Scriptie Poot, Ron 2 - IFV · 2016-04-08 · moet hiermee terdege rekening worden gehouden. Op...

Samenwerken... samen besluiten! R. J. Poot, augustus 2000

Samenwerken... Samen besluiten!

besluitvormingsprocessen in de voorbereiding op de rampenbestrijding

COLOFON Scriptie in het kader van de opleiding Master of Crisis- and Disastermanagement cursusjaar 1999/2000 (commandeursopleiding) Auteur: drs. R. J. Poot Regionale brandweer Twente Postbus 1121 7550 BE Hengelo e-mail: [email protected] Begeleiding: drs. ing. G. van Staalduinen MPM Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA) te Arnhem Almelo, 29 augustus 2000

Samenwerken... samen besluiten! R. J. Poot, augustus 2000

Inhoudsopgave

Samenwerken... ....................................................................................................................................... 1 Samenvatting .......................................................................................................................................... 1 Algemene inleiding.................................................................................................................................... 3 Opzet onderzoek....................................................................................................................................... 4

2.1 Doelstellingen ......................................................................................................................... 4 2.2 Methodiek ................................................................................................................................ 4 2.3 Definities en afbakening ........................................................................................................ 5

Theoretisch kader ..................................................................................................................................... 6 3.1 Inleiding ................................................................................................................................... 6 3.2 Besluitvormingsmodel Koopman & Pool ............................................................................. 6 3.3 Organisaties en netwerken volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof. .................................... 7

Bestuurlijke ontwikkelingen ....................................................................................................................... 9 4.1 Inleiding ................................................................................................................................... 9 4.2 Regionalisering en de Wet gemeenschappelijke regelingen ............................................. 9 4.3 Ontwikkeling referentiekaders ............................................................................................ 10 4.4 Beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004........................................................................ 10 4.5 Dualisme en lokale democratie ........................................................................................... 11 4.6 Beeld naar aanleiding van de algemene ontwikkelingen ................................................. 12

Beschrijving organisaties rampenbestrijding .......................................................................................... 13 5.1 Inleiding ................................................................................................................................. 13 5.2 Brandweer ............................................................................................................................. 13 5.3 Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen .............................................. 16 5.4 Politie ..................................................................................................................................... 18 5.5 Gemeente .............................................................................................................................. 21 5.6 Plaatsing organisaties in besluitvormingsmodellen ......................................................... 23 5.7. Overeenkomsten tussen de hulpverlenende organisaties ............................................... 24

Samenwerken... samen besluiten! R. J. Poot, augustus 2000 -1-

Samenvatting

Centraal in dit werkstuk staan de besluitvormingsprocessen bij organisaties die een sleutelrol spelen bij de rampenbestrijding: regionale brandweer, regiopolitie en de (regionale) geneeskundige hulpverleningsorganisatie en gemeentelijke diensten, De besluitvormingsprocessen van deze instanties zijn geanalyseerd op basis van de typologie beschreven door Koopmans en Pool. Daarnaast is de rol van netwerkstructuren bij de besluitvorming bij deze organisaties belicht aan de hand van de kenmerken van netwerkorganisaties beschreven in De Bruijn en Ten Heuvelhof. Het volgende beeld komt naar voren:

· In de gemeente vindt besluitvorming plaats volgens het bureaucratisch model: centraal volgens sterk geformaliseerde besluitvormingsprocessen. Het zwaartepunt ligt bij het college van B&W. Er zijn vele zeer uiteenlopende netwerken: extern met vele maatschappelijke groeperingen, intern door de verschillende diensten binnen het gemeentelijk apparaat.

· Bij de regiopolitie vindt besluitvorming plaats volgens het neo-rationele model: sterk gecentraliseerd maar niet strak geformaliseerd. Het zwaartepunt van de besluitvorming ligt bij de korpschef. De invloed van netwerken op beleid- en besluitvorming is relatief beperkt op regionale schaal, de belangrijkste beleidsthema’s worden op rijksniveau geformuleerd.

· Bij de regionale brandweer vindt besluitvorming plaats volgens het arena-model: de inbreng van decentraal overleg (werkgroepen, commandantenoverleg) speelt een belangrijke rol, de processen zijn vrij duidelijk gereguleerd. Het zwaartepunt ligt bij het commandantenoverleg. De belangrijkste netwerken zijn: de aangesloten gemeenten, van belang voor het verkrijgen van voldoende draagvlak, en de samenwerking met de andere hulpverleningsdiensten.

· Bij de geneeskundige organisatie vindt besluitvorming deels plaats via het open-eind model. Het betreft decentraal overleg met de verschillende ketenpartners leidend tot afspraken en convenanten. Daarnaast is de afstemming met de aangesloten gemeenten in de regio belangrijk, deze besluitvorming komt overeen met het arena-model bij de regionale brandweer. Het zwaartepunt ligt bij het overleg met de ketenpartners. De belangrijkste netwerken zijn: de partners uit de geneeskundige hulpverleningspartners, de gemeenten en de overige hulpverleningsorganisaties (met name regionale brandweer).

Er blijkt sprake te zijn van heel verschillende typen besluitvorming en slechts een gedeeltelijke overlap van netwerken. Bij het intensiveren van de samenwerking (dat wil zeggen: meer gezamenlijk besluiten) moet hiermee terdege rekening worden gehouden. Op grond van een aantal recente beleidsstukken ziet de toekomstige ontwikkeling bij de organisatie van de rampenbestrijding er in hoofdlijnen als volgt uit: - bestuurlijke verantwoordelijkheid rampenbestrijding blijft liggen op lokaal niveau. - de burgemeester heeft hierin een toenemende eigenstandige rol en verantwoordelijkheid - de voorbereiding en de uitvoering ligt op bovenlokaal niveau, de omvang van de politieregio is maatgevend. - de belangrijkste hulpverleningsdiensten (politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening) zullen niet integreren maar door een versterkte samenwerking hun aandeel in een effectieve gezamenlijke rampenbestrijding moeten leveren. Door middel van veldonderzoek bij hulpverleningsorganisaties in de Regio Twente en bij een aantal brandweerregio’s in het land is gekeken hoe besluitvorming in de praktijk is georganiseerd. Gekeken is naar de stappen die tot besluitvorming leiden en hoe de afstemming met andere hulpverleningsorganisaties hierin een plaats krijgt. Ook is gekeken hoeveel capaciteit bij de organisaties ingezet wordt voor de rampenbestrijding. Bij politie, GGD en gemeentelijke diensten is de capaciteit gering in is de rampenbestrijdingstaak weinig bepalend voor de organisatievorm en de besluitvormingsstructuur. De overeenkomsten en verschillen tussen de onderzochte hulpverleningsorganisaties zijn beschreven en geanalyseerd. Gekeken is hoe de kenmerken van de theoretische besluitvormingsmodellen in de praktijksituatie terug te vinden zijn. Op grond van de resultaten zijn conclusies en aanbevelingen geformuleerd. Deze zijn gebaseerd op een structuur van onderlinge samenwerking en niet van integratie van diensten.


Eén van de aanbevelingen is in de multidisciplinaire besluitvorming een belangrijke strategische rol te geven aan een regionaal burgemeestersoverleg onder leiding van de korpsbeheerder. Ambtelijk dient dit overleg goed (inhoudelijk) voorbereid te worden. Aan de basis staat een multidisciplinaire werkgroep, die de vele netwerken waaraan wordt deelgenomen onderhoudt. Dit niveau verlangt goede onderlinge informatie uitwisseling en structurering van de netwerken. Tussen de inhoudelijke voorbereiding door de werkgroep en de besluitvorming in het burgemeestersoverleg bevindt zich het niveau van een directie-overleg. Hieraan nemen deel: korpschef, Regionaal Geneeskundig Functionaris en regionaal commandant Brandweer. In de praktijk ontbreekt op dit niveau een vertegenwoordiging van de gemeentelijke processen. De ambtenaren openbare veiligheid in de gemeentelijke organisaties vormen een versnipperd en zwakke component van de rampenbestrijding. Aanbevolen wordt dit door regionale krachtenbundeling te verbeteren onder leiding van een regionaal AOV-functionaris op directie-niveau, bijvoorbeeld de gemeentesecretaris van de grootste gemeente.


· Algemene inleiding Rampen bestaan. In de periode dat deze scriptie werd geschreven voltrok zich op enkele kilometers afstand een ramp, de explosie van een vuurwerkopslagplaats in Enschede op 13 mei 2000, waardoor een complete woonwijk werd weggevaagd. Vele doden en gewonden vielen te betreuren. Dagenlang was de gebeurtenis voorpaginanieuws en nog jarenlang zal er gesproken worden hoe dit had kunnen gebeuren en hoe dit had moeten worden voorkomen. Het was niet de eerste ramp in ons land en het zal het niet de laatste zijn. De wetenschap dat rampen bestaan betekent dat de maatschappij zich op deze gebeurtenissen kan voorbereiden. Er ligt een bestuurlijke verantwoordelijkheid om alles te doen om rampen te voorkomen en om, als er zich een dergelijke situatie voordoet, deze met alle beschikbare middelen te bestrijden en de schadelijke effecten zo klein mogelijk te laten zijn. In dit werkstuk staat de bestuurlijke en organisatorische voorbereiding van de rampenbestrijding centraal. Vier organisaties nemen hierbij steeds een belangrijke plaat in: gemeentelijke diensten, politie, brandweer en de geneeskundige hulpverlening. Er zijn er meer te noemen, maar deze studie beperkt zich tot deze vier sleutelorganisaties. De betrokkenheid van meerdere instanties maakt de aansturing en organisatie van de rampenbestrijding complex. Het slagen van de rampenbestrijding is mede afhankelijk van een goede samenwerking. Bij de voorbereiding op grootschalig incidenten mag van de betrokken instanties verlangd worden dat zij onderlinge afstemming zoeken en onderling overeenstemmende besluiten nemen. Deze afstemming is minder vanzelfsprekend dan het lijkt. De aard van de organisaties en de wijze waarop zij besluiten nemen verschillen sterk. In deze studie worden de organisaties en hun besluitvormingsstructuren nader onder de loep genomen aan de hand van theoretische besluitvormingsmodellen en kenmerken van organisaties in netwerken. Door middel van veldonderzoek wordt gekeken hoe een en ander in praktijk vorm heeft gekregen. In het eerstvolgende hoofdstuk wordt de methode van onderzoek nader toegelicht. Daarna, in hoofdstuk 3, wordt vanuit een theoretische invalshoek gekeken naar besluitvorming in organisaties en naar de kenmerken van netwerkorganisaties en hun invloed op de besluitvorming. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 aandacht besteed aan enkele algemene bestuurlijke ontwikkelingen die momenteel gaande zijn en die van belang zijn voor de positie van de besproken organisaties. De vier organisaties en hun taken in de rampenbestrijding worden in hoofdstuk 5 stuk voor stuk nader uitgewerkt, waarbij de wettelijke taken, organisatievorm en de actuele ontwikkelingen aan bod komen. Aan het eind van dit hoofdstuk worden de organisaties geplaatst in het eerder beschreven theoretisch kader. In hoofdstuk 6 worden de resultaten van het veldonderzoek gepresenteerd. Gekeken is hoe in de praktijk de besluitvormingsprocessen zijn terug te vinden, met name als het gaat om samenwerking tussen de hulpverleningsdiensten, Verschillen en overeenkomsten worden nader geanalyseerd aan de hand van een casus. Een aantal aspecten van het besproken thema worden kritisch beschouwd in een discussiehoofdstuk (hoofdstuk 7), waarin met name aan de orde komt: aanpassing van de besluitvormingsstructuren aan die van de politieregio’s en integratie van hulpverlenende diensten. In de conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 8) worden handreikingen gegeven op welke wijze de besluitvormingsprocessen betreffende de voorbereiding van de rampenbestrijding er uit zou kunnen zien, uitgaande van de bestaande organisatiestructuren.


- Opzet onderzoek 2.1 Doelstellingen Het doel van dit onderzoek is te analyseren welke manier(en) van besluitvorming het meest passend is (zijn) bij de samenwerking van brandweer, geneeskundige hulpverlening, politie en gemeentelijke diensten bij de voorbereiding op de rampenbestrijding. Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn een vijftal deelvragen geformuleerd.

· Wat zijn de kenmerken van de verschillende organisaties die van invloed zijn op de besluitvormingsprocessen.?

· Wat zijn de huidige ontwikkelingen op het gebied van de rampenbestrijding die van invloed zijn op de besproken organisaties?

· Hoe zijn op dit moment de besluitvormingstrajecten bij de individuele organisaties in de praktijk georganiseerd?

· Hoe vindt afstemming plaats als het gaat om besluitvorming die meerdere organisaties aangaat?

· Welke aanbevelingen kunnen gegeven worden ten aanzien van gezamenlijke besluitvorming om de voorbereiding op de rampenbestrijding te verbeteren?

2.2 Methodiek Het uitgevoerde onderzoek bestaat uit literatuurstudie en een veldonderzoek. In de literatuur is het theoretisch kader gezocht dat een verklaring kan bieden over de wijze waarop besluitvormingsprocessen in organisaties plaatsvinden. Dit theoretisch kader dient in staat te zijn de organisaties te karakteriseren en de verschillen tussen de organisaties te verklaren. Dit is van belang als er nagedacht wordt over samenwerking en gezamenlijke besluitvorming door de diensten. Hierbij is betrokken het functioneren van organisaties in netwerkstructuren. Te verwachten is dat organisaties die naast hun eigen doelstellingen een gezamenlijk belang op het gebied van de grootschalige hulpverlening hebben te maken krijgen met de kenmerken van netwerkorganisaties. In de literatuur zijn aanknopingspunten gezocht om het gedrag van organisaties in netwerken te herkennen en toe te passen op de netwerkstructuren die ontstaan bij de voorbereiding op de rampenbestrijding. De vier organisaties die in deze studie centraal staan zijn beschreven en geplaatst in het kader van de beschreven besluitvormingsmodellen en netwerkstructuren. Aan de hand van actuele beleidsnotities is een beeld geschetst van de ontwikkelingen die zich momenteel voordoen en die van belang zijn voor de rampenbestrijdingsorganisatie. Het veldonderzoek bestaat uit het beschrijven van de besluitvormingstrajecten die in de praktijk plaatsvinden bij regionale brandweer, geneeskundige hulpverlening, politie en gemeenten. De nadruk ligt bij de regionale brandweren, gelet op hun (wettelijke) coördinerende rol bij de voorbereiding op de rampenbestrijding.

Voor het onderzoek zijn interviews en telefoongesprekken gehouden met beleidsmedewerkers die bij de instanties werkzaam zijn en betrokken zijn bij besluitvormingsprocessen. Als basis is genomen de besluitvormingsstructuur zoals die in de eigen regio van de onderzoeker voorkomt, te weten de Regio Twente. Gesprekken zijn gevoerd met medewerkers van regionale brandweer, geneeskundige hulpverleningsorganisatie, politie en gemeenten, die nauw betrokken zijn bij de besluitvorming in de organisatie. Daarnaast zijn telefonisch gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van enkele andere regio’s in het land, deels hulpverleningsregio’s waarbij integratie van brandweer en geneeskundige hulpverleningsorganisatie heeft plaatsgevonden en deels “gewone” regionale brandweren. In de gevoerde gesprekken zijn de volgende vragen behandeld:

· Welke stappen onderscheidt u in uw organisatie als een volledig besluitvormingstraject wordt doorlopen?


· Waar liggen de inhoudelijke en bestuurlijke zwaartepunten in dit traject?

· Hoe is het overleg met de andere partijen in het besluitvormingstraject opgenomen?

· Hoeveel personele capaciteit kent uw organisatie en hoeveel is betrokken bij de voorbereiding op de rampenbestrijding?

Het besluitvormingstraject is voor elke ondervraagde instantie in kaart gebracht en opgenomen in de bijlagen. De resultaten zijn met elkaar vergeleken; aan de hand van deze analyse zijn conclusies en aanbevelingen geformuleerd.

2.3 Definities en afbakening In deze studie wordt gesproken over rampenbestrijding en optreden bij grootschalige incidenten. In beide gevallen wordt hiermee bedoeld het optreden bij rampen zoals gedefinieerd in artikel I van de Wet rampen en zware ongevallen (1985):

“Een ramp of een zwaar ongeval is een gebeurtenis, waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen dan wel grote materiële belangen in ernstige mate bedreigd worden en waarbij een gecoördineerde inzet van verschillende disciplines vereist is om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.”

Naast het begrip ramp of zwaar ongeval wordt de term “crisis” gebezigd. Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming (1998) geeft de volgende definitie van een crisis:

“Een ernstige verstoring van de basisstructuren van het maatschappelijk systeem en/of aantasting van de fundamentele waarden en normen van het maatschappelijk systeem”.

In vergelijking tot het hierboven gedefinieerde begrip ramp/zwaar ongeval gaat het bij een crisis vaak om een reeks gebeurtenissen, waarvan de oorsprong diffuus is. Er zijn verschillende factoren in het spel die de crisis sturen en het is niet altijd zonder meer duidelijk wat er gedaan moet worden en door wie. Met name om deze laatste reden zal er bij een crisis eerder sprake zijn van belangentegenstellingen die kunnen leiden tot conflictsituaties. Veelal zal de voorbereiding op crisissituaties grote overeenkomsten vertonen met die op rampen. In deze studie is geen aandacht geschonken aan de specifieke kenmerken die crisissituaties zoals hierboven gedefinieerd bezitten. Bij de rampenbestrijding kunnen zeer veel organisaties betrokken worden, afhankelijk van de omstandigheden. Deze studie richt zich op de meest voorkomende instanties die bijna altijd een belangrijke rol spelen bij rampen en andere grootschalige incidenten: de operationele hulpverlening bestaande uit brandweer, politie, geneeskundige hulpverleningsorganisatie en gemeentelijke diensten. Onder de geneeskundige hulpverleningsorganisatie wordt het geheel van organisaties verstaan die betrokken zijn bij de keten van grootschalige hulpverlening: ambulancediensten, CPA, GGD, Ned. Rode Kruis, ziekenhuizen, traumateams, huisartsen. De gemeentelijke diensten zijn de onderdelen van het gemeentelijk ambtelijk apparaat die betrokken zijn bij de rampenbestrijding: gemeentelijk sociale dienst, milieudienst, burgerzaken, bouwdienst, huisvesting. De organisatie en benaming van deze diensten verschilt per gemeente. Daarnaast is de gemeente primair verantwoordelijke voor de rampenbestrijding. Deze verantwoordelijkheid ligt bij het gemeentebestuur: burgemeester, wethouders en gemeenteraad. Het onderscheid tussen de bestuurlijke verantwoordelijkheid en de uitvoering van taken is van belang in dit werkstuk, vandaar dat gesproken wordt over “gemeentebestuur” als het gaat om de bestuurlijke verantwoordelijkheid en over “gemeentelijke diensten”, “gemeentelijk apparaat” of “gemeentelijke organisatie” als het om de uitvoering van de rampenbestrijdingstaken gaat. Indien gesproken wordt over “de gemeente” in zijn algemeenheid, wordt het geheel van bestuur en ambtelijk apparaat bedoeld.


· Theoretisch kader

3.1 Inleiding Bij het bestrijden van rampen en zware ongevallen zijn bijna steeds politie, brandweer, geneeskundige hulpverleningsorganisatie en gemeentelijke diensten in actie. Men opereert volgens afgesproken procedures, die specifiek gelden voor de rampsituatie in een organisatie die hiervoor ontworpen is. In normale omstandigheden hebben de organisaties een structuur, die zo goed mogelijk past bij het dagelijkse takenpakket. Deze verschilt uiteraard van de rampenbestrijding. Wel geldt dat een van de “normale” taken de voorbereiding op de rampenbestrijding is. Dit geldt voor alle vier de organisaties en elke organisatie dient hierover besluiten te nemen. Aan de hand van een viertal besluitvormingsmodellen die beschreven zijn door Koopman & Pool (1992) worden de vier organisaties aan de hand van hun kenmerken geanalyseerd en getypeerd. Elk van de organisaties heeft, ieder op zijn eigen manier, te maken met andere organisaties. Het samenwerken met anderen dient een gezamenlijk belang. Dit gezamenlijk belang zal deel uitmaken van het doel, het eigen belang van de organisatie, maar kan ook deels tegenstrijdig met het eigen doel zijn. De belanghebbende partijen zullen met elkaar een netwerkorganisatie vormen om tot een gezamenlijk en acceptabel resultaat te komen. Om inzicht te krijgen in het functioneren van netwerkstructuren wordt gebruik gemaakt van de kenmerken die beschreven zijn door De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999). In het volgende hoofdstuk worden de vier sleutelorganisaties nader besproken in het licht van de vier besluitvormingsmodellen en de kenmerken van netwerkstructuren.

3.2 Besluitvormingsmodel Koopman & Pool Koopman & Pool (1992) beschrijven de wijze waarop besluitvorming in verschillende typen organisaties plaatsvindt. Uitgangspunt hierbij is de rationele besluitvorming. Van rationele besluitvorming is sprake wanneer wordt voldaan aan de volgende voorwaarden (Janis & Mann, 1977):

· Er is sprake van bekende doelen.

· De beslissers hebben zicht op alternatieve handelingsmogelijkheden.

· Er vindt een zorgvuldige afweging plaats van mogelijke voor- en nadelen.

· Ook wanneer men al een voorlopig idee heeft van een oplossing bestaat er nog aandacht voor nieuwe informatie.

· Er is sprake van correcte interpretatie van nieuwe informatie, ook indien deze strijdig is met de eigen voorkeur.

· Voordat een beslissing definitief wordt, vindt er nog een heroverweging plaats van positieve en negatieve gevolgen van diverse alternatieven.

· Men hanteert een gedetailleerd invoeringsplan, inclusief een “rampenplan” voor het geval dat de invoering mislukt.

Dit model is prescriptief, dat wil zeggen: het schrijft beslissers voor hoe zij idealiter dienen te handelen. Uit descriptief onderzoek blijkt dat de besluitvorming in de praktijk zelden voldoet aan dit rationele model, maar grofweg valt in te delen in een beperkt aantal hoofdvormen (modellen) die geregeld worden aangetroffen. Deze zijn te typeren aan de hand van twee belangrijke dimensies: 1 - de mate van centralisatie; dit wil zeggen: is bij besluitvorming de beïnvloeding van bovenaf bepalend in de organisatie (top-down) of is er decentrale besluitvorming met vooral beïnvloeding van onderop (bottom-up). 2 - de mate van formalisatie; hiermee wordt bedoeld of de besluitvorming sterk aan regels is gebonden of dat deze juist sterk informeel van karakter is. Als deze twee dimensies als hoofdassen tegen elkaar worden uitgezet ontstaat een matrix verdeel in vier kwadranten. Elk kwadrant typeert een bepaald model van besluitvorming. In onderstaand schema staan de vier modellen binnen de genoemde dimensies uitgezet. Koopman & Pool onderscheiden het neo-rationele model, het bureaucratische model, het arena-model en het open-eind model.


Flexibiliteit / decentralisatie

Hoge formalisatie

ARENA MODEL onderhandeling

OPEN-EIND MODEL stap-voor-stap ontwikkeling

Lage formalisatie

BUREAUCRATISCHE MODEL planning en controle

NEO-RATIONELE MODEL aansturing vanuit één punt

Beheersing / centralisatie

Vier modellen van besluitvorming (Koopman & Pool, 1990) De besluitvorming in het neo-rationele model wordt gekenmerkt doordat vele, ook belangrijke beslissingen snel en zonder uitvoerig onderzoek of overleg genomen worden. De macht is geconcentreerd en er is weinig regelgeving die de macht van de top beperkt. Kenmerkend voor het bureaucratisch model is dat de besluitvorming sterk wordt bepaald door regelgeving, zowel eigen regels als wetgeving of voorschriften van buitenaf. De besluitvorming is daardoor sterk geformaliseerd door regels, planning en controle. De organisatiestructuur is traditioneel veelal hiërarchisch, maar vele personen en groepen krijgen in het besluitvormingsproces een rol (parafencultuur). In het arena-model wordt besluitvorming beheerst door onderhandelingen tussen belanghebbenden. De macht in de organisatie is relatief gespreid, de onderlinge machtsverschillen zijn klein. Er is geen centraal apparaat dat beslissingen neemt, waardoor het een voortdurend probleem is voldoende consensus en acceptatie voor beslissingen te verwerven. Besluitvorming volgens het open-eind model wordt gekenmerkt door een onzekere procesgang. Het zicht op het doel of op de wijze waarop het doel te bereiken is, is beperkt. Onvoorziene omstandigheden en gebeurtenissen doorkruisen steeds de aanpak waardoor men zich moet aanpassen. Dit dwingt tot een stap-voor-stap benadering.

3.3 Organisaties en netwerken volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof. Organisaties staan niet op zichzelf, maar zijn mede afhankelijk van andere partijen. Deze partijen worden actoren genoemd. De organisatie met zijn actoren vormen samen een netwerk, waar zij met verschillende belangen inzitten, maar voor de realisering van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn. Een organisaties kan zelf ook een netwerkstructuur hebben. Een organisatie kan bestaan uit relatief autonome eenheden, die onderling afhankelijk zijn, terwijl er ook afhankelijkheden bestaan tussen deze eenheden en de top van de organisatie. Netwerkstructuren zijn zowel terug te vinden bij bedrijven als bij overheidsorganisaties. De Bruijn en Ten Heuvelhof (1999) geven een uitwerking van het netwerkconcept. Dit concept kan toegepast worden om inzicht te krijgen in de sturingsprocessen die spelen bij organisaties. In het kader van dit werkstuk is dit inzicht van belang. Bij de voorbereiding op de rampenbestrijding spelen immers vele instanties een rol, die van elkaar afhankelijk zijn om een goed resultaat te kunnen leveren. De organisaties zoals gemeenten, brandweer, politie en de geneeskundige hulpverlening vormen met elkaar een netwerk. Tevens hebben de organisaties intern zelf vaak ook een uitgesproken netwerkstructuur, zoals de partijen die met elkaar de geneeskundige hulpverleningsketen bij grootschalige incidenten vormen of de regionale brandweerorganisatie die bestaat uit autonome gemeentelijke korpsen of de afdelingen binnen het gemeentelijk apparaat. De voorbereiding op rampen en zware ongevallen kan op zich gezien worden als een rationeel proces. Aan de hand van beschreven scenario’s, aanwezige risico’s, onderkenning van bepaalde ramptypen en


ervaringen uit het verleden kan men zich een bepaald beeld vormen van de maatregelen die moeten worden genomen om rampen te bestrijden als deze zich voordoen. De benodigde menskracht, materiaal en materieel en de organisatiestructuren kunnen door verstandige mensen worden bedacht en op papier worden gezet. Daarmee is nog niet gezegd, dat deze maatregelen ook daadwerkelijk in praktijk worden gebracht. Voor het zover is, dient er besluitvorming plaats te vinden en zullen er middelen ter beschikking gesteld moeten worden om de besluiten tot uitvoering te brengen. Bij rationele besluitvorming zal het proces starten met een probleemformulering en de vaststelling van doelstellingen. Hierna wordt het probleem in deelproblemen uiteengelegd, informatie verzameld en een besluit genomen. Dit wordt vervolgens uitgevoerd en geëvalueerd. Daar, waar echter meerdere partijen (actoren) meedoen is er niet altijd sprake van rationele besluitvorming maar krijgt met te maken met processen die kenmerkend zijn voor een netwerkstructuur. In een netwerk spelen verschillende actoren mee die verschillende belangen hebben maar tegelijkertijd van elkaar in zekere mate afhankelijk zijn. De bereidheid tot een bepaald besluit te komen zal per organisatie verschillend zijn, afhankelijk hoe sterk elke organisatie de rampenbestrijding als probleem onderkent. Zo kunnen in een gemeente de problemen op het gebied van werkeloosheid, stadsvernieuwing of milieuzorg hoger op de politieke agenda staan dan het nemen van dure voorzorgsmaatregelen voor een ramp die misschien nooit plaatsvindt. Bij de geneeskundige sector baart het op peil houden van de algemene basisgezondheidszorg meer zorgen dan het paraat houden van voldoende ambulances voor eventuele rampen. Ook de organisaties onderling zullen concurreren om zoveel mogelijk van de schaarse middelen in te kunnen zetten voor de eigen doelstellingen. De besluitvorming zal zich derhalve afspelen in een arena, waarin verschillende partijen met verschillende belangen en doelstellingen tot een bepaald voor ieder acceptabel resultaat moeten komen. Een dergelijk besluitvormingsproces loopt vaak grillig en ongestructureerd en meestal leidt het tot een compromis, waarin ieder zich redelijk kan vinden. In een der volgende hoofdstukken (hoofdstuk 5) zal bij de beschrijving van de vier organisaties die in deze studie centraal staan: gemeentelijke diensten, brandweer, politie, geneeskundige hulpverlening, de kenmerken van de netwerkorganisaties en hun invloed op de besluitvorming besproken worden.


Bestuurlijke ontwikkelingen

4.1 Inleiding In ons land zijn momenteel de nodige ontwikkelingen actueel op het gebied van de organisatie van de rampenbestrijding. Al jarenlang is een regionalisering van hulpverleningsorganisaties aan de gang als het gaat om grootschalig optreden: regionale brandweer, politie en geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. Door schaalvergroting streeft men naar kwaliteitsverbetering. Teneinde de gewenste kwaliteit te kunnen beoordelen zijn referentiekaders voor de hulpverleningsdiensten opgesteld. Deze ontwikkeling wordt kort geschetst. In december 1999 is de beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004 verschenen, waarin bepleit wordt voor een versteviging van de regionalisering door het onderling afstemmen van de grenzen en de bestuurlijke organisatie van de zo ontstane veiligheidsregio’s. Over deze onderwerpen zijn inmiddels adviezen verschenen en heeft het kabinet zijn standpunt bepaald. Op gemeentelijk niveau speelt momenteel de discussie over de aanbevelingen van de commissie Elzenga over dualisme en lokaal bestuur. Hierin komt onder meer de positie van de (gekozen) burgemeester aan de orde. De organisatie van de rampenbestrijding kan niet los gezien worden van de bestuurlijke ontwikkelingen die zich voordoen. In dit hoofdstuk worden een aantal algemene ontwikkelingen toegelicht. In hoofdstuk 5 komen de meer specifieke ontwikkelingen per discipline aan bod in de beschrijvingen van de organisaties.

4.2 Regionalisering en de Wet gemeenschappelijke regelingen Nederland kent drie democratisch gecontroleerde bestuurslagen: gemeente, provincie en rijk, in de volksmond ook wel het “Huis van Thorbecke” genoemd naar de grondlegger van deze indeling. Veel is er in de loop van de jaren gedacht en gesproken over aanpassingen van deze driedeling. Met name de discussie over de schaalomvang tussen gemeente en provincie valt hierin op. Steeds weer leeft de wens bovenlokale aangelegenheden op te lossen op een kleinere schaal dan die van de huidige provincies. In de zeventiger jaren bestonden plannen om het land op te delen in meer kleinere provincies. In de tachtiger jaren is de regiovorming ingezet. Op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen 1985 (Wgr) is de bovenlokale samenwerking gestructureerd in gebundelde en geïntegreerde samenwerkingsverbanden. In de negentiger jaren is de organisatie van het binnenlands bestuur voornamelijk in de aandacht geweest door de discussie over de zogenaamde kaderwetgebieden. In zeven gebieden zou een nieuwe vorm van regionaal bestuur worden geïntroduceerd, de stadsprovincies, passend binnen het Huis van Thorbecke. Van deze bestuurlijke vernieuwing is weinig terecht gekomen. Door alle discussies heen is een trend steeds constant aanwezig gebleven: de schaalvergroting door gemeentelijke herindeling. Voor de rampenbestrijding is deze regionalisering van grote betekenis, daar het wettelijk de schaal is waarop de rampenbestrijding moet worden voorbereid en gecoördineerd. Voor deze taak zijn gemeenten verplicht een regionale brandweer in te stellen (Brandweerwet 1985, Wet Rampen en Zware ongevallen 1985). Later zijn ook de taken van politie en geneeskundige hulpverlening naar regionale schaal getild, zij het dat de politieregio’s andere grenzen hebben dan de Wgr-regio’s waaronder brandweer en geneeskundige hulpverlening vielen. Daarnaast speelt nog het probleem dat de provinciegrenzen soms dwars door die van politieregio’s of Wgr-regio’s heen liepen. Voor de onderlinge samenwerking is het door elkaar lopen van geografische grenzen een sterk complicerende factor. Het aantal partijen neemt sterk toe en men kan geconfronteerd worden met verschillende afspraken die in verschillende regio’s of provincies worden gemaakt. Het is daarom begrijpelijk dat in de laatste beleidsnotitie Rampenbestrijding van het ministerie van BZK er voor gepleit wordt de grenzen op elkaar af te stemmen. De structuur die de Wgr heeft gebracht ondervindt ook kritiek. Momenteel ligt er een wetsvoorstel om de verplichte bundeling en integratie van gemeenschappelijke regelingen in samenwerkingsgebieden uit de wet te schrappen. De Wgr wordt hierdoor teruggebracht tot een wettelijk kader voor de vrijwillige


samenwerking tussen gemeenten voor de uitvoering van lokale taken. Ook is goedkeuring door de provincie niet meer vereist.

4.3 Ontwikkeling referentiekaders De projecten versterking brandweer (PVB) en geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (PGHOR) hebben als doel de kwaliteit van de rampenbestrijding te verbeteren. Hiertoe zijn veel extra middelen van het rijk ter beschikking gesteld om de benodigde personele capaciteit en kwaliteit in huis te halen. Dit versterkingsproces gaat komende jaren door, vanaf 2000 wordt landelijk 85 miljoen extra ingezet om de kwaliteitsslag te maken, de gelden komen gefaseerd in de komende jaren ter beschikking van de regio’s. Daar tegenover staat dat er in toenemende mate verantwoording afgelegd moet worden door de regio’s over de besteding van de middelen. Voor de brandweer is in 1996 een referentiekader verschenen waarin de kwaliteitseisen die aan de organisatie van de rampenbestrijding gesteld worden staan opgesomd. Ook de politie beschikt sinds december 1999 over een dergelijk document (Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie), voor de geneeskundige keten is er tot op heden geen referentiekader opgesteld. De referentiekaders zijn opgesteld door het ministerie van BZK in samenspraak met respectievelijk de besturen van de regionale brandweren en de raad van hoofdcommissarissen en kunnen rekenen op voldoende draagvlak om als norm te worden aanvaard. Voor alle drie de diensten geldt dat de inspanningen (waar aanwezig op basis van de genoemde referentiekaders) in organisatieplannen vastgelegd moeten worden. Daarnaast wordt verlangd dat de drie plannen onderling afgestemd zijn. De wijze waarop de afstemming plaatsvindt moet vastgelegd worden in een gezamenlijk beheersplan voor de rampenbestrijding. In 2003 is iedere regio wettelijk verplicht over een vastgesteld beheersplan te beschikken en dienen de individuele organisatieplannen binnen die hierin gestelde kaders te passen. De regionale brandweer heeft de opdracht gekregen voor de coördinatie te zorgen bij de totstandkoming van het beheersplan. De referentiekaders, de organisatieplannen en de gezamenlijke beheersplannen bieden voor bestuurders het instrumentarium om de beleidsdoelen voor de brandweerzorg en de rampenbestrijding vast te stellen en toetsbaar te maken.

4.4 Beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004 Territoriale congruentie In de beleidsnota Rampenbestrijding van het ministerie van BZK wordt het probleem gesignaleerd, dat de regiogrenzen van verschillende hulpverleningsdiensten niet met elkaar overeenkomen of over provinciegrenzen heengaan. Bestuurlijke samenwerking wordt hierdoor sterk bemoeilijkt, daar door overlapping van regio’s er meer afstemming nodig is dan in een regio waarin de hulpverleningsdiensten dezelfde grenzen aanhouden. Regionale besluitvorming wordt hierdoor onnodig moeilijk wat zonder twijfel ten koste gaat van de kwaliteit van de onderlinge afstemming van hulpverleningsdiensten en gemeenten. Om van deze lappendeken af te komen zet het ministerie van BZK in op territoriale congruentie van de hulpverleningsdiensten. Door gelijkschakeling van de regiogrenzen van de diensten wordt de bestuurlijke aansturing eenvoudiger en beter. De politieregio’s zijn hierbij richtinggevend. Het kabinet ondersteunt deze lijn. Bestuurlijke inbedding veiligheidsregio’s In het verlengde van de territoriale congruentie ligt de vraag of het ook wenselijk is de hulpverleningsdiensten bestuurlijk te integreren tot veiligheidsregio’s. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) heeft op verzoek van het kabinet deze vraag onderzocht en een advies geformuleerd (december 1999). In april 2000 is dit advies door de regering overgenomen en voorgelegd aan de Tweede Kamer. Wat betreft de bestuurlijke inbedding heeft de ROB een zestal modellen onder de loep genomen en deze op een zestal criteria getoetst. De conclusie is dat een vergaande integratie van de drie belangrijkste hulpverleningsregio’s niet wenselijk is. De belangrijkste nadelen van een vergaande


integratie die de raad noemt zijn het gebrek aan democratische legitimiteit en het feit, dat deze bestuursvorm niet past binnen de bestuurlijke hoofdstructuur van gemeente, provincie en rijk. Het veiligheidsbeleid ziet de ROB als een lokale taak en de rampenbestrijding een vorm van verlengd lokaal bestuur. Ingezet moet worden op een goede bestuurlijke samenwerking van brandweer en geneeskundige hulpverlening en gestructureerd overleg met het regionaal college van de politieregio. De provincie krijgt in deze visie een zwaardere rol toebedeeld als coördinator en toezichthouder. De territoriale congruentie, die de raad van harte ondersteunt, zal de operationele en bestuurlijke samenwerking tussen de diensten bevorderen. De ROB sluit aan bij de onderzoekingen van de commissie Elzenga (zie elders in dit hoofdstuk) waarin de positie van de lokale democratie nader belicht wordt en er aanbevelingen worden gedaan ter versterking van de besluitvorming op lokaal niveau. Regionaal beheersplan rampenbestrijding In de nota wordt de regionale brandweer naar voren gedragen als kartrekker voor het tot stand komen van een regionaal beheersplan rampenbestrijding. Dit beheersplan stelt de kaders voor de organisatieplannen van de betrokken (regionale) hulpverleningsinstanties, te weten politie, GHOR en brandweer. De regionale besturen van deze organisaties zullen hun instemming verleend moeten hebben voor dit beheersplan. Het doel is door dit instrument de samenwerking tussen de disciplines te verbeteren. Uiterlijk 2003 dient iedere regio een vastgesteld beheersplan rampenbestrijding te hebben. Het plan wordt wettelijk vastgelegd.

4.5 Dualisme en lokale democratie Bij koninklijk besluit van 30 september 1998 heeft de regering Kok II de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie ingesteld en de volgende opdracht meegegeven:

“De Staatscommissie heeft tot taak advies uit te brengen over de wijze waarop de dualisering van het lokaal bestuursmodel vormgegeven kan worden, inclusief de juridische aspecten en overige consequenties, daarbij in elk geval beziende: a. hoe de eventuele invoering van de gekozen burgemeester zich daartoe zou verhouden en welke juridische en andere consequenties daaraan verbonden zouden zijn; b. de combinatie of spreiding van verkiezingen. De Staatscommissie brengt uiterlijk 1 januari 2000 advies uit.”

De reden van de instelling van deze commissie, naar haar voorzitter ook wel de commissie Elzenga genoemd, is dat de regering van mening is dat het lokaal bestuursmodel op een aantal punten aan herziening toe is. In het regeerakkoord wordt gekozen voor een in de praktijk reeds in gang gezette ontwikkeling naar meer dualisme op lokaal niveau. De opdracht aan de commissie is derhalve niet te onderzoeken of dualisering wenselijk is, maar om te onderzoeken op welke wijze de dualisering van het lokale bestuursmodel kan worden vormgegeven. Onder dualisme wordt verstaan een sterke ontvlechting van de posities en bevoegdheden van raad en college. Hierdoor worden burgemeester en wethouders als college in een nieuwe positie gebracht. “De toename van de aard en de omvang van het pakket aan taken en bevoegdheden van het college bij gedualiseerde verhoudingen, vergt een nadrukkelijke vernieuwing van de verhoudingen binnen het college van burgemeester en wethouders. Meer taken en zwaardere bevoegdheden van het college als geheel en voor individuele collegeleden vereisen versterking van het collegiaal bestuur en een steviger verankering van de positie van de burgemeester”. De rol van de raad is in het advies van de staatscommissie veel meer een controlerende terwijl het college van B&W meer een besluitvormend orgaan wordt. De rol van de burgemeester hierin wordt versterkt. In de context van de voorbereiding op de rampenbestrijding is met name de positie van de burgemeester interessant. In de aanbevelingen komt onder meer naar voren dat de burgemeester: - een belangrijkere coördinerende rol krijgt in het collegiaal bestuur en moet zorgen voor de bevordering van de samenwerking met besturen van andere gemeenten en overheden;


- een eigenstandige rol heeft en dat deze positie verder versterkt moet worden - rechtstreeks verkozen moet kunnen worden. Onder de eigenstandige rol van de burgemeester vallen vanouds de wettelijke taken op het vlak van de openbare orde en veiligheid. De commissie is van oordeel dat deze taak een substantieel onderdeel uitmaakt van het takenpakket van de burgemeester, met name in de grotere gemeenten. Deze taakuitoefening vereist vooral vanwege de rechtsstatelijke aspecten een zekere eigenstandigheid of heteronomie van de burgemeester. Het gaat hierbij om de neutraliteit en distantie die eigen zijn aan deze eigenstandigheid.

4.6 Beeld naar aanleiding van de algemene ontwikkelingen Met behulp van de hierboven geschetste ontwikkelingen kan een beeld gevormd worden van de rampenbestrijdingsorganisatie in de toekomst. Dit beeld ziet er als volgt uit: - de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding blijft primair een lokale aangelegenheid; - de burgemeester heeft hierin een eigenstandige rol en verantwoordelijkheid, die in de toekomst nog verder versterkt zal worden; - de voorbereiding en de uitvoering van de rampenbestrijding ligt op bovenlokaal niveau; door het gelijkschakelen van de regiogrenzen van de brandweer en de geneeskundige hulpverlening met die van de politieregio’s wordt onderlinge afstemming en een meer eenduidige besturing bevorderd; - de belangrijkste hulpverleningsdiensten (politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening) zullen niet integreren maar door samenwerking hun aandeel in een effectieve gezamenlijke rampenbestrijding kunnen leveren. - de regionale brandweer krijgt een toenemende verantwoordelijkheid in het verbeteren van de afstemming tussen de disciplines die betrokken zijn bij de rampenbestrijding. - de hulpverleningsdiensten zullen een gezamenlijk regionaal beheersplan voor de rampenbestrijding vaststellen en hun individuele organisatieplannen hierop afstemmen. De sturing van de hulpverlening zal hierdoor meer integraal en doelgericht kunnen plaatsvinden.


Beschrijving organisaties rampenbestrijding

5.1 Inleiding Nederland kent geen eigenstandige rampenbestrijdingsorganisatie, de organisatie van de rampenbestrijding is gebaseerd op de samenwerking van parate hulpverleningsdiensten (politie, brandweer en geneeskundige diensten) en de gemeentelijke diensten. Bestuurlijk ligt de verantwoordelijkheid van de rampenbestrijding op het lokale niveau. De organisatie is er op gebaseerd, dat opschaling bij grootschalige calamiteiten gebeurt vanuit de dagelijkse vertrouwde wijze van werken in de hulpverlening. Grootschalig optreden is in deze visie niet een andere manier van optreden, maar sluit aan bij de dagelijkse praktijk, alleen in een veel grotere omvang. Naast de drie hulpverleningsdiensten politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening spelen de gemeentelijke diensten een belangrijke operationele rol. Veel processen in de rampenbestrijding zijn een taak van het gemeentelijk apparaat zoals opvang en verzorging, voorlichting, milieuzorg, registratie gewonden en vermisten (CRIB) en schaderegistratie (CRAS). Voor een goede samenwerking tussen organisaties dient er goede aansluiting op elkaars werkwijze te zijn. Deze zal met name in de voorbereiding op de rampenbestrijding gezocht moeten worden. Bij het onderling afstemmen zal er overeenstemming moeten ontstaan over de wijze van optreden, de procedures, de inzet van mensen en middelen en de wijze van (gezamenlijk) oefenen. Kortom: men zal het met elkaar eens moeten zijn over de gezamenlijke aanpak bij rampen. De bestuurlijk verantwoordelijken zullen de instrumenten ter beschikking moeten hebben om deze afstemming en samenwerking ook daadwerkelijk te bewerkstelligen. In de besluitvormingsprocessen zal deze gezamenlijkheid tot uiting komen en dienen te leiden tot goede afgewogen beslissingen. In dit hoofdstuk worden de diensten naast elkaar gezet. Vanuit het wettelijk kader wordt aangegeven welke taken de diensten hebben bij de rampenbestrijding. Aangegeven wordt welke kenmerkende structuur de organisaties hebben, wat (in hoofdlijnen) de taken op het gebied van rampenbestrijding zijn en hoe de rampenbestrijding in de organisatie gepositioneerd is. Per discipline worden de voor de rampenbestrijding relevante ontwikkelingen geschetst. In aansluiting op het in hoofdstuk 3 gepresenteerde theoretisch kader worden de besluitvormingskenmerken en de van toepassing zijnde netwerkstructuren per organisatie belicht. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een schematische overzichten van de overeenkomsten en verschillen tussen de organisaties, ten eerste wat betreft hun besluitvorming- en netwerkstructuur en ten tweede wat betreft hun taken in de rampenbestrijding.

5.2 Brandweer Wettelijk kader De Brandweerwet 1985 legt de zorg voor de brandweer op het gemeentelijke niveau. Op grond van artikel 1, zesde lid van de Brandweerwet 1985 is het beperken en het bestrijden van rampen en zware ongevallen (als bedoeld in artikel 1 van de Wet Rampen en Zware ongevallen) een taak van de brandweer. De gemeenten zijn verplicht een regionale brandweer te vormen die belast is met de voorbereiding op de coördinatie van de rampenbestrijding en de uitvoering van een aantal taken hierin. Deze taken zijn beschreven in artikel 2 van de Brandweerwet 1985. In de Wet Rampen en Zware ongevallen wordt met name ingegaan op de verantwoordelijkheid die de gemeente heeft (met name de burgemeester) bij de rampenbestrijding. Positie rampenbestrijding in de organisatie. De specifieke taken op het gebied van rampenbestrijding waarmee de regionale brandweer op grond van de Brandweerwet 1985 is belast zijn:

- het voorbereiden van de coördinatie van de rampenbestrijding

- het voorbereiden van de organisatie voor het optreden van de brandweer in geval van oorlog, oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden

- het regelen van operationele leiding bij de rampenbestrijding

- het verzamelen en evalueren van gegevens om de bevolking te waarschuwen en te alarmeren


- het waarschuwen van de bevolking door middel van het sirenenet, het verkennen van gevaarlijke stoffen en het verrichten van ontsmetting.

Zie voor de vertaling naar processen in de rampenbestrijding: bijlage 10. De regionale organisatie kan geïntegreerd zijn bij een gemeentelijk korps (bijvoorbeeld het korps van de grootste gemeente uit de regio) of geheel zelfstandig zijn. Ook in een geïntegreerde situatie is de regio herkenbaar als organisatie met eigen taak en regionaal bestuur. De rampenbestrijding maakt een substantieel onderdeel uit van de regionale organisatie: deels operationeel zoals de inrichting van een regionaal coördinatiecentrum en een alarmcentrale, maar in belangrijke mate ook preparatief: het voorbereiden van procedures voor grootschalig optreden, het materieelbeheer, het voorbereiden van grootschalige oefeningen en bestuurlijke oefeningen, het verzorgen van de coördinatie met andere hulpverlenende diensten zijn alle taken in het kader van de rampenbestrijding. De (voorbereiding op) de rampenbestrijding is voor de regionale brandweer “core business”. Bestuurlijke organisatie Voor de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop zijn gemeenten verplicht deel te nemen aan een gemeenschappelijke regeling, waarbij een regionale brandweer wordt ingesteld. Het bestuur van de regionale brandweer vindt plaats vanuit het verlengd lokaal bestuur van de bij de regio aangesloten gemeenten. Het hoogste besluitvormende orgaan in de regio is het algemeen bestuur, bestaande uit vertegenwoordigers van de gemeentelijke besturen (gemeenteraden en/of colleges). Het algemeen bestuur besluit met name over zaken die begrotingswijzigingen met zich meebrengen; het dagelijks bestuur zorgt voor de dagelijkse aansturing van de regionale organisatie en vergadert frequenter. De gemeentebesturen kunnen kiezen of zij voor een specifieke taak (zoals die van de regionale brandweer) een apart bestuur vormen of dat meerdere bovenlokale taken onder het regiobestuur worden gebracht zoals GGD, toerisme, milieu of verkeer en vervoer en een meer algemene afstemmende en harmoniserende taak. In hulpverleningsregio’s zijn de taken van regionale brandweer en de geneeskundige hulpverleningsorganisatie bij rampen en zware ongevallen bijeen gebracht. De vergaderfrequentie van de regionale besturen hangen af van de omvang van het takenpakket. In een specifieke brandweer- of hulpverleningsregio is de frequentie van het algemeen bestuur enkele keren per jaar en van het dagelijks bestuur gemiddeld eens per maand. In zwaarder opgetuigde regio’s zal het AB gemiddeld vijf keer vergaderen en het DB wekelijks. De besluitvorming in het algemeen bestuur van de regio voor belangrijke aangelegenheden zal gebaseerd moeten zijn op voldoende draagvlak op lokaal niveau, bij de deelnemende gemeenten. Dit impliceert dat voorafgaand aan de regionale besluitvorming er al besluitvorming binnen de gemeenteraden moet plaatsvinden. Op bestuurlijk niveau is een overleg tussen de portefeuillehouders brandweer van de gemeenten, lees: de burgemeesters, het gebruikelijke gremium waarin deze afstemming plaatsvindt. Ontwikkelingen Eind jaren negentig tijdens het eerste kabinet Kok is het project Versterking Brandweer (PVB) van start gegaan met het doel de coördinerende rol van de regionale brandweer bij de (voorbereiding op de) rampenbestrijding en het aandeel daarin van de gemeentelijke brandweren te verbeteren. Bij de geneeskundige hulpverlening is een vergelijkbaar traject van start gegaan, het project Geneeskundige hulpverlening bij Ongevallen en rampen (PGHOR). Beide projecten streven naar een bestuurlijk, operationeel en organisatorisch samenhangende rampenbestrijdingsorganisatie. Basisprincipe is soepele en adequate opschaling van dagelijkse hulpverlening naar grootschalig optreden. Het PVB heeft opgeleverd dat er in alle regio’s organisatieplannen worden opgesteld, waarin aangegeven staat hoe het gewenste kwaliteitsniveau bereikt zal worden. De invoering van deze plannen is nu gestart. In het verlengde van het PVB is een verdere ontwikkeling van multidisciplinaire samenwerking ingezet. Onder coördinatie van de regionale brandweer dienen er beheersplannen geschreven te worden waarin de diensten aangeven hoe men in gezamenlijkheid er voor zorgt dat de voorbereiding van de rampenbestrijding van de voldoende kwaliteit is. Besluitvormingskenmerken en netwerken De regionale brandweer is in feite een samenwerkingsorganisatie van autonome gemeenten. De grondslag van verlengd lokaal bestuur onderstreept de autonomie van de gemeenten. De


gemeentebesturen zijn democratisch gekozen door de bewoners van hun gemeente. Een regionaal bestuur kent geen directe verkiezingen, waardoor de democratische legitimiteit veel minder is. De gemeenten dragen financieel bij aan de instandhouding van de regio, waardoor het principe “wie betaalt bepaalt” van toepassing is. De besluitvorming wordt dankzij de vinger in de pap die de individuele gemeenten wensen in grote mate decentraal bepaald. Daar de gemeenten elkaar vaker nodig hebben op vele beleidsterreinen is de gevoeligheid voor onderlinge onenigheid erg groot in het algemeen bestuur. Een slechte sfeer, ontstaan door ruzie over een relatief ondergeschikt agendapunt, kan samenwerking op veel zwaarwegender onderwerpen frustreren. Het gevolg hiervan is dat de regionale besluitvorming sterk aan regels is gebonden, met andere woorden: een hoge formalisatiegraad bezit. Bovenstaande brengt teweeg dat het nodig is in de regio in een vroegtijdig stadium, op ambtelijk niveau, moet worden gezocht worden naar de juiste modus en de juiste formulering van een voorstel om tot een gedragen beslissing te komen. In dit informele traject kunnen ook andere betrokken partijen geraadpleegd worden of bijdragen in de vormgeving van een voorstel. De belangrijkste actoren voor de regionale brandweer zijn in de eerste plaats de deelnemende gemeenten zelf. Daarnaast zijn de andere overheidslagen die wettelijke taken/bevoegdheden hebben belangrijk: de provincie en het rijk. Het ministerie van BZK is een belangrijke leverancier van geld en materieel, waardoor van hogerhand met name op het gebied van rampenbestrijding belangrijke kaders worden aangegeven waarbinnen de gemeenten dienen te opereren. Niet op de laatste plaats zijn de relaties met andere hulpverleners waarmee de brandweer samenwerkt belangrijk: de politie en de geneeskundige hulpverleningsdiensten. De wettelijke opdracht om de voorbereiding van de coördinatie van deze diensten te verwezenlijken geeft een extra dimensie aan deze relatie. Voorts de andere regio’s die men nodig heeft voor verlening van bijstand en voor uitwisseling van kennis en ervaringen.


5.3 Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen Wettelijk kader Krachtens de Wet geneeskundige hulpverlening bij Rampen (Wghr) is de GGD belast met de voorbereiding en de organisatie van de geneeskundige hulpverlening bij rampen. Tevens is de GGD verantwoordelijk voor het (doen) uitvoeren van alle geneeskundige hulpverleningstaken tot aan het ziekenhuis. De feitelijke uitvoering van de geneeskundige werkzaamheden ligt bij de Centrale Post Ambulancevervoer, de reguliere ambulances, LOT-Team/Trauma-team en het Nederlandse Rode Kruis voor wat betreft het inzetten van een of meerdere SIGMA’s (Snel Inzetbare Groepen ter Medische Assistentie) en het verlenen van hulp in een behandelcentrum. In de nieuwste wetsvoorstellen is niet meer de GGD maar de GHOR-organisatie de instantie die deze taken verzorgt. De GHOR kan maar hoeft geen onderdeel van de GGD te zijn. Positie rampenbestrijding in de organisatie. De GHOR organisatie is specifiek belast met de voorbereiding op de rampenbestrijding en de coördinatie van de gehele geneeskundige keten bij spoedeisend optreden. Hiertoe zijn te rekenen: het beschikbaar zijn van een centrale post ambulancevervoer en afspraken over spoedeisende hulpverlening met vele geneeskundige partners, waaronder ambulancediensten, ziekenhuizen, traumateams, huisartsen, GGD, Rode Kruis. De processen in de rampenbestrijding waarvoor men verantwoordelijk is, zijn naast de geneeskundige hulpverleningsketen het zorg dragen voor geestelijke gezondheidszorg, preventieve volksgezondheid en medisch-milieukundige maatregelen Voor de GHOR geldt ongeveer hetzelfde als wat voor de regionale brandweer is gezegd, de voorbereiding op de rampenbestrijding is een hoofdtaak. Procedures, opleidingen en oefeningen, onderlinge afstemming met de diensten komen ook hier terug. De positie van de GHOR wisselt van regio tot regio. In sommige regio’s heeft een integratie van GHOR met regionale brandweer plaatsgevonden tot een Hulpverleningsregio. Hier vindt een bundeling plaats van taken op het gebied van rampenbestrijding onder één bestuur. In veel regio’s is de GHOR taak ondergebracht bij de GGD en vormt een onderdeel van een veel grotere regionale organisatie met een veel breder takenpakket. De structuur en de cultuur van een dergelijke organisatie wordt slechts in beperkte mate bepaald door het taakveld Rampenbestrijding. Bestuurlijke organisatie De bestuurlijke vorm van de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen komt sterk overeen met die van de regionale brandweer. In de eerder genoemde hulpverleningsregio’s is hetzelfde regionale bestuur verantwoordelijk voor beide taakvelden. De opmerkingen over het verlengd lokaal bestuur die in de vorige paragraaf over de bestuurlijke organisatie bij de regionale brandweer zijn gemaakt zijn ook hier van toepassing. Ook hier speelt dat regionale afstemming tussen portefeuillehouders van belang is. Dit zijn wederom de burgemeesters als het gaat om rampenbestrijding, voor het aspect volksgezondheid zijn het echter meestal wethouders die de portefeuille dragen. Kenmerkend voor de geneeskundige hulpverleningsorganisatie is dat deze opgebouwd is uit vele schakels die alle een eigen rol in de grootschalige hulpverlening hebben. Elke schakel heeft in principe zijn eigen bestuur en bestuurlijke verantwoordelijkheid. Veel van deze organisaties zijn privaatrechtelijk van aard, zoals de ziekenhuizen, de ambulancediensten en de huisartsen. Voor het samensmeden van de schakels tot een keten heeft het openbaar bestuur een verantwoordelijkheid. Ontwikkelingen Het Project Geneeskundige Hulpverlening bij Rampen en Ongevallen (PGHOR) heeft afgelopen jaren voor een sterke ontwikkeling van de grootschalige geneeskundige hulpverlening gezorgd. Belangrijke winstpunten zijn de vorming van een GHOR organisatie en de aanstelling van een regionaal geneeskundig functionaris (RGF), qua vergelijkbaar met de regionaal commandant brandweer en de korpschef politie. Medio 2000 worden volgens de planning de GHOR -organisatie en de positie van de RGF wettelijk verankerd worden. De huidige wet geneeskundige hulp bij rampen wordt hiertoe omgebouwd tot de Wet Geneeskundige Hulp bij Ongevallen en Rampen (Wet GHOR). Dit houdt mede in, dat de GHOR niet per sé onder de GGD hoeft te vallen, ook is het niet nodig, dat de directeur GGD tevens RGF is. De positie van de GGD verschuift hierdoor van leidende organisatie naar die van “gewone”


ketenpartner. De integratie van GHOR met regionale brandweer wordt door deze ontwikkeling vereenvoudigd. In een aantal regio’s is er zoals gezegd reeds sprake van een dergelijke hulpverleningsregio. Zoals gezegd heeft de geneeskundige hulpverleningsorganisatie te maken met vele partners die deel uitmaken van de hulpverleningsketen. Vele hiervan zijn particuliere organisaties zoals ambulancevervoerders, ziekenverzekeraars, huisartsen, ziekenhuizen, Rode Kruis, centrale post ambulancevervoer. Het bestuur van de GHOR-regio heeft de verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van deze keten. Gestimuleerd wordt dat CPA’s en ambulancediensten samenwerken in een Regionale ambulancevoorziening (RAV). In het bestuur van de RAV zitten zowel vertegenwoordigers van de private als de publieke partijen. De bedoeling is dat op 1 januari 2002 deze RAV’s overal in het land zijn gevormd. Besluitvormingskenmerken en netwerkstructuur Op basis van dezelfde redenen als bij de regionale brandweer is er bij de geneeskundige organisatie sprake van een hoge formalisatie en sterke decentralisatie van de besluitvorming. Een verschilpunt met de regionale brandweer is echter de aanwezigheid van een omvangrijke geneeskundige hulpverleningsketen van individuele organisaties. De belangrijkste schakels zijn: - de centrale post ambulancevoorziening, de CPA, waar de meldingen binnenkomen - de ambulancediensten, die zorgen voor vervoer van de patiënten - ziekenhuizen, waarvan er landelijk tien zijn aangewezen als traumacentrum - mobiel medisch team met traumahelikoptervoorziening - het Nederlandse Rode Kruis, die zorgt voor de bemensing van SIGMA-teams - de GGD - de huisartsen Door deze structuur heeft de geneeskundige organisatie naast de deelnemende gemeenten met een aanzienlijk aantal andere actoren te maken van heel verschillende aard. Om de geneeskundige keten te smeden zullen afspraken (contracten, convenanten) afgesloten moeten worden met al deze partners. Tenslotte zijn de provincies, het rijk, de politie, gemeentelijke en regionale brandweren, aanliggende regio’s eveneens belangrijke actoren, vergelijkbaar met de situatie van de regionale brandweer. Deze veelheid van zeer uiteenlopende actoren kenmerkt de geneeskundige organisatie en verlangt een sterk ontwikkelde netwerkstructuur om tot resultaten te kunnen komen.


5.4 Politie Wettelijk kader Het wettelijk kader voor het inzetten van politie-eenheden bij grootschalige ongevallen en rampenbestrijding is omschreven in de Politiewet 1993, de Wet rampen en zware ongevallen en het Besluit Beheer Regionale Politiekorpsen. In het laatstgenoemde besluit staat geregeld dat de regionale politie beschikt over een organisatie van mobiele eenheden ten behoeve van onder meer optreden bij crisis en rampen. Nadere regels over de organisatie, de sterkte ten behoeve van de bijstand en de paraatheid van de mobiele eenheden worden gegeven door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Ook over de organisatie van de crisisstaf kan de Minister van BZK nadere regels stellen. Bij ongevals- en rampenbestrijding kan het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) worden ingezet ter ondersteuning van een regionaal politiekorps. Dit korps omvat een aantal eenheden die met specialistische kennis en materieel bijstand kunnen verlenen. Positie rampenbestrijding in de organisatie. De rampenbestrijding valt bij de politie binnen het bredere begrip Conflict- en crisisbeheersing. De politie heeft meerdere taken bij het optreden van rampen:

· ontruimen en evacueren

· verkeer regelen

· afzetten en afschermen van gebieden

· strafrechtelijk onderzoek

· begidsen

· identificeren van overleden slachtoffers. Voor een deel zijn deze werkzaamheden een opschaling van de dagelijkse taken, daarnaast beschikt de politie voor grootschalig optreden over Mobiele Eenheden die ingezet kunnen worden. Niet alleen bij rampen maar ook bij andere situaties op het gebied van conflict- en crisisbeheersing. Het regionale politiekorps beschikt, zelfstandig of met een of meer andere politiekorpsen, over een staf die ten behoeve van het bevoegd gezag zorg draagt voor de coördinatie van het grootschalig politie-optreden. De staf heeft drie doelen:

· ordeverstoringen van primair justitiële aard

· rechtsordeverstoringen met primair het karakter van verstoring openbare orde

· rampenbestrijding Bij de rampenbestrijding kan het nodig zijn dat specialistische taken worden uitgevoerd. Voor het opsporen en identificeren van doden leveren alle korpsen personeel aan voor het bemensen van het RIT (Registratie en Identificatie Team). Op landelijk niveau kan een het Korps Landelijke Politiediensten ingeschakeld worden voor het leveren van eenheden te paard, opsporing met honden en grootschalig materieel. De voorbereiding op de rampenbestrijding vormt in het zeer brede takenpakket van de totale politieorganisatie een gering aandeel. Een aantal preparatieve taken komt wel overeen met die van de andere hulpverleningsdiensten: opleiden en oefenen, opstellen procedures grootschalig optreden, alarmering, regeling staf grootschalig optreden, commandovoering en verbindingen, en dergelijke. Bestuurlijke organisatie De politie is regionaal georganiseerd en staat onder bestuurlijke leiding van de korpsbeheerder. De korpsbeheerder is een burgemeester, meestal die van de grootste gemeente uit de regio, die wettelijk wordt aangewezen. De korpsbeheerder is de voorzitter van het regionaal college, dat bestaat uit de burgemeesters van de aangesloten gemeenten. Het regionaal college is het hoogste besluitvormend orgaan. De burgemeesters zijn vertegenwoordigers van de gemeentebesturen, maar hebben zonder last of ruggespraak zitting in het regionaal college. Er vindt dus geen democratische controle vanuit de gemeenteraden plaats op de politie. De politie valt voor haar strafrechtelijke taak onder het ministerie van Justitie. Om deze reden is het belangrijk dat er goede afstemming plaatsvindt tussen de korpsbeheerder en de Hoofdofficier van justitie. Deze afstemming gebeurt in de regionale driehoek bestaande uit korpschef, korpsbeheerder en de hoofdofficier.


De politiezorg behoort als onderdeel van het taakveld Openbare orde en veiligheid tot de portefeuille van elke burgemeester. Op lokaal niveau vindt er daarom ook een driehoeksoverleg plaats tussen burgemeester, lokale politiechef en een officier van justitie. De sturing van de politie vindt in belangrijke mate plaats vanuit het rijksniveau door het ter beschikking stellen van middelen en het aanreiken van landelijke kaders (beleidsplan Nederlandse politie, Landelijke politiebrief, Informatiemodel Nederlandse politie) waaraan de korpsen zich dienen te houden. Binnen deze kaders en de hierin aangereikte beleidsthema’s zijn de korpsen autonoom en kan men zijn eigen invulling geven. De inbreng van districten en afdelingen en via de driehoeksoverleggen dus ook van de gemeentebesturen vindt plaats via een strak gereguleerde beleids- en beheersvisie. De inbreng van deze niveaus wordt na toetsing aan de landelijke kaders samengebracht in een korpsbeleidsplan en vastgesteld in het Regionaal College. Ontwikkelingen Voor de rampenbestrijding betekent het uitbrengen van een Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie, die aansluit op de Referentiekaders Versterking Brandweer, een belangrijke impuls in de versterking van het grootschalig politie-optreden. De komende jaren zal de invloed hiervan naar verwachting merkbaar zijn en zichtbaar worden in het opstellen van regionale organisatieplannen en beheersplannen. Belangrijke ontwikkelingen voor de politieorganisatie in zijn algemeenheid zijn ingeluid met de nota “Bestel in balans” (BZK, 1999).

“ Kern van onderstaand voorstel is een zo helder mogelijk onderscheid tussen het beheer en het gezag en daarvan afgeleide verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. Bij de begrippen beheer en gezag is aangesloten omdat het onderscheid thans bepalend is voor de inrichting van het regionale politiebestel en ook voor de toekomst een goed uitgangspunt biedt. Enkele incidenten die zich in de afgelopen jaren hebben voorgedaan, zijn (mede) veroorzaakt door onduidelijkheden op dit punt als gevolg van een zekere vervlechting van gezags- - en beheersverantwoordelijkheden (waardoor het in concrete gevallen niet altijd duidelijk was wie nu precies door wie, waarvoor ter verantwoording kon worden geroepen)” (Nota Bestel in balans, H.2)

In de nota wordt een duidelijke scheiding aangebracht tussen “gezag” en “beheer”. De gezagsdrager is de bestuurlijk verantwoordelijke die wettelijk het bevoegd gezag heeft gekregen. Dit is dus de burgemeester, die op basis van de Gemeentewet verantwoordelijk is voor de openbare orde en veiligheid en daartoe heel eigen bevoegdheden heeft toegewezen gekregen. De burgemeesters op zijn beurt is verantwoording schuldig aan de gemeenteraad. Voor justitiële aangelegenheden is niet de burgemeester het arrondissementsparket het aangewezen gezag. Onder “beheer” wordt de verantwoordelijkheid voor het instandhouden van de politie-organisatie verstaan. Deze taak wordt steeds nadrukkelijker in handen gelegd van de korpsbeheerder en korpschef. De rol van het Regionaal college, de burgemeesters uit de regio die samen het algemeen bestuur van de regiopolitie vormen, wordt op het beheersmatig vlak teruggedrongen. Het regionaal college blijft verantwoordelijk voor het vaststellen van het korpsbeleid en het jaarverslag, maar bijvoorbeeld niet meer voor de begroting, jaarrekening, de organisatie of de formatie. Het beheer is volgend aan het gezag. De rol van de gemeentebesturen in de beheerstaak wordt teruggedrongen. Voor de gemeentelijke inbreng als gezagsdrager stelt de nota een versterking van de rol voor door een betere betrokkenheid van met name gemeenteraden te bewerkstelligen. Deze betrokkenheid komt tot uiting door het opnemen van de gemeenteraden in de beleids- en beheerscyclus die opgesteld is voor het vaststellen van het korpsbeleid en door betere informatievoorziening. Hierdoor is de gemeenteraad beter in staat de burgemeester aan te spreken op zijn beleid en handelingen inzake openbare orde en veiligheid. Een ontwikkeling die mogelijk ook voor de politieorganisatie gevolgen heeft is de verbetering van het lokaal bestuur naar aanleiding van de aanbevelingen van commissie Elzenga. Hierin is immers ruimte voor een gekozen burgemeester, wat kan betekenen dat de eigenstandige positie van de burgemeester ondermijnd wordt door zijn afhankelijkheid van verkiezingen. Elzenga erkent dit


bezwaar, maar ondervangt dit door de burgemeestersverkiezingen los te koppelen van de gemeenteraadsverkiezingen. Niet iedereen is hierdoor overtuigd en sommigen vrezen dat de uiteindelijke consequentie zal zijn dat de lokale inbreng in het politiekorps zal afnemen en concluderen daarmee een verdere ontdemocratisering van de politieorganisatie (brief Stichting Maatschappij en Veiligheid, november 1999; Kuijs, 2000). Besluitvormingskenmerken en netwerkstructuur De politiekorpsen zijn in hoge mate autonoom, zij het binnen strakke wettelijke kaders. De financiering geschiedt 100% vanuit het rijk. Er vindt een sterke sturing plaats van hogerhand, deels door wettelijke regelingen deels door het vaststellen van beleidsthema’s waaraan de korpsen invulling moeten geven. Politieregio’s zijn verder onderverdeeld in districten, deze zijn weer onderverdeeld in afdelingen. De opbouw van het politieapparaat is in principe hiërarchisch. Veel van de feitelijke uitvoerende beslissingsmacht is neergelegd op het niveau van de districten. Het regioniveau is met name bedoeld voor de beleidsvorming en voor het leveren van specifieke ondersteunende diensten (milieu, ME). De beleidsmatige inbreng van afdelingen en districten is begrensd door de centraal (landelijk of regionaal) bepaalde kaders. Door de sterk centralisatie is de formalisatiegraad op het niveau van korpsleiding gering. Centraal staan de korpschef en de korpsbeheerder die juist door informele processen veel invloed kunnen uitoefenen in korpsleiding, driehoek en regionaal college. De inbreng vanuit de lagere echelons is door strakke regulering veel meer geformaliseerd. Vanuit democratisch oogpunt bezien valt de politieregio buiten de bestuurlijke hoofdstructuur. De lokale democratische controle op de beleid- en beheersmatige kanten van de politieregio is slechts beperkt. Het regionaal college bestaat uit burgemeesters; zij zijn niet verkozen maar door de Kroon benoemd. Wel beschikt op lokaal niveau de burgemeester wettelijk over het gezag over de politie als eerste verantwoordelijke voor de openbare orde en veiligheid. Belangrijkste actoren zijn de Ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die tezamen de belangrijkste sturing van de politie verzorgen. Binnen de regio zijn belangrijke partijen het arrondissement (justitie), gemeenten, daarbuiten de provincie en de nabijgelegen regio’s die een rol hebben in de bijstandsverlening. De belangrijkste partners in de hulpverlening zijn regionale en gemeentelijke brandweer en de geneeskundige hulpverleningsorganisatie.


5.5 Gemeente Wettelijk kader De basis van de gemeentelijke bevoegdheden liggen vast in de Gemeentewet. Op grond van artikel 175 en 176 heeft de burgemeester de bevoegdheid om bij een ramp of zwaar ongeval of het dreigend ontstaan hiervan alle bevelen of regels te geven die hij nodig acht. De burgemeester is verantwoordelijk is voor de openbare orde en veiligheid en zal in noodsituaties een noodverordening op te stellen op grond waarvan hij eigenstandig de beslissingen nemen die nodig zijn voor de bestrijding van de ramp of crisissituatie. Op grond van artikel 2 van de Wet Rampen en zware ongevallen is het college van Burgemeester en Wethouders belast met de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen, voorzover niet bij of krachtens de wet anders is bepaald. Zij bevorderen het houden van oefeningen en de totstandkoming van afspraken die nodig zijn voor een doelmatige bestrijding van rampen en zware ongevallen. Op grond van artikel 11 van de Wet is in beginsel degene die de leiding heeft over de brandweer tevens belast met de operationele leiding. De gemeentelijke overheid dient op grond van de Wet Rampen en zware ongevallen twee typen plannen voorbereiden: een algemeen Rampenplan voor de gemeente en Rampenbestrijdingsplannen voor voorzienbare rampen, bijvoorbeeld voor een vliegveld of een risicovol chemisch bedrijf. Dit laatste plan moet door de burgemeester worden vastgesteld voor elke ramp waarvan de plaats, de aard en de gevolgen voorzienbaar zijn, met daarin alle voor die ramp te nemen maatregelen. Het plan is niet openbaar, er dient afstemming te zijn met plannen van aangrenzende gemeenten en gebieden. Positie rampenbestrijding in de organisatie. Zoals reeds betoogd is de rampenbestrijding als onderdeel van de openbare orde en veiligheid een heel eigen verantwoordelijkheid van de burgemeester van de gemeente. De uitvoerende taken ten aanzien van de voorbereiding op de rampenbestrijding zijn in de gemeente feitelijk terug te vinden in twee organisatieonderdelen: bij de brandweer en bij de ambtenaar openbare veiligheid. In de praktijk werken deze meestal nauw samen. Voor de rol van de brandweer zij verwezen naar paragraaf 5.2 waarin de (regionale) brandweer ter sprake komt. De Ambtenaar Openbare Veiligheid (AOV) ondersteunt de burgemeester in zijn taak op het gebied van openbare orde en veiligheid. In de rampenbestrijdingsorganisatie speelt de gemeente een belangrijke rol, daar veel processen tijdens de rampenbestrijding bij gemeentelijke diensten op het bordje liggen:

· voorlichting

· opvang en verzorging van slachtoffers,

· inzamelen van besmette waren

· opvangen en verzorgen van slachtoffers

· registratie van slachtoffers

· Schade afhandeling

· uitvaartverzorging

· voorzien in primaire levensbehoeften (onderdak, voedsel)

· milieu

· nazorg voor de bevolking Feitelijk het merendeel van de processen van de rampenbestrijding zijn voor de gemeentelijke diensten (zie bijlage 10) en vanuit deze invalshoek dient het gemeentelijke apparaat dus als operationele hulpverleningsorganisatie beschouwd te worden. Het gemeentelijk managementteam zal in crisissituaties deze processen moeten leiden onder leiding van de gemeentesecretaris, die hierin dus een sleutelrol vervult. De voorbereiding hierop, inclusief het regelmatig beoefenen van de procedures is een taak van de AOV, die functioneel gewoonlijk direct onder de gemeentesecretaris is geplaatst. In elke gemeente is een AOV, vaak is dit echter slechts een deeltaak van een functionaris op een wat lager niveau. Met name in kleine gemeenten stelt de functie kwantitatief en kwalitatief niet veel voor (globaal 0,1 fte, een dagdeel per week) en is men mede afhankelijk van regionale samenwerking om de voorbereiding kwalitatief voldoende van de grond te krijgen. Bestuurlijke organisatie De gemeente is, evenals provincie en rijk, een bestuursvorm die gebaseerd is op directe democratische verkiezingen. Het hoogste orgaan is de gemeenteraad, waarvan de leden direct


verkozen zijn. De dagelijkse besturing van de gemeente wordt gedaan door het college van Burgemeester en wethouders. De burgemeester is door de Kroon benoemd, de wethouders worden benoemd uit de kring van gemeenteraadsleden. De openbare orde en veiligheid is een taak van de burgemeester, hieronder valt de brandweer, de politie en de geneeskundige hulpverlening bij rampen. De reguliere taak voor volksgezondheid behoort in de portefeuille van een wethouder. Ontwikkelingen De ontwikkelingen die voortkomen uit de resultaten van de commissie Elzenga zijn reeds besproken in het voorgaande hoofdstuk. Besluitvormingskenmerken en netwerkstructuur Het gemeentebestuur is de bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat. De gemeenteraad is direct verkozen door middel van democratische verkiezingen en ontleend hieraan een belangrijke legitimiteit voor het nemen van besluiten. Doordat het takenpakket van de gemeente veelomvattend is, is het noodzakelijk dat er een goede coördinatie en afstemming plaatsvindt in het besluitvormingsproces. De afwegingen die gemaakt moeten worden zijn immers zeer complex door de vele belangen waarmee rekening moet worden gehouden. Dit vereist een duidelijke hiërarchie in de organisatie met duidelijke afspraken over de regulering van de besluitvormingsprocessen (hoge formalisatiegraad). De sturing is sterk centraal georganiseerd vanuit het gemeentebestuur: het college van Burgemeester en wethouders, en de gemeenteraad. Het is voor gemeentebestuurders van belang waar te maken wat zij de kiezers hebben beloofd, de drang om te scoren, de woorden om te zetten in daden is groot. Het aantal actoren waarmee een gemeente te maken heeft is haast eindeloos. Er zijn zeer veel relaties in het maatschappelijk verkeer, zowel met andere overheden (provincie, rijk), semi-overheden als met particuliere organisaties, individuele burgers, belangengroeperingen, bedrijven, enzovoorts. Voor de zorg voor openbare orde en veiligheid zijn de hulpverleningsorganisaties belangrijk: gemeentelijke en regionale brandweer, politie, ambulancedienst en de omliggende gemeenten, al dan niet in regionaal verband. De netwerkstructuur is voor een gemeente dan ook zeer belangrijk, zowel formeel als informeel.


5.6 Plaatsing organisaties in besluitvormingsmodellen Plaatsing van de organisaties in het schema van Koopman en Pool levert het volgende beeld. Aanvullend is vermeld welke belangrijkste actoren in het netwerk van de organisatie meespelen als het gaat om grootschalig optreden.

Flexibiliteit / decentralisatie

Hoge formalisatie

Arena model REG. BRANDWEER GENEESKUNDIGE ORG. Netwerk: gemeenten, hulpverleningsorgan.

Open-eind model GENEESKUNDIGE ORG. Netwerk: ketenpartners en gemeenten

Lage formalisatie

Bureaucratische model GEMEENTE Netwerk: burgers, maatschapp organis

Neo-rationele model POLITIE Netwerk: rijk en gemeenten

Beheersing / centralisatie

De voorbereiding van de rampenbestrijding lijkt een onderwerp dat op het eerste gezicht zich bij uitstek leent voor rationele besluitvorming. De besluitvormingsstructuren van de belangrijkste organisaties die hierbij betrokken zijn echter niet alle gekenmerkt door rationele besluitvorming, zo blijkt uit het schema. Alleen de wijze van besluitvorming bij de politie sluit het meest aan bij de rationele benaderingswijze. De rampenbestrijdingsorganisatie moet worden vorm gegeven door samenwerking van de organisaties. Uit het schema blijkt dat het heel verschillende organisatiestructuren zijn waarbij het slagen van de samenwerking niet op voorhand een succes zal zijn. Enerzijds de regionale brandweer en (in nog sterkere mate) de geneeskundige organisatie die afhankelijk zijn van hun netwerk, anderzijds de gemeenten en politie die gebonden zijn aan een strak gereguleerd en gecentraliseerd besluitvormingsproces. Een dergelijk patroon lijkt in contrast met de in het vorig hoofdstuk genoemde ontwikkeling, waarbij de hulpverlening bij de rampenbestrijding juist steeds meer op elkaar afgestemd moet worden en de betrokken diensten intensiever met elkaar moeten samenwerken. De vraag dringt zich op of deze intensivering van de samenwerking niet op voorhand tot mislukken gedoemd is door de verschillen in besluitvormingsstructuur en -cultuur tussen de organisaties. Een logische reactie is te stellen dat het diverse patroon niet wenselijk is en dat de besluitvormingsprocessen in de organisaties op elkaar aangepast moeten worden en wel op de wijze als bij de politie bestaat: het (neo)rationele besluitvormingsmodel. De vraag of het in gang zetten van een dergelijke ontwikkeling is het bespreken waard en zal in deze studie in het discussiehoofdstuk aan de orde komen. De landelijke beleidslijn (hoofdstuk 4) richt zich op samenwerking en daarom zal in deze studie er van uit worden gegaan dat de organisatiestructuren intact blijven of aangepast worden binnen de reikwijdte van de actuele beleidsontwikkelingen. Om een antwoord te kunnen geven op de vraag of ondanks de verschillen tussen de sleutelorganisaties er hoop is op samenwerking zal allereerst gekeken worden hoe de overeenkomsten er uit zien. Allereerst wat betreft de taken en vervolgens wat betreft de besluitvormingsstructuren in de praktijk. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de overeenkomsten die de organisaties hebben wat betreft hun taken en doelstellingen. In het volgende hoofdstuk wordt beschreven hoe in de praktijk de besluitvormingsprocessen zijn georganiseerd en welke overeenkomsten en verschillen dit laat zien tussen de organisaties.


5.7. Overeenkomsten tussen de hulpverlenende organisaties In de beschrijving van de vier organisaties zijn naast verschillen ook de nodige overeenkomsten zichtbaar bij de taken die men heeft in de voorbereiding op de rampenbestrijding: In onderstaand schema is inzichtelijk gemaakt hoe de overlap in overeenkomstige rampenbestrijdingstaken er uit ziet.

brw

gnk

pol

gem

- verwerking meldingen - alarmering/piketregeling - verbindingssystemen (GMS, C2000) - verbindingscommandostructuur - risicoanalyse en scenario’s - voorbereiding deelprocessen rampbestrijding - mono- en multidisciplinaire opschalingsprocedures - bezetting rampenstaven en actiecentra - afstemming met andere (hulp)diensten - mono- en multidisciplinaire oefeningen - bestuurlijke oefeningen - beheer grootschalig materieel - kaders en beleid grootschalig optreden - rapportage en verantwoording - beheersplan rampenbestrijding - inrichting regionaal coördinatiecentrum - coördinatie geneeskundige keten - paraatheid mobiele eenheid - specialistische ondersteuning KLPD

x x x x x x x x x x x x x x x x

x x x x x x x x x x x x x x x x

x x x x x x x x x x x x x x x x x

x x x x x x x x x

Uit dit schema blijkt een groot overlap wat betreft overeenkomstige taken, met name tussen de parate hulpverleningsdiensten, maar ook met de gemeentelijke diensten. Op al deze aspecten is afstemming zinvol en is het een bestuurlijke verantwoordelijkheid deze afstemming ook te laten plaatsvinden. Deze grote overlap lijkt in tegenspraak te zijn met de verschillende wijze waarop de besluitvormingsstructuur bij de onderzochte diensten is georganiseerd. De reden van dit contrast moet gezocht worden in de positie die de rampenbestrijding inneemt in het totaal van taken van de organisatie. Dit kan inzichtelijk gemaakt worden door de capaciteit die per organisatie is ingezet voor de voorbereiding rampenbestrijding af te zetten tegen de totale formatie van de organisatie. In onderstaande blokdiagrammen is dit grafisch weergegeven voor de situatie in Twente, gebaseerd op globale cijfers. Dit dient als illustratief voorbeeld, in andere regio’s kan de situatie anders zijn; zie ook de gegevens die verzameld zijn bij de regio’s die hebben deelgenomen aan het veldonderzoek (bijlagen 1-6). De grafiek leeft, dat met uitzondering van de regionale brandweer het aandeel van de voorbereiding op de rampenbestrijding zeer gering is in het totale takenpakket van de organisaties. De organisatievorm en de cultuur in deze organisaties zal dus niet bepaald worden door dit beperkte taakveld. Het verklaart dat de organisaties ondanks hun overeenkomsten op het gebied van de rampenbestrijding toch naar hun aard zeer verschillend kunnen zijn. Kwantitatief zit de meeste capaciteit bij de regionale brandweer, zowel absoluut als relatief. In regio’s waar sprake is van een hulpverleningsregio zal dit effect nog sterker zichtbaar zijn. Opmerkelijk is dat de gemeenten met de Ambtenaren Openbare Veiligheid op regionale schaal gezien ook behoorlijke formatie vormen (circa 5 fte). Procentueel gezien is de capaciteit bij gemeenten erg gering. Bundeling van deze krachten in regionaal verband zou het potentieel van deze nu versnipperde capaciteit enorm kunnen verhogen. De operationele rampenbestrijding door de gemeenten (uitvoering gemeentelijke deelprocessen) zou bij een dergelijke ontwikkeling meer op één lijn komen met de andere drie hulpverleningsorganisaties. Een dergelijke regionale krachtenbundeling zou een kwaliteitsverbetering kunnen bewerkstelligen.


Capaciteit voorbereiding rampenbestrijding in Twente

omvang totale organisatie (fte)

capaciteit rampenbestrijding (fte)

percentage cap. rampenbestrijding

reg. brandweer

40

10

25% GGD

180

4

2%

politie

1400

1

0,1% gemeentelijke

diensten

5600

5

0,1

Scriptie Poot, Ron 2 - IFV · 2016-04-08 · moet hiermee terdege rekening worden gehouden. Op...

Documents

Transcript of Scriptie Poot, Ron 2 - IFV · 2016-04-08 · moet hiermee terdege rekening worden gehouden. Op...