Speciaal verslag Wordt de investerings- en afzetbevorderingssteun van de EU ten behoeve van de wijnsector goed beheerd en zijn de resultaten wat betreft het concurrentievermogen van EU-wijnen aangetoond?

NL 2014 nr. 09

EUROPESEREKENKAMER

ˆ 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2014

ISBN 978-92-872-0315-1doi:10.2865/70786

© Europese Unie, 2014Overneming met bronvermelding toegestaan.

Printed in Luxembourg

NL 2014 nr. 09Speciaal verslag Wordt de investerings- en

afzetbevorderingssteun van de EU ten behoeve van de wijnsector goed beheerd en zijn de resultaten wat betreft het concurrentievermogen van EU-wijnen aangetoond?

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

02Inhoud

Paragraaf

Afkortingen

Woordenlijst

I – IX Samenvatting

1 – 11 Inleiding

1 – 11 De wijnsector in de EU

12 – 15 Reikwijdte en aanpak van de controle

16 – 80 Opmerkingen

16 – 34 Deel I — Is de investeringsmaatregel bij de GMO voor wijn naar behoren opgezet en wordt deze met de nodige aandacht voor het zuinigheidsbeginsel uitgevoerd?

18 – 21 De behoefte aan een aanvullende investeringsmaatregel in het kader van de GMO voor wijn is niet aangetoond…

22 – 25 … en de uitvoering van de investeringen in het kader van de GMO voor wijn werd in sommige lidstaten vertraagd of beperkt…

26 – 29 De bezochte lidstaten verzekeren in beperkte mate dat alleen financieel levensvatbare projecten worden gesteund…

30 – 34 … en evalueren de redelijkheid van projectkosten niet systematisch

35 – 64 Deel II — Is de afzetbevorderingsmaatregel naar behoren opgezet en wordt deze op efficiënte wijze uitgevoerd?

37 – 42 Steun voor afzetbevordering wordt ook toegekend aan grote bedrijven die al een sterke reputatie en een exporttraditie hebben…

43 – 47 … en die de afzetbevorderingsacties waarschijnlijk ook zonder overheidssteun zouden hebben uitgevoerd (buitenkanseffect)

48 – 51 Onduidelijke definitie van subsidiabele uitgaven tot 2013

03Inhoud

52 – 54 De lidstaten controleren niet altijd of onregelmatige dubbele financiering voorkomt

55 – 64 Een ontoereikend controletraject doet af aan de doeltreffendheid van de controles van de bezochte lidstaten die erop gericht zijn de realiteit en subsidiabiliteit van afzetbevorderingsacties te waarborgen

65 – 80 Deel III — Worden de effecten van de maatregelen naar behoren aangetoond?

65 – 70 Het toezicht op en de evaluatie van de maatregelen zijn gericht op output en financiële uitvoering, maar er is nog niet voldoende informatie over de bereikte resultaten

71 – 73 De effecten van de GMO-investeringen kunnen niet gemakkelijk worden onderscheiden van de effecten van investeringen in plattelandsontwikkeling…

74 – 75 De wijnexport van lidstaten naar derde landen is gestegen…

76 – 80 … maar het is moeilijk om vast te stellen in welke mate dit rechtstreeks aan de afzetbevorderingsmaatregel is toe te schrijven

81 – 90 Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I — Belangrijkste posten voorzieningsbalans op niveau EU-27

Bijlage II — Bijlage X ter bij Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad

Antwoorden van de Commissie

04Afkortingen

BGA: beschermde geografische aanduiding

BOB: beschermde oorsprongsbenaming

EFRO: Europees Fonds voor regionale ontwikkeling

Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

ELGF: Europees Landbouwgarantiefonds

EU: Europese Unie

EU-27: Europese Unie van 27 lidstaten

GMO voor wijn: gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt

ha: hectare

hl: hectoliter

NSP: nationaal steunprogramma

PO: plattelandsontwikkeling

USD: Amerikaanse dollar

05Woordenlijst

Afzetbevorderingsmaatregel: steun voor voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen ten behoeve van communautaire wijnen. De afzetbevorderingsmaatregel heeft betrekking op wijn met een beschermde oorsprongsbenaming of een beschermde geografische aanduiding en op wijn met een aanduiding van het druivenras. Deze maatregel mag uitsluitend bestaan uit: a) maatregelen op het gebied van public relations, promotie of reclame, b) deelname aan evenementen, beurzen of tentoonstellingen van internationaal belang, c) voorlichtingscampagnes, d) studies naar nieuwe markten die noodzakelijk zijn om de afzetmogelijkheden uit te breiden, en e) studies om de resultaten van de voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen te evalueren. De bijdrage van de Gemeenschap voor afzetbevorderingsactiviteiten bedraagt ten hoogste 50 % van de subsidiabele uitgaven (artikel 103 septdecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007).

Bedrijfstoeslagregeling: een steunregeling die de meeste voorheen bestaande rechtstreekse steunbetalingen vervangt en waarin de steun is losgekoppeld van elke productieverplichting. In plaats daarvan is aan de volledige betaling van de subsidie de voorwaarde verbonden dat de landbouwers hun hele land in een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) houden en de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) — de zogeheten „randvoorwaarden” — naleven. Lidstaten kunnen wijnbouwers steun verlenen door hun toeslagrechten in de zin van titel III, hoofdstuk 3, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 toe te kennen overeenkomstig bijlage VII, onder O), van die verordening.

Buitenkanseffect: een situatie waarbij een gesubsidieerd project ook zonder steunverlening geheel of gedeeltelijk zou zijn ondernomen.

Geconcentreerde druivenmost: Geconcentreerde druivenmost is niet-gekaramelliseerde druivenmost die verkregen is via gedeeltelijke onttrekking van het in de druivenmost aanwezige water door elk ander toegestaan procedé dan de rechtstreekse werking van vuur.

Cépagewijn: wijnen zonder geografische aanduiding waarbij onder bepaalde omstandigheden het druivenras genoemd mag worden. Deze wijnen komen in aanmerking voor de afzetbevorderingsmaatregel.

Crisisdistillatie: steun die tot en met 31 juli 2012 mocht worden verleend voor vrijwillige of verplichte distillatie van wijnoverschotten waartoe door lidstaten in gerechtvaardigde crisisgevallen is besloten, om de overschotten te verkleinen of weg te werken en tegelijkertijd de continuïteit in de voorziening van de ene oogst tot de andere te waarborgen.

Doeltreffendheid: het doeltreffendheidsbeginsel betreft het bereiken van specifieke, vooraf bepaalde doelstellingen en het verwezenlijken van de beoogde resultaten.

Efficiëntie: het efficiëntiebeginsel betreft de best mogelijke verhouding tussen de benutte middelen en de output of bereikte resultaten.

06Woordenlijst

Goed financieel beheer: krachtens artikel 27 van het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (het „Financieel Reglement” (PB L 248 van 16.9.2002)) omvat het beginsel van goed financieel beheer zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid.

Maatregel inzake groen oogsten: volledige vernietiging of verwijdering van onrijpe druiventrossen waardoor de opbrengst van de betrokken oppervlakte tot nul wordt herleid. Steun voor groen oogsten mag worden verleend als vergoeding in de vorm van een door de betrokken lidstaat vast te stellen forfaitaire betaling per hectare.

Investeringsmaatregel: steun die wordt verleend voor materiële of immateriële investeringen in verwerkings-installaties, de infrastructuur van wijnhuizen en de afzet van wijn die de totale prestatie van de onderneming verbeteren en betrekking hebben op een of meer van de volgende activiteiten: a) de productie of het in de handel brengen van de in bijlage XI ter van Verordening (EG) nr. 1234/2007 bedoelde producten; b) de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés en technologieën met betrekking tot de in bijlage XI ter bedoelde producten.

Maatregel voor de distillatie tot drinkalcohol: steun die tot 31 juli 2012 aan producenten werd verleend voor wijn die wordt gedistilleerd tot drinkalcohol, in de vorm van steun per hectare.

Maatregel voor de distillatie van bijproducten: steun die wordt verleend voor de vrijwillige of verplichte distillatie van bijproducten van de vervaardiging van wijn (druivendraf en wijnmoer) die is uitgevoerd overeenkomstig de voorwaarden van punt D in bijlage XV ter van Verordening (EG) nr. 1234/2007.

Maatregel voor de herstructurering en omschakeling van wijngaarden: steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt uitsluitend verleend voor een of meer van de volgende activiteiten: a) omschakeling op andere rassen, onder meer door overenting; b) aanleg van wijngaarden op andere plaatsen; c) verbetering van wijnbouwtechnieken. Voor de gewone vernieuwing van wijngaarden die het einde van hun natuurlijke ontwikkelingscyclus hebben bereikt, wordt geen steun verleend. Steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt uitsluitend in de volgende vorm verleend: a) een vergoeding van de producenten voor het verlies aan inkomsten als gevolg van de uitvoering van de maatregel; b) een bijdrage in de herstructurerings- en omschakelingskosten.

Nationaal steunprogramma/nationaal totaalbedrag: wijn producerende lidstaten maken gebruik van de financiële middelen van de GMO voor wijn van de EU in het kader van nationale steunprogramma’s ter financiering van specifieke steunmaatregelen ten behoeve van de wijnsector (artikel 103 decies van Verordening (EG) nr. 1234/2007). De lidstaten dienen vijfjarige steunprogramma’s bij de Commissie in met maatregelen die in overeenstemming zijn met de regels voor de wijnsector (artikel 103 duodecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007).

Onderlinge fondsen: onderlinge fondsen verlenen steun ten behoeve van producenten die zich tegen marktschommelingen wensen te verzekeren. Steun van de Gemeenschap voor het opzetten van onderlinge fondsen mag worden verleend in de vorm van tijdelijke en degressieve steun ter dekking van de aan deze fondsen verbonden administratieve kosten. Geen enkele lidstaat heeft voor deze maatregel gekozen.

Oogstverzekeringsmaatregel: steun bedoeld als bijdrage aan de verzekering van de inkomsten van de producenten die zijn getroffen door natuurrampen, ongunstige weersomstandigheden, ziekten of plagen.

Overige wijnen: wijnen die niet in aanmerking komen voor de afzetbevorderingsmaatregelen, bijv. tafelwijnen zonder vermelding van een druivenras.

07Woordenlijst

Programma voor plattelandsontwikkeling: een door een lidstaat of regio opgesteld document dat wordt goedgekeurd door de Commissie, waarin de uitvoering van het PO-beleid wordt gepland.

Programmeringsperiode: nationale steunprogramma’s worden opgesteld voor een periode van vijf jaar. De programmeringsperiode 2009-2013 is de eerste, en de tweede loopt van 2014 tot 2018.

Rooipremie: steun die wordt verleend aan wijnbouwers voor het permanent verwijderen van alle wijnstokken in een perceel of onderneming.

Uitvoerrestituties: In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid stelt de Europese Unie voor bepaalde landbouwproducten minimumprijsniveaus vast. Deze minimumprijsniveaus liggen vaak hoger dan de wereldmarktprijs. Wanneer landbouwproducten uitgevoerd moeten worden naar derde landen (d.w.z. buiten de EU), dient de prijs tussen het EU-prijsniveau en de wereldmarktprijs te worden overbrugd. Dit wordt gedaan door de exporteurs uitvoerrestituties te betalen. Uitvoerrestituties verschillen naargelang van de productsector en de daarvan gemaakte producten, en wijzigen in de loop der tijd.

Wijnoogstjaar: het productiejaar voor wijnproducten (omschreven in deel XII van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1234/2007. Het begint elk jaar op 1 augustus en eindigt op 31 juli van het volgende jaar.

Zuinigheid: het zuinigheidsbeginstel betreft het bereiken van een bepaald output- of resultaatniveau tegen zo laag mogelijke kosten.

08Samenvatting

IDe Europese Unie (EU) is de grootste wijnproducent ter wereld. In 2008 introduceerde de Raad een her-vorming van de gemeenschappelijke ordening (GMO) van de wijnmarkt die er hoofdzakelijk op was gericht het concurrentievermogen van de wijnproducenten in de EU te verbeteren en vraag en aanbod met elkaar in evenwicht te brengen, met het oog op het langdurige structurele aanbodoverschot. De belangrijkste finan-ciële instrumenten bij deze hervorming bestonden uit een tijdelijke rooiregeling en het opzetten van natio-nale steunprogramma’s (NSP’s), in het kader waarvan lidstaten uit elf beschikbare maatregelen die maat-regelen kunnen kiezen die het best aansluiten op hun specifieke situatie.

IIDe Rekenkamer richtte een eerdere controle1 op het rooien van wijngaarden, een maatregel die er hoofd-zakelijk op was gericht vraag en aanbod met elkaar in evenwicht te brengen. Bij de onderhavige controle onderzocht de Rekenkamer of de investerings- en afzetbevorderingssteun ten behoeve van de wijn-sector goed wordt beheerd en of de resultaten wat betreft het concurrentievermogen van EU-wijnen kun-nen worden aangetoond. De Rekenkamer concludeert dat het beheer van de investerings- en afzetbevorde-ringssteun ten behoeve van de wijnsector tijdens de eerste door de controle bestreken jaren negatief werd beïnvloed door de tekortkomingen in de opzet en uitvoering die in dit verslag worden belicht en dat de impact op het concurrentievermogen van EU-wijnen niet altijd kon worden aangetoond.

IIIDe behoefte aan een aanvullende investeringsmaat-regel speciaal voor de wijnsector is niet aangetoond, aangezien er al één bestond in het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid. Deze aanvullende maatregel vormt een bron van complexiteit, zorgde voor administratieve obstakels en leidde in sommige lidstaten tot vertraging bij de uitvoering of een over-dreven restrictief toepassingsbereik voor subsidiabele investeringen. Ten tijde van de controle moest een significant deel van de oorspronkelijke toewijzingen door lidstaten aan de investeringsmaatregel worden toegewezen aan andere maatregelen in de NSP’s.

1 Speciaal verslag nr. 7/2012 „De hervorming van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt: voortgang tot op heden” (http://eca.europa.eu).

IVDaarnaast werd de investeringsmaatregel niet uitge-voerd met de nodige aandacht voor het zuinigheids-beginsel. De meeste gecontroleerde lidstaten zorgden er niet voor dat enkel levensvatbare projecten steun ontvingen en het risico bestaat dat er te veel wordt betaald, aangezien de redelijkheid van de projectkos-ten niet systematisch beoordeeld werd.

VDe afzetbevorderingsacties worden vaak gebruikt voor het consolideren van markten in plaats van voor het veroveren van nieuwe markten of het heroveren van oude markten. Ondanks het feit dat het de bedoe-ling was vooral het mkb te steunen, ontvingen grote ondernemingen ook financiering.

VIDe lidstaten waren niet selectief genoeg bij de uitvoe-ring van de afzetbevorderingsmaatregel. Zo trof de Rekenkamer in het bijzonder gevallen aan waarin het duidelijk was dat de begunstigden de kosten van de afzetbevorderingsacties ook zonder EU-steun zouden hebben gedragen. Daarnaast waren de kosten van afzetbevorderingsacties, overheadkosten en de kosten van uitvoeringsorganen onvoldoende onderbouwd: er waren weinig onderliggende bewijsstukken of die bewijsstukken schoten tekort. Dit ondermijnt de doel-treffendheid van de controles van de lidstaten aan de hand van stukken die erop gericht zijn de realiteit en subsidiabiliteit van afzetbevorderingsacties te waarborgen.

VIIIn de begroting voor de programmeringsperiode 2014-2018 zijn meer dan tweemaal zo veel door de lidstaten voor de afzetbevorderingsmaatregel bestemde mid-delen beschikbaar als er in de vorige programmerings-periode werd uitgegeven2. Gelet op de problemen die de lidstaten ondervonden om het budget uit te geven dat in de periode 2009-2013 oorspronkelijk was bestemd voor afzetbevorderingsacties, bestaat er een risico dat het budget voor 2014-2018 te hoog is vastge-steld, waardoor de toepassing van de beginselen van goed financieel beheer in gevaar komt.

2 In de programmeringsperiode 2009-2013 werd 522 miljoen euro uitgegeven in het kader van de afzetbevorderingsmaatregel. De lidstaten wezen voor de programmeringsperiode 2014-2018 1 156 miljoen euro toe aan de afzetbevorderingsmaatregel (EU-27). Dit houdt een stijging in van 121 % ten opzichte van het bedrag dat in de vorige periode werd besteed.

Samenvatting 09

VIIIDe Commissie en de gecontroleerde lidstaten ver-schaffen nog niet voldoende relevante informatie waaruit de rechtstreeks aan de maatregelen toe te schrijven resultaten blijken. Wat betreft de investe-ringsmaatregel kunnen de effecten van GMO-inves-teringen niet gemakkelijk worden onderscheiden van die van plattelandsinvesteringen. Wat betreft de afzetbevorderingsmaatregel hebben de gehanteerde resultaatsindicatoren betrekking op veel variabelen die buiten de invloedssfeer van de afzetbevorderings-acties vallen. De resultaten van de maatregelen zijn derhalve nog niet aangetoond.

IXOp basis van deze opmerkingen doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

Voor de investeringsmaatregel:

a) dient de Commissie, om de steunregeling te ratio-naliseren, de opname van de middelen bij te hou-den en de behoefte aan de maatregel te evalueren en te beoordelen of de wijnsector behoefte heeft aan aanvullende investeringssteun ten opzichte van andere landbouwsectoren;

b) dienen de lidstaten het risico voor de zuinigheid te beperken door systematisch de redelijkheid van de projectkosten en de financiële levensvatbaar-heid van de aanvragers te beoordelen. De uitkom-sten van deze beoordelingen moeten adequaat worden gedocumenteerd. De Commissie dient te verzekeren dat de lidstaten deze controles op doeltreffende wijze uitvoeren.

Voor de afzetbevorderingsmaatregel:

a) dient de desbetreffende verordening de mogelijk-heden voor individuele begunstigden te beperken om in iedere programmeringsperiode een afzetbe-vorderingsprogramma in te dienen voor dezelfde doellanden; de Commissie dient ook de reikwijdte van de maatregel te beperken met betrekking tot de subsidiabiliteit van merkenreclame en meer na-druk te leggen op het bevorderen van de toegang van het mkb tot de afzetbevorderingsmaatregel;

b) dient de Commissie, om het risico op het buiten-kanseffect zo klein mogelijk te maken, ervoor te zorgen dat de lidstaten in hun selectieprocedures van begunstigden eisen dat zij duidelijk aantonen dat zij EU-steun nodig hebben en dat normale exploitatiekosten niet worden gefinancierd uit de EU-begroting;

c) dient de Commissie te waarborgen dat bijkomen-de kosten zoals kosten van uitvoeringsorganen en overheadkosten naar behoren worden onder-bouwd en dat zij beperkt blijven tot een maxi-mumpercentage van de totale kosten;

d) dienen de lidstaten te zorgen voor een toereikend controletraject waarbij afzetbevorderingssteun telkens is gekoppeld aan specifieke en adequaat gedocumenteerde acties;

e) dient de Commissie van de lidstaten te verlangen dat zij de resultaten van de afzetbevorderings-projecten nauwgezetter evalueren. Meer bepaald moeten de resultaten van de afzetbevorderings-acties op het niveau van de begunstigde worden beoordeeld in plaats van op dat van de gehele EU-wijnsector. Lidstaten moeten de door de begunstigden aan het einde van de afzetbevor-deringsacties opgestelde verslagen beter benut-ten om de resultaten ervan te beoordelen en te consolideren;

f) dient de Commissie, nadat voldoende tijd verstre-ken is, te onderzoeken in hoeverre het budget voor de NSP’s voor de periode 2014-2018 aan-sluit op de behoefte van de EU-wijnsector en de absorptiecapaciteit van de lidstaten. Op basis van dit onderzoek dient de Commissie in voorkomend geval de begroting aan te passen om te waarbor-gen dat het de lidstaten stimuleert om efficiënter te zijn bij de toepassing van de maatregelen.

10Inleiding

De wijnsector in de EU

01 De Europese Unie is de grootste wijn-producent ter wereld. Met ongeveer 3 miljoen ha wijngaarden produceert de EU gemiddeld ca. 158 miljoen hl wijn per jaar. De gemiddelde jaarlijkse consumptie binnen de EU is onge-veer 127 miljoen hl3. In wijnoogst-jaar 2011/2012 werd ca. 23 miljoen hl wijn uitgevoerd naar derde landen en 14 miljoen hl wijn ingevoerd, voor een marktwaarde van respectievelijk 8,6 miljard euro en 2,4 miljard euro4 (zie de voorzieningsbalans voor wijn in bijlage I).

02 Toen de Commissie in 2005 begon met haar voorbereidende werkzaam-heden voor een hervorming van de gemeenschappelijke marktordening (GMO), werd er naar schatting struc-tureel 18,5 miljoen hl wijn te veel geproduceerd.

03 In een mededeling aan de Raad en het Europees Parlement5 schreef de Com-missie dat het toenemende gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod de voornaamste reden was om de GMO te hervormen. In 2007 publiceerde de Commissie een effectbeoordeling6 waarin de situatie in de EU-wijnsector werd beoordeeld. In deze effectbeoor-deling werd bevestigd dat er een onhoudbaar gebrek aan evenwicht op de markt was en dat de EU-wijnen aan concurrentievermogen inboetten ten opzichte van wijnen van buiten de EU.

04 In 2008 werd de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt hervormd bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad7. Volgens de effectbeoorde-ling waren twee van de belangrijkste doelstellingen van de hervorming van de GMO voor wijn:

— het concurrentievermogen van Europese wijn vergroten, en

— een betere balans tussen vraag en aanbod garanderen.

05 Sinds 1 augustus 2008 zijn marktinter-ventiemaatregelen, zoals distillatie, uitvoerrestituties en opslagmaat-regelen, geleidelijk afgebouwd en op 31 juli 2012 zijn deze maatregelen geheel stopgezet8. De uitgaven voor marktinterventie daalden van 364 mil-joen euro per jaar voor de tenuitvoer-legging van de hervorming van de GMO voor wijn (2007/2008) tot nihil in 2012/2013.

3 Eurostat wijnvoorzieningsbalans, gemiddelde laatste vijf wijnjaren (2007/2008-2011/2012).

4 Gegevensbronnen: Eurostat, Comext-database, gegevens opgevraagd op 24 juli 2013.

5 COM(2006) 319 def. van 22 juni 2006.

6 SEC(2007) 893 def. van 4 juli 2007.

7 Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad van 29 april 2008 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 1493/1999, (EG) nr. 1782/2003, (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 3/2008 en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 2392/86 en (EG) nr. 1493/1999 (PB L 148 van 6.6.2008, blz. 1). In augustus 2009 werd die verordening ingetrokken en werd de GMO voor wijn geïntegreerd in één GMO vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (PB L 299 van 16.11.2007, blz. 1).

8 Enkel de distillatie van bijproducten bleef bestaan, aangezien het doel daarvan de productie van kwaliteitswijnen en milieuvriendelijke wijnproductie is.

11Inleiding

06 De voornaamste financiële instru-menten van de hervormde GMO voor wijn voor de programmeringsperi-ode 2009-2013 zijn de volgende:

a) het vrijwillig rooien van wijngaar-den, een maatregel die erop was gericht om een op de marktom-standigheden afgestemde wijnsec-tor te creëren door het mogelijk te maken dat minder concurrerende wijngaarden permanent werden verwijderd. Deze regeling liep af in wijnoogstjaar 2010/2011. In het ka-der van deze regeling is 161 166 ha aan wijngaarden gerooid. Er was ongeveer 1 025 miljoen euro aan EU-middelen voor deze regeling bestemd;

b) nationale steunprogramma’s (NSP’s), ook wel „nationale to-taalbedragen” genoemd: een specifieke begroting wordt ter beschikking gesteld aan lidstaten voor het opstellen van een vijfjarig steunprogramma dat bestaat uit meerdere maatregelen die kunnen worden gekozen uit een lijst met elf beschikbare maatregelen9. Der-gelijke steunprogramma’s worden ter goedkeuring aan de Commis-sie voorgelegd. Achttien lidstaten ontvangen een jaarlijks budget voor hun NSP. Voor de eerste vijfjarige programmeringsperiode beloopt de algehele begroting 5,3 miljard euro. De bijbehorende jaarlijkse begrotingen per lidstaat zijn weergegeven in bijlage II;

c) overdracht van bedragen10 naar bestaande plattelandsontwikke-lingsprogramma’s om de platte-landsontwikkelingssteun in wijn-producerende regio’s te verhogen.

07 De bedrijfstoeslagregeling daargela-ten11 zijn de financieel belangrijkste maatregelen die de lidstaten in hun NSP’s hebben ingevoerd voor de programmeringsperiode 2009-2013 de herstructurering en omschakeling op andere rassen van wijngaarden (43 % van de begroting voor NSP’s, d.w.z. meer dan 2 miljard euro gedurende de periode van vijf jaar), afzetbevordering en investering (deze twee maatregelen maken ieder 10 % van de begroting voor NSP’s uit, te weten 522 miljoen, resp. 518 miljoen euro) (zie grafiek 1). Deze drie maatregelen zijn erop ge-richt het concurrentievermogen van de wijnsector te vergroten en geven aan dat het in het kader van de nieuwe GMO voor wijn de bedoeling was om van marktinterventiemaatregelen over te schakelen op marktgerichte maatregelen.

9 Dit betreft herstructurering en omschakeling van wijngaarden, groen oogsten, onderlinge fondsen, oogstverzekering, de bedrijfstoeslagregeling, afzetbevordering, investering, distillatie van bijproducten en drie tijdelijke maatregelen die op 31 juli 2012 afliepen (distillatie tot drinkalcohol, crisisdistillatie en het gebruik van geconcentreerde druivenmost).

10 De bedragen zijn vastgelegd in artikel 190 bis, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 en gebaseerd op de in het verleden krachtens Verordening (EG) nr. 1493/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB L 179 van 14.7.1999, blz. 1) gedane uitgaven voor de in artikel 3, lid 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, (PB L 209 van 11.8.2005, blz. 1) bedoelde interventies ter regulering van de landbouwmarkten.

11 De bedrijfstoeslagregeling is een van de maatregelen die beschikbaar is in het kader van het NSP, maar wordt niet geacht rechtstreeks bij te dragen aan het concurrentievermogen van de wijnsector. De toewijzing voor deze maatregel gedurende de periode 2009-2013 beloopt 510 miljoen euro.

12Inleiding

08 De investeringsmaatregel bestaat uit steun voor materiële of immateriële investeringen in verwerkingsinstalla-ties, de infrastructuur van wijnhuizen en de afzet van wijn. Het doel van de steun is het verbeteren van de totale prestatie van de onderneming12. De lidstaten moeten de subsidiabele investeringsverrichtingen definië-ren. Het maximale steunpercentage bedraagt 40 %13 van de subsidiabele investeringskosten, die in de door de Rekenkamer geselecteerde projecten uiteenliepen van 6 000 euro voor een nieuwe machine voor het plaatsen van schroefdoppen tot 10,3 miljoen euro voor de bouw en uitrusting van een nieuwe coöperatie waarin meerdere coöperaties opgingen.

12 Artikel 103 duovicies van Veror-dening (EG) nr. 1234/2007.

13 Ander steunpercentage: 50 % in regio’s die overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalin-gen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25) als con-vergentieregio zijn aange-merkt, 75 % in de ultraperifere gebieden overeenkomstig Verordening (EG) nr. 247/2006 van de Raad van 30 janu-ari 2006 houdende specifieke maatregelen op landbouw-gebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden van de Unie (PB L 42 van 14.2.2006, blz. 1) of 65 % op de kleinere eilanden van de Egeïsche Zee in de zin van Verordening (EG) nr. 1405/2006 van de Raad van 18 september 2006 houdende vaststelling van specifieke maatregelen voor de landbouw ten behoeve van de kleinere eilanden in de Ege-ische Zee en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 265 van 26.9.2006, blz. 1).

Gra

fiek 

1 Aandeel van de belangrijkste maatregelen uit het NSP (programmeringsperiode 2009-2013)

Herstructurering 43 %

Afzetbevordering 10 %

Overige* 14 %

Bedrijfstoeslagregeling 10 %

Investeringen 10 %

Afgesloten maatregelen** 13 %

* Distillatie van bijproducten, oogstverzekering, groen oogsten, lopende plannen op grond van Verordening (EG) nr. 1493/1999.

** Sinds het wijnoogstjaar 2012/2013 afgesloten maatregelen: distillatie tot drinkalcohol, crisisdistillatie en steun voor geconcentreerde druivenmost.

Bron: Commissie — door de lidstaten verstrekte financiële overzichten, oktober 2013.

13Inleiding

09 De afzetbevorderingsmaatregel be-staat uit steun voor „voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen die in derde landen ten voordele van com-munautaire wijn worden getroffen en de concurrentiepositie van commu-nautaire wijn in deze landen verbete-ren”14. Deze maatregel omvat:

— maatregelen op het gebied van pu-blic relations, promotie of reclame die met name aandacht vragen voor de voordelen van de commu-nautaire producten, vooral op het gebied van kwaliteit, voedselveilig-heid of milieuvriendelijkheid;

— deelname aan evenementen, beurzen of tentoonstellingen van internationaal belang;

— voorlichtingscampagnes, met name betreffende de communautaire regelingen inzake oorsprongsbena-mingen, geografische aanduidin-gen en de biologische productie;

— studies naar nieuwe markten die noodzakelijk zijn om de afzetmoge-lijkheden uit te breiden;

— studies om de resultaten van de voorlichtings- en afzetbevorde-ringsmaatregelen te evalueren15.

10 Het maximale steunpercentage voor afzetbevorderingsmaatregelen bedraagt 50 % van de subsidiabele uit-gaven, die in de door de Rekenkamer geselecteerde projecten uiteenliepen van 30 000 euro voor maatregelen op het gebied van public relations tot 32,6 miljoen euro voor de hele reeks van afzetbevorderingsacties zoals om-schreven in de voorgaande paragraaf.

11 De onder het NSP vallende investe-rings- en afzetbevorderingsmaat-regelen staan onder gedeeld beheer van de Commissie en de lidstaten. Dit betekent dat de Commissie de alge-mene verantwoordelijkheid voor het beheer van de maatregelen draagt, hoewel de uitvoering is toevertrouwd aan de lidstaten. De uitvoering van de investerings- en afzetbevorderings-maatregelen en de desbetreffende controlesystemen vallen dus groten-deels onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten16. Eindbegunstigden van deze maatregelen moeten de in de EU- en nationale/regionale wetgeving voorgeschreven voorwaarden naleven.

14 Op grond van Verordening (EG) nr. 3/2008 van de Raad van 17 december 2007 inzake voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de binnenmarkt en in derde landen (PB L 3 van 5.1.2008, blz. 1) kan de Commissie rechtstreeks steun toekennen voor voorlichtingsacties betreffende de regeling van de Europese Unie inzake de classificatie van wijn. Dergelijke algemene voorlichtingsacties verschillen van de specifieke steunmaatregelen waar dit verslag over gaat. De Commissie deed op 21 november 2013 het voorstel Verordening (EG) nr. 3/2008 in te trekken en te vervangen. Volgens het voorstel zou steun beschikbaar moeten zijn voor voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen die wijn koppelen aan andere landbouwproducten, mits er geen steun is toegekend in het kader van een andere EU-maatregel.

15 Artikel 103 septdecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007.

16 Artikel 76 van Verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector (PB L 170 van 30.6.2008, blz. 1) ter uitvoering van de basisverordening van de Raad betreffende de GMO voor wijn, bepaalt: „Onverminderd de specifieke bepalingen van deze verordening of van andere communautaire regelgeving voeren de lidstaten controles en maatregelen in voor zover die nodig zijn om de correcte toepassing van Verordening (EG) nr. 479/2008 en van de onderhavige verordening te garanderen. Deze controles en maatregelen moeten met het oog op een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen voldoende doeltreffend, evenredig en ontradend zijn.”

14Reikwijdte en aanpak van de controle

12 Het vorige speciaal verslag van de Re-kenkamer over de GMO voor wijn werd in 2012 gepubliceerd17. Het verslag betrof de twee financieel belangrijkste steunregelingen van de hervorming van de GMO voor wijn — het rooien van wijngaarden en de herstructu-rering en omschakeling op andere rassen van wijngaarden — en ging met name in op de vraag in hoeverre deze regelingen bijdroegen tot het herstel van het evenwicht tussen vraag en aanbod in de EU-wijnmarkt, een van de twee hoofddoelstellingen van de hervorming (zie paragraaf 4). Ter vervollediging van haar controle van de hervorming van de GMO voor wijn wilde de Rekenkamer de belangrijkste door de lidstaten in hun NSP’s geselec-teerde maatregelen behandelen die gericht zijn op het concurrentievermo-gen, investering en afzetbevordering. De controle had tot doel de volgende vraag te beantwoorden: „Wordt de in-vesterings- en afzetbevorderingssteun van de EU ten behoeve van de wijnsec-tor goed beheerd en zijn de resultaten wat betreft het concurrentievermogen van EU-wijnen aangetoond?”.

13 Bij de controle werd beoordeeld of de investerings- en afzetbevorderings-maatregelen naar behoren waren opgezet. De Rekenkamer onderzocht tevens de beschikbare toezicht- en evaluatiegegevens om te beoordelen of de Commissie en de lidstaten de verwachte resultaten efficiënt ver-wezenlijkten. Wat betreft de investe-ringsmaatregel heeft de Rekenkamer de efficiëntie van soortgelijke inves-teringsmaatregelen in het kader van het plattelandsbeleid reeds gecontro-leerd18. De Rekenkamer richtte zich dus vooral op de zuinigheidsaspecten van deze maatregel, zoals de financiële levensvatbaarheid en de redelijkheid van de kosten van de gesteunde inves-teringen. De reikwijdte van de controle blijkt uit de volgende voornaamste subvragen:

a) Is de investeringsmaatregel bij de GMO voor wijn naar behoren opgezet en is deze met de nodige aandacht voor het zuinigheids-beginsel uitgevoerd?

b) Is de afzetbevorderingsmaat-regel naar behoren opgezet en wordt deze op efficiënte wijze uitgevoerd?

c) Worden de effecten van de maatregelen naar behoren aangetoond?

14 De controle was gericht op pro-jecten die tussen de wijnjaren 2008/2009 en 2010/2011 waren gefinancierd, d.w.z. de eerste drie jaar waarin de hervorming ten uitvoer werd gelegd. De Rekenkamer bezocht de betrokken diensten van de Com-missie alsmede de volgende lidstaten en regio’s: Oostenrijk, Frankrijk (de regio’s Aquitaine en Languedoc-Rous-sillon), Italië (de regio’s Latium en Veneto), Portugal en Spanje (de regio Catalonië). De vijf bezochte lidstaten zijn goed voor 95 % van de uitgaven voor de afzetbevorderingsmaatregel en voor 82 % van die voor de investe-ringsmaatregel in de eerste program-meringsperiode (2009-2013).

17 Speciaal verslag nr. 7/2012 (http://eca.europa.eu).

18 Speciale verslagen nrs. 8/2012, 1/2013 en 6/2013 (http://eca.europa.eu).

15Reikwijdte en aanpak van de controle

15 In totaal werden 37 begunstigden ter plaatse bezocht, 23 voor afzetbevor-deringsprojecten, 11 voor investerings-projecten en 3 voor afzetbevorderings- en investeringsprojecten. Daarnaast werden 73 projecten geselecteerd om aan de hand van stukken te worden onderzocht. In totaal zijn 113 projecten geanalyseerd (79 voor afzetbevor-dering en 34 voor investering)19. De steekproef werd geselecteerd op basis van het belang van de projecten en het soort begunstigde, om een reeks projecten te selecteren die kenmer-kend zijn voor de in de betrokken lidstaat gefinancierde projecten.

19 Er werden meer afzetbevorderingsprojecten geanalyseerd dan investeringsmaatregelen omdat de uitvoering van de geselecteerde investeringsmaatregel in twee lidstaten was vertraagd en één lidstaat besloot deze maatregel niet uit te voeren.

16Opmerkingen

Deel I — Is de investe-ringsmaatregel bij de GMO voor wijn naar beho-ren opgezet en wordt deze met de nodige aandacht voor het zuinigheids-beginsel uitgevoerd?

16 Een goede opzet is van wezenlijk be-lang voor goed financieel beheer. Het soort onderneming dat krachtens de investeringsmaatregel in aanmerking komt voor overheidssteun, komt ook in aanmerking voor EU-financiering in het kader van het plattelandsbeleid. De maatregel in het kader van de GMO voor wijn is alleen goed opgezet indien hij beantwoordt aan een duidelijk gebleken behoefte waarin niet wordt voorzien door bestaande maatregelen. Hij mag de uitvoerende organen ook geen onnodige administratieve lasten bezorgen.

17 Om de investeringsmaatregel met de nodige aandacht voor het zuinig-heidsbeginsel uit te voeren, dienen de lidstaten administratieve controles en procedures in te voeren om te waar-borgen dat:

a) de steun wordt toegekend aan financieel levensvatbare projecten: om te voorkomen dat overheids-financiering wordt verspild aan projecten die vroegtijdig mislopen, moeten de lidstaten door middel van adequate levensvatbaarheids-controles de soliditeit onderzoe-ken van de financiële situatie van de aanvrager, en hun onderzoek documenteren;

b) de door de begunstigde gede-clareerde projectkosten redelijk zijn. Deze controle moet worden uitgevoerd met behulp van een geschikt evaluatiesysteem zoals referentiekosten, een vergelijking van verschillende offertes of een evaluatiecomité.

De behoefte aan een aan-vullende investerings-maatregel in het kader van de GMO voor wijn is niet aangetoond...

18 Hoewel de investeringsmaatregel bij de GMO voor wijn specifiek van toepassing is op de wijnsector (en niet geldt voor alle landbouwsec-toren) heeft hij in wezen hetzelfde toepassingsbereik als de PO-inves-teringssteunmaatregelen nr. 121 („modernisering van landbouwbe-drijven”) en 123 („verhoging van de toegevoegde waarde van land- en bosbouwproducten”). Verder is, zoals blijkt uit tekstvak 1, het doel van de maatregel in het kader van de GMO voor wijn gelijk aan dat van de twee PO investeringsmaatregelen.

19 In het kader van de nieuwe GMO voor wijn wordt meer PO-steun beschikbaar gesteld voor wijn producerende regio’s door de verhoging van de begrotings-kredieten voor PO-programma’s in die regio’s. Overeenkomstig bijlage X qua-ter van Verordening (EG) nr. 1234/2007 beloopt de verhoging 121,4 mil-joen euro per jaar vanaf 201120.

20 Voor 2009 beliep de overdracht 40,5 miljoen euro en voor 2010 80,9 miljoen euro.

17Opmerkingen

20 Voor de periode 2009-2013 namen negen lidstaten (de Tsjechische Republiek, Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië, Cyprus, Hongarije, Oostenrijk en Slowakije) de investeringsmaatregel op in hun NSP en deden negen (Bul-garije, Griekenland, Litouwen, Luxem-burg, Malta, Portugal, Roemenië, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk) dat niet22. Portugal besloot de inves-teringsmaatregel niet in zijn NSP op te nemen omdat het van oordeel was dat er reeds voldoende steun beschikbaar was in het kader van het PO-program-ma; en in de PO-programmeringsperi-ode 2007-2013 werd inderdaad 13,5 % van de totale begroting voor de twee PO-investeringssteunmaatregelen aan de Portugese wijnsector toegewezen.

21 Naar het oordeel van de Rekenkamer is het onduidelijk waarom er specifiek voor de wijnsector aanvullende inves-teringssteun nodig was, aangezien dergelijke steun in het kader van het PO-beleid al beschikbaar was voor alle landbouwsectoren en de begrotings-kredieten voor PO-steun voor wijn producerende regio’s waren verhoogd (zie paragraaf 19). Er ligt geen studie of analyse ten grondslag aan het besluit om de extra steun beschikbaar te stellen.

22 Litouwen bestemde zijn hele nationale totaalbedrag voor afzetbevordering. Luxemburg (vanaf 2009/2010), Malta en het Verenigd Koninkrijk bestemden hun hele nationale totaalbedrag voor de bedrijfstoeslagregeling.

De investeringsmaatregelen in het kader van de GMO voor wijn en PO hebben het-zelfde doel

a) Investeringsmaatregel in het kader van de GMO voor wijn (artikel 103 duovicies, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1234/2007): „Er mag steun worden verleend voor materiële of immateriële investeringen in ver-werkingsinstallaties, de infrastructuur van wijnhuizen en de afzet van wijn die de totale prestatie van de onderneming verbeteren...”.

b) Maatregel 121 van het PO (artikel 26, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1698/200521): „De in artikel 20, onder b), i), bedoelde steun wordt verleend voor materiële en/of immateriële investeringen die: a) de alge-hele prestatie van het landbouwbedrijf verbeteren...”.

c) Maatregel 123 van het PO (artikel 28, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1698/2005): „De in artikel 20, onder b), iii), bedoelde steun wordt verleend voor materiële en/of immateriële investeringen die: a) de algehele prestatie van de onderneming verbeteren...”.

21 Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1).

Teks

tvak

 1

18Opmerkingen

... en de uitvoering van de investeringen in het kader van de GMO voor wijn werd in sommige lidstaten ver-traagd of beperkt...

22 Omdat de investeringsmaatregelen in het kader van de GMO voor wijn en PO sinds wijnoogstjaar 2008/2009 naast elkaar bestonden, moest het risico op dubbele financiering zo klein mogelijk worden gemaakt. De lidstaten moesten in het kader van de GMO-maatregelen dus andere acties financieren dan die overeen-komstig de PO-programma’s werden gefinancierd23. De noodzaak om een scheidslijn te trekken tussen sterk overeenkomende maatregelen (in het bijzonder de scheidslijn tussen PO-maatregel 123 en investering in het kader van de GMO voor wijn) en de eerbiediging daarvan te verzekeren, verhoogden de administratieve lasten voor de lidstaten, die hun bestaande plattelandsontwikkelingsprogramma’s voorafgaand aan de tenuitvoerlegging van de GMO-investeringsmaatregel moesten aanpassen.

23 In Italië en Spanje vertraagde die verplichting om bovengenoemde scheidslijn te trekken de tenuitvoer-legging van de investeringsmaatregel bij de GMO voor wijn aanzienlijk24. In die lidstaten worden PO-programma’s beheerd op regionaal niveau en moest de „scheidslijn” dus door iedere regio worden getrokken. Er was een ver-traging van drie jaar bij de uitvoering van de GMO-maatregel. In Italië werd slechts 44 % van het aanvankelijk ge-raamde bedrag besteed.

24 Daarnaast beperkte de scheidslijn tus-sen de acties die in het kader van de verschillende maatregelen subsidiabel waren, het toepassingsgebied van de GMO-maatregel in Spanje. De inhoud van de PO-investeringsmaatregel veranderde niet en de enige inves-teringen die in aanmerking kwamen voor steun op grond van de GMO voor wijn, waren de investeringen door Spaanse begunstigden in de EU maar buiten het nationale grondgebied van Spanje. Daardoor gaf Spanje slechts 295 000 euro uit voor het enige inge-diende project, hoewel oorspronkelijk was geraamd dat 148 miljoen euro zou worden besteed in de hele periode 2009-2013.

25 In Oostenrijk en Frankrijk werd de scheidslijn op centraal niveau vastge-steld en werd de investeringsmaat-regel zonder enige vertraging al in het wijnoogstjaar 2008/2009 uitgevoerd.

De bezochte lidstaten ver-zekeren in beperkte mate dat alleen financieel levens-vatbare projecten worden gesteund...

26 In artikel 103 duovicies, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 wordt het volgende bepaald: „steun wordt niet verleend aan ondernemingen in moeilijkheden”25. Niettemin kan een slechte financiële positie van een onderneming die ten tijde van de sub-sidieaanvraag niet wordt beschouwd als onderneming in moeilijkheden, de levensvatbaarheid van een project dat door een dergelijke onderneming wordt ingediend, in gevaar brengen. Lidstaten zijn op grond van de be-staande wetgeving niet uitdrukkelijk verplicht vóór de toekenning van de steun levensvatbaarheidscontroles te verrichten.

23 Artikel 20, lid 2, van Verordening (EG) nr. 555/2008: „Geen enkele actie mag met het oog op het verkrijgen van steun op grond van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 479/2008 worden opgenomen in een nationaal steunprogramma van een bepaalde lidstaat of regio uit hoofde van titel II van die verordening, als die actie reeds met het oog op het verkrijgen van steun is opgenomen in het programma voor plattelandsontwikkeling van die lidstaat of regio uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1698/2005.”

24 In COM(2012) 737 final van 10 december 2012 staat bij paragraaf 4.3: „Door problemen met de afbakening ten opzichte van soortge-lijke acties in het kader van plattelandsontwikkelingspro-gramma’s heeft de uitvoering van deze maatregel met name in Italië en Spanje vertraging opgelopen.”

25 Communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden: „een onderneming [verkeert] in moeilijkheden wanneer zij niet in staat is — noch met haar eigen middelen, noch met middelen die haar eigenaren/aandeelhouders of haar schuldeisers bereid zijn in te brengen — de verliezen te stelpen die, zonder externe steun van de overheid, op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot het faillissement van de onderneming zouden leiden”.

19Opmerkingen

27 De Commissie heeft de lidstaten geen richtsnoeren gegeven inzake de pro-jectselectieprocedures bij de investe-ringsmaatregel. Bij de controle werd geconstateerd dat van de vier bezoch-te lidstaten die de investeringsmaatre-gel ten uitvoer hadden gelegd, alleen één regio in Italië (Veneto) zinvolle levensvatbaarheidcontroles uitvoerde waarbij de financiële draagkracht van de begunstigden werd nagegaan (zie tekstvak 2). De regio Latium in Italië paste een minder gedetailleerd evaluatiesysteem toe, waarbij de jaar-rekening van de aanvrager van het jaar voorafgaand aan de investering werd vergeleken met de verwachte impact van de investering op de jaarrekening van het jaar na de investering.

28 In Oostenrijk en Frankrijk waren de selectieprocedures gebaseerd op het beginsel „wie het eerst komt, het eerst maalt”. Hoewel ondernemingen in moeilijkheden niet voor steun in aanmerking kwamen, was het door het ontbreken van selectieprocedures niet gewaarborgd dat van alle subsidiabele projecten enkel de levensvatbare wer-den gesteund (zie tekstvak 2).

Levensvatbaarheidscontroles: voorbeelden van goede en minder goede praktijken

In de regio Veneto in Italië waren selectiecriteria vastgesteld en werd een IT-instrument gebruikt om de te verwachten resultaten van de investering te beoordelen op basis van door de begunstigde verstrekte eco-nomische gegevens. Enkel projecten waarvan de economische levensvatbaarheid kon worden aangetoond, konden worden gesubsidieerd, met andere woorden: niet-levensvatbare projecten werden automatisch uitgesloten.

De Rekenkamer trof in Oostenrijk een in 2009 goedgekeurd investeringsproject aan van een bottellijn voor een coöperatie die momenteel in staat van liquidatie verkeert. Er was geen selectiecriterium aan de hand waarvan kon worden ontdekt dat het project van deze coöperatie niet duurzaam was vanwege de financiële situatie van de coöperatie. Er was steun verleend aan deze coöperatie ondanks het feit dat zij vóór de investe-ring negatieve jaarresultaten behaalde en haar ledenaantal zeker al sinds 2006 daalde.

Teks

tvak

 2

29 In Spanje omvatten de selectieproce-dures een beoordeling van de levens-vatbaarheid van het project en van de financiële situatie van de begunstigde. Een project hoeft echter geen mini-mumscore te behalen in de beoor-deling om geselecteerd te kunnen worden.

20Opmerkingen

... en evalueren de redelijk-heid van projectkosten niet systematisch

30 De lidstaten moeten projectaanvra-gen controleren om te waarborgen dat de uit EU-middelen te vergoeden kosten redelijk zijn; daarbij moeten zij de aanvragen verifiëren aan de hand van referentiekosten en nagaan of verschillende offertes zijn ingediend, om te verzekeren dat de doelstel-ling van de maatregel tegen redelijke kosten wordt verwezenlijkt26, d.w.z. op een efficiënte manier. Bij de controle werd beoordeeld of de lidstaten een formeel systeem hebben ingesteld om de redelijkheid van de kosten te beoordelen.

31 Tijdens de controle werd geconsta-teerd dat slechts twee van de vier bezochte lidstaten die de investerings-maatregel ten uitvoer leggen, dergelij-ke procedures toepasten. Italië (Veneto en Latium) en Spanje beoordelen de redelijkheid van de kosten via formeel vastgelegde procedures voorafgaand aan de goedkeuring van de aanvraag. Meer bepaald zijn de aanvragers ver-plicht voor hun investeringsacties drie verschillende offertes in te dienen en aan te geven welke hiervan zij heb-ben gekozen. Een externe beoordelaar kan de deugdelijkheid van deze keuze beoordelen.

32 Aan de beoordeling van de redelijk-heid van de kosten door de Italiaanse autoriteiten (Veneto en Latium) werd echter afbreuk gedaan door het feit dat de aankoop van houten vaten voor de rijping van wijn als subsidiabele investeringskosten werd aangemerkt, hoewel zij doorgaans na drie jaar moe-ten worden vervangen. In Frankrijk en Oostenrijk werden dergelijke inves-teringen niet als subsidiabele acties aangemerkt.

33 Hoewel de Commissie de aankoop van vaten in recente richtsnoeren27 als potentieel subsidiabele investe-ring aanmerkt, dient de duur van de investering krachtens de verordening ten minste vijf jaar te zijn28. Aange-zien vaten in het algemeen slechts gedurende drie jaar worden gebruikt, voldoet de aankoop ervan niet aan het EU-vereiste. Bovendien brengt de beperkte levensduur van een derge-lijke investering een significant risico met zich dat de vaten worden gekocht om oude vaten te vervangen en niet om de capaciteit van rijpende wijn te vergroten.

34 In Frankrijk en Oostenrijk was de beoordeling van de redelijkheid van kosten niet formeel vastgelegd. Bij deze beoordeling werd vertrouwd op de deskundigheid van de persoon die de aanvraag beoordeelde. De Reken-kamer vond derhalve geen bewijs dat deze lidstaten de redelijkheid van pro-jectkosten systematisch beoordelen. Daarnaast was het niet verplicht om verschillende offertes van potentiële leveranciers over te leggen.

26 Artikel 24, lid 2, van Verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB L 25 van 28.1.2008, blz. 8), dat krachtens artikel 77, lid 5, van Verordening nr. 555/2008 van toepassing is op GMO-investeringen, bepaalt: „Bij de administratieve controles van steunaanvragen worden met name geverifieerd: (...) de redelijkheid van de in de aanvraag vermelde kosten, die worden geëvalueerd met behulp van een geschikt evaluatiesysteem zoals referentiekosten, een vergelijking van verschillende offertes of een evaluatiecomité”.

27 Guidelines for implementation of the national support programmes in the wine sector according to Regulations (EC) No 1234/2007 and No 555/2008 (richtsnoeren voor de uitvoering van de nationale steunprogramma’s in de wijnsector overeenkomstig de verordeningen (EG) nr. 1234/2007 en nr. 555/2008) van 25 februari 2013.

28 Krachtens artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1698/2005, waarnaar artikel 103 duovicies van Verordening (EG) nr. 1234/2007 verwijst.

21Opmerkingen

Deel II — Is de afzetbevor-deringsmaatregel naar behoren opgezet en wordt deze op efficiënte wijze uitgevoerd?

35 De afzetbevorderingsacties hebben „betrekking op wijn met een be-schermde oorsprongsbenaming of een beschermde geografische aanduiding en op wijn met een aanduiding van het wijndruivenras”.29 Andere wijnen komen niet in aanmerking voor de afzetbevorderingsmaatregel.

36 De afzetbevorderingsmaatregel is enkel naar behoren opgezet en wordt enkel op efficiënte wijze uitgevoerd indien:

— deze gericht is op begunstigden die overheidssubsidies nodig heb-ben om de doelstellingen van de maatregel te bereiken, namelijk de reputatie te versterken van kwali-teitswijn uit de EU en oude markten te heroveren en nieuwe markten te veroveren30;

— de voorkeur gaat naar kleine, mid-delgrote en micro-ondernemingen (mkb)31;

— deze zodanig wordt uitgevoerd dat wordt gewaarborgd dat er een toereikend controletraject bestaat om de realiteit en subsidiabiliteit van afzetbevorderingsacties te onderbouwen.

Steun voor afzetbevorde-ring wordt ook toegekend aan grote bedrijven die al een sterke reputatie en een exporttraditie hebben...

37 Ondanks de voorkeur van de wet-gever om het mkb te steunen, is in alle bezochte lidstaten behalve Oostenrijk afzetbevorderingssteun toegekend aan grote wijn producerende onder-nemingen die een lange exporttraditie kennen32. Sommige hiervan zijn al met lokale partners in derde landen aanwe-zig of hebben hun eigen distributeurs en commerciële netwerken. De be-hoefte aan steun uit de EU-begroting van dergelijke ondernemingen is niet duidelijk gebleken (zie tekstvak 3). Bovendien zet de beschikbaarheid van EU-steun voor dergelijke doelen deze ondernemingen ertoe aan hun eigen financiering voor afzetbevorderings-maatregelen dienovereenkomstig te verlagen.

38 De Rekenkamer is van oordeel dat subsidies die in het kader van de afzetbevorderingsmaatregel op grond van de GMO voor wijn worden ont-vangen, in deze context niet efficiënt bijdragen aan de versterking van de reputatie van EU-wijn en evenmin aan het veroveren van nieuwe markten of het heroveren van oude markten. Waar het gaat om grote bedrijven die reeds vaste voet aan de grond hebben gekregen op die markten, zorgen die subsidies eerder voor bescherming of consolidering van het bestaande marktaandeel. In dergelijke gevallen wordt de EU-bijdrage aan dergelijke acties in wezen een gedeeltelijke subsidiëring van de operationele kos-ten van de bedrijven, aangezien het consolideren van de aanwezigheid in een bepaalde markt een permanente activiteit is om aanwezig en zichtbaar te blijven in de markt.

29 Artikel 103 septdecies, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1234/2007.

30 Overweging 5 van Verordening (EG) nr. 479/2008.

31 Artikel 4 van Verordening nr. 555/2008: „De voorkeur gaat naar kleine, middelgrote en micro-ondernemingen...”.

32 In Spanje, Frankrijk, Italië en Portugal hadden sommige gecontroleerde begunstigden al dochterondernemingen in de derde landen voor de vermarkting van hun producten voordat zij GMO-financiering ontvingen. In Spanje voerden twee grote begunstigden afzetbevorderingsacties uit in landen waar zij al meer dan zestig jaar gevestigd waren.

22Opmerkingen

39 Dit wordt bevestigd door het feit dat dergelijke grote begunstigden ieder jaar weer afzetbevorderingssubsidie aanvragen voor acties in dezelfde markten in derde landen, zoals de Verenigde Staten, die het meest de doelmarkt vormen33. Dergelijke af-zetbevorderingsmaatregelen kunnen derhalve niet beschouwd worden als maatregelen die gericht zijn op het openen van een nieuwe markt of het heroveren van aandelen op bestaande markten.

40 Toen Verordening (EG) nr. 555/2008 in werking trad, kon de steun voor afzet-bevorderingsacties niet voor meer dan drie jaar aan een bepaalde begunstig-de in een bepaald derde land worden toegekend. De verordening werd vervolgens echter tweemaal gewijzigd, waarbij de periode waarvoor een-zelfde begunstigde steun kon genie-ten, telkens werd verlengd. De eerste wijziging schiep de mogelijkheid om de afzetbevorderingsactieprogram-ma’s eenmalig met maximaal twee jaar te verlengen34. De tweede wijziging maakte het mogelijk dat begunstigden uit de vorige programmeringsperiode opnieuw steun ontvangen in hetzelfde doelland35 voor maximaal vijf jaar. Begunstigden kunnen dus voor de gehele programmeringsperiode 2009-2013 subsidie ontvangen voor afzet-bevorderingsacties in één doelmarkt en hun afzetbevorderingsacties de volgende programmeringsperioden (2014-2018 e.v.) verlengen.

33 COM(2011) 774 definitief van 18 november 2011, blz. 11.

34 Artikel 1, lid 1, van Verordening (EU) nr. 772/2010 van de Commissie van 1 september 2010 houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 555/2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector (PB L 232 van 2.9.2010, blz. 1).

35 Artikel 1, lid 2, onder a), van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 202/2013 van de Commissie van 8 maart 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 555/2008, wat de indiening van steunprogramma’s in de wijnsector en handel met derde landen betreft (PB L 67 van 9.3.2013, blz. 10) bepaalt: „d) voor elke programmeringsperiode, de steun voor de afzetbevordering en voorlichting voor een bepaalde begunstigde in een bepaald derde land niet langer dan drie jaar duurt; zo nodig kan de looptijd van deze steun evenwel eenmaal, met een periode van ten hoogste twee jaar, worden verlengd”.

Voorbeelden van afzetbevorderingssubsidies toegekend aan bekende en grote wijnproducenten

Gesubsidieerde afzetbevorderingsacties voor champagne

Tussen 2009 en 2012 is 2,4 miljoen euro aan EU-financiering uitgegeven aan de subsidiëring van afzetbevor-deringsacties voor de producenten van champagne. De reputatie van de beschermde oorsprongsbenaming (BOB) „champagne” bestaat al lang.

Spanje (Catalonië): zes begunstigden ontvingen 88 % van de in totaal goedgekeurde financiering in de periode 2009-2011

In Spanje (Catalonië) gaat de voorkeur duidelijk uit naar het toekennen van afzetbevorderingssteun aan begunstigden die internationaal al sterk aanwezig zijn en al lang exporteren. Als gevolg daarvan werd het leeuwendeel van de financiering voor afzetbevordering voor de periode 2009-2011 toegekend aan enkele grote bedrijven. Gedurende deze periode kregen 79 aanvragers in totaal 15,2 miljoen euro aan steun. 88 % daarvan — 13,4 miljoen euro — werd toegekend aan zes aanvragers die bestaan uit ondernemingen of groe-pen ondernemingen die ieder meer dan 750 personen in dienst hebben en een jaarlijkse omzet van meer dan 200 miljoen euro kennen (dergelijke bedrijven komen niet in aanmerking voor de investeringsmaatregel).

Teks

tvak

 3

23Opmerkingen

41 De Rekenkamer meent dat die twee wijzigingen ertoe aanzetten om afzet-bevorderingsacties te benutten om markten te consolideren, wat geen in de EU-wetgeving opgenomen doel-stelling is (zie paragraaf 38).

42 Bovendien zijn reclamemaatregelen ten behoeve van een gevestigde com-merciële merknaam niet uitgesloten van financiering. De Rekenkamer trof talrijke voorbeelden aan waarin EU-financiering gewoonweg in de plaats kwam van voorheen door de onderneming gedane reclame-uitga-ven. De Rekenkamer is van oordeel dat de steun voor gevestigde commer-ciële merken, waarbij voorheen door de onderneming zelf opgebrachte commerciële financiering enkel wordt vervangen door EU-steun, niet in overeenstemming is met de oorspron-kelijke doelstelling van de maatregel om de wijnmarkt te steunen en niet zozeer gevestigde merken (zie ook paragraaf 44).

... en die de afzetbevorde-ringsacties waarschijnlijk ook zonder overheidssteun zouden hebben uitgevoerd (buitenkanseffect)

43 In de programmeringsperiode 2009-2013 waren de voor de financiering van afzetbevorderingsprojecten be-stemde bedragen hoger dan de vraag naar de steun. In deze context waarin er voldoende middelen zijn toegewe-zen aan de afzetbevorderingsmaat-regel, zijn de lidstaten geneigd om alle subsidiabele projecten te steunen en passen ze minder snel strikte selec-tieprocedures toe om te verzekeren dat, binnen de subsidiabele projec-ten, alleen de beste overheidssteun

ontvangen. In dit kader werd bij de controle geconstateerd dat geen van de gecontroleerde lidstaten naging of de aanvragers de overheidssteun nodig hadden. Door subsidie te verlenen aan begunstigden die de investering in afzetbevorderingsacties ook zonder overheidssteun zouden hebben gedaan („buitenkanseffect”), neemt de efficiëntie van EU-middelen af, aangezien overheidsuitgaven niet nodig zijn om de doelstellingen van de afzetbevorderingsmaatregelen te verwezenlijken.

44 In vier van de vijf gecontroleerde lidstaten werden bij de controle duidelijke gevallen van buitenkans-effect geconstateerd. Als voorbeeld bevat de tabel de budgetten voor afzetbevordering van begunstigden in Frankrijk, Oostenrijk en Portugal voor de jaren 2007 en 2008 (vóór de tenuit-voerlegging van de GMO voor wijn) en de jaren 2009-2011 (toen de afzet-bevordering in het kader van de GMO voor wijn werd uitgevoerd). Uit de controle bleek dat EU-middelen in die gevallen in de plaats zijn gekomen van een aanzienlijk deel van de voorheen door het bedrijf gedragen kosten voor afzetbevordering. Terwijl de uitgaven van de Portugese begunstigde in 2008 1,2 miljoen euro beliepen, zijn de uitgaven uit zijn eigen budget in 2009 teruggebracht tot 0,3 miljoen euro en werd nog eens 0,3 miljoen euro gefinancierd door de EU. Een vergelijk-bare trend werd ook opgemerkt bij de Oostenrijkse en Franse begunstigden. Dit wijst erop dat de EU-financiering een aanzienlijk deel van de middelen verving die voorheen door het bedrijf werden uitgegeven en dat de totale uitgaven aan afzetbevorderingsmaat-regelen er niet door toenamen. De au-ditdiensten van de Commissie hebben dit fenomeen al in hun controleversla-gen vermeld.

24Opmerkingen

45 Daarnaast trof de Rekenkamer ver-scheidene gevallen aan waarin de EU-subsidies interne kosten dekten die reeds waren gemaakt voordat de afzetbevorderingsmaatregel werd ingevoerd. Zo werden in Spanje sala-riskosten gefinancierd36 van personeel dat de begunstigde al sinds 2002 in precies dezelfde functie in dienst had voor het beheer van afzetbevordering in derde landen. Bovendien werden kosten die door de begunstigde zou-den zijn gedragen, zoals de huur van kantoren, ziektekostenverzekering en twee extra salarissen, onder de kos-tenpost „langdurige handelsmissies”37 aangemerkt als subsidiabele uitgaven.

46 De Rekenkamer meent dat, als de EU-subsidie een gedeelte van de bestaande kosten voor afzetbevor-dering vervangt of daarmee uitgaven worden gedekt die de begunstigde in ieder geval zou hebben gedragen, er voor de ten laste van de EU-begroting gebrachte kosten duidelijk een buiten-kanseffect optreedt en er dus sprake is van een inefficiënt gebruik van de EU-middelen.

36 Deze begunstigde voerde voor het wijnoogstjaar 2008/2009 „salariskosten” ter hoogte van 90 761 euro op.

37 55 515 euro voor wijnoogstjaar 2008/2009.

Tabe

l EU-middelen komen gedeeltelijk in de plaats van bestaande uitgaven voor afzet-bevordering van sommige begunstigden

Begunstigde uit Doelland Budget voor afzetbevorde‑ring in euro 2007 2008 2009 2010 2011

Portugal VS

Uitgaven aan afzetbevorde-ring door de begunstigde 910 200 1 164 900 323 866 304 305 304 200

Vastlegging EU-middelen in de goedgekeurde aanvraag 0 0 323 866 304 305 304 200

Totaal 910 200 1 164 900 647 732 608 610 608 400

Frankrijk VS

Uitgaven aan afzetbevorde-ring door de begunstigde 1 045 000 1 186 000 725 000 743 500 797 500

Vastlegging EU-middelen in de goedgekeurde aanvraag 0 0 725 000 743 500 797 500

Totaal 1 045 000 1 186 000 1 450 000 1 487 000 1 595 000

Oostenrijk VS Zwitserland

Uitgaven aan afzetbevorde-ring door de begunstigde 26 983 54 278 58 442 46 143 25 993

Betaalde EU-middelen 0 0 0 8 215 25 064

Totaal 26 983 54 278 58 442 54 358 51 057

25Opmerkingen

47 Zoals hierboven is toegelicht, werden de lidstaten er niet toe aangezet doel-treffende selectieprocedures toe te passen, aangezien het beschikbare be-drag dat de lidstaten hadden bestemd voor afzetbevorderingsmaatregelen, groter was dan de werkelijke vraag. Ondanks het feit dat het moeilijk was de verlaagde toewijzing voor de periode 2009-2013 uit te geven38, is de geplande toewijzing voor afzetbevor-dering voor de volgende programme-ringsperiode (2014-2018) verhoogd tot 1 161 miljoen euro39, hoewel er geen analyse was verricht waaruit een toe-genomen behoefte bleek. Rekening houdend met alle in de vorige para-grafen omschreven inefficiëntie is de Rekenkamer van mening dat de risico’s dat de middelen inefficiënt worden gebruikt, significant stijgen wanneer te veel middelen beschikbaar worden gesteld voor de maatregel.

Onduidelijke definitie van subsidiabele uitgaven tot 2013

48 Subsidiabele uitgaven werden noch in Verordening (EG) nr. 1234/2007, noch in Verordening (EG) nr. 555/2008 gedefinieerd. Het ontbreken van een wettelijke definitie van „subsidiabele uitgaven” heeft geleid tot onzeker-heid en tot onstabiele nationale bepalingen met betrekking tot de toepassing van de maatregel. Er was een aanpassingsfase nodig waarin de nationale regelgeving verscheidene malen werd verduidelijkt en gewij-zigd40. Dit heeft geleid tot tussen lidstaten uiteenlopen de praktijken. In sommige lidstaten werd de term „subsidiabele uitgaven” uiteenlopend geïnterpreteerd door de verschillende controleorganen.

49 Verordening (EG) nr. 555/2008 werd onlangs gewijzigd41 ter verduidelijking van bepaalde aspecten van „subsidi-abele uitgaven”. Bij deze wijziging is bepaald dat personeelskosten subsi-diabel zijn. Artikel 13 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 betreffende de fi-nanciering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bepaalt echter: „De door de lidstaten en door de begun-stigden van steun uit het ELGF ver-richte uitgaven voor administratieve en personeelskosten worden niet door het ELGF gefinancierd”. De bepalingen van Verordening (EG) nr. 555/2008 die van toepassing is op de maatregel, zijn dus duidelijk in strijd met de van toepassing zijnde Verordening (EG) nr. 1290/2005.

50 Personeelskosten zouden niet subsidi-abel moeten zijn omdat zij het bui-tenkanseffect in de hand werken (zie paragraaf 45).

51 In de onlangs verschenen richtsnoe-ren van de Commissie42, die weliswaar niet juridisch bindend zijn43, worden bepaalde kwesties wat betreft subsidi-abele uitgaven verduidelijkt.

38 In juni 2008 beliep de eerste toewijzing voor afzetbevordering door de lidstaten in hun NSP’s bijna 830 miljoen euro. In oktober 2013 was deze toewijzing met 37 % teruggebracht tot 522 miljoen euro. Met uitzondering van Roemenië stelden alle lidstaten die de afzetbevorderingsmaatregel ten uitvoer legden, hun ramingen uit 2008 naar beneden bij, en middelen moesten worden toegewezen aan andere maatregelen.

39 Volgens de NSP’s van de lidstaten die in augustus 2013 aan de Commissie zijn gezonden (EU-28).

40 Frankrijk publiceerde bijvoorbeeld ten minste acht wetteksten over de tenuitvoerlegging van de afzetbevorderingsmaatregel.

41 Uitvoeringsverordening (EU) nr. 752/2013 van de Commissie van 31 juli 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 555/2008, wat betreft nationale steunprogramma’s en handel met derde landen in de wijnsector (PB L 210 van 6.8.2013, blz. 17).

42 Guidelines for implementation of the national support programmes in the wine sector according to Regulations (EC) No 1234/2007 and (EC) No 555/2008 — Promotion of wine on third‑countries markets (richtsnoeren voor de uitvoering van de nationale steunprogramma’s in de wijnsector overeenkomstig de Verordeningen (EG) nr. 1234/2007 en nr. 555/2008 — Afzetbevordering van wijn op markten in derde landen) van 26 april 2013.

43 Volgens de disclaimer op de voorpagina van de richtsnoeren zijn ze bedoeld om de lidstaten te helpen. Ze dienen slechts ter informatie en ze kunnen de raadpleging van de toepasselijke wettelijke bronnen of een juridisch adviseur in voorkomend geval niet vervangen.

26Opmerkingen

De lidstaten controleren niet altijd of onregelmatige dub-bele financiering voorkomt

52 De lidstaten dienen te zorgen voor controles om te voorkomen dat maatregelen op onregelmatige wijze dubbel worden gefinancierd, eenmaal in het kader van de regels van de GMO voor wijn en nog eens in het kader van andere gemeenschappelijke of natio-nale regelingen.

53 In Portugal genoten vier van de zes bezochte begunstigden EU-steun in het kader van de GMO voor wijn en op grond van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO). Hoewel de Rekenkamer geen gevallen van dubbele financiering aantrof, blijft het risico bestaan dat dezelfde uitgaven dubbel, uit twee EU-bronnen worden gefinancierd, aangezien er geen bewijs is dat de Portugese beheersautoritei-ten kruiscontroles met EFRO-uitgaven verrichtten.

54 Het feit dat er in sommige lidstaten tevens verscheidene nationale/regio-nale financieringsmogelijkheden voor de afzetbevordering van wijn in derde landen bestaan, leidt ertoe dat de transparantie ten aanzien van steun voor afzetbevordering voor de EU-wijnsector niet is gewaarborgd. In Frankrijk wordt het risico op dubbele financiering niet naar behoren be-heerd, ondanks het feit dat er een na-tionaal wettelijk kader bestaat waarin de cumulatie van andere steun met de steun op grond van de GMO voor wijn wordt uitgesloten. Sterker nog, de Rekenkamer trof gevallen van dubbele financiering aan (zie tekstvak 4).

Een voorbeeld van dubbele financiering met EU- en nationale steun in Frankrijk

Een begunstigde ontving voor dezelfde afzetbevorderingsactie 2 000 euro in het kader van de GMO voor wijn van de EU en 4 250 euro op grond van een nationale steunregeling. Hoewel het om een gering bedrag gaat, toont dit geval aan dat de Franse autoriteiten het risico op onregelmatige dubbele financiering niet naar behoren controleren.Te

kstv

ak 4

27Opmerkingen

Een ontoereikend controle-traject doet af aan de doel-treffendheid van de contro-les van de bezochte lidstaten die erop gericht zijn de rea-liteit en subsidiabiliteit van afzetbevorderingsacties te waarborgen

55 Controles moeten met het oog op een adequate bescherming van de finan ciële belangen van de Gemeen-schappen voldoende doeltreffend, even redig en ontradend zijn. In tegen-stelling tot bij de investeringsmaat-regel wordt in het wettelijke EU-kader niet expliciet voorgeschreven dat de afzetbevorderingsacties ter plaatse gecontroleerd dienen te worden, maar wordt benadrukt dat de controles voldoende doeltreffend en ontradend moeten zijn44.

56 Van de vijf bezochte lidstaten verricht alleen Italië controles ter plaatse in derde landen tijdens de uitvoering van de afzetbevorderingsacties. De andere lidstaten controleren afzetbevorde-ringsacties in derde landen niet. Span-je verricht enkel op zijn grondgebied controles ter plaatse voor de afzet-bevorderingsactie „Voorlichtingsreizen (journalisten, importeurs, marktcoördi-natoren enz.) naar het gebied waar de wijn geproduceerd wordt”.

57 Veel afzetbevorderingsacties — zoals wijnproeverijen — worden geken-merkt door hun tijdelijke en imma-teriële aard — in die zin dat ze geen fysiek spoor achterlaten dat nadien zou kunnen worden gecontroleerd. Omdat er geen controles ter plaatse worden verricht, is een deugdelijk controletraject aan de hand waarvan een bepaalde afzetbevorderingsactie volledig aangesloten kan worden met de bijbehorende facturen, van essen-tieel belang.

58 Bij de controle werd geconstateerd dat de onderzochte facturen in Spanje, Frankrijk, Italië en Oostenrijk vaak onvoldoende gedetailleerd waren wat betreft de aard van de uitgevoerde afzetbevorderingsacties. Die facturen verwezen doorgaans naar een alge-meen contract inzake afzetbevorde-ring of een actie die was uitgevoerd, maar bevatten geen nadere omschrij-ving van de verschillende uitgaven-posten die betrekking hadden op de afzetbevorderingsacties.

59 In Italië dienden bepaalde dienstver-leners op het gebied van afzetbevor-dering systematisch dergelijke globale facturen in zonder onderliggende bewijsstukken aan de hand waarvan de gedeclareerde uitgaven konden worden teruggevoerd op specifieke af-zetbevorderingsacties (zie tekstvak 5).

44 Artikel 76 van Verordening (EG) nr. 555/2008: „de lidstaten [voeren] controles en maatregelen in voor zover die nodig zijn om de correcte toepassing van Verordening (EG) nr. 479/2008 en van de onderhavige verordening te garanderen. Deze controles en maatregelen moeten met het oog op een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen voldoende doeltreffend, evenredig en ontradend zijn.”

Globale factuur, niet onderbouwd door enige andere documentatie, die werd ver-goed met EU-middelen

In Italië werd een factuur ter betaling van steun ingediend die de volgende informatie bevatte: „Afzetbevor-deringsprogramma voor Italiaanse wijn: februari-april 2011 — 482 743,47 USD”; 50 % werd vergoed met EU- middelen. Er werden geen nadere specificaties gegeven, noch werden onderliggende bewijsstukken, zoals kopieën van de facturen met gespecificeerde kosten die tijdens de uitvoering van de afzetbevorderingsacties waren gemaakt, verstrekt voor het gefactureerde bedrag.

Teks

tvak

 5

28Opmerkingen

60 In Frankrijk mochten begunstigden van de afzetbevorderingsmaatregel in de programmeringsperiode 2009-2013 betalingsaanvragen indienen op basis van niet meer dan een door een accountantskantoor gecertificeerde overzichtstabel van facturen (facturen ter onderbouwing van de declaratie waren niet vereist). De overzichtstabel-len houden geen certificering van de subsidiabiliteit van de uitgaven in, en de daarin vervatte informatie is niet gedetailleerd genoeg om de declaratie behoorlijk te verifiëren. Gelet hierop kunnen administratieve controles op basis van dergelijke overzichtstabellen niet doeltreffend zijn. Hierdoor stijgt het risico significant dat niet-subsidia-bele uitgaven worden gefinancierd in het kader van de GMO voor wijn.

61 Tijdens het controlebezoek aan Frank-rijk trof de Rekenkamer een aantal niet voor vergoeding in aanmerking komende facturen aan in dergelijke tabellen die gefinancierd waren in het kader van de GMO (zie tekstvak 6).

Afzetbevorderingsacties voor wijn — VIP-kaarten voor Roland Garros — voor 50 % gefinancierd met EU-middelen

Een overzichtstabel van facturen van een begunstigde ter waarde van 3 405 euro werd aangemerkt als „Voor-lichtingsreizen (journalisten, importeurs, marktcoördinatoren enz.) naar het gebied waar de wijn geprodu-ceerd wordt”. De Franse autoriteiten merkten het bedrag op basis van deze overzichtstabel van facturen aan als subsidiabele uitgaven. 50 % daarvan, ofwel 1 703 euro, werd gefinancierd met EU-middelen.

Het gedeclareerde bedrag had in werkelijkheid betrekking op een factuur voor drie VIP-kaarten voor het open Franse tenniskampioenschap te Roland Garros, wat niet kan worden aangemerkt als afzetbevorderingsactie voor wijn.

Teks

tvak

 6

62 Een vermeldingswaardig voorbeeld van ontoereikende onderbouwing van door begunstigden gemaakte kosten betreft het geval van de zogenaamde „uitvoeringsorganen”. Begunstigden kunnen uitvoeringsorganen aanwijzen om hun afzetbevorderingsacties te organiseren en coördineren. Uitga-ven van uitvoeringsorganen die de

begunstigde bijstaan bij het uitvoeren van de maatregel, zijn subsidiabel in Italië, Portugal en Roemenië. In deze lidstaten worden de uitvoeringsorga-nen vaak betaald op basis van een for-faitair tarief (% van de globale kosten van de afzetbevorderingsacties) zon-der dat de geleverde dienst voldoende wordt onderbouwd.

29Opmerkingen

Honorarium voor het uitvoeringsorgaan en overheadkosten belopen in totaal 268 110 euro in één jaar

In Italië werd aan een uitvoeringsorgaan van een begunstigde een honorarium betaald ad 208 530 euro, ofwel 7 % van de kosten van de afzetbevorderingsacties ad 3 miljoen euro voor een afzetbevorderingspro-ject (wijnoogstjaar 2009/2010) — zonder nauwkeurige omschrijving van de geleverde dienst. In dit specifieke geval waren de afzetbevorderingsacties uitgevoerd door de begunstigde. De begunstigde ontving bovendien 59 580 euro voor overheadkosten (2 % van de afzetbevorderingsactie). De Rekenkamer is van oordeel dat, wanneer afzetbevorderingsacties uitsluitend door de begunstigde worden uitgevoerd, de betaling van een uitvoeringsorgaan ongerechtvaardigde en bovenmatige kosten inhoudt.

63 In Roemenië is het verplicht een der-gelijk uitvoeringsorgaan in te schake-len. De honoraria van die organen zijn subsidiabel als een forfaitair bedrag van 13 % van de globale projectuit-gaven; daarbij is geen onderbouwing van de geleverde dienst nodig. Tussen 2009 en 2012 gaf Roemenië 1,5 mil-joen euro aan EU-middelen voor afzetbevorderingsacties uit, waarvan ongeveer 200 000 euro aan uitvoe-ringsorganen. In Portugal en Italië mogen uitvoeringsorganen ook tot 13 % van de kosten van de afzetbevor-deringsacties ontvangen.

64 Overheadkosten, gedefinieerd als „kosten van coördinatie, administratie en beheer”, zijn subsidiabel in alle be-zochte lidstaten behalve Oostenrijk. In 2013 stond de Commissie45 overhead-kosten toe tot 4 % van de daadwerke-lijke kosten voor de tenuitvoerlegging van het project. De aard van bepaalde vormen van overheadkosten (bijv. co-ordinatie, beheer enz.) komt, in ieder geval gedeeltelijk, overeen met de ac-tiviteiten die uitvoeringsorganen ver-richten bij de voorbereiding en uitvoe-ring van de afzetbevorderingsacties.

45 Verordening (EU) nr. 752/2013 waarbij artikel 5 bis, lid 2, werd ingevoegd in Verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie.

Teks

tvak

 7

30Opmerkingen

Deel III — Worden de effecten van de maat-regelen naar behoren aangetoond?

Het toezicht op en de eva-luatie van de maatregelen zijn gericht op output en finan ciële uitvoering, maar er is nog niet voldoende informatie over de bereikte resultaten

65 Adequaat beheer van een maatregel voor overheidssteun vereist in de eerste plaats dat de doelstellingen van de maatregel specifiek en gekwan-tificeerd zijn46. Het is ook essentieel dat de relevante input, output en resultaten regelmatig worden on-derzocht om actuele informatie te verkrijgen ten aanzien van de vraag of de maatregel loopt zoals beoogd. Tevens moeten periodieke evaluaties van de steun worden verricht, waarbij naast andere bronnen de voor toezicht gegenereerde informatie wordt benut. Alleen met relevante en betrouwbare toezicht- en evaluatiegegevens zijn de Commissie en de lidstaten in staat aan te tonen wat zij hebben bereikt met het overheidsgeld.

66 De Rekenkamer beoordeelde of de NSP’s van de vijf gecontroleerde lidstaten passende doelstellingen en essentiële input-, output- en resul-taatsindicatoren omvatten, waardoor het mogelijk wordt toezicht te houden op de verwezenlijking ervan en deze te evalueren.

67 Voor de programmeringsperi-ode 2009-2013 had geen van de bezochte lidstaten in hun NSP ge-kwantificeerde doelen gesteld voor de investeringsmaatregel. Wat betreft de afzetbevorderingsmaatregel hadden van de bezochte lidstaten alleen Oos-tenrijk, Spanje en Portugal een aantal gekwantificeerde doelen gesteld ten aanzien van de stijging van de wijn-export naar derde landen47. Door dit ontbreken van vooraf bepaalde, gemeenschappelijke gekwantificeerde doelstellingen is het moeilijk voor de nationale autoriteiten om te beschik-ken over adequate instrumenten om de effecten van de afzetbevorderings- en investeringsmaatregel te meten. Bovendien is het daardoor onmogelijk de effecten van de maatregelen op EU-niveau te consolideren.

68 Wat betreft de indicatoren voor de investerings- en afzetbevorderings-maatregelen verschaffen de jaarversla-gen die de lidstaten bij de Commissie indienen48, enkel details ten aanzien van de input, de output en aspecten van de begrotingsuitvoering. Uit de verslagen blijkt dat het toezicht op deze punten in het algemeen volledig is (aantal gefinancierde begunstigden, bestede middelen, soort gedane inves-tering of verrichte afzetbevordering), maar dat er onvoldoende informatie is waaruit de bereikte resultaten blijken. Bij de informatie die de Commissie op EU-niveau publiceert49, wordt evenmin gebruikgemaakt van resultaatsindica-toren om de effecten van de maat-regelen in het kader van de GMO voor wijn te evalueren. Daarnaast hebben de enige indicatoren inzake afzetbe-vordering in haar beheersplan enkel betrekking op input- en outputindi-catoren, zoals „aandeel van de afzet-bevordering in de wijnsector die onder de nationale steunprogramma’s valt” resp. „uitvoeringsgraad en efficiënt gebruik van de nationale steunpro-gramma’s (NSP’s) in de wijnsector”50.

46 Artikel 103 terdecies van Verordening (EG) nr. 1234/2007: „De steunprogramma’s dienen de volgende elementen te bevatten: a) een gedetailleerde beschrijving van de voorgestelde maatregelen en de becijferde doelstellingen... f) de criteria en kwantitatieve indicatoren voor toezicht en evaluatie”.

47 Tegen het einde van de programmeringsperiode een toename van 25 % in Oostenrijk en een stijging van 767 000 hl en 537,7 miljoen euro in Spanje, en tegen 2012 een export naar derde landen van 1 miljoen hl ter waarde van 250 miljoen euro in Portugal.

48 Artikel 188 bis, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1234/2007: „De lidstaten dienen tegen 1 maart van elk jaar, en voor het eerst tegen 1 maart 2010, bij de Commissie een verslag in over de uitvoering (...) van de maatregelen in het kader van hun steunprogramma’s als bedoeld in deel II, titel I, hoofdstuk IV, sectie IV ter”.

49 COM(2012) 737 final en COM(2011) 774 definitief.

50 Beheersplan 2013 van het directoraat-generaal voor Landbouw en Plattelandsontwikkeling.

31Opmerkingen

69 De bezochte lidstaten eisen van de begunstigden na de uitvoering van de gesubsidieerde afzetbevorderings-acties een activiteitenverslag op het niveau van de begunstigde. Hoewel de kwaliteit van deze verslagen sterk uiteenloopt, worden zij niet daadwer-kelijk gebruikt (bijv. om gegevens te analyseren en te consolideren) om de effecten van afzetbevorderingspro-jecten te beoordelen. In het algemeen ontbreekt alomvattende informatie over de resultaten en impact van de maatregel. Sterker nog, bij de controle werd geconstateerd dat de lidstaten slechts in een aantal evaluatieversla-gen51 of -studies op landelijk niveau enige indicatie gaven van de resulta-ten die met de investerings- en afzet-bevorderingssteun werden bereikt.

70 Meer bepaald beoordeelden Frankrijk en Oostenrijk de resultaten van de investeringen door middel van „de trend in wijnverkoop in volume en waarde”. Italië hanteerde „het aantal ondernemingen dat nieuwe pro-ducten, processen en/of technieken invoerde”. Ongeacht de relevantie of betrouwbaarheid van deze resultaats-indicatoren constateerde de Reken-kamer dat het optreden van dubbele investeringssteun in het kader van de GMO voor wijn alsook in het kader van plattelandsontwikkeling (zie para-graaf 18 en tekstvak 1) het onmogelijk maakt de vermelde resultaten zonder meer toe te schrijven aan de steun op grond van de GMO voor wijn (zie het volgende onderdeel). De resultaten van de steun voor afzetbevordering worden gemeten aan de hand van de „wijnexport naar derde landen waarop deze was gericht”. Naar het oordeel van de Rekenkamer is deze indicator te algemeen, niet beperkt tot de begun-stigden van de maatregel en bestrijkt die vele variabelen die de gehele wijn-sector beïnvloeden en waarop de af-zetbevorderingsacties weinig invloed hebben (zie de paragrafen 74-80).

De effecten van de GMO- investeringen kunnen niet gemakkelijk worden onderscheiden van de effec-ten van investeringen in plattelandsontwikkeling...

71 Zoals al aangegeven in tekstvak 1, is het doel van de investeringsmaatregel in het kader van de GMO voor wijn gelijk aan die van de twee PO-inves-teringsmaatregelen. Daarnaast is de totale omvang van de financiering voor de twee PO-maatregelen in de wijnsector in sommige lidstaten vergelijkbaar met die van de investe-ringsmaatregel op grond van de GMO voor wijn52.

72 Het naast elkaar bestaan van de inves-teringsmaatregelen in het kader van twee verschillende regelingen maakt het evalueren van de resultaten van de investeringen op grond van de GMO voor wijn bijzonder moeilijk. 55 % van de voor de controle geselecteerde begunstigden heeft in het kader van beide regelingen (de GMO voor wijn en PO) investeringssteun genoten. Zelfs indien wordt aangenomen dat de verbetering van de totale prestatie het resultaat is van beide investeringen, is het onmogelijk om het aandeel van iedere investeringsmaatregel in deze prestatieverbetering te bepalen (zie tekstvak 8).

73 Het is derhalve moeilijk om uitslui-tend de effecten van de maatregel op grond van de GMO voor wijn te evalueren en dus om de doeltref-fendheid van de maatregel te kunnen beoordelen.

51 Bijlage V van Verordening (EG) nr. 555/2008.

52 Zo werd in Oostenrijk tussen 2009 en 2012 20,6 miljoen euro besteed aan investeringen in de wijnsector in het kader van PO en 21 miljoen euro op grond van de GMO voor wijn.

32Opmerkingen

Franse begunstigde die voor de wijnoogstjaren 2009/2010 en 2010/2011 investe-ringssteun genoot in het kader van PO en op grond van de GMO voor wijn

Soort steun Investering Subsidiabele kosten in euro

EU‑aandeel in euro

GMO voor wijn Uitrusting voor de verwerking van wijn (bijv. kuipen) 694 279 277 711

M123 in het kader van PO Bottellijn en opslaginstallatie 1 863 483 372 69753

53 Tevens regionale steun ad 372 697 euro.

Deze investeringen zijn complementair.

Tussen 2008 en 2011 verbeterde de totale prestatie van de onderneming — stijging van de omzet en van het netto-inkomen. Het is niet mogelijk om het aandeel van iedere investering in deze verbetering te bepalen.

Teks

tvak

 8

De wijnexport van lidsta-ten naar derde landen is gestegen...

74 Sinds 2009 is de wijnexport uit de EU naar derde landen aanzienlijk gegroeid tot een recordhoogte van 23 miljoen hl ter waarde van 8,9 miljard euro in 2012 (zie de grafieken 2a en 2b).

75 Uit grafiek 2a blijkt dat de wijnexport van de EU-27 tussen 2005 en 2008 steeg met 28 % en dat de wijnexport tussen 2009 en 2012 — tijdens de toepassing van de afzetbevorde-ringsmaatregel — met nog eens 64 % steeg. Deze groei viel samen met de invoering van de afzetbevorderings-maatregelen. Grafiek 2b laat ook zien dat de trend in de wijnexport naar derde landen mogelijk een steeds gro-ter wordende afzetmarkt voor EU-wijn biedt. Het is onwaarschijnlijk dat de wijnverkoop binnen de EU een derge-lijke positieve ontwikkeling zal door-maken, aangezien de interne markt al verzadigd is (er blijft een klein potenti-eel in wijn importerende lidstaten).

33Opmerkingen

... maar het is moeilijk om vast te stellen in welke mate dit rechtstreeks aan de afzet-bevorderingsmaatregel is toe te schrijven

76 De waargenomen stijging kan echter niet zonder meer aan de afzetbevor-deringsmaatregel worden toege-schreven. Diverse externe factoren, zoals de stijging van de koopkracht van consumenten in derde landen, veranderingen in internationale handelsvoorwaarden en de wijnpro-ductie in derde landen, hebben ook rechtstreeks invloed op de wijnexport van de EU-27 gehad. Zoals reeds is aangegeven in verscheidene verslagen van de Commissie54, is het dus niet mogelijk om vast te stellen in hoeverre er een causaal verband bestaat tussen de maatregel en de exportprestaties op lidstaat- en EU-niveau.

77 De huidige groei van de wijnexport is vooral te danken aan een beperkt aantal landen, zoals China55, waar de wijnconsumptie in het recente verle-den aanzienlijk is gestegen. Uit de gra-fieken 3a en 3b blijkt dat de Chinese wijnconsumptie tussen 2007 en 2012 met 3,9 miljoen hl is toegenomen en dat de wijnexport van de EU-27 naar China is gestegen met 2,2 miljoen hl. Dit wijst erop dat de ontwikkeling van de export van de EU-27 naar China sterk werd beïnvloed door externe factoren zoals de economische groei en de gestegen koopkracht van consu-menten in dat land. Zelfs zonder afzet-bevorderingsactie is er een toename van de wijnconsumptie.

Gra

fiek 

2a e

n G

rafie

k 2b Wijnexport van EU-27 naar de derde

landen en de Verenigde Staten (in miljard euro)

Wijnexport van EU-27 naar de belang-rijkste derde landen (in miljoen euro)

0

2

4

6

8

10

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

milj

ard

euro

Derde landenVerenigde Staten

0

200

400

600

800

1 000

2007 2008 2009 2010 2011 2012

milj

oen

euro

Zwitserland CanadaJapan

RuslandChina

Bron: Eurostat, Comext-database, gegevens opgevraagd op 26 juli 2013.

54 SEC(2011) 1371 definitief. Eindverslag „Evaluation des mesures appliquées au secteur vinicole dans le cadre de la Politique Agricole Commune” (Evaluatie van de maatregelen die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn toegepast in de wijnsector), oktober 2012 (http://ec.europa.eu/agriculture).

55 De export van de EU-27 naar China is tussen 2009 en 2012 met 280 % in waarde gestegen.

34Opmerkingen

78 Daarnaast hebben de uitgevoerde wijnen van de EU-27, ondanks de groei van de export in absolute termen, in de belangrijkste derde landen waarop afzetbevorderingsacties zijn gericht,

marktaandeel verloren (zie grafiek 4). Alleen in Zwitserland en Japan nam het marktaandeel van wijnen uit de EU-27 binnen de geïmporteerde wij-nen toe. De Commissie dient dit verlies aan marktaandeel te onderzoeken.

Gra

fiek 

3a e

n G

rafie

k 3b

Gra

fiek 

4

Wijnconsumptie in China

Aandeel van de EU-27 (%) in de import van belangrijke handelspartners

1 Prognose.

Bron: Wijnconsumptie: Internationale Organisatie voor Wijnbouw en Wijnbereiding (OIV): Statistisch verslag over de wereldwijnbouw. Wijn-export van de EU-27: Eurostat, Comext-database, gegevens opgevraagd op 17 september 2013.

Bron: Verenigde Naties, Comtrade-database, gegevens opgevraagd op 20 september 2013.

Wijnexport van de EU-27 naar China

13 000

14 000

15 000

16 000

17 000

18 000

2007 2008 2009 2010 2011 20121

1 00

0 hl

0

20

40

60

80

100

VS China Japan Mexico Canada Rusland Zwitserland

2007 2012

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

2007 2008 2009 2010 2011 20121

000

hl

35Opmerkingen

79 Krachtens artikel 103 septdecies, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 komen niet alle wijnen in aanmerking voor de maatregel. Wijnen zoals tafel-wijnen zonder vermelding van een druivenras komen niet in aanmerking (zie paragraaf 35). Als de afzetbevor-deringsmaatregel doeltreffend is, zou de export van in aanmerking komende wijnen van de EU-27 naar derde landen beter moeten lopen dan die van an-dere wijnen.

80 In waarde uitgedrukt doen in aanmer-king komende wijnen het echter niet aanmerkelijk beter dan andere wij-nen. In aanmerking komende wijnen kenden een jaarlijks groeipercentage van 14,8 % en zij bereikten in 2012 een exportwaarde van 8 059 miljoen euro (ofwel 15,4 miljoen hl), terwijl niet in aanmerking komende wijnen (ove-rige wijnen) een groeipercentage van 14,5 %56 kenden en in 2012 een export-waarde van 806 miljoen euro (ofwel 7,1 miljoen hl) bereikten (zie grafiek 5). Deze vergelijking van de sterk over-eenkomende ontwikkeling van voor de afzetbevorderingsmaatregel in aan-merking komende wijnen ten opzichte van niet in aanmerking komende wijnen wijst erop dat andere factoren die de exporttrends beïnvloeden, een sterk causaal effect hebben.

Gra

fiek 

5 Ontwikkeling van de waarde van naar derde landen uitgevoerde EU-wijn (2010=100)

Bron: Eurostat, Comext-database, gegevens opgevraagd op 25 juli 2013.

100

105

110

115

120

125

130

135

2010 2011 2012

In aanmerking komende wijnen (BOB, BGA,cépagewijnen)Overige wijnen

56 Gemiddeld jaarlijks groeipercentage in waarde van de export van de EU-27 naar derde landen tussen 2010 en 2012, Comext-database.

36Conclusies en aanbevelingen

81 Als onderdeel van de hervorming van de GMO voor wijn is het de lidstaten toegestaan de EU-begroting te benut-ten voor de financiering van investe-rings- en afzetbevorderingsprojecten die erop gericht zijn het concurrentie-vermogen van EU-wijnproducenten te vergroten.

82 Bij deze controle werden de volgende vragen onderzocht: „Wordt de investe-rings- en afzetbevorderingssteun van de EU ten behoeve van de wijnsector goed beheerd en zijn de resultaten wat betreft het concurrentievermo-gen van EU-wijnen aangetoond?” De Rekenkamer concludeert dat het beheer van de investerings- en afzet-bevorderingssteun ten behoeve van de wijnsector tijdens de eerste door de controle bestreken jaren negatief werd beïnvloed door de tekortkomingen in de opzet en uitvoering die in dit ver-slag worden belicht en dat de impact op het concurrentievermogen van EU-wijnen niet altijd werd aangetoond.

83 De conclusie van de controle is dat de investeringsmaatregel niet naar behoren is opgezet, ten eerste omdat de behoefte aan een aanvullende investeringsmaatregel speciaal voor de wijnsector niet is aangetoond, aange-zien er al één bestond in het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid. Er ligt geen studie of analyse ten grond-slag aan het voorgestelde bestaan van een aanvullende behoefte bij de wijnsector.

84 De aanvullende investeringsmaatregel vormt een bron van complexiteit en zorgde voor administratieve obsta-kels, aangezien er een kunstmatige scheidslijn getrokken moest worden tussen de twee soorten investerings-steun. Dit leidde in sommige lidstaten tot vertraging bij de uitvoering of een overdreven restrictief toepassings-bereik voor subsidiabele investeringen (zie de paragrafen 18-25).

Aanbeveling 1

Om de steunregeling te rationaliseren, dient de Commissie de opname van de middelen bij te houden, de be-hoefte aan de investeringsmaatregel te analyseren en te beoordelen of de wijnsector behoefte heeft aan aanvul-lende investeringssteun ten opzichte van andere landbouwsectoren.

85 De investeringsmaatregel bij de GMO werd niet met de nodige aandacht voor het zuinigheidsbeginsel uitge-voerd. De meeste gecontroleerde lidstaten zorgden er niet voor dat enkel levensvatbare projecten steun ontvingen (zie de paragrafen 26-29). Het risico bestaat dat er te veel wordt betaald, aangezien de redelijkheid van de projectkosten niet systematisch werd beoordeeld vóór de toekenning van de steun (zie de paragrafen 30-34).

37Conclusies en aanbevelingen

Aanbeveling 2

De lidstaten dienen het risico voor de zuinigheid te beperken door systema-tisch de redelijkheid van de project-kosten te beoordelen. De uitkomst van deze beoordeling moet adequaat worden gedocumenteerd. Waar mo-gelijk dienen benchmarks te worden ontwikkeld voor veelvoorkomende kostenposten om de beoordeling van kosten in projectvoorstellen gemakke-lijker te maken.

De lidstaten moeten levensvatbaar-heidscontroles uitvoeren om de soliditeit van de financiële situatie van de aanvrager te beoordelen, en hun analyse documenteren.

De Commissie dient te waarborgen dat de lidstaten over doeltreffende syste-men beschikken om de redelijkheid van de kosten en de vooruitzichten inzake financiële levensvatbaarheid van projecten te controleren.

86 De controle leidde tot de bevinding dat de afzetbevorderingsmaatregel niet naar behoren is opgezet en niet efficiënt wordt uitgevoerd. De afzet-bevorderingsacties worden vaak gebruikt voor het consolideren van markten in plaats van voor het ver-overen van nieuwe markten of het heroveren van oude markten. Een wijnproducent die zijn marktaandeel wenst te behouden, moet constant markten consolideren. Dit doet de vraag rijzen of dergelijke afzetbevor-deringsacties een duurzaam effect kunnen hebben zonder misplaatst vertrouwen op voortgezette EU-steun. Daarnaast is de steun voor reclame voor gevestigde commerciële mer-ken niet in overeenstemming met de oorspronkelijke doelstelling van de maatregel om de wijnmarkt te steunen en niet zozeer gevestigde merken (zie de paragrafen 37-42).

Aanbeveling 3

a) De desbetreffende verordening dient de mogelijkheden voor indi-viduele begunstigden te beperken om in iedere programmerings-periode een afzetbevorderingspro-gramma in te dienen voor dezelfde doellanden.

b) De Commissie dient ook de reikwijdte van de maatregel te beperken met betrekking tot de subsidiabiliteit van merkenreclame om te voorkomen dat operatio-nele uitgaven van de begunstigde worden vervangen door EU-finan-ciering, en meer de nadruk te leggen op het bevorderen van de toegang van het mkb tot de afzetbevorderingsmaatregel.

87 Het voor afzetbevorderingsacties beschikbare budget was groter dan de vraag, en dus waren de lidstaten niet voldoende selectief bij de uitvoering van de maatregel. Zij controleerden met name niet systematisch of de aanvragers aantoonbaar behoefte hadden aan overheidssteun. Daarnaast ontvingen grote ondernemingen ook financiering, ondanks het feit dat de voorkeur uit had moeten gaan naar het mkb. Daardoor werden bij de controle duidelijke gevallen van buitenkans-effect aangetroffen, waarin de afzet-bevorderingssteun normale exploita-tiekosten dekte die bij een normale bedrijfsvoering zonder EU-steun door de begunstigde zouden zijn gedragen (zie de paragrafen 43-51).

38Conclusies en aanbevelingen

Aanbeveling 4

Om het risico op het buitenkanseffect zo klein mogelijk te maken, dient de Commissie ervoor te zorgen dat de lidstaten in hun selectieprocedures van begunstigden eisen dat zij duide-lijk aantonen dat zij EU-steun nodig hebben en dat normale exploitatie-kosten niet worden gefinancierd uit de EU-begroting.

88 De kosten van afzetbevorderingsacties, overheadkosten en de kosten van uit-voeringsorganen waren onvoldoende onderbouwd, met te weinig of tekort-schietende onderliggende bewijsstuk-ken. Bij het ontbreken van controles ter plaatse ondermijnt de ontoereikendheid van de onderliggende bewijsstukken de doeltreffendheid van de controles van de lidstaten aan de hand van stukken die erop gericht zijn de realiteit en sub-sidiabiliteit van afzetbevorderingsacties te waarborgen. Bovendien beperkten de lidstaten het risico onvoldoende dat de-zelfde afzetbevorderingsactie onregel-matige dubbele financiering ontvangt (zie de paragrafen 52-64).

Aanbeveling 5

a) De Commissie dient te waarborgen dat bijkomende kosten zoals die voor uitvoeringsorganen en over-headkosten naar behoren worden onderbouwd en dat zij beperkt blijven tot een maximumpercen-tage van de totale kosten.

b) De lidstaten dienen te zorgen voor een toereikend controletraject waarbij afzetbevorderingssteun telkens is gekoppeld aan specifie-ke en adequaat gedocumenteerde acties. Zij moeten ook systema-tisch controleren of andere EU- en nationale financieringsbronnen niet onregelmatige dubbele finan-ciering voor dezelfde afzetbevor-deringsactie bieden.

89 Daarnaast kan niet worden aange-toond dat de maatregelen resultaat hebben gehad wat betreft de verbe-tering van het concurrentievermogen van EU-wijnen. De toezicht- en eva-luatiegegevens over input, output en financiële uitvoering van de maatregel zijn adequaat. De Commissie en de lid-staten verschaffen echter onvoldoen-de relevante informatie waaruit de rechtstreeks aan de maatregelen toe te schrijven resultaten blijken. Wat be-treft de investeringsmaatregel maakt de combinatie van de GMO voor wijn en plattelandsinvesteringen het on-mogelijk om de effecten van de GMO voor wijn te isoleren. Wat betreft de afzetbevorderingsmaatregel hebben de gehanteerde resultaatsindicatoren betrekking op veel variabelen buiten de invloedssfeer van de afzetbevorde-ringsacties (zie de paragrafen 65-80).

Aanbeveling 6

De Commissie dient van de lidstaten te verlangen dat zij de resultaten van de afzetbevorderingsprojecten nauw-gezetter evalueren. Meer bepaald moeten de resultaten van de afzet-bevorderingsacties op het niveau van de begunstigde worden beoordeeld in plaats van op dat van de gehele EU-wijnsector. Lidstaten moeten de door de begunstigden aan het einde van de afzetbevorderingsacties opge-stelde verslagen beter benutten om de resultaten ervan te beoordelen en te consolideren.

39Conclusies en aanbevelingen

90 Tot slot zijn in de begroting voor de programmeringsperiode 2014-2018 meer dan tweemaal zo veel door de lidstaten voor de afzetbevorde-ringsmaatregel bestemde middelen beschikbaar als er in de vorige pro-grammeringsperiode werd uitgege-ven57. Gelet op de problemen die de lidstaten ondervonden om het huidige budget voor afzetbevorderingsacties uit te geven, bestaat er een risico dat het budget voor 2014-2018 te hoog is vastgesteld, waardoor de toepassing van de beginselen van goed finan-cieel beheer in gevaar komt (zie de paragrafen 43-47).

Aanbeveling 7

Nadat er voldoende tijd is verstreken, dient de Commissie te onderzoeken in hoeverre het verhoogde budget voor de NSP’s voor de periode 2014-2018 aansluit op de behoefte van de EU-wijnsector en het absorptiever-mogen van de lidstaten. Op basis van dit onderzoek dient de Commissie in voorkomend geval de begroting aan te passen om te waarborgen dat het de lidstaten stimuleert om efficiën-ter te zijn bij de toepassing van de maatregelen.

57 In de programmeringsperio-de 2009-2013 werd 522 mil-joen euro uitgegeven in het kader van de afzetbevorde-ringsmaatregel. De lidstaten wezen voor de program-meringsperiode 2014-2018 1 156 miljoen euro toe aan de afzetbevorderingsmaatregel (EU-27). Dit houdt een stijging in van 121 % ten opzichte van het bedrag dat in de voor-gaande periode werd besteed.

Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van mevrouw Rasa BUDBERGYTĖ, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 9 april 2014.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPresident

40BijlagenBi

jlage

 I Belangrijkste posten voorzieningsbalans op niveau EU-27

in 1 000 hl

2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012

Bruikbare productie 171 015 174 483 159 416 160 154 160 208 153 121 156 845

Eindvoorraad 173 359 167 578 168 314 170 776 167 441 162 444 159 304

Bruto menselijke consumptie 138 255 134 541 130 354 127 086 127 417 121 290 127 886

Totaal distillatie1 30 663 30 452 15 890 19 606 19 982 16 339 17 413

Wijnexport naar derde landen 15 547 19 633 17 763 15 829 18 802 21 968 23 352

Wijnimport uit derde landen 13 279 13 993 13 672 13 985 15 039 14 961 14 895

1 Crisisdistillatie, distillatie tot drinkalcohol, distillatie van bijproducten en distillatie tot „brandies” (bijv. cognac).Bron: Eurostat, wijnvoorzieningsbalans, gegevens opgevraagd op 25 september 2013.

41Bijlagen

Bijlage X ter bij Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad

Bijlage X terBegroting voor steunprogramma’s als bedoeld in artikel 103 quindecies, lid 1,

van Verordening (EG) nr. 1234/2007

in 1 000 euro

Begrotingsjaar 2009 2010 2011 2012 2013 Vanaf 2014

BG 15 608 21 234 22 022 27 077 26 742 26 762

CZ 2 979 4 076 4 217 5 217 5 151 5 155

DE 22 891 30 963 32 190 39 341 38 867 38 895

EL 14 286 19 167 19 840 24 237 23 945 23 963

ES 213 820 284 219 279 038 358 000 352 774 353 081

FR 171 909 226 814 224 055 284 299 280 311 280 545

IT1 238 223 298 263 294 135 341 174 336 736 336 997

CY 2 749 3 704 3 801 4 689 4 643 4 646

LT 30 37 45 45 45 45

LU 344 467 485 595 587 588

HU 16 816 23 014 23 809 29 455 29 081 29 103

MT 232 318 329 407 401 402

AT 8 038 10 888 11 313 13 846 13 678 13 688

PT 37 802 51 627 53 457 65 989 65 160 65 208

RO 42 100 42 100 42 100 42 100 42 100 42 100

SI 3 522 3 770 3 937 5 119 5 041 5 045

SK 2 938 4 022 4 160 5 147 5 082 5 085

UK 0 61 67 124 120 120

1 De nationale maxima in bijlage VIII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 voor Italië met betrekking tot de jaren 2008, 2009 en 2010 zijn ver-laagd met 20 miljoen euro en die bedragen zijn opgenomen in de begrotingsbedragen van Italië voor de jaren 2009, 2010 en 2011 zoals weergegeven in deze tabel.

Bijla

ge  I

I

42

(1) Om strategische redenen: de steunprogramma’s voor de wijnsector zijn bedoeld om het concurren-tievermogen van de sector te versterken, terwijl de plattelandsontwikkelingsprogramma’s de duurza-me ontwikkeling van landelijke gebieden moeten verzekeren. De prioriteiten van de steun voor de wijnsector overlappen niet noodzakelijk met die van het beleid inzake plattelandsontwikkeling. Dankzij het steunprogramma voor wijn profiteert de sec-tor gegarandeerd van een directe toewijzing uit de communautaire investeringsbegrotingen.

(2) Om financiële redenen: de lidstaten zijn in het kader van de steunprogramma’s voor wijn niet verplicht om een financiële bijdrage op nationaal of regionaal niveau te leveren.

Het is algemeen erkend dat afzetbevordering een belangrijke manier is om de verkoop te stimuleren en nieuwe markten aan te boren, hoewel de effecten ervan moeilijk te becijferen zijn.

De Commissie erkent dat de tenuitvoerlegging van de steunprogramma’s enige aanloopproblemen heeft gekend, zoals door de Rekenkamer werd onderstreept in haar controle van de eerste drie programmerings-jaren (2009-2013). Daarom heeft de Commissie een aantal veranderingen aangebracht aan de uitvoe-ringsverordening en heeft zij richtsnoeren opgesteld om de procedures voor de selectie, subsidiabiliteit, follow-up en controle van de door de programma’s gefinancierde maatregelen toe te lichten en te ver-duidelijken. De Commissie is uiteraard bereid om de nodige wijzigingen aan te brengen in de teksten in het licht van de feedback die zij krijgt.

Samenvatting

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen I tot en met VIIIDe Commissie benadrukt dat de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn die in 2008 werd aangenomen door de Raad, reeds een van zijn kerndoelstellingen heeft verwezenlijkt, namelijk het herstellen van het marktevenwicht. Ook zijn er duidelijk aanzienlijke vorderingen geboekt met het oog op de verwezenlijking van de tweede doelstel-ling, het versterken van het concurrentievermogen van de wijnsector. Er werd een einde gemaakt aan de grootschalige distillatie gefinancierd uit de EU-begro-ting, zonder schade te berokkenen aan de markt, en de uitvoer naar derde landen is zowel in waarde als in volume gestegen, en dat in het bijzonder dankzij de hervormingsmaatregelen.

Bovendien hebben de Raad en het Parlement het nut van de hervormingen in de wijnsector recentelijk nog bevestigd door de beginselen ervan te handhaven in Verordening (EU) nr. 1308/20131 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten voor de periode 2014-2020, en hebben zij zich zo bereid getoond om de maat-regelen de tijd te gunnen om hun maximale effect te sorteren en tegelijkertijd de reeks submaatregelen van de steunprogramma’s uit te breiden (nieuwe innovatiemaatregel, openstelling van afzetbevorde-ring voor acties gericht op de binnenlandse markt, uitbreiding van herstructurering naar herbeplanting om fytosanitaire redenen).

De investeringen van de steunprogramma’s voor wijn vormen een aanvulling op die van de plattelandsont-wikkelingsprogramma’s. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om deze twee programma’s parallel te laten lopen.

1 PB L 347 van 20.12.2013.

Antwoorden van de Commissie

Antwoorden van de Commissie 43

Wat paragraaf VII over de toewijzing voor afzetbevor-dering betreft, deelt de Commissie de mening van de Rekenkamer dat de lidstaten de begroting voor afzetbevordering mogelijk op een te hoog niveau hebben vastgesteld niet. In de financiële bijlage bij de verordening van de Raad is geen specifieke begroting uitgetrokken voor afzetbevordering. De lidstaten stellen hun steunprogramma voor aan de hand van een indicatieve uitsplitsing die zij twee keer per jaar kunnen wijzigen, naargelang van de geformuleerde behoeften. Daarbij zij gewezen op de doelstellingen van de wijnhervorming die in 2008 door de Raad werd goedgekeurd: (1) het marktevenwicht herstel-len („eenmalige” rooiregeling 2009-2011) en (2) het concurrentievermogen versterken (via „structurele” maatregelen). De eerste fase is voltooid en het equiva-lent van de rooibedragen werd overgedragen naar de steunprogramma’s, zoals gepland in de hervorming, om de bedragen voor deze maatregelen te verhogen, die meer structureel van aard zijn dan afzetbevorde-ring en investeringen. De verhoging van de bedragen die door de lidstaten werden toegewezen aan de maatregelen, was dus gepland. Toen de GMO-hervor-ming in december 2013 werd aangenomen, wilden de Raad en het Parlement de bij de wijnhervorming gekozen aanpak niet wijzigen (ook niet wat de toewijzing van de begroting betrof). Ze versterkten eveneens de afzetbevorderingsmaatregelen door deze open te stellen voor de interne markt, voor maat-regelen gericht op voorlichting over verantwoorde wijnconsumptie en de BOB/BGA-stelsels in de Unie.

Met betrekking tot paragraaf VIII over de resultaten van de maatregelen moet worden vermeld dat het altijd moeilijk is om de effecten van een bepaald beleid afzonderlijk te beoordelen, los van externe factoren. Door de evaluatiemethodologie grondig te bepalen, kunnen de effecten van de verschil-lende instrumenten/maatregelen echter wel worden gemeten (bijvoorbeeld met behulp van statistische gegevens). De Commissie organiseert regelmatig eva-luaties van de algemene effecten van een beleid, zoals bepaald in het Financieel Reglement (elke zes jaar).

Met betrekking tot paragraaf III over de scheiding tussen de investeringen in beide regelingen, wenst de Commissie op te merken dat de scheidingslijn onder-tussen bijzonder duidelijk is en het risico op dubbele financiering of buitensporige administratieve lasten volledig wegneemt. De vertraging bij de tenuitvoer-legging van de maatregelen aan het begin van de programma’s kan ook anders worden verklaard, bij-voorbeeld door de moeilijkheden om bankgaranties te krijgen vanwege de crisis.

Ten aanzien van paragraaf IV, over het beginsel van zuinigheid bij investeringsmaatregelen, benadrukt de Commissie dat zij tijdens haar controles toetst of de lidstaten hebben nagegaan of de kosten van de maatregel redelijk zijn. In overeenstemming met de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1290/2005 wordt tijdens de controle nagegaan of de lidstaten alle nodige wettelijke en administratieve bepalingen hebben aangenomen en alle andere nodige maatre-gelen (zowel administratieve als controlemaatregelen) hebben getroffen om te garanderen dat de financiële belangen van de Unie terdege worden beschermd. In dat verband helpen de controles ook om na te gaan of de lidstaten de beginselen van goed financieel beheer hebben nageleefd, die onder meer voorzien in een beoordeling van de redelijkheid van de kosten.

Voor paragraaf V, over de consolidatie van markten, is de Commissie van mening dat de maatregel om de afzet van wijn te bevorderen in derde landen onder meer tot doel heeft meer afzetmogelijkheden te creëren voor de wijn. Dit kan worden verwezenlijkt door actie te ondernemen op gevestigde markten en op nieuwe markten of markten waar de produc-ten hun vaste voet verloren zijn. Als we voet aan de grond krijgen op nieuwe markten, moet die markt-positie worden geconsolideerd. De communautaire regelgeving sluit dat niet uit2. Bovendien kunnen ook grote ondernemingen profiteren van deze steun, hoewel het midden- en kleinbedrijf voorrang krijgt, omdat dit een kwestie van preferentie is en niet van subsidiabiliteit.

2 In artikel 103 septdecies, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 is vermeld dat de steun „bestemd is voor voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen die in derde landen ten voordele van communautaire wijn worden getroffen en de concurrentiepositie van communautaire wijn in deze landen verbeteren.”

Antwoorden van de Commissie 44

Tijdens haar controle van de investeringsmaatregel controleert de Commissie of de lidstaten hebben nagegaan of de kosten van de maatregel redelijk zijn. In overeenstemming met de bepalingen van Veror-dening (EG) nr. 1290/2005 wordt tijdens de controle nagegaan of de lidstaten alle nodige wettelijke en administratieve bepalingen hebben aangenomen en alle andere nodige maatregelen (zowel adminis-tratieve als controlemaatregelen) hebben getroffen om te garanderen dat de financiële belangen van de Unie terdege worden beschermd. In dat verband helpen de controles ook om na te gaan of de lidstaten de beginselen van goed financieel beheer hebben nageleefd, die onder meer voorzien in een beoorde-ling van de redelijkheid van de kosten.

De algemene selectie van investeringsprojecten, en met name de controle van de redelijkheid van de kosten en de levensvatbaarheid van de projecten (vooraf), komt aan bod in de vergaderingen van het Beheerscomité voor de GMO.

Voor de afzetbevorderingsmaatregel

a) De Commissie is van mening dat begunstigden naargelang van de omstandigheden toegang kunnen krijgen tot de maatregel tijdens de tweede program-meringsperiode, bijvoorbeeld om hun marktpositie in hetzelfde derde land te bestendigen. Hoewel deze maatregel tot noodzakelijk doel heeft het concurren-tievermogen van BOB/BGA-wijnen en cépagewijnen te versterken, sluiten de voorschriften de mogelijk-heid om specifieke merken te identificeren niet uit. Voor de begunstigden, die 50 % van de projectkosten dragen, kan het belangrijk zijn om de aandacht te vestigen op hun merk om zo meer bekendheid te ver-werven op de doelmarkt en bijgevolg hun verkoop te stimuleren. Bovendien voorzien de wijzigingen van Verordening (EG) nr. 555/2008 en de richtsnoeren die werden aangenomen in 2013 in de mogelijkheid om duidelijker de voorkeur te geven aan het mkb.

b) In de verordening van de Raad is bepaald dat steun kan worden verleend als de maatregelen worden getroffen in overeenstemming met de geldende voorschriften. De selectieprocedure die in de ver-ordening is vastgelegd, en de onder a) bedoelde richtsnoeren voorzien onder meer in de evaluatie van de verwachte effecten van de maatregelen op de toename van de vraag.

IX

Voor de investeringsmaatregel

a) De Raad en het Parlement hebben in decem-ber 2013 het nut van de hervormingen in de wijnsector bevestigd door de beginselen ervan te handhaven in Verordening (EU) nr. 1308/2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten voor de periode 2014-2020. Zo hebben zij zich bereid getoond om de maatregelen de tijd te gunnen om hun maximale effect te sorteren en tegelijkertijd de reeks submaatregelen van de steunprogramma’s uit te breiden (nieuwe innovatiemaatregel, openstel-ling van afzetbevordering voor acties gericht op de binnenlandse markt, uitbreiding van herstructure-ring naar herbeplanting om fytosanitaire redenen).

Wat de absorptie van de middelen betreft, contro-leert de Commissie op maandbasis welke bedragen de begunstigden ontvangen.

De Commissie zal er in overeenstemming met artikel 110 van de horizontale Verordening (EU) nr. 1306/2013 op toezien dat de gecombineerde effecten van alle GLB-instrumenten worden geme-ten en beoordeeld aan de hand van de gemeen-schappelijke doelstellingen van het GLB. Dit omvat een evaluatie van de samenhang van de GLB-instru-menten tegen 2018 (eerste resultaten). In dit ver-band zal de Commissie in 2018 nagaan hoe zij een beoordeling van de toegevoegde waarde van inves-teringssteun in het kader van zowel de GMO voor wijn als plattelandsontwikkeling kan opnemen. Er zij op gewezen dat gegevens over de effecten van een beleid pas kunnen worden verkregen nadat er voldoende tijd is verstreken.

b) De Commissie is van mening dat dit deel van de aanbeveling gericht is tot de lidstaten.

De communautaire regelgeving biedt de lidstaten een kader om de continuïteit van projecten achteraf te toetsen (artikel 103 tervicies, lid 5, van Verorde-ning (EG) nr. 1234/2007).

Antwoorden van de Commissie 45

De derde kosten-batenanalyse moet uiterlijk op 1 januari 2017 door de lidstaten worden voorgelegd.

De Commissie wenst te benadrukken dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen gege-vens over de tenuitvoerlegging van de maatregelen (toezichtgegevens) en gegevens over de resultaten en effecten van die maatregelen (evaluatiegege-vens). Evaluatiegegevens kunnen slechts worden verkregen nadat voldoende tijd is verstreken.

f) De Commissie zal er in overeenstemming met artikel 110 van de horizontale Verordening (EU) nr. 1306/2013 op toezien dat de gecombineerde effec-ten van alle GLB-instrumenten worden gemeten en beoordeeld aan de hand van de gemeenschap-pelijke doelstellingen van het GLB. Dit omvat een evaluatie van de efficiëntie van de GLB-instrumen-ten tegen 2018 (eerste resultaten). In dit verband zal de Commissie in 2018 nagaan hoe zij een beoordeling van de benutting van de toegewezen begroting voor de steunregeling voor wijn en de effecten ervan kan opnemen. Er zij op gewezen dat gegevens over de effecten van een beleid pas kunnen worden verkregen nadat er voldoende tijd is verstreken.

Inleiding

11In het Financieel Reglement is bepaald dat de lidsta-ten en de Commissie hun respectieve controle- en auditverplichtingen nakomen en dat zij de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden op zich nemen. De lidstaten nemen, wanneer zij taken als de uitvoering van de afzetbevorderings- en investerings-maatregelen uitoefenen, alle nodige maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie.

De Commissie zal met de lidstaten bespreken of en hoe de richtsnoeren moeten worden aangepast om de complementariteit van de door de EU gefinan-cierde afzetbevorderingsprojecten met bestaande acties te verzekeren om het risico op het buitenkans-effect te vermijden.

c) De Commissie is van mening dat rekening is gehouden met deze aanbeveling voor de programmeringsperiode 2014-2018.Dit probleem werd behandeld in artikel 53, onder b), van Verordening (EU) nr. 1308/2013 van de Raad, in Uitvoeringsverordening (EU) nr. 752/2013 van 31 juli 2013 tot toevoeging van artikel 5 bis aan Verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie en in de richtsnoeren.

d) Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

e) De Commissie is van mening dat rekening is gehouden met deze aanbeveling voor de programmeringsperiode 2014-2018.Voor de nieuwe programmeringsperiode heeft de Commissie in haar richtsnoeren voorbeelden van indicatoren voorgesteld die de lidstaten aan de begunstigden kunnen voorleggen met het oog op de evaluatie van de resultaten van de afzetbevorde-ringsmaatregelen, naargelang van de ondernomen actie.

Voor de analyse van de projecten van de programma’s in 2014-2018 heeft de Commissie de lidstaten verplicht om passende indicatoren aan te reiken voor elke maatregel. De steunprogramma’s bevatten tegen-woordig een onderdeel waarin duidelijkere informatie wordt verstrekt over de criteria en de kwantitatieve indicatoren die worden gebruikt voor het toezicht en de evaluatie. De lidstaten werd verzocht om het verband aan te tonen tussen de doelstellingen die zij voor elke maatregel hebben vastgesteld, en de indica-toren die werden gebruikt om de vorderingen bij de verwezenlijking van die doelstellingen te meten.

Op 1 maart 2014 moeten de lidstaten de tweede kosten-batenanalyse3 van de steunprogramma’s voorstellen. Deze analyse moet relevante gegevens bevatten voor de analyse van de programma’s uit de eerste programmeringsperiode 2009-2013.

3 De eerste kosten-batenanalyse werd op 1 maart 2011 ter beschikking gesteld en was daardoor beperkt tot de eerste twee jaar van de tenuitvoerlegging van de programma’s.

Antwoorden van de Commissie 46

19Er werden inderdaad bedragen overgedragen van plattelandsontwikkeling en vervolgens toegewezen aan programma’s in wijnproducerende regio’s. Deze bedragen werden echter niet specifiek toegewezen aan de wijnsector.

20Roemenië heeft de investeringsmaatregel ingevoerd vanaf de nieuwe programmeringsperiode 2014-2018.

21Gezien de problemen op het gebied van concurrentie-vermogen in de sector, die blijken uit de grootschalige distillatie die aan het begin van het nieuwe millen-nium heeft plaatsgevonden, en gezien de geleidelijke afschaffing van marktmaatregelen, beschouwde de Commissie de mogelijkheid om steun te verlenen voor investeringen als een positieve ontwikkeling voor de sector.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 18 en 19.

22In belangrijke lidstaten liep de tenuitvoerlegging geen vertraging op en was zij niet onderhevig aan beper-kingen. Gezien de risico’s op overlapping tussen de twee steunregelingen achtte de Commissie het van essentieel belang om een duidelijk onderscheid te maken om zo een goed beheer van de begroting te waarborgen en de vrees die herhaaldelijk werd geuit door de Raad weg te nemen.

Het Beheerscomité stelde drie soorten afbakeningen voor, die vervolgens werden toegepast op de pro-gramma’s: (1) een afbakening op basis van activiteit, die in de praktijk werd gebracht met de wijziging van artikel 20, leden 2 en 3, van Verordening (EG) nr. 555/2008, (2) een afbakening op basis van de datum van de financiële vastleggingen, en (3) uitslui-ting van de maatregel of van sommige activiteiten van een maatregel van een bepaald programma.

Opmerkingen

18In december 2013 hebben de Raad en het Parlement het nut van de wijnhervorming bevestigd, door de beginselen ervan te handhaven in Verordening (EU) nr. 1308/20134 tot vaststelling van een gemeenschap-pelijke ordening van de markten voor landbouw-producten voor de periode 2014-2020 en hebben zij zich zo bereid getoond om de maatregelen de tijd te gunnen om hun maximale effect te sorteren, wat inhield dat de investeringen in het kader van de twee steunregelingen zouden worden voortgezet.

De investeringen van de steunprogramma’s voor wijn vormen een aanvulling op die van de programma’s voor plattelandsontwikkeling. De wetgever heeft er bewust voor gekozen om deze twee programma’s te laten doorlopen:

(1) Om strategische redenen: de steunprogramma’s voor de wijnsector zijn bedoeld om het concurren-tievermogen van de sector te versterken, terwijl de plattelandsontwikkelingsprogramma’s de duurza-me ontwikkeling van landelijke gebieden moeten verzekeren. De prioriteiten van de steun voor de wijnsector overlappen niet noodzakelijk met die van het beleid inzake plattelandsontwikkeling. Dankzij het steunprogramma voor wijn profiteert de sec-tor gegarandeerd van een directe toewijzing uit de communautaire investeringsbegrotingen.

(2) Om financiële redenen: de lidstaten zijn in het kader van de steunprogramma’s voor wijn niet verplicht om een financiële bijdrage te leveren, noch op na-tionaal, noch op regionaal niveau.

Tekstvak 1Zie het antwoord op paragraaf 18.

4 PB L 347 van 20.12.2013.

Antwoorden van de Commissie 47

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 26 en 27De Raad en het Parlement hebben net zoals de Commissie voorschriften vastgesteld voor de con-trole achteraf van de duurzaamheid van activiteiten. In artikel 103 terdecies, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1234/2003 is bepaald dat artikel 72 van Verorde-ning (EG) nr. 1698/2005 van overeenkomstige toepas-sing is op de investeringssteun in nationale steun-programma’s (wijn)5. Soortgelijke bepalingen zijn opgenomen in artikel 50, lid 5, van Verordening (EU) nr. 1308/2013, waarin wordt verwezen naar artikel 71 van Verordening (EU) nr. 1303/2013, dat artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 vervangt.

De algemene selectie van investeringsprojecten, en met name de controle van de redelijkheid van de kosten en de haalbaarheid van de projecten (vooraf), komt aan bod in de vergaderingen van het Beheers-comité voor de GMO.

28De toepassing van het beginsel „wie eerst komt, eerst maalt” houdt niet noodzakelijk in dat de levensvat-baarheid van het project onvoldoende wordt gecon-troleerd door de toezichthoudende instanties. De selectieprocedure in Oostenrijk en Frankrijk heeft niet verhinderd dat de projecten die uiteindelijk werden goedgekeurd, werden gecontroleerd en levensvat-baar werden verklaard.

Als Verordening (EG) nr. 555/2008 geen specifieke bepalingen hieromtrent bevat, gelden de voorschrif-ten inzake goed financieel beheer (zie artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1290/2005).

Zie de antwoorden op de paragrafen 26 en 27.

5 In artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 is bepaald dat gefinancierde projecten duurzaam moeten zijn. Dat betekent dat de lidstaat erop toeziet dat de investeringsactie gedurende vijf jaar te rekenen vanaf het door de beheersautoriteit genomen financieringsbesluit geen belangrijke wijziging ondergaat, waaronder het stopzetten van de activiteit.

Om deze scheiding — die oorspronkelijk niet was opgenomen in de uitvoeringsverordening — te kun-nen aanbrengen, moesten de programma’s in het kader van beide steunregelingen worden aangepast. Zodra er duidelijke scheidingslijnen waren aange-bracht, bleven de bijkomende administratieve kosten voor de lidstaten beperkt.

23Een scheiding aanbrengen is moeilijker in geregionali-seerde lidstaten, zoals Spanje en Italië.

Wijn wordt verbouwd in alle regio’s van Italië en de wijnbouw is een belangrijke sector voor de economie, het milieu en de samenleving van het land. Elke regio heeft zijn eigen specifieke kenmerken, en voor som-mige regio’s was het moeilijk om het onderscheid te maken. De scheidingslijn is ondertussen echter tot in detail afgebakend in de desbetreffende regio’s. Deze maatregel moet een van de belangrijkste maatregelen zijn om het concurrentievermogen te versterken, met name sinds de interventiemaatregelen zijn verdwe-nen. De uitgaven voor deze maatregel in 2013 zou-den 55 miljoen euro moeten bedragen (17 % van de begroting voor deze maatregel in 2013).

Er zijn echter ook andere factoren die aan de basis liggen van de vertragingen die zich in het eerste jaar van de programmeringsperiode hebben voorge-daan: moeilijkheden om een bankgarantie te krijgen vanwege de financiële crisis, of vertragingen bij de tenuitvoerlegging van het regelgevingskader voor deze maatregel op nationaal of regionaal niveau.

Zie het antwoord op paragraaf 22.

24Zie de antwoorden op de paragrafen 22 en 23.

Antwoorden van de Commissie 48

33Zie de antwoorden op de paragrafen 26 en 32.

34Zie de antwoorden op de paragrafen 30 en 31.

37De Commissie is van mening dat de verordening van de Raad het mogelijk maakt om steun te verlenen aan dit soort begunstigden als de ondernomen acties voldoen aan de voorwaarden van de verordening.

Er zij op gewezen dat dankzij de maatregel erg uiteenlopende bedrijven konden worden geholpen, waaronder brancheorganisaties en coöperatieven van wijnbouwers, die een groot aantal wijnbouwers en wijnmakers verenigen.

De wijzigingen van Verordening (EG) nr. 555/2008 en de aanname van de richtsnoeren van 2013 maken het mogelijk om de subsidiabiliteitsvoorschriften, de kwaliteit van de selectie van projecten en de tenuit-voerlegging, follow-up en beoordeling van en het toezicht op de ondernomen acties te verbeteren. De selectieprocedure voorziet bijvoorbeeld in een beoor-deling van de effecten die acties naar verwachting zullen hebben op de toename van de vraag (artikel 5, lid 2, onder c), van Verordening (EG) nr. 555/2008) naar de desbetreffende producten.

29Zie de antwoorden op de paragrafen 26 tot 28.

Tekstvak 2Zie de antwoorden op de paragrafen 26 tot 28.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 30 tot 31De lidstaten passen vaak standaardprijslijsten toe die aansluiten op de marktprijzen voor bepaalde activitei-ten (bijvoorbeeld bij bouwwerkzaamheden). Omdat de begunstigde financieel bijdraagt aan het project, is het ook in zijn belang dat er lage prijzen worden verkregen.

Tijdens haar controle van de investeringsmaatregel toetst de Commissie of de lidstaten hebben nage-gaan of de desbetreffende kosten redelijk zijn. In overeenstemming met de bepalingen van Verorde-ning (EG) nr. 1290/2005 wordt tijdens de controle nagegaan of de lidstaten alle nodige wettelijke en administratieve bepalingen hebben aangenomen en alle andere nodige maatregelen (zowel beheers- als controlemaat regelen) hebben getroffen om te garan-deren dat de financiële belangen van de Unie effectief worden beschermd. In dat verband helpen de contro-les ook om na te gaan of de lidstaten de beginselen van goed financieel beheer hebben nageleefd, die onder meer voorzien in een beoordeling van de rede-lijkheid van de kosten.

32In de richtsnoeren wordt de aankoop van houten vaten vermeld als een activiteit die in aanmerking komt voor steun.

De Commissie wenst te benadrukken dat eiken vaten in veel gevallen meer dan drie jaar en soms wel tien jaar lang worden gebruikt.

Het louter vervangen van vaten komt niet in aan-merking voor steun (artikel 17 van Verordening (EG) nr. 555/2008). Het is wel belangrijk dat het onder-scheid wordt gemaakt tussen de subsidiabiliteit van vaten en de subsidiabiliteit van de vervanging van vaten. Een vat komt in aanmerking (als het langer dan vijf jaar wordt gebruikt), de vervanging van vaten niet.

Antwoorden van de Commissie 49

38De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer niet.

Een van de doelstellingen van de afzetbevorderings-maatregel in derde landen is het creëren van nieuwe afzetmogelijkheden voor wijn, niet enkel op gecon-solideerde markten, maar ook op nieuwe markten en markten waar de producten hun vaste voet verloren zijn. Als er nieuwe markten worden aangeboord, kan de marktpositie op die markten worden geconsolideerd, onder meer door het marktaandeel te vergroten. De communautaire regelgeving sluit dit niet uit6. Boven-dien kunnen ook grote ondernemingen profiteren van deze steun, hoewel het midden- en kleinbedrijf voorrang krijgt. Grote bedrijven spelen een leidersrol7 in de afzetbevordering van alle Europese wijnen in derde landen, waar het voor kleinere bedrijven moeilijker is om afzetbevorderende initiatieven te ondernemen. In Italië nemen grote ondernemingen bijvoorbeeld maat-regelen die multiplicatoreffecten teweegbrengen via tijdelijke samenwerkingsverbanden.

De wijzigingen van artikel 5, onder c), van Verordening (EG) nr. 555/2008 en de aanname van de richtsnoeren van 2013 zouden het mogelijk moeten maken om de kwaliteit van de selectie te verbeteren en om met name duidelijker de voorkeur te geven aan het mkb, nieuwe begunstigden en begunstigden die zich rich-ten op een nieuw derde land8.

Zie ook het antwoord op paragraaf 37.

6 In artikel 103 septdecies, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 wordt gespecificeerd dat steun wordt verleend voor voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen die in derde landen ten voordele van communautaire wijn worden getroffen en de concurrentiepositie van communautaire wijn in deze landen verbeteren.

7 Met betrekking tot de zelffinancieringscapaciteit van grote bedrijven mag niet worden vergeten dat afzetbevorderende inspanningen geen traditionele inspanningen zijn om te investeren in een product dat voldoet aan een zorgvuldig gemeten behoefte. De overloopeffecten van afzetbevorderingscampagnes komen daarentegen ook andere ondernemingen ten goede dan die welke de investering doen (ondernemingen die producten van dezelfde groep of met dezelfde geografische oorsprong produceren). De financiële inspanningen die de grootste bedrijven leveren om de afzet van hun producten te bevorderen, komen dus alle marktdeelnemers in de sector ten goede.

8 Met name in de richtsnoeren wordt aanbevolen om projecten te onderzoeken op basis van een selectierooster, waarbij punten worden toegewezen voor elk selectiecriterium, en om projecten te selecteren op basis van een beoordeling van de verdiensten van elk project. De lidstaat dient dan ook die projecten eruit te kiezen die de beste prijs/kwaliteitverhouding bieden en dient daarbij de voorkeur te geven aan het mkb, nieuwe begunstigden en begunstigden die een nieuwe markt aanboren.

Tekstvak 3Zie ook het antwoord op paragraaf 37.

Gesubsidieerde afzetbevorderingsacties voor champagne

De Commissie is van mening dat hoewel champagne in de EU en een aantal derde landen erg hoog aan-geschreven staat, het product ook veel concurrenten heeft die, hoewel zij misschien nog niet dezelfde status hebben verworven, een steeds groter markt-aandeel hebben, met name op bepaalde markten van strategisch belang. Bovendien kunnen de effecten van de economische crisis er in een aantal gevallen toe leiden dat andere soorten mousserende wijnen of ver-gelijkbare producten worden geconsumeerd in plaats van champagne. Als bepaalde producten worden uitgesloten omdat zij een al voldoende hoge reputatie hebben, moet die reputatie objectief kunnen worden gemeten ten opzichte van die van andere producten, en moet de beslissing om financiering te verstrekken voor de afzetbevordering van andere producten in dezelfde groep worden gemotiveerd. Deze situatie zou problemen opleveren ten aanzien van de eerlijke behandeling.

Spanje (Catalonië): zes begunstigden vertegenwoordigden 88 % van de totale goedgekeurde financiering voor de periode 2009-2011

Dit is de situatie in Catalonië, waar de nadruk ligt op een groter bedrijf dat 8,1 miljoen euro steun kreeg (van de 15,2 miljoen euro die voor deze autonome gemeenschap werd goedgekeurd). Uit onderzoek van de informatie die werd voorgelegd door de Spaanse overheid in bijlage VIII van Verordening (EG) nr. 555/2008 en die werd geanalyseerd door de dien-sten van de Commissie, blijkt dat in Spanje voor die-zelfde periode 61 miljoen euro werd toegewezen aan 350 bedrijven, waaronder de „Consejo Regulador DOC a Rioja” en de „Fundación Castilla la Mancha Tierra de viñedos”, die beide een groot aantal ondernemingen vertegenwoordigen.

Antwoorden van de Commissie 50

Wat de tweede wijziging van de verordening betreft, is de Commissie van mening dat eenzelfde bedrijf toegang kan krijgen tot de maatregelen in de tweede programmeringsperiode, met name om de markt-positie te consolideren, voor zover dit strookt met de voorwaarden van de verordening, met name inzake subsidiabiliteit en selectie. Het gaat hier in ieder geval om een nieuw project en niet om een verlenging van het oorspronkelijke project. Dit project moet voorts ad hoc geselecteerd worden.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 38 en 43 tot 46.

41Zie de antwoorden op de paragrafen 38 tot 40.

42Hoewel deze maatregel tot noodzakelijk doel heeft het concurrentievermogen van BOB/BGA-wijnen en cépagewijnen te versterken, sluiten de voorschriften de mogelijkheid om specifieke merken te identifi-ceren niet uit. Voor de begunstigden, die 50 % van de projectkosten dragen, kan het belangrijk zijn om de aandacht te vestigen op hun merk om zo meer bekendheid te verwerven op de doelmarkt en bijge-volg de verkoop te stimuleren.

Zie ook het antwoord op paragraaf 37.

43Zie de antwoorden op paragraaf 37 en voetnoot 46.

44Zie de antwoorden op de paragrafen 37 en 43.

De Commissie zal met de lidstaten bespreken of en hoe de richtsnoeren moeten worden aangepast om de complementariteit van de door de EU gefinan-cierde afzetbevorderingsprojecten met bestaande acties te verzekeren om het risico op het buitenkans-effect te vermijden.

39Uit de gegevens die door de lidstaten worden ver-strekt overeenkomstig de bijlagen V en VIII bij Veror-dening (EG) nr. 555/2008, blijkt dat begunstigden zich in het algemeen op meer dan één markt richten.

Het verslag van de Commissie over de tenuitvoer-legging van de afzetbevorderingsmaatregel toont aan dat slechts 37 % van de gefinancierde projecten gericht is op één enkele markt, terwijl de meerderheid van de projecten gericht is op twee tot zeven verschil-lende markten. Er werd tevens vastgesteld dat de acties in sterke mate geconcentreerd zijn: 75 % van de acties had betrekking op zeven landen (de Verenigde Staten, China/Hongkong, Japan, Mexico, Canada, Rusland en Zwitserland).

De Verenigde Staten vormen de markt die het vaakst wordt aangeboord en zijn goed voor 22 % van de acties.

De concurrentie op de Amerikaanse markt is erg uitgesproken. Daarom is het van essentieel belang dat bedrijven daar aanwezig zijn, ook om nieuwe afzet-mogelijkheden te creëren en de bestaande afzet-mogelijkheden in stand te houden. Het is voor deze bedrijven van essentieel belang dat zij meer bekend-heid verwerven om stabiele handelsstromen in de toekomst te verzekeren.

Zie ook het antwoord op paragraaf 38.

40In 2010 werd beslist om te voorzien in de mogelijkheid om de steun te verlengen met maximaal twee jaar, na vertragingen in de lidstaten en derde landen vanwege administratieve formaliteiten. Een dergelijke verlen-ging was enkel mogelijk na een beoordeling van de reeds getroffen maatregelen.

Antwoorden van de Commissie 51

48Om meer parameters aan te reiken voor zulke maat-regelen, heeft de Commissie in 2013 richtsnoeren aangenomen die de lidstaten moeten helpen om hun programmering voor 2014-2018 vast te stellen op basis van de ervaring die werd opgedaan tijdens de eerste jaren van de programmering (zie voetnoot 4 van de Rekenkamer).

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 37, 49 en 51.

49Dit probleem werd reeds meegenomen in artikel 53, onder b), van Verordening (EU) nr. 1308/2013 van de Raad, in Uitvoeringsverordening (EU) nr. 752/2013 van 31 juli 2013 tot toevoeging van artikel 5 bis aan Verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie en in de richtsnoeren9.

Voordat deze bepalingen werden goedgekeurd, had het directoraat-generaal Landbouw in 2007 zijn interne interpretatie gegeven van de subsidiabiliteit van administratieve kosten en personeelskosten10.

50De personeelskosten en algemene onkosten moe-ten in aanmerking komen wanneer zij strikt verband houden met de actie, maar zij moeten wel een kader krijgen, en dat is ook gebeurd.

Zie ook het antwoord op paragraaf 49.

9 Artikel 53, onder b), van Verordening (EU) nr. 1308/2013 levert de rechtsgrond die de Commissie machtigt om middels gedelegeerde handelingen voorschriften vast te stellen ten aanzien van de administratieve en personeelskosten die kunnen worden opgenomen in de steunprogramma’s. Artikel 5 bis van Verordening (EG) nr. 555/2008 verschaft parameters voor de personeelskosten en algemene onkosten, die strikt verband moeten houden met de voorbereiding, tenuitvoerlegging of follow-up van de desbetreffende actie. In de richtsnoeren die in 2013 werden vastgesteld, worden de uitgaven nader gepreciseerd.

10 Adonis-nota 005778 van 1 maart 2007: hierin werd erop gewezen dat artikel 13 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 in wezen bedoeld is om te voorkomen dat het ELGF personeelskosten en administratieve uitgaven dekt bij de tenuitvoerlegging van het GLB. In de nota wordt ook vermeld dat dit artikel niet bedoeld was om te voorkomen dat het ELGF personeelskosten voor de verlening van specifieke diensten zou financieren. Volgens de Commissie houdt dit dan ook geen tegenstrijdigheid in.

45Zie de antwoorden op de paragrafen 37 tot 46.

De subsidiabiliteit van personeelskosten en algemene onkosten wordt besproken in paragraaf 49.

46Er zij op gewezen dat het moeilijk is om situaties uit te sluiten waarin de begunstigden zulke acties zouden hebben ondernomen zonder steun van de EU. De maatregel is bedoeld om het concurrentievermogen te versterken. Alle producenten moeten dezelfde kan-sen krijgen om de maatregelen toe te passen.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 43, 44 en 45.

De Commissie zal met de lidstaten bespreken of en hoe de richtsnoeren moeten worden aangepast om de complementariteit van de door de EU gefinan-cierde afzetbevorderingsprojecten met bestaande acties te verzekeren om het risico op het buitenkans-effect te vermijden.

47Er bestaat geen specifieke toewijzing voor de afzetbevorderingsmaatregel.

De Commissie herinnert eraan dat het de taak van de lidstaten is om een uitsplitsing van de bedragen voor elke maatregel voor te leggen op basis van de eigen behoeften en binnen de jaarlijkse begroting die voor de maatregel werd goedgekeurd via de veror-dening van de Raad en het Europees Parlement. Deze uitsplitsing per maatregel is indicatief van aard, en de lidstaat kan de bedragen voor elke maatregel twee keer per jaar aanpassen. Het zijn dan ook de lidstaten die hebben beslist om aan deze maatregel al dan niet prioriteit te verlenen.

Zie ook het antwoord op paragraaf 43.

Antwoorden van de Commissie 52

Om de effecten van het gebrek aan controles in derde landen te beperken, wordt in de richtsnoeren van de Commissie voorgesteld om facturen en documenten over te leggen ter controle11.

De Commissie houdt in de gaten of de kwaliteit van de controles met betrekking tot deze maatregel moet worden verbeterd, bijvoorbeeld door de richtsnoeren te wijzigen.

56Zie het antwoord op paragraaf 55.

57Het probleem van controles van niet-tastbare acties, zoals wijnproeverijen, wordt besproken in de richt-snoeren. Die schrijven ondertussen voor dat er factu-ren en begeleidende documenten moeten worden overgelegd. Het gaat dan bijvoorbeeld om foto’s, kopieën van artikelen, deelnemerslijsten, attesten van deelname aan handelsbeurzen enzovoort.

Zie ook het antwoord op paragraaf 55.

11 Punt 8 van de richtsnoeren: Betalingsaanvragen die naar de bevoegde nationale autoriteit worden gezonden, dienen vergezeld te gaan van kopieën van oorspronkelijke facturen en ondersteunende documenten van de begunstigde, die gearchiveerd dienen te worden volgens begrotingsonderdeel. Al deze documenten dienen te worden opgenomen in een overzichtstabel, samen met de bedragen uitgedrukt in euro en, voor lidstaten buiten de eurozone, in hun nationale valuta. Indien nodig moeten de documenten worden vertaald. Alle ondersteunende documenten dienen de volgende gegevens te bevatten: de leverancier, de verleende dienst met gegevens over hoe deze dienst verband houdt met de desbetreffende maatregel, de datum, het bedrag (exclusief btw) en het registratienummer. Deze gegevens dienen vergezeld te gaan van een betalingsbewijs. Voorbeelden van ondersteunende documenten zijn een attest van deelname aan een beurs, foto’s, kopieën van artikelen, deelnemerslijsten enzovoort. Als er onderaannemers zijn, dient op hun facturen duidelijk te zijn vermeld op welk deel van de activiteit elke kostenpost betrekking heeft. Als er één factuur is, dient deze te worden uitgesplitst naar activiteit en kosten. Als dat niet het geval is, dient er een afzonderlijke factuur te worden opgesteld per activiteit. Bij een controle op het bedrijfsterrein dienen de bevoegde nationale autoriteit en de inspecteurs van de Commissie de oorspronkelijke documenten, die gearchiveerd zijn volgens deze voorschriften, te kunnen inzien.

51De richtsnoeren zijn een nuttig instrument dat door de lidstaten kan worden gebruikt bij de tenuitvoerleg-ging van de afzetbevorderingsmaatregel. Er moest een duidelijke definitie worden vastgesteld van subsidiabele uitgaven. Daarom werd deze definitie opgenomen in de richtsnoeren. Er zij op gewezen dat de lidstaten bijzonder ingenomen waren met dit document, dat dient ter ondersteuning van de presen-tatie van de programmeringsperiode 2014-2018. De richtsnoeren bieden ook het voordeel dat zij kunnen worden aangepast aan de geformuleerde behoeften, waardoor lidstaten en producten meer zekerheid krij-gen bij de tenuitvoerlegging van de maatregel.

53De Commissie heeft bij de analyse van de program-ma’s voor 2014-2018 bijzondere aandacht geschonken aan dit thema.

De Commissie zal rekening houden met de opmerkingen van de Rekenkamer bij haar vol-gende controles van de afzetbevorderings- en investeringsmaatregelen.

Tekstvak 4De Commissie zal deze zaak blijven volgen in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

55De Commissie onderkent het probleem van controles ter plaatse in derde landen, hoewel deze contro-les niet verplicht zijn volgens de communautaire regelgeving.

Het probleem van controles ter plaatse werd aange-kaart toen de nieuwe programmeringsperiode werd uitonderhandeld met de lidstaten. Met name Roe-menië, Italië, Spanje en Slowakije hadden controles in derde landen gepland in hun programma’s. De overige lidstaten voeren aan dat dit soort controles in derde landen te duur en niet kosteneffectief zou zijn.

Antwoorden van de Commissie 53

64In de richtsnoeren is bepaald dat kosten in aanmer-king kunnen komen als zij niet reeds aan een andere uitgavencategorie zijn toegeschreven13.

Zie ook het antwoord op de paragrafen 62 en 63.

Tekstvak 7Zie de antwoorden op de paragrafen 55, 62, 63 en 64.

65Het is belangrijk om over betrouwbare toezicht-gegevens te kunnen beschikken. Er bestaan echter ook andere gegevensbronnen, zoals statistieken en studies. Bovendien moet een evenwicht worden gevonden tussen de hoeveelheid gegevens die om beleidsredenen noodzakelijk is, en de administratieve kosten en lasten van het vergaren van zulke gegevens.

De Commissie wenst te benadrukken dat een onder-scheid moet worden gemaakt tussen gegevens over de tenuitvoerlegging van de maatregelen (toezicht-gegevens) en gegevens over de resultaten en effec-ten van een beleid (evaluatiegegevens). Die laatste gegevens kunnen slechts worden verkregen nadat voldoende tijd is verstreken.

67Toen de administraties van de lidstaten in 2008 hun ontwerpprogramma’s opstelden, stonden zij aan het begin van een leerproces. Verschillende lidstaten vonden het moeilijk om passende doelstellingen vast te stellen voor de nieuwe maatregelen. Daardoor ontbrak het in de eerste programmeringsperiode vaak aan kwantificeerbare doelstellingen.

13 Punt 6 van de richtsnoeren: Enkel de kosten van de uitgevoerde activiteiten die werden gedragen door de begunstigde na de begindatum en voor de einddatum van het contract, komen in aanmerking. Deze kosten komen enkel in aanmerking als zij: — geverifieerd kunnen worden; — geen kosten omvatten die reeds aan een andere uitgavencategorie zijn toegeschreven; — niet gefinancierd worden uit hoofde van een ander project.

58Zie de antwoorden op de paragrafen 55 en 57.

59Zie de antwoorden op de paragrafen 55 en 57.

Tekstvak 5Zie de antwoorden op de paragrafen 55 en 57.

60Zie de antwoorden op de paragrafen 55 en 57.

Tekstvak 6De Commissie zal deze zaak blijven volgen in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 62 en 63In artikel 5, onder a), van Verordening (EG) nr. 555/2008 worden de personeelskosten en alge-mene kosten (beperkt tot 4 %) die de begunstigde maakt bij de voorbereiding en tenuitvoerlegging van de actie beschreven. In tegenstelling tot de geldende praktijk voorziet de steunregeling zoals vastgesteld in Verordening (EG) nr. 3/200812, met betrekking tot horizontale afzetbevordering, niet in verplichte uitbe-steding aan een uitvoeringsinstantie. Als de uitvoe-ring wel wordt uitbesteed, moeten voor deze dienst facturen en documenten worden overgelegd, zoals beschreven in de richtsnoeren (zie voetnoot 56 van de Rekenkamer).

In Roemenië is het niet langer verplicht om een beroep te doen op een uitvoeringsinstantie. Er werden nieuwe bepalingen ingevoerd in het steun-programma voor 2014-2018. In de nationale wetge-ving is nu duidelijk bepaald dat de begunstigden het project volledig zelf kunnen uitvoeren, voor zover aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 55 en 64.

12 PB L 68 van 5.1.2008.

Antwoorden van de Commissie 54

69Voor de nieuwe programmeringsperiode heeft de Commissie in haar richtsnoeren voorbeelden van indi-catoren voorgesteld die de lidstaten aan de begun-stigden kunnen voorleggen opdat de resultaten van de afzetbevorderingsmaatregelen kunnen worden beoordeeld op basis van de ondernomen actie.

De Commissie organiseert bovendien regelmatig beoordelingen van de algemene effecten van een beleid, zoals bepaald in het Financieel Reglement (elke zes jaar).

Zie ook het antwoord op paragraaf 67.

70De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer dat het altijd moeilijk blijft om de effecten van een beleid afzonderlijk te beoordelen, los van externe factoren. Door de beoordelingsmethodologie zorg-vuldig te ontwikkelen, kunnen de effecten van de verschillende instrumenten/maatregelen echter wel bij benadering worden vastgesteld (bijvoorbeeld met behulp van statistische gegevens). Daarbij mag evenwel niet worden vergeten dat de hervorming van de wijnsector als een reeks aanvullende maatregelen moet worden bekeken.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 69, 72 en 75 tot 80.

71Zie het antwoord op paragraaf 18.

72Een grondig uitgewerkte beoordeling kan ons in staat stellen om de effecten van de getroffen maatregelen op meerdere niveaus bij benadering te bepalen. Het systeem van toezicht en beoordeling is ontworpen om de uitvoering van maatregelen op beleids- en/of programmaniveau te controleren, niet op het niveau van elke begunstigde.

Zoals vermeld in paragraaf 18 is de opzet van platte-landsontwikkeling gericht op regio’s, terwijl de GMO voor wijn gericht is op sectoren.

Voor de analyse van de ontwerpprogramma’s in 2014-2018 heeft de Commissie de lidstaten verplicht om passende indicatoren aan te reiken voor elke maatregel. De steunprogramma’s bevatten tegen-woordig een onderdeel waarin de criteria en de kwan-titatieve indicatoren die worden gebruikt voor het toezicht en de evaluatie, duidelijker worden omschre-ven. In dit onderdeel wordt de lidstaten verzocht om het verband aan te tonen tussen de doelstellingen die zij voor elke maatregel hebben vastgesteld, en de indicatoren die werden gebruikt om te meten in welke mate die doelstellingen werden verwezenlijkt.

Op 1 maart 2014 moeten de lidstaten de tweede kosten-batenanalyse14 van de steunprogramma’s voor-stellen, die elementen moet bevatten die relevant zijn voor de analyse van de programma’s tijdens de eerste programmeringsperiode van 2009-2013.

De derde kosten-batenanalyse moet uiterlijk op 1 maart 2017 door de lidstaten worden ingediend.

Zie ook het antwoord op paragraaf 65.

68De jaarverslagen moeten informatie verschaffen over de tenuitvoerlegging van de steunprogramma’s. Dat betekent dat zij sterker moeten worden toegespitst op voorlichting en financiële uitvoering, en minder op resultaten en effecten, en dat de beoordeling bijge-volg pas kan worden verricht nadat voldoende tijd is verstreken.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 65 en 67.

14 De eerste kosten-batenanalyse werd op 1 maart 2011 ingediend en was daardoor beperkt tot de eerste twee jaar van de tenuitvoerlegging van de programma’s.

Antwoorden van de Commissie 55

77De Chinese markt is een bijzonder specifieke markt. De consumptie per hoofd van de bevolking bedraagt minder dan 1 liter (terwijl de consumptie per hoofd van de bevolking in Europa ongeveer 30 liter bedraagt). Hoewel de wijnconsumptie toeneemt, moeten de Europese wijnen concurreren met wijnen uit Australië, Chili en Zuid-Afrika, die mogelijk profite-ren van een preferentiële behandeling op het gebied van invoerrechten.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 39 en 75.

78Zonder de afzetbevorderingsmaatregel zou het marktaandeel er waarschijnlijk nog sterker op achter-uitgegaan zijn.

De Commissie heeft de vooruitzichten geanalyseerd en vestigt de aandacht op het risico van een daling van het marktaandeel in een aantal derde landen. Dit risico kan te wijten zijn aan de kleine omvang van EU-ondernemingen, de versnippering van de sector of beperkingen voor cépagewijnen in verschillende lidstaten.

De Europese wijnen moeten vechten om hun markt-aandeel te behouden. Afzetbevordering is in dat verband een bijzonder belangrijk instrument.

Er zij op gewezen dat de Commissie net een studie heeft gelanceerd naar het concurrentievermogen van Europese wijnen in derde landen en in de EU. In die studie zal met name worden gekeken naar de belangrijkste factoren die de concurrentiepositie van EU-wijnen ten opzichte van derde landen bepalen en de belemmeringen die een verbetering van de con-currentiepositie in de weg staan.

Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 79 en 80Zelfs als afzetbevorderingsacties worden onderno-men ten voordele van bepaalde soorten wijn, profi-teren alle andere wijnen daar indirect van, aangezien deze acties een positief effect hebben op het imago en de consumptie van andere soorten wijn.

73Zie het antwoord op paragraaf 72.

75De Commissie bevestigt de gegevens over de Euro-pese wijnhandel, die aantonen dat het nuttig kan zijn om de afzetbevorderingsmaatregel in derde landen voort te zetten.

Uit de grafieken 2a en 2b blijkt duidelijk dat de uitvoer is toegenomen in waarde, hoewel deze trend aanzien-lijk wordt beïnvloed door hogere prijzen voor druiven en wijn.

Op de Chinese markt moeten de EU-wijnen concurre-ren met lokale wijnen (83 % van de Chinese consump-tie) en wijnen uit Chili (vrijgesteld van douanerechten), Australië en Zuid-Afrika.

Vanwege deze forse concurrentie is afzetbevordering voor EU-wijnen van cruciaal belang om het marktaan-deel te handhaven.

76Het is moeilijk om de effecten van de afzetbevorde-ringsmaatregel op het concurrentievermogen van een sector afzonderlijk te beoordelen. Zelfs als we de selectie- en beoordelingsprocedures optimaliseren, blijft er altijd enige onzekerheid bestaan.

Dit is echter geen afdoende reden om de verdien-sten van de maatregel op de helling te zetten. De maat regel is absoluut gerechtvaardigd, want ze is onmisbaar in het licht van de liberalisering van de handel en de stevigere concurrentie van onze belang-rijkste concurrenten, zoals de Verenigde Staten, die een openbaar afzetbevorderingsbeleid voeren (hun begroting kan worden gebruikt om steunmaatregelen voor uitvoer te financieren).

Het zou echter wel mogelijk moeten zijn om de beoordeling te verfijnen door gebruik te maken van indicatoren die geschikt zijn voor het niveau van de begunstigden (zie het antwoord op paragraaf 69) en door de maatregelen grondiger te laten analyseren door de lidstaten.

Zie de antwoorden op de paragrafen 69 en 70.

Antwoorden van de Commissie 56

83De Commissie is van mening dat de specifieke investe-ringsmaatregelen in de GMO voor wijn belangrijk zijn om het concurrentievermogen te versterken.

In december 2013 hebben de Raad en het Parlement het nut van de wijnhervorming van 2008 bevestigd door de beginselen ervan te handhaven in Veror-dening (EU) nr. 1308/201317 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten. Op die manier hebben zij zich bereid getoond om de instrumenten van de wijnhervorming de tijd te gun-nen om hun maximale effect te sorteren, onder meer door de investeringen in de twee steunregelingen te handhaven.

Zie het antwoord van de Commissie op aanbeveling 1.

84Gezien het risico op overlapping tussen de twee steunregelingen, achtte de Commissie het van essen-tieel belang om een duidelijk onderscheid te maken (hoewel dit oorspronkelijk niet gepland was) om een goed beheer van de begroting te waarborgen. De scheiding tussen beide programma’s is nu duidelijk en zou het risico op dubbele financiering moeten wegnemen.

De vertraging bij de tenuitvoerlegging van de maatre-gel tijdens de eerste jaren van de programmeringspe-riode kan ook anders worden verklaard, bijvoorbeeld door de moeilijkheden om bankgaranties te krijgen vanwege de economische crisis.

17 PB L 347 van 20.12.2013.

Conclusies en aanbevelingen

82De controle had betrekking op de eerste drie jaar van de programmeringsperiode 2009-2013, toen deze maatregelen werden ingevoerd. Na een aanloopperi-ode slaagden de lidstaten er beter in om hun pro-grammamaatregelen uit te voeren, met name wat de begrotingsuitvoering betreft.

De Commissie heeft de nodige instrumenten ter beschikking gesteld om de uitvoering van, het toezicht op en de controle van de maatregelen in de programma’s te verbeteren (zeven wijzigingen van Verordening (EG) nr. 555/200815, richtsnoeren voor herstructurering, investeringen en afzetbevordering in derde landen16).

Wat het concurrentievermogen betreft, blijft het uiter-aard moeilijk om de effecten van deze twee maatrege-len op het concurrentievermogen van de wijnsector (de tweede doelstelling van de wijnhervorming van 2008) afzonderlijk te beoordelen, aangezien de eerste doelstelling (het marktevenwicht herstellen) reeds werd verwezenlijkt. De hervorming van de wijnsec-tor dient als een reeks aanvullende maatregelen te worden bekeken. Het is evenwel de moeite om de aandacht te vestigen op de gestage toename van de uitvoer, zowel in termen van waarde als van volume, in een context van steeds hevigere wereldwijde concur-rentie, en dat ondanks de daling in 2008 en 2009 naar aanleiding van de economische crisis.

15 Verordening (EG) nr. 42/2009 (PB L 16 van 21.1.2009), Verordening (EG) nr. 702/2009 (PB L 202 van 4.8.2009), Verordening (EG) nr. 772/2010 (PB L 232 van 2.9.2010), Verordening (EU) nr. 568/2012 (PB L 169 van 29.6.2012), Verordening (EU) nr. 202/2013 (PB L 67 van 9.3.2013) en Verordening (EU) nr. 752/2013 (PB L 2010 van 6.8.2013).

16 Richtsnoeren voor de uitvoering van de nationale steunregelingen in de wijnsector, overeenkomstig Verordeningen (EG) nr. 1234/2007 en nr. 555/2008, van 25 februari 2013 en van 26 april 2013.

Antwoorden van de Commissie 57

De communautaire regelgeving biedt de lidstaten een kader om de duurzaamheid van projecten achteraf te toetsen (artikel 103 tervicies, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1234/2007).

Bovendien controleert de Commissie tijdens haar auditmissies in het kader van de investeringsmaatregel of de lidstaten de redelijkheid van de kosten beoor-delen. In overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1290/2005 wordt tijdens de controles nagegaan of de lidstaten alle nodige wettelijke en administratieve voorschriften hebben toegepast en alle andere nodige maatregelen (zowel beheers- als controlemaatregelen) hebben getroffen om te waarborgen dat de financiële belangen van de Unie effectief worden beschermd. In dat verband helpen de controles ook om na te gaan of de lidstaten de beginselen van goed financieel beheer naleven, die onder meer voorzien in een beoordeling van de redelijkheid van de kosten.

De algemene selectie van investeringsprojecten, en met name de controle van de redelijkheid van de kosten en de levensvatbaarheid van de projecten (vooraf), komt aan bod in de vergaderingen van het beheerscomité voor de integrale GMO.

86Het feit dat de doelstellingen van het EU-wijnbe-leid, waaronder een toename van de uitvoer met 50 %, werden verwezenlijkt, is een goede indi-cator van het bijzonder positieve effect van de afzetbevorderingsmaatregel.

De afzetbevorderingsmaatregel in derde landen moet nieuwe afzetmogelijkheden creëren voor wijn, bij-voorbeeld via maatregelen op geconsolideerde mark-ten, maar ook via maatregelen op nieuwe markten of markten waar het marktaandeel verloren is gegaan. Als er nieuwe markten worden aangeboord, moet de marktpositie op die markten worden geconsoli-deerd. De communautaire regelgeving sluit dit niet uit18. Bovendien kunnen ook grote ondernemingen van deze steun profiteren (hoewel het mkb voorrang krijgt), aangezien dit een kwestie van preferentie is, en niet van subsidiabiliteit.

18 In artikel 103 septdecies, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 is vermeld dat de in dit artikel bedoelde steun „bestemd is voor voorlichtings- en afzetbevorderingsmaatregelen die in derde landen ten voordele van communautaire wijn worden getroffen en de concurrentiepositie van communautaire wijn in deze landen verbeteren.”

Aanbeveling 1De Raad en het Parlement hebben in december 2013 het nut van de hervormingen in de wijnsector bevestigd door de beginselen ervan te handhaven in Verordening (EU) nr. 1308/2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten voor de periode 2014-2020. Zo hebben zij zich bereid getoond om de maatregelen de tijd te gunnen om hun maximale effect te sorteren en om tegelijkertijd de reeks submaatregelen van de steunprogramma’s uit te breiden (nieuwe innovatie-maatregel, openstelling van afzetbevordering voor acties gericht op de binnenlandse markt, uitbreiding van herstructurering naar herbeplanting om fytosani-taire redenen).

Om de absorptie van de middelen na te gaan, contro-leert de Commissie op maandbasis de bedragen die de begunstigden ontvangen. De Commissie zal er in overeenstemming met artikel 110 van de horizontale Verordening (EU) nr. 1306/2013 op toezien dat de gecombineerde effecten van alle GLB-instrumenten worden gemeten en beoordeeld aan de hand van de gemeenschappelijke doelstellingen van het GLB. Dit omvat een evaluatie van de samenhang van de GLB-instrumenten tegen 2018 (eerste resultaten). In dit verband zal de Commissie nagaan hoe zij een beoordeling van de toegevoegde waarde van inves-teringssteun in het kader van zowel de GMO voor wijn als plattelandsontwikkeling kan opnemen. Er zij op gewezen dat gegevens over de effecten van een beleid pas kunnen worden verkregen nadat er voldoende tijd is verstreken.

85Zie het antwoord van de Commissie op aanbeveling 2.

Aanbeveling 2De Commissie is van mening dat dit deel van de aan-beveling gericht is tot de lidstaten.

De beginselen van subsidiariteit en gedeeld beheer schrijven voor dat de selectie van projecten tot de taken van de lidstaten behoort en dat de Commis-sie de redelijkheid van de kosten niet vooraf kan beoordelen.

Antwoorden van de Commissie 58

De Commissie zal met de lidstaten bespreken of en hoe de richtsnoeren moeten worden aangepast om de complementariteit van de door de EU gefinan-cierde afzetbevorderingsprojecten met bestaande acties te verzekeren om het risico op het buitenkans-effect te vermijden.

87De Commissie heeft in het bijzonder belang gehecht aan een verbetering van de kwaliteit van de selectie van nieuwe projecten voor de programmeringspe-riode 2014-2018 in de wijzigingen van Verordening (EG) nr. 555/2008 en de aanname van de richtsnoeren in 2013.

De selectieprocedure voorziet onder meer in een beoordeling van de effecten die de acties naar ver-wachting zullen hebben op de toename van de vraag.

Toen de nieuwe programmeringsperiode werd uiton-derhandeld met de lidstaten werd gewezen op het probleem van controles ter plaatse. In sommige lid-staten zijn zulke controles verplicht. Andere lidstaten vinden dit soort controles te duur en onevenredig met het oog op de kosteneffectiviteit.

Om het gebrek aan controles in derde landen goed te maken, heeft de Commissie in de richtsnoeren voor-gesteld om een lijst op te stellen van de facturen en documenten die in het kader van de controles moeten worden overgelegd.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 43 tot 51 en op aanbeveling 4.

De wijzigingen van Verordening (EG) nr. 555/2008 en de aanname van de richtsnoeren in 2013 komen de kwaliteit van de selectie ten goede, met name door-dat duidelijker en effectiever de voorkeur wordt geven aan het mkb, nieuwe begunstigden en begunstigden die zich richten op een nieuw derde land.

Dit voorschrift sluit niet uit dat de nadruk wordt gelegd op specifieke merken; deze maatregel is bedoeld om het concurrentievermogen van BOB/BGA-wijnen en cépagewijnen te versterken. Voor de begunstigden, die 50 % van de projectkosten dragen, kan het belangrijk zijn om de aandacht te vestigen op hun merk om zo bekendheid te verwerven op de doelmarkten en zo de verkoop te stimuleren.

Aanbeveling 3 a)De Commissie is van mening dat begunstigden naargelang van de omstandigheden toegang kunnen krijgen tot de maatregel tijdens de tweede program-meringsperiode, bijvoorbeeld om hun marktpositie in hetzelfde derde land te bestendigen.

De wijzigingen van Verordening (EG) nr. 555/2008 en de aanname van de richtsnoeren in 2013 komen de kwaliteit van de selectie ten goede, met name door-dat duidelijker en effectiever de voorkeur wordt geven aan het mkb, nieuwe begunstigden en begunstigden die zich richten op een nieuw derde land.

Aanbeveling 3 b)Hoewel deze maatregel tot noodzakelijk doel heeft het concurrentievermogen van BOB/BGA-wijnen en cépagewijnen te versterken, sluiten de voorschriften de mogelijkheid om specifieke merken te identifice-ren niet uit. Voor de begunstigden, die 50 % van de projectkosten dragen, kan het belangrijk zijn om de aandacht te vestigen op hun merk om zo bekendheid te verwerven op de doelmarkten en zo de verkoop te stimuleren. Bovendien voorzien de wijzigingen van Verordening (EG) nr. 555/2008 en de richtsnoeren die werden aangenomen in 2013 in de mogelijkheid om duidelijker de voorkeur te geven aan het mkb.

Antwoorden van de Commissie 59

Aanbeveling 5 a)De Commissie is van mening dat rekening is gehouden met deze aanbeveling voor de programmeringsperiode 2014-2018.

Dit probleem van de administratieve kosten en per-soneelskosten van de begunstigde is reeds meege-nomen in artikel 53, onder b), van Verordening (EU) nr. 1308/2013 van de Raad, in Uitvoeringsverordening (EU) nr. 752/2013 van de Commissie van 31 juli 2013 tot toevoeging van artikel 5 bis aan Verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie en in de richtsnoeren.

In de richtsnoeren is bepaald dat kosten voor uitvoe-ringsinstanties in aanmerking kunnen komen als zij niet reeds aan een andere categorie van uitgaven zijn toegeschreven.

Aanbeveling 5 b)Dit deel van de aanbeveling is gericht tot de lidstaten.

Of er een toereikend controlespoor voorhanden is, wordt standaard gecontroleerd tijdens de audits voor de goedkeuring van de rekeningen. Wanneer de regelgeving specifieke controles voorschrijft en het controlespoor ontoereikend is gebleken, vereist de Commissie corrigerende maatregelen en kan zij een financiële correctie toepassen. Bovendien heeft de Commissie, om het gebrek aan controles in derde landen goed te maken, in de richtsnoeren voorgesteld om een lijst op te stellen van de facturen en documen-ten die in het kader van de controles moeten worden overgelegd.

Aanbeveling 4In de verordening van de Raad is bepaald dat steun kan worden verleend als de ondernomen acties voldoen aan de voorwaarden die in de verordening zijn vastgesteld. De in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 555/2008 en de richtsnoeren vastgestelde selec-tieprocedure voorziet onder meer in de evaluatie van de verwachte effecten van de maatregelen op de toename van de vraag.

De Commissie zal met de lidstaten bespreken of en hoe de richtsnoeren moeten worden aangepast om de complementariteit van de door de EU gefinan-cierde afzetbevorderingsprojecten met bestaande acties te verzekeren om het risico op het buitenkans-effect te vermijden.

88De Commissie onderkent het probleem van controles ter plaatse van deze maatregel in derde landen, hoe-wel deze controles niet verplicht zijn uit hoofde van de communautaire regelgeving.

Toen de nieuwe programmeringsperiode werd uitonderhandeld met de lidstaten werd gewezen op het probleem van controles ter plaatse. Met name Roemenië, Italië, Spanje en Slowakije eisen controles in derde landen. De overige lidstaten vinden dit soort controles te duur en onevenredig met het oog op de kosteneffectiviteit.

Om het gebrek aan controles in derde landen goed te maken, heeft de Commissie in de richtsnoeren voor-gesteld om een lijst op te stellen van de facturen en documenten die in het kader van de controles moeten worden overgelegd.

De Commissie is erop gebrand de kwaliteit van de controles van deze maatregel te verbeteren, met name via een eventuele wijziging van de richtsnoeren en de voorschriften.

Antwoorden van de Commissie 60

Aanbeveling 6De Commissie is van mening dat rekening is gehouden met deze aanbeveling voor de programmeringsperiode 2014-2018.

Voor de nieuwe programmeringsperiode heeft de Commissie in haar richtsnoeren voorbeelden van indi-catoren voorgesteld die de lidstaten aan de begun-stigden kunnen doorgeven voor de beoordeling van de resultaten van de afzetbevorderingsmaatregelen, naargelang van de ondernomen actie.

Zie ook paragraaf 89.

90De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer dat het risico bestaat dat de begroting voor afzetbe-vordering door de lidstaten op een te hoog niveau werd vastgesteld niet. In de financiële bijlage bij de verordening van de Raad is geen specifieke begroting uitgetrokken voor afzetbevordering. De lidstaten stellen hun steunprogramma voor aan de hand van een indicatieve uitsplitsing die zij twee keer per jaar kunnen wijzigen, naargelang van de geformuleerde behoeften.

Daarbij zij gewezen op de doelstellingen van de wijn-hervorming die in 2008 door de Raad werd goedge-keurd: (1) het marktevenwicht herstellen („eenmalige” rooiregeling 2009-2011) en (2) het concurrentiever-mogen versterken (via „structurele” maatregelen). De eerste fase is voltooid en het equivalent van de rooibedragen werd overgedragen naar de steunpro-gramma’s, zoals gepland in de hervorming, om de bedragen voor deze maatregelen te verhogen, die meer structureel van aard zijn dan afzetbevordering en investeringen. De verhoging van de bedragen die door de lidstaten werden toegewezen aan de maatre-gelen, was dus gepland.

89Bij de analyse van de ontwerpprogramma’s voor de periode 2014-2018 heeft de Commissie er bij de lidstaten op aangedrongen om passende indicatoren aan te reiken voor elke maatregel. De steunprogram-ma’s bevatten tegenwoordig een onderdeel waarin de kwantitatieve criteria en indicatoren die worden gebruikt voor het toezicht en de evaluatie duidelijker worden omschreven. De lidstaten werd verzocht om het verband aan te tonen tussen de doelstellingen die zij voor elke maatregel hebben vastgesteld en de indicatoren die moeten meten in hoeverre de doel-stellingen werden verwezenlijkt.

Op 1 maart 2014 moeten de lidstaten de tweede kosten-batenanalyse19 van de steunprogramma’s voorstellen, die nuttige gegevens moet opleveren voor de analyse van de programma’s tijdens de eerste programmeringsperiode van 2009-2013. De derde kosten-batenanalyse moet uiterlijk op 1 maart 2017 door de lidstaten worden ingediend.

De Commissie wenst te benadrukken dat een onder-scheid moet worden gemaakt tussen gegevens over de tenuitvoerlegging van de maatregelen (toezicht-gegevens) en gegevens over de resultaten en effec-ten van die maatregelen (evaluatiegegevens). Deze gegevens kunnen pas na verloop van tijd worden verkregen.

De volgende beoordeling van de kosten en baten moet uiterlijk op 1 maart 2017 door de lidstaten wor-den voorgelegd.

19 De eerste kosten-batenanalyse werd op 1 maart 2011 ingediend en was daardoor beperkt tot de eerste twee jaar van de tenuitvoerlegging van de programma’s.

Antwoorden van de Commissie 61

Toen de GMO-hervorming in december 2013 werd aangenomen, wilden de Raad en het Parlement de bij de wijnhervorming gehanteerde grondbeginselen niet veranderen, ook niet wat de toewijzing van de begroting betrof. Ze versterkten de afzetbevorde-ringsmaatregel door deze open te stellen voor de interne markt, voor acties gericht op voorlichting over verantwoorde wijnconsumptie en de BOB/BGA-rege-lingen in de Unie.

Aanbeveling 7De Commissie zal er in overeenstemming met artikel 110 van de horizontale Verordening (EU) nr. 1306/2013 op toezien dat de gecombineerde effecten van alle GLB-instrumenten worden gemeten en beoordeeld aan de hand van de gemeenschap-pelijke doelstellingen van het GLB. Dit omvat een evaluatie van de efficiëntie van de GLB-instrumenten tegen 2018 (eerste resultaten). In dit verband zal de Commissie in 2018 nagaan hoe zij een beoordeling van de benutting van de toegewezen begroting voor de steunregeling voor wijn en de effecten ervan kan opnemen. Er zij op gewezen dat informatie over de effecten van een beleid pas kan worden verkregen nadat er voldoende tijd is verstreken.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

• één exemplaar: via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• meerdere exemplaren of posters/kaarten: bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm), bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm), door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm), door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels

kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Betaalde abonnementen:

• bij een van de verkoopkantoren van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie (http://publications.europa.eu/others/agents/index_nl.htm).

QJ-A

B-14-005-NL-C

ISSN 1831-0915

Er zijn EU-middelen beschikbaar ter ondersteuning van investeringen in de wijnproductie en ter bevordering van de afzet van EU-wijnen in derde landen. In dit verslag onderzoekt de Rekenkamer of deze steun ten behoeve van de wijnsector goed wordt beheerd en of het concurrentie-vermogen van EU-wijnen erdoor is verbeterd. Tijdens haar controle constateerde de Rekenkamer dat niet was aangetoond dat het nodig was investeringssteun te verlenen aan de wijnsector naast de steun die al beschikbaar was in het kader van het plattelands-ontwikkelingsbeleid. De afzetbevorderingssteun werd vaak gebruikt voor het consolideren van het marktaandeel in plaats van voor het veroveren van nieuwe markten. Daarnaast trof de Rekenkamer afzetbevorderingsacties aan die ook zonder openbare financiering zouden zijn uitgevoerd. Tot slot werd de impact van de steun op het concurrentievermogen van EU-wijnproducenten niet altijd aangetoond. De Rekenkamer heeft de Commissie en de lidstaten aanbevelingen gedaan over de wijze waarop de in het verslag vermelde tekortkomingen kunnen worden verholpen.

EUROPESEREKENKAMER