STRATEGISCHE ONTWIKKELINGEN IN HET … · APEC Asia-Pacific Economic Cooperation ... In het eerste...

STRATEGISCHE ONTWIKKELINGEN IN HET

GEMEENSCHAPPELIJK BUITENLANDS- EN

VEILIGHEIDSBELEID VAN DE EUROPESE

UNIE EEN ANALYSE VAN DE EUROPESE GLOBALE STRATEGIE Wetenschappelijke verhandeling

Aantal woorden: 23 374

Willem Gatz Stamnummer: 01505521

Promotor: Prof. dr. Hendrik Vos

Copromotor: Liesbeth Steurs

Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de richting Politieke Wetenschappen

afstudeerrichting Internationale Politiek

Academiejaar: 2016 - 2017

Inhoudstafel

Abstract ...................................................................................................................................... 1

Dankwoord ................................................................................................................................. 2

Lijst van afkortingen .................................................................................................................. 3

1. Inleiding ................................................................................................................................. 4

2. Over de Europese Globale Strategie ...................................................................................... 7

3. Literatuurstudie ...................................................................................................................... 8

3.1. De EU: een strategische actor? ........................................................................................ 8

3.2. Europese waarden en belangen ...................................................................................... 11

3.2.1. De Europese kernwaarden: democratie, de rechtsstaat en mensenrechten ............. 12

3.2.2. De Europese belangen............................................................................................. 13

3.2.3. De militaire middelen van de EU............................................................................ 15

3.3. De EU als een regionale actor ....................................................................................... 17

3.4. De EU als een globale actor ........................................................................................... 21

3.4.1. De EU in de wereld ................................................................................................. 21

3.4.2. Effectief multilateralisme ....................................................................................... 22

3.5. Overzicht van onderzoeks- en deelvragen ..................................................................... 25

4. Methodologie ....................................................................................................................... 26

5. Onderzoek ............................................................................................................................ 28

5.1. Het strategische actorschap van de EU .......................................................................... 28

5.2. Waarden en belangen in de EU ..................................................................................... 32

5.3. Het regionale actorschap van de EU .............................................................................. 37

5.4. Het globale actorschap van de EU ................................................................................. 43

6. Besluit ................................................................................................................................... 47

7. Bibliografie ........................................................................................................................... 49

1

Abstract

Deze thesis onderzoekt via een inhoudsanalyse van de Europese Globale Strategie (EUGS)

hoe de Europese Unie wil inspelen op de belangrijkste strategische gebreken van het

Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB). De gebreken, gedefinieerd

aan de hand van het bestaande academische debat, hebben betrekking op vier onderwerpen:

het Europese strategische actorschap, waarden en belangen, het regionale en het globale

buitenlandse beleid. Uit het onderzoek blijkt dat (1) de EUGS wil bijdragen tot het

strategische actorschap van de Unie door een proces van strategische reflectie in te leiden, een

meer coherent beleid na te streven en concrete acties voort te brengen, (2) de strategie weinig

ingaat op de tegenstelling tussen waarden en belangen, (3) de Unie haar nabuurschapsbeleid

wil verbeteren door grotere differentiatie en meer voordelen voor deelnemende landen, maar

geen belang hecht aan de kritiek op democratische inconsequentie en de omgang met externe

uitdagingen en (4) het globale buitenlandse beleid vasthoudt aan het effectief multilateralisme

en de strategische partnerschappen. De voornaamste conclusie is echter dat de EUGS de

strategische gebreken van het GBVB op korte termijn wil verhelpen door in te zetten op

Europese militaire integratie.

2

Dankwoord

Eerst en vooral zou ik graag mijn promotor, Hendrik Vos, willen bedanken voor de snelle en

duidelijke antwoorden op mails, het verbeteren van de literatuurstudie en de algemene

ondersteuning. Daarnaast gaat mijn dank uit naar mijn medestudenten voor de goede en

kritische commentaren tijdens de werkcolleges. Ten slotte wil ik ook mijn vriendin, Lisa, en

mijn familie bedanken voor de morele steun tijdens het schrijven van de thesis.

3

Lijst van afkortingen

APEC Asia-Pacific Economic Cooperation

ASEAN Association of Southeast Asian Nations

BRICS Brazil, Russia, India, China, South-Africa

CELAC Community of Latin American and Caribbean States

ENB Europees Nabuurschapsbeleid

EP Europees Parlement

EU Europese Unie

EUGS Europese Globale Strategie

EUISS European Union Institute for Security Studies

EVS Europese Veiligheidsstrategie

GBVB Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid

GVDB Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid

IMF Internationaal Monetair Fonds

NAVO Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

VEU Verdrag betreffende de Europese Unie

VK Verenigd Koninkrijk

VN Verenigde Naties

VS Verenigde Staten

4

1. Inleiding

Deze thesis behandelt strategische ontwikkelingen in het Gemeenschappelijk Buitenlands- en

Veiligheidsbeleid van de Europese Unie. Er zijn verschillende redenen om aandacht te

besteden aan dit onderwerp. Ten eerste kent het Europese buitenlands beleid regelmatig, naast

een gebrek aan daadkracht, een gebrek aan visie en strategie. Voorbeelden hiervan zijn de

Europese verdeeldheid tijdens de Irakoorlog en de onsuccesvolle militaire interventie in Libië

in 2011. Een tweede reden is dat het buitenlandse beleid van de EU niet enkel de levens van

miljoenen mensen buiten de Unie beïnvloedt, maar ook een rechtstreeks effect heeft op de

binnenlandse politiek. Zo heeft de recente vluchtelingencrisis, die voornamelijk voortvloeit

uit de oorlog in Syrië, het Europese migratie- en grenzenbeleid onder druk gezet. Een ander

voorbeeld kan men vinden in de Europees-Russische sancties en tegensancties, die nefaste

gevolgen hebben gehad voor bepaalde economische sectoren. Het belang van een duidelijke

visie op buitenlands beleid valt dus niet te onderschatten. Strategie is namelijk niet enkel

reageren op crisissen. Het is ook het vormen en beïnvloeden van internationale structuren en

processen (Biscop & Andersson, 2008; Keukeleire & Delreux, 2014). Een derde reden om te

focussen op strategie in het Europese buitenlands beleid is de actuele relevantie van dit thema.

Op de Europese Raad in juni 2016 heeft de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse

Zaken en Veiligheid, Federica Mogherini, namelijk de nieuwe Europese Globale Strategie

voorgesteld (Europese Raad, 2016). Dit document zou de leidraad moeten vormen voor een

meer strategisch buitenlands beleid.

De ontwikkeling van de EUGS is dan ook een goede aanleiding om onderzoek te doen naar de

strategische ambities van de Unie. Meer concreet probeert deze thesis een antwoord te vinden

op de volgende onderzoeksvraag: op welke manier speelt de nieuwe globale strategie in op de

strategische gebreken van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid? Deze

gebreken identificeer ik aan de hand van het bestaande academische debat rond strategie in

het GBVB, dat opgesplitst kan worden in vier delen: het strategische actorschap van de Unie,

de Europese waarden en belangen, het regionale en het globale buitenlands beleid. Uit elk van

de vier delen leid ik een aantal deelvragen af.

In het eerste deel van het academische debat draait het om de vraag of de Unie daadwerkelijk

een strategische actor is. Hoewel het antwoord op die vraag niet eenduidig is, wordt er om

verschillende redenen getwijfeld aan de Europese strategische visie. Zo wordt benadrukt dat

de EU geen duidelijke visie heeft op de wereldorde en de Europese rol in die orde (Hill &

Smith, 2011) en dat de Unie vooral reageert op internationale gebeurtenissen in plaats van

politieke processen actief te beïnvloeden (Howorth, 2011). Aangezien anderen (Biava, Drent,

& Herd, 2011; Biscop & Andersson, 2008; Smith, 2011) tekens zien dat de Unie zich

momenteel ontwikkelt als strategische actor, bestaat er enige twijfel over het strategische

actorschap van de EU. Deze twijfel, op zichzelf ook betekenisvol, toont aan dat men de

Europese Unie in het algemeen niet als een strategische actor beschouwt. Daarom is de eerste

deelvraag of en hoe de EUGS wil bijdragen tot het strategische actorschap van de Unie.

5

Het tweede deel gaat in op de Europese belangen en waarden, die een belangrijke rol spelen

bij het tot stand komen van strategieën. De meeste aandacht wordt hier besteed aan de

spanningen tussen belangen en waarden (Biscop, 2013; Eder, 2011; Edström & Gyllensporre,

2015; Keukeleire & Delreux, 2014). Zo zou de Unie in haar buitenlands beleid al te vaak

democratische langetermijndoelstellingen verruilen voor winsten op korte termijn. Aangezien

dit binnen en buiten de Westerse wereld schade toebrengt aan het imago van de Unie en de

Europese waarden, wordt dit als een groot probleem ervaren. Daarnaast focust dit deel op de

rol van militaire middelen in het Europese buitenlands beleid (Biscop & Coelmont, 2012;

Howorth, 2011). Mijn deelvragen op dit gebied zijn: Legt de strategie nieuwe accenten inzake

de Europese waarden en belangen? Hoe behandelt de EUGS de tegenstelling tussen waarden

en belangen? Welke rol spelen militaire middelen in dit alles?

In haar regionaal beleid beschouwt de EU een veilige, stabiele en welvarende nabuurschap als

één van de voornaamste strategische doelstellingen. Omdat de Unie stabiliteit en

welvarendheid als producten van de democratische rechtsstaat en de vrije markt ziet, tracht ze

landen in de regio om te vormen naar haar eigen beeld. Daarvoor wordt vooral een beroep

gedaan op het uitbreidingsbeleid en het Europese Nabuurschapsbeleid (ENB). De grootste

gebreken van het nabuurschapsbeleid worden omschreven als: de geringe voordelen voor

deelnemende landen (Nielsen & Vilson, 2014; Smith K. E., 2011), democratische

inconsequentie (Biscop, 2008 en 2013; EUISS, 2009), externe uitdagingen (Dannreuther,

2008) en de moeilijke omgang met de verscheidenheid van de buurlanden (Dannreuther,

2008; Keukeleire & Delreux, 2014). Op basis hiervan kom ik tot de volgende vragen: wat zegt

de nieuwe strategie over het nabuurschapsbeleid? Hoe reageert de EUGS op de vier

aangehaalde kritieken op het ENB?

Het vierde deel gaat over de globale rol van de Europese Unie. Op basis van cruciale

concepten als globalisatie, complexe interdependentie en multipolariteit heeft de Unie ervoor

gekozen om een wereldorde van effectief multilateralisme te promoten. Hierbij wordt ze met

enkele problemen geconfronteerd. Ten eerste hebben de strategische partnerschappen tot nu

toe weinig bijgedragen tot de bevordering van het effectief multilateralisme (Menotti &

Vencato, 2008; Renard, 2011 en 2014). Ten tweede kan men vragen stellen bij het effectief

multilateralisme zelf. Er heerst onduidelijkheid over de precieze aard van het concept en de

gewenste methode om het te bereiken. Daarnaast wijst interne Europese verdeeldheid op de

limieten van het systeem en wordt de Europese visie op multilateralisme uitgedaagd door

nieuwe visies (Gowan, 2008; Howorth, 2010; Keukeleire & Delreux, 2014). Dit leidt tot de

volgende vragen: blijft het effectief multilateralisme de Europese globale doelstelling? Hoe

wil de EUGS de problemen met de strategische partnerschappen en het effectief

multilateralisme oplossen?

Alle deelvragen zullen beantwoord worden via een inhoudsanalyse van de EUGS. Aangezien

de strategie op zich een vrij beknopt document is, baseert het onderzoek zich ook op officiële

verwante documenten en speeches en interviews van de Hoge Vertegenwoordiger en

belangrijke medewerkers. Een uitermate belangrijke beperking van het onderzoek is dat ik

enkel analyseer wat de Europese Unie zegt, niet wat ze effectief doet. Dit kan beschouwd

6

worden als de grootste zwakte van de studie, maar valt ook te verantwoorden door de nood

aan een afgebakend onderzoek. Bovendien is wat de EU zegt niet onbelangrijk voor wat de

Unie doet. Hoewel deze twee zaken kunnen verschillen, is een zekere overeenstemming

tussen beide cruciaal voor de voorspelbaarheid en geloofwaardigheid van de Unie als

internationale actor. Het discours van de Unie is dus niet onbelangrijk voor het uiteindelijke

beleid.

De thesis kent een logische opbouw. Na een korte toelichting bij de EUGS volgt een meer

uitgebreide weergave van het vierdelige wetenschappelijke debat rond strategie in het GBVB.

Hierin zullen de voornaamste gebreken van het Europese buitenlands beleid aangehaald en

verduidelijkt worden. Alvorens het onderzoek aan bod komt, ga ik even dieper in op de

gebruikte methodologie. Het onderzoek zelf bestaat, naar analogie met het academische debat,

uit vier delen. Voor elk deel ga ik na hoe de nieuwe Europese globale strategie inspeelt op de

kritieken op het GBVB. Ten slotte komt de conclusie, waarin ik de belangrijkste bevindingen

van het onderzoek samenvat en enkele aanbevelingen geef voor verder onderzoek.

7

2. Over de Europese Globale Strategie

De Europese Globale Strategie is de opvolger van de Europese Veiligheidsstrategie (EVS) uit

2003, die beschouwd wordt als de eerste grote Europese strategie voor het buitenlandse

beleid. Als gevolg van de openlijke Europese verdeeldheid over de legitimiteit van en

deelname aan de Irakoorlog had de EVS vooral het doel om de lidstaten te verzoenen en

eensgezindheid uit te stralen. Hoewel de strategie een mijlpaal vormt in de strategische

ontwikkeling van de Europese Unie, is het document ook fel bekritiseerd. Zo zou het te vaag

blijven over kernelementen als effectief multilateralisme en niet aangeven hoe de theorie moet

worden omgezet in de praktijk (Biscop & Andersson, 2008). Terwijl critici van de Europese

Veiligheidsstrategie reeds in 2008 ijverden voor een nieuwe strategie kwam de Unie toen niet

verder dan een rapport over de implementering van de EVS. Dit werd niet meer dan een

opsomming van de successen en mislukkingen van het Europese buitenlands beleid sinds

2003.

Uiteindelijk moesten de Europese strategen geduld uitoefenen tot de Europese Raad van juni

2015. Toen gaf men de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB, Federica Mogherini, de

opdracht om tegen juni 2016 een Globale Strategie over Buitenlandse en Veiligheidskwesties

op te stellen. Op die manier krijgt de Europese Veiligheidsstrategie na dertien jaar een

opvolger. De nieuwe strategie moet de Europese Unie de weg tonen in een wereld die in het

afgelopen decennium alsmaar meer verbonden en complexer geworden is. Vanuit dat opzicht

wil de Hoge Vertegenwoordiger een omvattende strategie ontwikkelen t.o.v. bepaalde regio’s

en uitdagingen zoals veiligheid, defensie, energie, klimaat, migratie en mobiliteit (Europese

Unie, 2016). Hoewel het document, in de onmiddellijke nasleep van het Brexit-referendum,

weinig aandacht kreeg, werd het overwegend gunstig ontvangen door verschillende experts

(Biscop, 2016; Dijkstra, 2016; Frontini, 2016). Het blijft nu echter de vraag of dit document

daadwerkelijk een impact kan hebben op het Europese buitenlands beleid.

8

3. Literatuurstudie

3.1. De EU: een strategische actor?

Een bespreking van het strategische actorschap van de Europese Unie vereist eerst en vooral

duidelijkheid over enkele cruciale concepten. Wat is bijvoorbeeld een strategie? En wat

verstaan we onder een ‘strategische actor’? Er heerst tegenwoordig een consensus dat de

traditionele militaire visie op strategie, waarin militaire middelen politieke doelstellingen

dienen, uit de tijd is. Zeker met betrekking tot de EU is deze visie ontoereikend. Hoewel de

Unie wel degelijk militaire bevoegdheden heeft, ligt het zwaartepunt in dit beleidsdomein bij

de lidstaten en blijft de EU tot op vandaag een relatief zwakke militaire macht. Daarnaast

beschouwt de Unie haar militaire component als één van de vele instrumenten om invloed uit

te oefenen op het internationale toneel (Biscop & Coelmont, 2012, pp. 6-7). Ook Smith M. E.

(2011) wijst erop dat de Europese Unie een meer liberale strategie hanteert. Hiermee bedoelt

hij dat internationale invloed eerder uitgeoefend wordt door waardeverspreiding dan door

militaire macht. Daarnaast menen ook Biava, Drent en Herd (2011) dat men de Unie niet

enkel mag beoordelen op basis van militaire strategie. Volgens hen is de Europese

strategische cultuur gebaseerd op een breed concept van veiligheid en op een holistische,

multilaterale aanpak van bedreigingen. Aangezien men in het algemeen een brede opvatting

hanteert van een strategie, kunnen we de definitie van Biscop en Andersson (2008, p. 3)

gebruiken:

A strategy is a policy-making tool which, on the basis of the values and interests of

in this case the European Union, outlines the long-term overall policy objectives to

be achieved and the basic categories of instruments to be applied to that end. It

serves as a reference framework for day-to-day policy-making in a rapidly evolving

and increasingly complex international environment and it guides the definition of

the means – i.e. the civilian and military capabilities – that need to be developed.

Op basis van deze definitie kunnen we stellen dat een strategie aan drie voorwaarden moet

voldoen: (1) ze is gebaseerd op de waarden en belangen van de actor, (2) ze lijst de

voornaamste doelstellingen op lange termijn op en (3) vermeldt de instrumenten om die

doelstellingen te realiseren. Een strategie is dus geen operationeel document dat perfect aflijnt

hoe een actor op een bepaalde gebeurtenis moet reageren. Het is eerder een brede formulering

van de voornaamste doelstellingen die verder vertaald moet worden in substrategieën en

concrete beleidsbeslissingen. Zo maken Biscop en Coelmont (2012, pp. 8-9) een onderscheid

tussen een globale strategie, een strategie voor het buitenlands beleid en een strategie voor

veiligheid en defensie. Nu we weten wat een strategie is, kunnen we toelichten wat een

strategische actor kenmerkt. Volgens Hill (1993), aangehaald in Toje (2008), heeft een actor

op het internationale politieke toneel een duidelijke identiteit, een besluitvormingssysteem en

de middelen om gewenste acties ook effectief uit te voeren. Biscop en Coelmont (2012, p. 9)

geven aan wanneer we van een strategische actor kunnen spreken. Wederom bestaat de

definitie uit drie delen. Een strategische actor (1) beschikt over een strategie en streeft bewust

9

de hierin vermelde langetermijndoelstellingen na. Het beschikken over een strategie volstaat

op zich echter niet. Een strategische actor (2) tracht de doelstellingen ook actief te realiseren

en (3) gebruikt hiervoor de gepaste middelen.

Nu we enige klaarheid hebben geschept over de centrale concepten kunnen we de vraag

stellen waarom de Europese Unie überhaupt een strategische actor zou moeten zijn. Enerzijds

is dit een normatieve vraag. Iemand die het bestaansrecht van de EU niet erkent zal

waarschijnlijk oordelen dat de Unie helemaal geen strategische actor moet zijn terwijl een

eurofiel het tegendeel zal beweren. Anderzijds kan men deze vraag ook beantwoorden vanuit

een wetenschappelijk standpunt, wat in het kader van deze thesis meer aangewezen is. Als

men het bestaan van de Unie als een gegeven beschouwt, moet men ook onderzoeken hoe ze

het best haar doelstellingen kan realiseren. Aangezien men gelooft dat strategie een

noodzakelijke voorwaarde is om succesvol te zijn als een politieke actor, is er een algemene

academische consensus (Biscop & Coelmont, 2012; Hill & Smith, 2011; Keukeleire &

Delreux, 2014) dat de EU wel degelijk een strategische actor moet zijn. Daarbij verwijst men

meestal naar de gemeenschappelijke Europese belangen op het regionale en het mondiale

niveau. Op het regionale niveau stelt men vast dat gebeurtenissen in de zuidelijke en

oostelijke buurlanden een impact hebben op de Europese Unie. Om deze reden heeft de Unie

er belang bij haar strategische doelstellingen in de regio te verdedigen. Ook op het mondiale

niveau hebben de EU-lidstaten vele gemeenschappelijke politieke, economische en sociale

belangen. Omdat deze collectieve belangen gepaard gaan met een machtsafname van de

afzonderlijke Europese staten kan men besluiten dat ze zich moeten verenigen om hun

belangen beter te kunnen verdedigen. Hierbij stelt men dan dat een succesvol buitenlands

beleid niet alleen afhangt van eenstemmigheid, maar ook van strategie. Keukeleire en Delreux

(2014, p. 5) formuleren het als volgt: “Foreign policy always has to deal with two facets: the

avoidance, management and solution of conflicts on the one hand, and the structuring of

societies, states and regions on the other. Whereas the former receives much attention in

scholarly analyses of foreign policy, the latter is largely overlooked.” Hieruit kan men

afleiden dat een internationale actor een strategie nodig heeft om internationale structuren en

processen naar zijn hand te kunnen zetten. Zonder strategie zal een actor namelijk altijd een

‘reactor’ blijven (Biscop & Andersson, 2008).

Dit leidt ons tot het debat rond het strategische actorschap van de Europese Unie: is de Unie

een strategische internationale actor en waarom wel/niet? In het algemeen wordt er sterk

getwijfeld aan de strategische visie van de EU. Zo wordt het gebrek aan een duidelijke visie

op de Europese rol in de wereldorde één van de grootste problemen van het buitenlandse

beleid genoemd. Tussen en binnen de lidstaten lopen de meningen ver uiteen. Aan de ene kant

zijn er pleidooien voor een rol als grootmacht terwijl men aan de andere kant niet meer dan

een confederatie van gelijkgezinde staten op het oog heeft (Hill & Smith, 2011, p. 15). Hieruit

besluit Bickerton (2011, p. 122) dat het gebrek aan Europese strategie en visie te wijten is aan

een dieperliggend probleem: onenigheid over de identiteit en het doel van de Europese Unie.

10

Volgens hem kan de Europese Unie dus pas een strategische actor worden als we weten wat

de EU is.1

Een meerderheid van onderzoekers gelooft dat de Europese Unie nog geen strategische actor

is. Ze benadrukken dat de EU tot op heden vooral gereageerd heeft op regionale en globale

ontwikkelingen. Huidige beleidsinstrumenten, zoals de strategische partnerschappen, schieten

te kort omdat er geen duidelijke overkoepelende visie is. De vrees bestaat ook dat het

uitblijven van een goed uitgewerkte globale strategie de Unie in de toekomst zal veroordelen

tot een marginale rol in de internationale orde (Barrinha, 2016; Howorth, 2011, pp. 221-222).

Anderen sluiten zich hierbij aan, maar zien tegelijkertijd tekens die wijzen op een zich

ontwikkelende strategische cultuur. Biscop en Andersson (2008, pp. 1-4) beschouwen de

Europese Veiligheidsstrategie uit 2003 namelijk als de eerste globale strategie van de Unie.

Hoewel de strategie nog gebreken vertoont, wijzen zij op het belang van het document voor

het Europese buitenlands beleid. De EVS wordt vaak aangehaald in het Europese discours en

het is moeilijk om een beleid te voeren dat ingaat tegen de waarden die het document centraal

stelt. Ook een rapport van de Venusberg Group (2007) omschrijft de EVS als de eerste stap in

de ontwikkeling tot een strategische actor. Om een echte strategische actor te worden, zal de

Unie echter actiever moeten optreden en meer middelen moeten ontwikkelen.

Aan de andere kant menen sommige onderzoekers dat de Europese Unie al redelijk ver staat

als strategische actor. Zo stelt Smith M. E. (2011) dat de EU als supranationale organisatie

niet op dezelfde manier beoordeeld mag worden als statelijke actoren. Hij pleit ervoor de Unie

te beoordelen op basis van de ontwikkeling die ze doorgemaakt heeft. Daarbij ziet hij een

relatief nieuwe Europese ambitie om multilaterale en liberale waarden naar de rest van de

wereld uit te dragen. Smith M. E. wijst er wel op dat de Unie minder ver gevorderd is als

mondiale actor dan als regionale actor. Biava, Drent en Herd (2011) en Romaniuk (2011)

sluiten zich aan bij deze visie. Volgens hen beschikt de EU wel degelijk over een strategische

cultuur. Daarnaast wijzen zij op de toenemende militaire strategie, geïllustreerd door intussen

al vijfendertig militaire, civiele en politionele missies in het kader van het Gemeenschappelijk

Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB). In hun ogen vormen deze missies het ‘hard power’-

gedeelte van de Europese strategie. De combinatie van harde en zachte machtsmiddelen zou

van de Unie een redelijk geschikte actor maken voor peace-building missies. Ook Toje (2008)

gelooft dat de EU al een volwaardige strategische actor is. Daarbij stelt hij echter dat de

belangen van de afzonderlijke lidstaten en de unanieme besluitvormingsprocedure de

slagkracht van het GBVB in de weg staan. Dit verhindert niet dat de EU een strategische actor

is, maar het betekent wel dat de Unie een bescheiden macht blijft.

De meningen over het strategische actorschap van de Europese Unie lopen dus uiteen. Dit

lijkt echter in grote mate te wijten aan diverse verwachtingen omtrent het Europese

buitenlands beleid. Zo vergelijkt Howorth (2011) de EU met statelijke grootmachten zoals de

Verenigde Staten (VS) terwijl Smith M. E. (2011) stelt dat dit niet eerlijk is. Aangezien er

1 Deze stelling kan ook omgedraaid worden. Zo meent Barrinha (2016) dat strategische reflectie meer inzicht kan

verschaffen in de bestaansredenen van het Europese project. Hij gelooft bijvoorbeeld dat de EUGS het

pluralistische en post-nationalistische karakter van de Europese Unie kan consolideren.

11

enige ruimte is voor interpretatie, kunnen we uit het academische debat niet met zekerheid

opmaken dat de EU een strategische actor is. Men kan ook argumenteren dat deze twijfel op

zich een gebrek aan strategisch actorschap aantoont. We trachten onduidelijkheid te

vermijden door enkel de eerder vermelde definitie, gebaseerd op Biscop en Coelmont (2012),

te hanteren. Volgens deze definitie volstaat het niet voor een strategische actor om over grote

en kleine strategieën te beschikken. In dat opzicht betekent het bestaan van de Europese

Veiligheidsstrategie, het rapport over de implementatie van de EVS en nu ook de Europese

globale strategie niet noodzakelijk dat de Europese Unie een strategische actor is. De grote

vraag is of deze doelstellingen ook actief en met adequate middelen worden nagestreefd. Hier

worden we met een nieuw probleem geconfronteerd. Concepten als ‘actief’ en ‘adequate

middelen’ zijn namelijk voor interpretatie vatbaar. Aangezien er geen sluitende oplossing is

voor dit probleem zullen we zo transparant mogelijk omgaan met de tekortkomingen van de

definitie. Ondanks deze gebreken blijft het academische debat rond strategie in het Europese

buitenlands beleid relevant. Men zou zelfs kunnen stellen dat de tekortkomingen verder

onderzoek noodzakelijk maken. Daarom zal ik onderzoeken of en hoe de nieuwe globale

strategie wil bijdragen tot het strategische actorschap van de EU.2

Literatuurstudie Deelvragen

Verschillende visies op het strategische

actorschap van de EU (o.a. Barrinha, 2016;

Smith M. E., 2011; Toje, 2008)

Wat vertelt de nieuwe strategie over het

strategische actorschap van de Europese

Unie?

Meerderheid gelooft niet dat de EU reeds een

strategische actor is (Barrinha, 2016; Biscop

& Andersson, 2008; Howorth, 2011)

Op welke manier denkt de EUGS bij te

kunnen dragen tot het strategische actorschap

van de Unie?

3.2. Europese waarden en belangen

Een strategie staat altijd in functie van de belangen van de actor. Op basis van dit gegeven

betoogt Biscop (2013, p. 1132) dat de globale strategie van de Europese Unie opgesteld moet

worden aan de hand van twee criteria. Ten eerste zou men prioriteit moeten geven aan de

buitenlandse kwesties die alle lidstaten het meest aanbelangen. Ten tweede zou men zich

moeten toeleggen op de domeinen waar Europese samenwerking de grootste toegevoegde

waarde brengt. Bij de Europese Unie speelt er echter nog een andere factor mee: waarden.

Hoewel er discussie bestaat over de precieze aard van de EU is men het er over eens dat

enkele kernwaarden meespelen in het Europese buitenlands beleid. Dit wordt ook

uitdrukkelijk vermeld in de verdragen (Europese Unie, 2012):

2 Aangezien het beschikken over een strategie niet volstaat om van een strategische actor te spreken, kan men

argumenteren dat dit onderzoek, gebaseerd op officiële strategische documenten, niet geschikt is om uitspraken

te doen over het strategische actorschap van de EU. Deze notie gaat echter aan twee belangrijke zaken voorbij.

Ten eerste is een onderzoek altijd onderworpen aan bepaalde beperkingen, zoals middelen en tijd. Daarom heb ik

er in dit geval voor gekozen te focussen op de EUGS. Ten tweede is het mogelijk dat de EUGS een bijdrage

levert aan het strategische actorschap van de EU, bijvoorbeeld door aan te dringen op bepaalde acties en

middelen.

12

Het internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde

verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de

uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de

universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele

vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van

gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de

Verenigde Naties en het internationaal recht (Art. 21.1 VEU).

Deze waarden staan centraal in het buitenlands beleid van de Europese Unie. Volgens Biscop

en Coelmont (2012, pp. 13-22) onderscheidt dit de Unie van internationale actoren die aan

pure machtspolitiek doen. Ze stellen dat de Unie geen geweld of dwang zal gebruiken tenzij

haar vitale belangen geschaad worden. Europa gaat dus niet op zoek naar invloedssferen,

maar tracht anderen te overtuigen van de universele geldigheid van haar waarden. Edström en

Gyllensporre (2015) plaatsen enkele kanttekeningen bij deze al te rooskleurige visie op de

EU. Ze tonen aan dat er een kloof gaapt tussen de Europese woorden en daden. Hoewel een

verschil tussen theorie en praktijk niet ongewoon is, zou de Unie al te vaak democratische

langetermijndoelstellingen verruilen voor winsten op korte termijn. Ook Eder (2011) stelt dat,

bijvoorbeeld in het kader van de Europese terrorismebestrijding, het verlangen naar regionale

stabiliteit vaak de bovenhand haalt op de promotie van de democratie en de mensenrechten.

Toch is het plausibel dat samenwerking met autoritaire regimes op lange termijn het imago

van de Unie binnen en buiten de Westerse wereld schade toebrengt, wat ook gevolgen heeft

voor de aantrekkelijkheid van de Europese waarden.

3.2.1. De Europese kernwaarden: democratie, de rechtsstaat en mensenrechten

Zoals reeds aangegeven zijn concepten als democratie, de rechtsstaat en mensenrechten

cruciale factoren in het Europese buitenlands beleid. De Europese Unie tracht deze waarden

in het buitenland te bevorderen via het uitbreidingsbeleid, het Europees Instrument voor

Democratie en Mensenrechten en door Associatieovereenkomsten en Partnerschap- en

Samenwerkingsakkoorden onder het GBVB (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 135-138;

Smith K. E., 2011). Ondanks de vele instrumenten valt er enige kritiek te leveren op de

Europese aandacht voor deze kernwaarden. Ten eerste kan men opmerken dat de Unie er

zelden in slaagt staten structureel te democratiseren. Dit is aan de ene kant te wijten aan het

feit dat de vorming van een democratische rechtsstaat een werk van lange adem is. Zonder

een alomvattend, vermogend en strategisch beleid kan de Unie geen verandering teweeg

brengen. Aan de andere kant zou het ook kunnen dat de internationale democratisering minder

een prioriteit is dan algemeen wordt aangenomen. In dit geval zouden lidstaten hun waarden

in de eerste plaats gebruiken om hun identiteit te bevestigen t.o.v. de rest van de wereld.

Bovendien zou het kunnen dat de Europese Unie zo veel belang hecht aan waarden als

democratie en mensenrechten omdat alle lidstaten het over deze waarden eens zijn terwijl de

meningen over meer delicate kwesties uiteenlopen (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 138-

143). Een tweede punt van kritiek is de inconsequente toepassing van de democratische

principes. Zo kan men moeilijk rechtvaardigen dat Cuba en Wit-Rusland strenge sancties

opgelegd krijgen wegens mensenrechtenschendingen terwijl vele EU-lidstaten goede relaties

13

onderhouden met Saoedi-Arabië en andere Golflanden. Deze inconsequenties stellen de

Europese Unie en haar waarden in een slecht daglicht. Het leidt sommige auteurs (Biscop,

2013, pp. 1133-1137; Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 141-142) tot de vaststelling dat de

Arabische Lente en andere democratische ontwikkelingen in de nabuurschap eerder ondanks

dan dankzij het beleid van de Europese Unie hebben plaatsgevonden. Om de

geloofwaardigheid en legitimiteit van de Unie in de toekomst te waarborgen, zou een betere

balans tussen democratische waarden en niet-democratische belangen noodzakelijk zijn.

3.2.2. De Europese belangen

De EVS, voor lange tijd het belangrijkste Europese strategische document, duidt vijf

voorname bedreigingen voor de Europese veiligheid aan: terrorisme, proliferatie van

massavernietigingswapens, georganiseerde misdaad, mislukte staten en regionale conflicten.

Hiermee veronderstelt de strategie dat de traditionele vorm van defensie, die focust op

territoriale verdediging, achterhaald is. Globalisatie heeft er namelijk voor gezorgd dat interne

en externe veiligheid alsmaar meer verweven geraken. Zo poneert de EVS dat “de eerste

verdedigingslinie zich vaak buiten onze grenzen zal bevinden” (Europese Raad, 2003, p. 7).

Bovendien valt territoriale defensie niet onder de Europese bevoegdheid, maar wel onder die

van de lidstaten en de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Hierdoor kan de EU

zich concentreren op meer diffuse dreigingen. De vijf dreigingen die naar voren komen in de

EVS kunnen verdeeld worden in oude (georganiseerde misdaad, regionale conflicten en

mislukte staten) en nieuwe bedreigingen (terrorisme en proliferatie van

massavernietigingswapens) (Haine, 2008, pp. 21-38).

Hoewel de oude bedreigingen vanuit een strategisch oogpunt een minder direct gevaar

inhouden, worden ze volgens Haine (2008, pp. 22-27) impliciet op de eerste plaats gezet. De

voornaamste reden hiervoor ligt bij de Europese visie, die staatsfalen en een gebrek aan

ontwikkeling als de onderliggende oorzaken voor misdaad en geweld ziet. Daarnaast wijst de

EVS ook op de verwevenheid tussen de verschillende bedreigingen. Zo kan een mislukte staat

een broedplaats voor terrorisme en georganiseerde misdaad worden. Tegelijkertijd kunnen

terroristische groeperingen zich financieren door georganiseerde misdaad. Omgekeerd

beletten misdadige en terroristische groepen ook dat de staat zijn rol als ordehandhaver kan

uitvoeren. Omdat deze bedreigingen vaak samen voorkomen en elkaar versterken, kiest de

Europese Unie voor een brede, holistische methode die de problemen bij de bron aanpakt. Die

brongerichte aanpak zien we bijvoorbeeld terug in het beleid rond conflictpreventie en

staatsopbouw.

In het afgelopen decennium werd de Europese Unie ook geconfronteerd met enkele nieuwe

dreigingen. Hierbij gaat het vooral om niet-statelijke actoren die met relatief weinig middelen

massale schade zouden kunnen veroorzaken. Zo vermeldt de EVS expliciet het scenario

waarin een terreurgroep massavernietigingswapens in handen krijgt. Om dit te voorkomen

neemt de Europese Unie maatregelen tegen terrorisme en de verdere proliferatie van

massavernietigingswapens (Haine, 2008, pp. 27-37). Wat de massavernietigingswapens

betreft, heeft de Unie in enkele gevallen een belangrijke rol gespeeld. Dit is enigszins

14

opmerkelijk omdat de lidstaten onderling heel verschillende visies hebben op de rol van

nucleaire wapens. Daarnaast zijn lidstaten het er niet altijd over eens of staten met een

kernwapenprogramma met harde of zachte macht aangepakt moeten worden. Dit werd pijnlijk

duidelijk gemaakt door de Europese verdeeldheid tijdens de Irakoorlog in 2003. Tegelijkertijd

gaf dit debacle wel de aanzet tot een nieuwe strategie en meer Europese samenwerking rond

massavernietigingswapens. De EU speelde bijvoorbeeld een grote rol in de diplomatieke

gesprekken rond het Iraanse kernwapenprogramma, die uiteindelijk tot een akkoord leidden.

Deze aanpak wijst op een voorkeur voor zachte macht (Kienzle, 2013). Toch heeft de

Europese Unie wederom te maken met een geloofwaardigheidsprobleem bij haar

diplomatische activiteiten. Zo kan ze moeilijk eisen dat andere staten non-proliferatie

respecteren terwijl twee lidstaten al over nucleaire wapens beschikken. Een bijkomende

zwakte is dat de Unie door een gebrek aan militaire macht de veiligheid van andere staten niet

kan garanderen, waardoor deze staten hun toevlucht zouden kunnen zoeken tot nucleaire

wapens (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 149-151).

Het terrorisme wordt niet helemaal terecht bij de nieuwe bedreigingen ondergebracht. Zo

pleegden terroristische groeperingen als de RAF, de ETA en de IRA al aanslagen op Europese

bodem in de jaren ’70 en ’80. Toch kent het hedendaagse terrorisme enkele nieuwe

elementen. De meest aangehaalde zijn de religieuze motivatie, de transnationale dimensie en

de wil om zoveel mogelijk slachtoffers te maken (Haine, 2008, pp. 32-33). Hoewel

terrorismebestrijding hoog op de Europese agenda staat, ligt het zwaartepunt van de middelen

bij de lidstaten (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 152-155). Er zijn echter ook instrumenten

beschikbaar op het Europese niveau. Aan de ene kant is er het interne of defensieve gedeelte,

dat gericht is op rechtstreekse preventie van terrorisme. Dit gaat vooral om het delen van

kennis en middelen tussen nationale politiediensten. Aan de andere kant zijn er de externe of

offensieve instrumenten onder het GBVB, die meer focussen op de lange termijn door

economische voordelen en ontwikkelingshulp te geven aan buurlanden in ruil voor goed

bestuur, democratie, respect voor burger- en mensenrechten en economische hervormingen.

Het lijkt er wel op dat de EU, zeker met betrekking tot de landen in de Maghreb, veel meer

gebruik maakt van interne dan van externe instrumenten. Dit zou een oplossing op lange

termijn kunnen bemoeilijken (Eder, 2011). Ook Wouters en Ruys (2004, pp. 28-33) wijzen

erop dat de Unie te weinig aandacht besteedt aan het verband tussen veiligheid en

ontwikkeling. Daarnaast bekritiseren ze de overdreven focus van de EVS op het scenario

waarin terroristen aan massavernietigingswapens zouden komen. Aangezien de meeste

terroristische aanslagen met weinig middelen gebeuren, zou de EVS beter inzetten op meer

controle van de wapenhandel en ontwapening.

In de laatste jaren hebben ook andere bedreigingen een prominente plaats op de Europese

agenda gekregen. Zo bestempelt het rapport over de implementatie van de EVS in 2008

energieafhankelijkheid en klimaatopwarming als cruciale uitdagingen voor de Europese

veiligheid. De Venusberg Group (2007, pp. 16-22) beschouwt energie zelfs als een vitaal

Europees belang. Hiermee wordt bedoeld dat energiezekerheid cruciaal is voor het politieke,

economische en sociale functioneren van de Europese Unie. Daarom moeten vitale belangen

met alle mogelijke middelen (zelfs militaire) verdedigd worden. Tot dusver kampt het

15

Europese energiebeleid echter met grote obstakels. Lidstaten delen hun eigen energiebronnen

niet graag en hebben uiteenlopende voorkeuren voor energiebeleid (Szulecki & Westphal,

2014). Daartegenover staat in sommige landen wel het besef dat een Europees energiebeleid

nodig zal zijn omdat de energievoorraden uitgeput raken. Ook vele Oost-Europese landen

willen, uit vrees voor afhankelijkheid van Rusland, een gemeenschappelijke energiepolitiek

(Kirchner & Berk, 2010). Interne verdeeldheid is niet het enige probleem voor het Europese

energiebeleid. In het kader van de klimaatopwarming heeft de Europese Unie zich al

geëngageerd om meer in te zetten op hernieuwbare energie. Tegelijkertijd zullen

energiebronnen als gas en olie alsmaar schaarser worden. Hierbij staat de Unie voor twee

problemen. Ten eerste zal het moeten concurreren met opkomende machten als China en

India. Een mogelijk concurrentienadeel zou kunnen zijn dat deze landen minder morele

bezwaren hebben dan de EU om zaken te doen met autoritaire regimes. Het tweede grote

probleem is de grote Europese energieafhankelijkheid van Rusland. Hoewel Rusland

evengoed afhankelijk is van de inkomsten uit energie, is het vanuit een strategisch oogpunt

aangewezen om de energievoorziening te diversifiëren (The Venusberg Group, 2007, pp. 16-

22).

3.2.3. De militaire middelen van de EU

De Europese Veiligheidsstrategie stelt dat de Europese veiligheid in grote mate afhankelijk is

van de veiligheid in de omringende landen. Omdat de Unie baat heeft bij een veilige en

stabiele wereld, doet ze aan conflictpreventie, crisisbeheer en vredesopbouw. Daarnaast kan

men ook argumenteren dat de Europese Unie, als een succesvol vredesproject, het als haar

historische plicht ziet om die vrede nu te exporteren naar de rest van de wereld. In de eerste

plaats gebruikt de EU hiervoor de diplomatische middelen in het kader van het GBVB. Als

diplomatische verklaringen niet volstaan, kan de Unie mogelijk een beroep doen op haar

militaire capaciteiten. Zo heeft de EU sinds 2004 al een dertigtal militaire, politionele en

civiele missies opgestart in de Europese regio, het Midden-Oosten, Afrika en Azië.

Regelmatig slaagt de Europese Unie er, om verscheidene redenen, echter niet in militair in te

grijpen. Zo kan het dat de Unie niet over de nodige militaire capaciteiten beschikt of dat de

Unie geen interne overeenstemming bereikt over een interventie. Daarnaast kan het ook dat de

EU te weinig legitimiteit geniet bij de betrokken actoren. Met haar diplomatische, civiele,

politionele en militaire middelen beschikt de Europese Unie over een breed arsenaal aan

middelen om de internationale vrede te stimuleren. Deze grote mate van flexibiliteit gaat soms

echter gepaard met een gebrek aan coherentie. Andere pijnpunten zijn de beperkte militaire

slagkracht en de onderlinge onenigheid in de Unie. Hierdoor slaagt de Unie er soms niet in te

bemiddelen als een interventie broodnodig is (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 143-149).

Er heersen verschillende visies op de rol van militaire middelen in het Europese buitenlandse

beleid. Daarbij speelt het debat over militaire integratie een belangrijke rol. Hoewel men in de

meeste lidstaten zeer terughoudend is ten opzichte van een verdere militaire integratie pleiten

onderzoekers voor meer Europese samenwerking. Eerst en vooral heeft de Europese Unie het

voordeel dat de traditionele territoriale defensie een bevoegdheid is van de lidstaten en de

NAVO. Hierdoor kan de Unie zich via militaire, politionele en civiele missies toespitsen op

16

de bevordering van de rechtsstaat en de mensenrechten (Howorth, 2011, p. 209; Biscop &

Coelmont, 2012, pp. 99-120). Tegelijkertijd wordt er gewezen op de voordelen van meer

Europese militaire samenwerking. Zo schrijven Biscop en Coelmont (2012) dat militaire

integratie voor een veel efficiëntere besteding van overheidsmiddelen zou zorgen. Daarnaast

zou Europa meer slagkracht bekomen om de internationale politiek te beïnvloeden. Hiermee

bedoelen ze niet dat de Europese strategie op militaire macht gebaseerd moet zijn. Militaire

middelen zouden steeds in dienst moeten staan van de democratische Europese doelstellingen.

Ook een rapport van het European Union Institute for Security Studies (EUISS) (2009, pp.

47-53) stelt dat de harde macht van de Europese Unie als een back-up moet dienen voor de

zachte macht. Howorth (2011, p. 215) ziet twee redenen om enigszins optimistisch te zijn

over de toekomst van het GVDB. Ten eerste zouden alle lidstaten tegenwoordig het belang

erkennen van militaire samenwerking en specialisatie. Ten tweede zou er een evolutie

plaatsvinden van een louter reactief naar een proactief en strategisch beleid. De nieuwe

globale strategie, die momenteel ontwikkeld wordt, zou hiertoe kunnen bijdragen. Men moet

echter ook de vraag stellen wanneer de Europese Unie aan conflictpreventie en crisisbeheer

moet doen. Zelfs als de Unie over meer militaire middelen beschikt, zal ze nog steeds

prioriteiten moeten stellen (Biscop, 2013). Daarnaast is er ook het besef dat conflictpreventie

en vredesopbouw niet volstaan voor een duurzame vrede. De EVS benadrukt namelijk de

verwevenheid tussen conflicten, mislukte staten en een gebrek aan ontwikkeling en rijkdom

(Europese Raad, 2003, pp. 2-5).

Uit dit deel van het academische debat blijkt dat het buitenlandse beleid van de Europese Unie

moeite heeft om de juiste balans te vinden tussen waarden en belangen. Hoewel waarden als

democratie, de rechtsstaat en mensenrechten centraal staan in het GBVB, blijkt uit

voorbeelden dat de Unie in haar omgang met autoritaire regimes regelmatig belangen zoals

terrorismebestrijding, handel en migratie laat primeren. Omdat het hier om een cruciaal aspect

van het Europese buitenlandse beleid gaat, zullen we onderzoeken hoe de EUGS de

tegenstelling tussen waarden en belangen behandelt. Daarnaast kunnen we ook nagaan of de

nieuwe strategie andere accenten legt wat de Europese belangen betreft. Ten slotte willen we

weten hoe de EUGS aankijkt tegen de militaire component van het buitenlands beleid.


De Europese kernwaarden en belangen

(Haine, 2008; Keukeleire & Delreux, 2014)

Legt de strategie nieuwe accenten inzake de

Europese waarden en belangen?

Spanning tussen waarden en belangen

(Biscop, 2013; Eder, 2011; Edström &

Gyllensporre, 2015)

Hoe behandelt de EUGS de tegenstelling

tussen waarden en belangen?

Rol van defensie in het GBVB

(Biscop & Coelmont, 2012; Howorth, 2011)

Welke rol voorziet de EUGS voor militaire

middelen in het Europese buitenlans beleid?

17

3.3. De EU als een regionale actor

De Europese Veiligheidsstrategie beschouwt een veilige, stabiele en welvarende nabuurschap

als één van de voornaamste doelstellingen. Omdat de Unie stabiliteit en welvarendheid als

producten van de democratische rechtsstaat en de vrije markt ziet, tracht ze landen in de regio

om te vormen naar haar eigen beeld. Daarvoor worden verschillende middelen aangewend. In

het verleden heeft de Europese Unie gebruik gemaakt van de uitbreidingsmethode, die soms

zelfs als de meest succesvolle vorm van Europees buitenlands beleid wordt beschouwd. Zo

droeg het lidmaatschap van prille democratieën als Griekenland, Spanje en Portugal in de

jaren ’80 bij tot de definitieve consolidatie van de democratie in deze landen. Ook de

uitbreiding naar Centraal- en Oost-Europa in de jaren 2000 wordt in het algemeen als een

succesverhaal onthaald. Om toe te treden hebben deze landen niet alleen grote politieke en

economische hervormingen doorgevoerd, maar ook alle bestaande Europese wetgeving

overgenomen. Men kan dus zonder overdrijving stellen dat uitbreiding een machtig middel is

in het Europese buitenlands beleid. Tegelijkertijd stoot dit instrument vandaag op zijn

grenzen, eerst en vooral omdat de Unie niet eeuwig kan blijven uitbreiden. Daarnaast lijken

zowel de lidstaten als de landen die in aanmerking komen voor toetreding niet meteen klaar

voor een verdere uitbreiding (Keukeleire & Delreux, 2014; Smith K. E., 2011).3

Aangezien de Europese Unie niet eeuwig kan blijven uitbreiden, zijn er andere

beleidsinstrumenten ontworpen om relaties met de buurlanden te coördineren. Hierbij is

vooral het Europese Nabuurschapsbeleid van belang. Bij de oprichting van het ENB, dat

betrekking heeft op tien zuidelijke en zes oostelijke buurlanden, omschreef de toenmalige

voorzitter van de Europese Commissie, Romano Prodi, de nabuurschap als “een ring van

vrienden” waarbij de deelnemende landen “meer kregen dan partnerschap, maar minder dan

lidmaatschap” (Edwards, 2011, pp. 50-54; Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 250-256).4

Voorlopig is het Europese Nabuurschapsbeleid geen evenwaardige vervanger voor het

uitbreidingsbeleid gebleken (Silander & Nilsson, 2014). Het gebrek aan succes kent

verschillende redenen. De eerste reden is dat het nabuurschapsbeleid de landen uit de regio te

weinig te bieden heeft om ingrijpende politieke en economische hervormingen op te kunnen

leggen. Deelnemende landen krijgen beperkte toegang tot de interne markt, maar tot ergernis

van de meesten geldt dit niet voor landbouwproducten. Daarnaast geeft het ENB weinig

perspectief op een versoepeling van het personenverkeer (Dannreuther, 2008, p. 69). Men

mag namelijk niet vergeten dat de uitbreiding naar Oost-Europa voor andere staten een

uitsluiting inhield. Landen als Polen en Slowakije moesten bijvoorbeeld hun grenzen met

Oekraïne sluiten (Smith K. E., 2011, p. 318). Een rapport van het EUISS (2009, pp. 40-41)

gaat dieper in op de dubbelzinnige Europese houding ten opzichte van grenzen en migratie.

Enerzijds wil de EU strenge grensbewaking om ongecontroleerde migratie tegen te gaan,

maar anderzijds zijn er pleidooien voor regionale integratie en grensoverschrijdende

3 De landen die vandaag in aanmerking komen voor toetreding tot de EU (en zich in verschillende fases van het

toetredingsproces bevinden) zijn Albanië, Macedonië (FYROM), Servië, Montenegro, Bosnië-Herzegovina,

Kosovo en Turkije. 4 De tien zuidelijke buurlanden zijn Marokko, Algerije, Tunesië, Libië, Egypte, Israël, Jordanië, Syrië, Libanon

en Palestina. De zes oostelijke zijn Wit-Rusland, Moldavië, Oekraïne, Georgië, Armenië en Azerbeidzjan.

18

contacten, wat op meer poreuze grenzen lijkt te slaan. In realiteit blijft het voor

buitenstaanders zeer moeilijk om op een legale en veilige manier de Europese Unie binnen te

komen. Het in 2008 opgerichte Oostelijke Partnerschap vermeldt wel de mogelijkheid voor

deelnemende landen om op termijn visumvrij naar de Europese Unie te reizen, maar totnogtoe

heeft dit weinig opgeleverd (Smith K. E., 2011, p. 319). Uit deze voorbeelden blijkt dat de EU

te veel vertrouwd heeft op soft power: de aantrekkelijkheid van het Europese politieke en

maatschappelijke model zou volstaan om landen tot hervormingen te bewegen. Het probleem

met deze strategie is dat soft power vooral werkt voor landen die reeds een gunstig beeld

hebben van de Unie (Nielsen & Vilson, 2014). Hoewel het onvermijdbaar is dat partnerschap

minder voordelen inhoudt dan lidmaatschap, moet er nagedacht worden over meer

aantrekkelijke machtsmiddelen. Als de Europese Unie haar democratische waarden wil

verspreiden, moet daar ook iets tegenover staan (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 252-256).

Een tweede hinderpaal voor een succesvol Europees Nabuurschapsbeleid is het gebrek aan

consequentie rond de Europese waarden. De voornaamste doelstelling van het ENB is

namelijk de creatie van welvaart, stabiliteit en veiligheid door de verspreiding van de

Europese politieke en economische waarden. Toch gebeurt het al te vaak dat deze waarden

verwaarloosd worden om andere belangen te verdedigen. Zo heeft de Europese Unie zich in

het verleden tevreden gesteld met autoritaire regimes in Tunesië, Egypte en Libië omdat ze

hielpen bij het bestrijden van terrorisme en illegale migratie (Biscop, 2013, pp. 1133-1137).

Dannreuther (2008, pp. 71-76) legt de tegenstelling tussen waarden en belangen uit door te

wijzen op het onderscheid tussen de transformationele en de status quo belangen van de

Europese Unie. Enerzijds heeft de Unie transformationele belangen: ze heeft er baat bij om de

economische kloof tussen de Unie en de nabuurschap kleiner te maken. Anderzijds heeft de

EU liever dat sommige zaken niet veranderen. Ze wil de landbouwmarkt zo gesloten mogelijk

houden, toegang tot energiebronnen verzekeren en haar grenzen controleren. De wil tot

economische en politieke transformatie in de nabuurschap zou dus worden tegengehouden

door Europees protectionisme en strategische veiligheidsuitdagingen. Deze theorie wordt

ondersteund door de bewering van het EUISS (2009, p. 36) dat er bij de oostelijke staten meer

nadruk op democratische waarden wordt gelegd dan bij de zuidelijke staten. Zo mocht Wit-

Rusland wegens het autoritaire regime niet deelnemen aan het ENB terwijl dat geen probleem

vormde voor Tunesië, dat toen nog niet democratisch was. Men zou kunnen besluiten dat dit

te wijten is aan de grotere economische belangen en veiligheidsuitdagingen in het zuiden. Na

een evaluatie van het ENB in 2012 ging de Europese Unie over tot meer conditionaliteit en

meer differentiatie: men wou de goede leerlingen beter belonen. Deze vernieuwing werd in de

Arabische wereld met enige scepsis onthaald. Nu landen na de Arabische Lente eindelijk

begonnen waren met enkele democratische hervormingen kregen ze te horen dat de regels

verstrakt werden. Daarnaast was er ook de kritiek dat deze vernieuwing geen echte

vernieuwing was, maar meer van hetzelfde (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 254-255).

Biscop (2008) wijst op de moeilijke evenwichtsoefening bij de toepassing van

conditionaliteit. Enerzijds moet men kritisch zijn voor de partner, maar anderzijds moet men

een goede verstandhouding bewaren om invloed te kunnen uitoefenen. Volgens Biscop moet

de Europese Unie voor de geloofwaardigheid van het ENB duidelijkheid scheppen over twee

belangrijke zaken. Ten eerste moet men verklaren wat de Europese prioriteiten zijn. Hoe

19

balanceert de Unie tussen het promoten van democratie en de samenwerking met autoritaire

regimes? Ten tweede moet de Unie zich afvragen wanneer ze bereid is militair in te grijpen

als er een conflict optreedt in de nabuurschap. De gevallen Libië en Oekraïne tonen aan dat de

Unie ook hier in het verleden niet consequent is geweest.

Naast een gebrek aan aantrekkelijkheid en democratische consequentie heeft het ENB ook te

maken met externe uitdagingen. In het Oosten moet de Europese Unie vooral rekening

houden met Rusland, dat zelf weigerde deel te nemen aan het nabuurschapsbeleid. Rusland

staat afkerig tegenover Europese inmenging in wat het als de eigen invloedssfeer beschouwt.

Dit heeft ook tot conflicten geleid in Georgië en Oekraïne. De moeilijkheid bestaat er uit om

met deze landen een goede relatie op te bouwen zonder Rusland voor het hoofd te stoten. De

conflicten in Georgië en Oekraïne hebben immers aangetoond dat de Europese Unie niet

bereid is om het tot een militair treffen met Rusland te laten komen. Tegelijkertijd zijn de

meningen over Rusland binnen de Europese Unie verdeeld. In het Zuiden is Rusland ook

aanwezig (bvb. Syrië), maar hier spelen ook de Verenigde Staten een grote rol. Vooral in het

Arabisch-Israëlisch conflict, dat de Europese Veiligheidsstrategie als de grootste uitdaging in

de hele regio beschouwt, zijn de VS prominent aanwezig (Dannreuther, 2008, pp. 76-79). Ook

de EU tracht te bemiddelen in dit conflict, maar waarschijnlijk heeft een nieuw diplomatiek

proces in het huidige politieke klimaat weinig kans op slagen.

Een vierde probleem is de differentiatie binnen het Europese Nabuurschapsbeleid. Het is niet

duidelijk of de Europese Unie moet evolueren richting een gemeenschappelijke aanpak of een

meer gedifferentieerde methode. Aangezien het om landen met zeer verschillende profielen

gaat, is een zekere opdeling noodzakelijk. Dit is ook gebeurd met de Unie voor het

Middellandse Zeegebied, het Oostelijke Partnerschap en de individuele actieplannen met de

deelnemende landen (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 250-256). In het Oosten staat de

Europese Unie voor twee grote uitdagingen. Ten eerste heeft de Unie moeite om eensgezind

op te treden tegenover Rusland omdat de meningen over de juiste aanpak uiteenlopen en

omdat grote landen als Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk de touwtjes liever

zelf in handen houden. Ten tweede is de Unie er tot nu toe niet in geslaagd een

beleidsinstrument te ontwikkelen om de uitbreiding te vervangen. In het Zuiden heeft de EU

enkele schijnbaar tegenstrijdige belangen. Enerzijds verlangt de Unie voor haar eigen

veiligheid naar een democratische en stabiele regio. Anderzijds is de Unie afhankelijk van de

autoritaire regimes in deze regio voor energievoorzieningen en belangrijke transportroutes.

Bovendien vormt deze regio een onderontwikkelde markt met heel veel potentieel (Edwards,

2011, pp. 50-54). Nu is het de vraag of verdere specificatie ten koste zou gaan van de

coherentie. Voorstanders menen dat meer differentiatie de Europese Unie zou toelaten om de

aandacht te vestigen op de hervormingsgezinde landen. Meer differentiatie zou dus leiden tot

een striktere toepassing van positieve conditionaliteit. Anderen geloven dat de EU op deze

manier zijn invloed zou verliezen over de landen met een autoritair regime (Dannreuther,

2008, pp. 69-70; EUISS, 2009, pp. 43-44).

De Europese Unie staat dus voor enkele grote regionale uitdagingen. Onderzoekers zijn het in

het algemeen eens over de tekortkomingen van het Europese Nabuurschapsbeleid, maar

20

leggen de nadruk op verschillende aspecten. Keukeleire en Delreux (2014, pp. 262-267) zien

een verschil tussen het Oosten en het Zuiden. In het Oosten is de mislukking vooral te wijten

aan de beperkte voordelen voor deelnemende landen. In het Zuiden daarentegen heeft de

democratische inconsequentie van de Europese Unie de geloofwaardigheid van het ENB

aangetast. Het EUISS (2009, pp. 35-37) beschouwt het onduidelijke einddoel van het ENB als

de belangrijkste tekortkoming. Daarnaast wijst het rapport op de te grote

energieafhankelijkheid van de Europese Unie. De Unie zou meer moeten inzetten op legale

migratie en op nauwere samenwerking met het plaatselijke maatschappelijke middenveld.

Biscop en Coelmont (2012, pp. 26-29) pleiten voor meer consequentie en een striktere

toepassing van positieve conditionaliteit. In een later artikel, geschreven naar aanleiding van

de Arabische Lente, bepleit Biscop (2013, pp. 1133-1137) zelfs een fundamentele hervorming

van het Europese Nabuurschapsbeleid. Hij meent dat de vertrouwensbreuk tussen de Europese

Unie en de omringende landen enkel hersteld kan worden door een nieuw beleid waarbij de

Unie haar partners meer op gelijke voet behandelt. Hierbij zou de EU, op voorwaarde van

democratische hervormingen in de nabuurschaplanden, grootscheepse initiatieven moeten

nemen (bvb. met infrastructuurinvesteringen voor transport en energie) om de welvaart en

stabiliteit te begunstigen. Ten slotte stelt Dannreuther (2008, pp. 62-65) dat een succesvol

regionaal beleid op twee manieren belangrijk zou zijn voor de Europese Unie. Ten eerste zou

het succes als regionale actor bijdragen tot de rol van de Unie als globale actor. Alvorens de

EU een rol als globale actor ambieert, moet ze bewijzen dat ze een geloofwaardige regionale

actor is. Ten tweede zou de Unie via waardepromotie en economische integratie in het ENB

haar unieke internationale identiteit kunnen bevestigen. Aangezien de EU als een regionale

actor voor grote uitdagingen staat, zullen wij onderzoeken welke strategische overwegingen

de EUGS maakt op dit vlak. Meerbepaald wordt er nagegaan hoe de nieuwe strategie reageert

op de voornaamste kritieken op het ENB: de geringe voordelen voor deelnemende landen,

inconsequentie rond democratische waarden, externe geopolitieke uitdagingen en een gebrek

aan differentiatie.


Uitbreidings- en nabuurschapsbeleid staan

centraal in het regionale beleid van de EU

(Keukeleire & Delreux, 2014)

Wat zegt de nieuwe strategie over het

regionale beleid van de EU?

Vier problemen met het ENB:

- te weinig voordelen voor

deelnemende landen (o.a. Nielsen &

Vilson, 2014; Smith K. E. 2011)

- democratische inconsequentie

(Biscop 2008 en 2013; EUISS, 2009)

- externe uitdagingen (Dannreuther,

2008)

- differentiatie (Dannreuther, 2008;

Keukeleire & Delreux, 2014)

Hoe reageert de EUGS op de vier


21

3.4. De EU als een globale actor

De globale doelstelling van de EU, geformuleerd in de EVS, is de creatie van een op effectief

multilateralisme gebaseerde internationale orde. Hiermee bedoelt men een sterke

internationale gemeenschap, die zich organiseert in internationale instituties en het

internationale recht respecteert (Europese Raad, 2003). Ook in later verschenen documenten,

zoals het rapport over de implementatie van de EVS in 2008, werd deze doelstelling

bevestigd. In dit deel gaan we na in welke mate de Unie haar globale ambities kan

waarmaken. Eerst behandel ik de bredere Europese visie op de huidige internationale orde.

Vervolgens ga ik in op het effectief multilateralisme, waar veel onduidelijkheid over bestaat.

De EU is namelijk redelijk vaag gebleven over de precieze aard van dit concept en de

gewenste methode om het te bereiken.

3.4.1. De EU in de wereld

In de afgelopen twintig jaar heeft de Europese Unie een alsmaar grotere rol op het

internationale toneel nagestreefd. Het is interessant om na te gaan welke visie op de

internationale orde daarbij gehanteerd wordt. Dit biedt namelijk een beter inzicht in de

Europese drijfveren en strategische keuzes. Een eerste terugkerende factor in alle Europese

strategieën sinds de EVS is de globalisatie. Zo is één van de eerste vaststellingen in de EVS

dat “de wereld van na de koude oorlog een wereld is waarin de grenzen steeds opener worden

en waarin de interne en de externe aspecten van de veiligheid onlosmakelijk met elkaar zijn

verbonden” (Europese Raad, 2003, p. 2). Met het motto “a more connected, a more contested

and a more complex world” lijkt het er bovendien op dat de nieuwe globale strategie nog

meer aandacht zal besteden aan het globalisatieproces. Naast een visie op globalisatie geeft de

Europese Veiligheidsstrategie ook voorzichtige aanwijzingen voor de Europese visie op

polariteit. Hoewel de EVS wijst op de militaire dominantie van de Verenigde Staten lijkt de

strategie eerder uit te gaan van een toekomstige multipolaire wereld. Zo wordt er gesteld dat

“geen enkel land in staat is de huidige complexe problemen helemaal alleen op te lossen”

(Europese Raad, 2003, p. 2). Ook de voorbereiding van de huidige globale strategie maakt

gewag van de machtsverschuivingen en machtsverspreidingen die een einde maken aan

unipolariteit. Wegens de machtsspreiding over statelijke, niet-statelijke, interstatelijke en

transnationale actoren wordt het voortbestaan van een polaire wereld zelfs in twijfel

getrokken (EUISS, 2015, pp. 135-138).

Nu is het de vraag welke rol de Europese Unie zou moeten opnemen in een geglobaliseerde

en multipolaire wereld. Biscop en Coelmont (2012, pp. 18-22) baseren hun theorie op twee

vaststellingen. De eerste is dat de EU in de huidige wereld geen statelijke vijanden heeft.

Door de militaire overmacht van de NAVO zou geen enkele staat de capaciteit of de intentie

hebben om Europa aan te vallen.5 De tweede vaststelling luidt dat de wereld vandaag niet

enkel gekenmerkt wordt door multipolariteit, maar ook door een toenemende interdependentie 5 De sterkte van de NAVO hangt wel in grote mate af van de Verenigde Staten. Aangezien de nieuwe president

van de VS, Donald Trump, zich al meermaals kritisch heeft uitgelaten over het bondgenootschap, ontstaat er

twijfel over de toekomst van de NAVO.

22

tussen de polen. Globale actoren hebben wel verschillende ideologieën en doelstellingen,

maar tegelijkertijd zijn hun economieën zeer verweven en worden ze geconfronteerd met

gemeenschappelijke uitdagingen zoals klimaatverandering en energievoorziening. Deze

combinatie van interdependentie en multipolariteit wordt door Grevi (2009), aangehaald in

Biscop en Coelmont (2012), omschreven als ‘interpolariteit’. De Europese Unie zou haar

globale strategie dus niet moeten baseren op dreigingen, maar wel op interpolariteit en de

daaruit voortvloeiende kansen tot samenwerking. In het licht van de gestaag afnemende macht

van de Europese staten zou de EU hierbij ook het voortouw moeten nemen.

3.4.2. Effectief multilateralisme

De Europese Unie stelt het effectief multilateralisme voorop als de gewenste basis voor een

nieuwe internationale orde. In de EVS wordt het concept beschreven als “een sterkere

internationale samenleving met goed functionerende internationale instituties en een op regels

gebaseerde internationale orde” (Europese Raad, 2003, p. 9). Er wordt een cruciale rol

toegeschreven aan het internationaal recht, het Handvest van de Verenigde Naties en de VN

als organisatie. Bovendien stelt de strategie dat internationale organisaties en regimes ook

beter in staat moeten zijn om de naleving van het internationaal recht af te dwingen. Men kan

de globale doelstelling van het effectief multilateralisme beschouwen als de externe

belichaming van het Europese systeem, waarbij interstatelijke relaties gebaseerd worden op

gemeenschappelijke regels en instituties (Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 300-301).

Daarnaast dient het systeem ook een democratisch doel. De EVS, die benadrukt dat de sterkte

van de internationale samenleving afhangt van de kwaliteit van de afzonderlijke staten, ziet de

beste garantie voor goed bestuur in democratisch bestuurde staten (Europese Raad, 2003, p.

10).

Voor een succesvolle implementatie van het effectief multilateralisme is de Unie echter

afhankelijk van andere grootmachten en opkomende machten. Het komt er dus op aan goede

relaties op te bouwen en hen bewust te maken van de voordelen van het multilaterale systeem.

Dit heeft de Europese Unie sinds 2003 vooral gepoogd door middel van Strategische

Partnerschappen. De Europese Veiligheidsstrategie vermeldt in de eerste plaats de Verenigde

Staten, maar daarnaast ook Rusland, Japan, China, Canada en India als voornaamste partners

(Europese Raad, 2003, pp. 13-14). In het afgelopen decennium heeft de Unie echter ook

partnerschappen afgesloten met andere landen en regio’s.6 Vermits er zelden sprake is van een

Europese strategie of samenwerking met de partners rond strategische kwesties, kan men de

strategische waarde van de partnerschappen echter in twijfel trekken (Renard, 2011; Renard,

2014, pp. 16-19). Keukeleire en Delreux (2014, pp. 290-294) besluiten dat de EU uiteindelijk

maar één echte strategische partner heeft: de Verenigde Staten. De aangehaalde landen in de

Europese Veiligheidsstrategie hebben weinig gemeenschappelijke kenmerken. Het lijkt er op

dat de EU partnerschappen wil afsluiten met economische grootmachten en met de landen die

de Europese waarden en doelstellingen delen, maar het strategische concept van een

6 Er zijn strategische partnerschappen met Zuid-Afrika, Brazilië, Mexico, Zuid-Korea, Afrika, Latijns-Amerika

en het Caribische gebied.

23

partnerschap wordt fel verzwakt door een gebrek aan duidelijke criteria (Menotti & Vencato,

2008, p. 115). Een rapport ter voorbereiding van de nieuwe globale strategie bepleit dan ook

een aanpassing van het instrument (EUISS, 2015, pp. 125-126). Ook Biscop en Coelmont

(2012, pp. 31-32) pleiten voor een hervorming. Zij menen dat de Europese Unie een opdeling

zou moeten maken tussen verschillende soorten strategische partnerschappen. Zo zou de Unie

veelomvattende partnerschappen kunnen aangaan met de grootste machthebbers, namelijk de

VS, Rusland, China en India. Partnerschappen met minder gewichtige staten zouden dan op

enkele gerichte domeinen kunnen focussen.

Voorlopig kampt de Europese Unie dus met een probleem. Op papier heeft ze wel strategische

partnerschappen afgesloten met belangrijke internationale actoren, maar in de praktijk

verbloemen deze akkoorden een gebrek aan Europese strategie. Zo zijn er belangrijke regio’s

waar de EU als strategische actor opmerkelijk afwezig is. In de eerste plaats is er de regio

voorbij de nabuurschap, namelijk de Golflanden en Centraal-Azië. In het verleden zijn er wel

strategieën opgesteld die naar analogie van het nabuurschapsbeleid Europese steun beloven in

ruil voor democratische hervormingen en respect voor mensenrechten. Een gebrek aan

interesse bij de landen in kwestie zorgde er echter voor dat deze documenten dode letter

bleven. Hierdoor blijft de samenwerking louter economisch van aard. Dit kan wederom

verklaard worden door het dilemma tussen waarden en belangen, dat hier nog meer speelt dan

in de nabuurschap. De regimes zijn namelijk nog autoritairder terwijl de Europese

energiebelangen nog groter zijn (Biscop & Coelmont, 2012, p. 29). Ondanks de historische

banden en de grote hoeveelheden Europese ontwikkelingshulp heeft de Unie ook geen

duidelijke strategie voor Sub-Saharaans Afrika. De relatie tussen ontwikkelingshulp en

buitenlands beleid zou te weinig gebruikt worden (Merket, 2012). Ook Azië, en vooral China,

vormt een hiaat in de Europese globale strategie. De EU heeft wel gepoogd om China door

een strategisch partnerschap in het systeem van effectief multilateralisme in te passen, maar

de veranderende machtsverhoudingen en het gebrek aan appreciatie voor de Europese

waarden hebben er toe geleid dat het land zich meer en meer tot een onafhankelijke

wereldspeler ontwikkelt. Dit wordt bijvoorbeeld geïllustreerd door de groeiende Chinese

globale aanwezigheid (Biscop & Coelmont, 2012, p. 30). Het gebrek aan Europese

betrokkenheid in de wereld duidt aan dat de EU nog geen volwaardige globale actor is. Dit

heeft dan ook een negatieve invloed op het succes van het effectief multilateralisme.

Naast de weinig uitgewerkte strategische partnerschappen kan men zich ook vragen stellen bij

het effectief multilateralisme zelf. Zo stellen Keukeleire en Delreux (2014, pp. 300-301) dat

beleidsdocumenten en academische analyses het concept op verschillende manieren

interpreteren en evalueren. Deze vaagheid holt de betekenis van het concept uit en bemoeilijkt

de praktische uitwerking. Daarnaast wordt er ook gewezen op het frequente gebrek aan

interne Europese eenheid. De Europese Unie promoot namelijk internationale samenwerking

en multilateralisme, maar op sommige vlakken slaagt ze er door interne verdeeldheid zelf niet

in problemen op te lossen. Een tekenend voorbeeld is de onenigheid rond de hervorming van

de VN-Veiligheidsraad. Terwijl Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hun permanente

vertegenwoordiging en vetorecht niet willen afstaan, ambieert Duitsland een permanent zitje,

wat dan weer op Italiaanse tegenstand botst. Als de Europese lidstaten in zulke zaken niet tot

24

één standpunt kunnen komen, hebben ze uiteindelijk meer belang bij het status quo en hun

oververtegenwoordiging. Dit ondermijnt echter de legitimiteit van het Europese discours. Het

succes van het effectief multilateralisme hangt dus ook af van het Europese vermogen om

eensgezind op te treden (Gowan, 2008, pp. 45-47; EUISS, 2009, pp. 25-28).

Als Europa op een geloofwaardige wijze het effectief multilateralisme wil promoten, zal het

afstand moeten doen van de geprivilegieerde status in vele internationale instituties. Door de

geleidelijke machtsafname is het alternatief namelijk dat er nieuwe internationale organisaties

ontstaan waar de Europese Unie niet bij betrokken wordt (Biscop & Coelmont, 2012, pp. 6-

33; Keukeleire & Delreux, 2014, pp. 299-320). Zo wordt de Europese vorm van effectief

multilateralisme steeds meer uitgedaagd door nieuwe internationale instituties (bvb. APEC,

ASEAN en de BRICS-landen) die een andere visie hebben op het multilateralisme. De

instituties, die vooral in het zuidelijke halfrond en Azië ontstaan, vormen een antwoord op de

westerse dominantie in globale organisaties en illustreren een geleidelijke machtsverschuiving

naar het Oosten en het Zuiden. Er zijn twee belangrijke verschillen in de visie op het

multilateralisme. Ten eerste geven deze nieuwe organisaties meer prioriteit aan economische

groei en ontwikkeling. Er wordt minder aandacht besteed aan eventueel groeivertragende

belangen zoals mensenrechten, bescherming van het milieu en sociale bescherming. Ten

tweede hebben ze een meer intergouvernementele aard. De nadruk ligt vooral op unanieme

besluitvorming, vrijwillige engagementen en staatssoevereiniteit. Hoewel deze organisaties

door hun intergouvernementele karakter minder slagkrachtig zijn dan de Europese Unie vormt

hun groeiende aantal een uitdaging voor de Europese visie op multilateralisme (Keukeleire &

Hooijmaaijers, 2014). Ook de voorbereiding van de nieuwe Europese globale strategie wijst

op de contestatie van de huidige internationale orde. Men stelt evenwel dat het totnogtoe

gemakkelijker is gebleken om deze orde uit te dagen dan een nieuwe orde te installeren

(EUISS, 2015, pp. 135-138). De uitdaging voor de Europese Unie bestaat er uit om de

overgang naar een nieuwe orde op een vredige en succesvolle wijze te volbrengen. Hierom

predikt Howorth (2010) een global grand bargain: een herschikking binnen de internationale

instituties die het multilaterale systeem meer legitimiteit verschaft. Dit zou moeten leiden tot

meer internationale samenwerking omtrent grote uitdagingen als klimaatverandering, migratie

en regionale instabiliteit.

Op het globale vlak staat de Europese Unie dus voor grote uitdagingen. Voorlopig heeft de

Unie de globalisatie, complexe interdependentie en multipolariteit aangegrepen om een

wereldorde van effectief multilateralisme te promoten. Hierbij werd ze met enkele problemen

geconfronteerd. Ten eerste hebben de strategische partnerschappen tot nu toe weinig

bijgedragen tot de bevordering van het effectief multilateralisme. In belangrijke regio’s blijft

de Unie redelijk afwezig. Ten tweede kan men vragen stellen bij het effectief multilateralisme

zelf. Er heerst onduidelijkheid over de precieze aard van het concept en de gewenste methode

om het te bereiken. Daarnaast wijst interne Europese verdeeldheid op de limieten van het

systeem en wordt de Europese visie op multilateralisme uitgedaagd door nieuwe visies.

Wederom zullen we nagaan hoe de EUGS de tekortkomingen op het globale vlak probeert te

beantwoorden. Hiermee bedoelen we vooral de reactie op de onvoldoende strategische

partnerschappen en de vraagstukken rond het effectief multilateralisme.

25


Onduidelijkheid en problemen met effectief

multilateralisme (Gowan, 2008; Keukeleire &

Delreux, 2014)

Blijft het effectief multilateralisme de

Europese globale doelstelling?

Gebrekkige strategische partnerschappen

(Menotti & Vencato, 2008; Renard, 2011 en

2014)

Hoe wil de EUGS de problemen met de

strategische partnerschappen en het effectief


3.5. Overzicht van onderzoeks- en deelvragen

Het onderstaande schema geeft de belangrijkste conclusies van de literatuurstudie en de

daaruit voortvloeiende onderzoeks- en deelvragen weer.

Literatuurstudie Onderzoeksvraag en deelvragen

Thema: Strategie in het GBVB van de EU Onderzoeksvraag: Op welke manier speelt de

EUGS in op de strategische gebreken van het

GBVB?

Verschillende visies op het strategische

actorschap van de Unie

Meerderheid gelooft niet dat de EU reeds een

strategische actor is



Unie?



van de Unie?

Uiteenzetting van de Europese kernwaarden

en belangen

Spanning tussen waarden en belangen

Rol van defensie in het GBVB







Uitbreidings- en nabuurschapsbeleid staan

centraal in het regionale beleid van de EU

Vier problemen met het ENB:


deelnemende landen


- externe uitdagingen

- differentiatie


regionale beleid van de EU?



Gebrekkige strategische partnerschappen

Onduidelijkheid en problemen met effectief

multilateralisme






26

4. Methodologie

De onderzoeksmethode bestaat uit een grondige inhoudsanalyse van de Europese Globale

Strategie en verwante documenten. Met behulp van het programma Nvivo heb ik

verschillende categorieën opgesteld op basis van de opdeling en de deelvragen van het

onderzoek. Alle relevante informatie uit de documenten werd ondergebracht in één of

meerdere categorieën om tenslotte de deelvragen te beantwoorden. In totaal zijn er 25

bronnen: de strategie zelf, tien officiële documenten zoals voorbereidingen van de strategie en

conclusies van de Europese Raad, en veertien speeches en interviews met de Hoge

Vertegenwoordiger Mogherini of naaste medewerkers. De volledige bronnenlijst staat

hieronder:

Europese Raad. (2016). Gedeelde visie, gemeenschappelijke actie: een sterker Europa - Een

algemene strategie voor de Europese Unie op het gebied van het buitenlands en

veiligheidsbeleid. Brussel: Europese Unie.

Council of the European Union. (2016). Council Conclusions on Implementing the EU Global

Strategy in the area of Security and Defence. Brussels: European Union.

Council of the European Union. (2016). Council conclusions on the Global Strategy on the

European Union's Foreign and Security Policy. Brussels: European Union.

Council of the European Union. (2016). Implementation Plan on Security and Defence.

Brussels: European Union.

EU and NATO. (2016). Joint Declaration by the President of the European Council, the

President of the European Commission, and the Secretary of the North Atlantic Treaty

Organization.

European Commission. (2016). European Defence Action Plan. Brussels: European Union.

European Commission. (2015). Review of the European Neighbourhood Policy. Brussels:

European Union.

European Council. (2015). Conclusions June 2015. Brussels: European Union.

European Council. (2016). Conclusions June 2016. Brussels: European Union.

European Parliament. (2016). Report on the EU in a changing global environment – a more

connected, contested and complex world. Brussels: European Union.

European Union Institute for Security Studies. (2015). Towards an EU Global Strategy:

Background, process, references. Parijs: European Union Institute for Security Studies.

Mogherini, F. (2016, April 22). Speech by HR/VP Mogherini at the EUISS Annual

Conference, Towards an EU Global Strategy – The Final Stage. Paris.

27

Mogherini, F. (2016, Oktober 11). Global Strategy will allow EU to meet its huge potential .

Mogherini, F. (2016, September 5). Opening remarks by High Representative/Vice-President

Federica Mogherini at the EU Ambassadors Conference ‘Shared Vision, Common Action: A

Stronger Europe’.

Mogherini, F. (2017, Februari 18). Speech by Federica Mogherini at the 53rd Munich

Security Conference.

Mogherini, F. (2016, Oktober 10). Speech by Federica Mogherini at the public seminar "EU

as a Global Actor" in Stockholm.

Mogherini, F. (2016, November 21). Speech by High Representative/Vice-President Federica

Mogherini at the Future of EU-NATO Cooperation conference.

Mogherini, F. (2016, Oktober 17). Speech by High-Representative/Vice-President Federica

Mogherini at the Plenary Session "A conversation on: A New European Strategic Vision" of

the Bucharest Forum 2016.

Mogherini, F. (2016, Juli 21). Speech by the High Representative / Vice-President Federica

Mogherini at the Carnegie Endowment for International Peace.

Mogherini, F. (2016, Juli 9). Speech by the High Representative/Vice-President Federica

Mogherini at the Warsaw Summit Experts' Forum.

Mogherini, F. (2016, Juli 13). Speech by the High Representative/Vice-President, Federica

Mogherini, at the Chinese Academy of Social Sciences in Beijing, China.



Mogherini, F. (2015, November 26). Speech of the HR/VP Federica Mogherini. The EU

Internal-External Security Link: Terrorism as an example of the necessary link between

different dimensions of action .

Tocci, N. (2016). Interview with Nathalie Tocci on the Global Strategy for the European

Union’s Foreign and Security Policy. (T. I. Spectator, Interviewer)

Tocci, N. (2016). The making of the EU Global Strategy. Contemporary Security Policy ,

461-472.

28

5. Onderzoek

5.1. Het strategische actorschap van de EU

Alvorens we de resultaten van het eigenlijke onderzoek bespreken, gaan we kort in op de

structuur en het algemene beeld van de Europese Globale Strategie. Het document bestaat uit

drie delen. In het eerste deel ligt de focus op de Europese waarden en belangen. Hier komen

onder andere waarden als democratie, samenwerking en eensgezindheid, maar ook belangen

als vrede en veiligheid aan bod. Dit wordt gevolgd door het tweede deel, dat vijf prioriteiten

voor het Europese buitenlands beleid formuleert: de veiligheid van de Unie, de veerkracht van

staat en samenleving in de oostelijke en de zuidelijke buurlanden, een geïntegreerde aanpak

van conflicten, samenwerkende regionale ordes en mondiale governance voor de 21e eeuw.

Het laatste deel bepleit de omzetting van woorden naar daden. Een proces van strategische

reflectie is namelijk nutteloos zonder de middelen en de politieke wil om de doelstellingen

waar te maken. In het algemeen is de EUGS, zowel op het vlak van volume als van inhoud,

een zeer brede en omvangrijke strategie. Naast de evidente thema’s behandelt ze ook minder

voor de hand liggende onderwerpen als cyberveiligheid, migratie en energievoorziening.

Bovendien onderscheidt de strategie zich van haar voorganger, de EVS, door redelijk concrete

beleidsaanbevelingen te geven. Op sommige vlakken, bijvoorbeeld het uitbreidingsbeleid of

de betrekkingen met autoritaire landen, blijft de strategie ietwat vaag, maar voor een

diplomatisch document dat de goedkeuring wegdraagt van alle 28 lidstaten hoeft dit niet te

verbazen.

Het uitgebreide karakter van de EUGS sluit aan bij de academische consensus (Biava, Drent

& Herd, 2011; Biscop & Coelmont, 2012; Smith M. E., 2011) dat het niet meer volstaat om

strategie enkel vanuit een militair oogpunt te bekijken. Integendeel, het huidige strategische

klimaat vereist een brede opvatting van veiligheid en een holistisch antwoord op

bedreigingen. In dit opzicht gaan we na of de strategie aan de definitie van Biscop en

Andersson (2008) beantwoordt. Deze stelt drie voorwaarden: een strategie moet (1) gebaseerd

zijn op de waarden en belangen van de actor, (2) de voornaamste langetermijndoelstellingen

naar voren brengen en (3) instrumenten aangeven om die doelstellingen te realiseren.

Toegepast op de EUGS wordt de eerste voorwaarde vervuld in het eerste deel van de

strategie, dat de centrale Europese waarden en belangen oplijst. Het tweede deel presenteert

dan weer de vijf belangrijkste doelstellingen op lange termijn. De strategie lijkt ook te

voldoen aan de laatste voorwaarde van de definitie. Om bijvoorbeeld de veiligheid van de EU,

één van de vijf essentiële doelstellingen, te bevorderen, wordt er opgeroepen tot meer

Europese investeringen en intensere samenwerking op het vlak van defensie. Daarnaast moet

de Unie een sterke Europese defensie-industrie waarborgen. Het vermelden van deze

instrumenten betekent niet noodzakelijk dat ze effectief tot stand komen, maar dit maakt geen

deel uit van de definitie. Op basis van de criteria kunnen we dus besluiten dat de EUGS een

volwaardige strategie is.

29

Het is minder duidelijk of de Europese Unie daadwerkelijk een strategische actor is (Barrinha,

2016; Biscop & Andersson, 2008; Howorth, 2011; Smith M. E., 2011; Toje, 2008). Hoewel

dit onderzoek hier geen uitsluitsel over zal brengen, is het interessant om te kijken wat de EU

er zelf over zegt. In het kort kunnen we stellen dat de EUGS de noodzaak van het strategische

actorschap zeer sterk benadrukt.7 Hiermee wordt impliciet aangegeven dat de Unie zichzelf

nog niet beschouwt als een strategische actor, maar dat ze wel de ambitie heeft om zich

daartoe te ontwikkelen. Zo vertrekt de strategie vanuit de stelling dat de EU moeilijke tijden

beleeft. Een opeenvolging van crisissen heeft de publieke steun voor het Europese project

doen afbrokkelen waardoor het bestaansrecht van de Unie onder druk komt te staan. Nathalie

Tocci, één van de naaste medewerkers van Mogherini, wijst er ook op dat de EU met interne

tekortkomingen kampt: “EU foreign policy too often still looks like a mishmash of non-

communicating vessels driven by distinct, at times contrasting, objectives and processes,

bereft of an overall sense of direction” (EUISS, 2015, p. 117). Daarnaast verklaart de EUGS

dat de Unie al te vaak onder de verwachtingen presteert omdat ze beschikbare middelen niet

gebruikt:

[…] als Unie van bijna een half miljard burgers beschikken wij over een

ongeëvenaard potentieel. We hebben een uitgebreid en diepgaand diplomatiek

netwerk in alle uithoeken van de wereld. Economisch behoren wij tot de G3 van de

wereld. […] Als Unie investeren wij meer in ontwikkelingssamenwerking dan de rest

van de wereld samen. Het is echter evenzeer duidelijk dat wij dat potentieel nog niet

ten volle benutten (Europese Raad, 2016, p. 2).

Daarop luidt het dat de problemen enkel opgelost kunnen worden door een sterke Unie, die

beschikt over een strategie en de wil om deze gemeenschappelijk na te streven. Het belang dat

gehecht wordt aan strategisch handelen komt in de EUGS vooral tot uiting in het centraal

gestelde concept van strategische autonomie. Dit wordt omschreven als “the ability of the

Union to decide autonomously and have the means to act upon its decisions. While it ought

not be confined to the military domain, it is evident that it is in this area that the EU’s

strategic autonomy has not yet been realised” (Tocci, 2016, p. 3). Hoewel dit concept een

cruciale plaats bekleedt in de globale strategie, blijft het enigszins onduidelijk. Dit lijkt

voornamelijk te wijten aan het feit dat de tekst rekening moet houden met verschillende

gevoeligheden. Er moet een evenwicht zijn tussen de wensen van NAVO-leden en niet-leden,

maar ook binnen de groep van NAVO-lidstaten is er onenigheid over de rol van Europese

defensie binnen het bondgenootschap. De grondgedachte van de strategie is dat de EU meer

autonoom (lees: zonder hulp van de VS) moet kunnen optreden op het vlak van buitenlands

beleid en defensie. Dit is zowel het gevolg van toegenomen druk aan de Amerikaanse zijde,

zeker sinds de verkiezing van Donald Trump, als van de Europese wens om meer

verantwoordelijkheid op te nemen. Omdat Europa tot elke prijs wil vermijden haar

7 Men mag hier de persoonlijke rol van Federica Mogherini niet onderschatten. Terwijl de eerste Hoge

Vertegenwoordiger, Javier Solana, het mandaat niet had om een globale strategie te ontwikkelen en in te zetten op een meer strategisch GBVB heeft zijn opvolgster, Catherine Ashton, nooit de intentie gehad om de strategische capaciteiten van de Europese Unie te ontwikkelen. Voor Mogherini werd dit echter een prioriteit (EUISS, 2015, pp. 115-117).

30

belangrijkste bondgenoot van zich te vervreemden, stelt de strategie ook dat een sterker

Europa leidt tot een sterkere NAVO. Deze veronderstelling houdt wel steek, maar

tegelijkertijd wil de strategie tegemoetkomen aan de EU-lidstaten die geen lid van de NAVO

zijn (Ierland, Zweden en Oostenrijk) door te beklemtonen dat eventuele ontwikkelingen hun

veiligheid- en defensiebeleid niet mogen beïnvloeden. Naast de ingewikkelde verhouding

tussen de NAVO en de Europese Unie is er ook een zekere spanning tussen een meer

autonome Unie en de traditionele nadruk op multilateralisme. Aangezien strategische

autonomie in geen geval beschouwd mag worden als een vorm van Euronationalisme, blijft de

EUGS het belang van een op multilateralisme gebaseerde wereldorde benadrukken:

De Strategie voedt de ambitie van een strategische autonomie voor de Europese Unie.

Dat is noodzakelijk voor het bevorderen van zowel het gemeenschappelijk belang van

onze burgers als onze beginselen en waarden. Niettemin zijn wij ons ervan bewust dat

wij deze prioriteiten het best gestalte kunnen geven wanneer wij niet alleen handelen.

En van deze prioriteiten kan het best werk worden gemaakt in een op regels en

multilateralisme gebaseerd internationaal stelsel (Europese Raad, 2016, p. 3).

De centrale plaats van strategische autonomie geeft aan dat de Unie een volleerde strategische

actor wil worden. Nu is het de vraag hoe de EUGS denkt hieraan bij te kunnen dragen. Uit het

onderzoek blijkt dat dit op drie manieren moet gebeuren: door een permanent proces van

strategisch nadenken binnen en buiten de Europese instellingen te initiëren, door de

verschillende EU-instanties beter te coördineren en in het bijzonder door concrete acties voort

te brengen. Laten we beginnen met de wens tot verdere strategische reflectie. De EUGS

maakt er een zaak van dat ze niet het eindpunt, maar eerder het beginpunt van een strategische

oefening is. Zowel in de kringen van Europese ambtenaren en diplomaten als bij het bredere

publiek moet zich een niet aflatend proces van strategische reflectie rond de waarden,

belangen en doelstellingen van de Europese Unie ontplooien. De ambitie om de externe

strategie ook een intern doel te geven kan men overigens ook zien in het ontwikkelingsproces

van de EUGS. Zo organiseerde men verschillende conferenties om nationale experts te

raadplegen en gaf men burgers inspraak via een onlineforum. Mogherini (2016, p. 10) zelf

ziet veel potentieel in een breed gedragen debat over Europese strategie: “I am convinced we

can make it. This strategy, this collective vision, can also help our Union to re-discover its

identity, its soul.” Hiermee lijkt ze aan te sluiten bij de eerder aangehaalde visie van Barrinha

(2016) dat strategische reflectie het Europese project nieuw leven kan inblazen door een beter

licht te werpen op de bestaansredenen en de functie van de EU. Om dit proces alvast binnen

de instellingen op gang te brengen, voorziet de EUGS in een jaarlijkse evaluatie van de

strategie door de Raad, de Commissie en het Europees Parlement. Daarnaast wil ze ook

bestaande strategieën bijschaven en nieuwe thematische of geografische strategieën

ontwerpen. Hoewel dit alles redelijk ondernemend en ingrijpend klinkt, moeten we opmerken

dat het veel moeilijker, zo niet onmogelijk, zal zijn om een maatschappelijke discussie rond

Europese strategie te creëren. Het feit dat hiertoe weinig initiatief genomen wordt, doet

vermoeden dat het debat zich vooral binnen de Europese instellingen zal ontwikkelen.

31

De tweede manier waarop de EUGS wil bijdragen aan het Europese strategische actorschap is

door meer coherentie te brengen tussen de verschillende instellingen. Hiervoor tracht het een

synthese te maken van alle doelstellingen en instrumenten van de Europese instanties die het

GBVB en GVDB bepalen. Dit zou moeten leiden tot betere coördinatie tussen de instellingen

en de beleidsdomeinen die zowel een interne als een externe dimensie hebben (terrorisme,

migratie, economische groei, investeringen,…). Op zich lijkt deze doelstelling haalbaar, maar

ze vereist wel de medewerking van alle EU-instellingen. De derde en meest verregaande

ambitie van de strategie is concrete acties voort te brengen. Aangezien de strategie nog

relatief jong is en het moeilijk is om een rechtstreeks verband te trekken tussen het document

en reële daden kunnen we deze doelstelling niet goed beoordelen. We onderzoeken dan ook

enkel wat de EUGS zegt. Toch is het relevant te vermelden dat de strategie de aanstoot heeft

gegeven tot het Europese defensie-actieplan en een implementatieplan inzake veiligheid en

defensie. In juni 2017 zal Mogherini, bij de evaluatie van de strategie, ook aan de Raad

rapporteren over de voortgang van het implementatieplan. Hoewel we voorzichtig moeten

zijn, wijzen deze documenten, die voor een groot deel schatplichtig zijn aan de strategie, op

echte ontwikkelingen. Tegelijkertijd zullen ingrijpende beslissingen over de Europese

toekomst naar alle waarschijnlijkheid minstens uitgesteld worden tot na de Franse en Duitse

verkiezingen van dit jaar.

Ter conclusie beoordelen we de EUGS aan de hand van Biscop en Coelmonts (2012) definitie

van strategisch actorschap. Deze luidt als volgt: een strategische actor (1) heeft een strategie

en tracht de hierin vermelde langetermijndoelstellingen waar te maken. Hij doet dit echter (2)

ook op een actieve manier en (3) gebruikt er de gepaste middelen voor. Nogmaals

benadrukken we dat het onderzoek enkel focust op de uitgesproken intenties van de Unie, niet

op de realisatie ervan. Daarom kunnen we enkel met zekerheid verklaren of de Unie al dan

niet een strategische actor wil worden. Over de effectieve ontwikkeling kunnen we niet meer

dan voorzichtige veronderstellingen maken. Het lijkt er op dat de Unie aan de eerste

voorwaarde voldoet. Ze beschikt namelijk over een strategie en hoogstwaarschijnlijk streeft

ze de hierin vermelde langetermijndoelstellingen na. De EUGS spreekt ook de ambitie uit om

de doelstellingen actief te verwezenlijken. In dit kader moeten we denken aan de drie

algemene doelstellingen van de EUGS: de wens om een proces van strategische reflectie op

gang brengen, meer coördinatie te creëren tussen de Europese instellingen en woorden in

daden om te zetten. Over de derde voorwaarde is het moeilijk oordelen, maar voorlopig lijken

er wel stappen gezet te worden om de middelen uit te breiden. We kunnen dus besluiten dat

de strategie het doel heeft om van de EU een volwaardige strategische actor te maken, maar of

dit gaat lukken is een andere zaak. Het spreekt wel voor de EUGS dat het de steun geniet van

de Europese Raad, het Europees Parlement en de Commissie. Anderzijds is dit niet zo

verwonderlijk. Het gaat namelijk om een diplomatiek document dat een synthese vormt van

vele verschillende visies. Waarschijnlijk zijn de twee grootste hindernissen voor de

implementatie van de strategie aan de ene kant de moeilijke tijden waarin de Unie zich

bevindt en aan de andere kant de geringe bekendheid en juridische slagkracht van het

document.

32

Deelvragen Conclusies



Unie?

Het is zeer belangrijk om een strategische

actor te zijn. De Unie is er nog geen, maar

tracht stappen te zetten in deze richting. Dit

komt vooral tot uiting in de wens tot

strategische autonomie.



van de Unie?

De EUGS wil op drie manieren bijdragen tot

het strategische actorschap: proces van

strategische reflectie op gang brengen, meer

coherent beleid creëren en zorgen dat

strategische doelstellingen ook effectief

nagestreefd worden.

5.2. Waarden en belangen in de EU

In dit deel willen we drie verschillende zaken te weten komen. Ten eerste moeten we

achterhalen welke waarden en belangen de EUGS vooropstelt in vergelijking met de vorige

strategie. De tweede klemtoon ligt op de mogelijke tegenstelling tussen waarden en belangen.

Hoe kijkt de strategie hier tegen aan? Worden er eventuele maatregelen genomen om de

tegenstelling op te lossen? Ten derde onderzoeken we de rol van defensie in het buitenlands

beleid. Met betrekking tot het eerste aspect stellen we vast dat de lijst van Europese

kernwaarden en belangen ongewijzigd blijft. Dit is op zich niet verwonderlijk. Sinds de

opstelling van de Europese Veiligheidsstrategie in 2003 is de wereld wel veranderd, maar de

fundamentele beginselen van de EU zijn dezelfde gebleven. De belangrijkste waarden

stemmen overeen met de door Keukeleire en Delreux (2014) en Smith K. E. (2011) vermelde

waarden: de liberale democratie, de rechtsstaat, respect voor mensenrechten, een op

multilateralisme gebaseerde wereldorde en vrede. Ook de primaire belangen komen in grote

mate overeen met die in de EVS (Haine, 2008). Zo wordt er gefocust op een breed concept

van veiligheid waar onder andere terrorisme, hybride dreigingen en cyberveiligheid deel van

uitmaken. Andere overeenkomsten met de vorige strategie zijn de focus op

energievoorziening en klimaatverandering. Het moet wel gezegd dat de EUGS de belangen

van de Unie breder opvat dan haar voorganger, bijvoorbeeld door ook welvaart en

economische stabiliteit in het rijtje op te nemen. De grote aandacht voor de Europese waarden

en belangen wordt onderstreept door de prominente plaats in het begin van de strategie. Op

die manier vormen ze de basis voor de rest van het document. Daarnaast moet het feit dat

waarden en belangen samen het onderwerp vormen van het eerste deel de onderlinge

verbondenheid aantonen. De EUGS (Europese Raad, 2016, p. 10) formuleert het als volgt:

Onze belangen en waarden gaan hand in hand. In ons eigen belang moeten wij onze

waarden in de wereld uitdragen. Tegelijkertijd zijn onze fundamentele waarden

verankerd in onze belangen. Vrede en veiligheid, welvaart, democratie en een op

regels gebaseerde wereldorde zijn de vitale belangen waarop ons externe optreden

gebaseerd is.

33

Dit brengt ons bij de visie van de strategie op de mogelijke tegenstelling tussen waarden en

belangen, zoals beschreven door Biscop (2013), Eder (2011) en Edström & Gyllensporre

(2015). Uit het bovenstaande citaat kan men reeds opmaken dat waarden en belangen volgens

het officiële Europese discours hand in hand gaan: wat de EU betreft, is er geen enkele

spanning tussen beide begrippen. Mogherini (2016, p. 1) formuleert het in één van haar

speeches op deze wijze: “we need a strategy to protect proactively our interests, keeping in

mind that promoting our values is an integral part of our interests.” Het probleem met deze

stelling is niet dat ze niet opgaat in theorie, maar wel dat ze de realiteit miskent. In een ideale

wereld zou het voor de Unie geen probleem zijn om haar waarden en belangen te verzoenen,

maar de geschiedenis van het Europese buitenlands beleid heeft aangetoond dat dit niet zo

makkelijk is. Zo is de Unie in haar regionaal beleid verplicht om samen te werken met

naburige landen, waarvan de overgrote meerderheid een autoritair regime heeft. In de omgang

met deze landen heeft de Unie regelmatig belangen op korte termijn, zoals regionale

stabiliteit, verkozen boven haar traditionele waarden, bijvoorbeeld de promotie van de

democratie en de mensenrechten. Dit onderzoek wil geen oordeel vellen over de optimale

balans tussen waarden en belangen, maar het wil er wel op wijzen dat de tegenstelling tussen

beide begrippen reëel is. Het uit de weg gaan van dit debat kunnen we beschouwen als een

gemiste kans. Enige zelfkritiek had namelijk een meer geloofwaardige basis kunnen vormen

voor een nieuw beleid inzake waarden en belangen. Bovendien wordt de tegenstelling,

ondanks het officiële discours over een perfecte synthese, soms impliciet erkend. In een

speech zegt Mogherini dat de lidstaten tijdens de vluchtelingencrisis te weinig hebben gedaan

omdat ze hun belangen (grote opvangkosten en negatieve publieke opinie) hebben laten

primeren op hun waarden (internationaal recht). Op die manier bevestigt de Hoge

Vertegenwoordiger de spanning tussen beide begrippen en de nefaste keuze voor belangen in

plaats van waarden.

Een andere impliciete erkenning van de tegenstelling tussen waarden en belangen zien we in

de term principieel pragmatisme. Indien waarden en belangen perfect complementair zouden

zijn, zou er namelijk geen nood zijn aan een begrip om beide te verzoenen. Het principieel

pragmatisme moet vanaf nu de leidraad vormen voor het Europese buitenlands beleid:

Wij zullen ons laten leiden door duidelijke beginselen. Deze zijn evenzeer het gevolg

van een realistische beoordeling van de huidige strategische context als van een

idealistisch streven naar een betere wereld. Principieel pragmatisme zal ons extern

optreden in de komende jaren bepalen (Europese Raad, 2016, p. 6).

Hoewel deze term beide kanten van het debat probeert te verenigen, kunnen we er toch een

zekere verschuiving naar meer realisme inzien. Het buitenlands beleid moet weliswaar de

Europese waarden respecteren, maar er moet meer aandacht gaan naar het resultaat. Een

voorbeeld hiervan is dat het ENB minder zal focussen op de expliciete promotie van

democratisering. Volgens de nieuwe strategie moeten de voordelen van de liberale democratie

in de eerste plaats vanzelf blijken uit partnerschappen en samenwerking. Dit gaat ook gepaard

met een nieuwe focus op de veerkracht van de samenleving. In plaats van de staat enkel via

het regime proberen te democratiseren, kiest de strategie voor een bredere aanpak. Zo moet de

34

Unie niet alleen de rechtsstaat ondersteunen, maar ook het maatschappelijke middenveld

versterken en grote economische en sociale ongelijkheid proberen te verkleinen. Op deze

wijze wil de Unie betrokken blijven bij autoritaire landen zonder de regimes te legitimeren.

De EU blijft dus toegewijd aan het verdedigen van bepaalde waarden, maar zal dit minder

uitgesproken doen dan voordien. Een ander voorbeeld waar de Unie zich op beroept, is de

deal met Iran rond het atoomprogramma. Dit akkoord zou moeten aantonen dat internationale

samenwerking en multilateralisme de beste manieren zijn om de eigen waarden te promoten.

Bovenal predikt het principieel pragmatisme een grotere bescheidenheid in het buitenlandse

beleid. Democratisering wordt beter op een subtiele manier uitgedragen, maar het blijft nog

steeds een werk van lange adem. Deze strategie vereist dus een grote toewijding over een zeer

lange termijn.

Tegelijkertijd blijft het onduidelijk hoe dit nieuwe evenwicht tussen waarden en belangen er

zal uitzien. De keuze voor meer pragmatisme kan namelijk niet om de Europese waarden

heen. De EUGS en het Europees Parlement stellen dan ook dat de Unie zowel intern als

extern trouw moet blijven aan haar waarden om haar geloofwaardigheid te behouden. Een

opmerkelijke vaststelling is dat Mogherini (2016, p. 6) in één van haar speeches de officiële

visie van de strategie tegenspreekt: “the best way of achieving results on our interests, is

promoting our values.” Dit lijkt net het tegenovergestelde van de minder expliciete

waardepromotie die in de EUGS verdedigd wordt. Waarschijnlijk gaat het hier echter om een

vergetelheid of een onvoorzichtige uitdrukking waar we niet te zwaar aan moeten tillen. In het

algemeen moeten we onthouden dat het principieel pragmatisme de ambitie uitspreekt om op

een meer realistische en pragmatische manier aan politiek te doen. De Unie moet in haar

buitenlands beleid bescheiden blijven, maar ook vastberaden zijn om zaken te veranderen.

De rol van defensie in het buitenlandse beleid sluit nauw aan bij het debat rond waarden en

belangen. Aangezien een gebrek aan overeenstemming rond dit punt de Europese Unie in het

verleden regelmatig heeft gehinderd, moeten we weten wat de EUGS hier over zegt. Uit het

onderzoek blijkt dat de strategie tegemoet komt aan de kritiek van Biscop en Coelmont (2012)

en Howorth (2011) op het gebrek aan militaire slagkracht. Zo wil de strategie de veiligheid

van de Unie bevorderen door grote stappen te zetten inzake militaire integratie. Defensie

bekleedt dus een cruciale plaats binnen de strategie. Het is belangrijk om deze ambitie niet

simpelweg te bekijken vanuit recente ontwikkelingen in de internationale politiek, zoals de

Brexit en de kritiek van de Amerikaanse president Trump op de NAVO. De EUGS is

namelijk in juni 2016, enkele dagen na het referendum over de Britse uitstap uit de Europese

Unie en enkele maanden voor de Amerikaanse verkiezingen, openbaar gemaakt. Hoewel de

strategie zich uitspreekt over het Britse referendum heeft de uitslag geen effect gehad op haar

kernboodschap. De wens tot militaire integratie is dus in de eerste plaats het gevolg van

interne inzichten en draagt, in theorie, de goedkeuring weg van alle 28 lidstaten. Dit betekent

echter niet dat externe ontwikkelingen geen invloed hebben op de Europese ambities. Aan de

ene kant zou de Brexit het proces kunnen bespoedigen omdat een traditionele tegenstander

van militaire integratie uit de Unie verdwijnt. Ook de twijfelachtige positie van de NAVO

onder de nieuwe Amerikaanse president zou de EU-lidstaten kunnen aansporen om meer

samen te werken inzake defensie en minder afhankelijk te worden van het trans-Atlantische

35

bondgenootschap. Aan de andere kant vermindert de uitstap van het Verenigd Koninkrijk het

militaire potentieel van de Unie. Bovendien kan men de traditionele Britse onwil tot meer

militaire integratie nuanceren door te wijzen op hun volledige deelname aan de huidige

defensietaken onder het GVDB. Het zou ook kunnen dat het VK de aversie van andere

lidstaten tegen militaire samenwerking tot nu toe overschaduwd heeft.

Drie zaken komen naar voren in het deel over veiligheid en defensie. Ten eerste zouden

Europese lidstaten meer middelen moeten vrijmaken. Volgens de strategie hebben landen

gedurende te lange tijd te weinig geïnvesteerd in defensie, wat de veiligheid van de Unie in

het gedrang heeft gebracht. Een concrete aanbeveling is bijvoorbeeld dat lidstaten 20% van

hun totale defensiebudget moeten reserveren voor onderzoek, technologie en de aankoop van

materiaal. Ten tweede wil de strategie militaire integratie aanmoedigen. Mogherini (2016, p.

4) formuleert het als volgt: “Security and defence cooperation in our Union has to become the

norm, not the exception.” De voornaamste reden hiervoor is dat samenwerking zou leiden tot

betere interoperabiliteit en grotere slagkracht. Aangezien dubbele aankopen vermeden zouden

worden, zou integratie zowel neerkomen op een financiële besparing als op een versterking

van de Europese defensie. Om dit te stimuleren poneert de EUGS dat 35% van de totale

uitgaven voor uitrusting via een groepsaankoop moeten verlopen. Ten derde zou de EU meer

moeten investeren in de Europese defensie-industrie. Vanuit een strategisch oogpunt is het

namelijk aangewezen om niet afhankelijk te zijn van buitenlandse militaire instellingen.

Daarnaast kan men vanuit een economisch perspectief wijzen op het positieve effect op

tewerkstelling en groei. De drie hoofddoelstellingen worden bovendien aangevuld met

verschillende specifieke aanbevelingen, zoals grotere investeringen in satellietcommunicatie,

drones en cyberbeveiliging.

We kunnen de wens tot diepgaande militaire samenwerking verbinden met het eerder

vermelde concept van strategische autonomie. De algemene teneur achter beide

beleidsaanbevelingen is dat de Unie meer zelfstandig moet kunnen beslissen en optreden.

Hierbij zijn we ook reeds ingegaan op de bijbehorende evenwichtsoefening. De EUGS moet

namelijk de standpunten verzoenen van NAVO-leden en niet-leden, maar ook van de NAVO-

lidstaten onderling. Een gelijkaardige evenwichtsoefening zien we bij de combinatie van

harde en zachte macht. Terwijl de Unie traditioneel bekend staat als een actor die vooral over

soft power beschikt, lijkt het er op dat de nieuwe strategie meer wil inzetten op hard power.

Toch probeert de strategie een gebalanceerd beleid uit te werken. Dit wordt bijvoorbeeld

duidelijk in een stuk over terrorismebestrijding, waarbij de EU enerzijds meer moet inzetten

op harde maatregelen zoals uitwisseling van informatie tussen lidstaten en anderzijds meer

aandacht moet besteden aan beleidsdomeinen als onderwijs, jeugd en cultuur. Een ander

voorbeeld is de geïntegreerde aanpak van conflicten. De strategie stelt dat de Unie bij een

conflict alle mogelijke beleidsinstrumenten op alle verschillende niveaus moet gebruiken in

alle fases van de crisis. Dit sluit aan bij de algemene brede en veelomvattende visie die de EU

bepleit.

De cruciale vraag blijft echter of de woorden van de EUGS ook worden omgezet in daden.

Hoewel de relatief korte tijdspanne tussen het moment van publicatie en analyse enige

36

voorzichtigheid gebiedt, lijkt men wel degelijk werk te maken van de implementatie. Een

eerste voordeel voor de strategie is dat ze door alle lidstaten gesteund wordt. De Raad van

ministers heeft de ambitie uitgedrukt om de strategie waar te maken. Met dit doel hebben de

lidstaten reeds besloten het GVDB op regelmatige basis te evalueren. Ten tweede vindt de

voorlopige implementatie van de EUGS vooral op dit beleidsdomein plaats, wat bevestigt dat

defensie het brandpunt is van de strategie. Concrete voorbeelden zijn het implementatieplan

inzake veiligheid en defensie, het European Defence Action Plan en een gezamenlijke

verklaring van de EU en de NAVO. Het implementatieplan heeft de taak om de ambities op

het gebied van veiligheid en defensie verder uit te werken. Zo stelt het onder andere een

jaarlijkse evaluatie voor, die zou moeten leiden tot meer transparantie en een verdere

institutionalisering van defensie op het Europese niveau. Daarnaast steunt het document het

idee om militaire integratie eventueel op te starten met een ‘coalition of the willing’. De basis

hiervoor bestaat reeds in het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat de (tot nu toe

ongebruikte) mogelijkheid tot permanent gestructureerde samenwerking optekent. Dit

voorstel sluit overigens goed aan bij het idee van een Europa met meerdere snelheden, dat

meer en meer populariteit lijkt te verwerven bij voorstanders van Europese integratie.8 In

dezelfde stijl bepleit het European Defence Action Plan, een rapport van de Commissie dat

eveneens schatplichtig is aan de EUGS, de creatie van een nieuw defensiefonds. Dit zou het

defensiebeleid van een stevige financiële basis moeten voorzien en meer samenwerking

moeten bewerkstelligen. Ook de gezamenlijke verklaring van de EU en de NAVO in

Warschau, waarin beide organisaties de wens uiten om beter samen te werken, kan als een

concreet gevolg van de nieuwe strategie geïnterpreteerd worden. Een derde reden waarom de

strategie effectief zou kunnen leiden tot actie is het onzekere politieke klimaat. Velen

beschouwen ontwikkelingen als de Brexit en de verkiezing van Donald Trump in de VS als

nefast voor Europa, maar anderen zien hierin een ‘window of opportunity’ voor de Europese

integratie, ook op het vlak van defensie. Zoals reeds vermeld zouden de Brexit en de

Amerikaanse kritiek op de NAVO de Europese landen ertoe kunnen aanzetten om de militaire

krachten te bundelen.

Hieruit kunnen we besluiten dat de Unie tot nu toe bescheiden, maar reële stappen heeft gezet

in de richting van militaire integratie. Sommige voorstellen, waaronder de permanent

gestructureerde samenwerking, zijn redelijk verregaand. Hoewel de Raad alvast heeft

toegezegd om deze optie te onderzoeken, verklaren de documenten evengoed dat het

uiteindelijke ambitieniveau van de samenwerking afhangt van de lidstaten. Op deze manier

houden ze dus een stok achter de hand. Wat de Europese instellingen betreft, zijn vooral de

Commissie en het Parlement voorstander van diepere integratie. Dit wordt bijvoorbeeld

duidelijk wanneer Mogherini in een speech haar hoop uitspreekt om de economische unie aan

te vullen met een Europese defensie-unie. Ook het Europees Parlement schaart zich in het

rapport over de EUGS achter deze wens. De uiteindelijke uitkomst van het proces is nog

onduidelijk, maar het Europese draagvlak voor militaire integratie lijkt groot genoeg om enige

vooruitgang te boeken.

8 Deze indruk is gebaseerd op het onlangs gepubliceerde witboek van de Europese Commissie over de

toekomst van Europa, waarin een Unie met meerdere snelheden één van de vijf toekomstscenario’s vormt. De media omschrijven deze optie als één van de meest populaire en waarschijnlijke.

37




De Europese waarden en belangen blijven

dezelfde, maar de EUGS heeft een iets breder

perspectief dan haar voorgangers.



Officieel bestaat er geen tegenstelling, maar

dit wordt impliciet tegengesproken door het

concept van principieel pragmatisme. De

focus verschuift iets meer naar de belangen,

maar het is onduidelijk hoe het evenwicht er

in de werkelijkheid moet uitzien.



Militaire integratie is het brandpunt van de

strategie. Een sterkere en meer geïntegreerde

defensie zou moeten bijdragen tot de

strategische autonomie van de EU.

5.3. Het regionale actorschap van de EU

Het regionale beleid van de EU is er voornamelijk op gericht de naburige landen respect bij te

brengen voor principes als de liberale democratie, de rechtsstaat en de vrijhandel. Zoals we

reeds gezien hebben, streeft de Unie dit doel na door middel van twee belangrijke

instrumenten: het uitbreidings- en het nabuurschapsbeleid. In dit deel analyseren we eerst de

visie van de EUGS op het regionale actorschap van de Unie en de rol van het

uitbreidingsbeleid hierin. Vervolgens gaan we dieper in op het nabuurschapsbeleid, met een

bijzondere focus op de vier voornaamste kritieken: een gebrek aan voordelen voor

deelnemende landen, democratische inconsequentie, externe uitdagingen en de noodzaak tot

grotere differentiatie. Aangezien de EUGS echter redelijk beknopt is over deze kritiekpunten,

hebben we het onderzoek uitgebreid met de evaluatie van het ENB door de Commissie in

2015. Hoewel het om verschillende documenten gaat, zijn de strategie en de evaluatie aan

elkaar verwant. De globale strategie bouwt namelijk voort op de inzichten van de evaluatie,

maar heeft een bredere focus. Het evaluatierapport geeft dus vooral kritiek op het ENB terwijl

de strategie vanuit deze bevindingen nieuwe opvattingen over het regionale actorschap van de

Unie ontwikkelt. Het opmerkelijke hieraan is dat de EUGS in feite het nabuurschapsbeleid

vernieuwt zonder er expliciet voor uit te komen.

Zo wordt de nieuwe regionale visie van de EUGS belichaamd door het concept van

veerkracht. Dit kernwoord hangt samen met de tweede grote doelstelling van de strategie: het

bevorderen van de veerkracht in de staten en samenlevingen van de oostelijke en zuidelijke

buurlanden. De strategie omschrijft veerkracht als “het vermogen van staten en

samenlevingen om zich te hervormen en zodoende te weerstaan en zich te herstellen van

interne en externe crises” (Europese Raad, 2016, p. 18). Veerkracht lijkt dus vooral te slaan

op het promoten van goed bestuur om de staat beter bestand te maken tegen instabiliteit.

Indien mogelijk moet dit via bilaterale samenwerking gebeuren, maar gezien de beperkte

interesse bij autoritaire staten om hervormingen door te voeren kiest de strategie er ook voor

38

het maatschappelijke middenveld te versterken. Dit zou op termijn de staat ten goede moeten

komen. Daarnaast beschouwt de strategie de ontwikkeling tot een veerkrachtige samenleving

als een proces van lange adem, dat enkel kan slagen middels een brede aanpak. Er moet dus

geïnvesteerd worden in degelijk bestuur, economische ontwikkeling en specifieke

beleidsdomeinen als klimaat, energie en onderwijs. Het probleem met deze aanpak is dat ze,

wegens erg veeleisend en weinig zichtbaar, veel politieke moed en doorzettingsvermogen zal

vergen aan de Europese kant.

Het concept van veerkracht wordt aangevuld met andere inzichten over het regionale beleid.

De vierde prioriteit van de strategie verklaart bijvoorbeeld dat de EU regionale samenwerking

in andere delen van de wereld moet stimuleren. Dit toont wederom aan hoe de Unie, zoals

aangehaald door Smith K. E. (2011) en Keukeleire en Delreux (2014), staten en regio’s naar

haar eigen beeld probeert om te vormen. In de eerste plaats wil de EUGS samenwerking in de

eigen regio aanmoedigen, onder andere via het Oostelijk Partnerschap en de Unie voor het

Middellandse zeegebied. Op het globale vlak worden de Afrikaanse Unie, CELAC in Latijns-

Amerika en ASEAN in Zuidoost-Azië als verdienstelijke regionale organisaties genoemd.

Daarnaast gaat de EUGS kort in op het blijvende belang van het uitbreidingsbeleid. De

voornaamste boodschap is dat een geloofwaardig toetredingsproces, gebaseerd op strenge

normen en gelijke voorwaarden, de beste kans biedt om kandidaat-lidstaten ten goede te

hervormen. Tegelijkertijd kent het instrument ernstige problemen, maar deze worden niet

vermeld. Zo rept de strategie met geen woord over de uitbreidingsmoeheid aan Europese zijde

en de trage democratische en rechtsstatelijke vooruitgang, soms zelfs achteruitgang, bij de

kandidaten. De strategie benadrukt dus op diplomatische wijze de verantwoordelijkheden van

beide partijen, maar deze aanpak gaat belangrijke problemen uit de weg.

Nog een nieuwigheid is de ruimere opvatting van de regio. De EUGS wil namelijk meer

engagement opnemen in de gebieden die grenzen aan de Europese nabuurschap, met name

Centraal-Azië, de Golflanden en Sub Sahara Afrika. Dit grotere engagement in de wijde regio

wordt echter gecompenseerd door een meer bescheiden rol op het globale vlak. Hiermee lijkt

de EU aan te geven dat de weg naar het succesvolle globale actorschap eerst loopt via een

geloofwaardig regionaal actorschap. Bovendien sluit deze denkwijze aan bij de nieuwe

bescheidenheid die vervat zit in het begrip principieel pragmatisme:

The EUGS approaches the Middle East with a degree of humility. There are no hopes

or expectations that the EU can redefine the regional order in the Middle East with

grandiose plans (in words at least) like the Euro Mediterranean Partnership (EMP) or

the Union for the Mediterranean (UfM). [...] Policies like the ENP should focus,

rather, on more modest goals like resilience; diplomacy should foster the space for

dialogue and practical cooperation in cases such as Iran-Gulf; and efforts at conflict

resolution should support regional efforts in cases such as Syria or Libya, as well as

acting more seriously at the local level, notably by promoting human security. [...]

The notion of ‘principled pragmatism’ attempts precisely to capture this approach

(Tocci, 2016, p. 6).

39

Vervolgens komen we bij de vier aangehaalde kritieken op het Europese nabuurschapsbeleid.

Eerst behandelen we de reactie op de kritiek van Dannreuther (2008), Keukeleire en Delreux

(2014), Nielsen en Vilson (2014) en Smith K. E. (2011) dat het nabuurschapsbeleid te weinig

te bieden heeft aan de partnerlanden, waardoor deze niet geneigd zijn grote hervormingen

door te voeren. In de strategie komt vooral een blijvend geloof in de aantrekkingskracht van

het Europese project naar voren. De democratische hervormingen in Tunesië en Georgië

tonen aan dat landen in de nabuurschap wel degelijk interesse hebben in het politieke model

van de Unie. Ook de vrijhandelsakkoorden met Oekraïne, Georgië en Moldavië kunnen op

deze manier geïnterpreteerd worden. Men moet evenwel in het achterhoofd houden dat deze

landen eerder uitzonderingen zijn en zich nog maar in een pril stadium van democratie

bevinden. De focus op de successen van het ENB betekent echter niet dat men de

tekortkomingen van het beleid volkomen negeert. Men moet dit eerder beschouwen als een

gezond vertrouwen in de blijvende aantrekkelijkheid van de Europese waarden.

De Unie heeft dus vertrouwen in haar eigen waarden, maar ziet ook in dat grotere voordelen

voor de partnerlanden nodig zijn. Om de interesse in samenwerking hoog te houden, moeten

hervormingen in deze landen op een proportionele en zichtbare wijze beloond worden.

Bijgevolg bepleit het evaluatierapport van de Commissie een grotere focus op de

beleidsdomeinen waar het nabuurschapsbeleid een verschil kan maken voor de deelnemende

landen. Enkele voorbeelden zijn handel, veiligheid, mobiliteit, onderwijs, visserij en

landbouw. Zo zijn vele landen in het ENB vragende partij voor visumvrije toegang van hun

burgers tot de Europese Unie. Door dit voorrecht te koppelen aan bepaalde hervormingen zou

het nabuurschapsbeleid meer vooruitgang kunnen boeken. De recente visumversoepelingen

voor Georgië en Oekraïne wijzen er op dat de Unie al werk maakt van deze strategie. Op

dezelfde wijze zou het nabuurschapsbeleid meer gebruik moeten maken van aantrekkelijke

beloningen zoals markttoegang en studentenmobiliteit. Daarnaast stelt de evaluatie dat het

ENB flexibeler moet zijn. Samenwerking moet afgestemd worden op de beleidsdomeinen die

belangrijk zijn voor de staat in kwestie. Voor de zuidelijke buurlanden zullen onderwerpen als

illegale migratie of visserij bijvoorbeeld een grotere rol spelen dan voor de oostelijke landen.

De hoofdgedachte achter de strategie is dat de Unie hechtere samenwerking beantwoordt met

grotere voordelen (‘more for more’), waardoor landen steeds verder richting de Europese

invloedssfeer opschuiven. Bovendien zou dit beleid de veerkracht en stabiliteit van staat en

samenleving versterken.

Tegelijkertijd spreekt de evaluatie het besef uit dat deze methode weinig tot niets zal

veranderen bij de autoritaire regimes die sowieso geen interesse hebben in het

nabuurschapsbeleid. Voor deze landen wil de EU, in de gedachte van het principieel

pragmatisme en het concept veerkracht, vooral samenwerken met economische, burgerlijke en

sociale belangengroepen. De staat moet hier dus hervormd en versterkt worden via de

maatschappij. Uit dit alles kunnen we besluiten dat de Unie deels tegemoet komt aan de

kritiek op het gebrek aan voordelen voor deelnemende landen binnen het ENB. Op een

subtiele wijze verkondigt ze een meer evenredige relatie tussen hervormingen en beloningen

zonder de beperkingen van de strategie onvermeld te laten.

40

Het tweede belangrijke punt van kritiek op het nabuurschapsbeleid heeft betrekking op de

inconsequentie rond de Europese waarden (Biscop, 2008 en 2013; EUISS, 2009). De Unie

heeft namelijk de bedoeling om haar waarden te verspreiden in de regio, maar verzuimt

regelmatig dit te doen. In het verleden heeft ze bijvoorbeeld autoritaire regimes getolereerd

omdat deze hielpen bij het bestrijden van terrorisme en illegale migratie. Ook vandaag nog

worstelt de EU met de juiste aanpak. Aangezien dit thema sterk overeenstemt met de reeds

behandelde tegenstelling tussen waarden en belangen zullen we het redelijk kort behandelen.

Zoals eerder vermeld is de officiële visie van de EUGS dat er helemaal geen tegenstelling is

tussen beide begrippen. Deze visie wordt enigszins tegengesproken door het concept van

principieel pragmatisme, dat speciaal ontworpen is om een evenwicht tussen waarden en

belangen te vinden. Dit concept duwt de Europese strategie lichtjes in de richting van

belangen. De Unie moet namelijk pragmatischer worden, maar waarden blijven wel bepalend

voor het beleid. Zo benadrukt de strategie dat autoritaire regimes in geen geval een oplossing

bieden voor instabiliteit. Hoewel waarden de basis moeten blijven voor het buitenlandse

beleid zal de EU minder expliciete methodes gebruiken om ze te promoten. De voordelen van

deze waarden moeten vanzelf blijken uit de concrete baten voor de landen die meewerken in

het ENB. Wat de staten betreft die geen interesse tonen om mee te werken, zal de Unie vooral

op de maatschappij focussen. Hier treedt het concept veerkracht op de voorgrond. De Unie

wil de hervormingscapaciteit en de stabiliteit van staat en maatschappij verbeteren. Indien dit

niet via bilaterale samenwerking kan, moet het via de maatschappij. Op een zeldzaam moment

geeft de Unie ook toe dat er wel degelijk een tegenstelling tussen waarden en belangen

bestaat, maar ze probeert voorbij dit contrast te kijken:

There is no magic bullet to solve this dilemma. The EUGS tries to move away from

the dichotomous and at times hypocritical approach of the past of “talking”

democracy while “doing” stability. It also moves away from a narrative of

“democratisation at any cost” which was used, notably by the US, to discursively

legitimise atrocious acts, such as the 2003 war in Iraq. This does not mean that one

word – resilience – does the trick. I think that, in cases of entrenched

authoritarianism, a resilience-centred approach would focus on the rule of law in its

approach to governance, on civil society support in its societal dimension, and on

reducing inequalities in its economic dimension. Above all, it requires long-term

commitment (Tocci, 2016, p. 5).

Op het vlak van inconsequentie rond waarden en belangen kunnen we dus twee conclusies

trekken. Aan de ene kant probeert de EUGS het debat uit de weg te gaan. De officiële visie

luidt dat waarden en belangen voor de Europese Unie hand in hand gaan: er is geen enkele

tegenstelling. Aan de andere kant is één van de belangrijkste concepten van de strategie, het

principieel pragmatisme, volledig gewijd aan de tegenstelling. Dit begrip probeert net een

evenwicht te vinden tussen beide kanten van het debat. Het lijkt er op dat de Unie haar

nabuurschapsbeleid wil verbeteren zonder al te grote kritiek te geven op fouten in het

verleden. Misschien probeert de Unie zich op deze manier ook te wapenen tegen toekomstige

kritiek.

41

Ten derde beschouwen we hoe de EUGS reageert op de externe regionale uitdagingen voor

het beleid van de Unie (Dannreuther, 2008). Deze kunnen op geografische basis opgesplitst

worden in vier groepen. Eerst en vooral zijn er de kandidaat-lidstaten, met name de landen in

de Westelijke Balkan en Turkije. Met betrekking tot deze staten benadrukt de strategie de

nood aan hervormingen en de aanhoudende ambitie om ze op te nemen in de Unie. Dit lijkt,

althans op korte termijn, weinig realistisch. Bij de Unie is er sprake van zogenaamde

uitbreidingsmoeheid en bij de kandidaten blijven de hervormingen beperkt. Tegelijkertijd kan

men opwerpen dat de EUGS, als diplomatisch document, niet geschikt is om felle kritiek te

uiten op deze landen. Aangezien dit contraproductief zou kunnen werken, is het veiliger om

een genuanceerde houding aan te nemen. Uiteindelijk blijft het vooruitzicht op toetreding het

meest nuttige instrument om staten om te vormen tot democratische rechtsstaten. Een

evenwaardig alternatief voor het uitbreidingsbeleid ontbreekt tot dusver. Toch zal de Unie

vroeg of laat duidelijkheid moeten scheppen rond verdere uitbreiding om het beleid

aantrekkelijk en geloofwaardig te houden.

De tweede en derde groep zijn de landen in de nabuurschap, respectievelijk de oostelijke en

de zuidelijke buren van de Unie. Wat de oostelijke landen betreft, kan de EU niet om Rusland

heen. Deze grootmacht heeft landen als Moldavië, Georgië en Oekraïne gedestabiliseerd

omdat ze nauwere samenwerking met de Europese Unie wensen. De EUGS spreekt haar steun

voor Oekraïne uit en weigert de Russische annexatie van de Krim te erkennen. Mogherini

benadrukt ook de eensgezindheid die hierover bestaat binnen de Unie. Anderzijds geeft de

strategie toe dat samenwerking met Rusland wenselijker is dan een gespannen relatie. Indien

de omstandigheden het toelaten wil de Unie de relaties verbeteren, maar dit lijkt er niet

meteen aan te komen. Naast de gespannen relatie met Rusland moedigt de strategie een

voortzetting van het nabuurschapsbeleid aan. De blijvende interesse bij de oostelijke

buurlanden in combinatie met een meer gedifferentieerd beleid kan leiden tot succes. In de

zuidelijke buurlanden zijn de grootste uitdagingen de onwil van autoritaire staten om mee te

werken en de fragiele situatie in Syrië en Libië. De strategie geeft aan dat de Unie zich blijft

engageren in deze regio, weliswaar zonder naïef te zijn over de kansen op succes. Zeker met

betrekking tot het Midden-Oosten en het Israëlisch-Palestijns conflict bepleit de EUGS een

bescheiden houding. Eén van de weinige lichtpunten in deze regio is Tunesië, dat stappen zet

in de richting van de democratie. Ook in het zuiden beklemtoont de strategie het belang van

samenwerking onder het ENB, maar gezien de geringe interesse bij de regimes zal de Unie

hier meer moeten inzetten op het versterken van de maatschappij.

Dan is er nog de breed opgevatte nabuurschap, met inbegrip van Centraal-Azië, de Golflanden

en Sub Sahara Afrika. De EUGS uit de ambitie om de focus van het nabuurschapsbeleid te

verbreden naar de buren van onze buren. In ruil zal de Unie wel minder aandacht wijden aan

haar rol als globale actor. Omdat de problemen in de aangehaalde regio’s minstens even groot

zijn als in de landen van het ENB predikt de Unie wederom bescheidenheid. Het zal niet

eenvoudig zijn om de autoritaire regimes in de Golflanden en Centraal-Azië tot hervormingen

te bewegen, maar de Unie zal ook hier inzetten op de veerkracht van de samenleving. De

landen in Sub Sahara Afrika zullen ondersteuning krijgen om armoede en corruptie te

bestrijden, mensenrechten te respecteren en conflicten te voorkomen. Hoewel de uitdagingen

42

in deze regio’s zeer groot zijn, is het een positieve zaak dat de Unie haar gezichtsveld probeert

te verruimen. Het algemene besluit rond de externe uitdagingen is dat de Unie wel

strategische oplossingen bedenkt, maar in veel gevallen over beperkte middelen beschikt. De

voorstellen van de EUGS tot strategische autonomie en grotere investeringen in defensie

kunnen de zachte macht van de Unie aanvullen met harde macht. Zolang dit niet gebeurt, zal

de rol van de EU in grote conflicten beperkt blijven. Maar ook als de Unie stappen vooruitzet

inzake militaire integratie zal werkelijke verandering veel geduld en strategisch vermogen

vergen.

Het laatste kritiekpunt op het ENB is dat de regio te veel als één geheel opgevat wordt

(Dannreuther, 2008; Keukeleire en Delreux, 2014). Aangezien het nabuurschapsbeleid zestien

heel verschillende landen omvat, is er nood aan een meer gedifferentieerd beleid. De EUGS

zegt hier weinig over, maar het evaluatierapport maakt van grotere differentiatie één van de

belangrijkste doelstellingen. Samenwerking zal zich dus meer concentreren op de

beleidsdomeinen waar beide partners vooruitgang willen boeken. In ruil voor hun deelname

zullen landen dan ook grotere voordelen krijgen. De evaluatie van het ENB (European

Commission, 2015, p. 2) stelt het op deze manier:

Differentiation and greater mutual ownership will be the hallmark of the new ENP,

recognising that not all partners aspire to EU rules and standards, and reflecting the

wishes of each country concerning the nature and focus of its partnership with the

EU.

Ter illustratie verwijst het document naar landen als Oekraïne, Georgië en Moldavië die

bereid zijn tot samenwerking, vooral op domeinen als handelsliberalisatie en integratie in de

energiemarkt. Het is ook de doelstelling van deze nieuwe aanpak om een meer gelijke relatie

aan te gaan met de omliggende landen. Op die manier zullen ze meer verantwoordelijkheid

opnemen en sneller bereid zijn tot samenwerking. Eén van de concrete gevolgen van deze

nieuwe strategie is dat het ENB niet meer als één geheel beoordeeld zal worden, maar meer

specifiek. Ten slotte wil de strategie, in het kader van het beleid rond regionale ordes, ook

onderlinge samenwerking promoten. We kunnen dus besluiten dat de Unie op dit punt

volledig tegemoet komt aan de kritiek en meer wil inzetten op een gedifferentieerd beleid.



Europese Nabuurschapsbeleid?

De EUGS bevestigt de waarde van het

uitbreidings- en nabuurschapsbeleid, zet in op

de promotie van regionale ordes en vernieuwt

met de focus op veerkracht en de ruimere

opvatting van de regio.




deelnemende landen

De strategie geeft toe aan de kritiek en wil een

beleid van ‘more for more’: grotere

hervormingen leiden tot grotere beloningen.

43


De strategie gaat niet in op democratische

inconsequentie. Tegelijkertijd is er wel het

concept van principieel pragmatisme, dat de

aandacht iets meer verschuift naar de

belangen. Het is onduidelijk hoe de

implementatie van dit concept er in de

werkelijkheid moet uitzien.

- externe uitdagingen

De EU kijkt op een strategische manier naar

de externe uitdagingen, maar heeft niet

genoeg middelen om een nieuwe aanpak in te

voeren.

- differentiatie De Unie komt tegemoet aan de kritiek door te

pleiten voor een meer gedifferentieerd beleid.

5.4. Het globale actorschap van de EU

Dit deel is gewijd aan de reactie van de EUGS op de globale uitdagingen voor de Europese

Unie. Eerst behandelen we de ideeën die de grondslag vormen voor de globale strategie. Zo is

de doelstelling van het effectief multilateralisme in het verleden gebaseerd op de opvatting dat

we in een geglobaliseerde en multipolaire wereld leven. Voor een goed begrip van de

algemene ambities moeten we dus nagaan of deze denkbeelden nog steeds gelden. Nadat we

de vertrekpunten voor de strategie hebben geïdentificeerd, gaan we in op de daaruit volgende

besluiten. Blijft het effectief multilateralisme bijvoorbeeld de Europese globale doelstelling?

En wat zegt de strategie over de globale rol van de EU? Ten slotte bekijken we nog de visie

op de vaak bekritiseerde strategische partnerschappen.

Een korte blik op de voorbereiding van de EUGS volstaat om te weten dat de

basisopvattingen over de wereld grotendeels dezelfde zijn gebleven. De strategie vertrekt

vanuit de stelling dat we in “a more connected, more contested and more complex world”

(EUISS, 2015, p. 123) leven. Het eerste element duidt vooral op de globalisatie, die zowel

voor- als nadelen met zich meebrengt. Tot de voordelen behoren onder andere grotere

welvaart en mobiliteit, tot de nadelen de toegenomen druk op het milieu en de

internationalisering van de misdaad. Een meer ‘betwiste’ wereld verwijst naar de grote

uitdagingen waarmee de wereld kampt: fragiele staten, economische en politieke instabiliteit,

terrorisme, etc. Het derde deel slaat dan weer op de toegenomen complexiteit van de

internationale politiek. Staten blijven de belangrijkste politieke actoren, maar ze moeten hun

macht delen met internationale instellingen, regionale organisaties en subnationale entiteiten.

Door de grote verspreiding van macht over supra- en subnationale instellingen wordt

polariteit als een gegeven zelfs in vraag gesteld. Aangezien interdependentie een cruciaal

gegeven is in een geglobaliseerde en complexe wereld, kan men ook de link maken met het

concept interpolariteit van Grevi (2009), aangehaald in Biscop en Coelmont (2012). Bij deze

combinatie van interdependentie en multipolariteit is de Europese strategie vooral gericht op

de mogelijkheden tot samenwerking. Dit zien we bijvoorbeeld in de ambitie om een “op

44

regels en multilateralisme gebaseerd internationaal stelsel” (Europese Raad, 2016, p. 3) te

promoten.

De overwegend optimistische visie op de internationale politiek wordt evenwel aangevuld met

een meer negatieve kijk, die vooral geuit wordt in het deel over de meer betwiste wereld. Dit

focust op de grote uitdagingen en gevaren voor de stabiliteit van het internationale systeem.

Aan de ene kant wil de EUGS dus blijven inzetten op multilateralisme en samenwerking,

maar aan de andere kant wil ze ook gewapend zijn tegen reële dreigingen. Een voorbeeld

hiervan is de oproep tot strategische autonomie, waarbij de Unie haar harde macht moet

uitbreiden om beter in te kunnen staan voor de eigen veiligheid. Dit toont aan dat de spanning

tussen idealisme en pragmatisme ook aanwezig is in het debat over de Europese globale rol.

In de meer idealistische visie is de EU een gezagsdragende globale actor, die overal ter wereld

wijst op de voordelen van het internationaal recht en multilaterale samenwerking. Vanuit de

pragmatische visie zal de Unie echter niet in staat zijn om haar invloed te doen gelden omdat

ze over te weinig harde macht beschikt. Hierom moet ze bescheiden blijven, bijvoorbeeld

door zich eerder als een regionale actor te profileren. De strategie tracht de juiste balans te

vinden tussen het regionale en het globale actorschap. Zo maakt de EUGS subtiel duidelijk

dat de prioriteiten voornamelijk in de regio liggen, maar Mogherini benadrukt in haar

speeches dat de EU wel degelijk een globale actor is. Ter illustratie wijst ze op de rol van de

Unie als verstrekker van ontwikkelingshulp in Sub Sahara Afrika en als bemiddelaar in de

vredesprocessen in Colombia, Myanmar en de Filippijnen. Het volgende citaat (Mogherini,

2015, p. 3) geeft goed weer hoe de Hoge Vertegenwoordiger een balans probeert te bewaren

tussen idealisme en pragmatisme en tussen een globale en een regionale rol voor de Unie:

Responsibility to me does not mean that we should carry the weight of the world on

our shoulders. And here, let me say that sometimes I have the impression that we

move from one opposite to the other. Sometimes we move from a sense of being

completely irrelevant and frustrated about not being able to do anything at all, to the

opposite, the need to take care of all that is happening in the world. Now, we need to

find a balance. A realistic, pragmatic one that, to me, means also an ambitious one.

To me, our pragmatic approach means also being very ambitious. But let me be clear

on one thing: the illusion of a “global policeman” is long gone. There is no “one size

fits all” solution to conflicts. Less still solutions that can be imposed from outside, be

it by the European Union or by other global actors. In a world where power is more

fractured, global security can only be the result of a collective effort.

Verandert de analyse van de huidige wereldorde dan iets aan de doelstelling van het effectief

multilateralisme? Het korte antwoord op deze vraag is negatief, maar er zijn enkele nuances.

Hoewel ze de term niet meer gebruikt, blijft de EUGS wel achter de waarden van het effectief

multilateralisme staan. Dit wordt geïllustreerd door de vijfde prioriteit van de strategie,

namelijk mondiale governance voor de 21e eeuw. Deze doelstelling bevat alle kenmerken van

het effectief multilateralisme: een op samenwerking gebaseerde wereldorde, naleving van het

internationaal recht en een belangrijke rol voor internationale instellingen, te beginnen met de

VN. Men zou dus kunnen stellen dat de vervanging van het effectief multilateralisme door

45

mondiale governance niet meer is dan een naamsverandering. Het gebrek aan verschillen

tussen beide concepten wordt geïllustreerd door het Europees Parlement, dat nog steeds de

eerste term hanteert. Waarschijnlijk kan men de naamsverandering verklaren als een

eenvoudige manier om komaf te maken met de kritiek, bijvoorbeeld van Keukeleire en

Delreux (2014), op de vaagheid van het effectief multilateralisme. Het is echter duidelijk dat

de vernieuwing van één vage term door een andere geen reële oplossing vormt. Ook de vierde

doelstelling van de strategie, de ondersteuning van samenwerkende regionale ordes, kunnen

we zien in het kader van het effectief multilateralisme. Door multilaterale samenwerking op

regionaal niveau te bevorderen, hoopt de Unie de voordelen van dit politieke systeem

aanschouwelijk te maken. Op deze manier zou de steun voor het effectief multilateralisme

toenemen, wat uiteindelijk moet leiden tot bredere globale steun voor internationale

instellingen en het internationale recht.

De doelstelling van mondiale governance voor de 21e eeuw omvat tevens een “transformatie

van het bestaande systeem in plaats van dit eenvoudigweg te behouden” (Europese Raad,

2016, p. 8). ‘Het systeem’ verwijst hier naar grote internationale instellingen als de VN, het

IMF en de Wereldbank die, ondanks enkele hervormingen, nog steeds de globale

machtsverhoudingen van na de Tweede Wereldoorlog weerspiegelen. Door de

oververtegenwoordiging van Europa en de VS te verminderen en de traditionele

ontwikkelingslanden meer macht te geven, zou de EUGS deze instituties de 21e eeuw willen

binnenloodsen. Hoe kunnen we echter verklaren dat de EU haar voordelige positie in deze

instellingen moedwillig zou opgeven? In de eerste plaats is dit te wijten aan het effectief

multilateralisme. Aangezien internationale samenwerking afhangt van wederzijds vertrouwen

kan de Unie niet anders dan een meer eerlijke vertegenwoordiging bepleiten. Bovendien

houdt een voortzetting van het huidige systeem het gevaar in dat ontevreden landen de

touwtjes zelf in handen nemen en nieuwe instellingen oprichten. Denk bijvoorbeeld aan de

BRICS Development Bank of de Asian Infrastructure Investment Bank. Vanuit het Europese

perspectief kan men, zoals beargumenteerd door Howorth (2010), beter zelf hervormingen

inleiden om grotere controle te behouden over de uiteindelijke uitkomst. Er lijkt dan ook een

vrij brede consensus te bestaan tussen de Commissie, de lidstaten en het EP over de noodzaak

om de internationale instellingen te reorganiseren. Desondanks is het eerder onwaarschijnlijk

dat dit snel zal gebeuren (Gowan, 2008). Hoewel de lidstaten het eens zijn over de noodzaak

om te hervormen, hebben ze uiteenlopende meningen over het einddoel. Het meest duidelijke

voorbeeld is de wijze waarop het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk vasthouden aan hun

permanente zetel in de VN-Veiligheidsraad, terwijl landen als Duitsland en Italië

hervormingen bepleiten. Tenzij er een gemeenschappelijke Europese vertegenwoordiging

komt (wat voorlopig klinkt als verre toekomstmuziek), zullen EU-lidstaten onvermijdelijk aan

invloed moeten inboeten, waardoor ze beter af zijn met het status quo. Het valt dus af te

wachten of de Unie concrete stappen zal ondernemen om deze ambitie te realiseren.

Vermits de EUGS, althans inhoudelijk, vasthoudt aan het effectief multilateralisme, moeten

we nagaan of dit ook het geval is voor de strategische partnerschappen. Op het eerste gezicht

lijkt hier een zekere vernieuwing plaats te vinden. Zo stelt de voorbereiding van de strategie

dat de partnerschappen aan belang hebben ingeboet en nood hebben aan een meer afgemeten

46

definitie. Ook het EP wil de effectiviteit van dit instrument verhogen. Terwijl de EUGS zelf

spreekt over “een vernieuwing van onze externe partnerschappen” (Europese Raad, 2016, p.

6), is het niet duidelijk wat dit exact inhoudt. In elk geval ontwikkelt de strategie geen nieuwe

definitie. Hiermee komt ze niet tegemoet aan de kritiek van Renard (2011 en 2014) en

Menotti en Vencato (2008) dat de partnerschappen weinig strategisch zijn wegens een gebrek

aan scherpe criteria. Bovendien is het opmerkelijk dat de EUGS niet spreekt over strategische

partnerschappen, maar enkel over partnerschappen. De weigering om een duidelijke definitie

te ontwerpen is waarschijnlijk te wijten aan de brede en geïntegreerde aanpak van de strategie.

Hierbij werkt de EU samen met vele verschillende actoren (staten, internationale en regionale

organisaties, het maatschappelijk middenveld, de privésector,…) op zeer uiteenlopende

vlakken: van handel tot migratie, van cyberbeveiliging tot humanitaire hulp. Om deze

flexibele en omvattende strategie goed te laten werken, wil de Unie zichzelf weinig

beperkingen opleggen. Dit kan een goede manier zijn om het multilateralisme te bevorderen,

maar men moet er over waken dat de gedifferentieerde werkwijze niet ten koste gaat van het

strategische aspect. Voor het overige beklemtoont de EUGS vooral de speciale band met de

VS en de NAVO, maar ze bepleit ook nieuwe partnerschappen. Hierbij moeten de partners,

net als in het nabuurschapsbeleid, meer verantwoordelijkheid dragen. Een andere gelijkenis

met het ENB is de samenwerking met het maatschappelijke middenveld, die tevens past in de

brede en geïntegreerde aanpak.

We kunnen dus besluiten dat de basisopvattingen over de wereld grotendeels dezelfde blijven,

maar de EUGS pleit ook voor een meer realistische kijk. Dit komt vooral tot uiting in de wens

tot strategische autonomie. Vanuit een meer positieve visie is het effectief multilateralisme

vervangen door het niet erg verschillende mondiale governance. De naamsverandering lijkt

een simplistische poging om de kritiek op de vaagheid van het effectief multilateralisme te

omzeilen. Ten slotte wordt er niet veel gedaan om de strategische partnerschappen nieuw

leven in te blazen. Omdat de strategie in het teken staat van breedheid en flexibiliteit weigert

ze het concept scherp af te bakenen.




Ja, maar het wordt nu omschreven als

mondiale governance. Dit gaat gepaard met

een wens tot strategische autonomie.




Aan de strategische partnerschappen wordt

weinig veranderd. De EUGS pleit voor brede

en flexibele partnerschappen.

Het effectief multilateralisme wordt

vervangen door mondiale governance. Dit

lijkt een doorzichtige poging om komaf te

maken met de kritiek op de vaagheid van het

concept. Daarnaast wil men ook het bestaande

internationale systeem hervormen, maar hier

bestaat interne onenigheid over.

47

6. Besluit

Uit het onderzoek blijkt dat de EUGS sommige strategische gebreken van het GBVB tracht te

verhelpen. Andere worden dan weer uit de weg gegaan. Het deel over het strategische

actorschap valt eerder onder de eerste categorie. De strategie benadrukt dat het zeer belangrijk

is om een strategische actor te zijn, wat vooral tot uiting komt in de wens tot strategische

autonomie. Voorlopig is de Unie nog geen strategische actor, maar ze wil wel stappen zetten

in deze richting. Dit sluit aan bij de visie van Biava, Drent, & Herd (2011), Biscop &

Andersson (2008) en Smith (2011). De EUGS zelf wil op drie manieren bijdragen tot het

strategische actorschap van de Unie: door een proces van strategische reflectie binnen en

buiten de Europese instellingen op gang te brengen, door een meer coherent beleid te creëren

en door ervoor te zorgen dat strategische doelstellingen ook effectief nagestreefd worden.

Wat de Europese waarden en belangen betreft, is er niet veel vernieuwing. Hoewel de EUGS

een iets breder perspectief heeft dan haar voorgangers, blijven deze grotendeels dezelfde. Het

debat over de tegenstelling tussen waarden en belangen wordt omzeild. De strategie gaat dus

niet in op de kritiek van Biscop (2013), Eder (2011) en Edström & Gyllensporre (2015).

Terwijl de officiële visie luidt dat er geen enkele contradictie bestaat, bewijst één van de

belangrijkste concepten van de strategie, het principieel pragmatisme, impliciet het tegendeel.

Onder het principieel pragmatisme, dat ontworpen is om waarden en belangen te verzoenen,

verschuift de focus iets meer naar de belangen, maar het is onduidelijk hoe het evenwicht er in

de werkelijkheid moet uitzien. De EUGS vernieuwt daarentegen wel, zoals bepleit door

Biscop & Coelmont (2012) en Howorth (2011), de rol van militaire middelen in het

buitenlandse beleid. In feite is militaire integratie op korte termijn de hoofddoelstelling van de

strategie. Dit kan men ook afleiden uit de voorlopige implementatie, die zich vooral situeert

op het vlak van veiligheid en defensie. Concreet wordt er opgeroepen tot grotere

investeringen, meer samenwerking en de ontwikkeling van een sterke Europese defensie-

industrie. Dit alles zou moeten bijdragen tot de strategische autonomie van de EU.

In haar regionale beleid blijft de Unie inzetten op het uitbreidings- en nabuurschapsbeleid en

de promotie van regionale ordes. Nieuwigheden zijn de focus op veerkracht en de ruimere

opvatting van de regio. De EUGS reageert op verschillende manieren op de vier aangehaalde

kritieken op het ENB. Ze komt volledig tegemoet aan de kritiek op het gebrek aan

differentiatie (Dannreuther, 2008; Keukeleire & Delreux, 2014) en aan voordelen voor

deelnemende landen (Nielsen & Vilson, 2014; Smith K. E. 2011). Er wordt gepleit voor een

meer op maat gemaakt beleid en een meer evenredige relatie tussen hervormingen en

beloningen (‘more for more’). Aangezien het debat rond democratische inconsequentie

(Biscop 2008 en 2013; EUISS, 2009) niet meer is dan de toepassing van de tegenstelling

tussen waarden en belangen op het nabuurschapsbeleid gelden hier dezelfde conclusies. De

strategie gaat niet echt in op het thema en verdedigt het principieel pragmatisme, maar het is

onduidelijk hoe dit concept geïmplementeerd moet worden. Rond de externe uitdagingen

(Dannreuther, 2008) besluiten we dat de Unie wel strategische oplossingen bedenkt, maar in

48

veel gevallen over beperkte middelen beschikt. Hoewel de strategie ijvert voor meer

samenwerking en grotere investeringen in defensie valt hier niet veel nieuws te melden.

Op het globale vlak houdt de EUGS, althans inhoudelijk, vast aan het effectief

multilateralisme, dat nu omschreven wordt als mondiale governance. De naamsverandering

lijkt vooral een simplistische poging om de kritiek van Gowan (2008) en Keukeleire en

Delreux (2014) op de vaagheid van het effectief multilateralisme te omzeilen. Daarnaast is er

ook de wens tot hervorming van het bestaande internationale systeem, maar hier bestaat

interne onenigheid over. Tegelijkertijd heeft de strategie een meer realistische, pragmatische

kijk op de internationale orde. Dit resulteert in de wens tot strategische autonomie, die als een

rode draad door de strategie heen loopt. Ten slotte wordt er, tot spijt van Menotti & Vencato

(2008) en Renard (2011 en 2014), niet veel gedaan om de strategische partnerschappen nieuw

leven in te blazen. Omdat de strategie in het teken staat van breedheid en flexibiliteit weigert

ze het concept scherp af te bakenen.

Deze thesis heeft via een analyse van de Europese Globale Strategie een beter inzicht

verschaft in de strategische ambities van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en

Veiligheidsbeleid. De logische volgende stap is te onderzoeken of (1) de EU haar

doelstellingen probeert waar te maken en (2) ze hier succesvol in is. Zal de Unie bijvoorbeeld

verdere stappen zetten in de ontwikkeling tot een strategische actor? Zal het principieel

pragmatisme daadwerkelijk de leidraad vormen van het Europese buitenlandse beleid?

Daarnaast willen we weten hoe de Unie haar plannen rond het nabuurschapsbeleid, mondiale

governance en de strategische partnerschappen wenst te implementeren. De hamvraag blijft

echter of men vooruitgang zal boeken rond de hoofddoelstellingen inzake militaire integratie

en strategische autonomie. Aangezien het succes van de EUGS uiteindelijk afhangt van een

succesvolle implementatie is het onderzoek pas volledig afgerond als ook deze vragen

beantwoord worden.

49

7. Bibliografie

Barrinha, A. (2016). Progressive realism and the EU's international actorness: towards a grand

strategy? Journal of European Integration , 441-454.

Biava, A., Drent, M., & Herd, G. P. (2011). Characterizing the European Union's Strategic

Culture: An Analytical Framework. Journal of Common Market Studies , 1227-1248.

Bickerton, C. J. (2011). European Union Foreign Policy: From Effectiveness to

Functionality. New York: Palgrave Macmillan.

Biscop, S. (2016). Finally: a new EU strategy. Global Affairs , 1-2.

Biscop, S. (2013). Peace without Money, War without Americans: Challenges for European

Strategy. International Affairs , 1125-1142.

Biscop, S. (2008). The ENP, Security and Democracy in the Context of the European Security

Strategy. Global Europe Papers , 1-14.

Biscop, S., & Andersson, J. J. (2008). The EU and the European Security Strategy: Forging a

Global Europe. New York: Routledge.

Biscop, S., & Coelmont, J. (2012). Europe, Strategy and Armed Forces: the Making of a

Distinctive Power. New York: Routledge.

Dannreuther, R. (2008). The European Security Strategy's regional objective: the

neighbourhood policy. In S. A. Biscop, The EU and the European Security Strategy: Forging

a Global Europe (pp. 62-80). New York: Routledge.

Dijkstra, H. (2016). Introduction: one-and-a-half cheers for the EU Global Strategy.

Contemporary Security Policy , 369-373.

Eder, F. (2011). The EU's counter-terrorism policy towards the Maghreb: trapped between

democratisation, economic interests and fear of destabilisation. European Security , 431-451.

Edström, H., & Gyllensporre, D. (2015). Minding the Gap between Words and Deeds:

Towards a New EU Strategy on Security. European Foreign Affairs Review , 3-22.

Edwards, G. (2011). The Pattern of the EU's Global Activity. In C. Hill, & M. Smith,

International Relations and the European Union (pp. 44-72). New York: Oxford University

Press Inc.

EUISS. (2009). The European Security Strategy 2003-2008: Building on Common Interests.

Parijs: European Union Institute for Security Studies.

EUISS. (2015). Towards an EU Global Strategy: Background, process, references. Parijs:

European Union Institute for Security Studies.

European Commission. (2015). Review of the European Neighbourhood Policy.

50

Europese Raad. (2003). A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy.

Brussel.

Europese Raad. (2016). Gedeelde visie, gemeenschappelijke actie: een sterker Europa - Een

algemene strategie voor de Europese Unie op het gebied van het buitenlands en

veiligheidsbeleid. Brussel: Europese Unie.

Europese Raad. (2008). Report on the Implementation of the European Security Strategy:

Providing Security in a Changing World. Brussel.

Europese Unie. (2016, Maart 27). European Union Global Strategy. Opgeroepen op Maart 27,

2016, van European Union Global Strategy: https://europa.eu/globalstrategy/en

Europese Unie. (2012). Verdrag betreffende de Europese Unie.

Frontini, A. (2016, Juli 12). The EU Global Strategy for Foreign and Security Policy: A Short

Guide for the Perplexed. Opgeroepen op Januari 18, 2017, van Istituto per gli studi di politica

internazionale: http://www.ispionline.it/it/pubblicazione/eu-global-strategy-foreign-and-

security-policy-short-guide-perplexed-15441

Gowan, R. (2008). The European Security Strategy's global objective: effective

multilateralism. In S. Biscop, & J. J. Andersson, The EU and the European Security Strategy:

Forging a Global Europe (pp. 42-61). New York: Routledge.

Haine, J.-Y. (2008). The European Security Strategy coping with threats: is Europe secure? In

S. Biscop, & J. J. Andersson, The EU and the European Security Strategy: Forging a Global

Europe (pp. 21-41). New York: Routledge.

Hill, C., & Smith, M. (2011). International Relations and the European Union. New York:

Oxford University Press Inc.

Howorth, J. (2010). The EU as a Global Actor: Grand Strategy for a Global Grand Bargain?

Journal of Common Market Studies , 455-474.

Howorth, J. (2011). The EU's Security and Defence Policy: Towards a Strategic Approach. In

C. Hill, & M. Smith, International Relations and the European Union (pp. 197-225). New

York: Oxford University Press Inc.

Keukeleire, S., & Delreux, T. (2014). The Foreign Policy of the European Union.

Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Keukeleire, S., & Hooijmaaijers, B. (2014). The BRICS and Other Emerging Power Alliances

and Multilateral Organizations in the Asia-Pacific and the Global South: Challenges for the

European Union and Its View on Multilateralism. Journal of Common Market Studies , 582-

599.

Kienzle, B. (2013). A European contribution to non-proliferation? The EU WMD strategy at

ten. International Affairs , 1143-1159.

51

Kirchner, E., & Berk, C. (2010). European Energy Security Co-operation: between Amity and

Enmity. Journal of Common Market Studies , 859-880.

Menotti, R., & Vencato, M. F. (2008). The European Security Strategy and the partners. In S.

Biscop, & J. J. Andersson, The EU and the European Security Strategy: Forging a global

Europe (pp. 103-121). New York: Routledge.

Merket, H. (2012). The European External Action Service and the Nexus between

CFSP/CSDP and Development Cooperation. European Foreign Affairs Review , 625-652.

Mogherini, F. (2015, Oktober 9). Remarks by High Representative/Vice-President Federica

Mogherini at the EUISS Annual Conference.



Mogherini, F. (2016, Juli 21). Speech by the High Representative / Vice-President Federica

Mogherini at the Carnegie Endowment for International Peace.

Nielsen, K. L., & Vilson, M. (2014). The Eastern Partnership: Soft Power Strategy or Policy

Failure? European Foreign Affairs Review , 243-262.

Renard, T. (2014). De strategische partnerschappen van de EU: work in progress.

Internationale Spectator , 16-19.

Renard, T. (2011). The Treachery of Strategies: A Call for True EU Strategic Partnerships.

Gent: Academia Press.

Romaniuk, S. N. (2011). The entire world's a stage: the EU's strategic presence in the

contemporary international arena. Romanian Journal of European Affairs , 5-30.

Silander, D., & Nilsson, M. (2014). Protecting and Promoting Europe: The ENP and the

Security-Democracy Nexus in Partner States. Journal of Applied Security , 460-477.

Smith, K. E. (2011). Enlargement, the Neighbourhood, and European Order. In C. S. Hill,

International Relations and the European Union (pp. 299-323). New York: Oxford

University Press Inc.

Smith, M. E. (2011). A Liberal Grand Strategy in a Realist World? Power, Purpose and the

EU's Changing Global Role. Journal of European Public Policy , 144-163.

Szulecki, K., & Westphal, K. (2014). The Cardinal Sins of European Energy Policy:

Nongovernance in an Uncertain Global Landscape. Global Policy , 38-51.

The Venusberg Group. (2007). Beyond 2010: European Grand Strategy in a Global Age.

Guetersloh: Bertelsmann Stiftung.

Tocci, N. (2016). Interview with Nathalie Tocci on the Global Strategy for the European

Union’s Foreign and Security Policy. (T. I. Spectator, Interviewer)

52

Toje, A. (2008). The European Union as a Small Power, or Conceptualizing Europe's

Strategic Actorness. Journal of European Integration , 199-215.

Wouters, J., & Ruys, T. (2004). The Fight against Terrorism and the European Security

Strategy. European Cooperation against Terrorism, (pp. 23-36).

STRATEGISCHE ONTWIKKELINGEN IN HET … · APEC Asia-Pacific Economic Cooperation ... In het eerste...

Documents

Transcript of STRATEGISCHE ONTWIKKELINGEN IN HET … · APEC Asia-Pacific Economic Cooperation ... In het eerste...