onder ambtenaren en bestuurders van het Land afgenomen. Het was lastig om de afspraken te maken in de periode van veldwerk, omdat een groot deel van de personen die het onderzoeksteam wilde interviewen op dat moment voor een bezoek in Nederland was. Door ook na de eigenlijke periode van veldwerk nog enkele gesprek-ken te plannen hebben we toch voldoende interviews kunnen houden. Ook bleek het lastig om informatie te verzamelen bij organen zoals SOAB en Raad van Advies. Het maken van een afspraak voor een gesprek met een vertegenwoordiger van deze organisaties is niet gelukt. SOAB heeft per email enige informatie beschikbaar gesteld en zich voor het overige beroepen op haar geheimhoudingsplicht. 7 Er is geen informatie verkregen van de Raad van Advies. De selectie van de geïnterviewden is in nauw overleg met de coördinator bestuurlijke ontwikke-ling tot stand gekomen. Er is een selectie gemaakt op basis van functie. In alle gevallen ging het om interviews met personen waarvan op basis van hun functie en positie in de bestuurlijke en ambtelijke organisatie kan worden aangenomen dat ze een relevante informatiebron zijn. Dit betekent dat zij enerzijds over voldoende informatie beschikken en anderzijds een gefundeerd oordeel kunnen vormen over voorliggende kwesties. De interviews zijn plezierig verlopen en leverden veel bruikbaar materiaal op voor de nulmeting.

7 Deze lacune in de informatieverzameling heeft uiteraard ook gevolgen voor de nulmetingen van de overige

entiteiten.



97

9.2.4 Samenvattend

De utvoering van de nulmeting voor het Land is naar tevredenheid verlopen. In de meeste ge-vallen waren de kwalitatieve indicatoren in te vullen. Net als bij de eilandgebieden was het vaak lastig om kwantitatieve indicatoren (aantallen en percentages) in te vullen, omdat er weinig re-gistratiegegevens beschikbaar waren. Er kon dan meestal wel een beschrijving worden gege-ven.





dienen te handelen met betrekking tot integriteit, nevenfuncties, publie-ke verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid?

SMART indicator: A.1.1 Is er een gedragscode voor bestuurders vastgelegd? Waarde: Nee Toelichting: In het Jaarplan Samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling van het

Land voor het jaar 2003 wordt aangegeven dat in 2003 de gedragscode voor bestuurders wordt afgerond. Al in de vorige kabinetsperiode is over een gedragscode gesproken, maar tot nu toe is geen gedragscode vastgesteld.

SMART indicator: A.1.2 Leggen bestuurders bij hun aantreden een ambtseed af? Waarde: Ja Toelichting: De ambtseed is vastgelegd in de Staatsregeling.

SMART indicator: A.1.3 Beoordeling handelen volgens (ongeschreven) gedragscode Waarde: 3 = Gedeeltelijk volgens gedragscode



98

Toelichting: 1. Het wordt alom als wenselijk beschouwd dat het bestuur in de eerste plaats ten behoeve van de burgers functioneert. De praktijk is volgens respondenten evenwel gecompliceerder.

2. Uit de interviews is naar voren gekomen dat het ambitieniveau en verant-woordelijkheidsgevoel van bestuurders meestal zeer groot is. Echter er bestaat een spanning bestaat tussen politieke wenselijkheid, financiële realiteit en procedurele mogelijkheden.

3. Respondenten geven aan dat algemeen de overtuiging leeft dat bestuur-ders zich aan de wet behoren te houden. Daarbij kan worden aangemerkt dat er zeker geen bestuurders zijn die zich bewust niet aan de wet hou-den. Wel kan het voorkomen dat bestuurders door gebrek aan kennis over regels en bevoegdheden onbewust de wet overtreden.

4. De bestuurders hebben volgens respondenten geen nevenfuncties die leiden tot belangenverstrengeling. Nevenfuncties zijn niet openbaar. Er staat wel op papier welke functies onverenigbaar zijn. Bij het aantreden van bestuurders vindt er een toets plaats op nevenfuncties.

5. In hoeverre bestuurders verantwoordelijkheid nemen voor de dien-sten/afdelingen binnen hun portefeuille hangt samen met het onderwerp dat aan de orde is. De indruk bestaat dat de politieke verantwoordelijkheid voor ministers zwaarder weegt dan de verantwoordelijkheid voor hun mi-nisterie.

6. Het aannemen van geschenken wordt steeds minder acceptabel gevon-den.


SMART indicator: A.2.1 Percentage van de besluiten dat wordt onderbouwd door een ambtelijk advies Waarde: 90% (schatting) Toelichting: Normaal gesproken wordt ieder beleidsvoorstel onderbouwd door een amb-

telijk advies. Voor het aanmelden van een beleidsvoorstel door een minister moet een aanmeldingsformulier worden gebruikt. Er wordt dan gecontroleerd of aan alle voorwaarden, waaronder de aanwezigheid van een ambtelijk ad-vies, wordt voldaan. Alle voorstellen die financiële gevolgen hebben moeten ook aan de directie financiën worden voorgelegd voor advies. Het komt volgens de respondenten wel voor dat tijdens de vergadering een voorstel wordt aangemeld dat niet is onderbouwd door een ambtelijk advies. Niet onderbouwde besluiten worden niet zomaar uitgevoerd; hier worden doorgaans kritische vragen over gesteld door de betreffende directeur.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De meeste voorstellen komen van de vakdepartementen, maar deze vallen

meestal wel binnen het regeerprogramma. Indicator: A.3 Vastleggen en naleving van politiek-bestuurlijke besluiten

SMART indicator: A.3.1 Is er een monitoringsysteem m.b.t. de uitvoering van besluiten? Waarde: Nee Toelichting: Alle besluiten van de Raad van Ministers worden op een besluitenlijst gezet

die wordt verzonden naar alle bestuursleden en de centrale directies (WJZ, POI, FIN), het kabinet van de gevolmachtigde minister en de ARNA. Alle stukken worden centraal ingeboekt in POVO (postregistratiesysteem). Hiermee worden stukken voor en na besluitvorming gevolgd. Uit het systeem kan veel informatie worden gehaald, maar uit de interviews bleek dat deze mogelijkheden in de praktijk weinig worden gebruikt als instrument voor mo-nitoring.



99

SMART indicator: A.3.2 Percentage van de besluiten dat niet in uitvoering is genomen Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Meestal worden besluiten snel opgepakt. De doorlooptijd van landsverorde-

ningen van aanbieding aan de Staten tot publicatie is vier maanden. Indicator: A.4 Vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en activiteiten van be-

stuurders


Waarde: Ja Toelichting: Er is een regeerakkoord en een regeerprogramma met een vertaling naar

actiepunten. Ook worden de taken van bestuurders vastgelegd in een minis-teriële beschikking.


handelen


Waarde: Ja Toelichting: Er is veel vastgelegd in handboeken en procedures. Mede als gevolg van de

reorganisaties en wijzigingen in beleid zijn er kanttekeningen te plaatsen bij de actuele bruikbaarheid hiervan.


SMART indicator: A.6.1 Is er een openbare registratie van nevenfuncties van bestuurders? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen openbare registratie. Bij het aantreden van bestuurders vindt een

antecedentenonderzoek plaats. De bestuurder moet zelf zijn nevenfuncties aangeven bij aanvaarden van het ambt. Er is een concept landsverordening om ongewenste vermenging van belangen en functies te voorkomen.

SMART indicator: A.6.2 Hebben alle bestuurders bij aantreden hun nevenfuncties gemeld? Waarde: Ja Toelichting:





100



Waarde: 1, 2, 3, 4, 5 aanwezig Toelichting: Er is veel vastgelegd voor de verschillende onderdelen van de overheid.

De Landsverordening Organisatie Landsoverheid legt per directie de formele omvang van de formatie (in fte’s) en de taken van de directies en diensten vast. Er zijn organisatieschema’s. Op dit moment is men bezig om de functies opnieuw te beschrijven, want een deel van de huidige functiebeschrijvingen is inmiddels verouderd. Er zijn aanzetten tot het beschrijven van de administra-tieve organisatie. Er wordt gewerkt aan het beschrijven van werkprocessen.

SMART indicator: B.1.2 Worden er systematisch functionerings- en beoordelingsgesprekken gehouden? Waarde: Nee Toelichting: Functioneringsgesprekken worden sinds 1998 wel gehouden, maar niet con-

sequent. Door onzekerheid rond afslankingsplannen is de belangstelling voor functioneringsgesprekken de afgelopen jaren afgenomen. Vanwege bezuini-gingsmaatregelen kon in het verleden vaak geen loonsverhoging aan een positieve beoordeling worden gekoppeld. Sinds 2002 worden wel loonsver-hogingen toegekend.

SMART indicator: B.1.3 Aantal vacatures Waarde: 21 (1%) Toelichting: Volgens opgave van het land zijn er sinds mei 21 vacatures die zullen worden

ingevuld. Dit betreft hoger gekwalificeerde veelal specialistische functies.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Het aantal medewerkers dat lager is gekwalificeerd dan dat hun functie ver-

eist is volgens de respondenten niet groot. Deze mensen wordt de mogelijk-heid geboden om zich met opleiding en training te upgraden.

SMART indicator: B.1.5 Soort trainingen/opleidingen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Changemanagement, Lotus Notes en trainingen interventies en beoordelin-

gen. Toelichting: Bij de aangeboden trainingen ligt de nadruk op algemene vaardigheden en

managementvaardigheden. SMART indicator: B.1.6 Aantal trainings-/opleidingsdagen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Niet meetbaar Toelichting:

SMART indicator: B.1.7 Beoordeling motivatie van het ambtelijk apparaat Waarde: 3 = matig gemotiveerd Toelichting: Hierover zijn de meningen van de respondenten sterk verdeeld. Hoewel de

omstandigheden (werkplekken, middelen, loon) niet optimaal zijn doen is de inzet van de meeste ambtenaren groot.

SMART indicator: B.1.7 Ziekteverzuimpercentage Waarde: Niet meetbaar Toelichting:



101

SMART indicator: B.1.8 Bestaat er een ziekteverzuimbeleid? Waarde: Ja Toelichting: Het Land heeft een zorgcontract met een Arbodienst voor de uitvoering van

het ziekteverzuimbeleid. Er zijn duidelijke regels, zoals de verplichting om zich bij de leidinggevende ziek te melden, die volgens de respondenten nog niet altijd worden nageleefd. Er wordt gewerkt aan een handboek ziektever-zuim.


(LMA)


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Ambtenaren behoren de LMA te kennen en zijn over het algemeen ook be-

kend met de LMA, maar de voorschriften hierin zijn niet voldoende uitge-werkt. Uit de interviews bleek dat daardoor verschil in interpretatie bestaat tussen afdelingen en/of ambtenaren onderling.



SMART indicator: B.3.2 Beoordeling klantgerichtheid Waarde: 2 = onvoldoende klantgericht Toelichting: De ‘nieuwe’ Landsoverheid heeft een coördinerende, faciliterende en (be-

stuurs-)ondersteunende functie. De bestuurders van de eilandgebieden en de Raad van Ministers kunnen beschouwd worden als interne klanten van het ambtelijk apparaat van het Land. Externe klanten zijn bedrijven en organisa-ties in het maatschappelijk middenveld, maar ook burgers die de Nederland-se nationaliteit aanvragen. Volgens de respondenten heeft binnen de Landsoverheid klantgerichtheid over het algemeen een lage prioriteit.


Waarde: 3 = matig duidelijk Toelichting: Respondenten geven aan dat interne klanten over het algemeen hun weg

goed kunnen vinden. Voor burgers en andere externe doelgroepen blijkt niet altijd even duidelijk waarvoor zij bij het Land moeten zijn en waarvoor bij de eilanden.


SMART indicator: B.4.1 Beoordeling kwaliteit werkplekken Waarde: 2 = onvoldoende Toelichting: Veel van de huisvesting is afgekeurd door de Arbodienst, maar bij gebrek aan

een alternatief blijven ze in gebruik. Een deel van het Fort is zelfs zeer slecht.



102



vertegenwoordigers

SMART indicator: C.1.1 Worden vragen centraal gepubliceerd? Waarde: Nee Toelichting: Vragen van Statenleden worden niet centraal gepubliceerd. Statenleden of –

fracties zorgen zelf evenwel dat de vragen aan de media bekend worden gemaakt. In de praktijk worden vragen daarom doorgaans wel gepubliceerd, in uiteenlopende media.


Waarde: 132 Toelichting: Het aantal vragen fluctueert sterk.

SMART indicator: C.1.3 Gemiddelde tijd tussen vragen en antwoorden Waarde: Niet meetbaar Toelichting: In het Reglement van orde van de Staten is de termijn vastgelegd waarbinnen

vragen moeten worden beantwoord. Deze termijn wordt niet altijd gehaald. Volgens de respondenten vinden Statenleden het stellen van een vraag vaak belangrijker dan het antwoord. Zowel de vragen als de antwoorden zijn vooral politiek van aard.


Waarde: 3 = matig Toelichting: In veel gevallen steunen de coalitiepartijen het begrotingsbeleid van de rege-

ring, wat een effectief gebruik van het budget – en andere – rechten door de Staten als geheel belemmerd.


SMART indicator: C.2.1 Is de accountantsverklaring goedkeurend? Waarde: Geen Toelichting: De jaarrekening van 2002 is nog niet beoordeeld. De ARNA geeft aan dat zij

de ingediende jaarrekening 2000 van het Land hebben beoordeeld en een rapport van bevindingen hebben doen toekomen.



103


SMART indicator: C.3.1 Aantal keren dat ARNA in de afgelopen 12 maanden een bezoek hebben gebracht aan de entiteit

Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De ARNA verricht onderzoeken en rapporteert rechtstreeks over zijn bevin-

dingen aan de Staten van de Nederlandse Antillen. De rekenkamer doet onderzoek op basis van aanwijzingen van de directie Financiën en op eigen initiatief. De ARNA geeft aan geen machtsmiddelen te hebben om bepaalde zaken af te dwingen.



Waarde: Nee Toelichting: De rapportages van de ARNA, hoewel openbaar, krijgen weinig aandacht van

de Staten of van de pers. SMART indicator: C.3.4 Aantal keren dat SOAB in de afgelopen 12 maanden een bezoek hebben gebracht

aan de entiteit Waarde: Niet meetbaar Toelichting: SOAB functioneert als interne accountant van het Land. Met het Land heeft

SOAB een contract met een daarin opgenomen jaarlijkse vaste vergoeding. Door de toename van andere activiteiten van SOAB (onderzoeken) is de budgettaire ruimte bij SOAB om haar reguliere controlewerkzaamheden te doen bij de directies en hun diensten op een lager plan komen te staan. Het aantal bezoeken van SOAB aan diensten is zeer beperkt.

SMART indicator: C.3.5 Zijn de rapportages van SOAB openbaar? Waarde: Nee Toelichting: De rapportages van de SOAB zijn niet openbaar. Wel krijgen de ARNA en de

betreffende verantwoordelijke minister deze rapportages. Het is evenwel aan de Minister en/of Raad van Ministers om iets te doen met deze rapportages.


Waarde: Niet meetbaar Toelichting: De rapportages van de SOAB krijgen soms wel en soms geen follow-up. Dit

is volgens de respondenten sterk afhankelijk van politieke afwegingen. Alleen de verantwoordelijk bestuurder krijgt de rapportage.


SMART indicator: C.4.1 Vindt er structureel interne controle plaats binnen diensten/directies? Waarde: Nee Toelichting:

SMART indicator: C.4.2 Beoordeling kwaliteit van de interne controle Waarde: n.v.t. Toelichting:




104

SMART indicator: C.5.1 Is er in de afgelopen twaalf maanden gerapporteerd over onregelmatigheden? Waarde: Niet meetbaar Toelichting: Er zijn minimaal twee gevallen bekend waarin onregelmatigheden zijn gecon-

stateerd en vervolgstappen genomen. In verband met de vertrouwelijkheid van de kwesties, kon geen inzage worden verkregen in de registratie hiervan.

SMART indicator: C.5.2 Zijn er sancties uit die onregelmatigheden gevolgd? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:





Waarde: 3 = matig Toelichting: Dit gebeurt slechts incidenteel, bijvoorbeeld in het geval van wijziging van

accijnzen en invoerrechten en inzake de indiening van betalingen door het Land. Een van de redenen dat er weinig informatie in dagbladen worden ge-plaatst is dat de kosten hiervan hoog zijn. Er is geen goed onderhouden en toegankelijke website waarop actuele over-heidsinformatie beschikbaar wordt gesteld.

SMART indicator: D.1.2 Beoordeling kwaliteit van de informatie en voorlichting aan de burger Waarde: Niet meetbaar Toelichting:



SMART indicator: D.2.1 Zijn er formele overlegstructuren en/of organen? Waarde: Ja Toelichting: De formele overlegstructuren zijn de SER (Sociaal-economische Raad), de

GOA (Georganiseerd overleg in ambtenarenzaken) en de ROA (Raad voor Onderwijs en Arbeidsmarkt)


Waarde: Geen Toelichting: Het Land benadert doorgaans geen maatschappelijke stakeholders bij het

formuleren van beleid.


Waarde: vier keer Toelichting:



105




SMART indicator: D.3.2 Beoordeling vertrouwen in de overheid Waarde: 2 = onvoldoende vertrouwen Toelichting: Uit de interviews is naar voren gekomen dat respondenten vermoeden dat er

weinig vertouwen bestaat in de overheid. Indicator: D.4 Bekendheid en gebruik van beroeps- en klachtenprocedures

SMART indicator: D.4.1 Bestaat er binnen de entiteit een ombudsfunctie? Waarde: Nee Toelichting: Er is een wet in voorbereiding waarin de ombudsfunctie wordt geregeld.

SMART indicator: D.4.2 Worden ingediende klachten geregistreerd? Waarde: Nee Toelichting: Er is geen centrale registratie van informele klachten. Ze worden wel inge-

boekt in POVO. Bezwaarschriften in het kader van de LAR en klachten op grond van de LMA worden wel geregistreerd.

SMART indicator: D.4.3 Aantal bezwaar- en beroepschriften dat in de afgelopen 12 maanden is ingediend? Waarde: 91 Toelichting: In de afgelopen 12 maanden zijn er 4 bezwaarschriften op grond van de LAR

en 87 op grond van de LMA ingediend.




SMART indicator: D.5.1 Is de vergunningverlening vastgelegd in een procedure? Waarde: Niet meetbaar Toelichting:




106



SMART indicator: E.1.1 Omvang financieringstekort als percentage van het BBP Waarde: Niet meetbaar Toelichting:

SMART indicator: E.1.2 Omvang schuldenlast als percentage van het BBP Waarde: 91% Toelichting: 1,1 miljard Naf bij banken en verzekeringsmaatschappijen


SMART indicator: E.2.1 Is de begroting tijdig behandeld door de Staten/Eilandsraad? Waarde: Nee Toelichting: De begroting van het land Nederlandse Antillen dient de tweede dinsdag in

september te worden ingediend. De laatste 20 jaar is de begroting 19 keer te laat ingediend. In de Staatsregeling wordt geen datum genoemd waarvoor de Staten zich dienen uit te spreken over de begroting en deze dienen vast te stellen in een Landsverordening. Volgens de respondenten ontbreekt het het Land aan een duidelijke begro-tingsdiscipline. Tevens maakt het Land weinig gebruik van de kennis bij de adviesinstanties. De begroting voor 2003 is pas in juni 2003 goedgekeurd. Een reden hiervoor is dat de begroting door de vorige coalitie is opgesteld en de nieuwe coalitie deze niet wilde behandelen omdat hun beleid er niet in vertaald is.

SMART indicator: E.2.2 Is de begroting afgestemd op beleidsplannen? Waarde: Nee Toelichting: Er worden meestal wel jaarplannen opgesteld, maar de doelstellingen die

hierin worden geformuleerd worden niet vertaald in de begroting. Indicator: E.3 Tijdig opleggen van belastingaanslagen en innen van belastinggeld


Waarde: Ja Toelichting:



beheer te voeren




107

Waarde: Nee Toelichting: Er worden meestal wel jaarplannen opgesteld, maar de doelstellingen die

hierin worden geformuleerd zijn in de meeste gevallen niet meetbaar.

SMART indicator: E.4.2 Bestaat er een mandateringsregeling? Waarde: Nee Toelichting:



SMART indicator: F.1.1 Bestaat er een informatiseringbeleid? Waarde: Ja Toelichting: Het automatiseringsbeleid wordt op dit moment uitgevoerd. Hiertoe is een

Kerngroep E-government ingesteld met vertegenwoordigers van verschillen-de diensten. De kerngroep heeft als doel om communicatie- en informatie-stromen zo efficiënt mogelijk te laten verlopen met behulp van één netwerk-systeem. Op dit moment wordt een groot aantal deelprojecten uitgevoerd, zoals vervanging van het postregistratiesysteem en digitalisering van het archief.



Waarde: Ja Toelichting: Er is de afgelopen jaren flink geïnvesteerd in een uitgebreid informatiesys-

teem, met onder meer e-mail voor alle medewerkers, een postregistratiesys-teem en een intranet met onder andere de laatste updates van de belangrijk-ste weten regelgeving. Het systeem voorziet goed in de behoeften. Wel is er behoefte aan meer en vernieuwing van PC’s.

SMART indicator: F.2.2 Bestaat er een ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie? Waarde: Nee Toelichting: Op dit moment is men nog vooral bezig met het opzetten van het systeem, en

moet het onderhoud nog structureel worden georganiseerd. Indicator: F.3 Investering in ICT, in middelen en personen

SMART indicator: F.3.1 Worden er trainingen aangeboden op het terrein van ICT? Waarde: Ja Toelichting: Er worden regelmatig cursussen gegeven voor het werken met computers.

SMART indicator: F.3.2 Percentage van de totale begroting per dienst dat in ICT is geïnvesteerd Waarde: Niet meetbaar Toelichting:



108

9.4 Conclusies

Het Land Nederlandse Antillen heeft binnen de zes entiteiten een bijzondere positie omdat haar taken en bevoegdheden principieel verschillen van de overige eilandgebieden. De voorgeno-men decentralisatie van landstaken naar de eilandgebieden zal grote inhoudelijke en organisa-torische gevolgen hebben voor deze bestuurslaag. De landsoverheid heeft in veel gevallen minder direct contact met burgers. Kwaliteit van het bestuur Er is geen gedragscode voor bestuurders vastgelegd. Er is een matig bewustzijn van bestuur-ders dat handelen volgens – ongeschreven - gedragsregels wenselijk is. In principe worden besluiten voorzien van een ambtelijk advies. Er is geen sprake van monitoring van de uitvoering van belsuiten. De portefeuilleverdeling wordt vastgelegd in het regeerakkoord. Er is geen openbaar register van nevenfuncties. Bij hun aantreden doen bestuurders opgave van hun nevenfuncties. De ambities van de landsoverheid op het terrein van integretiteit van bestuurlijk en ambtelijk apparaat zijn hoog. Er wordt onder andere gewerkt een landsverorde-ning om ongewenste vermenging van belangen en functies te voorkomen. Kwaliteit van het ambtelijk apparaat Er is een aantal zaken vastgelegd op het terrein van personeelsbeleid. De formele formatie omvang en de taken van diensten liggen vast. Momenteel worden functies opnieuw beschre-ven. Sinds 1998 worden er functioneringsgesprekken gehouden, maar dit gebeurt niet structu-reel. Er is een ziekteverzuimbeleid. Er worden verschillende trainingen aangeboden aan mede-werkers. De motivatie van het ambtelijk apparaat wordt als matig aangemerkt. Klantgerichtheid wordt door de respondenten als onvoldoende aangemerkt. De kwaliteit van de werkplekken is wisselend maar over het algemeen onvoldoende. Checks en balances Er wordt gewerkt op basis van een regeerprogramma met daaraan gekoppeld een activiteiten-programma. Van interne controle op de uitvoering hiervan is geen sprake. De controlerende rol van de Staten functioneert matig. Er wordt veel gebruik gemaakt van diverse instrumenten, waaronder het vraagrecht. De externe controle colleges rapporteren wel over het Land, maar hier wordt onvoldoende follow up aan gegeven. Er is een achterstand in goed gekeurde jaarre-keningen. Vertrouwen in de overheid Er is weinig in inzicht in het vertrouwen van burgers in de overheid. De inschatting van respon-denten is dat dit vertrouwen gering is. Er vindt geen burgeronderzoek plaats naar het vertrou-wen van burgers in de overheid. Er is een aantal officiële overlegorganen met stakeholders. Financiën en begrotingsbeheer Er is weinig inzicht in de financiën en het begrotingsbeheer. Er wordt gewerkt met jaarplannen, maar de doelstellingen hierin worden niet vertaald naar de begroting. Het ontbreekt aan een tijdige behandeling van de begroting.



109

Informatisering Er bestaat een informatiseringsbeleid dat op dit moment wordt uitgevoerd. Er wordt gewerkt aan het opzetten van een ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie. De afgelopen jaren is fors geïnvesteerd in informatisering. Het huidige aanbod aan ondersteuning aan medewerkers voldoet aan de behoefte. Er is een trainigsaanbod op het terrein van ICT.

Benchmarking


111

10 Benchmarking Dit hoofdstuk gaat over het benchmarken van de uitkomsten van de baselinestudie. Allereerst wordt uiteengezet wat benchmarking is. Daarna worden de resultaten van de baselinestudie gepresenteerd in de vorm van een benchmark per aandachtsgebied van bestuurlijke ontwikke-ling. Tot slot wordt een handreiking gedaan hoe de entiteiten hun blikveld nog verder kunnen verruimen door te leren van internationale initiatieven op het gebied van ‘good governance’.

10.1 Wat is benchmarking?

Er zijn veel verschillende definities van benchmarking. Deze definities hangen veelal samen met de visie van de auteurs op benchmarken. Onze visie op benchmarken is:

Het vergelijken van de eigen prestaties en werkwijzen met die van andere organisaties, en ‘best practices’ in het bijzonder, om op basis hiervan verbeteringsmogelijkheden te kunnen identificeren en implementeren.

Kort gezegd is de kern van benchmarken systematisch vergelijken. De benchmark is het refe-rentiepunt dat gekozen wordt: het gemiddelde inkomen in de straat, de goedkoopste super-markt, de gemiddelde prijsklasse van de auto’s waarin een bepaalde beroepsgroep rijdt. Of wat dichter bij bestuurlijke ontwikkeling: de personele capaciteit van het ambtelijk apparaat, het gemeten vertrouwen van de burger in de overheid of de bekendheid van bestuurders met de geldende gedragscode. Het benchmarkproces kan ruwweg worden onderverdeeld in drie hoofdstappen: meten, vergelijken en verbeteren. Eerst dient bepaald te worden wat er gemeten gaat worden (indicatoren). Vervolgens worden de uitkomsten van de metingen bij de verschillende bench-markpartners (in dit geval de entiteiten) met elkaar vergeleken. Daarna dient lering te worden getrokken uit de vergelijking. Vragen die daarbij centraal staan zijn: ‘Zijn we tevreden met onze uitkomsten in relatie tot die van anderen?’ ‘Wat kunnen we leren van partners die beter scoren op bepaalde onderdelen?’

10.1.1 Het nut van benchmarking

Voor een bestuurder of manager van een entiteit is benchmarken (of systematisch vergelijken met de omgeving) een goed hulpmiddel om het beleid scherp te houden. Dat is nodig, want de eisen die de burger stelt aan de overheid nemen toe en bestuurders hebben in toenemende mate behoefte aan het kunnen vergelijken van hun prestaties met die van anderen. De vraag om de uitkomsten van de baselinestudie te benchmarken past in deze trend. Omdat de kwaliteit van bestuur, de publieke dienstverlening of de efficiency van (onderdelen van) het ambtelijk apparaat niet wordt ‘afgerekend’ door economische marktprincipes (overhe-den zijn in veel opzichten monopolisten), zijn er moeilijk objectieve normen of standaards vast te stellen die als referentiepunt kunnen dienen. Benchmarken biedt daarbij uitkomst, omdat een systematische vergelijking met andere entiteiten goede referentiepunten oplevert. Dat geldt zowel voor het beoordelen van beleidsresultaten als voor de bedrijfsvoering. De bestuurder kan

Met opmaak:opsommingstekens ennummering



Benchmarking


112

daar baat bij hebben in debatten over doelmatigheid en doeltreffendheid en voor managers is benchmarken een geschikte eikmethode om de bedrijfsvoering mee op peil te houden. Benchmarking kan dus helpen om (verbeter)prioriteiten te stellen maar vooral ook het gesprek aan te gaan met collega’s van andere entiteiten. Dit wordt ook wel ‘het verhaal achter de cijfers genoemd’ waarbij eigen keuzes toegelicht worden en ervaringen over verbeteraanpakken en succes- en faalfactoren uitgewisseld worden.

10.1.2 Met wie vergelijken?

Systematisch vergelijken kan op verschillende manieren. Eén vorm van vergelijking is vergelijken met jezelf. Door herhaaldelijk metingen te verrichten op dezelfde indicatoren kunnen trends aan het licht worden gebracht en wordt achterhaald of be-paalde (beleids)maatregelen effect op de prestaties hebben gehad. In dat geval is eigenlijk geen sprake meer van benchmarking maar van monitoring. Deze vorm is door de afzonderlijke entiteiten prima toe te passen nadat vervolgmetingen hebben plaatsgevonden. De tweede vorm van vergelijking is die met vergelijkbare organisaties. In dit geval worden voor een groep van organisaties gemeenschappelijke meetdoelen (indicatoren) ontwikkeld zodat vergelijking van de uitkomsten ook zinvol is. Deze vorm van vergelijking is één van de hoofdbe-standdelen van de baselinestudie. Voor alle entiteiten worden immers dezelfde indicatoren ge-meten zodat de uitkomsten in principe onderling vergeleken kunnen worden. Kanttekening die hierbij gemaakt moet worden is dat er forse verschillen tussen de entiteiten zijn, zowel wat be-treft omvang als wat betreft functie. Dit is een factor die de vergelijkbaarheid van de uitkomsten bemoeilijkt. Wanneer de benchmark, zoals VNG I dat voorstaat, wordt gebruikt om ervaringen uit te wisselen en van elkaar te leren, is dit echter zeker geen onoverkomelijk probleem. De laatste vorm van vergelijking is die met ‘buitenstaanders’. In deze variant worden algemeen geldende indicatoren op het te vergelijken terrein gezocht die reeds eerder bij andere organisa-ties gemeten zijn. Voorwaarde hierbij is dat de indicatoren relevant zijn en dat de meetinforma-tie van derden toegankelijk is. In de opdrachtformulering van de baselinestudie was aangege-ven dat benchmarking met internationale normen en landen in de regio indien zinvol en mogelijk zou plaatsvinden. Vergelijking met Nederlandse gemeenten is als minder relevant aangemerkt en achterwege gelaten.8 In de uitgevoerde baselinestudie is echter de nadruk gelegd op het meten van aspecten van bestuurlijke ontwikkeling die goed passen bij de behoefte en situatie van de Antillen (maatwerk) en een onderlinge vergelijking van de uitkomsten. Geconstateerd moet worden dat internationa-le benchmarking binnen de randvoorwaarden van het project en in dit ontwikkelingsstadium nog niet mogelijk en zinvol is gebleken. Dit wordt hieronder nog wat nader toegelicht. Internationale benchmarking met andere organisaties of landen kan theoretisch op twee mo-menten plaatsvinden. Tijdens het ontwerp van het meetinstrument (vooraf) of na uitvoering van de nulmeting. Er zijn niet bij voorbaat ‘standaardindicatoren’ opgenomen in de baselinestudie. Voor landen in de Caribische regio zijn via organisaties als de UNDP, USAID, Wereldbank en het IMF vooral indicatoren en cijfers beschikbaar op economisch gebied (zoals werkloosheids-percentage, landsbegroting) of over de bestuurlijke organisatie van landen en hun democrati-sche ontwikkeling. Deze informatie en indicatoren zijn echter niet zomaar toe te passen op de

8 Zie voor een toelichting hierop hoofdstuk 2.


Benchmarking


113

bestuurlijke ontwikkeling van de Antillen gezien het gebrek aan meetbaarheid, relevantie of beschikbaarheid van vergelijkende scores. Binnen de randvoorwaarden (doorlooptijd) van de baselinestudie was het niet mogelijk een uitputtend onderzoek te doen naar de bruikbaarheid voor de Antillen van de schier oneindige informatie die wereldwijd beschikbaar is op (raakvlakken met) dit terrein én daarna nog na te gaan welke informatie en registraties op de Antillen beschikbaar en nodig zijn. Na het uitvoeren van de nulmeting heeft het zoeken naar organisaties die vergelijkbare defini-ties van indicatoren hebben gehanteerd en waarvan de uitkomsten beschikbaar bleken weinig tot niets opgeleverd. Enerzijds was dit te verwachten omdat de kans nu eenmaal klein is dat exact dezelfde definities zijn gehanteerd, anderzijds is het beeld bevestigd dat er veel organisa-ties bezig zijn met bestuurlijke ontwikkeling (‘good governance’) maar dat er weinig voor de Antillen direct bruikbaar materiaal bij zit. De onderzoekers hebben echter gemerkt dat de ambities van sommige entiteiten zich niet al-leen richten op het ontwikkelen van een sturingsinstrumentarium en een eerste inzicht in de huidige stand van zaken op het gebied van bestuurlijke ontwikkeling (ook in relatie tot de ande-re entiteiten). Er blijkt ook behoefte te zijn aan een verdere oriëntatie op internationale initiatie-ven met betrekking tot de ontwikkeling of het meetbaar maken van bestuurlijke ontwikkeling. In paragraaf 11.3 wordt daartoe een handreiking gedaan.

10.2 Uitkomsten onderlinge benchmark

In deze paragraaf worden de uitkomsten van de nulmeting bij de zes entiteiten geordend per aandachtsgebied. Dit biedt de entiteiten de mogelijkheid zich met elkaar te benchmarken. Zoals eerder in dit hoofdstuk aangegeven is het doel van benchmarking om verbetermogelijk-heden te identificeren en te implementeren door de eigen prestaties en werkwijzen met die van andere organisaties, en ‘best practices’ in het bijzonder, te vergelijken. De ervaring leert dat deze doelstelling vanwege de gevoeligheid van prestatievergelijking vaak niet eenvoudig bereikt kan worden. Daarom wordt hieronder een handreiking gedaan hoe de entiteiten de onderlinge benchmark op een constructieve wijze kunnen gebruiken. Waar is de onderlinge benchmark niet voor bedoeld? - Om uitsluitend dit hoofdstuk te hoeven lezen en de rest van het rapport ter zijde te schui-

ven. Voor een goede interpretatie van de uitkomsten is het noodzakelijk op de voor u inte-ressante punten terug te bladeren naar de toelichting op de uitkomst in het hoofdstuk van de desbetreffende entiteiten. Om de omvang van dit hoofdstuk beperkt te houden wordt vol-staan met een korte weergave van de indicator en de daaronder vallende meetpunten. De uitkomsten zijn één-op-één overgenomen uit de rapportages per entiteit. De juiste paragra-fen staan per aandachtsgebied vermeld in de kolommen achter de naam van de entiteit. Voor een uitwerking van de gehanteerde meetwijze en een toelichting op de indicatoren wordt verwezen naar bijlage 4.

- Om voeding te geven aan een discussie over de gehanteerde meetwijze. De onderzoekers zijn er van overtuigd dat er zowel aan de registratie en toegankelijkheid van informatie alsook de kwaliteit van het meetinstrument en de meting nog veel verbeterd kan worden. Niettemin is er in korte tijd een meetinstrument ontwikkeld en toegepast waar veel informa-tie voor de entiteiten mee beschikbaar is gekomen.


Benchmarking


114

- Om eenvoudig te kunnen oordelen wie het ‘goed’ doet en wie het ‘slecht’ doet. Een dergelij-ke benadering stimuleert het leerproces niet omdat men dan nauwelijks bereid zal zijn ken-nis en ervaringen uit te wisselen. Bovendien moet bij het vergelijken rekening worden ge-houden met de verschillen tussen de entiteiten, bijvoorbeeld in schaalgrootte, organisatie-vorm en functie. Een uitkomst van een indicator geeft slechts een indicatie van de achter-liggende werkelijkheid op één aspect van bestuurlijke ontwikkeling!

Waar is de onderlinge benchmark wel voor bedoeld? - Om de eigen uitkomsten in perspectief te plaatsen. Bepaal welke informatie voor u waarde-

vol en bruikbaar is. Bestuurders en ambtenaren kunnen zelf zoeken naar voor hen aan-sprekende referentiepunten. Iedere entiteit kan bepalen op welke gebieden of indicatoren en met welke andere entiteit de uitkomsten worden vergeleken.

- Om eigen (verbeter)prioriteiten te stellen. Natuurlijk zijn niet alle aspecten van bestuurlijke ontwikkeling op korte termijn te verbeteren. Bovendien zijn de middelen (geld, capaciteit) per definitie schaars en ook hard nodig voor andere onderwerpen. Naast een afweging tus-sen verschillende beleidsonderwerpen kan gebruik worden gemaakt van de ervaring die andere entiteiten hebben bij het kiezen van hun prioriteiten (referentiepunten). Waar heb-ben zij voor gekozen en waarom? Wat hebben zij al bereikt? Welke verbeteringen zijn rela-tief eenvoudig te realiseren?

- Om ervaringen en ‘good practises’ uit te wisselen. Als eenmaal gekozen is voor één of meerdere verbeterprioriteiten doet zich de vraag voor wat precies bereikt dient te worden en hoe dat aan te pakken. Om niet ieder voor zich het wiel uit te hoeven vinden is het belang-rijk om te leren van elkaar. Daarbij zijn de uitkomsten van de nulmeting een hulpmiddel om het ‘verhaal achter de cijfers’ bij elkaar los te maken.

o Vragen die entiteiten aan elkaar kunnen voorleggen zijn: Waarom scoren jullie op een bepaald aspect beter? Hoe hebben jullie dat aangepakt? Wat werkte wel en wat werkte niet? Het doel is het formuleren van ‘good practises’ waar al-le entiteiten hun voordeel mee kunnen doen.

o In welke vorm kan uitwisseling van ervaringen plaatsvinden? Bilaterale contacten: kies de onderwerpen die interessant zijn, verzamel vra-gen, zoek contact met de entiteit waarmee uitwisseling gewenst is, bel elkaar of spreek ergens af. Groepsgewijs: benader een onafhankelijk gespreksleider, bereid als entiteit je eigen vragen voor. Laat bijvoorbeeld iedere entiteit drie onderwerpen (indicato-ren) kiezen waar men trots op is en drie onderwerpen waarop men zich wil ver-beteren.

Hierna volgen in een tabel per aandachtsgebied de uitkomsten van de nulmeting voor de zes entiteiten.

Benchmarking


115

10.2.1 Benchmark Kwaliteit van bestuur

Indicator (zie bijlage 4 voor toelichting op meetwijze) Bonaire (§ 4.3.1) Curaçao (§ 5.3.1) Saba (§ 6.3.1) St. Eustatius (§ 7.3.1)

St. Maarten (§ 8.3.1) Land (§ 9.3.1)

A1: Beleving gedragscode bestuurders

A1.1 (vastgelegd?) A1.2 (ambtseed?) A1.3 (perceptie handelen?)

Nee Ja 3=gedeeltelijk


Nee Ja 4=voldoende

Nee Ja 4=voldoende



A2: Gebruik van ambtelijke ondersteuning bij de totstandkoming van beleid

A2.1 (% ambtelijk onderbouwde besluiten) A2.2 (% besluiten op ambtelijk initiatief)

80% (schatting) Niet meetbaar



90% (schatting) 90% (schatting)



A3: Vastleggen en naleving van politiek-bestuurlijke besluiten

A3.1 (monitoringsysteem?) A3.2 (% besluiten niet in uitvoering)

Nee Niet meetbaar

Nee Niet meetbaar

Nee Niet meetbaar

Nee Niet meetbaar

Nee Niet meetbaar

Nee Niet meetbaar

A4: Vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en activiteiten van bestuurders

A4.1 (vastgelegd in gepubliceerd regeer- of bestuursakkoord?) Ja Ja Ja Nee Ja Ja

A5: Vastleggen en naleving van procedures voor het politiek-bestuurlijk handelen

A5.1 (vastgelegde taken en verantwoordelijkheden bestuurders?) Nee Nee Nee Nee Nee Ja

A6: Openbaarheid van nevenfuncties

A6.1 (openbare registratie aanwezig?) A6.2 (bestuurders bij aantreden hun nevenfuncties gemeld?)

Nee Ja

Nee Ja

Nee Niet meetbaar

Nee Niet meetbaar

Nee Nee

Nee Ja


Benchmarking


116

10.2.2 Benchmark Kwaliteit ambtelijk apparaat


St. Maarten (§ 8.3.2) Land (§ 9.3.2)

B1: De aanwezigheid van gekwalificeerd en gemotiveerd personeel

B1.1 (Zijn de volgende zaken vastgelegd: 6. organisatiestructuur 7. aantal fte’s 8. functiebeschrijvingen 9. functiewaarderingen 10. belonings- en promotiesysteem) B1.2 (functionerings- en beoordelingsgesprekken?) B1.3 (aantal vacatures) B1.4 (aantal functies ingevuld onder vereiste opleidingsniveau) B1.5 (soort aangeboden trainingen/opleidingen) B1.6 (aantal aangeboden trainings-/opleidingsdagen) B1.7 (perceptie motivatie ambtelijk apparaat) B1.8 (ziekteverzuimpercentage) B1.9 (ziekteverzuimbeleid?)

1 en 2 Nee Niet meetbaar Niet meetbaar Niet meetbaar Niet meetbaar 2=onvoldoende Niet meetbaar Ja

1, 2, 3, 4, 5 Ja Niet meetbaar Niet meetbaar Niet meetbaar Niet meetbaar 3=matig Niet meetbaar Niet meetbaar

1, 2, 3 en 4 Nee Geen > 50% (schatting) Niet meetbaar Niet meetbaar 2=onvoldoende Niet meetbaar Nee

1, 2 en 3 Nee 20/25% (schatting)Niet meetbaar Geen Geen 2=onvoldoende Niet meetbaar Nee

1, 2 en 3 Nee >100 (20%, schat.) >50% (schatting) Niet meetbaar Niet meetbaar 1=slecht 9% Niet meetbaar

1, 2, 3, 4, 5 Nee 21 (1%) Niet meetbaar 3 soorten Niet meetbaar 3=matig Niet meetbaar Ja

B2: Bekendheid met en naleving van de gedragscode voor ambtenaren (LMA)

B2.1 (%ambtenaren bekend met gedragscode) 90% (schatting) Niet meetbaar Niet meetbaar Niet meetbaar <50% (schatting) Niet meetbaar

B3: Klantgerichtheid van het ambtelijke apparaat

B3.1 (klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd?) B3.2 (perceptie klantgerichtheid) B3.3 (duidelijkheid waar klant moet zijn)

Nee 1=geheel niet 2=onvoldoende

Ja 4=voldoende 3=matig

Nee 2=onvoldoende 4=voldoende

Nee 3=matig 4=voldoende

Nee 3=matig 4=voldoende

Nee 2=onvoldoende 3=matig

B4: Kwaliteit van werkplekken

B4.1 (perceptie kwaliteit werkplekken) 2 = onvoldoende 3=matig 4=voldoende 1=slecht 4=voldoende 2=onvoldoende


Benchmarking


117

10.2.3 Benchmark Checks en balances


St. Maarten (§ 8.3.3) Land (§ 9.3.3)

C1: Gebruik vraagrecht, recht van interpellatie- en budgetrecht door volksvertegenwoordigers

C1.1 (vragen centraal gepubliceerd?) C1.2 (aantal schriftelijke vragen van volksvertegenwoordigers) C1.3 (beantwoordingstijd) C1.4 (volksvertegenwoordigers in staat budgetrecht te hanteren?)

Nee Niet meetbaar Niet meetbaar 2=onvoldoende

Ja Niet meetbaar Niet meetbaar 2=onvoldoende

Nee Niet meetbaar Niet meetbaar 1=slecht

Nee Niet meetbaar Niet meetbaar 2=onvoldoende

Niet meetbaar Niet meetbaar Niet meetbaar 1=slecht

Nee 132 Niet meetbaar 3=matig

C2: Aanwezigheid van jaarrekeningen met accountantsverklaringen

C2.1 (goedkeurende accountantsverklaring?) Geen Geen Geen Geen Geen Geen

C3: Kwaliteit van het functioneren van ARNA en SOAB

C3.1 (aantal bezoeken door ARNA) C3.2 (rapportages ARNA openbaar?) C3.3 (perceptie voldoende follow-up constateringen en adviezen van ARNA?)C3.4 (aantal bezoeken door SOAB) C3.5 (rapportages SOAB openbaar?) C3.6 (perceptie voldoende follow-up constateringen en adviezen van SOAB?)

Geen Ja Nee 3 Ja Nee

Niet meetbaar Ja Nee 3 Nee Nee

1 Ja Nee Niet meetbaar Nee Nee

Niet meetbaar Ja Nee Niet meetbaar Nee Nee

< 5 keer Niet meetbaar Niet meetbaar < 5 keer Niet meetbaar Niet meetbaar

Niet meetbaar Ja Nee Niet meetbaar Nee Niet meetbaar

C4: Toepassing interne controle bij diensten en departementen

C4.1 (structurele interne controle binnen diensten/directies?) C4.2 (perceptie kwaliteit interne controle)

Nee n.v.t.

Ja 4=voldoende

Nee n.v.t.

Nee n.v.t.

Nee n.v.t.

Nee n.v.t.

C5: Tijdige signalering van onregelmatigheden

C5.1 (gerapporteerd over onregelmatigheden?) C5.2 (sancties n.a.v. die onregelmatigheden?)

Nee n.v.t.

Nee n.v.t.

Nee n.v.t.

Nee n.v.t.

Ja Niet meetbaar

Niet meetbaar Niet meetbaar


Benchmarking


118

10.2.4 Benchmark Vertrouwen in de overheid


St. Maarten (§ 8.3.4) Land (§ 9.3.4)

D1: Inspanningen om besluiten, bepalingen, etc. actief bekend te maken, voorlichting te geven en beleid te motiveren

D1.1 (perceptie aantal publicaties) D.1.2 (perceptie kwaliteit informatie en voorlichting aan de burger)

Niet meetbaar 2=onvoldoende

4=voldoende 4=voldoende



4=voldoende 3=matig

3=matig Niet meetbaar

D2: Het actief betrekken van burgers en (maatschappelijke) organisaties bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid

D2.1 (formele overlegstructuren en/of organen?) D2.2 (aantal stakeholders door de overheid benaderd voor overleg) D2.3 (aantal keren gebruik door burgers van formele inspraakmogelijkheden)

Ja Niet meetbaar Niet meetbaar


Nee Geen n.v.t.

Ja Niet meetbaar n.v.t.


Ja Geen 4 keer

D3: Vertrouwen van de burgers in de overheid

D3.1 (onderzoek naar vertrouwen van burgers in de overheid?) D3.2 (perceptie vertrouwen in de overheid)

Nee 3=matig

Nee 2=onvoldoende

Nee Niet meetbaar

Nee Niet meetbaar

Nee Niet meetbaar

Nee 2=onvoldoende

D4: Bekendheid en gebruik van beroeps- en klachtenprocedures

D4.1 (ombudsfunctie?) D4.2 (registratie ingediende klachten?) D4.3 (aantal ingediende bezwaar- en beroepschriften) D4.4 (aantal gegrond verklaarde bezwaar- en beroepschriften)

Nee Nee Niet meetbaar n.v.t.

Ja Niet meetbaar 30 á 40 (schatting)Niet meetbaar




Nee Nee 91 Niet meetbaar

D5: Vergunningverlening en handhaving

D5.1 (vergunningverlening vastgelegd?) D5.2 (vergunningsprocedure consequent gehandhaafd?)

Nee n.v.t.

Ja Nee

Nee n.v.t.

Ja Nee

Niet meetbaar n.v.t.

Niet meetbaar n.v.t.


Benchmarking


119

10.2.5 Benchmark Financiën en begrotingsbeheer


St. Maarten (§ 8.3.5) Land (§ 9.3.5)

E1: Omvang financieringstekort en begrotingstekort

E1.1 (financieringstekort als percentage van BBP) E1.2 (schuldenlast als percentage van het BBP)

n.v.t n.v.t.

3% 66%

n.v.t. n.v.t.

n.v.t. n.v.t.

n.v.t. n.v.t.

Niet meetbaar 91%

E2: Kwaliteit en tijdigheid van de uitvoering van de begrotingscyclus

E2.1 (begroting tijdig behandeld door de Staten/ Eilandsraad?) E2.2 (begroting afgestemd op beleidsplannen?)

Nee Nee

Ja Ja

Nee Nee

Nee Nee

Nee Nee

Nee Nee

E3: Tijdig opleggen van belastingaanslagen en innen van belastinggeld

E3.1 (achterstanden?) E3.2 (% belastingplichtigen dat niet/te laat betaalt)

Ja 20% (schatting)

Ja Niet meetbaar

Ja Niet meetbaar

Ja Niet meetbaar

Ja Niet meetbaar

Ja Niet meetbaar

E4: Mogelijkheden van diensten/departementen om een efficiënt financieel beheer te voeren

E4.1 (jaar- en werkplannen met doelen en financiële consequenties?) E4.2 (mandateringsregeling?)

Nee Nee

Ja Ja

Nee Nee

Nee Ja

Nee Nee

Nee Nee


Benchmarking


120

10.2.6 Benchmark Informatisering


St. Maarten (§ 8.3.6) Land (§ 9.3.6)

F1: Bestaan van een informatiseringbeleid

F1.1 (informatiseringbeleid?) Ja Ja Nee Nee Nee Ja

F2: Aanwezigheid en gebruik van elektronische informatiesystemen

F2.1 (bieden systemen gebruikers voldoende ondersteuning?) F2.2 (ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie?)

Nee Ja

Ja Ja

Nee Nee

Nee Nee

Nee Niet meetbaar

Ja Nee

F3: Investering in ICT, in middelen en personen

F3.1 (trainingen ICT aangeboden?) F3.2 (% totale begroting in ICT geïnvesteerd)

Nee Niet meetbaar

Ja Niet meetbaar

Nee 0%

Nee Niet meetbaar

Niet meetbaar 0,6% (schatting)

Ja Niet meetbaar

Benchmarking


121

10.3 Leren van internationale initiatieven

In de vorige paragraaf zijn de resultaten van de onderlinge benchmark gepresenteerd. Verschil-lende entiteiten hebben aangegeven er tevens prijs op te stellen een handreiking te krijgen hoe ze (op termijn) hun eigen prestaties ook met andere landen kunnen vergelijken of hoe ze kun-nen leren van (verbeter)initiatieven van internationale organisaties. Daarom wordt in deze para-graaf, zonder de illusie van volledigheid te creëren, een overzicht gegeven van enkele internati-onale organisaties en hun activiteiten om ‘good governance’ te meten en/of te stimuleren. United States Agency for International Development (USAID) Het Centre for Democracy and Governance is onderdeel van de USAID en voorziet de USAID zelf en andere organisaties van technische en intellectuele expertise die nodig is om democrati-sche ontwikkeling te stimuleren. Het Centre richt zich daarbij op de volgende gebieden: Rule of Law, Elections and Political Processes, Civil Society, Governance en Anti-Corruption. Naast een groot aantal andere publicaties zijn er datasheets van USAID missies te vinden voor een groot aantal landen op het gebied van Democracy & Governance, waaronder een 17-tal landen in Latijns-Amerika. Met name de moeite waard is het in 1998 gepubliceerde ‘Handbook of Democracy and Gover-nance Program Indicators’. In dit 277 pagina’s dikke handboek worden voor de eerste vier van de eerder genoemde aandachtsgebieden honderden mogelijke indicatoren uitgewerkt. Alhoewel deze indicatoren voorlopig niet direct bruikbaar lijken voor de Antillen (meetlast, aansluiting bij eigen situatie) en we ook geen scores van landen hebben kunnen vinden (dus geen vergelij-king), geeft het handboek wel aanknopingspunten om indicatoren in de toekomst verder te ont-wikkelen alsmede informatie over het toepassen van monitoring-instrumenten. Meer informatie Via de website: www.usaid.gov ( Our Work, Democracy & Governance) zijn genoemde publi-caties te downloaden. United Nations Development Programme (UNDP) De UNDP richt zich binnen de United Nations op het terugdringen van armoede, honger, ziekte, analfabetisme, milieuschade en discriminatie van vrouwen. Ze doet dit door het inzetten van een groot netwerk in 166 landen dat kennis en middelen beschikbaar stelt om het bewustzijn te vergroten en de voortgang in de gaten te houden met betrekking tot haar doelstellingen. Kort-om: ze helpt landen oplossingen te vinden en te delen op een zestal onderwerpen waarvan ‘Democratic Governance’ er een is. In een van de vele publicaties die met name de moeite waard is ‘Governance for Sustainable Human Development’ (January 1997) wordt in het eerste hoofdstuk een visie gegeven op wat ‘good governance’ volgens de UNDP inhoudt, vooral in relatie tot Human Development. Onder UNDP Africa is verder een interessante serie documenten te vinden naar aanleiding van de jaarlijks georganiseerde Africa Governance Forums (AGF) waar volgens de UNDP momen-teel een van de meest zichtbare beleidsdialogen over de ontwikkeling van Afrika plaats vindt. Voor meer informatie over het belang van goed bestuur voor bijvoorbeeld het terugdringen van armoede en het stimuleren van ontwikkeling wordt verwezen naar de publicatie ‘Human Deve-lopment Report 2002: Deepening democracy in a fragmented world’. In hoofdstuk 2 van dat


Benchmarking


122

document stelt UN Secretaris-Generaal Kofi Annan: “Good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and promoting development”. Meer informatie Alle informatie van de UNDP is te vinden via de website www.undp.org. Het rapport ‘Governance for Sustainable Human Development’ is terug te vinden via www.undp.org/governance ( Publications, Democratic Government). Stukken over de Africa Governance Forums zijn te vinden via www.undp.org/rba/publications.html. Via http://hdr.undp.org/reports kan eenvoudig gezocht worden naar alle Human Development Reports van de UNDP. Het ‘Human Development Report 2002’ is daar te vinden via Global reports. De Wereldbank Bij de Wereldbank is in mei 2003 de studie ‘Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002’ verschenen. In deze bijgewerkte versie worden op zes dimensies van Governance de scores van 199 landen gepresenteerd. Het betreft de dimensies: Voice and Accountability, Political Stability and Absence of Violence, Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law en Control of Corruption. De uitwerking, presentatie en onderbouwing is uitermate goed verzorgd. De indicatoren zijn gebaseerd op honderden variabelen afkomstig uit 25 databronnen van 18 verschillende organisaties. De mogelijkheid om in een excelsheet of via een interactief webtool zelf een selectie van (in totaal 199 waaronder zo’n 20 Caribische) landen te maken die op een of meerdere (van de 6) dimensies vergeleken worden, is een aanrader. Toch zijn de uitkomsten volgens de onderzoe-kers gebaseerd op subjectieve data en worden in de studie alleen de relatieve posities van lan-den ten opzichte van elkaar weergegeven. Door de overvloed aan (moeilijk herleidbare) data is het bijna onmogelijk om te achterhalen waar de meting op is gebaseerd, hoe de waarde tot stand is gekomen en hoe deze verbeterd zou kunnen worden. Meer informatie Het volledige rapport ‘Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002’ is te vin-den via http://info.worldbank.org/governance . Daar zijn ook de diverse selectiemethodieken opgenomen en is een heldere en informatieve lijst met Frequently Asked Questions (FAQs) geplaatst. Het International Monetary Fund (IMF) Via het IMF zijn uiteraard (vooral financiële) landinformatie en assessmentrapporten te verkrij-gen, waaronder voor de Antillen. Verder bevat de website een factsheet met de titel ‘The IMF and Good Governance’. Naast een uitleg van het belang dat het IMF hecht aan Good Gover-nance wordt in de factsheet onder andere verwezen naar een aantal codes waaronder interna-tionaal erkende standaardcodes en een tweetal zelfontwikkelde ‘policy transparency codes’. Hoewel voornamelijk gericht op overheidsfinanciën komen zijdelings ook andere aspecten van Good Governance aan bod. Meer informatie De factsheet met verwijzingen naar standaard codes is terug te vinden op www.imf.org/external/np/exr/facts/gov.htm .

Benchmarking


123

Resultaatgericht werken bij de Engelse overheid Gezien de titel van deze paragraaf (Leren van internationale initiatieven) wordt hieronder een klein uitstapje gemaakt naar een aantal initiatieven dat sinds het aantreden van Blair in Enge-land is genomen. Deze initiatieven zijn gericht op resultaatgericht werken door de landelijke en lokale overheden. Mede omdat de politieke verhoudingen in Engeland afwijken van die op de Antillen, dient aangetekend te worden dat ook deze initiatieven niet zonder meer een op een toepasbaar zijn voor de Antillen (noch voor Nederland). Wel kan er ten behoeve van het kiezen van verbeterprioriteiten en het opstellen van verbeterplannen inspiratie uit geput worden door de entiteiten. Best Value In juni 1997 kondigde de regering-Blair aan van plan te zijn compulsory competitive tendering (de door de conservatieve regeringen van Thatcher en Major ingevoerde wettelijke verplichting voor gemeenten om diensten en producten aan het marktmechanisme van openbare inschrij-ving te onderwerpen) te vervangen door een verantwoordelijkheid voor het verkrijgen van best value door gemeenten. In 1998 werd door de rijksoverheid de zogenaamde White Paper Mo-dern Local Government: In Touch with the people uitgegeven en daarop volgde de Local Government Bill. In deze documenten werden de essenties uiteengezet van best value, een programma dat een verbetering van de kwaliteit van de gemeentelijke overheid in Engeland tot doel heeft. Na een proefperiode, waarbij in 37 gemeenten (van de ruim 130 die zich aangemeld hadden) geëxperimenteerd werd met het concept van best value, is de wet op 1 april jl. in werking getre-den. Dit betekent dat sindsdien alle Engelse gemeenten onderhevig zijn aan het regime van best value. Inhoud Best value betekent dat van de gemeenten verwacht wordt dat ze de beste kwaliteit van dienst-verlening leveren voor de prijs die de burgers bereid zijn ervoor te betalen. Gemeenten moeten zorgen voor een voortdurende verbetering van de wijze waarop de taken worden uitgeoefend door aandacht te besteden aan zowel economisch als efficiënt en effectief handelen. Aan best value ligt een aantal belangrijke principes ten grondslag. Allereerst het principe van de lokale rekenschap (verplichtingen tegenover de bevolking en de centrale regering nakomen en hierover verantwoording afleggen). Dit betekent onder meer dat de lokale bevolking regelmatig geraadpleegd moet worden, de besluitvorming transparant moet zijn en de gemeente haar dienstverleningsstandaards en organisatiedoelen openbaar moet maken. Andere principes zijn het openbreken van grenzen tussen afdelingen en het regelmatig meten van prestaties en func-tioneren van het management om een voortdurende verbetering te realiseren. Het programma zelf bestaat uit vier pijlers die worden aangeduid met de vier c’s: challenge (kritisch onderzoeken van doelen, behoeften, huidig niveau en mogelijkheden van alternatieve uitvoering van gemeentelijke diensten), consult (raadplegen van gebruikers en niet-gebruikers van diensten), compare (vergelijken van eigen prestaties met die van de besten) en compete (inschatting maken van de mate waarin de diensten zich kunnen meten met die van alternatieve aanbieders, eventueel aanbesteden van diensten). Met behulp van een aantal zelfanalyse-instrumenten moeten uiteindelijk alle gemeenten ver-plicht een local perfomance plan opstellen en publiceren. Het Ministerie van ‘Environment,

Benchmarking


124

Transport and the Regions’ heeft hiervoor een format opgesteld. Daarbinnen hebben gemeen-ten de vrijheid om het plan aan de eigen lokale situatie aan te passen. Een van de verplichte planonderdelen zijn de prestatiedoelen voor de komende jaren. Best value wordt door de rijksoverheid (Improvement and Development Agency, www.idea.gov.uk) en de Local Government Association (LGA) uitgebreid ondersteund. Zo wor-den best practices, voorbeeld’-performance plans en nationale prestatie-indicatoren aangebo-den. Verantwoording De Engelse gemeenten moeten onder het regime van best value aan onderzoeksinstanties van de rijksoverheid, zoals de District Auditor en de Audit Commission (www.audit-commission.gov.uk), aantonen dat ze inderdaad kwaliteit bieden voor het geld dat de burgers ervoor moeten betalen. De Audit Commission beoordeelt het functioneren aan de hand van lokale kengetallen, die ver-geleken worden met een set van nationale kengetallen voor specifieke diensten. Onder best value wordt nog steeds van de gemeenten verwacht dat ze wedijveren met aanbie-ders op de vrije markt, hoewel ze niet meer verplicht zijn om alle diensten voor openbare in-schrijving aan te bieden. Het is belangrijk dat de gemeenten nagaan of ze hun diensten inder-daad aanbieden tegen de laagst mogelijke prijs en de juiste kwaliteit. Indien dit niet te geval is, zou men het werk moeten overlaten aan de organisatie die het beter en goedkoper doet: dit alles met het doel om ‘value for money’ te realiseren voor degenen die voor de diensten beta-len. In sommige gevallen is het bijvoorbeeld gewenst of beter dat aanbieders uit de vrije sector het werk doen dan wel dat de gemeente het doet met financiële middelen uit diezelfde vrije sector. Om hierachter te komen zijn de afdelingen verplicht om met behulp van een vragenlijst een zelfevaluatie uit te voeren. In het uiterste geval kan dit leiden tot het (verplicht) uitbesteden van bepaalde diensten of kan de rijksoverheid, na waarschuwingen, taken van de gemeente afnemen. Public service agreements en service delivery agreements Centraal in het programma ter modernisering en hervorming van de Britse overheidsdiensten staan de public service agreements (PSAs). Hierin worden de richtingen en doelen met meetba-re doelstellingen weergegeven voor de belangrijkste onderdelen van de overheid. Eind 2000 is de overheid begonnen met het publiceren van service delivery agreements (SDAs) waarin aan-gegeven wordt hoe ze de ambitieuze doelstellingen uit de PSAs van juli denkt te gaan halen en hoe ze zichzelf kan moderniseren en hervormen om zo ‘better value for money’ te kunnen be-halen (www.hm-treasury.gov.uk/performance ). Local public service agreements In Engeland heeft de LGA (www.lga.gov.uk) het initiatief genomen tot het opstellen van local public service agreements (LPSAs). Hierin dienen 12 doelstellingen opgenomen te zijn die een mix van nationale en lokale prioriteiten weergeven. Het doel hiervan is gemeenten in staat te stellen hun eigen lokale doelen te halen binnen de context van nationale standaards. Op die wijze dient innovatiever handelen van de gemeenten gestimuleerd te worden, moet het aantal verplichte plannen teruggebracht worden en wordt aan de gemeenten meer vrijheid en flexibili-teit in handelen geboden door een minder strakke financiële bewaking. In 2000 experimenteer-den zeven gemeenten met LPSAs, momenteel heeft een meerderheid van de lokale overheden een LPSA getekend en wordt binnenkort de tweede generatie LPSAs geïntroduceerd. De invoe-

Benchmarking


125

ring van LPSAs is gepaard gegaan met financiële tegemoetkoming door de rijksoverheid voor administratieve kosten en een financiële beloning voor het halen van de gestelde doelen. LPSAs worden door de ministeries én de LGA gezien als een erg belangrijk instrument voor de toekomstige verhoudingen tussen centrale en lokale overheden.

10.4 Hoe verder met benchmarking?

Het realiseren van een werkwijze die gericht is op het meten van en sturen op prestaties is een lang en vaak moeizaam proces. U mag er trots op zijn dat de Antillen (bijvoorbeeld in tegenstel-ling tot Nederland) er in geslaagd zijn in korte tijd een instrument te ontwikkelen voor alle zes entiteiten dat de prestaties op het gebied van bestuurlijke ontwikkeling in kaart brengt. Ons advies aan u is om u de komende tijd vooral te concentreren op het feitelijk gebruiken en verder ontwikkelen van het net ontwikkelde sturingsinstrument. Prestaties meten en vergelijken is immers een gevoelig proces. Het vereist een open houding, gericht op verbetermogelijkheden zien, prioriteiten stellen, denken en handelen in termen van output maar bovenal het leren van uzelf en elkaar. Openbare (internationale) ranglijstjes kunnen daarbij verstorend werken. Onze ervaring is dat als de open houding nog onvoldoende aanwezig is en door een defensieve houding prestatie-vergelijking gemakkelijk als afrekeninstrument gebruikt kan worden er alleen veel energie wordt besteed aan het ter discussie stellen van de meetmethode en de (soms onwenselijke) uitkom-sten. Wij raden u dus aan om deze internationale paragraaf te gebruiken voor het opdoen van inspi-ratie ten behoeve van het invullen van uw eigen verbeterplannen. In een volgende ontwikke-lingsfase kan het bovendien aanknopingspunten bieden voor een doorontwikkeling van uw ei-gen meetinstrument. Mochten de Antillen in de toekomst de behoefte hebben aan een meetinstrument ten behoeve van het afleggen van verantwoording over prestaties aan derden, dan kan contact worden ge-zocht met internationale organisaties. Vervolgens kan worden bekeken of er aansluiting gevon-den kan worden bij bestaande, minder specifieke, meetinstrumenten of dat in overleg gezamen-lijke indicatoren ontwikkeld kunnen worden. Wees er dan wel van bewust dat een dergelijk verantwoordingstraject vaak een ander doel dient dan ‘het leren van elkaar om te verbeteren’ en dat het daarom wellicht verstandig is de instrumenten niet één op één aan elkaar te knopen.

Aanbevelingen


127

11 Aanbevelingen In de voorgaande hoofdstukken zijn de uitkomsten van de nulmeting voor de verschillende enti-teiten gepresenteerd. Daarna is een hoofdstuk besteed aan het onderling benchmarken van de uitkomsten. In dit laatste hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan voor het vervolg van de ba-selinestudie. Hoewel er verschillen zijn tussen de entiteiten en hun mogelijkheden om follow up te geven aan de uitkomsten van de baseline, richten we ons hierbij op alle zes de entiteiten. De aanbevelingen zijn primair gericht op de toepassing en de uitbouw van het ontwikkelde meetin-strument. Voorafgaande aan de aanbevelingen volgt hieronder een aantal in het oog springen-de algemene uitkomsten van het onderzoek.

11.1 Uitkomsten op hoofdlijnen

Tijdens de uitvoering van het onderzoek werd duidelijk dat de ambities van de entiteiten op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling hoog zijn. Een goede illustratie hiervan zijn de plannen en voorstellen die in de jaarplannen Bestuurlijke Ontwikkeling zijn neergelegd. Maar ook wanneer bijvoorbeeld naar de houding van het openbaar bestuur ten opzichte van integriteit wordt geke-ken, is sprake van een bestuurlijk en ambtelijk apparaat dat zich bewust is van de eisen die burgers en stakeholders op dit vlak aan hen stellen. Alle entiteiten vermoeden bij burgers een lage waardering voor en weinig vertrouwen in het bestuur. Dit is een punt waarvan de entiteiten aangeven doordrongen te zijn van de noodzaak om dit vertrouwen te versterken. Een ander voorbeeld is de breed gedragen beoordeling dat door de entiteiten nog te weinig wordt gedaan met de constateringen en adviezen van de ARNA en de SOAB. Het onderzoeksteam heeft veel waardering voor een dergelijke zelfkritische houding en ziet het als een stap op weg naar con-crete verbeteringen. De jaarplannen laten zien dat de entiteiten prioriteit geven aan omvangrijke, complexe proces-sen en projecten. Hierbij wordt met name gekeken naar de verbetering van de kwaliteit van het ambtelijk apparaat en de facilitaire ondersteuning in de vorm van huisvesting of ICT. Investeren in medewerkers wordt bovenal aangemerkt als belangrijkste prioriteit. Ook in de gesprekken met bestuurders is naar voren gekomen dat zij zich met name richten op mogelijke verbeteringen in de toekomst. Het aanwijzen van recente resultaten en successen is minder aan de orde. Een dergelijke mentaliteit is positief en een voorwaarde voor het behalen van resultaten in de toekomst. Tegelijkertijd kunnen vraagtekens worden gezet bij de haalbaar-heid van sommige voornemens. Het zou wel eens effectiever en meer motiverend kunnen zijn om bij het formuleren van doelstellingen en ambities meer oog te hebben voor de haalbaarheid ervan op korte termijn. Bij de uitvoering van de nulmeting bleek een aantal meetwaarden niet in te vullen. Er waren minder geregistreerde gegevens voor handen dan vooraf was verwacht. Uiteraard zijn er ver-schillen per entiteit, maar over het algemeen kan worden gesteld dat er weinig gegevens wor-den geregistreerd dan wel op een dusdanige wijze worden geregistreerd dat informatie goed ontsluitbaar is. In andere gevallen was informatie niet of niet op korte termijn voor de onderzoe-kers toegankelijk. Een zelfde beeld ontstaat wanneer wordt gekeken naar de beschikbare procedures, sturings- en controle-instrumenten. Ook hier zijn er verschillen tussen de entiteiten maar over het alge-meen ontstaat een beeld van overheidsapparaten waar weinig afspraken op papier worden

Aanbevelingen


128

vastgelegd, inclusief de daaraan gekoppelde procedures en instrumenten om de gemaakte afspraken te kunnen monitoren. Voorbeelden hiervan zijn de verdeling van verantwoordelijkhe-den tussen bestuurders en ambtenaren, de kwaliteit van de beleids- en begrotingscylcus en het financieel beheer inclusief controle hierop. De consequentie hiervan is dat de overheid weinig robuust is en dat er onvoldoende garanties zijn voor eenheid en consistentie in beleid en uitvoe-ring. Tot slot nog een opmerking over de nulmeting als zodanig. Bij de uitvoering kon een aanzienlijk aantal waarden niet worden ingevuld of werd voor alle entiteiten een negatieve waarde (‘niet meetbaar’) vastgesteld. Dit heeft er toe geleid dat een aantal indicatoren en meetpunten uit het meetsysteem geschrapt zijn. In een aantal andere gevallen (zoals bijvoorbeeld ‘de gemiddelde beantwoordingtijd van schriftelijke vragen van volksvertegenwoordigers’ en ‘een tijdige behan-deling van de begroting’) is er voor gekozen het meetpunt te handhaven gezien het belang dat het onderzoeksteam er aan hecht in het kader van bestuurlijke ontwikkeling. Bij waarden die wel konden worden ingevoerd, bent u wellicht teleurgesteld over de beoordeling ervan. Aan de ene kant zijn de uitkomsten mogelijk weinig motiverend voor bestuurders en ambtenaren. Aan de andere kant biedt een dergelijke uitkomst reële mogelijkheden om verbete-ringen te realiseren én aantoonbaar te maken. Voor een nulmeting spreekt het zelfs voor zich dat het onderzoek zicht richt op wat nog moet gebeuren. Het zou vreemd zijn als de doelstellin-gen van het Programma Bestuurlijke Ontwikkeling nu al zouden zijn bereikt. In die zin bieden de uitkomsten van de nulmeting alle entiteiten aanknopingspunten om gerichte verbeteringen uit te voeren en deze aantoonbaar te maken.

11.2 Aanbevelingen

De onderstaande aanbevelingen geven een overall beeld voor alle entiteiten gezamenlijk. Niet alle aanbevelingen zijn even relevant voor alle entiteiten. De concrete vertaling ervan naar de entiteiten is maatwerk. Zo zal een aanbeveling gericht op het verbeteren van de registratie op Saba een geheel andere invulling vragen dan voor Land. Zoals afgesproken en vastgelegd in de opdrachtformulering zijn de aanbevelingen niet inhoude-lijk van aard. De aanbevelingen zijn dus primair gericht op de toepassing en de uitbouw van het ontwikkelde meetinstrument. Voor conclusies per entiteit verwijzen we u naar het hoofdstuk over deze entiteit. 1. Follow up van de baselinestudie De baselinestudie met nulmeting is natuurlijk geen doel op zich maar een middel om de kwali-teit van bestuur te volgen en verder te ontwikkelen. Hieronder wordt in een viertal stappen aan-gegeven welke vervolgstappen – in theorie - genomen zouden kunnen worden door de entitei-ten. Deze stappen maken onderdeel uit van het opstellen van de jaarplannen 2004.

Aanbevelingen


129

Aanbevelingen: - Laat de uitkomsten van de nulmeting op u inwerken en bespreek deze binnen uw entiteit.

Gebruik de uitkomsten van andere entiteiten om uw eigen uitkomsten in perspectief te plaatsen. Bepaal welke informatie voor u waardevol en bruikbaar is. Bestuurders en ambte-naren kunnen zelf zoeken naar voor hen aansprekende referentiepunten. Iedere entiteit kan bepalen op welke gebieden of indicatoren en met welke andere entiteit de uitkomsten wor-den vergeleken. Beoordeel in hoeverre en waarom wel/niet doelstellingen in het verleden gerealiseerd zijn.

- Stel eigen verbeterprioriteiten.

Natuurlijk zijn niet alle aspecten van bestuurlijke ontwikkeling op korte termijn te verbeteren. Bovendien zijn de middelen per definitie schaars en ook hard nodig voor andere onderwer-pen. Naast een afweging tussen verschillende beleidsonderwerpen kan gebruik worden gemaakt van de ervaring die andere entiteiten hebben bij het kiezen van hun prioriteiten (re-ferentiepunten). Waar hebben zij voor gekozen en waarom? Wat hebben zij al bereikt? Welke verbeteringen zijn relatief eenvoudig te realiseren?

- Wissel ervaringen en ‘good practises’ uit.

Als eenmaal gekozen is voor één of meerdere verbeterprioriteiten doet zich de vraag voor wat precies bereikt dient te worden en hoe dat aan te pakken. Om niet ieder voor zich het wiel uit te hoeven vinden is het belangrijk om te leren van elkaar. Daarbij zijn de uitkomsten van de nulmeting een hulpmiddel om het ‘verhaal achter de cijfers’ bij elkaar los te maken.

- Werk de uitkomsten uit tot een programma per entiteit.

Dit programma zou bij voorkeur gericht moeten zijn op meerdere jaren en er zou op hoofd-lijnen realistisch beschreven moeten worden wat er hoe en wanneer bereikt dient te wor-den. Dit sluit aan op de beoogde programmafinanciering. Hierbij zou een koppeling gelegd moeten worden naar (de raakvlakken met) andere beleidsterreinen en naar het samenwer-kingsprogramma bestuurlijke ontwikkeling. Een integrale aanpak sluit aan bij de dagelijkse werkelijkheid waarin ook andere beleidsterreinen hoge prioriteit hebben. Onder het pro-gramma zou een jaarplan voor 2004 opgesteld moeten worden waarin de beoogde doelstel-lingen uitgewerkt worden in uit te voeren projecten. Het is aan te raden om doelstellingen te formuleren en projecten te ontwikkelen die zo SMART mogelijk zijn. Dat wil zeggen haalbare doelstellingen formuleren zodat voortgang kan worden gemeten en aangetoond. Werk niet alleen aan de complexe en lange termijn problemen, maar ook aan snel en eenvoudig te behalen resultaten (quick wins).

2. Gebruik van de benchmarkgegevens Bij de uitvoering van de nulmeting bleek het wel mogelijk om de uitkomsten onderling te ben-chmarken. Het was echter niet mogelijk om de uitkomsten te vergelijken met internationaal be-schikbare gegevens. Voor beide onderdelen van de benchmark volgen hierna enkele aanbeve-lingen voor de follow up ervan.

Aanbevelingen


130

Aanbevelingen: - De uitkomsten van de onderlinge benchmark bieden een goede basis voor de uitwisseling

van ervaringen. Een dergelijke vergelijkingskring biedt de entiteiten de mogelijkheid om te leren van elkaars ervaringen. Het ligt voor de hand om het bestaande platform van het coördinatorenoverleg Bestuurlijke Ontwikkeling hiervoor te gebruiken. Er zou gericht kunnen worden gewerkt aan een specifiek gebied of enkele indicatoren. Zo kan de entiteiten gevraagd worden drie as-pecten in te brengen waar men trots op is en drie aspecten die verbeterd dienen te worden. Door uitwisseling en verdieping van deze informatie kan men elkaar helpen bij het bepalen van succesvolle aanpakken.

- Voorbereiden van internationale benchmark Om in de toekomst – binnen de eerder aangegeven beperkingen - mogelijkheden te creëren voor het internationaal benchmarken van uitkomsten van een herhalingsonderzoek, verdient het aanbeveling hierover contact op te nemen met landen waarmee de entiteiten zich willen vergelijken. Hiermee zouden afspraken gemaakt kunnen worden over het verzamelen van meetgegevens voor verschillende indicatoren op het gebied van good governance. Een an-dere mogelijkheid is het zoeken van aansluiting bij reeds lopende vergelijkingen van interna-tionale organisaties. Daarbij dient u zich te realiseren dat er dan meestal bijzonder weinig in-vloed is op de gemeten aspecten die vaak maar zijdelings raken aan de wijze waarop de An-tillen werken aan bestuurlijke ontwikkeling. Van een goede aansluiting op de specifieke situ-atie en wensen van de Antillen en het creëren van een veilige leeromgeving zal dan naar verwachting weinig sprake zijn.

3. Vergroten van de meetbaarheid van kwaliteit van bestuur

Tijdens de nulmeting bleek, ondanks de pragmatische invulling van de indicatoren, een aan-tal waarden niet meetbaar. Dit kwam onder andere doordat weinig registratie plaatsvindt. Voor de controle van de voortgang van alle aspecten van bestuurlijke ontwikkeling zijn der-gelijke gegevens wel nodig. Voor sommige entiteiten geldt dat op een aantal terreinen meer schriftelijke registratie plaats zou moeten vinden. Het gaat dan met name om het registeren van aantallen (klanten, belastingaanslagen, bezoekersgegevens, klachten, besluiten, etc.). Dergelijke inspanningen zullen uiteraard ook extra gegevens opleveren voor een vervolgme-ting. De uitkomsten van een meting worden betrouwbaarder en preciezer als ze ook op kwantitatieve gegevens zijn gebaseerd. In een aantal gevallen worden gegevens wel geregistreerd, maar niet op een dusdanige ma-nier dat er relevante informatie uit verkregen kan worden. Bijvoorbeeld omdat de geregi-streerde gegevens niet relevant zijn voor in de baselinestudie opgenomen indicatoren of de in de jaarplannen bestuurlijke ontwikkeling opgenomen doelstellingen.

Aanbevelingen: - Breid op onderdelen en gericht de registratie van gegevens uit.

Voor die onderdelen die prioriteit krijgen in het beleid van een entiteit kan ervoor gekozen worden de bijbehorende registratie snel in te richten. Voor andere aandachtsgebieden kan er voor gekozen worden de gewenste registratie af te laten hangen van de uitvoering van een vervolgmeting.

Aanbevelingen


131

- Ga na waar de wel geregistreerde gegevens voor gebruikt worden en pas registraties aan. De ervaring leert dat van sommige registraties niemand meer precies weet waarom ze ei-genlijk bijgehouden worden. In dat geval kan de meetlast teruggebracht worden door een registratie op te heffen of kan met enkele eenvoudige aanpassingen de registratie bruikbaar worden gemaakt als sturingsinformatie (jaarplannen, baselinestudie).

4. Vergroten van de toegankelijkheid gegevens

Bij het uitvoeren van de nulmeting bleek dat gegevens niet toegankelijk waren voor de on-derzoekers. De achtergrond hiervan verschilde. Soms kon informatie niet – binnen de voor de uitvoering van het onderzoek beschikbare tijd – ontsloten worden, in andere gevallen wa-ren gegevens niet openbaar. Om bij een vervolgmeting meer harde, kwantitatieve gegevens te kunnen verwerken, is toegankelijkheid een must. Een tekortschietende toegankelijkheid kan te maken hebben met de ontsluiting van informa-tie (op welke wijze worden gegevens geregistreerd) en met de mate van beslotenheid van informatie (mogen gegevens worden ingezien of niet). Overigens is een goede toegankelijk-heid van informatie ook van belang voor de kwaliteit van bestuur en de transparantie van de overheid.

Aanbevelingen: - Zorg voor een betere ontsluiting van geregistreerde, reeds beschikbare gegevens.

Een voorbeeld hiervan is het opstellen van rapportages zodat bij gebruikers (bestuurders, ambtenaren en eventueel onderzoekers) bekend is wat er precies wordt gemeten en waar-mee beleid of uitvoering onderbouwd kan worden.

- Verbeter de toegankelijkheid en in sommige gevallen openbaarheid van beschikbare infor-

matiebronnen (uiteraard voor zover deze niet vertrouwelijk is). 5. Uitbouw en ontwikkeling van het meetinstrument

De uitgevoerde nulmeting kan bij een vervolgmeting integraal worden herhaald op basis van set indicatoren en de toelichting op de gehanteerde meetwijze. Op basis van ervaring met het uitvoeren van vervolgmetingen verwachten wij echter dat de entiteiten steeds meer be-hoefte zullen krijgen aan hardere en preciezere sturingsinformatie. Bovendien ligt het in de lijn der verwachting dat de registraties en informatievoorziening steeds verder verbeterd zul-len worden. Daarom zien we de set indicatoren die is gebruikt als een set die meegroeit met de entiteiten. De zes gebieden en de indicatoren liggen daarbij vast. De uitwerking daarvan in SMART indicatoren kan – op het moment dat daar behoefte aan is – worden verfijnd. Op die manier levert een vervolgmeting wel uitkomsten op die vergelijkbaar zijn met de nulme-ting. Hieronder volgen enkele concrete aanbevelingen voor het verfijnen van de indicatoren.

Aanbevelingen: - Verdiep indicatoren naar behoefte, zonder daarbij de vergelijkbaarheid van uitkomsten uit

het oog te verliezen. Sommige indicatoren kennen een meetwaarde ja / nee. Wanneer bij een herhalingsmeting de hoogste meetwaarde wordt behaald, is deze indicator als zodanig niet langer bruikbaar om verdere ontwikkeling in beeld te brengen. In dat geval moet deze indicator uitgewerkt

Aanbevelingen


132

worden in een of meer verdiepende SMART indicatoren.9 In de meeste gevallen ligt deze stap erg voor de hand. Zo kan er pas wanneer er een verzuimbeleid of een gedragscode voor bestuurders is een indicatie worden verkregen van de kwaliteit daarvan.

- Verbeter de meetwijze van een deel van de vragen waarin naar de perceptie van responden-

ten wordt gevraagd. De meetwaardes van sommige indicatoren zijn gebaseerd op een beoordeling ervan door respondenten. In sommige gevallen is dit gebeurd omdat met opzet de perceptie van res-pondenten ten aanzien van een bepaald issue is onderzocht. Veel vergelijkbare onderzoe-ken (bijvoorbeeld bestuurskrachtmetingen en positiebepalingen in het kader van TQM/INK) worden uitgevoerd op basis van zelfanalyse, dus door de subjectieve beoordeling of percep-tie van respondenten. Dergelijke methodes leveren valide en bruikbare meetwaardes op. Bij een herhalingsmeting zal in dit geval de meetwijze niet worden aangepast. Wel is het aan te raden meer tijd te nemen voor een vervolgmeting zodat op een aantal be-langrijke perceptie-indicatoren een groter aantal respondenten benaderd kan worden. Bij-voorbeeld door het uitvoeren van enquêteonderzoek naar de tevredenheid van medewerkers of burgers over de dienstverlening. In andere gevallen zijn perceptievragen gehanteerd omdat alternatieve – hardere – informa-tie niet voor handen was. In deze situaties is het zeer goed mogelijk – en wenselijk – dat bij een vervolgmeting andere bronnen kunnen worden aangeboord. Daardoor zullen sommige uitkomsten nog steeds vergelijkbaar zijn met de nulmeting. Een voorbeeld hiervan is het raadplegen van een feitelijke registratie van het aantal overheidspublicaties in plaats van uit te gaan van een opgave hiervan van respondenten. In een aantal andere gevallen zal per aspect een afweging moeten worden gemaakt tussen de wenselijkheid van hardere meetgegevens en het vervallen van de mogelijkheid tot verge-lijking met voorgaande metingen. Een voorbeeld hiervan is het gebruiken van de uitkomsten van een ARBO inventarisaties in plaats van het oordeel van respondenten over de kwaliteit van de werkplekken.

6. Aangepaste uitvoering van een vervolgmeting

Het verdient aanbeveling om het uitvoeren van een vervolgmeting op een aangepaste wijze uit te voeren. Bij de uitvoering van deze baselinestudie is in acht weken het ontwikkelen van het meetinstrument gecombineerd met de uitvoering van de nulmeting.

Aanbevelingen: - Kies bij de inrichting van een vervolgmeting voor een vorm van auditing.

Bij een herhalingsonderzoek lijkt het logisch om te kiezen voor een vorm waarin entiteiten aan de hand van een checklist zelf zoveel mogelijk gegevens verzamelen die door een on-derzoeksteam worden gevalideerd. De checklist kan worden opgesteld op basis van de –eventueel ruim daarvóór aangepaste– set indicatoren. Zie ook bijlage 5.

7. Bestuurs- en organisatiecultuur

De entiteiten werken op doelgerichte en planmatige manier aan bestuurlijke ontwikkeling. Een dergelijke manier van werken vraagt om een ondersteunende bestuurs- en organisatie-

9 Uitzondering hierop vormen vaststaande indicatoren zoals A.1.2 (afleggen ambtseed). Deze indicator kan bij

een vervolgmeting worden geschrapt.

Aanbevelingen


133

cultuur. Enerzijds vraagt het om een cultuur waarin openheid en transparantie bepalend zijn. Dit streven wordt door de entiteiten onderschreven. Anderzijds vraagt het om een cultuur waarin resultaten op het terrein van bestuurlijke ontwikkeling worden verzilverd.

Aanbevelingen: - Werk aan een transparant en open bestuurs- en organisatieklimaat.

Hierbij speelt de voorbeeldfunctie van bestuurders en managers natuurlijk een belangrijke rol. Gericht zijn op leren en verbeteren en niet op afrekenen. Fouten maken mag.

- Verzilver resultaten en vier successen.

Hoge ambities en een kritische blik op het huidig functioneren zijn prima. Om medewerkers en andere betrokkenen gemotiveerd te houden is het echter ook belangrijk om een moment duidelijk stil te staan bij behaalde resultaten.

Bijlagen


137

Bijlage 1 Overzicht indicatoren A.1 Beleving van een gedragscode waarin is vastgelegd hoe bestuurders dienen te handelen

met betrekking tot integriteit, nevenfuncties, publieke verantwoordelijkheid en aansprake-lijkheid

A.2 Gebruik van ambtelijke ondersteuning bij de totstandkoming van beleid A.3 Vastleggen en naleving van politiek-bestuurlijke besluiten A.4 Vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en activiteiten van bestuurders A.5 Vastleggen en naleving van procedures voor het politiek-bestuurlijk handelen A.6 Openbaarheid van nevenfuncties

B.1 De aanwezigheid van gekwalificeerd en gemotiveerd personeel B.2 Bekendheid met en naleving van de gedragscode voor ambtenaren (LMA) B.3 Klantgerichtheid van het ambtelijke apparaat B.4 Kwaliteit van werkplekken

C.1 Gebruik vraagrecht, recht van interpellatie- en budgetrecht door volksvertegenwoordi-

gers C.2 Aanwezigheid van jaarrekeningen met accountantsverklaringen C.3 Kwaliteit van het functioneren van ARNA en SOAB C.4 Toepassing interne controle bij diensten en departementen C.5 Tijdige signalering van onregelmatigheden

D.1 Inspanningen om besluiten, bepalingen, etc. actief bekend te maken, voorlichting te

geven en beleid te motiveren D.2 Het actief betrekken van burgers en (maatschappelijke) organisaties bij de ontwikkeling

en uitvoering van beleid D.3 Vertrouwen van de burgers in de overheid D.4 Bekendheid en gebruik van beroeps- en klachtenprocedures D.5 Vergunningverlening en handhaving

E.1 Omvang financieringstekort en begrotingstekort E.2 Kwaliteit en tijdigheid van de uitvoering van de begrotingscyclus E.3 Tijdig opleggen van belastingaanslagen en innen van belastinggeld E.4 Mogelijkheden van diensten/departementen om een efficiënt financieel beheer te voeren

F.1 Bestaan van een informatiseringbeleid F.2 Aanwezigheid en gebruik van elektronische informatiesystemen F.3 Investering in ICT, in middelen en personen


139

Bijlage 2 Vertaling relevante aspecten naar indicatoren Bij het samenstellen van de lijst van indicatoren voor de baselinestudie bestuurlijke ontwikkeling hebben wij per gebied bekeken welke aspecten relevant zijn. Hierbij hebben wij ook gebruikge-maakt van de input tijdens de workshops. De aspecten die wij in indicatoren hebben opgenomen zijn hieronder op een rij gezet. Bij de kwaliteit van het bestuur worden de volgende aspecten gemeten: - het functioneren van individuele bestuurders A.1, A.6 - de samenwerking met het ambtelijk apparaat A.2 - transparantie van de besluitvorming A.3 - transparantie van taken en verantwoordelijkheden A.4 - transparantie van werkprocessen A.5 Bij de kwaliteit van het ambtelijk apparaat wordt ingegaan op de volgende aspecten: - kwaliteit van personeel en organisatie B.1, B.4 - het functioneren van individuele ambtenaren B.2 - klantgerichtheid van de organisatie B.3 Het gebied checks and balances bevat de volgende onderdelen: - de controlerende taak van de volksvertegenwoordiging C.1 - financiële controle C.2 - het functioneren van externe controleorganen C.3 - interne controle C.4, C.5 Bij vertrouwen in de overheid gaat de meting in op de volgende punten: - informatieverstrekking aan burgers D.1 - interactieve beleidsontwikkeling D.2 - vertrouwen van burgers volgens onderzoek D.3 - mogelijkheden tot bezwaar en beroep (rechtszekerheid voor burgers) D.4 - gelijke behandeling van burgers D.5 Financiën en begrotingsbeheer omvat de volgende meetpunten: - financiële positie E.1 - kwaliteit van de begrotingscyclus E.2 - kwaliteit van de belastinginning E.3 - financieel beheer binnen het ambtelijk apparaat E.4 Bij informatisering worden de volgende aspecten gemeten: - beleidsmatige aanpak F.1 - profijt ICT voor gebruikers F.2 - financiering F.3


141

Bijlage 3 Indicatoren naar drie aspecten In het programma Bestuurlijke Ontwikkeling wordt, voordat de zes deelgebieden worden onder-scheiden, de volgende driedeling gemaakt: - Kwaliteit van het bestuur: het democratisch gehalte, de transparantie en de integriteit van het

bestuur verder te verhogen. - Ambtelijke organisatie: de doelmatigheid en de doeltreffendheid te optimaliseren. - Dienstverlening: continu verhogen van de klantvriendelijkheid, de betrouwbaarheid en de

mate van tevredenheid van de burger. Hieronder staan de indicatoren verdeeld over deze drie aspecten. Kwaliteit van het bestuur: A.1 Beleving van een gedragscode waarin is vastgelegd hoe bestuurders dienen te handelen

met betrekking tot integriteit, nevenfuncties, publieke verantwoordelijkheid en aansprake-lijkheid

A.2 Gebruik van ambtelijke ondersteuning bij de totstandkoming van beleid A.3 Vastleggen en naleving van politiek-bestuurlijke besluiten A.4 Vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en activiteiten van bestuurders A.5 Vastleggen en naleving van procedures voor het politiek-bestuurlijk handelen A.6 Openbaarheid van nevenfuncties C.1 Gebruik vraagrecht, recht van interpellatie- en budgetrecht door volksvertegenwoordi-

gers C.2 Aanwezigheid van jaarrekeningen met accountantsverklaringen C.3 Kwaliteit van het functioneren van ARNA en SOAB C.5 Tijdige signalering van onregelmatigheden D.4 Bekendheid en gebruik van beroeps- en klachtenprocedures D.5 Vergunningverlening en handhaving E.1 Omvang financieringstekort en begrotingstekort E.2 Kwaliteit en tijdigheid van de uitvoering van de begrotingscyclus

Ambtelijke organisatie: B.1 De aanwezigheid van gekwalificeerd en gemotiveerd personeel B.2 Bekendheid met en naleving van de gedragscode voor ambtenaren (LMA) B.4 Kwaliteit van werkplekken C.4 Toepassing interne controle bij diensten en departementen C.5 Tijdige signalering van onregelmatigheden E.3 Tijdig opleggen van belastingaanslagen en innen van belastinggeld E.4 Mogelijkheden van diensten/departementen om een efficiënt financieel beheer te voeren F.1 Bestaan van een informatiseringbeleid F.2 Aanwezigheid en gebruik van elektronische informatiesystemen F.3 Investering in ICT, in middelen en personen


142

Dienstverlening: B.3 Klantgerichtheid van het ambtelijke apparaat D.1 Inspanningen om besluiten, bepalingen, etc. actief bekend te maken, voorlichting te

geven en beleid te motiveren D.2 Het actief betrekken van burgers en (maatschappelijke) organisaties bij de ontwikkeling

en uitvoering van beleid D.3 Vertrouwen van de burgers in de overheid D.4 Bekendheid en gebruik van beroeps- en klachtenprocedures D.5 Vergunningverlening en handhaving


143

Bijlage 4 Toelichting SMART indicatoren Om de nulmeting te kunnen uitvoeren en vervolgmetingen mogelijk te maken, hebben wij de indicatoren uitgewerkt in SMART indicatoren (zie hoofdstuk 3). De waarden per entiteit zijn te-rug te vinden in hoofdstuk 4 tot en met 10. De bij de nulmeting vastgestelde waarden hebben steeds betrekking op de periode september 2002 – september 2003. In de toelichting wordt in veel gevallen een breder perspectief gehanteerd. Hieronder volgt een overzicht van alle indicatoren met SMART indicatoren, toelichting, gehan-teerde meetwijze en aanbevelingen voor vervolgmetingen. Indien de SMART indicator begrippen bevat die een nadere toelichting behoeven, zijn deze bij toelichting gegeven. Bij waarde staat steeds welke waarden een SMART indicator kan hebben. Dit kan ‘Ja/nee’ zijn, een aantal, percentage of een beoordeling met vijfpuntsschaal (bijvoorbeeld 5 = goed, 4 = vol-doende, 3 = matig, 2 = onvoldoende en 1 = slecht). Bij gehanteerde meetwijze is aangegeven hoe de waarde is bepaald. Gezien de korte doorlooptijd van deze nulmeting was het in een aantal gevallen niet mogelijk om waarden op de inhoudelijk beste wijze te meten. Als dit het geval was, is bij aanbeveling vervolgmetingen aangegeven hoe de waarde in een vervolgmeting beter kan worden bepaald. Wel moet dan in sommige gevallen rekening worden gehouden met de vergelijkbaarheid van de waarde van de nulmeting met die van de vervolgmeting(en).


144

Kwaliteit van het bestuur

Indicator: A.1 Beleving van een gedragscode waarin is vastgelegd hoe bestuurders dienen te handelen met betrekking tot integriteit, nevenfuncties, pu-blieke verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid?

SMART indicator: A.1.1 Is er een gedragscode voor bestuurders vastgelegd? Toelichting: Gedragscode: door het bestuur erkende gedragscode waarin is vastgelegd

hoe bestuurders dienen te handelen met betrekking tot integriteit, nevenfunc-ties, publieke verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid

Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Geconstateerde aanwezigheid bekrachtigde gedragscode

SMART indicator: A.1.2 Leggen bestuurders bij hun aantreden een ambtseed af? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Geconstateerde aanwezigheid wetsartikel waarin een ambtseed is voorge-schreven

SMART indicator: A.1.3 Beoordeling handelen volgens (ongeschreven) gedragscode Toelichting: Beoordeling handelen: wijze waarop de respondenten een gedragscode ‘be-

leven’, in de praktijk handelen met betrekking tot integriteit, nevenfuncties, publieke verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, gemeten met behulp van de volgende stellingen: 1. Het huidige bestuur functioneert in eerste plaats ten behoeve van burgers. 2. De huidige bestuurders nemen de verantwoordelijkheid voor hun eigen

daden serieus. 3. De huidige bestuurders houden zich aan de wet. 4. De huidige bestuurders hebben geen nevenfuncties die leiden tot belan-

genverstrengeling. 5. De huidige bestuurders dragen de verantwoordelijkheid voor hun dienst/

departement. 6. De huidige bestuurders nemen geen geschenken van substantiële waar-

de aan van relaties. Waarde: 5 t/m 1

5 = Geheel volgens gedragscode 4 = Voldoende volgens gedragscode 3 = Gedeeltelijk volgens gedragscode 2 = Nauwelijks volgens gedragscode 1 = Geheel niet volgens gedragscode

Gehanteerde meetwijze:

Oordeel onderzoeksteam op basis van het oordeel van bestuurders, (volks-vertegenwoordigers)10 en hogere ambtenaren in interviews. Het gaat hier om een indicator die de perceptie van de respondenten meet. Het gaat hier dus niet om het meten van de feitelijke situatie met betrekking tot het bestuurlijk handelen.

Aanbeveling ver-volgmetingen:

Indien er een schriftelijke gedragscode is vastgesteld: toetsen m.b.v. inter-views of de verschillende onderdelen van de gedragscode worden nageleefd

10 In de praktijk bleek het bij de meeste entiteiten niet mogelijk om interviews te houden met volksvertegen-

woordigers.


145


SMART indicator: A.2.1 Percentage van de besluiten dat wordt onderbouwd door een ambtelijk advies Toelichting: Besluiten: besluiten van het bestuurscollege of de Raad van Ministers Waarde: % Gehanteerde meetwijze:

Schatting door onderzoeksteam op basis van interviews met bestuurders, (volksvertegenwoordigers) en hogere ambtenaren


Beschikbare registratie van besluiten waarbij wordt aangegeven of ze wor-den onderbouwd door een ambtelijke onderbouwing (in monitoringsysteem of besluitenlijsten)


Waarde: % Gehanteerde meetwijze:

Schatting door onderzoeksteam op basis van interviews met bestuurders en hogere ambtenaren


Beschikbare registratie van besluiten waarbij wordt aangegeven wie het initi-atief heeft genomen (in monitoringsysteem of besluitenlijsten)


SMART indicator: A.3.1 Is er een monitoringsysteem m.b.t. de uitvoering van besluiten? Toelichting: Monitoringsysteem: systeem waarmee nagegaan kan worden of, wanneer,

door wie en hoe besluiten worden uitgevoerd Besluiten: besluiten van het bestuurscollege of de Raad van Ministers


Informatie uit interviews met bestuurders en hogere ambtenaren


Geconstateerde aanwezigheid monitoringsysteem

SMART indicator: A.3.2 Percentage van de besluiten dat niet in uitvoering is genomen Toelichting: Besluiten: besluiten van het bestuurscollege of de Raad van Ministers Waarde: % Gehanteerde meetwijze:



Indien er een monitoringsysteem is: output moitoringsysteem


stuurders


Toelichting: Verantwoordelijkheden: portefeuilleverdeling Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Aantoonbaar gepubliceerd regeer-/bestuursakkoord


146

Indicator: A.5 Vastleggen en naleving van procedures voor het politiek-bestuurlijk handelen

SMART indicator: A.5.1 Zijn er handboeken of andere richtlijnen, geschreven procedures met beschrijvingen van de administratieve organisatie waarin taken en verantwoordelijkheden van de bestuurders duidelijk tot uitdrukking komen?

Toelichting: Procedures: werkprocessen waarin (niet alleen ambtelijke, maar ook) be-stuurlijke werkzaamheden zijn vastgelegd



Aanbeveling vervolgmetingen:

Geconstateerde aanwezigheid handboeken/richtlijnen


SMART indicator: A.6.1 Is er een openbare registratie van nevenfuncties van bestuurders? Toelichting: Openbare registratie: register waarin alle burgers inzage kunnen krijgen

Nevenfuncties: betaalde of niet betaalde functies voor overheid of bedrijfsle-ven die bestuurders naast hun werk als bestuurder uitoefenen




Geconstateerde aanwezigheid openbare registratie van nevenfuncties

SMART indicator: A.6.2 Hebben alle bestuurders bij aantreden hun nevenfuncties gemeld? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Beoordeling registratie van nevenfuncties


147

Kwaliteit ambtelijk apparaat



Waarde: Onderdelen die aanwezig zijn Gehanteerde meetwijze:

Geconstateerde aanwezigheid van 1. organisatiestructuur, 2. aantal fte’s, 3. functiebeschrijvingen, 4. functiewaarderingen, 5. belonings- en promotiesys-teem

SMART indicator: B.1.2 Worden er systematisch functionerings- en beoordelingsgesprekken gehouden? Toelichting: Systematisch: voor alle medewerkers, volgens een vaste planning en vaste

richtlijnen Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Informatie uit interviews met hogere ambtenaren


Geconstateerde aanwezigheid van richtlijnen en planningen voor functione-rings- en beoordelingsgesprekken

SMART indicator: B.1.3 Aantal vacatures Waarde: Aantal Gehanteerde meetwijze:



Centrale registratie van vacatures


Toelichting: Vereist opleidingsniveau/ervaring: benodigde capaciteiten volgens functiebe-schrijving en –waardering

Waarde: Aantal Gehanteerde meetwijze:

Schatting door onderzoeksteam op basis van interviews met hogere ambte-naren


Functiebeschrijvingen en –waarderingen en cv’s van medewerkers

SMART indicator: B.1.5 Soort trainingen/opleidingen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: omschrijving Gehanteerde meetwijze:



Centrale registratie van opleidingen en trainingen

SMART indicator: B.1.6 Aantal trainings-/opleidingsdagen die in de afgelopen 12 maanden zijn aangeboden Waarde: Aantal Gehanteerde meetwijze:




SMART indicator: B.1.7 Beoordeling motivatie van het ambtelijk apparaat


148

Waarde: 5 t/m 1 5 = goed gemotiveerd 4 = voldoende gemotiveerd 3 = matig gemotiveerd 2 = onvoldoende gemotiveerd 1 = slecht gemotiveerd


Oordeel onderzoeksteam op basis van het oordeel van bestuurders en hoge-re ambtenaren in interviews


Resultaat medewerkerstevredenheidsonderzoek

SMART indicator: B.1.8 Ziekteverzuimpercentage Waarde: % Gehanteerde meetwijze:

Schatting door onderzoeksteam op basis van interviews met hogere ambte-naren/ziekteverzuimregistratie


Centrale ziekteverzuimregistratie

SMART indicator: B.1.9 Bestaat er een ziekteverzuimbeleid? Waarde: ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Geconstateerde aanwezigheid beleidsplan en richtlijnen ziekteverzuim


(LMA)

SMART indicator: B.2.1 Percentage ambtenaren dat bekend is met de gedragscode in de LMA Toelichting: De LMA bevat regels over wijze waarop gewerkt moet worden, verzuim, ziek-

te, nevenarbeid, gebruik overheidsgoederen, relaties tot derden (incl. giften) geheimhouding e.d. De LMA geeft relatief veel bevoegdheden aan het hoofd van dienst. Alleen schorsing en ontslag vallen onder verantwoordelijkheid van het bestuurscollege.

Waarde: % Gehanteerde meetwijze:



149


SMART indicator: B.3.1 Is er in de afgelopen 3 jaar weleens klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Geconstateerde aanwezigheid rapportage klanttevredenheidsonderzoek

SMART indicator: B.3.2 Beoordeling klantgerichtheid Waarde: 5 t/m 1

5 = zeer klantgericht 4 = behoorlijk klantgericht 3 = matig klantgericht 2 = weinig klachtgericht 1 = geheel niet klantgericht




Resultaat klanttevredenheidsonderzoek


Waarde: 5 t/m 1 5 = goed duidelijk 4 = voldoende duidelijk 3 = matig duidelijk 2 = onvoldoende duidelijk 1 = geheel niet duidelijk




Resultaat klanttevredenheidsonderzoek


SMART indicator: B.4.1 Beoordeling kwaliteit werkplekken Waarde: 5 t/m 1

5 = goed 4 = voldoende 3 = matig 2 = onvoldoende 1 = slecht




Arbo-onderzoek naar kwaliteit van de werkplekken


150

Checks en balances

Indicator: C.1 Gebruik vraagrecht, recht van interpellatie- en budgetrecht door volks-vertegenwoordigers

SMART indicator: C.1.1 Worden vragen centraal gepubliceerd? Toelichting: Vragen: schriftelijke vragen van Staten-/Eilandsraadsleden aan bestuurders Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Informatie uit interviews met bestuurders (en volksvertegenwoordigers)


Geconstateerde aanwezigheid gepubliceerde vragen





Registratie van vragen

SMART indicator: C.1.3 Gemiddelde tijd tussen vragen en antwoorden Waarde: Gemiddelde tijdsduur Gehanteerde meetwijze:



Registratie van vragen en antwoorden


Toelichting: Budgetrecht: recht van een volksvertegenwoordiging om begrotingen te wijzi-gen

Waarde: 5 t/m 1 5 = goed 4 = voldoende 3 = matig 2 = onvoldoende 1 = slecht


Oordeel onderzoeksteam op basis van het oordeel van bestuurders (en volksvertegenwoordigers) in interviews


SMART indicator: C.2.1 Is de accountantsverklaring goedkeurend? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Geconstateerde aanwezigheid goedkeurende accountantsverklaring


151



Toelichting: ARNA: Algemene Rekenkamer Nederlandse Antillen Waarde: Aantal Gehanteerde meetwijze:

Informatie uit interviews met vertegenwoordiger ARNA, bestuurders en hoge-re ambtenaren


Rapportages van bezoeken

SMART indicator: C.3.2 Zijn de rapportages van ARNA openbaar? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Geconstateerde openbaarheid rapportages


Toelichting: Follow-up: maatregelen om geconstateerde tekortkomingen te verhelpen en in de toekomst te voorkomen




Toelichting: SOAB: Stichting Overheidsaccountantsbureau Waarde: Aantal Gehanteerde meetwijze:

Informatie uit interviews met vertegenwoordiger ARNA, bestuurders en hoge-re ambtenaren


Rapportages van bezoeken

SMART indicator: C.3.5 Zijn de rapportages van SOAB openbaar? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Geconstateerde openbaarheid rapportages


Toelichting: Follow-up: maatregelen om geconstateerde tekortkomingen te verhelpen en in de toekomst te voorkomen




152


SMART indicator: C.4.1 Vindt er structureel interne controle plaats binnen diensten/directies? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Geconstateerde aanwezigheid rapportages van interne controle

SMART indicator: C.4.2 Beoordeling kwaliteit van de interne controle Waarde: 5 t/m 1





SMART indicator: C.5.1 Is er in de afgelopen twaalf maanden gerapporteerd over onregelmatigheden? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:

Geconstateerde aanwezigheid rapportage over onregelmatigheden

SMART indicator: C.5.2 Zijn er sancties uit die onregelmatigheden gevolgd? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Inhoud rapportage over onregelmatigheden


153

Vertrouwen in de overheid

Indicator: D.1 Inspanningen om besluiten, bepalingen, etc. actief bekend te maken, voorlichting te geven en beleid te motiveren


Waarde: 5 t/m 1 5 = goed 4 = voldoende 3 = matig 2 = onvoldoende 1 = slecht


Oordeel onderzoeksteam op basis van het oordeel van hogere ambtenaren in interviews. Voor zover websites aanwezig waren is dit in de toelichting ver-meld.


Registratie van publicaties

SMART indicator: D.1.2 Beoordeling kwaliteit van de informatie en voorlichting aan de burger Waarde: 5 t/m 1



Oordeel onderzoeksteam op basis van het oordeel van hogere ambtenaren in interviews


Beoordeling publicaties



SMART indicator: D.2.1 Zijn er formele overlegstructuren en/of organen? Toelichting: Formele overlegstructuren: officiële periodieke overleggen Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Toelichting: Maatschappelijke stakeholders: maatschappelijke sleutelpersonen, verte-genwoordigers van verenigingen, actiegroepen e.d.







Registratie van gebruik van formele inspraakmogelijkheden


154




Geconstateerde aanwezigheid onderzoeksrapportage

SMART indicator: D.3.2 Beoordeling vertrouwen in de overheid Waarde: 5 t/m 1

5 = veel vertrouwen 4 = voldoende vertrouwen 3 = matig vertrouwen 2 = onvoldoende vertrouwen 1 = geen vertrouwen




Resultaat burgeronderzoek


SMART indicator: D.4.1 Bestaat er binnen de entiteit een ombudsfunctie? Toelichting: Ombudsfunctie: onafhankelijke ombudsman waar burgers terecht kunnen met

klachten over de overheid Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Regeling waaruit ombudsfunctie blijkt

SMART indicator: D.4.2 Worden ingediende klachten geregistreerd? Toelichting: Geregistreerd: geregistreerd in een klachtenregistratie met afhandelingswijze

en –datum Waarde: Ja/nee Meetwijze: Geconstateerde aanwezigheid van een klachtenregistratie (dus geen post-

systeem) waarin de afhandeling van klachten conform een vastgelegde pro-cedure wordt gemonitord.

SMART indicator: D.4.3 Aantal bezwaar- en beroepschriften dat in de afgelopen 12 maanden is ingediend Waarde: Aantal Gehanteerde meetwijze:



Centrale registratie van bezwaar- en beroepschriften





Centrale registratie van bezwaar- en beroepschriften


155


SMART indicator: D.5.1 Is de vergunningverlening vastgelegd in een procedure? Waarde: Ja/nee Meetwijze: Geconstateerde aanwezigheid van procedures voor het verlenen van vergun-

ningen.

SMART indicator: D.5.2 Wordt de vergunningsprocedure consequent gehandhaafd? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Registratie van uitgevoerde controles en opgelegde sancties in relatie tot het aantal verleende vergunningen. (Wordt er gecontroleerd of er volgens de inhoud van de verleende vergunningen wordt gehandeld?)

Financiën en begrotingsbeheer

Indicator: E.1 Omvang financieringstekort en begrotingstekort

SMART indicator: E.1.1 Omvang financieringstekort als percentage van het BBP Waarde: % Gehanteerde mee-twijze:

Informatie uit interviews met hogere ambtenaren/Rapport Schuldencommis-sie


Rapportage financiële situatie

SMART indicator: E.1.2 Omvang schuldenlast als percentage van het BBP Waarde: % Gehanteerde mee-twijze:

Informatie uit interviews met hogere ambtenaren/Rapport Schuldencommis-sie


Rapportage financiële situatie


SMART indicator: E.2.1 Is de begroting tijdig behandeld door de Staten/Eilandsraad? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Notulen Staten/Eilandsraad

SMART indicator: E.2.2 Is de begroting afgestemd op beleidsplannen? Toelichting: Afgestemd op beleidsplannen: vertaling van inhoudelijke doelen en voorne-

mens in de begroting Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Beoordeling begroting en beleidsplannen


156






Rapportage belastingdienst

SMART indicator: E.3.2 Percentage belastingplichtigen dat niet/te laat betaalt Waarde: % Gehanteerde meetwijze:

Schatting op basis van informatie uit interviews met bestuurders en hogere ambtenaren


Rapportage belastingdienst


beheer te voeren





Beoordeling jaarplannen/werkplannen

SMART indicator: E.4.2 Bestaat er een mandateringsregeling? Toelichting: Mandateringsregeling: regeling waarin is vastgelegd dat directeu-

ren/afdelingshoofden zelf (operationele) besluiten kunnen nemen Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Geconstateerde aanwezigheid mandateringsregeling

Informatisering

Indicator: F.1 Bestaan van een informatiseringbeleid

SMART indicator: F.1.1 Bestaat er een informatiseringbeleid? Toelichting: Informatiseringsbeleid: beleidsplan waarin doelstellingen van informatisering

en de daarbij behorende aanpak zijn weergegeven Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Geconstateerde aanwezigheid beleidsplan informatisering


157






Gebruikersonderzoek

SMART indicator: F.2.2 Bestaat er een ICT-onderhouds- en beveiligingsorganisatie? Toelichting: Onderhouds- en beveiligingsorganisatie: vaste structuur die is gericht op het

onderhoud en voorkomen van problemen met ICT (systeembeheer) Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:



Geconstateerde aanwezigheid onderhouds- en beveiligingsorganisatie (EDP audits)


SMART indicator: F.3.1 Worden er trainingen aangeboden op het terrein van ICT? Waarde: Ja/nee Gehanteerde meetwijze:




SMART indicator: F.3.2 Percentage van de totale begroting per dienst dat in ICT is geïnvesteerd Waarde: % Gehanteerde meetwijze:

Schatting op basis van informatie uit interviews met bestuurders en hogere ambtenaren


Informatiseringsbudget in begroting


159

Bijlage 5 Handreiking vervolgmetingen In deze bijlage wordt kort en puntsgewijs een aantal handreikingen gedaan voor het uitvoeren van een vervolgmeting. Veel van deze handreikingen of tips zijn ook elders in het rapport aan de orde geweest als onderdeel van de aanbevelingen of in de toelichting op de meetwijze. In deze bijlage staan ze nog eens apart opgesomd. 1.Neem de basisset indicatoren (dus de 28 algemene indicatoren) als uitgangspunt voor een herhalingsmeting. Neem de set kritisch door en pas de indicatoren zo nodig aan. Verschil-lende aanpassingen zijn denkbaar: - verdieping ja/nee indicatoren: wanneer de hoogste score is bereikt, moet de betreffende

indicator vervangen worden door andere SMART indicatoren. Afhankelijk van de aard van de basis indicator moeten deze vervangende SMART indicatoren inzicht geven in de kwali-teit en kwantiteit van de behaalde waarden; de praktische uitvoering van op schrift vastge-stelde afspraken (theorie versus praktijk); de efficiency en effectiviteit van doelstellingen.

- toevoeging nieuwe SMART indicatoren: de basis indicatoren kunnen desgewenst worden aangevuld met nieuwe SMART indicatoren. Dit is aan de orde wanneer er heel specifieke accenten in de jaarplannen Bestuurlijke Ontwikkeling worden gelegd. Of wanneer bestuur-ders of subsidiegevers in de toekomst bepaalde accenten leggen.

- oriëntatie op internationale benchmarking kan er mogelijk toe leiden dat een enkele interna-tionale SMART indicator wordt toegevoegd.

- zorg vooraf voor een uitsplitsing van de waardes die niet meetbaar zijn. Bijvoorbeeld een onderverdeling in: geen gegevens geregistreerd, gegevens niet toegankelijk, gegevens niet beschikbaar voor onderzoekers. Eenzelfde exercitie kan worden gedaan voor het meetni-veau. Bijvoorbeeld: waarde op basis van – interne of externe – rapportages, op basis van onafhankelijk onderzoek, schouw, metingen onderzoekers, perceptie respondenten of oor-deel onderzoekers.

- de aanpassing van de set indicatoren in wisselwerking tussen de – voorbereidende - bege-leidingscommissie en een extern expert kunnen plaatsvinden.

2. Zorg ervoor dat de set beperkt in omvang blijft De meetlast moet in evenwicht zijn met de opbrengst van de meting. Neem desgewenst – voor-zien van goede argumenten, tijdelijk - indicatoren niet mee bij een herhalingsmeting. Te denken valt aan waarden waarvan de verwachting is dat deze ook op termijn niet meetbaar zullen blij-ken te zijn. 3.Verbeter de meetwijze van de herhalingsmeting door betrouwbaarder of aanvullende bronnen te raadplegen. Hierbij kan gedacht worden aan: - verbetering van het meetniveau: door aanvullende registratie, verbetering van de ontsluiting

van gegevens en vergroting van de toegankelijkheid en openbaarheid van stukken kan meer kwantitatieve informatie worden verkregen.

- vervanging perceptievragen: in een situatie waar meer onderzoek of registratie plaats vindt is het mogelijk om een deel van de waarden die nu op perceptie van respondenten zijn ge-baseerd te baseren op andere bronnen. Hierbij blijft de SMART indicator gelijk, maar veran-dert de meetwijze. Overigens blijft een deel van de perceptievragen (zelfanalysevragen) wel degelijk relevant en onvervangbaar.


160

- De aanpassing van de set indicatoren zal een wisselwerking zijn tussen de – voorbereiden-de - begeleidingscommissie en een extern expert.

4.Vul de meting aan met een vergelijking in de tijd De herhalingsmeting zal vanzelfsprekend een vergelijking van de uitkomsten van de nul- en éénmeting bevatten. Dit kan gebeuren naast de benchmark tussen de entiteiten onderling. Ook hierbij geldt dat de uitkomsten zich niet lenen voor een afrekening in termen van goed / slecht, maar wel een goede basis vormen voor analyse van de verhalen achter de cijfers. 5.Pas de organisatie van het onderzoek aan Bij een herhalingsmeting zou de rol van de externe onderzoekers kunnen worden gewijzigd en worden beperkt. De SMART indicatoren kunnen door de externe consultant worden vertaald naar een checklist voor de gegevensverzameling. De gegevensverzameling zal hierdoor in principe voor een groot deel door de coördinatoren BO kunnen worden uitgevoerd. Uitgaande van een verbetering in de registratie en toegankelijkheid van gegevens zal dit een beperkte hoeveelheid werk opleveren. Het onderzoeksteam zal als auditor optreden en gegevens contro-leren en analyseren. Geadviseerd wordt om de coördinatie van de uitvoering van het onderzoek opnieuw over te laten aan een onafhankelijke externe deskundige. Zowel het werken met indicatoren als ben-chmarking zijn ingewikkelde zaken waarbij de input van externe deskundigheid nodig is. 6.Draagvlak en betrokkenheid entiteiten Handhaaf de huidige opzet van de Baselinestudie waarin veel aandacht is besteed aan een zorgvuldig proces en draagvlak voor het onderzoek bij bestuurders en ambtenaren van de enti-teiten. Dit is een belangrijke voorwaarde voor de effectiviteit van het onderzoek.


161

Bijlage 6 Geraadpleegde schriftelijke bronnen In deze bijlage vindt u een overzicht van de beschikbaar gestelde documenten per entiteit. De informatie in deze documenten is gebruikt bij de uitvoering van de nulmeting. Uiteraard is daar-naast ook kennis genomen van diverse achtergrondrapporten en studies over – bestuurlijke ontwikkeling op - de Nederlandse Antillen. Deze bronnen zijn niet opgenomen in deze lijst. Bonaire

- Jaarplan bestuurlijke ontwikkeling Bonaire, 2003 - Een selectie uit de notulen en besluitenlijsten van de Eilandsraad 2001, 2002, 2003 - Een selectie van de verslagen van de Centrale Commissie 2003 - Bonisha-rapport, Bonaire Integrale Strategische Herstelnota Sociaal Economisch, be-

stuurlijk en financieel herstel van het eilandgebied Bonaire, juni 2003 - Activiteitenprogramma 2003-2007 van de afdeling Personeel, Organisatie en Informa-

tievoorziening, september 2003 - Jaarverslagen afdeling POI 1999 t/m 2002 - Projectplan inhalen achterstanden samenstellen jaarrekeningen eilandgebied Bonaire

Curaçao

- Jaarplan bestuurlijke ontwikkeling Curaçao, 2003 - Diverse dienstplannen eilandgebied Curaçao - Opleidingsplan eilandgebied Curaçao - Beleidsnota 2004 - Beleidsbegroting 2003-2004 - Meerjarenbegroting 2004-2007 - Begroting van de bedrijven 2004 - Beheersbegroting 2004 - Begroting in één oogopslag - Diverse SOAB management letters - Rapportage ARNA met Bedenkingen en Opmerkingen bij de jaarrekeningen 1998 en

1999 van de Algemene Dienst van het eilandgebied Curaçao (26 juni 2003) - Jaarrekening 1999

Saba

- Jaarplan bestuurlijke ontwikkeling Saba, 2003 - Eilandsverordening houdende regels mbt. de structuur en het functioneren van de amb-

telijke organisatie van het eilandgebied Saba (1997) - J.L. Roos, Verslag ven analyse organisatieveranderingsplan Saba (1998) - Eilandsbesluit BC Saba, houdende algemene maatregelen (1999) - Ontwerp beleid personeelsaangelegenheden, jan 2001 - Policy plan on good governance of the Island Territory of Saba (1999-2002) - BC Saba, Ontwerp jaarplan 2003

Sint Eustatius

- Jaarplan bestuurlijke ontwikkeling Sint Eustatius, 2003 - Lijst met ingediende achterstandsprojecten


162

Sint Maarten - Jaarplan bestuurlijke ontwikkeling Sint Maarten, 2003 - Jaarplan eilandgebied Sint Maarten 2003 - Een selectie van verslagen van de eilandsraadvergaderingen 2003 - Een selectie van besluitenlijsten van Bestuurscollege 2003 - Een selectie van besluitenlijsten van de Eilandsraad 2003 - Economic report 1st quarter, 2003 - Position paper Sint Maarten, september 2003 - Projectdossier ‘Verbetering bestuursorganisatie eilandgebied Sint Maarten’, 1998 - Projectdossier ‘Sint Maarten aan de slag: geen half werk!’, februari 2003 - Diverse projectplannen

Land

- Jaarplan bestuurlijke ontwikkeling van het land Nederlandse Antillen, 2003 - Concept gedragscode voor ambtenaren en bestuurders - Nota over de structuur en het functioneren van de nieuwe Overheid - Begroting landsoverheid 2003 - Conceptversie ICT plan - ERNA - LMA - LOB - LOL - LAR


163

Bijlage 7 Gebruikte afkortingen AJZ Dienst Algemene Juridische Zaken ARNA Algemene Rekenkamer Nederlandse Antillen BBI Beleids- en Beheersinstrumentarium BBP Bruto Binnenlands Product BC Bestuurscollege BCZ Directie Bestuurlijke en Constitutionele Zaken BO Bestuurlijke Ontwikkeling DEZ Dienst Economische Zaken DROB Dienst Ruimtelijke Ordering & Beheer DROV Dienst Ruimtelijke Ontwikkeling en Volkshuisvesting EG Eilandgebied ER Eilandsraad ERNA Eilandsregeling Nederlandse Antillen GEOS Geïntegreerd Eiland Ontvang Systeem GGD Geneeskundige & Gezondheidsdienst GIS Government Information Service ICT Informatie- en Communicatietechnologie LAR Landsverordening Administratieve Rechtspraak LMA Landsverordening Materieel Ambtenarenrecht LOB Landsverordening Openbaarheid van Bestuur LOL Landsverordening Organisatie Landsoverheid LVV Dienst Landbouw, Veeteelt & Visserij POI Dienst Personeel, Organisatie en Informatie RVO Reglement van Orde SOAB Stichting Overheidsaccountantsbureau VNW Vertegenwoordiging van Nederland te Willemstad


165

Bijlage 8 Terms of reference baselinestudie


166

TERMS OF REFERENCE

BASELINE STUDIE

Programma Bestuurlijke Ontwikkeling


167

1 Achtergrondinformatie 1.1 Kader Binnen de samenwerkingsrelatie tussen Nederland en de Nederlandse Antillen is in 1999 afge-sproken om over te gaan tot een programmatische aanpak. In de loop van 2001 zijn hiertoe programma’s geschreven op de in Nota Toekomst in Samenwerking aangegeven sectoren: onderwijs, bestuurlijke ontwikkeling en duurzame economische ontwikkeling. Ten aanzien van het de sector bestuurlijke ontwikkeling heeft dit geresulteerd in een samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling. 1.2 Afspraken ten aanzien van het programma Bestuurlijke Ontwikkeling In de Gemeenschappelijke Verklaring inzake de meerjarige samenwerkingsprogramma’s Be-stuurlijke Ontwikkeling, Onderwijs, Duurzame Economische Ontwikkeling, Nederlandse Antillen – Nederland van 11 december 2001 is opgenomen dat nadere afspraken zouden worden ge-maakt over de uitvoering, monitoring, evaluatie, de verantwoordingsstructuur en de te hanteren indicatoren Nadere gedachtenbepalingen hebben geleid tot het idee van een baselinestudie op basis van nog te ontwikkelen smart-indicatoren. Deze baselinestudie geeft gedeeltelijk invulling aan bovengenoemde afspraken ten aanzien van het samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling.

1.3 Programma Bestuurlijke Ontwikkeling Het doel van het samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling is het verder verhogen c.q. versterken van de kwaliteit van het openbaar bestuur in de Nederlandse Antillen. Zowel ten aanzien van de eilandgebieden als ten aanzien van het Land is het programma erop gericht om: • Ten aanzien van kwaliteit van het bestuur: het democratisch gehalte, de transparantie en de

integriteit van het bestuur verder te verhogen; • Ten aanzien van de ambtelijke organisatie: de doelmatigheid en de doeltreffendheid te op-

timaliseren; • Ten aanzien van de dienstverlening: continu verhogen van de klantvriendelijkheid, de be-

trouwbaarheid en de mate van tevredenheid van de burger. Ter realisering van het programmadoel worden een zestal gebieden onderscheiden. Deze ge-bieden zijn: 1. Het bestuurlijk apparaat: het versterken van het besef van en garanties voor publieke ver-

antwoordelijkheid met betrekking tot bestuur, beleidsbepaling, besluitvorming en beleids-uitvoering.

2. Het ambtelijk apparaat: het optimaliseren van het geheel van personele, materiële en orga-nisatorische middelen ter vervulling van overheidstaken.

3. Controle op het bestuur / checks & balances: het versterken van organen die een be-langrijke rol spelen bij het controleren van het ambtelijk apparaat en het bestuur.

4. Vertrouwen in de overheid: het bewerkstelligen van een toename van het vertrouwen van de burger in de overheid.

5. Financiën en begrotingsbeheer: het verder rationaliseren van de verwerving, allocatie, be-steding en beheer van geldmiddelen.


168

6. Informatisering: het optimaliseren van de toepassing van moderne informatie- en communi-catietechnologie ten behoeve van het functioneren van overheidsdiensten en de communi-catie met de omgeving.

2 De Opdracht

2.1 Doel De doelstelling van de opdracht is het selecteren c.q. ontwikkelen van smart-indicatoren, op basis waarvan een baselinestudie kan worden uitgevoerd ter vaststelling van de beginwaarden van de indicatoren. In principe hebben de resultaten van de baseline-studie geen gevolgen voor de in het samenwerkingsprogramma opgenomen subdoelstellingen en deelgebieden. De base-line dient behalve ter monitoring en evaluatie van het samenwerkingsprogramma, enkel ter vaststelling van de verschillende beginsituaties en waar mogelijk de internationale benchmar-king op het gebied van Bestuurlijke Ontwikkeling. Vervolgens biedt het een vertrekpunt voor de door de entiteiten vast te stellen streefwaarden en realisatie tijdstippen in hun jaarplannen. 2.2 Probleemstelling Om monitoring en evaluatie van het samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling mo-gelijk te maken dienen zowel op het niveau van de drie subdoelstellingen van het programma als de daaruit voortvloeiende geïdentificeerde deelgebieden in het samenwerkingsprogramma, (op basis van het SMART-model) indicatoren te worden geselecteerd c.q. ontwikkeld. Hiernaast dienen op basis van nulmeting de beginwaarden ten aanzien van de genoemde indicatoren op zowel programma- als entiteitniveau te worden vastgesteld en waar mogelijk gebenchmarkt aan internationaal gehanteerde normen. De indicatoren ten aanzien van de deelgebieden, inclusief de respectievelijke beginwaarden dienen in nauwe samenspraak met de verschillende entiteiten als zijnde begunstigden te worden vastgesteld. Immers dienen deze indicatoren en de data uit de baseline-studies als instrument voor de monitoring en evaluatie van de voortgang van de eigen bestuurlijke ontwikkeling. 2.2 Resultaat/output Na uitvoering van de baseline-studie zijn de volgende resultaten bereikt:

1. Indicatoren ten aanzien van de drie subdoelstellingen van het samenwerkingspro-gramma Bestuurlijke Ontwikkeling;

2. Indicatoren ten aanzien van de zes deelgebieden van het samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling;

3. uitkomsten van de nulmeting ten aanzien van de drie subdoelstellingen van het sa-menwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling;

4. uitkomsten van de nulmeting ten aanzien van de zes deelgebieden van het samenwer-kingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling op de zes onderscheiden entiteiten;

5. Benchmarking van de resultaten van de nulmeting aan internationaal gehanteerde nor-men waar mogelijk


169

2.3 Activiteiten De activiteiten die uitgevoerd worden om de doelstellingen en resultaten te bereiken zijn:

• desk studie; • veldstudie

• verwerking van gegevens; • selectie, ontwikkeling en beschrijving van de (reeds bestaande internationa-

le)indicatoren ten aanzien van subdoelstellingen en deelgebieden van het samenwer-kingsprogramma;

• uitvoeren van de nulmetingen op zowel het niveau van het samenwerkingsprogramma als op het niveau van de onderscheiden entiteiten;

• waar mogelijk benchmarken van de resultaten van de nulmeting aan internationaal ge-hanteerde normen

3 Expertise Voor het uitvoeren van de opdracht worden de volgende eisen gesteld aan de consultant:

• aantoonbare ruime ervaring met het uitvoeren van baselinestudies; • aantoonbare ruime ervaring met het identificeren van indicatoren bij samenwerkingspro-

jecten; • ruime ervaring met projecten inzake institutionele versterking; • onafhankelijkheid; • goede beheersing van de Nederlandse en Engelse taal;

4 Duur en planning De duur van de opdracht is uiterlijk 2 maanden. De start is voorzien op 24 maart 2003 zodat de werkzaamheden uiterlijk eind mei 2003 zijn afgerond.

5 Wijze van rapporteren Maximaal 1 week na de begindatum van de opdracht overhandigt de consultant een concept-plan van aanpak rapport aan de begeleidingscommissie bestaande uit de Directie Bestuurlijke en Constitutionele Zaken(opdrachtgever)en de respectievelijke coördinatoren Bestuurlijke Ont-wikkeling van de zes entiteiten, de Directie Ontwikkelingssamenwerking en de Vertegenwoor-diging van Nederland in de Nederlandse Antillen. Vervolgen zal periodiek overleg plaatsvinden tussen de consultant en de begeleidingscommissie. Het concepteindrapport dient zowel in de Nederlandse als de Engelse taal geschreven te zijn en dient zowel in hardcopy als in digitale versie te worden ingediend. Binnen twee weken zal commentaar op het conceptrapport worden geleverd. Hierbij zal het commentaar van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de onder-

• voorts dienen de adviseurs goed te zijn geïnformeerd over internationale trends op het gebied van bestuurlijke ontwikkeling en de ontwikkelingen op de Nederlandse Antillen op bestuurlijk vlak en

• van de uitvoerders wordt gevraagd hun CV’s over te leggen.


170

scheiden entiteiten van de Nederlandse Antillen aangeleverd worden via de Directie Bestuurlij-ke en Constitutionele Zaken. Twee weken na ontvangst van het commentaar dient de consultant het eindrapport op dezelfde wijze als het concepteindrapport bij de Directie Bestuurlijke en Constitutionele Zaken, de zes entiteiten en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in. 7 Eisen te stellen aan de offerte Uit de offerte blijkt dat de indiener voldoet aan de vereisten zoals beschreven in paragraaf 3. de indiener een goed inzicht heeft in de opdracht en de gevraagde inputs juist heeft vertaald In de offerte is een gedetailleerde begroting opgenomen, inclusief reis en verblijfskosten De offerte omvat een (flexibele) tijdsplanning waaruit blijkt dat de gevraagde expertise binnen een redelijke termijn geleverd kan worden. De offerte dient te worden ingediend in een gesloten enveloppe met op de buitenkant de ver-melding: ’Offerte Baseline Studie Programma Bestuurlijke Ontwikkeling’, bij de Directie Bestuur-lijke en Constitutionele Zaken, Columbustraat 19 D-E-F, uiterlijk op 7 maart 2003 vóór 17.00 uur. De gunning van de offerte zal plaatsvinden binnen 14 dagen na indiening van de offerte. De afhandeling van de offertes en de gunning zullen geschieden op basis van Nederlands-Antilliaanse wettelijke voorschriften, waarbij ook de ‘Richtlijnen voor het omgaan met consul-tants van de Regering van de Nederlandse Antillen(25 april 1997) in acht worden genomen. Voorts gelden de volgende bepalingen:

• Van de uitvoerders wordt gevraagd hun bewijs van inschrijving bij de Kamer van Koop-handel over te leggen

• Van de uitvoerders kan toestemming worden gevraagd voor inzage in hun jaarrekenin-gen over de laatste drie jaar.

8 Achtergronddocumentatie De documenten die de uitvoerder zal moeten bestuderen in de beginfase van zijn opdracht, zullen in ieder geval moeten omvatten (tentatieve lijst): • “Toekomst in Samenwerking. Nederland, Nederlandse Antillen en Aruba”, Directie Konink-

rijksrelaties, Den Haag 1999. • Gemeenschappelijke verklaring inzake de meerjarige samenwerkingsprogramma’s Bestuur-

lijke Ontwikkeling, Onderwijs, Duurzame Economische Ontwikkeling, Nederlandse Antillen – Nederland, 2002-2006, 11 december 2001

• Rapport Commissie Wijers, Nieuwe kaders, nieuwe kansen, juni 2002 • Samenwerkingsprogramma Bestuurlijke Ontwikkeling • Jaarplannen Bestuurlijke Ontwikkeling van de verschillende entiteiten

Baselinestudie+Bestuurlijke+Ontwikkeling

Documents

Transcript of Baselinestudie+Bestuurlijke+Ontwikkeling