25FACILITY MANAGEMENT MAGAZINE | 156 | DECEMBER 2007

GEMEENTEN INKOOP

Bij gemeenten is de politieke druk om een adequate transparante bedrijfsvoering te leveren voort-durend aanwezig. Eindverantwoor-delijke bestuurders hebben in het algemeen geen beeld van de juiste naleving van wet- en regelgeving en lopen bestuurlijke risico’s in verband met de aangescherpte accountants-verklaring. Nieuwe wetgeving heeft aan het handelen van de overheid een extra dimensie gegeven. De accountant controleert elk jaar of de bestaande regels correct zijn gehanteerd. Een niet goedgekeurde accountantsverklaring over de financiële verantwoording ligt poli-tiek zeer gevoelig. De controller kan veelal geen totaalbeeld geven van alle contracten van de gemeente-lijke organisatie, waardoor het jaar-lijkse overzicht van de meerjarige contracten niet compleet is. Daarom kan er geen financieel overzicht getoond worden van de ‘niet uit de balans blijkende verplichtingen’. Dus wordt niet voldaan aan artikel 27 van de ‘Verordening op de uit-gangspunten van financieel beleid’, volgend uit de Gemeentewet (2002).

Een kritische blik op de bedrijfsvoe-ring is essentieel om transparantie te bewerkstelligen. De bedrijfsvoe-ring van de gemeentelijke overheid wordt voor een groot deel bepaald door inkoop waarvan 80 procent van het inkoopvolume gegenereerd wordt door contracten. Door de grote ver-snippering van de inkoopcapaciteit (decentrale inkoop) kan organisatie-breed geen helder transparant beeld gegeven worden. Door gericht te kij-ken naar de organisatie rondom inkoop zal een groot deel van de be-drijfsvoering beïnvloedbaar worden.Aanleiding van het onderzoek is het Koninklijke Besluit Aanbestedings-regels voor Overheidsopdrachten van 16 juli 2005 (‘BAO’). Dit Konink-lijk Besluit scherpt de aanbestedings-procedures voor inkooptrajecten

aan voor het kiezen van onderne-mingen bij het afnemen van werken, leveringen of diensten. Boven een bepaald bedrag is de Nederlandse overheid verplicht om opdrachten Europees aan te besteden, om die reden zullen alle aanbieders een eerlijke kans moeten krijgen.

Problemen en consequentiesDe wetgever verplicht overheden om een goede afstemming te realiseren in uniformiteit en transparantie bij hun inkopen. Inkooptrajecten bij de overheid behoren correct te geschie-den volgens de wet en de eigen interne procedures. Daarom zal bij het onjuist uitvoeren van een inkoop- cq aanbestedingstraject (werken, leveringen en diensten) claimgedrag van niet gehonoreerde bedrijven ontstaan. Dit blijkt uit het onder-staande persbericht en om die reden is dit een groot risico bij het incorrect toepassen van bijvoorbeeld gunning- en selectiecriteria.

De gemeente Haaksbergen (24.500 inwoners) heeft als casus gediend voor het onderzoek en het manage-

Contractmanagement is een essentieel onderdeel van de bedrijfsvoering voor

overheden. De politieke druk tot transparantie in de bedrijfsvoering heeft

contractmanagement op de kaart gezet. Hier ligt de verantwoordelijkheid van de

facility manager om de inkoopfunctie goed te faciliteren.

TEKST: WALTER HARTJES | FOTO: THEO KOCK

Contractmanagement als bedrijfsvoeringmodel

In het kader van de studie Master of Facility Management van AOG/Rijks-

universiteit Groningen heeft Walter Hartjes MFM een praktijkgericht onderzoek

verricht met als doel: ‘Inzicht geven in de mogelijkheden voor contractmanagement

binnen het inkoopproces van de gemeentelijke organisatie.’

Politiek vraagt om transparantie

26 FACILITY MANAGEMENT MAGAZINE | 156 | DECEMBER 2007

INKOOP GEMEENTEN

mentprobleem is gericht op de nieuwe regelgeving (‘BAO’). De orga-nisatie kent een decentraal georga-niseerde inkoopvorm verdeeld over de gehele organisatie en is daardoor niet inzichtelijk. Voor het onderzoek is de volgende centrale onderzoeks-vraag geformuleerd: ‘Welke eisen worden door het Besluit Aanbeste-dingsregels voor Overheidsopdrach-ten gesteld aan contractmanage-ment en op welke wijze is dit te organiseren?’De meest geschiktste definitie voor contractmanagement luidt: Contract-management is het begeleiden, bewa-ken en monitoren van het contract vanaf de totstandbrenging (tactische fase), gedurende de gehele looptijd (operationele fase) en de nazorg tot en met het einde van het contract.Het onderzoek heeft een ontwerp van een bedrijfsvoeringmodel opge-leverd voor contractmanagement. Hierin komen de besturing van het inkoopproces en de kernelementen van contractmanagement aan bod. De kenmerken van het ‘BAO’ wor-den benoemd en de daaruit voort-vloeiende implicaties worden gefor-muleerd. De implicaties van het ‘BAO’ zijn de sleutel om het ‘BAO’ in

contractmanagement te borgen in de bedrijfsvoering. (Zie figuur 1)

Besturing van contractmanage-mentDirectie en stakeholders bij een organisatie hebben behoefte om een onderbouwd antwoord te krij-gen op de vraag: ‘zijn we ‘in con-trol’?’ Tegelijkertijd maken de dyna-miek en complexiteit van organisaties het beheersen van risi-co’s steeds lastiger. Om die reden kunnen de interne accountants-diensten, mits goed ingericht en uitgerust, een belangrijke rol spelen bij risicobeheersing binnen de gemeentelijke organisatie. Om con-tractmanagement goed aan te kun-nen sturen zullen beleid, ondersteu-ning, realisatie en evaluatie extra aandacht moeten krijgen van het management. Elke gemeente is ver-antwoordelijk voor haar eigen interne controle en efficiëntie. Het inkoopproces als systeem bestaat uit een keten van aaneen-sluitende onderling afhankelijke inkoopfasen van specificeren, selec-teren, contracteren (tactisch inkoopproces) tot en met bestellen, bewaken en nazorg (operationeel

inkoopproces)1. Deze inkoopfasen vloeien als het ware in elkaar over in de raakvlakken waarin het trans-formatieproces plaatsvindt van eva-luatie. De resultaten dienen als input voor de volgende inkoopfase. Coördinatie is noodzakelijk bij de overdracht van informatie in de raakvlakken en staat bekend onder de naam ‘raakvlakbeheersing’2. Door het toepassen van raakvlakbe-heersing bij de overgang van een volgende inkoopfase kan de mana-ger sturing geven aan het proces en voegt hij waarde toe aan het gehele inkoopproces. (Zie figuur 2: Bestu-ringsmodel: Invoer-doorvoer-uit-voermodel van De Leeuw, (2002) aangevuld met outcome (Mol, 1991; Platform Beleidsanalyse, 1990:9-10.)

De groene verticale pijl geeft de besturing aan tussen de fasen van het inkoopproces. Management van processen, het besturen en beheer-sen van processen, heeft beheersing als verandering in zich. Dus de organisatie moet haar processen vaststellen en beheersen tot het moment dat de resultaten niet lan-ger meer voldoen. Om die reden is het bijstellen van de processen en het borgen van een nieuwe werk-wijze noodzakelijk. Hardjono & Bak-ker (2001) spreken over het kwartet: vaststellen van de werkwijze - bor-gen van het bestaande - verande-ring van de werkwijze - borgen van de veranderingen.In het ondernemingsplan van Haaksbergen is planning & control opgenomen als sturingsmecha-nisme waarin gekozen is voor de Demingcircle: Plan-Do-Check-Act (PDCA). Dit sturingsmechanisme maakt actieve sturing mogelijk op prestaties op afdelingsniveau. Bin-nen het inkoopproces hebben con-tracten een doorlooptijd vanaf het begin tot het einde van het operati-onele inkoopproces (fase 4, 5 en 6). Vanaf de totstandkoming van het contract tot de evaluatie ontstaat een ‘looping’ als onderdeel van de besturing van contractmanagement. Deze continue ‘looping’ bestaat uit een ‘borging-loop’ en een ‘verbeter-loop’.De besturing vindt plaats bij de over-gang naar de volgende inkoopfase. Daarom zal coördinatie in de raak-vlakken tussen de inkoopfasen voor Walter Hartjes.

27FACILITY MANAGEMENT MAGAZINE | 156 | DECEMBER 2007

GEMEENTEN INKOOP

informatieoverdracht noodzakelijk zijn. Bij contractmanagement zullen afwijkingen op contractafspraken ingrijpen op de bedrijfsvoering, waardoor ze managementaandacht vergen. Door evaluatiemomenten gunstig te kiezen kunnen ze samen-vallen in de bestaande besturing van de gemeentelijke organisatie. Hier-door zullen de ‘borging-loop’ en de ‘verbeter-loop’ voor een voortdurende verankering zorgen van contract-management in het inkoopproces. Hiermee plaatst contractmanage-ment zich binnen de reguliere plan-ning & controlcyclus (PDCA-cyclus).

Kernelementen contract-management Het is bekend dat 80 procent van het inkoopvolume gegenereerd wordt door contracten, daarom heeft con-tractmanagement duidelijk impact op de bedrijfsvoering van de organi-satie. Het is dus verantwoord om een integrale benadering te kiezen voor dit gedeelte van het inkoopproces. De manager zal alert zijn in de eer-ste fasen van het inkoopproces om die contractspecificaties vast te leg-gen om een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering te realiseren. Con-tracten zijn dus geen moment-opname van bestaande afspraken, maar dienen gezien te worden als beleidsinstrumenten. Contractmana-gement helpt bij het beoordelen en controleren of daadwerkelijk wordt geleverd wat contractueel overeen-gekomen is. Mede daardoor speelt de planning & controlcyclus (PDCA) een cruciale rol bij het beheersen van de resultaten en zijn de volgende activiteiten in de inkoopfasen 4, 5 en 6 van belang: monitoren, stimule-ren, kwalificeren, evalueren en docu-menteren.Bij de gemeentelijke overheid is de budgethouder verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering. Ze kennen daarom de volgende kernelementen voor contractmanagement binnen het inkoopproces:• begeleiding van het contract

vanaf het opstellen van het pro-gramma van eisen,

• managementaandacht voor de gehele looptijd,

• optimaal benutten geleverde diensten/producten,

• bewaken van de prestaties van het contract,

27

Figuur 2. Besturingsmodel: Invoer-doorvoer-uitvoermodel van De Leeuw.

Organisatie

InputInvoer

Middelen

ThroughputDoorvoer

Transformatie-proces

OutputUitvoer

Producten

OutcomeEffecten

Resultaten

Feedback

Bestu

ring

Omgeving

Externe invloed

Figuur 1. De totstandkoming van het bedrijfsvoeringmodel.

Ontwerp bedrijfsvoeringmiddel

Inkoopproces

Besturing

ContractmanagementKernelementen

BAOKenmerken

Implicaties BAOContractmanagement

Kenmerken ‘BAO’ Implicaties ‘BAO’ voor Contractmanagement

A Uniformiteit in uitvoering

1 eenduidige manier

• Contracteringsbeleid.

• Beschrijven van risicovolle processen.

• Standaardisatie in contracten.

2 professionaliseren

• Vorm, inhoud en uitvoering.

• Mensen, middelen, registratie en organisatie.

• Toets van contractuele afspraken op vastgelegde

contractspecificaties.

• Prestatiebepaling, prestatiecontractering en

prestatiebewaking.

• Verplichte periodieke kwaliteitstoets (audit).

B Toetsing integriteit

1

transparante manier • Formuleren heldere prestaties en voorwaarden.

• Inzicht in financiële aspecten.

• Ontwikkelen van de interne controle.

2

bestuurlijke risico’s

• Toetsing Rechtmatigheid (inbedding in de

bedrijfsvoering).

• Verplichting tot bundeling per productgroep binnen

de gemeente.

• Niet uit de balans blijkende verplichtingen (jaarlijks

overzicht meerjarige contracten).

• Het inventariseren van risico’s.

3

inachtneming van wet- en

regelgeving

• Juridische aspecten (Privaat Recht).

• Eindverantwoordelijkheid bestuurders (de juiste

naleving).

C Proportionaliteit

selectiecriteria

complexiteit van

aanbestedingsregelgeving

• Non-discriminatie.

• Reduceren complexiteit.

Tabel 1. Implicaties van het ‘BAO’ voor contractmanagement.

INKOOP GEMEENTEN

• kosten- en kwaliteitsbeheersing,• planning & control.

De kernelementen geven aan dat contractmanagement het gehele inkoopproces bestrijkt.

Implicaties van het ‘BAO’ Het Koninklijke Besluit biedt een wettelijk kader voor aanbesteden van overheidsopdrachten, zodat inkooptrajecten eerlijk, transparant en zonder voorkeur verlopen. De kenmerken van het wetsvoorstel zijn in het kort:• uniformiteit in uitvoering,• toetsing integriteit, • proportionaliteit selectiecriteria.

In het tactische inkoopproces is veel aandacht voor de eisen, de wensen van de organisatie en de te hanteren beoordelingscriteria, zodat de juiste contractspecificaties opge-steld worden. De implicaties van het ‘BAO’ voor contractmanagement moeten voor de gemeentelijke orga-nisatie helder en herkenbaar zijn in het inkoopproces. Uit de kenmer-ken van het ‘BAO’ kunnen de impli-caties voor het ‘BAO’ worden afge-leid. Om die reden manifesteert contractmanagement zich vanaf het moment dat de contractspecifica-ties besproken en vastgelegd wor-den. Deze contractspecificaties geven richting aan de eisen van de te leveren prestaties en vormen dus

de basis voor de toets van de con-tractuele afspraken in de planning & controlcyclus. Effectieve bewa-king van deze prestaties en afspra-ken zullen nodig zijn voor de besturing van contractmanage-ment. Door het in te bedden in de plan-ning & controlcyclus (PDCA) van de gemeente is aangetoond dat con-tractmanagement een beduidende rol speelt bij het afsluiten van con-tracten. In het bedrijfsvoeringmodel wordt de reikwijdte van het ‘BAO’ aangegeven met een kromme (zie figuur 3, bedrijfsvoeringmodel). Naarmate het inkoopproces vordert neemt de invloed van het ‘BAO’ af. Deze kromme geeft aan dat het

EC waarschuwt Nederland over ABN AmroBRUSSEL - De Europese Commissie heeft Nederland donderdag gewaarschuwd om open te staan voor alle biedingen op ABN Amro. Dat zei een woordvoerder van eurocommissaris Charlie McCreevy (Interne Markt) donderdag. De commissie reageerde op zorgen van De Nederlandsche Bank (DNB) over de interesse van een consortium, bestaand uit Fortis, Santander en Royal Bank of Scotland, in ABN Amro. Een bod van deze drie banken ziet DNB als ‘sterk risicoverhogend’. ABN Amro praat overigens ook nog met de Britse bank Barclays over een samengaan. Ieder bod moeten de Nederlandse autoriteiten beoordelen op ‘non-discriminatoire wijze’, zei de woordvoerder van McCreevy. De eurocommissaris zou teleurgesteld zijn als Nederland overgaat tot protectionisme. Bron: Het Parool, 20 april 2007

‘70 procent van alle aanbestedingen verloopt onrechtmatig’MKB-Nederland wil een aantal proef-processen beginnen over de misstappen die overheidsorganen begaan bij de aanbesteding van werken, leveringen en diensten. Donderdag 02 augustus 2007, zibb.nl, Maaike Tindemans

advertentie

29FACILITY MANAGEMENT MAGAZINE | 156 | DECEMBER 2007

GEMEENTEN INKOOP

‘BAO’ verder reikt dan alleen een toetsing op de drempelbedragen. De Europese Commissie heeft uitge-sproken dat overheidsinstellingen op bijzondere aandacht kunnen reke-nen voor de wijze waarop omgegaan wordt met gelijksoortige inkopen (productgroepen) die onder de drem-pelwaarde van Europees aanbesteden blijven. Tevens geldt voor de rijks-overheid sinds 1996 de ‘Regeling Contractbeheer’ die een doelmatig contractbeheer beoogt bij de rijks-overheid en sluit daarom aan bij de kenmerken van het ‘BAO’. De accountants hebben om die reden gericht aandacht voor de ontwikke-ling van de interne controle, het inventariseren van risico’s en het beschrijven van risicovolle proces-sen in de gemeentelijke organisatie. (Zie tabel 1)In deze tabel wordt een vertaling gegeven van de kenmerken van het ‘BAO’ naar de implicaties voor con-tractmanagement. De lijst van impli-caties kan naar behoefte van de organisatie aangepast worden.

Borgen van het ‘BAO’ Binnen de bedrijfsvoering van de gemeentelijke overheid wordt de planning & control (PDCA) gebruikt als sturingsmechanisme. Afdelings-plannen vormen de basis voor het inkoopplan van de gemeente en kunnen daarom zorgen voor een verdere professionalisering van de inkoopfunctie. In het plan kan de verantwoordelijke manager zijn

inkoopbehoeften specificeren voor zijn afdeling. Financieel zijn de inkoopbehoeften al meegenomen en gepland in de begrotingscyclus en de manager kan daardoor op voorhand constateren uit welke inkooptrajecten, contracten voort-komen. Inkopen en aanbesteden dienen conform het ‘BAO’ te verlo-pen. Gebleken is dat de contract-specificaties de basis vormen voor de toets van de contractuele afspra-ken in de planning & controlcyclus. (Zie figuur 3)

Het borgen van het ‘BAO’ in contract-management geschiedt door de impli-caties van het ‘BAO’ mee te nemen als elementen in de bestaande plan-ning & controlcyclus (PDCA). Hier-door zijn de implicaties van het ‘BAO’ met behulp van contractmanage-ment onderdeel geworden van het bestaande sturingsmodel. In dit model zitten momenten van perio-dieke rapportages en evaluaties. Coördinatie is noodzakelijk bij de overdracht van informatie in de raak-vlakken tussen de inkoopfasen. De raakvlakken zijn aangegeven met pijlen en stellen het transformatie-proces (input-throughput-output) voor. De manager geeft sturing aan het proces door de raakvlakken te beheersen, daarom brengt ‘raakvlak-beheersing’ het gehele proces in ‘control’. De borging van het ‘BAO’ krijgt verder gestalte door contract-management als onderdeel mee te nemen in de periodieke management-

rapportages (afdelingsniveau) en bestuursrapportages (organisatie-niveau). Dus door contractmanage-ment te verankeren in de reguliere bedrijfsvoering wordt op bestuurlijk niveau rechtmatigheid en transpa-rantie geborgd, waardoor voldaan wordt aan de wet.

ConclusieBinnen de inkoopfunctie van de gemeente zal de inkoopadviseur een faciliterende rol krijgen. In het faci-litaire werkveld komt de komende jaren een verschuiving van facilitaire inkoop naar inkoop is facilitair. Dat houdt in dat de regie van de totale inkoop bij overheidorganisaties bij de facility manager komt te liggen om bestuurlijke risico’s te minima-liseren door toepassing van dit bedrijfsvoeringmodel. Het borgen van de wetgeving in de bedrijfsvoe-ring door contractmanagement zal transparantie in de inkoopproces-sen bevorderen. Het ontwerp voor contractmanagement is tevens geschikt voor het invoeren van implicaties van nieuwe wetgeving op dit gebied. Denk hierbij bijvoor-beeld aan de nieuwe Aanbestedings-wet, die ter toetsing bij de Eerste Kamer ligt (invoering medio 2008).

NOTEN

1 Van Weele, e.a.

2 Vorstman; Beerepoot Advies, 2004

Figuur 3. Bedrijfsvoeringmodel: Borging van het ‘BAO’ in contractmanagement.

ContractmanagementBAO

Klant

Afsluiten van contracten Beheren van contracten

Contractbeheer & Leveranciersmanagement

Specificeren1

(Wat)

Selecteren2

(Wie)Leverancier

Verbeter loop

Tactische inkoopproces Operationele inkoopproces

Borging loop

A A

C

P

D

P

D

C

Planning & Controlcyclus PDCA

Specificaties contracten

Contracteren3

(Hoe)

Bestellen4

Bewaren5

Nazorg6

Borging loop

Verbeter loop