กฎกติกาของภาคร ฐกับั...

รายงานทดอารไอ

ฉบบท 100 เดอนกมภาพนธ 2557

กฎกตกาของภาครฐกบ

ประสทธภาพของตลาด

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

ISSN 0859-0036

กฎกตกาของภาครฐกบ

ประสทธภาพของตลาด

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

ISSN 0859-0036 รายงานทดอารไอ ฉบบท 100 เดอนกมภาพนธ 2557 เรอง กฎกตกาของภาครฐกบประสทธภาพของตลาด

บรรณาธการ: กตตพงศ สนธสมพนธ

พมพครงท 1 เดอนกมภาพนธ 2557 จานวน 700 เลม (สงวนลขสทธ)

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (TDRI) ไดเผยแพร “รายงานทดอารไอ” (มชอเดมวา “สมดปกขาว

ทดอารไอ”) มาตงแตเดอนสงหาคม 2536 โดยคดสรรกลนกรองงานวจยตางๆ มานาเสนออยางเรยบงายเพอ

จดประกายใหเกดการวพากษวจารณ

“รายงานทดอารไอ” มโอกาสรบใชสงคมไทยเปนระยะๆ แบบรายสะดวก อยางไรกตามการเปลยนแปลงทาง

เศรษฐกจ การเมอง และสงคมในปจจบนเปนไปอยางรวดเรวและซบซอนขน “รายงานทดอารไอ” จงจะมาพบกบผอานเปน

รายเดอนดวยรปเลมกะทดรดซงหอหมเนอหาทแนนกระชบ และยงคงนาเสนอเรองราวตางๆ อยางเรยบงายแบบเปน

มตรตอความสนใจใครรของผอานทวไป

นอกจากน จะมการนางานวจยจานวนหนงซงมแนวคดเกยวเนองกนมาจดทาเปน “รายงานทดอารไอ ฉบบพเศษ”

เปนครงคราวดวย

รายงานทดอารไอ ฉบบท 100 เดอนกมภาพนธ 2557

กฎกตกาของภาครฐกบประสทธภาพของตลาด

3

กฎกตกาของภาครฐกบประสทธภาพของตลาด*

บทนา การเตบโตอยางยงยนของเศรษฐกจไทยตองอยบนขดความสามารถในการเพมผลตภาพ

ของภาคธรกจไทยอยางตอเนอง เพราะผลตภาพของทนหมายถงคาตอบแทนทไดรบจากการลงทน และผลตภาพแรงงานหมายถงระดบรายไดของแรงงาน การมนโยบายมหภาค เชน นโยบายการเงน อตราแลกเปลยนทดและความมนคงทางการเมอง เปนปจจยทสาคญ แตไมเพยงพอทจะผลกดนใหเศรษฐกจขยายตวไดอยางตอเนอง หากภาคธรกจขาดแรงกระตนหรอขาดศกยภาพทจะยกระดบขดความสามารถในการแขงขนของตนเอง

การศกษาเกยวกบความสามารถในการแขงขนของประเทศตางๆ ของไมเคล พอรเตอร1 (Michael Porter) ซงเปนปรมาจารยดานการวางยทธศาสตรในการเพมขดความสามารถในการแขงขนทงในระดบธรกจและในระดบประเทศ พบวาตวแปรสาคญททาใหเศรษฐกจสามารถขยายตวไดอยางตอเนอง คอขดความสามารถของภาคธรกจในการเพมผลตภาพในการผลตสนคาหรอใหบรการ (productivity) เชน การพฒนาคณภาพ รปแบบ ความหลากหลาย ของสนคาหรอบรการ ตลอดจนการปรบปรงเทคโนโลยการผลตเพอลดตนทนและประหยดทรพยากร ซงลวนเกดจากแรงกดดนของการแขงขนในตลาดทงสน

การศกษาดงกลาวพบวา การมคาจางแรงงานตาหรอมแหลงวตถดบในการผลตในประเทศทอดมสมบรณ มไดเปนปจจยทกาหนดความสามารถในการแขงขนของเศรษฐกจหนงใด ดงจะเหนไดวา ประเทศทไดรบความสา เรจทางเศรษฐกจ เ ชน เยอรมน ญปน สวตเซอรแลนด และเกาหลใต ลวนเปนประเทศทมทรพยากรธรรมชาตนอยมาก ในขณะเดยวกน นโยบายในระดบมหภาค เชน การบรหารคาเงนใหออน กมไดเปนปจจยแหงความสาเรจทางเศรษฐกจ ดงตวอยางของประเทศเยอรมนและญปนทมการขยายตวทางเศรษฐกจทโดดเดน แมคาเงนจะแขงขนอยางตอเนอง การศกษาดงกลาวไดขอสรปวา ความสาเรจทางเศรษฐกจของประเทศหนงใดนนเกดจากความแขงแกรงของภาคธรกจ ซงเปนผลมาจากภาวะกดดนของการแขงขนทงในตลาดภายในประเทศและตลาดโลก

* เรยบเรยงจากบทความชอเดยวกน โดย ดร. เดอนเดน นคมบรรกษ ผอานวยการวจย ดานการบรหารจดการ

ระบบเศรษฐกจ สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย นาเสนอในงานสมมนาวชาการธนาคารแหงประเทศไทย ประจาป 2556 เมอวนท 20 กนยายน 2556

1 Porter, Michael E. (1990), The Competitive Advantage of Nations, Harvard Business School, March-April.



4

ตลาดทมประสทธภาพหมายถงตลาดทมการแขงขน อนสงผลใหผประกอบการตองปรบปรงคณภาพหรอรปแบบของสนคาหรอบรการ รวมทงลดตนทนเพอแขงขนดานราคาสาหรบการแยงชงตลาด ในขณะเดยวกน ผบรโภคจะเปนผทไดรบผลประโยชนโดยตรงจากการแขงขนในตลาด เนองจากสามารถเลอกซอสนคาหรอบรการทหลากหลาย มคณภาพ ในราคาทเหมาะสม ในตลาดทมประสทธภาพ กลไกตลาดจะเปนตวกาหนดราคา อปทาน และอปสงคของสนคาหรอบรการททาใหเกดผลประโยชนสงสดตอสงคม โดยไมตองพงพากลไกของรฐ

แตในประเทศกาลงพฒนา กลไกตลาดมกบกพรอง เนองจากตลาดมขนาดเลกเกนไป ทาใหไมสามารถรองรบผประกอบการหลายรายในตลาดได ทาใหไมมการแขงขน หรอตลาดทนยงไมพฒนา ทาใหเอกชนไมสามารถระดมทนไดเพยงพอในการเขาไปแขงขนในตลาด โดยเฉพาะในธรกจทตองใชเงนลงทนสง เชน บรการโทรคมนาคม พลงงาน ขนสง เปนตน รฐจงตองเขามาเปนผใหบรการ หรอมฉะนน รฐตองสรางแรงจงใจในเชงพาณชยใหเอกชนเขามาใหบรการ เชน การใหสมปทานผกขาด หรอการใหสทธประโยชนดานภาษ เพอใหเอกชนเชอมนวาจะสามารถสรางรายไดคมกบเงนทตองลงทน ในขณะเดยวกน รฐตองกากบธรกจเอกชนทไดรบสมปทานหรอไดรบสทธคมครองจากการแขงขน มใหใชอานาจผกขาดในการเอาเปรยบประชาชนโดยการกาหนดอตราคาบรการและมาตรฐานคณภาพของบรการ

เมอเศรษฐกจพฒนาถงระดบหนง ขอจากดตางๆ ไมวาจะเปนขนาดของตลาดหรอการดอยพฒนาของตลาดทนกจะหายไป ทาใหกลไกตลาดเรมทางานได บทบาทของรฐจงเปลยนไป โดยทวไป รฐจะลดบทบาทในการเปนผจดหาบรการหรอสนคา และหนมาใหความสาคญกบบทบาทในการสงเสรมหรอสรางแรงจงใจใหภาคเอกชนยกระดบผลตภาพและขดความสามารถในการแขงขนของตนเอง โดยการสรางสภาพแวดลอมทเออแกภาคเอกชน ทงน รฐจะตองตระหนกวา รฐไมสามารถ “สราง” อตสาหกรรมทมขดความสามารถในการแขงขนไดเอง แตสามารถ “ผลกดน” ใหอตสาหกรรมตองพฒนาตนเองเพอความอยรอด โดยการสงเสรมใหมการแขงขนในตลาด จากการกาหนดนโยบายและมาตรการทลดอปสรรคในการเขาสตลาด และสรางกฎกตกาในการแขงขนทเปนธรรม

ทผานมา ประเทศไทยเดนตามแนวทางดงกลาวเชนกน ดงจะเหนไดวา ในอดต รฐบาลไทยเปนผใหบรการขนสง (การบน รถเมล รถไฟ) สอสาร หรอพลงงานเพยงผเดยว เนองจากธรกจเหลานใชเงนลงทนสง มความเสยงสง แตตอมากเรมเปดใหเอกชนเขามาเปนผใหบรการเหลานมากขนในรปแบบของสมปทาน เชน สมปทานการเดนรถขนสงผโดยสารระหวางจงหวด สมปทานกจการโทรคมนาคม สมปทานกจการโทรทศน สมปทานการกอสรางทางดวน ฯลฯ แมระบบสมปทานเหลานชวยสงเสรมใหภาคเอกชนเขามามบทบาทในการเปนผใหบรการสาธารณปโภคพนฐานแทนรฐมากขน อนเปนการบรรเทาภาระทางการคลงของภาครฐ และชวยใหประชาชนสามารถเขาถงบรการมากขน ตวอยางเชน กอนจะมสมปทานโทรศพทเคลอนทและโทรศพทพ นฐานในป 2535 ผ ท ต องการโทรศพทบานตองรอสายนานนบปจากองคการโทรศพทแหงประเทศไทย แตในระยะยาว ระบบสมปทานทมลกษณะจากดการแขงขน เชน ในกรณของโทรคมนาคม ทาใหผใหสมปทานซงมกเปนรฐวสาหกจ ออนแอลง เพราะพงพา



5

แตสวนแบงรายไดจากสมปทาน ในขณะทภาคเอกชนสามารถกอบโกยกาไรจากอานาจผกขาด ทาใหประชาชนตองจายคาบรการในอตราทสงเกนควร

ในปจจบน ประเทศไทยไดยกเลกระบบสมปทาน และเปลยนมาสระบบการออกใบอนญาตในบางธรกจ ซงจะชวยลดการผกขาดจากระบบสมปทาน เชน ในกรณของกจการโทรคมนาคม กจการแพรภาพกระจายเสยง และกจการพลงงาน เปนตน ซงเปลยนจากระบบสมปทานมาเปนระบบใบอนญาต โดยหนวยงานกากบดแลในสาขานนๆ เปนผออกใบอนญาต เชน คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) ซงจดตงขนตาม พ.ร.บ. การประกอบกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 เปนผออกใบอนญาตการประกอบกจการโทรคมนาคมและกจการวทยและโทรทศน และคณะกรรมการกากบกจการพลงงาน (กกพ.) ซงจดตงขนตาม พ.ร.บ. การประกอบกจการพลงงาน พ.ศ. 2550 เปนผออกใบอนญาตโรงไฟฟา การสง จาหนาย นาเขา พลงงาน สาหรบกจการขนสง มการราง พ.ร.บ. ประกอบกจการขนสง พ.ศ. ... ตงแตป 2550 แตจวบจนปจจบน รางกฎหมายดงกลาวยงไมมความคบหนาในกระบวนการนตบญญต ทาใหบรการการขนสงบางสวนยงอยภายใตระบบสมปทาน เชน บรการรถเมลในเขตกรงเทพฯ และระหวางจงหวด เปนตน

เปนทนาสนใจวา แนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานเศรษฐกจทกาหนดไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 มหลกการทสอดคลองกบแนวคดในเชงเศรษฐศาสตรตามทกลาวมาแลว มาตรา 87 ของรฐธรรมนญฉบบดงกลาวบญญตไววา

รฐตองสนบสนนระบบเศรษฐกจแบบเสรโดยอาศยกลไกตลาด กากบดแลใหมการแขงขนอยางเปนธรรม คมครองผบรโภค และปองกนการผกขาดตดตอนทงทางตรงและทางออม รวมทงยกเลกและละเวนการตรากฎหมายและกฎเกณฑทควบคมธรกจทไมสอดคลองกบความจาเปนทางเศรษฐกจ และตองไมประกอบกจการแขงขนกบเอกชน เวนแตมความจาเปนเพอประโยชนในการรกษาความมนคงของรฐ รกษาผลประโยชนสวนรวม หรอการจดใหมการสาธารณปโภค

แนวนโยบายทางเศรษฐกจทกาหนดไวในรฐธรรมนญฯ ใหความสาคญกบกลไกตลาดอยางชดเจน โดยกาหนดสงทรฐ “ตองทา” คอเปน “ผกากบดแล” ปองกนการผกขาดและคมครองผบรโภค และ “ตองไมทา” คอประกอบกจการทเปนการแขงขนกบเอกชน และออกกฎหมายและกฎเกณฑทเปนอปสรรคตอการประกอบธรกจ กลาวคอ รฐไมควรเปนผประกอบการในตลาดทกลไกตลาดทางานไดอยางสมบรณ คอตลาดทมการแขงขน และควรสนบสนนใหกลไกตลาดทางานไดอยางมประสทธภาพ โดยปองกนการผกขาดและละเวนการออกกฎหมายทเปนการบนทอนกลไกตลาด

รฐธรรมนญฉบบป 2550 ทจดทาขนในชวงทมคณะมนตรความมนคงแหงชาต ไดคงแนวนโยบายพนฐานแหงรฐดานเศรษฐกจไวในมาตรา 84 (1) และมาตรา 84 (5) และมการเพมเตมอก 2 ขอทเกยวกบนโยบายของรฐกบกลไกตลาด คอมาตรา 84 (10) ซงระบวารฐตอง มใหสาธารณปโภคขนพนฐานอยในความผกขาดของเอกชน และมาตรา 84 (11) ซงระบวารฐ



6

ตองเปนเจาของโครงสรางหรอโครงขายพนฐานของกจการสาธารณปโภคพนฐาน โดยการถอหนไมนอยกวากงหนง2

ผเขยนเขาใจวาบทบญญตขอน ซงเพมเตมจากรฐธรรมนญฉบบป 2540 สบเนองมาจากการแปลงสภาพการปโตรเลยมแหงประเทศไทย (ปตท.) ในป 2544 ซงมการโอนโครงขายทอกาซธรรมชาตซงเปนธรกจผกขาดใหกบบรษท ปตท. จากด (มหาชน) แมวาคณะรฐมนตรจะมมตใหแยกโครงขายดงกลาวออกจากบรษทกอนการแปลงสภาพ ทาใหเกดขอกงวลวา หากรฐบาลดาเนนการในลกษณะเดยวกนกบการไฟฟาฝายผลตฯ จะทาใหโครงขายสายสงไฟฟาแรงสงตกเปนของเอกชน และหากกระทรวงการคลงลดการถอหนใน บมจ. ปตท. ตากวากงหนง ปตท. กจะพนจากการเปนรฐวสาหกจ ทาใหกระทรวงการคลงไมสามารถกากบควบคมบรษทไดโดยตรง แตตองดาเนนการผานองคกรกากบดแลสาขาพลงงาน ซงอาจทาใหรฐวสาหกจทแปรรปเปนบรษทเอกชนผกขาดโครงขายบรการสาธารณปโภคพนฐานเหลานแสวงหากาไรไดอยางเสร

กลาวโดยสรป เศรษฐกจไทยเปนเศรษฐกจทมขนาดและระดบการพฒนาทสามารถรองรบกลไกตลาดไดคอนขางมาก ดงจะเหนไดจากการทผประกอบการเอกชนสามารถเปนผใหบรการเกอบทกประเภททแตเดมภาครฐเปนผดาเนนการเพยงผเดยว ไมวาจะเปนบรการโทรศพท การผลตไฟฟา การเดนรถขนสงผโดยสาร การบน ฯลฯ แนวนโยบายพนฐานทางเศรษฐกจทกาหนดไวในรฐธรรมนญตระหนกถงขอเทจจรงดงกลาว จงกาหนดใหรฐตองใหการสนบสนนกลไกตลาดในตลาดทเออตอการแขงขน (competitive market) ไมออกกฎระเบยบทบดเบอนกลไกตลาด และไมประกอบกจการทแขงขนกบเอกชน

ในขณะเดยวกน รฐธรรมนญกตระหนกวายงมธรกจบางประเภททมลกษณะผกขาดโดยโครงสราง เชน ธรกจทมลกษณะเปนโครงขาย เนองจากการวางโครงขายมตนทนสงมาก ทาใหการแขงขนในการวางโครงขายทซาซอนเปนการสนเปลองทรพยากร รฐจงตองกากบดแลใหมการใชโครงขายรวมกน โดยปองกนไมใหเจาของโครงขายใชอานาจผกขาดในการกดกนการ

2 มาตรา 84 รฐตองดาเนนการตามแนวนโยบายดานเศรษฐกจ ดงตอไปน (1) สนบสนนระบบเศรษฐกจแบบเสรและเปนธรรมโดยอาศยกลไกตลาด และสนบสนนใหมการพฒนา

เศรษฐกจอยางยงยน โดยตองยกเลกและละเวนการตรากฎหมายและกฎเกณฑทควบคมธรกจซงมบทบญญตทไมสอดคลองกบความจาเปนทางเศรษฐกจ และตองไมประกอบกจการทมลกษณะเปนการแขงขนกบเอกชน เวนแตมความจาเปนเพอประโยชนในการรกษาความมนคงของรฐ รกษาผลประโยชนสวนรวม หรอการจดใหมสาธารณปโภค

(5) กากบใหการประกอบกจการมการแขงขนอยางเสรและเปนธรรม ปองกนการผกขาดตดตอนไมวาโดยทางตรงหรอทางออม และคมครองผบรโภค

(10) จดใหมสาธารณปโภคขนพนฐานอนจาเปนตอการดารงชวตของประชาชนเพอประโยชนในการรกษาความมนคงของรฐในทางเศรษฐกจ และตองมใหสาธารณปโภคขนพนฐานอนจาเปนตอการดารงชวตของประชาชนอยในความผกขาดของเอกชนอนอาจกอความเสยหายแกรฐ

(11) การดาเนนการใดทเปนเหตใหโครงสรางหรอโครงขายขนพนฐานของกจการสาธารณปโภคขนพนฐานของรฐอนจาเปนตอการดารงชวตของประชาชน หรอเพอความมนคงของรฐ ตกไปเปนกรรมสทธของเอกชน หรอทาใหรฐเปนเจาของนอยกวารอยละหาสบเอด จะกระทามได



7

แขงขนหรอเอาเปรยบผบรโภค ดวยเหตผลดงกลาว รฐธรรมนญจงกาหนดใหรฐตองกากบดแลบรการสาธารณปการเหลาน (regulated markets) และตองไมใหเอกชนเปนเจาของโครงขาย สาหรบหลกการขอสดทาย ผเขยนเหนวาขอหามมใหเอกชนเปนเจาของโครงขายบรการสาธารณปโภคนนคอนขางเขมงวด เพราะในตางประเทศหลายประเทศ เอกชนสามารถเปนเจาของได แตตองอยภายใตการกากบดแลของภาครฐ ขอหามดงกลาวสะทอนความไมไววางใจในขดความสามารถในการกากบดแลของภาครฐ วาจะสามารถกากบเอกชนไดอยางมประสทธภาพ

บทบาทของภาครฐตามรฐธรรมนญ สามารถสรปไดตามทปรากฏในรปท 1

รปท 1 บทบาทของภาครฐในการสงเสรมกลไกตลาดตามรฐธรรมนญ

งานวจยชนนมเปาประสงคทจะประเมนวา ทผานมา รฐบาลไดปรบบทบาทของตนเองใหสอดคลองกบพฒนาการทางเศรษฐกจของประเทศหรอไม โดยลดบทบาทในการเปนผจดหาบรการ เปนการสงเสรมใหเอกชนเปนผใหบรการสาธารณปโภค กากบดแลพฤตกรรมทางการคาของบรษทเอกชนมใหผกขาด จากด กดกนการแขงขน หรอเอาเปรยบผบรโภคหรอธรกจอนๆ ทเกยวของ โดยยดแนวนโยบายทางเศรษฐกจทใหความสาคญกบการสนบสนนกลไกตลาดตามทกาหนดไวในรฐธรรมนญ

การสนบสนนระบบเศรษฐกจทเสรและเปนธรรม โดยอาศย กลไกตลาดในตลาดทแขงขนได

ระบบเศรษฐกจทเสรและเปนธรรมโดยอาศยกลไกตลาด หมายถงระบบเศรษฐกจทเปดกวางใหมการแขงขนอยางเสร โดยไมมการสรางความไดเปรยบ-เสยเปรยบใหกบธรกจรายใด



8

รายหนงหรอกลมธรกจกลมใดกลมหนง กลไกตลาด คอการแขงขนดานราคา คณภาพ หรอรปแบบของสนคา ซงจะเปนตวกาหนดความสาเรจหรอความลมเหลวของธรกจ

โดยทวไป ประเทศไทยเปนประเทศทสนบสนนระบบเศรษฐกจทเสร เนองจากรฐมบทบาทนอยในการชนาหรอกาหนดแนวทางหรอทศทางในการพฒนาอตสาหกรรมของประเทศ ตางจากบางประเทศ เชน เกาหลใตหรอมาเลเซย ซงรฐมนโยบายสงเสรมอตสาหกรรมภายในประเทศทชดเจน จงมมาตรการทบดเบอนกลไกตลาด เพอคมครองหรอสรางความไดเปรยบใหกบอตสาหกรรมภายในประเทศ เชน การควบคมอตราคาจางแรงงานหรอการปลอยเงนกดอกเบยตา เพอลดตนทนในการผลตของผประกอบการในภาคอตสาหกรรมในเกาหลใต หรอในกรณของนโยบายการพฒนาอตสาหกรรมรถยนตแหงชาตในมาเลเซย ทาใหรฐตองมมาตรการกดกนชนสวนและรถยนตนาเขาจากตางประเทศ

ในขณะทภาคอตสาหกรรมของไทยเปดกวางตอการแขงขนทงจากภายในประเทศและตางประเทศ ทาใหตลาดมประสทธภาพ แตนโยบายและกฎกตกาของภาครฐในภาคบรการกลบบนทอนกลไกตลาด โดยปดกนและจากดการแขงขน ประการแรก ประเทศไทยปดกนการลงทนของตางชาตในภาคบรการ เนองจาก พ.ร.บ. การประกอบธรกจของคนตางดาว พ.ศ. 2542 ในบญชแนบทายท 3 กาหนดใหธรกจบรการทกประเภทเปนธรกจทคนไทยไมพรอมแขงขน จงตองจากดหนสวนตางชาตไมใหเกนกงหนง การจากดการลงทนจากตางประเทศดงกลาว ทาใหบรการบางประเภททตองใชเงนลงทนสงและเทคโนโลยเขมขน เชน กจการโทรคมนาคม มแหลงเงนทนทจากด สงผลใหมผประกอบการในตลาดไมกราย กลไกตลาดจงทางานไมไดเตมท

ประการทสอง บรการหลายประเภท โดยเฉพาะบรการสาธารณปโภคพนฐาน เชน การขนสง การสอสาร การพลงงาน ตองใชเงนลงทนสง รฐจงมบทบาทคอนขางมากในอดต ทผานมามการดาเนนการปรบปรงโครงสรางธรกจเหลานเพอสลายอานาจผกขาดของภาครฐ โดยในป 2541 คณะรฐมนตรไดอนมตแผนแมบทการปฏรปรฐวสาหกจตามความเหนของคณะกรรมการกากบนโยบายดานรฐวสาหกจ กระทรวงการคลง แผนดงกลาวครอบคลมสาขาบรการทสาคญ อนไดแก โทรคมนาคมและการสอสาร ประปา พลงงาน และขนสง และใหความสาคญกบการจดตงองคกรกากบดแลทเปนอสระ และการแยกธรกจโครงขายบรการสาธารณปโภคพนฐาน เชน ทอกาซและสายสงกระแสไฟฟาแรงสง ออกจากธรกจอนๆ ทแขงขนไดโดยโครงสราง แตในปจจบนมไดมการปรบโครงสรางของสาขาบรการดงกลาว ดงจะเหนไดวา ธรกจการซอและจาหนายกาซธรรมชาต ธรกจโรงแยกกาซ ธรกจทอจาหนายกาซ กยงคงอยกบ บมจ. ปตท. ซงเปนเจาของโครงขายทอกาซ และธรกจสายสงกระแสไฟฟาแรงสงกยงคงอยกบการไฟฟาฝายผลตฯ ซงเปนผซอ ขาย และผลตไฟฟารายใหญในตลาด

ประการทสาม ภาคบรการยงถกครอบงาดวยระบบสมปทาน เนองจากสญญาสมปทานจานวนหนงยงไมหมดอาย (ตามทปรากฏในตารางท 1) ดงจะเหนไดวา ในกรณของกจการโทรคมนาคม แมกระทงหนวยงานทมหนาทในการกาหนดนโยบาย คอกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร (กระทรวง ICT) และหนวยงานทมหนาทกากบดแล คอ กสทช. ตางกมผลประโยชนจากระบบสมปทาน



9

ตารางท 1 หนวยงานของรฐกบผลประโยชนจากระบบสมปทาน รฐวสาหกจ สมปทาน ผลประโยชนทรฐไดรบ ธรกจแพรภาพ กระจายเสยง บมจ. อสมท ชอง 3

โทรทศนเคเบล UBC สถานวทย 62 แหงทวประเทศ

รายไดจากสมปทาน 880 ลานบาท ใน ป 2555 (1)

กองทพบก ชอง 7 186-230 ลานบาท ธรกจโทรคมนาคม บมจ. ทโอท โทรศพทมอถอ AIS

โทรศพทพนฐาน Telecom Asia และ TT&T VSAT กบบรษท อควเมนท จากด

รายไดจากสวนแบงรายไดสมปทานเทากบ 24,348 ลานบาท ในป 2555 (1)

บมจ. กสท โทรคมนาคม โทรศพทมอถอ DTAC และ TRUE MOVE VSAT กบบรษท สยามเนทเวอรค แอนด

คอมพวเตอร จากด

รายไดจากสมปทานเทากบ 20,726 ลานบาท ในป 2555 (1)

กระทรวง ICT ดาวเทยมไทยคม รายไดจากสมปทานเทากบ 746 ลานบาท ในป 2555 (2)

ทมา: (1) สานกงานการตรวจเงนแผนดน รายงานผสอบบญชและงบการเงน (2) แบบ 56-1 ของรายงานประจาปของ บมจ. ไทยคม, 2555

การททงหนวยงานภาครฐและรฐวสาหกจไดรบประโยชนจากระบบสมปทาน ทาใหขาดแรงจงใจทจะยกเลกระบบดงกลาว ดงเชนในกรณทกระทรวง ICT พยายามให บมจ. กสท โทรคมนาคม ไดรบสทธในการใชคลนความถยาน 1800 MHz เมอสญญาสมปทานของบรษททรและดพซสนสดลงในเดอนกนยายน 2556 แทนการคนคลนดงกลาวให กสทช. เพอนาไปประมล

ประการทส ในตลาดทมการยกเลกการผกขาดของภาครฐ การขาดมาตรการในการสงเสรมการแขงขน ทาใหรฐวสาหกจหรอบรษทเอกชนทไดรบสมปทานซงประกอบกจการอยเดมยงคงอานาจในตลาด ผประกอบการรายใหมจงไมสามารถเขามาแขงขนได ทาใหกลไกตลาดบกพรอง เชน ในกรณของธรกจพลงงาน แม พ.ร.บ. การประกอบกจการพลงงาน พ.ศ. 2550 ไดเปดเสรกจการพลงงาน โดยผทตองการประกอบธรกจพลงงานสามารถขอใบอนญาตจาก กกพ. แตในทางปฏบต กลบไมมผประกอบการรายใดสามารถซอ ขายสง ขายปลก หรอนาเขากาซได เนองจากไมสามารถเขาถงโครงขายทอกาซของ บมจ. ปตท. ยกเวนมการออกกฎระเบยบทบงคบให ปตท. ตองใหผประกอบการรายอนเชาใชโครงขายทอกาซในราคาทเปนธรรม หรอทเรยกวา third party access แตเวลากลวงเลยมาแลว 6 ป หนวยงานกากบดแลกยงไมสามารถออกประกาศดงกลาว สงผลให บมจ. ปตท. สามารถขยายธรกจพลงงานตงแตตนนาไปจนถงปลายนา3

3 Nikomborirak, Deunden. 2010. “Regulation of the Gas Industry: The Case of Thailand.” APEC

Publications. สามารถดาวนโหลดไดจาก www.publications.apec.org/file-down load.php?...18-Gas_in_Thailand.pdf และไพโรจน วงศวภานนท . 2551. โครงการ “ธรรมาภบาลองคกรของรฐ : กรณศกษารฐวสาหกจไทย.” บทท 5 กรณศกษา ปตท. รายงานนาเสนอตอสานกงานกองทนสนบสนนการวจย.



10

โดยทวไป ภาคการเกษตรเปนภาคธรกจทรฐแทรกแซงคอนขางมาก ในรปแบบของการประกนราคาสนคาเกษตร แมมาตรการประกนราคาจะชวยยกระดบรายไดใหกบเกษตรกรในระยะสน แตกเปนการทาลายขดความสามารถในการแขงขนในระยะยาว เนองจากทาใหเกษตรกรขาดแรงจงใจทจะพฒนาประสทธภาพในการผลตผลผลตทางการเกษตร ทาใหคณภาพของสนคาเกษตรตาลง ในขณะเดยวกน ตนทนการผลตกสงขนดวย จากอปสงคการผลตทเพมขน ทผานมามการใชงบประมาณแทรกแซงราคาสนคาเกษตรมากขน ตามทปรากฏในรปท 2 ในกรณของการรบจานาขาว การกาหนดราคารบจานาทสงกวาราคาตลาดอยางมาก ทาใหรฐบาลเปนผซอและผขายรายใหญของประเทศ ซงทาลายกลไกตลาด และสงผลใหบรษทเอกชนทเปนผคาและผสงออกขาวหลายรายขาดรายได

รปท 2 วงเงนทใชในการยกระดบราคาขาว ป 2551-2556

55,900 67,600

337,246

280,733

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

ป 2552/53 ป 2553/54 ป 2554/55 ป 2555/56

ลานบ

าท

ทมา: ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร และกระทรวงการคลง รวบรวมโดยสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

กลาวโดยสรป ทผานมา รฐบาลไทยมนโยบายสนบสนนกลไกตลาดของการแขงขนทเสรในภาคอตสาหกรรมการผลต โดยรฐไมแทรกแซงกลไกตลาดในภาพรวม ยกเวนในกรณของการกาหนดอตราคาจางขนตาอตราเดยวทวประเทศ ซงมผลในการบดเบอนโครงสรางคาจางแรงงานทตางกนในแตละพนทตามคาครองชพ ทาใหตนทนในการประกอบธรกจในตางจงหวดสงเกนควร แตในภาคบรการ รฐซงหมายถงกระทรวง หนวยงานกากบดแล และรฐวสาหกจ ยงไมมแนวนโยบายทจะลดการผกขาดและสงเสรมการแขงขนในตลาด จากการทหนวยงานของรฐมสวนแบงรายไดจากธรกจในสาขาบรการนนๆ ในขณะทภาคการเกษตร การแทรกแซงราคาในตลาดของภาครฐทเพมมากขนตามลาดบในกรณของขาว เรมสงผลกระทบทางลบตอตลาด



11

อยางมนยสาคญ ไมวาจะเปนปญหาตนทนทสงขน คณภาพของสนคาทตาลง ทาใหการสงออกหดตว4

การกดกนการลงทนจากตางชาตและกฎกตกาของรฐทบดเบอนกลไกตลาดในภาคการเกษตรและภาคบรการ ทาใหผลตภาพแรงงานในภาคบรการและภาคการเกษตรตากวาภาคการผลตอยางมนยสาคญ ซงเปนลกษณะของประเทศทมระดบรายไดตากวาประเทศไทย ดงจะเหนไดจากรปท 3 อนง ผลตภาพแรงงานภาคการเกษตรของไทยอยในอนดบสดทายจากทงหมด 57 ประเทศ โดยตากวาทงฟลปปนสและอนโดนเซย

รปท 3 ประสทธภาพของแรงงานในภาคการผลตและภาคบรการป 2554

99,379

43,373

16,832 11,021 8,819

86,417

43,622 35,025

21,900 23,057 21,030

3,428 4,002 4,134

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

สงคโปร มาเลเซย ไทย ฟลปปนส อนโดนเซย

เหรยญ สรอ/คน/ป

บรการ อตสาหกรรม เกษตร

ทมา: IMD World Competitiveness Yearbook 2012.

การไมประกอบกจการทมลกษณะเปนการแขงขนกบเอกชน ยกเวนเพอความมนคง และการจดใหมสาธารณปโภค

แมประเทศไทยมนโยบายตองการลดบทบาทของภาครฐ แตในปจจบนยงมรฐวสาหกจ “แม” ซงหมายถงรฐวสาหกจทกระทรวงการคลงถอหนเกนกงหนงประมาณ 60 แหง และมรฐวสาหกจ “ลก” ทรฐวสาหกจแมถอหนเกนกงหนงอกประมาณ 100 กวาแหง และรฐวสาหกจหลานอกจานวนมากซงยงไมมการเกบขอมลรายละเอยดอยางเปนระบบ เพราะกระทรวงการคลงกากบเฉพาะรฐวสาหกจแมเทานน ในป 2555 รฐวสาหกจเหลานมรายไดรวมกนมลคา 4.9 ลานลานบาท โดยรอยละ 80 เปนรายไดจากรฐวสาหกจในธรกจพลงงาน หากคดเปนสดสวนของ

4 นพนธ พวพงศกร และคณะ. 2556. “ยทธศาสตรขาวไทย การวจยพฒนาขาวไทยและการมองไปขางหนา.”

รายงานวจย นาเสนอตอสานกงานกองทนสนบสนนการวจย.



12

ผลตภณฑภายในประเทศ ณ ราคาปจจบน (GDP) จะเทากบรอยละ 43.4 ซงเพมขนจากรอยละ 39.3 ในป 25515

รายงานของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย เรอง โครงการสงเสรมการแขงขนทางการคา (2554) ระบวา รฐวสาหกจแมทง 60 รายนน จานวนหนงเปนรฐวสาหกจทมภารกจในการสงเสรม มไดประกอบธรกจแขงขนกบเอกชน เชน การทองเทยวแหงประเทศไทย การกฬาแหงประเทศไทย สานกงานกองทนสงเคราะหการทาสวนยาง เปนตน แตประมาณ 30 รายประกอบธรกจทแขงขนโดยตรงกบเอกชน สวนมากอยในสาขาขนสง สอสาร การธนาคาร และพลงงาน

การทรฐวสาหกจแขงขนกบเอกชนนนไมจาเปนตองเปนสงทไมด หากรฐวสาหกจดงกลาวอยภายใตกฎกตกาและเงอนไขในการประกอบธรกจเชนเดยวกบธรกจเอกชน แตรฐวสาหกจไทยยงมขอไดเปรยบบรษทเอกชนบางประการ ประการแรก รฐวสาหกจจานวนหนงเปนเจาของสมปทาน จงเปนทงคแขงและผกากบเอกชนทรบสมปทาน เชน อสมท เปนเจาของสมปทานโทรทศนชอง 3 หรอ บมจ. ทศท. เปนเจาของสมปทานโทรศพทพนฐานและโทรศพทเคลอนท หรอบรษท ขนสง จากด เปนเจาของสมปทานการเดนรถระหวางจงหวด เปนตน ประการทสอง รฐวสาหกจตามนยามของ พ.ร.บ. วธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ไดรบสทธพเศษ โดยไมตองอยภายใตกฎหมายแขงขนทางการคา ซงหมายความวารฐวสาหกจสามารถใชกลยทธทางการคาใดๆ กไดทเปนการกดกนการแขงขนจากคแขงทเปนเอกชน ประการทสาม รฐวสาหกจทขาดทนไดรบเงนอดหนนหรอเงนชดเชยจากรฐบาล

อนง การใหเงนอดหนนแกรฐวสาหกจเพอใหบรการในเชงสงคมนนเปนแนวทางปฏบตทเปนสากล แตในกรณของประเทศไทยมกไมมการแยกบญชระหวางกจกรรมเชงพาณชยกบกจกรรมเชงสงคม ทาใหรฐวสาหกจไดรบการชดเชย ไมวาการขาดทนดงกลาวจะมาจากการใหบรการสงคมหรอการบรหารจดการทไรประสทธภาพ ทาใหไดเปรยบคแขงทเปนเอกชน

การดาเนนการทผานมาเพอลดบทบาทของภาครฐในการประกอบธรกจ เปนเพยงการลดสดสวนการถอหนของภาครฐในรฐวสาหกจทเขาไปจดทะเบยนในตลาดหลกทรพย เพอใหมการระดมทนจากประชาชนในวงกวาง และเพอใหรฐวสาหกจมการบรหารจดการทเปนมออาชพเหมอนบรษทเอกชน อนจะชวยในการปรบปรงประสทธภาพในการบรหารจดการ ซงเปนสงทด แตรฐละเลยทจะใชกลไกตลาดในการ “กดดน” ใหรฐวสาหกจทเปนบรษทมหาชนตองแขงขนเพอปรบปรงประสทธภาพและลดตนทน ทาใหไดรบผลประโยชนจากการปรบโครงสรางของรฐวสาหกจเพยงครงเดยว

ตวอยางของธรกจบรการทไดรบอานสงสจากนโยบายสงเสรมการแขงขนเสรของภาครฐในชวง 16 ป ตงแตมการกาหนดแนวนโยบายพนฐานของรฐในรฐธรรมนญฉบบป 2540 นนมนอย ผเขยนเหนวามกรณเดยวทเปนทประจกษ คอธรกจการบนในประเทศ ซงแตเดมนนผกขาดโดยการบนไทย สายการบนเอกชนอนๆ เชน บางกอกแอรเวยส ไมสามารถบนทบเสนทางของ

5 ตวเลข GDP มาจากคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ตวเลขรายไดรฐวสาหกจมาจาก

เอกสารขอมลสาคญของรฐวสาหกจไทย ของสานกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ กระทรวงการคลง



13

การบนไทยได จงตองไปสรางสนามบนของตนเองทสโขทยและสมย ในป 2546 รฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร ประกาศเปดเสรธรกจการบนภายในประเทศ แมนโยบายดงกลาวจะถกตงคาถามวามแรงจงใจจากผลประโยชนสวนตวของนายกรฐมนตรหรอไม เนองจากในเวลานนมการผลกดนใหสายการบนแอรเอเชย สายการบนตนทนตาจากมาเลเซยซงรวมทนกบบรษท ชน คอรปอเรชน จากด (มหาชน) เขามาประกอบธรกจการบนแขงกบการบนไทย แตสดทาย การสลายการผกขาดของการบนไทยทาใหคนไทยทงประเทศสามารถใชบรการสายการบนตนทนตาทหลากหลายในปจจบน สงผลใหอตราคาบรการลดลงมาก เมอกลไกตลาดทางาน ประชาชนกไมตองพงพาการกากบอตราคาบรการของกรมการขนสงทางอากาศดงเชนในอดต เพราะสายการบนตางกแขงขนกนดานราคาอยางเตมท

ในทางตรงกนขาม สาหรบธรกจพลงงานและโทรคมนาคม รฐบาลกลบไมมนโยบายสลายการผกขาดของรฐวสาหกจ ในกรณของพลงงาน แตเดม ปตท. เกดจากการลงทนรวมระหวางรฐกบเอกชน เพอพฒนาอตสาหกรรมพลงงานตนนา คอการสารวจและขดเจาะพลงงาน และธรกจโรงงานแยกกาซ แตตอมากลบใชอานาจผกขาดทรพยากรสาคญของประเทศ คอปโตรเลยมและกาซธรรมชาต เพอขยายขอบเขตของกจการไปจนถงธรกจกลางนาและปลายนา ซงมบรษทเอกชนประกอบกจการจานวนมาก เชน ธรกจปโตรเคม ธรกจการกลนนามน ธรกจปมนามน ธรกจรานกาแฟ และในสาขากาซกแผขยายไปยงธรกจขายสง-ขายปลกกาซ และลาสดคอโรงงานผลตไฟฟาทใชกาซธรรมชาต ทาให ปตท. กลายเปนธรกจทมรายไดสงถง 2 ลานลานบาทตอป6 หรอประมาณรอยละ 20 ของผลตภณฑมวลรวมในประเทศ (GDP) จนกระทงตลาดพลงงานแทบไมมพนทใหผประกอบการรายใหมตงแตตนนาไปจนถงปลายนา

ตวอยางเชน ธรกจทอจาหนายกาซธรรมชาต (distribution) ซงโดยโครงสรางแลวเปนธรกจทแขงขนได เพราะมไดเปนธรกจทตองใชเงนลงทนสง แตผประกอบกจการดงกลาวตองสามารถเชอมตอโครงขายทอจาหนายเขากบโครงขายหลกของ ปตท. ทาใหผประกอบการทมไดเปนบรษทในเครอไมสามารถใหบรการได ผประกอบการทใหบรการในปจจบนทงสามรายจงลวนเปนบรษทในเครอ ปตท.7 ซงสะทอนใหเหนวาผประกอบการรายใดทไมรวมทนกบ ปตท. กจะไมสามารถเขาสตลาดพลงงานได

นโยบายของรฐทผานมามไดแสดงถงความพยายามทจะยบยงการขยายตวของ ปตท. ไปสตลาดทตองแขงขนโดยตรงกบเอกชน ในทางตรงกนขาม รฐกลบมนโยบายสงเสรมการผกขาดของ ปตท. ไมวาจะเปนการไมแยกโครงขายทอกาซธรรมชาตออกจาก ปตท. เมอมการแปรสภาพเปนบรษทมหาชนในป 2544 ซงไมสอดคลองกบแผนการปฏรปรฐวสาหกจป 2541 ทเสนอใหมการแยกธรกจขนสงกาซออกจากธรกจจาหนายกาซ และใหบคคลทสามสามารถเชาใชโครงขายทอกาซของ ปตท. ไดภายในป 2542

6 รายงานประจาป 2555 ของ บมจ. ปตท. 7 ผประกอบการทงสามราย ไดแก บมจ. ปตท. บรษท PTT NGD จากด และบรษท Amata NGD ซง ปตท. ถอ

หนรอยละ 60



14

นอกจากน การมไดแยกธรกจขนสงกาซออกมาจาก ปตท. ยงขดกบมตคณะรฐมนตรและหนงสอชชวนสาหรบนกลงทน หรอการท ปตท. เขาไปซอกจการของบรษท อตสาหกรรม ปโตรเคมกลไทย จากด (มหาชน) (หรอ TPI) ในป 2547 ทาให ปตท. และบรษทในเครอมสวนแบงตลาดธรกจกลนนามนกวารอยละ 80 นอกจากน การให ปตท. ตรงราคาขายปลกนามนของปม ปตท. เพอมใหเกดแรงกดดนตอเงนเฟอหรอเปนการชวยเหลอคาครองชพ แมอางไดวาเปนนโยบายทางสงคม แตมาตรการดงกลาวกลบเปนการทาลายกลไกตลาด เนองจากผประกอบกจการสถานบรการรายอนๆ โดยเฉพาะรายยอยตามตางจงหวด ไมสามารถรบภาระขาดทนจากการแขงขนดานราคากบ ปตท. ได จงตองปดตว

ในสวนของธรกจการเงน แมธนาคารเฉพาะกจของรฐมเปาหมายเชงสงคม ไมวาจะเปนธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร ธนาคารเพอการสงออก ธนาคารอาคารสงเคราะห ธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมแหงประเทศไทย (SME Bank) ฯลฯ แตทผานมาเรมมการขยายตวของธนาคารของรฐในตลาดสนเชอ ซงทบซอนกบตลาดของธนาคารพาณชยเอกชน อนเปนขอกงวลของภาคเอกชน เนองจากธนาคารของรฐไดเปรยบธนาคารพาณชยเอกชน จากการทมกระทรวงการคลงพรอมทจะใหเงนเพมทนหากขาดทน และธนาคารเฉพาะกจของรฐไมไดอยภายใตการกากบดแลของธนาคารแหงประเทศไทยดงเชนธนาคารพาณชยเอกชน แมในทางปฏบต กระทรวงการคลงจะขอใหธนาคารแหงประเทศไทย เปนผตรวจสอบความมนคงทางการเงนของธนาคารของรฐ โดยใชมาตรฐานเดยวกบธนาคารเอกชนทวไป

ณ สนป 2555 ธนาคารของรฐมการปลอยสนเชอประมาณ 4.8 ลานลานบาท คดเปนสดสวนสงถงรอยละ 48 จากวงเงนสนเชอทงระบบของธนาคารซงมวงเงนประมาณ 10 ลานลานบาท สงกวาในป 2551 ซงธนาคารของรฐมสวนแบงตลาดสนเชอเพยงรอยละ 418 แมธนาคารของรฐบางแหงจะมภารกจดานสงคม เชน SME Bank ซงมงเปาในการใหสนเชอแกธรกจขนาดกลางและขนาดยอม หรอธนาคารออมสนทใหความสาคญกบการสงเสรมการออม แตในความเปนจรง การดาเนนธรกจของธนาคารเฉพาะกจหลายแหงกไมแตกตางจากธนาคารพาณชยเอกชนทวไป

ตวอยางเชน การศกษาของเดอนเดน (2553)9 พบวา แม SME Bank จะมวตถประสงคในการปลอยกใหแกวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอมทไมสามารถเขาถงระบบสนเชอของธนาคารพาณชยได แตในทางปฏบต เนองจากดชนชวดผลการดาเนนงานทกระทรวงการคลงกาหนดตวหนงคออตราหนเสย การปลอยสนเชอใหแกธรกจขนาดยอมทมความเสยงสง ทาให SME Bank ไมสามารถรกษาระดบอตราหนเสยในเกณฑทกระทรวงการคลงกาหนดได จงตอง

8 ตวเลขสนเชอของธนาคารของรฐมาจากขอมลสาคญของรฐวสาหกจไทย ของสานกงานคณะกรรมการนโยบาย

รฐวสาหกจ กระทรวงการคลง ตวเลขสนเชอทงระบบมาจากฐานขอมลสนเชอของธนาคารแหงประเทศไทย 9 “การเขาถงสทธประโยชนดานภาษและแหลงเงนทนของธรกจขนาดกลางและขนาดเลก” บทความนาเสนอใน

งานสมมนาวชาการประจาป 2553 ของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย



15

เลอกปลอยสนเชอใหแกผประกอบการขนาดกลางทมความเสยงตา ซงไมตางจากธนาคารพาณชยทวไป

รายงานดงกลาวแสดงขอมลวา ในชวง 9 เดอนแรกของป 2553 สนเชอเกอบครงหนงของ SME Bank มวงเงนสงถงกวา 40 ลานบาท ในลกษณะเดยวกน ดชนประเมนผลการดาเนนงานของธนาคารออมสนกใหความสาคญกบผลดาเนนการดานการเงน มใชเปาหมายทางสงคม เชน การสงเสรมการออม ทาใหธนาคารมงเนนการทาธรกรรมในเชงพาณชยไมตางจากธนาคารพาณชยทวไป ภาพของธรกจพลงงานและการเงนแสดงใหเหนวารฐยงคงขยายบทบาทของตนเองในตลาด แมเอกชนจะประกอบธรกจไดแลว

ในสวนของกจการโทรคมนาคม ทผานมา รฐวสาหกจไมไดแขงขนกบเอกชนมากนก เพราะมสถานภาพเปน “ผใหสมปทาน” ทาใหไมตองขวนขวายสรางรายไดเพอความอยรอด ในป 2555 บมจ. กสท โทรคมนาคม (เดมคอการสอสารแหงประเทศไทย หรอ กสท.) มรายไดจากการใหบรการเองเพยง 13,590 ลานบาท แตมรายไดจากสวนแบงรายไดจากสมปทานสงถง 20,726 ลานบาท ในขณะท บมจ. ทโอท (เดมคอองคการโทรศพทแหงประเทศไทย หรอ ทศท.) มรายไดจากการใหบรการเอง 30,142 ลานบาท ในขณะทมรายไดจากสมปทาน 24,348 ลานบาท10

รายไดจากสมปทานทาใหรฐวสาหกจทงสองแหงไมมความจาเปนตองขวนขวายเพอพฒนาหรอปรบปรงขดความสามารถในการแขงขนเหมอนคแขงเอกชน ทาใหสวนแบงตลาดในบรการโทรคมนาคมของรฐวสาหกจในตลาดทแขงขนนอย เชน บมจ. ทโอท มสวนแบงตลาดโทรศพทเคลอนทเพยงรอยละ 0.2511 แมจะมคลนความถ 2.1 GHz หรอ 3G กอนบรษทเอกชนรายอนๆ ยกเวนในสวนของบรการโทรศพทพนฐานของ บมจ. ทโอท ทยงมสวนแบงตลาดคอนขางมากตามทปรากฏในตารางท 2 เนองจากสญญาสมปทานจากดจานวนเลขหมายทผรบสมปทานเอกชนสามารถใหบรการได ความไดเปรยบในเชงโครงขายโทรศพทของ บมจ. ทโอท ทาใหยงคงรกษาสวนแบงตลาดในธรกจทเกยวเนอง คอบรการอนเตอรเนต เอาไวได

ตารางท 2 สวนแบงตลาดโทรคมนาคมของรฐวสาหกจ

ตลาด สวนแบงตลาดของรฐวสาหกจ (รอยละ)

โทรศพทเคลอนท 0.25 โทรศพทพนฐานเขตกรงเทพฯ และปรมณฑล 46 โทรศพทพนฐานเขตภมภาค 74 อนเตอรเนต 33 ทมา: สานกงานคณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.), รายงานสภาพตลาด

โทรคมนาคม ไตรมาสท 3 ป 2555

10 ขอมลจากสานกงานการตรวจเงนแผนดน รายงานผสอบบญชและงบการเงนของบรษท กสท โทรคมนาคม

จากด (มหาชน) และบรษท ทโอท จากด (มหาชน) สาหรบปสนสดวนท 31 ธนวาคม 2555 11 สานกงานคณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.),

รายงานสภาพตลาดโทรคมนาคม ไตรมาสท 3 ป 2555



16

ตวเลขสวนแบงดงกลาวแสดงใหเหนวา แมรฐวสาหกจจะมขอไดเปรยบบรษทเอกชนบางประการ แตกยงไมสามารถแขงขนกบเอกชนได แมจะมทรพยากรเชนคลนความถในครอบครอง ทงนสวนหนงเปนเพราะรฐวสาหกจอยภายใตกฎระเบยบของราชการ ซงไมสอดคลองกบกฎเกณฑการแขงขนยคใหม เชน รฐวสาหกจไมสามารถประมลคลนความถได เพราะตองของบประมาณลวงหนา เปนตน

ชวงนเปนชวงหวเลยวหวตอของการกาหนดบทบาทของรฐวสาหกจในกจการโทรคมนาคมในยคทไมมรายไดจากสมปทานคอยหลอเลยง เนองจาก พ.ร.บ. องคกรจดสรรคลนความถ พ.ศ. 2553 กาหนดใหรายไดจากสมปทานกจการโทรคมนาคมเปนของรฐ อนง เนองจากรฐวสาหกจในกจการโทรคมนาคมมไดมอานาจผกขาดโครงขายโทรคมนาคม ซงตางจากรฐวสาหกจในธรกจพลงงาน ทาใหตองขวนขวายเพอความอยรอด

การทรฐวสาหกจทงสองแหงมรายไดแบบ “งายๆ” จากสมปทาน ทาใหองคกรออนแอ ไมมการพฒนาขดความสามารถในการแขงขนเทาทควร ดงนน เมอรายไดจากสญญาสมปทานสนสดลงในป 2556 จงประสบปญหาการหารายไดเสรม เพอชดเชยรายไดจากสมปทาน รฐวสาหกจจงตองเลอกวธใหเอกชนเชาใชทรพยากรในครอบครอง ดงเชนในกรณ บมจ. กสท โทรคมนาคม ทาสญญากบบรษท บเอฟเคท จากด ซงเปนบรษทในเครอ บมจ. ทรคอรปอเรชน โดยใหบรษทเอกชนดงกลาวเปนผบรหารโครงขายเกอบทงหมด ทาใหสญญามลกษณะเสมอน “สมปทานจาแลง”

การทรฐวสาหกจทาสญญาใหเอกชนรบชวงตอในการใหบรการในลกษณะดงกลาวเปนการบดเบอนกลไกตลาด เพราะแทนทผประกอบการจะแขงกนประมลคลนความถ และบรหารจดการคลนใหเกดประโยชนสงสด กลบหนมาหาชองทางในการทาสญญากบรฐวสาหกจ ซงเปนการไดคลนมาครอบครองทางลดโดยไมตองประมล

ผเขยนเหนวา การทรฐละเลยทจะดาเนนการตามแนวนโยบายทางเศรษฐกจทกาหนดไวในรฐธรรมนญ สวนหนงมาจากเงนทรฐวสาหกจสงเขาคลงปละประมาณ 100,000 ลานบาท อกสวนหนงเปนเหตผลดงท ดร. ไพโรจน วงศวภานนท (2551)12 ระบวา เปนเพราะฝายการเมองไดประโยชนจากรฐวสาหกจจากการจดซอจดจาง และจากการปนบาเหนจคนทอาจพลาดตาแหนงทางการเมองไปนงเปนกรรมการของรฐวสาหกจทผกขาด มกาไรสง จงมเบยประชมสง เชน บมจ. ปตท., บมจ. ปตท. สผ. เปนตน ขาราชการกมแรงจงใจทจะรกษารฐวสาหกจในสงกดกระทรวงของตนเองไว เพราะขาราชการระดบสง เชน ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวงพลงงาน อยการสงสด เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา ฯลฯ ไดนงเปนกรรมการของรฐวสาหกจขนาดใหญเหลานเชนกน

12 ไพโรจน วงศวภานนท. 2551. โครงการ “ธรรมาภบาลองคกรของรฐ: กรณศกษารฐวสาหกจไทย.” บทท 5

กรณศกษา ปตท. รายงานนาเสนอตอสานกงานกองทนสนบสนนการวจย.



17

กากบดแลการแขงขนในตลาดใหเปนไปอยางเสรและเปนธรรม

ในตลาดทมผประกอบการมากกวาหนงรายและมการแขงขนในตลาด รฐยงคงตองทาหนาทในการกาหนดกฎกตกาในการแขงขน เพอปองกนมใหผประกอบการรายใหญเอาเปรยบคแขงทเลกกวา หรอมใหผประกอบการรวมหวกนกาหนดเงอนไขการคาทมลกษณะเปนการเอาเปรยบผบรโภค เชน การกาหนดราคาหรออตราคาบรการรวมกน เปนตน

ประเทศไทยม พ.ร.บ. การแขงขนทางการคาตงแตป 2542 โดยนบเปนประเทศแรกในอาเซยนทมการบงคบใชกฎหมายดงกลาว13 เปนทนาเสยดายวา แมประเทศไทยจะเปนประเทศแรกในภมภาคอาเซยน14 ทมการตรากฎหมายวาดวยการปองกนการผกขาดอยางเตมรปแบบ15 แตกลบไมมการบงคบใชกฎหมายฉบบนอยางจรงจงในชวง 14 ปทผานมา ดงจะเหนไดจากเวบไซตของสานกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคา กระทรวงพาณชย (otcc.dit.go.th) ซงเปนหนวยงานทบงคบใชกฎหมายฉบบน แทบจะไมมรายละเอยดใดๆ เมอเทยบกบสานกแขงขนทางการคาของประเทศเพอนบานทมกฎหมายในลกษณะเดยวกน เชน อนโดนเซย (www.kppu.go.id)

จากเรองรองเรยนจานวนมากทระบวามขอยตแลว ลวนไมพบหลกฐานความผดของผถกกลาวหา นอกจากน เรองรองเรยนทคางคามาตงแตป 2542 อกจานวนหนงกยงไมมคาตดสน เวนแตในกรณรองเรยนเกยวกบผผลตรถจกรยานยนตรายใหญรายหนงเทานนทคณะกรรมการการแขงขนทางการคามคาตดสนวามความผดจรง และดาเนนการทางกฎหมาย แตอยการกสงไมฟอง ดวยเหตผลวากระบวนการสอบสวนผดขนตอน และแมคณะกรรมการฯ ไดดาเนนการใหถกตองและสงฟองอกครง แตอยการกสงไมฟองอกในป 2556 ดวยเหตผลวาหลกฐานไมเพยงพอ ทาใหไมมประวตการดาเนนคดจากกฎหมายแขงขนทางการคาตงแตถกบญญตขนมา

เหตใดกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาของไทยจงเปนหมนมาเปนเวลา 10 ป? หากพจารณาจากมมมองของเศรษฐกจการเมอง การทกฎหมายฉบบนไมมการบงคบใชกไมใชเรองทเกนความคาดหมายแตอยางใด บทความของสรยะใสและรจตกนก (2545)16 ไดวเคราะหความสมพนธทโยงใยระหวางฝายการเมองและธรกจขนาดใหญกบคณะกรรมการการแขงขนทาง

13 อนโดนเซยตรากฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาในปเดยวกน แตมบทบญญตใหมการบงคบใชในปถดมา

ในปจจบน สงคโปร มาเลเซย และเวยดนาม มกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาแลว 14 แตเดมประเทศไทยม พ.ร.บ. กาหนดราคาสนคาและปองกนการผกขาด พ.ศ. 2522 ซงมเปาประสงคหลกใน

การควบคมราคาสนคา เพอปองกนปญหาเงนเฟอ มากกวาปองกนพฤตกรรมของเอกชนทเปนการผกขาด จงจาเปนตองตรากฎหมายใหม เพอใหบทบญญตในสวนทเกยวของกบการปองกนการผกขาดมความสมบรณมากขน ซงกเปนทมาของ พ.ร.บ. การแขงขนทางการคา พ.ศ. 2542

15 ประเทศอนโดนเซยมการตรากฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคาในป 2542 เชนเดยวกบประเทศไทย แตกฎหมายมผลบงคบใชในปตอมา คอ ป 2543 โดยประเทศสมาชกอนๆ ทมการตรากฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคา ไดแก สงคโปร (ป 2548) และเวยดนาม (ป 2548 แตบงคบใชในป 2549)

16 สรยะใส กตะศลา และรจตกนก จตมนชยธรรม. 2545. “การผกขาดธรกจกบการเมอง,” ในรายงาน “การสรางแนวรวมในการผลกดนนโยบายการแขงขนทางการคา.” สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.



18

การคา ณ เวลานน ซงมนายอดศย โพธารามก เปนประธานกรรมการในฐานะรฐมนตรวาการกระทรวงพาณชย พบวากรรมการหลายราย รวมทงประธานกรรมการและเลขานการคณะกรรมการ (อธบดกรมการคาภายใน) มตาแหนงในบรษทขนาดใหญในธรกจโทรคมนาคมและบรษทในเครอของกลมธรกจขนาดใหญ อนไดแก เครอปนซเมนตไทย เครอเจรญโภคภณฑ และเครอแสงโสม ซงเปนบรษททเกยวของกบประเดนการกดกนการแขงขนทมการรองเรยนทงสน ในลกษณะเดยวกน บทความของเดอนเดน นคมบรรกษ และสณพร ทวรรณกล (2549)17 กไดแสดงภาพการโยงใยระหวางธรกจขนาดใหญและนกการเมอง (หมายความถงผทมตาแหนงทางการเมองในรฐบาล ณ เวลานน) ในคณะกรรมการการแขงขนทางการคา

หากพจารณาโครงสรางของคณะกรรมการการแขงขนทางการคาในปจจบน พบวาสายสมพนธโยงใยระหวางธรกจกบการเมองลดนอยลงมาก เนองจากนกการเมองจากเครอธรกจขนาดใหญเขาไปรบตาแหนงในรฐบาลนอยลง เนองจากหลายรายถกหามมใหเลนการเมอง อนเปนผลจากการยบพรรคในชวง 5 ปทผานมา อยางไรกด คณะกรรมการการแขงขนทางการคาชดปจจบนทไดรบการแตงตงเมอเดอนเมษายน 2556 ยงคงมกรรมการทเปนตวแทนจากภาคธรกจ อนไดแก สภาหอการคาฯ และสภาอตสาหกรรมฯ โดยมกรรมการทเกยวของกบบรษทในเครอปนซเมนตไทย เครอเจรญโภคภณฑ และบรษทแสนสร

การทคณะกรรมการการแขงขนทางการคาซงเปนผควบคมกฎกตกาการแขงขนทเปนธรรม ถกอานาจทางการเมองและอานาจของกลมทนขนาดใหญเขาแทรกแซงตลอดมา เปนผลทาใหกลไกในการปองกนการผกขาดในประเทศไทยลมเหลว ดงจะเหนไดวา คณะกรรมการการแขงขนทางการคาไมมความกระตอรอรนทจะออกเกณฑทจาเปนในการบงคบใชกฎหมาย ไมวาจะเปนเกณฑของผประกอบการทมอานาจเหนอตลาดตามมาตรา 25 หรอเกณฑการควบรวมธรกจตามมาตรา 26 จนกระทงในยคของรฐบาลทมาจากการทารฐประหารในป 2550 จงมการคลอดเกณฑของผมอานาจเหนอตลาด หลงจากบงคบใชกฎหมายการแขงขนทางการคามานานถง 8 ป แตกเปนเกณฑทคอนขางหละหลวม18 และแมจะมการประกาศเกณฑ แตกยงคงไมมการบงคบใชกฎหมายอยางจรงจงเชนเดม ในสวนของเกณฑการควบรวมธรกจกยงไมมการประกาศกาหนดจนทกวนน ทาใหรฐไมมเครองมอในการกากบการควบรวมธรกจระหวางธรกจขนาดใหญ ซงอาจนาไปสการผกขาด

กลาวโดยสรป การคาของประเทศไทยในปจจบนอยในสภาพ “มอใครยาวสาวไดสาวเอา” ใครมอสนกตองหาทางดนรนชวยตนเอง เพราะไมสามารถพงพาราชการใหชวยเหลอและดแลใหเกดความเปนธรรมได มองไปในอนาคต โอกาสทกฎหมายฉบบนจะมการบงคบใชกยงคงมดมด สานกงานคณะกรรมการการแขงขนทางการคายงคงเปนหนวยงานเลกๆ ภายใต

17 เดอนเดน นคมบรรกษ และสณพร ทวรรณกล. 2549. “การผกขาดธรกจกบการเมอง.” งานวจยนาเสนอใน

งานสมมนาวชาการประจาป 2549 ของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย. 18 เกณฑของผมอานาจเหนอตลาดคอ ผประกอบการรายใดรายหนงทมสวนแบงตลาดมากกวารอยละ 50 และม

ยอดขายมากกวา 1,000 ลานบาทตอป หรอผประกอบการ 3 รายรวมกน มสวนแบงตลาดตงแตรอยละ 75 ขนไป โดยรายใดรายหนงมยอดขายมากกวา 1,000 ลานบาทตอป



19

กรมการคาภายในทรฐมนตรไมคอยใหความสาคญ ทงดานงบประมาณและบคลากร ตวอยางเชน ในชวงรฐบาล พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร ชวงป 2544-2549 มการประชมคณะกรรมการการแขงขนทางการคาเพยง 5 ครง หรอเฉลยปละ 1 ครง

ในป 2554 สานกงานฯ ไดรบงบประมาณเพยง 3 ลานบาท (เมอเทยบกบประมาณ 245 ลานบาทของอนโดนเซย) และเจาหนาท 28 คนมกถกดงตวไปปฏบตหนาทในโครงการประชานยมทรฐบาลมงหาคะแนนเสยง19 เชน โครงการธงฟา-ราคาประหยด เปนตน ทาใหไมสามารถพฒนาทกษะดานการแขงขนทางการคาทมความซบซอนสง และตองการความรทงทางดานเศรษฐศาสตรและนตศาสตรทลกซง ความลมเหลวในการบงคบใชกฎหมาย ทาใหเรองรองเรยนในชวงป 2552-2553 เหลอเพยงกรณเดยว และแมเรองรองเรยนจะเพมขนเปน 11 เรองในป 2555 แตกยงไมมการดาเนนการทางกฎหมายกบธรกจใดๆ

ทงหมดนแสดงใหเหนชดเจนวา ทผานมา รฐละเลยภารกจสาคญในการสงเสรมกลไกตลาด คอการรกษากฎกตกาในการแขงขนทเปนธรรม แตทนาเปนหวงมากกวานนกคอ บอยครง กฎกตกาของรฐเปนตนเหตของการผกขาดของธรกจ การศกษาในหวขอตอไปจะวเคราะหวาการผกขาดทเกดจากกฎระเบยบของรฐนนแพรหลายเพยงใด

ยกเลกหรอละเวนการตรากฎหมายและกฎเกณฑทควบคมธรกจ ซงไมสอดคลองกบความจาเปนทางธรกจ

นอกจากการกากบดแลพฤตกรรมทางการคาของผประกอบการเอกชน รฐกตองไมออกกฎหมายหรอระเบยบทเปนการกดขวางหรอจากดการแขงขนในตลาด ซงอยเหนอการบงคบของกฎหมายแขงขนทางการคา ในประเทศทใหความสาคญกบการพทกษรกษากลไกตลาด กอนการออกกฎหมายหรอระเบยบใดๆ ของฝายบรหารหรอฝายนตบญญต จะตองมการศกษาผลกระทบของกฎระเบยบ ทเรยกวา Regulatory Impact Assessment (RIA) ซงรวมถงผลกระทบตอการแขงขนในตลาดดวย

คณะรฐมนตรมมตเมอวนท 4 กมภาพนธ 2546 เหนชอบใหทกหนวยงานตองจดทาหลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย เพอประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตรในการเสนอรางกฎหมาย และตอมามการออกระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 กาหนดใหหนวยงานตองจดทาคาชแจงตามหลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายประกอบการเสนอรางพระราชบญญต และใหสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาตรวจสอบความถกตองตามหลกเกณฑในการตรวจ

19 Deunden Nikomborirak. (forthcoming). “The political economy of the competition regimes

in Thailand and South Korea: a comparison.”



20

พจารณารางของพระราชบญญตดวย หลกเกณฑดงกลาวม 10 ขอ20 แตไมมขอใดกลาวถงการประเมนผลกระทบตอการแขงขนในตลาด ซงตางจากกรอบวธการทา RIA ในตางประเทศ ทใหความสาคญกบการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบตอกลไกตลาด21 ดวยเหตผลดงกลาว จงมมาตรการจานวนมากทจากดการนาเขาวตถดบในการผลต เชน อาหารสตว ไดแก กากถวเหลอง ขาวโพดเลยงสตว ปลาปน นมผง และพอพนธ-แมพนธสตว เชน ไกไข ทาใหผประกอบการรายยอยเสยเปรยบผประกอบการรายใหญ เนองจากเขาถงวตถดบไดยากกวา เพราะมปรมาณการสงซอนอย จงตองซอผานพอคาคนกลางทไดรบสทธในการนาเขา เปนตน

ตวอยางอกกรณหนงกคอธรกจสรา ซงมการผกขาดภายใตระบบสมปทานมาเปนเวลากวา 40 ป กอนทกรมสรรพสามตจะเปดเสรการผลตสราในป 2542 โดยใหผประกอบการทตองการผลตสราสามารถขออนญาตการผลตสราได แตเงอนไขการตงโรงสรา เชน ปรมาณการกลนขนตา พนทขนตาของโรงงาน และระยะทตองอยหางจากแหลงนา ทาใหไมมผประกอบการรายใดสามารถขอใบอนญาตการประกอบธรกจกลนสราได22 สงผลใหตลาดการผลตสราเปนตลาดทผกขาดมาโดยตลอด แมในทางทฤษฎจะมการเปดเสรการประกอบกจการกตาม หรอในกรณทมการจากดใบอนญาตการประกอบกจการนายหนาคาหนหรอโบรกเกอร ทาใหผใหบรการในตลาดมนอยราย และทาใหการแขงขนในตลาดมจากด ผประกอบการจงสามารถรวมตวกนกาหนดอตราคาบรการรวมกนหรอสรางกฎกตกาเพอจากดการแขงขนระหวางกนเพอสรางกาไรสวนเกนไดงาย23 หรอบางครงกฎระเบยบของรฐ เชน การกาหนดอตราคาธรรมเนยมสงสด ซงแมจะมเจตนาทดในการคมครองผบรโภค แตกกลายเปนเครองมอทผประกอบการใชในการกาหนดอตราคาบรการรวมกนโดยถกตองตามกฎหมาย24

อนง หนวยงานราชการบางแหงหารายไดจากการผกขาด “ขอมลราชการ” เชน กรมพฒนาธรกจการคาให บมจ. บซเนส ออนไลน เปนผใหบรการขอมลบรษทจดทะเบยนทงหมดในลกษณะออนไลนแกลกคาเพยงรายเดยว แมบรการดงกลาวจะเปนประโยชนอยางยงสาหรบสอมวลชนและนกวชาการทตองการตรวจสอบขอมลเกยวกบนตบคคลทเปนขาว และสาหรบภาควชาการทตองการศกษาโครงสรางและผลการดาเนนงานของภาคธรกจในประเทศไทย แต

20 (1) วตถประสงคและเปาหมาย (2) ผทตองปฏบตภารกจ (3) ความจาเปนในการตรากฎหมาย (4) ความ

ซาซอนของกฎหมาย (5) ภาระตอบคคลและความคมคา (6) ความพรอมของรฐ (7) หนวยงานทรบผดชอบ (8) วธการทางานและการตรวจสอบ (9) อานาจในการตราอนบญญต และ (10) การรบฟงความคดเหน

21 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). 2008. “Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis.”

22 เดอนเดน นคมบรรกษ และคณะ. 2545. โครงการ “สารวจพฤตกรรมทางการตลาดเพอสนบสนนระบบการแขงขนตามโครงการสงเสรมระบบการแขงขนทางการคาทเออตอการสงออก.” เสนอตอกรมการคาภายใน กระทรวงพาณชย.

23 สฤณ อาชวานนทกล. 2552. “อานาจเหนอตลาดของบรษทนายหนาคาหลกทรพย.” รายงานการศกษานาเสนอในงานสมมนาวชาการประจาป 2552 ของสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

24 เดอนเดน นคมบรรกษ พรชย ฬลหาเวสส และคณะ. 2552. โครงการ “ประเมนการแขงขนในบรการโอนเงนเขาบญชระหวางธนาคาร.” เสนอตอธนาคารแหงประเทศไทย.



21

อตราคาบรการนนสงมาก25 โดยในป 2555 บรษทมอตรากาไร (สทธ) รอยละ 23 และมอตราผลตอบแทนของผถอหนสงถงรอยละ 31.5426

ผเขยนขอตงขอสงเกตวา การทกรมพฒนาธรกจการคาไดรบสวนแบงรายไดจากบรษทเอกชน อาจทาใหกรมพฒนาธรกจการคาไมมแรงกระตนในการปรบปรงการเขาถงฐานขอมลของตนเอง และไมมแรงจงใจทจะควบคมอตราคาบรการทเปนธรรมสาหรบผใชบรการ

กลาวโดยสรป ประเทศไทยยงไมมกลไกตรวจสอบการออกกฎระเบยบของหนวยงานภาครฐทสรางการผกขาดเทยมขนในตลาดเพอแสวงหากาไรใหกบหนวยงาน ทาใหการบดเบอนกลไกตลาดจากกฎกตกาของภาครฐมอยแพรหลาย

กากบดแลมใหสาธารณปโภคพนฐานอยภายใตการผกขาดของเอกชน

บรการสาธารณปโภคพนฐาน เชน ไฟฟา พลงงาน โทรคมนาคม ขนสง ฯลฯ ซงมลกษณะเปนโครงขาย มกมลกษณะตลาดท “ผกขาดโดยธรรมชาต” (natural monopoly) เนองจากโครงขายโทรคมนาคม โครงขายทอกาซ โครงขายสายสงกระแสไฟฟาแรงสง ลวนตองใชเงนลงทนสง จงไมคมคาสาหรบการวางโครงขายทบซอนกน ทาใหไมสามารถมการแขงขนในการใหบรการ ในตลาดเหลาน รฐมหนาทกากบมใหเจาของโครงขาย ไมวาจะเปนวสาหกจของเอกชนหรอของรฐ ใชอานาจผกขาดในการเอาเปรยบผใชบรการ โดยกาหนดคาบรการการเชาใชโครงขายทสงเกนควร หรอปฏเสธการเชาใชโครงขาย

รฐธรรมนญฉบบป 2550 มาตรา 84 (11) กาหนดไววา “การดาเนนการใดทเปนเหตใหโครงสรางหรอโครงขายขนพนฐานของกจการสาธารณปโภคขนพนฐานของรฐอนจาเปนตอการดารงชวตของประชาชน หรอเพอความมนคงของรฐ ตกไปเปนกรรมสทธของเอกชน หรอทาใหรฐเปนเจาของนอยกวารอยละหาสบเอด จะกระทามได” ในปจจบน รฐวสาหกจยงคงเปนเจาของโครงขายพนฐานของกจการสาธารณปโภคทกประเภท เชน โครงขายทอกาซ โครงขายถนนและราง และโครงขายสายสงไฟฟาแรงสง แตในบางกรณ รฐวสาหกจทเปนเจาของโครงขายมสถานภาพเปน “นตบคคลเอกชน” ซงจดทะเบยนในตลาดหลกทรพย เชน บมจ. ปตท. ทาใหความเปนรฐวสาหกจซงปฏบตภารกจเพอผลประโยชนของประเทศลดนอยลงมาก เนองจากตองแสวงหากาไรใหแกผถอหนเชนเดยวกบธรกจเอกชนทวไป

ผเขยนมความเหนวา การทเอกชนเปนเจาของโครงขายขนพนฐานของกจการสาธารณปโภคนนไมจาเปนตองเปนสงทไมด หากหนวยงานกากบของรฐมความเขมแขง

25 คาบรการสาหรบแพกเกจขนตาท 25 ชวโมง คอ 46,000 บาท ณ เดอนกนยายน 2556 ไมมบรการแพกเกจท

จานวนชวโมงตากวานน 26 ขอมลจากฐานขอมลบรษทจดทะเบยนของระบบ Corpus-Business Online



22

สามารถรกษาผลประโยชนของสาธารณชนได โดยกากบดแลมใหเอกชนใชอานาจผกขาดในการเอาเปรยบผบรโภคและคแขงทางธรกจ ดงเชนในประเทศทพฒนาแลวหลายประเทศ รวมถงสหรฐอเมรกา แคนาดา ออสเตรเลย และยโรป ทมหนวยงานกากบดแลกจการสาธารณปโภคทเขมแขง

การกากบดแลกจการสาธารณปโภคพนฐานของประเทศไทยยงไมเปนระบบมากนก ตวอยางเชน กจการขนสง ประปา และไปรษณย ยงไมมหนวยงานกากบดแลเฉพาะ ทาใหรฐวสาหกจบางแหงทมสญญาสมปทานในครอบครอง ทาหนาทเปนทงผใหบรการและผกากบดแลผใหบรการเอกชนทอยภายใตสมปทาน เชน ธรกจบรการการเดนรถระหวางจงหวดและในกรงเทพฯ รฐวสาหกจ คอบรษท ขนสง จากด (บขส.) และองคการขนสงมวลชนกรงเทพฯ (ขสมก.) ยงคงเปนทงผใหบรการเดนรถและเปนผกากบบรษทเอกชนทไดรบสมปทานการเดนรถ ทาใหมผลประโยชนและบทบาทททบซอนกน สาหรบกจการอนๆ ทไมมสมปทาน เชน กจการประปาอยภายใตการกากบของคณะกรรมการของรฐวสาหกจทใหบรการ ทาใหเกดปญหาผลประโยชนและบทบาทหนาทของกรรมการทบซอนกน

แมการกากบดแลบรการสาธารณปโภคพนฐานเหลานจะไมเปนระบบ แตรฐมกกากบดแลการกาหนดราคาอยางเขมงวด เนองจากราคาคาบรการสาธารณปโภคพนฐาน เชน ราคาคาไฟฟา ประปา กาซหงตม รถเมล ฯลฯ มกเปนประเดนทางการเมอง ทาใหรฐวสาหกจทผกขาดบรการไมสามารถกาหนดราคาคาบรการทสงเกนควรได ในทางตรงกนขาม อตราคาบรการพนฐานบางประเภทตากวาตนทนอยางมาก เชน คาบรการขนสงผโดยสารทางรถไฟชนสองและชนสาม คาโดยสารรถเมลแบบไมมแอร และคาบรการโทรศพทพนฐาน เปนตน ทาใหไมมการลงทนเพอปรบปรงทงคณภาพและความเพยงพอและทวถงของบรการเหลาน เนองจากรฐวสาหกจไมตองการรบภาระขาดทน ในขณะทรฐละเลยการกากบดแลคณภาพของบรการ

สาหรบบรการสาธารณปโภคทมหนวยงานกากบดแลเฉพาะ ไดแก โทรคมนาคมและพลงงาน การกากบดแลเพอปองกนการผกขาดโครงขายกกลบมไดมผลงานทดไปกวาในสาขาบรการสาธารณปโภคอนๆ ทกลาวไปแลว

กจการโทรคมนาคมอยภายใตการกากบดแลของ กสทช. การผกขาดของกจการโทรคมนาคมจะอยทโครงขายการสอสาร เชน โครงขายโทรศพทพนฐานและโครงขายเคลอนท ซงประกอบดวยสถานฐานและเสาสญญาณ แมกฎหมายวาดวยการประกอบกจการโทรคมนาคมกาหนดใหผทเปนเจาของโครงขายโทรคมนาคมตองใหผประกอบการรายอนเชอมตอโครงขายโดยไมสามารถปฏเสธได แตหนวยงานกากบดแลมไดกากบใหอตราคาเชอมมความเปนธรรม แตกลบปลอยใหผใหบรการโทรศพทมอถอสามรายใหญซงเปนเจาของโครงขาย กาหนดอตราคาบรการรวมกนท 1 บาทตอนาท ในขณะทมการประมาณการตนทนทเพยง 25 สตางคตอนาท คาบรการทสงดงกลาว นอกจากทาใหการโทรศพทขามโครงขายมตนทนสงเกนควร ยงทาใหผประกอบการรายเลก คอบรษทฮทชสน ตองประสบภาวะขาดทนอยางมาก จนกระทงตองขาย



23

กจการใหแกคแขง คอบรษททร โทรศพทมอถอในประเทศไทยจงเหลอผใหบรการขนาดใหญเพยง 3 ราย

สาหรบกจการพลงงาน ธรกจทมลกษณะผกขาดโดยธรรมชาต คอธรกจโครงขายทอสงกาซธรรมชาต ซงสวนหนง ปตท. เปนเจาของ และอกสวนหนงรฐเปนเจาของ แตให ปตท. เชาใชเพยงผเดยว การท บมจ. ปตท. เปนเจาของโครงขายทอกาซเพยงผเดยว ทาใหสามารถใชอานาจผกขาดขยายขอบเขตธรกจของบรษท สงผลใหตลาดพลงงานของประเทศไทยเปนธรกจทผกขาดเกอบสมบรณตงแตตนนา เชน การขดเจาะและผลตพลงงาน จนกระทงถงปลายนา เชน ธรกจสถานบรการนามน ธรกจทอจาหนายกาซ ฯลฯ โดย ปตท. และบรษทในเครอ

ดงทไดกลาวมาแลววา ทผานมา หนวยงานกากบดแล คอ กกพ. ยงไมสามารถออกกฎเกณฑใหบคคลทสามสามารถเชาใชโครงขายทอกาซและสายสงกระแสไฟฟาแรงสง เพอปลดลอกการผกขาดในธรกจพลงงานตามแผนแมบทการปฏรปรฐวสาหกจ พ.ศ. 2541 ยงไปกวานน อตราคาผานทอซงคานวณจากอตราผลตอบแทนการลงทนในสวนของทน (Internal Rate of Return on Equity) ท กกพ. กาหนดกยงสงมาก ไมสอดคลองกบสภาพเศรษฐกจทเปลยนแปลงไปในทศทางทอตราดอกเบยลดตาลงมาก (รอยละ 18 สาหรบทอกาซเกา และรอยละ 12.5 สาหรบทอกาซใหมตงแตป 2551) ทาให ปตท. มกาไรจากธรกจกาซมากกวาสดสวนรายได27 ในขณะทผบรโภคตองรบภาระคาไฟฟา (ซงใชกาซธรรมชาตเปนเชอเพลงเปนหลก) ทสงเกนควร

กลาวโดยสรป หนวยงานของรฐในรปแบบของหนวยงานราชการภายใตกระทรวง ยงมการกากบดแลราคาคาบรการสาธารณปโภคพนฐานอยางใกลชด เชน อตราคาบรการโดยสารรถเมล รถไฟ ประปา เปนตน เนองจากเปนประเดนทมผลกระทบตอคะแนนเสยงของรฐบาล แตคณภาพของบรการยงถกละเลย และสาหรบบรการทมหนวยงานกากบดแล การสงเสรมการแขงขนกยงไมเปนทประจกษ

บทสรปและขอแสนอแนะ

การศกษาชนนพบวา ในภาพรวม รฐไทยไมมนโยบายแทรกแซงตลาดในการพฒนาเศรษฐกจ ซงตางจากบางประเทศ เชน เกาหลใต ญปน หรอแมกระทงมาเลเซย ซงรฐมบทบาทสาคญในการผลกดนการพฒนาของภาคอตสาหกรรม โดยการอดหนนหรอบดเบอนกลไกตลาด เชน คาจางหรออตราดอกเบยเงนก เพอสรางความแขงแกรงใหกบธรกจทสงเสรม

การทรฐไทยไมมนโยบายในลกษณะดงกลาว ทาใหภาคอตสาหกรรมของไทยพฒนาไปตามกลไกของตลาด แรงกดดนของการแขงขนทาใหภาคสงออกของไทยมความแขงแกรง เปนหวจกรในการขยายตวทางเศรษฐกจของประเทศมาโดยตลอด โดยมการสงออกสนคาท

27 ไพโรจน วงศวภานนท. 2551. โครงการ “ธรรมาภบาลองคกรของรฐ: กรณศกษารฐวสาหกจไทย.” บทท 5

กรณศกษา ปตท. รายงานนาเสนอตอสานกงานกองทนสนบสนนการวจย หนา 5-12.



24

หลากหลาย อยางไรกด ในชวงทผานมา รฐบาลเรมมนโยบายทเปนการแทรกแซงกลไกตลาดมากขน เชน การกาหนดอตราคาจางแรงงานขนตาเปนอตราเดยวกนทวประเทศ เปนตน

ในทางตรงกนขาม ภาคบรการของประเทศไทยในสวนของบรการสาธารณปโภคพนฐาน กลบเปนภาคธรกจทมการแขงขนนอย และผกขาดในบางกรณ เพราะขาดการกากบดแลทด และมการจากดเงนทนจากตางประเทศทอาจชวยคานอานาจการผกขาดของผประกอบการรายใหญในตลาด นอกจากน วสาหกจของรฐและหนวยงานของภาครฐจานวนหนงทอยในตลาดบรการ โดยเฉพาะทเกยวกบบรการสาธารณปโภคพนฐาน ไดรบผลประโยชนจากระบบสมปทาน ซงเปนระบบทสรางการ “ผกขาดเทยม” ขนในตลาด

สาหรบภาคการเกษตร มาตรการพยงราคาสนคาเกษตรทเขมขนมากขน ทาใหภาคการเกษตรซงมผลตภาพแรงงานทตามากอยแลว ยงมประสทธภาพตาลง และในกรณทรฐเปนผรบจานาสนคาเกษตร การกาหนดราคารบซอทสงกวาราคาตลาดอยางมาก ทาใหรฐกลายเปนผคาขาวรายใหญ เบยดบงโอกาสในการประกอบธรกจของผประกอบการเอกชน และทาลายกลไกตลาด

ทผานมา รฐพยายามแปรรปรฐวสาหกจและจดตงองคกรกากบดแลรายสาขา ซงดาเนนการไปบางแลวในบางสาขาบรการ แตการแปรรปรฐวสาหกจและการจดตงองคกรกากบดแล กลบไมเออใหมการแขงขนในตลาดทมลกษณะผกขาดหรอกงผกขาด เชน บรการโทรคมนาคมและพลงงาน

ประเทศไทยจาเปนตองมแนวนโยบายทเหนความสาคญของการสงเสรมใหตลาดมการแขงขน เพอพฒนาขดความสามารถของผประกอบการในตลาด และเพอสลายอานาจผกขาดทหยงรากลกในธรกจบรการบางประเภท แตตราบใดทผลประโยชนของธรกจผกขาดและผลประโยชนของผกาหนดนโยบายและผกากบดแลยงทบซอนกน โอกาสทจะมการปฏรปตลาดบรการของไทยกยงคงรบหร

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 565 ซอยรามคาแหง 39 เขตวงทองหลาง กรงเทพฯ 10310

โทรศพท 02 718 5460 โทรสาร 02 718 5461-62 Website: http://www.tdri.or.th

กฎกติกาของภาคร ฐกับั...

Documents

Transcript of กฎกติกาของภาคร ฐกับั...