Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Luchtkwaliteit (2008)

TO maart 2008 | nr. 1

17

1 Inhoud van het artikel

Reeds tweemaal eerder is in dit tijdschrift aandacht besteed aan de jurisprudentie over het onderwerp lucht-kwaliteit. In 2005 stond de jurisprudentie van de Afde-ling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) inzake het Besluit luchtkwaliteit centraal.1 Een jaar later is aandacht besteed aan de jurisprudentie van verschillende rechters inzake het Besluit luchtkwali-teit 2005 (hierna: Blk 2005).2 De belangrijkste wijziging in vergelijking tot het Blk betrof de introductie van een regeling voor saneringssituaties (art. 7 lid 3). Inmiddels is het Blk 2005 ingetrokken en de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitsei-sen) van kracht geworden.3

Eerst in de loop van dit jaar zal de nodige jurispruden-tie verschijnen over de nieuwe wettelijke regeling. In dit artikel zal met name worden ingegaan op de jurispru-dentie inzake artikel 7 lid 3 en artikel 8 Blk 2005. Zeker de jurisprudentie over artikel 7 lid 3 Blk 2005 blijft van belang, omdat dit artikellid ongewijzigd is overgenomen in artikel 5.16 lid 1 Wet milieubeheer (hierna: Wm).Daarnaast zal kort – het is immers een jurisprudentie-rubriek – aandacht worden besteed worden aan de nieu-we wet, het Besluit niet in betekenende mate bijdragen

* C.A.M. van den Brand is advocate bij Allen & Overy LLP te Amsterdam, H.A.J. Gierveld en C.N. van der Sluis zijn werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De bijdrage is geschreven op persoonlijke titel.

1 H.A.J. Gierveld & H.H.L. Krans, Jurisprudentie Besluit luchtkwaliteit, TO 2005, nr. 2, p. 54-62.

2. C.A.M. van den Brand, H.A.J. Gierveld & H.H.L. Krans, Jurisprudentie Besluit luchtkwaliteit 2005, TO 2006, nr. 2, p. 62-72.

3. Stb. 2007, 414. De wet trad in werking met ingang van 15 november 2007 (Stb. 2007, 434).

(luchtkwaliteitseisen),4 en de bijbehorende lagere regel-geving.Onze bijdrage uit 2006 sloten we5 af met een vooruitblik naar de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit. Inmiddels zijn op dat terrein de nodige ontwikkelingen te melden, die onder andere van belang zijn voor de inhoud van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL) (par. 5).

Evenals in de vorige bijdrage zal wederom aandacht wor-den besteed aan de uitspraken van andere rechtscolleges dan de Afdeling.6

2 Jurisprudentie Blk 2005

In paragraaf 2.1.1 wordt ingegaan op tekst en toelich-ting van artikel 7 lid 3. Daarna wordt de jurisprudentie belicht van artikel 7 lid 3 onder a (par. 2.1.2) en die van artikel 7 lid 3 onder b (par. 2.1.3), om vervolgens in te gaan op de jurisprudentie over artikel 8 (par. 2.2) en een paar interessante onderzoeksoordelen (par. 2.3), en om af te sluiten met enkele concluderende opmerkingen over de jurisprudentie (par. 3).

4. Besluit van 30 oktober 2007, houdende regels omtrent het niet in betekenende mate bijdragen, bedoeld in art. 5.16, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer, Stb. 2007, 440.

5. Gemakshalve is gekozen voor de wij-vorm, hoewel niet alle drie jurisprudentieoverzichten door precies dezelfde auteurs zijn geschreven.

6. Het artikel is afgerond op 15 februari 2008; de uitspraken zijn te vinden op <www.raadvanstate.nl> en op <www.rechtspraak.nl>.

Jurisprudentie -bespreking

Jurisprudentie luchtkwaliteit:Saldering en maatregelen

Mr. C.A.M. van den Brand, mr. H.A.J. Gierveld en mr. dr. C.N. van der Sluis*

TO_BW_6.indd Sec2:17TO_BW_6.indd Sec2:17 20-3-2008 12:49:5220-3-2008 12:49:52

18


2.1 Artikel 7 lid 3 Blk 2005

2.1.1 Tekst en toelichtingArtikel 7 lid 1 Blk 2005 bepaalt dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepas-singen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de grenswaarden voor onder meer zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxi-de in acht nemen. In bestaande overschrijdingssituaties heeft dit artikellid een blokkerende werking voor projec-ten en komt artikel 7 lid 3 Blk 2005 in beeld.

In artikel 7 lid 3 is bepaald dat bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede kunnen uitoefenen indien:

‘a. de concentratie in de buitenlucht van de desbe-treffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maat-regel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.’7

De nota van toelichting bij het Blk 2005 bevat een toelich-ting bij artikel 7, waaruit de bedoeling van de wetgever met de zogenoemde ‘saldo-regeling’ naar voren komt.

Over lid 3 onder a is de toelichting kort. Een bestuurs-orgaan mag zijn bevoegdheid toch uitoefenen indien de luchtkwaliteit als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheid per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft. Opgemerkt wordt dat de verplichtingen ingevolge artikel 8 (te treffen maatregelen) en artikel 9 (op te stellen actieplan) in deze situatie onverkort gelden.

Lid 3 onder b is, zo lezen wij de toelichting, eigenlijk een codificatie van reeds bestaande jurisprudentie. In de toe-lichting wordt verwezen naar de reeds door de Afdeling toegepaste saldobenadering inzake het bestemmingsplan N201-zone en het bestemmingsplan Rijksweg 35-36.8 Ook hier is met name door de Afdelingsjurisprudentie duidelijkheid gegeven.

De toelichting noemt als voorbeeld voor toepassing van lid 3 onder b uitdrukkelijk de omlegging van een drukke weg vanuit een dorpskern naar buiten de dorpskern, en geeft daarbij bovendien aan dat:

‘De met de uitoefening van de bevoegdheid samen-hangende maatregelen (…) overigens niet persé door een en hetzelfde bestuursorgaan [behoeven] te worden

7. Zie voor de aanleiding tot art. 7 lid 3: TO 2005, nr. 2, p. 59 (par. 2.3.3).8. ABRvS 8 oktober 2003, 200206083/1 en ABRvS 21 juli 2004,

200305714/1.

getroffen en het door de uitoefening van bevoegdheid optredende effect (…) niet persé [hoeft] op te tre-den binnen het gebied waarop de uitoefening van de bevoegdheid betrekking heeft.’ 9

In de Wm is de saldoregeling ongewijzigd overgenomen in artikel 5.16 lid 1 onder b.

2.1.2 Artikel 7 lid 3 onder aIn ons vorige artikel schonken we aandacht aan de ADO-uitspraak, waarin de Afdeling concludeerde dat bij de toetsing aan artikel 7 geen betekenis behoefde te wor-den toegekend aan een bijdrage die geen reëel effect op de luchtkwaliteit had. De Afdeling vond dat er terecht uitgegaan mocht worden van het feit dat de concentratie van zwevende deeltjes in de buitenlucht als gevolg van de oprichting van de inrichting gelijk blijft als bedoeld in artikel 7 lid 3 onder a van het Besluit.10

Bij de uitspraak van 5 april 2006 (FOC Roosendaal) werd een beroep op lid 3 onder a niet geaccepteerd. De Afde-ling vond het niet belangrijk of het aantal dagen dat de 24-uurgemiddelde grenswaarde werd overschreden, gelijk bleef, maar wel dat de concentratie zwevende deel-tjes in de buitenlucht niet ten minste gelijk bleef en dat de aan de orde zijnde toename niet zodanig gering was als in de ADO-zaak.11 De toename in deze zaak was ook groter dan in de ADO-zaak: verhoging van ten minste circa 0,1 microgram per kubieke meter versus 0,01 tot 0,02 microgram per kubieke meter.

Naar de beide uitspraken werd verwezen door de Recht-bank Zutphen in een beroep tegen een vrijstellingsbesluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn:

‘In de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2006 met zaaknr. 200506157/1 is voorts overwogen dat, waar het de toepassing van artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005 betreft, bepalend is of de concentratie zwevende deeltjes in de buitenlucht tenminste gelijk blijft en niet of het aantal dagen dat de vierentwin-tig-uurgemiddelde grenswaarde wordt overschreden, gelijk blijft. (…) Hieruit volgt dat de concentratie zwevende deeltjes in de buitenlucht zal toenemen als gevolg van de bijdragen van het aan de ontwikkeling van “De Voorwaarts” verbonden verkeer, jaargemid-deld in 2007, 2010 en 2015 op diverse meetpunten, onder meer bij de wegsegmenten 1, 3 en 7, met 0,1 (op sommige meetpunten 0,2) microgram per m2, onge-acht of bij de berekening de zogenoemde zeezoutaftrek wordt toegepast. Deze toename is niet zodanig gering dat zou kunnen worden geoordeeld dat – zoals aan de

9. Stb. 2005, 316, p. 35 en 36.10. ABRvS 18 januari 2006 (ADO-stadion), 200507524/1, r.o. 2.8 (JM

2006/27 m.nt. De Vries). 11. ABRvS 5 april 2006 (FOC Roosendaal), 200506157/1, r.o. 2.42.1; zie

ook Vz. ABRvS 12 mei 2006 (Wm-vergunning Meppel), 200602313/2, r.o. 2.8.



19

orde was in de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2006 met zaaknr. 200507534/1 – er bij de toetsing aan artikel 7 van het Blk 2005 geen betekenis aan behoeft te worden toegekend.’12

De Rechtbank Haarlem sprak zich in 2006 uit over de toe-passing van de saldomethode van artikel 7 lid 3 onder a in het kader van de samenhangende besluiten ten behoeve van de bereikbaarheid van het centrum van Zaandam.13 In casu was sprake van een aantal verkeers besluiten die geno-men waren ter uitvoering van het bereikbaarheidsplan en het tijdelijk verkeerscirculatieplan. Dit bereikbaarheids-plan was onlosmakelijk verbonden met het tijdelijk ver-keerscirculatieplan. Door B&W van Zaanstad waren deze beide plannen samen gebruikt om de saldomethode toe te passen. De rechtbank overwoog hierover:

‘verweerder [heeft] voldoende aannemelijk gemaakt dat tussen 2002 en het moment van besluitvorming geen significante toe- of afnamen van verkeersbewe-gingen zijn in het gebied waarvoor het TVCP en het Bereikbaarheidsplan zijn vastgesteld. Er is wel sprake van een verschuiving van de verkeersstromen, waar-door de verkeersbewegingen op een aantal wegvlakken toenemen en op een aantal andere afnemen. Hierdoor is voldoende aannemelijk dat per saldo het effect op de luchtkwaliteit – in casu gaat het uitsluitend om de zwevende deeltjes – niet verandert.Dat verweerder het totale gebied dat door beide ver-keersplannen tezamen wordt bestreken in ogenschouw heeft genomen acht de rechtbank niet een onjuiste uit-leg of toepassing van de in artikel 7, derde lid, aanhef en onder a van het Besluit luchtkwaliteit 2005 bedoel-de salderingsmethode. Eisers hebben hun stelling dat sprake is van een algehele verslechtering van de luchtkwaliteit niet nader onderbouwd noch anderszins aannemelijk gemaakt. Hierbij moet worden opgemerkt dat zij met name een aantal (delen van) straten heb-ben genoemd waar de luchtkwaliteit – naar zij hebben gesteld – verslechtert, terwijl zoals hiervoor is overwo-gen meer voor de hand ligt dat het ruimere gebied van alle samenhangende verkeersbesluiten in ogenschouw wordt genomen.’

In hoeverre de rechtbank deze uitspraak ook had gedaan als zij bekend was geweest met de latere Afdelings-jurisprudentie over de mogelijkheden van artikel 7 lid 3 onder a, is de vraag.Medio 2006 bepaalde de Afdeling dat een verslechtering van een bestaande overschrijding niet met toepassing van het onder a gestelde kon worden gesauveerd:

‘Dit standpunt is gebaseerd op de onjuiste opvatting dat voor het bepalen of de concentratie van de betreffende

12. Rb. Zutphen 31 juli 2007, LJN BB0911 (De Voorwaarts, Apeldoorn). Zie ook: ABRvS 29 augustus 2007 (Zeister supermarkt), 200607107/1, r.o. 2.11.4.

13. Rb. Haarlem 13 juni 2006, LJN AX8991 (verkeerscirculatieplannen Zaanstad), r.o. 2.11.

stof verbetert of ten minste gelijk blijft een toename van deze concentratie in het ene deel van het invloeds-gebied kan worden weggestreept tegen een afname van de concentratie elders binnen het invloedsgebied. Nu in dit geval een aantal straten is betrokken waar een situatie waarin de grenswaarde al wordt overschreden verder wordt belast en de bestaande overschrijding van de norm derhalve groter wordt, wordt reeds daarom niet voldaan aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005.’14

De Afdeling noemt deze uitspraak ook in haar beslissing van 25 juli 2007 (tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden), met de volgende toevoeging, die ingaat op de relatie tus-sen artikel 7 lid 3 onder a tot het bepaalde onder b:

‘Anders dan verweerder betoogt, maakt het feit dat de toe- en afname van de concentraties zich binnen het zelfde plangebied voordoen, dit niet anders. Ook indien een verslechtering op de ene locatie wordt gecompenseerd met een verbetering op een andere locatie binnen een zelfde plangebied is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005, maar is artikel 7, derde lid, onder b van het Blk 2005 van toepassing.’15

In een aantal gevallen kwam de Afdeling tot de conclusie dat een bestuursorgaan terecht een beroep heeft kunnen doen op artikel 7 lid 3 onder a, zoals bij het wegaanpas-singsbesluit A12 Veenendaal-Ede, waar duidelijk werd dat een verhoging van de verkeersintensiteit op het weg-vak niet te verwachten viel, en dat ook geen sprake was van een verkeersaantrekkend effect voor de open afrit-ten en het onderliggende wegennet.16

In de hiervoor aangehaalde jurisprudentie is ingegaan op situaties waar bij besluitvorming met gebruik van artikel 7 lid 3, al dan niet legitiem, afgeweken werd van artikel 7 lid 1.Op 9 januari 2008 deed de Afdeling uitspraak inzake een bestemmingsplan van de gemeente Veenendaal over een aansluiting op de A12. De zaak was al eens eerder bij de Afdeling geweest (26 april 2005), bij welke gelegenheid het goedkeuringsbesluit was vernietigd vanwege het ont-breken van een goede motivering. Bij het nu voorliggende besluit werd onderscheid gemaakt tussen twee locaties. Het besluit voldeed zowel aan artikel 7 lid 1 als aan artikel 7 lid 3 onder a:

14. ABRvS 26 juli 2006 (uitwerkingsplan Hilversum), 200507481/1, r.o. 2.15.

15. ABRvS 25 juli 2007 (tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden), 200602152/1, r.o. 2.27.

16. ABRvS 21 februari 2007 (wegaanpassingsbesluit A12 Veenendaal-Ede), 200600291/1, r.o. 2.32.2. Zie ook ABRvS 28 februari 2007 (Eersel), 200601399/1, r.o. 2.8.; ABRvS 6 februari 2008 (vrijstelling Venray), 200702844/1, r.o. 2.7. Het aardige in deze hoger-beroepuitspraak is de relatie tot de eerder door de rechtbank terechte vernietiging van het besluit vanwege strijd met art. 7 lid 3 onder b en de invloed van de hernieuwde besluitvorming van het college hangende het beroep.



20

‘Uit de berekeningen en prognoses blijkt dat ten gevolge van de uitvoering van het plan onder meer ter plaatse van het huisperceel van appellanten weliswaar een verslechtering van de luchtkwaliteit optreedt, maar dat ondanks deze verslechtering de in het Blk 2005 gestelde grenswaarden niet in enig onderzocht jaar worden overschreden. Voorts blijkt uit het rapport dat daar waar in de gemeente in de autonome ontwikkeling reeds grenswaarden worden overschreden, met name op de Rondweg-West, na verwerkelijking van het plan geen verslechtering van de bestaande situatie en in veel gevallen zelfs een verbetering optreedt. (…) Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het Blk 2005 niet aan verwerkelijking van het plan in de weg staat, omdat deels sprake is van een situatie waarin de grenswaarden als bedoeld in artikel 7, eerste lid, het Blk 2005 in acht worden genomen en deels sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005.’17

Tot slot worden nog steeds besluiten vernietigd omdat onvoldoende aangetoond of gemotiveerd is dat voldaan is aan artikel 7 lid 3 onder a.18 In voorkomende gevallen geeft de Afdeling daarbij toepassing aan artikel 8:72 lid 3 Awb, maar deze jurisprudentie lijkt nogal casuïstisch.19

2.1.3 De saldobenadering van artikel 7 lid 3 onder b

In ons vorige artikel concludeerden we nog dat de toepas-sing van de saldobenadering van artikel 7 lid 3 onder b en de daarbij te treffen maatregelen alleen bij rechtbankuit-spraken aan de orde was gekomen.20 Inmiddels is het met name de Afdeling die zich laat horen over de interpretatie van artikel 7 lid 3 onder b.

Vrij uitgebreid komen de eisen die de Afdeling stelt aan de orde in haar uitspraak van 28 juni 2006. De Regeling saldering luchtkwaliteit 200521 was overigens ten tijde van het nemen van het besluit nog niet in werking.

‘Uit de bewoordingen van artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005, namelijk dat het moet gaan om een beperkte toename van de concentratie van de desbe-treffende stof, kan reeds worden afgeleid dat bij de toe-passing van dit artikel in de eerste plaats inzicht moet bestaan in de concentraties van de stof ter plaatse van

17. ABRvS 9 januari 2008 (aansluiting A12), 200702171/1, r.o. 2.3.2.18. ABRvS 29 augustus 2007 (Zeister supermarkt), 200607107/1, r.o.

2.11.4. Zie ook ABRvS 26 september 2007 (Brediuspark), 200605055/1, r.o. 2.6.5-2.6.6; ABRvS 12 september 2007 (reconstructie Lindweg), 200605308/1, r.o. 2.21.

19. ABRvS 25 april 2007 (Polder Zestienhoven), 200600614/1, r.o. 2.53-2.56. Zie ook ABRvS 29 augustus 2007 (uitbreiding gemeentehuis Oss), 200609394/1, 200608653/1 en 200700179/1, r.o. 2.8.11.1-2.8.12.1.

20. Rb. Roermond 17 maart 2006 (bouwvergunning bedrijventerrein De Brier), LJN AV6390; Rb. Dordrecht 28 april 2006 (bouwvergunning woon-/winkelgebouw met parkeergarage), LJN AW5619; Vzr. Rb. Utrecht 15 februari 2006 (vrijstellingsbesluit fly-over), LJN AV2675, TO 2006, nr. 2, p. 67.

21. In werking getreden op 17 maart 2006 (Stcrt. 2006, 53) en ingetrokken met ingang van 15 november 2007 (Stb. 2007, 414).

de verslechtering en de verbetering die daar tegenover wordt gesteld. Vervolgens moet, om te kunnen beoor-delen of een verbetering kan worden gesteld tegenover een verslechtering zodanig dat van een per saldo ver-betering van de luchtkwaliteit kan worden gesproken, worden bezien welk gewicht aan de verslechtering en verbetering toekomt. (…) in elk geval ook inzicht moet bestaan in het gebied waarvoor een overschrijding is vastgesteld, het gebied waarop de verbetering betrek-king heeft en het aantal blootgestelden dat door de verslechtering en verbetering wordt geraakt. Hierbij merkt de Afdeling op dat daarmee niet is uitgesloten dat ook andere factoren van belang kunnen zijn bij de weging van de verslechtering en verbetering.’22

In de ook al onder paragraaf 2.1.2 genoemde uitspraak van 26 juli 2006 bepaalde de Afdeling dat ook bij de toe-passing van artikel 7 lid 3 onder b verslechteringen in overschrijdingssituaties niet gesaldeerd kunnen worden met verbeteringen op plekken waar geen overschrijdin-gen zijn:

‘Voor een beoordeling of zich een situatie voordoet als bedoeld in artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005 is het volgende van belang. In het memo van 13 april 2006 zijn de toe- en afnames van concentraties gerelateerd aan de lengte van de wegvak-ken waar deze zich voordoen en is de uitkomst daarvan gesaldeerd. Hierbij zijn verslechteringen van situaties waarin de norm reeds wordt overschreden gesaldeerd met verbeteringen van situaties waarin al aan de norm wordt voldaan. Naar het oordeel van de Afdeling is een dergelijke wijze van salderen niet in overeenstemming met het doel en strekking van het Besluit luchtkwali-teit 2005 in het algemeen en artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005 in het bijzonder. Centraal staat hierbij dat in Nederland aan de gestelde grens-waarden wordt voldaan. Het verminderen van de con-centratie verontreinigende stoffen op een plaats waar reeds aan de grenswaarde wordt voldaan als saldering van verhoging van de concentratie op een plaats waar de grenswaarde reeds wordt overschreden voldoet niet aan deze centrale doelstelling.’23

In de uitspraak A4 Burgerveen-Leiden oordeelde de Afdeling dat voor de beoordeling een integrale benade-ring vereist is met betrekking tot alle locaties waar zich significante gevolgen voor de luchtkwaliteit zullen voor-doen, zodat kan worden beoordeeld welk gewicht toe-komt aan de verslechtering op sommige locaties en de verbetering op andere locaties.

22. ABRvS 28 juni 2006 (omlegging N219) 200504616/1, r.o. 2.19.3. Zie ook ABRvS 13 juni 2007 (aansluiting A28 Vathorst), 200607722/1, r.o. 2.7; ABRvS 12 september 2007 (1e herziening bestemmingsplan N201), 200606538/1, r.o. 2.7.3.

23. ABRvS 26 juli 2006 (uitwerkingsplan Hilversum), 200507481/1, r.o. 2.15.



21

‘De Afdeling acht in dit verband onvoldoende deug-delijk gemotiveerd waarom het studiegebied is beperkt tot een band van 300 meter aan weerszijden van het tracé. Ter zitting heeft verweerder immers gesteld dat verkeer dat zich voorheen bewoog over het onderlig-gende wegennet en nu kiest voor de A4 bij de A4 moet zien te komen, als gevolg waarvan de verkeersinten-siteit op een aantal toeleidende wegen onvermijdelijk toeneemt. (…) De genoemde rapporten omvatten echter geen integrale benadering, omdat de gevolgen voor het onderliggende wegennet daarin op zichzelf zijn beschouwd en niet in samenhang met de gevol-gen in het door verweerder gekozen, meer beperkte, studiegebied. Gelet hierop heeft door de keuze van het studiegebied niet de vereiste integrale benadering plaatsgevonden met betrekking tot alle locaties waar zich significante gevolgen voor de luchtkwaliteit zul-len voordoen.’24

Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de Tweede Kamer een brief geschreven waarin hij aangeeft op welke wijze hij tege-moet wil komen aan de uitspraak van de Afdeling.25 Meer dan andere uitspraken heeft deze uitspraak grote media- aandacht gekregen en tot de nodige politieke beroering geleid. (Hierover meer in par. 4.)

In een aantal gevallen oordeelde de Afdeling uitdruk-kelijk dat terecht gebruik is gemaakt van artikel 7 lid 3 onder b, zoals in onderhavige uitspraak:

‘Gelet op de uitkomsten van het luchtkwaliteit-onderzoek moet het ervoor worden gehouden dat de verwezenlijking van het plan een overschrijding van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide met zich brengt op plaatsen waar deze grenswaarde in de autonome ontwikkeling niet wordt overschreden. Uit dit onderzoek blijkt voorts dat de concentratie stikstofdioxide langs de huidige N201 ter plaatse van de kernen van Aalsmeer, Uithoorn en De Ronde Venen na verwezenlijking van de met het plan mogelijk gemaakte omleidingsweg N201 lager is dan de concentratie stikstofdioxide in de autonome ont-wikkeling op die plaatsen. Gelet op de huidige ligging van de N201 in de kernen van Aalsmeer, Uithoorn en De Ronde Venen wordt een groot aantal blootgestel-den geraakt door deze afname van concentratie. De in het luchtkwaliteitonderzoek geconstateerde toename van de concentratie stikstofdioxide beperkt zich tot 5 meter van het asfalt van de beoogde N201 en is der-halve beperkt van aard. Nu voorts de toename van de concentratie stikstofdioxide tot een smalle strook langs de weg beperkt blijft, en aannemelijk is dat het aan-tal blootgestelden aan de verslechtering veel kleiner is dan het aantal blootgestelden dat profiteert van de

24. ABRvS 25 juli 2007 (tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden), 200602152/1, r.o. 2.29.

25. Kamerstukken II 2007/08, 30 504, nr. 3.

verbetering, ook bezien binnen het plangebied, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat wordt voldaan aan artikel 7, derde lid, onder b, van het Blk 2005.’26

En evenals bij toepassing van artikel 7 lid 3 onder a zijn er ook de nodige vernietigingen omdat onvoldoende infor-matie aanwezig is om de toepassing van artikel 7 lid 3 onder b goed te keuren.27

2.2 Artikel 8Over de betekenis van artikel 8 Blk werd in de vorige bij-drage onder meer de uitspraak van de Rechtbank Den Haag over de Amsterdamse Veerkade aangehaald.28 In deze zaak had Milieudefensie om diverse verkeersmaat-regelen verzocht op onder meer de Amsterdamse en Stille Veerkade te Den Haag. De beroepen tegen de weigering van het college van burgemeester en wethouders werden ongegrond verklaard, met name vanwege de discrepantie tussen het beoogde positieve effect en de latente nega-tieve effecten.Inmiddels heeft de Afdeling uitspraak gedaan in hoger beroep.29 Ook de Afdeling oordeelde dat het college de gevraagde verkeersmaatregelen in redelijkheid heeft kun-nen weigeren.Een vergelijkbare zaak speelt tussen Milieudefensie en de minister van Verkeer en Waterstaat. Een verzoek tot snel-heidsvermindering op delen van het hoofdwegennet is door de minister afgewezen. Het beroep daartegen werd door de Rechtbank Amsterdam ongegrond verklaard.30 De uitspraak in hoger beroep was bij het afronden van dit artikel nog niet beschikbaar.

In een uitgebreide uitspraak heeft inmiddels ook de Rechtbank Utrecht31 (civiele procedure) zich over arti-kel 8 uitgelaten in een zaak waarbij de gemeente Utrecht gesommeerd werd om (onder meer) maatregelen te nemen om de luchtkwaliteit ter plaatse van de Amsterdamse-straatweg in overeenstemming te doen brengen met de maximaal toelaatbare waarden die zijn vastgesteld in het Blk 2005. De vordering werd overigens afgewezen.De rechtbank overwoog allereerst ambtshalve dat de toetsing van de plannen die bestuursorganen (dienen te) nemen naar aanleiding van een (dreigende) overschrij-ding van een maximale waarde als opgenomen in het Blk, aan de burgerlijke rechter is voorbehouden.

26. ABRvS 12 september 2007 (1e herziening bestemmingsplan N201), 200606538/1, r.o. 2.7.2.

27. Zo bijv. ABRvS 13 juni 2007 (aansluiting A28 Vathorst), 200607722/1, r.o. 2.7.1.

28. Rb. Den Haag 27 april 2006 (Amsterdamse Veerkade), LJN AY6653. Zie uitgebreid TO 2006, nr. 2, p. 68-69.

29. ABRvS 17 april 2007 (Amsterdamse Veerkade), 20060466/1, AB 2007, 170 m.nt. ChB (onder AB 2007, 171).

30. Rb. Amsterdam 24 mei 2007 (snelheidsbeperkingen rijkswegen), LJN: BA6266.

31. Rb. Utrecht 22 november 2006, LJN AZ3118 (Amsterdamsestraatweg); zie hiervoor ook AB 2007, 171 m.nt. ChB.


22


‘Weliswaar is ter implementatie van de zogenoemde EG-inspraakrichtlijn (richtlijn nr. 2003/35/EG) afde-ling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing verklaard op de voorbereiding van derge-lijke plannen, doch overigens geldt dat niet is voorzien in een toetsing door de bestuursrechter van die plan-nen, omdat die plannen geen besluiten in de zin van de Awb zijn (vgl. hoofdstuk 5 van de Nota van toelichting op het sinds 2005 geldende Blk).’

De rechtbank overwoog vervolgens dat:

‘Niet in geschil is (…) dat ook bij toepassing van deze aftrek en de saldering de grenswaarde voor PM10 ter plaatse van de Amsterdamsestraatweg wordt over-schreden, zodat daartegen maatregelen moeten wor-den ondernomen (artikel 8 lid 1 Blk 2005). (…) Het enkele feit dat de gemeente waarschijnlijk niet in staat zal zijn met de door haar genomen maatregelen de concentraties PM10 beneden de toepasselijke grens-waarden voor de jaargemiddelde concentratie te ver-lagen, ontslaat haar op grond van het voorgaande niet van de verplichting om datgene te doen wat redelij-kerwijs mogelijk is om door middel van maatregelen het aandeel van de zwevende deeltjes met een lokale oorsprong zoveel mogelijk te verminderen.’

Ten aanzien van de vraag of de gemeente aansprakelijk is wegens overschrijding van de grenswaarde voor PM10, was volgens de rechtbank van belang:32

‘Het feit dat van een (afdwingbaar) subjectief recht op schone lucht in het algemeen geen sprake is, neemt niet weg dat een burger naleving kan vorderen van normen die voldoende specifiek zijn en die strekken tot bescherming van concreet genoemde belangen van hem. Hierbij kan, zoals [eiser] met juistheid aanvoert, onder meer worden gedacht aan normen die zijn opge-steld met het oog op “de bescherming van de gezond-heid van de mens”. Artikel 20 Blk 2005, dat specifiek betrekking heeft op PM10, bevat de hier geciteerde passage in combinatie met de in dat artikel genoemde grenswaarde. Omdat deze norm uitdrukkelijk bepaalt bij welke waarde de gezondheid van de mens gevaar loopt en het Blk 2005 voorschrijft op welke wijze de overheid bij een (dreigende) overschrijding moet han-delen, kan een individuele burger van de overheid eisen dat deze met het oog op de bescherming van zijn gezondheid ook daadwerkelijk uitvoering aan derge-lijke bepalingen geeft (in vergelijkbare zin: hof ’s-Gra-venhage 9 februari 2006, LJN AV1425). Individuele burgers kunnen derhalve met een beroep op artikel 6:162 BW naleving van in het Blk 2005 opgenomen grenswaarden door de overheid afdwingen. (…) De vordering van een burger tot nakoming van het Blk

32. Zie in dit kader ook de (kritische) noot van Backes onder AB 2007, 171, over, onder meer, de conclusie van de rechtbank dat de tekst van art. 8 Blk 2005 geen steun biedt voor de opvatting dat sprake is van een resultaatsverplichting.

2005 reikt immers niet verder dan de verplichtingen die uit het Blk 2005 voor de overheid voortvloeien. Daarbij is van belang dat ingevolge artikel 8 Blk 2005 bestuursorganen (in dit geval het college van burge-meester en wethouders van de gemeente) bij over-schrijding van de grenswaarde voor PM10 maatregelen dienen te nemen om die situatie zo snel mogelijk te beëindigen of zoveel mogelijk te voorkomen. Niet valt in te zien waarom een burger niet van de lokale over-heid zou mogen vergen dat deze uitvoering aan die verplichtingen geeft. (…)Anders dan [eiser] betoogt volgt uit de toepasselijke bepalingen van het Blk 2005 echter niet dat de over-heid jegens individuele burgers dient te garanderen dat een grenswaarde nooit wordt overschreden. Een dergelijk verstrekkende verplichting volgt niet uit het Blk 2005. In dat verband is nog van belang dat de tekst van artikel 8 Blk 2005 geen steun biedt voor de opvatting dat sprake is van een resultaatsverplichting. (…) De verplichtingen die uit het Blk 2005 voor de overheid voortvloeien reiken naar het oordeel van de rechtbank tegen deze achtergrond niet zo ver, dat de overheid reeds aansprakelijk is door de enkele over-schrijding van een grenswaarde. (…) Beoordeelt dient derhalve te worden of de gemeente binnen het kader van artikel 8 lid 1 Blk 2005 en hetgeen hiervoor is ver-meld over de (on)mogelijkheid om de grenswaarden te behalen, aan deze verplichtingen heeft voldaan. Daar-bij moet worden vooropgesteld dat aan een bestuurs-orgaan beleidsvrijheid toekomt. Dit brengt mee dat in deze procedure slechts marginaal kan worden getoetst of de gemeente aan voormelde verplichtingen heeft voldaan.’

Ten aanzien van de nieuwe verkeersmaatregelen die de gemeente voornemens was in te voeren, overwoog de rechtbank dat er in het kader van een procedure bij de burgerlijke rechter geen plaats is voor inhoudelijke toet-sing van door een bestuursorgaan getroffen maatrege-len die een mogelijk negatief effect op de luchtkwaliteit hebben omdat over deze maatregelen besluiten zijn en moeten worden genomen die vatbaar zijn voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter, in welk kader het nor-matieve kader van het Blk 2005 een rol speelt.

2.3 OnderzoeksoordelenHoewel in 2007 de hoop bestond dat besluiten niet meer vanwege een onvolledig onderzoek zouden worden geschorst of vernietigd, ging toch nog een aantal uitspra-ken in op dit onderzoek. In deze paragraaf worden de interessantere uitspraken aangehaald.

2.3.1 Noodzaak tot het verrichten van onderzoekDe voorzieningenrechter van de Rechtbank Utrecht heeft het verkeersbesluit toegevoegd aan de gevallen waarbij hoewel sprake is van een in artikel 7 lid 2 van het Blk 2005 genoemde bevoegdheid, een luchtkwaliteits-



23

onderzoek achterwege kan blijven,33 indien in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan (niet lang daarvoor) onderzoek was gedaan naar de gevolgen daar-van voor de luchtkwaliteit:

‘De voorzieningenrechter is met eiser van oordeel dat uit het hiervoor genoemde bestemmingsplan en de daarop gebaseerde uitwerkingsplannen niet dwingend volgt dat de onderhavige open afritten aan het open-baar verkeer worden onttrokken. Het bestemmings-plan biedt immers slechts het kader voor toegestane planologische ontwikkelingen en kan deze niet dwin-gend voorschrijven. Dit kan ook worden afgeleid uit de meergenoemde uitspraak van de ABRS van 5 april 2006. Dit laat evenwel onverlet dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan (en de daarop gebaseerde uitwerkingsplannen) bij de toetsing aan de eisen van luchtkwaliteit vooruit moet lopen op de realisering van de voorgenomen bestemming en de gevolgen daarvan voor de luchtkwaliteit. Dit brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter met zich dat het onderhavige besluit niet vereist dat nogmaals afzonderlijk onderzoek had moeten worden gedaan naar de mogelijke gevolgen voor de luchtkwaliteit.’34

2.3.2 Uitgangspunten van onderzoek

Juridische situatie versus feitelijke situatie. De voorzienin-genrechter van de Rechtbank Utrecht verduidelijkte dat niet de feitelijke situatie uitgangspunt van het luchtkwa-liteitonderzoek is, maar de juridische situatie:

‘Wat betreft de vraag of verweerder bij het bepalen van de autonome situatie een aantal met het onderhavige project samenhangende planologische ontwikkelin-gen, waaronder de afsluiting van de open afrit Oog in Al, en de nieuwe open afrit Lage Weide, heeft mogen meenemen, overweegt de voorzieningenrechter dat de bedoelde ontwikkelingen zijn neergelegd in inmiddels onherroepelijke besluiten. Gelet hierop is verweerder bij het vaststellen van de autonome situatie in deze procedure terecht uitgegaan van een situatie inclusief de gevolgen van die besluiten. Dat de afslag Oog in Al thans feitelijk nog in gebruik is, kan niet leiden tot een ander oordeel. Voor zover verzoekster betoogt dat voor het daadwerkelijk afsluiten van de afritten nog een verkeersbesluit noodzakelijk is, merkt de voorzie-ningenrechter op dat dit geen consequenties heeft voor de planologische besluitvorming en de bij het vrijstel-lingsbesluit te hanteren uitgangspunten.’35

33. Zie hiervoor: TO 2006, nr. 2, p. 64-65.34. Vzr. Rb. Utrecht 17 december 2007, LJN BC0304 (onttrekking ge meen-

telijke open afritten A2 Oog in Al), r.o. 2.10.35. Vzr. Rb. Utrecht 26 oktober 2007, LJN BB6903 (vrijstelling Nieuwe

Ontsluiting Utrecht West 2), r.o 2.13.

Gebruik van achtergrondconcentraties. De Rechtbank Amsterdam oordeelde in navolging van de Afdeling dat de door de GGD van Amsterdam gemeten achtergrondcon-centraties (nog) niet mochten worden gebruikt voor het luchtkwaliteitonderzoek en dat dé brief van de minister van VROM van 30 maart 2007 die volgde op de uitspraken van de Afdeling, dit niet anders maakte:

‘Uit de uitspraken van 26 december 2006 en 9 januari 2007 van de Afdeling (…) kan worden afgeleid dat uit een in de eerste zaak gegeven deskundigenbericht blijkt dat “op dit moment niet kan worden beoordeeld of de GGD-waarden (on)betrouwbaar zijn en dat daarvoor een meer uitgebreide evaluatie van de GGD-waarden nodig is. Daarna zal blijken of de GGD-waarden een onderschatting, dan wel dat de RIVM-waarden een overschatting geven voor de betreffende locatie”. Zon-der bedoelde evaluatie of nader onderzoek is blijkens deze uitspraken de Afdeling niet in staat antwoord te geven op de vraag of de in het IBA-rapport gebruikte GGD-achtergrondconcentraties, naast de RIVM- ach tergrondconcentraties, als voldoende representatief kunnen worden aangemerkt.De rechter merkt hierbij op dat het niet van belang is dat in deze zaak door verzoekers geen deskundig tegen-rapport is overgelegd, zoals door de vergunninghouder is betoogd. De discussie over de (on)betrouwbaarheid van de door de GGD gemeten achtergrondconcentra-ties is van algemene aard en behoeft niet telkens met een tegenonderzoek gericht op de specifieke bouw-locatie aan de orde te worden gesteld.De rechter is van oordeel dat de door verweerder en vergunninghouder overgelegde brief van de Minis-ter van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 30 maart 2007 de onduidelijkheid omtrent de GGD achtergrondconcentraties niet weg-neemt. De brief kan naar het oordeel van de rechter niet worden aangemerkt als een goedkeuring in de zin van artikel 4, tweede lid, van het Mrv wat betreft het gebruik van andere meetgegevens en prognoses als-mede van artikel 10 Mrv wat betreft het gebruik van andere berekeningsmethodes van de gevolgen van de luchtkwaliteit. (…) Overigens is het voor de rechter ook onduidelijk waarop de in de brief door de Minister gegeven mening is gebaseerd, zodat vooralsnog niet duidelijk is of dit de “meer uitgebreide evaluatie” dan wel het “nadere onderzoek” als bedoeld in de hiervoor geciteerde uitspraken van de afdeling betreft.’36

Alsook een week eerder (in een andere samenstelling):

‘Voor het windtunnelonderzoek heeft TNO blijkens het bestreden besluit gebruik gemaakt van achter-grondgegevens van de GGD Amsterdam. De rech-ter deelt niet het standpunt van verweerder in het bestreden besluit dat hetgeen de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State in de uitspraak

36. Vzr. Rb. Amsterdam 10 september 2007, LJN BB7747 (de Tweeling).


24


van 20 december 2006 (LJN AZ4811) over de repre-sentativiteit hiervan heeft gesteld is weerlegd door de inhoud van de brief van de minister van VROM van 30 maart 2007 aan de wethouder Milieu van de gemeente Amsterdam. In deze brief geeft de minister aan dat hij “van mening (is) dat het gebruik van de meetgegevens van de GGD Amsterdam en de wijze waarop aan de hand daarvan de grootschalige concentratiegegevens zijn bepaald, een beeld van de luchtkwaliteitssituatie geven dat qua representativiteit gelijkwaardig is aan de RIVM-gegevens”. Daargelaten wat de juridische sta-tus is van een dergelijke brief, blijkt uit de brief van de Minister onvoldoende dat de meetmethodes en reken-wijze van Amsterdam door het RIVM zijn getoetst en houdbaar zijn gevonden.’37

Zichtjaar van het luchtonderzoek. De Afdeling heeft zich in een tweetal zaken uitgelaten over het in het luchton-derzoek te hanteren zichtjaar. In de uitspraak A4 Bur-gerveen-Leiden leidde de Afdeling (ook) uit artikel 18 van de Tracéwet af dat niet kon worden volstaan met het onderzoeken van de luchtkwaliteit in het beoogde jaar van openstelling.

‘Voorts is ten onrechte alleen een vergelijking gemaakt van de concentraties van luchtverontreinigende stof-fen in het beoogde jaar van openstelling 2012 met de autonome ontwikkeling. De verplichtingen uit het Blk 2005 gelden echter ook nog daarna. Anders dan ver-weerder ter zitting heeft betoogd, kan derhalve niet worden volstaan met luchtkwaliteitsonderzoeken die alleen inzicht geven in de concentraties luchtveront-reinigende stoffen in het beoogde realisatiejaar. Dit kan ook worden afgeleid uit de Handreiking Saldering luchtkwaliteit van het ministerie van Volkshuisves-ting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Daarbij komt dat uit artikel 18 van de Tracéwet volgt dat het tracébesluit in uitvoering kan worden genomen tot uiterlijk tien jaar na het tijdstip waarop het onher-roepelijk is geworden. Ook hieruit volgt dat niet kan worden volstaan met onderzoeken die alleen inzicht geven in de luchtkwaliteit in het beoogde jaar van openstelling.De stelling van verweerder, dat de verkeersintensitei-ten in de autonome ontwikkeling na 2012 niet veran-deren, omdat in dat jaar de maximale capaciteit van de weg over de gehele dag al is bereikt, acht de Afdeling voorts niet aannemelijk (…).’38

37. Vzr. Rb. Amsterdam 3 september 2007, LJN BB2759 (parkeergarage Musicaltheater Amsterdam).

38. ABRvS 25 juli 2007 (tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden), 200602152/1, r.o. 2.28. Deze verwijzing naar art. 18 van de Tracéwet als motivering is opmerkelijk te noemen, aangezien art. 18 van de Tracéwet niet meer beoogt te regelen dan dat wanneer tien jaar na het tijdstip van het onherroepelijk worden van het tracébesluit nog niet met de fysieke uitvoering is begonnen, het tracébesluit van rechtswege vervalt. Dit artikel zegt dan ook niets over de onderzoeksperiode die gehanteerd is of moet worden bij tracébesluitvorming. Wanneer namelijk voorzien is dat een tracébesluit pas na negen jaar uitgevoerd zal worden en de weg dus na tien jaar opengesteld wordt, wordt daar bij het vaststellen van het besluit

Om vervolgens in de uitspraak inzake luchtvaartterrein Maastricht onder verwijzing naar de uitspraak over de A4 Burgerveen-Leiden het volgende te overwegen:

‘2.17.1. Verweerders betogen dat is uitgegaan van maximaal gebruik van de geluidsruimte in 2010 en dat een verslechtering van de luchtkwaliteit daarna uitge-sloten is. Ook wijzen zij er op dat nog geen rekening is gehouden met het zogeheten septemberpakket van het Rijk.2.17.2. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2007, nr. 200602152/1 kan worden afgeleid, kan in beginsel niet worden volstaan met luchtkwali-teitsonderzoeken die alleen inzicht geven in de concen-traties luchtverontreinigende stoffen in het jaar 2010. De verplichtingen uit het Blk 2005 gelden immers ook nog daarna, zodat voor een ruimtelijke ontwikkeling als hier in geding een doorkijk naar latere jaren geboden is. Daarbij is van belang dat volgens de door verweerders overgelegde stukken ook in de autonome ontwikke-ling een toename van het wegverkeer van de A2 en het onderliggende wegennet wordt verwacht, die invloed zal hebben op de concentraties luchtverontreinigende stoffen na 2010. Deze groei wordt onder meer veroor-zaakt door ontwikkelingen in de directe omgeving van de luchthaven die al voldoende concreet waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, zoals de uitbreiding van het bedrijventerrein Bamford en de aanleg van bedrijventerreinen Businesspark Maas-tricht Aachen Airport. Deze ontwikkelingen zullen echter in 2010 niet al volledig zijn gerealiseerd.’39

Inzicht in gezamenlijke en afzonderlijke effecten. Waar de voorzieningenrechter van de Rechtbank Amsterdam overwoog dat de uitgangspunten voor het onderzoek vol-doende ruim moesten zijn en daar waar nog andere groot-schalige voorzieningen werden verwacht, ook inzicht gegeven moest worden in de effecten van de gezamenlijke ontwikkelingen op de luchtkwaliteit,40 oordeelde de voor-zieningenrechter van de Rechtbank Utrecht een maand later het omgekeerde, namelijk dat niet volstaan kon wor-den met een verwijzing naar de rapportage die betrekking had op het gehele plangebied, maar dat ook onderzocht moest worden welke gevolgen de afzonderlijke besluiten tot vrijstelling hebben voor de luchtkwaliteit:

‘Uit artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van het Blk 2005 volgt dat verweerder bij de toepassing van de bevoegdheid tot vrijstelling moet beoordelen welke gevolgen de toepassing van die bevoegdheid heeft voor de luchtkwaliteit. Verweerder

(en de daaraan ten grondslag liggende onderzoeken) al rekening mee gehouden. Zie in dit kader ook art. 12 van de Spoedwet wegverbreding, waarin slechts een termijn van twee jaar wordt gehanteerd alvorens het wegaanpassingsbesluit van rechtswege vervalt.

39. ABRvS 13 februari 2008 (luchtvaartterrein Maastricht), 200606822/1.40. Vzr. Rb. Amsterdam 3 september 2007, LJN BB2759 (parkeergarage

Musicaltheater Amsterdam); zie ook E.C.M. Schippers & H.J.M. Besselink, Luchtkwaliteit, De Finale?; Gst. 2007, 121.



25

dient dan ook te onderzoeken welke gevolgen de afzon-derlijke besluiten tot vrijstelling hebben voor de lucht-kwaliteit. Verweerder heeft niet kunnen volstaan met een verwijzing naar de rapportage Toets luchtkwali-teit Brouwerspoort die betrekking heeft op het gehele plangebied. Anders dan verweerder heeft aangevoerd, kan zonder nader onderzoek op grond van die rappor-tage niet worden beoordeeld of met de realisatie van respectievelijk blok 2 en blokken 3 en 4 de normen van het Blk 2005 in acht worden genomen.’41

Afbakening van het onderzoeksgebied. Voor het bepalen van de afbakening van het onderzoeksgebied lijkt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Alkmaar, anders dan de Afdeling eerder deed in de hiervoor aangehaalde uitspraak A4 Burgerveen-Leiden (zie par. 2.1.3), aan te knopen bij de methodiek van ‘indirecte hinder’:

‘Volgens het rapport wordt een worst-case scenario geschetst met betrekking tot het aantal voertuig-bewegingen en zijn de berekeningen uitgevoerd voor de grens van de inrichting alsmede daar waar het ver-keer opgaat in het heersende verkeersbeeld, de ontslui-tingswegen Nauertogt en Westelijke Randweg oost. Hieruit is gebleken dat geen overschrijdingen van de grenswaarden van het Blk 2005 zijn te verwachten. (…) Dat, zoals verzoekers stellen, wellicht voor andere vestigingen in de regio wel extra vrachtwagens moe-ten worden ingezet, betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter nog niet dat deze vracht wagens, die niet op de directe ontsluitingswegen van de plan-locatie rijden, hadden moeten worden betrokken in de berekeningen van (…). Die berekeningen zijn immers uitgevoerd om na te gaan of ter plaatse aan de ten behoeve van de luchtkwaliteit gestelde grenswaarden kan worden voldaan.’42

Gebruik van onafgeronde meetgegevens. Over de zin en onzin van het gebruikmaken of presenteren van onafge-ronde meet- of rekenresultaten wordt in (met name de meer) technische kring nog wel eens gediscussieerd. De Rechtbank Breda was duidelijk in het oordeel over het gebruik van onafgeronde gegevens in het luchtkwali-teitonderzoek:

‘Blijkens de ruimtelijke onderbouwing is er ook on-derzoek gedaan naar de luchtkwaliteit in het plan-gebied. Daarbij heeft (…) gebruik gemaakt van het programma CARII versie 4.0 en in tweede instantie van CARII versie 5.1. Opvallend is dat de gehanteerde nulwaarden in beide versies (voor het jaar 2005) niet hetzelfde zijn. Ter zitting is gebleken dat (…) de nul-

41. Vzr. Rb. Utrecht 30 oktober 2007, LJN BB8559 (Brouwerspoort Veenendaal), r.o. 2.7.

42. Vzr. Rb. Alkmaar 11 december 2007, LJN BB9790 (bouwmarkt Broek op Langedijk), r.o. 17.

waarden heeft gevonden door allerlei gegevens in het programma in te voeren (in versie 5.1 andere gegevens dan in versie 4.0), zonder zich te baseren op feitelijk gemeten waarden. Dat is in strijd met de Meetregeling luchtkwaliteit 2005. De nulwaarde moet zijn gebaseerd op een feitelijke meting, gedaan op relevante punten nabij de projectlocatie. Daarna moeten de gevonden gegevens worden geëxtrapoleerd naar het jaar waarin het project gerealiseerd zal worden. Uit de ruimtelijke onderbouwing komt niet naar voren in welk jaar het gehele project zal zijn gerealiseerd. Verder bevatten de meetresultaten van (…) afgeronde cijfers, hetgeen te onnauwkeurig is om inzicht te kunnen geven in de gevolgen van het project voor de luchtkwaliteit. Het onderzoek naar de luchtkwaliteit is derhalve uiterst onzorgvuldig.’43

3 Conclusie jurisprudentie

Daar waar de contouren van het te verrichten onderzoek in de jurisprudentie steeds duidelijker worden, zal het toepassen van de salderingsregeling voorlopig nog geen sinecure zijn. De betekenis van artikel 7 lid 3 onder a lijkt door de interpretatie die hieraan door de Afdeling gegeven is, nog slechts in een zeer beperkt aantal gevallen mogelijkheden te bieden. Hierdoor zal men voor over-schrijdingssituaties met verslechteringen, in afwachting van de vaststelling van het NSL, vooral aangewezen zijn op de salderingsregeling van artikel 7 lid 3 onder b, zoals deze in artikel 5.16 lid 1 onder b sub 2 Wm is neerge-legd.Onze verwachting is bovendien dat bij infraprojecten of infragerelateerde projecten de afbakening van het studie-gebied nog de nodige aandacht zal vergen.

4 Politieke belangstelling

Misschien nog wel meer dan door de vakpers wordt de jurisprudentie inzake luchtkwaliteit gevolgd door de Tweede Kamer en besturend Nederland. Met name de in paragraaf 2.1.3 besproken uitspraak over het tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden heeft de nodige gevolgen gehad. Ook is de voortdurende wens voor versnelling van pro-cedures, het loskoppelen van besluitvorming en toetsing aan milieukwaliteitseisen of de mogelijkheid om gedu-rende het besluitvormingsproces in verschillende stadia gebreken te helen, continu onderwerp van gesprek.

4.1 Gevolgen uitspraak A4 Burgerveen- Leiden

In de reeds genoemde uitspraak van de Afdeling inzake het tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden wordt het lucht-onderzoek afgekeurd omdat het gekozen onderzoeks-gebied (tot 300 meter aan weerszijden van het tracé)

43. Rb. Breda 21 december 2007, LJN BC1351 (vrijstelling Haanse Hoef), r.o. 2.4.


26


onvoldoende gemotiveerd was. Om te kunnen vaststellen of een besluit per saldo leidt tot een verbetering, moet volgens de Afdeling een integrale beoordeling plaatsvin-den van het aantal blootgestelden, het gebied waarvoor een overschrijding wordt vastgesteld, alsmede het gebied waarvoor de verbetering wordt vastgesteld, en tot slot de concentraties van stoffen. Voor die integrale beoordeling acht de Afdeling het nodig dat alle significante effecten voor de luchtkwaliteit in beeld worden gebracht. Een onderzoeksgebied, bepaald door de grens van 300 meter aan weerszijden van het tracé, is daarmee dus niet vanzelf voldoende. Het onderzoeksgebied moet worden bepaald aan de hand van alle locaties waar significante effecten die als gevolg van het project kunnen worden aange-merkt, optreden. De uitstraling van het project, ‘gekwan-tificeerd’ in de significante effecten ervan, is daarmee de leidraad voor het onderzoeksgebied.De uitvoeringsvraag waarmee de Afdeling de praktijk met deze uitspraak op pad heeft gestuurd – de Afdeling zelf geeft hier namelijk geen nadere invulling aan – is wat dan precies de significante effecten van een project zijn.

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft de voorlopige uitkomst van die tijdrovende exercitie vervat in een brief aan de Tweede Kamer.44 Aan de hand van verkeersinten-siteiten zal worden onderzocht welke verkeersstromen nog met een zekere stelligheid kunnen worden verbonden aan het project. Dat geeft een eerste gebied. Deze metho-de is getoetst door onder meer het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid en het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP). Deze instellingen hebben ook aangegeven het belang te zien van een team van experts. De minister heeft gehoor gegeven aan deze suggestie en heeft een expert-team – bestaande uit zowel verkeersexperts als luchtkwali-teitsdeskundigen – samengesteld dat het gebied dat wordt samen gesteld als gevolg van de verkeersintensiteiten, zal bestuderen. Het team is daarbij vrijgelaten om vervolgens, vanuit de eigen expertise, een andere toets uit te voeren, zodat het gebied verder gepreciseerd wordt en met zeker-heid kan worden gesteld dat alle significante effecten voor de luchtkwaliteit als gevolg van het project in beeld wor-den gebracht. Het is nu wachten op de eerste individuele besluiten waarbij deze methodiek is toegepast.

Naar aanleiding van de A4-uitspraak hebben de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM aangekondigd de Tracéwet, de Spoedwet wegverbreding en de Wet ruim-telijke ordening te wijzigen met het oog op de invoering van de tussenuitspraak ter inleiding van de bestuurlijke lus.45 Het wetsvoorstel ligt ten tijde van het schrijven van deze bijdrage bij de Raad van State om advies.

De bestuurlijke lus mag zich heden ten dage verheugen in grote belangstelling. Door een inmiddels aangenomen amendement46 is het wetsvoorstel Algemene bepalingen

44. Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 13.45. Kamerstukken II 2007/08, 30 175, nr. 42, p. 8.46. Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 12, 39 en 41.

omgevingsrecht reeds voorzien van een aantal artikelen inzake de bestuurlijke lus.47 En als derde ontwikkeling kunnen we – ten tijde van het afsluiten van deze bij-drage – wijzen op het initiatiefwetsvoorstel van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor her-stel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus Awb).48

Wat er ook zal komen van al deze initiatieven, de poli-tieke verwachtingen van de bestuurlijke lus zijn hoog-gespannen. Het is overigens wel de vraag – zeker gezien de bovengeschetste gang van zaken naar aanleiding van de uitspraak A4 Burgerveen-Leiden – of zaken waar ver-nietiging dreigt vanwege fundamentele onderliggende vraagstukken als de afbakening van een studiegebied, zich, alleen al vanwege de tijd die gemoeid is met de oplossing van die vraagstukken, lenen voor toepassing van de bestuurlijke lus.

4.2 Commissie versnelling infrastructurele projecten

Bij besluit van 2 november 2007 hebben de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM de Commissie versnel-ling infrastructurele projecten onder voorzitterschap van Elverding ingesteld.49 Dit naar aanleiding van de motie van de leden Rutte en Verhagen,50 waarin de regering verzocht werd te komen tot een eenbesluitregeling, en de motie van het lid Hofstra c.s.,51 waarin verzocht werd een brede commissie in te stellen ter voorbereiding van voorstellen voor versnelling en stroomlijning van de besluitvorming over infrastructuurprojecten. De com-missie zal in het voorjaar van 2008 haar aanbevelingen naar buiten brengen. In een brief van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat werd het thema ont-koppeling expliciet genoemd als mogelijk te behandelen door de commissie.52

Tijdens het Algemene Overleg van 27 september 2007 over onder meer deze brief werd hierover opgemerkt dat in 2015, als de grenswaarden zijn bereikt, de situatie opnieuw zal worden bekeken.53

Wat in de discussies over ontkoppeling duidelijk wordt, zijn de verschillende beelden die bestaan over dit begrip. Wij zijn geneigd te spreken van (totale) ontkoppeling als wordt bewerkstelligd dat bij besluitvorming rond ruim-telijke en infrastructurele projecten geen aandacht meer besteed wordt aan milieukwaliteitseisen zoals de grens-waarden in het kader van de luchtkwaliteit. Het al of niet bereiken van de grenswaarden kan in dat kader dan geen rol spelen bij het oordeel of het voorliggende besluit rechtmatig moet worden geacht. De grenswaarden, in

47. Kamerstukken II 2007/08, 30 844 A.48. Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 1-3.49. Stcrt. 2007, 216, p. 21.50. Kamerstukken II 2006/07, 30 800, nr. 22.51. Kamerstukken II 2006/07, 30 800 A, nr. 3852. Kamerstukken II 2007/08, 30 175, nr. 32, p. 3.53. Kamerstukken II 2007/08, 30 175, nr. 42, p. 6.



27

welk verband dan ook gesteld, zullen immers door de lid-staat moeten worden bereikt c.q. nageleefd.

5 Nieuwe regelgeving

Na onze vorige bijdrage aan dit tijdschrift is met name de aandacht gevestigd op de werking van het NSL en de onderliggende regelgeving inzake de categorie ‘niet in betekenende mate bijdragen’ (hierna: NIBM) en gevoe-lige bestemmingen. Wij beperken ons hierbij, mede gelet op de uitvoerige besprekingen in andere tijdschriften,54 tot deze drie onderwerpen, nu de wet per 15 november 2007 in werking is getreden.55

5.1 Het hart van de Wet luchtkwaliteitseisen: het NSL

Zoals ook in onze vorige bijdrage beschreven, wordt met het NSL via een programmatische aanpak ingegaan op de problematiek van de luchtkwaliteit. Het NSL vormt het hart van de Wet luchtkwaliteitseisen. Het NSL is immers het plan waarmee:– het benodigde uitstel, dat op grond van de nieuwe

richtlijn kan worden aangevraagd, kan worden ‘afge-dwongen’;

– de luchtkwaliteit uiteindelijk zal voldoen aan de Euro-pees gestelde normen;

– voor het eerst bestuursorganen die verantwoordelijk moeten worden gehouden voor de naleving van Euro-pese regels, daar ook uitdrukking aan geven door het benoemen van maatregelen en daar ook verantwoorde-lijk voor gehouden zullen worden gelet op de uitvoe-ringsplicht van artikel 5.12 lid 9 Wm;56

– een bepaalde niet-significante categorie van besluiten en projecten (NIBM) doorgang kan vinden zonder een projectspecifieke toets; en

– ook de vervuilende projecten doorgang kunnen vinden.

Het vaststellen van het ontwerp-NSL, het NSL-beleids-voornemen, zal naar verwachting in de eerste helft van 2008 plaatsvinden, nadat hierin ook de regionale samen-werkingsprogramma’s zijn opgenomen.57 De regionale samenwerkingsprogramma’s luchtkwaliteit zullen door de decentrale bevoegde gezagen moeten zijn goedge-keurd, waarna een en ander kan worden geclusterd en toegevoegd aan het ontwerp-NSL. Dit ontwerp-NSL wordt vervolgens door de minister van VROM vastge-

54. Zie onder meer uitgebreid de bespreking van Schippers en Besselink, i.h.b. onder 2.4, en die van S. Hillegers, T.E.P.A. Lam & A.G.A. Nijmeijer, Het wetsvoorstel luchtkwaliteit nader beschouwd, M&R, 2006, nr. 10, p. 597-605, alsook D.S.P. Fransen, Wet luchtkwaliteitseisen, Bouwrecht 2008, nr. 19, p. 96 e.v.

55. Stb. 2007, 414 en 434.56. Het gezamenlijk, interbestuurlijk optrekken van alle onderdelen van het

binnenlands bestuur om te voldoen aan Europese verplichtingen wordt ook in meer algemene zin gepropageerd in het onlangs verschenen proefschrift van een van de auteurs: C.N. van der Sluis, In wederzijdse afhankelijkheid. Nationaal bestuurlijk toezicht in Europees perspectief, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2008, i.h.b. deel IV.

57. Kamerstukken I 2006/07, 30 489 H, p. 33.

steld en als derogatieplan aangeboden aan de Europese Commissie, nadat de nieuwe richtlijn in werking is getre-den (zie par. 6). Tegelijkertijd zal dit ontwerp-NSL ter inzage worden gelegd overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb en worden voorgelegd aan zowel de Tweede als de Eerste Kamer.58 Uit dit (ontwerp-)NSL zal de inzet van alle betrokken bestuursorganen blijken en hierin zal het totaal aan projecten die meer dan 1,2 microgram per kubieke meter verslechteren – de ‘in betekenende mate’-projecten – alsook het totaal aan maatregelen worden opgenomen. Een en ander zal zijn onderbouwd door het rekenkundige instrument, de saneringstool,59 die ook door het MNP aan een review is onderworpen.

5.2 NIBMDe ‘niet in betekenende mate’-categorie, zoals opgeno-men in artikel 5.16 lid 1 onder c is verder gereguleerd in de AMvB NIBM en de regeling NIBM.60 In de uit-eindelijke vormgeving is een nieuw element toegevoegd, waarop in dit kader nader wordt ingegaan.

De NIBM-categorie is van meet af aan altijd afhankelijk gesteld van een ‘werkend’ NSL. Hiermee wordt gedoeld op het NSL dat wordt vastgelegd nadat de Europese Commissie heeft meegedeeld dat het NSL voldoet aan de eisen van een derogatieplan, of nadat negen maanden zijn verstreken na indiening en de Europese Commissie niets van zich heeft laten horen.De gevolgen voor de luchtkwaliteit van het totaal aan NIBM-projecten is immers meegenomen in het NSL en wordt afgezet tegen het totaal aan maatregelen in dat plan. Vanwege de latere inwerkingtreding van het NSL, mede als gevolg van een latere inwerkingtreding van de hierna nog te bespreken richtlijn, is door het kabinet onderzocht of gedurende de periode tot vaststelling van het NSL niet een bepaalde mate van gebruik van de NIBM-categorie mogelijk zou kunnen zijn.Het kabinet is gekomen met een tijdelijke – want geldend tot de inwerkingtreding van het NSL – grens van 1%. (Zie hiervoor het toegevoegde tweede lid bij artikel 2 in de AMvB NIBM.) Een verslechtering van 0,4 microgram per kubieke meter (wat die 1% uitgedrukt in microgram betekent) zou door de ontwikkeling in de tijd vanzelf worden weggenomen, zo blijkt uit onderzoeken van het MNP. Deze ‘autonome ontwikkeling’ in de buitenlucht is een gevolg van de werking van (internationaal) bronbeleid. Omdat door projecten, die de luchtkwaliteit in maximaal die mate verslechteren, de grenswaarden niet significant later worden bereikt, acht het kabinet de realisatie van deze projecten in de periode totdat het NSL in werking treedt,

58. In de Wet luchtkwaliteitseisen wordt nog gesproken van het horen van sec de Tweede Kamer. Bij de behandeling door de Eerste Kamer van de Wet luchtkwaliteitseisen – Kamerstukken I 2006/07, 30 489 A – is aan de Eerste Kamer op diens verzoek toegezegd dat ook deze zal worden gehoord voorafgaand aan de definitieve vaststelling van het NSL.

59. Stb. 2007, 440, p. 1719.60. Stb. 2007, 440, respectievelijk Stcrt. 9 november 2007, 218, p. 11.


28


‘niet in betekenende mate’ en kunnen dergelijke projecten derhalve doorgang vinden.61

5.3 Gevoelige bestemmingenIngevolge een nader gewijzigd amendement-Van der Ham/Duyvendak62 is tijdens de parlementaire behande-ling van de Wet luchtkwaliteitseisen artikel 5.16a inge-voegd. Deze bepaling spreekt van een AMvB waarin regels worden gesteld ten aanzien van de locatie van gevoelige bestemmingen in overschrijdingssituaties. Bij deze AMvB wordt bepaald dat voor daarbij aangewezen categorieën van gevallen de uitoefening van een bevoegd-heid of toepassing van een wettelijk voorschrift niet mag leiden tot een toename van het aantal ter plaatse verblij-vende personen met een verhoogde gevoeligheid voor de stof waarop de betreffende grenswaarde betrekking heeft, zoals kinderen, zieken en ouderen.

Concreet gaat het er hierbij om dat er bijvoorbeeld geen scholen langs de snelweg worden gebouwd. Anderzijds dient het wel mogelijk te blijven dat in een woonwijk de daarvoor bestemde scholen kunnen worden gebouwd, ook al is in die wijk (nog) sprake van een overschrijdings-situatie. De AMvB volgt de volgende ‘drietrapsraket’:1. Het gaat allereerst om bepaalde gebouwen (aangewe-

zen bij artikel 3).2. Voorts is van belang dat de locatie van dergelijke

gebouwen is gelegen op minder dan 100 meter van een rijksweg dan wel minder dan 50 meter van een pro-vinciale weg, zo was het voorstel van het kabinet. Op aandringen van de Tweede Kamer – mede naar aanlei-ding van rapporten van deskundige organisaties – zal de uiteindelijke 100 meter-grens worden opgerekt tot 300 meter voor rijkswegen.63

3. Tot slot kan het project, op een locatie waar sprake is van een (dreigende) overschrijding, toch worden gerealiseerd wanneer geen toename van het aantal ter plaatse verblijvende personen plaatsvindt.64

6 Richtlijn

Op 28 november 2007 is een akkoord bereikt tussen de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie over de nieuwe richtlijn inzake luchtkwali-teit. Spoedige inwerkingtreding, nu voorzien omstreeks mei of juni 2008, is voor Nederland van belang omdat de nieuwe richtlijn enkele nieuwe elementen biedt die meer flexibiliteit geven ten aanzien van de uitvoering van de Europeesrechtelijke eisen.Zo is in de nieuwe richtlijn de mogelijkheid opgenomen om uitstel te verzoeken voor het voldoen aan de grens-waarden voor fijnstof (PM10) en voor stikstofdioxide. Uitstel daarvoor is mogelijk tot 2011 respectievelijk 2015.

61. Stb. 2007, 440, p. 14-15. Zie hierover ook (kritisch) Fransen in het reeds eerder genoemde artikel.

62. Kamerstukken II 2006/07, 30 489, nr. 33.63. Kamerstukken II 2006/07, 30 175, nr. 46, p. 6 en 8.64. Kamerstukken II 2006/07, 30 175 en 30 489, nr. 45.

Het is de bedoeling dat het zojuist besproken NSL in mei of juni 2008 naar de Europese Commissie wordt gestuurd als verzoek tot uitstel (derogatie). De Europese Commis-sie heeft dan negen maanden de tijd om op het verzoek te reageren.Verder bevat de richtlijn enkele versoepelingen voor de beoordeling van de luchtkwaliteit. Zo mag de luchtkwali-teit op 10 meter in plaats van 5 meter naast de weg worden beoordeeld en hoeft de luchtkwaliteit niet te worden beoor-deeld in locaties waartoe het publiek (gewoonlijk) geen toegang heeft (het zogenoemde toepasbaarheids beginsel). Hiermee lijkt de nadruk nog steviger te liggen op de ultie-me doelstelling van de onderhavige regelgeving, een scho-nere luchtkwaliteit voor de bevolking van Europa.

Nieuw is dat de richtlijn ook de normstelling bevat voor nog kleiner fijnstof (PM2,5). Voor PM2,5 bevat de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit een streefwaarde voor 2010 en een grenswaarde vanaf 2015. Het gemeenschappelijk stand-punt over de ontwerprichtlijn bevat een grenswaarde van 25 µg/m3 voor dit type fijnstof te bereiken in 2015. Deze norm zou volgens het MNP haalbaar moeten zijn, maar dat is door onzekerheden in de meetgegevens voor PM2,5 en door de afhankelijkheid van Europees bronbe-leid niet zeker. Op basis van het MNP-rapport ‘PM2.5 in the Netherlands: Consequences of the new European air quality standards’65 lijkt vooralsnog te kunnen wor-den aangenomen dat de maatregelen die voor PM10 in het NSL zullen worden opgenomen, ook zullen leiden tot het voldoen aan de grenswaarden en blootstellings-concentratieverplichting voor PM2,5.66

Naar verwachting zal de regering spoedig komen met een wetsvoorstel ter implementatie van de nieuwe richtlijn en zal ook de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (het meet- en rekenvoorschrift) worden aangepast, gelet op de nieuwe beoordelingselementen zoals hiervoor genoemd.

7 Conclusie

Het komend jaar zal in het teken staan van de inwer-kingtreding van de nieuwe richtlijn, het implementeren hiervan en het verkrijgen van derogatie van de Europese Commissie, zodat het NSL kan worden vastgesteld en er dus meer ruimte wordt gekregen om de gewenste nood-zakelijke ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.In de jurisprudentie zal de afbakening van het studie gebied bij infra- (en infragerelateerde) projecten verder worden verduidelijkt, zullen mogelijk de eerste 1%-projecten ter toetsing aan de rechter worden voorgelegd, en ook zal wel-licht de bestuurlijke lus al eens worden toegepast.Wat het politieke speelveld betreft, zal met name interes-sant zijn met welke voorstellen de commissie-Elverding komt en de reactie daarop van het kabinet.

65. J. Matthijsen & H.M. ten Brink, PM2,5 in the Netherlands: Consequences of the new European air quality standards, MNP-rapport 500099001/2007.

66. Kamerstukken II 2007/08, 21 501-08 en 30 175, nr. 259.


Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Luchtkwaliteit (2008)

Education

Transcript of Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Luchtkwaliteit (2008)