Leidraad Probleemanalyse Omgevingsvergunning...leidraad is nogmaals om gemeenten te helpen een...

Leidraad Probleemanalyse

Omgevingsvergunning

(Invoering Omgevingsvergunning als een strategisch keuze vraagstuk in gemeentelijke

uitvoeringsorganisaties)

versie 1.0

Leidraad invoering Omgevingsvergunning 2 17 juli 2006, versie 1.0

Inhoud 1 Inleiding.................................................................................................................................. 4

1.1 De invoering van de omgevingsvergunning als organisatorisch vraagstuk ..................... 4 1.2 Voor wie is de Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning bedoeld ?.................. 4 1.3 Wat levert de leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning op ? ............................. 4 1.4 De relatie met andere leidraden....................................................................................... 5 1.5 Leeswijzer......................................................................................................................... 6

2 Het gebruik van de leidraad ................................................................................................... 7 2.1 Het stroomschema gebruik van de leidraad..................................................................... 8 2.2 Projectaanpak gebruik van de leidraad............................................................................ 9 2.3 Startbijeenkomst............................................................................................................... 9 2.4 Vragenlijst en probleembeschrijving ................................................................................ 9 2.5 Bijeenkomst vragenlijst en probleembeschrijving .......................................................... 10 2.6 Inhoudelijke verdieping................................................................................................... 11 2.7 Bouwstenen voor het actieplan ...................................................................................... 11

3 Coördinatie ........................................................................................................................... 13 3.1 Inleiding .......................................................................................................................... 16 3.2 De structuur van de uitvoeringsorganisatie.................................................................... 16

3.2.1 Strategische keuzen .............................................................................................. 17 3.2.2 Probleem factoren ................................................................................................. 18 3.2.3 Probleemanalyse ................................................................................................... 19

3.3 De invloed van actoren................................................................................................... 21 3.3.1 Strategische keuzen .............................................................................................. 21 3.3.2 Probleem factoren ................................................................................................. 23 3.3.3 Probleemanalyse ................................................................................................... 24

3.4 Samenwerking (interne orientatie) ................................................................................. 26 3.4.1 Strategische keuzen .............................................................................................. 26 3.4.2 Probleem factoren ................................................................................................. 28 3.4.3 Probleemanalyse ................................................................................................... 29

4 Relatie met de omgeving ..................................................................................................... 31 4.1 Inleiding .......................................................................................................................... 33 4.2 De externe oriëntatie van de gemeente ........................................................................ 33


4.3 Het ‘sturen’ van vergunningverlening............................................................................. 37 4.3.1 Strategische keuzen .............................................................................................. 38 4.3.2 Probleem factoren ................................................................................................. 39 4.3.3 Probleemanalyse ................................................................................................... 40

5 Organisatieverandering........................................................................................................ 42 5.1 Inleiding .......................................................................................................................... 44 5.2 Organisatieverandering en sociale structuur.................................................................. 44


5.3 De invloed van actoren................................................................................................... 49 5.3.1 Strategische keuzen .............................................................................................. 49 5.3.2 Probleem factoren ................................................................................................. 50 5.3.3 Probleemanalyse ................................................................................................... 51

Bijlage 1 Vragenlijst ..................................................................................................................... 53 Bijlage 2 Het probleem beschrijven............................................................................................. 56 Bijlage 3 Netwerkspel en Netwerkperspectief............................................................................. 57

Netwerkspel ............................................................................................................................. 57 Vergelijkende analyse.............................................................................................................. 57 Netwerkperspectief .................................................................................................................. 57

Bijlage 4 Woordenlijst.................................................................................................................. 59 Bijlage 5 Referenties ................................................................................................................... 60

Leidraad invoering Omgevingsvergunning 3 17 juli 2006, versie 1.0

Netwerkspel ............................................................................................................................. 60 Leidraden en relevante dokumenten ....................................................................................... 60

Leidraad invoering Omgevingsvergunning 4

1 Inleiding

1.1 De invoering van de omgevingsvergunning als organisatorisch vraagstuk Het invoeren van de omgevingsvergunning1 betekent een aanpassing van de gemeentelijke dienstverlening. Er wordt met andere woorden een nieuw ‘product’ aangeboden dat andere, reeds bestaande producten gaat vervangen.. Dit betekent dat in de organisatie van deze dienstverlening veranderingen aangebracht worden. Deze kunnen van procedurele, regel-technische, procesmatige, technische dan wel van strikt organisatorische aard zijn. In deze Leidraad beperken we ons tot de organisatorische verandering die mogelijk met de invoering van de omgevingsvergunning gepaard gaat. We richten ons met andere woorden op de invoering van de omgevingsvergunning als een organisatorisch vraagstuk.In feite helpt dit instrument de gemeente om vast te stellen òf en in welke mate er organisatorische veranderingen noodzakelijk zijn om in uw gemeente de omgevingsvergunning in te voeren. Om de invoering van de omgevingsvergunning als een organisatorisch vraagstuk te managen is het noodzakelijk om op twee centrale vraagstukken een bevredigend antwoord te formuleren. Deze zijn:

a. Wat is het organisatorisch probleem waar de gemeente voor staat, i.c. wat is de probleemstelling met betrekking tot de invoering van de omgevingsvergunning als een organisatorisch vraagstuk ?

b. Wat moet de gemeente feitelijk doen om het organisatorisch vraagstuk, zoals bedoeld onder a, aan te pakken, i.c hoe ziet het actieplan organisatieverandering er uit om de omgevingsvergunning in te voeren ?

1.2 Voor wie is de Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning bedoeld ? De Leidraad Probleemanalyse Omgevingsvergunning is bedoeld voor alle gemeenten in Nederland die in 2008 de Omgevingsvergunning moeten hebben ingevoerd (‘Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht’). In eerste instantie richt deze Leidraad zich op het middenkader van elke gemeente in Nederland. Met ‘middenkader’ bedoelen we: afdelingshoofden, teamleiders, projectmanagers, etc. De Leidraad is evenwel niet beperkt tot deze doelgroep. Immers het middenkader zal met behulp van onder andere deze Leidraad argumenten en onderbouwingen moeten geven voor noodzakelijke strategische keuzen inzake organisatorische aanpassingen, die vervolgens op directieniveau geakkodeerd moeten worden. De Leidraad Probleemanalyse Omgevingsvergunning levert geen panklare recepten en oplossingen maar veeleer aanknopingspunten en mogelijke analogieën om een actieplan te ontwikkelen dat past bij een zelf gekozen probleemdefinitie. Deze Leidraad kan daarmee helpen om ‘draagvlak’ op uitvoerend niveau te creëren om de veranderingen binnen de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening verder gestalte te geven.

1.3 Wat levert de leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning op ? De voorliggende Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning is een practische handleiding om te komen tot een probleemstelling en een actieplan die tesamen de veranderingen beschrijven voor een ‘op maat’ gemaakt invoeringstraject omgevingsvergunning. Daarbij besteedt de Leidraad aandacht aan verschillende vraagstukken van verschillend niveau

1 Het samenvoegen van vergunningen en voorschriften voor wonen, ruimte en milieu tot één omgevingsvergunning. Deze kan bij één loket worden aangevraagd. Er gaat één procedure voor gelden waarop één besluit volgt (zie VROM dossier Omgevingsvergunning).


en in verschilllende contexten. Dit betekent dat niet tot op de kleinste details kan worden ingegaan, wel dat op practische wijze aanwijzingen worden gegeven om te helpen bij de analyse en verkenning van wat de gemeente feitelijk te doen staat. Het probleemgerichte karakter van de Leidraad betekent dat dit instrument helpt bij het afbakenen van het vraagstuk waar de gemeente, in het kader van de invoering omgevingsvergunning, voor staat. Daarmee moet het gebruik van de leidraad uiteindelijk leiden tot een goed omschreven opdracht of actieplan om de organisatorische consequenties van de omgevingsvergunning aan te pakken. De achterliggende gedachte bij de opzet en vormgeving van deze leidraad is dat een ter zake doende en bruikbare omschrijving van wat het probleem is voor de gemeente, de keuze voor een goede oplossing of oplossingsrichting relatief makkelijk maakt.

1.4 De relatie met andere leidraden Vanwege het probleemgerichte karakter moet de ‘Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning’ nadrukkelijk gezien worden in relatie tot andere leidraden, handreikingen en hulpmiddelen. Oplossingen en technieken om trajecten uit te voeren zijn er voldoende. Het gaat echter om de keuze van een oplossing(srichting) die past bij het specifieke karakter van het organisatorisch vraagstuk van de gemeente. Figuur 1-1 geeft de positionering van de Leidraad in relatie tot andere leidraden en technieken.

Figuur 1-1 Positie leidraad invoering omgevingsvergunning Zoals gezegd onderscheidt de ‘Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning’ zich van anderen door het ‘probleemgerichte’ karakter van dit hulpmiddel. Het primaire doel van de leidraad is nogmaals om gemeenten te helpen een adequate probleemstelling te formuleren die als kader dient om strategische keuzen te maken met betrekking tot organisatorische vraagstukken die samenhangen met de invoering van de omgevingsvergunning. De Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning is vooral gericht op de ‘dieper’ liggende strategische keuzemomenten die samenhangen met het veranderen van de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie. Nadat in eerste instantie een probleemdefinitie wordt omschreven die over een zo groot mogelijk (intern) draagvlak beschikt, moet vervolgens gekozen worden voor een oplossingsrichting die niet alleen op papier goed oogt maar in de praktijk ook realistisch en haalbaar is. Daarmee is de leidraad complementair aan andere benaderingen zoals bijvoorbeeld de ‘Handreiking, De omgevingsvergunning georganiseerd’ (DHV, VROM 2006), de ‘Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement’ (VROM 2005) of de Leidraad voor toepassing


van FESTIVAL DUO (van de Geijn Partners, 2005). In dit laatste document gaat het vooral om goede praktijkvoorbeelden die laten zien dat er verschillende mogelijkheden zijn om het vergunningverleningproces te optimaliseren. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 van onderhavige leidraad wordt vanuit verschillende thema’s verwezen naar deze andere, meer oplossingsgerichte leidraden. Tot slot, de Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning vraagt vooral aandacht voor strategische keuzen en implicaties die samenhangen met organisatorische vraagstukken waar gemeenten mee te maken krijgen bij het invoeren van de omgevingsvergunning. Hierbij kunnen zich dilemma’s voordoen en zal men somtijds genoegen moeten nemen met suboptimale oplossingen. Bij dit alles spelen de organisatie-politieke context en de vigerende machtsverhoudingen een belangrijke rol. Ook voor dit soort organisatie-politieke dimensies van organisatieverandering vraagt de leidraad aandacht.

1.5 Leeswijzer Bij het samenstellen van de ‘Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning’ zijn we uitgegaan van twee functies in het gebruik, te weten:

a. de leidraad als analysemodel, en b. de leidraad als een schema voor inhoudelijke verdieping van organisatorische

vraagstukken rondom de invoering van de omgevingsvergunning De leidraad als analysemodel wordt uit de doeken gedaan in Hoofdstuk 2, in combinatie met Bijlage 1: Vragenlijst en Bijlage 2: Probleembeschrijving. De Leidraad als een (hulp)schema voor inhoudelijke verdieping van organisatievraagstukken staat centraal in de hoofdstukken 3: Analyse coördinatievraagstuk, Hoofdstuk 4: Analyse omgevingsvraagstuk en Hoofdstuk 5: Analyse veranderingsvraagstuk. Deze drie centrale inhoudelijke aandachtsgebieden komen voort uit een netwerkanalyse bij vier nederlandse gemeenten. Deze is uitgevoerd rondom vraagstukken van samenwerking en coördinatie in het kader van de voorbereiding op de invoering van de omgevingsvergunning. In bijlage 3 wordt hierop een korte toelichting gegeven. De opbouw van deze drie inhoudelijke hoofdstukken is steeds dezelfde. Elk hoofdstuk begint met een overzichtsschema waarin alle onderwerpen vanuit een bepaalde benadering zijn weergegeven. Deze benadering omvat achtereenvolgens: het primaire vraagstuk, strategische keuzen die hiermee samenhangen, probleem factoren die bij deze keuzen in acht genomen moeten worden en een aanzet voor de daadwerkelijke probleemanalyse (zie ook Hoofdstuk 2, paragraaf 6). Een en ander laat onverlet dat de onderhavige ‘Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning’ op verschillende manieren te gebruiken is. Als gebruiker kan men dàt onderdeel of schema kiezen wat voor een efficiënt gebruik in de betreffende gemeente het meest geschikt is. In Hoofdstuk 2 wordt nader ingegaan op dit multifunctionele karakter van deze leidraad.


2 Het gebruik van de leidraad In de onderstaande figuur is het gebruik van de leidraad weergegeven. Uitgangspunt bij het gebruik van de leidraad is dat de gemeente reeds een beeld heeft van wat de omgevingsvergunning voor de gemeente betekent. Dit is in de figuur verwoord met de termen ‘Eerste verkenning (visievorming)’. Dit beeld hoeft niet helemaal uitgekristalliseerd te zijn, maar voldoende om aan te geven wat de gemeente wil bereiken met de omgevingsvergunning. Voorbeelden zijn het verbeteren van de relatie met burgers en bedrijven, de vergunningverlening versnellen, alle expertises bijeenbrengen op één afdeling, het inrichten van een publieksbalie. Het kan dus zijn dat de visie op de omgevingsvergunning breder wordt neergezet, bijvoorbeeld in het kader van de verbetering van de dienstverlening. Deze leidraad biedt ruimte om de invoering van de omgevingsvergunning in te bedden in dit soort grote projecten.

Eerste verkenning

(visievorming)

Vragenlijst

Probleem-beschrijving

Bouwstenen

Actieplan

Figuur 2-1 Het gebruik van de leidraad De bedoeling is dat de leidraad wordt uitvoerd door een multidisciplinaire projectgroep. Op deze wijze wordt de binnen de gemeente aanwezige expertise zo optimaal mogelijk ingezet. Tevens zorgt dit voor een eerste draagvlak binnen de gemeente voor de uitvoering van het project. De eerste stap in het hanteren van de leidraad is het invullen van de vragenlijst. Middels de vragenlijst wordt een beeld verkregen van de huidige situatie van de gemeente in het kader van de invoering van de omgevingsvergunning. Dit beeld wordt door de indivuele projectgroepleden gedeeld met de anderen. Hierdoor ontstaat een gezamenlijk beeld van de huidige situatie. In combinatie met de eerste verkenning omtrent de toepassing van de omgevingsvergunning binnen de gemeente kunnen de belangrijkste probleemgebieden worden beschreven. Een probleemgebied is datgene waar de gemeente denkt zich het meest op te moeten richten om de omgevingsvergunning ingevoerd te krijgen binnen de gemeente. Tevens vormt de probleembeschrijving de bril waarmee de centrale thema’s in de hoofdstukken 3 tot en met 5 worden toegepast. Met de toepassing van de centrale thema’s worden bouwstenen gecreëerd ten behoeve van het actieplan (plan van aanpak) voor de invoering van de omgevingsvergunning binnen de gemeente.


2.1 Het stroomschema gebruik van de leidraad Het gebruik van de leidraad is weergegeven in figuur 2-1. De figuur beschrijft een zestal activiteiten die leiden tot het formuleren van bouwstenen voor een gericht actieplan voor de invoering van de omgevingsvergunning. Per activiteit staat aangegeven wat de ingeschatte tijdsduur is, op welke hoofdstukken in de leidraad de activiteit is gebaseerd en met welke voorwaarden en andere zaken rekening gehouden moet worden tijdens het uitvoeren van de activiteit.

Figuur 2-2 Stroomschema gebruik leidraad De volgende paragrafen zullen een beschrijving geven van de activiteiten uit de figuur.


2.2 Projectaanpak gebruik van de leidraad De start van het gehele traject begint met het formeren van een multidisciplinaire werkgroep met een zo breed mogelijke samenstelling binnen de gemeente. Dat wil zeggen, zowel uit zoveel mogelijk organisatiedelen (met een relatie tot vergunningverlening), als met vertegenwoordiging uit verschillende hiërarchische lagen van de organisatie. Om de functie en positie van de werkgroep goed te markeren is voorzitterschap vanuit een onafhankelijk staforgaan aan te bevelen. De rol van de voorzitter is een onafhankelijke procesbewaker, dat wil zeggen dat de voorzitter verder geen rol speelt in het beantwoorden van de vragen. Bij de uitvoering van de activiteiten van de leidraad (zowel individuele als in de groep) is het van belang dat de documenten waarnaar in de leidraad wordt verwezen toegankelijk zijn voor alle leden van de werkgroep. De voorzitter draagt zorg voor de ontsluiting van de benodigde documentatie. De omvang van de werkgroep is afhankelijk van de omvang van de gemeente, maar groter dan ongeveer 10 personen is over het algemeen niet doelmatig. Hou er rekening mee dat de totale doorlooptijd van het proces 3 à 4 weken kan zijn. Dit afhankelijk van de agenda’s van de deelnemers. Een langere doorlooptijd dan 8 weken wordt niet aangeraden, aangezien een lange doorlooptijd de aandacht voor de problematiek kan doen verslappen.

2.3 Startbijeenkomst Nadat de leden van de werkgroepgroep zijn uitgenodigd kan een eerste bijeenkomst plaatsvinden. Dit is de startbijeenkomst. Tijdens de startbijeenkomst leren de deelnemers elkaar kennen, voor zover zij elkaar nog niet konden. Er wordt informatie uitgewisseld over de te volgen procedure en een exemplaar van deze leidraad wordt uitgedeeld. Belangrijk is dat er een volgende afspraak wordt gemaakt. Deze volgende afspraak zal als thema de vragenlijst en de probleembeschrijving hebben. Alvorens de vragenlijst te beantwoorden is het raadzaam de leden van de projectgroep individueel de leidraad te laten lezen tot hoofdstuk 3.

2.4 Vragenlijst en probleembeschrijving In bijlage 1 is de vragenlijst opgenomen. Door het invullen van deze vragenlijst ontstaat een beeld van de huidige situatie van de gemeente in het kader van de invoering van de omgevingsvergunning. De vragenlijst bestaat uit een drietal type vragen:

Inventariserende vragen. Deze vragen hebben betrekking op de status van de invoering van de omgevingsvergunning binnen de gemeente.

Discussievragen. Overeenstemming over de koers die de gemeente in het kader van de invoering van de omgevingsvergunning wil inzetten zijn de strekking van deze vragen.

Concluderende vragen. Vragen met betrekking tot het veranderingsproces staan onder dit kopje opgesomd.

De deelnemers aan de werkgroep vullen eerste individueel de vragenlijst in. Het doel is om alle vragen te beantwoorden. Zorg dat de antwoorden zoveel mogelijk kort en bondig worden geformuleerd. In een plenaire bijeenkomst worden de diverse antwoorden besproken. Ook antwoorden als ‘Is mij niet bekend’ zijn daarom goed. Dit duidt erop dat de informatie de medewerker nog niet heeft bereikt of dat de gemeente hierover nog een mening moet vormen. De voorzitter draagt zorg voor het begeleiden van de discussie. Voor het lezen van de leidraad, het invullen van de vragenlijst een het opstellen van de probleembeschrijving dient rekening te worden gehouden met een duur van gemiddeld 1 à 2 uur met een maximum van 4 uur.


In bijlage 2 is een hulpmiddel opgenomen voor het opstellen van de probleembeschrijving. De probleembeschrijving is niet meer dan het beschrijven van een (mogelijk) verschil tussen de huidige en de gewenste situatie vanuit het perspectief van de deelnemer aan de werkgroep. Een probleem hoeft niet zwaarmoedig te worden geïnterpreteerd. Het kan een constatering zijn die relatief eenvoudig lijkt, bijvoorbeeld ‘Moeten we één telefoonnummer hebben voor informatie over vergunningen?’. Ook kan bijvoorbeeld ‘Moeten we één afdeling vergunningen inrichten?’. Hou bij de beschrijving van het probleem rekening met de volgende punten:

De context of het speelveld waarin zich de activiteiten van de gemeente op het gebied vergunningverlening afspelen. Belangrijk hierbij is ook de prioriteit en de ambitie die de gemeente heeft met betrekking tot de invoering van de omgevingsvergunning. Is het bijvoorbeeld ingebed in een programma ter verbetering van de publieke dienstverlening en heeft de omgevingsvergunning hierin voldoende prioriteit gekregen. Welke rol speelt het management in de invoering van de omgevingsvergunning, hoe betrokken is men en op welk niveau is men betrokken.

De fasering waarin de gemeent zicht bevindt in relatie tot de activiteiten die moeten

leiden tot de invoering van de omgevingsvergunning. Is de gemeente al bezig met de invoering of moet men nog beginnen. In verschillende faseringen zullen verschillende problemen een rol gaan spelen. Richt u zich vooral op de huidige fase van het invoeringsproces en loop niet op de troepen vooruit. Anderen moeten zich kunnen herkennen in de probleembeschrijving.

De relatie met de omgeving, uiteraard ook in het kader van het proces van

vergunningverlening. Hoe wil de gemeente omgaan met burgers en bedrijfsleven na invoering van de omgevingsvergunning? Hoe stelt de gemeente zich op richting haar klanten? Hoever gaat de dienstverlening? Hoever staat de gemeente daarin op dit moment? Heeft de gemeente een duidelijk beeld van haar klanten? Het dienstverleningsaspect speelt hierin een belangrijke rol. Echter, ook de relaties met andere gemeente, provincies, waterschappen, bedrijfsleven als leveranciers kunnen een rol spelen. Uiteraard moet dit alles wel passen binnen de ambitie van de gemeente.

De in- en externe coördinatie van het proces van vergunningverlening in de gemeente.

De interne coördinatie heeft betrekking op de organisatie van het vergunningsverleningsproces. Voorziet u hierin verandering, dan kan dit aanleiding zijn voor het beschrijven van een probleem. De externe coördinatie heeft betrekking op de wijze waarop de gemeente omgaat met externe instanties. Het gaat hierbij veelal om de inzet van externe expertise van bijvoorbeeld een waterschap in het vergunningverleningsproces. Wellicht dat deze vorm van coördinatie gaat veranderen met de invoering van de omgevingsvergunning.

De probleembeschrijving mag best meer dan één probleem omvatten. Bijvoorbeeld kan een combinatie ontstaan van de volgende vragen (het probleem als vraag geformuleerd):

Gaan we de omgevingsvergunning aanbieden op de publieksbalie? Op welke wijze gaan we de coördinatie van het vergunningsverleningsproces inrichten? Brengen we alle vergunningsverleners onder in één afdeling?

2.5 Bijeenkomst vragenlijst en probleembeschrijving Nadat iedere deelnemer aan de werkgroep zijn vragenlijst heeft ingevuld en een beschrijving heeft gegeven van het probleem kan de werkgroep bijeenkomen om de resultaten te bespreken. Het is de bedoeling dat er (zo veel mogelijk) consensus bestaat over het beeld van de gemeente dat onstaat door het beantwoorden van de vragen uit de vragenlijst. Ook is het doel van de bijeenkomst om tot een gezamenlijke beschrijving van het probleem te komen.De voorzitter bewaakt dit proces.


Het is van elementair belang dat het geformuleerde probleem binnen de gemeente een zeker draakvlak kent bij zowel het management (strategisch, taktisch en operationeel) als de beleidsstaf en de uitvoerenden. Een breed gedragen probleemstelling betekent dat er eerder consensus kan komen over mogelijke oplossingsalternatieven. Bovendien wordt een groot deel van de organisatie in een vroeg stadium betrokken bij het onderwerp. Dit vergroot de denkkracht van de organisatie en het probleem oplossend vermogen. Uiteraard dient dit proces wel met enige omzichtigheid en sturing te worden uitgevoerd, anders bestaat de kans dat men in een grote discussie verzand zonder naar oplossingen te komen.

2.6 Inhoudelijke verdieping De probleembeschrijving – die tijdens de bijeenkomst van de werkgroep is opgesteld – vormt nu het centrale onderwerp waarmee aan de hand van de leidraad een inhoudelijke verdieping plaatsvindt. Middels de probleembeschrijving kunnen de primaire vraagstukken uit de centrale thema’s uit de hoofdstukken 3, 4 en 5 worden beoordeeld op hun relevantie. Op deze wijze vindt een eerste prioritering van onderwerpen plaats, die later bij de formulering van bouwstenen leidt tot prioritering van acties. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 wordt eerst een overzicht gegeven van de onderwerpen van het betreffende hoofdstuk. Op één pagina wordt duidelijk wat het onderhavige primaire vraagstuk is, welke bijbehorende strategische keuzen hiermee samenhangen, welke probleem factoren er bij deze keuzen in acht genomen moeten worden en is er een aanzet voor de daadwerkelijke probleemanalyse gegeven. Ieder onderdeel wordt in de achterliggende paragrafen van ieder hoofdstuk uitgebreid beschreven als er behoefte is aan verdere verdieping. De probleembeschrijving is de bril waarmee de hoofdstukken 3, 4 en 5 worden gelezen. Middels de probleembeschrijving kunnen de primaire vraagstukken en hun onderliggende keuzen en probleemfactoren worden beoordeeld op mate van relevantie. Kies eerst de meest relevante vraagstukken en kijk welke onderwerpen hiermee samenhangen. Probeer aan de hand van de beschreven keuzen, probleemfactoren en –analyse in de vorm van een actie een bouwsteen (of meerdere) te formuleren. De bouwsteen of actie wordt hiermee verbonden met het beschreven probleem. Het kan zijn dat meerdere primaire vraagstukken van toepassing zijn. De relevantie van de bouwstenen geeft een indicatie van de prioriteit van de bouwsteen. Hiermee kunnen bouwstenen op een zekere volgorde worden gelegd, als ook de onderlinge afhankelijkheid van de bouwstenen in acht wordt genomen. Op deze wijze ontstaat een lijst van bouwstenen op volgorde van prioriteit en afhankelijkheid. De deelnemers aan de werkgroep gaan eerste individueel een inhoudelijke verdieping maken van de probleembeschrijving. Aan de hand van de leidraad worden relevante primaire vraagstukken, strategische keuzes, probleemfactoren en overwegingen bij de probleemanalyse geïdentificeerd. Een hulpmiddel hierbij is een tabel. Middels deze tabel kunnen bovenstaande zaken achter elkaar worden vastgelegd en kunnen de bouwstenen worden beschreven. Het doel van deze activiteit is het benoemen van de bouwstenen (acties) die de gemeente moet uitvoeren om de omgevingsvergunnen te kunnen invoeren.

2.7 Bouwstenen voor het actieplan De individuele bouwstenen worden in een bijeenkomst van de werkgroep besproken. Het doel van deze bijeenkomst is alle bouwstenen die door de werkgroepleden zijn aangedragen te beoordelen op relevantie en prioriteit. Door de bouwstenen op deze wijze onder elkaar te plaatsen ontstaan een actieplan. Het kan zijn dat er meerdere bijeenkomsten nodig zijn om een volledig en definitief actieplan op te stellen. De volgende stap is het onderlinge verband van de bouwstenen inzichtelijk te maken. Dit kan betekenen dat prioriteiten verschuiven indien blijkt dat de realisatie van een bouwsteen voorwaardelijk is voor de realisatie van een andere bouwsteen.


Nadat de volgorde van de bouwstenen bekend is kan het actieplan worden samengesteld. Een typisch actieplan of een plan van aanpak heeft de volgende onderwerpen:

• Samenvatting; • Inleiding; • Probleem/opdrachtomschrijving; • Algemene beschrijving van de aanpak; • Projectinrichting en verantwoordelijkheden; • Te nemen activiteiten; • Activiteiten uitgezet in de tijd; • Kosten; • Risico’s en maatregelen; • Overige kwaliteitsaspecten.

De volgende stap is de uitvoering van het actieplan.


3 Coördinatie Primaire vraagstuk De inrichting van de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie vergunningverlening Strategische keuzen

• Omgevingsvergunning en o verticale coördinatie = intake en doorgeleiding naar de behandeling o horizontale coördinatie = afstemming tussen de verschillende parallelle

werkstromen en het initiëren van samenwerking • De afstemming met de omgeving van de uitvoeringsorganisatie, in het bijzonder gericht

op segmenten of doelgroepen uit die omgeving (burgers, bedrijfsleven) • De wijze waarop de expertise met betrekking tot advisering over de

vergunningverlening is georganiseerd. • Autonomie besluitvorming

Probleem factoren

• Omvang van de organisatie. • Historisch gegroeide verhoudingen • Human Resource Management (leeftijdsopbouw, ervaring, opleidingsniveau,

competenties van de betrokken medewerkers). • Fysieke spreiding van de organisatiedelen (nabijheid) • Veranderingscontingentie en samenloop van omstandigheden (toevallig gunstige of

ongunstige omstandigheden) Belangrijke overwegingen bij de probleemanalyse: ontwerp uitvoeringsorganisatie vergunningverlening, zijn: • wederzijds toetsen en afstemmen tussen visie (strategie) en eerste (structuur)ontwerp • ontwikkel alternatieve ontwerpen, benoem de onderlinge verschilpunten en toets deze met

de visie (strategie) • verzamel informatie en verricht interviews met representanten van relevante onderdelen

van de organisatie vergunningverlening • verdeel activiteiten over relatief zelfstandig opererende werkgroepen. Coördineer de

activiteiten voorts in gezamenlijk voortgangsoverleg Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: • De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart 2006):

o Hoofdstuk 4: Het Vergunningproces o Hoofdstuk 5: Het Handhavingsproces

• Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM, 2005):

o Hoofdstuk 2: Waarom verbetering vergunningenmanagement ?


Primaire vraagstuk Wie zijn betrokken bij de invoering van de omgevingsvergunning ? Strategische keuzen

• Sturen van processen of sturen via de functionele hiërarchie ? • Bepalen van het aantal managementniveaus • De mandatering van bepaalde (management-) posities • Het logisch verband tussen onderdelen van de uitvoeringsorganisatie • De verhouding tussen formele en informele sturing: de autonomie en zelfsturing van

individuele functionarissen, teams of afdelingen Probleem factoren

• Span of control • Intern afrekenmechanisme • Structuur van de informatievoorziening (ICT) • Staande machtsverhoudingen • Management van sociaal kapitaal (de interacties tussen formele en informele

relatiepatronen) Belangrijke overwegingen te betrekken bij de invloedsanalyse van actoren: • de invloedsverdeling van individuele actoren bepaalt uiteindelijk het coördinatievermogen

van de uitvoeringsorganisatie • horizontale (laterale) coördinatie (tussen teams en afdelingen) wordt met het oog op de

omgevingsvergunning steeds belangrijker ten opzichte van (traditionele) verticale (hierarchische) coördinatie (manager en medewerker)

Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: • De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart 2006):

o Hoofdstuk 4: Het Vergunningproces o Hoofdstuk 5: Het Handhavingsproces o Hoofdstuk 7: ICT en de Omgevingsvergunning


o Hoofdstuk 4: Randvoorwaarden voor resultaat o Hoofdstuk 5: Soorten verbeteringen

• Leidraad voor toepassing van FESTIVAL DUO (Van de Geijn Partners, 2005) (aanpak en

model) (Functies en structuren in de informatieketen, gericht op vermindering van administratieve lasten; Decentrale uitvoering van de Omgevingsvergunning)


Primaire vraagstuk Samenwerking in het kader van de omgevingsvergunning Strategische keuzen

• Functionele specialisatie en de omvang van organisatie-eenheden (expert groepen, teams, afdelingen, etc.)

• Onderscheid tussen frontoffice en backoffice • Hoe zorg je er voor dat het frontoffice (publieksnetwerk) en de professionals in de

backoffice (het professionele netwerk) goed op elkaar aangesloten zijn en blijven (klantgericht blijven en niet te veel verkokeren)

• Het dominante karakter van het vergunningsverleningsproces (bijvoorbeeld opdeling naar massaproductie, maatwerk of beide)

• Verhouding tussen interne competitie en onderlinge samenwerking Probleem factoren

• Volume en complexiteit van vergunning-aanvragen • Fysieke kantoororganisatie • De structuur en efficiënte van de informatievoorziening • Human resources en competenties

Belangrijke overwegingen bij het onderzoek naar bevorderende factoren voor samenwerking in dit verband, zijn:

• Bij zowel ‘cultuur’ als ‘orientatie’ gaat het uiteindelijk om het ‘gedrag’ dat individuele medewerkers vertonen bij het uitvoeren van vergunningverlening.

• Het veranderen van een organisatie op papier (plannen maken, strategieëen formuleren) kost veel minder tijd dan het daadwerkelijk veranderen van een uitvoeringsorganisatie. De factor tijd is dan ook van grote betekenis om het invoeren van de omgevingsvergunning op een bepaalde wijze vorm te geven.

• De betrokken mensen kunnen slechts veranderen in relatie tot elkaar. De ‘traagheid’ van de veranderingen zit vooral in de onderliggende sociale structuur die kenmerkend is voor elke uitvoeringsorganisatie. Het veranderen van deze sociale structuur vereisen inzicht en takt naar de eigen organisatie toe ! Echte veranderingen moeten dan ook hierop gericht zijn.

Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: - De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart

2006): • Hoofdstuk 2: Het Veranderproces • Hoofdstuk 7: ICT en de Omgevingsvergunning

- Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM, 2005): • Hoofdstuk 4: Randvoorwaarden voor resultaat • Hoofdstuk 5: Soorten verbeteringen

- Leidraad voor toepassing van FESTIVAL DUO (Van de Geijn Partners, 2005) (aanpak en model) (Functies en structuren in de informatieketen, gericht op vermindering van administratieve lasten; Decentrale uitvoering van de Omgevingsvergunning)


3.1 Inleiding Met coördinatie bedoelen we het onderling afstemmen en organiseren van activiteiten en processen, om tot de gewenste resultaten te komen. Coördinatie is cruciaal voor het gehele proces van vergunningverlening en dus ook voor de omgevingsvergunning. In dit hoofdstuk leggen we coördinatie uiteen naar drie hoofdonderwerpen:

• de structuur van de uitvoeringsorganisaties: coördinatie komt voort uit de structuur • het uitoefenen van invloed door actoren (sturing): coördinatie betekent het uitoefenen

van invloed • de mate waarin coördinatie aansluit bij de interne sociale structuur van de organisatie:

coördinatie is gericht op samenwerking

Deze drie hoofdonderwerpen worden hier achtereenvolgens behandeld. Bij elk van deze hoofdonderwerpen staan we stil bij drie aandachtspunten:

a. het primaire vraagstuk dat aan de orde is b. welke ‘strategische keuzen’ noodzakelijk zijn bij het kiezen van een oplossing voor het

primaire vraagstuk onder a. c. welke problemen en belemmerende factoren zich voor kunnen doen bij het doorvoeren

van de strategische keuzen om tot de gewenste oplossing te komen. We sluiten elk onderdeel af met een globale probleemanalyse waarbij een verband wordt gelegd tussen het ‘primaire vraagstuk’, de ‘onderliggende’ strategische keuze en de problemen waar men tegen aan loopt. De uitkomst van de probleemanalyse levert aan de ene kant een nadere verdieping op van de probleemstelling en aan de andere kant een ‘bouwsteen’ voor het beoogde aktieplan (zie Hoofdstuk 2.7).

3.2 De structuur van de uitvoeringsorganisatie Primaire vraagstuk De inrichting van de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie vergunningverlening De inrichting van de uitvoeringsorganisatie is voor een belangrijk deel bepalend voor de wijze van coördinatie en samenwerking die nodig is om de processen en werkzaamheden in het kader van de vergunningverlening in goede banen te leiden. Een effectieve en efficiënte organisatiestructuur waar de inrichting van de uitvoeringsorganisatie op berust is derhalve een voorwaarde om vergunningverlening goed te kunnen organiseren. De gemeente moet zich dus de vraag stellen of men beschikt over een adequate basisstructuur met het oog op de uitvoering van de Omgevingsvergunning. Een eerste vraag die in dit verband beantwoord moet worden is of de huidige ‘strategie’ of visie van de gemeente aanwijzingen of aanknopingspunten biedt om de interne organisatiestructuur aan te passen. Zegt de strategie of visie met andere woorden iets over de opbouw en het functioneren van de interne organisatie. Zegt de strategie of visie iets over de ‘lay-out’ en ‘architectuur’ van de samenwerking tussen medewerkers, teams en afdelingen, en zegt het iets over de mensen die men nodig heeft ? Kortom zegt de visie iets omtrent de cultuur en het gedrag van de mensen in het uitoefenen van hun functies. Het her-ontwerpen van de uitvoeringsorganisatie is een complexe en omvangrijke opdracht. Niet in het minst omdat men dit moet doen vanuit de staande organisatie. Men moet werken en beslissen vanuit de bestaande verhoudingen, voorzieningen en middelen. Het intern her-structureren van de organisatie betekent kiezen voor bepaalde vormen en manieren van coördineren. Enkele van deze ‘keuzes’ werken we hierna verder uit.


3.2.1 Strategische keuzen Strategische keuzen

• Omgevingsvergunning en o verticale coördinatie = intake en doorgeleiding naar de behandeling o horizontale coördinatie = afstemming tussen de verschillende parallelle

werkstromen en het initiëren van samenwerking • De afstemming met de omgeving van de uitvoeringsorganisatie, in het bijzonder gericht

op segmenten of doelgroepen uit die omgeving (burgers, bedrijfsleven) • De wijze waarop de expertise met betrekking tot advisering over de

vergunningverlening is georganiseerd. • Autonomie besluitvorming

Verticale coördinatie Een eerste vereiste voor een goede afwikkeling van het vergunningverleningsproces is het coördineren van de intake en de doorgeleiding van de aanvraag naar de relevante geleding, afdeling of team binnen de uitvoeringsorganisatie. In feite gaat het hier om de samenwerking en onderlinge informatieuitwisseling tussen degenen die de aanvraag innemen en beoordelen op vakinhoudelijke relevantie, en degenen die op basis van een professionele beoordeling van de aanvraag adviseren ter zake van een besluit. Verticaal coördineren wordt mogelijk door de ‘verbinding’ tussen intake en behandeling goed te regelen. Deze verbinding moet over zo min mogelijk schijven lopen, omdat anders informatieverlies en ‘doelverplaatsing’ op kan treden. Met dit laatste doelen we op de omstandigheid dat de ‘behandeling’ zodanig ver van de aanvrager (‘klant’) plaats vindt dat de expert zich uitsluitend laat leiden door vakinhoudelijke criteria en daarmee het perspectief van de aanvrager (burger, bedrijf) uit het oog verliest. Horizontale coördinatie Naast de verbinding tussen intake en behandeling is er ook een verbinding tussen verschillende naast elkaar lopende behandeltrajecten (samenloop). Hierbij gaat het vooral om samenwerking en informatieuitwisseling tussen verschillende vakgebieden met de daarin werkzame professionals. Horizontale coördinatie speelt zich af tussen verschillende organisatie-onderdelen en geledingen. Naar mate er meerdere verschillende eenheden gevormd zijn, is horizontale coördinatie ingewikkelder. Afstemming tussen parallelle werkstromen is noodzakelijk in het kader van de omgevingsvergunning. Immers deze vorm van vergunningverlening veronderstelt interdependentie van werken behandelprocesen. Het advies van de ene expert hangt samen met het advies van de andere expert. De omgevingsvergunning legt extra druk op horizontale processen en vraagt dus om een sterke mate van horizontale coördinatie. Horizontale coördinatie versterkt het proceskarakter van organiseren. De uitvoeringsorganisatie raakt minder gefocused op enkelvoudige producten maar meer op processen die afhankelijk van de aanvraag ‘dwars’ door de organisatie gaan lopen. Horizontale coördinatie zal gepaard moeten gaan met meer overleg tussen betrokken medewerkers en afdelingen. (de ‘onderhandelingshuishouding’). Het wederzijds delen van informatie en kennis wordt steeds belangrijker. Afstemming op doelgroepen in de omgeving Het vergunningverleningsproces en dus ook de omgevingsvergunning betreft een relatie tussen de aanvrager- en de verlener van een vergunning. Verschillen tussen aanvragers leiden tot verschillen in vergunningverlening. Indien de verschillen tussen de aanvragers systematisch zijn, bijvoorbeeld de verschillen tussen particuliere burgers en bedrijfsleven, industrie, horeca, etc., ontstaan er doelgroepen waar de interne uitvoeringsorganisatie op kan worden ingericht. De interne coördinatie van de uitvoeringsorganisatie is dan opgedeeld naar verschillende doelgroepen of segmenten uit de omgeving. Zeker bij een omvangrijk en divers werkgebied (bijvoorbeeld grote stedelijke agglomoraties) is interne coördinatie tussen de verschillende doelgroepen een belangrijk inrichtingsvraagstuk. Zaken als volume van aanvragen en specialistische kennis omtrent onderdelen van aanvragen maken dat een keuze voor segmentering onvermijdelijk wordt. Het coördinatievraagstuk moet dan uiteengelegd worden over de verschillende segmenten en doelgroepen heen. Centraal overzicht en samenhang tussen de onderdelen blijft evenwel geboden.


Interne organisatie van expertise De interne structuur van de uitvoeringsorganisatie zegt iets over de wijze waarop de verschillende deskundigheden en expertiseniveaus zijn ondergebracht in het vergunningverleningsproces. Zo ligt het voor de hand dat in een traditionele uitvoeringsorganisatie de expertise georganiseerd is per vergunning (bijvoorbeeld: bouwvergunning, milieuvergunning, kapvergunning, gebruiksvergunning, enz.). In plaats van deze functionele organisatievorm kan men ook kiezen voor een breed samengesteld expertisecentrum, waarbij verschillende disciplines zijn samengebracht in een organisatorische eenheid. De omgevingsvergunning valt eerder te rijmen met een dergelijke integrale organisatievorm dan met een functionele indeling. Immers de Omgevingsvergunning zal er toe leiden dat verschillende disciplines reeds in een vroegtijdig stadium van behandeling met elkaar gecombineerd worden. Het uitwisselen van kennis en ervaring zal daarmee aan belang winnen. Het ligt in ieder geval voor de hand om de disciplines relevant voor de omgevingsvergunning dichter bij elkaar te brengen dan in een conventionele situatie. Een en ander wordt ook ingegeven vanuit de visie van de gemeente op dienstverlening. Men kan immers besluiten om ook andere overheidsinstanties (Provincies) en maatschappelijke organisaties (Waterschappen) te adviseren. Kennis en kunde inzake vergunningverlening kan dan breder toegepast worden dan enkel het verlenen van een vergunning aan burgers of het bedrijfsleven. Het intern organiseren van de expertise is impliciet een keuze voor hoe men dienstverlening van de gemeente naar de omgeving tot vorm wil geven. Zie hier weer het belang van de verbinding tussen visie en interne structuur van de uitvoeringsorganisatie. Autonomie besluitvorming Het structureren van de uitvoeringsorganisatie veronderstelt keuzes met betrekking tot het niveau en de positie waarop men zelfstandige beslissingsbevoegdheid neerlegt. Met de omgevingsvergunning werkt men niet meer louter vanuit verschillende zelfstandige disciplines, maar vanuit een disciplinair gemeenschappelijke optiek gericht op de aanvrager. Men moet in een dergelijke situatie wel vastleggen waar de eindverantwoordelijkheid gelegd wordt. Een gemeenschappelijke aanpak van verwante vergunningen vereist ook een eenduidige verantwoordelijkheidsstructuur. In de uitvoeringsorganisatie zullen hierover afgespraken gemaakt moeten worden. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is een cruciale beslissing voor de inrichting van de uitvoeringsorganisatie. In dit verband zijn de bestaande verhoudingen in de staande organisatie van groot belang. Immers, de vraag is of men deze wil en kan behouden of dat men andere zeggenschapsverhoudingen wil aanleggen.

3.2.2 Probleem factoren Probleem factoren

• Omvang van de organisatie. • Historisch gegroeide verhoudingen • Human Resource Management (leeftijdsopbouw, ervaring, opleidingsniveau,

competenties van de betrokken medewerkers). • Fysieke spreiding van de organisatiedelen (nabijheid) • Veranderingscontingentie en samenloop van omstandigheden (toevallig gunstige of

ongunstige omstandigheden) Omvang van de organisatie De mogelijkheden en beperkingen waar men bij het doorvoeren van strategische keuzen tegen aanloopt, hebben in eerste instantie te maken met de omvang van de gemeentelijke organisatie. Los van het directe verband tussen inwonersaantal en organisatieomvang zijn er schaalvoordelen (en nadelen) verbonden met de organisatieomvang. Zo zal men in een kleine gemeenten wellicht makkelijker tot samenwerking komen tussen de verschillende vergunning-disciplines dan grotere gemeenten. Aan de andere kant biedt een te kleine schaal ook nadelen doordat men net niet genoeg mensen en middelen kan inzetten om een samenhangende afdeling vergunningen in te richten. Kortom bij het inrichtings- en structureringsvraagstuk is de


omvang een belangrijke randvoorwaarde om ambities en mogelijkheden op elkaar af te stemmen. Historisch gegroeide verhoudingen Elk initiatief of plan van de gemeente komt voort uit de staande organisatie. Men kan niet zo maar iets ontwerpen of inrichten alsof er geen voorgeschiedenis of bestaande organisatie-verhoudingen bestaan. De omgevingsvergunning maakt deel uit van de staande uitvoeringsorganisatie vergunningverlening. De historisch gegroeide verhoudingen zijn voor elke gemeente uiteraard weer anders.Voor de een eerder een blemmering voor verandering, voor de ander juist een gunstige omstandigheid. Bij het inrichten van een nieuwe uitvoeringsorganisatie zal rekening gehouden moeten worden met de bestaande verhoudingen tussen bijvoorbeeld de leiding, uitvoerenden en adviserende functionarissen. Wil men deze veranderen of juist in takt houden ? Bij vernieuwing is het de kunst om het goede te behouden en verbeteringen ook daadwerkelijk doorvoeren. Vraagstukken die samenhangen met de specifiek historische ontwikkeling van de uitvoeringsorganisatie eisen leiderschap bij degenen die verantwoordelijkheid moeten nemen voor initiatieven en plannen. Op dit punt is ook het ‘draagvlak’ voor de plannen voor structuuraanpassing van groot belang. Een nieuw organisatieontwerp ontwikkelen is één, het daadwerkelijk geaccepteerd krijgen is een andere zaak. Goede informatievoorziening, communicatie en overtuigingskracht zijn hierbij noodzakelijk. Human resource management Alle veranderingen en plannen staan of vallen met de mensen die erbij betrokken zijn. Ambitie en plannen om de organisatie te veranderen worden ten alle tijden begrensd door de beschikbaarheid van de mensen (human capital). Leeftijdsopbouw, kennis en ervaring, opleiding, carrieremogelijkheden, zijn alle aspecten die goed doorgenomen moeten worden om plannen te kunnen uitvoeren. Hebben we voor al datgene wat we willen ook de mensen om het waar te kunnen maken? Ambities en plannen op papier zeggen niets zolang daar geen invulling aan wordt gegeven door de mensen die het uiteindelijk moeten doen. Human resource management is daarom een kernvariabele om een nieuwe organisatiestructuur te kunnen ontwerpen. Fysieke outfit van de uitvoeringsorganisatie Het ontwikkelen van een nieuwe uitvoeringsorganisatie kan niet los gezien worden van de fysieke outfit van de kantoor-organisatie. Indien vergunningverlening fysiek gespreid is over verschillende stadskantoren dan is het ontwerpen van een nieuwe organisatie heel wat anders dan dat alle vergunningverleners in één gebouw of lokatie gehuisvest zijn. De ‘nabijheid’ van voor de vergunningverlening relevante functionarissen, teams, afdelingen en voorzieningen is een belangrijke ‘bevorderende’ factor voor de uitvoeringsorganisatie. Nabijheid betekent dat men snel informatie kan uitwisselen en doorgeven en dat men enige (sociale) controle op elkaar kan uitoefenen. Deze vaak veronachtzaamde ‘nabijheidsfactor’ is van grote betekenis voor het intern structureren van een nieuwe uitvoeringsorganisatie. Veranderingscontingentie (samenloop van omstandigheden) De Omgevingsvergunning is niet het enige wat op de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie af komt. Er zijn verschillende ontwikkelingen die vaak onvoorziene veranderingsimpulsen teweeg brengen. Vaak ontstaat uit een toevallige samenloop van omstandigheden een situatie die juist bij uitstek geschikt is om tot verandering over te gaan. Deze toevalligheden moeten zeker aangegrepen worden om mogelijkheden te scheppen. Aldus kan men de omgevingsvergunning in een breder kader plaatsen waardoor de gemeente mogelijk over extra argumenten beschikt om tot een meer structurele aanpassing van de uitvoeringsorganisatie te besluiten

3.2.3 Probleemanalyse De probleemanalyse beoogt een verdere verdieping en uitwerking van het primaire vraagstuk, in dit geval het her-ontwerpen van de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie vergunningverlening. Door op systematische wijz een set van ‘vragen’ en ‘antwoorden’ door te lopen draagt de probleemanalyse bij aan een concrete omschrijving van het onder handen vraagstuk. Deze


concrete (probleem)aanduiding noemen we een ‘bouwsteen’ voor het definitieve actieplan invoering omgevingsvergunning (zie ook Hoofdstuk 2, par. 6 en par. 7). Schematisch ziet de probleemanlyse: ontwerp uitvoeringsorganisatie vergunningverlening, er als volgt uit:

Ontwerp (design) organisatie

vergunningverlening

Strategische keuzen en alternatieven

Probleemgebieden naar mogelijkheden en

beperkingen

Bouwsteen actieplan: invoering

omgevingsvergunning

Aanvullende vragen en items



Figuur 3-1 Probleemanalyse ontwerp uitvoeringsorganisatie vergunningverlening Belangrijke overwegingen bij de probleemanalyse: ontwerp uitvoeringsorganisatie vergunningverlening, zijn: • wederzijds toetsen en afstemmen tussen visie (strategie) en eerste (structuur)ontwerp • ontwikkel alternatieve ontwerpen, benoem de onderlinge verschilpunten en toets deze met

de visie (strategie) • verzamel informatie en verricht interviews met representanten van relevante onderdelen

van de organisatie vergunningverlening • verdeel activiteiten over relatief zelfstandig opererende werkgroepen. Coördineer de

activiteiten voorts in gezamenlijk voortgangsoverleg. Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: • De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart 2006):

o Hoofdstuk 4: Het Vergunningproces o Hoofdstuk 5: Het Handhavingsproces


• Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM, 2005): o Hoofdstuk 2: Waarom verbetering vergunningenmanagement ?

3.3 De invloed van actoren Primaire vraagstuk Wie zijn betrokken bij de invoering van de omgevingsvergunning ? Actoren die betrokken zijn bij de invoering van de omgevingsvergunning oefenen invloed op elkaar uit. Coördinatie van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening betekent structuur aanbrengen in dit beinvloedingsproces. Het uitoefenen van invloed in de organisatie vindt in grote lijnen langs twee wegen plaats, ten eerste via het formele kader: de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van functionarissen, en ten tweede langs het informele kader: de directe en indirecte contacten tussen medewerkers en functionarissen zoals die in de loop der tijd binnen de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening gegroeid zijn. De interacties tussen formele en informele kanalen zorgen tesamen voor de invloedsverdeling van de actoren ten aanzien van de vergunningverlening. De gemeente staat voor de vraag of de invloedsverdeling van de betreffende actoren adequaat is met het oog op de invoering (en uiteindelijk uitvoering) van de omgevingsvergunning. Dit vraagstuk voert direct tot de vervolgvraag: ‘welke actoren zijn belast met de invoering van de omgevingsvergunning en met welke bevoegdheden zijn deze actoren toegerust? Deze vragen vormen tesamen het primaire vraagstuk van de gemeente rondom invloedssferen en machtsverhoudingen rondom de vernieuwing van de organisatie van de vergunningverlening. Vertrekpunt bij deze analyse is dat ‘invloed’ tussen actoren alleen mogelijk is indien er een relatie tussen hen bestaat. Zonder relatie geen invloed of macht! Kortom de aard, omvang en ontwikkeling van relatiepatronen in de organisatie is op dit punt van cruciaal belang. Hierbij is de rol van het management onontbeerlijk. We bedoelen nadrukkelijk management op elk niveau in de uitvoeringsorganisatie. Van teamleiders, projectleiders, groeps- en afdelingshoofden, tot directeuren van units of diensten en de gemeentesecretaris.


• Sturen van processen of sturen via de functionele hiërarchie ? • Bepalen van het aantal managementniveaus • De mandatering van bepaalde (management-) posities • Het logisch verband tussen onderdelen van de uitvoeringsorganisatie • De verhouding tussen formele en informele sturing: de autonomie en zelfsturing van

individuele functionarissen, teams of afdelingen Processen of functionele hiërarchie Men kan het sturen van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening inrichten via het sturen van ‘processen’. Het vergunningverleningsproces is dan het richtsnoer waar de gehele uitvoeringsorganisatie op gericht is. Intake, behandeling, besluitvorming en het toekennen van beschikkingen, vormen dan de basisprocessen waarlangs georganiseerd wordt ! Men kan ook kiezen voor een functionele structuur waarbij de sturing verdeeld is over de hierarchische ‘lijn’ van de organisatie. Een keuze voor ‘proces’ of voor ‘functie’ raakt aan de inrichting van de werkprocessen en de noodzakelijke competenties bij de mensen. In veel gevallen is een combinatie van proces en functie mogelijk. De vraag die steeds gesteld moet worden is, sturen we het ‘proces’ of sturen we een ‘functie’. Procesgerichte sturing vergroot de transparantie van de uitvoeringsorganisatie. Functionele inrichting is doorgaans meer gericht op de individuele medewerker als professional. Ook is de betekenis van de formele hiërarchie (leiding, staf,


uitvoering) in een functioneel model sterker aanwezig. De keuze op dit punt zal uiteraard ook voor een belangrijk deel ingegeven worden vanuit bestaande organisatie-politieke overwegingen. Cultuur en gewenst ‘gedrag’ bij de uitvoering zijn in dit verband belangrijke randvoorwaardelijke factoren. Managementniveaus Het aantal managementniveaus is een belangrijk inrichtingscriterium voor het stuurvermogen in een uitvoeringsorganisatie. De hierarchische indeling van de organisatie is een keuze voor de verhouding tussen ‘sturen’ en ‘uitvoeren’. Hoe meer niveaus, hoe meer sturing en relatief minder uitvoering ! Weinig hierarchische niveaus betekent in principe veel uitvoering. Dit hoeft overigens niet altijd minder sturing te betekenen. Sturen via professionele kaders, via groepscultuur of werkhouding kan zeker ook bijdragen aan stuurvermogen. De rol van informele contacten of het ‘sociaal kapitaal’ speelt daarbij een belangrijke rol. De interne netwerken van contacten en verbindingen dragen voor een belangrijk deel bij aan de sturing van de werkprocessen. Overleg, onderhandelen en uitruil-strategiëen worden dan belangrijke mechanismen. Een belangrijk verschil met een formele hierarchie is dat sturen via informele contacten op natuurlijke wijze moet groeien. Sturen via het ‘sociaal kapitaal’ is niet op afroep te regelen. Sociale contacten groeien in de loop der tijd en dringen slechts langzaam door in de uitvoeringsorganisatie. Eenmaal gevormd dan zijn zij de ‘harde’ ondergrens voor andere stuurmechanismen. Deze vorm van sturen (‘netwerksturing’) vergt derhalve meer tijd ! Mandatering Door bepaalde posities in de uitvoeringsorganisatie op bijzondere wijze te mandateren, kan men bepaalde stuurposities versterken. Zo is het aanwijzen van een ‘case-manager’ (en deze functionaris uitrusten met een vergaand mandaat om de vraag van de klant (aanvrager) te honoreren), een belangrijke keuze voor ‘vraagsturing’. Immers de ‘case-manager stuurt op de vraag van de klant en ‘van daaruit op de uitvoering van de vergunningverlening. Mandatering is een belangrijke invalshoek om het stuurvermogen van de uitvoeringsorganisatie op een bepaalde manier in te richten. Het gaat dan vooral om accenten en het inkaderen van de meer generiek formele inrichting van de uitvoeringsorganisatie. Vaak zal gezocht moeten worden naar combinaties van keuzen. Het mandateren van direct bij de aanvraag gelegen posities (front office) kan niet los gezien worden van de verdere afwikkeling van de aanvraag ! Kortom verschillende, met elkaar verband houdende stuurmechanismen en voorzieningen moeten op elkaar afgestemd worden. Logisch verband in de organisatie Het ontwerp van de uitvoeringsorganisatie moet een logisch verband tussen mensen, middelen en voorzieningen mogelijk maken. Managen is zodanig organiseren dat er een logisch verband bestaat tussen de doelen, taken en bevoegdheden van de betrokken actoren. In dit kader past ook de afweging dat de gemeente als dienstverlener in beginsel vooral een uitvoerder is van wetten en regelingen. De Omgevingsvergunning maakt deel uit van een wettelijk kader (WaBo). Daarmee is de gemeente verplicht om in het kader van de vergunningverlening bepaalde stappen te zetten en op basis daarvan een besluit te nemen. Het ‘sturend’ vermogen zit daarmee ook voor een niet onbelangrijk deel in het wettelijk kader waarbinnen de gemeente opereert. Autonomie en sociale structuur Actoren betrokken bij de invoering van de omgevingsvergunning onderhouden onderling contacten met elkaar en vormen daarmee een ‘sociale structuur’. De positie van een actor in deze sociale structuur zegt iets over het vermogen om te sturen. Iemand met weinig of geen contacten zal anders of wellicht zelfs niet kunnen struren in vergelijk met iemand die beschikt over veel en vooral veel verschillende contacten. De autonomie van een actor wordt daarmee voor een belangrijk deel bepaald door de sociale structuur waarin deze functioneert. Naar mate men meer ruimte laat voor de informele contacten, kiest men voor meer sturing langs de weg van de sociale structuur. Ruimte voor improvisatie en meer functionele vrijheid kan een bewuste keuze zijn als onderdeel van het sturingsmodel voor de vergunningverlening Door met name een goede en doelmatige informatievoorziening (ICT) is meer keuzevrijheid op lagere uitvoeringsniveaus te waarborgen. Coördineren zit dan minder in de formele hierarchische


structuur (het ‘organogram’ als afbeelding van het formele stuurvermogen), en meer in de informele sociale structuur (het sociale kapitaal) die het ‘bindend’ kader vormt rondom de uitvoering van de (complexe) Omgevingsvergunning.


• Span of control • Intern afrekenmechanisme • Structuur van de informatievoorziening (ICT) • Staande machtsverhoudingen • Management van sociaal kapitaal (de interacties tussen formele en informele

relatiepatronen) Span of control Het aantal inividuen dat aan één manager of afdelingshoofd rapporteert geeft de ‘span of control’ aan. Deze verhouding is een belangrijke indicatie voor de relatieve autonomie van elke mede-speler en is uiteraard afhankelijk van een groot aantal factoren. Ook hier geldt dat de historisch gegroeide verhoudingen een belangrijke achtergrond zijn voor de span of control. De gegroeide verhouding tussen ‘directe’ (uitvoering gerelateerd) en ‘indirecte (ondersteunend) posities is daarmee een belangrijke factor om tot de gewenste verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden te komen. Intern afrekenmechanisme Om actoren onderling te binden aan hun afspraken moet men spelregels en routines met elkaar vastleggen. Deze regels en afspraken zijn nodig om het afwentelen van verantwoordelijkheden te voorkomen. Om het uiteindelijk resultaat - toekennen van een beschikking - te bereiken moeten afspraken in onderling vertrouwen gemaakt worden. Een ieder moet weten wat de mogelijkheden zijn en welke prestaties verwacht worden. De samenstelling van de groepen en teams en het soort van afrekenmechanisme dat men onderling hanteert kan een sterke belemmering vormen voor een efficiënte en effectieve doorvoer. Bij een straffe toepassing van afrekenregels kan de gemeenschappelijke verantwoordelijheid naar de aanvrager (klant) onder druk komen te staan. Er vindt dan doelverplaatsing plaats. Het nakomen van de afspraken in de onderlinge deals prevaleert dan boven het tevreden maken en houden van de aanvrager (burger, bedrijf)! Informatievoorziening (ICT) De informatievoorziening speelt een belangrijke rol bij het zelfstandig functioneren van actoren betrokken bij de vergunningverlening. Indien de procesgang van de uitvoering niet strookt met de structuur van de informatievoorziening dan krijgen actoren op de verkeerde momenten de verkeerde informatie. ICT moet hier ondersteunend zijn en het uitvoeringsproces stroomlijnen ! Autonomie van individuele actoren komt pas goed tot zijn recht indien indien men over relevante informatie kan beschikken. Invloed op het uitvoeringsproces veronderstelt daarmee dat er een passende verhouding bestaat tussen de ‘architectuur’ van de informatievoorziening en de structuur van activiteiten en werkzaamheden. Machtsverhoudingen Invloed uitoefenen is een belangrijke uiting van macht in een organisatie. De bestaande verhoudingen op dit vlak kunnen in belangrijke mate belemmerend zijn voor een grondige herziening en vernieuwing van de uitvoeringsorganisatie. Op dit punt bestaat er altijd een subtiele verhouding tussen de formele organisatie (‘hierarchie’) en de informele organisatie die daar onder ligt. De verhouding tussen deze twee ‘werelden’ moet zodanig zijn dat vernieuwing mogelijk en haalbaar is binnen het beoogde tijdsbestek. Het veranderen van bestaande machtsverhoudingen is een zaak van ‘taai gerief’. Draagvlak en sponsorschap zijn daarbij belangrijke hulpmiddelen. Een open en intensieve communicatie-strategie en een goede informatievoorziening zijn randvoorwaarden om veranderingen te bewerkstelligen die tegen de machtsverhoudingen ingaan. ‘Omgevingsmanagement’ door projectleiders en verantwoordelijke managers zal hierbij een noodzakelijk hulpmiddel zijn.


Management van sociaal kapitaal Er is reeds op diverse plaatsen gewezen op de grote waarde van de interacties tussen formele en informele relaties om zaken voor elkaar te krijgen. Het bewerkstelligen van verandering en vernieuwing van de vergunningverlening is niet mogelijk zonder dat men over een breed draagvlak beschikt. Overleg, het aanwenden van invloed, het bepleiten van nieuwe werkwijzen en procedures, het lobbyen bij relevante managers, het bij herhaling presenteren van nieuwe werkvormen en samenwerkingscombinaties, zijn alle voorbeelden van het bewerken van het ‘sociaal kapitaal’. Posities met elkaar combineren, contacten leggen die er voorheen nog niet of onvoldoende waren, het nadrukkelijk uitdragen van standpunten en het kiezen voor een bepaalde aanpak zijn noodzakelijk om de beoogde invloed te verkrijgen. Gebruik maken van het beschikbare sociaal kapitaal is derhalve ook een zaak van leiderschap en visie op alle relevante (project)niveaus. Is het sociaal kapital daarentegen gefragmenteerd en ongeorganiseerd dan werkt het vertraging en tegenwerking in de hand. Samenwerking en coördinatie kunnen alleen gedijen indien er een zekere consensus bestaat over doelstelling en mogelijkheden voor verandering. Het managen van sociaal kapitaal is in deze een belangrijke factor voor succes. Evenals mismanagement op dit punt tot grote vertraging en inertie kunnen leiden.

3.3.3 Probleemanalyse Het primaire vraagstuk dat in dit onderdeel centraal staat is de verhouding tussen formele en informele sturingsmechanismen. Deze verhouding is vaak slechts ten dele vrij te kiezen. Kan men formele kaders voor beinvloeding nog wel benoemen, informele kaders zijn veel minder ‘technisch’ in te richten of rechtstreeks te installeren. De informele kant van de zaak is altijd een moeilijk stuurbaar gegeven. De genoemde interacties tussen formele en informele kanalen zijn wellicht indirect te bevorderen en te verbeteren, maar vaak niet rechttreeks af te dwingen ! De eigen sociale dynamiek van elke gemeentelijke uitvoeringsorganisatie is hier debet aan. De ontwikkeling van het sociaal kapitaal in de richting van verandering en vernieuwing vereist hoogwaardige stuurmanskunst van leidinggevenden en betrokken professionals. De probleemanalyse kan een eerste stap zijn om voorwaarden en condities op te sporen die de acceptatie van een veranderingsstrategie bevorderen.


Het uitoefenen van invloed door actoren



beperkingen


omgevingsvergunning




Figuur 3-2 Probleemanalyse uitoefenen invloed door actoren Belangrijke overwegingen te betrekken bij de invloedsanalyse van actoren: • de invloedsverdeling van individuele actoren bepaalt uiteindelijk het coördinatievermogen

van de uitvoeringsorganisatie • horizontale (laterale) coördinatie (tussen teams en afdelingen) wordt met het oog op de

omgevingsvergunning steeds belangrijker ten opzichte van (traditionele) verticale (hierarchische) coördinatie (manager en medewerker)

Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: • De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart 2006):

o Hoofdstuk 4: Het Vergunningproces o Hoofdstuk 5: Het Handhavingsproces o Hoofdstuk 7: ICT en de Omgevingsvergunning


o Hoofdstuk 4: Randvoorwaarden voor resultaat o Hoofdstuk 5: Soorten verbeteringen

• Leidraad voor toepassing van FESTIVAL DUO (Van de Geijn Partners, 2005) (aanpak en

model) (Functies en structuren in de informatieketen, gericht op vermindering van administratieve lasten; Decentrale uitvoering van de Omgevingsvergunning)


3.4 Samenwerking (interne orientatie) Primaire vraagstuk Samenwerking in het kader van de omgevingsvergunning De bestaande uitvoeringsorganisatie vergunningverlening vormt een optelsom van verschillende individuele uitvoeringsregimes, zoals: de Bouwvergunning, Milieuvergunning, Kapvergunning, Gebruiksvergunning, etc. Deze vergunningen worden vaak uitgevoerd in respectievelijke afdelingen: Bouwen en Wonen, Milieu en Bedrijven, etc. Met de komst van de omgevingsvergunning moeten deze afdelingen intensief met elkaar gaan samenwerken en wellicht in elkaar opgaan. Dit leidt tot de vraag of de bestaande ‘orientatie’ (of cultuur) binnen de betreffende afdelingen geschikt is voor verregaande samenwerking en wellicht integratie. Elke afdeling kent een karakteristiek patroon van formele en informele relaties en contacten. Deze opgedeelde sociale structuur van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening kan meer of minder geschikt zijn om te werken in het kader van de omgevingsvergunning. Men moet immers de individuele vergunningen (Bouwen, Milieu, Gebruiksvergunning, Kapvergunning) loslaten en deze plaatsen in een samenhangend kader waarbij verschillende vergunningen naast en wellicht ook door elkaar heen uitgevoerd worden. Intensieve samenwerking binnen een team of afdeling creëert onderling vertrouwen en een ‘wij’ gevoel. Afdelingen die intern veel contacten hebben maar extern (onderling) relatief weinig contacten onderhouden, functioneren relatief los van elkaar. Samenwerking tussen de afdelingen wordt dan moeilijker omdat er sprake is van verschillende ‘groepsculturen’ die onderling weinig raakvlakken lijken te hebben. Met de omgevingsvergunning moeten deze afdelingen expliciet met elkaar gaan samenwerken. Dit brengt zowel voor de leiding als voor de medewerkers problemen met zich mee.


• Functionele specialisatie en de omvang van organisatie-eenheden (expert groepen, teams, afdelingen, etc.)

• Onderscheid tussen frontoffice en backoffice • Hoe zorg je er voor dat het frontoffice (publieksnetwerk) en de professionals in de

backoffice (het professionele netwerk) goed op elkaar aangesloten zijn en blijven (klantgericht blijven en niet te veel verkokeren)

• Het dominante karakter van het vergunningsverleningsproces (bijvoorbeeld opdeling naar massaproductie, maatwerk of beide)

• Verhouding tussen interne competitie en onderlinge samenwerking

Functionele specialisatie en omvang organisatieeenheid Elke vorm van georganiseerde activiteit gaat gepaard met specialisatie. Functies en taken zijn het gevolg van het uiteenleggen van activiteiten. Specifieke bij elkaar horende activiteiten worden daarmee tot specialisaties.Voert men de specialisatie te ver door dan wordt communicatie tussen de specialisaties moeilijker. Er bestaat dus een optimale verhouding tussen de mate van specialisatie en de omvang van de betreffende organisatieeenheid (team, groep, afdeling). De interne structuur van de organisatieeenheid zegt iets over de mate van specialisatie en daarmee over de mogelijkheden van samenwerking. Een hoge mate van specialisatie over de diverse soorten (individuele) vergunningen belemmert de samenwerking tussen de verschillende functionarissen. De Omgevingsvergunning brengt specialisaties samen. Dit moet in een goede verhouding gezien worden tot de omvang van de organisatieeenheid. Zo is de keuze voor een algemene afdeling vergunningverlening de keuze voor het samenbrengen


van verschillende specialisaties. Dit kan alleen goed werken indien de onderlinge uitwisseling van kennis en informatie goed geborgd is. Onderscheid frontoffice en backoffice De overgang tussen intake van aanvragen (publiekscontacten) en het behandelen van deze aanvragen (verwerking en doorvoer van aanvragen) is het resultaat van een bewuste keuze. Een belangrijke afweging bij deze keuze is de verdeling van soorten expertise (competenties) over de verschillende afdelingen. Ook het soort contacten van de afdeling is hierbij aan de orde. De frontoffice gaat over directe klantcontacten. Dus relaties tussen aanvragers (burgers, bedrijsleven) en gemeente functionarissen. Bij de behandeling van de aanvragen gaat het veel meer over adviescontacten. De functionaris adviseert over een aanvraag. Deze relatie kan in principe geheel zonder één klantcontact afgewikkeld worden. Het advies wordt uitgebracht aan een medewerker van de frontoffice. Daarmee is het onderscheid tussen frontoffice en backoffice ook een onderscheid tussen soorten contacten en relaties die men geregeld wil zien door de uitvoeringsorganisatie. Is de frontoffice ‘breed’ en ‘diep’ georganiseerd, dan komen klantcontacten ook over een breed scala van onderwerpen ‘diep’ de organisatie binnen. Internet, E-mail, digitale loket, etc zijn in dit verband belangrijke hulpmiddelen. Verbinding tussen frontoffice en backoffice Vergunningverlening is een relationele bezigheid bij uitstek. Immers een burger of bedrijf komt met een aanvraag voor een vergunning. Deze aanvraag wordt neergelegd bij een gemeente functionaris. De relatie tussen aanvrager en contactambtenaar markeert de start van het vergunningverleningsproces. Vervolgens wordt de aanvraag doorgeleid naar professionals voor verdere behandeling. De relatie tussen de frontoffice medewerker en de behandelaar is cruciaal voor het verloop van het proces. Verschillende soorten kennis en ervaringen worden zo met elkaar geconfronteerd. Het publieksnetwerk (relaties frontoffice) is daarmee verbonden met het professionele netwerk (relaties backoffice). De keuze hoe men deze verbinding legt is cruciaal voor doelstellingen als ‘klantgerichtheid’ of principes als ‘vraagsturing’. Karakter vergunningverlening: routinematige volumes en professioneel maatwerk De uitvoeringsorganisatie vergunningverlening kan men inrichten als een sterk op grote aantallen (volume) geënte ‘productiefabriek’. Deze keuze wordt uiteraard mede ingegeven door de aard en omvang van het werkgebied. Een grote gemeente in een stedelijk-industriële omgeving zal echter weinig keus hebben op dit vlak. Wel blijft de keuze relevant hoe men dan met bijzondere, speciale gevallen moet omgaan. Wordt bijvoorbeeld arbeidsintensief maatwerk apart ondergebracht of maakt dat deel uit van de grotere productiestraten. Ook hier is de verdeling van beschikbare expertise en competenties een strategische keuze Onderlinge afstemming: samenwerking en competitie Elke organisatorische eenheid (team, groep, sectie, afdeling, enz.) heeft een ‘eigen’ manier van onderling afstemmen. In een kleine werkgroep is dit relatief eenvoudig want men werkt ‘dicht’ bij elkaar en men kan elkaar dus snel en ter zake informeren. Bij toenemende omvang van de organisatorische eenheid wordt dit afstemmingsprobleem ingewikkelder. Afstemming tussen groepen en teams moet men dan bewust gaan organiseren. Bijvoorbeeld het werken op basis van interne opdrachtgever - en opdrachtnemer verhoudingen of het werken met accountmanagers en projectcoördinatoren. Samenwerken kan niet los gezien worden van competitie. Groepen, teams en afdelingen kennen het mechanismen dat men het beter wil doen dan de ander. Verkeerd lopende zaken liggen eerder aan de andere afdeling dan aan de eigen eenheid ! Kortom er is altijd sprake van enige vorm van interne competitie. Deze kan zeer wel functioneel zijn, maar moet binnen hanteerbare grenzen blijven. Immers al te mechanistische of financiëel georienteerde afrekenmechanismen kunnen tot ongewenste neveneffecten en bureaucratisering leiden. Het afschuiven van verantwoordelijkheden kan dan een vlotte doorgang van het werk (vergunningverlening) in de weg staan.



• Volume en complexiteit van vergunning-aanvragen • Fysieke kantoororganisatie • De structuur en efficiënte van de informatievoorziening • Human resources en competenties

Volume en complexiteit van vergunningaanvragen Het volume en de complexiteit van vergunningaanvragen zijn belangrijke bepalende factoren voor de interne organisatie van de vergunningverlening. Interne specialisatie en de omvang van de betrokken organisatorische eenheden worden er door bepaald. De aard en de omvang van de workload maakt bepaalde keuzes noodzakelijk. De interne routines, proceduren en werkwijzen zullen dan gericht moeten zijn op het verwerken van grote aantallen aanvragen. Met de komst van de omgevingsvergunning wordt het belang van onderlinge afstemming en coördinatie van activiteiten alleen maar groter. De behoefte aan het formeren van doelgroepen, vraagprofielen en standaarden zal toenemen. De interne organisatie krijgt daarmee een extra impuls om zich ‘vraaggericht’ te organiseren. De onderlinge samenhang en sociale cohesie zal – zeker bij grotere volumes - onder druk komen te staan. Flexibiliteit en onderling ‘losjes’ gekoppelde werkeenheden zullen hier uitkomst moeten bieden. De fysiek van de kantoororganisatie De interne samenhang en cohesie tussen medewerkers, teams en afdelingen hangt voor een deel samen met de al eerder genoemde fysiek van de kantoororganisatie. Nabijheid van nauw met elkaar samenwerkende organisatorische eenheden draagt bij aan een sterke gezamenlijke orientatie op de vergunningverlening. Een geografisch sterk versnipperde kantoororganisatie is een belemmerende factor bij het creëeren van samenwerking. De informatievoorziening Interne coördinatie en samenwerking is niet goed mogelijk zonder een goede informatievoorziening. De mensen en organisatieonderdelen die betrokken zijn bij de omgevingsvergunning zullen juist in deze context behoefte hebben aan maatwerk met betrekking tot beschikbaarheid en uitwisseling van informatie. De architectuur van de informatievoorziening moet passen bij het sterke accent op horizontale vormen van informatieuitwisseling (laterale processen en organisatie). De kans op interne verkokering en dysfunctionele specialisatie is het grootst indien men niet van meet af aan de structuur van de informatievoorziening afstemt op de te volgen werkwijzen. Hierbij ligt het volgen van een ‘bottom-up’ benadering voor de hand. Automatisering moet nadrukkelijk de interne procesgang ondersteunen. Tevens moeten de koppelingen naar ‘buiten’ op orde zijn. Het ‘digitale loket’ veronderstelt dan ook een goede organisatorische inbedding, waardoor alle relevante organisatorische functionaliteiten dicht bij elkaar gelegd worden, zodat ze ook makkelijk te ontsluiten zijn. Human Resources en competenties Samenwerking in het kader van de vergunningverlening wordt met de uitvoering van de omgevingsvergunning steeds meer belangrijk. Verschillende regelingen en vergunningen worden met elkaar in verband gebracht en gezamenlijk uitgevoerd. Wil dit lukken dan moet men beschikken over de mensen die bereid en in staat zijn om buiten de eigen expertise en competenties om met elkaar samen te werken. Mensen die gezamenlijk het ‘leervermogen’ opbrengen om in een open en transparante context kennis en ervaring met elkaar te willen delen. De sociale structuur als het geheel van formele en informele relaties en verbindingen moet de mensen in de uitvoeringsorganisatie met elkaar verbinden. Indien expertise en competenties onvoldoende aanwezig zijn of wanneer de sociale structuur onvoldoende ontwikkeld is om kennis- en informatiedeling voor elkaar te krijgen, dan zal samenwerking niet van de grond komen. Kortom de beschikbare human resources moeten toereikend zijn om de gewenste organisatorische samenwerking te waarborgen.


3.4.3 Probleemanalyse De invoering van de omgevingsvergunning vereist een sterke gezamenlijke orientatie op vergunningverlening. De interne organisatie moet hiervoor uitgerust zijn. Om dit primaire vraagstuk: samenwerking en gezamenlijke orientatie (‘cultuur’) goed aan te pakken is net nodig dat men goed naar de organisatorische randvoorwaarden kijkt. Een gemeenschappelijke orientatie en samenwerken hangen met elkaar samen. Doordat alle betrokken medewerkers tot op zekere hoogte met elkaar verbonden zijn (een sociale structuur vormen opgebouwd uit formele en informele contacten, waardoor communicatie in zekere zin gewaarborgd is), is het mogelijk om een slagvaardige uitvoeringsorganisatie op te zetten die steunt op samenwerking en gemeenschappelijk belang.

De mate van samenwerking



beperkingen


omgevingsvergunning




Figuur 3-3 Probleemanalyse mate van samenwerking Belangrijke overwegingen bij het onderzoek naar bevorderende factoren voor samenwerking in dit verband, zijn:

• Bij zowel ‘cultuur’ als ‘orientatie’ gaat het uiteindelijk om het ‘gedrag’ dat individuele medewerkers vertonen bij het uitvoeren van vergunningverlening.

• Het veranderen van een organisatie op papier (plannen maken, strategieëen formuleren) kost veel minder tijd dan het daadwerkelijk veranderen van een uitvoeringsorganisatie. De factor tijd is dan ook van grote betekenis om het invoeren van de omgevingsvergunning op een bepaalde wijze vorm te geven.


• De betrokken mensen kunnen slechts veranderen in relatie tot elkaar. De ‘traagheid’ van de veranderingen zit vooral in de onderliggende sociale structuur die kenmerkend is voor elke uitvoeringsorganisatie. Het veranderen van deze sociale structuur vereisen inzicht en takt naar de eigen organisatie toe ! Echte veranderingen moeten dan ook hierop gericht zijn.


2006): • Hoofdstuk 2: Het Veranderproces • Hoofdstuk 7: ICT en de Omgevingsvergunning


- Leidraad voor toepassing van FESTIVAL DUO (Van de Geijn Partners, 2005) (aanpak en model) (Functies en structuren in de informatieketen, gericht op vermindering van administratieve lasten; Decentrale uitvoering van de Omgevingsvergunning)


4 Relatie met de omgeving Primaire vraagstuk De externe oriëntatie van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening. Strategische keuzen

• De organisatie van de frontoffice • De ‘knip’ tussen frontoffice en backoffice • Samenwerkingsverbanden met andere gemeenten • Samenwerken met maatschappelijke organisaties • Human Resource Management • Vernieuwing vorm en inhoud geven

Probleem factoren

• Intergemeentelijke verhoudingen • Positie in de lokale samenleving en vigerende maatschappelijke verhoudingen • Relaties met externe partijen


2006): • Hoofdstuk 3: Het Klant- en aanvraagprofiel • Hoofdstuk 6: Front- en Backoffice

- Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM, 2005): • Hoofdstuk 5: Soorten verbeteringen • Hoofdstuk 6: Samenhang met andere initiatieven


Primaire vraagstuk Het ‘sturen’ van de vergunningverlening Strategische keuzen

• Prioriteren van sturen op inhoud, vraag of proces. • De mate van zelfsturing door groepen, teams, afdelingen. • Inrichting teamorganisatie • Organisatieontwerp en ‘sturen’

Probleem factoren

• Functionele hiërarchische verhoudingen in de uitvoeringsorganisatie • Geinstitutionaliseerde arbeidsverhoudingen in termen van verworven rechten en

plichten • Human Resource Management: kwaliteit medewerkers, noodzakelijke competenties


2006): • Hoofdstuk 2: Het veranderproces



4.1 Inleiding Een belangrijke taak van de gemeente is dat zij relaties onderhoudt met burgers, het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en andere overheden, i.c. andere gemeenten. De wijze waarop de gemeente haar relaties met burgers en bedrijfsleven organiseert is één van de kernthema’s van een effectief en efficiënt proces van vergunningverlening. Ook de invoering van de omgevingsvergunning is in de kern een (strategisch) vraagstuk over het herdefiniëren van de relatie met de voor vergunningverlening relevante omgeving. In dit hoofdstuk gaan we in op een tweetal onderwerpen die de relatie met de omgeving markeren:

• De mate van externe oriëntatie van de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie vergunningverlening

• Het sturen van de vergunningverlening vanuit de externe orientatie Bij elk van deze onderwerpen staan we stil bij de volgende drie aandachtspunten:

a. het primaire vraagstuk dat rondom dit thema aan de orde is; b. welke ‘strategische keuzen’ mogelijk noodzakelijk zijn bij het kiezen van een

oplossingen voor het primaire vraagstuk bedoeld onder a; c. welke problemen en belemmerende factoren zich wellicht voordoen bij het doorvoeren

van de strategische keuzen om tot de gewenste oplossing te komen. Wederom sluiten we elk van de twee onderwerpen af met een globale probleemanalyse, waarbij een verband wordt gelegd tussen het ‘primair vraagstuk’, de onderliggende strategische keuze en de problemen waar men tegenaan loopt. Uiteindelijk zorgt dit voor het opleveren van ‘bouwstenen’ voor het beoogde actieplan (zie Hoofdstuk 2, par . 7).

4.2 De externe oriëntatie van de gemeente Primaire vraagstuk De externe oriëntatie van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening. Vergunningverlening door gemeenten betekent dat men over een zekere mate van externe orientatie dient te beschikken. Men moet als uitvoeringsorganisatie gericht zijn op de vragen en specifieke situatie van de aanvrager. Klantgerichtheid is dus een directe maatstaf voor een efficiënte en effectieve wijze van vergunningverlening. Maar er is nog een tweede reden waarom de externe orientatie van de gemeente van belang is Vernieuwing in organisaties wordt bevorderd door de mate waarin men extern georienteerd is. Vernieuwing en verandering wordt vaak door klanten en partijen uit de relevante omgeving (bijvoorbeeld concurrenten, etc.) nadrukkelijk afgedwongen. Ook voor gemeenten is dit tot op zekere hoogte het geval. Mede vanuit politieke en bestuurlijke kaders wordt de aard en kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening gestimuleerd en beoordeeld. De gemeente zal ontwikkelingen in de omgeving moeten onderkennen en gericht moeten incorporeren in haar uitvoeringspraktijk. Van belang voor de vergunningverlening is dat de onderkende behoeften uit de omgeving kunnen worden omgezet in gericht uitvoeringsbeleid. De gemeente moet signalen uit de omgeving omzetten in vernieuwingen in de organisatie. Men moet zich hierbij de vraag stellen welke instrumenten men wil inzetten en welke acties men moet ondernemen om tot resultaten te komen. De externe orientatie van de gemeente geeft aan in hoeverre men open staat voor vernieuwing. Dit betekent meer dan enkel een visie hebben. Het gaat hierbij om de concrete vaststelling in


hoeverre men ook daadwerkelijk bereid is om signalen van burgers en bedrijfsleven te vertalen naar concrete acties om de interne uitvoeringsorganisatie te verbeteren! Als gemeente kan men bijvoorbeeld streven naar samenwerkingsverbanden met andere gemeenten, of andere maatschappelijke organisaties. Deze samenwerkingsverbanden kunnen zover gaan dat interne uitvoeringsprocessen op elkaar worden afgestemd. Vergunningverlening, i.c. de omgevingsvergunning steunt primair op de relatie tussen aanvrager en vergunningverlener. Deze relatie uitnutten en optimaliseren is een centraal onderdeel van het invoeren van de omgevingsvergunning. De externe orientatie van de gemeente geldt hierbij als een belangrijke bevorderende factor.


• De organisatie van de frontoffice • De ‘knip’ tussen frontoffice en backoffice • Samenwerkingsverbanden met andere gemeenten • Samenwerken met maatschappelijke organisaties • Human Resource Management • Vernieuwing vorm en inhoud geven

Organisatie van de frontoffice Het vergunningverleningsproces begint bij de inname van de aanvraag. En wellicht nog eerder bij de informatieverstrekking aan de burger en het bedrijfsleven over het vergunningsverleningsproces. De intake is de start van het vergunningsverleningsproces en cruciaal voor een doelmatig en doeltreffend verloop hiervan. In het kader van de omgevingsvergunning wordt op dit punt bepaald hoe het integrale karakter van deze nieuwe vorm van vergunningverlening gerealiseerd wordt. De wijze van organiseren van de intake heeft daarom een belangrijke uitwerking en effect op het verdere verloop van het proces. De inrichting van de frontoffice heeft omgekeerd ook gevolgen voor de wijze waarop klanten hun (aan)vragen kunnen indienen. Dit kan bijvoorbeeld via een centraal coördinatiepunt als een publieksbalie. Echter, veel gemeenten hebben tegenwoordig ook de mogelijkheid om (aan)vragen via internet te ontvangen (digitaal loket). Naast internet blijft uiteraard de mogelijkheid bestaan om per telefoon en per post (aan)vragen te ontvangen. Gemeenten zullen in hun organisatie van de intake deze ‘multi-channel’ optiek moeten incorpereren in hun ‘achterliggende’organisatie. Afstemming van de wijze van intake (‘channel’) op de doelgroep is van groot belang. Verhouding frontoffice en backoffice De verhouding tussen frontoffice en backoffice is bepalend voor een efficiente en effectieve vergunningverlening. De intake van de aanvraag en deze vervolgens beoordelen voor verdere behandeling is typisch frontoffice. De uiteengelegde aanvraag behandelen in termen van adviezen geven over de inhoud van de aanvraag en het voorbereiden van de finale besluitvorimg is typisch backoffice. Er is op voorhand eigenlijk geen ideale pasvorm te geven. Voor elke gemeente is deze verhouding anders en kunnen er grote accentverschillen optreden. Wel is belangrijk om vast te stellen dat de keuze voor een bepaalde verhouding bepalend is voor de verdere procesgang en logistiek van de vergunningverlening. Uiteraard spelen hier meer overwegingen een rol dan enkel die van de vergunningverlening. De gemeente als kwalitatief hoogwaardige dienstverlener presenteert zich in feite door een keuze te maken hoe de frontoffice aan de backoffice te koppelen. Dit heeft vergaande consequenties voor de interne organisatie en competenties van de betrokken medewerkers, voor de architectuur van de informatievoorziening, en de beschikbare beheer- en controle structuur


Er zijn verschillende manieren om de relatie tussen frontoffice en backoffice vorm te geven. Belangrijk is echter dat ook de backoffice zicht blijft houden op de aanvrager. Anders kan er doelverplaatsing optreden in die zin dat de backoffice niet de burger of het bedrijfsleven als klant gaat zien maar de frontoffice en daarmee het perspectief op de vergunningsaanvraag veliest. Samenwerkingsverbanden met andere gemeenten Voor veel gemeenten zijn samenwerkingsverbanden noodzakelijk geworden. Er komt veel op hen af en de eisen zijn hoog. In feite staan gemeenten in een complex netwerk van relaties tussen de rijksoverheid, de provincie, de burger en het bedrijfsleven. Het ligt dan voor de hand dat men als gemeente te rade gaat bij andere gemeenten hoe een en ander aan de vork te steken. Het delen van kennis, kunde en ervaring is een goede strategie om tot oplossingen te komen. Een sterke externe orientatie bij de individuele gemeente is bevorderlijk voor samenwerking met anderen. Samenwerkingsverbanden stellen gemeenten in staat om schaarse resources efficiënt in te zetten. Samenwerkingsverbanden tussen gemeenten stellen echter ook eisen aan de interne organisatie met name waar het gaat om coördinatie en afstemming (zie hoofdstuk 3). Samenwerkingsverbanden met maatschappelijke organisaties Samenwerking tussen de gemeente en andere maatschappelijke organisaties betekent dat men meer in ‘ketens’ moeten gaan denken en vooral ook organiseren. Op het gebied van de vergunningverlening betekent dit dat bijvoorbeeld samenwerking met Waterschappen en regionale milieudiensten voor de hand liggen. Door samenwerking leert men om goed werkende oplossingen (‘best practices’) te vertalen naar de eigen situatie. Samenwerking betekent ook dat men de ‘interfaces’ tussen partners in de keten goed moet inregelen. Ook deze vorm van externe orientatie heeft uiteraard consequenties voor de interne processen van de ketenpartners. Human resource management Samenwerken met andere organisaties betekent dat men binnen de gemeente kennis en vaardigheden moet uitwisselen om tot gezamenlijke oplossingen te komen. Dit betekent dat men bereid moet zijn om de eigen aanpak te vergelijken met ander werkwijze en routines. Dit vergt vaak enige vorm van professionalisme. Medewerkers zullen ook meer zelfstandig moeten gaan beslissen. Ook voor het management geldt dat zij op een andere wijze inhoud moeten geven aan hun taak. De gemeente zal moeten vaststellen of zij voldoende competenties in huis heeft om deze werkwijze in de organisatie te kunnen doorvoeren. Hierbij zal telkens moeten worden afgewogen of het rendabel is om de kennis zelf in huis te hebben en te onderhouden dan wel deze ‘van buitent’ te halen. Vernieuwing vorm en inhoud geven De gemeente moet een keuze maken inhoeverre de invoering van de omgevingsvergunning moet passen in een breder kader van vernieuwing en verbetering van de dienstverlening aan burgers en bedrijfsleven. Men kan hierbij de nadruk leggen op het verbeteren van de bestaande producten en processen. Of men kan ervoor kiezen om geheel nieuwe producten en diensten te ontwikkelen. Voor beide vormen van vernieuwing geldt dat de gemeentelijke organisatie bereid moet zijn de nodige investering in geld, tijd en middelen te doen. Welke strategie of aanpak men ook kiest men zal moeten afwegen of de staande organisatie structureel gewijzigd moet worden of dat men kan volstaan met ‘aanpassingen’ van het bestaande.


• Intergemeentelijke verhoudingen • Positie in de lokale samenleving en vigerende maatschappelijke verhoudingen • Relaties met externe partijen


Intergemeentelijke verhoudingen Ten aanzien van de samenwerking met andere gemeenten zijn historisch gegroeide verhoudingen van cruciaal belang. De mix van ‘goede’ en ‘slechte’ ervaringen maakt of men expliciet kiest voor een samenwerkingsverband of dat men eerder zelfstandig blijft werken en ontwikkelen. Het spreekt voor zich dat de omvang van de gemeente hierbij een belangrijke factor in het geheel is. Samenwerking lukt vaak het beste als de omvang van de onderling samenwerkende gemeenten niet te veel verschilt. Positie in samenleving en maatschappelijke verhoudingen De rol van de gemeente in de samenleving en de verwachtingen die leven bij de burgers is een factor waarmee rekening gehouden moet worden. De rol die de gemeente speelt is mede afhankelijk van het politieke klimaat en bestuurlijke verhoudingen binnen het gemeenteapparaat. Zo zullen er verschillen zijn in een sterk rurale of sterk geïndustrialiseerde omgeving. Deze verschillen maken dat de gemeente een andere rol zal hebben in het maatschappelijk verkeer en andere type klanten met betrekking tot vergunningverlening zal onderscheiden (industrie, horeca.etc.) Ook de benadering van deze klanten zal verschillen. Daarom dient de gemeente een goed beeld te hebben van haar klantenkring en van de wijze waarop zij haar klantenkring wil benaderen in het kader van vergunningverlening. Relatie met externe partijen Motieven om met andere partijen samen te werken in het kader van de vergunningverlening kunnen van uiteenlopende aard zijn. Veelal zal men een beroep willen doen op specifieke expertise en kennisgebieden die niet courant zijn. Als de gemeente de keuze maakt om gespecialiseerde kennis in te huren dan dient zij in ieder geval genoeg kennis in huis te hebben om de kwaliteit en efficiëntie van werken te kunnen beoordelen. Kortom de vaardigheid en ervaring om met externe partijen projectmatig om te gaan is gewenst.

4.2.3 Probleemanalyse Het primaire vraagstuk dat in deze subparagraaf centraal staat, betreft de mate van externe oriëntatie van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening. In ‘de mate van’ schuilt de strategische keuze. Dat de gemeente een externe oriëntatie in het kader van vergunningverlening dient te etaleren is nagenoeg evident. De gemeente zal echter moeten bepalen in welke mate welke klanten of doelgroepen worden bediend en in welke mate maatschappelijke partners (andere gemeenten en/of maatschappelijke organisaties) worden betrokken bij het interne proces. De gemeente zal dus niet alleen een inventarisatie moeten maken van haar klanten, maar ook van de typen aanvragen die deze klanten doen. Marktonderzoek kan hier een belangrijke eerste stap zijn om de feitelijke consequenties van de omgevingsvergunning goed te kunnen beoordelen. De gemeente dient ook na te gaan in welke mate zij samenwerking kan en wil zoeken met andere gemeenten en maatschappelijke organisatie en op welke gebieden van vergunningverlening deze samenwerking kan plaatsvinden.


De mate van externe oriëntatie



beperkingen


omgevingsvergunning




Figuur 4-1 Probleemanalyse mate van externe oriëntatie Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: - De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart

2006): • Hoofdstuk 3: Het Klant- en aanvraagprofiel • Hoofdstuk 6: Front- en Backoffice

- Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM, 2005): • Hoofdstuk 5: Soorten verbeteringen • Hoofdstuk 6: Samenhang met andere initiatieven

4.3 Het ‘sturen’ van vergunningverlening Primaire vraagstuk Het ‘sturen’ van de vergunningverlening Vergunningverlening betekent dat men direct communiceert met de omgeving. Burgers en bedrijven vragen een vergunning aan en activeren daarmee de uitvoeringsorganisatie van de gemeente. Klantgerichtheid en dienstverlening op maat betekenen dat de uitvoeringsorganisatie zich in belangrijke mate laat aansturen door de ‘vraag’. De gemeente is er voor de burger en levert beschikkingen op basis van een vergunningaanvraag van ‘buiten’. Deze externe orientatie als richtsnoer voor het uitvoeringsproces vergunningverlening betekent dat men de vergunningverlening ‘klant- of vraaggericht’ stuurt . Om dit ook toe te passen in het kader van


de omgevingsvergunning zal men keuzen moeten maken hoe een en ander in te richten. Enkele van deze keuzes bespreken we hier.


• Prioriteren van sturen op inhoud, vraag of proces. • De mate van zelfsturing door groepen, teams, afdelingen. • Inrichting teamorganisatie • Organisatieontwerp en ‘sturen’

Prioriteren van sturen Het sturen van vergunningverlenings-activiteiten kan op tal van manieren. Zo is er een tendens om in het kader van de omgevingsvergunning vooral procesgericht te sturen. Dit vloeit voort uit het feit dat gemeenten hun organisaties kantelen, zodanig dat de procesgang van de vergunningverlening de richtsnoer voor het organiseren wordt. Met een dergelijke inrichting van de uitvoeringsorganisatie verandert ook het accent en de prioritering van de sturing Vraagsturing betekent het voortdurend afstemmen van vraag met capaciteit. Afhankelijk van de omvang van de vergunningaanvragen wordt er capaciteit ingezet, eventueel aangevuld met behulp van externe expertise. In het kader van processturing staat de doelmatigheid van het proces centraal. In het geval van vraagsturing wordt er vooral gestuurd op doorlooptijd en in te zetten capaciteit. In het geval van sturing op inhoud staat de effectiviteit en rechtmatigheid van de vergunningverlening centraal. De gemeente dient in het kader van de omgevingsvergunning reeds in een vroegtijdig stadium een keuze te maken welke wijze van sturen de voorkeur heeft in de dagelijkse aansturing. De mate van zelfsturing Teams en groepen kunnen in het kader van de vergunningverlening een zekere mate van zelfsturing realiseren. In een meer professionele organisatie kan de mate van zelfsturing groot zijn. Een grote mate van zelfsturing betekent echter wel dat:

• de doelen niet te ambitieus zijn; • de taak van het team autonoom genoeg moet zijn; • het team geen “vreemde eend” is in een traditioneel werkende organisatie; • de leiding van het team goed ‘verbonden’ is met de omringende organisatie

Daarnaast moeten de leden van het team in staat zijn om:

• Zelf de benodigde kennis en vaardigheden te kunnen ontwerpen en te sturen; • Als collectief te kunnen optreden.

Het management van de gemeente zal bovenstaande moeten kunnen faciliteren. Zelfsturing door een team betekent dus dat het omliggende management moet anticiperen op het zelfregulerend gedrag van het team ! Inrichting teamorganisatie Een teamorganisatie kan bedoeld zijn om samenwerking en kennisdeling te versterken in de eerste lijn van de vergunningverlening. Het inrichten en ontwerpen van teams is relatief snel op papier gezet. Echter het operationeel functioneren als team – teamvorming - is een andere zaak. Teamvorming kost tijd en verloopt niet sneller dan de ‘zwakste schakel’. Het leren samenwerken in teamverband is een competentie die extra aangeleerd moet worden. Een teamplayer zijn moet men leren! Dit kost tijd en vereist vooral gericht sturen door de leiding op de specifieke eisen en verantwoordelijkheden van het teamleiders en teamleden. Het functioneren van de individuele medewerker moet in relatie gezien worden met het functioneren van het team. Doordat het accent op het ‘team’ komt te liggen zal eenieder zijn activiteiten en inspanningen moeten afstemmen met de andere teamleden. Dit team-mechanisme heeft tijd


nodig om zich effectief te ontwikkelen. In feite zal zich een nieuwe sociale structuur moeten vormen die past bij de functies en werkwijze van de beoogde teams. Deze omslag moet goed begeleid worden en moet expliciet deel uitmaken van het veranderingstraject. Teamleiders zullen hun teams moeten aansturen vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Dit betekent ook voor het omliggende middenkader dat er nieuwe werkverhoudingen gaan ontstaan. Organisatieontwerp Het ‘ontwerp’ van een operationele organisatie regelt de positie van mensen ten opzichte van elkaar in de werksituatie. Daarmee bepaalt het ontwerp voor een belangrijk deel de dagelijkse routines en werkwijzen in de uitvoeringsorganisatie. De invoering en uitvoering van de omgevingsvergunning kan tot gevolg hebben dat men het organisatieontwerp aanpast. Daarmee past men dus ook de onderlinge werkverhoudingen en relatiepatronen aan. Dit kan betekenen dat afdelingen anders worden gestructureerd of dat zelfstandige eenheden samengevoegd worden. Bij dit alles dient rekening gehouden te worden met de ‘onderliggende’ sociale organisatie en de inpassing of wijziging daarvan in nieuwe organisatiestructuren.


• Functionele hiërarchische verhoudingen in de uitvoeringsorganisatie • Geinstitutionaliseerde arbeidsverhoudingen in termen van verworven rechten en

plichten • Human Resource Management: kwaliteit medewerkers, noodzakelijke competenties

Functionele hiërarchische verhoudingen In elk ‘staande’ organisatie van de vergunningverlening bestaan reeds formele organisatorische posities. Deze posities vertalen zich in verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid binnen de organisatie. Ook weerspiegelen deze posities de hïerarchische verhoudingen en de wijze waarop mensen met elkaar omgaan. Met de verdeling van posities wordt ook de onderlinge verdeling van status en invloed geindiceerd. Deze hierarchische verhoudingen en de daarmee gegeven verdeling van status en invloed kunnen veranderingen bemoeilijken of vergemakkelen. Dit zal mede afhangen van de mate waarin men voornemens is posities op te heffen dan wel nieuwe posities te creëren. Bij het nemen van strategische keuzen moet men rekening houden met deze hiërarchische verhoudingen in termen van bevorderende en belemmerende effecten op het doorvoeren van veranderingen. Geïnstitutionaliseerde arbeidsverhoudingen Geïnstitutionaliseerde arbeidsverhoudingen, vaak vastgelegd in CAO’s, zijn verworven rechten en plichten voor de werkgever en de werknemer. Arbeidsverhoudingen zoals neergeslagen in de gemeentelijke organisatie spelen bij de meeste organisatorische veranderingen een grote rol. Dit betekent dat men de medezeggenschapscommissie of andere vormen van medezeggenschap nauw moet betrekken bij de veranderingen. Het voorbereiden en uitvoeren van strategische keuzen betekent dat men de effecten daarvan toetst op de bestaande arbeidsverhoudingen. Het in een vroeg stadium betrekken van de medezeggenschap is het over algemeen een voorwaarde voor het slagen van organisatorische veranderingen. Human Resource Management Bij het aansturen van werkprocessen draait het om het aansturen van de mensen die erbij betrokken zijn. Daardoor is human resource management van cruciaal belang voor het welslagen van alle veranderingen en aanpassingen die men voor ogen heeft. We hebben dit al op meerde plaatsen in deze Leidraad aangevoerd. De menselijke relaties en verhoudingen zijn de kritieke succesfactor bij uitstek. Sturen en gestuurd worden betekent dat er sprake moet zijn van een legitieme aanpak en dat de functionarissen in de verschillende posities eveneens over een brede legitimatie beschikken. Het verwerven van ‘draagvlak’ voor plannen en projecten moet nadrukkelijk gericht zijn op het verkrijgen van ‘stuurvermogen’ in de organisatie. Immers het stuurvermogen in de organisatie neemt toe, indien er meer draagvlak is voor de plannen en acties die men voorstaat. Human resource management moet hier veel aan bijdragen. Veel en


herhaalde boodschappen uitsturen met betrekking tot de overwegingen en argumenten om besluiten te nemen moet hier regel zijn.

4.3.3 Probleemanalyse Het veranderen van de aansturing van de vergunningverlening omvat een aantal strategische keuzen die te maken hebben met het organiseren van onderlinge relaties en processen tussen de betrokken mensen. Men moet zich de vraag stellen wàt men wil sturen en ook wiè er gaat sturen. Een nadere analyse van de bestaande hiërarchische verhoudingen en arbeidsverhoudingen, vooral in het kader van het effect van de strategische keuzen hierop is noodzakelijk. Voorop staat het consistent en gedragen ontwerp van de uitvoeringsorganisatie in termen van mensen, middelen en routing van processen (logistiek). Gekoppeld aan het sturingsvraagstuk betekent dit dat de medewerkers binnen de gemeente in staat moeten zijn om met voldoende middelen, kennis en ervaring uitvoering kunnen geven aan de vergunningverlening.

Het sturen van de vergunningverlening



beperkingen


omgevingsvergunning




Figuur 4-2 Probleemanalyse sturen van de vergunningverlening Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: - De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart

2006): • Hoofdstuk 2: Het veranderproces

- Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM, 2005):


• Hoofdstuk 4: Randvoorwaarden voor resultaat • Hoofdstuk 5: Soorten verbeteringen


5 Organisatieverandering Primaire vraagstuk Veranderingsvermogen van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening Strategische keuze

• Autonomie van de uitvoerende actoren. • De rol van het middenkader • Veranderen op uitvoeringsniveau. • Managementtaken en verandering • Besluitvorming en verandering

Probleem factoren • De formele hiërarchische verhoudingen • Het beschikbare human capital (aanwezige competenties en expertiseniveaus ) • De ‘geslotenheid’ respectievelijk ‘openheid’ van de sociale structuur :

- betekenis van het sociaal kapitaal (interactie tussen formele en informele relaties) - ‘eiland’vorming - ‘open’ groepen die intern onderling goed op elkaar aangesloten zijn en extern zo

veel mogelijk verschillende contacten onderhouden - bevorderen van samenwerking tussen individuen en groepen

Randvoorwaarden: • de personeelsbezetting en samenstelling van de huidige uitvoeringsorganisatie • een realistische verhouding tussen ambitie en menselijk aanpassingsvermogen • omvang en context van de verandering Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: • De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart 2006):

- Hoofdstuk 2: Het veranderproces

• Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM, 2005): - Hoofdstuk 3: Stappenplan verbetering vergunningenmanagement


Primaire vraagstuk de macht en invloed van (ir)relevante actoren bij veranderingsprocessen Strategische keuzen

• Verandermanagement • Regie sociaal kapitaal

Probleem factoren

• Ontbreken van inzicht in de organisatorische verhoudingen, • Onvoldoende afstemming tussen ambities en verandervermogen. • Segmentering van de sturing van de uitvoeringsorganisatie.

Randvoorwaarden:

• breed en diepgaand inzicht in de organisatie-politieke verhoudingen binnen en rond de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening

• er voortdurend voor waken dat het ‘beste’ hier een vijand is van het betere haalbare! Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp:

• De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart 2006):

o Hoofdstuk 2: Het veranderproces o Hoofdstuk 7: ICT en de Omgevingsvergunning

• Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM,

2005): o Hoofdstuk 2: Waarom verbetering vergunningenmanagement o Hoofdstuk 3: Stappenplan verbetering vergunningenmanagement o Hoofdstuk 4: Randvoorwaarden voor resultaat


5.1 Inleiding De basisgedachte van deze Leidraad is dat de invoering en uitvoering van de omgevingsvergunning door de nederlandse gemeenten vooral naar twee dimensies betekenis zal krijgen, te weten, als eerste: hoe regel en organiseer ik als gemeente de relatie met de omgeving ? En ten tweede hoe coördineer ik als gemeente de interne werken organisatieprocessen zodanig dat er een snelle en doelmatige uitvoering van de omgevingsvergunning mogelijk wordt ? De samenhang tussen deze twee vraagstukken ligt besloten in een derde vraag, namelijk; betekent de wijze waarop wij als gemeente de omgevingsvergunning willen uitvoeren ook dat we de uitvoeringsorganisatie moeten veranderen ? En in welke mate ? Kortom het transitie-vraagstuk (‘moeten we veranderen’) refereert aan de mogelijkheid om al dan niet te kiezen voor een ingrijpende reorganisatie of slechts voor een geringe aanpassing van de bestaande proceduren en voorzieningen. Vast staat dat de omgevingsvergunning er toe zal leiden dat de positie van de medewerkers en leidinggevenden ten opzichte van elkaar zal wijzigen. De omgevingsvergunning beoogt een meer op elkaar afgestemde vorm van organiseren en werken te bevorderen. Samenwerking en het regelen van een aantal zaken in onderling verband impliceert in ieder geval gevolgen voor de onderliggende sociale structuur. In dit hoofdstuk gaan we nader in op enkele overwegingen en factoren die van invloed zijn op dit ‘relationele’ veranderingsvraagstuk.

5.2 Organisatieverandering en sociale structuur Primaire vraagstuk Veranderingsvermogen van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening Het veranderen van organisaties is een complex en veelzijdig vraagstuk. Vaak is daarbij het grootste probleem de bestaande intermenselijke relaties en verhoudingen. Ook in situaties waarbij alle betrokkenen het er over eens zijn dat verandering noodzakelijk en gewenst is, dan nog is de daadwerkelijke doorvoer van verandering een uiterst moeizaam en vaak langdurig proces. Het kost altijd veel tijd en moeite om een mensen in georgbaniseerd verband te overtuigen dat er nieuwe gedrags-normen en - criteria nodig zijn om te werken binnen nieuwe structuren en processen. Deze weerstand tegen veranderen en menselijke blokkades komt mede voort uit de onderliggende sociale structuur die ten grondslag ligt aan elke vorm van organisatie. Deze sociale structuur wordt gevormd door het gehele stelsel van formele en informele onderlinge relaties tussen mensen en groepen binnen de organisatie. De sociale structuur maakt communicatie en uitwisseling van kennis en informatie niet alleen mogelijk maar ook zinvol, doordat zij deze processen in een doelgericht kader plaatsen. De sociale structuur is dan ook meer dan enkel een communicatiekanaal. Ook zaken als vertrouwen, het open staan voor vernieuwing en verandering, het vermogen tot improviseren en het in praktijk brengen van goede ideëen en nieuwe oplossingen (creativiteit) hangen alle samen met de aard en vorm van de sociale structuur. Het vermogen tot veranderen van de organisatie ligt voor het belangrijkste deel besloten in de sociale structuur en de daarmee samenhangende intermenselijke relaties en verhoudingen. Bij de overwegingen inhoeverre de invoering van de omgevingsvergunning leidt tot daadwerkelijke veranderingen van de uitvoeringsorganisatie, dient men ook te letten op de vernaderingen in de sociale structuur.Bij deze afwegingen zijn verschillende strategische keuzen en opties aan de orde waarvan we er hier enkelen nader uitwerken.

5.2.1 Strategische keuzen Strategische keuze

• Autonomie van de uitvoerende actoren. • De rol van het middenkader • Veranderen op uitvoeringsniveau.


• Managementtaken en verandering • Besluitvorming en verandering

Autonomie van uitvoerende actoren Uitvoerende actoren in de vergunningverlening zijn het meest op de hoogte van de sterke en zwakke kanten van de bestaande proceduren en werkwijzen. Bij het opzetten van een veranderingstraject is het dus van belang deze geleding goed te vertegenwoordigen. Of anders gezegd, met hoeveel bewegingsvrijheid worden de uitvoerende actoren betrokken bij de verandering van de uitvoering sorganisatie ? Welke vorm men ook kiest, men moet er voor zorgen dat de opgeslagen kennis en ervaring bij de uitvoerders ten volle benut wordt bij het opzetten van verandertrajecten. Bij de samenstelling van projectteams dienen zo veel mogelijk de verschillende betrokken uitvoeringsregimes vertegenwoordigd te zijn dus in ieder geval uitvoeringskennis en –ervaring met betrekking tot Bouwen en Wonen, Milieu, Gebruikersvergunning, Kapvergunning, etc. Rol middenkader De rol van het middenkader is cruciaal voor het opzetten van een veranderingstraject. Afhankelijk van de schaal en impact van de verandering is het middenkader immers de centrale schakel waar verandering om draait. Zo moet men op directieniveau goed geinformeerd zijn omtrent de noodzaak en impact van de veranderingen. Strategische besluitvorming is hier vooral een zaak van goede voorbereiding door het middenkader (afdelingshoofden, groepen teramleiders, projectleiders, etc.). Naar de uitvoering toe moeten vooral randvoorwaarden gedefinieerd worden om veranderingen mogelijk te maken. En het belangrijkste in deze is wellicht het tonen van leiderschap door verantwoordelijkheid te nemen voor de richting en aanpak van de verandering. Naar mate de veranderingen dieper ingrijpen in de organisatiestructuur zullen de verantwoordelijkheden voor het middenkader zwaarder gaan wegen. Verandering op uitvoeringsniveau Veranderingen in de uitvoeringsorganisatie moet de dagelijkse gang van zaken (‘vergunningverlening’) niet belemmeren. Men moet met andere woorden ’tijd’ vrijmaken voor die functionarissen en teams die direct betrokken zijn bij verandering en transitie. In de plannen en projectdefinities moet dus structureel ruimte opgenomen worden om mensen en middelen op uitvoeringsniveau vrij te maken ten behoeve van het veranderingstraject. Indien hier van aanvang af voortdurend over onderhandeld moet worden, creëert men vermoedelijk meer problemen dan dat er opgelost gaan worden ! Sturen van verandering Het sturen van en controleren op verandering omvat het bijhouden en monitoren van de voortgang voor zover men de afgesproken plannen, instructies en proceduren daadwerkelijk naleeft. Dit proces hoeft zeker niet uitsluitend bij het management belegd te zijn. De projectorganisatie en het projectmanagement moeten zodanig breed belegd zijn dat de verschillende stuur- en controletaken op verschillende plaatsen en vanuit verschillende invalshoeken in de uitvoeringsorganisatie uitgevoerd kunnen worden. Het sturen van verandering is dan vooral het coördineren en op elkaar afstemmen van de verschillende controle-momenten. Ook hier gaat het om kiezen van taken op posities waardoor de staande organsiatie en de veranderende organisatie goed op elkaar ‘aangesloten’ blijven. Besluitvorming Het nemen van beslissingen heeft altijd een grote impact op de voortgang en legitimering van veranderingen. Besluitvorming is waarschijnlijk ook een van de belangrijkste onderwerpen waarop management en leiderschap beoordeeld worden. Niets werkt frustatie en irritatie zo in de hand als het uitblijven van beslissingen. Een besluit verheldert de situatie en is daarmee een belangrijk mechanisme om onzekerheid en onduidelijkheid tegen te gaan. Het presenteren van een duidelijke besluitvormingsstructuur maakt de verhoudingen tussen directieniveau, middenkader en uitvoering zichtbaar. Een veranderingstraject moet zonder al te veel moeite terug te herleiden zijn tot de direct verantwoordelijke actoren op deze drie hierarchische


niveaus. Een veranderingstraject dat al te losjes vanuit individuele projecten wordt aangestuurd zal uiteindelijk niet echt beklijven. Relevante posities voor het nemen van beslissingen en de verbindingen tussen deze posities in de formele hierarchie zijn noodzakelijk om structurele verandering mogelijk te maken. Bij elk veranderingsinitiatief moet over deze verdeling van besluitvormingsposities nagedacht worden. Met andere woorden, wie betrekken we erbij en waarom ?

5.2.2 Probleem factoren Probleem factoren • De formele hiërarchische verhoudingen • Het beschikbare human capital (aanwezige competenties en expertiseniveaus ) • De ‘geslotenheid’ respectievelijk ‘openheid’ van de sociale structuur :

- betekenis van het sociaal kapitaal (interactie tussen formele en informele relaties) - ‘eiland’vorming - ‘open’ groepen die intern onderling goed op elkaar aangesloten zijn en extern zo

veel mogelijk verschillende contacten onderhouden - bevorderen van samenwerking tussen individuen en groepen

De formele hiërarchie De bestaande formele hierarchie in de uitvoeringsorganisatie bepaalt in grote lijnen het ‘speelveld’ voor verandering. Actoren in de formele hierarchie spelen hun rol in het definiëren, legitimeren en initiëren van verandering. De rolopvattingen van deze actoren zijn van belang om de aard en impact van de veranderingen goed te kunnen inschatten. Zo is het belangrijk om vooraf te weten in hoeverre de formele hierarchische lijn veranderingsvoorstellen zal steunen dan wel tegen zal houden. Deze kennis komt vooral voort uit de ervaringen die men heeft met eerdere trajecten en met een goed zicht op de interne verhoudingen en mogelijkheden die spelers in verschillende rollen elkaar bieden. Inzicht in de organisatie-politieke verhoudingen en de beschikbare manouvreerruimte speelt hierbij een grote rol. Bij het opstellen van een actieplan moet men op dit punt realistische aannames en veronderstellingen inbouwen. Human capital Bij elk initiatief voor verandering is de vraag aan de orde of de zittende mensen over geschikte kennis en ervaring beschikken om in nieuwe verhoudingen en omstandigheden te werken. De huidige competenties bij de betrokken functionarissen kunnen afwijken van datgene wat men aan de mensen in de nieuwe verhoudingen vraagt. Meer in het algemeen zal men bij de beoogde veranderingen rekening moeten houden met het bestaande profiel van de mensen in de huidige uitvoeringsorganisatie. Passen nieuwe taken en functies bij de beschikbare competenties en expertiseniveaus van de zittende leiding en medewerkers. Indien de omgevingsvergunning een andere afdeling vergunningverlening met zich brengt inhoeverre passen dan de zittende mensen in die nieuwe werkomgeving ? Eenvolledige aansluiting zal niet in alle gevallen te realiseren zijn. Men zal dus ambities en mogelijkheden op dit terrein op elkaar moeten afstemmen. Beschikbare opleidingstrajecten en functieniveaus zullen met elkaar vergeleken moeten worden om tot realistische plannen te komen. Op dit punt zal vooral het maximaal haalbare leidend moeten zijn. Ambitieuze, hoogwaardige dienstverlening door de gemeente vereist ook de beschikbaarheid van toereikend ‘human capital’. Deze overwegingen maken integraal deel uit van elk actieplan om tot verandering en vernieuwing van de organisatie van de vergunningverlening te komen. De sociale structuur Een belangrijke factor bij het beoordelen van het veranderingsvermogen is de mate waarin de sociale structuur een ‘open’ dan wel ‘gesloten’ karakter heeft. Met sociale structuur bedoelen we het gehele stelsel van formele en informele onderlinge relaties tussen mensen en groepen binnen de organisatie. Door de sociale structuur vormen medewerkers en betrokkenen een interne werkgemeenschap die tot een zekere gemeenschappelijke orientatie op doelen, taken en uitvoeringsresultaten leidt. Deze sociale structuur kan heel ‘gesloten’ zijn, dat wil zeggen vooral intern gericht en van buitenaf moeilijk toegankelijk. Of daarentegen juist ‘open’ van


karakter zodat de ‘interne organisatie’ van buitenaf goed toegankelijk is en men open staat voor ontwikkelingen van buiten. Elke organisatorische situatie waar sprake is van groepsvorming en teamorganisatie is sprake van een combinatie van ‘gesloten’ en ‘open’ structuren. Een al te gesloten sociale structuur werkt bijvoorbeeld belemmerend op verandering en een al te open structuur is daarentegen weer te onvoorspelbaar met het oog op de uitkomst van de verandering. Inzicht in de sociale structuur biedt dan ook belangrijke aanknopingspunten voor de snelheid om veranderingen door te voeren. Veranderingen moeten tot op zekere hoogte getoetst worden in hoeverre ze de bestaande sociale structuur aantasten. Dan wel in takt laten. Een nadere verkenning en onderzoek van dit thema zal bijvoorbeeld de verhouding tussen formele en informele relaties en contacten nader moeten belichten. Is er sprake van een sterke verwevenheid van formele en informele contacten of werkt men vanuit een sterke ‘eiland structuur’ zodat groepen en teams onafhankelijk en los van elkaar opereren. Ook is het mogelijk dat groepen en teams relatief sterk op elkaar gericht zijn en veel tijd en energie steken in onderlinge afspraken en coördinatie. Intern ondernemerschap kan eveneens sterk ontwikkeld zijn zodat initiatieven en suggesties van onderop veel kans van slagen hebben

5.2.3 Probleemanalyse De vraag naar het veranderingsvermogen van de organisatie verwijst in veel gevallen naar de menselijke relaties en verhoudingen tussen de betrokken medewerkers. In een overwegend technische georienteerde projectmanagement-aanpak zijn dit vaak de thema’s en onderwerpen die te weinig aandacht krijgen. De meeste tijd en energie bij het veranderen zit hem in het aanpassen van de onderliggende sociale structuur. Zeker bij grote omvangrijke veranderingsprocessen is het toewerken naar een nieuwe sociale structuur een vraagstuk dat veel inzicht en stuurmanskunst vergt van de leiding en het projectmanagement in de staande organisatie. Niet alleen nieuwe systemen en procedures moeten ingeregeld worden, maar ook de samenstelling van formele en informele contacten en relaties tussen de direct betrokken functionarissen, groepen en teams moeten hun beslag krijgen. Deze probleemanalyse moet er toe leiden dat de sociale structuur in kaart gebracht wordt en nader getypeerd wordt in termen van al dan niet geschikt voor verandering en aanpassing. De analyse moet op dit terrein ‘bouwstenen’ aandragen zodat de gewenste sociale structuur in termen van bijvoorbeeld samenwerkingsvormen bespreekbaar wordt gemaakt.


Het verandervermogen van de

uitvoeringsorganisatie



beperkingen


omgevingsvergunning




Figuur 5-1 Probleemanalyse verandervermogen uitvoeringsorganisatie Randvoorwaarden: • de personeelsbezetting en samenstelling van de huidige uitvoeringsorganisatie • een realistische verhouding tussen ambitie en menselijk aanpassingsvermogen • omvang en context van de verandering Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp: • De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart 2006):

- Hoofdstuk 2: Het veranderproces

• Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM, 2005): - Hoofdstuk 3: Stappenplan verbetering vergunningenmanagement


5.3 De invloed van actoren Primaire vraagstuk de macht en invloed van (ir)relevante actoren bij veranderingsprocessen De verandering van een organisatie is op enig moment een machtsvraagstuk. Zo is de invoering van de omgevingsvergunning, voorzover organisatieverandering een rol speelt, ook een vraagstuk waar macht en invloed van actoren aan de orde is. De bestaande machts- en invloedsverdeling binnen de uitvoeringsorganisatie vormt in feite het kader of speelveld waar verandering en aanpassing plaats vinden. Niet uitgesloten is dat met de feitelijke doorvoer van de verandering de status quo van macht en invloed doorbroken wordt en dat nieuwe en onverwachte coalities en samenwerkingsverbanden zich aandienen. Bij de implementatie van veranderingen moet men zich altijd bewust zijn van het vraagstuk van de macht. Het doorvoeren van veranderingen is immers niet mogelijk zonder machtsuitoefening. Macht en invloed komen voort uit het bestaande patroon van relaties en contacten binnen de organisatie. De sociale structuur is derhalve van grote betekenis voor het spel om invloed en macht. Via onderzoek (netwerkanalyse) moet men inzicht krijgen in de feitelijke weerstand tot veranderen alsmede in de mogelijkheid om via macht en invloed veranderingen uiteindelijk te realiseren. In dit onderdeel bespreken we enkele strategische keuzen die met het vraagstuk van macht en invloed samenhangen.


• Verandermanagement • Regie sociaal kapitaal

Verandermanagement Het veranderen van organisaties vraagt om een speciale vorm van management. Het gaat om het veranderen van de eigen organisatie en dat is altijd een gevoelige en risicovolle taak. Bij het inrichten van verandermangement moeten keuzen gemaakt worden die nauw samenhangen met het verdelen van posities en invloed op het veranderproces. Worden er bijvoorbeeld externe partijen (adviseurs) bij betrokken of gaan we het zelf doen. Een vraag die niet alleen van technische aard is (hebben we de expertise in huis ?) maar vooral ook van organisatie-politieke aard. Zijn we in staat om zelf de nodige veranderingen door te voeren (Baron van Munchhausen !). Door externen te betrekken in het proces kunnen vervelende en ingrijpende beslissingen vanuit neutrale (want extern) grond genomen worden. Het samenstellen van een projectteam moet de omvang en ‘breedte’ van de verandering afdekken. Wie wordt projectleider en welke rapportagelijnen worden vastgesteld en aangehouden ? Welke middelen staan het veranderteam ter beschikking? En welke randvoorwaarden worden vastgelegd om het project beheersbaar en doeltreffend te laten functioneren ? De essentie van verandermanagement is het kanaliseren van invloed en macht binnen projectkaders die gedragen worden door de staande organisatie. Veranderen betekent omgaan met onzekerheden. De verhouding tussen projectorganisatie en staande organisatie is cruciaal. Interne communicatie en het voortdurend informeren van alle betrokkenen moet er voor zorgen dat veranderingen breed gedragen worden. De organisatie-politieke context eist veel expertise en ervaring bij managers om veranderingen geaccepteerd te krijgen. Leiderschap en overtuigingskracht zijn hierbij cruciale ingrediënten. Regie sociaal kapitaal Een andere term voor het geheel aan relaties en contacten binnen een afdeling, organisatie of andere sociale entiteit is ‘sociaal kapitaal’. Deze omschrijving onderstreept de toegevoegde waarde die het geheel van relaties en contacten (i.c. de sociale structuur) voor betrokkenen in een organisatie kan hebben ! Een doelmatige veranderstrategie speelt expliciet in en maakt


gebruik van het sociaal kapitaal. Relaties tussen actoren worden bewust tot stand gebracht of onderhouden, terwijl andere actoren of groeperingen bewust zo veel mogelijk op afstand worden gehouden. Iets tot stand brengen binnen een verandertraject eist wellicht dat eerst het informele kanaal bewerkt wordt alvorens men langs formele weg de zaak in gang zet. Voorstellen en opties moeten zogezegd in de ‘week’ gelegd worden alvorens ze als reële alternatieven gepresenteerd worden. Regievoering op dit gevoelige en subtiele terrein vergt vakmanschap en senioriteit bij managers en bestuurders. Een technische oplossing is prima, maar het gaat om een doelmatige oplossing voor de organisatie ! Wellicht maakt de organisatie-politieke context het noodzakelijk om vooraf een goede inventarisatie te maken van alle betrokken actoren en hun belangen (interne stakeholders). Voorts dient men in kaart te brengen op welke wijze stakeholders met elkaar kunnen communiceren. Hierbij is de vraag aan de orde of de formele kanalen geschikt en doeltreffend zijn. Mogelijk dat naar nieuwe extra middelen gezocht moet worden zoals bijvoorbeeld interne enquetes, workshops en focusgroepen (gerichte discussiegroepen), bijeenkomsten waarbij voorstellen plenair getoetst worden etc. Kortom de regie over het sociaal kapitaal vergt communicatieve vaardigheden en vooral creativiteit en improvisatievermogen bij het veranderteam en het projectmanagement.


• Ontbreken van inzicht in de organisatorische verhoudingen, • Onvoldoende afstemming tussen ambities en verandervermogen. • Segmentering van de sturing van de uitvoeringsorganisatie.

Inzicht in organisatorische verhoudingen Het werken met macht en invloed van actoren bij het opzetten en doorvoeren van veranderprocessen veronderstelt een diepgaand inzicht in de bestaande interne organisatorische verhoudingen. De veranderaars moeten de ‘cultuur’ en ‘traditie’ van de organisatie door en door kennen om op de juiste wijze en in de juiste mate voorstellen te kunnen doen en beslissingen te kunnen doorvoeren. Veranderen gaat uiteindelijk om het veranderen van ‘gedrag’. Gedragsverandering is altijd het ultieme doel van elke verandering. Organisatieverandering in het kader van de omgevingsvergunning betekent dat men streeft naar ander ‘gedrag’ bij medewerkers en leiding. Vanuit een technocratische optiek veranderingen opleggen en doorvoeren zal eerder problemen scheppen dan oplossen. Naast het organisatie-ontwerp en de blauwdruk voor de nieuwe inrichting is het noodzakelijk dat de onderliggende sociale structuur in termen van geijkte gedrags-patronen en -routines in ogenschouw wordt genomen. Gedrag verandert past echt als ook de onderliggende sociale structuur daadwerkelijk verandert. Om dit goed te kunnen beoordelen moet men inzicht hebben in de onderlinge verhoudingen zoals die mede door formele indelingen en afspraken, routines en gewoonten gevormd zijn. Ambitie en verandervermogen De mate waarin de omgevingsvergunning beslissingen eist over de aard en mate van organisatieverandering zegt iets over de ambitie die men als gemeente heeft op dit punt. Er moet een verband bestaan tussen de ambitie die men aan de dag wil leggen en het vermogen om deze ambitie ook daadwerkelijk te realiseren. Window dressing naar buiten toe over visie en ambitie kan de echte (interne) verandering frustreren. Grootse plannen die snel verzanden in onvermogen en te weinig draagvermogen halen het enthousiasme en betrokkenheid weg bij de betrokken medewerkers. Men zal dus op realistische basis en met kennis van zaken plannen moeten opstellen en uitvoeren. Bij de voorbereidingen van een verandertraject zal men zich de vraag moeten stellen of de gestelde doelen realiseerbaar zijn gegeven het huidige potentieel aan mensen en middelen in de staande organisatie. Men kan beter de ambitie bijstellen an afstemmen op hetgeen haalbaar is dan dat men te veel hooi op de vork neemt. In dit verband is het van belang dat men de invoering van de omgevingsvergunning in een breder kader plaatst en nagaat of er aanleiding is om andere ontwikkelingen die op de gemeente afkomen te integreren tot èèn omvattend plan. Echter men moet blijven toetsen of dit intern allemaal haalbaar is met de beschikbare mensen en middelen. Plannen op het terrein van human


resources, informatisering van de dienstverlening (digitale loketten), schaal van de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening, etc. zijn onderwerpen die bij een dergelijke afweging passen. Segmentering van de sturing De kritiek succesfactor bij uitstek bij het doorvoeren van veranderingen is het stuurvermogen van de organisatie als geheel. Wanneer het directieniveau, het middenkader en de operationele organisatie (uitvoering) in zichzelf gekeerde circuits zijn, die ten opzichte van elkaar nauwelijks sturen dan zullen effectieve resultaten bij het veranderen van de uitvoeringsorganisatie uitblijven. Indien managers vooral met elkaar vergaderen en niet de afdelingen, teams en groepen aansturen dan zijn patstellingen en Echternacht processies (‘een stap vooruit en twee achteruit’) eerder regel dan uitzondering. Middenkader en uitvoering die onvoldoende met elkaar communiceren, geen besluiten nemen en zich niet houden aan afspraken zullen alleen maar weerstand oogsten bij het streven naar verandering. Uitvoerders die met eigen criteria en normen werken zonder deze voortdurend bij anderen en de leiding te toetsen zullen weinig ophebben met voorgestelde veranderingen en aanpassingen. Kortom indien organisatieveranderingen in het kader van de omgevingsvergunning een optie zijn, dan is een heldere en slagvaardige aansturing binnen en rond de uitvoeringsorganisatie noodzakelijk.

5.3.3 Probleemanalyse Organisatieverandering in het kader van de Omgevingsvergunning vergt dat men in het actieplan aandacht vraagt voor de macht en invloed van de relevante actoren. Men moet zich bewust zijn dat veranderen weerstand en tegenwerking oproept. Macht en invloed vindt zijn weg langs formele en informele kanalen. De opstellers en uitvoerders van het actieplan zullen in alle openheid en realisme de stand van zaken op dit punt goed in kaart moeten brengen. Een risicoanalyse op dit punt is gewenst. Men zal de analyse naar macht en invloed ook moeten maken om vast te stellen hoeveel ‘macht en invloed’ men als veranderaars nodig heeft om daadwerkelijke resultaten te boeken ! Overwegingen en keuzes die in dit Hoofdstuk zijn beschreven kunnen bij een dergelijke analyse helpen.


De macht en invloed van actoren



beperkingen


omgevingsvergunning




Figuur 5-2 Probleemanalyse macht en invloed actoren Randvoorwaarden:

• breed en diepgaand inzicht in de organisatie-politieke verhoudingen binnen en rond de uitvoeringsorganisatie vergunningverlening

• er voortdurend voor waken dat het ‘beste’ hier een vijand is van het betere haalbare! Verwijzingen naar andere bronnen op dit onderwerp:

• De Omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking (Ministerie van VROM, maart 2006):

o Hoofdstuk 2: Het veranderproces o Hoofdstuk 7: ICT en de Omgevingsvergunning

• Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. (Ministerie van VROM,

2005): o Hoofdstuk 2: Waarom verbetering vergunningenmanagement o Hoofdstuk 3: Stappenplan verbetering vergunningenmanagement o Hoofdstuk 4: Randvoorwaarden voor resultaat


Bijlage 1 Vragenlijst Inventariserende vragen Doel van deze vragen is om een gemeenschappelijk beeld te creëren over de huidige situatie Doelgroep: gemeenten die net of nog niet zijn gestart met de invoering van de omgevingsvergunning

1. Welke activiteiten heeft de gemeente de laatste jaren ondernomen om de dienstverlening aan de burger te verbeteren?

2. Hoe ziet uw klantenprofiel en intake eruit, denk daarbij aan:

a. Wat is het klantenprofiel:

i. Hoeveel aanvragen worden er gedaan? ii. Hoeveel daarvan zijn er complex? iii. Hoeveel daarvan zijn er meervoudig? iv. Hoe verlopen de klantencontacten? Balie? Telefoon? Afspraak? v. En wie komen er dan? vi. Is er onderscheid tussen bedrijven en burgers?

b. In hoeverre wordt de aanvrager al geholpen/gewezen op de mogelijkheid dat hij/zij meerdere vergunningen moet aanvragen?

c. Hoe wordt dat gecoördineerd? d. Aan welke activiteit besteedt uw gemeente de meeste tijd, wanneer het gaat

om het contact met de klant (aanvrager van vergunningen). U kunt daarbij denken aan: Ontvangst van de aanvraag (frontoffice), Beoordeling van de aanvraag (intake), Behandeling van de aanvraag, of anders…

3. Behandeling:

a. In hoeverre worden vergunningaanvragen nu reeds integraal behandeld? b. Worden ‘meervoudige’ zaken aan elkaar verbonden en zo ja hoe? c. Hoe wordt dat gecoördineerd? Denk daarbij aan milieu, brandweer, bouw en

woningtoezicht. Bijvoorbeeld: casemanager vergunningverlening, coördinatiecentrum vergunningverlening, projectmatig werken in het kader van vergunningverlening of via de structuur van 1 afdeling vergunning.

d. Op welke niveau in uw organisatie worden overwegend routinematige beslissingen met betrekking tot vergunningverlening genomen?

e. Op welke niveau in uw organisatie worden overwegend beslissingen over bijzondere gevallen met betrekking tot vergunningverlening genomen?

4. Wordt de handhaving afgestemd en gecoördineerd? Zo ja hoe? 5. Hoe is dat organisatorisch ingebed? 6. Heeft u onlangs gewerkt aan de volgende doelstellingen:

a. Vermindering van de regels/vereenvoudiging vergunningen? b. Kanteling van de organisatie (inrichting van de organisatie naar klantvragen) c. Vermindering van de administratieve lasten voor bedrijfsleven en burgers?

Discussievragen Doel van deze vragen is om een discussie te voeren over de gewenste koers en inzicht in de gevolgen van die koers

1. Wat betekent het om een klantgerichte gemeente te zijn? 2. Hoever wilt (en kunt) u als gemeente hierin gaan?


3. Wat vindt uw gemeente het belangrijkste in het kader van vergunningsverlening. Denk

daarbij aan de volgende antwoorden:

a. Zoveel mogelijk vergunningen afleveren binnen een zo kort mogelijke tijd b. Een zo goed mogelijk eindproduct (beschikking) c. De inhoudelijke kwaliteit en transparantie van het proces van

vergunningverlening d. De individuele behoefte van de klant e. Anders, namelijk…

4. Op welke wijze wil uw gemeente omgaan met de klant (aanvrager van vergunningen) (kiest u één van de onderstaande antwoorden)?

a. Informatieverstrekken b. In overleg treden met de klant c. Intensief begeleiden van de klant d. Afhankelijk van type klant en klantvraag a., b. of c. e. Anders, namelijk …

5. In hoeverre is de gemeente ingericht als een klantgerichte gemeente (in uw visie)? 6. Hoever zijn we daar al mee?

7. Wat zijn de pluspunten en wat zijn de aandachtspunten? Denk daarbij aan:

a. Hoe wordt dat door de klanten beoordeeld? En hoe door de medewerkers b. Eigen lokale verordeningen c. Ingerichte processen d. Organisatie/Structuur e. Cultuur

8. In hoeverre sluit de invoering van de omgevingsvergunning aan bij uw huidige werkwijze?

a. Voorlichting en intake b. Behandeling c. Vergunningverlening d. Handhaving

9. In hoeverre sluit de invoering van de omgevingsvergunning aan bij uw ambitie en het

collegeprogramma? Concluderende vragen: Doel van deze vragen is inzicht te geven en te krijgen in de mate van verandering binnen de gemeente naar aanleiding van de invoering van de omgevingsvergunning.

1. In hoeverre sluit de praktizerende visie en werkwijze van de gemeente aan bij de doelstellingen en eisen van de omgevingsvergunning?

2. In hoeverre sluit de gewenste visie en werkwijze aan bij de doelstellingen en eisen van

de omgevingsvergunning. 3. Welke veranderingen zijn noodzakelijk? 4. Wat is daarvoor nodig?

a. Welke randvoorwaarden gelden er?


b. Wat betekent dat voor de ambitie? c. Welke stappen en tijdpad stippelt u uit?


Bijlage 2 Het probleem beschrijven Met behulp van deze bijlage kan de probleembeschrijving worden geformuleerd. In de probleembeschrijving komen de volgende punten terug:

• De context of het speelveld waarbinnen de activiteiten van de gemeente zich afspelen. Deze activiteiten zijn met name gericht op het vergunningsverleningsproces en de invoering van de omgevingsvergunning.

• De fasering waarin de gemeente zich bevindt. Deze staat in relatie tot de activiteiten die

leiden tot de implementatie van de omgevingsvergunning.

• De relatie die de gemeente met de omgeving heeft. Het betreft hier de wijze waarop de gemeente met haar ‘klanten’, zijnde burgers en bedrijfsleven, omgaat danwel om wil gaan.

• De in- en externe coördinatie van het vergunningsverleningsproces in de gemeente. De

interne coördinatie betreft de wijze waarop de gemeente met het behandelingsproces omgaat. De externe coördinatie betreft de wijze waarop de gemeente met externe instanties omgaat, bijvoorbeeld de provincie, de regionale brandweer of externe adviesbureaus.

Adviezen bij het formuleren van de probleembeschrijving:

1. Formuleer de probleembeschrijving als een vraag of een set van vragen. 2. Zorg dat de probleembeschrijving relevant is voor de gemeentelijke situatie. 3. Zorg dat de vraag realistisch en haalbaar kan worden beantwoord. 4. Formuleer een open vraag. Dus niet een vraag die men alleen met ja of nee kan

beantwoorden. 5. Wees zo nauwkeurig en volledig mogelijk. 6. Formuleer zo bondig mogelijk. 7. Toets de probleembeschrijving aan de bovenstaande vier punten. Kijk of deze punten

terugkomen in de probleembeschrijving. 8. Toets of de probleembeschrijving een zo groot mogelijk draagvlak heeft binnen de

gemeente. De probleembeschrijving kan tijdens het na het doorlopen van de leidraad nog worden aangepast. De initiële probleembeschrijving kan als volgt worden geformuleerd (indien de ruimte te klein is, ga op de achterkant verder):


Bijlage 3 Netwerkspel en Netwerkperspectief

Netwerkspel De ‘Leidraad Probleemanalyse Omgevingsvergunning’ komt mede voort uit de resultaten van het ‘netwerkspel’ dat bij vier gemeenten is uitgevoerd door LogicaCMG. Het netwerkspel omvat een ‘interactieve workshop’, ontwikkeld door LogicaCMG en gericht op het inzichtelijk maken van relatiepatronen en samenwerkingsverbanden in het kader van de voorbereiding op de omgevingsvergunning. De werkwijze van dit netwerkspel is erop gericht om samen met direct betrokkenen uit de gemeentelijke organisatie, samenwerkingsrelaties in kaart te brengen rondom de vergunningverlening met betrekking tot achtereenvolgens: de Bouwvergunning, de Milieuvergunning, de Kapvergunning en de Gebruikersvergunning. Deze relaties stonden nadrukkelijk in het teken van de huidige situatie met betrekking tot vergunningverlening. Door deze relatiepatronen te analyseren met betrekking tot ‘vernieuwing’ en ‘verandering’ respectievelijk ‘sturing’ en ‘controle’ van de vergunningverlening zijn voor deze gemeenten conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan met betrekking tot organisatorische aspecten rondom de invoering van de omgevingsvergunning. Dit Netwerkspel is uitgevoerd bij de gemeenten Breda (mei 2005), Zwolle (december 2005), Groningen (februari 2006) en Veghel (maart 2006).

Vergelijkende analyse Op basis van het materiaal uit de vier netwerkspelen (vier gemeenten) is een vergelijkende analyse uitgevoerd. Deze vergelijking betrof met name de wijze waarop de vergunningverlening georganiseerd is. De belangrijkste uitkomst van deze vergelijkende analyse is tweeledig. Ten eerste, het belang van een goede probleemdefinitie als vertrekpunt om de omgevingsvergunning in te voeren. En ten tweede, het invoeren van de omgevingsvergunning veronderstelt een aantal strategische keuzen die betrekking hebben op achtereenvolgens:

- de relatie tussen gemeente en aanvrager, respectievelijk ‘omgeving’ van de dienstverlenende gemeente

- de coördinatie van interne processen zoals doorvoer van de aanvraag en terugkoppeling naar de aanvrager

- de vraag of organisatieverandering binnen het gemeentelijk uitvoeringsapparaat nodig is om de omgevingsvergunning adequaat in te voeren.

Netwerkperspectief In het netwerkspel en de daaruit voortkomende ‘Leidraad probleemanalyse omgevingsvergunning’ vormt het netwerkperspectief op organisaties een belangrijke invalshoek. Dit perspectief is kort aan de hand van de volgende vier punten te typeren.

a. Organisaties zijn opgebouwd uit elementaire netwerken. Een netwerk omvat een verzameling actoren die een verzameling relaties met elkaar onderhouden. Een actor in dit verband is elke handelende eenheid die als zodanig participeert in de organisatie, dus bijvoorbeeld: een medewerker, een team, een afdeling, dienst of gehele organisatie, etc. In de leidraad wordt consequent gebruik gemaakt van dit actorbegrip. Een relatie is voorts elke verbinding tussen ten minste twee actoren. Een relatie kan betrekking hebben op uiteenlopende zaken, zoals: informatie, kennis; maar ook waardering, invloed en politieke druk, etc.

b. De omgeving van elke organisatie bestaat uit een netwerk van andere organisaties. In feite heeft elke actor een eigen ‘omgeving’, uitgedrukt als een netwerk van direct en indirect verbonden actoren. Dit maakt dat het netwerkperspectief een ‘multi-level’


karakter heeft. Actoren van verschillend aggregatieniveau (individu, groep, organisatie) kunnen aldus met elkaar gecombineerd worden.

c. Netwerken reguleren het gedrag van de individuele actor. Een actor die deel uit maakt van een netwerk wordt aan de ene kant belemmerd in gedrag (men is ‘gebonden’ aan anderen) en aan de andere kant biedt datzelfde netwerk mogelijkheden om met andere actoren nieuwe activiteiten te ontwikkelen (nieuwe contacten leveren nieuwe informatie en wellicht nieuwe perspectieven)

d. Netwerkperspectief gaat er van uit dat men organisaties onderling vergelijkt op karakteristieke netwerkposities. Bijvoorbeeld de centraliteit of prominentie van een actor in een netwerk vergelijken over verschillende netwerken heen.

Een belangrijk motief om de organisatie van de vergunningverlening vanuit een netwerkperspectief te analyseren is gelegen in het feit dat vergunningverlening in belangrijke mate een ‘relationele’ activiteit is. De aanvrager (burger, bedrijfsleven) gaat een relatie aan met de vergunningverlener (hier: de gemeente)! Veel activiteiten en vormen van dienstverlening in de publieke sector hebben in hoge mate een relationeel karakter. Dit maakt dat het netwerkperspectief uitermate geschikt is om de organisatie van de vergunningverlening, in het bijzonder de invoering van de omgevingsvergunning door de gemeenten, te analyseren als een organisatorisch vraagstuk.


Bijlage 4 Woordenlijst Afstemming op doelgroepen in de omgeving.............................................................................. 17 Ambitie en verandervermogen .................................................................................................... 50 Autonomie besluitvorming ............................................................................................... 13, 17, 18 Autonomie en sociale structuur ................................................................................................... 22 Autonomie van uitvoerende actoren ........................................................................................... 45 Besluitvorming................................................................................................................. 42, 44, 45 De fysiek van de kantoororganisatie ........................................................................................... 28 De informatievoorziening....................................................................................................... 23, 28 De mate van zelfsturing......................................................................................................... 32, 38 De sociale structuur................................................................................................... 28, 44, 46, 49 Geinstitutionaliseerde arbeidsverhoudingen ......................................................................... 32, 39 Historisch gegroeide verhoudingen................................................................................. 13, 18, 19 Horizontale coördinatie................................................................................................................ 17 Human capital.............................................................................................................................. 46 Human resources en competenties....................................................................................... 15, 28 Informatievoorziening (ICT)......................................................................................................... 23 Inrichting teamorganisatie ..................................................................................................... 32, 38 Intergemeentelijke verhoudingen .................................................................................... 31, 35, 36 Interne organisatie van expertise ................................................................................................ 18 Inzicht in organisatorische verhoudingen.................................................................................... 50 Karakter vergunningverlening

routinematige volumes en professioneel maatwerk ................................................................ 27 Leidraad Probleemanalyse Omgevingsvergunning ................................................................ 4, 57 Machtsverhoudingen ................................................................................................................... 23 Management van sociaal kapitaal ................................................................................... 14, 23, 24 Managementniveaus ................................................................................................................... 22 Mandatering................................................................................................................................. 22 Omvang van de organisatie .................................................................................................. 13, 18 Onderlinge afstemming

samenwerking en competitie ................................................................................................... 27 Onderscheid frontoffice en backoffice......................................................................................... 27 Organisatieontwerp ......................................................................................................... 32, 38, 39 Positie in samenleving en maatschappelijke verhoudingen........................................................ 36 Prioriteren van sturen ............................................................................................................ 32, 38 Regie sociaal kapitaal ........................................................................................................... 43, 49 Relaties met externe partijen................................................................................................. 31, 35 Rol middenkader ......................................................................................................................... 45 Samenwerkingsverbanden met andere gemeenten ....................................................... 31, 34, 35 Samenwerkingsverbanden met maatschappelijke organisaties ................................................. 35 Segmentering van de sturing .......................................................................................... 43, 50, 51 Sturen van verandering ............................................................................................................... 45 Verandering op uitvoeringsniveau............................................................................................... 45 Verandermanagement........................................................................................................... 43, 49 Verbinding tussen frontoffice en backoffice ................................................................................ 27 Verhouding frontoffice en backoffice........................................................................................... 34 Vernieuwing vorm en inhoud geven................................................................................ 31, 34, 35 Verticale coördinatie.................................................................................................................... 17 Volume en complexiteit van vergunningaanvragen .................................................................... 28


Bijlage 5 Referenties

Netwerkspel Netwerkspel gemeente Breda. Beelden en analyse van de netwerkstructuur rondom processen van vergunningverlening in de gemeente Breda. LogicaCMG (mei 2005). Netwerkspel gemeente Zwolle. Beelden en analyse van de netwerkstructuur rondom processen van vergunningverlening in de gemeente Zwolle. LogicaCMG (december 2005). Netwerkspel gemeente Groningen. Beelden en analyse van de netwerkstructuur rondom processen van vergunningverlening in de gemeente Groningen. LogicaCMG (februari 2006). Netwerkspel gemeente Veghel. Beelden en analyse van de netwerkstructuur rondom processen van vergunningverlening in de gemeente Veghel. LogicaCMG (maart 2006).

Leidraden en relevante dokumenten De omgevingsvergunning georganiseerd. Handreiking. Ministerie van VROM, maart 2006 Handreiking goede voorbeelden vergunningenmanagement. Laat u inspireren door collega’s. Ministerie van VROM, november 2005. Leidraad voor toepassning van FESTIVAL (= Functies En Structuren in de Informatieketen, gericht op Vermindering van Administratieve Lasten) DUO (= decentrale Uitvoering van de Omgevingsvergunning). Van de Geijn Partners Houten, december 2005. Digitale indiening omgevingsvergunning. Mijlpaal op weg naar de Andere Overheid. (Onderzoek in opdracht van Ministerie van VROM, projectteam digitaal omgevingsloket). Zenc oktober 2005

Leidraad Probleemanalyse Omgevingsvergunning...leidraad is nogmaals om gemeenten te helpen een...

Documents

Transcript of Leidraad Probleemanalyse Omgevingsvergunning...leidraad is nogmaals om gemeenten te helpen een...