Oktober 2009 www.digitaalbestuur.nl // www.digitaalbestuur.nl Oktober 2009 //64

Bij grote e-overheidsprojecten is het aanbesteden een grote kopzorg. Aan de frequente aanbestedingsperikelen ligt een aantal fundamentele dilemma’s ten grondslag, doceert professor Chris Verhoef.

zonderAanbesteden

hoofdpijn?

tekst: Chris Verhoef • Beeld: Toon VugTs

064-066_DB03_ART-Verhoef 64 11-09-2009 08:43:32

Oktober 2009 www.digitaalbestuur.nl // www.digitaalbestuur.nl Oktober 2009 // 65

Aanbesteden

Sinds de boekentoeslag weten ook Tweede Ka-merleden dat elke substantiële aanschaf door de overheid gebonden is aan regelgeving. Die regels

zijn er om vriendjespolitiek te voorkomen en marktwerking te bevorderen. Ondanks de goede bedoelingen zorgen ze ook voor problemen. Dat werd meteen duidelijk toen Ka-merleden dachten dat ze zomaar even met geld konden strooien om boeken te regelen voor middelbare scholie-ren. Als je als school boeken gaat aanschaffen namens leer-lingen, ben je meteen gebonden aan die regelgeving.

Dat leidt ertoe dat je niet kunt overgaan tot aan-koop maar in een procedure terecht komt, met alle ad-ministratieve rompslomp van dien. Daarnaast moet je functioneel aanbesteden. Met andere woorden, je mag niet zeggen: ‘doe mij dat boek maar’. Neen, je moet uit-leggen wat je functioneel van een leermethode verwacht, daar wegingscriteria voor ontwerpen, en elk aanbod van elke uitgever objectief afwegen, en het boek dat daaruit komt wordt het.

GroenvoorzieningLaten we iets simpels nemen: perken wieden bij de ge-

meente. Eerst won de plaatselijke sociale werkplaats de aanbieding: die kon werkelijk tegen de laagste prijs de per-ken wieden. Echter: die mensen waren uiterst langzaam, lieten steken vallen en kregen het werk niet af. Welke ge-meente gaat zo’n instantie voor de rechter slepen? Geen enkele, dus drie jaar lang klachten alom over de gemeen-tetuiniers. De volgende keer won een hoveniersbedrijf de aanbesteding. Maar ook nu stroomden de klachten bin-nen op twee vlakken: de heggen werden maar zo zo ge-knipt, en de apparatuur maakte enorm veel lawaai.

Om de kosten in bedwang te houden had de gemeen-te gekozen voor een B-kwaliteit werkpakket. Dat wil on-der andere zeggen dat al het snoeiwerk de gehele zomer niet aan de bovenkant wordt gedaan en dat niet elke week overal langsgelopen wordt. Daarnaast had de gemeente geëist dat de verouderde apparatuur die ze zelf nog had-den (van de sociale werkplaats) moest worden gebruikt. Omdat de ingezetenen ervan uitgaan dat goede kaliteit geleverd moet worden waren er voor vele jaren proble-men met het groen in deze gemeente. Het generieke pro-bleem dat je hier ziet is: gaan voor de laagste prijs, den-ken dat mindere kwaliteit oké is en professionals laten werken met inferieur materiaal.

Vuilnis ophalenNog een simpel voorbeeld om de gedachten te be-

palen. Het ophalen van het gemeenteafval. Was dat vroeger per gemeente geregeld, nu wordt het in de markt

gezet bijvoorbeeld via overheids-NV’s. Dat zijn commer-ciële bedrijven waarvan gemeenten aandeelhouder zijn. Kostenbesparing door schaalvergroting, innovatie door automatisering: ‘Was afval inzamelen vroeger zwaar en vies werk, vandaag de dag is een aanzienlijk deel van het werk geautomatiseerd. Met computer-gestuurde armen op de voertuigen komt de medewerker niet eens meer in aanraking met afval.’ Het idee is simpel: een vuilnis-wagen die zonder dat er een mens aan te pas komt de emmers leegt.

Tot zover de theorie. De praktijk is anders. Omdat het niet uit te leggen is aan de gemiddelde Nederlander dat de containers in paren van twee met daartussen 35 cen-timeter ruimte moeten worden neergezet, loopt er nu een extra personeelslid voor de high-tech vuilniswagen uit om handmatig de input voor de computergestuurde arm te debuggen: alle containers moeten precies goed worden gezet. Het generieke probleem dat we hier zien is dat nieu-we technologie te veel belooft op papier en dat bestuur-ders daarin meegaan.

De cateringStel, je hebt iets te vieren met vrienden en familie en

je zoekt een goede cateraar. Je gaat bij je kennisenkring na wie dit goed kan. Een tegengevallen cateraar vraag je niet om een offerte te maken, maar die hele goede, waar je de hapjes zelf ook lekker van vond, bel je wel. Kort ge-zegd: je kiest op basis van past performance. Dat kan niet (en mag niet) bij een Europese aanbesteding. De reden is dat je daarmee nieuwe spelers op de markt geen kans geeft. Het pakt echter uit op een manier waar je in het geheel niet blij van wordt. Een cateraar die beslist niet kan koken en goedkope spullen maakt, kan wel een heel lage prijs hebben. En als je gunt op laagste prijs (wat wel mag, en ook gebeurt) is de misselijk makende leverancier de volgende keer weer van de partij.

Laagste prijsWat dus wel mag is gunnen op laagste prijs. Degene

met de laagste prijs is de winnaar. Als de prijs te laag blijkt te zijn, dus te mooi is om waar te zijn, dan spreek je wel van de winner’s curse. Je hebt een geweldige deal gesloten,

Kiezen op basis van past performance kan niet bij een

Europese aanbesteding.

064-066_DB03_ART-Verhoef 65 11-09-2009 08:43:34

Oktober 2009 www.digitaalbestuur.nl // www.digitaalbestuur.nl Oktober 2009 //66

maar na verloop van tijd blijkt de leverancier het voor die prijs niet te kunnen.

Hou er rekening mee dat het belang van een inschrij-ver niet altijd jou belangen dient. Het belang van de vra-gende partij is om maximale inspanning bij minimale kos-ten te verwerven, en het belang van de aanbieder is om minimale inspanning bij maximale kosten te leveren. In dat spanningsveld gaat dus wel eens iets mis. We zagen dat al bij de hoveniers van de sociale werkplaats: een heel lage prijs, maar konden ze het ook? Bij ICT is het niet an-ders. Voorbeelden van te lage aanbiedingen komen zo-wel in de private als de collectieve sector voor.

Prijs/kwaliteitWat ook mag is gunnen op de zogeheten economisch

meest voordelige inschrijving (EMVI). Daar kun je een combinatie maken van prijs, prestatie, en kwaliteit. Dat maakt het meteen een stuk lastiger: er moeten criteria ko-men, je hebt een scoringsmethodiek nodig, en je moet vantevoren een objectief beoordelingsproces vaststellen. Wat je meestal ziet is dat als kwaliteit een rol speelt men kiest voor een EMVI-benadering. Eigenijk is dat vreemd. Stel ik wil een product hebben dat ik heel precies kan be-schrijven. Dan kan ik ook de kwaliteitsaspecten ervan pre-cies maken. En dan kan ik op laagste prijs gunnen.

Als je echter iets gaat kopen waarvan het maar wat lastig is om de kwaliteit in maat en getal te vatten, dan komt EMVI om de hoek kijken. Mijn stelling is dus dat het niet de kwaliteit zelve is die tot EMVI doet besluiten, maar de mate waarin het product precies beschreven kan worden. ‘Lekkere vishapjes’ leent zich niet voor een laag-steprijsbenadering. De eis van een gecerti� ceerde traditi-onele master sushi chef plus precieze aantallen en namen van de klassieke Japanse hapjes leent zich wel voor gun-ning op prijs omdat je de kwaliteit in het pakket van ei-sen hebt geïncorporeerd.

Maatwerksoftware is net als lekkere vishapjes: het is nog niet gemaakt, er is geen eeuwenoude traditie door ge-certi� ceerde masters, en precieze namen en rugnummers ontbreken veelal, dus het product is lastig in maat en ge-tal te vatten. Daarom is het goed om bij ICT, zowel inhuur van mensen als projecten met resultaatverplichtingen, kwa-liteit in de afweging mee te nemen. Maar de uitwerking daarvan is zo gemakkelijk nog niet. Want die moet geschie-den middels objectieve criteria, scores en beoordelingen.

30/70 werkt nietAls kwaliteit prominent belangrijk is, zie je in EM-

VI-modellen wel een wegingsfactor van prijs en kwali-teit. Bijvoorbeeld 30 procent van de score wordt be-paald door prijs en 70 procent door de kwaliteit. Scoremethodieken voor kwaliteit hebben wel de neiging om een laag oplossend vermogen te hebben. Met an-dere woorden, leveranciers liggen in die scores dan vlak bij elkaar. Dan helpt een weging van 70 procent niet, want ook die weging ligt dan voor alle inschrijvers vlak bij elkaar. Uiteindelijk wordt de keuze dan toch voor-namelijk bepaald door de prijs. En dat geeft weer het effect van de winner’s curse. Dus alleen een hoge we-ging op kwaliteit zetten is niet de weg. Het is het on-derscheidend vermogen dat hoog moet zijn. Overigens is dat probleem er ook bij prijs: als je op een bedrag van een miljoen een Euro meer of minder echt laat mee-tellen in een EMVI-model dan is het onderscheidend vermogen te laag. Je kunt dan beter vaststellen dat prij-zen per pakweg tienduizend Euro gaan. Net zoals op een miljoen tienduizenden euro meer of minder een we-zenlijk andere prijs is, wil je ook dat een kwaliteitssco-re die een puntje hoger of lager uitvalt een wezenlijk an-dere kwaliteit vertegenwoordigt.

Hoe dat werkt is niet gemakkelijk te duiden. Dat ver-schilt van geval tot geval. Wat in ieder geval helpt is het monetariseren van kwaliteitsaspecten. Een kwaliteits-punt is dan terug te leiden tot een geldbedrag. Stel je wilt het ICT-equivalent van de master sushi chef. Dan kun je meer scoren als ICT-inhuur een geaccrediteerde HBO of universitaire ICT-opleiding heeft (en die kun je allemaal opsommen). Als je hoog scoort betekent dat ook dat je die mensen meer moet betalen, en dus hoge-re kosten maakt, en derhalve kun je dat uitdrukken in geld. Dat verhoogt de kwaliteit van dienstverlening, en dus weegt dat monetair mee in de prijs. Je kunt dan bij-voorbeeld werken met een EMVI-waarde waarmee je de inschrijvingsprijs corrigeert. De vraag is dan wat de ge-corrigeerde (ook wel � ctieve) inschrijvingsprijs is, en hoe die zich verhoudt tot de andere inschrijvers.

Samenvattend levert een eerste houtskoolschets over Europese aanbestedingen meer kopzorgen dan op-lossingen. Aanbesteden zonder hoofdpijn is er bij ICT (nog) niet bij. //

Maatwerksoftware is net als lekkere vishapjes.

064-066_DB03_ART-Verhoef 66 11-09-2009 08:43:35